Konsekvenserna för CAP av WTO-åtagandena och en östutvidgning : rapport till Kommittén om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP)

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

för

Konsekvenserna

CAP

av

WTO-åtagandena

och en

Östutvidgning

SSM

1996:171

Rapport till

1 Kommittén om EU:s

reformering av jordbrukspolitik

gemensamma KOMICAP

w Statens offentliga

utredningar

1996: 171

Jordbruksdepartementet

för CAP

Konsekvenserna

av och

WTO-åtagandena

en

Östutvidgning

Rapport till Kommittén om EU:s

reformering av gemensamma jordbrukspolitik KOMICAP Stockholm 1996

från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds svarar

SOU och Ds kan köpas av

Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. underlättar arbetet för den skall svara på remiss. En liten broschyr som som - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor

Distributionscentralen

103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

REGERIGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20434-7 ISSN 0375-250X Stockholm 1996

Förord

Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik beslutade

KomiCAP

den 24 januari 1996 om direktiv till särskild expertgrupp med uppgift att göra

en en omvärldsanalys. Enligt direktiven skall expertgruppen analysera vilka konsekvenser

en utvidgning mot Central- och Östeuropa skulle få för EU:s gemensamma jordbrukspolitik

CAP samt göra en analys av hur CAP påverkas WTO-åtagandena, såväl med utan

av som

en östutvidgning.

Expertgruppen skall vidare belysa hur livsmedelsförsöijningen och -handeln i Sverige, EU och globalt påverkas av CAP. Effekterna för utvecklingsländemas livsmedelsproduktion

skall enligt direktiven därvid särskilt uppmärksammas.

En slutrapport skall enligt direktiven presenteras för kommittén den 8 oktober 1996.

Vid ett möte med kommittén den 22 och 23 augusti 1996 beslutade kommittén

att expertgruppens redovisning skall delas upp i tvâ delar. Den första delen rörande östutvidgningens effekter m.m. skall redovisas för kommittén den 8 oktober 1996, medan den globala delen skall redovisas först efter det att FAO:s konferens livsmedelssäkerhet

om hållits i november 1996.

Föreliggande rapport avser således östutvidgningens konsekvenser för CAP kopplat till WTO-åtagandena. Expertgruppen har därvid utgått från att samtliga kandidatländer blir medlemmar samtidigt år 2000 samt att dessa länder övertar CAP i dess nuvarande form. Mycket talar för att så inte blir fallet. Men då syftet har varit att de faktorer

analysera yttre

som utgör tryck på EU att reformera CAP och att ringa in de varusektorer blir särskilt

som känsliga vid en östutvidgning har expertgruppen varken spekulerat i vilka länder

som eventuellt kan komma att bli medlemmar först eller särskilda för de

övergångsarrangemang

olika kandidatländema.

Ett viktigt underlag för analysen har varit tillgängliga för produktion, konsumtion

prognoser

och priser.

Expertgruppen har följande sammansättning:

Christina Nordin Kommerskollegium, ordförande Mikael Andersson Jordbruksdepartementet Håkan Björklund Utrikesdepartementet

Erland Karlsson Jordbruksverket

Kristina Râdkvist Lantbrukarnas Riksförbund

Bo Magnusson Jordbruksverket,

sekreterare

Nils-Gunnar Forsberg Kommerskollegium,

sekreterare

Hans G. Öhgren, huvudsekreterare i kommittén, och Anna biträdande

Lagerkvist,

sekreterare i kommittén, har också deltagit i arbetet.

har överlämnats till kommittén ett underlag för

Denna expertgruppsrapport nu som

Kommittén skall redovisa sina ställningstaganden senast den 30

kommitténs överväganden.

juni 1997.

Stockholm den l november 1996

Christina Nordin

Bo Magnusson

Nils-Gunnar Forsberg

Ordlista

AAFC Agriculture and Agri-Food Canada Kanadas

jordbruksministerium.

Ad valorem-ekvivalent Speciñk tull eller kombinationen specifik tull och ad-valorem-

tull uttryckt i ad-valorem-värde-tullsats.

Ad valorem-tull Tullsatsen uttryckt i procent värdet. av

Administrativt pris Pris fastställt på administrativ i

väg av en myndighet syfte att

reglera direkt eller indirekt den inhemska marknaden eller - -

producentpriset.

Aktiv förädling Import råvaror bearbetas till förädlade vilka

av som produkter

därefter exporteras.

AMS Aggregate Measurement of Support mått på de årliga

utgifterna för internstöd i WTO-sammanhang.

Arealuttag System med obligatorisk och/eller frivillig begränsning den

av areal som brukas för vissa grödor. Systemet kan utnyttjas som villkor för stöd.

Avlänkat inkomststöd Inkomstrelaterat stöd avseende fastställd och

en basperiod som

inte är kopplat till produktion, produktionsfaktorer eller pris.

Basperiod Den period används utgångspunkt för neddragningar

som som av de olika stöden i WTO-sammanhang.

Basprodukt I princip obearbetad jordbruksprodukt. Gränsdragningen

mellan basprodukter och bearbetade produkter varierar något

mellan olika internationella organisationer.

Bastull Den tarifferade tullnivå används för

som som utgångspunkt neddragningar av gränsskyddet i WTO-sammanhang.

Bidragsrätter Utgångstal för beräkning djurbidrag inom EU.

av

Blair House-uppgörelsen Separat uppgörelse mellan EG och USA år 1992 i vissa centrala frågor inom för Uruguayrundan. ramen

Blå boxen Direktstöd inom för

som ges ramen produktionsbegränsningsprogram och som år undantagna från neddragningskraven i Uruguayrundan.

C-socker Socker produceras inom EU och exporteras utan stöd.

som

Caims-gruppen Argentina, Australien, Brasilien, Canada, Chile, Colombia,

Fiji, Filippinerna, Indonesien, Malaysia, Nya Zeeland,

Thailand, Ungern och Uruguay.

CAP Common Agricultural Policy EU:s gemensamma

jordbrukspolitik.

Codex Codex Alimentarius Commission Gemensamt FAO- och

WHO—organ för internationell Standardisering på

livsmedelsomrâdet.

Current access—kvoter Garanti att den kvantitet tarifferade varor som importerades

av under basperioden även fortsättningsvis skall kunna

importeras.

CÖE-länderna De central- och östeuropeiska länder ansökt

som om

medlemskap i EU, dvs. Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen,

Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

Deficiency payments Amerikanskt system med produktionsrelaterat stöd där stödnivån enhet bestäms skillnaden mellan ett

per av

administrativt pris och marknadspriset.

Direktstöd Stöd utbetalas budgetmedel direkt till jordbrukare i

som av

inkomststödjande syfte.

Exportstöd Vissa i WTO-sammanhang angivna typer stödåtgärder vilka

av tillämpas i samband med export.

FAIR The Federal Agriculture Improvement and Reform Act den

amerikanska jordbrukspolitiken som inletts under 1996. nya

F EOGA EU:s jordbruksfond. Fonden utgörs av två delar, en

garantisektion och en utvecklingssektion.

Foderspannmål I denna rapport korn, majs, havre, råg och blandsäd.

avses

GATT General Agreement Tariffs and Trade allmänna tull- och

on

handelsavtalet

. Gröna boxen Intemstöd med ingen eller obetydlig produktions- eller handelsstörande effekt och som uppfyller vissa angivna villkor

och vilka år undantagna från neddragningskraven i

Uruguayrundan.

Icke-tariffåra handelshinder T.ex. kvantitativa importrestriktioner,

rörliga införselavgifter, minimiimportpriser, godtycklig importlicensiering, frivilliga exportbegränsningar m.m.

Ingångspris EU:s importprissystem inom frukt- och grönsakssektorn.

Intemstöd Vissa i WTO-sammanhang angivna definitioner inhemska av

stödåtgärder.

Interventionspris En form av administrativt pris vilket tillämpas inom EU som

ett lägsta pris till vilket EU:s interventionsorgan år skyldiga att

köpa upp överskott som erbjuds på marknaden.

Kompensation sbetalningar Arealstöd och djurbidrag vilket utgår inom EU

som

kompensation för uteblivna prishöjningar.

Lomékonventionen Avtal mellan EU och vissa f.d. kolonier i Afrika, Karibien och Stilla havsområdet bl.a. handelsförmåner för dessa länder om vid export till EU.

MAFF Ministry of Agriculture, Fisheries and Food

brittiska

jordbruksministeriet.

Marketing orders Amerikanska statligt sanktionerade för olika

minimipriser

mjölkklasser beroende på användningsområde.

Marknadsprisstöd Transfereringar till producenter olika slag

p. g.a. av

marknadsreglerande åtgärder som höjer konsumentpriserna.

Marknadstillträde Åtgärder i fråga gränsskydd och i

om preferensbehandling WTO-sammanhang.

Minimum access-kvoter Garanti viss minsta i konsumtionen

om importandel av

tarifferade varor under UR-avtalets genomförandeperiod i förhållande till basperioden 1986-88.

Non-recourse loan Amerikanskt system för intervention innebär

som att låntagaren

kan välja mellan att låta säkerheten råvaran förverkas eller att betala tillbaka lånet och återfå kontroll över säkerheten.

PSE Producer subsidy equivalent OECD använd indikator av som

mäter värdet av transfereringama till jordbruket.

Recourse loan Amerikanskt för intervention innebär system som att låntagaren i första hand skall återbetala lånet och i andra hand låta säkerheten råvaran förverkas.

Specifik tull Tullsatsen i visst vikt- eller

uttryckt belopp per volymenhet.

SPS Agreement the Application of Sanitary and Phytosanitary

on

Measures avtalet om Sanitära och fytosanitära åtgärder

Tariffering Omvandling icke-tariffára handelshinder till tullar baserat

av

på skillnaden mellan interna och externa priser under åren

1986-88.

TBT Agreement Technical Barriers to Trade avtalet om tekniska

on

handelshinder

USDA Unites States Department of Agriculture USA:s

jordbruksdepartement.

Visegradländerna Samlingsnamn för Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien.

WTO World Trade Organization världshandelsorganisationen

Innehållsförteckning

Sammanfattning 11

1¶WTO-åtagandenas inverkan på CAP östutvidgning 25

utan

1.1¶Allmänt Uruguayrundan

om 25 1.2 Kortfattad beskrivning utfallet jordbruksområdet WTO:s av av

Uruguayrunda 26

1.2.1 Allmänt 26 1 .2.2 Marknadstillträde 26 1.2.3 Intemstöd 27

1.2.4¶Exportstöd 28 1.2. 5 Exportrestriktioner

29 1.2.6 Sanitära och fytosanitära området 29 1.3 Genomförandet Uruguayrundans åtaganden 30 av 1.3.1 Marknadstillträde tariffering

- av gränsskyddet 30

1.3.2 Marknadstillträde "nuvarande" tillträde "current access" och -

minimitillträde "minimum access"

31 1.3 Intemstöd 31

1.3.4¶Exportstöd

1.4¶Allmänna utvecklingstendenser

34 1.4.1 Den ekonomiska utvecklingen 34

1.4.2¶Marknadsutvecklingen

35 1.5 Konsekvenserna för CAP och EU-marknaden UR-avtalet av 38 1.5. 1 Marknadstillträde 38 1.5.2 Intemstöd 40

1.5.3¶Exportstöd

41 2 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och

av en av Östeuropa 61

2.1 Utvecklingen i de central- och östeuropeiska länderna

CÖE-länderna 61

2.1.1 Allmänna ekonomiska förhållanden 61

2.1.2¶Utvecklingen inom jordbruket

2.2¶Tidigare utredningar

63 2.2.1 Allmänt 63 2.2.2 Fristående studier 64 2.2.3 Vissa länders utredningar 66 2.2.4 Jordbruksverkets beräkningar 1995 67

2.2.5¶Europeiska kommissionens

utredning 1995 68

2.2.6¶Europeiska kommissionens

"Strategy Paper" 1995 69

2.3 Konsekvenserna för de central- och länderna EU-

östeuropeiska av medlemskap 70

2.3.1¶Budgetmässiga konsekvenser för CÖE-länderna

70 2.3.2 Prismässiga konsekvenser för CÖE-länderna 70

2.3.3¶Produktionsbegränsningar

2.3.4¶Struktur-, regional- och miljöstöd

2.3.5¶Administrativa konsekvenser för CÖE-länderna

2.4¶Prognoser för produktions- och i CÖE-länderna

konsumtionsutvecklingen 78

2.4.1¶Allmänna utvecklingstendenser

78 2.4 2 Produktions- och varuområde

konsumtionsutvecklingen per 78

2.5 Konsekvenser för CAP och EU-marknaden EU av en utvidgning av österut 84

2.5.1¶Marknadsmässiga konsekvenser

2.5.2 Budgetmässiga konsekvenser 91

Konsekvenser för WTO-åtagandena av en östutvidgning 95 3.1 Allmänt 95

3.2¶Exportstödet 95

3.2.1¶Tillvägagångssätt vid beräkningarna 95

3.2.2¶Spannmål 97

3.2.3¶Oljefrö 97

3.2.4 Socker 97 3.2.5 Nötkött 98 3.2.6 Griskött 98

3.2.7¶Fjäderfakött 98

3.2.8¶Mjölk och mejeriprodukter 99

3.2.9¶Frukt, grönsaker och vin 99

3.2.10¶Övriga produkter 100

3.3¶Sammanfattning 100

Utblick efter år 2000 103

4.1¶Effekter i ett WTO-perspektiv utan östutvidgning 103

4.1.1 Den allmänna stödnivån i EU och USA 103 4.1.2 Ny amerikansk jordbrukspolitik 104 4.1.3 Slutsatser 105

4.2¶Marknadsutvecklingen 106

4.2.1 Produktions- och konsumtionsutvecklingen i EU-15 och CÖE-1O 106 4.2.2 Slutsatser 109

4.3¶Effekter for EU-budgeten av en östutvidgning 110

Avtalen tekniska handelshinder samt om sanitära och fytosanitära

om

åtgärder 113

5.1 Avtalens omfattning 113 5.2 Avtalens innebörd 114 5.3 Tänkbara konsekvenser for handeln 117 5.4 Kommande utveckling 117 Bilaga Direktiv till expertgruppen 119

ll

Sammanfattning

WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan - östutvidgning avsnitt 1

J ordbruksavtalets innehåll

Ett av målen med GATT:s Uruguayrunda att få till stånd

var ett världsomspännande

regelverk för stödet till jordbruksnäringen i syfte att liberalisera handeln och

skapa enhetliga

konkurrensvillkor för handeln med jordbruksprodukter. En första delöverenskommelse träffades år 1989 frysning interna stöd och

om av exportstöd samt gränsskyddsnivåer.

Dessutom nåddes år 1992 överenskommelse i form bilateral en av en uppgörelse den s.k. - Blair House- uppgörelsen mellan EG och USA. Denna berörde

- uppgörelse vissa

nyckelområden i förhandlingarna, t.ex. stödet till oljeväxtodlingen från samt undantag

kravet på neddragning stödet avseende de s.k.

av kompensationsbetalningarna arealstöd och

djurbidrag. Den slutliga uppgörelsen vilken träffades i december 1993 innefattar

åtgärder

inom områdena marknadstillträde, intemstöd och

exportstöd. Utöver jordbruksuppgörelsen

finns bl.a. en separat uppgörelse rörande Sanitära och

fytosanitära åtgärder.

De viktigaste åtgärderna inom området för marknadstillträde är

omvandling av icke-

tariffára handelshinder till tullar s.k. alla

tariffering, bindning av tullar samt reducering av

tullarna med i genomsnitt 36% under perioden 1995-2000 och med minst 15% för

varje

varuposition. Inom området för intemstöd är de viktigaste delmomenten

neddragningskrav

av det totala stödbeloppet med 20%, med undantag för vissa stödformer angivna som anses

ha ringa eller obefintliga effekter på handel och "

produktion gröna boxen" samt direktstöd

som ges inom för

ramen produktionsbegränsningsprogram "blå boxen". De viktigaste

åtagandena i fråga exportstöden innebär att skall minskas med 36%

om utgifterna under

genomförandeperioden 1995-2000 och de kvantiteter exporteras med stöd skall dras som ned med 21%. I avtalet räknas vilka omfattas

upp exportstödsåtgärder som av neddragningskraven.

Jordbruksavtalets övergripande effekter

Omvandlingen till tullar icke-tariffåra handelshinder s.k. innebär

av den tarifi‘eringen en mycket betydelsefull systemförändring vad gäller utformningen inom av gränsskyddet

jordbruksregleringen. Jämförbarheten mellan länderna ökar Genom

betydligt. övergången

till fasta tullar skapas också bas för framtida

en gemensam förhandlingar om ytterligare reduceringar av gränsskyddet. Den kortsiktiga effekten tarifferingen försvagas dock

av av det faktum att de omvandlade tullarna i fall fastställts många på en relativt hög nivå. Inte minst gäller detta i fråga sektorer med relativt

om "känsliga" hög stödnivå. På längre sikt

förstärks dock effekten åtagandena av genom att bindningarna ofta gjorts i form av specifika tullar vikttullar o.dyl., vilket innebär automatiskt att skyddseffekten urholkas vid inflation. Effekterna av det förbättrade marknadstillträdet försvagas å andra sidan delvis olika genom åtaganden som redan gjorts bilateral basis t.ex. med de central-

Europaavtalen och östeuropeiska länderna, att rörligt gränsskydd fortfarande existerar i praktiken

p. g.a. särskilda överenskommelser t.ex. frukt och

grönsaker samt genom att skyddsklausulen ger möjlighet att ta ut tilläggstullar.

12 Sammanfattning

Det viktigaste resultatet jordbruksavtalet då det gäller konsekvenserna för internstöden är

av att avtalet preciserar vilka åtgärder är tillåtna. Effekterna av avtalet försvagas

som visserligen att åtagandena den totala stödnivån utan uppdelning på varuområden

av avser

detta kompenseras på längre sikt inflationens urholkande verkan. men genom

Kraven på neddragningar exportstöden anses generellt sett vara den del av

av jordbruksavtalet får den största effekten då det gäller liberalisering av handeln. Den

som

dubbla begränsningen till både stödbelopp och exportvolym förstärker genomslagskraften i

åtagandena. Bindningen till enskilda varuområden innebär också att effekten av åtagandena blir starkare än i fråga internstöden. På sätt för gränsskydd och internstöd

om samma som gäller att inflationen urholkar värdet de maximala stödbeloppen vilket förstärker

av

neddragningseffekten på längre sikt.

Konsekvenserna för CAP och EU-marknaden av UR-avtalet

Åtagandena i fråga marknadstillträde väntas inte få någon avgörande betydelse för EU

om

under loppet genomförandeperioden. Vissa importkvoter på mejeriområdet, främst för

av skummjölkpulver och smör, bedöms dock kunna få viss betydelse. De åtaganden i övrigt

gjorts under "minimum access"-arrangemangen återspeglar i många fall endast redan

som existerande kvoter t.ex. inom för Europaavtalen med de central- och östeuropeiska

ramen länderna. Inte heller i fråga internstöden väntas åtagandena från EU:s sida innebära

om

några problem under genomförandeperioden, bl.a. på grund att åtagandena inte är knutna

av

till vissa specifika områden samt att redan genomförda omläggningar av stödsystemen kunnat tillgodoräknas. På längre sikt kan dock begränsningarna få viss effekt på grund av

inflationens urholkande verkan på de fastställda maximala stödbeloppen.

Åtagandena i fråga om exportstöden väntas däremot få stor betydelse för EU:s del. Det faktum att åtagandena vad gäller exportstödet till skillnad från intemstödet år knutna till

- bestämda varuområden utan möjlighet till inbördes överflyttningar, och att begränsningarna

såväl belopp kvantiteter, innebär givetvis inskränkningar i EU:s möjligheter att i

avser som

fortsättningen fritt utforma sin exportpolitik på jordbruksområdet. Helt avgörande för

behovet av exportstöd är dels skillnaden mellan produktions- och konsumtionsvolymerna

vilket leder till att över- eller underskott uppstår den inhemska marknaden, dels skillnaden mellan de inhemska priserna EU-priserna och världsmarknadsprisema VM-

priserna.

I fråga om vete pekar flera tillgängliga prognoser mot ett inte obetydligt

produktionsöverskott inom EU redan år 2000. Förutsättningarna för en produktion som är

helt fri från export- eller annat stöd inom vetesektom skulle därmed bli helt beroende av prisutvecklingen på världsmarknaden samt möjligheterna för EU att anpassa den egna

prisnivån till VM-prisema. Stora produktionsvolymer i kombination med sänkta VM-priser

skulle alltså kunna få betydande effekter för spannmålsmarknaden i EU. WTO-taket skulle

utgöra effektiv spärr för möjligheterna att släppa ut eventuellt produktionsöverskott på

en världsmarknaden vilket i sin tur skulle kunna leda till en betydande inhemsk

lageruppbyggnad med åtföljande kostnadsexpansion. Möjligheterna till kostnadskrävande lageruppbyggnad begränsas i sin tur gjorda åtaganden i fråga om internstöden. De

av valmöjligheter EU i ett sådant läge skulle förfoga över vore antingen att skärpa de

som

Sammanfattning 13

produktionsbegränsande åtgärderna t.ex. att höja arealuttagsprocenten eller att

- -

genomföra en snabb anpassning till VM-prisnivån.

Utsiktema inom sektorn för foderspannmål förefaller betydligt mindre alarmerande än inom vetesektom. Ingen av de tillgängliga pekar mot att det väntade

prognoserna produktionsöverskottet kommer att nå upp till de fastställda WTO-taken. Känsligheten för

prisförändringar skulle därmed också mindre för foderspannmål än i fråga

vara om vete.

Det förtjänar dock påpekas att spannmålsmarknaden kännetecknas betydande

av en grad av utbytbarhet mellan de olika spannmälsslagen. Marknadssituationen för vete

resp. foderspannmål påverkas även av fördelningen mellan odlingen av vete för foderändamål och

övriga foderspannmäl. Utsiktema för spannmålsmarknaden i sin helhet präglas i hög grad

av prognoserna för vetesektom vilka nämnts indikerar risk för

som ovan stor produktionsöverskott fram till år 2000. Osäkerheten beträffande prisutvecklingen på den internationella spannmålsmarknaden är dock mycket stor. Inte minst är det i

utvecklingen

Kina och i länderna i f.d. Sovjetunionen väntas påverka och

som efterfråge- prissituationen.

Beträffande sockersektorn kan konstateras att EU redan i dagsläget inte

genererar ett obetydligt produktionsöverskott som måste exporteras. Ungefär hälften denna export sker

av utan bidrag i form av s.k. C-socker. Denna export behöver därigenom inte avräknas

mot WTO-taket. Att denna export kan äga beror till stor del den kan betraktas

rum på att som indirekt finansierad ett mycket högt stöd till den del sockerproduktionen är

genom av som stödberättigad. Så länge det betraktas förenligt med på detta sätt

som WTO-åtagandena att

fördela produktionen mellan stödberättigad respektive icke stödberättigad torde

export, inga stora problem uppstå för EU att hålla sig inom WTO-taket.

Inom animaliesektorn är det främst utsikterna för nötkött- och mjölkområdena kan

som

innebära svårigheter i ett WTO-perspektiv. De funnits prognoser som tillgängliga har utgått

från situationen innan BSE-frågan började påverka marknadsbilden på nötköttomrädet. Enligt dessa prognoser skulle ett visst produktionsöverskott uppstå inom EU fram till år 2000 men detta skulle lätt inom det fastställda WTO-taket. Situationen

rymmas på nötköttomrädet är dock mycket känslig för förändringar i konsumtionsmönstret. Redan före

fokuseringen på BSE-problemet fanns en långsiktig trend med nedåtgående konsumtion

av nötkött inom EU. Denna trend kan sikt förstärkas resultat BSE-

ytterligare som ett av

debatten. Enligt OECD:s bedömning skulle ett överskott snabbt kunna

betydande uppstå

EU-marknaden redan vid fortsättning pä den tidigare konstaterade

en konsumtionsutvecklingen. Nötkött utgör de sektorer där rådande prisdifferens mellan

en av EU- och VM-pris EU-priset högre än VM-priset väntas bestå fram till år 2000.

Detta gör nötköttmarknaden inom EU särskilt känslig för eventuellt produktionsöverskott eftersom

möjligheterna till export med bidrag är begränsade genom gjorda WTO-åtaganden.

För gris- och fjäderfäkött pekar visst år 2000 vilket

prognoserna ett produktionsöverskott

beräknas ligga ungefär gränsen för vad OECD:s

WTO-åtagandena medger. Enligt

prisprognos kommer EU-prisema år 2000 att ligga ungefär i nivå med eller

något överstiga

motsvarande VM-priser. Om dessa prisprognoser skulle infrias finns

förhoppningar att

export från EU kan komma till stånd utan exportstöd. I så fall skulle

ett produktionsöverskott på dessa områden inte inge farhågor nötköttomrädet.

samma som på Denna slutsats förstärks något de förväntningar finns viss

av som om en konsumtionsökning

i spåren BSE-krisen på nötköttsmarknaden. Det kan för

av övrigt nämnas att exportstöden

Sammanfattning 14

starkt både och fjäderfäköttområdena. Ett möjligt hot mot redan i dag är begränsade på grisför foderspannmäl. Om de höga priserna skulle denna utveckling utgör prisutvecklingen

kan kommande mellan EU- och VM-prisema för gris- och bestå inom EU en utjämning

vilket skulle kunna försvåra export utan stöd.

fjäderfäkött äventyras,

är helhet mycket svårbedömbart p. g.a. att exportstödsâtagandena gjorts Mjölkområdet som förädlade samtidigt produktionsprognoserna i de flesta för fyra kategorier av produkter som fall Även produktionsbegränsningama ligger i råvaruledet. Om endast avser mjölkråvara.

totalsiffroma för beaktas finns inga tecken på att det skulle bli några problem

produktionen

inom mjölksektom. Nedbrutet på produktnivå blir bilden

att uppfylla WTO-åtagandena

däremot delvis beroende på att det inte är tillåtet att göra några överflyttningar av en annan, kvantiteter mellan de fyra huvudvarugrupperna. Särskilt i fråga om ost väntas

utnyttjade

Till ökad efterfrågan har även produktionen av ost ökat

problem kunna uppstå. följd av leder till neddragningskraven för exportstödet i praktiken blir

under senare år. Detta att

större än vad förutsågs då WTO-åtagandena fastställdes. Kännbara neddragningar av

som har redan fått för och "andra mjölkprodukter". Om

exportstöden genomföras ost gruppen

för för inom EU inte skulle hålla i sig skulle

OECD:s prognos konsumtionsutvecklingen ost

överskott relativt snabbt kunna uppstå. Eftersom någon utjämning mellan EU- och VM-

förutses ske före år 2000, skulle det bli svårt att finna avsättning för ett priserna för 0st inte eventuellt produktionsöverskott på världsmarknaden.

innefattar ett stort antal produkter både inom och

Gruppen bearbetade jordbruksprodukter

livsmedelssektorn. Inom denna har EU tidigare lämnat exportbidrag för

utanför kategori

innehållande socker, ägg och spannmål. Världshandeln liksom EU:s

produkter mjölkpulver,

har sätt för ost expanderat kraftigt sedan utgången av basperioden,

export på samma som - vilket har lett till relativt omfattande neddragningsbehov för exportstöden.

EU mot Central- och Östeuropa

Konsekvenser av en utvidgning av

avsnitt 2

förutsätts kandidatländer blir medlemmar samtidigt år 2000 I rapporten har det att samtliga CAP i dess nuvarande form. talar för att så inte blir samt att dessa länder övertar Mycket

fallet. Då har varit de yttre faktorer utgör tryck på EU att reformera

syftet att analysera som

identifiera de varuområden är särskilt känsliga vid östutvidgning, har i CAP och att som en vilka länder eventuellt kan bli medlemmar först rapporten varken spekulerats kring som eller vilka kan krävas för de olika kandidatländerna.

övergångsarrangemang som

utvecklingstendenser i de central- och östeuropeiska länderna CÖE-ländernal Aktuella

Den aktuella situationen i CÖE-länderna präglas allmän ekonomisk återhämtning.

av länder Lettland kunde redovisa tillväxt i ekonomin under år 1995 och denna

Samtliga utom

fortsätta även under år 1996. Till de positiva tecknen hör vidare att

utveckling väntas

i samtliga länder. Till de negativa tecknen hör en fortsatt

inflationen sjunker kontinuerligt

arbetslöshet fortsatt betalningsbalans och budgetunderskott i de flesta

hög samt negativ

lMed CÖE-länderna följande 10 central- och östeuropeiska länder vilka ansökt om avses i denna rapport Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien medlemskap i EU: Bulgarien, och Ungern.

SOU 1996: 171 Sammanfattning 15

länderna. Även allmän

jordbruksproduktionen präglas av en återhämtning under år 1995.

Sålunda ökade bruttovärdet jordbruksproduktionen år 1995 i alla länder Estland

av utom

och Lettland. Den starkaste återhämtningen har vegetabiliesektom svarat för, även

men inom animaliesektom med undantag för mjölkproduktionen har brutits och

- nedgången

viss återhämtning har skett. Även utrikeshandeln med har ökat och

jordbruksprodukter ett

visst handelsöverskott kunde noteras för CÖE-länderna år 1995.

som grupp

Tidigare utredningar

Konsekvenserna för EU av en utvidgning österut har belysts i ett flertal utredningsrapporter

som gjorts både av vetenskapliga institutioner och myndigheter i olika länder.

av

Huvuddelen av dessa utredningar tillkom under åren 1993-95. Eftersom kretsen

av medlemskanditatländer har vuxit successivt, omfattar dessa ibland olika

utredningar

geografiska områden. Således begränsades de första utredningarna i regel till de s.k.

Visegradländema CÖE-4. Många av de tidigare utredningarna har fokuserat på

konsekvenserna för EU-budgeten De olika

av en östutvidgning. beräkningarna ger

variationer i budgetkostnaderna på mellan 6 och 50 miljarder Studierna olika

ecu. bygger på antaganden i fråga om t.ex. produktivitetens utveckling, arealstorlek,

världsmarknadsprisemas utveckling m.m. Bland de viktigare utredningarna EU:s

om östutvidgning som utnyttjas i denna rapport kan nämnas Europeiska kommissionens s.k.

"strategipapper" från december 1995 samt brittiska jordbruksministeriets MAFF

prognoser.

Konsekvenserna för CÖE-länderna EU-medlemskao

av

Analysen av konsekvenserna för EU utvidgning österut inleds med

av en en analys av

konsekvenserna för CÖE-länderna eftersom detta får indirekta

av ett EU-medlemskap,

återverkningar på EU-15 En omedelbar konsekvens ett EU-medlemskap utan särskilda

av -

.

övergångslösningar blir en anpassning prisnivån till vad gäller inom EU-15 Trots

- av som

. svårigheter att göra jämförelser mellan EU- och CÖE-länderna kan det snabbt konstateras

att prisnivån i såväl producent- konsumentledet med vissa är

som - undantag betydligt

-

lägre i CÖE-länderna än i EU-l5. i CÖE-länderna ibland

Producentpriserna är t.o.m. lägre

än världsmarknadspriserna. Generellt sett är mellan EU- och CÖE-länderna

prisskillnaderna

större inom animaliesektom än inom vegetabiliesektom. Det är de

rimligt att anta att nu

konstaterade prisskillnaderna åtminstone delvis kommer under tiden fram till

att utjämnas medlemskapet.

En snabb anpassning till EU:s prisnivå skulle medföra rad effekter i CÖE-länderna.

en

Höjda producentpriser skulle förmodligen få produktionsstimulerande effekt och leda till

en

att användningen av insatsvaror ökade, vilket i sin tur skulle leda till högre

avkastning.

Denna ökning av produktionen skulle dock delvis mildras de

av begränsningsåtgärder på

vissa områden skulle bli följd För konsumenterna skulle EU-

som en av medlemskapet. en

anpassning av priserna innebära högre priser och minskad inhemsk konsumtion. För

förädlingsindustrin skulle en sådan utveckling leda till förstärkning de ekonomiska

en av problem som redan i dagsläget kännetecknar denna bransch. En höjd skulle även få

prisnivå

konsekvenser för samhällsekonomin. Vid i CÖE-

en ensidig EU-anpassning av jordbruket

ländema finns risk att obalans i förhållande till sektorer i vilket i

uppstår övriga ekonomin,

sin tur kan leda till att dras till jordbrukssektom skulle användas inom

resurser som annars

16 Sammanfattning

andra sektorer. Andra konsekvenser kan bli fördröjd strukturomvandling inom jordbruket en Dessa effekter erhålls såväl anpassningen till

samt höjda fastighetspriser. genom EIJ:s

EU:s system med kompensationsbetalningar överförs till COEprisnivå som genom att låndema.

Vid EU-medlemskap skulle vidare EU:s olika system för produktionsbegränsningar ett överföras till CÖE-länderna. Sådana system finns inom följande områden: spannmål, och för beräkning arealstöd och ersättning för

oljeväxter proteingrödor basarealer av

arealuttag, och socker produktionskvoter samt nöt- och fårkött bidragsrätter

mjölk

till vissa Dessutom finns inom vissa andra sektorer

kopplade djurtäthetskriterier. innebär att produktionen begränsas olika sätt, exempelvis inom regleringar som vinsektom och inom frukt- och grönsakssektom kvalitetsbestämmelser. Tillämpning av

dessa skulle kunna hämma önskvärda strukturförändringar inom

regleringar

jordbrukssektom i CÖE-länderna. Dessutom skulle administrationen av produktionskvoter,

kunna bli problem för CÖE-länderna dels den

arealstöd och djurbidrag ett betydande p. g.a. vad gäller jordbruksstrukturen, dels g.a. brister i t.ex. företags-

stora fragmenteringen p.

medföra för CÖE-

och fastighetsregistreringen. Ett annat område som skulle kunna problem

länderna är kraven i de sanitära och fytosanitära regelverken samt de olika kvalitetsbestämmelserna som är kopplade till marknadsregleringarna.

Storleken nämnda produktionsbegränsningar bestäms i samband med av mellan EU och respektive kandidatland. Med hänsyn till de

medlemskapsförhandlingarna

i produktionen under 1990-talet kan det bli svårt att hitta en "normal"

stora svängningarna

Bland de frågor kan bli svåra att lösa i samband med förhandlingarna

produktionsnivå. som

hör vilka avkastningstal skall användas vid beräkning arealstödet, fastställande av som av för mjölk samt bidragsrätter för nötkreatur.

produktionskvoter

Prognoser för nroduktions- och konsumtionsutvecklingen i CÖE-länderna

för vilka konsekvenser för med sig för EU är givetvis den

Avgörande som en östutvidgning

allmänna ekonomiska i CÖE-länderna. En central fråga är vidare vilken

utvecklingen

kan väntas i CÖE-länderna till följd produktions- och konsumtionsutveckling som av medlemskapet. Direkt inverkan medlemskapet sker via prisnivån, övriga stöd samt

av Bland andra faktorer indirekt påverkar produktion och

produktionsbegränsningama. som

konsumtion kan nämnas kostnaderna för insatsvaror, jordbrukets strukturförhållanden, situation samt infrastrukturens standard

privatiseringsprocessen, förädlingsindustrins transportvåsende, kreditmöjligheter m.m.. Särskilt viktig är produktivitetsutvecklingen.

En snabb i länder där avkastningen f.n. är låg men vilka har en

produktivitetsökning

t.ex. Polen och Rumänien, skulle snabbt kunna få stora

betydande produktionspotential,

konsekvenser för i CÖE-området helhet.

produktionstillväxten som

Konsumtionen påverkas också av en rad faktorer, t.ex. konsumentprisema, inkomstutvecklingen samt livsmedlens kvalitet. Osäkerheten är stor kring utvecklingen på flera de nämnda områdena vilka har återverkningar inom jordbruket. Detta gör det av utvecklas i CÖEsärskilt svårt att bedöma hur produktion och konsumtion kommer att länderna.

SOU 1996: 171 Sammanfattning 17

Osäkerheten kring den framtida utvecklingen i CÖE-ländema återspeglar sig också i stora

variationer i de produktions- och konsumtionsprognoser gjorts för jordbrukssektom. På

som

grund den svårbedömbara utvecklingen i CÖE-ländema är spännvidden i

av prognoserna betydligt större än spännvidden i de prognoser gjorts för utvecklingen i EU-l5. I

som enlighet med direktiven till expertgruppen har alternativa antaganden för utvecklingen

av produktion, konsumtion och priser analyserats. För att få ett så brett jämförelsematerial

som möjligt redovisas i princip de prognoser som funnits tillgängliga för utvecklingen fram till

år 2000 nedbrutet på produktområde, oavsett geografiska omfattning. För att

prognosemas

ytterligare bredda jämförelsebasen redovisas även den senaste produktionsstatistiken för år

1995 enligt OECD.

Ett genomgående drag hos de flesta prognosaltemativen är att återhämtningen inom

vegetabieliesektom väntas gå snabbare än inom animaliesektorn. De f.n. höga VM-prisema

inom spannmåls- och oljeväxtområdena bidrar säkert till denna utveckling. Samtidigt väntas

dock inte den inhemska förbrukningen öka i takt, beroende på att konsumentprisema

samma fortfarande kommer att vara höga jämfört med tiden före de ekonomiska reformerna. Resultatet av denna obalans blir ett produktionsöverskott i förhållande till efterfrågan inom

vegetabiliesektom. Enligt EU:s skulle i CÖEprognos produktionsöverskottet av spannmål

ländema uppgå till 6 milj ton år 2000 inga restriktioner läggs produktionen. Inom

ca om på sockersektom pekar däremot mot ett visst underskott.

prognoserna

Inom animaliesektorn väntas återhämtningen gå långsammare. Visst produktionsöverskott

förväntas dock även för nöt- och tjäderfäköttsområdena den

p. g.a. eftersläpande

konsumtionsutvecklingen. För griskött väntas inte något överskott. Preliminära uppgifter från OECD för år 1995 tyder dock på att återhämtningen

av grisköttsproduktionen går

fortare än väntat, vilket kan innebära att produktionstillväxten underskattats. Inom mjölksektom där återhämtningen förväntas gå särskilt långsamt kommer det enligt prognoserna i stort sett att råda balans mellan produktion och konsumtion.

Konsekvenser för CAP och EU-marknaden

Konsekvenserna för den samlade EU-25-marknaden har utvärderats med ledning de

av ovan redovisade prognoserna för dels EU-l5, dels CÖE-lO. Avsikten har varit hur de

att belysa

olika varuområdena på EU-marknaden väntas Resultatet

påverkas av en östutvidgning. av denna analys utgör därefter underlag för bedömningen östutvidgningens inverkan av på

möjligheterna att klara WTO-taken, vilket redovisas i avsnitt

Av tidigare avsnitt har framgått att osäkerheten är stor i för produktion,

prognoserna konsumtion och priser inom såväl EU-l5 CÖE-lO, inte minst vad gäller CÖE-

som ländema. Vid en summering de tillgängliga för respektive område ökar

av prognoserna givetvis denna osäkerhet avsevärt. Antalet kombinationsmöjligheter blir dessutom ganska stort. De siffror som finns redovisade i avsnitt 2.5 bör därför tolkas med

mycket stor

försiktighet. I de fall flera prognoser entydigt pekar i viss riktning bör säkra

en någorlunda

slutsatser kunna dras åtminstone beträffande utvecklingsriktningen. De kvantitativa måtten bör däremot tolkas mycket försiktigt. I de fall inte pekar i

prognoserna ens samma riktning

ökar givetvis osäkerheten ytterligare.

18 Sammanfattning

Följande varuområden bedöms komma att påverkas mest av en östutvidgning genom ökat nettoutbud på EU-marknaden fram till år 2000: spannmål, nötkött, fjäderfäkött, griskött

samt frukt och grönsaker. Inom vegetabiliesektom är det särskilt

eventuellt

spannmålsområdet påverkas. Det väntade produktionsöverskottet av spannmål härrör

som

från EU-l5 och endast till mindre del från CÖE-IO. Om dock till största delen en

avkastningstalen skulle höjas väsentligt i CÖE-ländema samtidigt återhämtningstakten i

som

spannmålsförbrukningen går långsammare än väntat t.ex. genom en fördröjd utveckling

-

inom animalieproduktionen kan dock produktionstillskottet därifrån bli betydligt större än

vad förutses t.ex. EU. På köttområdet är det nötköttsektom som kan väntas

som av påverkas mest östutvidgning, i synnerhet om marknadsbilden för EU-l5 skulle

av en försämras ytterligare. Gemensamt för både spannmåls- och nötköttsektorerna är att en

tillämpning EU:s system med kompensationsbetalningar kan komma att verka

av

stimulerande produktionen. Även inom gris- och fjäderfaköttområdena kan viss på

marknadspåverkan väntas, med mindre allvarliga följder eftersom konsumtionen väntas

men

gå för dessa produktslag. På mjölkområdet väntas som tidigare påpekats en långsam

upp

i i CÖE-länderna. Marknadspåverkan inom denna sektor väntas

återhämtning produktionen

bli relativt liten fram till år 2000. Det förtjänar dock påpekas att prognoserna för

mjölksektom bygger på låga genomsnittliga avkastningsvärden som eventuellt kan ha

underskattats.

