SOU 1993:48
Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag : en jämförande studie : rapport till Lokaldemokratikommittén
Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag
En jämförande studie
S&M
1 993:48 Rapport till Lokaldemokratikommittén
Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebolag
En jämförande studie
1 993:48 Rapport till Lokaldemokratikommittén
& Statens offentliga utredningar
1993 :48 Civildepartementet
Kommunala verksamheter i egen förvaltning ochi
kommunala aktiebolag
En jämförande studie
Meta Boethius
Rapport till Lokaldemokratikommittén Stockholm 1993
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13365-2 Stockholm 1993 ISSN 0375—250X
KOMMUNALA VERKSAMHETER I EGEN FÖRVALTNING OCH I KOMMUNALA AKTIEBOLAG - en jämförande studie
INNEHÅLL SID 1 UPPDRAGET 2 1.1 Utredningsuppdraget från Lokaldemokrati- kommittén 2 1.2 Syfte 2 1.3 Några bakgrundsaspekter 3 2 GENOMFÖRANDE 6 2.1 Metod 6 2.2 Val av verksamheter och kommuner 6 2.3 Studiernas uppläggning 7 3 RESULTAT AV STUDIERNA 10 3.1 Insamling och transport av hushållsavfall ' 10 3.2 Fastighetsl'drvaltning 10 3.3 Eldistribution 11 3.4 Näringslivsverksamhet 11 4 SAMMANFATTANDE ANALYS OCH SLUTSATSER 12 4.1 Analys och slutsatser 12 4.2 Rekommendationer i övrigt 17 Bilagor 1 Litteraturl'örteckning 19 2 STUDIE AV INSAMLING OCH TRANSPORT AV HUSHÅLLSAVFALL 19 3 STUDIE AV FASTIGHETSFÖRVALTNING 27 4 STUDIE AV ELDISTRIBUTION 49
5 STUDIE AV NÄRINGSLIVSVERKSAMHET 61
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har som en övergripande uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Kommittén har också i uppgift att följa den pågående utvecklingen på det kommunala området, som kännetecknas av avreglering, marknadsorientering och intemationalisering.
Enligt direktiven (dir. 1992:12) skall kommittén inom ramen för uppgiften att studera marknadsorientering av kommunal verksamhet bl.a. kartlägga omfattningen och effekterna av den ökade bolagiseringen. Mot denna bakgrund har kommittén uppdragit till Statskontoret att utreda skillnader, främst från effektivitetssynpunkt, mellan kommunal verksamhet i egen förvaltning och motsvarande verksamhet i kommunala bolag.
Fyra delstudier har genomförts avseende
— insamling och transport av hushållsavfall — förvaltning av kommunala fastigheter
- eldistribution
- näringslivsverksamhet.
Statskontorets utredningsarbete har utförts av avdelningsdirektör Meta Boethius, som också utarbetat rapporten. För studien av fastighetsförvaltning har Göran Andersson och Per Dahlgren, Komrev AB, anlitats.
Författarna svarar själva för innehållet i rapporten.
Rapporten ingår i en serie skrifter, som utgör underlag för kommitténs arbete.
Stockholm i april 1993
Lokaldemokratikommittén
Sven Lindgren Kai Kronvall Ordförande Huvudsekreterare
l UPPDRAGET
1.1 Utredningsuppdraget från Lokaldemokratikommittén
Statskontoret fick den 21 september 1992 i uppdrag från Lokalde- mokratikommittén att utreda skillnader mellan kommmunal verksamhet i egen förvaltning och motsvarande verksamhet i kommunala bolag. Som allmän inriktning angavs den komparativa ansatsen med betoning på ett antal effektivitetsaspekter, nämligen
- lokalanvändning — bemanning — administration - resultat/prestationsmått - eventuellt tillskott av skattemedel
- bolagets påverkan på den lokala marknaden - insynsreglernas påverkan på bolagets verksamhet — användningen av eventuellt driftöverskott.
Minst fem fall skulle studeras med en viss variation vad gäller verksam- hetsområden.
Uppdraget skulle vara avrapporterat senast den 31 mars 1993.
1.2 Syfte
Enligt uppdraget skall skillnader mellan kommunal verksamhet i egen regi och motsvarande verksamhet i kommunala bolag utredas med be- toning på effektivitetsaspekterna ovan.
Syftet med projektet har preciserats till att avse om man med utgångs— punkt i effektivitetsparametrar kan avgöra om det är effektivare att bedriva en viss kommunal verksamhet i bolagsform än i egen förvalt- ning eller om det är tvärtom. Vilka nyckeltal kan i så fall vara intressan- ta att ta fram? Alternativt, spelar organisationsformen ingen roll - kan andra faktorer vara viktigare - vilka är de i så fall?
Uppdragets effektivitetsaspekter har kompletterats med bl.a. - motiv för att bedriva verksamheten i befmtlig organisationsform — behov av intern/extern kontroll av verksamheten - påverkan på utvecklingen av verksamheten.
Också andra synpunkter av intresse, som har kommit fram vid in- tervjuer med företrädare för kommunerna, dokumenteras.
1.2 Några bakgrundsaspekter
De senaste årens krav på kostnadsminskningar inom kommunal förvalt— ning har lett till att olika initiativ tagits för att effektivisera kommunala åtaganden. Aktiebolag är en form för att bedriva kommunal verksam- het som fått ökad aktualitet.
Kortfattat redovisas några faktorer som bakgrund och som utgångs- punkt för genomförandet av uppdraget.
Tidigare utredningar, m.m.
Aktiebolag i kommunal ägo för kommunala angelägenheter har funnits sedan slutet av 1800-talet och återkommande ifrågasatts och över- vägts. Offentliga utredningar har i huvudsak fokuserat på den rättsliga innebörden i bolagsformen, kommunala bolags offentligrättsliga och privaträttsliga ställning, samt konkurrensfrågor.
Mer allomfattande belysningar - motiv, mål, ekonomi, styrning, före- tagskultur m,m, - har de senaste åren gjorts av bl.a. Collin och Hansson (Kommunalt Bolag? 1991) och av Dahlgren Meyer och Stures_S_0_n (BSO-rapporten Kommunerna som företagsägare -aktiv koncemled- ning i kommunal regi, Ds 1992:111). Dessa rapporter har utgjort mmen i det referensmaterial som utnyttjats för uppdragets genomfö- rande och som redovisas i bilaga 1. 1992 års årgång av Kommun- Aktuellt har redovisat ett flertal artiklar om kommunala aktiebolags verksamhet som belyser den debatt som pågår. Svenska Arbetgivarefö- reningen (SAF) har i flera publikationer de senaste månaderna ställt sig awisande till kommunala aktiebolag som företagsform.
Statistik m.m,
SCB och Svenska Kommunförbundet samlar in och publicerar en bety- dande mängd statistiskt material över Sveriges kommuner (jfr refe- rensmaterial i bilaga 1), En samlad förteckning eller katalog saknas dock över kommunala aktiebolag, med angivande av kommun, verk- samhet, ågarandelar, ekonomi, osv.
Kommunala bolag har varierande status beroende på den kommunala ägarandelen. SCB använder i sin statistik majoritetsvillkoret, d.v.s. ett bolag skall ägas till mer än 50 % av kommunen för att benämnas kom- munalt företag.
Av tillgänglig publicerad statistik (Svenska Kommunförbundet, SCB: Kommunågda företag 1990, sid 19) framgår att antalet kommunägda aktiebolag den 1 januari 1990 var 920 (samt dessutom 148 vilande bo- lag), rned en omsättning på drygt 59 miljarder kronor och med 46 093 anställda (varav 4 746 deltidsanställda och 2 614 timanställda). Bola- gens sammanlagda totala tillgångar motsvarade cirka 240 miljarder kronor, vilket är något mer än kommunernas samlade tillgångar. Av
Lokaldemokratikommitténs enkät till kommunerna (1992) framgår att 131 kommuner under senare år överfört eller planerar överföra verk- samhet till bolagsform med kommunen som ensam ägare eller som del- ägare. Att så också sker visar de senaste statistiska uppgifterna från SCB/Svenska Kommunförbundet. Den ljanuari 1992 fanns 1 034 kommunala aktiebolag, således en ökning med 114 bolag på två år. Antal anställda hade ökat med 648 personer till 46 741. Den totala om- sättningen var drygt 85 miljarder kronor, d.v.s en ökning på cirka 26 miljarder kronor under tvåårsperioden.
Kommunalt AB, både förvaltning och affärsverksamhet
Collin och Hansson använder beteckningen "nämndbolag" för att defi- niera den speciella organisationsform som utmärker kommunala aktie- bolag. Verksamheten styrs både av offentligrättslig lagstiftning ( kommunallagen m.m) och av privaträttslig lagstiftning ( aktiebolagslagen ). Dessa lagar med tillämpningar uppfattas komma i konflikt med varandra, speciellt avseende de kommunala aktiebolagens möjligheter till ett affärsmässigt agerande utifrån kommunallagens stadgande om
- styrning och politiskt inflytande i bolagens verksamhet (kommunnyttan)
- kommunal likställighet - självkostnadsprissättning — offentlighetsprincipen.
Rättsliga aspekter och exempel på faktiskt agerande beskrivs av bl.a. Dahlgren, Meyer och Sturesson. Överlåtelsehandlingar, bolagsord- ningar, ägardirektiv, m.fl. dokument som reglerar förhållandet mellan kommunen och bolaget får en större betydelse för kommunala bolag än för privatägda aktiebolag, I sådana handlingar regleras frågor som rör insyn, avgifter, ägarens inflytande, beslutsbegränsningar, avkastnings- krav, m.m. Kommunala bolag har inte ekonomisk vinst som primärt mål, vilket normalt karaktäriserar privata företag. I stället är det verk- samhetens innehåll och den kommunala nyttan som är det huvudsakliga intresset för ägarna.
Verksamhet i bolagsform
Bolagiserad kommunal verksamhet är huvudsakligen tekniska verk- samheter såsom fastighetsförvaltning, el-, gas-, värme- och vattenför— sörjning samt avfallshantering. Omsorg, vård och skola förekommer inte ( med något undantag) i kommunalägda bolag, trots de pågående och mycket omfattande organisationsförändringarna i kommunerna. Skälen till detta är oklara. Motiv som åberopas för att bolagisera, så- som kortare beslutsvägar, eget ekonomiskt ansvar, konkurrens (i vissa fall), frihet i personalpolicyfrågor m.m. skulle lika väl motivera bolagi— sering med kommunalt ägande av äldreomsorg, daghem m.m.
De tekniska verksamheterna kan rent historiskt ha "bolagsförutsättningar", Energiverk har t.ex. en gång startats på privata initiativ i bolagsform för att sedermera övertas av kommunen i förvalt- ningsform samt senare åter omvandlas, nu till kommunalt bolag. De tekniska verksamheterna är investeringstunga, vilket kan motivera en ekonomiredovisning och kapitalförvaltning utifrån ett mer företagseko- nomiskt synsätt. De hårda, tekniska, kapitalkrävande verksamheterna bedrivs gärna i bolagsform medan de mjuka, personalintensiva verk- samheterna finns i egen förvaltning eller - som nu förekommer - av- knoppade till kooperativ och helt privata företag.
Förutom de rent tekniska verksamheterna förekommer också närings- livsfrågor och turism i relativt stor omfattning i bolagsform, det senare ofta i delägda bolag.
Motiven till att kommunerna väljer att bolagisera en viss verksamhet är en avgörande fråga för utvecklingen, ägandet, inflytandet, effektivite- ten o.s.v. inom respektive område.
Effektivitet produktivitet
Stat-kommunberedningen framhöll följande i delbetänkandet Kommu- nala företag (Ds C 1985: 13): "Verksamheten genom privaträttsliga organ har både för- och nackdelar. Till fördelarna här ibland en större effektivitet i verksamheten än den som kan åstadkommas i nämndförvaltning".
Collin och Hansson skriver: "Kommunerna står inför betydande fr- nansiella problem. Med kommunala skattetak finns endast av- giftsökningar och rationaliseringar som förbättrar produktiviteten att tillgå som lösningar. Ett sätt att förbättra produktiviteten är att förstärka incitamenten till ökad ekonomisk effektivitet. Det är i denna tredje situation som aktiebolagsformen har setts som ett möjligt alternativ. Varförjust bolagsformen skulle möjliggöra ökad ekonomisk effektivitet är en fråga som studerade dokument inte behandlat något nämnvärt. I dokumenten tas det snarast för givet att bolagsformen leder till ökad ekonomisk effektivitet."
För att bedöma effektiviteten bör det finnas ett mål för verksamheten mot vilket produktionen skall kunna mätas. Målstyrning och uppfölj- ning av resultatmått är en relativt ny företeelse. Någon utvärdering el- ler rapport som belyser ökad kostnadseffektivitet i kommunal verk- samhet överförd till bolagsform, utifrån någon metod som medger jämförelser har, såvitt känt, inte publicerats.
z GENOMFÖRANDE
2.1 Metod
I uppdraget anges att studien av de kommunala verksamheterna skall vara komparativ. Jämförelser mellan verksamheterna kan göras anting- en före eller eher en bolagisering av en viss verksamhet. Alternativt kan två, eller flera, kommuner med samma verksamhet i egen förvalt- ning jämföras med andra kommuner som har denna verksamhet i bo- lagsform. Båda sätten innebär problem. I det förra fallet innebär om- bildning från egen förvaltning till bolag ofta andra verksamhetsföränd- ringar, nya delmoment tillkommer eller försvinner, ansvarsförändringar genomförs, nya ekonomisystem tillämpas, m.m., vilket innebär svårig- heter att rättvist och i detalj bedöma t.ex. lokal- eller administrativa kostnader, I det senare fallet - jämförelser mellan två kommuner - bör kommunerna i så stor utsträckning som möjligt likna varandra. Vilka likheter bör i så fall vara avgörande? Detta har inte varit självklart för våra jämförelser.
Som nämnts finns ingen samlad redovisning tillgänglig över landets kommuner med verksamheterna redovisade i organisatorisk form - kommunal förvaltning respektive kommunalt bolag - som underlag för vår utrednings val av lämpliga verksamheter, respektive kommuner. Urval har skett på grundval av intervjuer och litteratur- och tidskrifts- studier Det har därmed inte varit systematiskt vad gäller geografisk spridning eller lämpliga variationer utifrån ett helhetsperspektiv över kommunal verksamhet. Varje sakverksamhet - bransch - har också sina speciella förutsättningar utifrån sakinnehåll, speciallagstiftning, teknisk utveckling m.m, Kommunerna är sins emellan mycket olika, organise- rar verksamheterna i olika konstellationer, både i bolagsform och i för- valtningsform.
En "förstudie" för att testa möjligheter att studera olika verksamheter genomfördes under två dagar i en mellansvensk normalkommun (normal enligt SCBs definition).
Mot bakgrund av detta kan konstateras att det hade varit värdehallt om studien hade kunnat läggas upp bredare för att nå ett mer fullödigt re- sultat. Tid och övriga resurser medgav att en sådan ansats, en bredare enkätundersökning, kunde genomföras endast för ett verksamhetsom- råde.
2.2 Val av verksamheter och kommuner
För den bredare enkätundersökningen valdes verksamhetsområdet In- samling och transport av hushållsavfall. Övriga verksamheter är eldist- ribution som oda är bolagiserad och som förutsätts bli konkurrensut- satt under 1994, fastighetsförvaltning (egna förvaltningsbyggnader)
som är en vanlig verksamhet att bolagisera men som är en "krisbransch” samt näringslivsfrågor som har mycket litet inslag av af- färsmässighet och därför förefaller något "udda" att bolagisera.
Enkätundersökningen har omfattat de kommuner (cirka 20 %) i Sveri- ge som har sin insamlinggzh transport av hushållsavfall organiserad antingen i egen förvaltning eller i kommunalt aktiebolag.
Fastighetsförvaltning avseende fastigheter för kommunens eget bruk har studerats före och efter ombildning till aktiebolag i en större stad. Denna ombildningjämförs sedan med fastighetsförvaltningen i en sepa- rat resultat-/ balansenhet i en annan större stad. Likheter mellan kom- munerna har inte varit avgörande, eftersom studien fokuserat på "före/efter"-situationer.
För studien av eldistribution valdes tre kommuner i mellansverige som strukturmässigt är så lika varandra som möjligt. Två av dessa har el- distribution i egen förvaltning, en i aktiebolag.
Näringslivsverksamhet har jämförts mellan två glesbygdskommuner i Norrland, en större stad i Norrland och en förortskommun till Stock- holm.
Kommuner som studerats namnges inte, men beskrivs mera detaljerat under respektive redovisning av studierna i bilagorna 3 - 5,
2.3 Studiernas uppläggning Insamling och transport av hushållsavfall
För bakgrundsinformation, branschbeskrivning m.m. har vi använt SPKs publikation Offentliga tjänster (199113) och Verksamhetsberät- telse 1991 för Svenska Renhållningsverks- Föreningen med RVS Ser- vice AB. Vi har också fått värdefull information och upplysningar från Svenska Kommunförbundet, Svenska Renhållningsverks-Föreningen m.fl. Avfallshantering är ett av de kommunal verksamhetsområden som är konkurrensutsatt.
Statistiska Centralbyrån (SCB) i Örebro med LeifHeinstedt som handläggare har, som konsult, ansvarat för enkätundersökningen. Han har därvid erhållit stöd bl.a. från Svenska Renhållningsverks-Förening- en och från Örebro kommun. Enkäten har utformats i samråd med oss och med Svenska Kommunförbundet.
Antalet utsända enkäter uppgick till 60, varav 19 till kommunala aktie- bolag och 41 till kommuner med avfallshantering i egen förvaltning, totalt cirka 20 % av Sveriges kommuner, Övriga kommuner har sin avfallshantering utlagd till privata entreprenörer eller bedriver den i olika blandformer. Kommunala bolag som anlitar underentreprenörer
har ingått i studien. Enkäten finns som underbilaga till bilaga 2, vilken utgör en redovisning av undersökningen i sin helhet.
Fastighetsförvaltning
I SCBs redovisningar av den kommunala sektorns utgifter framgår inte kostnader för förvaltning av de egna fastigheterna. Dessa kostnader, som inkluderas i sakverksamheternas kostnader, är dock betydande och uppskattas enligt Svenska Kommunförbundet uppgå till cirka 30 % av den kommunala budgeten.
Det blir alltmer vanligt att konkurrensutsätta de kommunala fastighe- terna, d.v.s. ge valfrihet till de kommunala förvaltningarna att hyra sina lokaler på en marknad. Denna frihet begränsas dock ofta av att fastig— heterna är projekterade för vissa speciella ändamål, t.ex. idrottshallar och brandstationer. Fastighetsmarknaden är för närvarande en kris- bransch med sjunkande fastighetsvärden och ökande andel outhyrda lokaler.
För studien av förvaltning av kommunala fastigheter för eget bruk har vi anlitat Komrev AB, Göran Andersson och Per Dahlgren. Studien har lagts upp i samråd med oss.
Konsulterna har genomfört intervjuer och samtal med ett trettiotal per- soner i de två kommunerna. Två ansatser har använts i studien. Dels har en kommun som bolagiserat sitt fastighetskontor (kommun A) stu- derats över tiden - d.v.s. före respektive efter ombildningen till bolag - dels har samma kommun jämförts med en annan kommun (kommun B) som organiserat sitt fastighetskontor som en balansenhet. Tyngdpunk- ten i arbetet har lagts på ombildning till aktiebolag i kommun A.
Studien redovisas i sin helhet i bilaga 3.
Eldistribution För introduktion till området har vi använt bl.a. SPKs Offentliga tjäns- ter (199113), Vi har också tagit del av direktiven till den pågående el- lagsutredningen.
Enligt SPK år av andelen eldistibutörer 29 % kommunala verk och 26 % kommunala bolag. Andra aktörer är statliga och privata bolag. El- distributionen är i dag monopolverksamhet för koncessionsinnehavare, men förutsätts bli konkurrensutsatt om organisatoriska och ekonomis- ka gränser dras mellan lokala elnät och el som en vara.
Någon formell skyldighet för kommunerna att tillhandahålla el förelig- ger inte. Elförbrukningen som är avgiåsfmansierad har, enligt SCB, en täckningsgrad på 100 % i alla kommuner.
Vi har genomfört intervjuer vid två kommunala elverk och ett kommu- nalt aktiebolag i tre mellansvenska kommuner, som vi bedömt vara
jämförbara. Jämförbarheten har avsett både kommunernas struktur och storlek samt elverkens organisationer och försörjning av råkraft.
Studien redovisas i sin helhet i bilaga 4.
Näringslivsverksamhet
Näringslivsverksamhet kan förefalla "udda" att bolagisera eftersom det till synes har litet inslag av affärsmässighet.
För orientering om sakområdet har vi använt Svenska Kommunförbun- dets näringslivsenkät 1991 "Näringslivet i fokus". Synpunkter och råd har dessutom inhämtats från personer verksamma med näringslivsfrå- gor i kommuner, forskare, konsulter m.fl.
Av Näringslivsenkäten framgår att den verkställande ledningen av kommunernas näringspolitik handhas av kommunstyrelsen ensam i 60 %, av kommunalt bolag/stiftelse i 24 % och av särskilt inrättad nämnd, styrelse eller utskott i 13 %. (För resterande 3 % redogörs inte.)
Det har inte varit möjligt för oss att hitta likvärdiga jämförelseobjekt. Därtill är kommunernas förutsättningar, struktur och ekonomi och nä- ringslivsfrågornas organisation, roll och hantering alltför olika. Vi an- såg det ändå värdefullt att analysera motiv till näringslivsverksamheter- nas organisation och att etterfråga etTektivitetsaspekter på verksamhe- ten.
Vi valde att genomföra intervjuer i tre kommuner i Norrland, två med kommunalt aktiebolag och en med egen förvaltning för näringslivsfrå- gor. Därefter behövdes ytterligare en "kontrollkommun" med närings- livsverksamhet i egen förvaltning. Vi valde då en förortskommun till Stockholm.
Studien i sin helhet redovisas i bilaga 5.
3 RESULTAT AV STUDIERNA
Utförliga beskrivningar med analyser och resultat redovisas som fram— gått i bilagorna 2 - 5 för respektive studie. I detta avsnitt gör vi korta sammanfattningar av resultaten för respektive område.
