SOU 1996:171
Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning : rapport till Kommittén om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP)
Konsekvenserna för — CAP av WTO—åtagandena och en östutvidgning
SM]
19962171
Rapport till
Kommittén om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KOMICAP)
Konsekvenserna för CAP av WTO—åtagandena och en Östutvidgning
SLM]
19961171
Rapport till
Kommittén om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KOMICAP)
(( )x Statens offentliga utredningar
1996: 17 1 J ordbruksdepartementet
Kpnsekvenserna för CAP av WTO—åtagandena och en östutvidgning
Rapport till Kommittén om reformering av EU:s
gemensamma jordbrukspolitik (KOMICAP) Stockholm 1996
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08—690 91 91 Ordertel: 08—690 91 90
Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25
REGERIGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91—38—20434—7 Stockholm 1996 ISSN 0375—250X
Förord
Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP) beslutade den 24 januari 1996 om direktiv till en särskild expertgrupp med uppgift att göra en omvärldsanalys. Enligt direktiven skall expertgruppen analysera vilka konsekvenser en utvidgning mot Central— och Östeuropa skulle få för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) samt göra en analys av hur CAP påverkas av WTO-åtagandena, såväl med som utan en östutvidgning.
Expertgruppen skall vidare belysa hur livsmedelsförsörjningen och —handeln i Sverige, EU och globalt påverkas av CAP. Effekterna för utvecklingsländemas livsmedelsproduktion skall enligt direktiven därvid särskilt uppmärksammas.
En slutrapport skall enligt direktiven presenteras för kommittén den 8 oktober 1996.
Vid ett möte med kommittén den 22 och 23 augusti 1996 beslutade kommittén att expertgruppens redovisning skall delas upp i två delar. Den första delen rörande östutvidgningens effekter m.m. skall redovisas för kommittén den 8 oktober 1996, medan den globala delen skall redovisas först efter det att FAO:s konferens om livsmedelssäkerhet hållits i november 1996.
Föreliggande rapport avser således östutvidgningens konsekvenser för CAP kopplat till WTO-åtagandena. Expertgruppen har därvid utgått från att samtliga kandidatländer blir medlemmar samtidigt är 2000 samt att dessa länder övertar CAP i dess nuvarande form. Mycket talar för att så inte blir fallet. Men då syftet har varit att analysera de yttre faktorer som utgör tryck på EU att reformera CAP och att ringa in de varusektorer som blir särskilt känsliga vid en östutvidgning har expertgruppen varken spekulerat i vilka länder som eventuellt kan komma att bli medlemmar först eller särskilda övergångsarrangemang för de olika kandidatländerna.
Ett viktigt underlag för analysen har varit tillgängliga prognoser för produktion, konsumtion och priser.
Expertgruppen har följande sammansättning:
Christina Nordin (Kommerskollegium, ordförande) Mikael Andersson (J ordbruksdepartementet) Håkan Björklund (Utrikesdepartementet) Erland Karlsson (Jordbruksverket) Kristina Rådkvist (Lantbrukarnas Riksförbund) Bo Magnusson (Jordbruksverket, sekreterare) Nils-Gunnar Forsberg (Kommerskollegium, sekreterare)
Hans G. Öhgren, huvudsekreterare i kommittén, och Anna Lagerkvist, biträdande sekreterare i kommittén, har också deltagit i arbetet.
Denna expertgruppsrapport har nu överlämnats till kommittén som ett underlag för kommitténs överväganden. Kommittén skall redovisa sina ställningstaganden senast den 30 juni 1997.
Stockholm den 1 november 1996
Christina Nordin Bo Magnusson Nils—Gunnar Forsberg
Ordlista
AAFC
Ad valorem—ekvivalent
Ad valorem—tull
Administrativt pris
Aktiv förädling
AMS
Arealuttag
Avlänkat inkomststöd
Basperiod
Basprodukt
Bastull
Bidragsrätter
Blair House—uppgörelsen
Blå boxen
Agriculture and Agri-Food Canada (Kanadas jordbruksministerium).
Specifik tull eller kombinationen specifik tull och ad-valorem- tull uttryckt i ad-valorem—(värde—)tullsats.
Tullsatsen uttryckt i procent av värdet.
Pris fastställt på administrativ våg (av en myndighet) i syfte att reglera — direkt eller indirekt — den inhemska marknaden eller producentpriset.
Import av råvaror som bearbetas till förädlade produkter vilka därefter exporteras.
Aggregate Measurement of Support (mått på de årliga utgifterna för internstöd i WTO—sammanhang).
System med obligatorisk och/eller frivillig begränsning av den areal som brukas för vissa grödor. Systemet kan utnyttjas som villkor för stöd.
Inkomstrelaterat stöd avseende en fastställd basperiod och som inte är kopplat till produktion, produktionsfaktorer eller pris.
Den period som används som utgångspunkt för neddragningar av de olika stöden i WTO—sammanhang.
I princip obearbetad jordbruksprodukt. Gränsdragningen mellan basprodukter och bearbetade produkter varierar något mellan olika internationella organisationer.
Den tarifferade tullnivå som används som utgångspunkt för neddragningar av gränsskyddet i WTO-sammanhang.
Utgångstal för beräkning av djurbidrag inom EU.
Separat uppgörelse mellan EG och USA är 1992 i vissa centrala frågor inom ramen för Uruguayrundan.
Direktstöd som ges inom ramen för produktionsbegränsnings- program och som är undantagna från neddragningskraven i Uruguayrundan.
C-socker
Caims-gruppen
CAP
Codex
Current access—kvoter
CÖE—länderna
Deficiency payments
Direktstöd
Exportstöd
FAIR
F EOGA
Foderspannmål
GATT
Gröna boxen
Socker som produceras inom EU och exporteras utan stöd.
Argentina, Australien, Brasilien, Canada, Chile, Colombia, Fiji, Filippinerna, Indonesien, Malaysia, Nya Zeeland, Thailand, Ungern och Uruguay.
Common Agricultural Policy (EU:s gemensamma jordbrukspolitik).
Codex Alimentarius Commission (Gemensamt FAO— och WHO—organ för internationell standardisering på livsmedelsområdet).
Garanti att den kvantitet av tarifferade varor som importerades under basperioden även fortsättningsvis skall kunna importeras.
De central- och östeuropeiska länder som ansökt om medlemskap i EU, dvs. Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.
Amerikanskt system med produktionsrelaterat stöd där stödnivån per enhet bestäms av skillnaden mellan ett administrativt pris och marknadspriset.
Stöd som utbetalas av budgetmedel direkt till jordbrukare i inkomststödjande syfte.
Vissa i WTO—sammanhang angivna typer av stödåtgärder vilka tillämpas i samband med export.
The Federal Agriculture Improvement and Reform Act (den nya amerikanska jordbrukspolitiken som inletts under 1996).
EU:s jordbruksfond. Fonden utgörs av två delar, en garantisektion och en utvecklingssektion.
I denna rapport avses korn, majs, havre, råg och blandsäd.
General Agreement on Tariffs and Trade (allmänna tull- och handelsavtalet) .
Intemstöd med ingen eller obetydlig produktions— eller handelsstörande effekt och som uppfyller vissa angivna villkor och vilka är undantagna från neddragningskraven i Uruguayrundan.
Icke—tariffära handelshinder T.ex. kvantitativa importrestriktioner, rörliga införselavgifter,
Ingångspris
Intemstöd
Interventionspris
Kompensation sbetalningar
Lomékonventionen
MAFF
Marketing orders
Marknadsprisstöd
Marknadstillträde
Minimum access—kvoter
Non-recourse loan
PSE
Recourse loan
Specifik tull
minimiimportpriser, godtycklig importlicensiering, frivilliga exportbegränsningar m.m.
EU:s importprissystem inom frukt— och grönsakssektorn.
Vissa i WTO-sammanhang angivna definitioner av inhemska stödåtgärder.
En form av administrativt pris vilket tillämpas inom EU som ett lägsta pris till vilket EU:s interventionsorgan är skyldiga att köpa upp överskott som erbjuds på marknaden.
Arealstöd och djurbidrag vilket utgår inom EU som kompensation för uteblivna prishöjningar.
Avtal mellan EU och vissa f.d. kolonier i Afrika, Karibien och Stilla havsområdet om bl.a. handelsförmåner för dessa länder vid export till EU.
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (brittiska jordbruksministeriet).
Amerikanska statligt sanktionerade minimipriser för olika mjölkklasser beroende på användningsområde.
Transfereringar till producenter p.g.a. olika slag av marknadsreglerande åtgärder som höjer konsumentpriserna.
Åtgärder i fråga om gränsskydd och preferensbehandling i WTO-sammanhang.
Garanti om viss minsta importandel i konsumtionen av tarifferade varor under UR—avtalets genomförandeperiod i förhållande till basperioden 1986—88.
Amerikanskt system för intervention som innebär att låntagaren kan välja mellan att låta säkerheten (råvaran) förverkas eller att betala tillbaka länet och återfå kontroll över säkerheten.
Producer subsidy equivalent (av OECD använd indikator som mäter värdet av transfereringama till jordbruket). '
Amerikanskt system för intervention som innebär att låntagaren i första hand skall återbetala länet och i andra hand låta säkerheten (råvaran) förverkas.
Tullsatsen uttryckt i visst belopp per vikt- eller volymenhet.
SPS Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder)
Tariffering Omvandling av icke-tariffära handelshinder till tullar baserat på skillnaden mellan interna och externa priser under åren 1986—88.
T BT Agreement on Technical Barriers to Trade (avtalet om tekniska handelshinder)
USDA Unites States Department of Agriculture (USA:s jordbruksdepartement).
Visegradländerna Samlingsnamn för Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien.
WTO World Trade Organization (världshandelsorganisationen)
Sammanfattning
] WTO-åtagandenas inverkan på CAP (utan östutvidgning)
1.1 Allmänt om Uruguayrundan 1.2 Kortfattad beskrivning av utfallet på jordbruksområdet av WTO:s Uruguayrunda 1.2.1 Allmänt 1 .2.2 Marknadstillträde 1.2.3 Intemstöd 1.2.4 Exportstöd
1.2.5 Exportrestriktioner 1.2.6 Sanitära och fytosanitära området 1.3 Genomförandet av Uruguayrundans åtaganden
1.3.1 Marknadstillträde — tariffering av gränsskyddet 1.3.2 Marknadstillträde - "nuvarande" tillträde ("current access") och minimitillträde ("minimum access") 1.3.3 Intemstöd
1.3.4 Exportstöd 1.4 Allmänna utvecklingstendenser 1.4.1 Den ekonomiska utvecklingen 1.4.2 Marknadsutvecklingen
1.5 Konsekvenserna för CAP och EU—marknaden av UR-avtalet
1 . 5 . 1 Marknadstillträde
1.5.2 Intemstöd
1.5.3 Exportstöd 2 Konsekvenser av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa 2.1 Utvecklingen i de central- och östeuropeiska länderna (CÖE-länderna) 2.1.1 Allmänna ekonomiska förhållanden 2.1.2 Utvecklingen inom jordbruket 2.2 Tidigare utredningar 2.2.1 Allmänt 2.2.2 Fristående studier 2.2.3 Vissa länders utredningar 2.2.4 Jordbruksverkets beräkningar (1995) 2.2.5 Europeiska kommissionens utredning (1995) 2.2.6 Europeiska kommissionens "Strategy Paper" (1995) 2.3 Konsekvenserna for de central- och östeuropeiska länderna av EU- medlemskap 2.3.1 Budgetmässiga konsekvenser för CÖE-länderna 2.3.2 Prismässiga konsekvenser för CÖE—länderna 2.3.3 Produktionsbegränsningar 2.3.4 Struktur-, regional- och miljöstöd 2.3.5 Administrativa konsekvenser för CÖE-länderna 2.4 Prognoser for produktions— och konsumtionsutvecklingen i CÖE-länderna 2.4.1 Allmänna utvecklingstendenser 2.4 2 Produktions- och konsumtionsutvecklingen per varuområde
2.5 Konsekvenser for CAP och EU-marknaden av en utvidgning av EU österut
2.5.1 Marknadsmässiga konsekvenser
11 25 25
26 26 26 27 28 29 29 30 30
31 31 33 34 34 35 38 38 40 41 61 61 61 62 63 63 64 66 67 68 69
70 70 70 73 76 77 78 78 78 84 84
2.5.2 Budgetmässiga konsekvenser 91 3 Konsekvenser för WTO-åtagandena av en östutvidgning 95 3.1 Allmänt 95 3.2 Exportstödet 95 3.2.1 Tillvägagångssätt vid beräkningarna 95 3.2.2 Spannmål 97 3.2.3 Oljefrö 97 3.2.4 Socker 97 3.2.5 Nötkött 98 3.2.6 Griskött 98 3.2.7 Fjäderfäkött 98 3.2.8 Mjölk och mejeriprodukter 99 3.2.9 Frukt, grönsaker och vin 99 3.2.10 Övriga produkter 100 3.3 Sammanfattning 100 4 Utblick efter år 2000 103 4.1 Effekter i ett WTO—perspektiv (utan östutvidgning) 103 4.11 Den allmänna stödnivån i EU och USA 103 4.1.2 Ny amerikansk jordbrukspolitik 104 4.1.3 Slutsatser 105 4.2 Marknadsutvecklingen 106 4.2.1 Produktions- och konsumtionsutvecklingen i EU-15 och CÖE—lO 106 4.2.2 Slutsatser 109 4.3 Effekter för EU-budgeten av en östutvidgning 1 10 5 Avtalen om tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära
åtgärder 1 13 5.1 Avtalens omfattning 113 5.2 Avtalens innebörd 1 14 5.3 Tänkbara konsekvenser för handeln 1 17 5.4 Kommande utveckling 1 17 Bilaga Direktiv till expertgruppen 119
Sammanfattning
WTO-åtagandenas inverkan på CAP — utan östutvidgning (avsnitt 1)
Jordbruksavtalets innehåll
Ett av målen med GATrzs Uruguayrunda var att få till stånd ett världsomspännande regelverk för stödet till jordbruksnäringen i syfte att liberalisera handeln och skapa enhetliga konkurrensvillkor för handeln med jordbruksprodukter. En första delöverenskommelse träffades år 1989 om frysning av interna stöd och exportstöd samt gränsskyddsnivåer. Dessutom nåddes är 1992 en överenskommelse i form av en bilateral uppgörelse - den s.k. Blair House— uppgörelsen — mellan EG och USA. Denna uppgörelse berörde vissa nyckelområden i förhandlingarna, t.ex. stödet till oljeväxtodlingen samt undantag från kravet på neddragning av stödet avseende de s.k. kompensationsbetalningarna (arealstöd och djurbidrag). Den slutliga uppgörelsen vilken träffades i december 1993 innefattar åtgärder inom områdena marknadstillträde, internstöd och exportstöd. Utöver jordbruksuppgörelsen finns bl.a. en separat uppgörelse rörande sanitära och fytosanitära åtgärder.
De viktigaste åtgärderna inom området för marknadsrillträde är omvandling av icke- tariffära handelshinder till tullar (s.k. tariffering), bindning av alla tullar samt reducering av tullarna med i genomsnitt 36% under perioden 1995-2000 och med minst 15 % för varje varuposition. Inom området för internstöd är de viktigaste delmomenten neddragningskrav av det totala stödbeloppet med 20%, med undantag för vissa angivna stödformer som anses ha ringa eller obefintliga effekter på handel och produktion (" gröna boxen") samt direktstöd som ges inom ramen för produktionsbegränsningsprogram ("blå boxen"). De viktigaste åtagandena i fråga om exportstöden innebär att utgifterna skall minskas med 36% under genomförandeperioden 1995—2000 och de kvantiteter som exporteras med stöd skall dras ned med 21 %. I avtalet räknas upp vilka exportstödsåtgärder som omfattas av neddragningskraven.
J ordbruksavtalets övergripande effekter
Omvandlingen till tullar av icke-tariffära handelshinder (den s.k. tarifferingen) innebär en mycket betydelsefull systemförändring vad gäller utformningen av gränsskyddet inom jordbruksregleringen. Jämförbarheten mellan länderna ökar betydligt. Genom övergången till fasta tullar skapas också en gemensam bas för framtida förhandlingar om ytterligare reduceringar av gränsskyddet. Den kortsiktiga effekten av tarifferingen försvagas dock av det faktum att de omvandlade tullarna i många fall fastställts på en relativt hög nivå. Inte minst gäller detta i fråga om "känsliga" sektorer med relativt hög stödnivå. På längre sikt förstärks dock effekten av åtagandena genom att bindningarna ofta gjorts i form av specifika tullar (vikttullar o.dyl.), vilket innebär att skyddseffekten automatiskt urholkas vid inflation. Effekterna av det förbättrade marknadstillträdet försvagas å andra sidan delvis genom olika åtaganden som redan gjorts på bilateral basis (t.ex. Europaavtalen med de central— och östeuropeiska länderna), att rörligt gränsskydd fortfarande existerar i praktiken p.g.a. särskilda överenskommelser (t.ex. frukt och grönsaker) samt genom att skyddsklausulen ger möjlighet att ta ut tilläggstullar.
Det viktigaste resultatet av jordbruksavtalet då det gäller konsekvenserna för internstöden är att avtalet preciserar vilka åtgärder som är tillåtna. Effekterna av avtalet försvagas visserligen av att åtagandena avser den totala stödnivån utan uppdelning på varuområden men detta kompenseras på längre sikt genom inflationens urholkande verkan.
Kraven på neddragningar av exportstöden anses generellt sett vara den del av jordbruksavtalet som får den största effekten då det gäller liberalisering av handeln. Den dubbla begränsningen till både stödbelopp och exportvolym förstärker genomslagskraften i åtagandena. Bindningen till enskilda varuområden innebär också att effekten av åtagandena blir starkare än i fråga om internstöden. På samma sätt som för gränsskydd och internstöd gäller att inflationen urholkar värdet av de maximala stödbeloppen vilket förstärker neddragningseffekten på längre sikt.
Konsekvenserna för CAP och EU—marknaden av UR—avtalet
Åtagandena i fråga om marknadstillträde väntas inte få någon avgörande betydelse för EU under loppet av genomförandeperioden. Vissa importkvoter på mejeriområdet, främst för skummjölkpulver och smör, bedöms dock kunna få viss betydelse. De åtaganden i övrigt som gjorts under "minimum access"—arrangemangen återspeglar i många fall endast redan existerande kvoter t.ex. inom ramen för Europaavtalen med de central- och östeuropeiska länderna. Inte heller i fråga om internstöden väntas åtagandena från EU:s sida innebära några problem under genomförandeperioden, bl.a. på grund av att åtagandena inte är knutna till vissa specifika områden samt att redan genomförda omläggningar av stödsystemen kunnat tillgodoräknas. På längre sikt kan dock begränsningarna få viss effekt på grund av inflationens urholkande verkan på de fastställda maximala stödbeloppen.
Åtagandena i fråga om exportstöden väntas däremot få stor betydelse för EU:s del. Det faktum att åtagandena vad gäller exportstödet — till skillnad från intemstödet - är knutna till bestämda varuområden utan möjlighet till inbördes överflyttningar, och att begränsningarna avser såväl belopp som kvantiteter, innebär givetvis inskränkningar i EU:s möjligheter att i fortsättningen fritt utforma sin exportpolitik på jordbruksområdet. Helt avgörande för behovet av exportstöd är dels skillnaden mellan produktions- och konsumtionsvolymerna vilket leder till att över- eller underskott uppstår på den inhemska marknaden, dels skillnaden mellan de inhemska priserna (EU-priserna) och världsmarknadsprisema (VM- priserna).
I fråga om vete pekar flera tillgängliga prognoser mot ett inte obetydligt produktionsöverskott inom EU redan år 2000. Förutsättningarna för en produktion som är helt fri från export— eller annat stöd inom vetesektom skulle därmed bli helt beroende av prisutvecklingen på världsmarknaden samt möjligheterna för EU att anpassa den egna prisnivån till VM-prisema. Stora produktionsvolymer i kombination med sänkta VM-priser skulle alltså kunna få betydande effekter för spannmålsmarknaden i EU. WTO-taket skulle utgöra en effektiv spärr för möjligheterna att släppa ut eventuellt produktionsöverskott på världsmarknaden vilket i sin tur skulle kunna leda till en betydande inhemsk lageruppbyggnad med åtföljande kostnadsexpansion. Möjligheterna till kostnadskrävande lageruppbyggnad begränsas i sin tur av gjorda åtaganden i fråga om internstöden. De valmöjligheter som EU i ett sådant läge skulle förfoga över vore antingen att skärpa de
produktionsbegränsande åtgärderna - t.ex. att höja arealuttagsprocenten - eller att genomföra en snabb anpassning till VM—prisnivån.
Utsiktema inom sektorn för foderspannmål förefaller betydligt mindre alarmerande än inom vetesektom. Ingen av de tillgängliga prognoserna pekar mot att det väntade produktionsöverskottet kommer att nå upp till de fastställda WTO—taken. Känsligheten för prisförändringar skulle därmed också vara mindre för foderspannmål än i fråga om vete. Det förtjänar dock påpekas att spannmålsmarknaden kännetecknas av en betydande grad av utbytbarhet mellan de olika spannmålsslagen. Marknadssituationen för vete resp. foderspannmål påverkas även av fördelningen mellan odlingen av vete för foderändamål och övriga foderspannmål. Utsiktema för spannmålsmarknaden i sin helhet präglas i hög grad av prognoserna för vetesektom vilka som ovan nämnts indikerar stor risk för produktionsöverskott fram till år 2000. Osäkerheten beträffande prisutvecklingen på den internationella spannmålsmarknaden är dock mycket stor. Inte minst är det utvecklingen i Kina och i länderna i f.d. Sovjetunionen som väntas påverka efterfråge- och prissituationen.
Beträffande sockersektorn kan konstateras att EU redan i dagsläget genererar ett inte obetydligt produktionsöverskott som måste exporteras. Ungefär hälften av denna export sker utan bidrag i form av s.k. C—socker. Denna export behöver därigenom inte avräknas mot WTO—taket. Att denna export kan äga rum beror till stor del på att den kan betraktas som indirekt finansierad genom ett mycket högt stöd till den del av sockerproduktionen som år stödberättigad. Så länge det betraktas som förenligt med WTO—åtagandena att på detta sätt fördela produktionen mellan stödberättigad respektive icke stödberättigad export, torde inga stora problem uppstå för EU att hålla sig inom WTO-taket.
Inom animaliesektorn är det främst utsikterna för nötkött- och mjölkområdena som kan innebära svårigheter i ett WTO-perspektiv. De prognoser som funnits tillgängliga har utgått från situationen innan BSE—frågan började påverka marknadsbilden på nötköttområdet. Enligt dessa prognoser skulle ett visst produktionsöverskott uppstå inom EU fram till år 2000 men detta skulle lätt rymmas inom det fastställda WTO—taket. Situationen på nötköttområdet är dock mycket känslig för förändringar i konsumtionsmönstret. Redan före fokuseringen på BSE—problemet fanns en långsiktig trend med nedåtgående konsumtion av nötkött inom EU. Denna trend kan på sikt ytterligare förstärkas som ett resultat av BSE— debatten. Enligt OECD:s bedömning skulle ett betydande överskott snabbt kunna uppstå på EU—marknaden redan vid en fortsättning på den tidigare konstaterade konsumtionsutvecklingen. Nötkött utgör en av de sektorer där rådande prisdifferens mellan EU— och VM—pris (EU—priset högre än VM—priset) väntas bestå fram till år 2000. Detta gör nötköttmarknaden inom EU särskilt känslig för eventuellt produktionsöverskott eftersom möjligheterna till export med bidrag är begränsade genom gjorda WTO—åtaganden.
För gris— och fjäderfäkött pekar prognoserna på ett visst produktionsöverskott år 2000 vilket beräknas ligga ungefär på gränsen för vad WTO—åtagandena medger. Enligt OECD:s prisprognos kommer EU—prisema år 2000 att ligga ungefär i nivå med eller något överstiga motsvarande VM-priser. Om dessa prisprognoser skulle infrias finns förhoppningar att export från EU kan komma till stånd utan exportstöd. I så fall skulle ett produktionsöverskott på dessa områden inte inge samma farhågor som på nötköttområdet. Denna slutsats förstärks något av de förväntningar som finns om en viss konsumtionsökning i spåren av BSE-krisen på nötköttsmarknaden. Det kan för övrigt nämnas att exportstöden
redan i dag är starkt begränsade på både gris— och fjäderfäköttområdena. Ett möjligt hot mot denna utveckling utgör prisutvecklingen för foderspannmål. Om de höga priserna skulle bestå inom EU kan en kommande utjämning mellan EU— och VM—prisema för gris- och fjäderfäkött äventyras, vilket skulle kunna försvåra export utan stöd.
Mjölkområdet är som helhet mycket svårbedömbart p.g.a. att exportstödsåtagandena gjorts för fyra kategorier av förädlade produkter samtidigt som produktionsprognoserna i de flesta fall avser mjölkråvara. Även produktionsbegränsningama ligger i råvaruledet. Om endast totalsiffroma för produktionen beaktas finns inga tecken på att det skulle bli några problem att uppfylla WTO-åtagandena inom mjölksektom. Nedbrutet på produktnivå blir bilden däremot en annan, delvis beroende på att det inte är tillåtet att göra några överflyttningar av ej utnyttjade kvantiteter mellan de fyra huvudvarugruppema. Särskilt i fråga om ost väntas problem kunna uppstå. Till följd av ökad efterfrågan har även produktionen av ost ökat under senare år. Detta leder till att neddragningskraven för exportstödet i praktiken blir större än vad som förutsågs då WTO-åtagandena fastställdes. Kännbara neddragningar av exportstöden har redan fått genomföras för ost och gruppen "andra mjölkprodukter". Om OECD:s prognos för konsumtionsutvecklingen för ost inom EU inte skulle hålla i sig skulle överskott relativt snabbt kunna uppstå. Eftersom någon utjämning mellan EU— och VM— prisema för ost inte förutses ske före år 2000, skulle det bli svårt att finna avsättning för ett eventuellt produktionsöverskott på världsmarknaden.
Gruppen bearbetade jordbruksprodukter innefattar ett stort antal produkter både inom och utanför livsmedelssektom. Inom denna kategori har EU tidigare lämnat exportbidrag för produkter innehållande mjölkpulver, socker, ägg och spannmål. Världshandeln liksom EU:s export har — på samma sätt som för ost — expanderat kraftigt sedan utgången av basperioden, vilket har lett till relativt omfattande neddragningsbehov för exportstöden.
Konsekvenser av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa (avsnitt 2)
I rapporten har det förutsatts att samtliga kandidatländer blir medlemmar samtidigt är 2000 samt att dessa länder övertar CAP i dess nuvarande form. Mycket talar för att så inte blir fallet. Då syftet har varit att analysera de yttre faktorer som utgör tryck på EU att reformera CAP och att identifiera de varuområden som är särskilt känsliga vid en östutvidgning, har i rapporten varken spekulerats kring vilka länder som eventuellt kan bli medlemmar först eller vilka övergångsarrangemang som kan krävas för de olika kandidatländerna.
Aktuella utvecklingstendenser i de central- och östeuropeiska länderna (CÖE—länderna)1
Den aktuella situationen i CÖE-länderna präglas av allmän ekonomisk återhämtning. Samtliga länder utom Lettland kunde redovisa tillväxt i ekonomin under år 1995 och denna utveckling väntas fortsätta även under år 1996. Till de positiva tecknen hör vidare att inflationen sjunker kontinuerligt i samtliga länder. Till de negativa tecknen hör en fortsatt hög arbetslöshet samt fortsatt negativ betalningsbalans och budgetunderskott i de flesta
1Med CÖE—länderna avses i denna rapport följande 10 central- och östeuropeiska länder vilka ansökt om medlemskap i EU: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.
länderna. Även jordbruksproduktionen präglas av en allmän återhämtning under år 1995. Sålunda ökade bruttovärdet av jordbruksproduktionen år 1995 i alla länder utom Estland och Lettland. Den starkaste återhämtningen har vegetabiliesektom svarat för, men även inom animaliesektorn - med undantag för mjölkproduktionen - har nedgången brutits och viss återhämtning har skett. Även utrikeshandeln med jordbruksprodukter har ökat och ett visst handelsöverskott kunde noteras för CÖE-länderna som grupp är 1995.
Tidigare utredningar
Konsekvenserna för EU av en utvidgning österut har belysts i ett flertal utredningsrapporter som gjorts både av vetenskapliga institutioner och av myndigheter i olika länder. Huvuddelen av dessa utredningar tillkom under åren 1993—95. Eftersom kretsen av medlemskanditatländer har vuxit successivt, omfattar dessa utredningar ibland olika geografiska områden. Således begränsades de första utredningarna i regel till de s.k. Visegradländerna (CÖE—4). Många av de tidigare utredningarna har fokuserat på konsekvenserna för EU-budgeten av en östutvidgning. De olika beräkningarna ger variationer i budgetkostnaderna på mellan 6 och 50 miljarder ecu. Studierna bygger på olika antaganden i fråga om t.ex. produktivitetens utveckling, arealstorlek, världsmarknadsprisemas utveckling m.m. Bland de viktigare utredningarna om EU:s östutvidgning som utnyttjas i denna rapport kan nämnas Europeiska kommissionens s.k. "strategipapper" från december 1995 samt brittiska jordbruksministeriets (MAFF) prognoser.
Konsekvenserna för CÖE—ländema av EU—medlemskap
Analysen av konsekvenserna för EU av en utvidgning österut inleds med en analys av konsekvenserna för CÖE— länderna av ett EU- -med1emskap, eftersom detta får indirekta återverkningar på EU- 15. En omedelbar konsekvens av ett EU— Hmedlemskap utan särskilda övergångslösningar - blir en anpassning av prisnivån till vad som gäller inom EU—15. Trots svårigheter att göra jämförelser mellan EU— och CÖE— länderna kan det snabbt konstateras att prisnivån i såväl producent- som konsumentledet - med vissa undantag— är betydligt lägre i CÖE- länderna än i EU- 15. Producentprisema 1 CÖE— länderna är ibland t.o.m. lägre än världsmarknadsprisema. Generellt sett är prisskillnaderna mellan EU— och CÖE- länderna större inom animaliesektorn än inom vegetabiliesektom. Det är rimligt att anta att de nu konstaterade prisskillnaderna åtminstone delvis kommer att utjämnas under tiden fram till medlemskapet.
En snabb anpassning till EU:s prisnivå skulle medföra en rad effekter i CÖE—länderna. Höjda producentpriser skulle förmodligen få en produktionsstimulerande effekt och leda till att användningen av insatsvaror ökade, vilket i sin tur skulle leda till högre avkastning. Denna ökning av produktionen skulle dock delvis mildras av de begränsningsåtgårder på vissa områden som skulle bli en följd av medlemskapet. För konsumenterna skulle en EU- anpassning av priserna innebära högre priser och minskad inhemsk konsumtion. För förädlingsindustrin skulle en sådan utveckling leda till en förstärkning av de ekonomiska problem som redan i dagsläget kännetecknar denna bransch. En höjd prisnivå skulle även få konsekvenser för samhällsekonomin. Vid en ensidig EU-anpassning av jordbruket i CÖE- ländema finns risk att obalans uppstår i förhållande till övriga sektorer i ekonomin, vilket i sin tur kan leda till att resurser dras till jordbrukssektorn som annars skulle användas inom
andra sektorer. Andra konsekvenser kan bli en fördröjd strukturomvandling inom jordbruket samt höjda fastighetspriser. Dessa effekter erhålls säväl genom anpassningen till EU:s prisnivå som genom att EU:s system med kompensationsbetalningar överförs till CÖE- länderna.
Vid ett EU-medlemskap skulle vidare EU:s olika system för produktionsbegränsningar Överföras till CÖE—ländema. Sådana system finns inom följande områden: spannmål, oljeväxter och proteingrödor (basarealer för beräkning av arealstöd och ersättning för arealuttag), mjölk och socker (produktionskvoter) samt nöt— och fårkött (bidragsrätter kopplade till vissa djurtäthetskriterier). Dessutom finns inom vissa andra sektorer regleringar som innebär att produktionen begränsas på olika sätt, exempelvis inom vinsektom och inom frukt- och grönsakssektom (kvalitetsbestämmelser). Tillämpning av dessa regleringar skulle kunna hämma önskvärda strukturförändringar inom jordbrukssektorn 1 CÖE— länderna. Dessutom skulle administrationen av produktionskvoter, arealstöd och djurbidrag kunna bli ett betydande problem för CÖE- länderna p. g. a. dels den stora fragmenteringen vad gäller jordbruksstrukturen, dels p. g. a. brister 1 t. ex. företags— och fastighetsregistreringen. Ett annat område som skulle kunna medföra problem för CÖE- länderna är kraven 1 de sanitära och fytosanitära regelverken samt de olika kvalitetsbestämmelsema som är kopplade till marknadsregleringarna.
Storleken av nämnda produktionsbegränsningar bestäms i samband med medlemskapsförhandlingarna mellan EU och respektive kandidatland. Med hänsyn till de stora svängningarna i produktionen under 1990-talet kan det bli svårt att hitta en "normal" produktionsnivå. Bland de frågor som kan bli svåra att lösa i samband med förhandlingarna hör vilka avkastningstal som skall användas vid beräkning av arealstödet, fastställande av produktionskvoter för mjölk samt bidragsrätter för nötkreatur.
Prognoser för produktions- och konsumtionsutvecklingen i CÖE—länderna
Avgörande för vilka konsekvenser som en östutvidgning för med sig för EU är givetvis den allmänna ekonomiska utvecklingen i CÖE-länderna. En central fråga är vidare vilken produktions- och konsumtionsutveckling som kan väntas i CÖE—ländema till följd av medlemskapet. Direkt inverkan av medlemskapet sker via prisnivån, övriga stöd samt produktionsbegränsningama. Bland andra faktorer som indirekt påverkar produktion och konsumtion kan nämnas kostnaderna för insatsvaror, jordbrukets strukturförhållanden, privatiseringsprocessen, förädlingsindustrins situation samt infrastrukturens standard (transportväsende, kreditmöjligheter m.m.). Särskilt viktig är produktivitetsutvecklingen. En snabb produktivitetsökning i länder där avkastningen f.n. är låg men vilka har en betydande produktionspotential, t.ex. Polen och Rumänien, skulle snabbt kunna få stora konsekvenser för produktionstillväxten i CÖE—området som helhet.
Konsumtionen påverkas också av en rad faktorer, t.ex. konsumentprisema, inkomstutvecklingen samt livsmedlens kvalitet. Osäkerheten är stor kring utvecklingen på flera av de nämnda områdena vilka har återverkningar inom jordbruket. Detta gör det särskilt svårt att bedöma hur produktion och konsumtion kommer att utvecklas i CÖE- länderna.
Osäkerheten kring den framtida utvecklingen i CÖE-länderna återspeglar sig också i stora variationer i de produktions— och konsumtionsprognoser som gjorts för jordbrukssektorn. På grund av den svårbedömbara utvecklingen i CÖE-länderna är spännvidden i prognoserna betydligt större än spännvidden i de prognoser som gjorts för utvecklingen i EU—15. I enlighet med direktiven till expertgruppen har alternativa antaganden för utvecklingen av produktion, konsumtion och priser analyserats. För att få ett så brett jämförelsematerial som möjligt redovisas i princip de prognoser som funnits tillgängliga för utvecklingen fram till år 2000 nedbrutet på produktområde, oavsett prognosemas geografiska omfattning. För att ytterligare bredda jämförelsebasen redovisas även den senaste produktionsstatistiken för år 1995 enligt OECD.
Ett genomgående drag hos de flesta prognosaltemativen är att återhämtningen inom vegetabieliesektom väntas gå snabbare än inom animaliesektorn. De f.n. höga VM-prisema inom spannmåls- och oljeväxtområdena bidrar säkert till denna utveckling. Samtidigt väntas dock inte den inhemska förbrukningen öka i samma takt, beroende på att konsumentprisema fortfarande kommer att vara höga jämfört med tiden före de ekonomiska reformerna. Resultatet av denna obalans blir ett produktionsöverskott i förhållande till efterfrågan inom vegetabiliesektorn. Enligt EU:s prognos skulle produktionsöverskottet av spannmål i CÖE- ländema uppgå till ca 6 milj ton år 2000 om inga restriktioner läggs på produktionen. Inom sockersektorn pekar däremot prognoserna mot ett visst underskott.
Inom animaliesektorn väntas återhämtningen gå långsammare. Visst produktionsöverskott förväntas dock även för nöt- och fjäderfäköttsområdena p.g.a. den efterslåpande konsumtionsutvecklingen. För griskött väntas inte något överskott. Preliminära uppgifter från OECD för år 1995 tyder dock på att återhämtningen av grisköttsproduktionen går fortare än väntat, vilket kan innebära att produktionstillväxten underskattats. Inom mjölksektom där återhämtningen förväntas gå särskilt långsamt kommer det enligt prognoserna i stort sett att råda balans mellan produktion och konsumtion.
Konsekvenser för CAP och EU—marknaden
Konsekvenserna för den samlade EU—25-marknaden har utvärderats med ledning av de ovan redovisade prognoserna för dels EU—15, dels CÖE—lO. Avsikten har varit att belysa hur de olika varuområdena på EU-marknaden väntas påverkas av en östutvidgning. Resultatet av denna analys utgör därefter underlag för bedömningen av östutvidgningens inverkan på möjligheterna att klara WTO-taken, vilket redovisas i avsnitt 3.
Av tidigare avsnitt har framgått att osäkerheten är stor i prognoserna för produktion, konsumtion och priser inom såväl EU—15 som CÖE—lO, inte minst vad gäller CÖE— ländema. Vid en summering av de tillgängliga prognoserna för respektive område ökar givetvis denna osäkerhet avsevärt. Antalet kombinationsmöjligheter blir dessutom ganska stort. De siffror som finns redovisade i avsnitt 2.5 bör därför tolkas med mycket stor försiktighet. I de fall flera prognoser entydigt pekar i en viss riktning bör någorlunda säkra slutsatser kunna dras åtminstone beträffande utvecklingsriktningen. De kvantitativa måtten bör däremot tolkas mycket försiktigt. I de fall prognoserna inte ens pekar i samma riktning ökar givetvis osäkerheten ytterligare.
Följande varuområden bedöms komma att påverkas mest av en östutvidgning genom ökat nettoutbud på EU-marknaden fram till år 2000: spannmål, nötkött, fjäderfäkött, griskött (eventuellt) samt frukt och grönsaker. Inom vegetabiliesektorn är det särskilt spannmålsområdet som påverkas. Det väntade produktionsöverskottet av spannmål härrör dock till största delen från EU-15 och endast till en mindre del från CÖE—lO. Om avkastningstalen skulle höjas väsentligt i CÖE—ländema samtidigt som återhämtningstakten i spannmålsförbrukningen går långsammare än väntat - t.ex. genom en fördröjd utveckling inom animalieproduktionen — kan dock produktionstillskottet därifrån bli betydligt större än vad som förutses av t.ex. EU. På köttområdet är det nötköttsektom som kan väntas påverkas mest av en östutvidgning, i synnerhet om marknadsbilden för EU-15 skulle försämras ytterligare. Gemensamt för både spannmåls- och nötköttsektorerna är att en tillämpning av EU:s system med kompensationsbetalningar kan komma att verka stimulerande på produktionen. Även inom gris- och fjäderfäköttområdena kan viss marknadspåverkan väntas, men med mindre allvarliga följder eftersom konsumtionen väntas gå upp för dessa produktslag. På mjölkområdet väntas som tidigare påpekats en långsam återhämtning i produktionen i CÖE—ländema. Marknadspåverkan inom denna sektor väntas bli relativt liten fram till år 2000. Det förtjänar dock påpekas att prognoserna för mjölksektom bygger på låga genomsnittliga avkastningsvärden som eventuellt kan ha underskattats.
Budgetmässiga konsekvenser
De budgetmässiga konsekvenserna av en östutvidgning har berörts i ett flertal utredningar. Spännvidden i prognoserna är stor bl.a. beroende på olika geografisk omfattning. Andra orsaker till prognosemas olika resultat är de olika antaganden som gjorts i fråga om avkastningsnivåer och konsumtionsutveckling. Kostnaderna för direktstöden (kompensationsbetalningarna) är lättare att uppskatta än kostnaderna för marknadsstödet (i huvudsak exportstöd). Det sistnämnda är beroende av sådana osäkra faktorer som produktions- och konsumtionsutvecklingen samt prisutvecklingen inom EU och på världsmarknaden. Generellt sett kan konstateras att stora överskottsvolymer i kombination med stora prisskillnader mellan EU— och VM-priserna leder till högre kostnader för marknadsregleringama (inbegripet exportsubventioner). Möjligheterna att lämna stöd begränsas dock numera av gjorda åtaganden inom GATT/WTO, vilket inte beaktats i flera av de tidigare utredningarna. Frågan om kostnaderna för marknadsregleringama torde därmed ha minskat i betydelse jämfört med när de första utredningarna kom till. I stället är det frågan om huruvida kompensationsbetalningarna (arealstöd och djurbidrag) skall tillämpas på CÖE-länderna som kommit i fokus.
Budgetkostnadema för struktur-, regional— och miljöstöden av en östutvidgning är mycket svåra att uppskatta p.g.a. de speciella förhållanden som råder inom CÖE-länderna. Vid de senaste utvidgningama av EU har nya regler tillkommit på dessa områden för att passa de nya medlemsländerna.
Konsekvenser för WTO-åtagandena av en östutvidgning (avsnitt 3)
Overgripande effekter
Av samtliga CÖE-lO-länder är sex WTO-medlemmar som gjort åtaganden inom ramen för Uruguayrundan (UR). De baltiska länderna och Bulgarien förhandlar f.n. om medlemskap. För de sistnämnda länderna har därför ännu inga beslut fattats om neddragningar av stödnivåema. Bland de områden vilka omfattas av neddragningar (gränsskydd, internstöd och exportstöd) kommer - vilket framgår av avsnitt 1 - exportstödsneddragningarna att få den största påverkan på EU.
Att försöka uppskatta storleken av de framtida WTO-åtagandena för ett EU—25 efter en utvidgning med länderna i central— och östeuropa är förenat med vissa svårigheter. För de länder som förhandlar om WTO-medlemskap har en uppskattning gjorts med ledning av ländernas exportstatistik. Eftersom hela exporten sannolikt inte kommer att bli exportstödsberättigad leder detta antagligen till en viss överskattning av WTO—åtagandena för ett med CÖE—ländema utvidgat EU. Situationen kompliceras också av att de baltiska länderna inte existerade som självständiga stater under basperioden. Därtill kommer att CÖE-länderna ändrat sitt handelsmönster efter reformperioden vilket gör det svårt att utgå från traditionell handel. Ytterligare en komplicerande faktor är att såväl EU:s som CÖE- ländemas WTO-åtaganden måste rensas från siffror för intemhandel länderna emellan.
Varuområden
Till de varuområden där möjligheterna att klara gjorda WTO-åtaganden kan väntas påverkas mest negativt av en östutvidgning hör spannmål och nötkött. Vad gäller spannmål väntas nettoeffekten av en östutvidgning bli ett praktiskt taget oförändrat WTO—tak för EU—25 jämfört med EU—15 samtidigt som produktionsöverskottet i CÖE—10 beräknas uppgå till ca 6-7 milj ton år 2000. Även i fråga om nötkött väntas produktionsöverskottet i CÖE-lO överstiga nettoeffekten på WTO—taket av en östutvidgning. Det bör dock understrykas att de förväntade problemen inom dessa båda områden i huvudsak orsakas av förhållanden som inte har med östutvidgningen att göra. Sålunda väntas spannmålsöverskottet år 2000 inom ett nybildat EU-25 endast till en mindre del härröra från CÖE-ländema. Den avgjort största delen av detta överskott — ca 25—30 milj ton - torde EU—lS-länderna komma att bidra med. Vad gäller nötköttsektorn torde det största osäkerhetsmomentet vara den framtida konsumtionsutvecklingen inom EU—15. Östutvidgningen kan alltså i båda dessa fall sägas innebära en förstärkning av problem som till största delen är EU—interna.