Budgetmässiga konsekvenser

De budgetmässiga konsekvenserna östutvidgning har berörts i ett flertal utredningar.

av en Spännvidden i är stor bl.a. beroende på olika geografisk omfattning. Andra

prognoserna orsaker till olika resultat är de olika antaganden som gjorts i fråga om

prognosemas avkastningsnivåer och konsumtionsutveckling. Kostnaderna för direktstöden kompensationsbetalningarna är lättare att uppskatta än kostnaderna för marknadsstödet i huvudsak exportstöd. Det sistnämnda är beroende sådana osäkra faktorer som

av

produktions- och konsumtionsutvecklingen samt prisutvecklingen inom EU och på

världsmarknaden. Generellt sett kan konstateras att stora överskottsvolymer i kombination med stora prisskillnader mellan EU- och VM-priserna leder till högre kostnader för

marknadsregleringarna inbegripet exportsubventioner. Möjligheterna att lämna stöd

begränsas dock gjorda åtaganden inom GATT/WTO, vilket inte beaktats i flera

numera av

de tidigare utredningarna. Frågan kostnaderna för marknadsregleringarna torde

av om därmed ha minskat i betydelse jämfört med när de första utredningarna kom till. I stället är

det frågan huruvida kompensationsbetalningarna arealstöd och djurbidrag skall

om tillämpas på CÖE-ländema kommit i fokus.

som

Budgetkostnaderna för struktur-, regional- och miljöstöden av en östutvidgning är mycket

svåra de förhållanden råder inom CÖE-länderna. Vid de

att uppskatta p. g.a. speciella som Senaste utvidgningarna EU har regler tillkommit på dessa områden för att passa de

av nya nya medlemslåndema.

Sammanfattning 19

Konsekvenser för

WTO-åtagandena av en östutvidgning avsnitt 3

Övergripande effekter

Av samtliga CÖE-10-länder är WTO-medlemmar inom för

sex som gjort åtaganden ramen

Uruguayrundan UR. De baltiska länderna och Bulgarien förhandlar f.n. medlemskap.

om För de sistnämnda länderna har därför ännu inga beslut fattats neddragningar

om av stödnivåema. Bland de områden vilka omfattas neddragningar gränsskydd, intemstöd

av och exportstöd kommer vilket framgår avsnitt l få

- av - exportstödsneddragningama att

den största påverkan på EU.

Att försöka uppskatta storleken de framtida WTO-åtagandena för ett EU-25 efter

av en utvidgning med länderna i central- och Östeuropa är förenat med vissa svårigheter. För de

länder som förhandlar om WTO-medlemskap har uppskattning gjorts med ledning

en av ländernas exportstatistik. Eftersom hela exporten sannolikt inte kommer bli

att

exportstödsberättigad leder detta antagligen till en viss överskattning WTO-åtagandena

av för ett med CÖE-ländema utvidgat EU. Situationen också de baltiska

kompliceras av att

länderna inte existerade självständiga stater under basperioden. Därtill kommer

som att CÖE-ländema ändrat sitt handelsmönster efter vilket det svårt

reformperioden gör att utgå

från traditionell handel. Ytterligare komplicerande faktor är såväl EU:s CÖE-

en att som ländemas WTO-åtaganden måste från siffror för intemhandel länderna emellan.

rensas

Varuområden

Till de varuområden där möjligheterna att klara gjorda kan väntas

WTO-åtaganden påverkas

mest negativt av en östutvidgning hör spannmål och nötkött. Vad gäller spannmål väntas nettoeffekten av en östutvidgning bli ett praktiskt taget oförändrat WTO-tak för EU-25

jämfört med EU-15 samtidigt som produktionsöverskottet i CÖE-lO beräknas uppgå till

ca 6-7 milj ton år 2000. Även i fråga nötkött väntas produktionsöverskottet i CÖE-lO

om överstiga nettoeffekten på WTO-taket av en östutvidgning. Det bör dock understrykas att de förväntade problemen inom dessa båda områden i huvudsak orsakas förhållanden

av som inte har med östutvidgningen att göra. Sålunda väntas spannmålsöverskottet år 2000 inom ett nybildat EU-25 endast till en mindre del härröra från CÖE-låndema. Den avgjort största delen av detta överskott 25-30 milj ton torde EU-15-länderna komma bidra med.

- ca - att Vad gäller nötköttsektorn torde det största osäkerhetsmomentet den framtida

vara konsumtionsutvecklingen inom EU-l5. Östutvidgningen kan alltså i båda dessa fall sägas innebära förstärkning problem till största delen är EU-interna.

en av som

Övriga områden som i ett WTO-perspektiv kan komma att påverkas negativt

av en

östutvidgning är griskött samt ost och "andra mjölkprodukter". Griskött kan bli ett problem

om produktionen i CÖE-ländema vilket vissa tecken på ökar snabbare än vad

- tyder man

räknat med i de tillgängliga Samtidigt blir nettoeffekten EU:s WTO-tak

prognoserna. på av

en östutvidgning tämligen måttlig. I fråga om mejeriprodukter väntas, som tidigare framhållits, problem uppstå för ost och "andra mjölkprodukter" oavsett östutvidgning. För

dessa produkter kommer antagligen EU:s WTO-tak att förbli relativt opåverkade

av östutvidgningen. Om produktionen dessa produkter i CÖE-IO skulle än

av gå upp mer väntat kommer trycket mot WTO-taken inom EU att öka markant. I fråga smör och

om

20 Sammanfattning

väntas tvärtom östutvidgning innebära ett visst nettotillskott till EU:s

skummjölkpulver en

WTO-tak och därigenom underlätta exporten.

varuområden vilka i WTO-perspektiv fram till år 2000 i stort sett kan väntas

Exempel på ett

förbli opåverkade östutvidgning är oljefrö, socker, fjäderfäkött samt frukt, grönsaker

av en och vin. Orsakerna till detta varierar dock från fall till fall. För vissa av de här uppräknade varuområdena kan östutvidgning väntas innebära förbättrade möjligheter att leva rent av en till WTO-åtaganden. Detta utesluter dock inte att något eller några av de här

upp gjorda

nämnda områdena t.ex. oljefrö och i ett längre tidsperspektiv inför nästa WTO-

socker -

runda kan bli problematiska även i ett WTO-perspektiv.

-

Utblick efter år 2000 4

avsnitt

Effekter i ett WTO-DersDektiv

Enligt jordbruksavtalet i Uruguayrundan skall nya förhandlingar om en fortsättning av

inledas är före utgången genomförandeperioden, dvs. senast vid

reformprocessen ett av

årsskiftet 1999/2000. Det är sannolikt att EU i förhandlingsrunda kommer att utsättas en ny för fortsatta påtryckningar från omvärlden ytterligare handelsliberaliseringar och om

reformåtgärder inom jordbrukssektom. Förutom trycket från den s.k. Cairns-gruppen

kommer även USA:s hållning betydelsefull. Det är framför allt två omständigheter att vara talar för aktiv roll från USA:s sida i framtiden, nämligen dels den som en mera hittillsvarande utvecklingen stödnivån i USA jämfört med den i EU, dels den nyligen av

beslutade kursomläggningen av den amerikanska jordbrukspolitiken.

Den amerikanska inleddes 1996 innebär att USA kan in i

nya jordbrukspolitiken som

nästa WTO-runda med starkare förhandlingsposition inte minst gentemot EU. Redan en

innan politiken började tillämpas hade USA sänkt sin stödnivå betydligt jämfört

den nya med situationen i mitten 1980-talet, medan EU:s stödnivå förblivit i stort sett oförändrad av under period. Den allmänna stödnivån till jordbruket i USA mätt i procent-PSE3 samma understiger f.n. år 1995 3 EU:s stödnivå. Avsikten med den nya jordbrukspolitiken - - av är att marknadsanpassa jordbruket samt att sänka kostnaderna för stödet sikt. Detta kommer med säkerhet att medföra ett ökat yttre tryck på EU att reformera sin ytterligare. Det är sannolikt att detta tryck i första hand kommer att riktas

jordbrukspolitik

mot de sektorer där USA sänkt eller kommer att sänka sin stödnivå, dvs. i första hand oljeväxt- och mjölksektorerna. Även nötköttsektom där skillnaden i stödnivå

spannmåls-,

mellan EU och USA redan i dagsläget är stor, kan komma under ökat tryck från

mycket

den amerikanska sidan.

Ett annat viktigt resultat den amerikanska jordbrukspolitiken är den omläggning som av nya sker till s.k. avlänkade direktstöd, dvs. stöd som inte är kopplade till storleken av eller Till följd denna omläggning kommer ett starkt

produktionen produktionsfaktorema. av att riktas mot EU:s kompensationsbetalningar arealstöd, djurbidrag vilka som ett tryck - -

resultat den s.k. Blair House-uppgörelsen, tillsammans med de amerikanska "deficiency av fördes till den s.k. "blå boxen". Dessa stödåtgärder föremål för

payments", var

2Australien, Nya Zeeland, Canada, Argentina, Uruguay m.fl. länder. 3Procent-PSE den procentandel det totala produktionsvärdet inom jordbruket utgörs av stöd. av som

SOU 1996: 171 Sammanfattning 21

produktionsbegränsningar och därmed undantagna från neddragningskraven i

Uruguayrundan. Stödåtgärdema i den "blå boxen" ansågs däremot inte uppfylla kraven för att kunna inordnas i den "gröna boxen" på grund att de inte helt avlänkade från

av var produktion eller produktionsfaktorerf Genom att USA nu avskaffar sina "deñciency payments" borde alltså från amerikansk synpunkt inte längre finnas något behov den "blå

av

boxen". Det nya stödsystem ersätter "deficiency payments"-systemet uppfyller

som nu antagligen kraven för att inordnas i den "gröna boxen". Därmed kommer trycket på EU att

avskaffa sina kompensationsbetalningar till spannmåls-, oljeväxt- och nötköttsektorema med

största säkerhet att bli mycket stort i samband med nästa WTO-runda, särskilt mot bakgrund av att fredsklausulen i jordbruksavtalet löper ut år 2003. Fredsklausulen innebär

begränsningar i möjligheterna att vidta åtgärder för att korrigera eventuell

konkurrenssnedvridning som är resultat av olika stödnivåer.

Marknadsutvecklingen efter år 2000

Förutom det förändringstryck härrör från externa politiska förhållanden och

som som berörts ovan, kommer även att finnas ett internt tryck orsakas marknadssituationen

som av inom ett utvidgat EU.

Inom vegetabiliesektom är det i första hand spannmålsområdet kan komma att utsättas

som för påfrestningar eftersom de flesta pekar mot ett

prognoser betydande produktionsöverskott

inom både EU-15 och CÖE-10 vilket antingen måste eller inom EU:s

exporteras lagras upp gränser. Större delen av detta produktionsöverskott hänför sig dock till EU-15 och inte till CÖE-lO. Den onormalt under 1995/96

höga prisnivån på spannmål som gällt säsongen

förefaller vara på väg att ersättas situation med eller

av en betydligt lugnare prisutveckling

t.o.m. visst prisfall. Om nuvarande prisrelation september 1996 med endast

- - obetydligt

högre EU-priser än VM-priser består i framtiden, finns förhoppningar att export skall

om

kunna ske utan bidrag. Om däremot VM-priserna skulle falla ytterligare och EU-prisema

inte skulle tillåtas följa med i prisfallet blir det svårt att exportera Detta skulle

utan bidrag.

sätta spannmålsmarknaden och EU:s spannmålsreglering under hård Om dessutom

press.

som ett eventuellt resultat nästa WTO-runda taken för exportstöd skulle sänkas

av ytterligare skulle situationen försämras ännu Möjligheterna att klara

mera.

spannmålsregleringen i framtiden blir således trots tidigare i helt - reformering grunden

avhängigt av prisdifferensen mellan EU- och VM-priserna. Om detta beroende tillåts kvarstå och EU-marknaden återigen tillåts att avskärma från omvärlden

sig genom en egen högre prisnivå blir läget besvärande.

Läget inom animalie- respektive vegetabiliesektorema flera skiljer sig principiellt på

punkter. Inom vegetabiliesektom är det framför allt den stora produktionsvolymen

som inger oro medan det inom animaliesektom är prisdifferensen mellan EU- och VM-priserna som är det grundläggande problemet och försvårar export EU:s

som utan bidrag. åtgärder

inom respektive sektor blir följaktligen också olika På

av spannmålsområdet gäller

det framför allt att försöka hålla "prisgapet" inom sådana gränser att export kan ske

utan bidrag, medan det på animalieområdet givet oförändrade prisrelationer främst blir

- fråga

om att försöka begränsa gapet mellan produktion och inhemsk konsumtion. En

annan viktig

skillnad mellan animalie- och spannmålssektorerna är att

marknadsprognoserna på

4För förklaring av begreppen "blå boxen" respektive "gröna boxen avsnitt 1.3.3 intemstöden i

se om Uruguaynmdan.

22 Sammanfattning SOU 1996: 171

animalieområdet inte lika entydigt för spannmålen pekar i riktning mot ett kraftigt

som längre sikt. Sett i ett östutvidgningsperspektiv väntas inte heller

produktionsöverskott på -

åtminstone på kort sikt animaliesektom påverkas lika mycket som vegetabiliesektom av en -

utvidgning österut.

På och nötköttområdena väntas inte "prisgapet" mellan EU- och VM-prisema bli

mjölk-

eliminerat under tid. Detta medför på EU att hålla eventuellt

överskådlig att pressen

inom WTO-taket blir mycket stor. Osäkerheten på kort sikt på

produktionsöverskott

animalieområdet gäller i första hand konsumtionsutvecklingen inom EU gäller både och nötkött medan inom CÖE-ländema

mejeriprodukter produktionsförutsättningarna

osäkerhetsfaktor både kort och lång sikt. Den sammanfattande slutsatsen måste

utgör en på

dock bli både och nötköttsektorema får betraktas mycket känsliga, särskilt i

att mjölk- som

eventuella stödbegränsningama i kommande WTO-runda. Vad

ljuset av skärpningar av

varuområden inom animaliesektom gris- och fjäderfäkött är läget mindre

gäller övriga - -

känsligt beroende kopplingen till spannmälsregleringen, det minskade "prisgapet" och

på

den mindre osäkra inhemska marknadssituationen.

Effekter på EU-budgeten östutvidgning efter är 2000 av en

Enligt EU:s beräkningar i "Strategy Paper"-dokumentet december 1995 kommer

egna för CAP i EU-budgeten miljarder att öka med 8,9 är 2000, med ca 11,8

utgifterna ecu ca år 2005 och med 12,2 miljarder år 2010 till följd östutvidgningen. Som

ca ecu av kan nämnas EU:s garantisektionen för närvarande uppgår

jämförelse att jordbruksbudget - -

till 41 miljarder Framför allt är det utgifterna för nötköttregleringen som beräknas

ca ecu. öka redan fram till år 2005 till följd förväntad produktionsuppgång i CÖE-ländema, av en

inte motsvarande konsumtionsökning. Även utgifterna för

vilken väntas sugas upp av en

s.k. "accompanying measures" bl.a. åtgärder på miljöområdet väntas öka med ca 1,5

- under 2000 2010 till följd östutvidgning. Däremot väntas inte

miljarder ecu perioden av en

-

utgifterna för kompensationsbetalningarna arealstöd och djurbidrag till följd av

förändras nämnvärt fr.o.m. år 2000 utan ligga kvar på samma nivå hela

östutvidgningen dvs. år 2010. Kompensationsbetalningarna kommer således i perioden, ca 6,7 miljarder ecu medlemskapet att utgöra den klart största utgiftsposten vid en östutvidgning, inledningen av

denna andel kommer att minska efter hand. Sistnämnda kalkyl innebär självfallet inget men från kommissionens sida till frågan huruvida och i vilken utsträckning

ställningstagande

kompensationsbetalningama skall kvarstå i oförändrad form.

underlag för utgifterna för strukturfondema på längre sikt som ett

Något bedömning av

resultat har inte funnits tillgängligt. Att i dag bedöma vilka regler

av östutvidgningen

kommer för CÖE-länderna efter ett EU-inträde är inte möjligt. Det kan för som att gälla för struktur-, och miljöstöden ändrats i samband

övrigt påpekas att regelverket regional-

med tidigare utvidgningar.

tekniska handelshinder samt Sanitära och fytosanitära Avtalen om om

åtgärder avsnitt 5

Det avtal tekniska handelshinder TBT-avtalet slöts vid den föregående GATIom som

rundan kompletterades i Uruguayrundan med ett avtal om Sanitära och fytosanitära

åtgärder SPS-avtalet.

Sammanfattning 23

I båda avtalen erkänns medlemmarnas rätt att vidta åtgärder till skydd för berättigade samhällsintressen, t.ex. människors och djurs liv och hälsa, att kräva att

genom varorna har visst utförande eller beskaffenhet eller genomgått viss kontroll. Vissa förutsättningar måste dock iakttas. Bl.a. får åtgärderna inte ha större omfattning än vad krävs för

som att uppnå det avsedda syftet och heller inte medföra otillbörlig diskriminering eller förtäckta handelshinder. Åtgärder skall så långt möjligt grundas på internationella standarder och det intresse skydda skall befinna sig inom landets eget

man avser territorium.

Under SPS-avtalet faller åtgärder till skydd av människor och djur mot hälsorisker förbundna med livsmedel och fodermedel samt åtgärder mot skada till följd sjukdomar

av hos djur och växter.

Regler tillkomna med annat syfte, t.ex. skydd mot andra hälsorisker än ovanstående, skydd mot bedrägliga förfaranden eller skydd mot miljön, faller under TBT-avtalet.

En viktig nyhet med SPS-avtalet är avtalets mycket starka preferens för att åtgärderna skall överensstämma med internationell standard bl.a. Codex-standarder. Om åtgärd

en är i överensstämmelse med standard den förenlig med WTO:s regler. Om

anses ett medlemsland däremot vill tillämpa strängare krav krävs att dessa kan vetenskapligt motiveras. Avtalet kan därför komma att begränsa ett lands möjligheter att vidta åtgärder

om åtgärderna inte kan vetenskapligt motiveras.

l inverkan CAP

WTO-åtagandenas på utan östutvidgning

1.1 Allmänt

om Uruguayrundan

Det Allmänna Tull- och Handelsavtalet Agreement Tariffs and Trade,

General on

GATT tillkom år 1947. I olika förhandlingsomgångar, s.k. rundor, har

betydande

tullsänkningar uppnåtts liksom stabilitet på tullområdet. I den s.k. Tokyorundan

som avslutades år 1979 tillkom, utöver ytterligare tullsänkningar, rad multilaterala

en nya överenskommelser reglerar olika former s.k. icke-tariffára åtgärder dvs. andra

som av handelshinder än tullar. Bl.a. tillkom avtalet tekniska handelshinder TBT-avtalet.

om Dessa avtal var dock formellt självständiga och länder kunde välja vilka avtalen

av man

ville ingå.

Den senaste förhandlingsrundan inleddes formellt ministerdeklaration i Punta

genom en

del Este i Uruguay i september 1986. Förhandlingarna i denna runda, den s.k.

Uruguayrundan, avslutades i december 1993 och undertecknades vid ett ministermöte i Marrakesh i Marocko den 15 april 1994.

Avtalet innebär att den världshandelsorganisationen WTO inrättas formellt. Detta år

nya en förändring då GATT endast är ett avtal. En fastare institutionell struktur skapas således med bl.a. ett övergripande WTO:s består

tvistlösningssystem. avtalskomplex av

tre huvudpelare av vilka de s.k. multilaterala varuhandelsavtalen ingår dem.

som en av De övriga är ett avtal om tjänstehandel, GATS, och ett immaterialrått, TRIPs.

om

Av de s.k. multilaterala handelsavtalen är GATT i reviderad form, GATT 1994, det Övergripande. I denna huvudpelare ingår vidare ett dussintal andra avtal, bl.a. avtalen om jordbruk, om tekniska handelshinder samt veterinära och fytosanitåra

om åtgärder.

Dessa kommer att behandlas närmare i denna rapport.

Jordbruksområdet har formellt sett hela tiden omfattats regelverket i GATT har i

av men praktiken varit föremål för omfattande undantag från reglerna subventioner och

om

gränsskydd. Försök har gjorts i tidigare rundor att integrera jordbruket i det generella regelverket. Resultatet Tokyorundan på jordbruksområdet förutom vissa smärre

av var, tullsänkningar, att internationella avtal slöts för mejerivaror och nötkött. Det först

var med Uruguayrundan jordbruket fullt ut kom omfattas det multilaterala

som att av

handelsregelverket.

En nyhet är att hela avtalskomplexet i WTO, med vissa ingår i

undantag, ett paket som

skall skrivas under i ett enda åtagande. å vilka avtal

Möjligheten att välja carte man

vill ingå har således bortfallit.

26 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Utanför det stora WTO-paketet ligger dock fortfarande fyra s.k. plurilaterala handelsavtal fortfarande kan välja vill skriva under. Dessa avtal, som som man om man är resultat 1979, har reviderats Uruguayrundan. Bland dem år

av Tokyorundan genom

det internationella och det internationella nötköttsavtalet. De i avtalen

mejerivaruavtalet

länderna skall lämna upplysningar utvecklingen beträffande

deltagande regelbundet om

produktion, konsumtion, priser, lager och handel för berörda varor.

1.2 utfallet WTO:s

Kortfattad beskrivning av på jordbruksområdet av

Uruguayrunda

1.2.1 Allmänt

GAIl‘:s inleddes år 1986 det ministermandat som kom att benämnas

Uruguayrunda genom

Punta del Este-deklarationen. deklarationen skulle " förhandlingarna syfta till att

Enligt

ökad handeln på jordbruksområdet och ställa alla åtgärder som

uppnå liberalisering av

marknadstillträde och exportkonkurrens under förstärkta och effektivare GATT-

påverkar

Dessutom skulle konkurrensen förbättras att "förstärka reglerna för

regler". genom

användning alla direkta och indirekta stöd och andra åtgärder direkt eller indirekt av som

påverkar handeln på jordbruksområdet".

Ett första den delöverenskommelse uppnåddes år 1989 med regler om steg togs genom som

stöd och Överenskommelsen innebar

frysning av interna exportstöd samt gränsskyddsnivåer.

bl.a. inte vidta några åtgärder innebar höjning tullar eller ickeett åtagande att som av tariffara handelshinder att frysa stödpriserna till producenter. Efter hand som arbetet samt med rundan fortskred utkristalliserades huvudområden på vilka jordbruksavtalet så tre skulle komma baseras, nämligen marknadstillträde, exportstöd och

småningom att

intemstöd. Under arbetets gång föddes också den s.k. tarifferingsprincipen bärande idé vars icke-tariffära handelshinder skulle omvandlas till bundna tullar. Det var dock frågan var att reduktionen skulle visa sig bli det mest svårlösta av de olika

om av exportstöden som elementen i förhandlingsprocessen.

delöverenskommelse nåddes åren 1992/93 i form bilateral uppgörelse

Ytterligare en av en

mellan EG och USA vilken kom att benämnas Blair House-uppgörelsen. Genom denna

uppgörelse berörde vissa nyckelområden i förhandlingarna nedtrappningen av

som för vissa s.k. kompensationsbetalningar samt stödet till

exportstöden, undantag togs ytterligare ett viktigt steg på vågen mot den slutliga uppgörelse på oljeväxtodlingen

träffades i december 1993. Den slutliga uppgörelsen innefattar

jordbruksområdet som

inom nedanstående huvudområden vilka skall genomföras successivt under

åtgärder

1995-2000. Utöver jordbruksuppgörelsen finns bl.a. en separat uppgörelse

femårsperioden rörande sanitära och fytosanitära åtgärder.

1.2.2 Marknadstillträde

i överenskommelsen rörande marknadstillträde kan sammanfattas enligt

Huvudpunkterna följande:

WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 27

Omvandling icke-tariffära handelshinder till tullar baserat på skillnaden 0 av mellan interna och externa priser under åren 1986-88 s.k. tariffering.5

0 Bindning av alla tullar.

0¶Reducering av alla tullar med i genomsnitt 36% under sexårsperiod 24%

en resp. 10 år för u-länder och med minst 15% för varje varuposition 10% för u-länder. De minst utvecklade u-ländema är helt undantagna från kravet pâ

neddragning.

0 Förbud mot andra typer av handelshindrande åtgärder än tullar med undantag för åtgärder som vidtas med stöd särskild skyddsklausul eller i vissa

av en andra särskilt angivna fall, se nedan.

0 Garanti att den kvantitet tarifferade importerades under

av varor som basperioden även fortsättningsvis skall kunna importeras "current access".

0 Garanti att importandelen av konsumtionen av tarifferade skall kunna

varor uppgå till minst 3% av konsumtionen under basperioden 1986-88 och öka till minst 5% vid genomförandeperiodens slut " minimum access".

0 Särskild skyddsklausul som medger att tilläggstullar får tas ut i händelse av

stora importkvantiteter eller vid import till priser understigande viss nivå.

0¶Undantag från skyldigheten att tillämpa tariffering i vissa särskilt angivna

fall och på vissa villkor. Exempel på sådant undantag är då importen utgjorde

mindre än 3% av den inhemska konsumtionen under basperioden.

1.2.3 Intemstöd

Huvudpunktema i överenskommelsen rörande internstödet kan sammanfattas enligt

följande:

0 Intemstödet skall mätas med hjälp av det särskilda stödmåttet AMS6, summerat för alla varor.

0 Intemstöd som anses ha ringa eller obefintliga effekter på handel och produktion " gröna boxen" samt direktstöd inom för

som ges ramen

särskilda produktionsbegränsningsprogram "blå boxen" är inte föremål för neddragningskrav. I den "gröna boxen" ingår t.ex. vissa åtgärder allmän

av

servicekaraktär, åtgärder för inhemsk livsmedelshjälp, beredskapslagring

m.m.

5Exempelpå icke-tariffára handelshinder är kvantitativa importrestriktioner, variabla införselavgifter, minimiimportpriser, godtycklig importlicensiering, frivilliga exportbegränsningar

m.m. ÖAggregateMeasurement of Support

28 WTO-âtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Produktspeciñkt stöd är undantaget från neddragningskravet om det inte

överstiger 5% produktionsvärdet produkten. Motsvarande gäller i fråga

av av

icke-produktspeciñkt stöd inte överstiger 5 % av det sammanlagda

om som värdet jordbruksproduktionen tal för u-ländema är 10%.

av motsvarande

I fråga u-låndema är sådant stöd som ges för utveckling av jordbruket o om och landsbygden, investeringsstöd och stöd till insatsvaror undantaget från

neddragningskraven.

Reducering totalvärdet intemstöden AMS med 20% i förhållande till 0 av av totalvärdet under basperioden 1986-88 med avdrag för reduceringar som

redan skett under basperioden. Neddragningskravet avser det totala

stödbeloppet för intemstödsåtgärder och inte enskilda varor.

För u-ländema gäller att neddragningen det totala AMS-beloppet skall 0 av till 13% fram till år 2005, de minst utvecklade u-länderna får inte

uppgå

överskrida det totala AMS-beloppet för basperioden 1986-88.

Alla förändringar de interna stödåtgårderna eller nyinförda stödåtgärder

0 av inte uppfyller kriterierna för undantag från neddragningskraven skall som inkluderas i det totala AMS-beloppet.

1.2.4¶Exportstöd

Huvudpunkterna i överenskommelsen exportstödet kan sammanfattas i följande punkter:

om

Inga andra exportstödsåtgårder än sådana är förenliga med avtalet och 0 som med varje medlemslands respektive åtaganden är tillåtna.

Utgifterna för exportstöd skall minskas med 36% jämfört med genomsnittet

för basperioden 1986-90 under den sexåriga genomförandeperioden 24%

10 år för u-länder. För de minst utvecklade u-låndema behöver ingen resp.

neddragning ske.

De kvantiteter exporteras med stöd skall minskas med 21% på basis av 0 som

genomsnittet för perioden 1986-90 under den sexåriga

genomförandeperioden l4% resp. 10 år för u-länder.

Neddragningarna skall ske i jämn takt enligt vad som framgår av respektive

0 lands bindningslista under den angivna perioden och till skillnad från åtagandena vad gäller intemstödet göras för varje enskilt varuområde. -

Om det genomsnittliga exportstödet högre under perioden 1991-92 än för

0 var åren 1986-90 får den förstnämnda perioden användas som utgångspunkt för

neddragningar.

I avtalet räknas upp vilka exportstödsåtgårder som omfattas av 0

neddragningskraven.

WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 29

Viss flexibilitet är möjlig, vilket innebär att åtagandena

om exportstödsbegränsning får överskridas under senare delen av

genomförandeperioden pi vissa villkor. En förutsättning är dock att

slutresultatet inte påverkas.

Undantag för u-länder vad gäller dels stöd som minskar kostnaderna för saluförande av exportprodukter, dels stöd för inhemska transporter

av varor som skall exporteras.

Åtgärder mot kringgående av exportstödsåtagandena innehållande vissa

utfästelser om exportkrediter, kreditgarantier och livsmedelshjälp.

Livsmedelshjälp skall inte knytas, direkt eller indirekt, till kommersiell

export utan genomföras i enlighet med FAO:s principer för disposition

av överskott.

1.2.5¶Exportrestriktioner

Avtalet innehåller även regler om tillämpning av exportförbud och andra restriktioner för exporten. Reglerna innebär att hänsyn skall tas till effekterna för livsmedelssäkerheten i

importländema, att notifiering om sådana åtgärder skall ske till WTO:s jordbrukskommitté

och att konsultation skall äga mm med berörda importländer.

1.2.6 Sanitära och fytosanitära området

Reglerna på det Sanitära och fytosanitära området kan sammanfattas enligt följande:

Åtgärder som vidtas för att skydda människors, djurs eller växters liv eller

hälsa skall grundas vetenskapliga principer och får inte tillämpas sådant

sätt att det utgör förtäckta handelshinder.

Så långt möjligt skall åtgärderna grundas på internationella standarder och riktlinjer eller rekommendationer om sådana finns.

Mer restriktiva åtgärder får införas eller upprätthållas dessa baseras på

om tillgänglig vetenskaplig information och internationell standard inte

om anses

ge tillräckligt skydd. Om sådana åtgärder vidtas skall bl.a. vedertagna riskvärderingsmetoder användas och åtgärdernas omfattning avvägas så att de

negativa effekterna pi handeln minimeras.

Ett medlemsland skall godta ett annat medlemslands åtgärder likvärdiga

som om det exporterande medlemslandet på ett objektivt sätt visar för det importerande medlemslandet att dess åtgärder motsvarar importlandets

skyddsnivå.

30 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Ett medlemsland skall omgående notifiera alla förändringar i det Sanitära och

fytosanitära regelverket samt tillhandahålla information om vidtagna åtgärder

på begäran.

Vid tillämpningen avtalet Sanitära och fytosanitära åtgärder skall u-

o av om

ländemas särskilda behov beaktas.

En beskrivning SPS7- och TBTs-avtalen lämnas i avsnitt

utförligare av

1.3¶Genomförandet Uruguayrundans åtaganden

av

1.3.1 Marknadstillträde tariffering gränsskyddet

- av

Omvandlingen icke-tariffära handelshinder till tullar den s.k. tarifferingen är utan

av

tvekan de mest betydelsefulla systemföråndringarna som Uruguayrundan UR fört

en av med sig. Genom tarifferingen erhålls ett system som är mera transparent än tidigare

olika skyddsåtgärder vilka svåra att överblicka och jämföra inbördes.

"lapptäcken" av var

Genom övergången till fasta tullar skapas också bas för framtida

en gemensam

förhandlingar om ytterligare reduceringar av gränsskyddet.

Den kortsiktiga effekten tarifferingen försvagas dock det faktum att de omvandlade

av av tullarna i många fall fastställts på relativt hög nivå. Inte minst gäller detta inom sådana

en sektorer ofta betraktas de mest "känsliga" och där stödnivåema också varit som

som som

De tullarna skall dock betraktas maximitullar vilka inte alltid utnyttjas fullt

högst. nya som

ut. Det förtjänar påpekas att tullarna i många fall gäller även EU bundits i specifika

- tullar not 9 vilket gör att skyddseffekten automatiskt urholkas i en situation av

se nr

stigande priser medan skyddseffekten skulle förstärkas i händelse av fallande priser.

Bastullarna för perioden 1986-88 omräknade till ad-val0rem-värde-ekvivalenter9 enligt

utförda OECD resulterar för EU:s del i följande skyddsnivåer för vissa utvalda

kalkyler av nyckelprodukter: vete 173 %, nötkött l74%, griskött 85%, socker 274%, smör 254% och skummjölkpulver l46%. Beräkningarna vid handen att skyddsnivåerna i

ger utgångsläget varit lägre inom spannmåls- och köttssektorema än inom de av kvoteringar

präglade och hårt reglerade socker- och mjölksektorerna. För en rad viktiga produkter

-

vete, foderspannmålw, mejeriprodukter med undantag för skummjölkpulver, nötkött,

fjäderfäkött och fårkött har EU valt att reducera sitt gränsskydd med den erforderliga

-

7SPS Agreement the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures avtalet Sanitära och

on om fytosanitåra åtgärder BTBT Agreement Technical Barriers to Trade avtalet tekniska handelshinder

on om 9Eftersom tullen följd UR-avtalet uttrycks antingen i specifik tull eller en kombination av specifik

som en av tull och ad-valorem-tull, har omräkning gjorts till ad-valorem-ekvivalenter. Med specifik tull att tullen är fastställd till ett visst belopp vikt- eller volymenhet.

avses per Med ad-valorem—tull avses att tullen är fastställd till en viss procent av värdet. loMed foderspannmál i denna utredning korn, majs och havre. I uppgifter som avser EU ingår även râg

avses och blandsäd.

SOU 1996: 171 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 31

genomsnittliga procentsatsen 36%. För socker, skummjölkpulver samt frukt och grönsaker

begränsas dock reduktionen till 20%.

Till följd av separata överenskommelser mellan USA och EU har EU för vissa varuområden åtagit sig att inte utnyttja det tarifferade gränsskyddet fullt ut. Resultatet dessa

av överenskommelser har blivit att EU även fortsättningsvis i viss utsträckning kan tillämpa ett system med rörligt gränsskydd inom sektorerna spannmål, ris samt frukt och grönsaker. Rörligheten gäller dock enbart inom vissa fastlagda Genom överenskommelsema har

ramar. dock UR-avtalets principiella krav om övergång till fasta tullar delvis kommit att urvattnas.

För spannmål och ris gäller att det tillämpade importpriset knyts till EU:s interventionspriser för att begränsa det faktiska tulluttaget. Viss rörlighet i gränsskyddet kan

också uppstå till följd av den särskilda skyddsklausulen, vilket f.n. är fallet i fråga

om socker jfr avsnitt 1.2.2.

För frukt och grönsaker har införts ett nytt system med rörliga tullar kopplade till s.k. ingångspriser och med ett starkt progressivt inslag i tulluttaget vilket särskilt drabbar lågprisimporten. Den variabla tullen innehåller såväl en ad-valorem-komponent som en

progressiv specifik komponent, vilket i kombination med det stora antalet ingångsprisklasser

klasser per varuposition gör att systemet fått en svåröverskådlig och inte särskilt

sex

transparent utformning. Trots att införandet av det nya systemet med ingångspriser på fruktoch grönsaksområdena framför allt motiverades av UR-avtalet, är systemets förenlighet med andan i avtalet diskutabel.

1.3.2 Marknadstillträde "nuvarande" tillträde "current access" och minimitillträde

-

"minimum access"

Övergången till fasta tullar har i många fall inneburit skärpning gränsskyddet. För att

en av minska de negativa effekterna för världshandeln på kort sikt av tarifferingen infördes regler om åtgärder för att bibehålla traditionella handelsflöden baserat på faktisk handel under basperioden 1986-88 "current access"-kvoter. För tarifferade gäller dessutom ett

varor

åtagande att i inledningen av genomförandeperioden år 1995 möjliggöra import

motsvarande 3% konsumtionen, vilket skall öka successivt till 5 % år 2000 "minimum

av access"-kvoter. Inom ramen för dessa kvoter tillämpas ett reducerat tullskydd. Det bör observeras att åtagandena inte innebär någon skyldighet att faktiskt importera de

ifrågavarande kvantitetema utan endast att möjliggöra sådan import.

1.3.3 Intemstöd

Begränsningama av beloppen för interna stödåtgärder i kombination med det stora antalet

åtgärdstyper har gjort det nödvändigt med detaljerade beskrivningar av tillåtna/ icke tillåtna

stödåtgärder samt att införa ett särskilt stödmått benämnt AMS.

I likhet med OECD:s PSE-mått mäter även WTO:s AMS-begrepp det stöd utgår från

som konsumenter och skattebetalare till jordbrukama. I AMS-måttet ingår i huvudsak prisstöd och vissa andra åtgärder t.ex. direktstöd inte är kopplade till särskilda

som

produktionsbegränsningsprogram. I likhet med PSE mäts prisstödet genom att jämförelse

AMS Aggregate Measurement of Support PSE Producer Subsidy Equivalent

32 WTO-átagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning

mellan den inhemska prisnivån och världsmarknadsprisema varefter skillnaden

görs

multipliceras med den aktuella produktionsvolymen.

Till skillnad från PSE vilket inte gör någon åtskillnad mellan olika stödformer beroende på handelssnedvridande effekter, undantas i AMS-måttet vissa åtgärder som inte

graden av

ha sådana effekter. Dessa åtgärder är också undantagna från neddragningskraven. anses Samma sak gäller även i fråga sådana stöd är underkastade om som Å andra sidan har AMS bredare produkttäckning än

produktionsbegränsningsprogram. en

PSE att det även inkluderar exempelvis frukt och grönsaker samt vin. Som nämnts genom under avsnitt 1.2.3 är också stöd under viss nivå undantaget från neddragningskraven. en

En skillnad är AMS-måttet endast inkluderar marknadsprisstöd MPS i de fall det annan att finns fastställda administrativa priser. I de fall MPS endast utgörs av gränsskydd regleras detta stöd i UR-avtalet helt åtgärderna för marknadstillträde. genom

Som grundprincip gäller att ett stöd skall ingå i AMS det inte täcks av de om

undantagsklausuler finns i UR-avtalet. En typ stödåtgärd är undantagen från

som av som

neddragningskraven är direktstöd inom ramen för produktionsbegränsningsprogram blå

stödet grundas på i förväg fastställd areal och avkastning, eller om

boxen om en ersättningen för högst 85% basnivån för produktionen, eller i fråga om djurbidrag,

ges av ersättningen grundas på ett i förväg fastställt antal djur. Härigenom undantas bl.a. EU:s om arealstöd och djurbidrag från kravet på neddragning av internstödet.

I att ett allmänt villkor för undantag från neddragningskraven är att stödet skall

övrigt gäller

ha ingen eller produktions- eller handelsstörande effekt gröna boxen. Stödet får

obetydlig

inte innefatta transfereringar från konsumenter eller prisstöd till producenter. Därutöver skall bl.a. följande summariskt beskrivna särskilda villkor vara uppfyllda:

Exempel på "gröna" stödåtgärder vilka är undantagna från neddragningskraven

Offentliga serviceprogram avseende:

forskning

-

bekämpning av skadedjur och sjukdomar

kursverksamhet -

râdgivningsservice

-

inspektion

service avseende marknadsföring infrastrukturen service -

2. Offentlig lagring för beredskapsändamål.

Nationell livsmedelshjälp.

4. Direktstöd utan inslag transfereringar från konsumenter eller prisstöd till producenter. av

S.k. avlänkat inkomsstöd, dvs. inkomstrelaterat stöd avseende en fastställd basperiod och

inte är kopplat till produktion, produktionsfaktorer eller pris.

som

SOU 1996: 171 WTO—dtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning 33

Skyddsnät mot omfattande inkomstbortfall.

Åtgärder vid naturkatastrofer.

Strukturanpassningsåtgärder i samband med bortdragande av produktionsresurser.

Investeringsstöd på vissa villkor.

10. Program för miljöåtgärder på vissa villkor.

11. Program för regionala stödâtgärder på vissa villkor.

1.3.4¶Exportstöd

Åtagandena om begränsningar av exportstöden utgör den del UR-avtalet väntas få

av om den mest omedelbara och direkta inverkan marknad och handel. Orsaken till detta är dels

att neddragningarna skall ske såväl volym- som värdemässigt, dels att skall reduceringama

göras för varje enskilt varuområde. Åtgärderna bedöms tämligen väl definierade med

vara små risker för missförstånd och tolkningsproblem. Effekten UR-avtalet har dock

av försvagats något av möjligheten att fritt välja mellan åren 1986-90 alternativt 1991-92

som basperiod. Den senare perioden har fått tillämpas basperiod varit större då

som om exporten än under den tidigare perioden. Oavsett vilket alternativ väljs skall dock de och

som belopp

kvantiteter som skall gälla vid utgången genomförandeperioden utgå från basperioden

av 1986-90. I praktiken innebär således valfriheten får något snabbare

att man en neddragningstakt om 1991-92 väljs basperiod. För EU:s del har denna

som valmöjlighet

resulterat i att man i inledningen genomförandeperioden kan

av upprätthålla något större

exportstödsberättigade kvantiteter av vete aktuellt f.n., ost, nöt- och

fjäderfákött,

råtobak samt bearbetade jordbruksprodukter än vad skulle varit fallet.

som annars

Åtagandena om exportstödsbegränsningar gäller såväl jordbruksprodukter basprodukter

som bearbetade produkter. Råvaror importeras för s.k. aktiv och därefter

som förädling

exporteras i bearbetat skick behöver dock inte avräknas mot de

exportbidragsberättigade

kvantitetema. Nedan redovisas lista över de kategorier vilka omfattas

en av exportstöd av

begränsningsåtgärder.

direkta stöd inklusive naturaförmåner betingade - av export;

försäljning av regering eller myndigheter från icke kommersiella till under

- lager priser inhemska marknadspriser;

betalning vid export med hjälp statliga sker - av åtgärder oavsett om finansiering med

allmänna medel eller inte;

stöd för att minska försäljningskostnaderna för export än

- annat exportfrämjande åtgärder och rådgivningsservice;

interna transportsubventioner för är

- exportvaror som fördelaktigare än för inhemska

försändelser;

subventioner för jordbruksprodukter basprodukter i

- som ingår exporterade produkter.