3.1 Insamling och transport av hushållsavfall
Svarsfrekvensen på enkäterna var 76 % vilket motsvarar 15 % av Sve- riges kommuner. 20 % av Sveriges kommuner tillhör de två kategorier - egen förvaltning och kommunalt bolag - som vi skulle undersöka.
Vi kunde konstatera mycket marginella skillnader mellan egna förvalt- ningar och kommunala aktiebolag i SCBs redovisning av genomsnitts- värden. Redovisningen, inklusive analys av enkätsvaren i detalj, har lett oss till att, i samråd med SCB, dra slutsatsen att det inte föreligger nå- gon skillnad i effektivitet mellan insamling och transport av hushållsav- fall i egen förvaltningjämfört med samma verksamhet i kommunalt ak— tiebolag.
Eventuellt kan effektiviteten påverkas av att avfallshanteringen är kon- kurrensutsatt, vilket den uppgivits vara i knappt hälhen av bolagen och i mer än hälften av de egna förvaltningarna. Denna konkurrens har på- verkat verksamheten i positiv riktning.
3.2 Fastighetsförvaltning
Studien har genomförts av konsulterna Göran Andersson och Per Dahlgren, Komrev AB. De kallar sin rapport "Ar fastighetsbolag bättre än fastighetskontor?"
Konsulterna harjämfört förvaltning av förvaltningsfastigheter i två kommuner, A och B. I kommun A har man ombildat fastighetsförvalt- ningen till ett bolag, i kommun B till en balansenhet. I kommun A har hela processen - från fastighetskontor till aktiebolag - studerats. Aktie- bolaget i A har sedanjämförts med balansenheten i kommun B.
Konsulternas bedömning är att det är mycket liten skillnad mellan fas- tighetsförvaltningarna i kommun A, bolaget, och B, balansenheten, i dag. Båda kommunerna anger att de fått en bättre kostnadsbild, mer kostnadsmedvetna lokalanvändare och mer kostnadsmedveten perso- nal.
Möjligtvis kan det vara lättare att få till stånd en fungerande koncern- styrning med förvaltningsformen, balansenheten, i jämförelse med bo- lagsformen, eftersom aktiebolaget har en inbygd konflikt mellan å ena sidan egen vinning och å andra sidan kommunkoncernens väl och ve.
3.3 Eldistribution
Vi har studerat två elverk i kommunal förvaltning och ett elverk i kommunalt bolag. Inget tyder på att någon av dessa två organisatoriska former är avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Förutsätt- ningar i organisatorisk hänseende är snarare särredovisning av verk- samhet och ekonomi samt tydligt ansvar för verksamhetens bedrivande. Avgörande är också tillgång till billig råkraft, långsiktiga och kloka in— vesteringar samt professionell teknisk och ekonomisk ledning samt att som övergripande mål ha att hålla låga eltaxor.
Möjligheter att frigöra kapital för kommunen genom en bolagisering av ett elverk i egen förvaltning har framkommit som motiv att ändra or- ganisationsform. Effektivitetsaspekter åberopas inte som skäl till en så- dan förändring.
Om el kommer att konkurrensutsättas synes kommunallagens stadgan- den om likställighet, självkostnad och offentlighet att behöva omprövas på eldistributionsområdet om nuvarande organisationsformer skall kunna bibehållas.
3.4 Näringslivsverksamhet
Vi har inte kunnat avgöra om de finns några skillnader i effektivitet mellan de studerade fyra näringslivsorganisationerna därför att de är alltför olika och därmed inte låter sigjämföras. De fyra representerar tre principiellt olika organisationsformer, nämligen kommunalt aktiebo- lag, resultatenhet och "nätverk". Verksamheternas innehåll skiljer sig åt på väsentliga punkter, kommunernas struktur och den politiska styr- ningen likaså.
I de två kommuner som har näringslivsverksamheten i kommunal för— valtning ansåg man att verksamheten kunde bolagiseras när den hade inslag av affärsverksamhet, t.ex. industrifastighetsförvaltning. I de två kommuner som har näringslivsverksamheten i aktiebolag var dock det huvudsakliga motivet till bolagisering att kunna umgås med näringsli- vet. Andra motiv till bolagiserad näringslivsverksamhet, som vi funnit, är att kunna behandla företagsfrågor under sekretess och att smidigare kunna bedriva uppdragsverksamhet.
4 SAMMANFATTANDE ANALYS OCH SLUT- SATSER 4.1 Analys och slutsatser
Uppdraget - effektivitetsaspekter
Våra delstudier har visat att organisationsformen - kommunal förvalt- ning eller kommunala aktiebolag - inte är avgörande för om verksam- heten bedrivs effektivt. Förvaltnings- formen resultat-lbalansenhet medger i princip samma förutsättningar som finns i bolagsforrnen. Varje verksamhets speciella förutsättningar och den samlade kommu- nala nyttan bör vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden.
I detta avsnitt analyserar vi och sammanfattar vissa aspekter på det samlade resultatet från våra studier. I våra analyser använder vi oss också av erfarenheter från andra studier om kommunala aktiebolag, som redovisats av Collin och Hansson respektive Dahlgren, Meyer och Sturesson. Vi tar också utgångspunkt i erfarenheter av framgångskri- terier i statlig förvaltning.
utgångspunkten för vårt uppdrag har som framgått varit att belysa ef- fektivitet. Vi har jämfört verksamheter sins emellan och vi har jämfört en verksamhet före och effer en bolagisering.
Vissa effektivitetsaspekter som angavs i uppdraget; lokalanvändning bemanning och administration har varit svåra att jämföra av flera skäl. Dels är det ofta samkostnader som skall fördelas - både i egen verk- samhet och i bolag - dels medför organisationsförändringar att kostna- derna helt enkelt inte finns dokumenterade före förändringen. Exempel på det första är de tre elverken som har gemensam administration med tekniska verk. Exempel på det andra är ombildningen av en fastighets- förvaltning till bolag.
Vi har dock inte i någon av studierna kunnat visa på påtagliga skillna- der mellan egen förvaltning och kommunala bolag, som går att hänföra till organisationsform, i de kostnader vi fått fram för administration, lo- kaler eller personal.
Förekomsten av resultat/prestationsmått har också varit en effektivi- tetsaspekt som vi skulle belysa. Frånvaron av sådana mått behöver inte innebära att en organisation är ineffektiv. De tre elverken har t.ex. alla låga eltaxor - ett tecken på yttre effektivitet - men använder sig inte av interna prestationsmått.
Det är ändå en styrka att kunna visa på sina prestationer med hjälp av olika mått. Vi har noterat att organisationerna för avfallshantering — både i egen förvaltning och i bolag — använder sådana mått i effektivi- tetshöjande syfte. Samma motiv har angetts i den fastighetsförvaltning
som är organiserad i en egen balansenhet. Här arbetar man med många olika mått och nyckeltal för att förbättra verksamheten.
Behov av tillskott av skattemedel för en avgiftsfinansierad verksamhet kan vara tecken på ineffektivitet, men det kan också vara en följd av politiska beslut, som kan innebära medveten och planerad subventio- nering för att hålla låga avgifter. Endast en av kommunerna har, i vår avfalls- hanteringsenkät, redovisat tillskott av skattemedel.
När avfallshanteringen i kommunal förvaltning konkurrensutsätts inne- bär naturligtvis en subventionering att verksamheten inte är konkur— rensneutral om inte konkurrenter på samma sätt subventioneras för att hålla nere avgifter.
Näringslivsverksamhet är till stora delar skattefinansierad eller finansie- rad med ägartillskott i näringslivsbolagen. Tillskottens storlek kan här inte direkt relateras till verksamheterna effektivitet.
Överskott kan innebära effektivt skött verksamhet, men det kan också innebära t.ex. att för höga taxor tagits ut av kommuninvånarna.
Överskott i verksamheterna har redovisats av 62 % av bolagen och 58 % av förvaltningarna för avfallshantering (jfr bilaga 2). De studerade elverken i egen förvaltning redovisar avskrivningar utöver plan och vinst, elverksbolaget redovisar skatt. Vår utredning har inte varit av revisionell art och vi har inte, vare sig half anledning eller möjlighet att djupare studera materialet för att utröna varför överskott uppstått eller hur det använts/hanterats, Någon skillnad i kostnadseffektivitet mellan de olika organisationsformerna har vi inte konstaterat.
Hantering av eventuella överskott kan relateras till hur effektiv den politiska styrningen är och därmed vilken roll den vinstgenererande or- ganisationen har för den samlade kommunala nyttan. Finns det ägardi- rektiv/kommunala beslut som anger avkastningskrav och hur eventuella överskott ska disponeras i bolagen/resultatenheterna? Hur hanteras re— geln om självkostnadsprissättning i förhållande till de, för kommunal verksamhet, oklara avskrivningsreglerna?
Att studera organisationernas påverkan på en eventuell lokal marknad har också ingått i uppdraget. Av studerade områden är det egentligen bara avfallshanteringen som generellt sett är konkurrensutsatt på en marknad, i dagens läge. Eldistribution kan komma att bli det. I viss män kan också förvaltning av förvaltningsfastigheter räknas som kon- kurrensutsatta i och med att övriga kommunala förvaltningar har rätt att välja hyresvärd. '
Vi har inte undersökt de kommunala bolagens påverkan på de lokala marknaderna, d.v.s. analyserat marknader och konkurrenter. Däremot har vi antagit att, tack vare konkurrens, de kommunala förvaltningarna och de kommunala bolagen för avfallshantering har blivit effektivare på grund av konkurrens. Vi tror också att förvaltningsfastigheter som
konkurrensutsätts kan förvaltas effektivare. Intressant är ändå här - i fastighetsförvaltningen i resultatenhet - att den kommunala nyttan sätts i första hand genom att en mäklarfunktion inrättats (jfr bilaga 3).
Insynsreglerna - reglerna för offentlighet i kommunalverksamhet - som också enligt kommunallagen skall vara inskrivna i direktiv till de kom— munala bolagen - har inte uppgetts som ett hinder för effektivitet i nu- varande verksamhet i de tre elverken. Däremot skulle de utgöra hinder om eldistribution konkurrensutsätts.
Drygt en tredjedel av de kommunala bolag som besvarat avfallshante- ringsenkäten uppfattar offentlighetsprincipen som positiv. Lika många uppfattar den som negativ.
Ett av näringslivsbolagen bildades med motivet att den sekretess som ett bolag medger var nödvändig för att bistå näringslivet. Bolagsord- ningen innehåller dock stadgande om offentlighet enligt kommunalla- gen.
Resultaten är således något förbryllande, men vår slutsats är att i en konkurrenssituation utgör insynsreglerna ett visst hinder för affärsmäs-
sigt agerande.
Verksamhet, organisation,_r_rlotiv och effektivitet
I fortsättningen tar vi upp aspekter som kommit fram under utred- ningsarbetets gång och som innebär att vissa analyser görs, utöver vad uppdraget krävt.
Vi har studerat fyra olika verksamheter i detta uppdrag. Litteraturstu- dier och intervjuer har gett inblick i ytterligare ett antal kommunala verksamheter. Varje verksamhet har sin profession, bransch och "kultur". Detta innebär att för att avgöra om en verksamhet är effektiv måste varje verksamhet bedömas var för sig utifrån
- profession, kompetens, bransch - utveckling, forskning - speciallagar, föreskrifter
- finansiering
- kostnader, investeringar - konkurrens, marknader — roll i den kommunala förvaltningen (den kommunala nyttan)
Dessa faktorer bör också vara utgångspunkt när man överväger ggg nisationsform styrning mål och när man ställer de enskilda verksamhe- terna i relation till den kommunala nyttan. Detta är en slutsats som vi dragit utifrån de olika studierna i uppdraget.
- Collin och Hansson framhåller ett antal förklaringar till varför man tror * att bolagsformen skall ge effektivitetsvinster i förhållande till egen ! kommunal förvaltning. Författarna påpekar att dessa förklaringar, med
vissa variationer, förekommer i stort sett i alla utredningar de kommit i kontakt med. Vi känner väl igen dem:
- AB skapar tydligt resultatansvar - AB ger finansiell handlingsfrihet - AB ger kortare beslutsvägar - AB skapar marknadskänsla - AB möjliggör friare personalpolitik.
Dahlgren, Meyer och Sturesson har sina intervju- och enkätsvar fått fram att man väntar sig att alla effekter av en bolagisering, direkt eller indirekt, leder till en höjd effektivitet, genom bl.a.
- kostnadsbesparingar - rimlig avkastning på investerat kapital - renodling av kommunens respektive bolagets ekonomi — precisering av roller och ansvar ' - utveckling av specialiserade och branschanknutna kunskaper
Vi anser att dess förklaringar och aspekter måste relateras till varje verksamhets speciella förutsättningar. Vi kan också konstatera att alla dessa aspekter kan gälla även för kommunal verksamhet i egen resul— tat-l balansenhet. De möjligheter som kommunallagen ger att skapa re- sultatenheter med ansvar som i stort sett motsvarar den kommunala bolagsformen är dock relativt nya. Vi har sett dem genomförda bl.a. i kommunen med fastighetsförvaltning i balansenhet.
Fördelarna med resultat-balansenhet framför en bolagisering är, som vi uppfattat dem, flera. Det synes lättare att samordna och tillgodose den samlade kommunala nyttan med en resultatenhet. Politiska priorite- ringar över verksamhetsgränser avseende t.ex. besparingar, ambitions- nivåförändringar, kapitalförvaltning och personalpolitik, framstår som enklare att göra. Eventuella suboptimeringar i bolag, när de hanteras var för sig, undviks. En organisationsförändring medför också i sig kostnader. I samband med ombildning av fastighetsförvaltning undvi- ker man de betydande stämpelskatterna om man väljer en resultatenhet.
I tillägg till de förklaringar och aspekter som författarna ovan angivit som motiv för bolagisering och motiv förökad effektivitet, vill vi peka på ytterligare några argument som kommit fram i våra studier.
Näringslivsverksamheten är bolagiserad för att i första hand rent roll- mässigt - aktiebolag med VD - motsvara det privata näringslivet. Vi har ingen anledning att ifrågasätta kommunernas uppfattning om att detta är ett effektivt sätt att möta näringsidkare och skapa förtroende. Samtidigt kan man naturligtvis ifrågasätta betydelsen av detta. Möjlig- heterna att utnyttja kommunens samlade kompetens och resurser i ar- betet med att utveckla näringslivet kanske också påverkas negativt. Detta förefaller ändå vara det enda motivet till bolagisering där bolags- formen inte kan ersättas med en resultat-balansenhet.
I den nyligen bolagiserade fastighetsförvaltningen är det mycket roliga- & att arbeta - än i en gammal kommunalförvaltningl Förändringar ge- nerellt - vet vi sedan länge - höjer effektiviteten. När verksamheten för- ändras mobiliseras resurser och kreativiteten stimuleras vilket ofta ger effekter till det bättre. Organisationen har i detta fall blivit mindre, det är lättare att identifiera sig. Kostnadsmedvetandet har blivit högre, man ser tydligare vad man gör. Dessa, både konkreta och psykologiska faktorer är naturligtvis avgörande för effektiviteten på kort sikt. Det svåra är att behålla och vidareutveckla dessa positiva aspekter och "företagskulturer". Och de kan likaväl uppstå och vidmakthållas i en nybildad resultatenhet som i ett bolag.
Styrning och effektivitet
Styrningsfrågor har i mindre utsträckning tagits upp i våra studier, men de behandlas ingående av Dahlgren, Meyer och Sturesson. Vad vi främst ville veta var i vilket utsträckning förvaltningar och bolag hade efterfrågat kommuninvånarnas synpunkter på t.ex. service och avgifter, d.v.s. hur marknaden styr verksamheterna.
Brukarundersökningar är vanligt förekommande i de avgiftsfinansiera— de verksamheter vi studerat. Inom eldistributionen har samtliga tre in- tervjuade och inom avfallshanteringen har cirka två tredjedelar som be— svarat enkäten använt sig av Brukarundersökningar för att få invånar- nas synpunkter på verksamheten. Detta sker oberoende av organisa- tionsform.
» Dahlgren, Meyer och Sturesson pekar i sin rapport på brister i kommu- nernas styrning av sina kommunal aktiebolag. har bl.a. funnit att "det står helt klart att de kommunala företagen utvecklat ett mycket kraft— fullt immunförsvar mot aktiv ägarstyrning". Vår studie har gett anled- ning till att något fundera över skillnaderna i effektivitet i respektive ' organisation/bolag och en totalt sett effektiv kommunförvaltning (den kommunala nyttan).
I studien av fastighetsförvaltningen konstaterade konsulterna, vilket vi instämmer i, att det från politikernas synpunkt är lättare att
. styra/integrera stödfunktioner som är organiserade i en resultatenhet än i bolagsform, därför att det för sådan verksamhet är lättare att få till stånd en helhetssyn.
Ett inte lika framträdande förhållande avseende helhetssyn tyckte vi oss finna i de tekniska verksamheter vi studerat. Elverkens tillgångar, kapi— tal och "underställda" kraftvärmeverk betraktas som elverken egna - oberoende om verken är resultatenheter eller bolag. Detta kan bero på en traditionell syn som under lång tid utvecklats utifrån den speciella tekniska profession som krävs och som politikerna många gånger har svårt för att sätta sig in i och därmed kan ha svårt för att styra.
Det finns dock risk för suboptimeringar om varje verksamhets effek— tivitet bedöms var för sig utan att ställas i relation till den samlade
kommunala nyttan. Men hur skall man agera för att nå effektivitet i de samlade nyttigheterna? Ett första steg, såvitt vi kan se utifrån vårt ma- terial och de tidigare studier som gjorts, är att politikerna ser över 119; lagsordningar och direktiv m.m. för kommunens aktiebolag. Vi anser också - med utgångspunkt i konsulternas studie av fastighetsförvalt- ningen - att de kommunala bolagen, i likhet med kommunal förvalt- ning, bör bli föremål för regelbunden verksamhetsrevision. Vid övervä- ganden om organisationsförändringar, bör de möjligheter som kommu- nallagen medger för att bilda resultat/balansen- heter noggrant prövas.
Ledning och effektivitet
Vi har inte tagit upp ledningsfrågor som en aspekt att undersöka i våra studier. Det har dock kommit fram att problem med ledningen var en anledning till att bilda bolag för fastighetsförvaltning. Vikten av en väl fungerande och professionell ledning för varje verksamhet skall inte underskattas. Erfarenhetsmässigt är den enskilt viktigaste faktorn för effektivitetsförbättring hur verksamheten styrs och vilken ledning som utövas av uppdragsgivaren lägaren.
Organisationsformen är inte - enligt våra studier - avgörande för om verksamheten bedrivs effektivt. Varje verksamhets speciella egenska- per och förutsättningar samt den samlade kommunala nyttan bör tas som utgångspunkter för bedömningar om organisationsformer och ef— fektivitet.
4.2 Rekommendationer, övrigt
Vårt studie har varit begränsad till fyra områden och ett litet urval kommuner. Men vi har inte, och inte heller i någon litteratur, funnit exempel på att någon kommun dokumenterat verksamheten före en ombildning till kommunalt bolag (eller resultatenhet) för att sedan analysera om verksamheten blivit effektivare. Vi rekommenderar de kommunledningar/verksamhetsansvariga som överväger omorganisa- tioner att bestämma och mäta ett antal effektivitetsparametrar före en omorganisation och analysera dem regelbundet i efterhand. I sådana sammanhang bör organisationsformen resultat-lbalansenhet också kunna tas i beaktande.
Vi har konstaterat att varje verksamhets speciella förutsättningar är av- görande för styrning, målformulering och effektivitetsmätning. Samti- digt ligger det i politikernas intresse att inte suboptimera utan samord- na med hänsyn till den samlade kommunala nyttan. De konsulter som gjort studien av fastighetsförvaltning planerar att utarbeta checklistor som stöd vid överväganden om organisationsförändringar, då även re- sultat-/balansenhet tas i beaktande, vilket vi uppfattar som ett gott ini- (lath.
Kommunal verksamhet granskas via verksamhetsrevisioner medan re- vision av de kommunala aktiebolagen sker enligt aktiebolagslagen ,
d.v.s. endast räkenskapsrevision genomförs. Ett tillägg i kommunalla- gen som stadgar att även de kommunala aktiebolagen skall vara före- mål för verksamhetsrevision, borde kunna föreslås av Lokaldemokrati- kommittén.
Det har under vår studie varit besvärligt att få fram delkostnader, för- delning av samkostnader, m.m. Vi tror att det - för varje kommun - skulle underlätta med enhetliga redovisningsprinciper, överenskomna resultat/eifektivitetsmått och en samlad redovisning för hela kommu- nen.
Bilaga 1
Referenser litteraturförteckning
Allmänna förlaget/Statskontoret: Att lyckas i offentlig förvaltning - Lärdomar av väl fungerande myndigheter. Boman, Sellström, 1989: Österåkermodellen Boman, Sellström, 1992: Åremodellen - uppför eller utför? Bökmark, Svensson: Aktiebolagslagen Civildepanementet, Konkurrenskommittén: Konkurrensen inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104), prop 1992/93:43 Ökad kon- kurrens i kommunal verksamhet
Civildepartementet, Stat—kommunberedningen: kommunala företag (Ds C 1985: 13) Civildepartementet: marknadsorientering av kommunal verksamhet (Ds 199217)
Finansdepartementet, ESO: Kommunerna som företagsägare - aktiv koncernledning i kommunal regi (Ds 1992:111)
Fröroth: Kommunala bolag i det kommunaldemokratiska systemet (C- uppsats HT 1991, Stockholms universitet) Kedner: Kommentarer till aktiebolagslagen Kommundepartementet, Kommunalföretagskommittén: Kommunalfö- retaget (SOU 1982:13) Lindquist, Losman: 1991 års kommunallag SAF: Perestrojka på svenska SCB: Ekonomisk politik Kommunal ekonomi SCB: Kommunägda företag 1990 SCB: Årsbok för Sveriges kommuner 1992 SCB: Kommunernas finanser 1991 SCB: Vad kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut 1991 SCB: Kommunernas finanser 1990 Socialdepartementet: Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg (Ds 1992:108) SPK: Offentliga tjänster, Branschbeskrivningar (SPKs bokserie 199113) SPK: Remissvar på SOU 1991 : 104) SPK: Sophämtning i kommunal och privat regi (SPKs rapportserie 199116) Svenska Kommunförbundet: Bolagsbildning för kommunal verksamhet Svenska Kommunförbundet: Den kommunala organisationen som kon- cern - om förhållandet kommun - kommunägda företag Svenska Kommunförbundet: Kommunal verksamhet i verksform eller i privaträttslig företagsform? Svensson, Hjalmarsson: Vägar till framgång i morgondagens kommun
Bilaga 2 2 INSAMLING OCH TRANSPORT AV HUSHÅLLSAVFALL 2.1 Kommunal avfallshantering
För branschbeskrivning, statistik m.m. har vi utnyttjat SPKs Offentliga tjänster (19913). Svenska Renhållningsverks-Föreningen har varit be— hjälplig med skriftligt material, information och råd.