Övriga områden som i ett WTO-perspektiv kan komma att påverkas negativt av en östutvidgning är griskött samt ost och "andra mjölkprodukter". Griskött kan bli ett problem om produktionen i CÖE-länderna — vilket vissa tecken tyder på — ökar snabbare än vad man räknat med i de tillgängliga prognoserna. Samtidigt blir nettoeffekten på EU:s WTO—tak av en östutvidgning tämligen måttlig. I fråga om mejeriprodukter väntas, som tidigare framhållits, problem uppstå för ost och "andra mjölkprodukter" oavsett östutvidgning. För dessa produkter kommer antagligen EU:s WTO-tak att förbli relativt opåverkade av östutvidgningen. Om produktionen av dessa produkter i CÖE-lO skulle gå upp mer än väntat kommer trycket mot WTO-taken inom EU att öka markant. I fråga om smör och
skummjölkpulver väntas tvärtom en östutvidgning innebära ett visst nettotillskott till EU:s WTO-tak och därigenom underlätta exporten.
Exempel på varuområden vilka i ett WTO—perspektiv fram till år 2000 i stort sett kan väntas förbli opåverkade av en östutvidgning är oljefrö, socker, fjäderfäkött samt frukt, grönsaker och vin. Orsakerna till detta varierar dock från fall till fall. För vissa av de här uppräknade varuområdena kan rent av en östutvidgning väntas innebära förbättrade möjligheter att leva upp till gjorda WTO—åtaganden. Detta utesluter dock inte att något eller några av de här nämnda områdena (t.ex. oljefrö och socker) i ett längre tidsperspektiv - inför nästa WTO— runda - kan bli problematiska även i ett WTO—perspektiv.
Utblick efter år 2000 (avsnitt 4)
Effekter i ett WTO-perspektiv
Enligt jordbruksavtalet i Uruguayrundan skall nya förhandlingar om en fortsättning av reformprocessen inledas ett år före utgången av genomförandeperioden, dvs. senast vid årsskiftet 1999/2000. Det är sannolikt att EU i en ny förhandlingsrunda kommer att utsättas för fortsatta påtryckningar från omvärlden om ytterligare handelsliberaliseringar och reformåtgärder inom jordbrukssektorn. Förutom trycket från den s.k. Cairns—gruppen2 ' kommer även USA:s hållning att vara betydelsefull. Det är framför allt två omständigheter som talar för en mera aktiv roll från USA:s sida i framtiden, nämligen dels den hittillsvarande utvecklingen av stödnivån i USA jämfört med den i EU, dels den nyligen beslutade kursomläggningen av den amerikanska jordbrukspolitiken.
Den nya amerikanska jordbrukspolitiken som inleddes 1996 innebär att USA kan gå in i nästa WTO-runda med en starkare förhandlingsposition inte minst gentemot EU. Redan innan den nya politiken började tillämpas hade USA sänkt sin stödnivå betydligt jämfört med situationen i mitten av 1980—talet, medan EU:s stödnivå förblivit i stort sett oförändrad under samma period. Den allmänna stödnivån till jordbruket i USA mätt i procent-PSE3 understiger f.n. - år 1995 - 1/3 av EU:s stödnivå. Avsikten med den nya jordbrukspolitiken är att marknadsanpassa jordbruket samt att sänka kostnaderna för stödet på sikt. Detta kommer med säkerhet att medföra ett ökat yttre tryck på EU att reformera sin jordbrukspolitik ytterligare. Det är sannolikt att detta tryck i första hand kommer att riktas mot de sektorer där USA sänkt eller kommer att sänka sin stödnivå, dvs. i första hand spannmåls-, oljeväxt- och mjölksektorerna. Även nötköttsektorn där skillnaden i stödnivå mellan EU och USA redan i dagsläget är mycket stor, kan komma under ökat tryck från den amerikanska sidan.
Ett annat viktigt resultat av den nya amerikanska jordbrukspolitiken är den omläggning som sker till s.k. avlänkade direktstöd, dvs. stöd som inte är kopplade till storleken av produktionen eller produktionsfaktorema. Till följd av denna omläggning kommer ett starkt tryck att riktas mot EU:s kompensationsbetalningar - arealstöd, djurbidrag - vilka som ett resultat av den s.k. Blair House—uppgörelsen, tillsammans med de amerikanska "deficiency payments", fördes till den s.k. "blå boxen". Dessa stödåtgärder var föremål för
2Australien, Nya Zeeland, Canada, Argentina, Uruguay m.fl. länder. 3Procent-FSE = den procentandel av det totala produktionsvärdet inom jordbruket som utgörs av stöd.
produktionsbegränsningar och därmed undantagna från neddragningskraven i Uruguayrundan. Stödåtgärdema i den "blå boxen" ansågs däremot inte uppfylla kraven för att kunna inordnas i den "gröna boxen" på grund av att de inte var helt avlänkade från produktion eller produktionsfaktorer.4 Genom att USA nu avskaffar sina "deficiency payments" borde alltså från amerikansk synpunkt inte längre finnas något behov av den "blå boxen". Det nya stödsystem som nu ersätter "deficiency payments"—systemet uppfyller antagligen kraven för att inordnas i den "gröna boxen". Därmed kommer trycket på EU att avskaffa sina kompensationsbetalningar till spannmåls-, oljeväxt— och nötköttsektorerna med största säkerhet att bli mycket stort i samband med nästa WTO-runda, särskilt mot bakgrund av att fredsklausulen i jordbruksavtalet löper ut år 2003. Fredsklausulen innebär begränsningar i möjligheterna att vidta åtgärder för att korrigera eventuell konkurrenssnedvridning som är resultat av olika stödnivåer.
Marknadsutvecklingen efter år 2000
Förutom det förändringstryck som härrör från externa politiska förhållanden och som berörts ovan, kommer även att finnas ett internt tryck som orsakas av marknadssituationen inom ett utvidgat EU.
Inom vegetabiliesektom är det i första hand spannmålsområdet som kan komma att utsättas för påfrestningar eftersom de flesta prognoser pekar mot ett betydande produktionsöverskott inom både EU-15 och CÖE-lO vilket antingen måste exporteras eller lagras upp inom EU:s gränser. Större delen av detta produktionsöverskott hänför sig dock till EU—15 och inte till CÖE-lO. Den onormalt höga prisnivån på spannmål som gällt under säsongen 1995/96 förefaller vara på väg att ersättas av en situation med betydligt lugnare prisutveckling eller t.o.m. visst prisfall. Om nuvarande prisrelation — september 1996 — med endast obetydligt högre EU—priser än VM—priser består i framtiden, finns förhoppningar om att export skall kunna ske utan bidrag. Om däremot VM-priserna skulle falla ytterligare och EU-prisema inte skulle tillåtas följa med i prisfallet blir det svårt att exportera utan bidrag. Detta skulle sätta spannmålsmarknaden och EU:s spannmålsreglering under hård press. Om dessutom - som ett eventuellt resultat av nästa WTO—runda — taken för exportstöd skulle sänkas ytterligare skulle situationen försämras ännu mera. Möjligheterna att klara spannmålsregleringen i framtiden blir således — trots tidigare reformering - i grunden helt avhängigt av prisdifferensen mellan EU— och VM—priserna. Om detta beroende tillåts kvarstå och EU—marknaden återigen tillåts att avskärma sig från omvärlden genom en egen högre prisnivå blir läget besvärande.
Läget inom animalie- respektive vegetabiliesektorema skiljer sig åt principiellt på flera punkter. Inom vegetabiliesektom är det framför allt den stora produktionsvolymen som inger oro medan det inom animaliesektorn är prisdifferensen mellan EU- och VM-priserna som är det grundläggande problemet och som försvårar export utan bidrag. EU:s åtgärder inom respektive sektor blir följaktligen också av olika karaktär. På spannmålsområdet gäller det framför allt att försöka hålla "prisgapet" inom sådana gränser att export kan ske utan bidrag, medan det på animalieområdet — givet oförändrade prisrelationer — främst blir fråga om att försöka begränsa gapet mellan produktion och inhemsk konsumtion. En annan viktig skillnad mellan animalie- och spannmålssektorerna är att marknadsprognoserna på
4För förklaring av begreppen "blå boxen" respektive " gröna boxen" se avsnitt 1.3.3 om internstöden i Uruguayrundan.
animalieområdet inte lika entydigt som för spannmålen pekar i riktning mot ett kraftigt produktionsöverskott på längre sikt. Sett i ett östutvidgningsperspektiv väntas inte heller - åtminstone på kort sikt — animaliesektorn påverkas lika mycket som vegetabiliesektom av en utvidgning österut.
På mjölk- och nötköttområdena väntas inte "prisgapet" mellan EU- och VM-priserna bli eliminerat under överskådlig tid. Detta medför att pressen på EU att hålla eventuellt produktionsöverskott inom WTO-taket blir mycket stor. Osäkerheten på kort sikt på animalieområdet gäller i första hand konsumtionsutvecklingen inom EU — gäller både mejeriprodukter och nötkött — medan produktionsförutsättningarna inom CÖE-länderna utgör en osäkerhetsfaktor på både kort och lång sikt. Den sammanfattande slutsatsen måste dock bli att både mjölk- och nötköttsektorerna får betraktas som mycket känsliga, särskilt i ljuset av eventuella skärpningar av stödbegränsningama i kommande WTO-runda. Vad gäller övriga varuområden inom animaliesektorn — gris- och fjäderfäkött — är läget mindre känsligt beroende på kopplingen till spannmålsregleringen, det minskade "prisgapet" och den mindre osäkra inhemska marknadssituationen.
Effekter på EU—budgeten av en östutvidgning efter år 2000
Enligt EU:s egna beräkningar i "Strategy Paper"-dokumentet (december 1995) kommer utgifterna för CAP i EU—budgeten (miljarder ecu) att öka med ca 8,9 år 2000, med ca 11,8 år 2005 och med ca 12,2 miljarder ecu år 2010 till följd av östutvidgningen. Som jämförelse kan nämnas att EU:s jordbruksbudget — garantisektionen — för närvarande uppgår till ca 41 miljarder ecu. Framför allt är det utgifterna för nötköttregleringen som beräknas öka redan fram till år 2005 till följd av en förväntad produktionsuppgång i CÖE—länderna, vilken inte väntas sugas upp av en motsvarande konsumtionsökning. Även utgifterna för s.k. "accompanying measures" — bl.a. åtgärder på miljöområdet — väntas öka med ca 1,5 miljarder ecu under perioden 2000 - 2010 till följd av en östutvidgning. Däremot väntas inte utgifterna för kompensationsbetalningarna (arealstöd och djurbidrag) till följd av östutvidgningen förändras nämnvärt fr.o.m. år 2000 utan ligga kvar på samma nivå hela perioden, dvs. ca 6,7 miljarder ecu år 2010. Kompensationsbetalningarna kommer således i inledningen av medlemskapet att utgöra den klart största utgiftsposten vid en östutvidgning, men denna andel kommer att minska efter hand. Sistnämnda kalkyl innebär självfallet inget ställningstagande från kommissionens sida till frågan huruvida och i vilken utsträckning kompensationsbetalningarna skall kvarstå i oförändrad form.
Något underlag för bedömning av utgifterna för strukturfondema på längre sikt som ett resultat av östutvidgningen har inte funnits tillgängligt. Att i dag bedöma vilka regler som kommer att gälla för CÖE-länderna efter ett EU-inträde är inte möjligt. Det kan för övrigt påpekas att regelverket för struktur—, regional— och miljöstöden ändrats i samband med tidigare utvidgningar.
Avtalen om tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära åtgärder (avsnitt 5)
Det avtal om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) som slöts vid den föregående GA'lT- rundan kompletterades i Uruguayrundan med ett avtal om sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS—avtalet).
I båda avtalen erkänns medlemmarnas rätt att vidta åtgärder till skydd för berättigade samhällsintressen, t.ex. människors och djurs liv och hälsa, genom att kräva att varorna har visst utförande eller beskaffenhet eller genomgått viss kontroll. Vissa förutsättningar måste dock iakttas. Bl.a. får åtgärderna inte ha större omfattning än vad som krävs för att uppnå det avsedda syftet och heller inte medföra otillbörlig diskriminering eller förtäckta handelshinder. Åtgärder skall så långt möjligt grundas på internationella standarder och det intresse man avser skydda skall befinna sig inom landets eget territorium.
Under SPS-avtalet faller åtgärder till skydd av människor och djur mot hälsorisker förbundna med livsmedel och fodermedel samt åtgärder mot skada till följd av sjukdomar hos djur och växter.
Regler tillkomna med annat syfte, t.ex. skydd mot andra hälsorisker än ovanstående, skydd mot bedrägliga förfaranden eller skydd mot miljön, faller under TBT-avtalet.
En viktig nyhet med SPS-avtalet är avtalets mycket starka preferens för att åtgärderna skall överensstämma med internationell standard (bl.a. Codex—standarder). Om en åtgärd är i överensstämmelse med standard anses den förenlig med WTO:s regler. Om ett medlemsland däremot vill tillämpa strängare krav krävs att dessa kan vetenskapligt motiveras. Avtalet kan därför komma att begränsa ett lands möjligheter att vidta åtgärder om åtgärderna inte kan vetenskapligt motiveras.
1. WTO-åtagandenas inverkan på CAP (utan östutvidgning)
1.1. Allmänt om Uruguayrundan
Det Allmänna Tull— och Handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) tillkom år 1947. I olika förhandlingsomgångar, s.k. rundor, har betydande tullsänkningar uppnåtts liksom stabilitet på tullområdet. I den s.k. Tokyorundan som avslutades år 1979 tillkom, utöver ytterligare tullsänkningar, en rad nya multilaterala överenskommelser som reglerar olika former av s.k. icke—tariffära åtgärder (dvs. andra handelshinder än tullar). Bl.a. tillkom avtalet om tekniska handelshinder (TBT—avtalet). Dessa avtal var dock formellt självständiga och länder kunde välja vilka av avtalen man ville ingå.
Den senaste förhandlingsrundan inleddes formellt genom en ministerdeklaration i Punta del Este i Uruguay i september 1986. Förhandlingarna i denna runda, den s.k. Uruguayrundan, avslutades i december 1993 och undertecknades vid ett ministermöte i Marrakesh i Marocko den 15 april 1994.
Avtalet innebär att den nya världshandelsorganisationen WTO inrättas formellt. Detta är en förändring då GATT endast är ett avtal. En fastare institutionell struktur skapas således med bl.a. ett övergripande tvistlösningssystem. WTO:s avtalskomplex består av tre huvudpelare av vilka de s.k. multilaterala varuhandelsavtalen ingår som en av dem. De övriga är ett avtal om tjänstehandel, GATS, och ett om immaterialrätt, TRIPS.
Av de s.k. multilaterala handelsavtalen är GATT i reviderad form, GATT 1994, det övergripande. I denna huvudpelare ingår vidare ett dussintal andra avtal, bl.a. avtalen om jordbruk, om tekniska handelshinder samt om veterinära och fytosanitära åtgärder. Dessa kommer att behandlas närmare i denna rapport.
Jordbruksområdet har formellt sett hela tiden omfattats av regelverket i GATT men har i praktiken varit föremål för omfattande undantag från reglerna om subventioner och gränsskydd. Försök har gjorts i tidigare rundor att integrera jordbruket i det generella regelverket. Resultatet av Tokyorundan på jordbruksområdet var, förutom vissa smärre tullsänkningar, att internationella avtal slöts för mejerivaror och nötkött. Det var först med Uruguayrundan som jordbruket fullt ut kom att omfattas av det multilaterala handelsregelverket.
En nyhet är att hela avtalskomplexet i WTO, med vissa undantag, ingår i ett paket som skall skrivas under i ett enda åtagande. Möjligheten att välja å la carte vilka avtal man vill ingå har således bortfallit.
Utanför det stora WTO-paketet ligger dock fortfarande fyra s.k. plurilaterala handelsavtal som man fortfarande kan välja om man vill skriva under. Dessa avtal, som är resultat av Tokyorundan 1979, har reviderats genom Uruguayrundan. Bland dem är det internationella mejerivaruavtalet och det internationella nötköttsavtalet. De i avtalen deltagande länderna skall regelbundet lämna upplysningar om utvecklingen beträffande produktion, konsumtion, priser, lager och handel för berörda varor.
1.2. Kortfattad beskrivning av utfallet på jordbruksområdet av WTO:s Uruguayrunda
1.2.1. Allmänt
GATT:s Uruguayrunda inleddes år 1986 genom det ministermandat som kom att benämnas Punta del Este—deklarationen. Enligt deklarationen skulle "förhandlingarna syfta till att uppnå ökad liberalisering av handeln på jordbruksområdet och ställa alla åtgärder som påverkar marknadstillträde och exportkonkurrens under förstärkta och effektivare GATT- regler". Dessutom skulle konkurrensen förbättras genom att "förstärka reglerna för användning av alla direkta och indirekta stöd och andra åtgärder som direkt eller indirekt påverkar handeln på jordbruksområdet".
Ett första steg togs genom den delöverenskommelse som uppnåddes år 1989 med regler om frysning av interna stöd och exportstöd samt gränsskyddsnivåer. Överenskommelsen innebar bl. a. ett åtagande att inte vidta några åtgärder som innebar höjning av tullar eller icke- tariffära handelshinder samt att frysa stödpriserna till producenter. Efter hand som arbetet med rundan fortskred utkristalliserades tre huvudområden på vilka jordbruksavtalet så småningom skulle komma att baseras, nämligen marknadstillträde, exportstöd och internstöd. Under arbetets gång föddes också den s.k. tarifferingsprincipen vars bärande idé var att icke-tariffära handelshinder skulle omvandlas till bundna tullar. Det var dock frågan om reduktionen av exportstöden som skulle visa sig bli det mest svårlösta av de olika elementen i förhandlingsprocessen.
Ytterligare en delöverenskommelse nåddes åren 1992/ 93 i form av en bilateral uppgörelse mellan EG och USA vilken kom att benämnas Blair House—uppgörelsen. Genom denna uppgörelse som berörde vissa nyckelområden i förhandlingarna - nedtrappningen av exportstöden, undantag för vissa s.k. kompensationsbetalningar samt stödet till oljeväxtodlingen - togs ytterligare ett viktigt steg på vägen mot den slutliga uppgörelse på jordbruksområdet som träffades i december 1993. Den slutliga uppgörelsen innefattar åtgärder inom nedanstående huvudområden vilka skall genomföras successivt under femårsperioden 1995-2000. Utöver jordbruksuppgörelsen finns bl.a. en separat uppgörelse rörande sanitära och fytosanitära åtgärder.
1.2.2. Marknadstillträde
Huvudpunktema i överenskommelsen rörande marknadstillträde kan sammanfattas enligt följande:
Omvandling av icke—tariffära handelshinder till tullar baserat på skillnaden mellan interna och externa priser under åren 1986-88 (s.k. tariffering).5
Bindning av alla tullar.
Reducering av alla tullar med i genomsnitt 36% under en sexårsperiod (24% resp. 10 år för u—länder) och med minst 15% för varje varuposition (10% för u—länder). De minst utvecklade u—ländema är helt undantagna från kravet på neddragning.
Förbud mot andra typer av handelshindrande åtgärder än tullar med undantag för åtgärder som vidtas med stöd av en särskild skyddsklausul eller i vissa andra särskilt angivna fall, se nedan.
Garanti att den kvantitet av tarifferade varor som importerades under basperioden även fortsättningsvis skall kunna importeras ("current access").
Garanti att importandelen av konsumtionen av tarifferade varor skall kunna uppgå till minst 3% av konsumtionen under basperioden 1986—88 och öka till minst 5% vid genomförandeperiodens slut ("minimum access").
Särskild skyddsklausul som medger att tilläggstullar får tas ut i händelse av stora importkvantiteter eller vid import till priser understigande viss nivå.
Undantag från skyldigheten att tillämpa tariffering i vissa särskilt angivna fall och på vissa villkor. Exempel på sådant undantag är då importen utgjorde mindre än 3% av den inhemska konsumtionen under basperioden.
1.2.3. Intemstöd
Huvudpunktema i överenskommelsen rörande intemstödet kan sammanfattas enligt
följande:
Intemstödet skall mätas med hjälp av det särskilda stödmåttet AMSÖ, summerat för alla varor.
Intemstöd som anses ha ringa eller obefintliga effekter på handel och produktion ("gröna boxen") samt direktstöd som ges inom ramen för särskilda produktionsbegränsningsprogram ("blå boxen") är inte föremål för neddragningskrav. I den "gröna boxen" ingår t.ex. vissa åtgärder av allmän
servicekaraktär, åtgärder för inhemsk livsmedelshjälp, beredskapslagring m.m.
5Exempel på icke-tariffära handelshinder är kvantitativa importrestriktioner, variabla införselavgifter, minimiimportpriser, godtycklig importlicensiering, frivilliga exportbegränsningar m.m. 6Aggregate Measurement of Support
. Produktspecifikt stöd är undantaget från neddragningskravet om det inte överstiger 5 % av produktionsvärdet av produkten. Motsvarande gäller i fråga om icke-produktspecifikt stöd som inte överstiger 5 % av det sammanlagda värdet av jordbruksproduktionen (motsvarande tal för u—ländema är 10%).
o I fråga om u—ländema är sådant stöd som ges för utveckling av jordbruket och landsbygden, investeringsstöd och stöd till insatsvaror undantaget från neddragningskraven.
. Reducering av totalvärdet av internstöden (AMS) med 20% i förhållande till totalvärdet under basperioden 1986—88 med avdrag för reduceringar som redan skett under basperioden. Neddragningskravet avser det totala stödbeloppet för intemstödsåtgärder och inte enskilda varor.
0 För u-länderna gäller att neddragningen av det totala AMS-beloppet skall uppgå till 13% fram till år 2005 , de minst utvecklade u—länderna får inte överskrida det totala AMS—beloppet för basperioden 1986—88.
0 Alla förändringar av de interna stödåtgärdema eller nyinförda stödåtgärder som inte uppfyller kriterierna för undantag från neddragningskraven skall inkluderas i det totala AMS—beloppet.
1.2.4 Exportstöd Huvudpunktema i överenskommelsen om exportstödet kan sammanfattas i följande punkter:
. Inga andra exportstödsåtgärder än sådana som är förenliga med avtalet och med varje medlemslands respektive åtaganden är tillåtna.
' Utgifterna för exportstöd skall minskas med 36% jämfört med genomsnittet för basperioden 1986—90 under den sexåriga genomförandeperioden (24% resp. 10 år för u—länder). För de minst utvecklade u-länderna behöver ingen neddragning ske.
0 De kvantiteter som exporteras med stöd skall minskas med 21% på basis av genomsnittet för perioden 1986-90 under den sexåriga genomförandeperioden (14% resp. 10 år för u-länder).
' Neddragningarna skall ske i jämn takt enligt vad som framgår av respektive lands bindningslista under den angivna perioden och - till skillnad från åtagandena vad gäller intemstödet - göras för varje enskilt varuområde.
. Om det genomsnittliga exportstödet var högre under perioden 1991—92 än för åren 1986-90 får den förstnämnda perioden användas som utgångspunkt för neddragningar.
. I avtalet räknas upp vilka exportstödsåtgärder som omfattas av
neddragningskraven.
Viss flexibilitet är möjlig, vilket innebär att åtagandena om exportstödsbegränsning får överskridas under senare delen av genomförandeperioden på vissa villkor. En förutsättning är dock att slutresultatet inte påverkas.
Undantag för u-länder vad gäller dels stöd som minskar kostnaderna för saluförande av exportprodukter, dels stöd för inhemska transporter av varor som skall exporteras.
Åtgärder mot kringgående av exportstödsåtagandena innehållande vissa utfästelser om exportkrediter, kreditgarantier och livsmedelshjälp.
Livsmedelshjälp skall inte knytas, direkt eller indirekt, till kommersiell export utan genomföras i enlighet med FAO:s principer för disposition av överskott.
1.2.5. Exportrestriktioner
Avtalet innehåller även regler om tillämpning av exportförbud och andra restriktioner för exporten. Reglerna innebär att hänsyn skall tas till effekterna för livsmedelssäkerheten i importländerna, att notifiering om sådana åtgärder skall ske till WTO:s jordbrukskommitté och att konsultation skall äga rum med berörda importländer.
1.2.6. Sanitära och fytosanitära området
Reglerna på det sanitära och fytosanitära området kan sammanfattas enligt följande:
Åtgärder som vidtas för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa skall grundas på vetenskapliga principer och får inte tillämpas på sådant sätt att det utgör förtäckta handelshinder.
Så långt möjligt skall åtgärderna grundas på internationella standarder och iiktlinjer eller rekommendationer om sådana finns.
Mer restriktiva åtgärder får införas eller upprätthållas om dessa baseras på tillgänglig vetenskaplig information och om internationell standard inte anses ge tillräckligt skydd. Om sådana åtgärder vidtas skall bl.a. vedertagna riskvärderingsmetoder användas och åtgärdemas omfattning avvägas så att de negativa effekterna på handeln minimeras.
Ett medlemsland skall godta ett annat medlemslands åtgärder som likvärdiga om det exporterande medlemslandet på ett objektivt sätt visar för det importerande medlemslandet att dess åtgärder motsvarar importlandets skyddsnivå.
. Ett medlemsland skall omgående notifiera alla förändringar i det sanitära och fytosanitära regelverket samt tillhandahålla information om vidtagna åtgärder på begäran.
. Vid tillämpningen av avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder skall u- ländemas särskilda behov beaktas.
En utförligare beskrivning av SPS7— och TBTg-avtalen lämnas i avsnitt 5.
1.3. Genomförandet av Uruguayrundans åtaganden
1.3.1. Marknadstillträde - tariffering av gränsskyddet
Omvandlingen av icke—tariffära handelshinder till tullar (den s.k. tarifferingen) är utan tvekan en av de mest betydelsefulla systemförändringarna som Uruguayrundan (UR) fört med sig. Genom tarifferingen erhålls ett system som är mera transparent än tidigare "lapptäcken" av olika skyddsåtgärder vilka var svåra att överblicka och jämföra inbördes. Genom övergången till fasta tullar skapas också en gemensam bas för framtida förhandlingar om ytterligare reduceringar av gränsskyddet.
Den kortsiktiga effekten av tan'fferingen försvagas dock av det faktum att de omvandlade tullarna i många fall fastställts på en relativt hög nivå. Inte minst gäller detta inom sådana sektorer som ofta betraktas som de mest "känsliga" och där stödnivåema också varit som högst. De nya tullarna skall dock betraktas som maximitullar vilka inte alltid utnyttjas fullt ut. Det förtjänar påpekas att tullarna i många fall — gäller även EU - bundits i specifika tullar (se not nr 9) vilket gör att skyddseffekten automatiskt urholkas i en situation av stigande priser medan skyddseffekten skulle förstärkas i händelse av fallande priser.
Bastullarna för perioden 1986—88 omräknade till ad-valorem—(värde—)ekvivalenter9 enligt kalkyler utförda av OECD resulterar för EU:s del i följande skyddsnivåer för vissa utvalda nyckelprodukter: vete (173 %), nötkött (174%), griskött (85%), socker (274%), smör (254%) och skummjölkpulver (146 %). Beräkningarna ger vid handen att skyddsnivåerna i utgångsläget varit lägre inom spannmåls— och köttssektorema än inom de av kvoteringar präglade och hårt reglerade socker- och mjölksektorerna. För en rad viktiga produkter - vete, foderspannmål”), mejeriprodukter med undantag för skummjölkpulver, nötkött, fjäderfäkött och fårkött — har EU valt att reducera sitt gränsskydd med den erforderliga
7SPS = Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder) 8TBT = Agreement on Technical Barriers to Trade (avtalet om tekniska handelshinder) 9Eftersom tullen som en följd av UR-avtalet uttrycks antingen i specin tull eller en kombination av specifik tull och ad-valorem-tull, har omräkning gjorts till ad-valorem-ekvivalenter. Med specin tull avses att tullen är fastställd till ett visst belopp per vikt- eller volymenhet. Med ad-valorem—tull avses att tullen är fastställd till en viss procent av värdet. 10Med foderspannmål avses i denna utredning korn, majs och havre. I uppgifter som avser EU ingår även råg och blandsäd.
genomsnittliga procentsatsen 36%. För socker, skummjölkpulver samt frukt och grönsaker begränsas dock reduktionen till 20%.
Till följd av separata överenskommelser mellan USA och EU har EU för vissa varuområden åtagit sig att inte utnyttja det tarifferade gränsskyddet fullt ut. Resultatet av dessa överenskommelser har blivit att EU även fortsättningsvis i viss utsträckning kan tillämpa ett system med rörligt gränsskydd inom sektorerna spannmål, ris samt frukt och grönsaker. Rörligheten gäller dock enbart inom vissa fastlagda ramar. Genom överenskommelsema har dock UR-avtalets principiella krav om övergång till fasta tullar delvis kommit att urvattnas. För spannmål och ris gäller att det tillämpade importpriset knyts till EU:s interventionspriser för att begränsa det faktiska tulluttaget. Viss rörlighet i gränsskyddet kan också uppstå till följd av den särskilda skyddsklausulen, vilket f.n. är fallet i fråga om socker (jfr avsnitt 1.2.2).
För frukt och grönsaker har införts ett nytt system med rörliga tullar kopplade till s.k. ingångspriser och med ett starkt progressivt inslag i tulluttaget vilket särskilt drabbar lågprisimporten. Den variabla tullen innehåller såväl en ad—valorem-komponent som en progressiv specifik komponent, vilket i kombination med det stora antalet ingångsprisklasser (sex klasser per varuposition) gör att systemet fått en svåröverskådlig och inte särskilt transparent utformning. Trots att införandet av det nya systemet med ingångspriser på frukt— och grönsaksområdena framför allt motiverades av UR-avtalet, är systemets förenlighet med andan i avtalet diskutabel.
1.3.2. Marknadstillträde - "nuvarande" tillträde ("current access") och minimitillträde ("minimum access"
Övergången till fasta tullar har i många fall inneburit en skärpning av gränsskyddet. För att minska de negativa effekterna för världshandeln på kort sikt av tarifferingen infördes regler om åtgärder för att bibehålla traditionella handelsflöden baserat på faktisk handel under basperioden 1986-88 ("current access"-kvoter). För tarifferade varor gäller dessutom ett åtagande atti inledningen av genomförandeperioden (år 1995) möjliggöra import motsvarande 3% av konsumtionen, vilket skall öka successivt till 5 % år 2000 ("minimum access"-kvoter). Inom ramen för dessa kvoter tillämpas ett reducerat tullskydd. Det bör observeras att åtagandena inte innebär någon skyldighet att faktiskt importera de ifrågavarande kvantitetema utan endast att möjliggöra sådan import.
1.3.3. Intemstöd
Begränsningarna av beloppen för interna stödåtgärder i kombination med det stora antalet åtgärdstyper har gjort det nödvändigt med detaljerade beskrivningar av tillåtna/icke tillåtna stödåtgärder samt att införa ett särskilt stödmått benämnt AMS”.
I likhet med OECD:s PSE—mått12 mäter även WTO:s AMS—begrepp det stöd som utgår från konsumenter och skattebetalare till jordbrukarna. I AMS-måttet ingår i huvudsak prisstöd och vissa andra åtgärder t.ex. direktstöd som inte är kopplade till särskilda produktionsbegränsningsprogram. I likhet med PSE mäts prisstödet genom att jämförelse
11AMS = Aggregate Measurement of Support 12PSE = Producer Subsidy Equivalent
görs mellan den inhemska prisnivån och världsmarknadsprisema varefter skillnaden multipliceras med den aktuella produktionsvolymen.
Till skillnad från PSE vilket inte gör någon åtskillnad mellan olika stödformer beroende på graden av handelssnedvridande effekter, undantas i AMS-måttet vissa åtgärder som inte anses ha sådana effekter. Dessa åtgärder är också undantagna från neddragningskraven. Samma sak gäller även i fråga om sådana stöd som är underkastade produktionsbegränsningsprogram. Å andra sidan har AMS en bredare produkttäckning än PSE genom att det även inkluderar exempelvis frukt och grönsaker samt vin. Som nämnts under avsnitt 1.2.3 är också stöd under en viss nivå undantaget från neddragningskraven.
En annan skillnad är att AMS—måttet endast inkluderar marknadsprisstöd (MPS) i de fall det finns fastställda administrativa priser. I de fall MPS endast utgörs av gränsskydd regleras detta stöd i UR—avtalet helt genom åtgärderna för marknadstillträde.
Som grundprincip gäller att ett stöd skall ingå i AMS om det inte täcks av de undantagsklausuler som finns i UR—avtalet. En typ av stödåtgärd som är undantagen från neddragningskraven är direktstöd inom ramen för produktionsbegränsningsprogram (blå boxen) om stödet grundas på en i förväg fastställd areal och avkastning, eller om ersättningen ges för högst 85% av basnivån för produktionen, eller i fråga om djurbidrag, om ersättningen grundas på ett i förväg fastställt antal djur. Härigenom undantas bl.a. EU:s arealstöd och djurbidrag från kravet på neddragning av intemstödet.
I övrigt gäller att ett allmänt villkor för undantag från neddragningskraven är att stödet skall ha ingen eller obetydlig produktions— eller handelsstörande effekt (gröna boxen). Stödet får inte innefatta transfereringar från konsumenter eller prisstöd till producenter. Därutöver skall bl.a. följande summariskt beskrivna särskilda villkor vara uppfyllda:
Exempel på "gröna" stödåtgärder vilka är undantagna från neddragningskraven
1. Offentliga serviceprogram avseende: - forskning — bekämpning av skadedjur och sjukdomar - kursverksamhet — rådgivningsservice — inspektion - service avseende marknadsföring - infrastrukturell service
2. Offentlig lagring för beredskapsändamål. 3. Nationell livsmedelshjälp. 4. Direktstöd utan inslag av transfereringar från konsumenter eller prisstöd till producenter.
5. S.k. avlänkat inkomsstöd, dvs. inkomstrelaterat stöd avseende en fastställd basperiod och som inte är kopplat till produktion, produktionsfaktorer eller pris.
6. Skyddsnät mot omfattande inkomstbortfall.
7. Åtgärder vid naturkatastrofer.
8. Strukturanpassningsåtgärder i samband med bortdragande av produktionsresurser. 9. Investeringsstöd (på vissa villkor).
10. Program för miljöåtgärder (på vissa villkor).
11. Program för regionala stödåtgärder (på vissa villkor).
1.3.4. Exportstöd
Åtagandena om begränsningar av exportstöden utgör den del av UR-avtalet om väntas få den mest omedelbara och direkta inverkan på marknad och handel. Orsaken till detta är dels att neddragningarna skall ske såväl volym- som värdemässigt, dels att reduceringama skall göras för varje enskilt varuområde. Åtgärderna bedöms vara tämligen väl definierade med små risker för missförstånd och tolkningsproblem. Effekten av UR—avtalet har dock försvagats något av möjligheten att fritt välja mellan åren 1986-90 alternativt 1991—92 som basperiod. Den senare perioden har fått tillämpas som basperiod om exporten varit större då än under den tidigare perioden. Oavsett vilket alternativ som väljs skall dock de belopp och kvantiteter som skall gälla vid utgången av genomförandeperioden utgå från basperioden 1986—90. I praktiken innebär således valfriheten att man får en något snabbare neddragningstakt om 1991—92 väljs som basperiod. För EU:s del har denna valmöjlighet resulterat i att man i inledningen av genomförandeperioden kan upprätthålla något större exportstödsberättigade kvantiteter av vete (ej aktuellt f.n.), ost, nöt— och fjäderfäkött, råtobak samt bearbetade jordbruksprodukter än vad som annars skulle varit fallet.
Åtagandena om exportstödsbegränsningar gäller såväl jordbruksprodukter (basprodukter) som bearbetade produkter. Råvaror som importeras för s.k. aktiv förädling och därefter exporteras i bearbetat skick behöver dock inte avräknas mot de exportbidragsberättigade kvantitetema. Nedan redovisas en lista över de kategorier av exportstöd vilka omfattas av begränsningsåtgärder.
— direkta stöd inklusive naturaförmåner betingade av export; — försäljning av regering eller myndigheter från icke kommersiella lager till priser under inhemska marknadspriser; - betalning vid export med hjälp av statliga åtgärder oavsett om finansiering sker med allmänna medel eller inte; - stöd för att minska försäljningskostnadema för export (annat än exportfrämjande åtgärder och rådgivningsservice); - interna transportsubventioner för exportvaror som är fördelaktigare än för inhemska försändelser; - subventioner för jordbruksprodukter (basprodukter) som ingår i exporterade produkter.
Begränsning av exportstödet kan genomföras antingen genom reducering av bidragsnivåema eller genom fördelning mellan exportörerna av de bidragsberättigade
beloppen/kvantitetema. Berörda länder har möjlighet att välja den metod som passar bäst för respektive land. EU har vid fördelning av exportbidragsutrymmet haft som mål att välja en metod som:
— är anpassad till typen av produkt och till marknadssituationen för denna produkt; - medför den mest effektiva resursanvändningen; - är minst administrativt betungande; och - motverkar diskriminering mellan olika kategorier av aktörer.
Som exempel på exportstödsåtagandenas omedelbara verkan kan nämnas att EU redan under avtalets första år 1995 tvingades vidta begränsningsåtgärder vad gäller såväl nivån som varuomfattningen vid utbetalning av exportstöd på flera varuområdena inom animaliesektorn. Något totalt upphörande med exportstöden har dock ännu inte skett på något varuområde p.g.a. WTO—begränsningarna.
1.4. Alhnänna utvecklingstendenser
1.4.1. Den ekonomiska utvecklingen
De antaganden som gjorts beträffande den ekonomiska utvecklingen och marknadsutvecklingen bygger på prognoserna dels i FAO—publikationen "Impact of the Uruguay Round on agriculture", dels i OECD-rapporten "The agricultural outlook. Trends and issues to 2000". Vad gäller utvecklingen av produktion och konsumtion på världsmarknaden och inom EU (avsnitt 1.4.2) liksom effekterna på dessa marknader av UR— avtalet, har även använts visst annat material, t.ex. OECD:s rapport om utvärdering av Uruguayrundan”. Även den sektorsvisa redovisningen i avsnitt 1.5.3 bygger till övervägande del på dessa rapporter. Eftersom OECD:s uppgifter rörande EU — till skillnad från FAO:s - är justerade med hänsyn till EU:s senaste utvidgning, har OECD-materialet använts i första hand då det gällt EU—specifika data. FAO—materialet har - vid sida av OECD-uppgiftema - i huvudsak kommit till användning då det globala perspektivet varit det mest centrala.
FAO presenterar följande prognos betr. den årliga förändringen av BNP såväl totalt som per capita för perioden fram till är 2000. Prognosen bygger på material från bl.a. Världsbanken. För att visa effekterna av Uruguayrundan finns ett s.k. "basaltemativ" utan några ändringar av jordbrukspolitiken. Det alternativ som förutsätter en fullt genomförd Uruguayrunda har delats upp i två underaltemativ, ett "normalt" och ett "högt", varav det sistnämnda utgår ifrån en mera optimistisk prognos betr. inkomstutvecklingen.
13OECD. The Uruguay Round; A preliminary evaluation of the impacts of the agreement on agriculture in the OECD countries.
Total BNP år1i_ förändrin_
Världen Utvecklingsländer Utvecklade länder EU-12
Världen Utvecklingsländer Utvecklade länder EU-12
1990-2000
Basalternativ UR Normalt 3,1
! 5 2! 2
0 5 9
UR Normalt 1,4 2 l 2
9 9 7 |
OECD gör följande antaganden betr. den årliga tillväxten i ekonomin och den demografiska utvecklingen under prognosperioden:
_EU"15 12% & BNP % (realt) -0,6 2,8 KP] 3,3 3,0 Befolkning milj 369,6 371,4 OECD totalt 1222 1225 BNP % (reelt) 1,2 2,9 Befolkning milj 964 972 Icke-OECD 122; 1225 BNP % (realt) 5 4 4,9 Befolkning milj 4 243 4 316
& & 1997 1_9_8 & 2,7 2,5 2,7 2,6 2,4 3,0 2,9 2,9 3,2 3,2 373,2 374,4 375,6 376,9 378,1 ”& 193 M E% & 2,4 2,6 2,8 3,1 2,9 982 991 1000 1008 1017 M M &? M &2 5,1 5,4 5,4 5,3 5,4
4 421 4 505 4 590 4 676 4 764
Av tabellerna framgår att den årliga ökningen av tillväxttakten i ekonomin fram till år 2000 väntas bli större för världen i sin helhet och för u-ländema än för i-länderna (OECD— ländema). Tillväxtökningen i EU väntas enligt OECD bli lägre än den genomsnittliga tillväxtökningen i OECD-ländema. Notabelt är vidare att OECD väntar sig en nedgång i tillväxttakten för EU mot slutet av 1990-talet medan ingen nedgång förutses för OECD- området i sin helhet.
En förstärkning av tillväxten i OECD-området tillsammans med en fortsatt mycket stark tillväxt i flera asiatiska och latinamerikanska länder väntas leda till en ökning i efterfrågan och en tillväxt i jordbruksproduktione dock tillväxten inom EU inte att kunn OECD-området. Inflationen beräknas
11 under prognosperioden. Enligt prognosen kommer a hålla helt jämna steg med utvecklingen inom övriga hålla sig på en fortsatt låg nivå inom såväl OECD-
området som helhet som inom EU. För de central- och östeuropeiska länderna (CÖE- ländema) förutses en markant återhämtning i ekonomin efter nedgången under reformperioden i början av 1990-talet på medellång sikt.
1.4.2. Marknadsutvecklingen
med en årlig realtillväxt i BNP på mellan 4 och 6%
FAO gör följande prognoser vad gäller produktions—, konsumtions- och prisutvecklingen i världen fram till år 2000 för några viktigare jordbruksprodukter. För att kunna se effekten av UR—avtalet har FAO presenterat alternativ såväl med som utan genomförande av UR-
åtagandena.
N O O O
_q !) LN ha :-—a1v
N C) O O
_— ON N—
N O O O
ooml m— LMU!
Årli -
roduktionsförändrin i % för vissa 'ordbruks-rodukter
Utveckl 1" neständer 1988- 2000 1988- 2000 1988- 2000 1988- 2000 1988—2000 1988-2000 Basalternativ UR- alternativ Basalternativ UR- alternat
Vete 1 ,7 1,6 2,7 2,9 Ris 1,8 1,8 1,9 1,9 Foderspannmål 1,6 1,7 2,9 2,9 Oljor o fetter 2,9 3,0 4,0 4,2 Nötkött 1,0 1,0 3,0 2,9 Griskött 2,2 2,1 4,4 4,4 Fjäderfäkött 3,8 3,8 6,6 6,6 Mjölk 0,6 0,6 2,8 2,9 Socker 1 6 1,7 2,1 2,3 —
_- _ 0 Ul N
Alla livsmedel _. O—
Årli konsumtionsförändrin i % för vissa 'ordbruksrodukter
Utvecklingsländer 1988-2000 1988—2000
1988 2000 1988- 2000 1988- 2000 1988- 2000 Basalternativ UR alternativ Basalternativ UR- alternativ Basalternativ UR-alternat Vete 1,3 1,3 0,0 0, 0 2,4 2,4 Ris 1,8 1,8 0,9 0,9 1,9 1,9 Foderspannmål 1,3 1,3 0,0 0,1 3,0 3,0 Oljor o fetter 2,7 2,8 1,5 1,5 3,9 4,0 Nötkött 1,1 1,1 -0,4 -0,3 3,4 3,3 Griskött 2,2 2,2 0,1 0, 0 4,5 4,5 Fjäderfäkött 3,8 3,8 2,0 2, 0 6,3 6,4 Mjölk 0,5 0,5 6 -0,6 2,6 2,6 Socker 1,5 1,7 0 1 2,6 2,8 !