Begränsning av exportstödet kan genomföras antingen reducering

genom av bidragsnivåerna

eller genom fördelning mellan exportörema de

av bidragsberättigade

34 WTO-åtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Berörda länder har möjlighet att välja den metod som passar bäst

beloppen/kvantitetema. för respektive land. EU har vid fördelning exportbidragsutrymmet haft som mål att välja

av en metod som:

är till typen produkt och till marknadssituationen för denna produkt;

anpassad av

medför den mest effektiva resursanvändningen; -

är minst administrativt betungande; och

motverkar diskriminering mellan olika kategorier av aktörer. -

Som exportstödsåtagandenas omedelbara verkan kan nämnas att EU redan under

exempel på

avtalets första år 1995 tvingades vidta begränsningsåtgårder vad gäller såväl nivån som

varuomfattningen vid utbetalning exportstöd på flera varuområdena inom

av animaliesektom. Något totalt upphörande med exportstöden har dock ännu inte skett

något varuområde p. g.a. WTO-begränsningarna.

1.4 Allmärma

utvecklingstendenser

1.4.1¶Den ekonomiska utvecklingen

De antaganden gjorts beträffande den ekonomiska utvecklingen och som

marknadsutvecklingen på dels i FAO-publikationen "Impact of the

bygger prognoserna Round agriculture", dels i OECD-rapporten "The agricultural outlook. Trends

Uruguay on

and issues to 2000". Vad gäller utvecklingen produktion och konsumtion på av världsmarknaden och inom EU 1.4.2 liksom effekterna på dessa marknader av UR-

avsnitt

avtalet, har även använts visst annat material, t.ex. OECD:s rapport om utvärdering av

Uruguayrundan. Även den sektorsvisa redovisningen i avsnitt 1.5.3 bygger till

del dessa rapporter. Eftersom OECD:s uppgifter rörande EU till skillnad

övervägande på -

från FAO:s är med hänsyn till EU:s senaste utvidgning, har OECD-materialet

justerade

använts i första hand då det gällt EU-speciñka data. FAO-materialet har vid sida av i huvudsak kommit till användning då det globala perspektivet varit det

OECD-uppgifterna

mest centrala.

FAO presenterar följande betr. den årliga förändringen av BNP såväl totalt som per prognos för perioden fram till år 2000. Prognosen bygger på material från bl.a.

capita

Världsbanken. För att visa effekterna Uruguayrundan finns ett s.k. "basaltemativ" utan av jordbrukspolitiken. Det alternativ som förutsätter en fullt genomförd

några ändringar av

har delats i två underalternativ, ett "normalt" och ett "högt" varav det

Uruguayrunda upp

,

sistnämnda utgår ifrån optimistisk prognos betr. inkomstutvecklingen.

en mera

13OECD. The Uruguay Round; A preliminary evaluation of the impacts of the agreement agriculture in the on OECD countries.

WTO—dtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 35

Total BNP ärlig förändring i %

Per capita BNP årlig förändring %

OECD gör följande antaganden betr. den årliga tillväxten i ekonomin och den

demografiska utvecklingen under prognosperioden:

Av tabellerna framgår att den årliga ökningen tillväxttakten i ekonomin fram till år 2000

av väntas bli större för världen i sin helhet och för u-länderna än för i-länderna

OECD-

länderna. Tillväxtökningen i EU väntas enligt OECD bli lägre än den genomsnittliga

tillväxtökningen i OECD-ländema. Notabelt är vidare OECD väntar i

att sig en nedgång

tillväxttakten för EU mot slutet 1990-talet medan förutses

av ingen nedgång för OECD-

området i sin helhet.

En förstärkning tillväxten i OECD-området tillsammans med fortsatt

av en mycket stark tillväxt i flera asiatiska och latinamerikanska länder väntas leda till i

en ökning efterfrågan och en tillväxt i jordbruksproduktionen under prognosperioden. Enligt prognosen kommer

dock tillväxten inom EU inte att kunna hålla helt med

jämna steg utvecklingen inom övriga

OECD-området. Inflationen beräknas hålla på fortsatt nivå inom såväl

sig en låg OECDområdet helhet inom EU. För de central- och länderna CÖE-

som som östeuropeiska

ländema förutses en markant återhämtning i ekonomin efter under

nedgången

reformperioden i början av 1990-ta1et med årlig realtillvåxt i BNP på mellan 4 och 6%

en

på medellång sikt.

1.4.2¶Marknadsutvecklingen

FAO gör följande vad gäller produktions-, konsumtions- och i

prognoser prisutvecklingen

världen fram till år 2000 för några viktigare jordbruksprodukter. För kunna effekten

att se av UR-avtalet har FAO presenterat alternativ såväl med UR-

som utan genomförande av åtagandena.

36 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning

Årlig produktionsförändring i % för vissa jordbruksprodukter

o

o

Förändring i internationella livsmedelspriser % mellan åren 1987-89 och år 2000 Produkt Baseffekt UR-effekt Totalt

jordbruksprodukter under 1990-talet jämfört med föregående ärtionde. Den största

dämpningen bland de uppräknade produkterna väntas ske i fråga om ris, annat kött än

nötkött samt mejeriprodukter. Konsumtionen per capita beräknas sjunka för bl.a. spannmål, mejeriprodukter och nötkött. I stort väntas UR-avtalet få obetydlig effekt på totalsiffroma för världens livsmedelsproduktionen. Däremot väntas priserna stiga som en effekt av

Även effekterna för världshandeln väntas bli begränsade åtminstone vad

Uruguayrundan.

gäller handelsvolymema. Däremot kan vissa omläggningar handelsmönstret förväntas

av ske. Bland i-ländema, t.ex. Västeuropa, väntas stor nettoökning importen av flera

av

Vidare väntas minskning i underskottet för länderna i

viktiga jordbruksprodukter. en

Östeuropa. exportökningar väntas för länderna i Nordamerika och Oceanien.

Betydande

För de u-länder är nettoimportörer livsmedel väntas kostnaderna för

som av

livsmedelsförsörjningen följd av UR-avtalet.

Öka som en

Med Oceanien i huvudsak Australien och Nya Zeeland

avses

SOU 1996: 171 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 37

Marknadsläget för jordbruksprodukter har under säsongen 1995/96 karaktäriserats den

av starka prisuppgången på spannmålsmarknaden. Denna situation väntas inte bli bestående och en dämpning av prisutvecklingen har redan inträffat. Den relativt sett höga prisnivån kommer enligt OECD sannolikt att föra med sig ökning utbudet

en av samtidigt som

efterfrågan dämpas, vilket kan leda till en viss lageruppbyggnad och lägre VM-priser mot slutet av decenniet. I reala priser förutses för 1990-talet helhet i stort sett oförändrad

som en

VM-prisnivå på spannmålsmarknaden. Den produktionsstimulans väntas bli resultatet

som av de nuvarande höga priserna kan medföra ett Ökat tryck mot WTO-taken för

exportstöd.

Inom animaliesektom väntas de höga spannmålsprisema leda till minskad

efterfrågan på

spannmål för foderändamål. Pågående strukturförändringar inom den amerikanska grisköttsbranschen kan dock innebära viss minskad priskänslighet vilket skulle kunna begränsa den väntade nedgången i efterfrågan. På kort sikt kommer de

höga

spannmålsprisema även att slå igenom i något högre priser på gris- och

fjäderfåkött, en

utveckling som dock troligen dämpas på längre sikt i takt med att priserna återigen väntas

falla. En långsiktig prisdämpning på spannmål kan dock komma motverkas den

att av snabba inkomstutvecklingen på de asiatiska marknaderna vilket kan verka prishöjande inom

såväl kött- som spannmålssektorerna.

Sektom för mejeriprodukter är oberoende spannmålsmarknaden än köttsektom.

mera av Den prisuppgång som förutses fram till sekelskiftet torde hänga med de

mera samman

begränsningar som följer av UR-åtagandena, inte minst för EU:s del, samt ändrade konsumentpreferenser. Den ändrade inriktningen mot ökad produktion och export ost

av och helmjölkpulver på bekostnad smör och SMP väntas fortsätta och

av skummjölkpulver

kan innebära att WTO-taken för exportstöd för de förstnämnda

varugrupperna uppnås snabbare än väntat.

Den väntade starka ekonomiska tillväxten utanför i-länderna, inte minst i kommer

Asien, att

verka i prishöjande riktning för alla jordbruksprodukter. Dessutom kommer inkomster

höjda

troligen att leda till en successiv omsvångning i konsumtionsmönstret proteinrika

mot mer produkter, t.ex. nötkött. Å andra sidan väntas

efterfrågeökningen på kött i huvudsak

komma att tillgodoses ökad inhemsk produktion i de berörda länderna

genom snarare än genom ökad import. Detta i sin tur kan dock komma att verka stimulerande

efterfrågeoch prisutvecklingen för foderspannmål världsmarknaden.

Sammantaget skulle effekten av relativt höga VM-priser och lägre till del

stödpriser stor

en följd av UR-avtalet göra att prisgapet mellan subventionerad och kommersiell

- export export kommer att minska under perioden fram till sekelskiftet. Viss

export utan subventioner borde därför kunna komma till stånd framför allt och

av spannmål spannmålsbaserade produkter som gris- och fjäderfåkött. I fråga nötkött och

om mejeriprodukter är det mera tveksamt huruvida prisgapet kommer att minska så

pass mycket

att export kommer att kunna ske på kommersiella villkor i någon större

omfattning.

De antaganden görs beträffande den framtida marknadssituationen flera

som inrymmer

osäkerhetsfaktorer. En sådan osäkerhetsfaktor är de

exceptionellt låga spannmålslagrens inverkan på prisutvecklingen. Normalt sett borde låga lager göra spannmålsmarknaden mera

känslig för kortsiktiga exempelvis väderberoende och i

- - upp- nedgångar produktionsvolymen och därmed också förorsaka kraftigare svängningar i priserna.

38 WTO-åtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Samtidigt ökar flexibiliteten och möjligheterna till snabbare marknadsanpassning genom att

EU kan spannmålsmarknaden att variera arealuttagsprocenten efter

t.ex. påverka genom En osäkerhetsfaktor mycket stor betydelse för världsmarknadens

marknadsläget. tredje av

är situationen i Kina. Kina har på relativt kort tid förvandlats från nettoexportör

utveckling

till nettoimportör beroende landets ökade foderbehov. Ytterligare än viktig

av spannmål

osäkerhetsfaktor är utvecklingen i länderna i f.d. Sovjetunionen. Liksom Kina uppträdde

även dessa länder tidigare periodvis nettoexportörer spannmål. Under

som av har importen till dessa länder varit betydande. I vilken

reformperioden av spannmål

omfattning och i vilken roll dessa länder i fortsättningen kommer att uppträda som som aktörer på världsmarknaden kommer i hög grad att påverka marknadsbilden.

1.5¶Konsekvenserna för CAP och EU-marknaden av UR-avtalet

1.5.1 Marknadstillträde

Gränsskyddets nivå

nedanstående tabell redovisas EU:s åtaganden vad gäller tullreduktioner för vissa viktigare I Återigen bör framhållas att de redovisade bundna tullarna

produkter på jordbruksområdet.

maximinivåer i många fall inte utnyttjas. Genom exempelvis olika representerar som bilaterala har avtal träffats tillämpning reducerade tullsatser med eller arrangemang om av kvotbegränsning. Som nämnts i avsnitt 1.3.1 har EU vidare, i fråga om

utan samtidig

och ris, knutit importpriset till interventionspriset för att begränsa det faktiska

spannmål Denna möjlighet utnyttjas f.n. endast i fråga spannmål. Som framgår av

tulluttaget. om

tabellen nedan har EU till stor del gjort sina tullbindningar i ecu/ton vilket gör att

skyddseffekten försvagas på läng sikt vid stigande priser. För samtliga uppräknade

dock även den särskilda vilken möjlighet att vissa

produkter gäller skyddsklausulen ger

villkor i händelse lågprisimport äventyrar marknadsstabiliteten.

ta ut tilläggstull av som

WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 39 Gränsskvddets nivå inom EU ecu/ton eller %

304 För vete, durunvete, majs och korn gäller att tullsatsen fastställs till 155% interven-

av tionspriset minskat med det aktuella världsmarknadspriset.

Bundna importkvoter

För EU:s del väntas "current access"-åtagandena CA bl.a. innebära utökade

importmöjligheter för smör från Nya Zeeland. Under "minimum access"-åtagandena MA

väntas ökat marknadstillträde på mejeri- och köttområdena. I många fall dessa

återspeglar

"access"-kvoter redan existerande kvoter i bilaterala avtal, exempelvis EU:s

Europaavtal

med de central- och östeuropeiska låndema CÖE-ländema.

För nötkött öppnas MA-kvot motsvarande 23 000 ton kött med ben för s.k.

en ca avsett "high quality meat", vilken bedöms få begränsad betydelse. Vad gäller de nyöppnade MAkvotema för gris- och jjäderfäkött 70 000 ton 30 000 de till

ca respektive ca ton gäller att

största delen griskött eller helt tjäderfákött redan har intecknats

genom Europaavtalen

med CÖE-ländema, varför kvotemas betydelse endast torde bli Eftersom

marginell.

tarifferingen dessutom har lett till momentan höjning för dessa

en av gränsskyddet produkter genom tarifferingen den l juli 1995 höjdes grånsskyddsnivån i många fall

- minskar kvotemas betydelse ytterligare. I fråga kvot

om skummjölkpulver öppnas en ny på

68 000 ton vilket vida överstiger såväl EU:s traditionella nuvarande i

import som volymer

Europaavtalen. Gränsskyddet inom kvoten reduceras med mellan 60-67% under

genomförandeperioden. I detta fall torde således betydande potential finnas för ökad

en import. Samma utveckling men i mindre skala kan förväntas även för smör där

- - en ny MA-kvot på 10 000 ton öppnas. För öppnas kvot 300 000

vete en på ton vars betydelse dock är svår att förutse eftersom den är knuten till s.k. "kvalitetsvete".

För levande nötkreatur, nötkött och lammkött

utgörs tullen av summan av en ad-valorem-komponent och

en specifik komponent. 16Se fotnot 15

nr Se fotnot 15

nr

40 VVI0-dtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

Sammanfattning marknadstillträde

kan konstateras att den 36%-iga sänkningen det tarifferade

Sammanfattningsvis av

för flertalet inte kommer att få full effekt p. g.a. olika bilaterala

gränsskyddet produkter

inom för Europaavtalen med CÖE-ländema. Samma sak arrangemang, exempelvis ramen gäller också i stor utsträckning beträffande de bundna importkvotema. Effekterna av URavtalets i marknadstillträde försvagas dessutom möjligheten att i

regler fråga om genom

vissa fall ta ut tilläggstull. På sikt kan dock avtalet få större betydelse eftersom EU:s

till del är gjorda i specifika tullar skyddseffekt försvagas vid stigande bindningar stor vars

priser.

1.5.2 Intemstöd

allmänna att åtagandena begränsning intemstöden har

Den uppfattningen tycks vara om av

de redan genomförts eller förutses komma att

uppfyllts genom anpassningsåtgärder som

Effekterna dessa åtaganden väntas därför bli relativt begränsade. En annan

genomföras. av

bidragande orsak till åtagandena för intemstöd får mindre effekt är att dessa gäller den att totala stödnivån och inte enskilda produktområden.

De bundna intemstödsåtagandena för det utvidgade EU-l5 under genomförandeperioden

1995-2000 nedan. Det är värt att notera att intemstödsåtagandena är bundna i

framgår

nominella värden vilket eventuell inflation på sikt kommer att förstärka effekten gör att en

av dessa åtaganden.

Beloppsbegränsning för intemstöden inom EU miljarder ecu

Basvärde 1995 1996 1997 1998 1999 2000

80.975 78,672 76,369 74,067 71,765 69,463 67,159

flertalet gjorda bedömningar torde åtagandena vad gäller de interna stöden inte

Enligt förorsaka svårigheter för EU att uppfylla under genomförandeperioden förutsatt att några

dramatiska ökningar priser eller produktionsvolymer sker och att beslutade

inga av

reformåtgärder ligger fast. Några ytterligare åtgärder utöver de redan genomförts eller

som beslutats kan därför inte förutses på kort sikt ett resultat av intemstödsåtagandena. Det som är framför allt den ändrade inriktningen stödet till spannmåls- och oljeväxtsektorema av med successiv sänkning de administrativa priserna och samtidig övergång till en av arealstöd är orsak till detta. Samtidigt kan dock, genom att intemstödsåtagandena - som

görs på aggregerad nivå, sänkningen AMS-stödet inom spannmåls- och

en av oljeväxtsektorema leda till att utrymme i stället skapas för ökat intemstöd inom andra varuområden. Denna möjlighet begränsas dock den "återhållsamhets"-klausul som av innebär att stöd för enskilda överstiger vad som beslutats år 1992, inte längre är varor som från motåtgärder från övriga WTO-medlemmars sida.

skyddat

Sammanfattningsvis kan konstateras att åtagandena på intemstödsområdet troligen får relativt begränsad effekt på kort sikt och knappast kommer att leda till några större

jordbrukspolitiska förändringar under genomförandeperioden, men att begränsningarna

eftersom de är fastställda i nominellt värde, kan få betydelse på längre sikt genom inflationens urholkande verkan.

WTO-åtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning 41

1.5.3¶Exportstöd

Eftersom EU traditionellt har tillämpat exportstöd för antal kommer

ett stort produkter,

WTO-åtagandena vilka görs såväl belopps- som kvantitetsmässigt varuområdesvis

- att

innebära kännbara begränsningar i möjligheterna för EU att exportera överskottskvantiteter till subventionerade priser. Avgörande för möjligheterna subventioner

att exportera utan blir

helt beroende av utvecklingen världsmarknadsprisema avsnitt 1.4. Om av jfr

världsmarknadsprisema såsom fallet är f.n. i fråga flera produkter kvarstår

- om - en hög nivå kan export ske på kommersiella grunder behov Vid

utan av exportstöd. sjunkande

världsmarknadspriser blir möjligheterna till kommersiell export helt beroende i vilken

av

omfattning EU-prisema anpassas till VM-prisnivån. Om sådan anpassning inte kommer

en till stånd måste sannolikt produktionsbegränsande åtgärder

tillgripas, t.ex. genom höjning av arealuttagsprocenten.

I följande tabeller redovisas vad gäller för EU:s del i de och

som fråga om budgetmässiga

de kvantitativa begränsningarna för exportstöd under 1995-2000.

genomförandeperioden

Siffrorna är justerade med hänsyn till EU:s utvidgning den l 1995. Det bör

januari

observeras att möjlighet till överföringar mellan åren inom vissa

föreligger gränser och under vissa förutsättningar.

Belonnsbegränsningar för EU:s exnortstöd

Maximalt tillåtna utbetalningar av exportstöd miljoner ecu

Andra mjölkprodukter

färska Frukt o grönsaker, 13,0 12,2 11,4 10,7 9,9 9,1 8,3 bearbetade

181 "andra mjölkprodukter" ingår t.ex. yoghurt, grädde och helmjölkpulver

inverkan på CAP utan östutvidgning 42 WTO-átagandenas

Kvantitativa begränsningar för EU:s exportstöd

Maximalttillåtna kvantiteter somfår exporteras medstöd tusen ton

Baskvant. i Wi i i 1g99 ggg Vargrggg

och vetemjöl 18 276,0 20 408,1 19 212,7 18 020,7 16 825,4 15 630,0 14 438,0 Vete

Raps-

smöroch

344,9 335,0 322,5 310,0 297,5 285,0 272,5 Skurmjölkpulver

406,7 426,5 405,4 384,4 363,3 342,3 321,3 0st

mjölkprodukter 1 212,8 1 185,4 1 140,0 1 094,5 1 049,0 1 003,6 958,1 Andra

Fjäoerfäkött Ägg 125,0 126,1 120,6 115,2 109,7 104,2 98,8

hl 2 917,4 2 851,4 2 742,1 2 632,8 2 523,4 2 414,1 2 304,7 Vin tusen

grönsaker, 953,7 920,3 886,9 853,6 820,2 786,8 753,4 Frukt o färska

grönsaker, 181,4 175,1 168,7 162,4 156,0 149,7 143,3 Frukt o bearbetade Råtobak 140,3 190,0 174,1 158,3 142,5 126,6 110,8 Alkohol tusen hl 452,4 1 401,6 350,7 . 299,9 1 249,1 1 198,2 1 147,4 Bearbetadeprodukter - -

Vambalanser

tabell för vissa varuområden jämförelse mellan de varubalansprognoser

I följande görs en

2000 och 2005 avseende EU-15 redovisades i Europeiska kommissionens för åren som

från december 1995 och de kvantitativa WTO-taken

"Strategy Paper" om östutvidgningen

för varuområde år 2000. De redovisade varubalanserna avser den prognostiserade

respektive

mellan inhemsk produktion och konsumtion. I de fall en positiv

skillnaden tusental ton

alltså det exporteras utanför EU

balans uppstår måste uppkomna produktionsöverskottet

I de fall differens uppstår mellan nämnda

med eller utan exportbidrag. en positiv

WTO-taket för måste således denna kvantitet

produktionsöverskott och respektive vara,

exporteras utan något exportbidrag.

Varubalanser för vissa varuområden tusen ton Varuområde Balans år 2000 Balans år 2005 WTO-tak år 2000 Kommersiellt

enl EU-prognos exportbehov âr 2000

enl EU-prognos

Socker

Griskött

+300 +300 286,0 14,0 Fjáderfäkött

och konsumtionsprognoser och å

Jämförelsen mellan å ena sidan EU:s egna produktions-

bindande WTO-taken visar att ett kommersiellt exportbehov skulle andra sidan de

för mjölk och nötkött. Särskilt inom

uppkomma samtliga varugrupper utom oljevåxter, skulle detta produktionsöverskott kunna bli betydande. Inom spannmålssektom

Se fotnot 18

nr 2°.Ied arealuttag Med arealuttag Avser vete och foderspannmål tillsammans 23Rapsoch rybs 24WTO—taken skummjölkpulver och andra mjölkprodukter har omräknats till mjölkekvivalenter

för smör, 0st, med hjälp vissa schablontal, det särskilda mjölkavsnittet.

av se

PVTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 43

sockersektom förekommer redan i dagsläget ett stort överskott produktionen s.k. C-

om av socker, vilket exporteras utan bidrag, också beaktas. Mjölksektom helhet förefaller vid

som en ytlig betraktelse inte bli något problemområde, att har

men p. g.a. WTO-bindningarna

gjorts för fyra olika varugrupper kan ändå problem uppstå på något eller några varuområden

om produktionsinriktningen skulle ändras väsentligt jämfört med basperioden vidare

se

avsnittet om mjölk.

Huruvida det blir möjligt att exportera överskottsproduktionen eller inte beror

som tidigare

nämnts helt på prisutvecklingen på världsmarknaden och "gapet" mellan prisnivån i EU och

VM-prisema. Om EU:s interna prisnivå till VM-prisnivån i takt med sänkningen

anpassas av WTO-taken kommer eventuellt produktionsöverskott att kunna

exporteras på kommersiell basis utan att behöver Å andra sidan skulle

exportbidrag utgå. en sänkning av

prisnivån inom EU förutsatt att VM-prisnivån är lägre än EU-prisema och att

- ingen

kompensation ges för prissänkningen leda till att lönsamheten inom produktionen sjönk

och därmed sannolikt även produktionsöverskottets storlek. Om exempelvis 1995/96 års

- - VM-prisnivå på spannmål blir bestående fram till år 2000 skulle överskottet kunna exporteras utan stöd. Om däremot VM-prisema på spannmål återigen skulle falla

betydligt

och det gamla "prisgapet" tillåtas återuppstå, skulle EU för att inte överskrida WTO-taken

-

tvingas till antingen en kostnadskrävande lageruppbyggnad eller ytterligare -

produktionsbegränsande åtgärder.

I följande tabell redovisas OECD:s för den förväntade VM-

prognoser utvecklingen av

prisema och av EU:s priser fram till år 2000 för vissa spannmåls-, kött- och mejeriprodukter. Det bör observeras att VM- respektive EU-prisema för vissa produkter avser olika led och är således inte direkt jämförbara. I första hand är det den förväntade utvecklingstrenden fram till år 2000 denna tabell illustrera. Dessutom bör

som avses observeras att VM-prisema är angivna i US$ och EU-prisema i ungefärlig växelkurs:

ecu

1US$~0,85ecu.

25OECD: The agricultural outlook

1996-2000

WTO-dtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171 44

OEQDZS prognoser för prisutvecklingen EVLÖUE 15 l6. ill 12% i Jfl

vn uss/t2° 202,0 154,1 156,6 156,8 155,2 146,0 Vere

H

vn us:/t34 2 085 2 189 2 249 2 215 2 143 2 155 Ost

" USS/kg38 1,30 1,23 1,42 1,40 1,35 1,33 Griskttt vn ecu/kg39 1,41 1,37 1,31 1,28 1,31 1,34 " EU Fjäderfäkött vu uss/kg 1,24 1,26 1,24 1,24 1,24 1,25 " EUecu/kg 1,28 1,37 1,35 1,32 1,32 1,33

i förutses för såväl vete foderspannmål fram till år 2000

En nedgång VM-priserna som

med 1995. Sett till 1990-talet i dess helhet måste dock även priset vid

jämfört toppåret

betraktas relativt högt. För i varje fall foderspannmål beräknas VM-

periodens utgång som klart komma att understiga EU-priset. Behov exportbidrag skulle således priset ganska av

vad Som framgår avsnittet foderspannmål är dock

uppstå gäller foderspannmål. av om

för sådan utveckling vad gäller på foderspannmål inte särskilt stor.

risken en exportvolymen

Även i skulle kunna bli sådan att exportbidrag kunde behöva

fråga om vete prisutvecklingen

återinföras i större omfattning. Förutsatt att det produktionsöverskott som EU:s egna för år 2000 verkligen skulle realiseras skulle detta, i kombination med en prognoser antyder

mindre prisutveckling dvs. vidgat "gap" mellan EU:s priser och VM-priserna

gynnsam - hård på EU:s spannmålspolitik och framtvinga åtgärder i syfte att reducera kunna sätta press produktionen till WTO-taket. ner

Inte för någon de andra här uppräknade produkterna skummjölkpulver undantaget

av förutses med nuvarande växelkurs ecu/US$ 1US$~0,85ecu prisutvecklingen bli sådan - — kommer att understiga VM-prisnivån fram till år 2000. I händelse av

att EU-priset

inom EU skulle således behov finnas exportbidrag för samtliga här

produktionsöverskott av

nämnda För de och fjäderfäköttsektorerna förutses dock

produkter. spannmålsbaserade gris-

komma att ligga relativt nära VM-prisnivån. Inom nötkött- samt

EU-prisnivån med undantag för skummjölkpulver förutses EU-priserna även mejcrisektorerna -

-

komma VM-priserna med bred marginal, vilket gör fortsättningsvis att överstiga

lönsamheten inom dessa sektorer känslig för produktion överstigande WTO-taken.

mycket

26Exp0rtpris f.o.b. Trigo Pan, Argentina 27Vägtgenomsnittligt producentpris Exportpris f.o.b. gul majs nr amerikanska "gulf"—hamnar 29Vågtgenomsnittligt producentpris för korn 3°Exportpris f.o.b. 82% smörfett, Nordeuropa

Genomsnittligt partipris, Köln

Exportpris f.o.b. "extra kvalitet", Nordeuropa

Genomsnittligt partipris, Köln

Exportpris f.o.b. cheddar, Nordeuropa 35Partipris Emmental, Köln 36Pr.ma ungtjurar 1100-1300 lb, Nebraska, omräkningsfaktor till "rensad" vikt 0,63 37Vågtgenomsnittligt referenspris OECD för all boskap, "rensad" vikt Gzltar 230-250 lb, Nr 1-3, South Minnesota, områkningsfaktor till "rensad" vikt 0,72 Vågt genomsnittligt referenspris OECD för klass E 60-120 kg och klass R 120-180 kg, rensad vikt Genomsnittligt vägt partipris för "kokfirdig" kyckling, 12 amerikanska städer Genomsnittligt vågt referenspris OECD, "kokfärdig" prima kyckling

SOU 1996: 171 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 45

Ett mera djupgående resonemang kring den förväntade marknadsutvecldingen fram till år

2000 för vissa viktigare varuområden förs i nedanstående varuavsnitt.

Det bör påpekas att det förda resonemanget förutsätter i oförändrad växelkurs ovan stort sett ecu/US$. Om denna eller andra för världsmarknaden växelkurser förändras

viktiga under

perioden kommer givetvis detta att i hög grad påverka förutsättningarna för handeln och

därmed även behovet exportbidrag. Till detta kommer alla faktorer

av givetvis övriga mer

eller mindre osäkra också påverkar utvecklingen på världsmarknaden. Detta - som behandlas mera ingående dels i avsnitt 1.4.2 den allmänna dels

om marknadsutvecklingen, i

den varuområdesvisa redovisningen nedan.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan konstateras att reglerna reduktion exportstödet den del

om av utgör

av UR-avtalet som kommer att få den största genomslagskraften på CAP.

Produktionsöverskott inom EU dvs. produktionen konsumtionen beräknas år

- överstiger

- 2000 föreligga i fråga de flesta varuområden EU:s om enligt egna prognoser. Särskilt stort

beräknas överskottet bli i fråga spannmål, socker och Det bör observeras

om mjölk. att

prognoserna bygger på att regleringssystemen för socker och mjölk, vilka inte berördes av 1992 års CAP-reform, förblir oförändrade under hela Även

prognosperioden. inom

köttsektom förutses visst produktionsöverskott. För mjölk- och köttsektorema väntas dock exporten till största delen komma att hålla sig inom de avtalade WTO-taken även om det kan bli vissa problem för ost och nötkött. Vad gäller nötkött bör observeras att prognosen hänför sig till tiden före BSE-krisens uppkomst. En

utförligare beskrivning av situationen på

nötköttsområdet med hänsyn till den senaste tidens reviderade

konsumtionsprognoser lämnas

i det särskilda nötköttsavsnittet nedan. För de varuområden där WTO-taken inte förutses räcka till blir prisutvecklingen på världsmarknaden för den

avgörande press som respektive

sektor utsätts för WTO-åtagandena. Särskilt detta

genom gäller spannmålssektorn. För

socker gäller att så länge den omfattande exporten bidrag kan

utan C-socker fortgå,

behöver WTO-åtagandena inte utgöra något

allvarligt problem.

Konsekvenserna av exportstödåtagandena varuområde

per

I följande avsnitt jämförs prognostiserade varubalanser med W

lO-begränsningarna

avseende exportstöden för vissa centrala varuområden.

Vete

Veteproduktionen i världen förutses enligt FAO öka med 1,6% år fram till år

per 2000,

vilket är en något lägre produktionstillväxt än vad skulle blivit fallet som utan

Uruguayrundan. Begränsningar av produktions- och exportstöd förutses reducera

produktionen i de flesta i-länder, särskilt i EU och USA. Ett resultat

av Uruguayrundan

väntas därför bli förskjutning produktionen från vissa en av traditionella i-länder till u-

länder. Stigande priser kommer att dämpa efterfrågan för i

på vete synnerhet foderbruk. Vetepriset väntas enligt FAO öka med 4% i reella termer fram till år 2000

jämfört med

läget i slutet av 1980-talet. Effekten

av Uruguayrundan Vetepriset väntas vara större än i

fråga om andra spannmål den tidigare höga subventionsnivån för Liksom p. g.a. vete. produktionen väntas också handeln reduceras jämfört med årtionde. För

tidigare EU:s del

CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171 46 WTO-åtagandenas inverkan på

den exporten sjunka samtidigt importen väntas öka. Exporten

väntas tidigare betydande som

dock fortfarande komma att överstiga importen. Den totala subventionerade

väntas

världen falla från 60 ton till 40 milj ton år 2004, dvs. från veteexporten i väntas ca milj ca

l/2 till l/3 av världshandeln. ca ca

vissa och konsumtionssiffror för EU år 2000 enligt

I det följande redovisas produktions-

FAO och OECD. Vidare redovisas OECD:s och FAO:s prognoser för prognoser av

världsmarknadspriset vete under l990-talet. Prisprognoserna skiljer sig utvecklingen av

OECD:s den nominella förändringen medan dock principiellt genom att prognos anger

FAO:s redovisar den reella förändringen.

42 i Konsuut i Balans UTO-begränsni ng VM-gri ser Prognos Produkt on on

FAO

mellan OECD:s och FAO:s kan bara till mindre del förklaras av att Skillnaden prognoser en

inte i FAO-prognosen. Prognoserna skiljer sig i första

de tre nya medlemsländerna ingår OECD räknar med produktionstillväxt inom EU-15 i hand genom att en 10 under l990-talet helhet, medan FAO kalkylerar med ett

storleksordningen milj ton som

under motsvarande Även i fråga

produktionsfall inom EU-12 på ca 8 milj ton period. om

OECD med uppgång ll milj ton medan FAO:s

konsumtionen räknar en betydande - ca -

4¶Prisprognoserna förutser i båda begränsar sig till en ökning på knappt milj ton.

prognos fallen i Om OECD-prognosen rensas från inflationspåverkan

en uppgång VM-prisema.

torde skillnaden bli betydligt mindre mellan de båda organisationemas respektive

kan för nämnas FAO-prognosen härrör från en tidpunkt då den

prisprognoser. Det övrigt att

på spannmål ännu inte kunde märkas.

senaste kraftiga prisuppgången

den allmänna redovisningen uppgår WTO-taket för exportstöd på vete Som framgår av ovan Med grund skulle det år 2000 finnas ett år 2000 till ca 14,4 milj ton. OECD-prognosen som från 17,8-14,43,4 milj ton skulle behöva

exportbehov EU av 17,8 milj ton varav

villkor Vidare framgår att det kommersiella

exporteras på kommersiella utan exportbidrag.

beräknas uppgå till 4,7 milj ton för

exportbehovet år 2000 enligt EU:s egna prognoser ca

i sin helhet. Om däremot FAO-prognosen, vilken förutsätter en betydligt lägre

spannmål

år 2000 än OECD:s och EU:s skulle realiseras, kommer inget

produktionsnivå prognoser,

finnas WTO-taket. Om prisutvecklingen blir

kommersiellt exportbehov att som överstiger

eller ligger i nivå med EU:s prisnivå kan kommersiell

sådan att VM-prisema överstiger

och behöver då inte

export komma till stånd utan problem några produktionsbegränsningar

Om VM-priserna år 2000 däremot understiger EU-prisema samtidigt som tillgripas.

når den nivå förutses i OECD:s beräkningar, kan EU tvingas att

produktionen som

kostnadskrävande lageruppbyggnad

genomföra ytterligare produktionsbegränsningar om en

skall kunna undvikas.

nedan kan ökad användning vete för

Som framgår av avsnittet om foderspannmål en av

vetemarknaden lättar och möjligheterna att infria WTOfoderbruk leda till att trycket på

åtagandena ökar.

Båda fullt UR-avtalet. Vad gäller OECD:s prognos anges vidare prognoserna förutsätter genomförande av den förutsätter fullt genomförande 1992 års CAP-reform. att av Förändringen löpande priser under perioden 1990/94 2000 avser - Förändringen fasta priser under perioden 1987/89 2000 avser -

WTO~dtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 47

I detta sammanhang kan även nämnas EU:s arealuttagssystem "trädes"-systemet med

vilket EU inom vissa gränser kan reglera sin spannmålsproduktion med relativt kort varsel genom att höja eller sänka procenttalet för arealuttag beroende på marknadsläget. Tillämpningen av denna EU-intema regleringsmekanism kan även få viss för

betydelse utvecklingen av världsmarknadspriserna.

Som framhållits i avsnitt 1.4.2 marknadsutvecklingen i allmänhet

om rymmer

spannmålsmarknaden också flera osäkerhetsfaktorer, t.ex. utvecklingen i Kina och i f.d.

Sovjetunionen. Sålunda skulle relativt små förändringar i exempelvis Kinas importbehov

kunna få betydande konsekvenser för den internationella prisutvecklingen spannmål. En

på

annan mycket viktig osäkerhetsfaktor är den framtida avkastningen inom veteproduktionen i EU. Om takten i den årliga avkastningsökningen skulle höjas från nuvarande

genomsnittliga

nivå på 1,4-1,5% till 2%, skulle detta enligt källor inom EU förutsatt variabler

- att övriga

förblir oförändrade i sig kunna leda till ökning produktionsöverskottet 1,5

- en av på ca milj ton. Om konsumtionen samtidigt skulle falla till följd minskad för

av förbrukning

foderändamål, anses det tillkommande produktionsöverskottet kunna bli 4-5 milj ton.

Sammanfattningsvis kan konstateras att förutsättningarna för produktion fri från

en exporteller annat stöd inom vetesektorn är helt beroende världsmarknaden.

av prisutvecklingen på Känsligheten för förändringar i prisnivån är också hög. Om det nuvarande höga prisläget

skulle verka starkt stimulerande produktionsvolymen inom EU vilket

- OECD-prognosen

antyder skulle produktionen snabbt kunna nå sådana nivåer att WTO-taket

- sprängdes.

Situationen skulle kunna bli ännu ansträngd arealuttagsprocenten sänktes

mera om

ytterligare i syfte att öka produktionen och därigenom dämpa den interna prisutvecklingen.

Beroendet av höga VM-priser för att undvika subventionerad över WTO-taket skulle

export i ett sådant läge bli mycket kännbart.

Foderspannmål

Effekterna av Uruguayrundan för produktionen foderspannmål väntas inte bli lika av tydliga

som för vete då det gäller ändringar i produktions- och handelsmönstren beroende den

på

relativt sett lägre subventionsnivån inom sektorn för foderspannmål än inom vetesektorn. Eftersom EU tidigare subventionerat foderspannmål kan dock vissa effekter i form

uppstå

av ökad konkurrens från länder där subventioner inte förekommit

tidigare.

Produktionen av foderspannmål i världen förutses enligt FAO öka med 1,7% år

per huvudsakligen majs till år 2000 vilket är uppgång i förhållande till 1980-talet. Till

en en del förväntas denna ökning hänga med genomförandet

samman av Uruguayrundan.

Ökningstakten i konsumtionen i huvudsak för foderändamål antas bli något

- - svagare, 1,3% per år.

På samma sätt för vete görs i det följande vissa jämförelser mellan och

som produktions-

konsumtionsprognoser för EU till år 2000 enligt olika källor. Vidare olika

jämförs prognoser för utvecklingen VM-prisema.

av

WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171 48

45 Produkt i i Balans H10-begränsni ng VM-gri ser

FAO

Tvärtemot för vetesektom uppvisar i detta fall FAO något högre produktionsprognosen konsumtionssiffror än OECD trots att de tre medlemsländerna inte ingår i FAOoch nya Vad är i detta fall relativt

underlaget. gäller produktionsförändringen prognoserna

mellan de båda organisationerna. OECD räknar med en nedgång i

samstämmiga

8 under 1990-talet medan nedgången enligt FAO beräknas ligga

storleksordningen milj ton

3¶Vad konsumtionsutvecklingen inom EU skiljer sig de två

milj ton. gäller

åt. OECD beräknar nedgång på runt 4 milj ton medan FAO förutser en

organisationerna en

5 ton under l990-talet. Prognoserna för VM-prisemas utveckling år

uppgång på ca milj

relativt OECD-prognosen torde dock efter justering med hänsyn till

samstämmiga.

inflationen närmast indikera en prisnedgäng.

redovisning WTO-taket för exportstöd till foderspannmål år Som framgår av tidigare uppgår

2000 till 10,8 Ingen tyder på att ett eventuellt exportbehov ca milj ton. av prognoserna i närheten detta tak. I så fall skulle känsligheten för prisförändringar inte skulle komma av lika för för vete eftersom tillräckligt utrymme för export med

vara stor foderspannmål som

skulle finnas Med hänsyn till det nära sambandet mellan de olika

bidrag tillgängligt.