En grov uppdelning av sop— och avfallshantering mellan kommunal regi (egenförvaltning, kommunala bolag och blandformer) och privat regi visar att cirka 100, kommuner eller knappt en tredjedel, bedriver verk- samheten i kommunal regi, medan resten har verksamheten utlagd på privata entreprenörer. Ser man på mängden av sopor är fördelningen ungefar hälRen i kommunal regi och hälften i privat. Sop- och avfalls- hantering är således en konkurrensutsatt verksamhet.
Enligt SPKs redovisning för år 1987 bedrevs sop- och avfallshantering i egen förvaltning i 35 kommuner (12 %) och i kommunala bolag i 19 kommuner (7 %) Det är dessa två driftformer vi har jämfört i denna studie. Vi har också begränsat verksamheten till att avse insamling och transport av hushållsavfall. Med hjälp av Svenska Renhållningsverks- Föreningens medlemsföneckning och med biträde från Svenska Kom- munförbundet har det varit möjligt att ta fram de kommuner som ingår i studien.
Kommuninvånarna betalar en fastställd avgitt för sophämtning. Kost- nadstäckning varierar mellan kommunerna. Endast en kommun i Sveri- ge har sophämtningen helt skattefinansierad.
2.2 Studiens uppläggning
Inom detta verksamhetsområde ansåg vi att det fanns förutsättningar för att genomföra en bredare studie, SCB i Örebro har anlitats som konsult för en enkatundersökning. Handläggare har varit Leif Hein- stedt. Frågeformuläret utformades dels med syåe att belysa uppdragets effektivitetsaspekter, dels för att få bredare bild av kostnads- och in- täktssidorna, Frågorna utformades i samråd med oss och med stöd av företrädare för tekniska förvaltningen i Örebro kommun samt av Svenska Renhållningsverks-Föreningen. Formellt samråd har skett med Svenska Kommunförbundet.
60 enkäter sändes ut till 19 kommunala aktiebolag och 41 kommunala förvaltningar. Enkäten finns som underbilaga 1 till denna redovisning. Bolagen och förvaltningarna fick cirka tre veckor att besvara frågorna.
2.3 Enkätsvar
Nedan redovisas SCBs kommentarer och sammanställning av enkätsva- ren.
Kommunal sophantering, sammanställning av enkät.
Allmänt Huvudsyftet med studien, Kommunal sophanten'ng, är att jämföra ef- fektiviteten i kommuner som bedriver verksamheten i kommunala bo- lag respektive i egen förvaltning. Vid analyser av kommunala funktio- ner måste man vara medveten om att det är svårt att göra rättvisande jämförelser p. ga. olikheteri bla sammansättning, ledning och former för den löpande verksamheten. Detta gäller i hög grad för den kommu- nala sophanteringen.
För att belysa skillnader i produktivitet har bl a uppgifter om kommu- nernas personal-, administration-, drift-, lokal— och kapitalkostnader samlats in. Under insamlingsarbetets gång har det visat sig att jämförel- ser av olika kostnadsslag bör begränsas p.g.a. betydande olikheter i or- ganisation och redovisning. Entreprenörer anlitas t ex i varierande omfattning oberoende av om sophanteringen bedrivs i kommunalt ak- tiebolag eller i egen förvaltning. Det innebär att kostnaderna inte blir jämförbara då de påverkas olika beroende på entreprenadverksamhe- tens omfattning. Dessutom finns det skillnader i den interna redovis- ningen som ytterligare försvårar jämförbarheten. Ansvaret för kommu- nens lokaler, maskiner och inventarier kan t .ex. ligga på en särskild förvaltning som " hyr ut " utrustning till övriga förvaltningar. I sådana kommuner belastas inte sophanteringen med några kapitalkostnader utan dessa utgör en del av driftkostnadema.
På grund av de beskrivna svårighetema att göra tillförlitliga jämförelser har redovisningen av olika kostnadsslag begränsats till de totala kost- naderna för sophanteringen och vissa personalkostnader.
Resultatet av de sammanställda enkäterna presenteras dels i form av medelvärden för de två grupperna, kommunala aktiebolag och egen förvaltning, dels i form av ett antal frekvenstabeller. De kommunala aktiebolagen benämns AB i sammanställningen och de kommuner som bedriver verksamheten i egen förvaltning förkortas med EF.
Population och bortfall Antalet utsända enkäter uppgick till 60 varav 19 AB och 41 EF. Bland AB visade det sig att 2 var destruktionsanläggningar som enbart tar emot insamlat avfall.
Totalt varav AB EF Population 58 17 41 Bortfall 14 4 10 Inkomna svar 44 13 31
Svarsfrekvensen är densamma, 76 procent, oberoende av verksamhets- fonn. Bland EF var det 2 kommuner som avstod hårt att lämna uppgif- ter därför att de har omorganiserat arbetet efter 1991. Resultat från 1991 är inte representativa för den verksamhet som bedrivs i dag.
A. Gruppernas sammansättning, några genomsnittsvärden
AB
Folkmängd 120 000 Folkmängd (exkl. Sthlm o Gbg) 74 000 Areal, km2 2 700 Areal (exkl. Kiruna ) 1300 Befolkningstäthet ( inv/km2 ) 350 Befolkningstäthet (exkl. Sthlm o Gbg) 80 Andel småhus 48 Avfallsmängd ( ton ) 49 000 Återvinning ( % ) 14 Antal årsarb 40,5 därav Renhålln arb 34,1
Adm personal 6,5 Totala kostnader (1 OOO-tals kr) 35 000 Totala intäkter (1 OOO-tals kr) 40 500 därav abonnemangsintäkter 34 500
B. Jämförbara genomsnittsvärden ( nyckeltal )
AB Hushållsavfall per inv 354 Kostnader per kg avfall 0,85 Kostnad per inv 307 Kostnad per km2 94 000 Kostnad per km2 (exkl. Sthlm o Gbg ) 16 400 Kostnad per inv per km2 294 000 Personalkostn per anställd 260 000 Personalkostn per renh arb 249 000 Taxa, flerbost. hus (160 liters säck) 683 Taxa, småhus (160 liters säck) 727 Taxa, fritidshus (160 liters säck) 316 Abonnemangsintäkter per inv 321 Abonnemangsintäkter per kg avfall 0,93 Totala intäkter per inv 367 Totala intäkter per kg avfall 1,00
EF 60 000 44 000 1 600 1 600 90 60 52
21000 11
27,5 22,7 4,7
15 500 19 200 18 000
EF 330 0,88 272 26 000
16 600 242 000 265 000 267 000
703 744 332
312 0,97 325 1,00
C. Frekvenstabeller (Fördelningama redovisas i procent)
]. Motiv till varför verksamheten bedrivs i AB/EF
AB EF Traditionella 16 13 Ekonomiska 8 22 Politiska, traditionella och ekonomiska 46 39 Bättre samordning 15 - Uppgift saknas 15 26
Anm: AB som angett samordningsvinster ansvarar för sophanteringen i flera kommuner.
2. Lönesystem
AB EF Ackordslön 38 58 Månadslön 23 16 Annat, t ex komb ackords— och månadslön 31 26 Uppgift saknas 8 - 3. Vilket ekonomiskt resultat uppvisades 1991? .
AB EF Överskott 62 58 Underskott ] 5 32 0-resultat 23 10
Anm: O-resultat innebar för AB att differensen mellan intäk- ter/kostnader var 4 milj kr. Motsvarande differens för EF var 1,6 milj kr.
4. Tillskott av skattemedel?
AB EF Ja - . 6 Nej 100 94
Anm: 2 EF har svarat ja, varav en kommun har sophanteringen helt skattefinansierad.
5. Följs verksamheten upp med hjälp av resultat-/prestatiomsmått ?
AB EF Ja 31 52 Nej 69 48
6. Har abonnenternas synpunkter på de tjänster som AB/EF tillhanda- håller undersökts vid något tillfälle genom t ex intervjuer eller liknande ?
AB EF Ja 69 58 Nej 31 42
7. Finns det någon konkurrerande verksamhet i ert hämtningsområde ?
AB EF Ja 46 65 Nej 54 32 Uppgift saknas - 3 Om ja, hur har konkurrensen påverkat verksamheten ?
AB EF Positivt 67 80 Inte alls 33 20
8. Hur uppfattas insynsreglerna (offentlighetsprincipen ) ? ( Frågan be- svarades bara av AB )
AB Positivt 33,5 Negativt 38,5 Både pos och neg 9 Varken pos eller neg 9 uppgift saknas 9
2.4 Resultat
Svarsfrekvensen på enkäterna är 76 %, vilket motsvarar 15 % av Sve- riges kommuner. 20 % av kommunerna tillhör de två kategorier som vi skall studera.
SCB har framhållit svårigheter med att tolka enkäten. Delkostnader bör inte jämföras likvärdigt eftersom många, både förvaltningar och bolag, anlitar underentreprenörer, Betydande skillnader finns också både i or- ganisation och redovisning. Enkäten avser verksamhetsåret 1991. Två kommunala förvaltningar avstod från att lämna uppgifter eftersom de ansåg att dessa inte var relevanta för dagens situation. På många håll pågår förändrings- och utvecklingsarbete.
Med dessa reservationer konstaterar vi följande.
Kostnader för lokalanvändning och administration har inte gått att re- dovisa tillfredsställande för att kunna jämföras.
Av redovisningen avseende bemanning framgår att lönekostnader etc per anställd i aktiebolag är 260 000 kronor, i egen förvaltning 265 000 kronor. Motsvarande kostnader för enbart renhållningsarbetare är 249 000 kronor respektive 267 000 kronor. Kostnaden för renhåll- ningsarbetare är alltså 18 000 kronor högre i egen förvaltning än i bo-
lag.
Genomsnittligt antal årsarbetare visar att bolagen är större organisatio— ner än de egna förvaltningarna. Bolagen är också vanligare i tätorter.
Beträffande uppföljning av verksamheten med hjälp av resultat- eller prestationsmått, är detta vanligare i förvaltningarna (52 %) än i bola- gen (31 %). Cirka hälften av förvaltningarna använder sådan mått, me- dan ungefär en tredjedel av bolagen gör det.
Endast en kommun, förutom den som har helt skattefinansierad sop- hantering, har tillskott av skattemedel för sin verksamhet. Hur detta rimmar med den underskottsredovisning som gjorts - 15 % av bolagen och 32 % av förvaltningarna redovisar underskott — kan inte utrönas. Vi kan anta att uppkomna förluster beräknas täckas av vinster näst- kommande år. Överskott redovisas för 62 % av bolagen och 58 % av förvaltningarna.
På frågan om avfallshanteringen är konkurrensutsatt i respektive kom- mun svarar 46 %ja av bolagen och 65 % av förvaltningarna. Förvalt- ningarna är således något mer konkurrensutsatta. Majoriteten (80 %) av förvaltningarna har också ansett att denna konkurrens påverkat verksamheten i positiv riktning. 67 % av bolagen anser att konkurren- sen är positiv.
Aktiebolagens synpunkter på offentlighetsprincipen delar populationen i två lika stora delar. 38,5 % är positiva, lika många är negativa. 9% är både positiva och negativa, lika många är helt neutrala.
Att via enkät fråga om motiv till varför verksamheten bedrivs i nuva- rande form visade sig vara ett trubbigt instrument. Någon egentlig slut- sats kan inte dras från de kortfattade skäl som angivits.
Frågan om extern kontroll formulerades så att vi skulle få veta om or— ganisationerna genomfört någon form för brukarundersökning. 69 % av bolagen och 58 % av förvaltningarna har undersökt abonnenternas synpunkter på organisationernas tjänster.
För verksamhetsspecifika uppgifter har SCB tagit fram ett stort antal genomsnittsvärden med utgångspunkt i enkätsvaren och den kommu- nalstatistik som SCB förfogar över (jfr ovan).
Vi vill särskilt peka på några resultat.
Skillnaden vad gäller kostnad per kilo hushållsavfall mellan bolag (0,85 kr) och förvaltning (0,88 kr) är 3 öre. Avfallshanteringens kostnader utslagna på antalet invånare är 307 kr i kommuner med bolag och 272 kri kommuner med egen förvaltning.
På motsvarande sätt kan abonnemangsintäkter fördelas per kilo avfall till 0,93 kr i bolag och 0,97 kr i förvaltning. Totala intäkter per kilo avfall är 1,00 kr i båda formerna. Abonnemangsintäkter per invånare är 321 kr i bolag och 312 kr i förvaltning.
Genomsnittstaxan för flerbostadshus är 683 kr i kommuner med bolag och 703 kri kommuner med egen förvaltning (20 kr, 2,8 % lägre i AB)
samt för småhus 727 kr i kommuner med bolag och 744 kr i kommuner med egen förvaltning (17 kr, 2,2 % lägre i AB).
För övrigt kan konstateras att ackordslön eller kombination med ackord fortfarande är vanligt inom avfallshantering och något mer fö- rekommande inom egen förvaltning än inom bolag.
Redovisningen inklusive analys av enkätsvaren leder oss till att, tillsammans med SCB, dra slutsatsen att det inte föreligger nå- gon skillnad i effektivitet mellan insamling och transport av hushållsav- fall i egen förvaltningjämfört med samma verksamhet organiserad i kommunalt aktiebolag.
Vi har av naturliga skäl inte frågat vilka parametrar som de svarande uppfattar som avgörande för effektivitet i verksamheten. Det får därför bli en gissning att konkurrens spelar en relativt stor roll. I båda organi- sationsformerna arbetar man också med resultat- och produktionsmått, ett tecken på att man följer upp produktiviteten i effektivitetshöjande syfte. Inom båda organisationsformerna förefaller man också vara kvalitetsmedveten när det gäller service till kommuninvånarna, vilket genomförande av brukarundersökningar tyder på.
SHB 11111111111 ttlintnnl mmm;
Kommun/Kommunalt AB
Kontaktperson (TEXTA)
Datum och underskrift
Telefon (riktnr. och direktnr.)
Enkät rörande kommunal sophantering i kommunalt bolag respektive i kommunal förvaltning.
SCB undersöker nu. på uppdrag av Statskontoret. skillnader i kommunala driftformer avseende hämming och transport av hushållsavfall. Studien ingåri Lokaldemokratikonmiittens uppdrag att belysa vissa effektivitetsaspekter i kommunal verksamhet. Syftet är att jämföra verksamhet som ärorganiserad i kommunalt bolag med motsvarande verksamheti kommunal förvaltning. Målet är att försöka avgöra om det finns någon skillnad i effektivitet mellan de olika driftfonnema.
Studien omfattar ca 20 procent av landets kommuner, vilket innebär att resten, ca 80 pro- cent har sophantering i blandad eller privat regi. De kommunala bolag som anlitar under- entreprenörer ingåri studien.
Då undersökningen endast genomförs iett bestämt urval kommunerär varje svar av mycket stor betydelse för den slutliga analysen. Det är vår förhoppning att Ni har möjlighet att besvara enkäten. Ingen uppgiftsplikt råder för denna undersökning.
Resultatet kommer att redovisas i en rapport - från Statskontoret till Lokaldemokratikom- mittén -där den kommer att utgöra underlag för kommitténs fortsatta arbete. Deltagande kommuner kommer att få en sammanfattning av enkätresullatet.
SCB har, enligt förordning, samrått med Svenska Kommunförbundet vid uppläggning av enkäten, Kontakter har också förekommit med Renhållningsverksföreningen och enskilda kommuner.
Vi ber Er att Ni efter ifyllande av blanketten skickar den i bifogat svarskuvert till SCB så snart som möjligt. dock senast den 5 februari 1993.
Frågor om enkäten besvaras av Leif Heinstedt. SCB, tel. 019-17 65 44. Frågor om under- sökningen i sin helhet besvaras av Meta Boethius, Statskontoret, tel. 08 - 738 45 95.
Tack för Er medverkan.
lnsändniugsudl—ess Förfrågningar STATISTISKA CENTRALBYRÅN Statistiska centralbyrån Leif Heinstedt 019-17 65 44 FIS E. Kommunal ekonomi Statskontoret Meta Boethius 08—738 45 95 701 89 ÖREBRO
Information
På denna blankett skall uppgifter om den kommunala sop— och avfallshanteringen besvaras. Sop- och avfallshanteringen avgränsas i undersökningen till insamling och transport av hushållsavfall.
Med hushållsavfall avses:
hushållssopor: köksavfall, sopor. pappersavfall och dylikt
grovsopor: kasserade möbler, cyklar och dylikt samt trädgårdsavfall från normal trädgårdsskötsel
returpapper: dags — och veckotidningar. telefonkataloger, wellpappavfall och dylikt
Dessutom tillkommer miljöfarligt hushållsavfall som t.ex. överblivna läkemedel. oljerester. kvicksilver, batterier och liknande.
OBS ! Insamling/transport av slam och latrin skall inte ingå i undersökningen Alla uppgifter skall avse 1991 års verksamhet. Alla belopp anges i 1 OOO-tal kronor exklusive eventuell moms.
De enskilda frågorna besvaras med hjälp av information som finns i anslutning till respektive fråga.
Sätt streck i svarsrutor där det inte kan förekomma uppgifter.
Lämnade uppgifter skyddas enl. 8 kap. (SFS 1980 : 100) sekretesslagen och 2 % sekretessförordningen (SFS 1980 : 657). Det innebär i princip att sekretess gäller beträffande enskilds affars- eller driftför- hållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs.
Insamling och transport av hushållsavfall under verksamhetsåret 1991.
1. Verksamhetens omfattning och avgränsning Vilken ( -a) kommun (-er) omfattar Ert ansvarsområde '.7
2 . Kommunal förvaltning / kommunalt bolag Av vilken orsak drivs verksamheten i egen regi / bolag? (t.ex. politiska, ekonomiska, administrativa. traditionella etc.)
3. Avfallsmängd Hur mycket hushållsavfall (exkl. slam och latrin) hämtade och transporterade Ni? (inkL miljöfarligt hushållsavfall och ev. hushållsavfall som återvinns)
ton m3 (löst) m) (komp)
Ange om möjligt avfallsmängden i både ton och m3. Det viktigaste måttet är ton. Om mängden inte kan anges exakt. anges istället ett intervall som omfattar det sanna värdet.
Återvinns delar av hushållsavfallet?
D 1.Ja [] 2. Nej
Om ja. ange om möjligt — andel av det totala hushållsavfallet enl. ovan
4. Bemanning
Ange totala antalet personer som var verksamma med insamling / transport av hushållsavfall? (renhållningsarbetare. chaufförer. arbetsledare, administrativ personal)
Antal årsarbetare - varav renhållningsarbetare administrativ personal o ledning
Med årsarbetare avses en heltidstjänst. Om uppgifter endast föreligger i form av antal tjänster räknas dessa om till heltidstjänster (årsarbetare). För timanställd personal motsvarar en årsarbetare det antal timmar som ingåri en heltidstjänst.
Vilken typ av lönesystem tillämpas för renhållningsarbetare och chaufförer?
[] l.Ackordslön [:| 2. Månadslön C] 3.Annat, ange vad
* 5. Lokalutrymmen
Vilka utrymmen disponerade Ni för
Garage och verkstäder E! Kontor. personal II)
Om inte hela byggnaden i fråga användes för verksamhet med anknytning till hämtning och transport av hushållsavfall skall den delav byggnaden som avser denna verksamhet uppskattas,
6. Körsträckor
Hur många körkilometer uppmättes sammanlagt för hämtfordonen i En område?
7. Abonnemang / hämtställen
Hur många abonnenter hade Ni i En hämtningsområde?
Antal hämt- ställen
Antal abonnenter ]! 1 1991
Abonnemang Antal hämtningar Taxa. 52 hämtningar/MN
per år , (160 liters säckar)
Helår i villa Delår 't fritidshus Övriga Helår i tlerbost. hus | !
| | | i !
? Inkluderade Er taxa även hyra av säckställ / stativ, kärl eller behållare i Ert hämtningsområde?
.Ja 1 [] 2. Nej
Ange om hämtning av grovsopor inkluderades i taxan samt ev. avgifter för hämtning av grovsopor
Fastighetstyp Inkl. i taxan (Ja - Nej) Extra avgift per gång
Flerbost. hus
Fritidshus
8. Kostnader
Generellt för kostnadspostema gäller att de särkostnader och de samkostnader som återspeglar resursåtgången i verksamheten skall an ges. Om vissa samkostnader inte är fördelningsbara. ska den andel som kan hänföras till hämtning och transport av hushållsavfall uppskattas. För t.ex, garage, kontor och personalutrymmen gäller då att om inte hela byggnaden i fråga används för verksamhet med anknytning till hämtning och transport av hushålls- avfall skall den andel av lokalkostnadema som avser denna verksamhet uppskattas.
I personalkosmader ingår sociala avgifter (PO), lön, semesterlön, provisioner. gratifikationer. övertidsersättning. andra kontanta lönefömtåner samt värdet av naturaförmåner,
——*-r— Totala kostnader hämtning / transport av hushållsavfall (l OOO—tal kr)
Därav Personalkostnader (inkl. PO) -varav för renhållningsarbetare, chaufförer admpersonal och ledning tillfällig arbetskraft, styrelsearvoden
Administrationskostnader (exkl. personalkostnader) Ekonomi-_ personaladm.,personalutveckling, budget.debitering/ fakturering av sophämtningsavgifter. ADB, bud och post. telefon och liknande
Driftkostnader
Hyra/leasing av fordon. reparationer. driv- och smörjmedel, däck, fordons— o kilometerskatter, en gångsemhallage. ersättningar till entreprenörer
Om ersättningar till entreprenörer, ange typ av tjänst och belopp (1 OOO-tal kr):
Lokalkostnader
Hit räknas kostnader i fomt av direkta lokalkostnader såsom hyror, driftkostnader (uppvärmning. energi, snöröjning etc.) underhåll m.m. samt kapitalkostnader för ägda lokaler.