N
1.14 N LN
Alla livsmedel
Förändring i internationella livsmedelspriser (%) mellan åren 1987—89 och år 2000
Produkt Baseffekt UR-effekt Totalt Vete -3 +7 +4 Ris +7 +7 +1S Majs +3 +4 +7 Oljor och fetter -4 +4 0 Nötkött +6 +8 +14 Griskött +3 +10 +13 Fårkött +13 +10 +24 Fjäderfäkött +5 +8 +14 Mjölk +32 +7 +41
FAO förutser en dämpning i tillväxten av världsproduktionen för de flesta jordbruksprodukter under 1990—talet jämfört med föregående årtionde. Den största dämpningen bland de uppräknade produkterna väntas ske i fråga om ris, annat kött än nötkött samt mejeriprodukter. Konsumtionen per capita beräknas sjunka för bl.a. spannmål, mejeriprodukter och nötkött. I stort väntas UR-avtalet få obetydlig effekt på totalsiffroma för världens livsmedelsproduktionen. Däremot väntas priserna stiga som en effekt av Uruguayrundan. Även effekterna för världshandeln väntas bli begränsade åtminstone vad gäller handelsvolymema. Däremot kan vissa omläggningar av handelsmönstret förväntas ske. Bland i—länderna, t.ex. Västeuropa, väntas stor nettoökning av importen av flera viktiga jordbruksprodukter. Vidare väntas en minskning i underskottet för länderna i Östeuropa. Betydande exportökningar väntas för länderna i Nordamerika och Oceanien”. För de u-länder som är nettoimportörer av livsmedel väntas kostnaderna för livsmedelsförsörjningen öka som en följd av UR-avtalet.
14Med Oceanien avses i huvudsak Australien och Nya Zeeland
Marknadsläget för jordbruksprodukter har under säsongen 1995/96 karaktäriserats av den starka prisuppgången på spannmålsmarknaden. Denna situation väntas inte bli bestående och en dämpning av prisutvecklingen har redan inträffat. Den relativt sett höga prisnivån kommer enligt OECD sannolikt att föra med sig en ökning av utbudet samtidigt som efterfrågan dämpas, vilket kan leda till en viss lageruppbyggnad och lägre VM-priser mot slutet av decenniet. I reala priser förutses för 1990-talet som helhet en i stort sett oförändrad VM-prisnivå på spannmålsmarknaden. Den produktionsstimulans som väntas bli resultatet av de nuvarande höga priserna kan medföra ett ökat tryck mot WTO—taken för exportstöd.
Inom animaliesektorn väntas de höga spannmålsprisema leda till minskad efterfrågan på spannmål för foderändamål. Pågående strukturförändringar inom den amerikanska grisköttsbranschen kan dock innebära viss minskad priskänslighet vilket skulle kunna begränsa den väntade nedgången i efterfrågan. På kort sikt kommer de höga spannmålsprisema även att slå igenom i något högre priser på gris- och fjäderfäkött, en utveckling som dock troligen dämpas på längre sikt i takt med att priserna återigen väntas falla. En långsiktig prisdämpning på spannmål kan dock komma att motverkas av den snabba inkomstutvecklingen på de asiatiska marknaderna vilket kan verka prishöjande inom såväl kött— som spannmålssektorerna.
Sektom för mejeriprodukter är mera oberoende av spannmålsmarknaden än köttsektom. Den prisuppgång som förutses fram till sekelskiftet torde mera hänga samman med de begränsningar som följer av UR—åtagandena, inte minst för EU:s del, samt ändrade konsumentpreferenser. Den ändrade inriktningen mot ökad produktion och export av ost och helmjölkpulver på bekostnad av smör och skummjölkpulver (SMP) väntas fortsätta och kan innebära att WTO—taken för exportstöd för de förstnämnda varugrupperna uppnås snabbare än väntat.
Den väntade starka ekonomiska tillväxten utanför i-länderna, inte minst i Asien, kommer att verka i prishöjande riktning för alla jordbruksprodukter. Dessutom kommer höjda inkomster troligen att leda till en successiv omsvängning i konsumtionsmönstret mot mer proteinrika produkter, t.ex. nötkött. Å andra sidan väntas efterfrågeökningen på kött i huvudsak komma att tillgodoses genom ökad inhemsk produktion i de berörda länderna snarare än genom ökad import. Detta i sin tur kan dock komma att verka stimulerande på efterfråge— och prisutvecklingen för foderspannmål på världsmarknaden.
Sammantaget skulle effekten av relativt höga VM—priser och lägre stödpriser — till stor del en följd av UR—avtalet — göra att prisgapet mellan subventionerad export och kommersiell export kommer att minska under perioden fram till sekelskiftet. Viss export utan subventioner borde därför kunna komma till stånd av framför allt spannmål och spannmålsbaserade produkter som gris— och fjäderfäkött. I fråga om nötkött och mejeriprodukter är det mera tveksamt huruvida prisgapet kommer att minska så pass mycket att export kommer att kunna ske på kommersiella villkor i någon större omfattning.
De antaganden som görs beträffande den framtida marknadssituationen inrymmer flera osäkerhetsfaktorer. En sådan osäkerhetsfaktor är de exceptionellt låga spannmålslagrens inverkan på prisutvecklingen. Normalt sett borde låga lager göra spannmålsmarknaden mera känslig för kortsiktiga - exempelvis väderberoende — upp— och nedgångar i produktionsvolymen och därmed också förorsaka kraftigare svängningar i priserna.
Samtidigt ökar flexibiliteten och möjligheterna till snabbare marknadsanpassning genom att t.ex. EU kan påverka spannmålsmarknaden genom att variera arealuttagsprocenten efter marknadsläget. En tredje osäkerhetsfaktor av mycket stor betydelse för världsmarknadens utveckling är situationen i Kina. Kina har på relativt kort tid förvandlats från nettoexportör av spannmål till nettoimportör beroende på landets ökade foderbehov. Ytterligare än viktig osäkerhetsfaktor är utvecklingen i länderna i f.d. Sovjetunionen. Liksom Kina uppträdde även dessa länder tidigare periodvis som nettoexportörer av spannmål. Under reformperioden har importen av spannmål till dessa länder varit betydande. I vilken omfattning och i vilken roll som dessa länder i fortsättningen kommer att uppträda som aktörer på världsmarknaden kommer i hög grad att påverka marknadsbilden.
1.5. Konsekvenserna för CAP och EU-marknaden av UR-avtalet
1.5.1. Marknadstillträde
Gränsskyddets nivå
I nedanstående tabell redovisas EU:s åtaganden vad gäller tullreduktioner för vissa viktigare produkter på jordbruksområdet. Återigen bör framhållas att de redovisade bundna tullarna representerar maximinivåer som i många fall inte utnyttjas. Genom exempelvis olika bilaterala arrangemang har avtal träffats om tillämpning av reducerade tullsatser med eller utan samtidig kvotbegränsning. Som nämnts i avsnitt 1.3.1 har EU vidare, i fråga om spannmål och ris, knutit importpriset till interventionspriset för att begränsa det faktiska tulluttaget. Denna möjlighet utnyttjas f.n. endast i fråga om spannmål. Som framgår av tabellen nedan har EU till stor del gjort sina tullbindningar i ecu/ton vilket gör att skyddseffekten försvagas på lång sikt vid stigande priser. För samtliga uppräknade produkter gäller dock även den särskilda skyddsklausulen vilken ger möjlighet att på vissa villkor ta ut tilläggstull i händelse av lågprisimport som äventyrar marknadsstabiliteten.
Gränsskyddets nivå inom EU (ecu/ton eller %)
Produkt Bastull Reduk- Tull 1995 Tull 1996 Tull 1997 Tull 1998 Tull 1999 Tull 2000 tion % Vete* 149 36 140 131 122 113 104 95 Durunvete* 231 36 217 203 190 176 162 148 Majs* 147 36 138 129 121 112 103 94 Korn* 145 36 136 128 119 110 102 93 Havre 139 36 131 122 114 106 97 89 Ris 330 36 310 290 271 251 231 211 Råsocker 424 20 410 396 382 367 353 339 Raffinerat socker 524 20 507 489 472 454 437 419 Konsunt i onsmjölk 354 36 333 312 291 269 248 227 Skurmjölkpulver 1 485 20 1 436 1 386 1 337 1 287 1 238 1 188 Smör 2 962 36 2 784 2 607 2 429 2 251 2 074 1 896 Ost (Ennental) 274 36 257 241 225 208 192 175 Ost (Cheddar) 2 611 36 2 454 2 298 2 141 1 984 1 828 1 671 Lev. nötkreatur 16.07415 36 15.0% 14.1% 13.1% 12.1% 11.2% 10.2% 1 454 1 367 1 280 1 193 1 105 1 018 931 Nötkött 20.01416 36 18.874 17.616 16.414 15.21: 14.02 12.88 2 763 2 522 2 371 2 221 2 070 1 919 1 768 Griskött 838 36 788 737 687 637 586 536 Fjäderfäkött 410 36 385 361 336 311 287 262 Lammkött 20.0%17 36 18.8% 17.6% 16.4% 15.2% 14.0% 12.8% 2 677 2 516 2 356 2 195 2 034 1 874 1 713 Ägg 475 36 447 418 390 361 333 304 *För vete, durunvete, majs och korn gäller att tullsatsen fastställs till 155% av interven- tionspriset minskat med det aktuella världsmarknadspriset.
Bundna importkvoter
För EU:s del väntas "current access"-åtagandena (CA) bl.a. innebära utökade importmöjligheter för smör från Nya Zeeland. Under "minimum access"—åtagandena (MA) väntas ökat marknadstillträde på mejeri- och köttområdena. I många fall återspeglar dessa "access"-kvoter redan existerande kvoter i bilaterala avtal, exempelvis EU:s Europaavtal med de central— och östeuropeiska länderna (CÖE-länderna).
För nötkött öppnas en MA-kvot motsvarande ca 23 000 ton kött med ben avsett för s.k. "high quality meat", vilken bedöms få begränsad betydelse. Vad gäller de nyöppnade MA- kvotema för gris— och jäderfäkött (ca 70 000 ton respektive ca 30 000 ton) gäller att de till största delen (griskött) eller helt (fjäderfäkött) redan har intecknats genom Europaavtalen med CÖE—ländema, varför kvotemas betydelse endast torde bli marginell. Eftersom tarifferingen dessutom har lett till en momentan höjning av gränsskyddet för dessa produkter - genom tarifferingen den 1 juli 1995 höjdes gränsskyddsnivån i många fall — minskar kvotemas betydelse ytterligare. I fråga om skummjölkpulver öppnas en ny kvot på 68 000 ton vilket vida överstiger såväl EU:s traditionella import som nuvarande volymer i Europaavtalen. Gränsskyddet inom kvoten reduceras med mellan 60—67% under genomförandeperioden. I detta fall torde således en betydande potential finnas för ökad import. Samma utveckling — men i mindre skala - kan förväntas även för smör där en ny MA—kvot på 10 000 ton öppnas. För vete öppnas en kvot på 300 000 ton vars betydelse dock är svår att förutse eftersom den är knuten till s.k. "kvalitetsvete".
15För levande nötkreatur, nötkött och lammkött utgörs tullen av summan av en ad-valorem-komponent och en specifik komponent. 16Se fotnot nr 15 17Se fotnot nr 15
Sammanfattning marknadstillträde
Sammanfattningsvis kan konstateras att den 36%—iga sänkningen av det tarifferade gränsskyddet för flertalet produkter inte kommer att få full effekt p.g.a. olika bilaterala arrangemang, exempelvis inom ramen för Europaavtalen med CÖE-länderna. Samma sak gäller också i stor utsträckning beträffande de bundna importkvotema. Effekterna av UR- avtalets regler i fråga om marknadstillträde försvagas dessutom genom möjligheten att i vissa fall ta ut tilläggstull. På sikt kan dock avtalet få större betydelse eftersom EU:s bindningar till stor del är gjorda i specifika tullar vars skyddseffekt försvagas vid stigande priser.
1.5.2 Intemstöd
Den allmänna uppfattningen tycks vara att åtagandena om begränsning av internstöden har uppfyllts genom de anpassningsåtgärder som redan genomförts eller förutses komma att genomföras. Effekterna av dessa åtaganden väntas därför bli relativt begränsade. En annan bidragande orsak till att åtagandena för internstöd får mindre effekt är att dessa gäller den totala stödnivån och inte enskilda produktområden.
De bundna intemstödsåtagandena för det utvidgade EU-15 under genomförandeperioden 1995-2000 framgår nedan. Det är värt att notera att intemstödsåtagandena är bundna i nominella värden vilket gör att en eventuell inflation på sikt kommer att förstärka effekten av dessa åtaganden.
Belo osbe ränsnin för internstöden inom EU mil'arder ecu Basvärde 1995 1996 1997 1998 1999 2000 80.975 78,672 76,369 74,067 71,765 69,463 67,159
Enligt flertalet gjorda bedömningar torde åtagandena vad gäller de interna stöden inte förorsaka några svårigheter för EU att uppfylla under genomförandeperioden förutsatt att inga dramatiska ökningar av priser eller produktionsvolymer sker och att beslutade reformåtgärder ligger fast. Några ytterligare åtgärder utöver de som redan genomförts eller beslutats kan därför inte förutses på kort sikt som ett resultat av intemstödsåtagandena. Det är framför allt den ändrade inriktningen av stödet till spannmåls- och oljeväxtsektorema - med en successiv sänkning av de administrativa priserna och samtidig övergång till arealstöd — som är orsak till detta. Samtidigt kan dock, genom att intemstödsåtagandena görs på en aggregerad nivå, sänkningen av AMS—stödet inom spannmåls- och oljeväxtsektorema leda till att utrymme i stället skapas för ökat internstöd inom andra varuområden. Denna möjlighet begränsas dock av den "återhållsamhets"-klausul som innebär att stöd för enskilda varor som överstiger vad som beslutats år 1992, inte längre är skyddat från motåtgärder från övriga WTO-medlemmars sida.
Sammanfattningsvis kan konstateras att åtagandena på intemstödsområdet troligen får relativt begränsad effekt på kort sikt och knappast kommer att leda till några större jordbrukspolitiska förändringar under genomförandeperioden, men att begränsningarna eftersom de är fastställda i nominellt värde, kan få betydelse på längre sikt genom inflationens urholkande verkan.
1.5.3 Exportstöd
Eftersom EU traditionellt har tillämpat exportstöd för ett stort antal produkter, kommer WTO-åtagandena — vilka görs såväl belopps- som kvantitetsmässigt varuområdesvis - att innebära kännbara begränsningar i möjligheterna för EU att exportera överskottskvantiteter till subventionerade priser. Avgörande för möjligheterna att exportera utan subventioner blir helt beroende av utvecklingen av världsmarknadsprisema (jfr avsnitt 1.4). Om världsmarknadsprisema — såsom fallet är f.n. i fråga om flera produkter — kvarstår på en hög nivå kan export ske på kommersiella grunder utan behov av exportstöd. Vid sjunkande världsmarknadspriser blir möjligheterna till kommersiell export helt beroende av i vilken omfattning EU—priserna anpassas till VM—prisnivån. Om en sådan anpassning inte kommer till stånd måste sannolikt produktionsbegränsande åtgärder tillgripas, t.ex. genom höjning av arealuttagsprocenten.
I följande tabeller redovisas vad som gäller för EU:s del i fråga om de budgetmässiga och de kvantitativa begränsningarna för exportstöd under genomförandeperioden 1995—2000. Siffrorna är justerade med hänsyn till EU:s utvidgning den 1 januari 1995 . Det bör observeras att möjlighet till överföringar mellan åren föreligger inom vissa gränser och under vissa förutsättningar.
Beloppsbegränsningar för EU:s exportstöd
Maximalt tillåtna utbetalningar av exportstöd (miljoner ecu) __s_eeVaru ru _eeBasbelo & 1229 M 1292 1222 & Vete och vetemjöl 2 015,1 2 309,0 2 105,0 1 901,4 1 697,3 1 493,2 1 289,7 Foderspannmål 1 635,8 1 605,7 1 493,9 1 382,2 1 270,4 1 158,6 1 046,9 Ris 58,2 54,7 51,2 47,7 44,2 40,7 37,2 Raps- och rybsfrö 43,3 40,7 38,1 35,5 32,9 30,3 27,7 Olivolja 84,9 79,8 74,7 69,6 64,5 59,4 54,3 Socker 779,9 733,1 686,3 639,5 592,7 545,9 499,1 Smör och smörolja 1 481,0 1 392,1 1 303,3 1 214,4 1 125,6 1 036,7 947,8 Skurmjölkpulver 430,9 406,2 380,1 354,0 328,0 301,9 275,11 Ost 533,9 594,1 543,6 493,1 442,6 392,1 341,7 Andra mjölkprodukter” 1 090,1 1 024,7 959,3 893,9 828,5 763,1 697,7 Nötkött 1 958,8 1 922,6 1 788 7 1 655,0 1 521,2 1 387,4 1 253,6 Griskött 298,9 288,11 269,3 249,8 230,3 210,11 191,3 Fjäderfäkött 141,7 136,3 127,2 118,0 108,9 99,8 90,7 Ägg 68,3 60,7 57,3 53,9 50,5 47,1 43,7 Vin 61,2 57,5 53,9 50,2 46,5 42,8 39,2 Frukt o grönsaker, 82,5 77,6 72,6 67,7 62,7 57,8 52,8 färska Frukt o grönsaker, 13,0 12,2 11,4 10,7 9,9 9,1 8,3 bearbetade
Rätobak 62,8 96,6 85,3 74,0 62,7 51,4 40,2 Alkohol 150,2 141,2 132,2 123,2 114,2 105,1 96,1 Bearbetade produkter 648,4 717,4 656,8 596,4 535,9 475,4 415,0
181 "andra mjölkprodukter" ingår t.ex. yoghurt, grädde och helmjölkpulver
Kvantigtiva begränsningar för EU:s exmrtstöd
Maximalt tillåtna kvantiteter som får exporteras med stöd (tusen ton) Vargrgg Baskvant. & & Q && 19_92 _QQ Vete och vetemjöl 18 276,0 20 408,1 19 212,7 18 020,7 16 825,4 15 630,0 14 438,0 Foderspannmål 13 725,6 13 690,2 13 120,6 12 551,5 11 981,9 11 412,3 10 843,2 Ris 168,9 163,0 157,1 151,2 145,3 139,3 133,4 Raps- och rybsfrö 131,4 126,8 122,2 117,6 113,0 108,4 103,8 Olivolja 145,6 140,5 135,4 130,3 125,2 120,1 115,0 Socker 1 612,0 1 555,6 1 499,2 1 442,7 1 386,3 1 329,9 1 273,5 Smör och smörolja 505,5 487,8 470,1 452,4 434,7 417,0 399,3 Skunnjölkpulver 344,9 335,0 322,5 310,0 297,5 285,0 272,5 Ost 406,7 426,5 405,4 384,4 363,3 342,35 321,3 Andra mjölkprodukter19 1 212,8 1 185,4 1 140,0 1 094,5 1 049,0 1 003,6 958,1 Nötkött 1 040,1 1 137,0 1 073,9 1 010,9 947,8 884,6 821,7 Griskött 561,4 541,8 522,1 502,5 482,8 463,2 443,5 Fjäderfäkött 362,0 434,5 404,7 375,1 345,4 315,6 286,0 Ägg 125,0 126,1 120,6 115,2 109,7 104,2 98,8 Vin (tusen hl) 2 917,4 2 851,4 2 742,1 2 632,8 2 523,4 2 414,1 2 304,7 Frukt o grönsaker, 953,7 920,3 886,9 853,6 820,2 786,8 753,4 färska Frukt o grönsaker, 181,4 175,1 168,7 162,4 156,0 149,7 143,3 bearbetade Råtobak 140,3 190,0 174,1 158,3 142,5 126,6 110,8 Alkohol (tusen hl) 1 452,4 1 401,6 1 350,7 1 299,9 1 249,1 1 198,2 1 147,4 Bearbetade produkter - - - . . . _
Varubalanser
I följande tabell görs för vissa varuområden en jämförelse mellan de varubalansprognoser för åren 2000 och 2005 avseende EU-lS som redovisades i Europeiska kommissionens "Strategy Paper" om östutvidgningen från december 1995 och de kvantitativa WTO—taken för respektive varuområde år 2000. De redovisade varubalansema avser den prognostiserade skillnaden (tusental ton) mellan inhemsk produktion och konsumtion. I de fall en positiv balans uppstår måste alltså det uppkomna produktionsöverskottet exporteras utanför EU med eller utan exportbidrag. I de fall en positiv differens uppstår mellan nämnda produktionsöverskott och WTO—taket för respektive vara, måste således denna kvantitet exporteras utan något exportbidrag.
Varubalanser för vissa varuområden (tusen ton)
Varuområde Balans år 2000 Balans år 2005 WTO-tak år 2000 Korrmersiellt enl EU- ro nos enl EU- ro nos exportbehov år 2000
Spanrmål +30 00055 +41 548å 25 281 227- 4 718,8
Oljeväxter -14 589 -15 954 103,8l23 - Socker +2 802 +2 810 1 273,5 1 528,5 Mjölk +6 797 +8 643 ca 12 00024 - Nötkött +147 +148 821,7 - Griskött +500 +500 443,5 56,5 Fjäderfäkött +300 +300 286,0 14,0
Jämförelsen mellan å ena sidan EU:s egna produktions— och konsumtionsprognoser och å andra sidan de bindande WTO—taken visar att ett kommersiellt exportbehov skulle uppkomma för samtliga varugrupper utom oljeväxter, mjölk och nötkött. Särskilt inom spannmålssektom skulle detta produktionsöverskott kunna bli betydande. Inom
19Se fotnot nr 18
2().X'Ied arealuttag 21Med arealuttag 22Avser vete och foderspannmål tillsammans 23Raps och rybs 24WTO-taken för smör, ost, skummjölkpulver och andra mjölkprodukter har omräknats till mjölkekvivalenter med hjälp av vissa schablontal, se det särskilda mjölkavsnittet.
sockersektorn förekommer redan i dagsläget ett stort överskott om produktionen av s.k. C— socker, vilket exporteras utan bidrag, också beaktas. Mjölksektom som helhet förefaller vid en ytlig betraktelse inte bli något problemområde, men p.g.a. att WTO-bindningarna har gjorts för fyra olika varugrupper kan ändå problem uppstå på något eller några varuområden om produktionsinriktningen skulle ändras väsentligt jämfört med basperioden (se vidare avsnittet om mjölk).
Huruvida det blir möjligt att exportera överskottsproduktionen eller inte beror som tidigare nämnts helt på prisutvecklingen på världsmarknaden och "gapet" mellan prisnivån i EU och VM-priserna. Om EU:s interna prisnivå anpassas till VM-prisnivån i takt med sänkningen av WTO—taken kommer eventuellt produktionsöverskott att kunna exporteras på kommersiell basis utan att exportbidrag behöver utgå. Å andra sidan skulle en sänkning av prisnivån inom EU - förutsatt att VM-prisnivån är lägre än EU—prisema och att ingen kompensation ges för prissänkningen - leda till att lönsamheten inom produktionen sjönk och därmed - sannolikt - även produktionsöverskottets storlek. Om exempelvis 1995/ 96 års VM-prisnivå på spannmål blir bestående fram till år 2000 skulle Överskottet kunna exporteras utan stöd. Om däremot VM—priserna på spannmål återigen skulle falla betydligt och det gamla "prisgapet" tillåtas återuppstå, skulle EU — för att inte överskrida WTO—taken - tvingas till antingen en kostnadskrävande lageruppbyggnad eller ytterligare produktionsbegränsande åtgärder.
I följande tabell redovisas OECD:s prognoser25 för den förväntade utvecklingen av VM- prisema och av EU:s priser fram till år 2000 för vissa spannmåls-, kött— och mejeriprodukter. Det bör observeras att VM- respektive EU—prisema för vissa produkter avser olika led och är således inte direkt jämförbara. I första hand är det den förväntade utvecklingstrenden fram till år 2000 som denna tabell avses illustrera. Dessutom bör observeras att VM-priserna är angivna i US$ och EU—priserna i ecu (ungefärlig växelkurs: 1US$zO,85ecu).
25OECD: The agricultural outlook 1996-2000
OECD:s prognoser för prisutvecklingen
Produkt & & l_7 L_8 1__ _OQ Vete vn (US$/t)26 202,0 154,1 156,6 156,8 155,2 146,0 " eu (ecu/t)27 142,0 140,0 130,0 130,0 130,0 130,0 rodersoannmål vu (us:/nz8 152,4 136,0 141,9 130,9 125,7 118,5 " eu (ecu/t)29 138,0 136,0 122,0 122,0 122,0 122,0 Smör vn (US$/t)30 2 241 2 021 1 890 1 844 1 793 1 750 " eu (ecu/t)3l 3 602 3 602 3 602 3 602 3 602 3 602 skuunuölkpulver vn (us:/032 2 154 2 284 2 413 2 328 2 238 2 341 " eu (ecu/t)33 2 234 2 234 2 234 2 234 2 234 2 234 Ost vn (uss/t)34 2 085 2 189 2 249 2 215 2 143 2 155 " zu (ecu/t)35 4 481 4 925 5 062 4 984 4 822 4 849 Nötköu vn (US$/kg)36 2,36 2,32 2,28 2,33 2,40 2,44 " eu (ecu/kg)37 2,91 2,89 2,93 2,95 2,93 2,93 Griskétt vn (US$/kg)38 1,30 1,23 1,42 1,40 1,35 1,33 " su (ecu/kg>39 1,41 1,37 1,31 1,28 1,31 1,34 Fjäderfäkött vn (uss/k9)40 1,24 1,26 1,24 1,24 1,24 1,25 " eu (ecu/kgj41 1,28 1,37 1,35 1,32 1,32 1,33
En redgång i VM—priserna förutses för såväl vete som foderspannmål fram till år 2000 jämfört med toppåret 1995. Sett till 1990—talet i dess helhet måste dock även priset vid periodens utgång betraktas som relativt högt. För i varje fall foderspannmål beräknas VM— priset ganska klart komma att understiga EU—priset. Behov av exportbidrag skulle således uppstå vad gäller foderspannmål. Som framgår av avsnittet om foderspannmål är dock risken för en sådan utveckling vad gäller exportvolymen på foderspannmål inte särskilt stor. Även i fråga om vete skulle prisutvecklingen kunna bli sådan att exportbidrag kunde behöva återinföras i större omfattning. Förutsatt att det produktionsöverskott som EU:s egna prognoser antyder för år 2000 verkligen skulle realiseras skulle detta, i kombination med en mindre gynnsam prisutveckling — dvs. vidgat "gap" mellan EU:s priser och VM—priserna - kunna sätta härd press på EU:s spannmålspolitik och framtvinga åtgärder i syfte att reducera procuktionen ner till WTO-taket.
Inte för någon av de andra här uppräknade produkterna (skummjölkpulver undantaget) förutses - med nuvarande växelkurs ecu/ US$ (1US$zO,85ecu) — prisutvecklingen bli sådan att EU-priset kommer att understiga VM—prisnivån fram till år 2000. I händelse av produktionsöverskott inom EU skulle således behov finnas av exportbidrag för samtliga här nämnda produkter. För de spannmålsbaserade gris- och fjäderfåköttsektorema förutses dock EU-prisnivån komma att ligga relativt nära VM—prisnivån. Inom nötkött— samt mejerisektorerna — med undantag för skummjölkpulver — förutses EU-priserna även fortsättningsvis komma att överstiga VM—prisema med bred marginal, vilket gör lönsamheten inom dessa sektorer mycket känslig för produktion överstigande WTO—taken.
26Exportpris f.o.b. Trigo Pan, Argentina 27Vågt genomsnittligt producentpris 28Exportpris f.o.b. gul majs nr 2, amerikanska "gulf"—hamnar 29Vågt genomsnittligt producentpris för korn 30Exportpris f.o.b. 82% smörfett, Nordeuropa 31Genomsnittligt partipris, Köln 32Exportpris f.o.b. "extra kvalitet", Nordeuropa 33Genomsnittligt partipris, Köln 34Eil'portpris f.o.b. cheddar, Nordeuropa 35Paltipris Emmental, Köln
36Prima ungtjurar 1100-1300 lb, Nebraska, omräkningsfaktor till "rensad" vikt = 0,63 37Vågt genomsnittligt referenspris (OECD) för all boskap, "rensad" vikt 3i'leltar 230-250 lb, Nr 1-3, South Minnesota, omräkningsfaktor till "rensad" vikt = 0,72 39Vigt genomsnittligt referenspris (OECD) för klass E 60—120 kg och klass R 120—180 kg, "rensad" vikt 40Genomsnittligt vägt partipris för "kokfärdig" kyckling, 12 amerikanska städer 41Genomsnittli gt vägt referenspris (OECD), "kokfärdig" prima kyckling
Ett mera djupgående resonemang kring den förväntade marknadsutvecklingen fram till år 2000 för vissa viktigare varuområden förs i nedanstående varuavsnitt.
Det bör påpekas att det ovan förda resonemanget förutsätter i stort sett oförändrad växelkurs ecu/US$. Om denna eller andra för världsmarknaden viktiga växelkurser förändras under perioden kommer givetvis detta att i hög grad påverka förutsättningama för handeln och därmed även behovet av exportbidrag. Till detta kommer givetvis alla övriga faktorer - mer eller mindre osäkra — som också påverkar utvecklingen på världsmarknaden. Detta behandlas mera ingående dels i avsnitt 1.4.2 om den allmänna marknadsutvecklingen, dels i den varuområdesvisa redovisningen nedan.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan konstateras att reglerna om reduktion av exportstödet utgör den del av UR-avtalet som kommer att få den största genomslagskraften på CAP. Produktionsöverskott inom EU — dvs. produktionen överstiger konsumtionen - beräknas år 2000 föreligga i fråga om de flesta varuområden enligt EU:s egna prognoser. Särskilt stort beräknas överskottet bli i fråga om spannmål, socker och mjölk. Det bör observeras att prognoserna bygger på att regleringssystemen för socker och mjölk, vilka inte berördes av 1992 års CAP—reform, förblir oförändrade under hela prognosperioden. Även inom köttsektom förutses visst produktionsöverskott. För mjölk— och köttsektorema väntas dock exporten till största delen komma att hålla sig inom de avtalade WTO—taken även om det kan bli vissa problem för ost och nötkött. Vad gäller nötkött bör observeras att prognosen hänför sig till tiden före BSE—krisens uppkomst. En utförligare beskrivning av situationen på nötköttsområdet med hänsyn till den senaste tidens reviderade konsumtionsprognoser lämnas i det särskilda nötköttsavsnittet nedan. För de varuområden där WTO—taken inte förutses räcka till blir prisutvecklingen på världsmarknaden avgörande för den press som respektive sektor utsätts för genom WTO—åtagandena. Särskilt gäller detta spannmålssektorn. För socker gäller att så länge den omfattande exporten utan bidrag (C—socker) kan fortgå, behöver WTO—åtagandena inte utgöra något allvarligt problem.
Konsekvenserna av exportstödåtagandena per varuområde
I följande avsnitt jämförs prognostiserade varubalanser med W lO—begränsningarna avseende exportstöden för vissa centrala varuområden.
Vete
Veteproduktionen i världen förutses enligt FAO öka med 1,6% per år fram till år 2000, vilket är en något lägre produktionstillväxt än vad som skulle blivit fallet utan Uruguayrundan. Begränsningar av produktions- och exportstöd förutses reducera produktionen i de flesta i—länder, särskilt i EU och USA. Ett resultat av Uruguayrundan väntas därför bli en förskjutning av produktionen från vissa traditionella i-länder till u— länder. Stigande priser kommer att dämpa efterfrågan på vete för i synnerhet foderbruk. Vetepriset väntas enligt FAO öka med 4% i reella termer fram till år 2000 jämfört med läget i slutet av 1980-talet. Effekten av Uruguayrundan på vetepriset väntas vara större än i fråga om andra spannmål p.g.a. den tidigare höga subventionsnivån för vete. Liksom produktionen väntas också handeln reduceras jämfört med tidigare årtionde. För EU:s del
väntas den tidigare betydande exporten sjunka samtidigt som importen väntas öka. Exporten väntas dock fortfarande komma att överstiga importen. Den totala subventionerade veteexporten i världen väntas falla från ca 60 milj ton till ca 40 milj ton år 2004, dvs. från ca 1/2 till ca 1/3 av världshandeln.
I det följande redovisas vissa produktions— och konsumtionssiffror för EU är 2000 enligt prognoser av FAO och OECD. Vidare redovisas OECD:s och FAO:s prognoser för utvecklingen av världsmarknadspriset på vete under 1990—ta1et. Prisprognosema skiljer sig dock åt principiellt genom att OECD:s prognos anger den nominella förändringen medan FAO:s redovisar den reella förändringen.
42 Prognos Produktion Konsuntion Balans WTO-begränsning VM-priser (milj ton) (milj ton) (milj ton) (milj ton) orco (zu-15) 97.7 79,9 +17,8 14,4 +26,5%43
er (EJ-12) 71,1 65,7 5,4 14,4 40%”
Skillnaden mellan OECD:s och FAO:s prognoser kan bara till en mindre del förklaras av att de tre nya medlemsländerna inte ingår i FAO-prognosen. Prognoserna skiljer sig i första hand åt genom att OECD räknar med en produktionstillväxt inom EU—15 i storleksordningen 10 milj ton under 1990-talet som helhet, medan FAO kalkylerar med ett produktionsfall inom EU-12 på ca 8 milj ton under motsvarande period. Även i fråga om konsumtionen räknar OECD med en betydande uppgång — ca 11 milj ton - medan FAO:s prognos begränsar sig till en ökning på knappt 4 milj ton. Prisprognosema förutser i båda fallen en uppgång i VM—prisema. Om OECD—prognosen rensas från inflationspåverkan torde skillnaden bli betydligt mindre mellan de båda organisationemas respektive prisprognoser. Det kan för övrigt nämnas att FAO—prognosen härrör från en tidpunkt då den senaste kraftiga prisuppgången på spannmål ännu inte kunde märkas.
Som framgår av den allmänna redovisningen ovan uppgår WTO-taket för exportstöd på vete är ZCOO till ca 14,4 milj ton. Med OECD—prognosen som grund skulle det år 2000 finnas ett exportbehov från EU av 17,8 milj ton varav 17,8—14,4=3,4 milj ton skulle behöva exporteras på kommersiella villkor utan exportbidrag. Vidare framgår att det kommersiella exportbehovet år 2000 enligt EU:s egna prognoser beräknas uppgå till ca 4,7 milj ton för spannmål i sin helhet. Om däremot FAO-prognosen, vilken förutsätter en betydligt lägre produktionsnivå år 2000 än OECD:s och EU:s prognoser, skulle realiseras, kommer inget kommersiellt exportbehov att finnas som överstiger WTO—taket. Om prisutvecklingen blir sådan att VM-priserna överstiger eller ligger i nivå med EU:s prisnivå kan kommersiell export komma till stånd utan problem och några produktionsbegränsningar behöver då inte tillgripas. Om VM-priserna år 2000 däremot understiger EU—prisema samtidigt som produktionen når den nivå som förutses i OECD:s beräkningar, kan EU tvingas att genomföra ytterligare produktionsbegränsningar om en kostnadskrävande lageruppbyggnad skall kunna undvikas.
Som framgår av avsnittet om foderspannmål nedan kan en ökad användning av vete för foderbruk leda till att trycket på vetemarknaden lättar och möjligheterna att infria WTO— åtagandena ökar.
42Båda prognoserna förutsätter fullt genomförande av UR-avtalet. Vad gäller OECD:s prognos anges vidare att den förutsätter fullt genomförande av 1992 års CAP-reform. 43Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 - 2000 44Förändringen aVSer fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000
I detta sammanhang kan även nämnas EU:s arealuttagssystem ("trädes"-systemet) med vilket EU inom vissa gränser kan reglera sin spannmålsproduktion med relativt kort varsel genom att höja eller sänka procenttalet för arealuttag beroende på marknadsläget. Tillämpningen av denna EU—interna regleringsmekanism kan även få viss betydelse för utvecklingen av världsmarknadsprisema.
Som framhållits i avsnitt 1.4.2 om marknadsutvecklingen i allmänhet rymmer spannmålsmarknaden också flera osäkerhetsfaktorer, t.ex. utvecklingen i Kina och i f.d. Sovjetunionen. Sålunda skulle relativt små förändringar i exempelvis Kinas importbehov kunna få betydande konsekvenser för den internationella prisutvecklingen på spannmål. En annan mycket viktig osäkerhetsfaktor är den framtida avkastningen inom veteproduktionen i EU. Om takten i den årliga avkastningsökningen skulle höjas från nuvarande genomsnittliga nivå på 1,4-1 ,5 % till 2%, skulle detta enligt källor inom EU — förutsatt att övriga variabler förblir oförändrade - i sig kunna leda till en ökning av produktionsöverskottet på ca 1,5 milj ton. Om konsumtionen samtidigt skulle falla till följd av minskad förbrukning för foderändamål, anses det tillkommande produktionsöverskottet kunna bli 4—5 milj ton.
Sammanfattningsvis kan konstateras att förutsättningama för en produktion fri från export— eller annat stöd inom vetesektom är helt beroende av prisutvecklingen på världsmarknaden. Känsligheten för förändringar i prisnivån är också hög. Om det nuvarande höga prisläget skulle verka starkt stimulerande på produktionsvolymen inom EU - vilket OECD-prognosen antyder — skulle produktionen snabbt kunna nå sådana nivåer att WTO—taket sprängdes. Situationen skulle kunna bli ännu mera ansträngd om arealuttagsprocenten sänktes ytterligare i syfte att öka produktionen och därigenom dämpa den interna prisutvecklingen. Beroendet av höga VM—priser för att undvika subventionerad export över WTO-taket skulle i ett sådant läge bli mycket kännbart.
Foderspannmål
Effekterna av Uruguayrundan för produktionen av foderspannmål väntas inte bli lika tydliga som för vete då det gäller ändringar i produktions- och handelsmönstren beroende på den relativt sett lägre subventionsnivån inom sektorn för foderspannmål än inom vetesektom. Eftersom EU tidigare subventionerat foderspannmål kan dock vissa effekter uppstå i form av ökad konkurrens från länder där subventioner inte förekommit tidigare.
Produktionen av foderspannmål i världen förutses enligt FAO öka med 1,7% per är (huvudsakligen majs) till år 2000 vilket är en uppgång i förhållande till 1980- talet. Till en del förväntas denna ökning hänga samman med genomförandet av Uruguayrundan. Ökningstakten 1 konsumtionen — i huvudsak för foderändamål- antas bli något svagare, 1 ,3% per år.
På samma sätt som för vete görs i det följande vissa jämförelser mellan produktions— och konsumtionsprognoser för EU till år 2000 enligt olika källor. Vidare jämförs olika prognoser för utvecklingen av VM-priserna.
Prognos45 Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning VM-priser gmil' ton) (milj ton) (milj ton) (milj ton) OECD (EU-15) 85,0 81,5 +3,5 10,8 +11,6%l'6 FAO (EU-12) 89,1 91,2 -2,1 10,8 +(5-7)%47
Tvärtemot prognosen för vetesektom uppvisar i detta fall FAO något högre produktions— och konsumtionssiffror än OECD trots att de tre nya medlemsländerna inte ingår i FAO— underlaget. Vad gäller produktionsförändringen är i detta fall prognoserna relativt samstämmiga mellan de båda organisationerna. OECD räknar med en nedgång i storleksordningen 8 milj ton under l990-talet medan nedgången enligt FAO beräknas ligga på 3 milj ton. Vad gäller konsumtionsutvecklingen inom EU skiljer sig de två organisationerna åt. OECD beräknar en nedgång på runt 4 milj ton medan FAO förutser en uppgång på ca 5 milj ton under 1990—talet. Prognoserna för VM-prisemas utveckling är relativt samstämmiga. OECD—prognosen torde dock efter justering med hänsyn till inflationen närmast indikera en prisnedgång.
Som framgår av tidigare redovisning uppgår WTO—taket för exportstöd till foderspannmål år 2000 till ca 10,8 milj ton. Ingen av prognoserna tyder på att ett eventuellt exportbehov skulle komma i närheten av detta tak. I så fall skulle känsligheten för prisförändringar inte vara lika stor för foderspannmål som för vete eftersom tillräckligt utrymme för export med bidrag skulle finnas tillgängligt. Med hänsyn till det nära sambandet mellan de olika spannmålsslagen är det dock inte helt rätt att betrakta marknaderna för vete respektive foderspannmål som från varandra helt isolerade marknader. Samma osäkerhetsfaktorer som nämnts ovan under avsnittet ang. vete vad gäller bl.a. utvecklingen på vissa andra viktiga intemationella spannmålsmarknader gäller även i fråga om foderspannmål. Ytterligare en omständighet som kan komma att påverka marknadssituationen för vete och foderspannmål är en eventuellt ökad användning av vete för foderbruk. Om en sådan ändrad användning skulle inträffa kommer trycket på vetemarknaden att lätta och möjligheterna att infria WTO— åtagandena att öka. Marknaden för foderspannmål skulle däremot sättas under ökat tryck samtidigt som förutsättningama skulle försämras att klara WTO—åtagandena.
Spannmål total t48
En summering av varubalansema för vete och foderspannmål ger följande resultat.
49
Progros Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning (milj ton) gmili ton) (milj ton) gmil' ton) OECD (EU-15) 182,7 161,4 +21,3 25,3 FAO (EU-lZg 160,2 156,9 +3,3 25,3 zu (ru-15) 0 187,5 157,5 +30,o 25,3
Liksom för vete visar samtliga prognoser även beträffande spannmålsområdet i sin helhet ett produktionsöverskott år 2000. Medan FAO-prognosen pekar mot ett relativt måttligt överskott, visar såväl OECD:s som EU:s egen prognos på en betydande positiv försörjningsbalans år 2000. Skillnaden mellan de olika prognoskållorna beror främst på
45Se fotnot 42 46Förändringen avser löpande priser under perioden l990/94 - 2000 47Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000 48Skälet till att vete och foderspannmål sammanslås trots skilda WTO-tak är att vissa prognoser — bl.a. EU:s prognos - avser spannmål totalt. 495e fotnot nr 42
50Med arealuttag
olika bedömning av produktionens omfattning. Skillnadema vad gäller bedömningen av konsumtionens storlek är relativt små. Till en mindre del kan skillnaden även förklaras av att FAO bygger sin prognos på EU:s sammansättning år 1994, dvs. före Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning.
Som framgår av de närmast föregående avsnitten uppgår WTO—taket för spannmål i sin helhet till 14,4+10,8z25,3 milj ton år 2000. Slutsatsen blir att för det fall de högre produktionsaltemativen skulle förverkligas, kan situationen på spannmålsområdet återigen bli besvärande såvida inte EU-prisema är anpassade till VM-pn'sema. Så länge nuvarande prissituation består kommer eventuellt produktionsöverskott att kunna exporteras i stort sett utan bidrag och därmed inte heller utgöra någon belastning på WTO-åtagandena. Det kan i detta sammanhang påpekas att FAO:s produktionsprognos härrör från en tidpunkt då den kraftiga prisuppgången på spannmål som ägt rum under åren 1995/96 ännu inte kunde överblickas och därmed heller inte den produktionsstimulerande effekten som skulle kunna bli följden av prisuppgången.
Som framgått av resonemangen i de föregående avsnitten är det dock inte troligt att den nuvarande höga internationella prisnivån blir bestående fram till sekelskiftet. Helt avgörande för möjligheterna att klara WTO—åtagandena på spannmålsområdet utan smärtsamma produktionsbegränsningar skulle därför — i händelse av överskott - bli den framtida prisutvecklingen på världsmarknaden och EU:s förmåga att även vid prisfall anpassa sin egen prisnivå till VM—prisnivån.
Oljefrö
Världsproduktionen av oljefrö (sojabönor, raps, rybs och solrosfrö) beräknas av OECD öka med nära 25% fram till är 2000 räknat från början av l990—talet. Konsumtionen väntas hålla jämna steg med produktionstillväxten. Den starkaste tillväxten - 35-40% - väntas äga rum i u—ländema medan tillväxten i i—ländema förutses bli mera måttlig. I fråga om världshandeln förutses Australien stärka sin roll som exportland betydligt medan förändringarna för USA och Kanada blir mindre tydliga. Inom EU väntas produktionen sjunka något medan konsumtionen väntas öka obetydligt med resultat att EU:s produktionsunderskott också väntas Öka och med stigande importbehov som följd. VM—priset för oljefrö beräknas av OECD gå upp med 19% sett till l990-talet som helhet. OECD:s och EU:s prognoser för EU-marknaden på oljefröområdet framgår nedan.