är det dock inte helt rätt att betrakta marknaderna för vete respektive

spannmålsslagen

från varandra helt isolerade marknader. Samma osäkerhetsfaktorer som

foderspannmål som

under avsnittet vete vad gäller bl.a. utvecklingen på vissa andra viktiga nämnts ovan ang.

internationella spannmålsmarknader gäller även i fråga om foderspannmål. Ytterligare en

kan komma att marknadssituationen för vete och foderspannmål

omständighet som påverka

eventuellt ökad vete för foderbruk. Om en sådan ändrad användning

är en användning av

inträffa kommer vetemarknaden att lätta och möjligheterna att infria WTO-

skulle trycket på

öka. Marknaden för foderspannmål skulle däremot sättas under ökat tryck

åtagandena att samtidigt förutsättningarna skulle försämras att klara WTO-åtagandena.

som

Spannmål totalt

En summering varubalansema för vete och foderspannmål ger följande resultat. av

Progros49 Konsumtion Balans UTO-begränsni ng Produkt i on ;milj ton ;milj ton ;mil| ton ;milj ton} EU-15 182,7 161,4 +21,3 25,3 OECD FAO 160,2 156,9 +3,3 25,3

EU-12g

EU-15 ° 187,5 157,5 +30,0 25,3 EU

Liksom för visar även beträffande spannmålsområdet i sin helhet ett vete samtliga prognoser

år 2000. Medan FAO-prognosen pekar mot ett relativt måttligt produktionsöverskott

överskott, visar såväl OECD:s som EU:s egen prognos på en betydande positiv

är 2000. Skillnaden mellan de olika prognoskälloma beror främst på

försörjningsbalans

45Se fotnot 42

Förändringen löpande priser under perioden 1990/94 2000 avser - Förändringen fasta priser under perioden 1987/89 2000 avser - Skälet till och foderspannmål sammanslås trots skilda WTO-tak är att vissa prognoser bl.a. EU:s att vete avser spannmål totalt. prognos - 49Se fotnot nr 42 5°Med arealuttag

SOU 1996: 171 WTO-åtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning 49

olika bedömning produktionens omfattning. Skillnaderna vad gäller av bedömningen av

konsumtionens storlek är relativt små. Till mindre del kan skillnaden även förklaras

en av att FAO bygger sin prognos på EU:s sammansättning år 1994, dvs. före Finlands

Sveriges, och Österrikes anslutning.

Som framgår av de närmast föregående avsnitten uppgår WTO-taket för spannmål i sin helhet till 14,4+ lO,8z25,3 milj ton år 2000. Slutsatsen blir att för det fall de

högre

produktionsaltemativen skulle förverkligas, kan situationen på spannmålsområdet

återigen

bli besvärande såvida inte EU-prisema är anpassade till Så nuvarande

VM-prisema. länge

prissituation består kommer eventuellt produktionsöverskott att kunna exporteras i

stort sett

utan bidrag och därmed inte heller utgöra någon belastning på WTO-åtagandena. Det kan i

detta sammanhang påpekas att FAO:s produktionsprognos härrör från då den

en tidpunkt

kraftiga prisuppgången på spannmål som ägt rum under åren 1995/96 ännu inte kunde överblickas och därmed heller inte den produktionsstimulerande effekten skulle kunna

som

bli följden prisuppgången.

av

Som framgått av resonemangen i de föregående avsnitten är det dock inte den

troligt att

nuvarande höga internationella prisnivån blir bestående fram till sekelskiftet. Helt

avgörande för möjligheterna att klara WTO-åtagandena på spannmålsområdet

utan smärtsamma produktionsbegränsningar skulle därför i händelse överskott bli den

- av framtida prisutvecklingen på världsmarknaden och EU:s förmåga även vid

att prisfall anpassa sin egen prisnivå till VM-prisnivån.

Oljefrö

Världsproduktionen av oljefrö sojabönor, rybs och solrosfrö beräknas OECD öka

raps, av med nära 25% fram till år 2000 räknat från början l990-talet. Konsumtionen väntas hålla

av jämna steg med produktionstillväxten. Den starkaste tillväxten 35-40% väntas i

äga rum

- u-ländema medan tillväxten i i-ländema förutses bli I världshandeln

mera måttlig. fråga om

förutses Australien stärka sin roll exportland medan

som betydligt förändringarna för USA

och Kanada blir mindre tydliga. Inom EU väntas produktionen medan

sjunka något

konsumtionen väntas öka obetydligt med resultat EU:s

att produktionsunderskott också

väntas öka och med stigande importbehov följd. VM-priset för beräknas som oljefrö av

OECD gå upp med 19% sett till 1990-talet helhet. OECD:s och EU:s för

som prognoser EU-marknaden på oljefröområdet framgår nedan.

Prognos Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning VM-griser

dämpad produktionsutveckling än vad EU själv förväntar sig. Prognoserna för

konsumtionsutvecklingen är däremot väl samstämda. I båda fallen resulterar i

prognoserna ett betydande produktionsunderskott på EU-marknaden. EU är redan i dag världens största importör av oljefrö och denna roll förefaller kunna förstärkas ytterligare resultat

som ett av

Uruguayrundan. Vad gäller priset på oljefrö inom EU har, ett led i CAP-reformen,

som en

Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 2000

-

50 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

anpassning till VM-prisnivån redan skett och det enda stöd som utgår inom oljeväxtsektom är f.n. arealstöd.

Socker

Sockersektom tillhör en av de mest reglerade sektorerna på jordbruksområdet världen över, inklusive inom EU. Genomförandet UR-avtalet väntas enligt FAO få relativt begränsad

av betydelse för världsmarknaden för socker. Inte heller väntas avtalet leda till några större

förändringar i de existerande regleringssystemen. Dock förutses åtagandena vad gäller

begränsningarna i exportstöden få viss effekt bl.a. för EU:s del.

Den ökning i produktionen och konsumtionen som förutses, antas i huvudsak komma att äga rum i u-ländema. För Europas del förutses en i stort sett oförändrad produktion. Konsumtionen i Europa väntas öka något men inte som ett direkt resultat av UR-avtalet. FAO och EU gör följande prognoser för EU:s del beträffande produktion, konsumtion och

försörjningsbalans för socker.

Trots att FAO:s kalkyl inte har beaktat EU:s senaste utvidgning ger den högre såväl produktions- som konsumtionssiffror än EU:s egna beräkningar. En förklaring till differensen kan vara att olika sockerbegrepp râ- resp. vitsocker kan ha använts, vilket inte kan utläsas från resp. källa. I båda fallen resulterar dock beräkningarna i en i stort sett likartad positiv försörjningsbalans för år 2000. WTO-taket för exportstöd år 2000 uppgår till knappt 1,3 milj ton. De kvantiteter som skulle behöva exporteras kommersiella villkor skulle således uppgå till storleksordningen 1,5-2 milj ton. Ett viktigt element i EU:s

sockerreglering utgörs av s.k. C-socker, dvs. socker som produceras och exporteras utan

stöd. Exporten C-socker kan f.n. uppskattas till minst 1,5 milj ton/år, dvs. i stort sett

av lika mycket som exporteras med stöd. Att denna export överhuvud taget kan komma till

stånd beror på de höga bidrag som lämnas för den stödberättigade delen av produktionen.

Utöver den ovan redovisade inhemska produktionen tillförs EU-marknaden årligen 1,3 milj ton socker på grund av de importåtaganden som gjorts gentemot vissa u-lånder inom ramen för bl.a. den s.k. Lomékonventionen. Detta socker importeras avgiftsfritt till EU. Vid export från EU får denna kvantitet dras av från WTO-taket och påverkar således inte varubalansen. I kalkylen bortses därför från de sockerkvantiteter som importeras under

förmånsbehandling.

I normalfallet bestäms möjligheterna att exportera utan stöd av "prisgapet" mellan EU-priset och VM-priset. I fråga om socker är dock situationen något annorlunda än för de flesta andra varugrupper. I och med existensen av s.k. C-socker har sedan länge godtagits principen att en viss del av produktionen kan ske utan stöd. Detta system kan givetvis endast fortgå sålänge stödnivån till sektorn helhet är så hög att den stödberättigade

som delen av produktionen anses kunna kompensera även den del som inte berättigar till stöd. Betydelsen av "prisgapet" torde därför få effekt först på längre sikt, då ett eventuellt krympande "prisgap" successivt kommer att underminera lönsamheten inom sockersektorn och därmed också möjligheterna att fortsätta med en "olönsam" export av C-socker.

SOU 1996: 171 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 5l

Inga prisprognoser från FAO eller OECD finns f.n. tillgängliga för sockerområdet. Med hänsyn till att sockersektorn tillhör de mest skyddade inom EU med PSE-tal runt 60%

en av

och att inga genomgripande förändringar i regleringssystemet förutses fram till år 2000, är

det inte sannolikt att detta "prisgap" kommer att reduceras så mycket att lönsam export

pass utan bidrag kommer att kunna ske under UR-avtalets genomförandeperiod. Förutsatt att nuvarande "prisgap" kvarstår kan behovet kommersiell export år 2000 uppskattas till

av

storleksordningen 1,5-2 milj ton. Om avdrag från denna kvantitet görs med de ca 1,5 milj

ton socker som redan i dagsläget exporteras utan bidrag återstår således högst 500 000

ca ton som skulle behöva läggas till C-sockerkvoten alternativt lagerhållas. Med nuvarande höga stödnivå torde därför WTO-åtagandena inte innebära några större synliga problem för sockersektorn eftersom produktionsöverskottet åtminstone till del även fortsättningsvis

- en skulle kunna exporteras "utan stöd".

Beloppsbegränsningen i relation till den kvantitativa begränsningen i exportstödsåtagandet

ger ett högsta genomsnittligt exportstödsbelopp på 39,20 ecu/ 100 kg. Nuvarande

exportbidrag juli 1996 uppgår till ca 40 ecu/100 kg. Något utrymme för höjningar

av

exportbidraget genomsnittligt sett jämfört med nuläget finns således inte. Om VM-prisema

skulle falla fram till år 2000 och nuvarande exportkvantiteter bestå, måste detta kompenseras genom en större andel osubventionerad export, dvs. större andel C-socker.

Sammanfattningsvis kan konstateras att sockersektorn inom EU redan i dagsläget

genererar ett inte obetydligt produktionsöverskott måste exporteras. Ungefär hälften denna

som av export sker utan bidrag i form av C-socker och behöver således inte avräknas mot WTOtaket. Anledningen till att denna olönsamma export kan ske är att den finansieras indirekt

genom ett mycket högt stöd till den övriga stödberättigade delen produktionen. Så länge

av detta system kan fortsätta torde problemen att hålla sig inom WTO-taket bli förhållandevis små.

Nötkött

Tillväxten i världsproduktionen nötkött förutses FAO under återstoden 1990-talet

av av av ligga en fortsatt relativt låg nivå. Effekten för produktionen och konsumtionen nötkött

av

på global nivå av UR-avtalet väntas bli tämligen blygsam. Viss regional omfördelning

av produktionen är dock att vänta. Sålunda väntas viss expansion ske i Nordamerika och i Oceanien medan produktionsminskningar förutses inom exempelvis EU. Även handelsmönstret väntas ändras till fördel för de förstnämnda länderna och till nackdel för EU. Produktionsminskningen inom EU sammanhänger dels med UR-avtalets

exportstödsbegränsningar, dels med de hårda kraven för olika bidragsformer inom

ramen för den senaste CAP-reformen. Även i fråga konsumtionsmönstret förutses vissa

om förändringar. Medan konsumtionen i i-ländema väntas stagnera förutses viss expansion i

u-

ländema, särskilt i Östasien.

Nedan redovisas produktions- och konsumtionsbalanser för EU år 2000 samt

antaganden om

prisutvecklingen. Det FAO-material som använts avser köttmarknaden helhet varför

som uppdelning på köttslag inte är möjlig. Det bör observeras att samtliga nedan redovisade prognoser tillkommit före BSE-krisens uppkomst.

52 WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171 Prognos Produktion Konsumtion Balans WTO-begränsning VM-griser

tusen ton tusen ton ;tusen ton gtusen ton

prognoser Däremot skiljer sig prognoserna betr. konsumtionen åt. OECD motiverar sina antaganden

med att nötköttspriset inte väntas sjunka lika mycket som priset på gris- och fjäderfåkött

vilket kommer att missgynna nötköttskonsumtionen i förhållande till de andra slagen av kött. Så länge produktionen och konsumtionen håller sig inom de ramar som prognoserna förutser skulle inga påfrestningar behöva uppstå på WTO-taket för exportstöd vilket uppgår till 821,7 tusen ton år 2000.

Beloppsbegränsningen inom WTO-taket i relation till kvantitetsbegränsningen innebär ett

högsta genomsnittligt exportbidragsbelopp år 2000 på 152,60 ecu/ 100 kg. De flesta enskilda

nötköttprodukter har i dag ett bidragsbelopp ligger betydligt under denna nivå.

som Beloppsbegränsningen i sig torde därför inte komma att innebära några problem för exporten utöver den kvantitativa begränsningen.

I fråga om prisutvecklingen till år 2000 går OECD:s och FAO:s uppfattningar isär. Medan OECD räknar med en nominell prissänkning kalkylerar FAO med en reell prishöjning inom köttsektom i dessa helhet. OECD motiverar sin prognos med att produktionsökningar i Nordamerika och Oceanien kommer att pressa ner de internationella priserna samt att den minskande konsumtionen inom EU vilken dels sammanhänger med prisrelationen till annat kött, dels ändrade konsumentpreferenser, kommer att förstärka denna tendens. Den förväntade expansionen på den asiatiska marknaden väntas dock till del motverka denna

en

utveckling. FAO-prognosen om höjda VM-priser bygger på antagandet att UR-avtalets

regler om neddragningar av exportsubventioner och grånsskydd kommer att få en

prishöjande effekt på hela köttmarknaden. Trots den förväntade prisuppgången förutser FAO endast en måttlig uppgång i produktionen av nötkött fram till år 2000.

Om FAO:s prisprognos läggs till grund för den framtida marknadsbedömningen torde

åtminstone en del "prisgapet" mellan EU- och VM-priserna komma att eliminerat år

av vara 2000, vilket skulle underlätta möjligheterna att exportera nötkött från EU utan exportbidrag. Om däremot OECD:s prognos fallande priser skulle infrias är det betydligt mera

om tveksamt om "prisgapet" kan täppas till så mycket att export utan bidrag skulle kunna ske. Eventuellt produktionsöverskott skulle alltså antingen resultera i en inhemsk

lageruppbyggnad eller en prissänkning EU-marknaden. Förutom prisutvecklingen anses

även konsumtionsmönstret inom EU spela avgörande roll för nötköttsmarknadens

en framtid. Sålunda anses att även tämligen små avvikelser i konsumtionen kan få betydande konsekvenser för lagrens storlek. Enligt OECD skulle, om den nuvarande långsiktiga trenden av nedåtgående konsumtion capita inte bryts, ett betydande överskott snabbt

per kunna uppstå på EU-marknaden.

Till följd BSE-krisen har EU nyligen reviderat sin tidigare konsumtionsprognos fram till

av år 2000. Man räknar nu med att konsumtionen kommer att minska med ca l0-l5 % till år

Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 2000

- Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/89 2000

-

WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 53

2000 med utgångspunkt från "normalnivån" 8 milj ton, dvs. med 800-1200 tusen

ca ca ton. I dessa siffror ligger en viss återhämtning jämfört med dagens extremt låga nivå. Med oförändrad produktion inses lätt att överskottet inom EU snabbt skulle kunna nå till

upp siffror i storleksordningen 1-1,5 milj ton. För att bemästra effekterna såväl BSE-krisen

av som den redan tidigare konstaterade konsumtionsnedgången förs för närvarande september 1996 diskussioner inom EU om åtgärder i syfte att reducera produktionen med 15-20%.

ca Om dessa åtgärder skulle misslyckas kommer sannolikt marknadssituationen för nötkött

inom EU att bli mycket allvarlig.

Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-marknaden för nötkött redan före BSE-krisen

kunde betraktas som mycket känslig för dels förändringar i världsmarknadsprisema, dels

konsumtionsmönstret på hemmaplan. Detta intryck förstärks ytterligare under inflytande

av BSE-krisen och de återverkningar som detta kan få för konsumtionen nötkött på längre

av sikt inom unionen. Ett prisfall på världsmarknaden i kombination med förstärkt nedgång

en i efterfrågan på hemmamarknaden skulle kunna få allvarliga konsekvenser för

nötköttproduktionen inom EU och leda till betydande produktionsöverskott. Eftersom

möjligheterna till exportstöd är starkt begränsade genom UR-avtalet skulle i ett sådant läge drastiska åtgärder för att reducera produktionen sannolikt bli ofrånkomliga. Resultatet de

av pågående diskussionerna om ett åtgärdspaket för att undvika långsiktig obalans på marknaden blir därför sannolikt avgörande för nötköttsmarknadens närmaste framtid.

Gris- och fjåderfákött

Tillväxten i världsproduktionen av gris- och fjäderfåkött beräknas enligt FAO sjunka

jämfört med l980-talet. Av de olika köttslagen väntas efterfrågan på fjäderfäkött visa den

högsta tillväxten följt av griskött, vilket dock fortfarande kommer att det det mest

vara efterfrågade enskilda köttslaget totalt sett. På samma sätt som för nötkött väntas sig

vare produktionen eller konsumtionen på global nivå påverkas nämnvärt UR-avtalet. Däremot

av kan vissa förändringar ske i fråga handelsmönstret. Bl.a. väntas exporten från EU gå

om

ner till följd av begränsningarna i exportstöden.

Utvecklingen av produktionen inom gris- och fjäderfäköttsektorema är i hög grad beroende

av utvecklingen av foderkostnadema. De exceptionellt höga internationella foderkostnadema i mitten 1990-talet väntas visserligen inte bli bestående fram till

av sekelskiftet, men OECD förutser ändå högre nivå än vad gällde i början 1990-

en som av talet. Situationen inom EU är dock enligt OECD helt annorlunda. För EU:s del kan

fullföljandet av 1992 års CAP-reform, enligt OECD, väntas leda till väsentligt lägre

foderkostnader vid 1990-talets slut än vid dess början, vilket kommer att höja lönsamheten inom dessa branscher. Den sammantagna effekten dessa sinsemellan

av motstridiga

tendenser förutses dock bli viss produktionsminskning inom hela OECD-området.

en

Prognoser avseende produktions- och konsumtionsbalanser för EU samt

världsmarknadspriser framgår nedan för respektive varuområde. FAO-prognoser rörande

produktion och konsumtion finns endast tillgängliga för köttområdet i dess helhet, däremot

inte för respektive köttslag.

WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171 54

GRISKÖTT

i Bal HTO-begränsni ng VMQF seri Prognos Produkt ion Konsumtionon ans

tusen ton tusen ton tusen tm ;tusen ton}

-7,025‘

FJÄDERFÄKÖTT Produkt i Konsumtioni Balans HTO-begränsni ng VM-gri ser Prognos on on ;tusen ton} ;tusen ton} ;tusen ton} ;tusen COD}

+s,ox56

EU-1S a 31.1. a oat. +260 286 oeco EU-15 8 211 7 911 +300 286 EU +14z57 EU-12 286 no - - -

såväl stämmer OECD:s och EU:s prognoser över varubalansema

För gris- som fjäderfäkött båda fallen på ett produktionsöverskott i

väl med varandra. I pekar tillgängliga prognoser

500 300 år 2000. WTO-taken år 2000 för

storleksordningen tusen respektive tusen ton

till och uppgår till 443,5 tusen 286 tusen ton.

exportstöd gris- fjäderfåkött resp.

varubalansema alltså att EU i fråga dessa sektorer kommer

Prognoserna över tyder om för vad WTO-åtagandena medger sett till att ligga ungefär på gränsen

volymbegränsningarna.

för till l9l och för fjäderfåkött till 90 milj

Beloppsbegränsningarna uppgår griskött milj ecu

tal i relation till de kvantitativa begränsningarna erhålls högsta ecu. Om dessa sätts

år 2000 43,10 ecu/ 100 kg för griskött och 31,70 ecu/100 kg

genomsnittliga exportbidrag på

f.n. endast för vissa bearbetade

för fjäderfäkött. På grisköttsområdet utgår exportbidrag

För bl.a. hela och halva slaktkroppar har bidraget slopats helt. För fjäderfäkött

produkter.

till nivåer väsentligt understiger det ovan nämnda

uppgår gällande bidragsbelopp som

Vare eller fjäderfåköttområdena kommer av allt att döma

genomsnittsbeloppet. sig på gris-

i UR-avtalet innebära några utöver vad de kvantitativa

beloppsbegrånsningama att problen

begränsningarna innebär.

FAO:s och OECD:s väsentligt. Liksom

I fråga om prisutvecklingen skiljer sig prognoser

räknar FAO även för och med prishöjning under perioden

för nötkött gris- fjåderfåkött en

OECD däremot förutser sätt för nötkött nedgång i fram till sekelskiftet. på samma som en

för medan för förutses viss uppgång, dock inte lika stor som

priset griskött fjäderfä en kommer EU-prisema för gris- och

enligt FAO:s prognos. Enligt OECD-prognosen

år 2000 i nivå med eller något överstiga motsvarande VM-

tjäderfåköttkött att ligga ungefär

skulle infrias finns vissa förhoppningar att export från EU

priser. Om dessa prisprognoser

skulle överstiga den inhemska kan komma till stånd utan exportstöd även om produktionen

förutsätter dock att foderprisema inte kvarstår på den extremt

förbrukningen. Resonemanget

nivå råder för närvarande viss dämpning sker mot slutet av detta höga som utan att en

ske finns risk inom EU inte blir anpassad till VMårtionde. Om så inte skulle att prisnivån

prisnivån varvid export utan stöd skulle försvåras avsevärt.

nötköttsavsnittet räknar EU med konsumtionsminskning för Som framgått av ovan en

nötkött 10-15 % till år 2000 till följd BSE-krisen. Detta motsvarar ett

på av

konsumtionsbortfall i storleksordningen 800-1200 tusen ton. Enligt preliminära

Förändringen löpande priser under perioden 1990/94 2000 avser - Förändringen fasta priser under perioden 1987/89 2000 avser - Förändringen löpande priser under perioden 1990/94 2000 avser - Förändringen fasta priser under perioden 1987/89 2000 avser -

WTO-átagandenas inverkan pá CAP utan ästutvidgning 55

bedömningar som gjorts inom EU kommer ungefär hälften

av konsumtionsbortfallet för

nötkött att ersättas i konsumtionen

av en uppgång av gris- och tjäderfäkött. Om

man antar

att denna ökning fördelar sig lika mellan och

gris- fjäderfåköttsektorema skulle i uppgången

konsumtionen inom sektor bli i resp. storleksordningen 200-300 tusen ton. Med denna

bedömning som grund skulle den största delen det förväntade

av produktionsöverskottet år

2000 inom dessa båda sektorer försvinna och möjligheterna att klara WTO-taken förbättras.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det för närvarande inte finns några tecken på att

produktionsöverskotten inom gris- och fjäderfäköttsektorema

kommer att avvika nämnvärt

från WTO-taken år 2000. Dessutom finns förväntningar om att prisnivån inom EU skall

kunna anpassas till eller komma i närheten av VM-priserna. Därmed skulle behovet av

exportstöd inom dessa sektorer kunna bli relativt

begränsat.

Mjölk och mejeriprodukter

Produktionen av mjölk i världen väntas enligt FAO öka med i genomsnitt 0,6% år fram

per till år 2000 räknat fr.o.m. slutet 1980-talet. av Denna ökning är mindre än hälften av Ökningstakten under 1980-talet helhet. Konsumtionen i världen som väntas under samma

period öka med 0,5% år vilket också är

per en minskning jämfört med föregående årtionde.

Ingendera av dessa förändringar dock ha anses något samband med UR-avtalet. Viss

regional omfördelning produktionen väntas dock

av som en följd avtalet. Sålunda väntas av

produktionen i Oceanien stimuleras ökade

genom exportmöjligheter medan produktionen i Västeuropa väntas gå ner i

p. g.a. exportstödsbegränsningama UR-avtalet och de därav

föranledda förväntade

produktionsbegränsningama. Även i Östeuropa väntas fortsatt

en

nedgång i produktionen, dock inte har

som något direkt samband med Uruguayrundan utan

är mera förorsakat interna

av omställningsproblem i samband med övergången till

marknadsekonomi. För i-ländema som helhet väntas såväl produktion konsumtion som

under 1990-talet minska med jämfört l980-talet, medan den omvända dvs.

utvecklingen, en

ganska markant tillväxt förutses för

u-länderna, något som till viss del sammanhänga

anses

med ökade exportmöjligheter samt en positiv ekonomisk tillväxt särskilt i Asien.

OECD har även gjort fram till år 2000

prognoser för produktionen och konsumtionen i

världen som helhet vissa

av mejeriprodukter, vilket visar att viss omfördelning i

produktsammansättningen är att vänta. Sålunda beräknas världsproduktionen av smör under

1990-talet öka med 5% medan

ca konsumtionen går med 4%. För

upp skummjölkpulver

väntas däremot med

en produktionsminskning ca 13% medan konsumtionen beräknas

gå ner

med ca 15%. Inte minst för EU:s del förutser

OECD en betydande omfördelning i

produktionsmönstret. Inom för total

ramen en minskning av mjölkproduktionen inom EU

med ca 2% under 1990-talet förutses produktionen av smör gå med 8% och ner ca

produktionen av skummjölkpulver med hela 40%.

Den enda produkt för vilken

produktionen väntas gå är väntas upp ost som öka med ca 7%. Det bör dock observeras att,

eftersom de angivna siffrorna 1990-talet avser i dess helhet, del redan

en av förändringarna

har inträffat.

Vare sig FAO eller EU självt såvitt

har, framgår tillgängligt material, redovisat

av några

prognoser beträffande produktions- och

konsumtionsutvecklingen fördelat på de olika

huvudvarugruppema inom mejeriområdet. Därför

kan endast OECD:s redovisas, prognoser

56 WTO-åtagandenas inverkan pá CAP utan östutvidgning SOU 1996: 171

vilket framgår tabellen nedan. För "andra mj61kprodukter"53 vilken

av varugruppen omfattas EU:s åtaganden inom för UR-avtalet, finns inga prognoser tillgängliga.

av ramen

De kvantitativa WTO-taken för exportstöd år 2000 uppgår enligt ovan till följande tal i

tusental ton: smör och smörolja 399,3, 0st 321,3 och skummjölkpulver 272,5. För ingen av

de nämnda produkterna förutses således enligt OECD-prognosen, produktionsöverskotten

inom EU komma att överstiga WTO-taken år 2000. Med denna prognos som utgångspunkt

skulle således inga problem uppstå med att infria WTO-åtagandena på mejeriområdet

oavsett prisutvecklingen.

OECD och FAO samt EU har redovisat beträffande produktionen och

prognoser konsumtionen mjölk fram till år 2000 utan fördelning på användningsområden. Dessa

av siffror redovisas nedan. Till skillnad från övriga varuområden går det i detta fall att få fram

FAO-uppgifter för hela EU-15.

prognoserna och konsumtionen inom EU fram till år 2000. Härav följer också att det beräknade

produktionsöverskottet blir relativt lika enligt samtliga prognoser och torde komma att ligga

i storleksordningen 7-9 milj ton. Denna kvantitet vid ytlig betraktelse gott och väl

synes en kunna inom det till mjölkekvivalenter omräknade WTO-taket på ca 12 milj ton

rymmas

mjölkf

Situationen inom mejeriområdet är dock något komplicerad än vad som framgår av

mera

ovanstående siffermåssiga jämförelser. I och med att exportstödsbegränsningama år

fördelade fyra olika kommer också produktionsinriktningen att få stor

varugrupper

betydelse. Om tyngdpunkten i produktionen förskjuts mot viss produktkategori kan

en självfallet obalans i förhållande till WTO-taket uppstå för just denna produkt trots att exportutrymme finns för övriga produkter. Denna situation präglar just nu EU:s export av ost och "andra mjölkprodukter" där problem med WTO-taket redan infunnit sig. Det bör påpekas att någon överflyttning överblivet exportutrymme mellan olika varugrupper

av

inom mejeriområdet inte kan göras. Förändringar i produktionsinriktningen grundas på långsiktiga marknadsmässiga överväganden och möjligheterna till omkastningar i

produktionen med kort varsel är begränsade. Eftersom konsumtionen av ost ökat stadigt under år och beräknas fortsätta att gå fram till år 2000 OECD kalkylerar med

senare upp

581 "andra mjölkprodukter" ingår bl.a. yoghurt, grädde och helmjölkpulver Förändringen avser löpande priser under perioden 1990/94 2000

- Förändringen avser fasta priser under perioden 1987/89 2000

- Följande områkningsfaktorer har tillämpats: 1 För produktion av lkg smör åtgår 19,58 kg mjölk; 2 För produktion lkg skummjölkpulver åtgår 11,64 kg mjölk; 3 För produktion av lkg ost åtgår 10,04 kg

av mjölk; 4 För produktion av lkg "andra mjölkprodukter" åtgår ca 1 kg mjölk.

WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 57

en ökning inom EU med l kg/person och år under hela 1990-talet har produktionen 0st

av också ökat successivt. OECD-prognosen förutser att "gapet" mellan produktion och konsumtion av ost inom EU skall krympa fram till år 2000. Om den förväntade ökningstakten i konsumtionen uteblir eller blir svagare än väntat kan situationen på ostmarknaden bli en helt annan än vad prognossiffroma pekar och med problem att klara WTO-taken.

I fråga om smör och skummjölkpulver måste hänsyn också tas till gjorda "minimum

access"-åtaganden vilket kan öka pressen på den inhemska produktionen. I synnerhet gäller

detta för skummjölkpulver där kvot öppnas på 68 000 ton vilket motsvarar 10%

en ny ca av EU:s förväntade konsumtion år 2000 avsnitt 1.5.1. Det kan påpekas att konsumtionen

se

av skummjölkpulver inom EU beräknas sjunka mycket kraftigt under 1990-talet helhet.

som

Beloppsbegränsningama i relation till de kvantitativa begränsningarna i

exportstödsåtagandena ger följande högsta genomsnittliga exportstödsbelopp i ecu/ 100 kg:

En jämförelse med exportbidragen i juli 1996 visar att dessa i flertalet fall klart understiger

ovanstående teoretiska genomsnittsbelopp. Beloppsbegränsningama i WTO-åtagandet torde

därför bli lättare att uppfylla än de kvantitativa begränsningarna.

Vad gäller prisutvecklingen är det svårare att göra direkta jämförelser. OECD redovisar ingen prognos för utvecklingen av VM-priset för oförådlad mjölk vilket däremot FAO gör.

Det meningsfulla i denna övning kan dock ifrågasättas med hänsyn till att det rör sig

om en utpräglad fårskvara där priset bestäms på ett mycket stort antal lokala marknader med sinsemellan mycket skiftande förutsättningar. OECD begränsar sig däremot till att göra

VM-prisprognoser för förädlade mejeriprodukter. När det gäller utvecklingen

av producentpriserna på mjölk förutser OECD för flertalet OECD-länder stagnation eller

en t.o.m. viss tillbakagång. Detta står i klar kontrast till FAO:s kraftig uppgång i

prognos om

VM-priset på mjölken. I fråga om mejeriprodukter ost, smör, mjölkpulver m.m. förutser dock även OECD en generell uppgång i VM-prisema.

Enligt OECD:s prognos för prisutvecklingen på mejeriprodukter till år 2000 förutses

"prisgapet" mellan EU:s priser och VM-prisema komma att bestå i fråga smör och ost.

om

Däremot väntas EU-priset på skummjölkpulver i stort i paritet med VM-priset till

sett vara följd av en förväntad prisuppgång på världsmarknaden. Detta skulle möjliggöra export

av skummjölkpulver utan exportstöd medan smör- och ostexporten fortfarande skulle

vara beroende av att stöd utgick. Export smör och ost på kommersiella villkor skulle knappast

av kunna komma till stånd.

Sammanfattningsvis kan konstateras att mjölkområdet är mycket svårbedömbart helhet

som

g.a. att exportstödsåtagandena gjorts för fyra kategorier förädlade produkter samtidigt

av

som produktionsprognosema i de flesta fall mjölkråvara. Även

avser

produktionsbegränsningarna ligger i råvaruledet. Om endast totalsiffroma för produktionen

SOU 1996: 171 58 WTO-åtagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning

skulle bli att uppfylla WTObeaktas finns det inga tecken att det några problem

Nedbrutet produktnivå blir bilden däremot en annan.

åtagandena inom mjölksektom. på

förvärras vad gäller 0st om inte

Framför allt skulle svårigheterna kunna ytterligare

förutses. Även för skummjölkpulver kan det bli problem konsumtionen ökar i den takt som

och VM-prisema skulle bli lägre

med hänsyn till gjorda "minimum access"-åtaganden om

än vad förutses. som

Frukt, grönsaker och vin

vad den framtida produktionen eller

har funnits tillgängliga gäller

Inga prognoser

EU. Kostnaderna för exportstödet inom de konsumtionen frukt, grönsaker och vin inom av

med de flesta övriga varuområden. nämnda varuområdena är förhållandevis lågt jämfört

1996 för vin 53,9 milj och för färska Maximalt tillåtna exportstöd under år utgör ecu

vilket kan med motsvarande maximala belopp

frukter och grönsaker 72,6 milj ecu jämföras

3 200 milj och nötkött 1 800

för 3 600 milj ecu, mejeriprodukter ca ecu ca spannmål ca milj ecu.

och från EU uppgick under Den totala exporten färska frukter, citrusfrukter grönsaker av

år. WTO-taket för år 1996 uppgår 1991-1994 i genomsnitt till ca 2,9 milj ton per

perioden

vilket innebär att större delen av till 886,9 tusen ton och för år 2000 till 753,4 tusen ton

Bidrag utgår f.n. i huvudsak till EU:s export dessa produkter sker utan exportbidrag. av

citrusfrukter, äpplen, nötter och tomater.

följande produkter: persikor,

1990/91-1993/94 mellan 112 EU:s för vin varierade under säsongerna

självförsöijningsgrad

133%. innebär det normalt finns ett ganska betydande produktionsöverskott av och Detta att

under motsvarande period i genomsnitt till

vin inom EU. Exporten av vin från EU uppgick

till 2,7 hl och för år 2000 till ca 2,3 milj 9,9 hl. WTO-taket för år 1996 uppgår ca milj

milj

frukt och sker alltså den största delen av exporten utan hl. Liksom i fråga om grönsaker

bidrag.

inom dessa sektorer konsekvenserna för EU av WTO-åtagandena

Någon djupare analys av

varuområden låga kostnaderna för har inte dels de vid jämförelse med övriga

gjorts p. g.a.

dels bristfälligt underlag för en sådan analys. EU-budgeten, p. g.a.

Bearbetade jordbruksprodukter

antal produkter såväl bearbetade jordbruksprodukter omfattar ett mycket stort

Begreppet

Kännetecknande för denna produktkategori är att den inom utanför livsmedelssektom. som

år ökat snabbare än handeln med s.k. internationella handeln på senare betydligt

OECD-ländemas totala export bearbetade Som exempel kan nämnas att av

basprodukter.

1980/82 1990/92 årligen ökat med 4,5 % medan

jordbruksprodukter under perioden

-

under Motsvarande siffror

basprodukter endast ökat med 0,1% samma period.

exporten av

för uppgår till 5,4% respektive 2,2%. importen

skall behandlas lika då det

Grundprincipen är att basprodukter och bearbetade produkter dock WTO-åtagandena i fråga exportstöden. En skillnad är att gäller neddragningarna av

Eftersom exportstöd för

bearbetade produkter endast omfattar beloppsbegränsningar.

om

omfattning EU blir också bearbetade produkter tillämpats i mycket stor av

WTO-átagandenas inverkan på CAP utan östutvidgning 59

neddragningskraven kännbara. Exportstöd har utgått för produkter innehåller

som

mjölkpulver, socker, ägg och spannmål. För produkter inte erhöll som exportstöd under

basperioden får överhuvud taget inget exportstöd tillämpas.

WTO-taket för exportstöd år 1996 till 657 uppgår ca milj ecu och för år 2000 till 415 milj

ecu. Neddragningen av exportstödsbeloppet under UR-avtalets genomförandeperiod

motsvarar 36% av basperiodens belopp den snabba tillväxten men p. g.a. i handeln med bearbetade produkter ägt under år kommer den som rum senare verkliga effekten av

neddragningskraven att bli betydligt större, i 40-45 snarare storleksordningen %. Detta

kommer med stor sannolikhet att innebära ökad press på EU:s export av bearbetade

produkter och skapa konkurrenssituation mellan olika

en kategorier av bearbetningsföretag.

Till skillnad från

exportstödsbegränsningama på basprodukter kan omfördelning göras

mellan olika varuområden.

Utöver den nämnda för

ovan exportstödsbegränsningen bearbetade jordbruksprodukter finns

ett särskilt tak fastställt för exportstödet till bearbetade frukter

och grönsaker. Detta belopp

uppgår för år 1996 till 11,4 och för år 2000 till milj ecu 8,3 milj ecu. Till skillnad från

huvudgruppen av bearbetade jordbruksprodukter finns för denna produktgrupp även en

kvantitativ begränsning. För vissa bearbetade

produkter, t.ex. inom köttsektom, finns inga

särskilda tak fastställda. I dessa fall i stället

ingår eventuell export i exportstödsutrymmet för respektive huvudvarugrupp.

P.g.a. det stora antalet produkter innefattas i bearbetade

som begreppet jordbruksprodukter

är det mycket svårt att göra mellan

jämförelser handelsstatistiska data och WTO-

åtagandena. På samma sätt för varuområdet frukt och som grönsaker kan därför ingen mera

djupgående analys göras konsekvenserna för EU inom

av av WTO-åtagandet området för

bearbetade jordbruksprodukter.

Ovriga produkter

Övriga produkter som år föremål för inom EU

exportstödsbegränsningar enligt UR-avtalet

är ris, olivolja, ägg, råtobak och alkohol. Dessa varuområden

kommenteras inte i det

följande beroende på dels att underlag saknas för tillfredsställande

en bedömning av UR-

avtalets konsekvenser, dels inom att stödbeloppen dessa sektorer är förhållandevis små.

Öl

2 EU

av en utvidgning av mot Central- och

Konsekvenser

Osteuropa

I rapporten har det förutsätts att kandidatländer blir

samtliga medlemmar samtidigt år 2000

samt att dessa länder övertar CAP i dess nuvarande form. Mycket talar för att så inte blir

fallet. Då syftet har varit att analysera de faktorer yttre som utgör tryck på EU att reformera

CAP och att identifiera de varuområden är särskilt

som känsliga för en östutvidgning, har i

rapporten varken spekulerats kring vilka länder eventuellt kan som bli medlemmar först

eller vilka övergångsarrangemang kan krävas

som för de olika kandidatländerna.

2.1 i de central-

Utvecklingen och östeuropeiska länderna

CÖE-ländernaf

2.1.1 Allmänna ekonomiska förhållanden

Den nedgång i ekonomin kännetecknat som samtliga central- och östeuropeiska länder under

de första åren 1990-talet bröts 1994 då de flesta CÖE-länder av redovisade positiv BNPen tillväxt. Denna utveckling fortsatte även under år 1995.

Enligt preliminära siffror från

OECD redovisade samtliga länder Lettland utom positiv BNP-tillväxt för år 1995. För

Polen, Rumänien, Slovakien och Tjeckien låg BNP-tillväxten

i intervallet 5-7% medan

motsvarande tal för Ungern endast till 1%. Den

uppgick positiva utvecklingen i ekonomin

väntas fortsätta även under år 1996. Den ekonomiska

utvecklingen har även ätföljts

av en snabb tillväxt i utrikeshandeln.

Inflationen är fortfarande i de flesta hög länderna mätt med västeuropeiska mått måste men ändå anses kontrollerbar med de jämfört tre- eller fyrsiffriga tal redovisades för

som några

år sedan. För Slovakien, Slovenien och

Tjeckien uppskattas inflationen under år 1995 ha

begränsat sig till storleksordningen 9-l2%. För

övriga länder redovisas inflationstal på 24-

38%. Under år 1996 beräknas

inflationstalen fortsätta att sjunka.

Arbetslösheten fortsätter CÖE-länder att vara hög i de flesta med undantag för Estland och

Tjeckien där den uppgår till 2 respektive 3%. För de flesta

ca övriga länderna ligger

arbetslösheten på mellan 10 och 15%. Dock redovisas något lägre värden i Lettland och

Litauen, ca 6%. Samtliga länder minskad uppvisar något arbetslöshet under år 1995 jämfört

med närmast föregående år. större Inga förändringar förutses för år 1996.

Betalningsbalansen är negativ för de flesta CÖE-ländema och genomsnittligt sett har inga

förbättringar skett under år 1995. underskott Betydande 1500 milj US$ redovisas år

1995 för Tjeckien, Polen Ungern, och Rumänien. Viss förbättring med

jämfört föregående

år kan noteras för Ungern, medan

betydande försämringar har inträffat för Tjeckien, Polen

och Rumänien.

621 denna utredning med Central- och ÖsteuropaCÖE-ländema avses följande länder: Bulgarien, Estland,

Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 62 Konsekvenser av en av mot

fortfarande underskott i den statliga budgeten. För Bulgarien och De flesta länder redovisar år 1995 till mellan 6 och 7% BNP, för Rumänien till ca 4%, Ungern uppgår underskottet av har större förändringar skett under år vilket är de högsta värdena. Genomsnittligt sett inga 1995.