—va.rav kontorslokaler garage/verkstäder ' kapitalkostnader för ägda lokaler Kapitalkostnader för maskiner och inventarier
Ange enligt vilken metod kapitalkostnadema beräknats.
i
Ev. kommentarer
10.
11.
12.
Intäkter (1 OOO-tal kr)
Abonnemangsavgifter Försäljning av insamlat material Övriga intäkter (ange vad)
Vilket ekonomiskt resultat uppvisades 1991?
Med ekonomiskt resultat menas resultat efter finansiella intäkter och kostnader samt avskrivningar.
[] l. överskott [] 2. underskott [:] 3. 0 - resultat
Om överskott, ange belopp och hur det har disponerats
& 1 ooo-m ,. Om underskott ange belopp |: 1 OOO—tal kr
Tillskott av skattemedel
Erhöll förvaltningen / bolaget tillskott från kommunen (—ema) under 1991 för insamling / transport av hushållsavfall?
Omja, ange belopp [:| lOOO-tal kr
Resultat- / prestationsmått
Följs verksamheten upp med hjälp av resultat-/ prestationsmått? (kostnad per kommuninvånare. kostnad per ton etc.)
D l.]a D 2.Nej
Om ja, ange måtten och resultaten för 1991
Underbilaga 1 13. Kvalitetsuppföljning
Har abonnenternas synpunkter på de tjänster som förvaltningen/det kommunala bolaget tillhandahåller undersökts vid något tillfälle genom t.ex. intervjuer eller enkäter?
lj l.]a El 2. Nej
14. Den lokala marknaden
Finns det någon konkurrerande verksamhet i Ert hämtningsområde? Verksamheten kan omfatta delar av bearbetningskedjan.
[| 1.13 [] 2.Nej
Ev. kommentarer
Om det finns konkurrerande verksamhet, hur har den påverkat Er verksamhet? (flera svar kan anges)
3. inte alls 4. befrämjat effektiviteten. påverkat kostnadema
5. befrämjat effektiviteten, påverkat avgifterna
WEBB
6. annat. ange vad
15. Möjligheter till insyn i verksamheten ( Besvaras bara av kommunala aktiebolag )
l-lur uppfattas insynsreglema (offentlighetsprincipen) ? (flera svar kan anges)
E] ]. positivt med externa synpunkter på verksamheten 2. annat positivt (ange vad)
3. medför ökad byråkrati
. konkurrenshämmande
5. resurskrävande
DDDDD
6. annat hinder (ange vad)
Allmänna kommentarer:
Bilaga 3
Göran Andersson 1993-04-20 Per Dahlgren
KONSULTRAPPORT
Är fastighetsbolag bättre än fastighetskontor?
Innehållsf'örteckning
1 Sammanfattning ............................................................... 1 2... Inledning .................................... 2 2.1 Uppdraget. ..... 2 2.2 Metod ............................................ . .............. 2 3 Kommun A ....................................................................... 4 31 Kommun A före bolagiseringen 3.2 Motiv och förväntningar på bolagiseringen .......................... 4 Bättre kontroll över kostnaderna ...................... . 5 Fastighetskostnaderna ökade oroväckande.. . 5 Bli av med ej önskvärd personal .................. _ 5 Bättre och billigare verksamhet ................................................. 6 Ruska om organisationen .......................................................... 6 Internhyressystem inget alternativ __ . Politisk "grej" ........................................................................... 6 33 Blev det bättre med bolag, tycker man? ............................... 6 Tydligare kostnadsbild ......................................... . Kostnadsmedvetenhet bland personalen i bolaget ...................... 6 Kostnadsmedvetenhet bland hyresgästerna ................................ 7 Generösare personalpolitik ......................... Vi - dom attityder ..................................................................... 7 Viss suboptimering ................................................................... 7 Bli av med ej önskvärd personal. ..... 8
Politisk "grej" ............... _ ............................................ 8 Ledning och styrning ............................................. 8
Intern och extern kontroll. ..... 8 Insyn .............................................. 9 Den lokala fastighetsmarknaden ................................................ 9 4 Kommun B ....................................................................... 10 31 Kommun B fore bildandet av fastighetskontorets balansenhet 10 3.2 Motiv och förväntningar på balansenheten .......................... 10 4.3 Hur blev det? ...................................................................... 11 5 Ekonomi ............................................................ 12 5.1 Kommun A ...................................................................... 12 5.1.1 En jämförelse mellan fastighetskontoret och bolaget
i kommun A ......................................................... 12 5.1.2 Driltöverskottl-underskott ..................... 13 5.1.3 Produktivitets— och effektivitetsmått ................................ 13 5.2 Kommun B ...................................................................... 13 5.2.1 Drihöverskottl-underskott ..................... 13 5.2.2 Produktivitets- och effektivitetsmått ................................ 14
5.3 En jämförelse mellan kommun A och kommun B 1992 14
7.1 7.2 7.3 7.4 75 7.6 7.7 7.8 7.9
Vad påverkar utvecklingen inom kommunal
fastighetsförvaltning? ..................................................... 15 Analys ............................................................................. 16 Före omorganisationen ..................................................... 16 Motiven till omorganisationen ........................................... 16 Hur blev det efter omorganisationen?.. 16 Ledning och styrning ........................................................ 17 Intern och extern kontroll ................................................. 17 Fastighetskompetens ........... 18 Insyn ................................................................................ 18 Ekonomi ........................................................................... 18 Slutsatser .......................................................................... 19
1 Sammanfattning
Vi harjämfört förvaltning av förvaltningsfastigheter i två kommuner (kommun A och kommun B). I den ena kommunen har man bildat ett bolag, i den andra en balansenhet. I "bolagskommunen" har vi studerat hela processen och försökt göra en jämförelse mellan det gamla fastig- hetskontoret och nuvarande fastighetsbolag. Vi har ocksåjämfört fas— tighetsbolaget med balansenheten i den andra kommunen.
Vår bedömning är att det är en mycket liten skillnad i hur de båda or— ganisationerna i kommun A och B fungerar. Man hade i stort sett samma problem före respektive omorganisation och sålunda också samma motiv till att göra någonting åt detta. Som resultat anger båda kommunerna att de fått en bättre kostnadsbild och mer kostnadsmed- vetna lokalanvändare och personal i resp fastighetsorganisation.
Ekonomiskt finns det skillnader mellan kommunerna men dessa kan vi inte hänföra till den ena eller den andra organisationsformen.
Möjligtvis är det lättare att få till stånd en fungerande koncernstyrning med förvaltningsformen i jämförelse med bolagsformen ettersom aktie- bolaget har en inbyggd konflikt mellan å ena sidan egen vinning och å andra sidan kommunkoncernens väl och ve,
2.1 Uppdraget
Lokaldemokratikommittén uppdrog åt Statskontoret i september 1992 att utreda skillnader mellan kommunal verksamhet i egen förvaltning och motsvarande verksamhet i kommunala bolag. De kommunala verksamhetsområden som valdes ut var avfallshantering, eldistribution näringslivsfrågor, vatten och avlopp samt fastighetsförvaltning. För vart och ett av verksamhetsområdena ska ett antal 5 k effektivitetspa- rametrar studeras. Om möjligt ska dessa sedan ligga till grund för en bedömning av huruvida organisationsformen har någon betydelse för hur effektivt verksamheten bedrivs.
:
Komrev AB har fått i uppdrag av Statskontoret att studera området förvaltning av förvaltningsfastigheter. Ovriga områden studeras av SCB och Statskontoret.
2.2 Metod
Två huvudansatser har använts i Komrev AB:s studie. Dels har en kommun som bolagiserat sitt fastighetskontor (kommun A) studerats över tiden, dels har samma kommunjämförts med en annan kommun (kommun B) som organiserat sitt fastighetskontor som en balansenhet. Tyngdpunkten i arbetet har lagts på kommun A.
Figur 1 En jämförelse har gjorts över tiden i kommun A och för 1992 mellan kommun A och B.
Till grund för våra slutsatser i denna rapport ligger intervjuer och samtal med ett trettiotal personer i de två kommunerna samt en jämfö— relse av kostnaderna att bedriva fastighetsförvaltningen i respektive
kommun. De som intervjuats är företrädare för fastighetsbolaget res- pektive fastighetsförvaltningen, politiker på nämnds- och kommunled- ningsnivå, tjänstemän från centrala administrativa funktioner samt re- presentanter för lokalanvändarna/hyresgästerna.
Vi har också gjort en analys och jämförelse av ekonomiska effektivi- tetsmått (kostnadsslag per kvadratmeter). Denna jämförelse har, i möj- ligaste mån, gjorts över tiden i kommun A samt mellan de två kommu- nerna år 1992 (se lig 1). En jämförelse har också gjorts med Repabs nyckeltal för kostnader och förbrukningar för några av lokaltyperna.
3.1 Kommun A före bolagiseringen
Före bolagiseringen var förvaltningen av kommunens förvaltningsfas— tigheter organiserad på traditionellt sätt i förvaltningsform. Förvalt- ningarna "ägde" sina fastigheter och fastighetskontoret skötte dem.
Lokalerna var för förvaltningarna en fri nyttighet såtillvida att man inte behövde bekymra sig om kostnaderna för dem. Man hade de lokaler man ansåg sig behöva och man fick kostnaderna för dessa täckta i bud- geten. Eventuella beviljade nyinvesteringar i lokaler resulterade auto- matiskt i att man dessutom fick pengar till driften av desamma.
Kontakterna mellan fastighetskontoret och lokalanvändama fimgerade bra, Användarna var i allmänhet nöjda med den service som tillhanda- hölls.
Det fanns ett visst missnöje från politikernas sida vad gäller den eko- nomiska redovisningen, Det var svårt för en utomstående att utläsa vad de olika fastigheterna egentligen kostade att driva. T ex har man efter senare mätningar kunnat konstatera att ytorna i fastighetsregistret inte har stämt särskilt väl med verkligheten, Man har också kunnat konsta- tera att rena investeringar har bokförts som underhåll och vice versa.
Utan att gå in på detaljer kan man sammanfattningsvis säga att lokalan- vändarna var nöjda med den service som fastighetskontoret tillhanda- höll, men att den interna och externa kontrollen och insynen i förvalt- ningen var svag.
3.2 Motiv och förväntningar på bolagiseringen
Anledningen till att man bildade fastighetsbolaget var att det fanns flera saker på fastighetskontoret som man inte var nöjd med. Som en följd av detta ansåg politikerna att man måste göra någonting. Man diskute- rade flyktigt andra organisationsformer, t ex balansenhet med intern- hyressystem, men vara ganska snart på det klara med att det var aktie- bolag man skulle ha.
Motiven och förväntningarna kan delas in i huvudsak två grupper. Dels de öppet redovisade motiv som man kan finna dokumenterade och dels andra motiv som vi fått fram i de intervjuer som vi genomfört.
- Klarare och tydligare lokalkostnadsansvar hos nyttjarna - Klarare och tydligare relationer mellan hyresvärd och hyresgäst — Samordning och samverkan på det lokala planet skall ge ekono- miska
fördelar i fastighetsförvaltningen (personal, upphandling, finan- siellt) - Bevara och stärka kompetensen hos kommunens bostadsföretag.
Dessa punkter tarvar en förklaring. I kommunen fanns ett antal lokala bostadsstiftelser som verkade på de mindre orterna i kommunen. Hy- resgästunderlaget var relativt begränsat för dessa vilket gjorde att de var ganska sårbara ur ekonomisk synpunkt. Man ansåg att det var viktigt att bevara företagen och man tyckte då att det bästa var att samordna driften av Stiftelserna genom att göra om dem till aktiebolag och låta dem ingå i en fastighetskoncern som också bildades. Genom koncernbildningen skulle stiftelsernas sårbarhet minska genom att till- fälliga ekonomiska svackor skulle kunna regleras genom bidrag från moderföretagetl. I samband med denna koncembildning bildades också det kommunala förvaltningsfastighetsbolaget vilket alltså också ingår i koncernen.
Det är mycket litet som är dokumenterat av bolagiseringsprocessen och ovanstående punkter är i stort sett allt vi fått fram rörande mo- tivbilden. Bolagiseringen ligger dock inte längre tillbaka i tiden utan att de flesta av dem som var inblandade i den fortfarande är anställda i kommunen. Detta har möjliggjort att vi genom intervjuerna kunnat få fram en mer nyanserad bild av motiven. Dessa kan redovisas på följan- de sätti
Bättre kontroll över kostnaderna Genom att bilda ett bolag tvingas man att redovisa allting rätt för att bl a kunna göra lönsamhetsbedömningar. Man får också automatiskt med alla kostnader som är förknippade med förvaltningen av fastigheterna. Allting som kommunen tillhandahåller i form av ekonomiadministration och annan service får bolaget betala. Alla kostnader kommer hä- rigenom i dagen och måste läggas på hyrorna.
Fastighetskostnaderna ökade oroväckande Att fastighetskostnaderna ökade ansåg man berodde på att fastighets- kontoret saknade "grepp" över kostnaderna. Genom att få en bättre re- dovisning skulle man framförallt kunna planera det långsiktiga under- hållet bättre. Förut var det inte ovanligt med så kallade brandkårsut- ryckningar.
ch1 är inte tillåtet för allmännyttiga bostadsföretag att ta emot eller ge koncernbidrag. Eventuella bidrag till företagen får därför än så länge - en ändring är på gång - ges såsom ägartillskott direkt från kommunen,
Bli av med ej önskvärd personal Fastighetschefen på fastighetskontoret och "den nya generationens politiker" i kommunen var inte riktigt på samma våglängd när det gällde förändringar i verksamheten. Politikerna ställde orimliga krav, ansåg fastighetschefen. Politikerna å sin sida ansåg att fastighetschefen var en bromskloss som satte sig på tvären i allt. Detta var helt klart ett ledningsprcblem i kommunen. Att lägga ner fastighetskontoret och istället bilda ett bolag, där man kunde anställa vilken personal man ville, skulle lösa detta problem. Detta har av flera intervjuade angetts såsom ett av huvudskälen till bolagiseringen.
Bättre och billigare verksamhet Att driva verksamhet i bolagsform innebär att beslutsvägama blir kor— tare, folk är tner motiverade m m vilket automatiskt höjer effektiviteten i verksamheten.
Genom att strukturera upp kostnaderna skulle möjlighet till mer ordnat underhåll ges,
Ruska om organisationen Det faktum att man gör någonting överhuvudtaget gör att de anställda rycker upp sig. Man får känslan av att börja på någonting nytt om man organiserar om lite då och då, tyckte man. Man kände att man behövde ett "rejält kliv bort från det gamla". Aktiebolagsformen tedde sig då ganska lockande.,
Internhyressystem inget alternativ Internhyressystem är inte på riktigt, tyckte flera av de intervjuade. I ett bolag måste man ta konsekvenserna av sitt agerande. Om fastigheter inte är lönsamma får man försöka sälja dem eller lösa det på något an- nat sätt. En förvaltning kan alltid överskrida sin budget, menade man. Det kan inte bolaget.
Politisk "grej" En del menar att bolagiseringen var en politisk "grej". Att bolagisera låg i tiden. Det var modernt. Man reflekterade inte så mycket över al- ternativa organisationsformer utan visste att bolag var det bästa för kommunen.
3.3 Blev det bättre med bolag, tycker man?
Tydligare kostnadsbild Samtliga fastigheter har idag en specificerad kostnadsredovisning. Detta gör att kostnaderna för de olika fastigheterna kan jämföras med varandra. Redovisningen ligger till grund för hyresförhandlingarna mellan företaget och förvaltningarna.
Kostnadsmedvetenhet bland personalen i bolaget
Många menar att de anställda i bolaget har blivit mer kostnadsmedvet- na i förhållande till när de arbetade på fastighetskontoret. Förvalt- ningen av kommunens fastigheter skulle genom detta ha blivit mer ef- fektiv, menar man. Man har inte mätt detta utan påpekar att det endast är en känsla man har.
Andra menar att några förändringar inte har skett, och att kostnads- medvetenhet även kan nås inom andra former av organisation.
Kostnadsmedvetenhet bland hyresgästerna I och med att kommunen bolagiserade fastighetsförvaltningen införde man ett hyresförhållande mellan bolaget och de enskilda förvaltningar- na. Till grund för förhandlingarna om hyran ligger fastighetsbolagets redovisning för respektive fastighet. Denna redovisas öppet av bolaget. Hyresgästen vet alltså bolagets kostnader för fastigheten och kan till stor del välja vilken servicenivå, och därmed hyresnivå, som ska skrivas in i det kontrakt som sedan ligger till grund för samarbetet mellan bolaget och förvaltningen.
I reglerna ligger att hyresgästerna får hyra av annan än kommunens fastighetsbolag. De får också minska de ytor de förfogar över och använda de pengar som blir över på lokaler till annat. Förvaltningarna har utnyttjat detta och följden har blivit att man på flera ställen i kom— munen fått tomma lokaler.
Kostnadsmedvetandet hos förvaltningarna hänger också samman med ett allmänt krismedvetande i kommunen i kombination med en allt större decentralisering av ansvar och befogenheter.
Generösare personalpolitik En kommun har inte samma möjligheter att ge personalen förmåner, tycker både politiker i kommunen och företrädare för bolaget. Kom- munen har en personalpolicy som bolagets ledning betraktar som ett golv, De försöker utöver denna göra något lite mer för att få persona— len att trivas och stanna kvar i bolaget. En viss del av intäkterna sätts av för att kunna göra något extra för personalen till jularna.
Personalen tycker att det är roligare att arbeta i bolaget än på fastig- hetskontoret Man känner större gemenskap i en mindre organisation. Man känner att man har större ansvar och frihet och kortare avstånd till chefen.
Vi — dom attityder
En del vi-dom attityder har uppstått efter bolagiseringen, Vissa menar dock att det inte är mer nu än det var på fastighetskontorets tid. Mycket handlar om bagateller som t ex att de bolagsanställda får till- gång till en bubbelpool i en av bolagets lokaler, oenighet mellan fastig- hetsskötare och skolvaktmästare om vem som ska hissa flaggan på skolgården och vem som egentligen äger verktygslådan... Vi-dom attityderna var mer påtagliga den första tiden efter bolagsbildningen och är nu inte starkare än de var på fastighetskontorets tid.
Viss suboptimering En viss suboptimering i förhållande till hela kommunkoncernen kan märkas. Det yttrar sig t ex i att förvaltningarna kan säga upp sina kon- trakt på lokaler som senare visar sig mycket svåra att hyra ut. De kan sedan istället hyra av något annat kommunalt bolag eller av extern hyresvärd. För koncernen innebär det att man nu står med tomma loka— ler som är svårt att göra någonting av.
Bli av med ej önskvärd personal Ett av huvudsyttena med bolagiseringen var att bli av med en chef som politikerna ansåg obekväm. Det är bara att konstatera att detta har man lyckats med. Att bilda bolag för att uppnå detta kan manju tycka är något i stil med att skjuta mygg med kanon, Det skulle förmodligen gå att finna en annan lösning. Att t ex sparka olämplig personal är inte omöjligt även om man bedriver verksamheten i förvaltningsform.
Politisk "grej"
Att bolagisera var en "politisk grej " , sade flera av de intervjuade (även politiker). I kommunen ska för närvarande gatukontoret organiseras om. Anledningarna är delvis desamma som för fastighetskontoret, d v 5 man vill ha en klart avgränsad ekonomi för avdelningen, Etter den forcerade bolagiseringen av fastighetskontoret ser man nu mera nyktert på det här med bolag. Nu är man intresserad av att testa nya lösningar och få nya erfarenheter från andra organisationsformer och har därför valt balansenhetsformen för gatukontoret.
Ledning och styrning Fastighetskontoret upplevdes av politikerna som mycket svårstyrt Detta var ju en av anledningarna till att man lade ner det och istället bildade ett fastighetsbolag. Trots detta har man lagt ner ganska lite möda på styr- och ledningsfunktioner för den koncern där fastighets- bolaget ingår.
Ledningen av bolaget sker i huvudsak genom dess moder, såsom bruk- ligt är för koncerner. De formella styrinstrument som finns, t ex ägardi- rektiv, bolagsordning, insyn och kontroll utnyttjas inte fullt ut.
Såväl politiker i allmänhet som ordförande och VD i bolaget talar mycket om koncernnytta. Vi har dock svårt att se några konkretise- ringar på detta,
Intern och extern kontroll F astighetskontoret var underkastad kommunallagens regler om revi- sion. Detta innebär att både räkenskaper (redovisningsrevision) och verksamhetens ändamålsenlighet och effektivitet (förvaltningsrevision) står under löpande granskning via kommunens revisorer.
Något som motsvarar kommunernas förvaltningsrevision finns ännu ej för kommunala bolag. Förutom sedvanlig redovisningsrevision enligt aktiebolagens krav förekommer ingen direkt formell kontroll av verk— samheten. Inte heller görs någon kontroll av hur effektivt och ända— målsenligt verksamheten bedrivs. Den förvaltningsrevision som aktie— bolagslagen talar om är endast en kontroll av huruvida VD och styrel- sen har begått några oegentligheter eller ej.
Brukarundersökning i syfte att ta tillvara hyresgästernas synpunkter har inte gjorts. Kontakter med hyresgästerna sker löpande vid behov eller vid hyresförhandlingarna.
Insyn
Eftersom fastighetskontoret var en del av kommunen gällde självklart bestämmelserna om handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen . Vem som helst kunde, i princip, begära vilken information som helst.
För bolaget är det i grunden aktiebolagslagen som gäller, Och för ak- tiebolag gäller inte automatiskt offentlighetsprincipen. I bolagsordning— en har man dock skrivit in denna princip vilket i stort sett jämställer bolaget med kommunen vad gäller handlingars offentlighet. Numera ska fullmäktige enligt kommunallagen3 kap 17 & före en bolagsbild- ning "besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offent- lighet i 2 kap, tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100)".
En ledamot av kommunstyrelsen sitter, i enlighet med kommunallagens regler om uppsiktsplikt, i bolagsstyrelsen. Inga kommunalråd sitter dock, av princip, i någon av styrelserna för de kommunala bolagen.
Kommunens ekonomichef har rätt att ta del av samtliga handlingar i bolaget. Detta gäller dock inte kontrakt med privata hyresgäster.