Prognos Produktion Konsumtion Balans NIO-begränsning VM-priser (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) OECD (EU-15) 10 200 27 100 -16 900 104 +19,1%5l EU (EU-15) 12 391 26 980 —14 589 104
Prognoserna skiljer sig åt något vad gäller produktionen beroende på att OECD väntar sig att den s.k. Blair-house-uppgörelsen med USA skall få ett större genomslag i form av dämpad produktionsutveckling än vad EU själv förväntar sig. Prognoserna för konsumtionsutvecklingen är däremot väl samstämda. I båda fallen resulterar prognoserna i ett betydande produktionsunderskott på EU-marknaden. EU är redan i dag världens största importör av oljefrö och denna roll förefaller kunna förstärkas ytterligare som ett resultat av Uruguayrundan. Vad gäller priset på oljefrö inom EU har, som ett led i CAP—reformen, en
51Förändringen avser löpande priser under perioden l990/94 - 2000
anpassning till VM—prisnivån redan skett och det enda stöd som utgår inom oljeväxtsektom är f.n. arealstöd.
sm
Sockersektom tillhör en av de mest reglerade sektorerna på jordbruksområdet världen över, inklusive inom EU. Genomförandet av UR-avtalet väntas enligt FAO få relativt begränsad betydelse för världsmarknaden för socker. Inte heller väntas avtalet leda till några större förändringar i de existerande regleringssystemen. Dock förutses åtagandena vad gäller begränsningarna i exportstöden få viss effekt bl.a. för EU:s del.
Den ökning i produktionen och konsumtionen som förutses, antas i huvudsak komma att äga rum i u—länderna. För Europas del förutses en i stort sett oförändrad produktion. Konsumtionen i Europa väntas öka något men inte som ett direkt resultat av UR—avtalet. FAO och EU gör följande prognoser för EU:s del beträffande produktion, konsumtion och försörjningsbalans för socker.
Prognos Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning (milj ton) (milj ton) (milj ton) (mil' ton) FAO (EU-12) 16,8 13,5 +3,3 1,3 EU (EU-15) 15,4 12,6 +2,8 1,3
Trots att FAO:s kalkyl inte har beaktat EU:s senaste utvidgning ger den högre såväl produktions— som konsumtionssiffror än EU:s egna beräkningar. En förklaring till differensen kan vara att olika sockerbegrepp (rå- resp. vitsocker) kan ha använts, vilket inte kan utläsas från resp. källa. I båda fallen resulterar dock beräkningarna i en i stort sett likartad positiv försörjningsbalans för år 2000. WTO—taket för exportstöd år 2000 uppgår till knappt 1,3 milj ton. De kvantiteter som skulle behöva exporteras på kommersiella villkor skulle således uppgå till storleksordningen 1,5-2 milj ton. Ett viktigt element i EU:s sockerreglering utgörs av s.k. C—socker, dvs. socker som produceras och exporteras utan stöd. Exporten av C-socker kan f.n. uppskattas till minst 1,5 milj ton/år, dvs. i stort sett lika mycket som exporteras med stöd. Att denna export överhuvud taget kan komma till stånd beror på de höga bidrag som lämnas för den stödberättigade delen av produktionen.
Utöver den ovan redovisade inhemska produktionen tillförs EU—marknaden årligen 1,3 milj ton socker på grund av de importåtaganden som gjorts gentemot vissa u—länder inom ramen för bl.a. den s.k. Lomékonventionen. Detta socker importeras avgiftsfritt till EU. Vid export från EU får denna kvantitet dras av från WTO—taket och påverkar således inte varubalansen. I kalkylen bortses därför från de sockerkvantiteter som importeras under förmänsbehandling.
I normalfallet bestäms möjligheterna att exportera utan stöd av "prisgapet" mellan EU-priset och VM-priset. I fråga om socker är dock situationen något annorlunda än för de flesta andra varugrupper. I och med existensen av s.k. C-socker har sedan länge godtagits principen att en viss del av produktionen kan ske utan stöd. Detta system kan givetvis endast fortgå sålänge stödnivån till sektorn som helhet är så hög att den stödberättigade delen av produktionen anses kunna kompensera även den del som inte berättigar till stöd. Betydelsen av "prisgapet" torde därför få effekt först på längre sikt, då ett eventuellt krympande "prisgap" successivt kommer att underminera lönsamheten inom sockersektorn och därmed också möjligheterna att fortsätta med en "olönsam" export av C—socker.
Inga prisprognoser från FAO eller OECD finns f.n. tillgängliga för sockerområdet. Med hänsyn till att sockersektorn tillhör en av de mest skyddade inom EU med PSE—tal runt 60% och att inga genomgripande förändringar i regleringssystemet förutses fram till år 2000, är det inte sannolikt att detta "prisgap" kommer att reduceras så pass mycket att lönsam export utan bidrag kommer att kunna ske under UR-avtalets genomförandeperiod. Förutsatt att nuvarande "prisgap" kvarstår kan behovet av kommersiell export år 2000 uppskattas till storleksordningen 1,5—2 milj ton. Om avdrag från denna kvantitet görs med de ca 1,5 milj ton socker som redan i dagsläget exporteras utan bidrag återstår således högst ca 500 000 ton som skulle behöva läggas till C-sockerkvoten alternativt lagerhållas. Med nuvarande höga stödnivå torde därför WTO—åtagandena inte innebära några större synliga problem för sockersektorn eftersom produktionsöverskottet - åtminstone till en del — även fortsättningsvis skulle kunna exporteras "utan stöd".
Beloppsbegränsningen i relation till den kvantitativa begränsningen i exportstödsåtagandet ger ett högsta genomsnittligt exportstödsbelopp på 39,20 ecu/100 kg. Nuvarande exportbidrag (juli 1996) uppgår till ca 40 ecu/100 kg. Något utrymme för höjningar av exportbidraget genomsnittligt sett jämfört med nuläget finns således inte. Om VM—prisema skulle falla fram till år 2000 och nuvarande exportkvantiteter bestå, måste detta kompenseras genom en större andel osubventionerad export, dvs. större andel C—socker.
Sammanfattningsvis kan konstateras att sockersektorn inom EU redan i dagsläget genererar ett inte obetydligt produktionsöverskott som måste exporteras. Ungefär hälften av denna export sker utan bidrag i form av C—socker och behöver således inte avräknas mot WTO- taket. Anledningen till att denna olönsamma export kan ske är att den finansieras indirekt genom ett mycket högt stöd till den övriga stödberättigade delen av produktionen. Så länge detta system kan fortsätta torde problemen att hålla sig inom WTO-taket bli förhållandevis små.
Nötkött
Tillväxten i världsproduktionen av nötkött förutses av FAO under återstoden av l990—talet ligga på en fortsatt relativt låg nivå. Effekten för produktionen och konsumtionen av nötkött på global nivå av UR-avtalet väntas bli tämligen blygsam. Viss regional omfördelning av produktionen är dock att vänta. Sålunda väntas viss expansion ske i Nordamerika och i Oceanien medan produktionsminskningar förutses inom exempelvis EU. Även handelsmönstret väntas ändras till fördel för de förstnämnda länderna och till nackdel för EU. Produktionsminskningen inom EU sammanhänger dels med UR—avtalets exportstödsbegränsningar, dels med de hårda kraven för olika bidragsformer inom ramen för den senaste CAP-reformen. Även i fråga om konsumtionsmönstret förutses vissa förändringar. Medan konsumtionen i i—ländema väntas stagnera förutses viss expansion i u— ländema, särskilt i Östasien.
Nedan redovisas produktions- och konsumtionsbalanser för EU är 2000 samt antaganden om prisutvecklingen. Det FAO—material som använts avser köttmarknaden som helhet varför uppdelning på köttslag inte är möjlig. Det bör observeras att samtliga nedan redovisade prognoser tillkommit före BSE—krisens uppkomst.
Prognos Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning VM-priser (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) osco (EU-15) 8 301 7 732 +569 822 79:45? EU (EU-15) 8 338 8 191 +147 822 -
er (Eu-12) - - - 822 +14z53
EU:s och OECD:s prognoser för produktionen inom EU stämmer relativt väl med varandra. Däremot skiljer sig prognoserna betr. konsumtionen åt. OECD motiverar sina antaganden med att nötköttspriset inte väntas sjunka lika mycket som priset på gris- och fjäderfäkött vilket kommer att missgynna nötköttskonsumtionen i förhållande till de andra slagen av kött. Så länge produktionen och konsumtionen håller sig inom de ramar som prognoserna förutser skulle inga påfrestningar behöva uppstå på WTO—taket för exportstöd vilket uppgår till 821,7 tusen ton år 2000.
Beloppsbegränsningen inom WTO-taket i relation till kvantitetsbegränsningen innebär ett högsta genomsnittligt exportbidragsbelopp år 2000 på 152,60 ecu/100 kg. De flesta enskilda nötköttprodukter har i dag ett bidragsbelopp som ligger betydligt under denna nivå. Beloppsbegränsningen i sig torde därför inte komma att innebära några problem för exporten utöver den kvantitativa begränsningen.
I fråga om prisutvecklingen till år 2000 går OECD:s och FAO:s uppfattningar isär. Medan OECD räknar med en nominell prissänkning kalkylerar FAO med en reell prishöjning inom köttsektom i dessa helhet. OECD motiverar sin prognos med att produktionsökningar i Nordamerika och Oceanien kommer att pressa ner de internationella priserna samt att den minskande konsumtionen inom EU vilken dels sammanhänger med prisrelationen till annat kött, dels ändrade konsumentpreferenser, kommer att förstärka denna tendens. Den förväntade expansionen på den asiatiska marknaden väntas dock till en del motverka denna utveckling. FAO—prognosen om höjda VM—priser bygger på antagandet att UR—avtalets regler om neddragningar av exportsubventioner och gränsskydd kommer att få en prishöjande effekt på hela köttmarknaden. Trots den förväntade prisuppgången förutser FAO endast en måttlig uppgång i produktionen av nötkött fram till år 2000.
Om FAO:s prisprognos läggs till grund för den framtida marknadsbedömningen torde åtminstone en del av "prisgapet" mellan EU- och VM—priserna komma att vara eliminerat år 2000, vilket skulle underlätta möjligheterna att exportera nötkött från EU utan exportbidrag. Om däremot OECD:s prognos om fallande priser skulle infrias är det betydligt mera tveksamt om "prisgapet" kan täppas till så mycket att export utan bidrag skulle kunna ske. Eventuellt produktionsöverskott skulle alltså antingen resultera i en inhemsk lageruppbyggnad eller en prissänkning på EU-marknaden. Förutom prisutvecklingen anses även konsumtionsmönstret inom EU spela en avgörande roll för nötköttsmarknadens framtid. Sålunda anses att även tämligen små avvikelser i konsumtionen kan få betydande konsekvenser för lagrens storlek. Enligt OECD skulle, om den nuvarande långsiktiga trenden av nedåtgående konsumtion per capita inte bryts, ett betydande överskott snabbt kunna uppstå på EU-marknaden.
Till följd av BSE-krisen har EU nyligen reviderat sin tidigare konsumtionsprognos fram till år 2000. Man räknar nu med att konsumtionen kommer att minska med ca 10-15 % till år
52Förändringen avser löpande priser under perioden l990/94 - 2000 53Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000
2000 med utgångspunkt från "normalnivån" på ca 8 milj ton, dvs. med ca 800—1200 tusen ton. I dessa siffror ligger en viss återhämtning jämfört med dagens extremt låga nivå. Med oförändrad produktion inses lätt att överskottet inom EU snabbt skulle kunna nå upp till siffror i storleksordningen 1-1,5 milj ton. För att bemästra effekterna av såväl BSE-krisen som den redan tidigare konstaterade konsumtionsnedgången förs för närvarande (september 1996) diskussioner inom EU om åtgärder i syfte att reducera produktionen med ca 15-20%. Om dessa åtgärder skulle misslyckas kommer sannolikt marknadssituationen för nötkött inom EU att bli mycket allvarlig.
Sammanfattningsvis kan konstateras att EU—marknaden för nötkött redan före BSE-krisen kunde betraktas som mycket känslig för dels förändringar i världsmarknadsprisema, dels konsumtionsmönstret på hemmaplan. Detta intryck förstärks ytterligare under inflytande av BSE—krisen och de återverkningar som detta kan få för konsumtionen av nötkött på längre sikt inom unionen. Ett prisfall på världsmarknaden i kombination med en förstärkt nedgång i efterfrågan på hemmamarknaden skulle kunna få allvarliga konsekvenser för nötköttproduktionen inom EU och leda till betydande produktionsöverskott. Eftersom möjligheterna till exportstöd är starkt begränsade genom UR-avtalet skulle i ett sådant läge drastiska åtgärder för att reducera produktionen sannolikt bli ofrånkomliga. Resultatet av de pågående diskussionerna om ett åtgärdspaket för att undvika långsiktig obalans på marknaden blir därför sannolikt avgörande för nötköttsmarknadens närmaste framtid.
Gris— och fjäderfåkött
Tillväxten i världsproduktionen av gris- och fjäderfäkött beräknas enligt FAO sjunka jämfört med 1980-talet. Av de olika köttslagen väntas efterfrågan på fjäderfäkött visa den högsta tillväxten följt av griskött, vilket dock fortfarande kommer att vara det det mest efterfrågade enskilda köttslaget totalt sett. På samma sätt som för nötkött väntas vare sig produktionen eller konsumtionen på global nivå påverkas nämnvärt av UR—avtalet. Däremot kan vissa förändringar ske i fråga om handelsmönstret. Bl.a. väntas exporten från EU gå ner till följd av begränsningarna i exportstöden.
Utvecklingen av produktionen inom gris- och fjäderfäköttsektorema är i hög grad beroende av utvecklingen av foderkostnaderna. De exceptionellt höga internationella foderkostnaderna i mitten av l990—talet väntas visserligen inte bli bestående fram till sekelskiftet, men OECD förutser ändå en högre nivå än vad som gällde i början av 1990— talet. Situationen inom EU är dock enligt OECD helt annorlunda. För EU:s del kan fullföljandet av 1992 års CAP—reform, enligt OECD, väntas leda till väsentligt lägre foderkostnader vid l990—talets slut än vid dess början, vilket kommer att höja lönsamheten inom dessa branscher. Den sammantagna effekten av dessa sinsemellan motstridiga tendenser förutses dock bli en viss produktionsminskning inom hela OECD—området.
Prognoser avseende produktions— och konsumtionsbalanser för EU samt världsmarknadspriser framgår nedan för respektive varuområde. FAO—prognoser rörande produktion och konsumtion finns endast tillgängliga för köttområdet i dess helhet, däremot inte för respektive köttslag.
GRISKÖTT
Prognos Produkt i on Konsunt i on Ba l ans HTO-begränsni ng VM-pr i ser (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) oeco (EU-15) 16 262 15 750 +512 444 -7,0%54 EU (EU-15) 16 569 16 069 +500 444 FAO (Eu-12) - - - 444 +13x55
FJÄDERFÄKÖTT Prognos Produktion Konsunt i on Balans HTO-begränsni ng VM- priser (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) osco (ru-15) 8 344 8 084 +260 286 +5,0%56 EU (EU-15) 8 211 7 911 +300 286
FAO (EU-12) - - - 286 +14%57
För såväl gris- som fjäderfäkött stämmer OECD:s och EU:s prognoser över varubalansema väl med varandra. I båda fallen pekar tillgängliga prognoser på ett produktionsöverskott i storleksordningen 500 tusen respektive 300 tusen ton år 2000. WTO—taken år 2000 för exportstöd till gris— och fjäderfäkött uppgår till 443,5 tusen resp. 286 tusen ton. Prognoserna över varubalansema tyder alltså på att EU i fråga om dessa sektorer kommer att ligga ungefär på gränsen för vad WTO-åtagandena medger sett till volymbegränsningama.
Beloppsbegränsningarna uppgår för griskött till 191 milj ecu och för fjäderfäkött till 90 milj ecu. Om dessa tal sätts i relation till de kvantitativa begränsningarna erhålls högsta genomsnittliga exportbidrag år 2000 på 43,10 ecu/100 kg för griskött och 31,70 ecu/100 kg för fjäderfäkött. På grisköttsomrädet utgår f.n. exportbidrag endast för vissa bearbetade produkter. För bl.a. hela och halva slaktkroppar har bidraget slopats helt. För fjäderfäkött uppgår gällande bidragsbelopp till nivåer som väsentligt understiger det ovan nämnda genomsnittsbeloppet. Vare sig på gris— eller fjäderfäköttområdena kommer av allt att döma beloppsbegränsningama i UR-avtalet att innebära några problen utöver vad de kvantitativa begränsningarna innebär.
I fråga om prisutvecklingen skiljer sig FAO:s och OECD:s prognoser åt väsentligt. Liksom för nötkött räknar FAO även för gris- och fjäderfäkött med en prishöjning under perioden fram till sekelskiftet. OECD däremot förutser på samma sätt som för nötkött en nedgång i priset för griskött medan för fjäderfä förutses en viss uppgång, dock inte lika stor som enligt FAO:s prognos. Enligt OECD—prognosen kommer EU-prisema för gris- och ijäderfäköttkött år 2000 att ligga ungefär i nivå med eller något överstiga motsvarande VM— priser. Om dessa prisprognoser skulle infrias finns vissa förhoppningar att export från EU kan komma till stånd utan exportstöd även om produktionen skulle överstiga den inhemska förbrukningen. Resonemanget förutsätter dock att foderpriserna inte kvarstår på den extremt höga nivå som råder för närvarande utan att en viss dämpning sker mot slutet av detta årtionde. Om så inte skulle ske finns risk att prisnivån inom EU inte blir anpassad till VM- prisnivån varvid export utan stöd skulle försvåras avsevärt.
Som framgått av nötköttsavsnittet ovan räknar EU med en konsumtionsminskning för nötkött på 10—15 % till år 2000 till följd av BSE-krisen. Detta motsvarar ett konsumtionsbortfall i storleksordningen 800-1200 tusen ton. Enligt preliminära
54Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 - 2000 55Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000 56Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 - 2000 57Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000
bedömningar som gjorts inom EU kommer ungefär hälften av konsumtionsbortfallet för nötkött att ersättas av en uppgång i konsumtionen av gris— och fjäderfäkött. Om man antar att denna ökning fördelar sig lika mellan gris— och fjäderfäköttsektorema skulle uppgången i konsumtionen inom resp. sektor bli i storleksordningen 200—300 tusen ton. Med denna bedömning som grund skulle den största delen av det förväntade produktionsöverskottet år 2000 inom dessa båda sektorer försvinna och möjligheterna att klara WTO-taken förbättras.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det för närvarande inte finns några tecken på att produktionsöverskotten inom gris— och fjäderfäköttsektorerna kommer att avvika nämnvärt från WTO—taken år 2000. Dessutom finns förväntningar om att prisnivån inom EU skall kunna anpassas till eller komma i närheten av VM-priserna. Därmed skulle behovet av exportstöd inom dessa sektorer kunna bli relativt begränsat.
Mjölk och mejeriprodukter
Produktionen av mjölk i världen väntas enligt FAO öka med i genomsnitt 0,6% per år fram till år 2000 räknat fr.o.m. slutet av 1980—talet. Denna ökning är mindre än hälften av ökningstakten under 1980-talet som helhet. Konsumtionen i världen väntas under samma period öka med 0,5 % per år vilket också är en minskning jämfört med föregående årtionde. Ingendera av dessa förändringar anses dock ha något samband med UR—avtalet. Viss regional omfördelning av produktionen väntas dock som en följd av avtalet. Sålunda väntas produktionen i Oceanien stimuleras genom ökade exportmöjligheter medan produktionen i Västeuropa väntas gå ner p.g.a. exportstödsbegränsningarna i UR—avtalet och de därav föranledda förväntade produktionsbegränsningama. Även i Östeuropa väntas en fortsatt nedgång i produktionen, som dock inte har något direkt samband med Uruguayrundan utan är mera förorsakat av interna omställningsproblem i samband med övergången till marknadsekonomi. För i-länderna som helhet väntas såväl produktion som konsumtion under 1990—talet minska jämfört med 1980—talet, medan den omvända utvecklingen, dvs. en ganska markant tillväxt förutses för u-länderna, något som till viss del anses sammanhänga med ökade exportmöjligheter samt en positiv ekonomisk tillväxt särskilt i Asien.
OECD har även gjort prognoser fram till år 2000 för produktionen och konsumtionen i världen som helhet av vissa mejeriprodukter, vilket visar att viss omfördelning i produktsammansättningen är att vänta. Sålunda beräknas världsproduktionen av smör under l990—talet öka med ca 5% medan konsumtionen går upp med 4%. För skummjölkpulver väntas däremot en produktionsminskning med ca 13% medan konsumtionen beräknas gå ner med ca 15 %. Inte minst för EU:s del förutser OECD en betydande omfördelning i produktionsmönstret. Inom ramen för en total minskning av mjölkproduktionen inom EU med ca 2% under 1990-talet förutses produktionen av smör gå ner med ca 8% och produktionen av skummjölkpulver med hela 40%. Den enda produkt för vilken produktionen väntas gå upp är ost som väntas öka med ca 7%. Det bör dock observeras att, eftersom de angivna siffrorna avser l990—talet i dess helhet, en del av förändringarna redan har inträffat.
Vare sig FAO eller EU självt har, såvitt framgår av tillgängligt material, redovisat några prognoser beträffande produktions- och konsumtionsutvecklingen fördelat på de olika huvudvarugruppema inom mejeriområdet. Därför kan endast OECD:s prognoser redovisas,
vilket framgår av tabellen nedan. För varugruppen "andra mjölkprodukter"58 vilken omfattas av EU:s åtaganden inom ramen för UR—avtalet, finns inga prognoser tillgängliga.
OECD - prognos Produkt i on Konsunt i on Balans UTO-begränsni ng VM-pr i ser59 (EU-15) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) Smör 1 782 1 643 +139 399 +12,2% Ost 6 267 6 045 +222 321 +13,6% Skuunjölkpulver 872 695 +177 273 +12,6%
De kvantitativa WTO—taken för exportstöd år 2000 uppgår enligt ovan till följande tal i tusental ton: smör och smörolja 399,3, ost 321,3 och skummjölkpulver 272,5 . För ingen av de nämnda produkterna förutses således enligt OECD-prognosen, produktionsöverskotten inom EU komma att överstiga WTO-taken år 2000. Med denna prognos som utgångspunkt skulle således inga problem uppstå med att infria WTO-åtagandena på mejeriområdet oavsett prisutvecklingen.
OECD och FAO samt EU har redovisat prognoser beträffande produktionen och konsumtionen av mjölk fram till år 2000 utan fördelning på användningsområden. Dessa siffror redovisas nedan. Till skillnad från övriga varuområden går det i detta fall att få fram FAO-uppgifter för hela EU—15.
Prognos Produktion Konsumtion Balans VM-priser (mil' ton) (mil' ton) (milj ton) 0500 (EU-15) 120,2 112,4 +7,8 EU (su-15) 119,4 112,6 +6,8 er (ru-15) 123,3 114,1 +9,2 +41'z60
De olika prognoserna är förhållandevis samstämmiga inbördes då det gäller produktionen och konsumtionen inom EU fram till år 2000. Härav följer också att det beräknade produktionsöverskottet blir relativt lika enligt samtliga prognoser och torde komma att ligga i storleksordningen 7—9 milj ton. Denna kvantitet synes vid en ytlig betraktelse gott och väl kunna rymmas inom det till mjölkekvivalenter omräknade WTO—taket på ca 12 milj ton mjölk.6l
Situationen inom mejeriområdet är dock något mera komplicerad än vad som framgår av ovanstående siffermässiga jämförelser. I och med att exportstödsbegränsningarna är fördelade på fyra olika varugrupper kommer också produktionsinriktningen att få stor betydelse. Om tyngdpunkten i produktionen förskjuts mot en viss produktkategori kan självfallet obalans i förhållande till WTO—taket uppstå för just denna produkt trots att exportutrymme finns för övriga produkter. Denna situation präglar just nu EU:s export av ost och "andra mjölkprodukter" där problem med WTO—taket redan infunnit sig. Det bör påpekas att någon överflyttning av överblivet exportutrymme mellan olika varugrupper inom mejeriområdet inte kan göras. Förändringar i produktionsinriktningen grundas på långsiktiga marknadsmässiga överväganden och möjligheterna till omkastningar i produktionen med kort varsel är begränsade. Eftersom konsumtionen av ost ökat stadigt under senare år och beräknas fortsätta att gå upp fram till år 2000 (OECD kalkylerar med
581 "andra mjölkprodukter" ingår bl.a. yoghurt, grädde och helmjölkpulver 59Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 - 2000 60Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/ 89 - 2000 61Följande omräkningsfaktorer har tillämpats: 1) För produktion av lkg smör åtgår 19,58 kg mjölk; 2) För produktion av lkg skummjölkpulver åtgår 11,64 kg mjölk; 3) För produktion av lkg ost åtgår 10,04 kg mjölk; 4) För produktion av lkg "andra mjölkprodukter" åtgår ca 1 kg mjölk.
en ökning inom EU med 1 kg/person och år under hela 1990—talet) har produktionen av ost också ökat successivt. OECD-prognosen förutser att " gapet" mellan produktion och konsumtion av ost inom EU skall krympa fram till år 2000. Om den förväntade ökningstakten i konsumtionen uteblir eller blir svagare än väntat kan situationen på ostmarknaden bli en helt annan än vad prognossiffroma pekar på och med problem att klara WTO-taken.
I fråga om smör och skummjölkpulver måste hänsyn också tas till gjorda "minimum access"-åtaganden vilket kan öka pressen på den inhemska produktionen. I synnerhet gäller detta för skummjölkpulver där en ny kvot öppnas på 68 000 ton vilket motsvarar ca 10% av EU:s förväntade konsumtion år 2000 (se avsnitt 1.5.1). Det kan påpekas att konsumtionen av skummjölkpulver inom EU beräknas sjunka mycket kraftigt under 1990-talet som helhet.
Beloppsbegränsningama i relation till de kvantitativa begränsningarna i exportstödsåtagandena ger följande högsta genomsnittliga exportstödsbelopp i ecu/100 kg:
Smör och smörolja 237,4 Skummjölkpulver 101 ,2 Ost 106,3 Andra mjölkprodukter 72,8
En jämförelse med exportbidragen i juli 1996 visar att dessa i flertalet fall klart understiger ovanstående teoretiska genomsnittsbelopp. Beloppsbegränsningama i WTO-åtagandet torde därför bli lättare att uppfylla än de kvantitativa begränsningarna.
Vad gäller prisutvecklingen är det svårare att göra direkta jämförelser. OECD redovisar ingen prognos för utvecklingen av VM—priset för oförädlad mjölk vilket däremot FAO gör. Det meningsfulla i denna övning kan dock ifrågasättas med hänsyn till att det rör sig om en utpräglad färskvara där priset bestäms på ett mycket stort antal lokala marknader med sinsemellan mycket skiftande förutsättningar. OECD begränsar sig däremot till att göra VM-prisprognoser för förädlade mejeriprodukter. När det gäller utvecklingen av producentprisema på mjölk förutser OECD för flertalet OECD—länder en stagnation eller t.o.m. viss tillbakagång. Detta står i klar kontrast till FAO:s prognos om kraftig uppgång i VM—priset på mjölken. I fråga om mejeriprodukter (ost, smör, mjölkpulver m.m.) förutser dock även OECD en generell uppgång i VM—prisema.
Enligt OECD:s prognos för prisutvecklingen på mejeriprodukter till år 2000 förutses "prisgapet" mellan EU:s priser och VM-priserna komma att bestå i fråga om smör och ost. Däremot väntas EU—priset på skummjölkpulver i stort sett vara i paritet med VM—priset till följd av en förväntad prisuppgång på världsmarknaden. Detta skulle möjliggöra export av skummjölkpulver utan exportstöd medan smör- och ostexporten fortfarande skulle vara beroende av att stöd utgick. Export av smör och ost på kommersiella villkor skulle knappast kunna komma till stånd.
Sammanfattningsvis kan konstateras att mjölkområdet är mycket svårbedömbart som helhet p.g.a. att exportstödsåtagandena gjorts för fyra kategorier av förädlade produkter samtidigt som produktionsprognoserna i de flesta fall avser mjölkråvara. Även produktionsbegränsningarna ligger i råvaruledet. Om endast totalsiffroma för produktionen
beaktas finns det inga tecken på att det skulle bli några problem att uppfylla WTO— åtagandena inom mjölksektom. Nedbrutet på produktnivå blir bilden däremot en annan. Framför allt skulle svårigheterna kunna ytterligare förvärras vad gäller ost om inte konsumtionen ökar i den takt som förutses. Även för skummjölkpulver kan det bli problem med hänsyn till gjorda "minimum access"—åtaganden och om VM-priserna skulle bli lägre än vad som förutses.
Frukt, grönsaker och vin
Inga prognoser har funnits tillgängliga vad gäller den framtida produktionen eller konsumtionen av frukt, grönsaker och vin inom EU. Kostnaderna för exportstödet inom de nämnda varuområdena är förhållandevis lågt jämfört med de flesta övriga varuområden. Maximalt tillåtna exportstöd under år 1996 utgör för vin 53,9 milj ecu och för färska frukter och grönsaker 72,6 milj ecu vilket kan jämföras med motsvarande maximala belopp för spannmål (ca 3 600 milj ecu), mejeriprodukter (ca 3 200 milj ecu) och nötkött (ca 1 800 milj ecu).
Den totala exporten av färska frukter, citrusfrukter och grönsaker från EU uppgick under perioden 1991-1994 i genomsnitt till ca 2,9 milj ton per år. WTO-taket för år 1996 uppgår till 886,9 tusen ton och för år 2000 till 753,4 tusen ton vilket innebär att större delen av EU:s export av dessa produkter sker utan exportbidrag. Bidrag utgår f.n. i huvudsak till följande produkter: citrusfrukter, persikor, äpplen, nötter och tomater.
EU:s självförsörjningsgrad för vin varierade under säsongerna 1990/91—1993/94 mellan 112 och 133 %. Detta innebär att det normalt finns ett ganska betydande produktionsöverskott av vin inom EU. Exporten av vin från EU uppgick under motsvarande period i genomsnitt till 9,9 milj hl. WTO-taket för år 1996 uppgår till ca 2,7 milj hl och för år 2000 till ca 2,3 milj hl. Liksom i fråga om frukt och grönsaker sker alltså den största delen av exporten utan bidrag.
Någon djupare analys av konsekvenserna för EU av WTO—åtagandena inom dessa sektorer har inte gjorts dels p.g.a. de vid jämförelse med övriga varuområden låga kostnaderna för EU-budgeten, dels p.g.a. bristfälligt underlag för en sådan analys.
Bearbetade jordbruksprodukter
Begreppet bearbetade jordbruksprodukter omfattar ett mycket stort antal produkter såväl inom som utanför livsmedelssektom. Kännetecknande för denna produktkategori är att den internationella handeln på senare år ökat betydligt snabbare än handeln med s.k. basprodukter. Som exempel kan nämnas att OECD—ländemas totala export av bearbetade jordbruksprodukter under perioden 1980/ 82 — l990/92 årligen ökat med 4,5 % medan exporten av basprodukter endast ökat med 0, l % under samma period. Motsvarande siffror för importen uppgår till 5,4% respektive 2,2%.
Grundprincipen är att basprodukter och bearbetade produkter skall behandlas lika då det gäller neddragningarna av exportstöden. En skillnad är dock att WTO-åtagandena i fråga om bearbetade produkter endast omfattar beloppsbegränsningar. Eftersom exportstöd för bearbetade produkter tillämpats i mycket stor omfattning av EU blir också
neddragningskraven kännbara. Exportstöd har utgått för produkter som innehåller mjölkpulver, socker, ägg och spannmål. För produkter som inte erhöll exportstöd under basperioden får överhuvud taget inget exportstöd tillämpas.
WTO-taket för exportstöd år 1996 uppgår till ca 657 milj ecu och för år 2000 till 415 milj ecu. Neddragningen av exportstödsbeloppet under UR—avtalets genomförandeperiod motsvarar 36% av basperiodens belopp men p.g.a. den snabba tillväxten i handeln med bearbetade produkter som ägt rum under senare år kommer den verkliga effekten av neddragningskraven att bli betydligt större, snarare i storleksordningen 40-45 %. Detta kommer med stor sannolikhet att innebära ökad press på EU:s export av bearbetade produkter och skapa en konkurrenssituation mellan olika kategorier av bearbetningsföretag. Till skillnad från exportstödsbegränsningarna på basprodukter kan omfördelning göras mellan olika varuområden.
Utöver den ovan nämnda exportstödsbegränsningen för bearbetade jordbruksprodukter finns ett särskilt tak fastställt för exportstödet till bearbetade frukter och grönsaker. Detta belopp uppgår för år 1996 till 11,4 milj ecu och för år 2000 till 8,3 milj ecu. Till skillnad från huvudgruppen av bearbetade jordbruksprodukter finns för denna produktgrupp även en kvantitativ begränsning. För vissa bearbetade produkter, t.ex. inom köttsektom, finns inga särskilda tak fastställda. I dessa fall ingår i stället eventuell export i exportstödsutrymmet för respektive huvudvarugrupp.
P.g.a. det stora antalet produkter som innefattas i begreppet bearbetade jordbruksprodukter är det mycket svårt att göra jämförelser mellan handelsstatistiska data och WTO— åtagandena. På samma sätt som för varuområdet frukt och grönsaker kan därför ingen mera djupgående analys göras av konsekvenserna för EU av WTO-åtagandet inom området för bearbetade jordbruksprodukter.
Ovriga produkter
Övriga produkter som är föremål för exportstödsbegränsningar inom EU enligt UR—avtalet år ris, olivolja, ägg, råtobak och alkohol. Dessa varuområden kommenteras inte i det följande beroende på dels att underlag saknas för en tillfredsställande bedömning av UR- avtalets konsekvenser, dels att stödbeloppen inom dessa sektorer är förhållandevis små.
2. Konsekvenser av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa
I rapporten har det förutsatts att samtliga kandidatländer blir medlemmar samtidigt är 2000 samt att dessa länder övertar CAP i dess nuvarande form. Mycket talar för att så inte blir fallet. Då syftet har varit att analysera de yttre faktorer som utgör tryck på EU att reformera CAP och att identifiera de varuområden som är särskilt känsliga för en östutvidgning, har i rapporten varken spekulerats kring vilka länder som eventuellt kan bli medlemmar först eller vilka övergångsarrangemang som kan krävas för de olika kandidatländerna.
2.1. Utvecklingen i de central- och östeuropeiska länderna (CÖE-länderna)62
2.1.1. Allmänna ekonomiska förhållanden
Den nedgång i ekonomin som kännetecknat samtliga central— och östeuropeiska länder under de första åren av l990-talet bröts 1994 då de flesta CÖE—länder redovisade en positiv BNP- tillväxt. Denna utveckling fortsatte även under år 1995 . Enligt preliminära siffror från OECD redovisade samtliga länder utom Lettland positiv BNP—tillväxt för år 1995. För Polen, Rumänien, Slovakien och Tjeckien låg BNP—tillväxten i intervallet 5—7% medan motsvarande tal för Ungern endast uppgick till 1%. Den positiva utvecklingen i ekonomin väntas fortsätta även under år 1996. Den ekonomiska utvecklingen har även åtföljts av en snabb tillväxt i utrikeshandeln.
Inflationen är fortfarande hög i de flesta länderna mätt med västeuropeiska mått men måste ändå anses kontrollerbar jämfört med de tre— eller fyrsiffriga tal som redovisades för några år sedan. För Slovakien, Slovenien och Tjeckien uppskattas inflationen under år 1995 ha begränsat sig till storleksordningen 9—12%. För övriga länder redovisas inflationstal på 24- 38%. Under år 1996 beräknas inflationstalen fortsätta att sjunka.
Arbetslösheten fortsätter att vara hög i de flesta CÖE—länder med undantag för Estland och Tjeckien där den uppgår till ca 2 respektive 3%. För de flesta övriga länderna ligger arbetslösheten på mellan 10 och 15%. Dock redovisas något lägre värden i Lettland och Litauen, ca 6%. Samtliga länder uppvisar något minskad arbetslöshet under år 1995 jämfört med närmast föregående år. Inga större förändringar förutses för år 1996.
Betalningsbalansen är negativ för de flesta CÖE—ländema och genomsnittligt sett har inga förbättringar skett under år 1995 . Betydande underskott (> 1500 milj US$) redovisas år 1995 för Tjeckien, Ungern, Polen och Rumänien. Viss förbättring jämfört med föregående år kan noteras för Ungern, medan betydande försämringar har inträffat för Tjeckien, Polen och Rumänien.
62I denna utredning avses med Central- och Östeuropa (CÖE—länderna) följande länder: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.
De flesta länder redovisar fortfarande underskott i den statliga budgeten. För Bulgarien och Ungern uppgår underskottet år 1995 till mellan 6 och 7% av BNP, för Rumänien till ca 4%, vilket är de högsta värdena. Genomsnittligt sett har inga större förändringar skett under år 1995.
2.1.2. Utvecklingen inom jordbruket
Den återhämtning inom jordbruksproduktionen i CÖE-ländema som i viss utsträckning kunde observeras för år 1994 fortsatte även under år 1995. Sålunda ökade, enligt preliminära siffror från OECD, bruttovärdet av jordbruksproduktionen med mellan 4,2 och 13% i Polen, Bulgarien, Rumänien och Tjeckien, med de högsta värdena i de två förstnämnda länderna. För Slovenien, Slovakien, Litauen och Ungern redovisas också positiva värden, vilka dock är lägre än för de först nämnda länderna. Endast två länder, Estland och Lettland, redovisar alltjämt tillbakagång inom jordbruksproduktionen. Allmänt sett förefaller de baltiska länderna befinna sig i en senare utvecklingsfas av omdaningsprocessen, vilket innebär viss eftersläpning exempelvis i förhållande till Visegradländema63. Generellt sett är det också inom de baltiska länderna som avregleringen av jordbruket gått längst. Gemensamt för alla CÖE—ländema är dock att den tidigare mycket kraftiga tillbakagången inom jordbruket tycks ha upphört.
Särskilt stark har återhämtningen varit inom vegetabilieproduktionen. I exempelvis Bulgarien och Polen har denna sektor ökat med ca 18% resp. 16% år 1995 jämfört med föregående är, delvis beroende på en ökning i användningen handelsgödsel. Produktionen av spannmål år 1995 uppgick preliminärt till ca 76,6 milj ton vilket är en uppgång med ca 13,7 milj ton jämfört med bottenåret 1992. För stora jordbruksländer som Polen och Rumänien kan konstateras att spannmålsproduktionen i stort sett återuppnått de produktionssiffror som gällde före reformperioden, medan viss eftersläpning alltjämt råder i Ungern och Bulgarien. De baltiska länderna har fortfarande långt kvar till den nivå på spannmålsproduktionen som rådde före reformperioden.
Även inom animalieproduktionen har den tidigare mycket kraftiga nedgången stoppats och en försiktig återhämtning synes ha skett under år 1995, dock inte så markant som inom vegetabilieproduktionen. Alla länder utom de baltiska uppvisar sålunda tillväxt i animalieproduktionen år 1995. I de baltiska länderna däremot har nedgången fortsatt under år 1995 även om takten i nedgången förefaller ha bromsats upp. Inom mjölkproduktionen förefaller en viss stabilisering ha inträtt även om den nedåtgående trenden fortsatt i många länder. Flera länder — bl.a. Polen — ligger alltjämt långt under de produktionskvantiteter som uppnåddes före reformperioden. För de baltiska länderna har nedgången i mjölkproduktion fortgått även under år 1995.
CÖE—ländemas utrikeshandel med jordbruksprodukter har också ökat stadigt under både 1994 och 1995. Trots att de flesta CÖE-länder redovisar underskott i utrikeshandeln med livsmedel och att importen ökar snabbare än exporten blir det sammanlagda resultatet för CÖE-länderna som helhet ett visst överskott, främst beroende på Ungerns kraftiga handelsöverskott.
63Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien
Den andel av hushållsinkomsten som spenderas på livsmedel är generellt sett hög i CÖE— ländema. Variationerna är dock stora, från ca 30% i Estland, Tjeckien och Polen till ca 60- 70 % i Litauen och Rumänien. I samtliga länder utom Estland, Tjeckien, Slovakien, Ungern och Polen har denna andel ökat sedan reformåtgärdema inleddes. Några tecken på att denna utveckling skulle vända kan ännu inte märkas, med undantag för Polen och Ungern där utvecklingen faktiskt gått i motsatt riktning, dvs. viss minskning i livsmedelsdelen av hushållsinkomsten.
2.2. Tidigare utredningar
2.2.1. Allmänt
På ett relativt tidigt stadium efter upplösningen av det ekonomiska och politiska samarbetet inom det gamla östblocket gjordes av företrädare för några CÖE—länder uttalanden om ländernas avsikt att söka medlemskap i EG. De första ansökningarna - från Polen och Ungern — lämnades in är 1994. Redan år 1992 genomfördes de första studierna av vad ett EG—medlemskap skulle innebära för EG och den gemensamma jordbrukspolitiken CAP. Sedan dess har flera institutioner, forskare och myndigheter såväl inom som utanför EU genomfört studier på detta tema. Ursprungligen begränsade sig intresset till de fyra s.k. Visegrad—ländema, dvs. Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien (CÖE-4). Därefter utvidgades intresset först till att även omfatta de båda balkanlåndema Bulgarien och Rumänien efter det att också dessa erhållit s.k. associationsavtal (CÖE-ö). Slutligen kom även de tre baltiska länderna Estland, Lettland och Litauen samt Slovenien att omfattas av utredarnas intresse (CÖE-lO). Eftersom de olika ländergruppema kommit in i diskussionerna om EU-medlemskap vid olika tidpunkter varierar också omfattningen av utredningarna med hänsyn till detta. De tidigaste utredningarna avsåg därför endast CÖE—4— länderna medan de utredningar som gjorts på ett sent stadium normalt omfattat CÖE-lO.
Det faktum att utredningarna tillkommit vid olika tidpunkter och avser olika geografiska områden försvårar givetvis jämförelser mellan dem. Den varierande geografiska räckvidden förklarar till stor del de skillnader i exempelvis kostnader som föreligger mellan olika utredningar. Vidare har marknadsläget för i synnerhet spannmål förändrats radikalt sedan de första utredningarna gjordes, vilket i hög grad påverkar kalkylerna. Även nötköttsmarknaden i Europa har varit utsatt för oförutsedda påfrestningar genom BSE- debatten och åtföljande köpmotstånd.
Nedan redovisas summariskt vissa av de utredningar som genomförts, på vilka grunder de vilar samt vilka resultat och/eller förslag som presenteras i rapporterna. De flesta av dessa utredningar tar främst upp konsekvenserna av en utvidgning för den framtida produktionen och konsumtionen inom CÖE-länderna samt belastningen på EU-budgeten. Dessa frågor avhandlas dessutom i kapitel 2.3 och 2.4. Konsekvenserna av en utvidgning med hänsyn till WTO—åtagandena behandlas under huvudavsnitt 3.
2.2.2. Fristående studier
De fyra närmast följande utredningarna tar uteslutande upp de budgetmässiga konsekvenserna av en utvidgning, i första hand med Visegradländerna (COE-4).
Anderson & Tyers (1993) __ Anderson & Tyers uppskattar kostnaderna för anslutning av COE-4-länderna till 37,6 miljarder ecu och förutsätter fullt genomförande av 1992 års CAP-reform vilken också antas tillämpas på CÖE—4. Studien bygger på en simuleringsmodell av världsmarknaden för sju centrala produktgrupper. I rapporten förutses en stark produktionstillväxt särskilt inom animaliesektorn p.g.a. den stimulerande effekt som anpassning till EU:s prisnivå för med Sig.
Brenton & Gros (1993) Denna studie tar inte hänsyn till CAP—reformen år 1992. Beroende på vilka antaganden som görs betr. produktivitetsutvecldingen kommer kostnaderna enligt denna studie att variera avsevärt mellan ca 10 och ca 50 miljarder ecu. För CÖE-4 ligger den genomsnittligt beräknade kostnaden på 17 miljarder ecu.