2.1.2¶Utvecklingen inom jordbruket

inom i CÖE-ländema i viss utsträckning

Den återhämtning jordbruksproduktionen som

kunde observeras för år 1994 fortsatte även under år 1995. Sålunda Ökade, enligt från OECD, bruttovärdet med mellan 4,2 och

preliminära siffror av jordbruksproduktionen

Rumänien och med de högsta värdena i de två

13% i Polen, Bulgarien, Tjeckien,

Litauen och Ungern redovisas också förstnämnda länderna. För Slovenien, Slovakien, för de först nämnda länderna. Endast två länder, positiva värden, vilka dock är lägre än

redovisar inom jordbruksproduktionen. Allmänt

Estland och Lettland, alltjämt tillbakagång

förefaller de baltiska länderna befinna sig i en senare utvecklingsfas av sett vilket innebär viss exempelvis i förhållande till

omdaningsprocessen, eftersläpning

Generellt sett är det också inom de baltiska länderna som avregleringen

Visegradländemaöå

Gemensamt för alla CÖE-ländema är dock att den tidigare mycket

av jordbruket gått längst. kraftiga tillbakagången inom jordbruket tycks ha upphört.

Särskilt stark har återhämtningen varit inom vegetabilieproduktionen. I exempelvis

ökat med 18% 16% år 1995 jämfört med Bulgarien och Polen har denna sektor ca resp.

i användningen handelsgödsel. Produktionen

föregående är, delvis beroende på en ökning till 76,6 milj ton vilket är uppgång med ca

av spannmål är 1995 uppgick preliminärt ca en

med bottenåret 1992. För jordbruksländer som Polen och

13,7 milj ton jämfört stora

i stort sett återuppnått de Rumänien kan konstateras att spannmålsproduktionen före medan viss eftersläpning alltjämt råder i

produktionssiffror som gällde reformperioden,

baltiska länderna har fortfarande långt kvar till den nivå

Ungern och Bulgarien. De spannmålsproduktionen rådde före reformperioden.

som

Även har den kraftiga nedgången stoppats och inom animalieproduktionen tidigare mycket

ha skett under år 1995, dock inte så markant som inom

en försiktig återhämtning synes

Alla länder de baltiska uppvisar sålunda tillväxt i

vegetabilieproduktionen. utom

baltiska länderna däremot har nedgången fortsatt under

animalieproduktionen år 1995. I de

år 1995 även takten i förefaller ha bromsats upp. Inom mjölkproduktionen

om nedgången

ha inträtt även den nedåtgående trenden fortsatt i många förefaller en viss Stabilisering om länder. Flera länder bl.a. Polen ligger alltjämt långt under de produktionskvantiteter som - före För de baltiska länderna har nedgången i mjölkproduktion

uppnåddes reformperioden.

fortgått även under år 1995.

CÖE-ländemas har också ökat stadigt under både

utrikeshandel med jordbruksprodukter

CÖE-länder redovisar underskott i utrikeshandeln med

1994 och 1995. Trots att de flesta ökar snabbare än blir det sammanlagda resultatet för livsmedel och att importen exporten CÖE-ländema helhet visst överskott, främst beroende på Ungerns kraftiga som ett handelsöverskott.

53Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa 63 av en av mot

Den andel av hushållsinkomsten spenderas på livsmedel är i CÖE-

som generellt sett hög

ländema. Variationema är dock stora, från 30% i Estland, och Polen till 60-

ca Tjeckien ca

70 % i Litauen och Rumänien. I samtliga länder

utom Estland, Tjeckien, Slovakien,

Ungern och Polen har denna andel ökat sedan reformåtgärderna inleddes. tecken

Några

att denna utveckling skulle vända kan ännu inte märkas, med för Polen och

undantag

Ungern där utvecklingen faktiskt gått i motsatt riktning, dvs. viss i

minskning

livsmedelsdelen av hushällsinkomsten.

Tidigare utredningar

2.2.1 Allmänt

På ett relativt tidigt stadium efter det ekonomiska och

upplösningen av politiska samarbetet

inom det gamla östblocket gjordes företrädare för CÖE-länder av några uttalanden om ländernas avsikt att söka medlemskap i EG. De första från

ansökningarna Polen och

- Ungern lämnades in år 1994. Redan år 1992 genomfördes de första studierna - av vad ett EG-medlemskap skulle innebära för EG och den CAP.

gemensamma jordbrukspolitiken

Sedan dess har flera institutioner, forskare och såväl inom myndigheter som utanför EU

genomfört studier på detta tema. Ursprungligen begränsade sig intresset till de s.k.

fyra Visegrad-ländema, dvs. Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien CÖE-4. Därefter

utvidgades intresset först till att även omfatta de båda balkanländema

Bulgarien och

Rumänien efter det att också dessa erhållit s.k. associationsavtal

CÖE-6. Slutligen kom

även de tre baltiska länderna Estland, Lettland och Litauen samt Slovenien att omfattas av utredarnas intresse CÖE-lO. Eftersom de olika kommit in i

ländergruppema

diskussionerna EU-medlemskap vid olika varierar också

om tidpunkter omfattningen av utredningarna med hänsyn till detta. De tidigaste utredningarna därför endast CÖE-4avsåg

ländema medan de utredningar stadium CÖE-l0. som gjorts ett sent normalt omfattat

Det faktum att utredningarna tillkommit vid olika tidpunkter och avser olika geografiska områden försvårar givetvis jämförelser mellan dem. Den varierande

geografiska räckvidden

förklarar till stor del de skillnader i exempelvis kostnader som föreligger mellan olika utredningar. Vidare har marknadsläget för i förändrats radikalt

synnerhet spannmål sedan de

första utredningarna gjordes, vilket i Även hög grad påverkar kalkylema.

nötköttsmarknaden i Europa har varit utsatt för oförutsedda

påfrestningar genom BSEdebatten och åtföljande köpmotstånd.

Nedan redovisas summariskt vissa de vilka

av utredningar som genomförts, på grunder de

vilar samt vilka resultat och/eller i förslag som presenteras rapporterna. De flesta av dessa utredningar tar främst upp konsekvenserna för den framtida

av en utvidgning produktionen och konsumtionen inom CÖE-ländema

samt belastningen på EU-budgeten. Dessa frågor

avhandlas dessutom i kapitel 2.3 och 2.4. Konsekvenserna

av en utvidgning med hänsyn till

WTO-åtagandena behandlas under huvudavsnitt

64 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av

2.2.2 Fristående studier

De fyra närmast följande utredningarna tar uteslutande upp de

budgetmåssiga

konsekvenserna utvidgning, i första hand med Visegradländema COE-4.

av en

Anderson Tvers 1993

Anderson uppskattar kostnaderna för anslutning CÖE-4-länderna till 37,6 Tyers av

miljarder och förutsätter fullt genomförande 1992 års CAP-reform vilken också antas

ecu av

tillämpas på CÖE-4. Studien bygger på simuleringsmodell världsmarknaden för sju

en av centrala produktgrupper. I rapporten förutses stark produktionstillväxt särskilt inom

en animaliesektom den stimulerande effekt anpassning till EU:s prisnivå för med

p. g.a. som sig.

Brenton Gros 1993 Denna studie tar inte hänsyn till CAP-reformen år 1992. Beroende på vilka antaganden som görs betr. produktivitetsutvecklingen kommer enligt denna studie att variera

kostnaderna

avsevärt mellan lO och 50 miljarder För COE-4 ligger den genomsnittligt

ca ca ecu. beräknade kostnaden på 17 miljarder ecu.

Tangermann Josling 1994 Med hjälp den s.k. europeiska simuleringsmodellen som utvecklats av USA:s

av

jordbruksdepartement uppskattar Tangermann Josling kostnaderna för anslutning av CÖE-4-ländema till 13,3 miljarder Denna kalkyl bygger på gradvis anpassning av

ecu. en CÖE-ländemas till EU:s och innebär ganska stora i CÖE-4 för

priser prisnivå prishöjningar

i synnerhet socker, mjölk och nötkött. Författarna anser att en sådan prisanpassning är skadlig för CÖE-länderna eftersom den inte är anpassad till ländernas inkomstnivå vilket kommer att leda till betydande överskottsproblem inom de nämnda sektorerna.

van Berkum Terluin 1995 Denna studie är också begränsad till CÖE-4-ländema. Den bygger på tre scenarier med

olika antaganden produktivitetsutvecklingen. Enligt det ena alternativet förutsätts en

om

återgång till 1989 års produktionsnivå, dvs. före reformperioden. Det andra alternativet

förutsätter att produktiviteten höjs till EU-nivå vid tiden för anslutning medan enligt det tredje och sista alternativet produktivitetsutvecklingen begränsas till hälften av EU:s. Kostnaderna kommer enligt de nämnda alternativen att variera mellan 5,9 och 7,6 miljarder

Den främsta anledningen till att denna studie gett ett lägre resultat än de andra ecu.

studierna är olika antaganden om producenternas reaktion på de högre priserna som EU-

medlemskapet för med sig. Enligt Berkum Terluin är det sannolikt att det dåliga

van

utgångsläget för jordbruket i CÖE-lånderna kommer att hämma tillväxten och utvecklingen

inom överskådlig tid vilket gör att hela produktionspotentialen inte kommer att kunna

utnyttjas.

Följande fyra rapporter ingår i en serie utredningar som beställts av Europeiska

kommissionen genomförts författarna på eget ansvar och där de presenterade

men som av slutsatserna och förslagen är författarnas egna.

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa av en av mot 65

Tangermann m.fl. 1995

Några nya kostnadskalkyler presenteras inte i denna rapport. Förutom

en lägesbeskrivning

av jordbruket i CÖE-6-ländema innehåller alternativa utredningen ett resonemang om

åtgärder för anpassning CÖE-ländemas stödnivåer och till av handelspolitik EU:s politik

samt eventuella övergångsarrangemang. Slutsatsen Tangermanns blir av resonemang att en fullständig och snabb reform CAP förordas och denna reform inkluderar såväl av att

reducering av stödprisema som en fullständig avlänkning den s.k.

av

kompensationsersättningen från produktion och Under tiden fram till

resursanvändning. medlemskap bör vissa anpassningsåtgärder vidtas från såväl CÖE-ländemas sida

som från EU-sidan.

Buckwell m.fl. 1995

I likhet med Tangermann gör inte heller Buckwell

några egna nya kostandskalkyler utan

nöjer sig med att hänvisa till tidigare studier enligt vilka kostnaderna för

en anslutning av

CÖE-6-ländema skulle hamna i 22-37

storleksintervallet miljarder ecu. Buckwell

konstaterar att ingen av de tidigare studierna beaktat de införts

begränsningar som genom

UR-avtalet varför de verkliga kostnaderna troligen har överskattats. Buckwell

ifrågasätter

även det meningsfulla i att fokusera de på budgetmässiga kostnaderna, dels g.a. att dessa

är svåra att uppskatta, dels att det missvisande inte p. g.a. anses att samtidigt beakta vinsterna av en utvidgning. Vidare behandlas i effekterna för CÖE-ländema

utredningen

och för CAP utvidgning samt lämnas till alternativa

av en förslag anslutningsmodeller och

åtgärder inom EU och CÖE-ländema. I likhet med förordar Tangermann även Buckwell en

reformering av CAP med övergång till lågprissystem.

Tarditi m.fl. 1995

Inte heller Tarditi gör några kostnaderna för

egna beräkningar av en anslutning utan nöjer

sig med att konstatera att dessa skulle bli i händelse oförändrad

betydande av CAP vid anslutningstillfället. En orsak till svårigheterna att uppskatta kostnaderna den

anses vara

snabba omställningsprocessen i CÖE-ländema och osäkerheten

om hur utbud och efterfrågan kommer att på olika prisnivåer. Även Tarditi förordar

reagera en reformering

av CAP innebärande bl.a. att nuvarande med delvis avlänkat system stöd byggs ut till att

omfatta samtliga marknadsregleringar år 2000 och detta

att stöd endast utgår till jordbrukare inom EU-l5. Närmandet mellan

jordbrukspolitiken i EU-l5 och i CÖE-ländema skall ske

genom ett övergångsarrangemang där stödnivåer och gränsskydd successivt anpassas.

Mahé 1995

Mahés skiljer från de resonemang sig övriga tre studierna genom att föra in "sannolikhets"-

begreppet i en diskussion olika alternativa scenarier. Sannolikheten om för ett s.k. "status

qu0"-alternativ, dvs. att ingen anpassning har skett vid för tidpunkten medlemskap, bedöms

vara 90% hög medan sannolikheten för sannolikhet att anpassning kommer att ha skett

inom fem år bedöms till 10% låg sannolikhet. Sannolikheten för att anpassning kommer

att ha skett på 10 års sikt bedöms 50%. För del betonar vara egen författaren betydelsen av en snabb integration under femårsperiod via tullunion och en en med strukturfonder. Särskilt viktigt är det enligt Mahé minska stödet inom att mjölk- och sockersektorema. Inom mjölksektom bör införande två- eller

av treprissystem övervägas och interventionspriserna bör sänkas generellt. Budgetkostnadema år 2000

av en utvidgning

beräknas ligga i intervallet 6-16,3 beroende

miljarder ecu på scenarium. Om utvidgningen i

66 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 av en av

Mahé även till CÖEstället sker år 2005 blir kostnaderna 6-22,5 miljarder ecu. tar hänsyn ländemas till vilket beräknas uppgå till fyra miljarder år.

bidrag EU-budgeten ca ecu per

2.2.3 Vissa länders utredningar

Brittiska iordbruksministeriet MAFF 1994

-

MAFF har beräkningar de budgetmässiga konsekvenserna på jordbruksområdet av gjort av

CÖE-ländema till EU. Kalkylema bygger bl.a. på förutsättningen att CAP

en anslutning av

skall förbli i oförändrad fram till anslutningen, att WTO-åtagandena inte skall stort sett

utgöra någon begränsning för t.ex. utbetalning av exportstöd, att världsmarknadspriserna

förblir vid den nivå de hade omedelbart efter det att CAP-reformen inleddes samt att i CÖE-ländema inte den nivå förelåg i slutet 1980-talet.

jordbruksarealen överstiger som av

Vidare antas att anslutningen kommer att äga omkring år 2000. rum

MAFF redovisar två alternativa scenarier, ett statiskt och ett dynamiskt. I det statiska

alternativet och konsumtion återgår till historiska nivåer, vilket i detta

antas att produktion

fall för 1988-1991. I det dynamiska alternativet förutsätts

utgörs av genomsnittet perioden

i CÖE-ländema produktivitet i motsvarande EU-länder

att jordbruket uppnår samma som

och konsumtionen också EU-värden. För samtliga CÖE-länder utom

att per capita uppnår

de baltiska har värden från västra valts referensvärden. För de baltiska

Tyskland som

länderna har utgått från genomsnittsvärden för Sverige, Norge och Finland. De man har sedan använts vid beräkning arealstödet. Vidare har

justerade avkastningsnivåema av

antagits viss ökning djurpopulationen ett resultat höjda stödnivåer. en av som av

Helt för det scenariet tidsaspekten Vid

avgörande kalkylema enligt dynamiska anses vara.

EG/EU har utgångspunkt för fastställande olika

tidigare utvidgningar av som av produktionstak socker, mjölk, nötkreatur tagits de

spannmål, oljeväxter, -

före Utvecklingen under åren fram till

produktionsnivåer som gällt strax anslutningen.

kan alltså bli mycket avgörande för vilken produktionsnivå som kommer att

medlemskapet

ligga till grund för stödets storlek.

De kostnaderna för FEOGA:s54 garantisektion utvidgning uppskattas till sammanlagda av en

det statiska alternativet och till 25,2 miljarder enligt det

ca 8,7 miljarder ecu enligt ca ecu

alternativet. I det statiska alternativet uppgår kostnaderna för olika former av

dynamiska

direktstöd arealstöd, djurbidrag till 90% totalkostnaden. I det dynamiska - ca av alternativet begränsas denna andel till 50%. Resultatet beräkningarna är mycket ca av beroende vilka antaganden Om t.ex. världsmarknadspriserna skulle falla

av som gjorts.

avsevärt skulle även kostnaderna för exportbidragen öka. Likaså skulle högre basarealer

eller högre avkastningsnivåer resultera i högre kostnader.

Övriga medlemsländers utredningar 1993-1994 CÖE- Nederländska har uppskattat kostnaderna för anslutning av samtliga

finansministeriet

10-länder till mellan 27 och 43 miljarder ecu. Det franska jordbruksministeriet uppskattar

kostnaderna för anslutning CÖE-ö-länderna till 8 miljarder ecu. Det tyska av ca jordbruksministeriet beräknar att kostnaderna kommer att uppgå till mellan 11 och 17

för CÖE-4-ländema och till ungefär det dubbla beloppet om

miljarder ecu anslutning av

FEOGA EU:s jordbruksfond. Fonden utgörs två delar, garantisektion och en utvecklingssektion. av en

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning av en av EU mot Central- och Östeuropa 67

anslutningen skulle gälla CÖE-IO. De

angivna siffrorna är hämtade det brittiska

ur

materialet men inga detaljer är kända vad

gäller de antaganden ligger till för som grund

kalkylema. Den holländska kalkylen

utgörs av en enkel schablonberäkning där det

antagits att utbetalningarna per capita kommer minst

att vara lika med genomsnittet för Irland,

Grekland och Portugal.

Kanadas iordbruksministerium AAFC 1996

Agriculture and Agri-Food Canada AAFC har

gjort prognoser för spannmålsmarknaden i

såväl EU-15 CÖE-IO fram till som år 2000. Enligt rapporten räknar med man att

produktionen av spannmål i CÖE-ländema liksom

den genomsnittliga avkastningen kommer

att ha återgått till nivå rådde samma som i slutet av 1980-talet, dvs. 105 år ca milj ton redan

2000. Dock väntas

avkastningen fortfarande understiga avkastningsnivån i EU. Den

inhemska konsumtionen beräknas

uppgå till ca 98 milj ton vilket skulle medföra ett

nettoexportbehov av ca 7 milj ton.

Det konstateras att tillväxten i

jordbruksproduktionen i hög grad är beroende

av att

investeringar kommer till stånd i infrastrukturen

på landsbygden. CÖE-ländema bedöms ha

en betydande potential för produktionsökningar efter ha blivit

att en del av EU.

Totalproduktionen av spannmål inom ett EU-25 bedöms år 2000

ligga i storleksordningen

300 milj ton och den inhemska

förbrukningen på ca 265 milj ton. Detta indikerar

ett

potentiellt nettoexportbehov på 35

ca milj ton.

Till skillnad från de vilka

utredningar genomförts inom EU fokuserar den kanadensiska

studien av naturliga skäl

mera på marknadsaspekten än på kostnadsaspekten. Vad

gäller

budgetkostnaderna för EU hänvisas endast till den utredning som genomförts inom EU, det

s.k. "strategipapperet".

2.2.4¶Jordbruksverkets

beräkningar 1995

Jordbruksverket SJV under gjorde hösten 1995 beräkning de

en av budgetmässiga

kostnaderna för FEOGA-fonden

av en anslutning av CÖE-10-ländema till EU.

Kalkylen

bygger, i likhet med MAFF:s

kalkyl, på en rad osäkra förutsättningar, alla

exempelvis att

CÖE-10-länder blir

fullvärdiga EU-medlemmar samtidigt år 2000

utan övergångsregler.

Vidare förutsätts att CAP förblir helt oförändrad fram till Även

anslutningstidpunkten.

reglerna för regional- och strukturstöd förutsätts bibehållas oförändrade. I likhet med

MAFF heller

:s utredning tas ingen hänsyn till vilka begränsningar som WTO-åtagandena

kommer att föra med sig. SJV har dessutom

presenterat förslag betr. övergångsperioder för såväl EU CÖE-ländema.

som

I likhet med MAFF -rapporten redovisas tvâ alternativa scenarier det varav ena baseras på

historisk produktion och det andra

på produktionspotentialen. Alternativet historisk

produktion bygger på att vid fastställande

man av produktionsbegränsningarna i

fråga om

produktionskvoter, basarealer m.m. utgår från 1994 års

produktion. Detta år var jordbruksproduktionen i CÖE-ländema efter

som lägst reformperiodens omvälvningar. Alternativet

kan således betraktas minimialtemativ. som ett I det andra alternativet förutsätts CÖEatt ländema får hela sin

utnyttja produktionspotential. I detta alternativ används

samma

antaganden som gjorts enligt MAFF s.k.

:s dynamiska alternativ vad beträffar

Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 68 Konsekvenser en utvidgning av EU mot av

det inte blir tillåtet att utöka den totala åkerarealen

avkastningsnivåema. Dock förutsätts att

ha. Detta alternativ kan ett maximialtemativ. på ca 42 milj ses som

FEOGA:s kommer med tillämpning av alternativet

Budgetbelastningen på garantisektion

historisk bli i storleksordningen 9 miljarder ecu varav ca 6,5 miljarder avser

produktion att

och Återstoden är i första hand kostnader för exportstöd.

d.irektstöd arealstöd djurbidrag.

Eftersom blir små vid detta alternativ har eventuella förändringar

exportvolymema tämligen

för totalkostnaden. Vid alternativet med

i världsmarknadsprisema inte så stor betydelse

komma inom för den

produktionspotentialen beräknas produktionen att expandera ramen

åkerarealen. På kort sikt väntas särskilt vegetabilieproduktionen växa i betydelse.

befintliga

Även förväntas på längre sikt, till följd av den

animalieproduktionen expandera, men

enligt detta alternativ uppskattas till

stimulans djurbidragen innebär. Budgetkostnadema

som dvs. än det högsta alternativet enligt MAFF:s kalkyl. Av

ca 20 miljarder ecu, något lägre

10 miljarder direktstöd medan återstoden främst avser dessa 20 miljarder avser ca har avsevärt större relativ betydelse i detta

exportstöd. Anledningen till att exportstöden en

blir större. spelar också förändringar i

fall är att exportvolymema betydligt Följaktligen

större roll i detta alternativ än i det första fallet. SJ V:s beräkningar

VM-prisema betydligt

15-20 % under 1994-2000. Om priserna däremot

bygger på en prisuppgång på ca perioden

öka med 2 miljarder vilket skulle ligga kvar på 1994 års nivå skulle exportbidragen ca ecu De drar de högsta kostnaderna

ligger något närmare MAFF:s beräkningar. produkter som

är spannmål, mjölk och nötkött.

2.2.5¶Europeiska kommissionens utredning 1995

kommissionen under år 1994 på uppdrag av rådet en grundlig

Europeiska genomförde

inom i de associationsländema samt i de tre inventering av situationen jordbruket sex och i Slovenien. Arbetet resulterade i tio landrapporter och en baltiska länderna vilka 1995. Rapporterna innehåller sammanfattande rapport presenterades sommaren

beskrivningar ekonomin i stort i respektive land, jordbrukets betydelse, komprimerade av

interna och externa marknadssystem, utrikeshandel,

produktion och konsumtion, priser,

strukturförhållanden samt förädlingsindustrin Till rapporterna har fogats ett gediget m.m. material. Dessa innehåller värderingar eller förslag men statistiskt rapporter inga egna beträffande den allmänna ekonomiska utvecklingen samt för däremot prognoser och inom vissa viktigare fram till är

utvecklingen av produktion konsumtion varugrupper

2000.

de baltiska länderna ärlig BNP-tillväxt på mellan 4

För Visegradländema och förutspås en

till innevarande decennium. För balkanländerna förutspås tillväxten och 5 % fram slutet av nivå. väntade förväntas leda till en viss

bli ungefär hälften av denna De inkomstökningarna inom efterfrågan på jordbruksprodukter, i synnerhet animalieprodukter. återhämtning

till de nivåer för rådde före

Däremot väntas ingen återgång per capita-konsumtionen som

inom jordbruket och livsmedelsindustrin väntas gå

reformperioden. Strukturförändringarna

Produktiviteten väntas också öka inte nå

långsamt bl.a. på grund av brist på kapital. men

till nivåerna från 1980-talet. upp

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU av en av mot Central- och Östeuropa 69

2.2.6¶Europeiska kommissionens "Strategy Paper" 1995

Europeiska kommissionens "Strategy Paper" konsekvenserna om på jordbruksområdet av en

framtida utvidgning presenterades i samband med EU:s toppmöte i Madrid i december

1995. "Strategipapperet" grundade de

sig på rapporter som hade presenterats tidigare under

året, men innehöll dessutom dels diskussion effekterna en om av en utvidgning med

oförändrad jordbrukspolitik, dels alternativa

förslag till framtida riktlinjer för den

gemensamma jordbrukspolitiken. Vidare innehöll vissa till

strategipapperet förslag åtgärder

som borde vidtas före De

anslutningen. tre förslag till lösningar beträffande den framtida

CAP var oförändrad CAP, radikal reform

a b samt c vidareutveckling av 1992 års

reform. Kommissionen förordade det sista alternativet.

Som en arbetshypotes antogs att CÖE-länder samtliga blir medlemmar år 2000 och gradvis

anpassar sina prisnivåer till unionens under en övergångsperiod på fem år dvs. fram till år

2005. Som komplement till de nämnda

tidigare prognoserna för utvecklingen produktion

av

och konsumtion fram till år 2000 denna

gjordes av anledning även

prognoser per

vamområde för år 2005. Slutligen även gjordes en prognos för år 2010, då det kunde antas

att de nya medlemsländerna hade klarat de återstående

av strukturproblemen och blivit helt

integrerade i CAP. Prognoserna för år 2005 och 2010 är mera hypotetiska till sin natur och

vilar givetvis på betydligt osäkrare underlag än prognosen för år 2000 vilar som på en

detaljanalys av jordbruket i vart och de berörda länderna. ett av

För spannmål, oljefrön, mjölk, nötkött och fjäderfakött väntas produktionsöverskott inom

CÖE-ländema helhet dvs.

som produktionen överstiger konsumtionen redan år 2000.

- -

För spannmål väntas produktionsöverskottet

uppgå till ca 6,1 milj ton förutsatt att

inget arealuttag tillämpas. Vid ett 15 %-igt arealuttag reduceras detta överskott till

ca 500 tusen

ton. Produktionsöverskottet kan förväntas av oljefrön finna avsättning inom nuvarande EU-

l5 och förorsakar därför För

inga problem. mjölk förutses ett produktionsöverskott på

ca 1,7 milj ton. För socker och förutses griskött år 2000 visst underskott för CÖE-ländema

som helhet. Gemensamt för de flesta varuområden bl.a. spannmål, mjölk samt nöt- och griskött är att, trots lägre förväntad produktion år 2000 år - än 1989, denna minskning inte

förmår uppväga den ännu

kraftigare minskningen den inhemska konsumtionen. Detta

av

belyser klart den mycket stora

betydelse som återhämtningen inom den inhemska

konsumtionen har för avsättningsmöjlighetema för livsmedel i CÖE-ländema.

För år 2005

och 2010 väntas överskottssituationen förvärras ytterligare. För t.ex. spannmål väntas

överskottet uppgå till ll år 2010. ca milj ton

Europeiska kommissionen har även gjort för

en prognos utgifterna i FEOGA-fondens

garantisektion avseende kostnaderna för CÖE-länderna.

anslutningen av Enligt denna

kommer merkostnaderna

p. g.a. utvidgningen år 2000 att uppgå till 9,0 miljarder ca ecu

varav ca 6,6 miljarder ecu avser direktstöd, dvs. arealstöd och djurbidrag. Det är värt att

notera att man i stort sett inte räknat med alls för

några utgifter interventionsåtgärder eller

exportstöd år 2000 inom spannmålssektom vilket

torde innebära att förutser att EUman

prisema kommer att i nivå med Även vara VM-prisema. inom nötköttsektom förutses

begränsade utgifter för intervention och exportstöd. För år 2005 och 2010

antas utgifterna

inom FEOGA komma att 11,7

ligga på respektive 12,2 miljarder Utgiftema för

ecu.

direktstöden antas förbli i oförändrade stort sett jämfört med år 2000. Den relativt måttfulla

kostnadsökningen mellan åren 2000 och 2010 faller till övervägande del på ökade kostnader

70 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av

för intervention och exportstöd för spannmål och nötkött särskilt för nötkött samt på

- -

ökade kostnader för s.k. kompletterande åtgärder, bl.a. miljöåtgärder.

2.3¶Konsekvenserna för de central- och länderna EU-

östeuropeiska av

medlemskap

2.3.1 konsekvenser för CÖE-ländema

Budgetmässiga

i EU innebär att CÖE-ländema måste betala medlemsavgift enligt fastställda

Medlemskapet

Avgiften grundar sig dels på viss andel varje medlemslands momsintäkter normer. en av och BNP, dels på intäkter från tullar och importavgifter som utgår på importen av

jordbruksprodukter från tredje land. Enligt beräkningar gjorts av SJV efter samråd med

som

finansdepartementet hösten 1995 kan CÖE-ländemas samlade bidrag till EU-budgeten överslagsmässigt uppskattas till 2-5 miljarder Även beräkningar som gjorts av Mahé

ecu. jfr avsnitt 2.2.2 siffror i storleksordning, 4 miljarder ecu. Det är värt att

ger samma ca

dessa ifrån dagens situation i CÖE-ländema. Om ländernas

notera att kalkyler utgår

momsintäkter, BNP och import jordbruksprodukter ökar under tiden fram till

av

medlemskapet ökar också bidragen till EU-budgeten.

Utgiftema inom för FEOGA:s garantisektion faller helt på EU-budgeten. Till denna

ramen kategori hör kostnaderna för intervention, exportstöd, arealstöd och djurbidrag. De utgifter

hänför sig till FEOGA:s utvecklingssektion, vari ingår bl.a. strukturstöd, regionalstöd,

som miljöstöd kräver dock nationell medfinansiering. Storleken av det nationella

m.m., medñnansieringskravet varierar med hänsyn till land och åtgärdstyp. Det lägsta

l/4 de kostnaderna projekt gäller bl.a. för de

medñnansieringskravet ca av godkända per -

fattigare medlemsländerna i Sydeuropa s.k. mål-l-områden. Det kan antas att relativt

också kommer tillämpas för CÖE-

generösa villkor vad gäller självñnansieringskravet att

ländemas del. Med till det ansträngda budgetläget i de flesta dessa länder är det

hänsyn av

dock tveksamt de har råd att göra de satsningar som krävs. Eftersom dessa

om egna stödåtgärder är frivilliga för medlemsländerna är det stor risk att de inte kommer att tillämpas CÖE-ländema statsñnansiella skäl.

av av

2.3.2¶Prismässiga konsekvenser för CÖE-ländema

För producenter

Prisjämförelser mellan EU och CÖE-ländema förekommer inte i någon större omfattning. Skälet till detta är att dessa länder tidigare i stor utsträckning varit avskärmade från

givetvis

världsmarknaden i och att prissättning på marknadsmässiga grunder inte förekommit.

övrigt

De senaste årens höga inflation har dessutom försvårat jämförelser med EU och andra västländer. I kommissionens utredning avsnitt 2.2.5 jämförs för år 1994

Europeiska se priserna inom CÖE-ländema för vissa viktigare jordbruksprodukter med motsvarande priser

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa 71 av en av mot

inom EU och på världsmarknaden. Prisrelationema mellan CÖE-ländema och EU varierade dock avsevärt beroende på land och Generellt CÖE-

produkt. sett låg dock

ländemas priser år 1994 på klart lägre nivå än EU:s I vissa fall CÖE-

en priser. låg

låndemas priser t.0.m. under VM-priset.

För vete visar studien att CÖE-ländemas producentpriser fritt 40-90%

gård ligger på av

motsvarande EU-priser. Betydelsefulla länder

spannmålsproducerande som Polen, Ungern

och Rumänien ligger inom intervallet 56-73 %. Endast Slovenien har

högre priser än EU. De flesta CÖE-länders priser understeg år 1994 t.0.m. världsmarknadspriset för vete.

Exempelvis låg Visegradländemas och Rumäniens priser på omkring 80-90%

av VM-priset.

Polens vetepris låg dock i nivå med VM-priset. Det bör observeras

att jämförelsen med

VM-priset gjordes på basis 1994 års prisuppgifter, dvs. före de två årens av senaste kraftiga prisuppgång på världsmarknaden.

För mjölk och nötkött ligger prisnivån i CÖE-ländema ännu i förhållande lägre till EU än vad som gäller för vete. För mjölk intervallet 21-92% och för nötkött l2-80%. Särskilt var låga värden noterades i båda fallen för de baltiska länderna medan Slovenien hade

de högsta

värdena. För Visegradländerna och Rumänien värdena normalt ligger kring 40-60%. För

griskött och üäderfäkött ligger prisnivån i CÖE-ländema ån för

något högre mjölk och

nötkött, för griskött i Visegradländerna i stort sett i nivå med

EU-priset.

Det bör ännu en gång påpekas att kommissionens baseras förhållandena år

utredning på

1994 och att ytterligare utjämning bör ske under tiden fram till

en rimligen medlemskapet.

Det är dock troligt att ett visst prisgap alltjämt kommer existera mellan CÖEatt EU och länderna vid anslutningstillfállet, särskilt detta blir ZOOO-talet.

om tidigt på Om

prisskillnaden består kommer medlemskapet i EU att innebära höjda för

producentpriser

flera viktiga produkter, inte minst inom animaliesektom. Stora variationer

föreligger dock

mellan olika länder och produkter. De torde stimulera

högre priserna produktionen liksom

användningen av insatsvaror vilket i sin tur verkar höjande på avkastningsnivåema.

Om lönsamheten inom jordbruket med

hjälp av ett regleringssystem upprätthålls på en

relativt sett högre nivå än inom finns det risk

övriga näringsgrenar att obalans skapas inom

samhällsekonomin och att blir kvar inom vilka skulle resurser jordbruket kunna användas effektivare inom andra sektorer. För del finns jordbrukets dessutom risk att de högre inkomsterna liksom i väst kommer att kapitaliseras i form och

- - av höjda fastighetspriser

att strukturomvandlingen fördröjs. Avgörande för de samhällsekonomiska effekterna av höjda jordbrukspriser blir dock dels hur stort "prishoppet" blir för land och

respektive

produkt, dels hur snabbt utvecklingen kommer att gå inom sektorer fram till

övriga

anslutningen. Ju långsammare tillväxttakten blir inom sektorer desto

övriga av ekonomin,

starkare blir snedvridningseffekten i förhållande till

jordbruket.

Sammanfattningsvis kan konstateras att i CÖE-ländema i allmänhet

producentprisnivån var

betydligt lägre än i EU-l5 år 1994 då EU:s jämförelse gjordes. I del fall CÖE-

en understeg

ländemas priser t.0.m. VM-priserna. Länderna uppvisar dock stora olikheter inbördes varför det är svårt att dra några generella slutsatser i Även

övrigt. med hänsyn till den

För och mjölk vete avses pris fritt gård. VM-priset för vete âr framräknat avdrag med l0 ecu/ genom ett ton från exportpriset f.o.b. från Argentina. EU:s priser för nötkött och griskött partihandelspris. CÖE:s avser pris för nötkött avser pris fritt gård omräknat från levande vikt.

72 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av

snabba utvecklingen i de berörda länderna bör alltför långtgående slutsatser inte dras på

grundval av två år gamla prisuppgifter.

För konsumenter och förädlingsindustri

Några systematiska kartläggningar konsumentprisema i CÖE-ländema har inte

av genomförts men skillnaderna länderna emellan torde vara minst lika stora som i fråga om

producentpriserna. Konsumentprisema för livsmedel har hittills under reformperioden ökat

snabbare än den allmänna inflationstakten och snabbare än ökningen av realinkomstema. För producentprisema har utvecklingen varit den motsatta, dvs. priserna har ökat långsammare än inflationen. Konsumenterna har reagerat på de höjda livsmedelsprisema genom minskade inköp. Framför allt har detta drabbat animaliesektom. Vid ett EU-inträde skulle producentprisema i princip bli desamma tillämpas inom övriga EU-länder. En

som höjning av priset i producentledet skulle med säkerhet leda till en prisuppgång även i konsumentledet.

En snabb anpassning till EU:s prisnivå skulle om prisgapet fortfarande är betydande med

- största sannolikhet innebära ytterligare minskad inhemsk konsumtion, vilket i sin tur skulle sätta den inhemska produktionen under hård press. I ett läge med i stort sett lika priser och fritt varuutbyte mellan Väst- och Östeuropa är det troligt att de östeuropeiska konsumenterna skulle föredra från väst framför de inhemskt producerade eftersom

varor varor från väst generellt sett har högre kvalitet än motsvarande östproducerade varor. Den konkurrensfördel i form av lägre priser som östproducerade varor f.n. har skulle således delvis försvinna vid en prisutjämning mellan öst och väst. I stället skulle kvalitetsskillnadema bli avgörande för konsumenternas val.

mera

En höjning av producentprisema leder, förutom till höjda priser på all direktkonsumtion,

även till höjda priser för förädlingsindustrin. En generell prisuppgång på råvaruinköpen

skulle kunna få allvarliga negativa konsekvenser för CÖE-låndernas förädlingsindustri.

Denna industri brottas f.n. med betydande lönsamhetsproblem och befinner sig i ett läge med stort behov av kapital för att klara alla nödvändiga investeringar och en omfattande omstruktureringsprocess för att bli konkurrenskraftig med västländemas livsmedelssektor.

Vid snabb integrering CÖE-ländernas jordbrukssektorer i CAP skulle

en av

förådlingsindustrin i CÖE-ländema att betala de högre råvaruprisema omgående tvingas

som gäller inom EU. P.g.a. konsumenternas relativt sett lägre köpkraft i öst än i väst kommer industrin att sakna möjligheter att fullt ut kompensera sig för de höjda råvaruprisema genom höjda produktpriser. Detta skulle i sämsta fall kunna leda till utslagning stor del CÖE-ländernas förädlingsindustri eller i bästa fall till att

av en av industrin överlever aldrig möjligheter att bygga de som krävs för

men ges upp reserver framtida investeringar. En sådan utveckling skulle i sin tur få negativa återverkningar för

avsättningsmöjlighetema inom primärproduktionen.

Sammanfattningsvis skulle en prisutjämning på råvaror till EU-nivå om en sådan

-

prisskillnad existerar vid anslutningstidpunkten verka hämmande på såväl CÖE-ländemas

-

exportmöjligheter och den inhemska förbrukningen som på förädlingsindustrins utvecklingsmöjligheter. Om däremot anpassningen till EU:s prisnivå sker stegvis finns

bättre möjligheter att livsmedelssektom kan utvecklas i takt övriga

samma som samhällssektorer. Därigenom undviks också snedvridning mellan olika sektorer i ekonomin.

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa 73

av en av

2.3.3¶Produktionsbegränsningar

Medlemskap i EU innebär vid oförändrad CAP att de tio central- och östeuropeiska länderna underkastas EU:s olika system för produktionsbegränsningar. Sådana system finns

i huvudsak inom följande områden: spannmål, oljeväxter och proteingrödor för

baseraler

beräkning av arealstöd och ersättning för arealuttag, mjölk och socker produktionskvoter

samt nöt- och fårkött bidragsrätter grundade på vissa djurtäthetskriterier. Det förutsätts i denna utredning att CÖE-ländema kommer att överta CAP i hela dess nuvarande

omfattning, dvs. inklusive arealstöd, djurbidrag och arealuttagssystem.

Dessutom finns inom vissa andra sektorer regleringar innebär att produktionen

som begränsas på olika sätt, exempelvis inom vinsektom och inom frukt- och grönsakssektom kvalitetsbestämmelser. Dessa system kommer också att bli gällande för CÖE-ländema. Kvalitetsnormer av varierande omfattning finns för övrigt inom de flesta varuområden. En annan viktig restriktion för CÖE-ländema redan före begränsar dessa

som medlemskapet

länders exportmöjligheter till EU-15 är EU:s Sanitära regelverk. Vissa CÖE-länder har i dag inte möjlighet att utnyttja sina kvoter inom för Europaavtalen länderna inte

ramen g.a. att uppfyller EU:s Sanitära normer.

Storleken av ovannämnda produktionsbegränsningar bestäms i samband med

medlemskapsförhandlingarna mellan EU och respektive kandidatland. Vid tidigare

anslutningar har man från EU-sidan utgått från grundprincipen att produktionskvoter,

basarealer skall baseras på historiska data. I har hävdat

m.m. princip man att produktionen

skall vara opåverkad ett förväntat medlemskap. I slutskedet är det dock alltid

av en förhandlingsfråga hur långt man är beredd att sträcka sig från respektive parts sida för att nå

en uppgörelse.

Med hänsyn till de stora svängningarna i produktionen under 1990-talet kan det bli svårare än vanligt att hitta en "normal" produktionsnivä. Från CÖE-ländemas sida kommer

man med all säkerhet att försöka få tillgodogöra sig så stor kanske de

produktion som möjligt, produktionsvolymer hade före reformperiodens början. Eftersom CÖEsom man samtliga

länder ansökt medlemskap kommer producenterna där för

om att vara mottagliga signaler

från EU om sådant rör marknads- och stödvillkoren under tiden fram till

som medlemskap.

Det kan alltså förväntas att bl.a. den pågående diskussionen CAP:s framtid i

om hög grad

påverkar och kommer att påverka produktionens och i CÖE-ländema

omfattning inriktning redan innan medlemskapet förverkligas.