Den lokala fastighetsmarknaden När det gäller påverkan på den lokala fastighetsmarknaden vill man gärna från bolagets sida hävda att man påverkar hyrorna neråt. Om man granskar de lokaltyper som bolaget tillhandahåller har man dock lite svårt att förstå detta. Det finns visserligen en potentiell konkurrens i form av förvaltningarnas frihet att hyra vilka lokaler de vill och var de vill. Men p g a de lokaltyper som efterfrågas (skolor, badhus, brand- station, idrottsplatsanläggningar etc) är det i praktiken en fråga om ett bilateralt (ömsesidigt) monopol. Förvaltningarna hari stort sett bara en hyresvärd att vända sig till medan hyresvärden är starkt beroende av de hyresgäster man har. Om fastighetsbolaget skulle bli av med en enda större hyresgäst skulle det förmodligen gå i konkurs.
3.1 Kommun B före bildandet av fastighetskontorets balansenhet
I kommun B hade man före omorganisationen ett fastighetskontor och ett nybyggnadskontör. Fastighetskontoret förvaltade alla offentliga byggnader i kommunen. Nybyggnadskontoret arbetade, som namnet skvallrar om, med nybyggnation. Merparten av förvaltningsbyggnader- na "ägdes" och förvaltades av respektive förvaltning.
Lokalerna var för förvaltningarna en fri nyttighet såtillvida att man inte behövde bekymra sig om kostnaderna för dem. Man hade de lokaler man hade och man fick kostnaderna för dessa täckta i budgeten. Eventuella beviljade nyinvesteringar i lokaler renderade automatiskt i att man dessutom fick pengar till driften av desamma,
Kostnadsbilden var luddig och det var till följd av detta svårt att riktigt säga vad varje enskild fastighet kostade att driva. Det var också svårt att få ett grepp om de totala fastighetskostnaderna i kommunen.
3.2 Motiv och förväntningar på balansenheten
l kommun B har man klara motiv för vilka verksamheter som är lämp- liga att drivas i bolagsform och vilka som inte är det. Grundtanken med aktiebolaget är att skaffa fram riskvilligt kapital som ska förräntas på bästa sätt. Ur kommunalt perspektiv kan det också finnas andra skäl till bolagsformen, nämligen att verka på en marknad där annars marknaden skulle leda till att servicen skulle bli sämre och kostnaderna högre än om kommunen inte hade varit representerad på marknaden. Om en verksamhet ligger utanför den kommunala kompetensen är det bättre att sälja verksamheten än att lägga den i ett bolag.
F örvaltningsfastigheterna används i stort sett endast av kommunens förvaltningar. Marknaden är således helt intern. Enligt ovanstående synsätt finns det därför inte heller något skäl att driva fastighetskonto- ret på annat sätt än i förvaltningsform.
[ aktiebolaget finns mycket som är positivt men det mesta av detta kan man även uppnå som balansenhet i kombination med internhyressys- tem, anser man i kommun B. Det är också denna form man har valt där.
Någon "lista" på motiv, som man hade i kommun A, har man inte i kommun B. Skälen till balansenheten var att man ville strukturera upp fastighetskontoret och få ett bättre kostnadsmedvetande hos persona- len och hos förvaltningarna som "hyr" fastigheterna.
Kommunstyrelsepolitiker betonar att de har ett mycket stort förtroende för fastighetskontorets nämnd och personal. De anser att kompetensen är hög och är därför inte förvånade att fastighetskontoret har levt upp till alla förväntningar som man har haft på omorganisationen. Proces- sen har gått smidigt och det eftersträvade kostnadsmedvetandet har uppnåtts. Både politiker och tjänstemän på fastighetskontoret anser att fastighetschefen är mycket kompetent och drivande och har en stor del i att förvaltningen fungerar så bra som den gör.
Även om personalen inte direkt vantrivdes i den gamla organisationen har förändringen inneburit en "kick". Många upplever den nya organi- sationen som en ny fräsch start.
Kommunnyttan har tidigare varit och är alltjämt en viktig fråga för kommunen. Även om man bildar bolag eller balansenheter är det i första hand kommunkoncernens väl och ve som är viktigast. För nytt- jandet av fastigheterna i kommunen har man försökt tillgodose detta genom att ha någon slags mäklartimktion på fastighetskontoret dit lo- kalanvändarna får vända sig med önskemål om lokaler. Mäklaren tar då fram alternativ som lokalanvändaren får välja mellan. Ibland kan detta vara kommunala lokaler. Ibland kan det vara privata. Den enskilda förvaltningen har alltså inte fullständig frihet att hyra lokaler var man finner för gott. Kommunnnyttan går alltid före förvaltningens nytta.
5.1 Kommun A
5.1.1 En jämförelse mellan fastighetskontoret och bolaget i kommun A
En av anledningarna till att fastighetskontoret bolagiserades var att det var svårt att få en klar bild av kostnaderna. Bilden av fastighetskonto- rets kostnader har inte blivit skarpare med åren och därför får vi nöja oss med att redovisa de kostnader som vi kan vara någorlunda säkra på. Med hjälp från anställda på kommunens ekonomifunktion har vi kunnat få fram kostnader för bamomsorgsfastigheter och skolor för några av åren 1988-1992. Året 1992 avser inte kommunen utan är de kostnader som redovisats av bolaget sedan detta har tagit över driften av lokalerna. I posterna ingår följande:
Energi: Uppvärmning och fastighetsel Löpande underhåll: Akut underhåll
Periodiskt underhåll: Planerat underhåll, t ex byte av tak
Övriga driftskostnader: VA, renhållning, viss fastighets— skötsel, försäkring, fastighetsskatt, serviceavtal Kapitalkostnader: Avskrivning och intern ränta Förvaltningskostnader: Kostnader för administrativ personal
på fastighetskontoret
Fastighetstyp: Barnomsorgsfastigheter Kostn/kvm
1988 1989 1.990 1.992 T/Tm__—85_—8T—85 Löpande unde/håll 20 27 18 Per/o disk! underhåll 55 59 50 Övn'ga driftskostnader 87 93 131 Ka p ita Ika sma der 255 270 220 Förvaltningskastnader 7 8 15 Totalt/kvm jUIS—EB'Z—FTQ'
Tabell 1 Kostnader för bamomsorgsfastigheter i kommun A 1988— 1992. 1992 avser fastighetsbolagels kostnader. Löpande priser, kronor per kvm(B TA ).
Fastighetstyp: Stolar Ko stn/kvm
1988 1989 1990 1992 FTW—WW Löpande underhåll 21 17 15 18 Periodisk! underhåll 56 46 14 41 Ö vn'ga driftstostna der 23 23 54 Ka p lta Ika srna der 191 207 262 226 Fårva ltningskostna der 6 10 14 Totalt] kvm "WWW—7132"
Tabell 2 Kostnader för skolfasligheter :" kommun A 1990 och 1992. 1992 avser fastighetsbolagets kostnader. Löpande priser, kronor per kvm (B TA ).
På grund av osäkerheten i siffrorna från fastighetskontorets tid är det vanskligt att uttala sig om huruvida effektiviteten i förvaltningen av fastigheterna har förändrats. Kostnaderna i löpande priser har ökat mycket måttligt. Om vi deflaterar kostnaderna med ett index över 10— kalhyrors utveckling (SCB) är kostnaden per kvadratmeter i bamom- sorgslokaler 1992 73 procent av vad de var 1988. Motsvarande siffra för skollokaler är 82 procent.
5.1.2 Driftöverskottl-underskott Bolaget gick under 1992 med ett visst underskott till följd av mindre lyckade finansiella transaktioner. I reglerna för den koncern som bola- get ingår i ligger att eventuellt uppkomna överskott eller underskott i driften är en intern angelägenhet för koncernen. Sålunda får detta lösas med koncernbidrag.
5.1.3 Produktivitets- och effektivitetsmått Några produktivitets- och effektivitetsmått använder man sig inte av i den löpande uppföljningen av bolagets verksamhet. VD själv följer sporadiskt upp vissa mått såsom olika kostnader per kvadratmeter. Dessa jämförs sedan med Repabs kostnader för förvaltningslokaler.
5.2 Kommun B
5.2.1 Driftöverskottl-underskott Kommun B har som princip att eftersom fastighetskontoret nu är en balansenhet ska de också kunna klara av sin ekonomi själva. Man får sålunda "ta med sig" både över- och underskott till följande år. I det fall man befarar långsiktiga underskott får lokaler i möjligaste mån
avyttras.
5.2.2 Produktivitets— och effektivitetsmått I kommun B arbetar man mycket med produktivitets- och effektivi- tetsmått. Förutom rena kostnadsmått såsom olika kostnadsslag per kvadratmeter, mäter man också förbrukningar m m i olika lokaler. Man
planerar dessutom att mäta ytor och driftskostnader och ställa dem i relation till föwaltningarnas verksamhet. Även om driften av fastighe- terna i sig kan vara effektiv kan fastighetskostnaderna ändå vara för höga om t ex antalet kvadratmeter per elev blir för stor, resonerar man.
5.3 En jämförelse mellan kommun A och kommun B 1992
I tabell 3 nedan görs enjämförelse mellan kostnader och intäkter för olika typer av fastigheter i kommun A och kommun B. Siffrorna är rättvisande såtillvida att samma saker redovisas under samma rubriker för de båda kommunerna. Vi kan ändå inte garantera att jämförelsen är hundraprocentigt rätt. Som exempel på felkällor kan vi ta kostnaderna för fastighetsskötsel. I kommun A finns inte skolvaktmästarna med i dessa kostnader. Dessa definieras i kommunen såsom verksamhets- vaktmästare och är anställda av skolförvaltningen. I kommun B finns dessa med bland de vanliga vaktmästarna.
Andra källor till skillnader mellan kommunerna är lokalanvändarnas önskemål om servicenivå, Det är med andra ord inte samma tjänst som erbjudes. Den relativt höga kostnaden för underhåll för daghem i kommun B berort ex på att hyresgästerna begärt kortare perioder mellan ommålning, mattbyten etc.
Kommun A Kommun |:
lön/t' Stulo! agila/n ning " Taru/t' Stolar Dig/lem kina Wim—___ Wim—___— Hyror 359 as7 557 381 Hyror 5115 527 789 370 Övriga inrikn-r z Öwigu nu"/nu Summu W Summa WW Kost-nader Knumadu Rep./anchor 17 15 15 15 Rep./vinnar 15 15 14 16 waemsr 417 41 50 27 (hdn/hål 52 62 98 45 Kapitalkostnader 177 226 220 190 Kapmhsmmu 2:10 239 2190 134 F.:n'ghewäae/ 34 37 97 13 Faso'ghesköml 32 34 42 21 Varian 6 s 12 15 v.mn & 7 10 10 Sophantenng z 3 5 2 Sophanmmg 9 9 9 & san/ce. vi:! 4 5 5 : Selvicelvn/ s s 14 & Fårsiknhgl/ 3 :1 5 :) Försök/inger 11 13 a s amy; s s 37 20 Ena/gi Esch/verse! 20 22 is 20 Fum'ghpael 21 111 21 32 Vinna 45 49 33 Ja Vinna 45 45 53 36 Färvuhm'ngskosm14 13 14 15 14 FäN-Imhgiosm'd 12 12 12 12 Fusrigheasurr 1 Fumhemnn öm'g. komndel 1 o 7 0 om'," komun, & 6 7 5 Summa _W—BTQ—W Summa W ("111 nnan-1111 WT? (.ku kup.konml W Bcullnarlthvm 141020 155760 11911 45492 Blum-Ill.!!vm 216589 158098 15924 42567
'Endost ägda v.mghem "Endurtöwzlude fastigheter
Tabell 3 Kostnader och intäkter för förvaltningen av förvaltningsfastigheter i kommun A och kommun B 1992, kronor per kvm (BT/1).
6 Vad påverkar utvecklingen inom kommunal fastighetsförvaltning?
Hur ser fastighetsförvaltningen ut i kommunerna om fem år eller tio? Denna fråga ställde vi i båda kommunerna och fick i stort sett samma svar i båda. Det är förvaltningarnas behov av lokaler som till syvende och sist styr bolagets respektive balansenhetens utveckling och om- fattning.
Den fysiska miljön i skolorna och barnomsorgen har blivit uppmärk- sammad under senare år. Ett allt större antal allergiker gör att sane- ringar av olika slag behöver göras. Det kan röra sig från ett byte av en heltäckningsmatta till omfattande ombyggnader av ventilationsan- läggningar. Just ventilation förutspås ta en stor andel av framtida inves- teringar i fastigheterna.
Ett eventuellt medlemskap i EG får effekter på upphandling vid t ex större reinvesteringar eller nybyggnation. Detta är dock inget specifikt för fastighetsförvaltning utan gäller all offentlig verksamhet.
Forskning och utveckling har alltid haft en stor påverkan på kommunal fastighetsförvaltning, främst inom de rent tekniska bitarna av verk- samheten. Det finns ingenting som talar för att intresset för forskning och utveckling ska minska framöver.
7.1 Före omorganisationen
Före bolagiseringen i kommun A respektive bildandet av balansenheten i kommun B var fastighetsförvaltningen organiserad på i stort sett samma sätt i de båda kommunerna. Man upplevde också i stort samma problem med dåvarande ordning. Man tyckte att man hade dåligt grepp om kostnaderna och man hade svårt att motivera lokalanvändarna att hushålla med lokalerna.
7.2 Motiven till omorganisationen
Eftersom man upplevde samma problem före omorganisationen är det inte så konstigt att motiven också var liknande i kommun A och B. Den stora skillnaden är det förtroende som politikerna i kommunerna kände för personalen på respektive fastighetskontor. I kommun B var detta stört medan det i kommun A närmast kan betraktas som obefint- ligt. Detta kan ha påverkat valet av organisationsform i de båda kom- munerna. I den kommun där man kände ett litet förtroende ville man göra någonting radikalt medan man i den andra tyckte att det var värt att utveckla förvaltningsformen och den personal som arbetade på kommunens fastighetskontor.
7.3 Hur blev det efter omorganisationen?
Följden av att man avgränsar en verksamhet som man har gjort i de bå- da kommunerna är att man tvingas renodla sin kostnadsredovisning. I och med att man har resultatkrav måste man, för att kunna bedöma sin lönsamhet, föra en relativt detaljerad kostnadsredovisning för varje fastighet i sitt bestånd. Denna måste också följas upp kontinuerligt, vil- ket också görs i kommun B. Följden av allt detta blir naturligtvis att det är betydligt lättare att få ett grepp om kostnaderna än om man ba- kar ihop allting på ett "jättekonto" vars enda syfte är att det ska kunna följas upp och jämföras med budgeten en gång om året.
I samband med omorganisationen infördes ett hyresförhållande mellan fastighetsförvaltningen och lokalanvändarna. Lokalanvändarna har i båda kommunerna möjlighet att välja servicenivå och yta. Eftersom förvaltningarna får använda pengar som blir över på "lokalkontot" till annat har kostnadsmedvetandet självfallet förstärkts.
Resultatkravet har också bidragit till att kostnadsmedvetandet bland personalen i respektive organisation har ökat. Man känner att man inte längre är en del av en stor obestämd massa vid namn kommunen, utan ingår i en mindre och flexiblare organisation.
Sammanfattningsvis har förändringen lett till i huvudsak tre saker:
- En tydligare kostnadsbild - Högre kostnadsmedvetande hos lokalanvändarna - Högre kostnadsmedvetande hos anställd personal
Som tidigare påpekats har det allmänekonomiska läget, ett ökat kris- medvetande och en ökad decentralisering påverkat kostnadsmedve- tandet.
Någon skillnad mellan kommun A och kommun B kan vi inte se härvidlag.
7.4 Ledning och styrning
Ledning och styrning sker på liknande sätt. Man använder sig i huvud- sak av resultatstyrning, d v 5 man anger ett önskemål om resultat i mo- netära, kvantitativa och kvalitativa termer. Till detta är i kommun A fogat ägardirektiv, om än i liten omfattning, samt en bolagsordning. I kommun B har man precis som i kommun A ett avkastningskrav på sin balansenhet. Man har också skriftliga direktiv för hur förvaltningen ska skötas. I kommun A är det ganska luddigt formulerat i bolagsord- ningen vad som bolaget egentligen är till för. I kommun B har man en tydlig och klar skriftlig verksamhetsidé som bl a framhåller att det är kommunens intresse som är det viktigaste, därefter förvaltningarnas och sist enheter inom förvaltningarna.
Man talar mycket om koncernnyttan i båda kommunerna. Vi bedömer det dock så att man i kommun B har en bättre möjlighet att efterleva detta eftersom styrningen av lokalanvändarna är betydligt starkare än i kommun A.
Ibland anger man som motiv till bolagisering att man vill ha kortare beslutsvägar, d v s att VD skulle ha större befogenheter än en för- valtningschef. Vid tidpunkten för bolagsbildningen var detta riktigt. Numera ger kommunallagen möjlighet till delegation så att en förvalt- ningschef kan få samma rörelsefrihet som en VD.
7.5 Intern och extern kontroll
Det är stora skillnader i hur den interna och externa kontrollen är upp- byggd, Medan den sker relativt sporadiskt i kommun A är den mer formaliserad och rutinartad i kommun E. I kommun A nöjer man sig med att då och då jämföra sina kostnader med Repabs tabeller. Kom— mun B följer mer kontinuerligt olika slags mått för sin verksamhet. Man söker också aktivt efter jämförelsemöjligheter med andra kom- muner,
7.6 Fastighetskompetens
I ett system där man har en säljande part och en köpande, krävs för att få en fungerande marknad att båda parterna har en likvärdig kompe- tens. I kommun A är det fastighetsbolaget som har all kompetens me- dan hyresgästernas kompetens är bristfällig. Detta har lett till att hy- resgästerna känner sig underlägsna i förhandlingarna med fastighetsbo- laget även om fastighetsbolaget redovisar alla kostnader öppet vid för- handlingarna. Man kan inte bedöma rimligheten i det material som fas- tighetsbolaget presenterar.
Kommun B har en mäklarfunktion som tillgodoser behovet av fastig- hetskompetens vid val av lokaler och vilken servicenivå som minst be- hövs för att inte äventyra fastighetens skick etc. Man får visserligen ingen riktig marknad på det här viset, men det får man å andra sidan inte heller i kommun A så länge man inte har "dubbla kompetenser".
7.7 Insyn
Kommun A har i bolagsordningen för sitt bolag skrivit in offentlig- hetsprincipen. Rent juridiskt finns alltså inga skillnader, för allmänhe- ten, vad gäller offentlighet och insyn mellan bolaget och en förvaltning. Man har dock i kommun A från lokaltidningarnas sida hah lite svårt att få tillgång till den information som man velat ha. I praktiken är det alltså lite si så där med principen. Frågan är dock om det är sämre än det varit tidigare eftersom den information man då fick (åtminstone vad gäller ekonomi) var av tvivelaktig kvalitet.
I ägardirektiven står att kommunen ska få insyn genom att kommunens ekonomichef ska få ta del av handlingar. Detta har inte riktigt efter- levts. Bl a har bolaget inte velat lämna ifrån sig uppgifter som rör ut- hyrning till privata hyresgäster, Inte heller har man fått ta del av vissa uppgifter som rör fastigheter som kommunen fortfarande står som ägare för men som bolaget förvaltar.
Det finns alltså någonting i bolagets natur som gör att en del saker börjar betraktas som affärshemligheter och inte tål en granskning av utomstående. Detta problem har man inte alls i kommun B.
7.8 Ekonomi
Förvaltningen av fastigheterna är billigare i kommun A än i kommun B. Detta är dock inte någonting som vi kan hänföra till organisationsfor- men. Vi harju sett att kostnaderna inte nämnvärt har förändrats i kommun A i samband med bolagsbildningen.
De skillnader som finns får förmodligen sökas i själva fastighetsbestån— det och i hyresgästernas efterfrågan. Efter en närmare analys av ål- dersstmktur, fastighetstyper, servicenivå etc skulle vi förmodligen kunna svara på vari skillnaderna egentligen ligger.
Underhållet av fastigheterna i kommun B var tidigare eftersatt. Kom- mun B har därför under senare år medvetet satsat mycket pengar på underhåll i syfte att få till stånd en bra standard av sina fastigheter. Även detta kan förklara en del av skillnaderna.
7.9 Slutsatser
Det finns skillnader mellan de båda kommunerna. Framförallt är det skillnader i kostnaderna för att driva fastigheterna. Skillnaderna är dock inte så stora.
Bortser vi ifrån rent personliga förhållanden var motiven och förvänt- ningarna desamma på omorganisationen Resultatet blev också i stort sett detsamma, Man har fått ett kostnadsmedvetande hos verksamheten och hos lokalanvändarna som bidrar till att minska efterfrågan på loka— ler.
Man arbetar med ledning och styrning på liknande sätt, Vissa skillnader i intern och extern kontroll finns och dessa beror på skillnader i lag- stiftning för de olika organisationsformerna,
Ingen av de skillnader vi kan se kan sägas vara en följd av den ena eller den andra organisationsformen. Vi vill då hellre betona vikten av en klar och tydlig ledning och styrning om man vill få en verksamhet till att fungera på ett effektivt och bra sätt. När det gäller sådana saker som rent interna stödfunktioner som tillhandahållande av förvaltnings- fastigheter, tror vi att ledning och styrning sker effektivare i förvalt- ningsform . Dock inte såsom fastighetsförvaltningarna traditionellt har bedrivits, utan i mer utvecklade former såsom t ex balansenheter. Inte minst är de lättare att få till stånd en helhetssyn på koncernen. Det finns en inbyggd konflikt i det regelsystem och direktiv som det kommunala bolaget har att rätta sig efter. Dels ska man enligt aktiebolagslagen tjäna pengar och gå med vinst, dels ska man i kommunallagens anda se kommunen som en koncern och finna sin plats i denna. Denna konflikt finns på sätt och vis också för förvaltningsformen om den bedrivs såsom en resultat- eller balansenhet, men eftersom politikerna kan gå in och styra en förvaltning på ett mer handfast sätt finns det större möjligheter att tidigt ta om hand eventuella avarter.
4 ELDISTRIBUTION
4.1 Kommunal eldistribution
För introduktion till området har bla. SPKs Offentliga tjänster, Branschbeskrivningar (SPKs bokserie 19913) använts.