Tangermann & Josling (1994) Med hjälp av den s.k. europeiska simuleringsmodellen som utvecklats av USA:s jordbruksdepartement uppskattar Tangermann & Josling kostnaderna för anslutning av CÖE—4—ländema till 13,3 miljarder ecu. Denna kalkyl bygger på en gradvis anpassning av CÖE—låndemas priser till EU:s prisnivå och innebär ganska stora prishöjningar i CÖE-4 för i synnerhet socker, mjölk och nötkött. Författarna anser att en sådan prisanpassning är skadlig för CÖE—ländema eftersom den inte är anpassad till låndemas inkomstnivå vilket kommer att leda till betydande överskottsproblem inom de nämnda sektorerna.
van Berkum & Terluin (1995) Denna studie är också begränsad till CÖE—4—ländema. Den bygger på tre scenarier med olika antaganden om produktivitetsutvecklingen. Enligt det ena alternativet förutsätts en återgång till 1989 års produktionsnivå, dvs. före reformperioden. Det andra alternativet förutsätter att produktiviteten höjs till EU—nivå vid tiden för anslutning medan enligt det tredje och sista alternativet produktivitetsutvecklingen begränsas till hälften av EU:s. Kostnaderna kommer enligt de nämnda alternativen att variera mellan 5,9 och 7,6 miljarder ecu. Den främsta anledningen till att denna studie gett ett lägre resultat än de andra studierna är olika antaganden om producentemas reaktion på de högre priserna som EU- medlemskapet för med sig. Enligt van Berkum & Terluin är det sannolikt att det dåliga utgångsläget för jordbruket i CÖE-ländema kommer att hämma tillväxten och utvecklingen inom överskådlig tid vilket gör att hela produktionspotentialen inte kommer att kunna utnyttjas.
Följande fyra rapporter ingår i en serie utredningar som beställts av Europeiska kommissionen men som genomförts av författarna på eget ansvar och där de presenterade slutsatserna och förslagen är författarnas egna.
Tangermann m.fl. (1995) Några nya kostnadskalkyler presenteras inte i denna rapport. Förutom en lägesbeskrivning av jordbruket i CÖE—6—ländema innehåller utredningen ett resonemang om alternativa åtgärder för anpassning av CÖE-ländemas stödnivåer och handelspolitik till EU:s politik samt eventuella övergångsarrangemang. Slutsatsen av Tangermanns resonemang blir att en fullständig och snabb reform av CAP förordas och att denna reform inkluderar såväl reducering av stödpriserna som en fullständig avlänkning av den s.k. kompensationsersättningen från produktion och resursanvändning. Under tiden fram till medlemskap bör vissa anpassningsåtgärder vidtas från såväl CÖE-ländemas sida som från EU-sidan.
Buckwell m.fl. (19951 I likhet med Tangermann gör inte heller Buckwell några egna nya kostandskalkyler utan nöjer sig med att hänvisa till tidigare studier enligt vilka kostnaderna för en anslutning av CÖE—6-ländema skulle hamna i storleksintervallet 22—37 miljarder ecu. Buckwell konstaterar att ingen av de tidigare studierna beaktat de begränsningar som införts genom UR—avtalet varför de verkliga kostnaderna troligen har överskattats. Buckwell ifrågasätter även det meningsfulla i att fokusera på de budgetmässiga kostnaderna, dels p.g.a. att dessa är svåra att uppskatta, dels p.g.a. att det anses missvisande att inte samtidigt beakta vinsterna av en utvidgning. Vidare behandlas i utredningen effekterna för CÖE—ländema och för CAP av en utvidgning samt lämnas förslag till alternativa anslutningsmodeller och åtgärder inom EU och CÖE—länderna. I likhet med Tangermann förordar även Buckwell en reformering av CAP med övergång till lågprissystem.
Tarditi m.fl. (1995! Inte heller Tarditi gör några egna beräkningar av kostnaderna för en anslutning utan nöjer sig med att konstatera att dessa skulle bli betydande i händelse av oförändrad CAP vid anslutningstillfället. En orsak till svårigheterna att uppskatta kostnaderna anses vara den snabba omställningsprocessen i CÖE-länderna och osäkerheten om hur utbud och efterfrågan kommer att reagera på olika prisnivåer. Även Tarditi förordar en reformering av CAP innebärande bl.a. att nuvarande system med delvis avlänkat stöd byggs ut till att omfatta samtliga marknadsregleringar år 2000 och att detta stöd endast utgår till jordbrukare inom EU—15. Närmandet mellan jordbrukspolitiken i EU—15 och i CÖE—länderna skall ske genom ett övergångsarrangemang där stödnivåer och gränsskydd successivt anpassas.
Mahé 1 1995) Mahés resonemang skiljer sig från de övriga tre studierna genom att föra in "sannolikhets"— begreppet i en diskussion om olika alternativa scenarier. Sannolikheten för ett s.k. "status quo"—altemativ, dvs. att ingen anpassning har skett vid tidpunkten för medlemskap, bedöms vara 90% (hög sannolikhet) medan sannolikheten för att anpassning kommer att ha skett inom fem år bedöms till 10% (låg sannolikhet). Sannolikheten för att anpassning kommer att ha skett på 10 års sikt bedöms vara 50%. För egen del betonar författaren betydelsen av en snabb integration under en femårsperiod via en tullunion och med strukturfonder. Särskilt viktigt är det enligt Mahé att minska stödet inom mjölk- och sockersektorema. Inom mjölksektom bör införande av två— eller treprissystem övervägas och interventionsprisema bör sänkas generellt. Budgetkostnadema av en utvidgning år 2000 beräknas ligga i intervallet 6—16,3 miljarder ecu beroende på scenarium. Om utvidgningen i
stället sker är 2005 blir kostnaderna 6-22,5 miljarder ecu. Mahé tar även hänsyn till CÖE- låndemas bidrag till EU—budgeten vilket beräknas uppgå till ca fyra miljarder ecu per år.
2.2.3. Vissa länders utredningar
Brittiska jordbruksministeriet - MAFF (1994) MAFF har gjort beräkningar av de budgetmässiga konsekvenserna på jordbruksområdet av
en anslutning av CÖE-länderna till EU. Kalkylema bygger bl.a. på förutsättningen att CAP skall förbli i stort sett oförändrad fram till anslutningen, att WTO—åtagandena inte skall utgöra någon begränsning för t.ex. utbetalning av exportstöd, att världsmarknadsprisema förblir vid den nivå de hade omedelbart efter det att CAP—reformen inleddes samt att jordbruksarealen i CÖE—ländema inte överstiger den nivå som förelåg i slutet av 1980—talet. Vidare antas att anslutningen kommer att äga rum omkring år 2000.
MAFF redovisar två alternativa scenarier, ett statiskt och ett dynamiskt. I det statiska alternativet antas att produktion och konsumtion återgår till historiska nivåer, vilket i detta fall utgörs av genomsnittet för perioden 1988-1991. I det dynamiska alternativet förutsätts att jordbruket i CÖE—ländema uppnår samma produktivitet som i motsvarande EU—länder och att konsumtionen per capita också uppnår EU-värden. För samtliga CÖE—länder utom de baltiska har värden från västra Tyskland valts som referensvärden. För de baltiska länderna har man utgått från genomsnittsvärden för Sverige, Norge och Finland. De justerade avkastningsnivåema har sedan använts vid beräkning av arealstödet. Vidare har antagits en viss ökning av djurpopulationen som ett resultat av höjda stödnivåer.
Helt avgörande för kalkylerna enligt det dynamiska scenariet anses tidsaspekten vara. Vid tidigare utvidgningar av EG/EU har som utgångspunkt för fastställande av olika produktionstak — spannmål, oljeväxter, socker, mjölk, nötkreatur — tagits de produktionsnivåer som gällt strax före anslutningen. Utvecklingen under åren fram till medlemskapet kan alltså bli mycket avgörande för vilken produktionsnivå som kommer att ligga till grund för stödets storlek.
De sammanlagda kostnaderna för FEOGA:s64 garantisektion av en utvidgning uppskattas till ca 8,7 miljarder ecu enligt det statiska alternativet och till ca 25,2 miljarder ecu enligt det dynamiska alternativet. I det statiska alternativet uppgår kostnaderna för olika former av direktstöd - arealstöd, djurbidrag - till ca 90% av totalkostnaden. I det dynamiska alternativet begränsas denna andel till ca 50%. Resultatet av beräkningarna är mycket beroende av vilka antaganden som gjorts. Om t.ex. världsmarknadsprisema skulle falla avsevärt skulle även kostnaderna för exportbidragen öka. Likaså skulle högre basarealer eller högre avkastningsnivåer resultera i högre kostnader.
Ovriga medlemsländers utredningar (1993—1994) " Nederländska finansministeriet har uppskattat kostnaderna för anslutning av samtliga COE- 10-länder till mellan 27 och 43 miljarder ecu. Det franska jordbruksministeriet uppskattar kostnaderna för anslutning av CÖE—6-ländema till ca 8 miljarder ecu. Det tyska jordbruksministeriet beräknar att kostnaderna kommer att uppgå till mellan 11 och 17 miljarder ecu för anslutning av CÖE-4-1ändema och till ungefär det dubbla beloppet om
64FEOGA = EU:s jordbruksfond. Fonden utgörs av två delar, en garantisektion och en utvecklingssektion.
anslutningen skulle gälla CÖE-10. De angivna siffrorna är hämtade ur det brittiska materialet men inga detaljer är kända vad gäller de antaganden som ligger till grund för kalkylerna. Den holländska kalkylen utgörs av en enkel schablonberäkning där det antagits att utbetalningarna per capita kommer att vara minst lika med genomsnittet för Irland, Grekland och Portugal.
Kanadas jordbruksministerium AAFC (1996) Agriculture and Agri—Food Canada (AAFC) har gjort prognoser för spannmålsmarknaden i såväl EU—15 som CÖE—IO fram till år 2000. Enligt rapporten räknar man med att produktionen av spannmål i CÖE-länderna liksom den genomsnittliga avkastningen kommer att ha återgått till samma nivå som rådde i slutet av 1980-talet, dvs. ca 105 milj ton redan är 2000. Dock väntas avkastningen fortfarande understiga avkastningsnivån i EU. Den inhemska konsumtionen beräknas uppgå till ca 98 milj ton vilket skulle medföra ett nettoexportbehov av ca 7 milj ton.
Det konstateras att tillväxten i jordbruksproduktionen i hög grad är beroende av att investeringar kommer till stånd i infrastrukturen på landsbygden. CÖE-länderna bedöms ha en betydande potential för produktionsökningar efter att ha blivit en del av EU. Totalproduktionen av spannmål inom ett EU-25 bedöms år 2000 ligga i storleksordningen 300 milj ton och den inhemska förbrukningen på ca 265 milj ton. Detta indikerar ett potentiellt nettoexportbehov på ca 35 milj ton.
Till skillnad från de utredningar vilka genomförts inom EU fokuserar den kanadensiska studien av naturliga skäl mera på marknadsaspekten än på kostnadsaspekten. Vad gäller budgetkostnaderna för EU hänvisas endast till den utredning som genomförts inom EU, det s.k. " strategipapperet" .
2.2.4. Jordbruksverkets beräkningar (1995)
Jordbruksverket (SJV) gjorde under hösten 1995 en beräkning av de budgetmässiga kostnaderna för FEOGA—fonden av en anslutning av CÖE-lO-ländema till EU. Kalkylen bygger, i likhet med MAFF:s kalkyl, på en rad osäkra förutsättningar, exempelvis att alla CÖE—lO—länder blir fullvärdiga EU-medlemmar samtidigt är 2000 utan övergångsregler. Vidare förutsätts att CAP förblir helt oförändrad fram till anslutningstidpunkten. Även reglerna för regional— och strukturstöd förutsätts bibehållas oförändrade. I likhet med MAFF:s utredning tas heller ingen hänsyn till vilka begränsningar som WTO—åtagandena kommer att föra med sig. SJV har dessutom presenterat förslag betr. övergångsperioder för såväl EU som CÖE-länderna.
I likhet med MAFF—rapporten redovisas två alternativa scenarier varav det ena baseras på historisk produktion och det andra på produktionspotentialen. Alternativet historisk produktion bygger på att man vid fastställande av produktionsbegränsningarna i fråga om produktionskvoter, basarealer m.m. utgår från 1994 års produktion. Detta år var jordbruks— produktionen i CÖE—ländema som lägst efter reformperiodens omvälvningar. Alternativet kan således betraktas som ett minimialtemativ. I det andra alternativet förutsätts att CÖE— ländema får utnyttja hela sin produktionspotential. I detta alternativ används samma antaganden som gjorts enligt MAFF:s s.k. dynamiska alternativ vad beträffar
avkastningsnivåema. Dock förutsätts att det inte blir tillåtet att utöka den totala åkerarealen på ca 42 milj ha. Detta alternativ kan ses som ett maximialtemativ.
Budgetbelastningen på FEOGA:s garantisektion kommer med tillämpning av alternativet historisk produktion att bli i storleksordningen 9 miljarder ecu varav ca 6,5 miljarder avser direktstöd (arealstöd och djurbidrag). Återstoden är i första hand kostnader för exportstöd. Eftersom exportvolymema blir tämligen små vid detta alternativ har eventuella förändringar i världsmarknadsprisema inte så stor betydelse för totalkostnaden. Vid alternativet med produktionspotentialen beräknas produktionen komma att expandera inom ramen för den befintliga åkerarealen. På kort sikt väntas särskilt vegetabilieproduktionen växa i betydelse. Även animalieproduktionen förväntas expandera, men på längre sikt, till följd av den stimulans som djurbidragen innebär. Budgetkostnadema enligt detta alternativ uppskattas till ca 20 miljarder ecu, dvs. något lägre än det högsta alternativet enligt MAFF:s kalkyl. Av dessa 20 miljarder avser ca 10 miljarder direktstöd medan återstoden främst avser exportstöd. Anledningen till att exportstöden har en avsevärt större relativ betydelse i detta fall är att exportvolymema blir betydligt större. Följaktligen spelar också förändringar i VM-priserna betydligt större roll i detta alternativ än i det första fallet. SJ V:s beräkningar bygger på en prisuppgång på ca 15—20 % under perioden 1994—2000. Om priserna däremot skulle ligga kvar på 1994 års nivå skulle exportbidragen öka med ca 2 miljarder ecu vilket ligger något närmare MAFF:s beräkningar. De produkter som drar de högsta kostnaderna är spannmål, mjölk och nötkött.
2.2.5. Europeiska kommissionens utredning (1995)
Europeiska kommissionen genomförde under år 1994 på uppdrag av rådet en grundlig inventering av situationen inom jordbruket i de sex associationsländema samt i de tre baltiska länderna och i Slovenien. Arbetet resulterade i tio landrapporter och en sammanfattande rapport vilka presenterades sommaren 1995. Rapporterna innehåller komprimerade beskrivningar av ekonomin i stort i respektive land, jordbrukets betydelse, produktion och konsumtion, priser, interna och externa marknadssystem, utrikeshandel, strukturförhållanden samt förädlingsindustrin m.m. Till rapporterna har fogats ett gediget statistiskt material. Dessa rapporter innehåller inga egna värderingar eller förslag men däremot prognoser beträffande den allmänna ekonomiska utvecklingen samt för utvecklingen av produktion och konsumtion inom vissa viktigare varugrupper fram till år 2000.
För Visegradländerna och de baltiska länderna förutspås en årlig BNP-tillväxt på mellan 4 och 5 % fram till slutet av innevarande decennium. För balkanlåndema förutspås tillväxten bli ungefär hälften av denna nivå. De väntade inkomstökningarna förväntas leda till en viss återhämtning inom efterfrågan på jordbruksprodukter, i synnerhet animalieprodukter. Däremot väntas ingen återgång till de nivåer för per capita—konsumtionen som rådde före reformperioden. Strukturförändringarna inom jordbruket och livsmedelsindustrin väntas gå långsamt bl.a. på grund av brist på kapital. Produktiviteten väntas också öka men inte nå upp till nivåerna från 1980-talet.
SOU 1996:171 Konsekvenser av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa 69 M 2.2.6 Europeiska kommissionens "Strategy Paper" (1995)
Europeiska kommissionens "Strategy Paper" om konsekvenserna på jordbruksområdet av en framtida utvidgning presenterades i samband med EU:s toppmöte i Madrid i december 1995. "Strategipapperet" grundade sig på de rapporter som hade presenterats tidigare under året, men innehöll dessutom dels en diskussion om effekterna av en utvidgning med oförändrad jordbrukspolitik, dels alternativa förslag till framtida riktlinjer för den gemensamma jordbrukspolitiken. Vidare innehöll strategipapperet vissa förslag till åtgärder som borde vidtas före anslutningen. De tre förslag till lösningar beträffande den framtida CAP var a) oförändrad CAP, b) radikal reform samt c) vidareutveckling av 1992 års reform. Kommissionen förordade det sista alternativet.
Som en arbetshypotes antogs att samtliga CÖE-länder blir medlemmar är 2000 och gradvis anpassar sina prisnivåer till unionens under en övergångsperiod på fem år dvs. fram till år 2005. Som komplement till de tidigare nämnda prognoserna för utvecklingen av produktion och konsumtion fram till år 2000 gjordes av denna anledning även prognoser per varuområde för år 2005. Slutligen gjordes även en prognos för år 2010, då det kunde antas att de nya medlemsländerna hade klarat av de återstående strukturproblemen och blivit helt integrerade i CAP. Prognoserna för är 2005 och 2010 är mera hypotetiska till sin natur och vilar givetvis på betydligt osäkrare underlag än prognosen för år 2000 som vilar på en detaljanalys av jordbruket i vart och ett av de berörda länderna.
För spannmål, oljefrön, mjölk, nötkött och fjäderfäkött väntas produktionsöverskott inom CÖE—ländema som helhet — dvs. produktionen överstiger konsumtionen — redan år 2000. För spannmål väntas produktionsöverskottet uppgå till ca 6,1 milj ton förutsatt att inget arealuttag tillämpas. Vid ett 15 %—igt arealuttag reduceras detta överskott till ca 500 tusen ton. Produktionsöverskottet av oljefrön kan förväntas fmna avsättning inom nuvarande EU- 15 och förorsakar därför inga problem. För mjölk förutses ett produktionsöverskott på ca 1,7 milj ton. För socker och griskött förutses år 2000 visst underskott för CÖE-länderna som helhet. Gemensamt för de flesta varuområden — bl.a. spannmål, mjölk samt nöt- och griskött — är att, trots lägre förväntad produktion år 2000 än är 1989, denna minskning inte förmår uppväga den ännu kraftigare minskningen av den inhemska konsumtionen. Detta belyser klart den mycket stora betydelse som återhämtningen inom den inhemska konsumtionen har för avsättningsmöjlighetema för livsmedel i CÖE-länderna. För år 2005 och 2010 väntas överskottssituationen förvärras ytterligare. För t.ex. spannmål väntas överskottet uppgå till ca 11 milj ton år 2010.
Europeiska kommissionen har även gjort en prognos för utgifterna i FEOGA-fondens garantisektion avseende kostnaderna för anslutningen av CÖE—länderna. Enligt denna kommer merkostnadema p.g.a. utvidgningen år 2000 att uppgå till ca 9,0 miljarder ecu varav ca 6,6 miljarder ecu avser direktstöd, dvs. arealstöd och djurbidrag. Det är värt att notera att man i stort sett inte räknat med några utgifter alls för interventionsätgärder eller exportstöd år 2000 inom spannmålssektom vilket torde innebära att man förutser att EU- prisema kommer att vara i nivå med VM—prisema. Även inom nötköttsektorn förutses begränsade utgifter för intervention och exportstöd. För år 2005 och 2010 antas utgifterna inom FEOGA komma att ligga på 11,7 respektive 12,2 miljarder ecu. Utgifterna för direktstöden antas förbli i stort sett oförändrade jämfört med är 2000. Den relativt måttfulla kostnadsökningen mellan åren 2000 och 2010 faller till övervägande del på ökade kostnader
för intervention och exportstöd för spannmål och nötkött - särskilt för nötkött - samt på ökade kostnader för s.k. kompletterande åtgärder, bl.a. miljöåtgärder.
2.3. Konsekvenserna för de central- och östeuropeiska länderna av EU- medlemskap
2.3.1. Budgetmässiga konsekvenser för CÖE-länderna
Medlemskapet i EU innebär att CÖE-länderna måste betala medlemsavgift enligt fastställda normer. Avgiften grundar sig dels på en viss andel av varje medlemslands momsintäkter och BNP, dels på intäkter från tullar och importavgifter som utgår på importen av jordbruksprodukter från tredje land. Enligt beräkningar som gjorts av SJV efter samråd med finansdepartementet hösten 1995 kan CÖE-ländemas samlade bidrag till EU-budgeten överslagsmässigt uppskattas till 2—5 miljarder ecu. Även beräkningar som gjorts av Mahé (jfr avsnitt 2.2.2) ger siffror i samma storleksordning, ca 4 miljarder ecu. Det är värt att notera att dessa kalkyler utgår ifrån dagens situation i CÖE-länderna. Om ländernas momsintäkter, BNP och import av jordbruksprodukter ökar under tiden fram till medlemskapet ökar också bidragen till EU—budgeten.
Utgifterna inom ramen för FEOGA:s garantisektion faller helt på EU-budgeten. Till denna kategori hör kostnaderna för intervention, exportstöd, arealstöd och djurbidrag. De utgifter som hänför sig till FEOGA:s utvecklingssektion, vari ingår bl.a. strukturstöd, regionalstöd, miljöstöd m.m., kräver dock nationell medfinansiering. Storleken av det nationella medfinansieringskravet varierar med hänsyn till land och åtgärdstyp. Det lägsta medfinansieringskravet - ca 1/4 av de godkända kostnaderna per projekt - gäller bl.a. för de fattigare medlemsländerna i Sydeuropa (s.k. mål-l—områden). Det kan antas att relativt generösa villkor vad gäller självfinansieringskravet också kommer att tillämpas för CÖE- ländemas del. Med hänsyn till det ansträngda budgetläget i de flesta av dessa länder är det dock tveksamt om de har råd att göra de egna satsningar som krävs. Eftersom dessa stödåtgärder är frivilliga för medlemsländerna är det stor risk att de inte kommer att tillämpas av CÖE-länderna av statsfinansiella skäl.
2.3.2. Prismässiga konsekvenser för CÖE-länderna
För producenter
Prisjämförelser mellan EU och CÖE—ländema förekommer inte i någon större omfattning. Skälet till detta är givetvis att dessa länder tidigare i stor utsträckning varit avskärmade från världsmarknaden i övrigt och att prissättning på marknadsmässiga grunder inte förekommit. De senaste årens höga inflation har dessutom försvårat jämförelser med EU och andra västländer. I Europeiska kommissionens utredning (se avsnitt 2.2.5) jämförs för år 1994 priserna inom CÖE-länderna för vissa viktigare jordbruksprodukter med motsvarande priser
inom EU och på världsmarknaden65. Prisrelationema mellan CÖE-länderna och EU varierade dock avsevärt beroende på land och produkt. Generellt sett läg dock CÖE- ländemas priser är 1994 på en klart lägre nivå än EU:s priser. I vissa fall låg CÖE- ländemas priser t.o.m. under VM-priset.
För vete visar studien att CÖE—ländemas producentpriser fritt gård ligger på 40-90% av motsvarande EU—priser. Betydelsefulla spannmålsproducerande länder som Polen, Ungern och Rumänien ligger inom intervallet 56-73%. Endast Slovenien har högre priser än EU. De flesta CÖE-länders priser understeg år 1994 t.o.m. världsmarknadspriset för vete. Exempelvis låg Visegradländemas och Rumäniens priser på omkring 80-90% av VM-priset. Polens vetepris låg dock i nivå med VM-priset. Det bör observeras att jämförelsen med VM-priset gjordes på basis av 1994 års prisuppgifter, dvs. före de två senaste årens kraftiga prisuppgång på världsmarknaden.
För mjölk och nötkött ligger prisnivån i CÖE—ländema ännu lägre i förhållande till EU än vad som gäller för vete. För mjölk var intervallet 21-92% och för nötkött 12—80%. Särskilt låga värden noterades i båda fallen för de baltiska länderna medan Slovenien hade de högsta värdena. För Visegradländerna och Rumänien ligger värdena normalt kring 40—60%. För griskött och jadetfäkött ligger prisnivån i CÖE—ländema något högre än för mjölk och nötkött, för griskött i Visegradländerna i stort sett i nivå med EU-priset.
Det bör ännu en gång påpekas att kommissionens utredning baseras på förhållandena år 1994 och att en ytterligare utjämning rimligen bör ske under tiden fram till medlemskapet. Det är dock troligt att ett visst prisgap alltjämt kommer att existera mellan EU och CÖE— ländema vid anslutningstillfället, särskilt om detta blir tidigt på 2000—talet. Om prisskillnaden består kommer medlemskapet i EU att innebära höjda producentpriser för flera viktiga produkter, inte minst inom animaliesektorn. Stora variationer föreligger dock mellan olika länder och produkter. De högre priserna torde stimulera produktionen liksom användningen av insatsvaror vilket i sin tur verkar höjande på avkastningsnivåema.
Om lönsamheten inom jordbruket med hjälp av ett regleringssystem upprätthålls på en relativt sett högre nivå än inom övriga näringsgrenar finns det risk att obalans skapas inom samhällsekonomin och att resurser blir kvar inom jordbruket vilka skulle kunna användas effektivare inom andra sektorer. För jordbrukets del finns dessutom risk att de högre inkomsterna - liksom i väst - kommer att kapitaliseras i form av höjda fastighetspriser och att strukturomvandlingen fördröjs. Avgörande för de samhällsekonomiska effekterna av höjda jordbrukspriser blir dock dels hur stort "prishoppet" blir för respektive land och produkt, dels hur snabbt utvecklingen kommer att gå inom övriga sektorer fram till anslutningen. Ju långsammare tillväxttakten blir inom övriga sektorer av ekonomin, desto starkare blir snedvridningseffekten i förhållande till jordbruket.
Sammanfattningsvis kan konstateras att producentprisnivån i CÖE—ländema i allmänhet var betydligt lägre än i EU—15 år 1994 då EU:s jämförelse gjordes. I en del fall understeg CÖE- ländemas priser t.o.m. VM-priserna. Länderna uppvisar dock stora olikheter inbördes varför detär svårt att dra några generella slutsatser i övrigt. Även med hänsyn till den
65För vete och mjölk avses pris fritt gård. VM-priset för vete är framräknat genom ett avdrag med 10 ecu/ ton från exportpriset f.o.b. från Argentina. EU:s priser för nötkött och griskött avser partihandelspris. CÖE:s pris för nötkött avser pris fritt gård ornräknat från levande vikt.
snabba utvecklingen i de berörda länderna bör alltför långtgående slutsatser inte dras på grundval av två är gamla prisuppgifter.
För konsumenter och förädlingsindustri
Några systematiska kartläggningar av konsumentprisema i CÖE-länderna har inte genomförts men skillnaderna länderna emellan torde vara minst lika stora som i fråga om producentprisema. Konsumentprisema för livsmedel har hittills under reformperioden ökat snabbare än den allmänna inflationstakten och snabbare än ökningen av realinkomstema. För producentprisema har utvecklingen varit den motsatta, dvs. priserna har ökat långsammare än inflationen. Konsumenterna har reagerat på de höjda livsmedelsprisema genom minskade inköp. Framför allt har detta drabbat animaliesektorn. Vid ett EU-inträde skulle producentprisema i princip bli desamma som tillämpas inom övriga EU-länder. En höjning av priset i producentledet skulle med säkerhet leda till en prisuppgång även i konsumentledet.
En snabb anpassning till EU:s prisnivå skulle — om prisgapet fortfarande är betydande - med största sannolikhet innebära ytterligare minskad inhemsk konsumtion, vilket i sin tur skulle sätta den inhemska produktionen under hård press. I ett läge med i stort sett lika priser och fritt varuutbyte mellan Väst- och Östeuropa är det troligt att de östeuropeiska konsumenterna skulle föredra varor från väst framför de inhemskt producerade eftersom varor från väst generellt sett har högre kvalitet än motsvarande östproducerade varor. Den konkurrensfördel i form av lägre priser som östproducerade varor f.n. har skulle således delvis försvinna vid en prisutjämning mellan öst och väst. I stället skulle kvalitetsskillnadema bli mera avgörande för konsumenternas val.
En höjning av producentprisema leder, förutom till höjda priser på all direktkonsumtion, även till höjda priser för förädlingsindustrin. En generell prisuppgång på råvaruinköpen skulle kunna få allvarliga negativa konsekvenser för CÖE-ländemas förädlingsindustri. Denna industri brottas f.n. med betydande lönsamhetsproblem och befinner sig i ett läge med stort behov av kapital för att klara alla nödvändiga investeringar och en omfattande omstruktureringsprocess för att bli konkurrenskraftig med västländernas livsmedelssektor. Vid en snabb integrering av CÖE-ländemas jordbriikssektorer i CAP skulle förädlingsindustrin i CÖE-länderna omgående tvingas att betala de högre råvaruprisema som gäller inom EU. P.g.a. konsumenternas relativt sett lägre köpkraft i öst än i väst kommer industrin att sakna möjligheter att fullt ut kompensera sig för de höjda råvaruprisema genom höjda produktpriser. Detta skulle i sämsta fall kunna leda till utslagning av en stor del av CÖE-ländernas förädlingsindustri eller i bästa fall till att industrin överlever men aldrig ges möjligheter att bygga upp de reserver som krävs för framtida investeringar. En sådan utveckling skulle i sin tur få negativa återverkningar för avsättningsmöjlighetema inom primärproduktionen.
Sammanfattningsvis skulle en prisutjämning pä råvaror till EU—nivå - om en sådan prisskillnad existerar vid anslutningstidpunkten - verka hämmande på såväl CÖE-ländernas exportmöjligheter och den inhemska förbrukningen som på förädlingsindustrins utvecklingsmöjligheter. Om däremot anpassningen till EU:s prisnivå sker stegvis finns bättre möjligheter att livsmedelssektom kan utvecklas i samma takt som övriga samhällssektorer. Därigenom undviks också snedvridning mellan olika sektorer i ekonomin.
2.3.3. Produktionsbegränsningar
Medlemskap i EU innebär vid oförändrad CAP att de tio central- och östeuropeiska länderna underkastas EU:s olika system för produktionsbegränsningar. Sådana systern finns i huvudsak inom följande områden: spannmål, oljeväxter och proteingrödor (baseraler för beräkning av arealstöd och ersättning för arealuttag), mjölk och socker (produktionskvoter) samt nöt- och fårkött (bidragsrätter grundade på vissa djurtäthetskriterier). Det förutsätts I denna utredning att CÖE- länderna kommer att överta CAP I hela dess nuvarande omfattning, dvs. inklusive arealstöd, djurbidrag och arealuttagssystem.
Dessutom finns inom vissa andra sektorer regleringar som innebär att produktionen begränsas på olika sätt, exempelvis inom vinsektom och inom frukt- och grönsakssektom (kvalitetsbestämmelser). Dessa system kommer också att bli gällande för CÖE-länderna. Kvalitetsnormer av varierande omfattning finns för övrigt inom de flesta varuområden. En annan viktig restriktion för CÖE-länderna som redan före medlemskapet begränsar dessa länders exportmöjligheter till EU—15 är EU:s sanitära regelverk. Vissa CÖE—länder har i dag inte möjlighet att utnyttja sina kvoter inom ramen för Europaavtalen p.g.a. att länderna inte uppfyller EU:s sanitära normer.
Storleken av ovannämnda produktionsbegränsningar bestäms i samband med medlemskapsförhandlingama mellan EU och respektive kandidatland. Vid tidigare anslutningar har man från EU—sidan utgått från grundprincipen att produktionskvoter, basarealer m.m. skall baseras på historiska data. I princip har man hävdat att produktionen skall vara opåverkad av ett förväntat medlemskap. I slutskedet år det dock alltid en förhandlingsfråga hur långt man är beredd att sträcka sig från respektive parts sida för att nå en uppgörelse.
Med hänsyn till de stora svängningarna i produktionen under 1990-ta1et kan det bli svårare än vanligt att hitta en "normal" produktionsnivå. Från CÖE-ländemas sida kommer man med all säkerhet att försöka få tillgodogöra sig så stor produktion som möjligt, kanske de produktionsvolymer som man hade före reformperiodens början. Eftersom samtliga CÖE- länder ansökt om medlemskap kommer producenterna där att vara mottagliga för signaler från EU om sådant som rör marknads— och stödvillkoren under tiden fram till medlemskap. Det kan alltså förväntas att bl.a. den pågående diskussionen om CAP:s framtid i hög grad påverkar och kommer att påverka produktionens omfattning och inriktning i CÖE-länderna redan innan medlemskapet förverkligas.
Produktionsförhållanden för spannmål, oljeväxter och proteingrödor
För att få någon uppfattning om storleken av de sektorer som med tillämpning av nuvarande regelsystem kommer att bli föremål för produktionsbegränsningar redovisas nedan vissa areal- och produktionsdata. Den första tabellen anger arealerna för spannmål, oljeväxter och proteingrödor vilket kan tjäna som underlag vid uppskattningen av de framtida basarealerna. Den andra tabellen anger avkastningsvärdena vilka torde få betydelse bl.a. vid fastställande av arealstödet.
Arealer för s annmål ol'eväxter och rotein rödor tusen ha
& &
Polen 370 550 Ungern 472 574 Tjeckien 249 250 Slovarien 87 105 Slovenien 3 3 Rumänien 612 650 Bulgarien 505 600 Litauen 6 - Lettland - Estland 3 Totalt CÖE-10 2308 2742
0 on a 0 0 5 N O O O _- 0 en 0 _- O *O LN
I l | I
Polen Ungern Tjeckien Slovakien Slovenien Rumänien Bulgarien Litauen Lettland Estland Totalt CÖE
_ _ _ _ _ _
_
_ _
_ _
_ _
___ _ __
__
_____
_ _
mobxioooowonooo
. _
____ _
Ui_.__|v utkiUic—c—uim c:a—cocaca-o _auu-a-o o—
_
WNNwabmbmw NNNN-bwmm-bbw _ meWOOO—DU'IOW Nbeb—INNNWN d...-___...NNNNN _)O—å—l—I—AJQNAN WNOWNNNm—lO—O
____
| _
Ingen minskning av spanmålsarealen ägde rum mellan åren 1989 och 1994. Tvärtom ökade arealen något och inga större förändringar väntas ske fram till år 2000. Tendensen var likartad för de flesta enskilda CÖE-länderna med undantag för Estland, Lettland och Slovenien vilka dock tillhör regionens minsta spannmålsproducenter. Den stora minskningen av produktionsvolymen under första delen av l990—talet får helt tillskrivas sjunkande avkastningar. Det får således anses troligt att den sammanlagda basarealen för spannmål kommer att ligga i närheten av 24 milj ha.
För oljeväxter och proteingrödor minskade däremot arealerna något under reformperioden. För oljeväxter väntas även en ökning av arealen till år 2000. Inte heller för oljeväxter och proteingrödor torde fastställandet av basarealen innebära några större svårigheter. Enligt de regler som gällde för 1992 års CAP-reform skulle basareal och avkastningsnivä fastställas på grundval av historiska data för produktionen under en viss angiven tidsperiod. Samma regler kom också att gälla vid anslutningen av Sverige, Finland och Österrike. Vilka regler som kommer att gälla för CÖE—länderna får bestämmas i samband med medlemskapsförhandlingama. I detta sammanhang kan nämnas att EU som ett led i Blair House-uppgörelsen med USA, vilken föregick slutuppgörelsen i Uruguayrundan, åtog sig att begränsa den stödberättigade oljeväxtarealen till ca 5,1 milj ha. I Blair House— uppgörelsen regleras också hur denna areal skall justeras vid anslutning av nya EU— medlemmar.
Som framgår av tabellen över avkastningsvärden varierar dessa kraftigt länderna emellan. Förutom dessa variationer inträffade den kraftiga allmänna nedgången i avkastning mellan åren 1989 och 1994. Fastställandet av de avkastningsnivåer som skall bilda underlag för
66Prognos enligt Europeiska kommissionen 67Prognos enligt Europeiska kommissionen
beräkning av arealersättningen kan därför förväntas bli en av de svåraste frågorna att lösa i de kommande medlemskapsförhandlingama. Att fastställa basarealen torde vara mera problemfritt med hänsyn till att variationerna i arealstorlek inte varit lika stora.
Produktionen av socker
Nedanstående tabell anger produktionen av betsocker, vilket kan tjäna som underlag vid uppskattningen av produktionskvotema för socker.
Produktion av socker (tusen ton)
& & m 32268 Polen 1730 1329 1650 Ungern 540 456 507 Tjeckien 567 375 370 Slovakien 188 122 167 Slovenien 21 23 40 Rumänien 778 350 405 Bulgarien 74 13 87 Litauen 96 64 63 Lettland 33 16 14 ' Estland 0 0 0 Totalt CÖE-10 4027 2747 3303
Tabellen visar att produktionen av socker gick ner ganska kraftigt (32%) under reformperioden. Tendensen var likartad i samtliga CÖE-länder. Från EU:s sida räknar man med en att en viss återhämtning kommer att äga rum fram till år 2000, dock inte så stor att den kan kompensera hela nedgången under reformperioden. Som framgått av tidigare avsnitt väntas dock i stort sett balans på sockermarknaden i CÖE—ländema som helhet. Eftersom inget nämnvärt överskott väntas uppstå och produktionen inte heller väntas återgå till sin gamla nivå, borde det inte bli något större problem att fastställa en produktionskvot på en nivå som ungefär motsvarar den förväntade framtida produktionen.
Produktionen av mjölk
I nedanstående tabell redovisas produktionen av mjölk vilket kan tjäna som ledning vid uppskattningen av de framtida produktionskvoterna för mjölk.
Produktion av mjölk (tusen ton) Land 1252 1225 299269 Polen 16404 11920 14000 Ungern 2862 2000 2670 Tjeckien 4991 3197 3014 Slovakien 2055 820 1276 Slovenien 601 562 673 Rumänien 3323 3000 3100 Bulgarien 2135 1135 1575 Litauen 3235 1660 2209 Lettland 1976 937 1187 Estland 1277 772 883 Totalt cöE-10 38859 26003 30587
Som framgår av tabellen gick mjölkproduktionen ner mycket kraftigt under reformperioden i samtliga CÖE-länder. Enligt EU:s statistik sjönk totalproduktionen med närmare 13 milj ton (33%) under perioden 1989—1994. Enligt OECD:s statistik uppgick dock produktionen är 1994 till ca 28 milj ton, dvs. 2 milj ton mer än enligt EU. Denna skillnad beror helt på olika produktionssiffror för Rumänien, vars produktion är 1994 enligt OECD uppgick till
68Prognos enligt Europeiska kommissionen 69Prognos enligt Europeiska kommissionen
5,2 milj ton. Preliminära produktionsuppgifter från OECD tyder på en svag nedgång i produktionen under år 1995 jämfört med året innan. Tillgängliga prognoser för CÖE— ländema som helhet tyder inte på att någon återgång till gamla tiders produktionssiffror kommer att hinna äga rum fram till år 2000. Återhämtningen väntas gä snabbast i Polen, Ungern, Slovenien och Rumänien medan övriga länder väntas släpa efter även i fortsättningen.
Att förutse storleken av de framtida mjölkkvotema är svårt. Den kraftiga nedgången i alla CÖE—länder, olikheterna mellan låndema, osäker statistik, CÖE—ländemas önskan att öka självförsörjningsgraden, EU:s önskan att hålla nere överproduktionen är sådana faktorer som kommer att ha stor betydelse i de framtida medlemskapsförhandlingama. Till detta kommer hänsyn till de administrativa problem det skulle innebära att hantera ett system med mjölkkvoter i länder där antalet jordbruksföretag med mjölkproduktion är mycket stort samtidigt som det genomsnittliga antalet kor per företag är lågt, I synnerhet gäller detta Polen.
Produktionen av nöt— och fårkött
Produktionen av nöt— och fårkött stöds inom EU genom ett system med djurbidrag. Den särskilda produktionen av nötkött inom CÖE—ländema har dock helt andra traditioner än inom EU. Den nötköttsproduktion som förekommit tidigare har i huvudsak utgjort en biprodukt till mjölkproduktionen och köttet har varit av låg kvalitet jämfört med västeuropeiska förhållanden. I östländerna har nötköttet generellt sett haft både lägre anseende och lägre pris än t.ex. griskött. Användning av särskilda köttraser avsedda uteslutande för köttproduktion har tidigare knappast förekommit alls. En omsvängning är dock på väg i CÖE—länderna med ett sakta ökande intresse för särskild köttproduktion. Eftersom det inte finns någon historisk produktion att peka på vad gäller hållande av köttdjur kan svårigheter uppstå med förhandlingarna om tilldelning av bidragsrätter.
2.3.4. Struktur-, regional- och miljöstöd70
Medlemskap i EU innebär också att de central— och östeuropeiska länderna ges möjlighet att få del av EU:s olika stödåtgärder inom struktur—, regional— och miljöpolitiken. Sådana åtgärder är frivilliga för medlemsländerna och berör inte bara jordbruket utan kan även syfta till att förbättra situationen inom andra samhällssektorer. Endast vissa särskilt angivna åtgärdstyper får omfattas av stödsystemet. Det kan gälla exempelvis regioner med tillbakagående industriell verksamhet och hög arbetslöshet, underutvecklad infrastruktur, underutvecklat jordbruk, ogynnsam åldersstruktur samt områden med glesbygds- eller miljöproblem. I kommissionens "strategipapper" om integreringen av CÖE—ländernas jordbruk i EU pekas särskilt på behovet av stödåtgärder inom struktur-, regional— och miljöområdena.
Som tidigare nämnts under avsnitt 2.3.1 krävs, med tillämpning av nuvarande regler, nationell medfinansiering för dessa stödåtgärder. Det nationella medfinansieringskravet varierar med hänsyn till land/region och åtgärdstyp. Klassificering av stödåtgärdema sker
70Dessa stödformer behandlas i huvudsak inom ramen för expertgrupp 3 under KomiCAP.
efter olika s.k. målområden (1-6). Den högsta andelen EU-bidrag ges till de fattigaste medlemsländerna, t.ex. i Sydeuropa. Avgränsning av målområdena sker bl.a. med hjälp av nationella och/eller regionala BNP—mått som sätts i relation till genomsnittliga BNP—värden för hela EU. Om nya länder med låga BNP-värden ansluts till EU kommer BNP— genomsnittet för EU i sin helhet att sjunka och vissa av de länder/regioner som f.n. ligger under gränsen för en viss typ av stöd kan hamna ovanför denna gräns. Resultatet skulle därför - med tillämpning av nuvarande regelverk - bli att EU—bidragen till de nuvarande medlemsländerna försämrades.
Med hänsyn till det generella kravet på medfinansiering från medlemsländerna — minst ca l/4 av kostnaderna - är det dock tveksamt om CÖE-länderna — med nuvarande statsfinansiella begränsningar - kommer att ha råd att utnyttja möjligheterna till dessa stödformer.
Det förtjänar slutligen påpekas att reglerna för stöd inom dessa sektorer har ändrats i samband med EU:s senaste utvidgningar. Mycket talar för att så kommer att ske även vid en utvidgning med länderna i central- och östeuropa.
2.3.5. Administrativa konsekvenser för CÖE-länderna
Anslutningen till EU ställer också nya krav på de administrativa systemen i CÖE—ländema. Krav på omfattande statistiskt underlag ställs exempelvis i fråga om produktion och priser, vilket säkert kan förorsaka en hel del problem inte minst med tanke på det stora antalet småföretag inom jordbruket 1 vissa länder. Dessutom har de flesta CÖE- länder ännu inte hunnit bygga upp fungerande marknader för jordbruksproduktema. Även övriga delar av infrastrukturen uppvisar stora brister vilket bl. a. kommer att försvåra ett fungerande interventionssystem. Administrationen av de olika stödsystemen innebär stora krav i fråga om registrering och kontroll av stödmottagarna. Inte minst torde kvalitetskontrollen förorsaka problem för CÖE—länderna. Den successiva förskjutningen inom EU från prisstöd till direktstöd och inkomststöd ställer också ökade krav på administrationen.