Produktionsförhållanden för spannmål. olieväxter och proteingrödor

För att få någon uppfattning storleken de sektorer med nuvarande

om av som tillämpning av

regelsystem kommer att bli föremål för produktionsbegränsningar redovisas nedan vissa areal- och produktionsdata. Den första tabellen arealema för och

anger spannmål, oljeväxter

proteingrödor vilket kan tjäna underlag vid uppskattningen de framtida

som av basarealerna. Den andra tabellen avkastningsvärdena vilka torde få bl.a.

anger betydelse

vid fastställande arealstödet.

av

74 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

Ungern

Avkastningsvärden för spannmål och oljeväxter ton/lg

något

likartad för de flesta enskilda CÖE-länderna med undantag för Estland, Lettland och Slovenien vilka dock tillhör regionens minsta spannmälsproducenter. Den stora

produktionsvolymen under första delen 1990-talet får helt tillskrivas

minskningen av av

Det får således att den sammanlagda basarealen för

sjunkande avkastningar. anses troligt

spannmål kommer att ligga i närheten av 24 milj ha.

För och proteingrödor minskade däremot arealema något under reformperioden.

oljeväxter

För väntas även arealen till år 2000. Inte heller för oljeväxter och

oljeväxter en ökning av

torde fastställandet basarealen innebära några större svårigheter. Enligt de

proteingrödor av

för 1992 ärs CAP-reform skulle basareal och avkastningsnivå fastställas

regler som gällde

grundval historiska data för produktionen under viss angiven tidsperiod. Samma

av en

också vid Finland och Österrike. Vilka regler

regler kom att gälla anslutningen av Sverige,

kommer att gälla för CÖE-ländema får bestämmas i samband med som

I detta kan nämnas att EU ett led i Blair

medlemskapsförhandlingarna. sammanhang som House-uppgörelsen med USA, vilken föregick slutuppgörelsen i Uruguayrundan, åtog sig

att den stödberättigade oljeväxtarealen till 5,1 milj ha. I Blair Housebegränsa ca

uppgörelsen också hur denna areal skall justeras vid anslutning av nya EU-

regleras

medlemmar.

Som tabellen över varierar dessa kraftigt länderna emellan.

framgår av avkastningsvården

Förutom dessa variationer inträffade den allmänna nedgången i avkastning mellan

kraftiga

åren 1989 och 1994. Fastställandet de avkastningsnivâer skall bilda underlag för

av som

Prognos enligt Europeiska kommissionen Prognos enligt Europeiska kommissionen

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa 75

av en av

beräkning av arealersättningen kan därför förväntas bli en av de svåraste frågorna att lösa i de kommande medlemskapsförhandlingarna. Att fastställa basarealen torde

vara mera problemfritt med hänsyn till att variationema i arealstorlek inte varit lika stora.

Produktionen av socker

Nedanstående tabell anger produktionen betsocker, vilket kan tjäna underlag vid

av som

uppskattningen av produktionskvotema för socker.

Produktion av socker tusen ton

reformperioden. Tendensen var likartad i samtliga CÖE-länder. Från EU:s sida räknar

man med en att en viss återhämtning kommer att äga fram till år 2000, dock inte så stor att

rum

den kan kompensera hela nedgången under reformperioden. Som tidigare framgått av

avsnitt väntas docki stort sett balans på sockermarknaden i CÖE-ländema helhet.

som Eftersom inget nämnvärt överskott väntas och inte heller väntas

uppstå produktionen återgå

till sin gamla nivå, borde det inte bli något större problem att fastställa produktionskvot

en på en nivå som ungefär motsvarar den förväntade framtida

produktionen.

Produktionen av mjölk

I nedanstående tabell redovisas produktionen mjölk vilket kan vid

av tjäna som ledning uppskattningen av de framtida produktionskvoterna för mjölk.

Produktion av mjölk tusen ton

ton 33% under perioden 1989-1994. Enligt OECD:s statistik uppgick dock produktionen år 1994 till ca 28 milj ton, dvs. 2 milj ton än EU. Denna skillnad beror helt

mer enligt på

olika produktionssiffror för Rumänien, år 1994 OECD till

vars produktion enligt uppgick

Prognos enligt Europeiska kommissionen Prognos enligt Europeiska kommissionen

76 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av

5,2 milj ton. Preliminära produktionsuppgifter från OECD tyder på en svag nedgång i

produktionen under år 1995 jämfört med året innan. för CÖE-

Tillgängliga prognoser

ländema helhet tyder inte på att någon återgång till gamla tiders produktionssiffror

som kommer att hinna äga fram till år 2000. Återhämtningen väntas gå snabbast i Polen,

rum Ungern, Slovenien och Rumänien medan övriga länder väntas släpa efter även i

fortsättningen.

Att förutse storleken av de framtida mjölkkvotema är svårt. Den kraftiga nedgången i alla CÖE-länder, olikheterna mellan länderna, osäker statistik, CÖE-ländemas önskan att öka självförsöijningsgraden, EU:s önskan att hålla nere överproduktionen är sådana faktorer som kommer att ha stor betydelse i de framtida medlemskapsförhandlingama. Till detta kommer hänsyn till de administrativa problem det skulle innebära att hantera ett system med

mjölkkvoter i länder där antalet jordbruksföretag med mjölkproduktion är mycket stort

samtidigt som det genomsnittliga antalet kor per företag är lågt, I synnerhet gäller detta

Polen.

Produktionen av nöt- och fårkött

Produktionen nöt- och fårkött stöds inom EU ett system med djurbidrag. Den

av genom särskilda produktionen nötkött inom CÖE-ländema har dock helt andra traditioner än

av inom EU. Den nötköttsproduktion förekommit tidigare har i huvudsak utgjort

som en biprodukt till mjölkproduktionen och köttet har varit låg kvalitet jämfört med

av västeuropeiska förhållanden. I östländerna har nötköttet generellt sett haft både lägre anseende och lägre pris än t.ex. griskött. Användning av särskilda köttraser avsedda

uteslutande för köttproduktion har tidigare knappast förekommit alls. En omsvängning är

dock på väg i CÖE-ländema med ett sakta ökande intresse för särskild köttproduktion. Eftersom det inte finns någon historisk produktion att peka på vad gäller hållande

av

köttdjur kan svårigheter uppstå med förhandlingarna tilldelning av bidragsrätter.

om

2.3.4¶Struktur-, regional- och miljöstöd

Medlemskap i EU innebär också att de central- och östeuropeiska länderna möjlighet att

ges

del av EU:s olika stödåtgärder inom struktur-, regional- och miljöpolitiken. Sådana

åtgärder är frivilliga för medlemsländerna och berör inte bara jordbruket utan kan även syfta till att förbättra situationen inom andra samhällssektorer. Endast vissa särskilt angivna

åtgärdstyper får omfattas av stödsystemet. Det kan gälla exempelvis regioner med

tillbakagående industriell verksamhet och hög arbetslöshet, underutvecklad infrastruktur, underutvecklat jordbruk, åldersstruktur samt områden med glesbygds- eller

ogynnsam

miljöproblem. I kommissionens "strategipapper" integreringen CÖE-ländemas

om av

jordbruk i EU pekas särskilt behovet av stödåtgärder inom struktur-, regional- och miljöområdena.

Som tidigare nämnts under avsnitt 2.3.1 krävs, med tillämpning nuvarande regler,

av

nationell medfinansiering för dessa stödåtgärder. Det nationella medfinansieringskravet

varierar med hänsyn till land/region och åtgärdstyp. Klassificering stödâtgärderna sker

av

70Dessastödformer behandlas i huvudsak inom för 3 under KomiCAP.

ramen expertgrupp

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa 77

av en av

efter olika s.k. mälområden 1-6. Den högsta andelen EU-bidrag till de

ges fattigaste

medlemsländerna, t.ex. i Sydeuropa. Avgränsning målområdena sker bl.a. med hjälp

av av nationella och/eller regionala BNP-mått sätts i relation till BNP-värden

som genomsnittliga

för hela EU. Om länder med låga BNP-värden ansluts till EU kommer BNP-

nya genomsnittet för EU i sin helhet att sjunka och vissa de länder/regioner f.n. ligger

av som under gränsen för en viss typ stöd kan hamna ovanför denna gräns. Resultatet skulle

av därför med tillämpning nuvarande regelverk bli att till de nuvarande

- av EU-bidragen

medlemsländerna försämrades.

Med hänsyn till det generella kravet på medfinansiering från medlemsländerna minst

- ca 1/4 av kostnaderna är det dock tveksamt CÖE-ländema med nuvarande

- om

statsñnansiella begränsningar kommer att ha råd att utnyttja möjligheterna till dessa

stödformer.

Det förtjänar slutligen påpekas att reglerna för stöd inom dessa sektorer har ändrats i

samband med EU:s senaste utvidgningar. Mycket talar för att så kommer ske även vid

att en utvidgning med länderna i central- och Östeuropa.

2.3.5¶Administrativa konsekvenser för CÖE-ländema

Anslutningen till EU ställer också krav på de administrativa systemen i CÖE-länderna.

nya Krav på omfattande statistiskt underlag ställs exempelvis i produktion och

fråga om priser,

vilket säkert kan förorsaka hel del problem inte minst med tanke det antalet

en på stora småföretag inom jordbruket i vissa länder. Dessutom har de flesta CÖE-länder ännu inte

hunnit bygga fungerande marknader för Även delar

upp jordbruksproduktema. övriga av

infrastrukturen uppvisar stora brister vilket bl.a. kommer att försvåra

ett fungerande

interventionssystem. Administrationen av de olika stödsystemen innebär stora krav i fråga

om registrering och kontroll av stödmottagama. Inte minst torde kvalitetskontrollen förorsaka problem för CÖE-ländema. Den successiva inom EU från

förskjutningen prisstöd

till direktstöd och inkomststöd ställer också ökade krav administrationen.

på

Administrationen av mjölkkvoter, arealstöd och djurbidrag är exempel pä regleringar

som sannolikt kommer att förorsaka särskilda problem. Som exempel kan nämnas antalet

att

mjölkproducerande företag i Polen med till tre kor företag lär uppgå till runt

upp per en

miljon. Liknande problem torde uppkomma då det gäller att genomföra EU:s

stödsystem på

nötköttsområdet med djurbidrag kopplade till vissa djurtäthetskriterier. för

Stödsystemet

spannmål och oljeväxter ställer krav på ett fungerande system för och

fastighetsregistrering övervakning. Systemen för fastighetsregistrering är för närvarande under i uppbyggnad

CÖE-ländema är långt ifrån fullbordade. I de olika finns i fall

men EU-regleringama många

tidsfrister inbyggda måste respekteras för att t.ex. stöd skall kunna ske.

som utbetalning av

Detta ställer stora krav fungerande administrativa rutiner i medlemsländerna. Det är tveksamt CÖE-ländema klarar dessa krav i

om dagsläget.

Sammanfattningsvis kan konstateras att ett genomförande i CÖE-ländema de olika

av

regleringssystemen på jordbruksområdet för närvarande skulle innebära betydande problem

för de berörda länderna. Det bör dock framhållas att stora olikheter länderna

föreligger

emellan och att vissa länder sannolikt är förberedda än andra.

mer

utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 78 Konsekvenser av en av mot

för i CÖE-ländema

2.4¶Prognoser produktions- och konsumtionsutvecklingen

2.4.1¶Allmänna utvecklingstendenser

i CÖE-ländema rad faktorer vilka vissa hänger

Produktionsvolymen påverkas av en av

med EU-medlemskapet medan andra är relativt oberoende av detta. Bland de samman kan nämnas i EU, omfattningen olika

faktorer som påverkas av medlemskapet prisnivån av

struktur- och miljöstöd m.m. samt olika former

EU-stöd arealstöd, djurbidrag, regional-,

eventuellt arealuttag, mjölk- och sockerkvoter

av produktionsbegränsningar basarealer,

Bland faktorer inte direkt hänger samman med

samt djurhållningsregler. som

kan nämnas kostnaderna för insatsvaror därmed också

medlemskapet och

avkastningsniväema, jordbrukets strukturförhållanden, pågående jordreformer,

funktion, förädlingsindustrins situation, marknaden för

fastighetsmarknadens jordbruksprodukter, transportväsende, kreditmöjligheter, jordbrukarnas utbildningsnivå

svårt förutse den samlade effekten på produktionen av dessa m.m. Det är mycket att

i utvecklingen på flera områden, t.ex. i fråga om jordbrukets

faktorer, synnerhet som

är osäker. Det bör särskilt framhållas

strukturförhållanden och förädlingsindustrin, mycket

förhållandena varierar starkt mellan de olika CÖE-ländema inbördes och att att för därför också blir olika länderna emellan.

förutsättningarna produktionsförändringar

konsumtionen är framför allt beroende hur konsumentpiisema förändras

Utvecklingen av av

vilket delvis med producentprisemas utveckling. Övriga faktorer som

hänger samman

konsumtionsnivån är inkomstutvecklingen i allmänhet vilket i sin tur är direkt

påverkar

relaterat till den allmänna ekonomiska utvecklingen. På sätt som för produktionen samma för konsumtionsförändringarna varierar starkt från land till

gäller att även förutsättningarna

land.

den framtida och konsumtionen i CÖE-ländema är mycket

Slutsatsen blir att produktionen svårbedömbar rad både sådana sammanhänger med ett

p. g.a. en omständigheter, som

och sådana sammanhänger med utvecklingen i varje enskilt

framtida EU-medlemskap som

för och konsumtionen i dessa länder måste därför

land för sig. Prognoser produktionen

tolkas med mycket stor försiktighet.

2.4 2 Produktions- och konsumtionsutvecklingen vaniområde

per

och konsumtionsutvecklingen i samtliga CÖE-lånder till år 2000

Prognoser för produktions-

kommissionen i från december 1995.

och 2005 har gjorts av Europeiska "Strategipapperet"

för år 2010 vissa siffror vilka naturligt vilar på osäker Dessutom finns hypotetiska nog år 2000 för samtliga CÖE-lånder och

grund. "Strategipapperet" förutsätter EU-medlemskap

med fram till år 2005. Även brittiska jordbruksministeriet

en femårig övergångsperiod MAFF har för ett begränsat antal produkter för en hypotetisk

gjort prognoser år 2000. Van Berkum/Terluin har presenterat prognoser för

anslutningstidpunkt ungefär

år 2000 vilket också förutsätts bli

flera viktiga produkter för Visegradländema gällande

för Kanadensiska AAFC har redovisat en

tidpunkt anslutningen. jordbruksministeriet för spannmålsområdet till år 2000.

prognos

SOU 1996: 171 Konsekvenser av en utvidgning av EU mot Central- och Östeuropa 79

I det följande redovisas sammanställningar över produktion, konsumtion och varubalanser

historiska siffror samt för vissa prognoser viktigare varugrupper åren 2000 och 2005.

Följande förkortningar för de redovisade

produktionsuppgiftema/prognosaltemativen

tillämpas:

OECD OECD:s preliminära

produktionsuppgifter för år 1995

EU Europeiska kommissionens

prognos

EU utan arealuttag Europeiska kommissionens

prognos för år 2000 utan

arealuttag EU 15% arealuttag Europeiska kommissionens prognos för år 2000 med 15%-igt arealuttag

MAFF lågt MAFF statiska

:s prognosaltemativ för år 2000

MAFF högt MAFF dynamiska

:s prognosaltemativ för år 2000

AAFC AAFC:s

prognos på spannmålsområdet vanB/T 1989 prod Berkum/Terluins

van prognos baserat på 1989 års produktionsnivâ

vanB/T 1/2 EU prod Berkum/Terluins

van prognos baserat på hälften EU:s av

produktivitet

vanB/T EU prod Berkum/Terluins

van prognos baserat på EU:s produktivitet

Spannmål

;Spannmål CÖE-10 milj ton

alternativ varav det statiska alternativet förutsätter återgång till historiska nivåer för

perioden 1988-1991. Produktionen MAFF

enligt :s s.k. statiska alternativ förefaller dock

något lågt räknat. MAFF alternativ förutsätter

:s dynamiska samma avkastning i

som motsvarande EU-länder vilket innebär

en mycket hög produktionsnivâ. MAFF båda

:s

alternativ kan således sägas

representera ytterlighetsvården för produktionen.

Även de olika prognoserna för konsumtionen uppvisar skillnader. stora Alla förutser dock

en ökning jämfört med situationen år 1994. MAFF :s prognosaltemativ innebär i båda fallen

en återgång till höga konsumtion rådde samma som i slutet 1980-talet medan EU är av

betydligt försiktigare i sin bedömning. Den kanadensiska

prognosen innebär såväl höga

produktions- konsumtionsvärden. På

som grund av de stora skillnaderna i

fråga om

produktion och konsumtion kommer även varubalansema att uppvisa betydande spännvidd.

Även i detta fall föreligger den största spännvidden mellan MAFF båda :s alternativ. De

flesta prognosaltemativen pekar i riktning visst CÖEmot ett produktionsöverskott inom

låndema helhet år 2000. På som grund av den mycket stora spånnvidden mellan de olika

alternativen är det dock svårt att dra säkra

några slutsatser den framtida produktionen

om

och konsumtionen. Ett antal stort kombinationsscenarier är fullt tänkbara med

mycket

varierande resultat i fråga varubalansen

om som följd.

EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 80 Konsekvenser av en utvidgning av mot

för bedömning den realistiska framtida produktions- och För att få ett större underlag av

konsumtionsnivån redovisas även de prognosscenarier utförts av van Berkum

tre som

Berkums Terluins begränsas till de fyra Terluin avsnitt 2.2.2. Van prognoser

se

ändå intressant studera att förutsättningarna för

Visegradländema men är att p. g.a.

redovisas relativt Som jämförelsematerial väljs i detta fall MAFF:s

kalkylema noggrant.

kalkyler att dessa särredovisar bl.a. Visegradländema.

p. g.a.

Spannmål CÖE-4 milj ton

2000 2000 2000 2000 2000

1989 1994 1995

vanB/T vanB/T vanB/T MAFFlågt MAFFhögt

OECD

1989 prod WEU prod EUprod

för konsumtionen skiljer sig avsevärt.

alternativ som ligger väsentligt högre. Prognoserna

Terluin förutser fortsatt konsumtionsminskning förutsätter MAFF- Medan van Berkum en

konsumtionen normal EU-nivå. Dessa skillnader återspeglar sig prognoserna att uppnår

Van Berkums Terluins ger vid också i varubalansema för respektive prognos. prognoser

redovisas i den första tabellen och som avser samtliga jämförelse med de prognoser som Detta hänger framför allt samman med

CÖE-länder, förhållandevis höga överskottsvolymer.

inhemska skall fortsätta att sjunka jämfört med 1994 förutser att den förbrukningen att man

års låga värden.

Oljefrö

Oljefrö CÖE-10 milj ton 1994 2000 2000 2005 1989 EU utan EU 15% EU

Balans

till år 2000 jämfört med situationen år

EU:s beräkningar innebär en viss produktionsökning

1989 inte tillämpas. Även vid ett 15 %-igt arealuttag skulle produktionen om arealuttag

år 1989. Konsumtionen också komma att öka något i återgå till samma nivå som antas

till före dock inte så kraftigt att den suger upp hela

förhållande läget reformperioden,

få visst redovisas nedan Berkums

produktionsökningen. För att ett jåmförelsematerial van

för med motsvarande från EU. Terluins prognoser Visegradländema jämfört prognoser

Oljefrö CÖE-4 milj ton

1994 2000 2000 2000 2000

vanB/T vanB/T vanB/T EU utan

1989 prod % EUprod EUprod arealuttag

3,0 2,2 3,0 2,1 2,3 3,3 Produktion

1,9 2,2 2,2 2,2 2,6 Konsumtion 2,4

0,3 0,8 -0,1 0,1 0,7 Balans 0,6

Van Berkums Terluins relativt stor spännvidd mellan det alternativ som

prognoser ger

och de alternativen. Även

bygger på återgång till 1989 års produktion övriga

blir förhållandevis det förstnämnda alternativet eftersom

produktionsöverskottet stort enligt

konsumtionen inte beräknas återgå till den gamla nivån.

samtidigt

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU

av en av mot Central- och Östeuropa 81

Socker

Socker CöE-10 milj ton

1989 1994 2000 2000 2000

modell innebär framför allt avsevärt större

en produktion än vad som förutses enligt de

andra alternativen. Konsumtionen däremot är lika

tämligen enligt de olika alternativen. Van

Berkums Terluins för CÖE-4 jämfört med

prognoser MAFF:s motsvarande

prognoser ger nedanstående resultat.

Socker CÖE-4 milj ton

prognoser ligger generellt sett på en högre nivå än de övriga

prognoserna. Detta gäller både sifffroma för produktion och konsumtion

vilket resulterar i visst underskott på marknaden.

Övriga prognoser utom MAFF dynamiska alternativ i

:s ger stort sett marknadsjåmvikt på sockerområdet. Sistnämnda alternativ inte

ger ett oväsentligt

överskott.

Mjölk

Produktions- och konsumtionsprognoser

avseende mjölkråvara för CÖE-området i sin helhet

finns endast tillgängliga från EU. MAFF

har redovisat prognoser för produktion

av

fárdigvaroma smör och skummjölkpulver. Van Berkum Terluin

har redovisat prognoser

för produktion mjölkråvara, bara för

av men Visegradlåndema.

Mjölk CÖE-10 milj ton

1989 1994 1995 2000

Mjölk CÖE-4 milj ton

Råsocker

avses. Van Berkum/Terluin har redovisat vitsocker vilket omräknats

till râsocker med

multiplikation med faktorn 1,09.

82 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av mot

Berkums Terluins alternativ med återgång till 1989 års Samtliga prognoser utom van

produktionssiffroma från tiden före reformperioden inte kommer produktion pekar mot att

inom Enligt EU:s beräkningar kommer även år 2005 att

att uppnås prognosperioden. man

efter 1989 års produktionsnivå. I fråga om konsumtionen förutses däremot en

ligga långt

snabbare Berkum Terluin beräknas konsumtionen år 2000

återhämtning. Enligt van

överstiga 1989 års siffror. EU är dock något försiktigare i sin bedömning av

t.o.m.

konsumtionens återhämtning. Inget de tillgängliga prognosalternativen pekar mot några

av

inom mjölksektom inom överskådlig tid. Två av van Berkums

stora överskottsproblem

Terluins scenarier pekar i stället mot att underskott mjölk kan uppstå.

Nötkött

Nötkött CÖE-10 tusen ton

nötkött till år 2000. Detta förväntas däremot ske till år 2005 då ett inte obetydligt av

kan inträffa att den inhemska konsumtionen inte förväntas

produktionsöverskott p. g.a.

återhämta i utsträckning MAFF i synnerhet det

sig samma som produktionen. :s prognoser -

alternativet pekar mot betydande ökning av såväl produktion som

dynamiska - en

konsumtion redan till är 2000. Van Berkums Terluins olika scenarier ger följande

resultat.

Nötkött cöe-4 tusen ton

1989 1994 1995 2000 2000 2000 2000 2000 2000

OECD EU MAFFlågt MAFFhögt vanB/T vanB/T vanB/T

1989 prod W EUprod EUprod

som

Griskött

Griskött CÖE-10 tusen ton

1989 1994 1995 2000 2005

OECD EU EU Produktion 5497 4021 4438 4558 4780 Konsumtion 5094 4093 4597 4783

- Balans 403 -72 -39 -3

-

Vare MAFF eller Berkum Terluin redovisar några separata prognoser för

sig van

och konsumtionen jämförelser mellan EU:s prognos och

produktionen av griskött. Några

material har således inte kunnat göras. EU-prognosen pekar mot viss uppgång i annat en

såväl konsumtionen, dock utan att någon fullständig återhämtning väntas

produktionen som

ske till år 2005. Konsumtionen väntas öka än produktionen vilket leder till

fram något mer visst OECD:s preliminära produktionssiffror för år 1995 tyder ett produktionsunderskott.

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning

av en av EU mot Central- och Östeuropa 83

dock pi en snabbare återhämtning

av produktionen än vad som förutsetts i EU:s

prognos, vilket kan tolkas så att EU-prognosen underskattat

takten i återhämtningen något.

Fjäderfákött

Fjäderfäkött CöE-10 tusen ton

1989 199/o 2000

Liksom för griskött finns endast EU:s egen prognos tillgänglig. Inte heller i detta fall kan

således några jämförelser göras med annat prognosmaterial. EU-prognosen tyder dock på

en relativt snabb återhämtning både i fråga om produktion och konsumtion vilket beräknas leda

till ett produktionsöverskott i

storleksordningen 200 000 ton inom CÖE-ländema redan år

2000.

Sammanfattning Droduktions- och

av konsumtionsutvecklingen

Ett genomgående drag hos de flesta de

av prognosaltemativ som varit tillgängliga för denna

studie är att återhämtningen inom vegetabiliesektom väntas gå snabbare än inom

animaliesektorn. De f.n.

höga VM-prisema inom spannmåls- och oljeväxtområdena bidrar

förmodligen till denna utveckling. väntas dock inte

Samtidigt den inhemska förbrukningen

öka i samma takt beroende

på att konsumentprisema fortfarande kommer

att vara höga

jämfört med tiden före de ekonomiska reformema. Denna slutsats gäller både vete och

foderspannmål. Resultatet av denna obalans blir produktionsöverskott ett i förhållande till

efterfrågan inom vegetabiliesektom. EU:s

Enligt prognos skulle överskottet spannmål i av

CÖE-ländema kunna uppgå till 6

ca milj ton år 2000 inga restriktioner

om läggs på

produktionen.

Inom animaliesektom särskilt

mjölkområdet väntas återhämtningen gå - - långsammare.

Visst överskott förväntas dock för

nötkötts- och fjäderfåköttsområdena den

p. g.a.

eftersläpande konsumtionsutvecklingen. För griskött väntas dock inte

något överskott.

Enligt preliminära uppgifter från OECD förefaller dock tillväxten

av produktionen inom

grisköttssektom gå snabbare än väntat, vilket kan innebära

att takten i återhämtningen

underskattats. Även skulle alltså griskött kunna bli ett överskottsområde. På

mjölkomrädet

förväntas i stort balans komma sett att råda.

Flera faktorer påverkar produktionens storlek. Hit hör framför allt produktivitets-

utvecklingen. En snabb i länder med f.n.

produktivitetsökning låg avkastning stor

men produktionspotential, t.ex. Polen och Rumänien, skulle snabbt

kunna få betydande

konsekvenser för produktionens storlek i CÖE-området

som helhet. En avgörande annan

faktor är takten i Även

strukturrationaliseringen. i detta fall år utvecklingen

i de två ovan

nämnda länderna särskilt

av stor betydelse p. g.a. deras stora jordbruksarealer.

Helt avgörande för

konsumtionsutvecklingen blir inkomstutvecklingen i samhället. Vid

en snabb tillväxt i ekonomin kommer också efterfrågan på livsmedel att öka vilket särskilt

kommer att animaliesektom och därmed gynna indirekt även produktionen

av

foderspannmål. Ytterligare viktig faktor för en efterfrägepotentialen både inhemsk

förbrukning och export blir utvecklingen inom

- förädlingsledet, inte minst vad gäller

Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 84 Konsekvenser en utvidgning av EU mot av

f.n. flaskhals i produktionen och som påverkar kvalitetsaspekten. Detta är en mycket stor

både den inhemska marknaden och på exporten, i synnerhet

försäljningsmöjlighetema på

vad gäller animalieprodukter.

för CAP EU-marknaden EU

2.5¶Konsekvenser och av en utvidgning av

österut

2.5.1¶Marknadsmässiga konsekvenser

vissa varuområden den samlade marknadseffekten i ett I det följande redovisas för

CÖE-lO-ländemas produktion och konsumtion

hypotetiskt EU-25 som blir resultatet om

motsvarande siffror för EU-l5 år 2000. Urvalet och antalet prognosalternativ läggs till av

varuområdena beroende vilka alternativ funnits varierar något mellan de olika på som

och varit att redovisa i varje enskilt fall.

tillgängliga mest lämpliga

Spannmål

prognosaltemativ redovisas i fråga om spannmål: Följande fyra

i dels dels CÖE-IO

EU:s för utvecklingen EU-l5,

0 prognoser AAFC för dels EU-l5, dels CÖE-lO

Kanadensiska jordbruksministeriets prognoser

0 för EU-15 och brittiska jordbruksministeriets prognos för CÖE-lO, 0 OECD:s prognos

statiskt alternativ MAFF l -

och brittiska jordbruksministeriets för CÖE-lO,

OECD:s prognos för EU-l5 prognos 0

dynamiskt alternativ MAFF 2 -

Område Areal Avkastning Produktion Konsumtion Balans Prognos §tonha} milj tog milj ton milj tog milj ha

lägsta produktions-

inom CÖE-ländema uppvisar däremot betydligt större spännvidd, utvecklingen prognoserna

och knappt 20% för konsumtionssiffrorna. Spännvidden drygt 30% för produktionssiffrorna

försöka bedöma utvecklingen framför allt i siffrorna återspeglar tydligt svårigheterna att av

72Utan arealuttag

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa av en av mot 85

produktionen inom CÖE-ländema. Gemensamt för samtliga redovisade

prognosaltemativ är att det uppstår ett produktionsöverskott varierande

av spannmål av storlek i ett nytt EU-25

redan år 2000. EU:s och AAFC:s slutresultat prognoser ger ungefär samma ett sammanlagt överskott på ca 35 milj ton trots att de båda - prognoserna skiljer sig vad

gäller utvecklingen inom CÖE-ländema. år den kanadensiska Anledningen att prognosen ser

mera optimistiskt på både produktions- och konsumtionsutvecklingen i CÖE-länderna

än

EU-prognosen. Enligt EU även utsträckt sin till år 2005, kan som prognos överskottet av

spannmål i ett EU-25 detta år nå till 45-50

upp storleksordningen milj ton.

Sammanfattningsvis kan konstateras att utvidgning EU österut skulle få relativt en av stor

betydelse för spannmålsmarknaden, särskilt förväntat överskott inom som ett COE-länderna

skulle adderas till ett ännu större förväntat produktionsöverskott inom det nuvarande EU-l5.

Oljefrö

Följande två prognosaltemativ redovisas i

fråga om oljefrö. Inga andra prognoser än EU:s

finns tillgängliga vad beträffar utvecklingen i CÖE-låndema.

0 EU:s prognoser för utvecklingen i dels EU-l5, dels

CÖE-lO

0 OECD:s för EU-l5 och EU:s för prognos prognos CÖE-lO

Prognos Område Areal Avkastning Produktion Konsuntion Balans gmili ha gtonlha; milj ton ;milj ton milj ton EU EU-15 5,9 2,1 12,4 27,0 -14,6 cde-1073 2,7 1,9 5,1 4,2 0,9 EU-25 8 6 17,5 31,2 -13,7

OECD EU-15 10,2 27,1 16,9 EU CÖE-10 2,7 1,9 5,1 4,2 0,9 EU-25 15,3 31,3 16,0

EU:s och OECD:s skiljer vad

prognoser sig något gäller produktionen inom EU-l5.

Däremot är prognoserna mycket samstämmiga när det konsumtionen gäller inom EU-l5.

Som framgår tabellen blir det väntade

av produktionsöverskottet i CÖE-ländema så litet att

det lätt kommer att det sugas upp av stora efterfrågeöverskottet inom EU-l5. Någon större

marknadspåverkan kommer således inte få

östutvidgningen att på oljeväxtområdet.

Socker

Följande tre prognosaltemativ redovisas i fråga socker. om Inga prognoser på

sockerområdet finns tillgängliga från OECD vilket gjort att FAO:s prognos för EU-l2

utnyttjats i stället.

0 EU:s prognoser för utvecklingen i EU-l5 och i CÖE-lO

0 FAO:s för EU-l2 och MAFF för prognos prognos CÖE-lO statiskt alternativ - MAFF 1

0 FAO:s prognos för EU-l2 och MAFF för :s prognos CÖE-lO dynamiskt alternativ - MAFF 2

73Utan arealuttag

Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 86 av en av mot

Område Areal Avkastning Produktion Konsumtion Balans Prognos

milj hg ton/ha milj ton milj ton milj ton

EU-15 2,0 7,8 15,4 12,6 2,8 EU

HAFF 1 EU-25 20,4 17,6 2,8

EU-12 16,8 13,5 3.3 FAO CÖE-10 5,6 3,7 1,9 MAFF2 EU-25 22,4 17,2 5,2

sockermarknaden helhet förutses produktionsöverskott år 2000.

För som ett betydande

dock marknaden i CÖE- EU:s och MAFF:s statiska alternativ kommer Enligt prognos

underskott socker. Ett inlemmande CÖE-länderna i EU skulle ländema att ha ett visst av

alltså dessa inte innebära något ökat tryck på sockermarknaden utan snarare enligt prognoser

med överskott ändå kan förutses för sockersektorn hänger helt ihop motsatsen. Att problem

med det marknadsutbud redan existerar i nuvarande EU. Om MAFF :s dynamiska som

och i CÖE-länderna i EU-

scenario samma avkastningsnivåer per-capita-konsumtion som

till för resulterar detta i ett betydande produktionstillskott även 15 läggs grund prognosen, inom CÖE-ländema vilket kommer att tillföras EU-marknaden utöver det överskott som

1.5.3. Dock bör det Berkum/Terluin i sina tre scenarier för nämnts i avsnitt påpekas att van

CÖE-4-ländema avsnitt redovisat något bättre marknadsbild än

2.4.2 genomgående en

se

år 2000 sockermarknaden i CÖE-ländema.

vad EU och MAFF gjort betr. läget

Nötkött

tre prognosalternativ redovisas för nötkött:

Följande

EU:s för utvecklingen i EU-l5 och CÖE-lO 0 prognoser för EU-l5 och MAFF:s statiska alternativ för CÖE-lO MAFF l 0 0ECD:s prognos

OECD:s för EU-l5 och MAFF:s dynamiska alternativ för CÖE-lO 0 prognos

MAFF 2

Område Produktion Konsumtion Balans Prognos gtusen ton} ;tusen ton} gtusen ton EU-15 8 338 8 191 147 EU

OECD

CÖE-10 2 300 2 000 300 MAFF1

EU-25 10 601 9 732 869

EU-15 8 301 7 732 569 OECD

CÖE-10 4 000 2 300 1 700 MAFF2

EU-25 12 301 10 032 2 269

särskilt då det gäller utvecklingen i CÖE-låndema, vilket visar

Prognoserna skiljer sig

osäkerhet råder hur kommer att bli i dessa länder. den stora som om utvecklingen

Osäkerheten både och konsumtionen. Det finns särskilt stor anledning

gäller produktionen

beträffande inom nötköttsektom i CÖE-lånderna eftersom de till osäkerhet utvecklingen

flesta CÖE-länder inte har några traditioner nöttköttproduktion annat än som

av

komplement till mjölkproduktionen.

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- Östeuropa av en av mot och 87

Gemensamt för samtliga är de

prognoser att pekar mot ett produktionsöverskott nötkött

av av varierande omfattning inom både EU-15 och CÖE-IO. Vid

jämförelse med van

Berkun/Terluins prognoser för CÖE-4 avsnitt kan se 2.4.2 MAFF :s dynamiska alternativ

MAFF 2 förefalla något extremt, vilket skulle kunna innebära att detta alternativ

överskattat produktionstillväxten i CÖE-ländema helhet. Även

som med en försiktig

tolkning av MAFF 2 tyder dock det mesta på ett visst produktionsöverskott år 2000.

Enligt

EU:s prognos för år 2005 skulle för överskottet inom CÖE-IO övrigt komma att växa med

ytterligare ca 500 ton utöver de 150 ton förutses för år 2000. ca som

Det bör observeras att samtliga tillkommit innan prognoser BSE-krisen började påverka konsumtionen av nötkött inom EU negativt. Vilken inverkan som BSE-frågan kommer att få för den europeiska nötköttmarknaden sikt på längre är osäkert. I bästa fall kan marknaden

återhämta sig och nötköttet återfå konsumenternas förtroende. Om så inte sker måste

nötköttsproducentema i Europa på sikt produktionen till konsumtionsnivå anpassa en lägre för att undvika kostnadskrävande

en lageruppbyggnad. En sådan anpassning torde även

behöva omfatta CÖE-ländema. Om den nuvarande situationen på världsmarknaden håller i

sig på längre sikt torde inte heller export utan exportbidrag vara något realistiskt alternativ

till lösning ett eventuellt av överskottsproblem. EU:s bedömning av utsikterna för

nötköttsmarknaden inom EU-15 i ljuset BSE-krisen av redovisas i avsnitt 1.5.3. Härav framgår bl.a. att räknar med för man en konsumtionsminskning nötkött på l0-l5% under

återstoden l990-talet. av

Griskött

Följande två prognosaltemativ används På

för griskött. grund av det begränsade antalet

prognoser för grisköttmarknaden för COE-ländema har endast

EU upprättat

- prognos måste även antalet redovisade prognosaltemativ

begränsas till två.

0 EU:s prognoser för utvecklingen i EU-15 och CÖE-l0

0 OECD:s för EU-15 och EU:s för CÖE-l0 prognos prognos

Prognos Område Produkt i

EU:s och OECD:s för

prognoser utvecklingen i EU-15 är relativt samstämmiga.

Tyvärr

finns bara EU:s för i CÖE-l0 vilket

prognos utvecklingen begränsar jåmförbarheten. De tillgängliga prognoserna pekar dock i riktning, nämligen

samma mot ett sammanlagt produktionsöverskott i storleksordningen strax under 500 år 2000.

tusen ton Som redan antytts under avsnitt 2.4.2 pekar preliminära från

produktionssiffror OECD för år 1995 på

att takten i återhämtningen för i CÖE-ländema grisköttproduktionen kan ha underskattats i

EU-prognosen. Om så är fallet skulle även överskottet i EU-25 år 2000 kunna

ett nytt bli större än vad förutses De förväntade

som ovan. konsekvenserna marknaden för griskött av BSE-krisen nötköttsmarknaden redovisas i avsnitt 1.5.3.

utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171 88 Konsekvenser av en av mot

Fjäderfäkött

De redovisas är desamma som för griskött, dvs.:

prognosalternativ som

för utvecklingen i EU-15 och CÖE-10

0 EU:s prognoser

för EU-15 och EU:s för CÖE-10 0 OECD:s prognos prognos

Område Produkt ion Konsumtionion Balans Prognos

tusen ton tusen ton tusen ton

EU-15 8 211 7 911 300 EU

OECD CÖE-10 1 721 1 537 184 EU EU-25 10 065 9 621 444

till tillförlitliga är i detta fall ännu sämre än i fråga om griskött,

Möjligheterna prognoser

eftersom inte OECD har några uppskattningar för år 1995 av produktionen

gjort preliminära

inom CÖE-länderna. Det är således svårt att bedöma takten i återhämtningen

av fjäderfäkött

för OECD har för år 2000 antagit något högre såväl produktions- som

produktionen. en

konsumtionsnivä inom EU än EU själv gjort. I övrigt uppvisar prognoserna inga större

avvikelser. ligger i storleksordningen 450-500 tusen

Det kalkylerade produktionsöverskottet

Till skillnad från beräknas i detta fall produktionsöverskottet även

ton. grisköttmarknaden

CÖE-länderna. Eftersom marknaderna för fjäderfákött är i stark komma att genereras av

tillväxt andra håll i världen är det inte troligt att ett begränsat överskott inom denna även på

sektor kommer förorsaka några stora problem för EU. De förväntade konsekvenserna på att

marknaden för BSE-krisen på nötköttsmarknaden redovisas i avsnitt 1.5.3

fjäderfäkött av

Miölk och meierinrodukter

redovisas i fråga mjölkproduktionen. Inga andra Följande tre prognosalternativ om

vad beträffar utvecklingen i CÖE-länderna. En

prognoser än EU:s finns tillgängliga

EU-prognosen endast omfattar hel mjölk, dvs. utan

ytterligare begränsning är att uppdelning på mejeriprodukter.

för utvecklingen i EU-15 och i CÖE-10

0 EU:s prognoser

för EU-15 och EU:s för CÖE-10 0 OECD:s prognos prognos

FAO:s för EU-15 och EU:s för CÖE-10 0 prognos prognos

Område Antal mjölk- Avkastning Produktion Konsuntion Balans Prognos kor milj kggko milj ton milj ton milj ton

EU-15 20,2 5905 119,4 112,6 6,8 EU

OECD

CÖE-10 30,6 28,9 1,7 EU

EU-25 150,8 141,3 9,5

EU-15 123,3 114,1 9,2 FAO

CÖE-10 30,6 28,9 1,7 EU

EU-25 153,9 143,0 10,9

för innebär endast mindre återhämtning väntas ske av den

Prognoserna mjölksektom att en

inträffat i COE-länderna under reformperioden i

produktions- och konsumtionsnedgäng som

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa 89

av en av

början av 1990-talet. Produktionen och konsumtionen beräknas sålunda enligt EU:s

prognos för år 2000 ligga 21% respektive 15% under motsvarande värden för år 1989. Avkastningen väntas ha återhämtat sig helt beräknas fortfarande ligga långt under

men avkastningsnivån inom EU-ländema. Trots den förhållandevis låga produktionsnivån i CÖE-länderna väntas ändå överskott även konsumtionen i

ett svagt uppstå p. g.a. att är låg dessa länder. Det överskott CÖE-låndema beräknas motsvarar dock inte

som generera mer än ca l/5 av produktionensöverskottet i hela EU-25. Det allmänna intrycket är dock att mjölksektom i CÖE-länderna i kommer marknadsbalans. bör

stort sett att präglas av Det dock påpekas att prognoserna utgår ifrån att den rådande stora skillnaden i avkastningsnivå mellan EU-15 och CÖE-10 kommer att bestå. Om i CÖE-länderna skulle

avkastningsnivån

höjas till EU-nivå skulle produktionssiffroma givetvis också öka.