Regler om elöverföring och eldistribution finns i ellagen. För transpor- ter över långa avstånd för den högspända kraften krävs linjekonces— sion. För den lokala eldistributionen fordras områdeskoncession. Kon- cessionsbeviljande myndighet är NUTEK (Närings- och teknikutveck- lingsverket). Innehavaren av områdeskoncession - en per geografiskt område - är skyldig att tillhandahålla el för normala förbrukningsända- mål. Samtidigt ger koncessionen innehavaren ensamrätt till distribution inom området. El som kommunal tjänst utgör i huvudsak eldistribution.
En översyn pågår f.n. av lagstiftningen på elområdet. En särskild utre- dare har till uppgift att lämna förslag till ny lagstiftning. Den skall bl.a. innefatta ändrade regler för koncessioner i syfte att åstadkomma ökad konkurrens på elmarknaden. Förslagen väntas lämnas inom kort.
De kommunala verken och bolagen utgjorde 1988 enligt statistik från Svenska elverksföreningen 29 resp 26 % av antalet eldistributörer De levererade el till 40 respektive 25 % av alla abonnenter. Andra aktörer på marknaden är statliga verk och privata bolag.
Någon formell skyldighet för kommunen att tillhandahålla el föreligger inte. Enligt tillgänglig statistik avgiftsfmansieras eldistributionen från kommunala verk och bolag till abonnentema. Täckningsgraden är 100 %.
Kommunala verk och kommunala bolag för eldistribution - elverk - samverkar som regel i förekommande fall med de kommunala kraft- värmeverken för fjärrvärmedistribution och elproduktion.
Kraftvärmeverk, liksom distributionsanläggningar för el och fjärrvärme, är långsiktiga och kapitalkrävande investeringar. Kraftvärmeverk har en tekniskt livslängd på 20-25 år, distributionsanläggningar på cirka 40 år.
Priset på el varierar betydligt mellan olika distributörer beroende på så— dana faktorer som råkraftskostnad, ledningslängd, när investeringar gjorts och pn'nciper för kapitalkostnadsberäkningar m.m.
4.2 Intervjuundersökning
Urval
Eldistribution i tre kommuner i mellersta Sverige har studerats. Verk- samheten eldistribution (elverken) har i dessa kommunerna, av företrä- dare för kommunförbundet m.fl., framhållits som mycket välskötta och med låga elavgifter. I två kommuner bedrivs verksamheten i egen för- valtning i nära samverkan med kommunalt bolag för fjärrvärme och elproduktion. I båda dessa kommuner förs diskussioner på politisk nivå om bolagisering även av elverken. I den tredje kommunen är eldistri- bution (elverket, egen resultatenhet) och fjärrvärmeproduktion till- sammans med annan teknisk verksamhet samlad i ett helägt kommunalt bolag. I denna kommun pågår en särskild utredning om kommunens bolag,
Intervjuade
Intervjuer har genomförts med chefer och ekonomiansvariga samt i en kommun med politisk företrädare, Per brev erhöll de intervjuade fråge- områdena i förväg. Intervjutiderna har varierat mellan drygt en timme till 3 - 4 timmar beroende på antalet intervjuade. De intervjuade har i efterhand fått möjlighet att korrigera de minnesanteckningar som gjorts efter intervjuerna. I detta sammanhang har också vissa ekonomiska uppgifter kompletterats, bl.a. fördelning av samkostnader med andra tekniska förvaltningar.
Frågeområden
Intervjuerna har syftat till att belysa de eftbktivitetsaspekter som an- gavs i uppdraget. De har omfattat, dels fakta uppgifter avseende kost- nader för administration, personal och lokaler (drift- och kapitalkost- nader), hantering av eventuella överskott/underskott (intäkter, avgift- ter/taxor) samt förekomsten av resultat/prestationsmått, dels mer sub- jektiva uppfattningar om insynsregler, marknadssituationen, kontroll av verksamheten, utveckling och framtid, Dessutom har intervjuerna syf- tat till att få motiv till varför verksamheten bedrivs i nuvarande organi— satoriska former.
De tre kommunerna
I det följande refereras till följande identiteter för de tre kommunerna med respektive elverk.
EF 1 = kommun med god ekonomi, eldistribution i egen förvaltning
EF 2 = kommun med inte fullt så god ekonomi, eldistribution i egen förvaltning
AB = kommun med god ekonomi, eldistribution i helägt kommunalt aktiebolag
Enligt SCBs Årsbok för Sveriges kommuner 1992 och SCBs/— Svenska kommunförbundets "Vad kostar verksamheten i Din kommun" tillhör samtliga tre kommuner kategorin större städer, d.v.s kommuner med mer än 75 % tätortsgrad och mer än 50 000 invånare (totalt 26 kom- muner i Sverige), närmare bestämt mellan 120 000 och 125 000 invå- nare och med en i princip identisk ålderssammansättning. Alla tre kommunerna har näringskaraktärskoden 037 (sysselsatta i jordbruk 0 %, i industri 30 % och i service 70 %).
Ekonomiema i de tre kommunerna skiljer sig åt. Total skattesats 1992 var 30,48 (EF 1), 32,52 (EF 2), respektive 30,85 (AB) kr/skattekrona. EF 2 har ett sämre skatteunderlag än de två övriga samt högre utgifter och högre låneskuld per invånare.
Även ytmässigt skiljer sig de tre kommunerna något åt. EF [ är cirka 500 kvkm mindre är de två andra, som i stort sett är lika stora.
Elverken Uppgifterna avser verksamhetsåret 1991. EF 1
Organisation; kommunal förvaltning i tekniskt verk med egen verkssty- relse, resultatenhet Elverk. Verksstyrelsen fattar beslut om taxeänd- ringar. "Underställt" elverket finns ett kommunalt helägt aktiebolag - kraftvärmeverk - för fjärrvärme och elproduktion. Chefen för det tek— niska verket är tillika VD för kraftvärmeverket.
EF2
Organisation; kommunal förvaltning i Energiverk med egen verkssty— relse, resultatenhet Elverk. Verksstyrelsen fattar beslut om taxeänd- ringar. "Underställt" elverket finns ett kommunalt helägt aktiebolag - kraftvärmeverk » för fjärrvärme och elproduktion. Chefen för energi- verket är tillika VD för kraftvärmeverket. Kraftvämieverket har inga anställda, personal hyrs in från elverket.
AB
Organisation; kommunalt helägt aktiebolag för teknisk förvaltning. El- verket är en resultatenhet i bolaget. I bolaget finns också resultatenhet för fjärrvärme- och elproduktion. Förutom bolagsordning finns särskilt ramavtal upprättat mellan kommunen och de tekniska verken (bolaget), som bl.a. reglerar vilka frågor som skall godkännas av kommunfull- mäktige, respektive när ftillmäktige skall underrättas om fattade beslut. Exempelvis skall bolaget inhämta kommunens godkännande över prin- cipiella ändringar eller tillägg i taxan. Bolagsstyrelsen fattar beslut om
icke principiella taxeändringar. Avtalet reglerar också handlingars of- fentlighet, i princip gäller samma bestämmelser som tillämpas för kommunen i övrigt, men med iakttagande av vad aktiebolagslagen sär- skilt kan föreskriva. Kommunstyrelsens beredningsutskott skall ha ftill insyn i och rätt att ta del av bolagets handlingar. Kommunstyrelsen skall också se till att regelbundna samråd sker mellan bolaget och ut- skottet.
Elverkens ekonomi De tre elverken redovisar i princip sin verksamhet och sina resultat en- ligt regler och praxis för aktiebolagsredovisning. Trots det medför olikheter att en detaljerad jämförelse inte låter sig göras utan omfattan- de och tidskrävande detalj studier. Vissa jämförelsetal har dock tagits fram.
Av resultarredovisningar och vidare analyser av dessa, framgår för år 1991 följande (belopp 1 miljoner kronor):
EF 1 EF 2 AB
Antal abonnenter: 60 272 64 581 66 902 Intäkter -drift 235,4 334,9 349,8 (exkl. anslutnavg) totalt Kostnader -dril't 197,6 296,9 311,3 totalt - varav inköp råkraft 156,8 212,3 243,9 - varav fördelat gemen-
samma adm.kostnader 5,5 4,1 2,2 - varav lokalkostn. 5,4 3,2 1,7 - varav löner egen 25,1 29,8 31,9
personal - varav löner gemen- 5,5 4,8 7,0
sam, fördelad personal
Kapitalkostnader/—intäkter m.m.
EF 1 EF 2 AB Avskrivn en] plan 6,0 6,9 23,0 Avskrivn utöver plan 22,0 25,6 9,9 (alternativt kalkylmässig avskrivning 36,7) "Vinst" 8,7 - - Ränteintäkter 2,0 2,7 0 Räntekostnader 3,1 13,3 10,8 Avkastning 15 % på insatt kapital till kommunen 3,0 Investeringar 29,7 28,7 64,7 inkl. anslutnavg. Skattekostnader - - 1,3 Personal, 1991, antal: Egen personal 93 131 107 (inkl. viss adm.) Gemensam, fördelad adm. personal 12 26 17
Elavgiften består av en fast avgift och en förbrukningsavgift (rörlig kostnad). Taxoma har ytterligare variabler beroende på förbrukning, typ av uppvärmning mm. För att jämföra taxoma har elverken beräk- nat kostnaderna 1991, för en normal lågspänningskund med en för- brukning på 5 500 KWh per år. Elavgiften blir i detta fall (exkl. skatt och moms)
i kommun med EF 1 EF 2 AB kronor per år 2123 1815 1.914 4.3 Intervj usvar
För alla tre elverken är det låga eltaxor som är tecken på framgång (effektivitet). Kostnader av betydelse för låga taxor är råkraftskostna- der, investeringskostnader o.dyl. De intervjuade har samtliga ansett att
kostnader för administration, lokaler m.m. är av underordnad betydelse vidjämförelser av effektivitet.
Motiv till varför verksamheten bedrivs i befmtligjorm
AB - elverket i aktiebolag - har haft denna organisationsform sedan början av seklet, den är lika gammal som ellagen och motivet till bola- gisering därmed "bortglömt". Verksamheten bedrevs ursprungligen, i slutet av 1800-talet, i privat form som blev olönsam. Den övertogs av kommunen för att sedermera ombildas till kommunalt bolag.
Förutsättningen för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt och kunna kontrolleras är - för alla tre elverken - särredovisning av verk- samhet och ekonomi, självständighet och ett tydligt ansvar för hela verksamhetens bedrivande. Dessa faktorer kan tillgodoses både när verksamheten är organiserad i aktiebolagsform och i en egen resultat- enhet. Långsiktigt välskötta investeringar och för eldistribution gynn- samma förutsättningar är avgörande för framgång, d.v.s. låga eltaxor.
I de två kommunerna med elverk i egen förvaltning ser man det som en naturlig och praktisk förrn. Om däremot distributionen av el kommer att bli utsatt för konkurrens ändras förutsättningarna. Synpunkter på detta berörs längre fram i redovisningen av intervjusvaren.
Inom EF 2 har personalorganisationerna (SKTF, SKAF) tidigare mot- satt sig bolagisering av elverket när detta kommit upp till diskussion. Just nu överväger politikerna en bolagisering. Kommunen behöver kortsiktigt behöver få in pengar för amortering av skulder. Köpesum- man som det nybildade kommunala bolaget skall erlägga till kommunen måste då tas ut via höjda taxor och avgifter. Politikern poängterade att det nu inte finns några andra motiv, t.ex. demokratiskäl eller konkur- rensneutralitetsskäl, för att överväga en ombildning av elverket till ak- tiebolag. Enda anledningen är möjligheten att förbättra den kommunala ekonomin.
De kommunala aktiebolagen för kraftvärmeverken är "underställda" el- verken EF ] och EF 2. Det underströks, från företrädare för EF 1, att uppbyggnaden av kraftvärmebolaget finansierats med intäkter från el- och värmeförsäljning, dvs. inte av kommunen med skattemedel eller avkastningar/avgifter från andra verksamheter. Kraftvärmeverket be- traktas som tillhörigt elverket.
I EF 2 etablerades kraftvärmeverket i bolagsform med motivet bl.a. att det inte skulle gått att bygga upp med tillfredsställande tidsmarginaler på grund av de alltför långsamma kommunala beslutsvägama. Motivet var således att bilda ett bolag bl.a. för att snabba upp projekteringsfa- sen.
Kombinationen elverk med "underställt" kraftvärmeaktiebolag möjlig- gör i båda organisationsformerna att råkraft kan köpas till rabatterade priser, d.v.s. någon vinst behöver inte uppstå för beskattning i produk-
tionsbolaget. Ett lågt råkraftpris är också avgörande för att kunna hålla låga eltaxor.
Resultatmått
Alla elverken har enligt de intervjuade som mål låga elavgifter för kommuninvånarna. Målen är något olika formulerade;
- "att ligga bland de 10 billigaste distributörerna för el och värme" (EF 2),
- "att långsiktigt hålla låga taxor - 5 % (på el) lägre än fem motsvaran- de stora städer" (EF 1).
I AB finns inte målet inskrivet i bolagsdokumenten.
Några interna resultat- eller produktivitetsmått används inte. I aktiebo- laget, AB, skall man som försöksverksamhet införa resultatlön. 1 EF 2 pågår förbättring av ekonomisystemet som skall medge utarbetande av interna produktionsmått samt bonussystem för olika personalkatego- ner.
Överskott/underskottåränsdragningtill kommunens ekonomi
Inte i något fall förekommer någon form för subventionering av skattemedel till elverken. Omvänt bidrar inte heller elverken till kom- munens samlade ekonomi, frånsett den avkastning på insatt kapital i det bolagiserade elverket som redovisats ovan. För de två elverken, EF 1 och 2 finns inte, liksom inte heller för andra kommunala investe- ringar, några regler för avskrivningar av gjorda investeringar. Elver- kens fasta och rörliga tillgångar betraktas som elverkens egna till- gangar.
Insynsregler för kommunal verksamhet
Inte i något av de tre elverken ser man regler för insyn och offentlighet som något hinder i verksamheten, med nuvarande verksamhet.
I det bolagiserade elverket finns, som nämnts, regler om offentlighet inskrivna i avtalet mellan kommunen och bolaget.
Om verksamheten kommer att konkurrensutsättas måste däremot reg— lerna för offentlighet ändras. Detta är alla tre organisationerna överens om.
Intern/extern kontroll, stygningsfrågor
Samtliga tre elverk redovisar i princip sin verksamhet i den form som brukas för aktiebolagsredovisning. För AB sker sedvanlig bolagsrevi- sion, revisorer (2-3 revisorer med suppleanter) utses på bolagsstäm- man.
Det framhölls i AB att särredovisning utgör gmnden för att verksamhe- ten tillfredsställande skall kunna kontrolleras. Det är viktigt att elverket har ett tydligt ansvar, att ägaren verkligen visar och respekterar detta.
Ägarskapet, politikernas styrning, bör utövas på bolagsstämman. Avta- let med kommunen föreskriver dock regelbundet samråd med kom- munstyrelsens beredningsutskott.
Även företrädarna för EF 1 och EF 2 poängterade tydliga ansvarsför- hållanden och särredovisning som väsentliga förutsättningar för en ef- fektiv kontroll.
En uppfattning som redovisats är att politikerna ibland tror att de skall sköta verksamheten. Det uppfattas inte heller förenligt med affärsmäs- sighet att politiker i en bolagsstyrelse driver både sysselsättningspolitik och kommunal miljöpolitik. Men det kan också, å andra sidan vara lät- tare för politikerna att släppa det de inte kan, till de professionella tek- nikerna.
Hur mycket påverkar medborgarna utvecklingen? "Med målsättningen att hålla så låga taxor som möjligt har det varit naturligt att vända sig till kommuninnevånarna" Alla tre elverken har genomfört brukarun- dersökningar - enkäter till elabonnenterna. Sammanfattningsvis uppfat- tas elverken som kompetenta, men okända.
Marknadsutveckling och framtid
Utgångsläget inför framtiden och eventuellt införande av konkurrens inom eldistribution uppfattas som positivt i alla tre elverken. Det beror till stor del enligt de intervjuade på tidigare gynnsamma investeringar och bra skötsel av verken.
"Utvecklingen och satsningarna som gjorts inom kommunen beror i hög grad på att politikerna förstår verksamhetsområdets - branschens - förutsättningar. Politikerna har vågat satsa, det finns en tradition att driva teknikprojekt, många politiker kommer från en högteknologisk sektor och är lönsamhetsmedvetna". Kommunens näringsstruktur har således varit betydelsefull.
Volymtillväxt och standardisering har också inneburit att kostnader kunnat hållas nere.
På marknaden i dag konkurrerar el för uppvärmning med fjärrvärme.
En elverkschef ansåg att utvecklingen inom området på en "fri" el- marknad inte kommer att präglas av nya tekniska rön, utan mer inriktas mot att förnya affärsmetoder och effektivisera kapitalförvaltningen, d.v.s att anpassa spelreglerna till marknaden.
Samtliga intervjuade ansåg att avgörande för ett agerande på en kon- kurrensutsatt elmarknad, om den införs 1994, är att en ändring av kommunallagen kommer till stånd. Oberoende av om verksamheten sker i kommunalt verk elleri kommunalt bolag är reglerna om likstäl- lighet, självkostnadsprissättning och offentlighet ett hinder för konkur- rens.
I de två kommunerna med elverk i egen förvaltning ansågs också att i en konkurrenssituation skulle bolagsformen markera saklighet och professionalitet.
Regler för energi- och miljöskatter kommer också att spela stor roll. För att belysa det påpekades att 58 % av fjärrvärmeomsättningen i ett av kraftvärrneverken är fiskal verksamhet, d.v.s. inbetalning av olika skatter.
Elmarknaden i Europa kommer endast indirekt att påverka elmarkna- den i kommunen, ansåg en elverkschef. Han förutspår, att om tio år kommer det bara att finnas kvar två stora råkraftdistributörer. De öv- riga är utkonkurrerade.
"Ambitionen är att finnas kvar inom alla verksamhetsområden" (AB), "men ellagen och de kommunala principerna måste ändras."
4,4 Analys
Tre elverk har således studerats utifrån de effektivitetsaspekter som angetts för vårt uppdrag, för att utröna om det finns någon skillnad i effektivitet mellan eldistribution i egen förvaltning och i bolagsform.
Konsessionsinnehavaren - elverken - har i dag oavsett organisations— form monopol på sin verksamhet. Verksamheten i sig är tekniskt komplicerad, prissättningsmekanismer varierar och marknaden står in- för stora förändringar. Det bör slås fast att det är förenat med stora svårigheter att avgöra om en eldistributör är effektiv eller ej.
De effektivitetsaspekter som angivits i uppdraget, såsom lokalanvänd- ning, bemanning och administrationskostnader torde som de intervjua- de också framhållit vara av underordnad betydelse när det gäller att be- döma eftektiviteten i eldistribution. Andra faktorer såsom råkraftför- sörjning, tekniska förutsättningar m.m. torde vara av avgörande bety- delse för att bedöma effektiviteten i verksamheten. Detta ligger utanför ramen för vårt uppdrag.
Vi redovisar dock de efterfrågade uppgifterna i nedanstående tabell.
Nyckeltal
Elverkens delkostnader i procentandelar av de totala driftkostnaderna är
för EF 1 EF 2 AB Administration 2,8 1,4 0,7 Lokaler 2,7 1,1 0,5 Lönekostnader - egen personal 12,7 10,1 10,2 - gemensam 2,8 1,6 2,2
Samma delkostnader relaterade till abonnenterna (kronor per abon- nent) är
för EF i EF 2 AB Administration 91:52 63:49 32:88 Lokaler 88:76 49:55 25:41 Lönekostnader - egen personal 415195 461144 476:82 - gemensam 91:52 74:33 104163
Sammantaget kan inga slutsatser om effektiviteten dras från ovan- stående.
Intervjuerna har inte resulterat i några påvisbara skillnader i effektivitet mellan elverken i förvaltningsform och elverket i bolagsform. Alla tre anser att en egen resultatenhet är en förutsättning för att verksamheten skall kunna drivas effektivt och kunna kontrolleras.
De tre kommunerna och de tre elverken mycket likartade. Syhena är att distribuera el till låga priser. De tre elverken har alla låga taxor och avgifter som indikation på sin effektivitet. Elverkens mål motsvarar uppfattade krav och förväntningar från kommuninvånarna.
Trots att två av elverken är kommunala förvaltningar och ett är aktie- bolag är styrformer - verksstyrelser respektive bolagsstyrelse - och former för redovisning likartade. Den utpräglat tekniska professionali- teten är utmärkande för den roll de intar i den kommunala förvalt- ningen.
En hög yttre effektivitet - låga taxor - behöver inte nödvändigtvis inne- bära att verksamheten i sina olika beståndsdelar är effektiv eller att produktiviteten inte kan förbättras. Inget av de tre elverken använder sig av nyckeltal, resultat- eller prestationsmått för uppföljning av res- pektive verksamheter.
Skillnader kan konstateras - mellan förvaltningarna och aktiebolaget - i hanteringen av kapitalkostnader mm. För bolaget finns avskrivnings-
regler och regler om beskattning samt avkastningskrav från ägaren - kommunen. Elverken EF 1 och 2 redovisar avskrivningar utöver plan samt vinst (ökning av resultatutjämningsfond), som inte beskattas. Klara reglar saknas samtidigt som självkostnadsprincipen skall gälla. De två elverken i förvaltningsform har större möjligheter att stärka sin soliditet än vad det bolagiserade elverket har.
Insynsreglerna uppfattas inte i dag som något problem. Hotet inför framtiden är att konkurrenter skall kunna få tillgång till affärsuppgifter eller andra uppgifter om verksamheten som kan vara viktiga för ett af- färsmässigt agerande.
Likställighetssprincipen är idag en utgångspunkt för taxesättning och avgiftsberäkning. I en konkurrenssituation måste det finnas frihet att ge rabatter mm. av olika slag till olika enskilda kunder, samtidigt som uppgifter om dessa måste kunna hemlighållas.
Självkostnadsprincipen förefaller visserligen redan nu vara ett tänjbart begrepp med de relativt stora möjligheter till överavskrivningar och fonderingar som finns. På en öppen marknad kan en reglering dock ut- göra en konkurrenshindrande faktor för ett affärsmässigt agerande.
Tre huvudprinciper för kommunal förvaltning uppfattas således, i alla de intervjuade elverken, som hinder för att i framtiden kunna agera på en konkurrensutsatt elmarknad. Frågorna förutsätts bli lösta inom ra- men för den översyn av ellagstiftningen, som väntas bli färdig inom kort.