Administrationen av mjölkkvoter, arealstöd och djurbidrag är exempel på regleringar som sannolikt kommer att förorsaka särskilda problem. Som exempel kan nämnas att antalet mjölkproducerande företag i Polen med upp till tre kor per företag lär uppgå till runt en miljon. Liknande problem torde uppkomma då det gäller att genomföra EU:s stödsystem på nötköttsområdet med djurbidrag kopplade till vissa djurtäthetskriterier. Stödsystemet för spannmål och oljeväxter ställer krav på ett fungerande system för fastighetsregistrering och övervakning. Systemen för fastighetsregistrering är för närvarande under uppbyggnad 1 CÖE— länderna men är långt ifrån fullbordade. I de olika EU— —regleringama finns I många fall tidsfrister inbyggda som måste respekteras för att t. ex. utbetalning av stöd skall kunna ske. Detta ställer stora krav på fungerande administrativa rutiner i medlemsländerna. Det är tveksamt om CÖE—ländema klarar dessa krav i dagsläget.
Sammanfattningsvis kan konstateras att ett genomförande i CÖE-länderna av de olika regleringssystemen på jordbruksområdet för närvarande skulle innebära betydande problem för de berörda länderna. Det bör dock framhållas att stora olikheter föreligger länderna emellan och att vissa länder sannolikt är mer förberedda än andra.
2.4. Prognoser för produktions- och konsumtionsutvecklingen i CÖE-länderna
2.4.1. Allmänna utvecklingstendenser
Produktionsvolymen i CÖE—ländema påverkas av en rad faktorer av vilka vissa hänger samman med EU-medlemskapet medan andra är relativt oberoende av detta. Bland de faktorer som påverkas av medlemskapet kan nämnas prisnivån i EU, omfattningen av olika EU-stöd (arealstöd, djurbidrag, regional—, struktur— och miljöstöd m.m.) samt olika former av produktionsbegränsningar (basarealer, eventuellt arealuttag, mjölk— och sockerkvoter samt djurhållningsregler). Bland faktorer som inte direkt hänger samman med medlemskapet kan nämnas kostnaderna för insatsvaror (och därmed också avkastningsnivåema), jordbrukets strukturförhållanden, pågående jordreformer, fastighetsmarknadens funktion, förädlingsindustrins situation, marknaden för jordbruksprodukter, transportväsende, kreditmöjligheter, jordbrukamas utbildningsnivå m.m. Det är mycket svårt att förutse den samlade effekten på produktionen av dessa faktorer, i synnerhet som utvecklingen på flera områden, t. ex. i fråga om jordbrukets strukturförhållanden och förädlingsindustrin, är mycket osäker. Det bör särskilt framhållas att förhållandena varierar starkt mellan de olika CÖE— länderna inbördes och att förutsättningama för produktionsförändringar därför också blir olika länderna emellan.
Utvecklingen av konsumtionen är framför allt beroende av hur konsumentprisema förändras vilket delvis hänger samman med producentprisemas utveckling. Övriga faktorer som påverkar konsumtionsnivån är inkomstutvecklingen I allmänhet vilket 1 sin tur är direkt relaterat till den allmänna ekonomiska utvecklingen. På samma sätt som för produktionen gäller att även förutsättningama för konsumtionsförändringarna varierar starkt från land till land.
Slutsatsen blir att den framtida produktionen och konsumtionen i CÖE—ländema är mycket svärbedömbar p.g.a. en rad omständigheter, både sådana som sammanhänger med ett framtida EU-medlemskap och sådana som sammanhänger med utvecklingen i varje enskilt land för sig. Prognoser för produktionen och konsumtionen i dessa länder måste därför tolkas med mycket stor försiktighet.
2.4 2 Produktions- och konsumtionsutvecklingen per varuområde
Prognoser för produktions- och konsumtionsutvecklingen i samtliga CÖE-länder till år 2000 och 2005 har gjorts av Europeiska kommissionen i " strategipapperet" från december 1995. Dessutom finns för ar 2010 vissa hypotetiska siffror vilka naturligt nog vilar på osäker grund. "Strategipapperet" förutsätter EU- medlemskap år 2000 för samtliga CÖE-länder och med en femårig övergångsperiod fram till ar 2005. Även brittiska jordbruksministeriet (MAFF ) har gjort prognoser för ett begränsat antal produkter för en hypotetisk anslutningstidpunkt ungefär år 2000. Van Berkum/Terluin har presenterat prognoser för flera viktiga produkter för Visegradländerna gällande år 2000 vilket också förutsätts bli tidpunkt för anslutningen. Kanadensiska jordbruksministeriet (AAF C) har redovisat en prognos för spannmålsområdet till år 2000.
I det följande redovisas sammanställningar över produktion, konsumtion och varubalanser (historiska siffror samt prognoser) för vissa viktigare varugrupper åren 2000 och 2005. Följande förkortningar för de redovisade produktionsuppgiftema/prognosaltemativen tillämpas:
OECD = OECD:s preliminära produktionsuppgifter för år 1995 EU = Europeiska kommissionens prognos EU utan arealuttag = Europeiska kommissionens prognos för år 2000 utan arealuttag EU 15% arealuttag = Europeiska kommissionens prognos för år 2000 med 15%-igt arealuttag MAFF lågt = MAFF:s statiska prognosaltemativ för år 2000 MAFF högt = MAFF:s dynamiska prognosaltemativ för år 2000 AAFC = AAFC:s prognos på spannmålsområdet vanB/T 1989 prod = van Berkum/Terluins prognos baserat på 1989 års produktionsnivå vanB/T 1/2 EU prod = van Berkum/Terluins prognos baserat på hälften av EU:s produktivitet vanB/T EU prod = van Berkum/Terluins prognos baserat på EU:s produktivitet
Spannmål Spannmål CöE-10 (milj ton) 1989 1994 1995 2000 2000 2000 2000 2000 2005 OECD EU utan EU 15% MAFF lågt MAFF högt AAFC EU arealuttag arealuttag Produktion 88,3 74,0 76,6 85,7 80,1 78,9 117,9 105,0 89,6 Konsuntion 91,0 72,7 - 79,6 79,6 90,6 89,5 97,8 82,4 Balans -2 8 1 3 - 6,1 0,5 -11,7 28,4 7 2 7,2 &
Alla prognoser förutser en ökning av produktionen fram till år 2000 jämfört med den extremt låga nivån i mitten av l990—talet. Variationerna är dock betydande. Dessa variationer återspeglar olika antaganden i fråga om brukad areal, arealuttag och avkastningar. Den största spännvidden - ca 40 milj ton - återfinns mellan MAFF:s båda alternativ varav det statiska alternativet förutsätter återgång till historiska nivåer för perioden 1988—1991. Produktionen enligt MAFF:s s.k. statiska alternativ förefaller dock något lågt räknat. MAFF:s dynamiska alternativ förutsätter samma avkastning som i motsvarande EU-länder vilket innebär en mycket hög produktionsnivå. MAFF:s båda alternativ kan således sägas representera ytterlighetsvärden för produktionen.
Även de olika prognoserna för konsumtionen uppvisar stora skillnader. Alla förutser dock en ökning jämfört med situationen är 1994. MAFF:s prognosaltemativ innebär i båda fallen en återgång till samma höga konsumtion som rådde i slutet av l980-talet medan EU är betydligt försiktigare i sin bedömning. Den kanadensiska prognosen innebär såväl höga produktions- som konsumtionsvärden. På grund av de stora skillnaderna i fråga om produktion och konsumtion kommer även varubalansema att uppvisa betydande spännvidd. Även i detta fall föreligger den största spännvidden mellan MAFF:s båda alternativ. De flesta prognosaltemativen pekar i riktning mot ett visst produktionsöverskott inom CÖE- ländema som helhet är 2000. På grund av den mycket stora spännvidden mellan de olika alternativen är det dock svårt att dra några säkra slutsatser om den framtida produktionen och konsumtionen. Ett stort antal kombinationsscenarier är fullt tänkbara med mycket varierande resultat i fråga om varubalansen som följd.
För att få ett större underlag för bedömning av den realistiska framtida produktions- och konsumtionsnivån redovisas även de tre prognosscenarier som utförts av van Berkum & Terluin (se avsnitt 2.2.2). Van Berkums & Terluins prognoser begränsas till de fyra Visegradländerna men är ändå intressant att studera p.g.a. att förutsättningama för kalkylerna redovisas relativt noggrant. Som jämförelsematerial väljs i detta fall MAFF:s kalkyler p.g.a. att dessa särredovisar bl.a. Visegradländerna.
S annmål CöE-4 (milj ton)
1989 1994 1995 2000 2000 2000 2000 2000 OECD vanB/T vanB/T vanB/T MAFF lågt MAFF högt 1989 prod '/2 EU prod EU prod Produktion 54,4 44,2 47,0 54,4 45,2 49,3 48,3 70,6 Konsuntion 54,4 43,7 - 37,2 37,2 37,2 52,5 51,5 Balans 0 0,5 - 17,2 8,0 12,1 -4,2 19,1
Även prognoserna för produktionen i de fyra Visegradländerna uppvisar stora variationer. De flesta prognosaltemativen ligger runt 50 milj ton med undantag för MAFF:s dynamiska alternativ som ligger väsentligt högre. Prognoserna för konsumtionen skiljer sig åt avsevärt. Medan van Berkum & Terluin förutser en fortsatt konsumtionsminskning förutsätter MAFF— prognosema att konsumtionen uppnår normal EU-nivå. Dessa skillnader återspeglar sig också i varubalansema för respektive prognos. Van Berkums & Terluins prognoser ger vid jämförelse med de prognoser som redovisas i den första tabellen och som avser samtliga CÖE-länder, förhållandevis höga överskottsvolymer. Detta hänger framför allt samman med att man förutser att den inhemska förbrukningen skall fortsätta att sjunka jämfört med 1994 års låga värden.
Oljefrö Oljefrö CöE-10 (milj ton) 1989 1994 2000 2000 2005 EU utan EU 15% EU arealuttag arealuttag Produktion 4,5 3,6 5,1 4,6 4,9 Konsuntion 3,9 3,3 4,2 4,2 4,2 Balans 0,5 0,2 0,8 0,4 0,7
EU:s beräkningar innebär en viss produktionsökning till år 2000 jämfört med situationen är 1989 om arealuttag inte tillämpas. Även vid ett 15 %-igt arealuttag skulle produktionen återgå till samma nivå som år 1989. Konsumtionen antas också komma att öka något i förhållande till läget före reformperioden, dock inte så kraftigt att den suger upp hela produktionsökningen. För att få ett visst jämförelsematerial redovisas nedan van Berkums & Terluins prognoser för Visegradländerna jämfört med motsvarande prognoser från EU.
1989 1994 2000 2000 2000 2000 vanB/T vanB/T vanB/T EU utan 1989 prod '/z EU prod EU prod arealuttag Produktion 3,0 2,2 3,0 2,1 2,3 3,3 Konsuntion 2,4 1,9 2,2 2,2 2,2 2,6 Balans 0,6 0,3 0,8 -0,1 0,1 0,7
Van Berkums & Terluins prognoser ger relativt stor spännvidd mellan det alternativ som bygger på återgång till 1989 års produktion och de övriga alternativen. Även produktionsöverskottet blir förhållandevis stort enligt det förstnämnda alternativet eftersom konsumtionen inte samtidigt beräknas återgå till den gamla nivån.
Socker Socker CÖE-10 (milj ton)
1989 1994 2000 2000 2000 2005
EU MAFF lågt MAFF högt EU
Produktion 4,0 2,7 3,3 3,6 5,6 3,5 Konsuntion 4,2 3,4 4,1 4,1 3,7 3,9 Balans -0 2 -0 7 —0 8 -O 5 1 9 -0 4 %
Samtliga prognoser med undantag för MAFF:s dynamiska alternativ indikerar ett underskott på sockerområdet i storleksordningen 400 000 — 800 000 ton är 2000. MAFF:s dynamiska modell innebär framför allt en avsevärt större produktion än vad som förutses enligt de andra alternativen. Konsumtionen däremot är tämligen lika enligt de olika alternativen. Van Berkums & Terluins prognoser för CÖE—4 jämfört med MAFF:s motsvarande prognoser ger nedanstående resultat.
Socker CÖE-4 (milj ton)71
1989 1994 2000 2000 2000 2000 2000 2000 EU vanB/T vanB/T vanB/T MAFF lågt MAFF högt 1989 prod '/z EU prod EU prod Produktion 3,0 2,3 2,7 2,8 2,8 3,0 3,0 4,4 Konsumtion 2,9 2,3 2,7 3,1 3,1 3,1 2,8 2,3 Balans O 1 0 0 -0,3 -0 3 -0 1 0,2 2,1 &
Van Berkums & Terluins olika prognoser ligger generellt sett på en högre nivå än de övriga prognoserna. Detta gäller både s_ifffroma för produktion och konsumtion vilket resulterar i visst underskott på marknaden. Ovriga prognoser utom MAFF:s dynamiska alternativ ger i stort sett marknadsjämvikt på sockerområdet. Sistnämnda alternativ ger ett inte oväsentligt överskott.
Mjölk
Produktions— och konsumtionsprognoser avseende mjölkråvara för CÖE—området i sin helhet finns endast tillgängliga från EU. MAFF har redovisat prognoser för produktion av färdigvaroma smör och skummjölkpulver. Van Berkum & Terluin har redovisat prognoser för produktion av mjölkråvara, men bara för Visegradländerna.
Mjölk CÖE-10 (milj ton)
1989 1994 1995 2000 2005
OECD EU EU Produktion 38 9 26,0 27,9
30,6 32,1 Konsuntion 34,5 25,6 28,9 29,5
Balans 4,4 0,4 - 1,7 2,6 N_—
Mjölk CöE-4 (milj ton)
1989 1994 1995 2000 2000 2000 2000 OECD EU vanB/T vanB/T vanB/T
1989 prod '/z EU prod EU prod Produktion 26 3 17,9 17,2 21,0 25,6 19,6 20,3 Konsumtion 23,6 18,0 20,2 25,6 25,6 25,6 Balans 2,7 —0,1 - 0,8 0 -6,0 -5,3 E_—
71Råsocker avses. Van Berkum/Terluin har redovisat vitsocker vilket omräknats till råsocker med multiplikation med faktorn 1,09.
Samtliga prognoser utom van Berkums & Terluins alternativ med återgång till 1989 års produktion pekar mot att produktionssiffroma från tiden före reformperioden inte kommer att uppnås inom prognosperioden. Enligt EU:s beräkningar kommer man även är 2005 att ligga långt efter 1989 års produktionsnivå. I fråga om konsumtionen förutses däremot en snabbare återhämtning. Enligt van Berkum & Terluin beräknas konsumtionen år 2000 t.o.m. överstiga 1989 års siffror. EU är dock något försiktigare i sin bedömning av konsumtionens återhämtning. Inget av de tillgängliga prognosaltemativen pekar mot några stora överskottsproblem inom mjölksektom inom överskådlig tid. Två av van Berkums & Terluins scenarier pekar i stället mot att underskott på mjölk kan uppstå.
Nötkött Nötkött CöE-10 (tusen ton) 1989 1994 1995 2000 2000 2000 2005 OECD EU MAFF lågt MAFF högt EU Produktion 1990 1401 1330 1693 2300 4000 2009 Konsunt i on 1748 1400 - 1587 2000 2300 1406 Balans 242 1 - 106 300 1700 603
Enligt EU:s prognos kommer ingen fullständig återhämtning att ske vad gäller produktionen av nötkött till år 2000. Detta förväntas däremot ske till år 2005 då ett inte obetydligt produktionsöverskott kan inträffa p.g.a. att den inhemska konsumtionen inte förväntas återhämta sig i samma utsträckning som produktionen. MAFF:s prognoser - i synnerhet det dynamiska alternativet - pekar mot en betydande ökning av såväl produktion som konsumtion redan till år 2000. Van Berkums & Terluins olika scenarier ger följande resultat.
Nötkött CÖE-4 (tusen ton)
1989 1994 1995 2000 2000 2000 2000 2000 2000
OECD EU MAFF lågt MAFF högt vanB/T vanB/T vanB/T
1989 rod % EU rod EU rod Produktion 1170 787 765 913 1400 2400 1379 1057 1133 Konsumtion 1115 788 - 967 1300 1400 960 960 969 Balans 55 -1 - -54 100 1000 419 97 164
Även van Berkums & Terluins scenarier pekar mot en återhämtning för produktionen av nötkött till år 2000 om än i mindre storlek än enligt MAFF. P.g.a. van Berkum/Terluins något mer optimistiska prognoser vad gäller utvecklingen av produktionen resulterar dessa beräkningar i överskott till skillnad från EU som förutser ett visst underskott.
Griskött Griskött CöE-10 (tusen ton) 1989 1994 1995 2000 2005 OECD EU EU Produktion 5497 4021 4438 4558 4780 Konsumtion 5094 4093 - 4597 4783 Balans 403 -72 - -39 -3
Vare sig MAFF eller van Berkum & Terluin redovisar några separata prognoser för produktionen och konsumtionen av griskött. Några jämförelser mellan EU:s prognos och annat material har således inte kunnat göras. EU—prognosen pekar mot en viss uppgång i såväl produktionen som konsumtionen, dock utan att någon fullständig återhämtning väntas ske fram till år 2005. Konsumtionen väntas öka något mer än produktionen vilket leder till ett visst produktionsunderskott. OECD:s preliminära produktionssiffror för år 1995 tyder
dock på en snabbare återhämtning av produktionen än vad som förutsetts i EU:s prognos, vilket kan tolkas så att EU—prognosen underskattat takten i återhämtningen något.
Fjäderfäkött Fjäderfäkött CöE-10 (tusen ton)
1989 1994 2000 2005
EU EU
Produktion 1754 1291 1721 1843 Konsuntion 1426 1266 1537 1657 Balans 328 25 184 186 N_—
Liksom för griskött finns endast EU:s egen prognos tillgänglig. Inte heller i detta fall kan således några jämförelser göras med annat prognosmaterial. EU-prognosen tyder dock på en relativt snabb återhämtning både i fråga om produktion och konsumtion vilket beräknas leda till ett produktionsöverskott i storleksordningen 200 000 ton inom CÖE—ländema redan år 2000.
Sammanfattning av produktions- och konsumtionsutvecklingen
Ett genomgående drag hos de flesta av de prognosaltemativ som varit tillgängliga för denna studie är att återhämtningen inom vegetabiliesektom väntas gå snabbare än inom animaliesektorn. De f.n. höga VM—priserna inom spannmåls- och oljeväxtområdena bidrar förmodligen till denna utveckling. Samtidigt väntas dock inte den inhemska förbrukningen öka i samma takt beroende på att konsumentprisema fortfarande kommer att vara höga jämfört med tiden före de ekonomiska reformerna. Denna slutsats gäller både vete och foderspannmål. Resultatet av denna obalans blir ett produktionsöverskott i förhållande till efterfrågan inom vegetabiliesektorn. Enligt EU:s prognos skulle överskottet av spannmål i CÖE-länderna kunna uppgå till ca 6 milj ton år 2000 om inga restriktioner läggs på produktionen.
Inom animaliesektorn - särskilt mjölkområdet - väntas återhämtningen gå långsammare. Visst överskott förväntas dock för nötkötts- och fjäderfäköttsområdena p.g.a. den eftersläpande konsumtionsutvecklingen. För griskött väntas dock inte något överskott. Enligt preliminära uppgifter från OECD förefaller dock tillväxten av produktionen inom grisköttssektom gå snabbare än väntat, vilket kan innebära att takten i återhämtningen
underskattats. Även griskött skulle alltså kunna bli ett överskottsområde. På mjölkområdet förväntas i stort sett balans komma att råda.
Flera faktorer påverkar produktionens storlek. Hit hör framför allt produktivitets- utvecklingen. En snabb produktivitetsökning i länder med f.n. låg avkastning men stor produktionspotential, t.ex. Polen och Rumänien, skulle snabbt kunna få betydande konsekvenser för produktionens storlek i CÖE-området som helhet. En annan avgörande faktor är takten i strukturrationaliseringen. Även i detta fall är utvecklingen i de två ovan nämnda länderna av särskilt stor betydelse p.g.a. deras stora jordbruksarealer.
Helt avgörande för konsumtionsutvecklingen blir inkomstutvecklingen i samhället. Vid en snabb tillväxt i ekonomin kommer också efterfrågan på livsmedel att öka vilket särskilt kommer att gynna animaliesektorn och därmed indirekt även produktionen av foderspannmål. Ytterligare en viktig faktor för efterfrågepotentialen - både inhemsk förbrukning och export — blir utvecklingen inom förädlingsledet, inte minst vad gäller
kvalitetsaspekten. Detta är f.n. en mycket stor flaskhals i produktionen och som påverkar försäljningsmöjlighetema både på den inhemska marknaden och på exporten, i synnerhet vad gäller animalieprodukter.
2.5 Konsekvenser för CAP och EU-marknaden av en utvidgning av EU österut
2.5.1 Marknadsmässiga konsekvenser
I det följande redovisas för vissa varuområden den samlade marknadseffekten i ett hypotetiskt EU-25 som blir resultatet om CÖE—lO-ländernas produktion och konsumtion läggs till motsvarande siffror för EU-15 år 2000. Urvalet av och antalet prognosaltemativ varierar något mellan de olika varuområdena beroende på vilka alternativ som funnits tillgängliga och varit mest lämpliga att redovisa i varje enskilt fall.
Spannmål
Följande fyra prognosaltemativ redovisas i fråga om spannmål:
' EU:s prognoser för utvecklingen i dels EU—lS, dels CÖE-lO ' Kanadensiska jordbruksministeriets (AAFC) prognoser för dels EU—15, dels CÖE—lO ' OECD:s prognos för EU—15 och brittiska jordbruksministeriets prognos för CÖE-IO, - statiskt alternativ (MAFF l) 0 OECD:s prognos för EU-15 och brittiska jordbruksministeriets prognos för CÖE—lO, - dynamiskt alternativ (MAFF 2)
Prognos Område Areal Avkastning Produktion Konsumtion Ba l ans (mil' ha) (tonlha) (milj ton) (milj ton) mil' ton EU EU-15 34,4 5,5 187,5 157,5 30,0 cor-1072 24,1. 3,5 85,7 79,6 6,1 EU-25 58,8 273,2 237,1 36,1 AAFC EU—15 36,2 5,3 193,0 167,0 26,0 CÖE-10 28,3 3,7 105,0 97,8 7,2 EU-25 64,5 298,0 264,8 33,2 OECD EU-15 182,7 161,4 21,3 MAFF 1 CöE-10 78,9 90,6 -11,7 EU-25 261,6 252,0 9,6 OECD EU-15 182,7 161,4 21,3 MAFF 2 CöE-10 117,9 89,5 28,4 EU-25 300,6 250,9 49,7
Prognoserna för utvecklingen i EU-15 uppvisar relativt liten spännvidd vad gäller såväl produktion som konsumtion. Avvikelsen mellan prognoserna med de högsta respektive lägsta produktions— och konsumtionsvärdena uppgår endast till drygt 5 %. Vad gäller utvecklingen inom CÖE-länderna uppvisar däremot prognoserna betydligt större spännvidd, drygt 30% för produktionssiffroma och knappt 20% för konsumtionssiffrorna. Spännvidden i siffrorna återspeglar tydligt svårigheterna att försöka bedöma utvecklingen av framför allt
72Utan arealuttag
produktionen inom CÖE-länderna. Gemensamt för samtliga redovisade prognosaltemativ är att det uppstår ett produktionsöverskott av spannmål av varierande storlek i ett nytt EU—25 redan år 2000. EU:s och AAFC:s prognoser ger ungefär samma slutresultat — ett sammanlagt överskott på ca 35 milj ton — trots att de båda prognoserna skiljer sig åt vad gäller utvecklingen inom CÖE-länderna. Anledningen är att den kanadensiska prognosen ser mera optimistiskt på både produktions— och konsumtionsutvecklingen i CÖE—länderna än EU—prognosen. Enligt EU som även utsträckt sin prognos till år 2005, kan överskottet av spannmål i ett EU—25 detta år nå upp till storleksordningen 45—50 milj ton.
Sammanfattningsvis kan konstateras att en utvidgning av EU österut skulle få relativt stor betydelse för spannmålsmarknaden, särskilt som ett förväntat överskott inom CÖE-länderna skulle adderas till ett ännu större förväntat produktionsöverskott inom det nuvarande EU-15.
Oljefrö
Följande två prognosaltemativ redovisas i fråga om oljefrö. Inga andra prognoser än EU:s finns tillgängliga vad beträffar utvecklingen i CÖE-ländema.
' EU:s prognoser för utvecklingen i dels EU—15, dels CÖE—lO . OECD:s prognos för EU—15 och EU:s prognos för CÖE—lO
Prognos Område Areal Avkastning Produktion Konsuntion Balans (milj ha) (tonlha) (milj ton) (milj ton) (milj ton) EU EU-15 5,9 2,1 12,4 27,0 -14,6 cos-1073 2,7 1,9 5,1 4,2 0,9 EU-25 8 6 17,5 31,2 -13,7 01500 EU-15 10,2 27,1 -16,9 EU CÖE-TO 2,7 1,9 5,1 4,2 0,9 EU-25 15,3 31,3 -16,0
EU:s och OECD:s prognoser skiljer sig något åt vad gäller produktionen inom EU-15 . Däremot är prognoserna mycket samstämmiga när det gäller konsumtionen inom EU-15. Som framgår av tabellen blir det väntade produktionsöverskottet i CÖE-länderna så litet att det lätt kommer att sugas upp av det stora efterfrågeöverskottet inom EU-15. Någon större marknadspåverkan kommer således inte östutvidgningen att få på oljeväxtområdet.
Socker
Följande tre prognosaltemativ redovisas i fråga om socker. Inga prognoser på sockerområdet finns tillgängliga från OECD vilket gjort att FAO:s prognos för EU-12 utnyttjats i stället.
. EU:s prognoser för utvecklingen i EU-15 och i CÖE—lO . FAO:s prognos för EU-12 och MAFF:s prognos för CÖE—lO - statiskt alternativ (MAFF l) ' FAO:s prognos för EU-12 och MAFF:s prognos för CÖE—IO — dynamiskt alternativ (MAFF 2)
73Utan arealuttag
Prognos Område Areal Avkastning Produktion Konsumtion Balans (milj ha) (tonlha) (milj ton) (milj ton) (milj ton) EU EU-15 2,0 7,8 15,4 12,6 2,8 CöE-10 0,7 4,5 3,3 4,1 -0,8 EU-25 2,7 18,7 16,7 2,0 FAO EU-12 16,8 13,5 3,3 MAFF 1 CDE-10 3,6 4,1 -0,5 EU-25 20,4 17,6 2,8 FAO EU-12 16,8 13,5 3.3 MAFF 2 CÖE-1O 5,6 3,7 1,9 EU-25 22,4 17,2 5,2
För sockermarknaden som helhet förutses ett betydande produktionsöverskott ar 2000. Enligt EU. 5 prognos och MAFF: s statiska alternativ kommer dock marknaden 1 CÖE- länderna att ha ett visst underskott på socker. Ett inlemmande av CÖE-länderna 1 EU skulle alltså enligt dessa prognoser inte innebära något ökat tryck på sockermarknaden utan snarare motsatsen. Att problem med överskott ändå kan förutses för sockersektorn hänger helt ihop med det marknadsutbud som redan existerar i nuvarande EU. Om MAFF:s dynamiska scenario — samma avkastningsnivåer och per-capita-konsumtion i CÖE-länderna som i EU- 15 — läggs till grund för prognosen, resulterar detta i ett betydande produktionstillskott även inom CÖE-länderna vilket kommer att tillföras EU-marknaden utöver det överskott som nämnts i avsnitt 1. 5. 3. Dock bör det påpekas att van Berkum/Terluin i sina tre scenarier för CÖE-4- länderna (se avsnitt 2. 4. 2) genomgående redovisat en något bättre marknadsbild än vad EU och MAFF gjort betr. läget är 2000 på sockermarknaden 1 CÖE— länderna.
Nötkött Följande tre prognosaltemativ redovisas för nötkött: 0 EU. s prognoser för utvecklingen 1 EU- 15 och CÖE—lO . OECD. s prognos för EU— 15 och MAFF: s statiska alternativ för CÖE— 10 (MAFF l) . OECD:s prognos för EU— 15 och MAFF: s dynamiska alternativ för CÖE- 10
(MAFF 2) Prognos Område Produktion Konsum: i on Balans (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton)
EU EU-15 8 338 8 191 147 CDE-10 1 693 1 587 106 EU-25 10 031 9 778 253
OECD EU-15 8 301 7 732 569 MAFF 1 CöE-10 2 300 2 000 300 EU-25 10 601 9 732 869
OECD EU-15 8 301 7 732 569 MAFF 2 CöE-10 4 000 2 300 1 700 EU-25 12 301 10 032 2 269
Prognoserna skiljer sig åt särskilt då det gäller utvecklingen i CÖE-länderna, vilket visar den stora osäkerhet som råder om hur utvecklingen kommer att bli i dessa länder. Osäkerheten gäller både produktionen och konsumtionen. Det finns särskilt stor anledning till osäkerhet beträffande utvecklingen inom nötköttsektorn' i CÖE- länderna eftersom de flesta CÖE—länder inte har några traditioner av nöttköttproduktion annat än som komplement till mjölkproduktionen.
Gemensamt för samtliga prognoser är att de pekar mot ett produktionsöverskott av nötkött av varierande omfattning inom både EU—15 och CÖE—IO. Vid jämförelse med van Berkun/Terluins prognoser för CÖE—4 (se avsnitt 2.4.2) kan MAFF:s dynamiska alternativ (MAFF 2) förefalla något extremt, vilket skulle kunna innebära att detta alternativ överskattat produktionstillväxten i CÖE—ländema som helhet. Även med en försiktig tolkning av MAFF 2 tyder dock det mesta på ett visst produktionsöverskott år 2000. Enligt EU:s prognos för år 2005 skulle för övrigt överskottet inom CÖE—lO komma att växa med ytterligare ca 500 ton utöver de ca 150 ton som förutses för år 2000.
Det bör observeras att samtliga prognoser tillkommit innan BSE—krisen böljade påverka konsumtionen av nötkött inom EU negativt. Vilken inverkan som BSE—frågan kommer att få för den europeiska nötköttmarknaden på längre sikt är osäkert. I bästa fall kan marknaden återhämta sig och nötköttet återfå konsumenternas förtroende. Om så inte sker måste nötköttsproducentema i Europa på sikt anpassa produktionen till en lägre konsumtionsnivå för att undvika en kostnadskrävande lageruppbyggnad. En sådan anpassning torde även behöva omfatta CÖE-länderna. Om den nuvarande situationen på världsmarknaden håller i sig på längre sikt torde inte heller export utan exportbidrag vara något realistiskt alternativ till lösning av ett eventuellt överskottsproblem. EU:s bedömning av utsikterna för nötköttsmarknaden inom EU-15 i ljuset av BSE—krisen redovisas i avsnitt 1.5.3. Härav framgår bl.a. att man räknar med en konsumtionsminskning för nötkött på 10-15% under återstoden av 1990—talet.
Griskött
Följande två prognosaltemativ används för griskött. På grund av det begränsade antalet prognoser för grisköttmarknaden — för COE-ländema har endast EU upprättat prognos - måste även antalet redovisade prognosaltemativ begränsas till två.
0 EU:s prognoser för utvecklingen i EU—15 och CÖE—lO 0 OECD:s prognos för EU—15 och EU:s prognos för CÖE—lO
Prognos Område Produkt i on Konsumtion Balans (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) EU EU-15 16 569 16 069 500 CDE—10 4 558 4 597 -39 EU-25 21 127 20 666 461 OECD EU-15 16 262 15 750 512 EU CÖE-lO 4 558 4 597 -39 EU-25 20 820 20 347 473
EU:s och OECD:s prognoser för utvecklingen i EU—15 är relativt samstämmiga. Tyvärr finns bara EU:s prognos för utvecklingen i CÖE-lO vilket begränsar jämförbarheten. De tillgängliga prognoserna pekar dock i samma riktning, nämligen mot ett sammanlagt produktionsöverskott i storleksordningen strax under 500 tusen ton år 2000. Som redan antytts under avsnitt 2.4.2 pekar preliminära produktionssiffror från OECD för år 1995 på att takten i återhämtningen för grisköttproduktionen i CÖE—länderna kan ha underskattats i EU-prognosen. Om så är fallet skulle även överskottet i ett nytt EU—25 år 2000 kunna bli större än vad som förutses ovan. De förväntade konsekvenserna på marknaden för griskött av BSE-krisen på nötköttsmarknaden redovisas i avsnitt 1.5.3.
Fjäderfäkött
De prognosaltemativ som redovisas är desamma som för griskött, dvs.:
0 EU. 5 prognoser för utvecklingen i EU- 15 och CÖE- 10 ' OECD. s prognos för EU- 15 och EU:s prognos för CÖE—lO
Prognos Område Produkt ion Konsum: i on Balans (tusen ton) (tusen ton) (tusen ton) EU EU-15 8 211 7 911 300 CÖE-10 1 721 1 537 184 EU-25 9 932 9 448 484 OECD EU-15 8 344 8 084 260 EU CöE-10 1 721 1 537 184 EU—25 10 065 9 621 444
Möjligheterna till tillförlitliga prognoser är i detta fall ännu sämre än i fråga om griskött, eftersom inte OECD har gjort några preliminära uppskattningar för år 1995 av produktionen av fjäderfäkött inom CÖE—ländema. Det är således svårt att bedöma takten i återhämtningen för produktionen. OECD har för år 2000 antagit en något högre såväl produktions- som konsumtionsnivå inom EU än EU själv gjort. I övrigt uppvisar prognoserna inga större avvikelser. Det kalkylerade produktionsöverskottet ligger i storleksordningen 450—500 tusen ton. Till skillnad från grisköttmarknaden beräknas i detta fall produktionsöverskottet även komma att genereras av CÖE- länderna. Eftersom marknaderna för fjäderfäkött är i stark tillväxt även på andra håll 1 världen är det inte troligt att ett begränsat överskott inom denna sektor kommer att förorsaka några stora problem för EU. De förväntade konsekvenserna på marknaden för fjäderfäkött av BSE- krisen på nötköttsmarknaden redovisas i avsnitt 1. 5. 3
Mjölk och mejeriprodukter
Följande tre prognosaltemativ redovisas i fråga om mjölkproduktionen. Inga andra prognoser än EU. s finns tillgängliga vad beträffar utvecklingen 1 CÖE- länderna. En ytterligare begränsning är att EU- -prognosen endast omfattar hel mjölk, dvs. utan uppdelning på mejeriprodukter.
0 EU:s prognoser för utvecklingen i EU—15 och i CÖE—lO 0 OECD:s prognos för EU—15 och EU:s prognos för CÖE-lO ' FAO:s prognos för EU-15 och EU:s prognos för CÖE-lO
Prognos Område Antal mjölk- Avkastning Produktion Konsuntion Balans kor (milj) kglko (milj ton) (milj ton) (milj ton) EU EU-15 20,2 5905 119,4 112,6 6,8 CöE-10 8,9 3420 30,6 28,9 1,7 EU-25 29,1 150,0 141,5 8,5 OECD EU-15 120,2 112,4 7,8 EU CöE-10 30,6 28,9 1,7 EU-25 150,8 141,3 9,5 FAO EU-15 123,3 114,1 9,2 EU CÖE-10 30,6 28,9 1,7 EU-25 153,9 143,0 10,9
Prognoserna för mjölksektom innebär att endast en mindre återhämtning väntas ske av den produktions- och konsumtionsnedgång som inträffat' 1 CÖE-länderna under reformperioden' 1
början av 1990—talet. Produktionen och konsumtionen beräknas sålunda enligt EU:s prognos för år 2000 ligga 21 % respektive 15% under motsvarande värden för år 1989. Avkastningen väntas ha återhämtat sig helt men beräknas fortfarande ligga långt under avkastningsnivån inom EU- länderna. Trots den förhållandevis låga produktionsnivån' 1 CÖE-länderna väntas ändå ett svagt överskott uppstå p.g.a. att även konsumtionen är låg 1 dessa länder. Det överskott som CÖE-länderna beräknas generera motsvarar dock inte mer än ca 1/5 av produktionensöverskottet' i hela EU- 25. Det allmänna intrycket är dock att mjölksektom i CÖE—ländema i stort sett kommer att präglas av marknadsbalans. Det bör dock påpekas att prognoserna utgår ifrån att den rådande stora skillnaden i avkastningsnivä mellan EU-15 och CÖE—10 kommer att bestå. Om avkastningsnivån i CÖE-länderna skulle höjas till EU—nivå skulle produktionssiffroma givetvis också öka.
Dessutom torde en betydligt större del av mjölkproduktionen i CÖE—lO än i EU—15 vara avsedd för försäljning direkt till konsument eller på lokala marknad. Den andel som är avsedd för vidareförädling är också lägre än i EU—15. Av de viktigare mejeriproduktema torde mjölkpulver vara den produkt där CÖE—ländema lättast kan konkurrera med de nuvarande EU—länderna. För smör borde rimligtvis goda avsättningsmöjligheter finnas bland de östeuropeiska länderna själva samt inom länderna i f.d. Sovjetunionen. I fråga om ost kan det — åtminstone på kort sikt — bli problem för CÖE-länderna att motsvara de högt ställda hygien- och kvalitetskraven från de västeuropeiska konsumenternas sida.
En jämförelse mellan van Berkum/Terluins produktionsprognoser för de fyra Visegradländerna år 2000 och EU:s prognos för dessa länder samma år ger nedanstående resultat.
van Berkum/Terluin, 1989 års produktionsnivå: 25,6 milj ton " , hälften av EU:s produktivitet: 19,6 " " , EU:s produktivitet: 20,3 "
EU: 21,0 "
Jämförelsen visar att EU:s produktionsprognos ligger ungefär i nivå med van Berkum/Terluins mellanaltemativ vilket skulle innebära en produktivitet i nivå med EU:s produktivitet. En jämförelse mellan de olika antaganden som gjorts beträffande avkastningsnivån är 2000 visar dock att EU genomgående ligger högre än van Berkum/Terluin gör i sina prognosaltemativ.
Sammanfattningsvis torde den marknadspåverkan på EU-l5 som en anslutning av CÖE-lO- länderna skulle få inom mjölk- och mejerisektom bli relativt begränsad, i varje fall så länge avkastningsnivån i CÖE-länderna förblir på nuvarande låga nivå.
Frukt, grönsaker och vin
Övriga varuområden som kan förutsättas få större eller mindre marknadspåverkan inom EU vid ett medlemskap för CÖE—länderna är frukt, grönsaker och vin. Inga produktions-, konsumtions- eller prisprognoser har gjorts för dessa varugrupper. För att få en uppfattning om den relativa betydelsen av produktionen i CÖE-länderna i förhållande till produktionen inom EU—15, redovisas i nedanstående tabell produktionens omfattning år 1994 i EU—15
respektive CÖE—lO. Det bör påpekas att det statistiska materialet för i synnerhet CÖE— ländemas produktion av frukt och grönsaker vilar på bräcklig grund.
Frukt grönsaker och vin är 1994
Areal Produktion Areal Produktion Avkastning Produktion (milj ha) (milj ton) (milj ha) (milj ton) ' ' (hllhaz (milj hl) CöE-10 7,4 0 8 EU-15 23,3 1 2
. 12,3 , 28,4 15,1 ,9 48,1 44,1. 153,15 EU-25 30,7 ,7 , , 168,7 cos-10 / 32% 41% 26% ' = 10% eu-15 (%)
Av tabellen kan utläsas att såväl fruktarealen som fruktproduktionen inom CÖE—ländema uppgår till ungefär 1/ 3 av arealen respektive produktionen inom EU—15. Teoretiskt sett skulle alltså även avkastningen vara ungefär lika stor i CÖE—lO som i EU-15. Det är dock svårt att göra direkta jämförelser mellan dessa siffror eftersom produktionen till viss del har olika inriktning i de båda regionerna. Exempelvis förekommer ingen produktion av citrusfrukter i CÖE-länderna medan detta är en mycket betydelsefull produktion för de sydliga medlemsländerna inom nuvarande EU.
Vad gäller grönsaker visar tabellen att CÖE-ländernas andel av EU:s areal är betydligt större än andelen av produktionen. För denna sektor skulle alltså - teoretiskt sett — finnas en betydande potential för produktionsökningar i CÖE—länderna under förutsättning att avkastningsnivån höjs och att de strukturella problemen inom sektorn kan lösas. Ett bättre utnyttjande av produktionspotentialen skulle kunna leda till en kraftigt ökad konkurrens på EU—marknaden för grönsaker i framtiden.
Att frågan om CÖE-ländernas produktion av frukt och grönsaker för EU—marknaden är en känslig fråga inte minst för de sydliga medlemsländerna inom EU—15 visar bl.a. det faktum att just trädgårdsproduktema varit den svåraste sektorn att uppnå enighet om då det gällt att åstadkomma en permanent revision av de s.k. Europaavtalen mellan EU och de central— och östeuropeiska länderna. På kort sikt kan dock den marknadspåverkan som CÖE—ländernas export av trädgårdsprodukter får för EU komma att begränsas p.g.a. kvalitetsskillnadema. Detta gäller särskilt i fråga om färska trädgårdsprodukter. För trädgårdsprodukter som ingår i bearbetade livsmedel torde EU-marknaden vara mera lättillgänglig även på kort sikt p.g.a. att kvalitet och ursprung i detta fall är av mindre betydelse.
Även inom vinsektom är skillnaderna i avkastning mellan EU och CÖE—ländema ganska betydande. I likhet med grönsakssektom skulle således även i fråga om vin finnas en inte obetydlig potential för produktionstillväxt i CÖE-länderna förutsatt att avkastningsnivån kan höjas. Arealen för vinproduktion i CÖE-länderna uppgår dock endast till 15 % av EU:s areal för vinodling. Motsvarande tal för frukt och grönsaker uppgår till 29% respektive 41 %. Den marknadspåverkan som en ökad avkastning inom vinproduktionen i CÖE-länderna skulle få inom EU-15 skulle därför bli mindre än den marknadspåverkan som skulle bli resultatet av motsvarande produktivitetshöjning inom frukt- och grönsakssektorema förutsatt att arealen för vinodling inte utökas betydligt.
Bearbetade jordbruksprodukter
De studier som genomförts av jordbrukssektorn i de central— och östeuropeiska länderna har hittills i huvudsak varit inriktade på den egentliga jordbruksproduktion medan däremot förädlingsindustrin ägnats relativt begränsad uppmärksamhet. Inte desto mindre anses förädlingsindustrin - av såväl EU som OECD - utgöra nyckeln till hela jordbrukssektoms återhämtning. Det är först när livsmedelsindustrin och varudistributionen fungerar tillfredsställande som också jordbruket kan utvecklas i en positiv riktning. Större delen av livsmedelsindustrin i CÖE-länderna är i mycket dåligt skick jämfört med västeuropeiska förhållanden. Till de största problemen hör ålderdomlig utrustning, stor överkapacitet, låg produktivitet, ineffektiv teknologi, läg produktkvalitet, låg hygienstandard och bristfälligt marknadskunnande. Kapitalbehovet för nyinvesteringar är f.n. mycket stort. Privatisering av förädlingsindustrin pågår men i långsammare tempo än inom jordbruket. Det har inte varit lika lätt att hitta intresserande köpare till livsmedelsindustriföretag som till jordbruksmark.
Betydande skillnader finns dock såväl mellan olika länder som mellan olika branscher. Generellt sett har utvecklingen gått längst i Polen, Ungern och Tjeckien, medan balkanländema och de baltiska länderna släpar efter. Till de branscher där privatiseringen hunnit längst hör vin-, konfektyr-, tobaks- och dryckesvaruindustriema medan basindustrier som kvarnar, slakterier och mejerier i de flesta CÖE-länderna fortfarande är under statlig kontroll.
Det är mycket svårt att idag förutse i vilken utsträckning och i vilken takt som förädlingsindustrin i CÖE-länderna kommer att kunna producera varor som kan bli konkurrenskraftiga på EU-ländernas marknad. Avgörande för utvecklingen inom förädlingsindustrin blir nyinvesteringstakten, bl.a. genom omfattningen av EU:s stödinsatser. Exempel på branscher som i ett första skede borde kunna ligga relativt bra till för export till EU-lS-ländema är vin—, öl- och tobaksindustriema samt konservtillverkningen inom frukt— och grönsaksbranschema. På längre sikt - när nuvarande kvalitetsskillnader inte längre utgör något hinder för export - är det troligt att även branscher som slakterier och mejerier samt färskvaruförsäljningen av frukt och grönsaker kan göra inbrytningar på EU-lS-marknaden.