Dessutom torde en betydligt större del av mjölkproduktionen i CÖE-10 än i EU-15

vara avsedd för försäljning direkt till konsument eller på lokala marknad. Den andel är

som

avsedd för vidareförädling är också lägre än i EU-l5. Av de viktigare mejeriproduktema

torde mjölkpulver den produkt där CÖE-länderna lättast kan konkurrera med de

vara nuvarande EU-länderna. För smör borde rimligtvis goda avsättningsmöjligheter finnas bland de östeuropeiska länderna själva samt inom länderna i f.d. Sovjetunionen. I ost

fråga om

kan det åtminstone på kort sikt bli problem för CÖE-länderna de

- - att motsvara högt ställda hygien- och kvalitetskraven från de västeuropeiska konsumenternas sida.

En jämförelse mellan van Berkum/Terluins produktionsprognoser för de fyra Visegradländema år 2000 och EU:s för dessa länder år nedanstående

prognos samma ger resultat.

van Berkum/Terluin, 1989 års produktionsnivå: 25,6 milj ton

" hälften av EU:s produktivitet: 19,6 "

,

" EU:s produktivitet: 20,3 "

,

EU: 21,0 "

Jämförelsen visar att EU:s produktionsprognos ligger ungefär i nivå med

van Berkum/Terluins mellanaltemativ vilket skulle innebära produktivitet i nivå med EU:s

en produktivitet. En jämförelse mellan de olika antaganden gjorts beträffande

som

avkastningsnivån år 2000 visar dock att EU genomgående ligger högre

än van

Berkum/Terluin gör i sina prognosaltemativ.

Sammanfattningsvis torde den marknadspåverkan EU-15 anslutning CÖE-l0-

som en av länderna skulle få mjölk- och mejerisektom bli relativt begränsad, i fall så länge

inom varje

avkastningsnivån i COE-länderna förblir nuvarande låga nivå.

Frukt. grönsaker och vin

Övriga varuområden som kan förutsättas större eller mindre marknadspåverkan inom EU

vid ett medlemskap för CÖE-länderna är frukt, grönsaker och vin. Inga produktions-,

konsumtions- eller prisprognoser har gjorts för dessa För få

varugrupper. att en uppfattning

om den relativa betydelsen av produktionen i CÖE-länderna i förhållande till produktionen

inom EU-15, redovisas i nedanstående tabell produktionens år 1994 i EU-15

omfattning

90 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av

CÖE-10. Det bör det statistiska materialet för i CÖE-

respektive påpekas att synnerhet

ländemas produktion av frukt och grönsaker vilar på bräcklig grund.

Frukt, grönsaker och vin år 1994

EU-15 %

Av tabellen kan utläsas att såväl fruktarealen fruktproduktionen inom CÖE-ländema

som uppgår till ungefär 1/3 arealen respektive produktionen inom EU-l5. Teoretiskt sett

av skulle alltså även avkastningen ungefär lika stor i CÖE-10 i EU-l5. Det är dock

vara som svårt att göra direkta jämförelser mellan dessa siffror eftersom produktionen till viss del har

olika inriktning i de båda regionerna. Exempelvis förekommer ingen produktion av citrusfrukter i CÖE-ländema medan detta mycket betydelsefull produktion för de

är en sydliga medlemsländerna inom nuvarande EU.

Vad gäller grönsaker visar tabellen att CÖE-ländemas andel EU:s areal är betydligt

av större än andelen av produktionen. För denna sektor skulle alltså teoretiskt sett finnas en

- -

betydande potential för produktionsökningar i CÖE-ländema under förutsättning att

avkastningsnivån höjs och att de strukturella problemen inom sektorn kan lösas. Ett bättre utnyttjande produktionspotentialen skulle kunna leda till en kraftigt ökad konkurrens på

av EU-marknaden för grönsaker i framtiden.

Att frågan CÖE-ländemas produktion frukt och grönsaker för EU-marknaden

om av är en känslig fråga inte minst för de sydliga medlemsländerna inom EU-l5 visar bl.a. det faktum att just trädgårdsproduktema varit den svåraste sektorn att uppnå enighet om då det gällt att åstadkomma en permanent revision av de s.k. Europaavtalen mellan EU och de central- och östeuropeiska länderna. På kort sikt kan dock den marknadspåverkan CÖE-ländemas

som export av trädgårdsprodukter får för EU komma att begränsas p. g.a. kvalitetsskillnadema.

Detta gäller särskilt i fråga färska trädgårdsprodukter. För trädgårdsprodukter som ingår

om i bearbetade livsmedel torde EU-marknaden vara mera lättillgänglig även kort sikt p. g.a. att kvalitet och ursprung i detta fall är av mindre betydelse.

Även inom vinsektom är skillnaderna i avkastning mellan EU och CÖE-ländema ganska betydande. I likhet med grönsakssektom skulle således även i fråga vin finnas en inte

om

obetydlig potential för produktionstillväxt i CÖE-ländema förutsatt att avkastningsnivån kan

höjas. Arealen för vinproduktion i CÖE-länderna uppgår dock endast till 15% EU:s areal

av för vinodling. Motsvarande tal för frukt och grönsaker uppgår till 29% respektive 41%. Den ökad inom i CÖE-ländema

marknadspåverkan som en avkastning vinproduktionen

skulle få inom EU-l5 skulle därför bli mindre än den marknadspåverkan skulle bli

som resultatet motsvarande produktivitetshöjning inom frukt- och grönsakssektorema förutsatt

av att arealen för vinodling inte utökas betydligt.

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa 91

av en av mot

Bearbetade jordbruksprodukter

De studier som genomförts av jordbrukssektom i de central- och östeuropeiska länderna har hittills i huvudsak varit inriktade på den egentliga jordbruksproduktion medan däremot

förädlingsindustrin ägnats relativt begränsad uppmärksamhet. Inte desto mindre

anses

förädlingsindustrin av såväl EU som OECD utgöra nyckeln till hela jordbrukssektoms

- ~ återhämtning. Det år först när livsmedelsindustrin och varudistributionen fungerar tillfredsställande också jordbruket kan utvecklas i positiv Större delen

som en riktning. av

livsmedelsindustrin i CÖE-ländema är i mycket dåligt skick jämfört med

västeuropeiska

förhållanden. Till de största problemen hör

ålderdomlig utrustning, stor överkapacitet, låg

produktivitet, ineffektiv teknologi, låg produktkvalitet, låg och

hygienstandard bristfälligt

marknadskunnande. Kapitalbehovet för nyinvesteringar är f.n. stort.

mycket Privatisering av förädlingsindustrin pågår men i långsammare tempo än inom jordbruket. Det har inte

varit lika lätt att hitta intresserande köpare till livsmedelsindustriföretag till

som

jordbruksmark.

Betydande skillnader finns dock såväl mellan olika länder mellan olika branscher.

som

Generellt sett har utvecklingen gått längst i Polen, Ungern och Tjeckien, medan

balkanländema och de baltiska länderna släpar efter. Till de branscher där

privatiseringen hunnit längst hör vin-, konfektyr-, tobaks- och dryckesvaruindustriema medan basindustrier

som kvarnar, slakterier och mejeriet i de flesta CÖE-länderna fortfarande är under

statlig

kontroll.

Det är mycket svårt att idag förutse i vilken utsträckning och i vilken takt

som förädlingsindustrin i CÖE-länderna kommer att kunna producera kan bli

varor som

konkurrenskraftiga på EU-ländemas marknad. Avgörande för utvecklingen inom förädlingsindustrin blir nyinvesteringstakten, bl.a. omfattningen EU:s

genom av stödinsatser. Exempel på branscher i ett första skede borde kunna ligga relativt bra till

som för export till EU-15-ländema är vin-, öl- och tobaksindustriema

samt konservtillverkningen inom frukt- och grönsaksbranschema. På längre sikt när nuvarande

kvalitetsskillnader inte längre utgör något hinder för export är det att även

- troligt

branscher slakterier och mejerier samt frukt och

som fårskvaruförsäljningen av grönsaker

kan göra inbrytningar på EU-15-marknaden.

2.5.2¶Budgetmässiga konsekvenser

I avsnitten 2.2.2 2.2.4 översiktlig de behandlar de

- ges en beskrivning av utredningar som budgetmässiga konsekvenserna EU:s östutvidgning. Som framgår av av beskrivningarna

varierar resultatet av beräkningarna avsevärt bl.a. grund täcker

på av att undersökningarna

olika geografiska områden. De tidigaste utredningarna omfattade endast de s.k. Visegradländema CÖE-4 medan de senare tillkomna utredningarna har omfattat först CÖE-6 därefter aktuella kandidatlånder

samtliga nu CÖE-lO. Resultatet av kalkylema varierar också starkt beroende på vilka antaganden bl.a. beträffande

som gjorts avkastningsnivåer och konsumtionsutveckling. De flesta utredningarna har heller inte

av beaktat de begränsningar för produktionen fört med

som WTO-åtagandena sig.

Att göra prognoser för produktion, konsumtion och för CÖE-ländema är förenat med

priser

mycket stora svårigheter eftersom det är unik utveckling dessa länder och

en som genomgår

92 Konsekvenser utvidgning EU Central- och Östeuropa SOU 1996: 171

av en av mot

det är svårt att förutse hur konsumenter och producenter reagerar på prissignaler och olika utbuds- och efterfrågesituationer. Bl.a. orsakas osäkerheten i beräkningama av följande faktorer:

prisanpassningens stimulanseffekt på produktionen produktivitetsutvecklingen i CÖE-ländema

prisanpassningens betydelse för den inhemska efterfrågan

inkomstutvecklingen i CÖE-ländema

ändrade konsumentpreferenser p. g.a. EU-medlemskap

utvecklingen inom förädlingsindustrin i CÖE-ländema

utvecklingen infrastrukturen transporter, tillgång till marknader,

0 av

marknadskunnande m.m.

0 världsmarknadsprisemas utveckling för beräkning av exportstödet

Dessutom påverkas produktionen av åtminstone två andra viktiga administrativa åtgärder från EU:s sida vilka bestäms i samband med förhandlingarna om medlemskap mellan EU

och respektive kandidatland, nämligen:

0 omfattningen av eventuella produktionsbegränsningar basarealer,

produktionskvoter

0 omfattningen av eventuella kompensationsbetalningar arealstöd, djurbidrag

Frågan storleken de framtida produktionsbegränsningama behandlas närmare i avsnitt

om av 2.3.3.

I följande sammanställning redovisas budgetkostnadema för EU till följd av en utvidgning

med CÖE-10-länderna, fördelade åtgärdstyp enligt EU:s, SJV:s och MAFF:s beräkningar och med tillämpning av nuvarande CAP. Ingen av de andra utredningarna som

varit tillgängliga redovisar kostnaderna uppdelade på åtgärdstyp. Som jämförelse kan

nämnas att storleken jordbruksbudgeten inom EU för närvarande uppgår till ca 41

av

miljarder ecu.

EU:s kostnader för en östutvidgning Miliarder ecu/år Åtgärdstxg 1B 22 119 2-1 2000 2005

SJV SJV MAFF MAFF EU eu

Annat Sumla stöd 8,6-9,1 19,a-20,3 8,7 25,1 9,0 11.8

Skillnaderna i arealstöd mellan de olika alternativen hänger samman med att de bygger på olika avkastningsnivâer. Om 1980-talets avkastningsnivåer tillämpas resulterar detta i ett högt arealstöd. Om däremot de senaste årens låga avkastningar läggs till grund för

74SJV:s alternativ med historisk produktion 75SJV:s alternativ med produktionspotentialen 76MAFF, statiskt alternativ 77MAF dynamiskt alternativ Avser i första hand exportstöd

SOU 1996: 171 Konsekvenser utvidgning EU mot Central- och Östeuropa 93

av en av

kalkylema blir resultatet det motsatta, dvs. ett lågt arealstöd. Val basperiod blir liksom

av frågan om basarealens storlek en förhandlingsfråga mellan EU och respektive kandidatland.

Valet av basperiod påverkar kalkylmässigt även storleken på produktionen. När basperiod

och basareal är fastlagda finns inga ytterligare restriktioner för Detta innebär

avkastningen.

att produktionsvolymen teoretiskt sett skulle kunna öka till gränsen för högsta möjliga avkastningsnivå. De stora skillnaderna i beloppen för "annat stöd" återspeglar framför allt

olika produktionsvolymer.

Den viktigaste kostnadsposten i "annat stöd" utgörs exportstöd. Storleken exportstödet

av av bestäms förutom produktionsvolymen även mellanskillnaden mellan EU:s interna

av av

prisnivå och världsmarknadsprisema för respektive produkt. Ju högre är desto

"prisgapet"

större blir exportstödet. Om EU- och VM-priserna är lika finns inget behov exportstöd.

av Om exempelvis VM-priserna på spannmål skulle förbli på 1995/96 års nivå kommer inget exportstöd att behövas inom spannmålssektom. I SJ Vzs beräkningar har OECD:s prisprognoser för år 2000 använts. I MAFF kalkyler har det antagits att

:s VM-priserna

kommer att kvarstå på nivå de hade omedelbart efter CAP-reformens

samma som införande.

Som framgår tabellen varierar storleken "annat stöd" dvs. exportstöd

av av mycket

- kraftigare än direktstöden vilka är statiska till sin natur. Detta beror helt på vilka

mera

antaganden som görs beträffande avkastningsnivåemas och VM-prisernas utveckling. Enligt

såväl SJV:s MAFF första alternativ har antagits relativt I

som :s låga avkastningsnivåer.

dessa alternativ kommer direktstöden att dominera medan exportstöden blir

obetydliga.

Eftersom exportvolymema är små minskar också "prisgapets" för

betydelse

totalkostnaderna. I SJV:s och MAFF andra alternativ, vilka ifrån större

:s utgår en

produktionsvolym, kommer exportstöden att öka kraftigt medan direktstöden inte påverkas

lika mycket. I dessa alternativ får "prisgapet" ett betydligt kraftigare genomslag på

totalkostnaden p. g.a. den stora exportvolymen.

De varuområden som enligt SJV:s beräkningar kommer att bli mest kostsamma inom exportstödet är nötkött, mjölk och socker med ungefär kostnadsnivå vardera samt, i

samma

händelse sjunkande världsmarknadspriser, även På de av spannmål. grund av stora

överskottskvantiteter som väntas spannmål kommer denna sektor att bli särskilt känslig

av för förändringar i världsmarknadsprisema. Större delen det förväntade överskottet

av av spannmål beräknas dock komma från EU-15-ländema.

Den procentuella fördelningen ländervis totalkostnaderna enligt MAFF statiska

av :s respektive dynamiska alternativ framgår nedanstående tabell.

av

Begreppet "basperiod" i detta sammanhang bestäms i förhandlingarna medlemskap och får inte förväxlas

om med det "basperiod"-begrepp används i WTO-sammanhang för att bestämma neddragningarna i

som stödnivåerna.

Tabellen visar att framför allt de stora jordbruksländernas Polen, Rumänien andel av kostnaderna ökar markant vid tillämpning av EU:s avkastningsnivåer. Dessa båda länder kommer enligt det dynamiska alternativet att tillsammans svara för ca 2/3 av kostnaderna för samtliga tio kandidatländer. En rationalisering inom jordbruket i Polen och Rumänien

med åtföljande produktionsstimulerande effekt kommer därför att bli särskilt kostsam för

- EU-budgeten. Anledningen till att Ungerns andel av kostnaderna i stort sett halveras är att det för Ungerns del krävs relativt liten ökning i avkastningen för att uppnå EU:s nivå.

en

Budgetkostnadema för struktur-, regional- och miljöstöden är mycket svårt att uppskatta. En

enkel schablonberälcning kan göras med utgångspunkt från stödets omfattning inom

nuvarande EU-15. Om samma stödintensitet som f.n. gäller inom EU-15 appliceras på CÖEJO-länderna skulle stödet till de sistnämnda länderna uppgå till storleksordningen 20 miljarder år. Detta belopp får sannolikt en miniminivå med hänsyn till

ecu per anses som CÖE-ländemas allmänna eftersläpning i förhållande till EU-15 och det stora investeringsbehov som föreligger. Det bör framhållas att det ovan nämnda beloppet inkluderar allt stöd inom för EU:s strukturfond, dvs. även stöd till andra sektorer än

ramen jordbruk. Det har inte varit möjligt att särskilja hur stor andel av nuvarande fondmedel inom EU-15 som används inom jordbruks- eller livsmedelssektom.

SOU 1996: 171 95

3¶Konsekvenser for

WTO-åtagandena av en östutvidgning

3 l Allmänt

.

Följande CÖE-länder vilka är medlemmar i WTO har gjort inom för

åtaganden ramen

Uruguayrundan: Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Följande

CÖE-länder förhandlar för närvarande

om WTO-medlemskap: Bulgarien, Estland, Lettland

och Litauen. För de länder ännu inte är WTO-medlemmar finns inga gjorda.

som åtaganden

De CÖE-länder är WTO-medlemmar har inom områden

som gjort åtaganden samma som

övriga medlemsländer, dvs. i fråga om marknadstillträde, internstöd och exportstöd.

Samtliga CÖE-lånder Polen och Slovenien har bundit sitt stöd i nationell

utom valuta. Polen har gjort sina bindningar i US$ och Slovenien i För de länder bundit i nationell

ecu. som valuta och där inflationen fortfarande är hög, kommer det reella värdet åtagandena

av automatiskt att sjunka ganska snabbt. De maximala stödnivåema kommer

därigenom att

sänkas i reella termer och förstärka den återhållande effekten på dessa länders stödpolitik. Vid medlemskap i EU sker omräkning de nationella beloppen till värde i Det är i

av ecu. dagsläget inte möjligt att bedöma vilka växelkurser kommer att vid denna

som tillämpas omräkning.

Inflationens urholkande effekt kommer att påverka beloppsgränsema för alla områden där

åtaganden gjorts, dvs. marknadstillträde, internstöd och exportstöd. I fråga

om marknadstilltrádet gäller att CÖE-ländema i de flesta fall bundit sitt relativt

gränsskydd på

hög nivå vilket innebär att det åtminstone tills vidare bör finnas viss "luft" i de gjorda åtagandena. Pâ längre sikt kommer naturligtvis hög inflation även att urholka

en skyddsvärdet av de bundna maximitullarna. Även i fråga internstöden gäller

om att inflationen kommer att minska det reella värdet de maximala Det allmänt

av stödbeloppen. svåra budgetläget i samtliga CÖE-länder gör dock att möjligheterna att utnyttja

stödbeloppen är starkt begränsat. Även vid ett framtida för CÖE-länderna

EU-medlemskap

kan intemstödsåtagandena få återhållande verkan

en på möjligheterna att genomföra erforderliga stödåtgärder i CÖE-ländema.

Av tidigare avsnitt framgår att det är bedöms få den

exportstödsåtagandena som mest

återhållande effekten på EU:s jordbrukspolitik. Den fortsatta

redovisningen begränsas

därför till de kvantitativa WTO-taken för exportstöden.

Exportstödet

3.2.1 vid

Tillvägagångssätt beräkningarna

I fråga om exportstöden gäller på sätt för bl.a. EU både och

samma som belopps-

kvantitativa begränsningar. För de baltiska länderna och för Bulgarien kommer i samband

Konsekvenser för WTO-átagandena östutvidgning SOU 1996: 171 96 av en

med förhandlingarna medlemskap i WTO att fastställas vilka begränsningsåtaganden om skall gälla. Särskilt för de baltiska länderna kommer detta att innebära problem som eftersom dessa länder inte existerade självständiga stater under den s.k. basperioden som 1986-90 basperiod. Detta innebär exempelvis att

för exportstöd gällde perioden som

handelsstatistik saknas för Till detta kommer att handelsmönstret ändrats

basperioden.

radikalt efter Tidigare förekom omfattande export av framför allt

självständigheten. en

delar Denna marknad föll i stort sett bort i

animalieprodukter till övriga av Sovjetunionen.

håller att återuppbyggas successivt vid sidan av

samband med självständigheten men nu pi

helt i väst. Det kommer således att bli svårt att fastställa t.ex.

nya exportmarknader

med ledning traditionell handel.

exportstödsbegänsningama av

EU kommer förhandlingar att äga mellan WTO och Vid en kommande utvidgning av rum

EU EU:s åtaganden där hänsyn tas till berörda parters tidigare åtaganden.

om justering av

samband med Finlands och Österrikes anslutning

Liknande förhandlingar fördes i Sveriges,

till EU. Vid dessa förhandlingar beaktades WTO-taken för dels EU-l2, dels de tre nya

Vid fastställandet WTO-tak för EU-l5 togs bl.a. hänsyn till den medlemsländerna. av nya

handeln emellan. Slutresultatet kunde bli att de WTO-taken för EU—l5 interna parterna nya

blev eller mindre än de gamla taken för EU-12 beroende på hur omfattande större

intemhandeln hade varit.

Motsvarande vid anslutningen CÖE-ländema blir mera komplicerade än som var

kalkyler av

fallet EFTA-ländema anslöts. Dels är det betydligt flera parter inblandade vars då de tre för alla CÖEåtaganden och intemhandel måste beaktas, dels har handelsmönstret ändrats

Att i försöka hur stora WTO-taken kommer att bli

länder sedan basperioden. dag uppskatta

till handelsstatistik för CÖE-länderna är för ett EU-25 kompliceras av att tillgången

de framtida WTO-taken för de baltiska länderna och Bulgarien är

begränsad samt att brist och för få uppfattning storleksordningen på de

okända. I på annat underlag att en om

den faktiska exporten under åren 1992-1994 tagits framtida WTO-taken har genomsnittet av

för sistnämnda låndema. Detta kan leda till överskattning de blivande WTOfram de en av

taken för dessa länder.

faktor den handelssiffroma måste göras för

En annan komplicerande utgör rensning av som

intemhandeln dels mellan EU och de medlemsländerna, dels mellan de nya nya medlemsländerna inbördes. I anslutning till beräkningarna nedan har sådan rensning gjorts

för från EU-12 till CÖE-IO-ländema samt för importen till EU-12 från dessa exporten

länder. Reduceringen genomsnittet för åren 1988-1992 dvs. inte helt avser sammanfallande med dock har för de baltiska länderna och Slovenien använts

basperioden

för åren 1992 och 1995. Av skäl bortses från intemhandeln mellan

genomsnittet praktiska

CÖE-IO-ländema inbördes. Även detta bidrar sannolikt också till viss överskattning av de

framtida WTO-taken för EU-25. Försöket att uppskatta de nya WTO-taken kompliceras ett både mellan EU och CÖE-ländema och

dessutom av att varuindelningen skiljer sig

mellan CÖE-länderna inbördes.

Med de beskrivna underlag erhålls ett teoretiskt och sannolikt

ovan uppgifterna som -

maximalt WTO-tak för med CÖE-lO-länderna utvidgat nytt EU-25 år 2000. Som ett -

måste de siffror erhålls vid beräkningama betraktas som

framgår av redogörelsen ovan som

i tabellform kommer därför inte att ske

mycket osäkra. Någon systematisk sifferpresentation i detta blir huvudsakligen deskriptiv. Nedan lämnas en kapitel utan redovisningen

SOU 1996: 171 Konsekvenser för WTO-åtagandena Östutvidgning 97

av en

beskrivning varuområde för varuområde av de sannolika effekterna Östutvidgning

- - av en

med hänsyn till gjorda och förväntade WTO-åtaganden. Genom denna redovisning sker

en återkoppling till avsnitten l och 2 vilka beskrev konsekvenserna för EU dels WTO-

av

åtagandena utan Östutvidgning avsnitt 1, dels Östutvidgning 2.

av en avsnitt

3.2.2¶Spannmål

WTO-taket för EU-15 uppgår till 25,3 milj ton. Summan WTO-taken för de CÖE-

av sex länder som år WTO-medlemmar utan rensning för intemhandel till 1,8

- - uppgår milj ton.

Exportstödsåtagandena för de fyra länder ännu inte är WTO-medlemmar torde komma

som att uppgå till högst några hundra tusen ton. Avdraget för EU:s export till CÖE-ländema

ligger i storleksordningen 2 milj ton. Slutresultatet efter gjorda justeringar torde bli ett i

stort sett oförändrat WTO-tak trots utvidgning med CÖE-l0. Eftersom CÖE-ländema

enligt

tidigare redovisade prognoser väntas tillföra ett produktionsöverskott i 6-

storleksordningen

7 milj ton år 2000, kommer anslutningen dessa länder innebära klar för

av att en belastning EU på spannmålsområdet och försvåra möjligheterna att leva till gjorda WTO-

upp âtaganden. Det bör dock på nytt understrykas att större delen den väntade totala

av produktionsökningen inom det nya EU-25 hänför sig till nuvarande EU-l5. Utvidgningen med CÖE-ländema innebär endast det

en påspädning av betydande produktionsöverskott

som förväntas genereras inom EU-15 fram till år 2000.

3.2.3¶Oljefrö

Som framgått tidigare avsnitt är EU-15 ett underskottsområde vad

av gäller produktion av oljefrö. Det årliga produktionsunderskottet bedöms enligt tillgängliga för år 2000

prognoser komma att uppgå till ca 15-17 milj ton. Ett visst produktionsöverskott l bedöms

milj ton

kunna uppstå i CÖE-ländema. WTO-taket för EU-l5 till 100

uppgår ca tusen ton och för CÖE-lånderna till 400 Sistnämnda siffra

ca tusen ton. kommer sannolikt att reduceras något vid en Östutvidgning med hänsyn till förekommande intemhandel mellan CÖE-10 och EUl5. Totalt sett kan därför WTO-taket väntas bli i stort oförändrat

sett genom en Östutvidgning. EU:s karaktär av underskottsområde påverkas inte heller nämnvärt

av en

Östutvidgning. Oljefrösektom utgör således inget problemområde vad gäller WTOåtagandena.

3.2.4¶Socker

Som framgått tidigare avsnitt har EU-15 socker

av ett betydande produktionsöverskott av

som dock till stor del redan i dag exporteras utan bidrag s.k. C-socker. CÖE-10-ländema bedöms bli ett underskottsområde för socker vilket skulle kunna leda till förbättrade avsättningsmöjligheter för socker från EU-15 vid Östutvidgning. WTO-taket för CÖE-

en ländema kan uppskattas till 300-400 tusen ton vilket maximalt skulle till WTO-

ca läggas

taket för EU-l5 på 1,3 milj ton, samtidigt sistnämnda tak skulle reduceras med 200

som ca tusen ton för intemhandel export till CÖE-10. Slutsatsen blir dock

att möjligheterna att

klara WTO-åtagandet för socker inte skulle

påverkas negativt av en Östutvidgning. Tvärtom

en viss förbättring kunna ske utökade

genom avsättningsmöjligheter.

Konsekvenser för WTO-åtagandena östutvidgning SOU 1996: 171 98 av en

3.2.5 Nötkött

år 2000 till 800 Taket för CÖE-IO-länderna WTO-taket för EU-15 uppgår drygt tusen ton. till 100-150 ton. Reduktion kommer att ske för kan uppskattas komma att uppgå ca tusen CÖE till 80 för CÖE:s export till EU:s export till vilken kan uppskattas ca tusen ton samt till 30 Nettoeffekten dessa justeringar skulle bli EU vilken kan uppskattas ca tusen ton. av oförändrat WTO-tak för EU-25. Detta skall ställas mot den förväntade etti stort sett ett

i CÖE-låndema. Slutsatsen blir östutvidgning sannolikt

produktionsuppgången att en

kommer försvåra att infria WTO-åtagandena på nötköttsområdet. De

att något möjligheterna

konsekvenserna östutvidgning bör dock inte överdrivas. Den för EU helt

negativa av en

är hur den inhemska konsumtionen nötkött kommer att förändras som

avgörande frågan av

ett resultat av BSE-krisen.

3.2.6 Griskött

WTO-taket för EU-15 år 2000 till 450 tusen ton. Det sammanlagda WTO-taket

uppgår ca

CÖE-ländema kan väntas till högst 100 tusen ton. Endast mindre del av för uppgå ca en

har skett till CÖE-ländema. CÖE-ländemas export till EU

EU:s export 25 tusen ton

ca

har till 37 Nettoeffekten kommande justeringar i WTO-åtagandena uppgått ca tusen ton. av

bli viss ökning taket för griskött i storleksordningen 50 tusen

för EU-25 kan en av kanske skulle CÖE-ländema komma att utgöra ett underskottsområde på ton. Enligt EU:s prognos år 2000. Om EU:s håller skulle EU-marknaden som tidigare

grisköttsområdet prognos

nämnts östutvidgning. Tecken finns dock på en snabbare

påverkas positivt av en

inom i CÖE-ländema än vad tidigare räknat med.

återhämtning grisköttsproduktionen man

Om denna trend skulle hålla i kan ett växande exportberoende bli följden för det nya

sig blir klara WTO-åtagandena inte påverkas i någon

EU-25. Slutsatsen att förutsättningarna att större inte CÖE-ländema utvecklas till ett

utsträckning av en östutvidgning om

Överskottsområde. sistnämnda fall kan effekten östutvidgningen bli den motsatta, dvs. I av sämre möjligheter att klara WTO-taken.

3.2.7¶Fjäderfakött

till 300 För CÖE-ländema kan WTO-taket för EU-15 år 2000 uppgår knappt tusen ton. till 200 Det är sannolikt att CÖE-ländemas WTO-tak vid en taket uppskattas ca tusen ton. kommer reduceras för inte obetydlig export till EU-15 80 tusen

östutvidgning att en ca

till CÖE-ländema har däremot varit mycket liten betydelse. För EUton. EU:s export av till 250-300 år 2000 och för CÖE-10 till

15 uppskattas produktionsöverskottet tusen ton

för CÖE-ländema år 2000

knappt 200 tusen ton. Det är troligt att produktionsöverskottet

kommer överstiga den WTO-taket skulle ske med anledning av en

att något ökning av som

Nettoeffekten skulle således kunna bli oförändrade eller

östutvidgning. av en östutvidgning något försämrade förutsättningar att klara gjorda WTO-åtaganden.

SOU 1996: 171 Konsekvenser för WTO-átagandena östutvidgning 99

av en

3.2.8¶Mjölk och mejeriprodukter

EU:s WTO-tak för de viktigaste mejeriproduktema år 2000 uppgår till kvantiteter:

följande

Smör 399 tusen ton

Skummjölkpulver 273 tusen ton

Ost 321 tusen ton

Andra mjölkprodukter 958 tusen ton

Exporten till CÖE-ländema smör uppgår till 15

av ca tusen ton, skummjölkpulver till ca 13,

ost till ca 14 och "andra mjölkprodukter" till 18 tusen Vid kommer

ca ton. en östutvidgning

EU:s WTO-tak att reduceras med dessa kvantiteter. Av analysen i avsnitt 1.5.3

konsekvenserna för WTO-âtagandena utan det år inom

östutvidgning framgår att

varuområdena ost och "andra mjölkprodukter" WTO-taken kommer bli

som trycket mot att

hårdast.

CÖE-ländemas sammanlagda blivande WTO-tak kan

uppskattas till följande kvantiteter:

Smör: 15-50 tusen ton

ca

Skummjölkpulver ca 120-175 tusen ton

Ost 30-60 tusen ton

ca

Andra mjölkprodukter 70-80 tusen ton

ca

Från dessa kvantiteter skall dras del exporten till EU-15, vilken för smör 6

en av uppgår ca

tusen ton, skummjölkpulver till ca 13, ost till 9 och "andra mjölkprodukter" till 2

ca ca tusen ton. Det relativt sett största tillskottet till EU-taket sker i fråga

om skummjölkpulver.

För denna produkt väntas trycket inom EU-l5 WTO-taket bli förhållandevis

mot måttligt

p. g.a. väntad produktionsnedgång. För ost och "andra mjölkprodukter" dvs. de

produkter

där trycket mot WTO-taket förväntas bli störst blir

som utökningen av EU:s WTO-tak

relativt liten. Som tidigare framhållits år det inte

möjligt att göra omfördelningar mellan

produktgruppema. Slutsatsen blir att östutvidgning inte kan underlätta för EU

en anses att klara trycket mot WTO-taken i fråga ost och "andra Om

om mjölkprodukter". produktionen

av dessa varor skulle i CÖE-ländema kan i stället bli ökat

upp följden ett väsentligt tryck

mot WTO-taken. För smör och Skummjölkpulver kan däremot visst

östutvidgningen ge ett

ökat exportutrymme. För mejeriområdet helhet betraktat kan därför i

som en östutvidgning

bästa fall väntas få relativt "neutral" effekt klara

en på möjligheterna att gjorda WTO-

åtaganden. Beroende på produktionsutvecklingen i CÖE-ländema finns dock

en betydande

risk för att effekten östutvidgning i stället kommer bli

av en att negativ på detta

varuområde.

3.2.9¶Frukt, grönsaker och vin

Produktionen frukt och grönsaker inom EU-15 f.n. till 48 år.

av uppgår ca milj ton per

Motsvarande siffra för CÖE-10 till 12 WTO-taket för

uppgår ca milj ton. EU:s export av

frukt och grönsaker år 2000 till 750 Summan WTO-taken för CÖE-10-

uppgår tusen ton. av

ländemas export år 2000 kan uppskattas till 770-800

storleksordningen tusen ton. I

förhållande till produktionens är således CÖE-låndemas

omfattning exportstödstak betydligt

för WTO-åtagandena östutvidgning SOU 1996: 171 100 Konsekvenser av en

motsvarande vilket kan den stora betydelse fruktstörre än EU:s tak, anses återspegla som

CÖE-ländemas livsmedel. CÖE-ländemas totala

och grönsakssektom har för export av frukt och till EU kan till 950-1000 tusen ton. Det kan

export av grönsaker uppskattas ca

inte del denna kommer att räknas mot WTO-taket vid antas att en oväsentlig av export av

stöd kan ha Trots detta kan CÖE-ländemas nettobidrag EU-medlemskap p. g.a. att utgått.

till EU:s betraktas relativt stort varför slutsatsen blir att en östutvidgning

exportstödstak som

kan ha inverkan på EU:s möjligheter att infria WTO-

knappast sägas någon negativ

åtagandena på frukt- och grönsaksområdet.

Situationen vinområdet liknar den på frukt- och grönsaksområdet. EU:s årsproduktion av

på

hl medan motsvarande siffra för CÖE-ländema uppgår till 15 vin uppgår till ca 150 milj ca WTO-tak år 2000 2,3 hl medan det sammanlagda WTO-taket för

milj hl. EU:s utgör milj

CÖE-ländemas torde till maximalt någonstans i intervallet 0,6-1,8 milj hl.

export uppgå Liksom frukt och kan del detta exporttak komma att bortfalla

ifråga om grönsaker en av

intemhandel med EU. vin från CÖE till EU kan uppskattas till ca 0,7 p. g.a. Exporten av hl. Även i fråga vin blir dock slutsatsen att nettotillskottet till exportstödstaket

milj om

sannolikt blir så stort att östutvidgningen inte får någon negativ inverkan EU:s pass

möjligheter att klara sina WTO-åtaganden.

3.2. 10 Övriga produkter

För varuområden har någon särskild analys östutvidgningens konsekvenser vad

övriga av

infria gjorda WTO-åtaganden inte företagits. Detta gäller t.ex. för

gäller möjligheterna att

bearbetade där det mångfalden produkter är svårt att uppskatta

jordbruksprodukter p.g.a. av

WTO-tak existerar för CÖEvilken effekt östutvidgning skulle få. Relativt begränsade en länderna främst i fråga bearbetade frukt- och grönsaksprodukter samt alkoholhaltiga om På kort sikt fram till år 2000 kan det antas att produktionen av bearbetade

drycker. -

i CÖE-ländema inte blir sådan omfattning att trycket mot EU:s WTO-tak ökar

produkter av

nämnvärt endast På längre sikt kan dock denna situation komma att

p. g.a. östutvidgningen.

förändras.

3.3¶Sammanfattning

CÖE-10-länder är WTO-medlemmar åtaganden inom för

Av samtliga sex som gjort ramen

De baltiska länderna och Bulgarien förhandlar f.n. om medlemskap. För

Uruguayrundan.

de sistnämnda länderna har därför ännu inga beslut fattats om neddragningar av stödnivåema. Bland de områden vilka omfattas neddragningar gränsskydd, intemstöd av

kommer vilket avsnitt l exportstödsneddragningarna att få

och exportstöd framgår av

- den största påverkan på EU.

försöka storleken de framtida WTO-åtagandena för ett EU-25 efter en

Att uppskatta av

med länderna i central- och Östeuropa är förenat med vissa svårigheter. För de

utvidgning länder förhandlar WTO-medlemskap har uppskattning gjorts med ledning av

som om en ländernas Eftersom hela exporten sannolikt inte kommer att bli

exportstatistik. exportstödsberättigad leder detta antagligen till en viss överskattning av WTO-åtagandena

SOU 1996: 171 Konsekvenser för WTO-åtagandena östutvidgning av en 101

för ett med CÖE-ländema EU. Situationen

utvidgat kompliceras också att de baltiska

av

länderna inte existerade under

som självständiga stater basperioden. Därtill kommer att

CÖE-ländema ändrat sitt handelsmönster efter

reformperioden vilket gör det svårt att utgå

från traditionell handel. Ytterligare faktor CÖEen komplicerande är att såväl EU:s som

ländemas WTO-åtaganden måste från siffror rensas för internhandel länderna emellan.

Till de varuområden där klara

möjligheterna att gjorda WTO-åtaganden kan väntas påverkas

mest negativt av en östutvidgning hör spannmål och nötkött. Vad gäller

spannmål väntas

nettoeffekten av östutvidgning bli ett praktiskt oförändrat en taget WTO-tak för EU-25

jämfört med EU-l5 samtidigt produktionsöverskottet i CÖE-IO

som beräknas uppgå till ca 6-7 milj ton år 2000. Även i nötkött

fråga om väntas produktionsöverskottet i CÖE-lO

överstiga nettoeffekten på WTO-taket Det bör dock

av en östutvidgning. understrykas att de

förväntade problemen inom dessa båda områden i huvudsak orsakas förhållanden av som

inte har med Sålunda

östutvidgningen att göra. väntas spannmålsöverskottet år 2000 inom

ett nybildat EU-25 endast till mindre del härröra från CÖE-ländema. en Den avgjort största

delen av detta överskott 25-30 milj torde - ca ton EU-15-ländema komma att bidra med. -

Vad gäller nötköttsektom torde det största osäkerhetsmomentet vara den framtida

konsumtionsutvecklingen inom EU-15 Östutvidgningen kan alltså i båda dessa fall

sägas

.

innebära förstärkning till

en av problem som största delen är EU-intema.

Övriga områden som i ett WTO-perspektiv kan bli

problemområden vid en östutvidgning är

griskött samt ost och "andra mjölkprodukter". Griskött kan bli

ett problem om produktionen

i CÖE-ländema vilket vissa tecken tyder på ökar snabbare än vad räknat med i de - - man

tillgängliga prognoserna. Samtidigt blir nettoeffekten på EU:s WTO—tak

av en östutvidgning tämligen måttlig. I fråga om mejeriprodukter väntas, som tidigare framhållits, problem uppstå för ost och "andra mjölkprodukter"

oavsett östutvidgning. För dessa produkter

kommer antagligen EU:s WTO-tak förbli relativt

att opåverkade av östutvidgningen. Om

produktionen av dessa produkter i CÖE-10 skulle gå

upp mer än väntat kommer trycket mot

WTO-taken inom EU att Öka markant. I

fråga om smör och skummjölkpulver väntas

tvärtom en östutvidgning innebära ett visst nettotillskott till EU:s WTO-tak och därigenom

underlätta exporten.

Exempel på varuområden vilka i ett fram till år 2000 WTO-perspektiv i stort sett kan väntas

förbli opåverkade av en östutvidgning är oljefrö, socker, fjäderfakött samt frukt,

grönsaker

och vin. Orsakerna till detta varierar dock från fall till fall. För vissa de här uppräknade av

varuområdena kan väntas innebära en östutvidgning rent av förbättrade möjligheter att leva

upp till gjorda WTO-åtaganden.

4¶Utblick efter år 2000

I avsnitten 1-3 har tidshorisonten till år 2000

begränsats bl.a. mot bakgrund att detta år

av är slutår för genomförandet WTO-ätagandena inom för av ramen Uruguayrundan. Ett annat

viktigt skäl har varit att tillgängliga för konsumtion

prognoser produktion, och priser

nedbrutet på varunivå också sträcker till år 2000. sig Härigenom har det blivit möjligt att

jämföra olika prognoser för utvecklingen inom såväl EU-l5 CÖE-10 som med WTO-

begränsningarna med en relativt hög detaljeringsgrad. Vad beträffar utvecklingen efter år

2000 är underlaget för bedömningar

av produktion, konsumtion och priser betydligt

osäkrare och mindre detaljerat. I detta avsnitt förs ett resonemang kring tänkbara

utvecklingsvägar även på längre sikt, dvs. efter år 2000, dels i ett WTO-perspektiv, dels i ett östutvidgningsperspektiv. Två centrala frågor för

av stor betydelse EU:s framtida

jordbrukspolitik är dels inriktningen nästa WTO-runda, dels av produktionsutvecklingen i

CÖE-IO-ländema. Båda dessa diskuteras

frågor i det följande.