Ett motiv för bolagisering som kom fram under intervjuerna, var att kommunen, genom att omvandla det kommunala verket till kommunalt bolag, omedelbart skulle kunna disponera en köpesumma för andra än- damål.
Det har tidigare nämnts att resultat och prestationsmått inte utarbetats vid något av de tre elverken. Det förtjänar kanske att här också mar- kera att de tre elverken ser sig som relativt oavhängiga kommunens övriga verksamhet och politisk styrning. Till detta bidrar också den speciella tekniska professionella miljön.
4.5 Slutsats
Två elverk i kommunal förvaltning och ett elverk i kommunalt bolag - samtliga utpekade som välskötta - har studerats och jämförts. Inget ty- der på att de organisatoriska formerna är avgörande för om verksamheterna bedrivs effektivt. Förutsättningar i organisatoriskt hänseende är snarare särredovisning av verksamhet och ekonomi samt tydligt ansvar för verksamhetens bedrivande. Avgörande är också till- gång till billig råkraft, långsiktiga och kloka investeringar, professionell teknisk och ekonomisk ledning samt att som övergripande mål ha att hålla låga eltaxor.
Möjligheten att frigöra kapital för kommunerna genom en bolagisering av elverken har framkommit som motiv att ändra organisationsförm. Effektivitetsaspekter åberopas inte som skäl för en sådan förändring.
Om el kommer att konkurrensutsättas synes kommunallagens stadgan- den om likställighet, självkostnad och offentlighet att behöva omprövas på eldistributionsområdet om nuvarande organisationsformer skall kunna bibehållas.
_ Bilaga 5 5 NÄRINGSLIVSVERKSAMHET
5.1 Kommunala näringslivsfrågor
Inledningsvis i vårt utredningsarbete konstaterade vi att näringslivsfrå- gor föreföll "udda" att bedriva i aktiebolagsform eftersom de till synes har litet inslag av affärsmässighet. Motivet till vald organisationsform var därför av särskilt intresse att beskriva när det gäller kommunal nä- ringslivspolitik.
Som bakgrundsinformation och för orientering om sakområdet har än- vänts Svenska Kommunförbundets näringslivsenkät 1991 "Näringslivet i fokus". Synpunkter och råd har inhämtats bl.a. från företrädare för Svenska Kommunförbundet, från personer verksamma med närings- livsfrågor i kommuner samt från professor Benny Järn (som bearbetat Kommunförbundets enkät m.m.) vid Umeå universitet.
Av Näringslivsenkäten 1991 framgår att den verkställande ledningen av kommunernas näringspolitik handhas av kommunstyrelsen ensam i 60 %, av kommunalt bolag/stiftelse i 24 % och av särskilt inrättad nämnd, styrelse eller utskott i 13 %. (För resterande 3 % redogörs ej.) Genomsnittlig total årskostnad för kommunernas näringspolitiska verksamhet uppskattas till 1,9 miljoner kronor per kommun och år. Antalet tjänstemän engagerade i näringslivsverksamhet var 1991 totalt 925 i landet.
Kortfattat syftar näringslivspolitiken generellt sett till att främja nä- ringslivsutvecklingen i kommunen. Ambitionerna varierar, främst i för- hållande till sysselsättningsläge, statlig industri- och regionalpolitik samt behov av att "stärka kommunen inför framtiden". Verksamheten kan innefatta t.ex. utbildning och information, service och rådgivning om stödformer, marknadsföring, förvaltning av industrifastigheter samt omfattande kontaktverksamhet med myndigheter på alla nivåer och med enskilda. En näringslivssekreterare i mellansverige beskrev sitt ar- bete som "att förr handlade det om lokaler och mark, nu rör det sig om kunskap och infrastruktur".
Det inslag av konkurrens som finns i verksamheten handlar i huvudsak om konkurrens kommuner emellan - öm nyföretagsverksamhet, om inrättande av gymnasier och högskolor, om utbyggnad av AXE-växlar, om riksvägar m.m.
5.2 Intervjuer i fyra kommuner
Urval
Ett stort antal kommuner framhölls som intressanta och välskötta av- seende hantering av näringslivsfrågor, under vårt inledande arbete då vi orienterade oss om sakområdet. Relativt snabbt framstod det emellertid som mycket svårt att hitta likvärdiga jämförelseobjekt, d.v.s. likvärdiga från utgångspunkterna kommunal struktur och ekonomi, näringslivsfrågornas organisering och roll m.m. Relativt snabbt fram- stod det därmed också som utomordentligt svårt att kunna jämföra ef- fektivitet i kommunal näringslivsverksamhet.
Tre kommuner i Norrland valdes - två med kommunalt aktiebolag och en med egen förvaltning för näringslivsfrågor. Efter genomförda in— tervjuer i de tre kommunerna behövdes ytterligare en "kontrollkommun" med näringslivsverksamheten i egen förvaltning och intervjuer genomfördes med en sådan fjärde kommun.
Intervjuade
Intervjuer har genomförts med VD för aktiebolagen, politiker (i två kommuner), näringslivssekreterare, chef för näringslivsenhet m.fl. Per brev erhöll de intervjuade frågeområdena i förväg. Intervjutiderna har varierat mellan 2 - 5 timmar beroende på antalet deltagare. De intervjuade har i efterhand fått möjlighet att kontrollera ochjustera uppgifterna i de minnesanteckningar som gjorts. Därefter har vissa ekonomiska uppgifter kompletterats,
Frågeområden
Intervjuerna har syRat till att belysa de eR—ektivitets- aspekter som an- gavs i uppdraget. De har omfattat dels faktauppgifter avseende kostna- der för administration, personal och lokaler (driå- och kapitalkostna- der), ägartillskott eller kommunal budget för näringslivsfrågor, hante- ring av eventuellt överskott, förekomsten av resuhat/prestationsmått, dels mer subjektiva uppfattningar om insynsregler, marknader och konkurrens samt styrnings- och kontrollfrågor. Motivet till vald organi- sationsform har varit av centralt intresse. Stor del av intervjuerna har också ägnats åt verksamhetens innehåll.
De fyra intervjuerna redovisas i det följande var för sig. Därefter görs en samlad analys och redovisas slutsatser. 5.2.1 Glesbygdskommun 1 - aktiebolag
Kommunen hade, enligt SCB, den 1 januari 1992 14 580 invånare, be- stod av 6 211 km2 — 2 invånare per km2. Skattesatsen var 32,85 och
näringskaraktärskod 136 (10 % sysselsatta ijordbruk, 30 % i industri och 60 % i servicenäringar). Kommunens totala budget uppgick 1991 till 700 miljoner kronor.
Intervju har genomförts med verkställande direktören (VD) för nä- ringslivsaktiebolaget.
Näringslivsverksamheten bedrivs i aktiebolag sedan 1972 med en per- son, en VD, anställd. Dessutom har kommunen en person anställd och anlitar två kontrakterade långtidskonsulter för näringslivsfrågor (lantbruks- respektive landsbygdsrådgivning). Dessa tre är arbetsmas- sigt underställda VDn i bolaget.
Styrelsen består av sju ledamöter samt fem suppleanter för dem. Samt- liga är politiker. Representanter från näringslivet har ansetts innebära risk förjäv eftersom styrelseärenden innebär insyn i lokala affärsange- lägenheter.
Föremålsparagrafen i bolagswfningen anger att bolaget skall främja näringsverksamheten i kommunen. Något avtal, utöver bolagsordning- en, mellan kommunen och näringslivsbolaget finns inte. Bolagets mål; sättning är att "värna om det som finns och att satsa på tjänstesektorn inom datateknologiområdet". Kommunen har också ett övergripande mål, som påverkar näringslivsbolaget, nämligen att öka invånarantalet i kommunen till 16 000.
Verksamheten präglas således mycket av att "värna om det som finns". Det tar sig bl.a. uttryck i att stimulera till bildandet av byalag, att bibe- hålla och utveckla bygemenskap genom t.ex. projektering av gemen- samma lokaler, etablering av företagarföreningar och kooperativ, upp- rättande av lokala avtal mellan byalag och kommunen om bibliotek, daghem, restauranger, m.m. Givetvis stimuleras också nyföretagande från andra delar av landet.
M_o_tivet till att verksamheten bedrivs 1 aktiebolag är i första hand att
kunna umgås med näringslivet speciellt vad gäller nyföretagsamhet I kontakter är en li kasinnad motpart viktig. Därtill kommer sekretessfrå- gorna. Alla aspekter på privata företags ekonomi måste kunna diskute- ras, t.ex. vid en nyetablering med stöd, vilket inte är möjligt i kom- munstyrelsen. Enbart det faktum att "överläggningar med företaget NN" står på kommunstyrelsens dagordning kan omöjliggöra vidare kontakter med företaget. Företagskontakter kan således skötas till- fredsställande diskret när verksamheten bedrivs i aktiebolagsform.
Enligt bolagets årsredovisning för 1991 var rörelsens intäkter, i kronor följande
- kommunalt bidrag 1 150 000 - övriga intäkter 521 302
Summa intäkter 1 671 302
Posten "övriga intäkter" består av intäkter från varuförsäljning 401 000, engagemangsvinster 49 000 samt vidarefördelade bygdemedel 71 000. Bygdemedel är en ersättning från vattenkraftsutbyggnad som via länsstyrelsen utgår till alla som bedömts lida skada av vattenkraftspro- jekteringar. Viss del av dessa medel kan utgå till nyetableringar.
Rörelsens kostnader 1991 var 1 744 138
- varav löner till styrelsen och VD (inkl. LKP) 633 000
Administrativa kostnader uppfattas som helt försumbara.
Kommunen svarar för lokaler, kostnaderna belastar i_r_1t_e aktiebolaget, men kan uppskattas till cirka (75 m2 a 1 500) 112 500
De tre medarbetarna (en anställd och två konsulter) redovisas inte över aktiebolaget utan belastar annat kommunalt utgiftskonto. Med en anta- gen månadslön om 18 000 per person blir det en årskostnad, inklusive LKP, om 907 200 Rörelsens kapitalkostnader var 1991 cirka 30 000 Bolagets redovisade skatt var 11 580 En vinst redovisades på 253
Verksamheten drivs i huvudsak med bidrag (skattemedel) från kom- munen. Någon "återbetalning" förekommer naturligen inte eftersom inslaget av affärsverksamhet är mycket litet. Bolaget förvaltar inga fas- tigheter. Ingen del av verksamheten är avgiftsbelagd, service gentemot näringsliv och kommuninvånare är i princip kostnadsfri. Bolaget köper in viss maskinell utrustning till småföretagare som i sin tur betalar av denna till bolaget enligt avbetalningsköp med äganderättsförbehåll. Detta förfarande är fördelaktigare än leasing. Kostnader och intäkter för detta balanseras i bolagets årsredovisning (jfr kapitalkostnader). Det förekommer också att näringslivsbolaget stöder lokala näringsid- kare genom tillfälligt delägande, dock aldrig mer än 49 %.
Konkurrens, i den mån konkurrensbegreppet är tillämpligt, kan vara av två slag. Dels kan viss konkurrens förrnärkas gentemot konsulter. Men eftersom konsulter tar betalt för sina tjänster utgör det inte något reellt "hot". Dels handlar det om konkurrens kommuner emellan, som tidiga- re var ett problem. Näringsidkare, "lycksökare", försökte spela ut kommunerna mot varandra. Näringslivsbolaget ger inga extra utfästel- ser och har som policy att inte ställa upp med borgen, vilket inte heller kommunen gör. Länsstyrelsen informeras om detta.
Inom bolagets ram utgör regler för insyn inga problem. Däremot var offentlighetsprincipen i kommunal verksamhet ett av skälen till varför bolaget bildades.
För att utveckla verksamheten krävs att bolagets anställda håller sig allmänt orienterade. Information i facktidskrifter spelar roll, vissa idéer kommer från politiker. En strävan är att tillsammans med grannkom— munen utveckla det gemensamma området. I kommunen finns ett antal exportföretag - att kunna informera om EES-avtalets tillämpning blir allt viktigare.
För intern/extern kontroll svarar i första hand bolagets revisorer. Nå- gon brukarundersökning om t.ex. bolagets service har inte gjorts. Där- emot har en enkätundersökning om vad företagen behöver genomförts. Det framkom bl.a. att företagen önskar EG-rådgivning och rådgivning om kvalitetsnormering, kvalitetsmätning.
5.2.2 Glesbygdskommun 2 - aktiebolag
Kommunen hade, enligt SCB, den 1 januari 1992 7 708 invånare, be- stod av 7 485 km2 - l invånare per km2. Skattesatsen var 32,55 och näringskaraktärskod 127 (10 % sysselsatta i jordbruk, 20 % i industri och 70 % i servicenäringar). Kommunens totala budget uppgick 1991 till 223 miljoner kronor (varav 207 mkr drift och 16 mkr investeringar).
Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande, kom- mundirektör, verkställande direktör (VD) för näringslivsbolaget m.fl. Kompletteringar har gjorts per telefon med handläggare på näringslivs- bolaget.
Näringslivsverksamheten bedrivs i aktiebolagsform benämnt utveck- lingsbolag — sedan början av 1970-talet. Utvecklingsbolaget har för närvarande sex personer anställda med följande kompetenser:
- VD, affärsutveckling och informationsteknologi (IT)
- två utbildare, varav en uppdragsutbildning - en företagsutvecklare, mot befintligt näringsliv
- en företagsekonom, rådgivning till nya och gamla företag - en assistent, videokonferensvärdinna, ekonomisk uppföljning och all- män administration.
Styrelsen består av fem ledamöter med lika många ersättare. Represen- tanter från näringslivet ingår i styrelsen.
Föremålsparagrafen i bolagsordningen anger att bolaget skall främja utvecklingen av industri, hantverk och turism inom kommunen samt bedriva uppdragsutbildning och kurs- och konferensverksamhet. Bola- get skall vidare uppföra, förvärva, sälja och förvalta lokaler för hant-
verk, småindustri och turistanläggningar inom kommunen samt bedriva därmed förenlig verksamhet.
Kommunfullmäktige har (februari 1992) antagit ett Näringspolitiskt program med angivande av mål, åtgärder, resurser, m.m. för den nä- ringspolitiska verksamheten för den kommande femårsperioden. Det ankommer i huvudsak på utvecklingsbolaget att genomföra program- met. _M_ål för näringslivsutvecklingen är
- att tillskapa 150 nya arbetstillfällen inom IT-företag - att tillskapa 100 nya arbetstillfällen inom "traditionell" verksamhet - att fortsätta arbetet med konsolidering och utveckling av befintliga företag.
Dessutom finns m_ålför befolkningsutveckling och utbildning. Båda dessa områden engagerar också utvecklingsbolaget.
Måttet på framgång för näringslivsarbetet är att befolkningssiffran ökar
Verksamheten är således omfattande och innebär kontakter med och stöd till näringslivet, utbildningsverksamhet med distansundervisning på högskolenivå samt förvaltning av för närvarande sex industri- och kontorsfastigheter.
Motiv till att bedriva näringslivsfrågorna i bolagsform är enligt vad som framhållits flerfaldigt. Ett motiv är att via bolag skapa en viss image som motverkar fördomar mot kommunalanställda. Kompetensen i bo- laget skall också medge kontakter med företagare. VD-rollen är bra i umgänget med omvärlden, förtroendevalda politiker väljs på andra meriter. Förtroendevalda skall inte heller diskutera tekniska frågor, utan användas som ambassadörer. Näringslivsutveckling är inte myn- dighetsutövning och kan därför bolagiseras.
Bolaget redovisar för 1991 följande intäkter, 1 kronor:
- hyresintäkter 1 423 000 - uppdragsutbildning, konferenser, konsulttjänster 3 624 000 - bygdeavgiftsmedel 1 987 000 — övriga rörelseintäkter 1 010 000 - äg'artillskott -drift 1 400 000
Summa intäkter 9 444 000
- lönekostnader (sex personer) 1 324 000 - övriga arbetskraftskostn. 863 000 - driftkostnader (fastigheter) 4 857 000 - lokalkostnader (egna) 199 000 - finansnetto ] 092 000
* ränteintäkter 118 000 * räntekostnader 1 210 000 - avskrivningar 500 000
Summa kostnader 8 835 000 Netto 609 000 utgör reservationer.
Bolaget redovisar ingen vinst och betalar ingen bolagsskatt. Ägartill- skottet, d.v,s. kommunens bidrag till verksamheten kan användas dels för drift av den egna verksamheten (löner, administration m.m.) dels för att täcka eventuellt underskott som genereras i fastighetsförvalt- ningen,
Fastighetsförvaltningen är konkurrensutsatt verksamhet. Kommunens ambitioner är dock att tillgodose näringslivets behov av lokaler, varför visst underskott i verksamheten tolereras. Hyran bestäms efter för- handling med hyresgäst.
Konkurrensen med andra kommuner om företagsetableringar uppfattas som knivskarp. Konkurrrensmedel är dels att tillhöra stödområde med möjlighet till särskilda bidrag, dels sådana faktorer som den kommu- nala ekonomin, möjligheter till fritidsaktiviteter m.m. Viktigt är också att upprätta personliga kontakter och ge ett personligt bemötande.
Några problem med regler för insyn i bolagets verksamhet finns inte. Det påpekades särskilt att bolaget inte bildades för att "dölja några frå- gor", och "det stövlar inte in så många". Kommuninvånarna kan också få svar på fullmäktiges frågestunder.
Utvecklingen av bolagets verksamhet är som framgått dokumenterad i det näringspolitiska handlingsprogrammet för fem år framåt.
Intern/extern kontroll sker dels genom för bolag sedvanlig revision, dels gör politikerna uppföljningar av det antagna handlingsprogram- met. Det senare sker vid kvartalsvisa genomgångar med kommunsty- relsens arbetsutskott.
5.2.3 Kommun 3, större stad - egen förvaltning
Kommunen hade, enligt SCB, den ljanuari 1992 75 565 invånare och en landareal av 6 838 km2 - l 1 invånare per km2. Skattesatsen var
32,31 och näringskaraktärskod 036 (0 % sysselsatta ijordbruk, 30 % i industri, 70 % i servicenäringar). Företrädare för kommunen framhåller att det egentligen skall vara 3 % sysselsatta ijordbruk och 25 % i in— dustri. Kommunens totala budget uppgick 1991 till cirka 4 miljarder kronor.
Intervjuer har genomförts med ordföranden i kommunalstyrelsen och med näringslivssekreteraren.
Näringslivsverksamheten - näringslivsfrågor - hanteras inom i stort sett all kommunal verksamhet, samordnad i en stabsfunktion - ett närings- livssekretariat med en anställd handläggare, näringslivssekreteraren - i kommunkansliet.
Politiskt är näringslivsfrågor och ekonomi alltid aktuella ämnen och diskuteras i samband med de flesta ärenden vid varje kommunstyrelse- sammanträde. De ses inte skilda från eller separeras ut från andra ak— tiviteter. Näringspolitik bedrivs i nätverk i hela den kommunala verk- samheten och bör engagera alla, såväl fysiska planerare, investerare, utbildnings- och omsorgsansvariga, informatörer som politiker.
Några program för näringslivsverksamheten finns inte. Verksamheten skall drivas så att näringslivet utvecklas (aktuellt företagsregister om- fattar cirka 500 företag). Uppgifterna förändras i förhållande till kon- junkturerna. Förr hämtades arbetskraft från Norge, nu ges stöd - dock inte ekonomiskt - till företagsrekonstruktioner. Verksamheten redovi- sas regelbundet - en gång per år - i kommunens planeringsmeddelande Näringspolitisk rapport. Rapporten utgör under- lag för bl.a. debatt i kommunfullmäktige om fortsatta sysselsättnings— politiska och näringsfrämjande insatser på olika områden, I denna an- ges/föreslås målinriktning för olika åtgärder som rör infrastruktur, ar- betsmarknad, utbildning, turism m.m. Bl.a. anges att kommunens mål är att ordna arbeten åt alla utförsäkrade.
Kostnaderna för näringslivsverksamheten kan, på grund av att frågorna är integrerade i så gott som all annan verksamhet, inte budgeteras eller estimeras. Medel för sysselsättningsfrämjande åtgärder, t.ex. bered- skapsarbeten, om 60 miljoner kronor har avsatts i 1993 års budget. Kostnader för en handläggartjänst, näringslivssekreteraren, är också direkt relaterad till näringslivsverksamheten. Övriga kostnader som in- nebär led i kommunens näringspolitik - för politiker och tjänstemän, för åtaganden och aktiviteter — kan inte särskiljas. Det statliga lokalise- ringsstödet är med nuvarande nivåer av underordnad betydelse för kommunal sysselsättningspolitik, statligt regionalpolitik "bedrivs inte längre". Bygdeavgiftsmedel avsätts inte för näringslivsfrågor/projekt.
Motivet för att bedriva sysselsättningspolitik i förvaltningsform har framgått ovan. Verksamheten är integrerad i så gott som all annan verksamhet. Genom att isolera verksamheten till en organisatorisk en- het "avlövar" man ansvar och intresse från dem som nu på olika sätt
och i olika roller är engagerade i frågorna. Verksamheten är beroende av kontinuerliga ägartillskott om den bedrivs i bolag.
Motivet mot aktiebolagsformen är flerfaldigt och följande har fram- hållits. Tidigare var momsreglerna ett skäl till att överföra verksamhe- ter i bolagsform - det har nu bortfallit. För att en verksamhet skall be- drivas i bolagsform skall den baseras på externa intäkter och vara väl avgränsad. Exempelvis drivs förvaltning av industrifastigheter - med externa hyresgäster - i ett särskilt aktiebolag, vilket medger en affärs- mässig hyressättning. Avgiftsfinansierad verksamhet, t.ex. elverket, skall drivas i förvaltningsform. Denna form är överlägsen bolagsfor- men', inga skatteregler m.m. Monopolverksamhet skall inte heller be- drivas i aktiebolagsform. Detta för att insyn och medborgarkontroll skall underlättas.
Men motiven för eller emot är funktionellt betingade och styrs av viljan att skaffa sysselsättning.
5.2.4 Förortskommun (till Stockholm) - egen förvaltning
Kommunen hade enligt SCB, den 1 januari 1992 65 224 invånare och en landareal om 95 km2 - 684 invånare per km2. Skattesatsen var 29,26 och näringskaraktärskod 028 (0 % sysselsatta i jordbruk, 20 % i industri, 80 % i servicenäringar). Kommunens totala budget uppgick 1991 till cirka 950 miljoner kronor.