2.5.2 Budgetmässiga konsekvenser
I avsnitten 2.2.2 - 2.2.4 ges en översiktlig beskrivning av de utredningar som behandlar de budgetmässiga konsekvenserna av EU:s östutvidgning. Som framgår av beskrivningarna varierar resultatet av beräkningarna avsevärt bl.a. på grund av att undersökningarna täcker olika geografiska områden. De tidigaste utredningarna omfattade endast de s.k. Visegradländerna (CÖE-4) medan de senare tillkomna utredningarna har omfattat först CÖE—6 därefter samtliga nu aktuella kandidatländer (CÖE-lO). Resultatet av kalkylerna varierar också starkt beroende på vilka antaganden som gjorts bl.a. beträffande avkastningsnivåer och konsumtionsutveckling. De flesta av utredningarna har heller inte beaktat de begränsningar för produktionen som WTO—åtagandena fört med sig.
Att göra prognoser för produktion, konsumtion och priser för CÖE-länderna är förenat med mycket stora svårigheter eftersom detär en unik utveckling som dessa länder genomgår och
det är svårt att förutse hur konsumenter och producenter reagerar på prissignaler och på olika utbuds- och efterfrågesituationer. Bl.a. orsakas osäkerheten i beräkningarna av följande faktorer:
prisanpassningens stimulanseffekt på produktionen produktivitetsutvecklingen i CÖE—ländema prisanpassningens betydelse för den inhemska efterfrågan inkomstutvecklingen i CÖE-länderna ändrade konsumentpreferenser p.g.a. EU-medlemskap utvecklingen inom förädlingsindustrin i CÖE—länderna utvecklingen av infrastrukturen (transporter, tillgång till marknader, marknadskunnande m.m.)
. världsmarknadsprisemas utveckling (för beräkning av exportstödet)
Dessutom påverkas produktionen av åtminstone två andra viktiga administrativa åtgärder från EU:s sida vilka bestäms i samband med förhandlingarna om medlemskap mellan EU och respektive kandidatland, nämligen:
' omfattningen av eventuella produktionsbegränsningar (basarealer, produktionskvoter) ' omfattningen av eventuella kompensationsbetalningar (arealstöd, djurbidrag)
Frågan om storleken av de framtida produktionsbegränsningama behandlas närmare i avsnitt 2.3.3.
I följande sammanställning redovisas budgetkostnaderna för EU till följd av en utvidgning med CÖE—lO-ländema, fördelade på åtgärdstyp enligt EU:s, SJV:s och MAFF:s beräkningar och med tillämpning av nuvarande CAP. Ingen av de andra utredningarna som varit tillgängliga redovisar kostnaderna uppdelade på åtgärdstyp. Som jämförelse kan nämnas att storleken av jordbruksbudgeten inom EU för närvarande uppgår till ca 41 miljarder ecu.
EU:s kostnader för en östutvid nin Mil'arder ecu/år
Åtgärdstyp SJV 1— sz 2_ MAFF 1_ MAFF 271 EU 2000 50 2005 Arealstöd 5,0 8,2 5,9 9,1 5,8 5,9 Djurbidrag 1,5 2,1 1,7 2,1 0,8 0,8 Sunna direktstöd 6,5 10,3 7,7 11,2 6,6 6,7 Annat stöd78 2,1-2,6 9,5-10,0 1,0 13,9 2,1. 5,1 Sunna stöd a,a-9,1 19,8-20,3 8,7 25,1 9,0 11.8
Skillnaderna i arealstöd mellan de olika alternativen hänger samman med att de bygger på olika avkastningsnivåer. Om 1980-talets avkastningsnivåer tillämpas resulterar detta i ett högt arealstöd. Om däremot de senaste årens låga avkastningar läggs till grund för
74SJ V:s alternativ med historisk produktion 755] V:s alternativ med produktionspotentialen 76MAFF, statiskt alternativ 77MAF F, dynamiskt alternativ 78Avser i första hand exportstöd
kalkylerna blir resultatet det motsatta, dvs. ett lågt arealstöd. Val av basperiod79 blir liksom frågan om basarealens storlek en förhandlingsfråga mellan EU och respektive kandidatland.
Valet av basperiod påverkar kalkylmässigt även storleken på produktionen. När basperiod och basareal är fastlagda finns inga ytterligare restriktioner för avkastningen. Detta innebär att produktionsvolymen teoretiskt sett skulle kunna öka till gränsen för högsta möjliga avkastningsnivä. De stora skillnaderna i beloppen för "annat st" " återspeglar framför allt olika produktionsvolymer.
Den viktigaste kostnadsposten i "annat stöd" utgörs av exportstöd. Storleken av exportstödet bestäms förutom av produktionsvolymen även av mellanskillnaden mellan EU:s interna prisnivå och världsmarknadsprisema för respektive produkt. Ju högre "prisgapet" är desto större blir exportstödet. Om EU— och VM—prisema är lika finns inget behov av exportstöd. Om exempelvis VM-priserna på spannmål skulle förbli på 1995/96 års nivå kommer inget exportstöd att behövas inom spannmålssektorn. I SJ V:s beräkningar har OECD:s prisprognoser för år 2000 använts. I MAFF:s kalkyler har det antagits att VM-priserna kommer att kvarstå på samma nivå som de hade omedelbart efter CAP-reformens införande.
Som framgår av tabellen varierar storleken av "annat stöd" — dvs. exportstöd — mycket kraftigare än direktstöden vilka är mera statiska till sin natur. Detta beror helt på vilka antaganden som görs beträffande avkastningsnivåemas och VM—prisernas utveckling. Enligt såväl SJV:s som MAFF:s första alternativ har antagits relativt låga avkastningsnivåer. I dessa alternativ kommer direktstöden att dominera medan exportstöden blir obetydliga. Eftersom exportvolymema är små minskar också "prisgapets" betydelse för totalkostnaderna. I SJ V:s och MAFF:s andra alternativ, vilka utgår ifrån en större produktionsvolym, kommer exportstöden att öka kraftigt medan direktstöden inte påverkas lika mycket. I dessa alternativ får "prisgapet" ett betydligt kraftigare genomslag på totalkostnaden p.g.a. den stora exportvolymen.
De varuområden som enligt SJ V:s beräkningar kommer att bli mest kostsamma inom exportstödet är nötkött, mjölk och socker med ungefär samma kostnadsnivå vardera samt, i händelse av sjunkande världsmarknadspriser, även spannmål. På grund av de stora överskottskvantiteter som väntas av spannmål kommer denna sektor att bli särskilt känslig för förändringar i världsmarknadsprisema. Större delen av det förväntade överskottet av spannmål beräknas dock komma från EU—lS—ländema.
Den procentuella fördelningen ländervis av totalkostnaderna enligt MAFF:s statiska respektive dynamiska alternativ framgår av nedanstående tabell.
79Begreppet "basperiod" i detta sammanhang bestäms i förhandlingarna om medlemskap och får inte förväxlas med det "basperiod"-begrepp som används i WTO-sammanhang för att bestämma neddragningarna i stödnivåema.
Land Statiskt alternativ Dynamiskt alternativ (totalkostnad: 8,7 mdr ecu) (totalkostnad: 25,1 mdr ecu) Tjeckien/Slovakien 12,7 % 11,1 % Ungern 16,1 % 8,7 % Polen 27,6 % 38,1 % Rumänien 19,6 % 24,6 % Bulgarien 10,4 % 6,8 % Slovenien 1,0 % 0,7 % Baltikum 12,7 % 9,9 % Summa 100,1 % 99,9 %
Tabellen visar att framför allt de stora jordbruksländemas (Polen, Rumänien) andel av kostnaderna ökar markant vid tillämpning av EU:s avkastningsnivåer. Dessa båda länder kommer enligt det dynamiska alternativet att tillsammans svara för ca 2/ 3 av kostnaderna för samtliga tio kandidatländer. En rationalisering inom jordbruket i Polen och Rumänien - med åtföljande produktionsstimulerande effekt — kommer därför att bli särskilt kostsam för EU-budgeten. Anledningen till att Ungerns andel av kostnaderna i stort sett halveras är att det för Ungerns del krävs en relativt liten ökning i avkastningen för att uppnå EU:s nivå.
Budgetkostnadema för struktur—, regional— och miljöstöden är mycket svårt att uppskatta. En enkel schablonberäkning kan göras med utgångspunkt från stödets omfattning inom nuvarande EU-15. Om samma stödintensitet som f.n. gäller inom EU-15 appliceras på CÖE-lO- länderna skulle stödet till de sistnämnda länderna uppgå till storleksordningen 20 miljarder ecu per år. Detta belopp får sannolikt anses som en miniminivå med hänsyn till CÖE-ländemas allmänna eftersläpning i förhållande till EU— 15 och det stora investeringsbehov som föreligger. Det bör framhållas att det ovan nämnda beloppet inkluderar allt stöd inom ramen för EU:s strukturfond, dvs. även stöd till andra sektorer än jordbruk. Det har inte varit möjligt att särskilja hur stor andel av nuvarande fondmedel inom EU-15 som används inom jordbruks— eller livsmedelssektom.
3. Konsekvenser för WTO-åtagandena av en östutvidgning
3 . 1 Allmänt
Följande CÖE-länder vilka är medlemmar i WTO har gjort åtaganden inom ramen för Uruguayrundan: Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Följande CÖE-länder förhandlar för närvarande om WTO- medlemskap: Bulgarien, Estland, Lettland och Litauen. För de länder som ännu inte är WTO— medlemmar finns' inga åtaganden gjorda.
De CÖE-länder som är WTO- medlemmar har gjort åtaganden inom samma områden som övriga medlemsländer, dvs. i fråga om marknadstillträde, internstöd och exportstöd. Samtliga CÖE— länder utom Polen och Slovenien har bundit sitt stöd' i nationell valuta. Polen har gjort sina bindningar 1 US$ och Slovenien 1 ecu. För de länder som bundit' 1 nationell valuta och där inflationen fortfarande är hög, kommer det reella värdet av åtagandena automatiskt att sjunka ganska snabbt. De maximala stödnivåema kommer därigenom att sänkas i reella termer och förstärka den återhållande effekten på dessa länders stödpolitik. Vid medlemskap i EU sker omräkning av de nationella beloppen till värde i ecu. Det är i dagsläget inte möjligt att bedöma vilka växelkurser som kommer att tillämpas vid denna omräkning.
Inflationens urholkande effekt kommer att påverka beloppsgränsema för alla områden där åtaganden gjorts, dvs. marknadstillträde, internstöd och exportstöd. I fråga om marknadstillträdet gäller att CÖE-länderna i de flesta fall bundit sitt gränsskydd på relativt hög nivå vilket innebär att det åtminstone tills vidare bör finnas viss "luft" i de gjorda åtagandena. På längre sikt kommer naturligtvis en hög inflation även att urholka skyddsvärdet av de bundna maximitullarna. Även i fråga om internstöden gäller att inflationen kommer att minska det reella värdet av de maximala stödbeloppen. Det allmänt svåra budgetläget i samtliga CÖE—länder gör dock att möjligheterna att utnyttja stödbeloppen är starkt begränsat. Även vid ett framtida EU—medlemskap för CÖE-länderna kan intemstödsåtagandena få en återhållande verkan på möjligheterna att genomföra erforderliga stödåtgärder i CÖE—ländema.
Av tidigare avsnitt framgår att det är exportstödsåtagandena som bedöms få den mest återhållande effekten på EU:s jordbrukspolitik. Den fortsatta redovisningen begränsas därför till de kvantitativa WTO-taken för exportstöden.
3.2. Exportstödet
3.2.1. Tillvägagångssätt vid beräkningarna
I fråga om exportstöden gäller på samma sätt som för bl.a. EU både belopps- och kvantitativa begränsningar. För de baltiska länderna och för Bulgarien kommer i samband
med förhandlingarna om medlemskap i WTO att fastställas vilka begränsningsåtaganden som skall gälla. Särskilt för de baltiska länderna kommer detta att innebära problem eftersom dessa länder inte existerade som självständiga stater under den s.k. basperioden (för exportstöd gällde perioden 1986—90 som basperiod). Detta innebär exempelvis att handelsstatistik saknas för basperioden. Till detta kommer att handelsmönstret ändrats radikalt efter självständigheten. Tidigare förekom en omfattande export av framför allt animalieprodukter till övriga delar av Sovjetunionen. Denna marknad föll i stort sett bort i samband med självständigheten men håller nu på att återuppbyggas successivt vid sidan av helt nya exportmarknader i väst. Det kommer således att bli svårt att fastställa t.ex. exportstödsbegänsningarna med ledning av traditionell handel.
Vid en kommande utvidgning av EU kommer förhandlingar att äga rum mellan WTO och EU om justering av EU:s åtaganden där hänsyn tas till berörda parters tidigare åtaganden. Liknande förhandlingar fördes 1 samband med Sveriges, Finlands och Österrikes anslutning till EU. Vid dessa förhandlingar beaktades WTO— taken för dels EU- 12, dels de tre nya medlemsländerna. Vid fastställandet av nya WTO-tak för EU—15 togs bl.a. hänsyn till den interna handeln parterna emellan. Slutresultatet kunde bli att de nya WTO—taken för EU-lS blev större eller mindre än de gamla taken för EU—12 beroende på hur omfattande intemhandeln hade varit.
Motsvarande kalkyler vid anslutningen av CÖE— länderna blir mera komplicerade än som var fallet då de tre EFTA— länderna anslöts. Dels är det betydligt flera parter inblandade vars åtaganden och intemhandel måste beaktas, dels har handelsmönstret ändrats för alla CÖE- länder sedan basperioden. Att 1 dag försöka uppskatta hur stora WTO- taken kommer att bli för ett EU- 25 kompliceras av att tillgången till handelsstatistik för CÖE- länderna är begränsad samt att de framtida WTO— taken för de baltiska länderna och Bulgarien är okända. I brist på annat underlag och för att få en uppfattning om storleksordningen på de framtida WTO—taken har genomsnittet av den faktiska exporten under åren 1992-1994 tagits fram för de sistnämnda länderna. Detta kan leda till en överskattning av de blivande WTO— taken för dessa länder.
En annan komplicerande faktor utgör den rensning av handelssiffroma som måste göras för intemhandeln dels mellan EU och de nya medlemsländerna, dels mellan de nya medlemsländerna inbördes. I anslutning till beräkningarna nedan har sådan rensning gjorts för exporten från EU-12 till CÖE-lO—ländema samt för importen till EU-12 från dessa länder. Reduceringen avser genomsnittet för åren 1988—1992 - dvs. inte helt sammanfallande med basperioden - dock har för de baltiska länderna och Slovenien använts genomsnittet för åren 1992 och 1995. Av praktiska skäl bortses från intemhandeln mellan CÖE-lO—ländema inbördes. Även detta bidrar sannolikt också till viss överskattning av de framtida WTO-taken för ett EU-25. Försöket att uppskatta de nya WTO—taken kompliceras dessutom av att varuindelningen skiljer sig åt både mellan EU och CÖE—ländema och mellan CÖE—länderna inbördes.
Med de ovan beskrivna uppgifterna som underlag erhålls ett teoretiskt - och sannolikt maximalt - WTO-tak för ett med CÖE-lO—ländema utvidgat nytt EU-25 år 2000. Som framgår av redogörelsen ovan måste de siffror som erhålls vid beräkningarna betraktas som mycket osäkra. Någon systematisk sifferpresentation i tabellform kommer därför inte att ske i detta kapitel utan redovisningen blir huvudsakligen deskriptiv. Nedan lämnas en
beskrivning - varuområde för varuområde — av de sannolika effekterna av en östutvidgning med hänsyn till gjorda och förväntade WTO-åtaganden. Genom denna redovisning sker en återkoppling till avsnitten 1 och 2 vilka beskrev konsekvenserna för EU dels av WTO- åtagandena utan östutvidgning (avsnitt 1), dels av en östutvidgning (avsnitt 2).
3.2.2. Spannmål
WTO—taket för EU-15 uppgår till 25,3 milj ton. Summan av WTO—taken för de sex CÖE- länder som är WTO—medlemmar - utan rensning för intemhandel - uppgår till 1,8 milj ton. Exportstödsåtagandena för de fyra länder som ännu inte är WTO-medlemmar torde komma att uppgå till högst några hundra tusen ton. Avdraget för EU:s export till CÖE—ländema ligger i storleksordningen 2 milj ton. Slutresultatet efter gjorda justeringar torde bli ett i stort sett oförändrat WTO—tak trots utvidgning med CÖE-lO. Eftersom CÖE-ländema enligt tidigare redovisade prognoser väntas tillföra ett produktionsöverskott i storleksordningen 6- 7 milj ton år 2000, kommer anslutningen av dessa länder att innebära en klar belastning för EU på spannmålsområdet och försvåra möjligheterna att leva upp till gjorda WTO— åtaganden. Det bör dock på nytt understrykas att större delen av den väntade totala produktionsökningen mom det nya EU— 25 hänför sig till nuvarande EU- 15. Utvidgningen med CÖE- länderna innebär endast en påspädning av det betydande produktionsöverskott som förväntas genereras inom EU- 15 fram till år 2000.
3.2.3. Oljefrö
Som framgått av tidigare avsnitt är EU-15 ett underskottsområde vad gäller produktion av oljefrö. Det årliga produktionsunderskottet bedöms enligt tillgängliga prognoser för år 2000 komma att uppgå till ca 15— 17 milj ton. Ett visst produktionsöverskott (( 1 milj ton) bedöms kunna uppstå i CÖE— länderna. WTO- taket för EU- 15 uppgår till ca 100 tusen ton och för CÖE- länderna till ca 400 tusen ton. Sistnämnda siffra kommer sannolikt att reduceras något vid en östutvidgning med hänsyn till förekommande intemhandel mellan CÖE-lO och EU- 15. Totalt sett kan därför WTO-taket väntas bli i stort sett oförändrat genom en östutvidgning. EU:s karaktär av underskottsområde påverkas inte heller nämnvärt av en östutvidgning. Oljefrösektom utgör således inget problemområde vad gäller WTO— åtagandena.
3.2.4. Socker
Som framgått av tidigare avsnitt har EU—15 ett betydande produktionsöverskott av socker som dock till stor del redan i dag exporteras utan bidrag (s.k. C—socker). CÖE-lO—ländema bedöms bli ett underskottsområde för socker vilket skulle kunna leda till förbättrade avsättningsmöjligheter för socker från EU—15 vid en östutvidgning. WTO—taket för CÖE- ländema kan uppskattas till ca 300-400 tusen ton vilket maximalt skulle läggas till WTO— taket för EU—15 på 1,3 milj ton, samtidigt som sistnämnda tak skulle reduceras med ca 200 tusen ton för intemhandel (export till CÖE-lO). Slutsatsen blir dock att möjligheterna att klara WTO—åtagandet för socker inte påverkas negativt av en östutvidgning. Tvärtom skulle en viss förbättring kunna ske genom utökade avsättningsmöjligheter.
3.2.5. Nötkött
WTO— taket för EU— 15 uppgår år 2000 till drygt 800 tusen ton. Taket för CÖE- 10— länderna kan uppskattas komma att uppgå till ca 100— 150 tusen ton. Reduktion kommer att ske för EU:s export till CÖE vilken kan uppskattas till ca 80 tusen ton samt för CÖE: s export till EU vilken kan uppskattas till ca 30 tusen ton. Nettoeffekten av dessa justeringar skulle bli etti stort sett oförändrat WTO-tak för ett EU—25. Detta skall ställas mot den förväntade produktionsuppgången i CÖE-länderna. Slutsatsen blir att en östutvidgning sannolikt kommer att något försvåra möjligheterna att infria WTO—åtagandena på nötköttsområdet. De negativa konsekvenserna av en östutvidgning bör dock inte överdrivas. Den för EU helt avgörande frågan är hur den inhemska konsumtionen av nötkött kommer att förändras som ett resultat av BSE—krisen.
3.2.6. Griskött
WTO-taket för EU-15 år 2000 uppgår till ca 450 tusen ton. Det sammanlagda WTO—taket för CÖE—ländema kan väntas uppgå till högst ca 100 tusen ton. Endast en mindre del av EU:s export (ca 25 tusen ton) har skett till CÖE-låndema. CÖE-ländernas expon till EU har uppgått till ca 37 tusen ton. Nettoeffekten av kommande justeringar i WTO—åtagandena för EU-25 kan bli en viss ökning av taket för griskött (kanske i storleksordningen 50 tusen ton). Enligt EU:s prognos skulle CÖE-länderna komma att utgöra ett underskottsområde på grisköttsområdet år 2000. Om EU:s prognos håller skulle EU—marknaden som tidigare nämnts påverkas positivt av en östutvidgning. Tecken finns dock på en snabbare återhämtning inom grisköttsproduktionen i CÖE—ländema än vad man tidigare räknat med. Om denna trend skulle hålla i sig kan ett växande exportberoende bli följden för det nya EU—25. Slutsatsen blir att förutsättningama att klara WTO-åtagandena inte påverkas i någon större utsträckning av en östutvidgning om inte CÖE-länderna utvecklas till ett överskottsområde. I sistnämnda fall kan effekten av östutvidgningen bli den motsatta, dvs. sämre möjligheter att klara WTO-taken.
3.2.7. Fjäderfäkött
WTO-taket för EU—15 år 2000 uppgår till knappt 300 tusen ton. För CÖE—ländema kan taket uppskattas till ca 200 tusen ton. Det är sannolikt att CÖE—ländernas WTO—tak vid en östutvidgning kommer att reduceras för en inte obetydlig export till EU— 15 (ca 80 tusen ton). EU:s export till CÖE—länderna har däremot varit av mycket liten betydelse. För EU- 15 uppskattas produktionsöverskottet till 250- 300 tusen ton år 2000 och för CÖE- 10 till knappt 200 tusen ton. Det är troligt att produktionsöverskottet för CÖE—ländema ar 2000 kommer att något överstiga den ökning av WTO- taket som skulle ske med anledning av en östutvidgning. Nettoeffekten av en östutvidgning skulle således kunna bli oförändrade eller något försämrade förutsättningar att klara gjorda WTO—åtaganden.
3.2.8. Mjölk och mejeriprodukter
EU:s WTO—tak för de viktigaste mejeriproduktema år 2000 uppgår till följande kvantiteter:
Smör 399 tusen ton Skummjölkpulver 273 tusen ton Ost 321 tusen ton Andra mjölkprodukter 958 tusen ton
Exporten till CÖE—ländema av smör uppgår till ca 15 tusen ton, skummjölkpulver till ca 13, ost till ca 14 och "andra mjölkprodukter" till ca 18 tusen ton. Vid en östutvidgning kommer EU:s WTO-tak att reduceras med dessa kvantiteter. Av analysen i avsnitt 1.5.3 - konsekvenserna för WTO-åtagandena utan östutvidgning — framgår att det är inom varuområdena ost och "andra mjölkprodukter" som trycket mot WTO—taken kommer att bli hårdast.
CÖE-låndemas sammanlagda blivande WTO—tak kan uppskattas till följande kvantiteter:
Smör: ca 15—50 tusen ton Skummjölkpulver ca 120-175 tusen ton Ost ca 30-60 tusen ton Andra mjölkprodukter ca 70-80 tusen ton
Från dessa kvantiteter skall dras en del av exporten till EU—15, vilken för smör uppgår ca 6 tusen ton, skummjölkpulver till ca 13, ost till ca 9 och "andra mjölkprodukter" till ca 2 tusen ton. Det relativt sett största tillskottet till EU—taket sker i fråga om skummjölkpulver. För denna produkt väntas trycket inom EU—15 mot WTO-taket bli förhållandevis måttligt p.g.a. väntad produktionsnedgång. För ost och "andra mjölkprodukter" — dvs. de produkter där trycket mot WTO—taket förväntas bli som störst - blir utökningen av EU:s WTO-tak relativt liten. Som tidigare framhållits är det inte möjligt att göra omfördelningar mellan produktgrupperna. Slutsatsen blir att en östutvidgning inte kan anses underlätta för EU att klara trycket mot WTO— taken 1 fråga om ost och "andra mjölkprodukter". Om produktionen av dessa varor skulle gå upp i CÖE— länderna kan följden 1 stället bli ett väsentligt ökat tryck mot WTO- taken. För smör och skummjölkpulver kan däremot östutvidgningen ge ett visst ökat exportutrymme. För mejeriområdet som helhet betraktat kan en östutvidgning därför i bästa fall väntas få en relativt "neutral" effekt på möjligheterna att klara gjorda WTO- åtaganden. Beroende på produktionsutvecklingen 1 CÖE- länderna finns dock en betydande risk för att effekten av en östutvidgning 1 stället kommer att bli negativ på detta varuområde.
3.2.9. Frukt, grönsaker och vin
Produktionen av frukt och grönsaker inom EU- 15 uppgår f.n. till ca 48 milj ton per år. Motsvarande siffra för CÖE- 10 uppgår till ca 12 milj ton. WTO- taket för EU. s export av frukt och grönsaker är 2000 uppgår till 750 tusen ton. Summan av WTO- taken för CÖE— 10— ländemas export år 2000 kan uppskattas till storleksordningen 770—800 tusen ton. I förhållande till produktionens omfattning är således CÖE—låndemas exportstödstak betydligt
större än EU:s motsvarande tak, vilket kan anses återspegla den stora betydelse som frukt- och grönsakssektom har för CÖE—låndemas export av livsmedel. CÖE—ländernas totala export av frukt och grönsaker till EU kan uppskattas till ca 950—1000 tusen ton. Det kan antas att en inte oväsentlig del av denna export kommer att räknas av mot WTO— taket vid EL— —medlemskap p.g.a. att stöd kan ha utgått. Trots detta kan CÖE- låndemas nettobidrag till EU:s exportstödstak betraktas som relativt stort varför slutsatsen blir att en östutvidgning knappast kan sägas ha någon negativ inverkan på EU:s möjligheter att infria WTO— åtagandena på frukt— och grönsaksområdet.
Situationen på vinområdet liknar den på frukt— och grönsaksområdet. EU:s årsproduktion av vin uppgår till ca 150 milj hl medan motsvarande siffra för CÖE— länderna uppgår till ca 15 milj hl. EU:s WTO— tak ar 2000 utgör 2 ,3 milj hl medan det sammanlagda WTO— taket för CÖE—låndemas export torde uppgå till maximalt någonstans i intervallet 0,6-1,8 milj hl. Liksom ifråga om frukt och grönsaker kan en del av detta exporttak komma att bortfalla p.g.a. intemhandel med EU. Exporten av vin från CÖE till EU kan uppskattas till ca 0,7 milj hl. Även i fråga om vin blir dock slutsatsen att nettotillskottet till exportstödstaket sannolikt blir så pass stort att östutvidgningen inte får någon negativ inverkan på EU:s möjligheter att klara sina WTO—åtaganden.
3.2.10. Övriga produkter
För övriga varuområden har någon särskild analys av östutvidgningens konsekvenser vad gäller möjligheterna att infria gjorda WTO— åtaganden inte företagits. Detta gäller t. ex. för bearbetade jordbruksprodukter där det p.g.a. mångfalden av produkter är svårt att uppskatta vilken effekt en östutvidgning skulle få. Relativt begränsade WTO— tak existerar för CÖE- länderna främst 1 fråga om bearbetade frukt— och grönsaksprodukter samt alkoholhaltiga drycker. På kort sikt - fram till år 2000 - kan det antas att produktionen av bearbetade produkter i CÖE-länderna inte blir av sådan omfattning att trycket mot EU:s WTO-tak ökar nämnvärt endast p.g.a. östutvidgningen. På längre sikt kan dock denna situation komma att förändras.
3 .3 Sammanfattning
Av samtliga CÖE-10—länder är sex WTO-medlemmar som gjort åtaganden inom ramen för Uruguayrundan. De baltiska länderna och Bulgarien förhandlar f.n. om medlemskap. För de sistnämnda länderna har därför ännu inga beslut fattats om neddragningar av stödnivåema. Bland de områden vilka omfattas av neddragningar (gränsskydd, internstöd och exportstöd) kommer - vilket framgår av avsnitt 1 - exportstödsneddragningarna att få den största påverkan på EU.
Att försöka uppskatta storleken av de framtida WTO-åtagandena för ett EU-25 efter en utvidgning med länderna i central— och östeuropa är förenat med vissa svårigheter. För de länder som förhandlar om WTO-medlemskap har en uppskattning gjorts med ledning av ländernas exportstatistik. Eftersom hela exporten sannolikt inte kommer att bli exportstödsberättigad leder detta antagligen till en viss överskattning av WTO-åtagandena
för ett med CÖE—ländema utvidgat EU. Situationen kompliceras också av att de baltiska länderna inte existerade som självständiga stater under basperioden. Därtill kommer att CÖE-länderna ändrat sitt handelsmönster efter reformperioden vilket gör det svårt att utgå från traditionell handel. Ytterligare en komplicerande faktor är att såväl EU:s som CÖE- ländemas WTO—åtaganden måste rensas från siffror för intemhandel länderna emellan.
Till de varuområden där möjligheterna att klara gjorda WTO-åtaganden kan väntas påverkas mest negativt av en östutvidgning hör spannmål och nötkött. Vad gäller spannmål väntas nettoeffekten av en östutvidgning bli ett praktiskt taget oförändrat WTO—tak för EU—25 jämfört med EU-15 samtidigt som produktionsöverskottet i CÖE—10 beräknas uppgå till ca 6—7 milj ton år 2000. Även i fråga om nötkött väntas produktionsöverskottet i CÖE-10 överstiga nettoeffekten på WTO—taket av en östutvidgning. Det bör dock understrykas att de förväntade problemen inom dessa båda områden i huvudsak orsakas av förhållanden som inte har med östutvidgningen att göra. Sålunda väntas spannmålsöverskottet år 2000 inom ett nybildat EU-25 endast till en mindre del härröra från CÖE—ländema. Den avgjort största delen av detta överskott — ca 25—30 milj ton - torde EU—lS-ländema komma att bidra med. Vad gäller nötköttsektorn torde det största osäkerhetsmomentet vara den framtida konsumtionsutvecklingen inom EU-15 . Östutvidgningen kan alltså i båda dessa fall sägas innebära en förstärkning av problem som till största delen är EU—intema.
Övriga områden som i ett WTO—perspektiv kan bli problemområden vid en östutvidgning är griskött samt ost och "andra mjölkprodukter". Griskött kan bli ett problem om produktionen i CÖE-länderna - vilket vissa tecken tyder på — ökar snabbare än vad man räknat med i de tillgängliga prognoserna. Samtidigt blir nettoeffekten på EU:s WTO—tak av en östutvidgning tämligen måttlig. I fråga om mejeriprodukter väntas, som tidigare framhållits, problem uppstå för ost och "andra mjölkprodukter" oavsett östutvidgning. För dessa produkter kommer antagligen EU:s WTO—tak att förbli relativt opåverkade av östutvidgningen. Om produktionen av dessa produkter i CÖE—10 skulle gå upp mer än väntat kommer trycket mot WTO—taken inom EU att öka markant. I fråga om smör och skummjölkpulver väntas tvärtom en östutvidgning innebära ett visst nettotillskott till EU:s WTO-tak och därigenom underlätta exporten.
Exempel på varuområden vilka i ett WTO-perspektiv fram till år 2000 i stort sett kan väntas förbli opåverkade av en östutvidgning är oljefrö, socker, fjäderfäkött samt frukt, grönsaker och vin. Orsakerna till detta varierar dock från fall till fall. För vissa av de här uppräknade varuområdena kan en östutvidgning rent av väntas innebära förbättrade möjligheter att leva upp till gjorda WTO—åtaganden.
4. Utblick efter år 2000
I avsnitten 1—3 har tidshorisonten begränsats till år 2000 bl.a. mot bakgrund av att detta år är slutår för genomförandet av WTO—åtagandena inom ramen för Uruguayrundan. Ett annat viktigt skäl har varit att tillgängliga prognoser för produktion, konsumtion och priser nedbrutet på varunivå också sträcker sig till år 2000. Härigenom har det blivit möjligt att jämföra olika prognoser för utvecklingen inom såväl EU-15 som CÖE-10 med WTO— begränsningarna med en relativt hög detaljeringsgrad. Vad beträffar utvecklingen efter år 2000 är underlaget för bedömningar av produktion, konsumtion och priser betydligt osäkrare och mindre detaljerat. I detta avsnitt förs ett resonemang kring tänkbara utvecklingsvägar även på längre sikt, dvs. efter år 2000, dels i ett WTO—perspektiv, dels i ett östutvidgningsperspektiv. Två centrala frågor av stor betydelse för EU:s framtida jordbrukspolitik är dels inriktningen av nästa WTO-runda, dels produktionsutvecklingen i CÖE—10—ländema. Båda dessa frågor diskuteras i det följande.
4.1. Effekter i ett WTO-perspektiv (utan östutvidgning)
Enligt jordbruksavtalet i Uruguayrundan skall nya förhandlingar om en fortsättning av reformprocessen inledas ett år före utgången av genomförandeperioden, dvs. senast vid årsskiftet 1999/2000. Den s.k. fredsklausulen i jordbruksavtalet sträcker sig t.o.m. år 2003. Det har redan uttryckts visst intresse för att tidigarelägga starten för dessa förhandlingar från bl.a. USA:s och den s.k. Caims—gruppens80 sida. Det är sannolikt att EU i en ny förhandlingsrunda kommer att utsättas för fortsatta påtryckningar från omvärlden om ytterligare handelsliberaliseringar och reformåtgärder inom jordbrukssektorn. Förutom trycket från Caims—gruppen kommer även USA:s hållning att vara betydelsefull. Viktiga faktorer som talar för en dylik utveckling är dels den hittillsvarande förändringen av stödnivån i USA jämfört med den i EU, dels den nyligen beslutade kursomläggningen av den amerikanska jordbrukspolitiken. Liknade förändringar i stödnivåer och regleringssystem har för övrigt även genomförts i Canada.
4.1.1. Den allmänna stödnivån i EU och USA
I följande tabell redovisas PSE-talens81 utveckling i EU och USA enligt OECD sedan slutet av 1970-talet dels för jordbrukssektorn i sin helhet, dels för några viktigare enskilda produkter.
8OAustralien, Nya Zeeland, Canada, Argentina, Uruguay m.fl. länder. 81Producer Subsidy Equivalent
Produkt Land 1979-81 1986-88 1990-92 1993 1991. 199582 Vete EU 33 56 51 se 55 1.7 USA 13 51. 1.6 1.5 39 23 Oljefrö zu 1.1. 69 67 56 53 52 USA 6 10 8 12 9 9 Mjölk eu 53 61. 66 62 61 63 USA 55 65 57 55 52 1.1. Nötkött zu 1.5 51 51. 60 61. 65 USA 5 ? 15 8 1. 5 Totalt EU 36 1.8 1.7 1.9 1.9 1.9 USA 11. 30 22 23 20 15
Tabellen visar att den allmänna stödnivån till jordbruket i USA praktiskt taget halverats sedan mitten av 1980—ta1et och uppgick år 1995 till knappt 1/3 av stödnivån i EU. Under samma period har stödnivån i EU legat i stort sett stilla på en oförändrat hög nivå. Samma tendens återspeglar sig även i utvecklingen för de enskilda produkter som redovisas i tabellen. Enda undantag är mjölk där även USA, trots en viss sänkning av stödet, fortfarande ligger kvar på en relativt hög stödnivå. I fråga om oljefrö och nötkött, två av de mest skyddade sektorerna inom EU—jordbruket, är skillnaden i stödnivå mellan EU och USA särskilt stor.
4.1.2. Ny amerikansk jordbrukspolitik
Ett av de viktigare yttre förändringstrycken på CAP kan komma via den nya amerikanska jordbrukspolitiken33 vilken sträcker sig över perioden 1996—2002 och innefattar flera viktiga systemförändringar och på sikt även nedskärningar i anslagen till jordbruket. Syftet med den nya politiken har varit att avreglera jordbruket och öka marknadsorienteringen. Reformåtgärderna berör i första hand stödet till vegetabiliesektom — spannmål, bomull, ris och oljefrö — men även mjölksektom berörs i viss utsträckning. På kort sikt torde dock den nya politiken innebära ökade budgetkostnader jämfört med det gamla systemet p.g.a. frikopplingen från VM—prisema. De långsiktiga budgeteffektema är ännu så länge för tidigt dra några slutsatser om.
Innehållet i den nya jordbrukspolitiken omfattar i korthet följande huvudpunkter:
1. Nuvarande system med "deficiency payments"84 inom vegetabiliesektom upphör helt liksom programmet för arealuttag. Dessa system ersätts av ett nytt kontraktsystem som innebär att odlare som deltagit i något av de tidigare stödprogrammen erhåller ett nytt "inkomststöd" knutet till tidigare basareal och avkastning men utan koppling till marknadspriser. De årliga anslagen till detta stöd skärs ner successivt från ca 5,6 miljarder US$ år 1996 till ca 4 miljarder US$ år 2002.
2. Det nya stödet till vegetabiliesektom innebär inte något odlingstvång och inte heller odling av viss gröda, med undantag för att odling av frukt och grönsaker inte får ske. Inga krav på arealuttag förekommer.
82Preliminära siffror enligt OECD i”'The Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996 ("US Farm Bill 1996") 84Produktionsrelaterat stöd där stödnivån per enhet bestäms av skillnaden mellan ett administrativt pris och marknadspriset.
3. Stödmottagare inom vegetabiliesektom skall iaktta gällande planer för skydd av natur och våtmarker. Sistnämnda stödprogram kvarstår i stort sett oförändrade från tidigare.
4. Möjligheterna att ansluta sig till Stödsystemet i framtiden är starkt begränsade.
5. Möjligheten för jordbrukare med odlingskontrakt att erhålla statliga lån endast mot säkerhet i viss kvantitet råvara kvarstår som en form av skyddsnät även i det nya Stödsystemet ("non—recourse loan"). Denna stödmöjlighet omfattar även oljeväxtsektom.
6. Stödet till sockersektorn kvarstår men stödpriserna fryses på nuvarande nivå.
7. Stödprisema på smör, mjölkpulver och ost fasas ut enligt en fastställd plan under perioden 1996—99 och avskaffas helt fr.o.m. år 2000 för att ersättas av ett lånesystem liknande det som tillämpas inom vegetabiliesektom ("recourse loan")85.
8. Det gamla systemet med s.k. "marketing orders"86 inom mjölksektom kvarstår i princip oförändrat men undergår viss revidering.
9. Systemet med exportsubventioner kvarstår i princip oförändrat. Beloppen skärs dock ner kraftigt under inledningsfasen av programperioden för att därefter öka igen upp till WTO— taket under de två sista åren.
4.1.3 Slutsatser
Den nya amerikanska jordbrukspolitiken som inleddes år 1996 innebär att USA kan gå in i nästa WTO—runda med en stark förhandlingsposition inte minst gentemot EU. Redan innan den nya politiken började tillämpas hade USA sänkt sin stödnivå betydligt jämfört med situationen i mitten av 1980—talet, medan EU:s stödnivå förblivit i stort sett oförändrad under samma period. Den allmänna stödnivån till jordbruket i USA mätt i procent—PSE87 understeg år 1995 1/3 av EU:s stödnivå. Avsikten med den nya jordbrukspolitiken är att marknadsanpassa jordbruket samt att sänka kostnaderna för stödet på sikt. Detta kommer med säkerhet att medföra ett ökat yttre tryck på EU att reformera sin jordbrukspolitik ytterligare. Det är sannolikt att detta tryck i första hand kommer att riktas mot de sektorer där USA sänkt eller kommer att sänka sin stödnivå, dvs. i första hand spannmåls-, oljeväxt- och mjölksektorerna. Även nötköttsektorn där skillnaden i stödnivå mellan EU och USA redan i dagsläget är mycket stor, kan komma under ökat tryck från den amerikanska sidan.
Ett annat viktigt resultat av den nya amerikanska jordbrukspolitiken är den omläggning som sker till s.k. avlänkade inkomststöd, dvs. stöd som inte är kopplade till storleken av produktionen eller produktionsfaktorema. Till följd av denna omläggning kommer ett starkt tryck att riktas mot EU:s kompensationsbetalningar - arealstöd, djurbidrag — vilka som ett
85"Recourse loan" innebär att länet i första hand skall betalas tillbaka. I andra hand förverkas säkerheten (råvaran). "Non-recourse loan" innebär att låntagaren kan välja mellan att låta säkerheten (råvaran) förverkas eller att betala tillbaka länet och återfå kontroll över säkerheten. 86"Marketing orders" innebär att statligt sanktionerade minimipriser fastställs för olika mjölkklasser beroende på användningsområde. 87Procent—PSE = den procentandel av det totala produktionsvärdet inom jordbruket som utgörs av stöd.
resultat av den s.k. Blair House-uppgörelsen, tillsammans med de amerikanska "deficiency payments", fördes till den s.k. "blå boxen". Dessa stödåtgärder var föremål för produktionsbegränsningar och därmed undantagna från neddragningskraven i Uruguayrundan. Stödätgärderna 1 den "blå boxen" ansågs däremot inte uppfylla kraven för att kunna inordnas 1 den" gröna boxen" på grund av att de inte var helt avlänkade från produktion eller produktionsfaktorer.88 Genom att USA nu avskaffar sina "deficiency payments" borde det alltså från amerikansk synpunkt inte längre fmnas något behov av den "blå boxen". Det nya stödsystem som nu ersätter "deficiency payments"-systemet uppfyller antagligen kraven för att inordnas i den "gröna boxen". Därmed kommer trycket på EU att avskaffa sina kompensationsbetalningar till spannmåls-, oljeväxt- och nötköttsektorerna med största säkerhet att bli mycket stort i samband med nästa WTO—runda, särskilt mot bakgrund av att fredsklausulen i UR-avtalet löper ut år 2003. Fredsklausulen innebär begränsningar i möjligheterna att vidta åtgärder för att korrigera eventuell konkurrenssnedvridning som är resultat av olika stödnivåer.
4 .2 Marknadsutvecklin gen
Utvecklingen på marknaden efter år 2000 är av naturliga skäl mycket svårbedömbar. I denna utblick förs ett resonemang kring tänkbara framtidsscenarier vad gäller produktions- och konsumtionsutvecklingen 1 såväl EU— 15 som i CÖE— 10- länderna med tyngdpunkt på utvecklingen 1 den sistnämnda ländergruppen. Vad gäller utvecklingen 1 CÖE— länderna kommer resonemang att föras kring betydelsen av vissa inre och yttre påverkansfaktorer som emanerar från antingen utvecklingen 1 CÖE-låndema själva eller från inverkan av EU- politiken. Resonemanget om produktions- och konsumtionsutvecklingen i CÖE— länderna utmynnar därefter 1 tänkbara konsekvenser för EU och CAP av en östutvidgning dels från marknadssynpunkt, dels i ett WTO—perspektiv. Det bör understrykas att allt resonemang även i detta avsnitt förutsätter tillämpning av nuvarande CAP.
4.2.1 Produktions- och konsumtionsutvecklingen i EU-15 och CÖE-10
Spannmål
Enligt EU:s egna bedömningar kommer produktionsökningen inom EU—15 fram till år 2005 och 2010 att överstiga konsumtionsökningen så pass mycket att produktionsöverskottet — dvs. produktion minus inhemsk konsumtion- beräknas öka till ca 42 milj ton år 2005 respektive ca 54 milj ton år 2010 trots arealuttag. Motsvarande siffror för CÖE-10 beräknas uppgå till ca 7, 2 milj ton respektive ca 11,0 milj ton. Även de sistnämnda siffrorna förutsätter ett 15%— —igt arealuttag. Även det amerikanska jordbruksdepartementet (USDA) räknar' 1 sin prognos för ar 2005 med ett produktionsöverskott 1 ungefär samma storleksordning som EU. Nästan hela ökningen av överskottet fram till år 2005 beräknas således falla inom gränserna för nuvarande EU-15. EU räknar med en förhållandevis måttlig produktionsökning inom CÖE—10 mellan åren 2000 och 2005 vilket till stor del kan tillskrivas det faktum att man i prognoserna för år 2005 och 2010 utgår från att ett 15 %-igt arealuttag kommer att tillämpas för CÖE-länderna. Utvecklingen under år 1995 enligt
88För förklaring av begreppen "blå boxen" respektive " gröna boxen" se avsnitt 1.3.3 om internstöden i UR- avtalet.