4.1¶Effekter i ett

WTO-perspektiv utan östutvidgning

Enligt jordbruksavtalet i Uruguayrundan skall

nya förhandlingar om en fortsättning av reformprocessen inledas ett är före utgången av genomförandeperioden, dvs. senast vid

årsskiftet 1999/2000. Den s.k. fredsklausulen i jordbruksavtalet sträcker sig t.0.m. år 2003.

Det har redan uttryckts visst intresse för

att tidigarelägga starten för dessa förhandlingar

från bl.a. USA:s och den s.k. Cajms—gruppens3° sida. Det är sannolikt att EU i en ny förhandlingsrunda kommer att utsättas för fortsatta från

påtryckningar omvärlden om ytterligare handelsliberaliseringar och reformâtgärder inom jordbrukssektom. Förutom

trycket från Caims-gruppen kommer även USA:s

hållning att vara betydelsefull. Viktiga

faktorer som talar för dylik är dels den

en utveckling hittillsvarande förändringen

av stödnivån i USA jämfört med den i EU, dels den

nyligen beslutade kursomläggningen

av den amerikanska jordbrukspolitiken. Liknade i stödnivåer

förändringar och regleringssystem

har för övrigt även genomförts i Canada.

4.1.1 Den allmänna stödnivån i EU USA

och

I följande tabell redovisas PSE-talensl" utveckling i EU och USA enligt OECD sedan slutet

av 1970-talet dels för jordbrukssektorn i sin dels för

helhet, några viktigare enskilda

produkter.

8°Austra1ien,

Nya Zeeland, Canada, Argentina, Uruguay m.fl. länder. Producer Subsidy Equivalent

SOU 1996: 171 104 Utblick :fier år 2000

Land 1979-81 1986-88 1990-92 1993 1994 1 Produkt

USA

den allmänna stödnivån till jordbruket i USA praktiskt taget halverats Tabellen visar att mitten 1980-talet och är 1995 till knappt 1/3 stödnivån i EU. Under sedan av uppgick av stödnivån i EU i stilla på oförändrat hög nivå. Samma samma period har legat stort sett en även i för de enskilda produkter redovisas i

tendens återspeglar sig utvecklingen som

Enda är där även USA, trots viss sänkning stödet, tabellen. undantag mjölk en av relativt stödnivä. I fråga oljefrö och nötkött, två av de fortfarande ligger kvar på en hög om inom EU-jordbruket, är skillnaden i stödnivå mellan EU och mest skyddade sektorerna USA särskilt stor.

4.1.2¶Ny amerikansk jordbrukspolitik

de på CAP kan komma via den nya amerikanska

Ett av viktigare yttre förändringstrycken

vilken sträcker sig över perioden 1996-2002 och innefattar flera viktiga

jordbrukspolitiken

och sikt även nedskärningar i anslagen till jordbruket. Syftet med

systemförändringar på

den har varit att avreglera jordbruket och öka marknadsorienteringen.

nya politiken

hand stödet till spannmål, bomull, ris

Reformåtgårdema berör i första vegetabiliesektorn

och även mjölksektorn berörs i viss utsträckning. På kort sikt torde dock den

oljefrö men

innebära ökade budgetkostnader jämfört med det gamla systemet p. g.a.

nya politiken

från De budgeteffekterna är ännu så länge för tidigt

frikopplingen VM-prisema. långsiktiga

dra några slutsatser om.

Innehållet jordbrukspolitiken omfattar i korthet följande huvudpunkter:

i den nya

Nuvarande med payments"34 inom vegetabiliesektorn upphör helt system "deficiency

liksom programmet för arealuttag. Dessa system ersätts av ett nytt kontraktsystem som innebär odlare i de tidigare stödprogrammen erhåller ett nytt

att som deltagit något av

"inkomststöd" knutet till basareal och avkastning utan koppling till

tidigare men

De årliga anslagen till detta stöd skärs successivt från ca 5,6 miljarder

marknadspriser. ner

US$ år 1996 till 4 miljarder US$ år 2002. ca

stödet till innebär inte något odlingstväng och inte heller

2. Det nya vegetabiliesektorn

viss med undantag för att odling frukt och grönsaker inte får ske. Inga

odling av gröda, av

krav på arealuttag förekommer.

Preliminära siffror enligt OECD The Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996 "US Farm Bill 1996" Produktionsrelaterat stöd där stödnivån enhet bestäms skillnaden mellan ett administrativt pris och per av marknadspriset.

SOU 1996: 171 Utblick efler år 2000 105

Stödmottagare inom vegetabiliesektom skall iaktta gällande planer för skydd natur och

av våtmarker. Sistnämnda stödprogram kvarstår i stort sett oförändrade från

tidigare.

4. Möjligheterna att ansluta sig till stödsystemet i framtiden är starkt begränsade.

5. Möjligheten för jordbrukare med odlingskontrakt att erhålla statliga lån endast

mot säkerhet i viss kvantitet råvara kvarstår form skyddsnät även i det

som en av nya

stödsystemet "non-rec0urse l0an". Denna stödmöjlighet omfattar även oljeväxtsektom.

Stödet till sockersektom kvarstår stödprisema fryses på nuvarande nivå.

men

7. Stödprisema på smör, mjölkpulver och 0st fasas ut enligt fastställd plan under

en perioden 1996-99 och avskaffas helt fr.o.m. år 2000 för att ersättas

av ett lånesystem

liknande det tillämpas inom vegetabiliesektom "rec0urse 1oan"35.

som

Det gamla systemet med s.k. "marketing orders"8° inom mjölksektom kvarstår i princip

oförändrat men undergår viss revidering.

Systemet med exportsubventioner kvarstår i princip oförändrat. skärs dock

Beloppen ner kraftigt under inledningsfasen av programperioden för att därefter öka igen till WTO-

upp taket under de tvâ sista åren.

4.1.3¶Slutsatser

Den nya amerikanska jordbrukspolitiken inleddes år 1996 innebär USA kan in i

som att gå nästa WTO-runda med stark förhandlingsposition inte minst EU. Redan innan

en gentemot den nya politiken började tillämpas hade USA sänkt sin stödnivå med

betydligt jämfört

situationen i mitten 1980-talet, medan EU:s stödnivå förblivit i oförändrad

av stort sett under samma period. Den allmänna stödnivån till jordbruket i USA mätt i

procent-PSE37

understeg år 1995 1/3 av EU:s stödnivå. Avsikten med den är

nya jordbrukspolitiken att

marknadsanpassa jordbruket samt att sänka kostnaderna för stödet på sikt. Detta kommer med säkerhet att medföra ett ökat yttre tryck på EU att reformera sin

jordbrukspolitik

ytterligare. Det är sannolikt att detta tryck i första hand kommer riktas de sektorer

att mot där USA sänkt eller kommer att sänka sin stödnivå, dvs. i första hand

spannmäls-, oljeväxt-

och mjölksektorema. Även nötköttsektom där skillnaden i stödnivå mellan EU och

USA redan i dagsläget är mycket stor, kan komma under ökat från den amerikanska sidan.

tryck

Ett annat viktigt resultat den amerikanska jordbrukspolitiken är den

av nya omläggning som

sker till s.k. avlänkade inkomststöd, dvs. stöd inte är till storleken

som kopplade av

produktionen eller produktionsfaktorema. Till följd denna kommer starkt

av omläggning ett tryck att riktas mot EU:s kompensationsbetalningar arealstöd, djurbidrag vilka

- som ett

-

85"Recourse loan" innebär att lånet i första hand skall betalas tillbaka. I andra hand förverkas säkerheten râvaran. "Non-recourse loan" innebär att låntagaren kan välja mellan att låta säkerheten râvaran förverkas eller att betala tillbaka lånet och återfå kontroll över säkerheten. 86"Marketing orders" innebär att statligt sanktionerade minimipriser

fastställs för olika mjölkklasser beroende på användningsområde. 87Procent-PSE den procentandel det totala produktionsvårdet

av inom jordbruket som utgörs av stöd.

2000 SOU 1996: 171 106 Utblick efter år

resultat den s.k. Blair tillsammans med de amerikanska "deficiency

av House-uppgörelsen,

fördes till den s.k. "blå boxen". Dessa stödåtgärder var föremål för

payments", och därmed undantagna från neddragningskraven i produktionsbegränsningar

i den "blå boxen" däremot inte uppfylla kraven för

Uruguayrundan. Stödåtgärdema ansågs

inordnas i den boxen" att de inte helt avlänkade från att kunna "gröna på grund av var

eller Genom att USA avskaffar sina "deficiency

produktion produktionsfaktorer. nu

borde det alltså från amerikansk inte längre finnas något behov av den

payments" synpunkt "blå boxen". Det stödsystem ersätter "deficiency payments"-systemet uppfyller

nya som nu

kraven för inordnas i den "gröna boxen". Därmed kommer trycket på EU att

antagligen att

sina till oljeväxt- och nötköttsektorerna med

avskaffa kompensationsbetalningar spannmåls-,

största säkerhet bli stort i samband med nästa WTO-runda, särskilt mot bakgrund

att mycket

i UR-avtalet år 2003. Fredsklausulen innebär begränsningar i att fredsklausulen löper ut av

vidta för att korrigera eventuell konkurrenssnedvridning som är möjligheterna att åtgärder

resultat olika stödnivåer. av

4.2¶Marknadsutvecklingen

marknaden efter är 2000 är naturliga skäl mycket svärbedömbar. I

Utvecklingen på av

denna utblick förs kring tänkbara framtidsscenarier vad gäller produktionsett resonemang

i såväl EU-l5 i CÖE-10-länderna med tyngdpunkt på

och konsumtionsutvecldingen som sistnämnda Vad utvecklingen i CÖE-ländema utvecklingen i den ländergruppen. gäller

kommer att föras kring betydelsen vissa inre och yttre påverkansfaktorer

resonemang av

från i CÖE-ländema själva eller från inverkan av EU-

som emanerar antingen utvecklingen

och konsumtionsutvecldingen i CÖE-ländema

politiken. Resonemanget om produktions-

därefter i tänkbara konsekvenser för EU och CAP östutvidgning dels från utmynnar av en

dels i ett WTO-perspektiv. Det bör understrykas att allt resonemang

marknadssynpunkt,

även i detta avsnitt förutsätter tillämpning nuvarande CAP. av

4.2.1¶Produktions- och konsumtionsutvecklingen i EU-l5 och CÖE-lO

Spannmål

kommer inom EU-l5 fram till år 2005

Enligt EU:s egna bedömningar produktionsökningen och 2010 att överstiga konsumtionsökningen så pass mycket att produktionsöverskottet

-

minus inhemsk konsumtion beräknas öka till 42 milj ton år 2005

dvs. produktion ca

siffror för CÖE-IO beräknas 54 milj ton år 2010 trots arealuttag. Motsvarande

respektive ca

till 11,0 milj ton. Även de sistnämnda siffrorna

uppgå ca 7,2 milj ton respektive ca

förutsätter 15 arealuttag. Även det amerikanska jordbruksdepartementet USDA

ett %-igt

räknar i sin för år 2005 med ett produktionsöverskott i ungefär samma prognos

EU. Nästan hela ökningen överskottet fram till år 2005 beräknas

storleksordning som av

således falla inom för nuvarande EU-l5. EU räknar med en förhållandevis

gränserna

inom CÖE-lO mellan åren 2000 och 2005 vilket till stor del kan

måttlig produktionsökning

faktum i för år 2005 och 2010 utgår från att ett 15 %-igt tillskrivas det att man prognoserna

för CÖE-ländema. Utvecklingen under år 1995 enligt arealuttag kommer att tillämpas

För "blå boxen" respektive "gröna boxen" avsnitt 1.3.3 intemstöden i URförklaring av begreppen se om

avtalet.

SOU 1996: 171 Utblick efter år 2000 107

OECD tyder också på relativt snabb inom

en återhämtning spannmälsproduktionen.

Brittiska jordbruksministeriets MAFF s.k.

dynamiska alternativ avsnitt 2.2.3 för

se

utvecklingen i CÖE-ländema till år 2000 visar klart vad fullt

ett utnyttjande av potentialen

skulle kunna leda till i fråga produktionstillväxt.

om

Redan år 2000 skulle, visats i de

som föregående avsnitten, problem kunna uppstå med att

hålla sig inom WTO-taken för spannmål särskilt i - fråga om vete om -

världsmarknadsprisema skulle sjunka så mycket behov

pass att av exportstöd i större

omfattning pånytt skulle uppstå. Problemen på spannmälsområdet dock tycks vare sig på

kort eller lång sikt i första hand med hänga samman en kommande östutvidgning utan med

den produktionstillväxt inom

som genereras gränserna för nuvarande EU-15.

Spannmälssektom framstår alltså sektor där behov

som en av åtgärder så småningom

aktualiseras oavsett EU:s

Östutvidgning. Östutvidgningen kommer dock enligt tillgängliga

prognoser att förstärka Överskottssituationen inom EU-25. Om

avkastningssiffroma för

CÖE-ländema skulle till nivå höjas samma som för EU skulle situationen kunna bli

mycket

svår sett i ett 10-årigt perspektiv, särskilt i händelse

av en ytterligare skärpning av

exportstödstaken i samband med nästa WTO-runda.

Ovriga vegetabilier

EU har för närvarande ett stort underskott inom

oljefröproduktionen vilket täcks

upp genom import. Detta underskott väntas växa fram till är 2005 främst p. g.a. att produktionen väntas

ligga i stort sett stilla. Detta i sin

hänger tur samman med de produktionsbegränsningar

som

EU åtagit sig ett resultat Blair

som av House-uppgörelsen. Om denna begränsning inte

skulle förlängas skulle givetvis produktionen inom

EU-l5 öka, men någon risk för

produktionsöverskott skulle ändå inte uppstå det för

p. g.a. närvarande stora importbehovet.

Även viss

om en produktionsökning kan förutses inom CÖE-IO kommer inte detta att

påverka varubalansen för oljefrö annat än Trots

marginellt. att Östutvidgningen i sig inte

förefaller få någon större för

betydelse oljeväxtsektorn, kan eventuell expansion i CÖE-

en

ländema innebära vissa handelspolitiska i

problem ett längre tidsperspektiv samtidigt

om

den amerikanska oljeväxtsektom

expanderar som ett resultat av den amerikanska

nya

jordbrukspolitiken.

Såväl produktion konsumtion socker inom som av EU-l5 väntas i stort sett ligga stilla även

efter år 2000. Inte heller för CÖE-ländema förutses

några större förändringar. Viss nedgång

i den inhemska konsumtionen i CÖE-lO kan leda till att underskottet på marknaden minskar

något, vilket dock inte kommer att påverka marknadsbalansen i stort inom ett utvidgat EU.

Sockersektorn har hittills inte berörts de

av reformätgärder som genomförts inom sig

vare

EU eller USA och såvitt kan förutses kommer nu EU:s sockerreglering i likhet med USA:s

att ligga fast åtminstone fram till år 2000. Sockersektorn i flera utgör viktiga i-länder en av

de sektorer som är mest avskärmade från världsmarknaden genom höga stödnivåer. Det är

sannolikt att dessa länder däribland EU kommer - att utsättas för ett tryck från omvärlden -

övriga sockerproducerande länder att reformera sockersektom

i samband med nästa WTO-

runda.

SOU 1996: 171 108 Utblick efter år 2000

Mjölk

inom EU-15 kommer att vara i stort sett oförändrad

EU beräknar att produktionen av mjölk

2000 2010 med 1990-talet. Den inhemska konsumtionen förväntas

under perioden jämfört

- 4 milj under det första decenniet 2000-talet vilket däremot sjunka med omkring ton av med siffra. För CÖE-ländema

således medför en ökning av produktionsöverskottet samma

förutses relativt återhämtning såväl produktionen som konsumtionen av

en blygsam av

motsvarande vilket skulle innebära i stort sett oförändrad varubalans.

mjölk under period

för EU-15 och CÖE-lO förväntas alltså viss ökning av överskottet ske

Sammantaget en

dock till delen hänför sig till EU-15. Den förhållandevis svaga under perioden vilken största väntas i CÖE-IO förutsätter dock fortsatt låg nivå på och

produktionsutvecklingen som en

tillväxt i Om avkastningen skulle förbättras mer än väntat

endast måttlig mjölkavkastningen.

skulle relativt snabbt kunna nå sådan nivå att

under perioden produktionssiffroma

än väntat. Därmed skulle också trycket öka mot eventuellt överskottet blev betydligt större WTO-tak efter år 2000 för de mejeriprodukter vilka är föremål skärpta fyra grupperna av För smör, ost och "andra mjölkprodukter" skulle ett

för exportstödsbegränsningar. gruppen

överskridande framtida skärpta WTO-tak kunna bli besvärande med tanke på att gapet av och VM-prisema kan förutsättas bestå och därigenom försvåra export

mellan EU-prisema

utan bidrag.

I likhet med sockersektorn har mjölksektom inte heller berörts av de reformåtgärder som

diskussioner inom EU pågår dock för närvarande om en hittills genomförts av EU. Interna Den amerikanska jordbrukspolitiken omfattar framtida reformering av mjölksektom. nya inom vilka i huvudsak kommer att genomföras runt år

delvis även åtgärder mjölksektorn

2000. Sett till i-ländema helhet utgör mjölksektorn de sektorer inom jordbruket som en av avskärmade från marknadskraftema mycket höga stödnivåer. Trots att som är mest genom inte för något omedelbart yttre reformtryck kan det inte uteslutas att

mjölksektom är utsatt

sådant kan så småningom, i samband med nästa WTO-runda. ett uppstå t.ex.

Nötkött

Produktionen nötkött inom EU-15 har EU förutsetts ligga relativt konstant kring 8,3 av av fram till år 2005. USDA antas däremot årsproduktionen minska till ca 7,9

milj ton Enligt

Konsumtionen år 2005 förutses enligt EU uppgå till ca 8,2 milj ton. I vare sig

milj ton.

har beaktats den BSE-frågan kan få för EU:s eller USDA:s prognoser betydelse som sikt. Till BSE-krisen har EU nyligen reviderat

konsumtionsutvecklingen på längre följd av

fram till år 2000. Man räknar med att konsumtionen

sin tidigare konsumtionsprognos nu

minska med 10-15 % till år 2000 med utgångspunkt från "normalnivån" på ca kommer att ca dvs. med 800-1200 ton. I dessa siffror ligger dock en viss återhämtning 8 milj ton, ca tusen jämfört med dagens extremt låga nivå.

CÖE-ländemas del förutser EU i produktionen med omkring 300 tusen ton

För en ökning

från år 2000 till år 2005. Även USDA förutser betydande ökning av nötköttproduktionen en inom CÖE-ländema. En del denna ökning torde härröra från den av effekt införandet djurbidrag skulle föra med sig. Samtidigt

produktionsstimulerande som av

inhemska konsumtionen i CÖE-ländema minska i storleksordningen 200 tusen förutses den denna skulle bli ökning överskottet i CÖE-lO med ca ton. Nettoeffekten av utveckling en av

500 till sammanlagt 600 tusen ton. Tillsammans med eventuellt tusen ton ca

SOU 1996: 171 Utblick efter år 2000 109

produktionsöverskott inom EU-l5, bl.a. som ett resultat av BSE-krisen, skulle detta kunna leda till ett överskridande av eventuella framtida sänkta WTO-tak. Eftersom "prisgapet" mellan EU och världsmarknaden samtidigt beräknas bestå såvida inte

marknadsregleringarna för nötkött och mjölk reformeras dessförinnan skulle det

fortfarande svårt att exportera utan bidrag. Detta skulle i sin tur kunna leda till

vara en mycket svår situation på nötköttmarknaden inom EU. För att undvika detta förs för närvarande diskussioner inom EU lämpliga åtgärder för att reducera produktionen

om av nötkött.

Övriga animalier

I fråga om griskött antas enligt EU produktionen och konsumtionen inom EU-15 gå upp med samma kvantitet vilket medför oförändrad varubalans mellan år 2000 och 2005. För CÖE-lO förutses underskottet år 2000 krympa något fram till år 2005 att

p. g.a.

produktionsökningen väntas överstiga konsumtionsökningen. Även USDA räknar med

en försiktig ökning av både produktionen och konsumtionen griskött fram till år 2005.

av Några mera dramatiska förändringar vad gäller utbudet griskött kan dock inte förutses

av till följd framtida östutvidgning eftersom eventuellt ökat utbud i CÖE-låndema i

av en första hand väntas på de inhemska marknaderna. Dessutom väntas, den

sugas upp om

nuvarande prisutvecklingen håller i sig, prisskillnaden mellan EU- och VM-pris så

vara liten att export bör kunna ske utan bidrag. Om däremot "prisgapet" mellan EU- och VMpriser för foderspannmål skulle återuppstå skulle givetvis sådan export kunna försvåras.

I fråga om fjäderfåkött förutser EU en utveckling liknande den för grisköttsektorn, dvs.

något ökad produktion och konsumtion samt oförändrad varubalans under perioden 2000- 2005. Detta gäller såväl för EU-l5 CÖE-lO. Även USDA räknar med viss

som produktionsökning inom både EU-l5 och CÖE-lO. Liksom i fråga griskött väntas inte

om östutvidgningen medföra några större påfrestningar EU-marknaden fram till år 2005. Visst produktionsöverskott kan dock väntas inom både EU-l5 och CÖE-IO. Konsekvenserna i övrigt vad gäller den förväntade prisutvecklingen blir för

samma som

griskött.

4.2.2¶Slutsatser

Inom vegetabiliesektom är det i första hand spannmålsomrädet kan komma att utsättas

som

för påfrestningar eftersom de flesta pekar mot ett betydande produktionsöverskott

prognoser inom både EU-l5 och CÖE-lO vilket antingen måste exporteras eller lagras inom EU:s

upp gränser. Större delen av detta produktionsöverskott hänför sig dock till EU-l5 och inte till CÖE-lO. Den onormalt höga prisnivån under 1995/96

på spannmål som gällt säsongen

förefaller på väg att ersättas situation med lugnare eller

vara av en betydligt prisutveckling

t.0.m. visst prisfall. Om nuvarande prisrelation september 1996 med endast obetydligt

- -

högre EU-priser än VM-priser består i framtiden, finns förhoppningar att export skall

om

kunna ske utan bidrag. Om däremot VM-prisema skulle falla ytterligare och EU-priserna

inte skulle tillåtas följa med i prisfallet blir det svårt att exportera utan bidrag. Detta skulle

sätta spannmålsmarknaden och EU:s spannmålsreglering under hård Om dessutom

press. som ett eventuellt resultat av nästa WTO-runda taken för exportstöd skulle sänkas

ytterligare skulle situationen försämras ännu mera. Möjligheterna att klara

spannmålsregleringen i framtiden blir således trots tidigare reformering i grunden helt

- -

110 Utblick efler år 2000 SOU 1996: 171

avhängiga av prisdifferensen mellan EU- och VM-prisema. Om detta beroende tillåts kvarstå och EU-marknaden återigen tillåts att avskärma sig från omvärlden genom en egen

högre prisnivå blir läget besvärande.

Läget inom animalie- respektive vegetabiliesektorerna skiljer sig åt principiellt på flera punkter. Inom vegetabiliesektom är det framför allt den stora produktionsvolymen som

inger oro medan det inom animaliesektom är prisdifferensen mellan EU- och VM-prisema

som är det grundläggande problemet och som försvårar export utan bidrag. EU:s åtgärder

inom respektive sektor blir följaktligen också av olika På spannmålsområdet gäller

det framför allt att försöka hålla "prisgapet" inom sådana gränser att export kan ske utan bidrag, medan det på animalieområdet givet oförändrade prisrelationer främst blir fråga

- om att försöka begränsa gapet mellan produktion och inhemsk konsumtion. En annan viktig skillnad mellan animalie- och spannmålssektorema är att marknadsprognosema på animalieområdet inte lika entydigt som för spannmålen pekar i riktning mot ett kraftigt

produktionsöverskott på längre sikt. Sett i ett östutvidgningsperspektiv väntas inte heller

åtminstone på kort sikt animaliesektom påverkas lika mycket som vegetabiliesektom av en

-

utvidgning österut.

På mjölk- och nötköttområdena väntas inte "prisgapet" mellan EU- och VM-prisema bli eliminerat under överskådlig tid. Detta medför att pressen EU att hålla eventuellt produktionsöverskott inom WTO-taket blir mycket stor. Osäkerheten på kort sikt på animalieområdet gäller i första hand konsumtionsutvecklingen inom EU gäller både

-

och nötkött medan inom CÖE-ländema

mejeriprodukter produktionsförutsättningama

utgör osäkerhetsfaktor på både kort och lång sikt. Den sammanfattande slutsatsen måste

en dock bli att både mjölk- och nötköttsektorerna får betraktas som mycket känsliga, särskilt i ljuset eventuella skärpningar stödbegränsningarna i kommande WTO-runda. Vad

av av gäller övriga varuområden inom animaliesektom gris- och fjäderfåkött är läget mindre

- -

känsligt beroende på kopplingen till spannmålsregleringen, det minskade "prisgapet" och

den mindre osäkra inhemska marknadssituationen.

4.3¶Effekter för EU-budgeten östutvidgning

av en

Enligt EU:s egna beräkningar i "Strategy Paper"-dokumentet december 1995 kommer

utgifterna för CAP i EU-budgeten i miljarder att öka med ca 8,9 år 2000, med ca 11,8

ecu

år 2005 och med 12,2 miljarder år 2010 till följd östutvidgningen. Som

ca ecu av

jämförelse kan nämnas att EU:s jordbruksbudget garantisektionen för närvarande uppgår

- till ca 41 miljarder ecu. Framför allt är det utgifterna för nötköttregleringen som beräknas öka redan fram till år 2005 till följd av en förväntad produktionsuppgång i CÖE-ländema, vilken inte väntas motsvarande konsumtionsökning. Även utgifterna för

sugas upp av en s.k. "accompanying measures" bl.a. åtgärder på miljöområdet väntas öka med ca 1,5

- miljarder under perioden 2000 2010 till följd östutvidgning. Däremot väntas inte

ecu - av en

utgifterna för kompensationsbetalningama arealstöd och djurbidrag förändras nämnvärt

utan ligga kvar på nivå hela perioden, dvs. 6,7 miljarder ecu år 2010.

samma ca

Kompensationsbetalningarna kommer således i inledningen medlemskapet att utgöra den

av klart största utgiftsposten vid östutvidgning, denna andel kommer att minska efter

en men

SOU 1996: 171 Utblick efter år 2000 111

hand. Sistnämnda kalkyl innebär självfallet

inget ställningstagande från kommissionens sida

till frågan huruvida och i vilken

utsträckning kompensationsbetalningarna skall kvarstå i

oförändrad form.

Något underlag för bedömning av utgifterna för strukturfondema sikt

på längre som ett

resultat östutvidgningen har inte funnits Att i

av tillgängligt. dag bedöma vilka regler

som kommer att gälla för CÖE-ländema efter EU-inträde är inte

ett möjligt. Det kan för övrigt påpekas att regelverket för struktur-, regional- och miljöstöden ändrats i samband

med

tidigare utvidgningar.

5¶Avtalen om tekniska Sanitära

handelshinder samt om och

fytosanitära åtgärder

I takt med att tullar och andra införselavgifter samt kvantitativa reduceras,

begränsningar

ökar betydelsen och intresset för andra typer handelshinder och då särskilt s.k. av av tekniska handelshinder.

Med tekniska handelshinder myndigheter ställda krav på såsom avses av varor,

beskaffenhet, egenskaper, tillverknings- och lagringsmetoder, förpackning och märkning

samt krav kontroll att överensstämmer med ställda krav. av varor

Vid den föregående GATf-rundan, slöts avtal tekniska

Tokyorundan, ett om

handelshinder, TBT-avtalet. Med Uruguayrundan gjordes vissa i detta

förändringar

avtal. Vidare slöts ett särskilt avtal Sanitära och SPS-avtalet.

om fytosanitära åtgärder,

Sådana åtgärder reglerades tidigare TBT-avtalet. Båda dessa avtal av ingår nu som delar

av WTO:s regelverk.

Det ursprungliga TBT-avtalet ett avtal med krets var separat egen, begränsad, med anslutna länder. Genom kravet one i

single undertaking Uruguayrundan, dvs. man

undertecknar samtliga WTO-avtal i ett paket, har den länderkrets som antagit TBT- och

SPS-avtalen vidgats betydligt.

5.1¶Avtalens

omfattning

Under SPS-avtalet faller åtgärder till

skydd:

0 av människor och djur mot hälsorisker förbundna med livsmedel och

fodermedel,

0 av djur och växter mot risker förknippade med spridning och

av skadegörare

sjukdomar,

0 av människor mot hälsorisker förbundna med hos och

sjukdomar djur växter,

v mot annan skada till följd spridning

av av växtsjukdomar.

Tekniska regler tillkomna med annat syfte, andra hälsorisker t.ex. skydd mot än ovanstående, skydd mot bedrägliga förfaranden eller faller under

skydd av miljön, TBT-

avtalet.

I båda avtalen erkänns medlemsländemas rätt vidta till

att åtgärder skydd för berättigade

samhällsintressen under vissa förutsättningar:

0 Åtgärderna får inte ha större omfattning än vad krävs för det som att uppnå avsedda legitima syftet och får heller inte medföra eller

godtycklig otillbörlig

diskriminering mellan länder där samma förhållanden råder eller medföra förtäckta handelshinder.

ochfvtosanitdra åtgärder SOU 1996: 171 114 Avtalen om tekniska handelshinder samt om sanitära

skall befinna sig inom landets eget territorium. Det intresse man avser skydda 0 normalt anmäla alla förändringar i de Medlemsländema skall, förslagsstadiet, 0

nationella regelverken.

sä internationella standarder.

Åtgärder skall långt som möjligt grundas

0 SPS-avtalet skall dessutom på vetenskapliga principer och

Åtgärder enligt grundas

föregås av riskbedömning.

medlemsland skall godta ett annat medlemslands åtgärder som likvärdiga om 0 Ett

det landet ett objektivt sätt kan visa att åtgärderna är likvärdiga. exporterande

åtgärd är i enlighet med internationell standard I SPS-avtalet anges dessutom att om en med SPS-avtalet och GATT l994-avtalet. Om däremot ett anses åtgärden vara förenlig medlemsland i sitt regelverk tillämpar strängare krav än vad som framgår av

standard krävs åtgärden vetenskapligt skall kunna motiveras. internationell att

skillnaderna, mellan WTO:s och EU:s regler bör noteras. WTO-

Förhållandet, och

sammanfattas Inom WTO bedrivs inget tekniskt

reglema kan som en uppförandekod.

det finns stark för standarder utarbetade av

harmoniseringsarbete men en preferens

internationella organ.

hänseende längre i stort sett alla hälsorelaterade Samarbetet inom EU går i detta mycket med och livsmedel har harmoniserats i EU.

regler som berör handel jordbruksprodukter

Kommissionen för medlemsländernas talan i WTO också i dessa frågor.

område främst EG-reglema medan EU vid

Sveriges handlingsfrihet på detta begränsas av och regelverket begränsas av WTO. utformningen tillämpningen av

5.2¶Avtalens innebörd

Båda avtalen innebär främst precisering av artikel XX i GATT undantagsklausulen. en de bestämmelser i lagstiftningen och anmälan Därutöver innehåller viktiga om öppenhet

föreskrifter. inte faller under avtalen kan prövas mot de

av nya Åtgärder som

grundläggande bestämmelserna i GATT.

TBT-avtalet täcker antal åtgärder är oklart vad avser åtgärdernas ett typer av men mera nationella säkerhetsbehov, förhindrande

syfte. Som exempel på legitima syften anges:

människors hälsa eller säkerhet, av djurs och växters

av bedrägliga förfaranden, skydd av

är i stället SPS-avtalet tillämpligt för liv och hälsa samt av miljön. Som framgått ovan

med Livsmedelslagstiftningens krav på hälsorisker förknippade jordbruksprodukter.

faller dock under TBT-avtalet liksom bestämmelser till skydd av

redlighet i handeln

i den mån de berör handel med Det har däremot inte prövats om

miljön varor.

tillkommen för att tillvarata etiska aspekter eller handelshinder till följd av lagstiftning

stilla hos konsumenterna kan försvaras enligt avtalet. för att oro

för internationella standarder Codex

SPS-avtalets starka preferens utvecklade av

Office International des Epizooties och International Plant Alimentarius Commission,

SOU 1996: 171 Avtalen tekniska handelshinder om samt omsanitära och vtosanitära åtgärder 115

Protection och krav pi

Convention vetenskapligt underlag kan leda till problem. Dessa

organisationers standarder har primärt inte tillkommit för

att utgöra tvingande krav för

internationell handel. Ofta är dessa standarder

produktrelaterade och berör aspekter

som inte regleras i modern lagstiftning. Avsikten med utarbetandet av dessa har varit att ge företagen produktspeciñkationer som man kan referera till i affärsavtal.

Många

standarder har också tillkommit för att stödja

utvecklingsländerna i utarbetandet av

nationell lagstiftning. Något åliggande i den nationella

att lagstiftningen införa dessa

standarder finns inte. Enligt SPS-avtalet kommer en gång utgivna standarder att ha

relevans för avtalet oavsett standardema införts om i den nationella lagstiftningen eller

ej. Särskilt Codex kommer därför att tvingas göra total sina

en genomgång av SPS-

relaterade standarder och många standarder kan också behöva revideras.

Kraven på vetenskapligt underlag för avvikelse från standard kan också leda till tvister i

WTO. Dels därför att många åtgärder

vidtagits utan vetenskapligt underlag, dels därför

att kravet på vetenskapligt är

underlag oprecist, t.ex. anges inte om underlaget skall

påvisa att fara föreligger eller att fara inte kan uteslutas.

Både TBT-avtalet och SPS-avtalet behandlar bestämmelser rörande process- och

produktionsmetoder som påverkar egenskaper, t.ex. krav pi de Sanitära

varomas

förhållandena i slakterier. Avtalen däremot inte ger stöd för åtgärder med syfte att t.ex.

förbättra miljö eller i

arbetsmiljö tillverkningslandet. Detta oavsett vilka krav

man ställer på produktionen i det landet. Om således viss egna produktion i det egna landet

berörs av strikta miljöregler avtalet inte stöd krav ger på att importerade varor skall

vara tillverkade under samma regler.

Ett utslag i en tvistemålspanel år 1991 kan i detta sammanhang vara av intresse. Tvisten

avsåg ett amerikanskt importförbud avseende tonfisk från Mexiko. Från amerikansk sida

hävdades att Mexiko tillämpar medför

fångstmetoder som att onödigt många delfiner

omkommer. Panelen fann att artikel XX i GATT inte stöd för

ger åtgärder som syftar

till miljöförbättringar utanför det territoriet. egna

Enligt då gällande i GATT krävdes

tvistemålslösningsprocedur enighet mellan parterna

för att utslaget skall USA har inte gälla. accepterat utslaget varför det inte äger formell

giltighet.

Under hösten 1995 antogs i WTO

en ny, striktare, tvistemålslösningsprocedur bl.a.

som inte kräver enighet mellan för fi parterna att giltighet.

Sammanfattningsvis kan det således antas att TBT- och SPS-avtalen det samt nya

tvistemålslösningsförfarandet leder till att nationella regler etiska skäl

som betingas av

eller förhållanden i av omsorg om produktionslandet kan bli föremål för framtida tvister.

Vidare kan SPS-ätgärders komma vetenskapliga bakgrund att ifrågasättas.

Frågan om livsmedelskvalitet har beröringspunkter med WTO-avtalen och EU:s

regelverk. Båda regelverken endast såsom avser myndighetskrav. Köpare grossister,

detaljister eller konsumenter får, utöver leverantörer

myndighetskraven, gentemot ställa

vilka krav helst på de som varor som man köper. Det står t.ex. butikskedja fritt att en endast sälja kött visst Lika lite av ursprung. som svenska myndigheter kan, eller får,

och/3/tosanitdra åtgärder SOU 1996: 171 113 Avtalen tekniska handelshinder samt om Sanitära om

eller WTO Myndigheterna har dock kvar ingripa mot ett sådant beslut kan EU ingripa.

tillämpa den allmänna marknadsföringslagstiftningen, t.ex. genom att

mijligheten att

överträdelse ingripa mot, påstående i reklam eller kmtrollera riktigheten och vid särskilt eller är särskild beskaffenhet. märkning om att vara har ursprung av genom

endast vid import. Ingenting förhindrar att man har

Vdare gäller WTO:s regler

inhemska motsatta förhållandet år dock

stängare krav på den produktionen det

Även vissa ha strängare krav inhemskt

förbjudet. inom EU finns möjligheter att

har två olika utslag i EG-

producerade varor än på importerade. Tyskland genom

från övriga EU tillämpa sina mycket

drmstolen förbjudits att på varor som importeras korv. har också upphävt kraven för importerade

stänga krav öl respektive Tyskarna

bibehållit för den inhemska produktionen. På samma sätt har varor men dem till de receptkrav ställs på vissa Lvsmedelsverket för importen Sverige upphävt som förbehållna livsmedelsbeteckningar, då syftet med kraven inte är att skydda vzror, s.k. kmsumenten hälsorisker utan i stället säkerställa viss kvalitet. Betydelsen av mot innehållsdelclaration, medel för konsumenterna att få önskad mlrkning, t.ex. genom som kialitet livsmedlen, kan därför förväntas öka.

har harmoniserats i EU, ett EU-medlemsland kan

D: tvingande kraven på märkning

går utöver EU:s

såedes inte införa obligatorisk märkning på importerade varor som ursprungsmärkning. I WTO finns inget uttryckligt

lagstiftning, t.ex. krav obligatorisk

det finns rekommendation i GATT från förbud mot krav på ursprungsmärkning men en

1958 försiktighet bör iakttas. Andra obligatoriska märkningskrav, t.ex.

om att imehållsdeklarationer, faller i WTO under TBT-avtalet och bedöms mot de regler som

finns i det avtalet.

faller i WTO under TBT-avtalet i den mån varuhandel Tekniska krav till skydd av miljön med tillåten halt kadmium i gödningsämnen och skydd brörs. Syftet t.ex. en högsta av Vidare får ha hur stränga bestämmelser ax miljön i det egna landet, anses legitimt. man avseende i luft och vatten. I analogi med vill för den egna näringen t.ex. utsläpp mm tonñskärendet får inte införa restriktioner i handeln till skydd av dct ovan berörda man land. Man kan således inte införa restriktioner mot importerade varor mljön i annat med metoder eller inte är tillåtna i det egna landet därför att de tillverkats processer som innebär risk för människor, djur eller miljö i det egna landet. on inte varorna i sig en heller inte skäl för restriktioner åberopa den ekonomiska omständigheten Nan kan som den industrin kommer i ett sämre konkurrensläge därför att miljöbeståmmelserna at egna i landet än hos konkurrentlåndema. Ovan beskrivna

gir tillverkningen det egna dyrare

också för bestämmelser rörande och, i tillämpliga delar,

principer gäller djirslggdd.

till arbetsmiljö eller djurskydd som berör

Irom EU har bestämmelserna skydd av miljö,

handel till del harmoniserats, högsta kadmiumhalten i gödningsämnen, varor i stor t.ex. burstorlekar vid djur inom EU. På öierrullningsskydd för traktorer eller transport av berör arbetar inom unionen med s.k. minimidirektiv där onråden som inte varor man

medlemsländerna får ha striktare krav.

Avtalen tekniska handelshinder sanitära och fjztosanilära åtgärder 117 om samt om

5.3 Tänkbara konsekvenser för handeln

I jämförelse med vad är fallet på vegetabilieområdet omsätts relativt liten del som en av världsproduktionen av kött på världsmarknaden. På sina håll misstänks det den

att ringa

handeln kan bero på att det finns veterinära bestämmelser införts

som av protektionistiska

skäl. Man kan därför förvänta att potentiella exportländer kommer att noga syna veterinära bestämmelser i importländer i ljuset SPS-avtalet. Det är den av mot bakgrunden som avtalets krav på tillämpning internationell standard eller av vetenskapliga indikationer skall ses.

USA har inlett ett tvistemålslösningsförfarande i WTO med EU:s anledning av

importförbud mot kött djur behandlade med tillväxthormoner. USA hävdar av att förbudet inte är grundat på vetenskapliga indikationer. Man kan endast

spekulera i de

eventuella konsekvenserna för nötköttsmarknaden EU förbudet.

om upphävde Men,

konsekvenserna av att EU skulle förlora denna tvist med USA ändå inte tillåta men import är däremot lättare att förutse då USA i ett sådant tänkt läge skulle ha rätt att

vidtaga motåtgärder, genom att införa handelsrestriktioner mot produkter från EU på den

amerikanska marknaden. Det förefaller rimligt dessa skulle beröra att anta att åtgärder

jordbruksprodukter och bli kännbara.

Andra frågor som skulle kunna bli föremål för diskussioner i WTO år förbudet mot bestrålade livsmedel eller frågan genmodifierade livsmedel. om

BSE-problematiken illustrerar hur känsliga konsumenterna kan för befarade risker vara förknippade med livsmedel och för myndigheternas dessa risker. I vissa

hantering av

EU-länder, som inte själva har drabbats BSE, har konsumtionen nötkött minskat av av med en tredjedel. Härvidlag innebär SPS-avtalet restriktioner i