Intervju har genomförts med kommunens näringslivschef.
Näringslivsverksamheten bedrivs i en näringslivsenhet, en egen resul— tatenhet, med två anställda (inkl. chef). Kommunstyrelsen har ett sär- skilt organ, en näringspolitisk beredning, bestående av åtta förtroende- valda, som skall bevaka utvecklingen inom näringslivet. Beredningen sammanträder åtta gånger per år.
Verksamheten är målstyrd inom fastlagda ekonomiska ramar. Inrikt- ningsmål har fastställts av kommunstyrelsen, efter att ha utarbetats i den näringspolitiska beredningen. Produktionsmål fastställs av de två handläggarna för den löpande verksamheten. Uppföljning sker dels i beredningen, dels övergripande i kommunstyrelsen. Någon annan poli- tisk styrning eller "inblandning" från politikerhåll förekommer inte.
Inriktningsmålen anger att de näringspolitiska insatserna skall
- ge kommunens näringsliv goda verksamhetsbetingelser och utveck— lingsmöjligheter
- främja nya företagsbildningar som gynnar och tar tillvara
* kommunbornas önskemål om arbete som svarar mot deras utbild- ning och yrkesinriktning
* kommunbornas behov av service * kommunens kvaliteter och karaktär av "grön" kommun - stödja utvecklingen av hela Stockholmsregionen.
Verksamheten för de två handläggarna innebär att vara samordnare, nätverksbyggare och länkar i kommunens företagarliv. Målgrupper är existerande företag, presumtiva företag, branschorganisationer, konsul- ter, fastighetsägare m.fl. Produkter är råd och service till målgnipper- na. Arbetet kan ses (och fördelas också handläggarna emellan) i två tidsperspektiv, dels kortsiktiga insatser för att lösa olika frågor på ett års sikt, t.ex. förmedling av lokaler, dels långsiktiga insatser som syftar till att förbättra infrastruktur; kommunikationer, utbildning, kultur mm. I denna verksamhet deltar också kommunstyrelsens ordförande med "löbbyinsatser" när så anses lämpligt.
Motiven till att verksamheten bedrivs i förvaltningsform är flera. Kommunen äger ingen mark eller fastigheter för näringsverksamhet för eventuell förvaltning i bolagsform. Kommunen har heller ingen tradi- tion att bolagisera sina förvaltningar (endast energi och bostäder finns i aktiebolag). Kommunal förvaltning av näringslivsfrågor har varit och är en naturlig form.
Verksamhetens kostnader (i kronorlöver den kommunala budgeten, 1992:
Löner, inkl. LKP 1 000 000 Lokaler, 60 m2 75 000 Allmänna omkostnader, administration 130 000 Utredn, konsulter 150 000 Summa kostnader 1 355 000
Avgiftsfinansierad verksamhet bedrivs dessutom för:
Särskilt projekt för lokalförmedling Intäkter, cirka 200 000 Kostnader, cirka 200 000 Särskilt projekt för
företagsträffar
Intäkter, cirka 50 000 Kostnader, cirka 50 000
Konkurrens förekommer nästan alltid om olika etableringar, t.ex. inrät- tande av en ny högskoleenhet, med Stockholm och med övriga förorts- kommuner. Vid företagsetableringar fungerar näringslivshandläggama
som "smörjolja", förmedlar lokalförslag o.dyl. Kommunen kan egentli- gen bara påverka marginellt eftersom den inte förfogar över mark och lokaler. Men inget etableringsärende har egentligen grundats på analy- ser och kalkyler - avgörande är alltid irrationella faktorer som var före- tagsägaren bor o.likn. Konkurrens- medel är långsiktiga infrastruktu— rella satsningar - att visa på kommunens positiva möjligheter, kommu- nikationsmässigt, miljömässigt och kulturellt.
Konkurrenterna - grannkommunerna - är också samarbetspartners i gemensamma frågor.
Regler för insyn har aldrig vållat några problem - alla handlingar är öppna.
Att utveckla verksamheten är att stärka hela Stockholmsregionen mot bakgrund av internationaliseringen. Konkurrenterna i denna utveckling är Köpenhamn i kampen om "Nordens centrum" och Helsingfors som viktigaste kongressort. I detta utvecklingsarbete samverkar hela regio- nen.
Uppföljning av verksamheten redovisades ovan. Någon ytterligare styrningzkontroll av verksamheten förekommer inte. Avnämarnas in— tressen och behov registreras vid företagsträffar och dylikt.
5.3 Analys
Det har inte varit möjligt att, under den tid som stått till förfogande, hitta kommuner som på ett likvärdigt eller jämförbart sätt hanterar sin näringslivsverksamhet. Frågan är om det överhuvudtaget låter sig gg; &. Kommunernas strukturer och politikernas prioriteringar m.m. in- nebär så stora variationer att det antagligen inte finns någon kommun som är den andra lik avseende näringslivsfrågor. Denna studie kan då ses som en illustration till olikheter fyra kommuner emellan. Effektivi- tetsparametrar av typ administrationskostnader, personalkostnader m.m. blir följaktligen inte heller helt jämförbara.
Analysen i det följande görs mot bakgrund av detta konstaterande. In- tresset fokuseras på att jämföra motiv, mål och organisationsform uti— från syftet med verksamheterna. Prioriteringar i form av beslutade an- slag till näringslivsverksamhet jämförs när så är möjligt, samt detalj- kostnader. Konkurrensfrågor tas också upp.
Redan vid de inledande förhandskontakterna - för orientering om sak- området — framkom ett antal motiv för bolagisering av näringslivsverk- samheten;
- Gentemot företagsledare - som redan finns i kommunen och presum- tiva företagare som överväger etablering - är det mer "på samma nivå" att uppträda som VD för ett bolag, än som kommunal tjänsteman. (Sagt av många)
- När industrifastighetsförvaltning ingår som del i näringslivsverksam- heten är det naturligt med bolagsformen. Hyresgästerna accepterar lättare ett beslut om hyreshöjning från ett bolag än från en kommunal förvaltning. (Normalkommun)
- Bolagsformen medger subventionering av lokala näringsidkare. (Många)
- Kommunala bolagiserade näringslivskontor kan fungera som "kommunala mini-NUTEK" (NUTEK=Närings- och teknikutveck- lingsverket). (Konsult)
- Att bolagisera näringslivsverksamheten är ett sätt att skaffa en snygg reträttplats i näringslivssektorn för kommunalpölitiker. (Kommundirektör)
- I ett aktiebolag går det att utveckla professionalitet och att dölja re- presentationskostnader (Forskare).
Det framkom i de förhandsupplysningar som gavs - från många håll - att målet för kommunal näringslivsverksamhet är legitimitet hos det 10- kala näringslivet. Framgång är att uppfattas som serviceinriktad mot företagen, att skapa förutsättningar för orten, att bygga infrastruktur. Effektivitet har såldes en mycket vid och svårmätbar innebörd.
Organisationsform
Tre modeller kan urskiljas utifrån intervjuerna. I de två glesbygdskom- muner som har näringslivsverksamheten i aktieolag är verksamheten väl avgränsad mot annan kommunal verksamhet. Styrning sker via bo- lagsordning och långsiktigt fastlagda program. Synen på bolagsstyrel- sens sammansättning skiljer sig dock åt. I det ena bolaget uppfattas näringslivsrepresentanter i styrelsen som en risk (de kan få insyn i eventuella konkurrenters affärer), i det andra som ett stöd. I förorts- kommunen, där näringslivsenheten utgör en organisatorisk enhet med egen budget och programansvar, är verksamheten också relativt väl avgränsad, styrningen sker via målstyrning, men frågorna följs också löpande i en politiskt sammansatt beredning. I den större stadskommu- nen utgör näringslivsfrågorna ett nätverk mellan ett stort antal kommu- nala verksamheter, är definierad som ett "ämne" integrerad i andra verksamheter, och ständigt aktuell vid politiska överväganden.
Huruvida någon av de organisatoriska formerna bidrar till högre effek- tivitet än någon annan kan inte avgöras. Effektiviteten skall avgöras mot uppställda mål. De övergripande mål som finns eller syftena med de fyra organisationerna är mycket likartade - att utveckla och skapa gynnsamma förutsättningar för näringslivet och - för de två glesbygds- kommunerna - att öka invånarantalet. Måluppfyllelse är därmed också mycket svår att mäta - frånsett befolkningstal, där siffrorna för närva— rande visar en negativ tendens. Produktionsmål redovisades i gles-
bygdskommun 2. Huruvida dessa mål uppnås kan inte avgöras förrän om fem år. Yttre förutsättningar, konjunkturer, statliga infrastruk- tursatsningar m.m. är också avgörande faktorer för organisationernas måluppfyllelse och kan därmed också bli avgörande om målen inte nås.
De studerade organisationsforrnema har både för- och nackdelar med hänsyn till verksamheternas syften.
Den ständiga anpassningen till yttre faktorer - konjunkturer, statligt agerande, större nedläggningar (nuläget) m.m. som kräver politiska bedömningar om kommunalt agerande, kan antagligen tillgodoses bättre i en nätverksorganisation än i mer "låsta" bolagsformer, Samti- digt har näringslivsverksamheten också en långsiktig inriktning som man kan behöva värna om i en stabil egen organisation. En risk med den fasta organisationsformen är då å ena sidan att annan kommunal verksamhet inte på olika sätt medverkar till utveckling av näringslivet, intresse och motiv bortfaller. Å andra sidan kan speciell kompetens och näringslivsinriktad verksamhet utvecklas och få sin speciella profession i en avskild miljö.
Motiv
Vilken tyngd har dessa för- och nackdelar haft för motivet till val av organisationsform? Och hur står sig motiven i förhållande till de motiv som uppgavs vid utredningsarbetes inledning?
I storstadskommunen med nätverksorganisationen är det alldeles klart att man uppfattar att frågorna skall drivas så att de aktivt engagerar alla - politiker och kommunanställda. Att bolagisera här vore helt fel. I förortskommunen är det en naturlig form med egen målstyrd resultat- enhet, man har egentligen inte övervägt bolagisering. Men verksamhe- ten är inte fullt så integrerad i övrig kommunal verksamhet som i stor- stadsexemplet.
I de två näringslivsbolagen är det allt annat överskuggande motivet till vald organisationsform att - via formen - kunna umgås med näringslivs- representanter på ett för näringslivet accepterat sätt. Ett ytterligare motiv till att välja bolagsformen, är att kunna värna om sekretess för att tillgodose näringslivet.
I en av glesbygdskommunerna bedrivs uppdragsverksamhet och för- valtning av industri- och kontorsfastigheter, vilket skulle motivera ak- tiebolag.
I storstadskommunen poängterades att motiven för eller emot bolags- formen är funktionellt betingade och styrs av viljan att skaffa syssel- sättning. Bedömningen av vad näringslivet behöver - vem näringslivet föredrar att möta i form av kommunal representation - skiljer sig såle- des åt. Det är - via denna studie - omöjligt att avgöra om näringslivet föredrar att möta en VD i ett kommunalt bolag eller en politiker eller en näringslivssekreterare. (Ofta samverkar dessa också i lämpliga kon-
stellationer.) Antagligen beror det på professionalitet - från båda sidor - i varje enskilt fall vad som är effektivast. En reflexion som är svår att förbigå är dock att kommuner med näringslivs-VD kanske underskattar den kommunala statusen.
Motivet för bolagisering av näringslivsverksamhet - att man med ett bolag kommer på samma nivå som näringslivet - som uppgavs vid de inledande förhandskontakterna har således bekräftats i de två gles- bygdskommunerna.
Motivet till bolagisering att verksamhet som är avgiftsfinansierad eller är konkurrensutsatt (på en marknad) bör bedrivas i aktiebolag bekräf- tades också. I en av glesbygdskommunerna inkluderas i näringslivsbo- lagen både uppdragsfinansierad utbildningsverksamhet och förvaltning av industrifastigheter. I förortskommunen är ett av motiven till att ha verksamheten i kommunal förvaltning att man inte har industrifastighe- ter eller mark att förvalta. I storstadskommunen är förvaltningen av in— dustrifastigheter förlagd till ett särskilt aktiebolag.
Medger också bolagsformen subventionering av lokala näringsidkare? Svaret är ja, även om subventioneringen sker med finess. Av exemplet från en av glesbygdskommunerna framgår att näringslivsbolaget tillfäl- ligt kan gå in som ägare i enskilda privata företag som stöd och att bo- laget kan fungera som mellanhand vid företags maskinköp (avbetalning med äganderättsförbehåll). I det andra studerade näringslivsbolaget kan hyror i industri- och kontorsfastigheter förhandlas så att näringsidkares betalningsförmåga tillgodoses. (Hur detta är förenligt med kommunal- lagen tas inte upp i detta sammanhang.)
Övriga, tidigare uppgivna motiv, som har litet av "skval lerkaraktär" över sig har inte tagits upp för seriösa överväganden.
Kostnader ekonomi m.m.
De i uppdraget från Lokaldemokratikommittén efterfrågade ekonomis- ka effektivitetsaspekterna redovisas ochjämförs när så är möjligt, nedan. De bör dock ses som ett försök att få fram nyckeltal och är inte uttryck för effektivitet.
Redovisade kommunala kostnader (anslag, ägartillskott, lokal- och lö- nekostnader) för näringslivsverksamhet och sysselsättningsbefTämjande åtgärder kan beräknas och för- delas per kommuninvånare, enligt föl— jande (belopp i kronor):
Glesbygdskommun 1 - 1991
Ägartillskott 1 150 000 Lökalkostnad 1 12 500 (subvfrån kommunen) Löner 907 200 (anställda av kommunen)
Totalt 2 169 700 Per kom.inv 149:-
Glesbygdskommun 2 - 1991
Ägartillskott ] 400 000
Totalt 1 400 000 Per kom.inv 182:- Förortskommun - 1992
Budget för resultat- enheten 1 355 000
Totalt 1 355 000 Per kom.inv 21:- Redovisningen för storstadskommunen avser kommunens totala satsningar på sysselsättningsfrämjande åtgärder, anslag 60 milj kr (1993). Med tillägg för en antagen lönekostnad för en näringslivssekre- terare (årslön inkl. LKP 370 000) blir kostnaden per kommuninvånare cirka 800 kronor.
Lönekostnader jämförs, utifrån uppgifier som erhållits, enligt följande:
Glesbygdskommun 1 (1991)
Lön VD och styrelse 633 000 Lön tre medarbetare 907 200 Totalt (inkl. styr.) 1 574 000 Per anställd (4 pers) 385 050
Glesbygdskommun 2 (1991)
Löner VD, fem medarb 1 324 000 Övr arbetskraftskostn 863 000 Totalt (inkl. övr) 2 187 000 Per anställd (6 pers) 364 000
Förortskommun (1992)
Löner, två pers 1 000 000 Totalt 1 000 000 Per anställd (2 pers) 500 000
Lokalkostnader per anställd beräknas till följande:
Glesbygdskommun 1 Lökalkostnad 112 500 Per anställd (4 pers) 28 000 (1991)
Glesbygdskommun 2 Lökalkostnad 119 000 Per anställd (6 pers) 19 833 (1991)
Förortskommun Lökalkostnad 75 000 Per anställd (2 pers) 37 500 (1991)
Ovanstående nyckeltal - där basuppgifter för lönekostnader dessutom är olika - visar endast att löne— och lokalkostnader i Stockholmstrakten är högre än i glesbygd. Tillskott av skattemedel
I de två kommunerna med näringslivsverksamhet i egen förvaltning är verksamheterna i princip helt anslagstinansierade. I förortskommunen förekommer intåktsflnansierade aktiviteter - lokalförmedling och före- tagsträtfar - som bär sina egna kostnader.
Näringslivsverksamheterna i aktiebolagsform har kommunala ägartill- skott. Bolaget i glesbygdskommun 1 har knappt en tredjedel av sina intäkter i form av externa intäkter, i glesbygdskommun 2 bedrivs kon- kurrensutsatt intäktsflnansierad verksamhet i större omfattning, cirka 85 % av intäkterna. I det första av bolagen redovisas skatt, vilket kan förefalla något märkligt. Det senare bolaget redovisar positivt årsnetto som reservation.
Konkurrens marknader
För näringslivsverksamheten förekommer två slag av konkurrens, dels konkurrens kommunerna emellan om etableringar m.m., dels konkur- rens med egna tjänster och produkter på en marknad.
Den första formen bejakades av i stort sett av alla intervjuade. Numera finns dock "etiska regler” för hur kommunerna får bete sig och "lycksökare" har insett att det inte går att spela ut kommuner mot var- andra.
I rollen som rådgivare och stödjande till företagare kan näringslivssek- reterare och anställda i näringslivsbolag uppfattas som konkurrenter till privata konsulter. Denna roll är egentligen inte uppmärksammad och konkurrensen (för kommunerna) ärinte särskilt betungande eftersom tjänsterna - om de inte är alltför omfattande - år kostnadsfria för nä- ringslivet. Det ärju också bl.a. via sådan rådgivning som kommunen "skapar legitimitet" hos det lokala näringslivet.
Näringslivsbolagen bedriver också fastighetsförvaltning och utbild- ningsverksamhet, som mer är att betrakta som ren affärsverksamhet. Vad fastighetsförvaltning beträffar anser många att det är lättare att sätta marknadsmässiga hyror i ett bolag än i egen förvaltning, men den kommunala bolagsformen medger också att hyressättning kan anpassas till hyresgästernas betalningsförmåga.
Insynsreglernas påverkan
I näringslivsverksamheterna i egen förvaltning ser man inga problem med oäentlighetsprincipen - snarare tvärtom - man eftersträvar öppen- het och insyn Förhållandet är i princip detsamma i glesbygdskommun 2.
I glesbygdskommun l däremot har ett av motiven till att bilda aktiebo- laget varit att därmed kunna hantera företagsfrågor under sekretess, Något direktiv, överenskommelse eller annan handling, som i enlighet med kommunallagen reglerar insyn, finns inte heller upprättat mellan kommunen och bolaget.
5.4 Slutsats
Motivet till att bolagisera näringslivsverksamheten är, framhölls från företrädare i de två kommuner som har verksamheten i egen förvalt- ning, att verksamheten har inslag av affärsverksamhet.
Av de två studerade näringslivsbolagen förekommer konkurrensutsatt verksamhet i ett av dem - fastighetsförvaltning och utbildningsverk- samhet. Det huvudsakliga motivet till vald organisationsform i de två bolagen är dock inte affärsverksamheten, utan att på jämställd nivå kunna umgås med näringslivet. Aktiebolagsformen och VD-rollen in- nebär en "garanti" för kompetens och status i relationer med närings- livsföretrådare I kommuner med näringslivssekreterare eller närings- livsenhet upprätthålls relationerna via politiker och tjänstemän på vad som förefaller, lika framgångsrik sätt.
Efter intervjuer i fyra kommuner har vi limnit tre principiellt olika för- mer för att bedriva näringslivsverksamhet, nämligen aktiebolag & tatenhet och nätverk. De fyra kommunernas näringslivsverksamhet har, av företrädare för kommunförbundet, forskare, mfl., framhållits som väl fungerande och offensiva. Det går inte att bedöma vilken organisa- tionsform som är effektivast. Därtill är kommunernas struktur, politi- kernas motiv och inställning till frågornas hantering samt yttre faktorer alltför olika, Den övergripande målsättningen för samtliga är att skapa gynnsamma förutsättningar för näringslivet och därmed för kommu- nens strukturella, ekonomiska och kulturella utveckling. Verksamheten styrs och följs upp utifrån denna målsättning.
Det har på motsvarande sätt varit svårt att göra ekonomiska detaljjäm- förelser. Påtagligt verkar ändå vara de betydligt högre kostnaderna per invånare som satsas på näringslivsverksamhet i glesbygd jämfört med en Stockholmsförort - 150-180 kronor per invånare och årjämfört med cirka 20 kronor.
Vi har konstaterat att näringslivsverksamheten i viss mån konkurrerar med konsultverksamhet. Näringslivet har att välja mellan - oftast dyra - privata konsulter och den som regel kostnadsfria rådgivning som ges
av kommunala nåringslivssekretariatl-bolag, med kommunens bästa och legitimitet hos näringslivet som målsättning.
Förvaltning av industri- och kontorsfastigheter förekommer i närings- livsbolagen. Det har uppfattats som "dubbel styrka". Dels medger bo— lagsformen att man uppfattas som affärsmässig hos hyresgäster och kan sätta marknadsmässiga hyror, dels kan hyressättning göras som tar hänsyn till hyresgästens betalningsfönnåga.
Kommunerna konkurrerar också med varandra om företagsetableringar m.m. Denna konkurrens är dock numera "reglerad" genom samför- ståndsöverenskommelser av olika slag och kommunerna samverkar också i större frågor.
Affärsverksamhet kan utan problem med kommunala insynsregler be- drivas i nåringslivsbolag. Däremot har insynsreglerna i ett fall utgjort motiv till att bilda bolag för att därmed kunna skydda privata företags- frågor från behandling i kommunstyrelsen. När näringslivsfrågoma bedrivs i förvaltningsform eftersträvas öppenhet och insyn.
l lé sfär—ot -' .""leh!
m—— v.!
in......
Kronologisk förteckning
l.Stymings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar rn. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10.En ny datalag. Ju. 1 l . SocialRirsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. U. 13.Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och vara grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23.Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen — en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30.Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31.Kommunernas roll på alkoholornrådet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35 .Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.
36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37.1ustitiekanslem. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso— och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fril och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41. Folk— och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43.Politik mot arbetslöshet. A. 44.Översyn av tjänsteinkömstbeskattningen. Fi. 45.Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratms räddning. C. 46.Vissa kyrkofrågor. C. 47. Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. [37] Fri— och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]
Utrikesdepartementet Styrnings— och samarbetsformer i biståndet. [1] Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar ru. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5] Socialförsäkringsregister. [11] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31] Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38]
Kommunikationsdepartementet
Posting. [9] Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]
Finansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.
— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor
— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
J ordbruksdepartementet
Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [61 Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelstndustri för EG. [33]
Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32] Politik mot arbetslöshet. [43]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägande! av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för fllmcensuren. [39]
Näringsdepartementet
Svenska regler för intemationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]
Civildepartementet
Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
Me."... __,