OECD tyder också på en relativt snabb återhämtning inom spannmålsproduktionen. Brittiska jordbruksministeriets (MAFF) s.k. dynamiska alternativ (se avsnitt 2.2.3) för utvecklingen i CÖE—ländema till år 2000 visar klart vad ett fullt utnyttjande av potentialen skulle kunna leda till i fråga om produktionstillväxt.
Redan år 2000 skulle, som visats i de föregående avsnitten, problem kunna uppstå med att hålla sig inom WTO-taken för spannmål - särskilt i fråga om vete - om världsmarknadsprisema skulle sjunka så pass mycket att behov av exportstöd i större omfattning pånytt skulle uppstå. Problemen på spannmålsområdet tycks dock vare sig på kort eller lång sikt i första hand hänga samman med en kommande östutvidgning utan med den produktionstillväxt som genereras inom gränserna för nuvarande EU-15 . Spannmålssektom framstår alltså som en sektor där behov av åtgärder så småningom aktualiseras oavsett EU:s östutvidgning. Östutvidgningen kommer dock enligt tillgängliga prognoser att förstärka överskottssituationen inom EU-25. Om avkastningssiffroma för CÖE—länderna skulle höjas till samma nivå som för EU skulle situationen kunna bli mycket svår sett i ett lO—årigt perspektiv, särskilt i händelse av en ytterligare skärpning av exportstödstaken i samband med nästa WTO—runda.
Ovriga vegetabilier
EU har för närvarande ett stort underskott inom oljefröproduktionen vilket täcks upp genom import. Detta underskott väntas växa fram till år 2005 främst p.g.a. att produktionen väntas ligga i stort sett stilla. Detta hänger i sin tur samman med de produktionsbegränsningar som EU åtagit sig som ett resultat av Blair House-uppgörelsen. Om denna begränsning inte skulle förlängas skulle givetvis produktionen inom EU—15 öka, men någon risk för produktionsöverskott skulle ändå inte uppstå p.g.a. det för närvarande stora importbehovet. Även om en viss produktionsökning kan förutses inom CÖE—10 kommer inte detta att påverka varubalansen för oljefrö annat än marginellt. Trots att östutvidgningen i sig inte förefaller få någon större betydelse för oljeväxtsektom, kan en eventuell expansion i CÖE— ländema innebära vissa handelspolitiska problem i ett längre tidsperspektiv om samtidigt den amerikanska oljeväxtsektom expanderar som ett resultat av den nya amerikanska jordbrukspolitiken.
Såväl produktion som konsumtion av socker inom EU—15 väntas i stort sett ligga stilla även efter år 2000. Inte heller för CÖE—ländema förutses några större förändringar. Viss nedgång i den inhemska konsumtionen i CÖE-10 kan leda till att underskottet på marknaden minskar något, vilket dock inte kommer att påverka marknadsbalansen i stort inom ett utvidgat EU. Sockersektom har hittills inte berörts av de reformåtgärder som genomförts inom vare sig EU eller USA och såvitt nu kan förutses kommer EU:s sockerreglering i likhet med USA:s att ligga fast åtminstone fram till år 2000. Sockersektom utgör i flera viktiga i—länder en av de sektorer som är mest avskärmade från världsmarknaden genom höga stödnivåer. Det är sannolikt att dessa länder — däribland EU - kommer att utsättas för ett tryck från omvärlden
(övriga sockerproducerande länder) att reformera sockersektorn i samband med nästa WTO- runda.
Mjölk
EU beräknar att produktionen av mjölk inom EU—15 kommer att vara i stort sett oförändrad under perioden 2000 — 2010 jämfört med 1990-talet. Den inhemska konsumtionen förväntas däremot sjunka med omkring 4 milj ton under det första decenniet av 2000-talet vilket således medför en ökning av produktionsöverskottet med samma siffra. För CÖE—länderna förutses en relativt blygsam återhämtning av såväl produktionen som konsumtionen av mjölk under motsvarande period vilket skulle innebära i stort sett oförändrad varubalans. Sammantaget för EU—15 och CÖE—10 förväntas alltså en viss ökning av överskottet ske under perioden vilken dock till största delen hänför sig till EU—15. Den förhållandevis svaga produktionsutvecklingen som väntas i CÖE-10 förutsätter dock en fortsatt låg nivå på och endast måttlig tillväxt i mjölkavkastningen. Om avkastningen skulle förbättras mer än väntat under perioden skulle produktionssiffroma relativt snabbt kunna nå sådan nivå att överskottet blev betydligt större än väntat. Därmed skulle också trycket öka mot eventuellt skärpta WTO—tak efter år 2000 för de fyra grupperna av mejeriprodukter vilka är föremål för exportstödsbegränsningar. För smör, ost och gruppen "andra mjölkprodukter" skulle ett överskridande av framtida skärpta WTO—tak kunna bli besvärande med tanke på att gapet mellan EU—priserna och VM-priserna kan förutsättas bestå och därigenom försvåra export utan bidrag.
I likhet med sockersektorn har mjölksektom inte heller berörts av de reformåtgärder som hittills genomförts av EU. Interna diskussioner inom EU pågår dock för närvarande om en framtida reformering av mjölksektom. Den nya amerikanska jordbrukspolitiken omfattar delvis även åtgärder inom mjölksektom vilka i huvudsak kommer att genomföras runt år 2000. Sett till i—ländema som helhet utgör mjölksektom en av de sektorer inom jordbruket som är mest avskärmade från marknadskrafterna genom mycket höga stödnivåer. Trots att mjölksektom inte är utsatt för något omedelbart yttre reformtryck kan det inte uteslutas att ett sådant kan uppstå så småningom, t.ex. i samband med nästa WTO—runda.
Nötkött
Produktionen av nötkött inom EU—15 har av EU förutsetts ligga relativt konstant kring 8,3 milj ton fram till år 2005. Enligt USDA antas däremot årsproduktionen minska till ca 7,9 milj ton. Konsumtionen år 2005 förutses enligt EU uppgå till ca 8,2 milj ton. I vare sig EU:s eller USDA:s prognoser har beaktats den betydelse som BSE—frågan kan få för konsumtionsutvecklingen på längre sikt. Till följd av BSE—krisen har EU nyligen reviderat sin tidigare konsumtionsprognos fram till år 2000. Man räknar nu med att konsumtionen kommer att minska med ca 10—15 % till år 2000 med utgångspunkt från "normalnivån" på ca 8 milj ton, dvs. med ca 800-1200 tusen ton. I dessa siffror ligger dock en viss återhämtning jämfört med dagens extremt låga nivå.
För CÖE-ländernas del förutser EU en ökning i produktionen med omkring 300 tusen ton från år 2000 till år 2005. Även USDA förutser en betydande ökning av nötköttproduktionen inom CÖE-länderna. En del av denna ökning torde härröra från den produktionsstimulerande effekt som införandet av djurbidrag skulle föra med sig. Samtidigt förutses den inhemska konsumtionen i CÖE-länderna minska i storleksordningen 200 tusen ton. Nettoeffekten av denna utveckling skulle bli en ökning av överskottet i CÖE—10 med ca 500 tusen ton till sammanlagt ca 600 tusen ton. Tillsammans med eventuellt
produktionsöverskott inom EU—15, bl.a. som ett resultat av BSE-krisen, skulle detta kunna leda till ett överskridande av eventuella framtida sänkta WTO—tak. Eftersom "prisgapet" mellan EU och världsmarknaden samtidigt beräknas bestå - såvida inte marknadsregleringama för nötkött och mjölk reformeras dessförinnan - skulle det fortfarande vara svårt att exportera utan bidrag. Detta skulle i sin tur kunna leda till en mycket svår situation på nötköttmarknaden inom EU. För att undvika detta förs för närvarande diskussioner inom EU om lämpliga åtgärder för att reducera produktionen av nötkött.
Övriga animalier
I fråga om griskött antas enligt EU produktionen och konsumtionen inom EU-15 gå upp med samma kvantitet vilket medför oförändrad varubalans mellan år 2000 och 2005. För CÖE-10 förutses underskottet år 2000 krympa något fram till år 2005 p.g.a. att produktionsökningen väntas överstiga konsumtionsökningen. Även USDA räknar med en försiktig ökning av både produktionen och konsumtionen av griskött fram till år 2005. Några mera dramatiska förändringar vad gäller utbudet av griskött kan dock inte förutses till följd av en framtida östutvidgning eftersom eventuellt ökat utbud i CÖE-länderna i första hand väntas sugas upp på de inhemska marknaderna. Dessutom väntas, om den nuvarande prisutvecklingen håller i sig, prisskillnaden mellan EU— och VM-pris vara så liten att export bör kunna ske utan bidrag. Om däremot "prisgapet" mellan EU— och VM— priser för foderspannmål skulle återuppstå skulle givetvis sådan export kunna försvåras.
I fråga om fjäderfäkött förutser EU en utveckling liknande den för grisköttsektom, dvs. något ökad produktion och konsumtion samt oförändrad varubalans under perioden 2000— 2005. Detta gäller såväl för EU-lS som CÖE-10. Även USDA räknar med viss produktionsökning inom både EU—15 och CÖE—10. Liksom i fråga om griskött väntas inte östutvidgningen medföra några större påfrestningar på EU-marknaden fram till år 2005. Visst produktionsöverskott kan dock väntas inom både EU-15 och CÖE—10. Konsekvenserna i övrigt vad gäller den förväntade prisutvecklingen blir samma som för griskött.
4.2.2 Slutsatser
Inom vegetabiliesektom är det i första hand spannmålsområdet som kan komma att utsättas för påfrestningar eftersom de flesta prognoser pekar mot ett betydande produktionsöverskott inom både EU—15 och CÖE—10 vilket antingen måste exporteras eller lagras upp inom EU:s gränser. Större delen av detta produktionsöverskott hänför sig dock till EU-15 och inte till CÖE-10. Den onormalt höga prisnivån på spannmål som gällt under säsongen 1995/96 förefaller vara på väg att ersättas av en situation med betydligt lugnare prisutveckling eller t.o.m. visst prisfall. Om nuvarande prisrelation - september 1996 - med endast obetydligt högre EU-priser än VM—priser består i framtiden, finns förhoppningar om att export skall kunna ske utan bidrag. Om däremot VM—prisema skulle falla ytterligare och EU-prisema inte skulle tillåtas följa med i prisfallet blir det svårt att exportera utan bidrag. Detta skulle sätta spannmålsmarknaden och EU:s spannmålsreglering under hård press. Om dessutom - som ett eventuellt resultat av nästa WTO-runda - taken för exportstöd skulle sänkas ytterligare skulle situationen försämras ännu mera. Möjligheterna att klara spannmålsregleringen i framtiden blir således - trots tidigare reformering — i grunden helt
avhängiga av prisdifferensen mellan EU— och VM—pn'serna. Om detta beroende tillåts kvarstå och EU-marknaden återigen tillåts att avskärma sig från omvärlden genom en egen högre prisnivå blir läget besvärande.
Läget inom animalie— respektive vegetabiliesektorema skiljer sig åt principiellt på flera punkter. Inom vegetabiliesektom är det framför allt den stora produktionsvolymen som inger oro medan det inom animaliesektorn är prisdifferensen mellan EU— och VM—prisema som är det grundläggande problemet och som försvårar export utan bidrag. EU:s åtgärder inom respektive sektor blir följaktligen också av olika karaktär. På spannmålsområdet gäller det framför allt att försöka hålla "prisgapet" inom sådana gränser att export kan ske utan bidrag, medan det på animalieområdet - givet oförändrade prisrelationer — främst blir fråga om att försöka begränsa gapet mellan produktion och inhemsk konsumtion. En annan viktig skillnad mellan animalie— och spannmålssektorema är att marknadsprognoserna på animalieområdet inte lika entydigt som för spannmålen pekar i riktning mot ett kraftigt produktionsöverskott på längre sikt. Sett i ett östutvidgningsperspektiv väntas inte heller — åtminstone på kort sikt - animaliesektorn påverkas lika mycket som vegetabiliesektom av en utvidgning österut.
På mjölk- och nötköttområdena väntas inte "prisgapet" mellan EU- och VM-priserna bli eliminerat under överskådlig tid. Detta medför att pressen på EU att hålla eventuellt produktionsöverskott inom WTO-taket blir mycket stor. Osäkerheten på kort sikt på animalieområdet gäller i första hand konsumtionsutvecklingen inom EU - gäller både mejeriprodukter och nötkött - medan produktionsförutsättningama inom CÖE—länderna utgör en osäkerhetsfaktor på både kort och lång sikt. Den sammanfattande slutsatsen måste dock bli att både mjölk— och nötköttsektorerna får betraktas som mycket känsliga, särskilt i ljuset av eventuella skärpningar av stödbegränsningama i kommande WTO-runda. Vad gäller övriga varuområden inom animaliesektorn - gris— och fjäderfäkött — är läget mindre känsligt beroende på kopplingen till spannmålsregleringen, det minskade "prisgapet" och den mindre osäkra inhemska marknadssituationen.
4.3 Effekter för EU-budgeten av en östutvidgning
Enligt EU:s egna beräkningar i "Strategy Paper"—dokumentet (december 1995) kommer utgifterna för CAP i EU—budgeten i miljarder ecu att öka med ca 8,9 år 2000, med ca 11,8 år 2005 och med ca 12,2 miljarder ecu år 2010 till följd av östutvidgningen. Som jämförelse kan nämnas att EU:s jordbruksbudget - garantisektionen — för närvarande uppgår till ca 41 miljarder ecu. Framför allt är det utgifterna för nötköttregleringen som beräknas öka redan fram till år 2005 till följd av en förväntad produktionsuppgång i CÖE-länderna, vilken inte väntas sugas upp av en motsvarande konsumtionsökning. Även utgifterna för s.k. "accompanying measures" — bl.a. åtgärder på miljöområdet - väntas öka med ca 1,5 miljarder ecu under perioden 2000 — 2010 till följd av en östutvidgning. Däremot väntas inte utgifterna för kompensationsbetalningarna (arealstöd och djurbidrag) förändras nämnvärt utan ligga kvar på samma nivå hela perioden, dvs. ca 6,7 miljarder ecu år 2010. Kompensationsbetalningarna kommer således i inledningen av medlemskapet att utgöra den klart största utgiftsposten vid en östutvidgning, men denna andel kommer att minska efter
hand. Sistnämnda kalkyl innebär självfallet inget ställningstagande från kommissionens sida till frågan huruvida och i vilken utsträckning kompensationsbetalningarna skall kvarstå i oförändrad form.
Något underlag för bedömning av utgifterna för strukturfondema på längre sikt som ett resultat av östutvidgningen har inte funnits tillgängligt. Att i dag bedöma vilka regler som kommer att gälla för CÖE-ländema efter ett EU—inträde är inte möjligt. Det kan för övrigt påpekas att regelverket för struktur-, regional— och miljöstöden ändrats i samband med tidigare utvidgningar.
5. Avtalen om tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära åtgärder
I takt med att tullar och andra införselavgifter samt kvantitativa begränsningar reduceras, ökar betydelsen av och intresset för andra typer av handelshinder och då särskilt s.k. tekniska handelshinder.
Med tekniska handelshinder avses av myndigheter ställda krav på varor, såsom beskaffenhet, egenskaper, tillverknings- och lagringsmetoder, förpackning och märkning samt krav på kontroll av att varor överensstämmer med ställda krav.
Vid den föregående GATT—rundan, Tokyorundan, slöts ett avtal om tekniska handelshinder, TBT—avtalet. Med Uruguayrundan gjordes vissa förändringar i detta avtal. Vidare slöts ett särskilt avtal om sanitära och fytosanitära åtgärder, SPS—avtalet. Sådana åtgärder reglerades tidigare av TBT-avtalet. Båda dessa avtal ingår nu som delar av WTO:s regelverk.
Det ursprungliga TBT-avtalet var ett separat avtal med egen, begränsad, krets med anslutna länder. Genom kravet på "one single undertaking" i Uruguayrundan, dvs. man undertecknar samtliga WTO—avtal i ett paket, har den länderkrets som antagit TBT- och SPS-avtalen vidgats betydligt.
5. l Avtalens omfattning
Under SPS-avtalet faller åtgärder till skydd:
0 av människor och djur mot hälsorisker förbundna med livsmedel och fodermedel, ' av djur och växter mot risker förknippade med spridning av skadegörare och sjukdomar, 0 av människor mot hälsorisker förbundna med sjukdomar hos djur och växter, ' mot annan skada till följd av spridning av växtsjukdomar.
Tekniska regler tillkomna med annat syfte, t.ex. skydd mot andra hälsorisker än ovanstående, skydd mot bedrägliga förfaranden eller skydd av miljön, faller under TBT— avtalet.
I båda avtalen erkänns medlemsländernas rätt att vidta åtgärder till skydd för berättigade samhällsintressen under vissa förutsättningar:
. Åtgärderna får inte ha större omfattning än vad som krävs för att uppnå det avsedda legitima syftet och får heller inte medföra godtycklig eller otillbörlig diskriminering mellan länder där samma förhållanden råder eller medföra förtäckta handelshinder.
0 Det intresse man avser skydda skall befinna sig inom landets eget territorium. . Medlemsländerna skall, normalt på förslagsstadiet, anmäla alla förändringar i de nationella regelverken. . Åtgärder skall så långt som möjligt grundas på internationella standarder.
. Åtgärder enligt SPS—avtalet skall dessutom grundas på vetenskapliga principer och föregås av riskbedömning.
' Ett medlemsland skall godta ett annat medlemslands åtgärder som likvärdiga om det exporterande landet på ett objektivt sätt kan visa att åtgärderna är likvärdiga.
I SPS-avtalet anges dessutom att om en åtgärd är i enlighet med internationell standard anses åtgärden vara förenlig med SPS—avtalet och GATT 1994—avtalet. Om däremot ett medlemsland i sitt regelverk tillämpar strängare krav än vad som framgår av internationell standard krävs att åtgärden vetenskapligt skall kunna motiveras.
Förhållandet, och skillnaderna, mellan WTO:s och EU:s regler bör noteras. WTO— reglema kan sammanfattas som en uppförandekod. Inom WTO bedrivs inget tekniskt harmoniseringsarbete men det finns en stark preferens för standarder utarbetade av internationella organ.
Samarbetet inom EU går i detta hänseende mycket längre — i stort sett alla hälsorelaterade regler som berör handel med jordbruksprodukter och livsmedel har harmoniserats i EU. Kommissionen för medlemsländernas talan i WTO också i dessa frågor.
Sveriges handlingsfrihet på detta område begränsas främst av EG—reglerna medan EU vid utformningen och tillämpningen av regelverket begränsas av WTO.
5 .2 Avtalens innebörd
Båda avtalen innebär främst en precisering av artikel XX i GATT (undantagsklausulen). Därutöver innehåller de viktiga bestämmelser om öppenhet i lagstiftningen och anmälan av nya föreskrifter. Åtgärder som inte faller under avtalen kan prövas mot de grundläggande bestämmelserna i GATT.
TBT-avtalet täcker ett antal typer av åtgärder men är mera oklart vad avser åtgärdemas syfte. Som exempel på legitima syften anges: nationella säkerhetsbehov, förhindrande av bedrägliga förfaranden, skydd av människors hälsa eller säkerhet, av djurs och växters liv och hälsa samt av miljön. Som framgått ovan är i stället SPS—avtalet tillämpligt för hälsorisker förknippade med jordbruksprodukter. Livsmedelslagstiftningens krav på redlighet i handeln faller dock under TBT—avtalet liksom bestämmelser till skydd av miljön i den mån de berör handel med varor. Det har däremot inte prövats om handelshinder till följd av lagstiftning tillkommen för att tillvarata etiska aspekter eller för att stilla oro hos konsumenterna kan försvaras enligt avtalet.
SPS-avtalets starka preferens för internationella standarder (utvecklade av Codex Alimentarius Commission, Office International des Epizooties och International Plant
Protection Convention) och krav på vetenskapligt underlag kan leda till problem. Dessa organisationers standarder har primärt inte tillkommit för att utgöra tvingande krav för internationell handel. Ofta är dessa standarder produktrelaterade och berör aspekter som inte regleras i modern lagstiftning. Avsikten med utarbetandet av dessa har varit att ge företagen produktspecifikationer som man kan referera till i affärsavtal. Många standarder har också tillkommit för att stödja utvecklingsländema i utarbetandet av nationell lagstiftning. Något åliggande att i den nationella lagstiftningen införa dessa standarder finns inte. Enligt SPS—avtalet kommer en gång utgivna standarder att ha relevans för avtalet oavsett om standarderna införts i den nationella lagstiftningen eller ej. Särskilt Codex kommer därför att tvingas göra en total genomgång av sina SPS— relaterade standarder och många standarder kan också behöva revideras.
Kraven på vetenskapligt underlag för avvikelse från standard kan också leda till tvister i WTO. Dels därför att många åtgärder vidtagits utan vetenskapligt underlag, dels därför att kravet på vetenskapligt underlag är oprecist, t.ex. anges inte om underlaget skall påvisa att fara föreligger eller att fara inte kan uteslutas.
Både TBT—avtalet och SPS-avtalet behandlar bestämmelser rörande process— och produktionsmetoder som påverkar varornas egenskaper, t.ex. krav på de sanitära förhållandena i slakterier. Avtalen ger däremot inte stöd för åtgärder med syfte att t.ex. förbättra miljö eller arbetsmiljö i tillverkningslandet. Detta oavsett vilka krav man ställer på produktionen i det egna landet. Om således viss produktion i det egna landet berörs av strikta miljöregler ger avtalet inte stöd åt krav på att importerade varor skall vara tillverkade under samma regler.
Ett utslag i en tvistemålspanel år 1991 kan i detta sammanhang vara av intresse. Tvisten avsåg ett amerikanskt importförbud avseende tonfisk från Mexiko. Från amerikansk sida hävdades att Mexiko tillämpar fångstmetoder som medför att onödigt många delfiner omkommer. Panelen fann att artikel XX i GATI' inte ger stöd för åtgärder som syftar till miljöförbättringar utanför det egna territoriet.
Enligt då gällande tvistemålslösningsprocedur i GATT krävdes enighet mellan parterna för att utslaget skall gälla. USA har inte accepterat utslaget varför det inte äger formell giltighet.
Under hösten 1995 antogs i WTO en ny, striktare, tvistemålslösningsprocedur som bl.a. inte kräver enighet mellan parterna för att få giltighet.
Sammanfattningsvis kan det således antas att TBT— och SPS—avtalen samt det nya tvistemålslösningsförfarandet leder till att nationella regler som betingas av etiska skål eller av omsorg om förhållanden i produktionslandet kan bli föremål för framtida tvister. Vidare kan SPS—åtgärders vetenskapliga bakgrund komma att ifrågasättas.
Frågan om livsmedelskvalitet har beröringspunkter med WTO-avtalen och EU:s regelverk. Båda regelverken avser endast myndighetskrav. Köpare såsom grossister, detaljister eller konsumenter får, utöver myndighetskraven, gentemot leverantörer ställa vilka krav som helst på de varor som man köper. Det står t.ex. en butikskedja fritt att endast sälja kött av visst ursprung. Lika lite som svenska myndigheter kan, eller får,
ingripa mot ett sådant beslut kan EU eller WTO ingripa. Myndigheterna har dock kvar mijligheten att tillämpa den allmänna marknadsföringslagstiftningen, t.ex. genom att ktntrollera riktigheten i, och vid överträdelse ingripa mot, påstående i reklam eller gmom märkning om att vara har särskilt ursprung eller är av särskild beskaffenhet.
Vdare gäller WTO:s regler endast vid import. Ingenting förhindrar att man har stängare krav på den inhemska produktionen (det motsatta förhållandet är dock föbjudet). Även inom EU finns vissa möjligheter att ha strängare krav på inhemskt poducerade varor än på importerade. Tyskland har genom två olika utslag i EG— dtmstolen förbjudits att på varor som importeras från övriga EU tillämpa sina mycket stänga krav på öl respektive korv. Tyskarna har också upphävt kraven för importerade vaor men bibehållit dem för den inhemska produktionen. På samma sätt har Lvsmedelsverket för importen till Sverige upphävt de receptkrav som ställs på vissa vzror, s.k. förbehållna livsmedelsbeteckningar, då syftet med kraven inte är att skydda ktnsumenten mot hälsorisker utan i stället säkerställa viss kvalitet. Betydelsen av mirkning, t.ex. genom innehållsdeklaration, som medel för konsumenterna att få önskad balitet på livsmedlen, kan därför förväntas öka.
D: tvingande kraven på märkning har harmoniserats i EU, ett EU-medlemsland kan såedes inte införa obligatorisk märkning på importerade varor som går utöver EU:s lagstiftning, t.ex. krav på obligatorisk ursprungsmärkning. I WTO finns inget uttryckligt föbud mot krav på ursprungsmärkning men det finns en rekommendation i GA'IT från år 1958 om att försiktighet bör iakttas. Andra obligatoriska märkningskrav, t.ex. imehållsdeklarationer, faller i WTO under TBT—avtalet och bedöms mot de regler som fiins i det avtalet.
Tekniska krav till skydd av miljön faller i WTO under TBT-avtalet i den mån varuhandel btrörs. Syftet med t.ex. en högsta tillåten halt av kadmium i gödningsämnen och skydd ax miljön i det egna landet, anses legitimt. Vidare får man ha hur stränga bestämmelser min vill för den egna näringen avseende t.ex. utsläpp i luft och vatten. I analogi med dtt ovan berörda tonfiskärendet får man inte införa restriktioner i handeln till skydd av mljön i annat land. Man kan således inte införa restriktioner mot importerade varor därför att de tillverkats med metoder eller processer som inte är tillåtna i det egna landet on inte varorna i sig innebär en risk för människor, djur eller miljö i det egna landet. Nan kan heller inte som skäl för restriktioner åberopa den ekonomiska omständigheten at den egna industrin kommer i ett sämre konkurrensläge därför att miljöbestämmelserna gir tillverkningen i det egna landet dyrare än hos konkurrentländema. Ovan beskrivna prnciper gäller också för bestämmelser rörande arbetsmiljö och, i tillämpliga delar,
djirslgydd.
Imm EU har bestämmelserna till skydd av miljö, arbetsmiljö eller djurskydd som berör vaor i handel till stor del harmoniserats, t.ex. högsta kadmiumhalten i gödningsämnen, öierrullningsskydd för traktorer eller burstorlekar vid transport av djur inom EU. På onråden som inte berör varor arbetar man inom unionen med s.k. minimidirektiv där medlemsländerna får ha striktare krav.
5.3. Tänkbara konsekvenser för handeln
I jämförelse med vad som är fallet på vegetabilieområdet omsätts en relativt liten del av världsproduktionen av kött på världsmarknaden. På sina håll misstänks det att den ringa handeln kan bero på att det finns veterinära bestämmelser som införts av protektionistiska skäl. Man kan därför förvänta att potentiella exportländer kommer att noga syna veterinära bestämmelser i importländer i ljuset av SPS-avtalet. Det är mot den bakgrunden som avtalets krav på tillämpning av internationell standard eller vetenskapliga indikationer skall ses.
USA har inlett ett tvistemålslösningsförfarande i WTO med anledning av EU:s importförbud mot kött av djur behandlade med tillväxthormoner. USA hävdar att förbudet inte är grundat på vetenskapliga indikationer. Man kan endast spekulera i de eventuella konsekvenserna för nötköttsmarknaden om EU upphävde förbudet. Men, konsekvenserna av att EU skulle förlora denna tvist med USA men ändå inte tillåta import är däremot lättare att förutse då USA i ett sådant tänkt läge skulle ha rätt att vidtaga motåtgärder, genom att införa handelsrestriktioner mot produkter från EU på den amerikanska marknaden. Det förefaller rimligt att anta att dessa åtgärder skulle beröra jordbruksprodukter och bli kännbara.
Andra frågor som skulle kunna bli föremål för diskussioner i WTO är förbudet mot bestrålade livsmedel eller frågan om genmodifierade livsmedel.
BSE-problematiken illustrerar hur känsliga konsumenterna kan vara för befarade risker förknippade med livsmedel och för myndigheternas hantering av dessa risker. I vissa EU—länder, som inte själva har drabbats av BSE, har konsumtionen av nötkött minskat med en tredjedel. Härvidlag innebär SPS-avtalet restriktioner i myndigheternas möjligheter att agera enbart för att stilla oro hos konsumenterna då åtgärder skall föregås av riskbedömning baserad på vetenskapliga principer.
5.4. Kommande utveckling
TBT— och SPS—avtalen har hittills haft en relativt undanskymd roll i förberedelserna inför WTO:s ministermöte i Singapore i december 1996. Några initiativ till utveckling av avtalen har ännu inte framkommit. Betoningen ligger snarare på genomförandet av dessa samt striktare övervakning av tillämpning. En anledning härtill är den kraftigt utvidgade medlemskretsen.
Diskussioner pågår i WTO om att möjliggöra handelsrestriktioner av omsorg om miljön utanför det egna landet. Detta sker främst inom ramen för kommittén för handel och miljö (CTE) och finns upptaget på kommitténs dagordning som punkt 1. Kommittén ska presentera resultatet av sitt arbete på ministerkonferensen i Singapore i december.
Det finns idag 180 internationella miljökonventioner (Multilateral Environmental Agreements, MEAs) varav 18 Stycken innehåller handelsåtgärder. Hittills har ingen åtgärd som vidtagits i enlighet med någon av dessa förts till WTO:s tvistlösningssystem.
Flera medlemsländer har bidragit med olika förslag, vilka i dagsläget står långt ifrån varandra. Vissa länder förespråkar en status quo—lösning och anser att handelsrestriktioner som vidtas med syfte att skydda miljön redan nu omfattas av undmtagsklausulen artikel XX i GATT. Andra föreslår en lösning där man utfärdar temporära undantag för MEAs som uppfyller av WTO fastställda krav. EU lade i februari fram ett förslag som skulle innebära tillägg till skyddsklausulen i artikel XX i GAIT. Tillägget skulle innebära att en panel inte skulle pröva legitimiteten i miljösyftet och inte heller åtgärdens nödvändighet i sig. Åtgärden skulle testas mot artikel XX vilket garanterar att åtgärden ej godtyckligt eller oberättigat diskriminerar mellan länder där samma förhållanden råder eller innebär en förtäckt inskränkning av internationell handel. Förslaget innebär inte att man skall kunna vidtaga skyddsåtgärder i form av t.ex. strafftullar därför att utländska tillverkare har lägre tillverkningskostnader på grund av lägre miljökrav.
Det är inte troligt att något färdigt förslag föreligger till Singaporemötet i december. Det framstår dock som klart att internationellt samarbete förordas när det gäller att skydda den globala miljön och gränsöverskridande miljöproblem.
Från bl.a. intressegrupper i USA och Sydeuropa har framförts krav på att man skall kunna vidta handelsrestriktioner på grund av de sociala förhållandena i produktionen i ardra länder. Det förfaller idag inte troligt att en sådan möjlighet kommer att öppnas. Särskilt utvecklingsländema är rädda för att en sådan möjlighet skulle medföra att indtstriländema skulle införa importrestriktioner för att skydda sin industri mot
lågprisimport.
Bilaga Direktiv till expertgruppen Omvärldsanalys
Sverige hör till de medlemsländer inom EU som klarast uttalat önskemål om ökad marknadsorientering, avreglering och miljöanpassning av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). Den analys av effekterna av den tidigare svenska jordbrukspoliziken som ledde till 1990 års reform och avreglering liknade den som låg till grund för 1992 års reform av CAP. Den svenska reformen var dock betydligt mer långtgående än den reformen av CAP.
Det har från olika håll, såväl från länder inom som utanför EU, framförts en rad skäl till att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken. Förutom budgetmässiga skäl och dålig måluppfyllelse finns även en rad omvärldsfaktorer som motiverar en reform av CAP. En omvärldsfaktor är EU:s utvidgning mot länderna i Central— och Östeuropa. En annan är de åtaganden som gjorts i Uruguayrundan samt de åtaganden som sannolikt kommer att krävas i kommande förhandlingsrunda i WTO. Dessa omvärldsfaktorer hänger delvis samman.
Kommitténs arbete, som anges i regeringens kommittédirektiv (Dir. 1995:109), ska leda fram till ett förslag till reformer av CAP. Som ett led i detta arbete är det nödvändigt att analysera effekterna av tidigare nämnda omvärldsfaktorer.
Expertgruppen skall analysera vilka konsekvenser en utvidgning mot Central— och Östeuropa skulle få för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Expertgruppen skall även göra en analys av hur CAP påverkas av WTO—åtagandena, såväl med som utan en utvidgning österut. Analysen skall även innehålla alternativa antaganden om hur produktions—, konsumtions- och prisutvecklingen påverkar möjligheterna att med nuvarande politik klara åtagandena i WTO.
Det globala livsmedels- och handelssystemet utgör en annan omvärldsfaktor. Frågan om hur livsmedelsförsörjningen och —handeln i Sverige, EU och globalt påverkas av den förda jordbrukspolitiken i EU skall belysas. Effekterna för utvecklingsländemas livsmedelsproduktion skall särskilt uppmärksammas.
Det har visat sig vara omöjligt att göra en strikt uppdelning av arbetsuppgiftema mellan de olika expertgruppema. En del av expertgruppens arbetsuppgifter tangerar därför andra gruppers i arbete. För att undvika onödigt dubbelarbete skall därför samråd ske mellan expertgruppema. Avgränsningsproblem föreliggeri synnerhet i förhållande till expertgrupp två som ansvarar för en genomgång av svenska intressen.
En slutrapport skall presenteras för kommittén den 8 oktober 1996.
Kronologisk förteckning
IQ
13.
14.
15.
16.
17. 18.
19.
23.
24.
25
. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings—
finansiering. U.
. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996. UD.
. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första
pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
. Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.
. Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och
säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.
. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K.
. Forskning för vår vardag. C. . EU-mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. . Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi.
Offentlig djurskyddstillsyn. Jo.
Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. .Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning.
U.
. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. U. . Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD.
. Från massmedia till multimedia —
att digitalisera svensk television. Ku.
26. 27.
28.
29. 30.
31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.
45. 46. 47
48.
49. 50. 51.
52
57. 58.
Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyft och livslångt lärarde. U. Det forskningspolitiska landskapet i Norden pi 1990—talet. U. Forskning och Pengar. U.
Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi.
Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra lT-användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A. Kriminalunderrättelseregister DNA-register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. Statens maritima verksamhet. Fö. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. .Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för
individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat I.. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsåk— ring — alternativ och förslag. A. . Precisering av handelsändamålet i detaljplan. vl. 53. 54. 55. 55. 55. 56.
Kalkning av sjöar och vattendrag.M. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. ;. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A.
Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. A. Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. Fi. Finansieringen av det civila försvaret. Fö.
Statens offentliga utredningar 1996
Kronologisk förteckning
59.
60.
Europapolitikens kunskapsgrund.
En principdiskussion utifrån EU 96—komrnitténs erfarenheter. UD. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD. 61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration
62.
63. 64.
65.
66. 67.
68. 69. 70. 71.
72. 73.
73.
74.
74.
75. 76.
77.
78.
79. 80.
81. 82.
83. 84. 85.
och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo. Utvärderat personval. Ju. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi.
Några folkbokföringsfrågor. Fi. Kompetens och kapital + bilaga. N. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet.
Volym 1 — En granskning. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. Vården i folkhögskolevärlden. U. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.
Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. Översyn av revisionsreglerna. Fi. Viktigt meddelande.
Radio och TV i Kris och Krig. Ku. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. Allmänt pensionssparande. S. Ekobrottsforskning. Ju. Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam— verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.
86.
87. 88. 89. 90. 91.
92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.
100.
101.
102. 103.
104. 105.
106.
107.
108. 109.
110.
Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. Sammanhållet studiestöd. U. Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxorna för läkare och sjukgymnaster. S. IT i miljöarbetet. M.
Ny yrkestrafiklagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K.
Botniabanan. K.
Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter!
Utvärdering av en reform. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. Fö. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. Fi. Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD—Program 95. M. TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M. Konsumentskydd på elmarknaden. C. Att främja donationer till universitet och högskolor. U. EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995—96. UD. Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD. Konsumenterna och miljön. C. Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. Inför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.
Kronologisk förteckning
111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119.
120. 121
123.
124.
125. 126. 127. 128.
129. 130.
131.
132.
133. 134. 135.
136.
Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S. En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen. S. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. Fi. Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi.
Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. U.
.Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. 122. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationth handlingsprogram. S. Bilaga ]. Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan for Sweden. S. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturrninneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. In. De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl—Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. S. Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. S. Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo.
137
138.
139. 140. 141. 142. 143.
144. 145.
146. 147. 148.
149. 150.
151. 152. 153.
154. 155.
156.
157. 158. 159. 160. 161 162.
163. 164.
165.
166. 167.
168. 169. 169.
169.
. Kommunalförbund och gemensam nämnd ——
två former för kommunal samverkan. ln. Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi. KO:s biträde åt enskilda. In. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. Ju.
Elberedskapen. Författningsfrågor. N.
En allmän och sammanhållen arbetslöshets— försäkring. A. Bidrag genom arbete — En antologi. S. Gruvorna och framtiden. N. Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. M.
Tre rapporter om studiecirklar. U. Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. M. Bostadspolitik 2000 — från produktions— till boendepolitik + Särtryck + Bilaga. In.
Översyn av redovisningslagstiftningen. Ju. Sverige och EMU. Fi.
Folkbildningen — en utvärdering. U. Bouppteckningar och arvsskatt. Ju. . Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. 5. På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilaga. ln. Behov och resurser i vården — en analys. S. Livslångt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett ktmskapssarnhälle. Ett diskussionsunderlag. U. Ny kurs i trafikpolitiken. Delbetänkande om beskattning av vägtrafiken. K.
Lärare för högskola i utveckling. U. Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. U. Översyn av PBL och va—lagen. In. Fömyelsen av kommuner och landsting. In. Kommunala fömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga 1. In. Kommunerna och den statliga styrningen. Bilaga 11. In.
Stitens offentliga utredningar 1996
Kronologisk förteckning
169. iudgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i tå decentraliserade organisationer. Bilaga III. ln. 169. lonkurrensutsättning inom äldreomsorgen i tockholms stad. Politisk—demokratiska aspekter. .ilaga IV. In. 169. lörändringsmodeller och förändringsprocesser i 'ommuner och landsting. Några empiriska studier. ;ilaga V. In. 170. 'ritidsbåten och samhället. K. 171. lonsekvensema för CAP av WTO—åtagandena och n östutvidgning. Jo.
172. .icensavgift — en principskiss. Ju.
173. lär makten gör fel. Den offentliga tjänstemannens ällning och ansvar. Fi.
174. landikappinstitutet — för bra hjälpmedel och ökad vskvalitet. S. 175. tyrning och samverkan. S. 176. )en lokala radion. Ku. 177. ]genmakt — att återerövra vardagen. S.
178. T och Miljö. En samling goda exempel. K.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. [32]
J ustitiedepartementet
Kriminalunderrättelseregister DNA-register. [35] Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln i expropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88]
Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148] Översyn av redovisningslagstiftningen. [157] Bouppteckningar och arvsskatt. [160] Licensavgift — en principskiss. [172]
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes— och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt. medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]
Europapolitikens kunskapsgrund.
En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]
Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995—96. [106] Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]
Försvarsdepartementet
Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen zv försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [130] Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [131] Det stora och snabba greppet. Om LEMO-reformeis metoder och resultat. Bilagor med underlagsmateriil till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [132
Socialdepartementet
Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72]
Statens offentliga utredningar 1996
Systematisk förteckning
Allmnt pensionssparande. [83]
Egor Jönsson — en kartläggning av lokala samerlansprojekt inom rehabiliteringsorrrådet. [85] Den irl/ata vårdens omfattning och framtda ersätningsformer — En översyn av de natimella taxona för läkare och sjukgymnaster. [91] En alrrrän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehaiiliiering. Del 1 och 2. [113]
Barnorventionen och utlänningslagen. [115] Milj- får en hållbar hälsoutveckling. Betäkarde. Förslag till nationth handlingsprogram. [124] Bilaga ]. Miljörelaterade hälsorisker. [124] Bilag Z. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Envionnent for Sustainable Health Development — an Actirn Plan for Sweden. [124] Dopigi folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jämsälll vård. Olika vård på lika villkor. [133] Jämsäll'l vård. Möten i vården ur ett tväreteaskapligt perspektiv. [134] Fibrcmyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunkapsläge och behov av framtida FoU. [135] Ny bhörighetsreglering på hälso- och sjuk/årdens omrde m.m. [138] Vårovgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. [141] Att åercrövra vardagen. [146] Bidrg genom arbete — En antologi. [151]
Rättitt flytta — en fråga om bemötande av äldre. [161] Behn (ch resurser i vården — en analys. [163] Handkappinstitutet — för bra hjälpmedel oc'a ökad livsk'altet. [174]
Styring och samverkan. [175] Egernakt — att återerövra vardagen. [177]
Konmunikationsdepartementet
Om ärnvägens trafikledning m.m. [9] EU-nopeden. Älders- och behörighetskrav för två- )Ci'. trehjuliga motorfordon. [11] Bätte trafik med väginformatik. [17] Ny 1111'5 i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banerlets myndighetsroll m.m. [33] Enskldi vägar. [46] En öersyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsyisrnyndigheter. [82] Ny jrkestrafiklagstiftning. [93] Natilnell teleadresskatalog. [94] Botrabanan. [95] En l-jrlortsreform [114] Statiin Stockholm Nord. [118] Spår rriljö och stadsbild i centrala Stocklolm. [121] Länstyrelsemas roll i infrastruktm-planeringen. [142] Ny hrs i trafikpolitiken. Delbetänkande on beskttrring av vägtrafiken. [165]
Fritidsbåten och samhället. [170] IT och Miljö. En samling goda exempel. [178]
Finansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]
Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30]
Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglerna. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100]
Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser iv vissa högskolefastigheter. [109]
Artikel 6 i Europakonventionen och skatte— utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. [117] Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139] Sverige och EMU. [158] När makten gör fel. Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar. [173]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [21 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28]
Systematisk förteckning
Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Vården i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]
TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet
och högskolor. [105]
Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. [ 122]
Folkbildningens institutioner. [127]
Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143] Tre rapporter om studiecirklar. [154] Folkbildningen — en utvärdering. [159] Livslångt lärande i arbetslivet — steg på vägen mot ett kunskapssamhälle. Ett diskussionsunderlag. [164] Lärare för högskola i utveckling. [166] Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. [167]
J ordbruksdepartementet
Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136] Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning. [171]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]
Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. [56]
Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. [150]
Kulturdepartementet
Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. [25]
Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]
Inför ett Svenskt kulturnät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110]
Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. [128] Den lokala radion. [176]
N äringsdepartementet
Kartläggning och analys av den offentliga sektorrs upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [—8] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [7)] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning (ch finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]
Närings- och handelsdepartemeniet
Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144] Elberedskapen. .Författningsfrågor. [149] Gruvorna och framtiden. [152]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [lO] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31] Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp til 30 år. [111]
Inrikesdepartementet
Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städeroch landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [122] Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140] Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga [156]
På medborgarnas villkor — en demokratisk infrastruktur + bilagor. [162]
Statens offentliga utredningar 1996
Systematisk förteckning
Översyn av PBL och va-lagen. [168] Fömyelsen av kommuner och landsting. [169] Kommunala fömyelseproblem. En statsvetenskaplig betraktelse. Bilaga 1. [169] Kommunerna och den statliga styrningen. Bilaga 11. [169] Budgetpolitik. En studie av behovsbudgetering i två decentraliserade organisationer. Bilaga 111. [169] Konkurrensutsättning inom äldreomsorgen i Stockholms stad. Politisk—demokratiska aspekter. Bilaga IV. [169] Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting. Några empiriska studier. Bilaga V. [169]
Miljödepartementet
Batterierna — en laddad fråga. [8]
Nationalstadsparker. [38] Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39]
Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. [74] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74] IT i miljöarbetet. [92] Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUD-Program 95. [101] Miljöbalken. En skärpt och samordnad , miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. [103] Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. [112]
Övergångsbestämmelser till miljöbalken. [147] Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. [153] Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. [155]
'... —._—* __.—