SOU 1996:98
Vem styr försvaret? : utvärdering av effekterna av LEMO-reformen : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet
Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvars- departementets verksamhetsområde.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen generaldirektören Lars Jeding som särskild utredare, I bilaga 1 an- ges i korthet utredningens uppdrag och medverkande samt de övriga områden som behandlas.
I utredningsarbetet har ingått att utvärdera dels statsmakternas system för styrning av Försvarsmakten, dels styrsystemet inom myndigheten. Syftet med denna utvärdering är att utröna om regeringens intentioner med att bilda Försvarsmakten har uppnåtts. Frågan gäller i första hand om förändringarna i Försvarsmaktens ledningsstruktur ökat statsmaktemas möjligheter att styra det militära försvaret.
Verksamhetens omfattning — Försvarsmakten är största myndig- heten i statsförvaltningen — liksom problemen med målsättning och resultatmätning i en krigsorganisation bidrar till att styrsystemet är komplext och svårtydbart. I utvärderingen analyseras de roller som styrsystemets olika aktörer har, hur man agerar i dessa roller och
vilka konsekvenser det får med avseende på statsmakternas styrning och LEMO—reformens mål.
I arbetet med detta betänkande har som sakkunniga deltagit departementsråden Birgitta Heijer och Ann—Sofie Löth samt som experter riksrevisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirek- tören Marja Lemne och kronodirektören Katrin Westling Palm. Det konkreta arbetet har utförts av sekretariatet och, som konsult, överste l. Svante Kristensson. Vidare har underlag inhämtats från docent Carl-Einar Stålvant och från Försvarets forskningsanstalt.
Stockholm den 14 juni 1996
Lars Jeding
/Kristina Eklund
InnehåH
] Inledning ................................... 8
2 Styrning ur statsmakternas perspektiv ............... 12 2.1 Konstitutionell grundmodell ................ 12 2.2 Historisk bakgrund ....................... 13 2.3 Försvaret som självstyrande sektor ............ 16 2.4 Kommentarer ........................... 18
3 Försvarsplaneringens principer .................... 19 3.1 Beslutsprocessen ......................... 19 3.2 Planeringsprinciper enligt Röda boken ......... 21 3.3 Aktuella planeringsprinciper ................ 24 3.4 Politisk styrning ......................... 26 3.5 Kommentarer ........................... 30
4 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem ......... 31 4.1 FPE-systemet ........................... 31 4.2 Förarbetet till 1992 års försvarsbeslut .......... 34 4.2.1 Historik ............................... 34 4.2.2 Försvarsmaktsutredning 88 ................. 35 4.2.3 Ledningsutredning 1987 — 1989 .............. 38 4.2.4 Planering inför FB 92 ..................... 40 4.2.5 Organisation och ledning enligt FörLed 1990 . . . . 41
4.3 Sammanfattning ......................... 43
5 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut ........ 45 5.1 En myndighet i krig och fred ................ 45 5.2 Försvarsgrenschefemas ställning ............. 49 5.3 LEMO-utredningens justerade förslag .......... 51 54 Kommentar ............................ 52
6 Riksdagens styrning ........................... 53 6.1 Inledning .............................. 53 6.2 Styrning ur försvarsutskottets perspektiv ........ 55 6.2.1 Utskottsbetänkanden om LEMO-förslag ........ 55 6.2.2 Ledamötemas uppfattningar ................. 56 6.3 Riksdagens insyn och kontroll ............... 64 6.4 Kommentar ............................ 65
7 Regeringens styrning .......................... 67 7.1 Regeringens styrprojekt .................... 67 7.1.1 Anslagsstruktur och programindelning ......... 68 7.1.2 Uppdragsformuleringar i regleringsbrevet ....... 74 7.1.3 Budgetförordning, programplan, anslagsframstållan 76 7.1.4 Uppföljning och kontroll ................... 77 7.2 Att beställa en krigsorganisation ............. 78 7.3 Styrning av produktiviteten ................. 81 7.3.1 Produktivitetsutvecklingen .................. 81 7.3.2 Regeringens styrning av produktiviteten ........ 83 7.4 Politiska departementstjänstem ännens syn på styming-
en ................................... 84 7.5 Kommentar ............................ 85
8 Överbefälhavaren och högkvarteret ................. 88
10
8.1 Överbefälhavaren ........................ 8 8 8.1.1 ÖB-funktionen i internationellt perspektiv ...... 88 8.1.2 Kommentar ............................ 89 8.2 Högkvarteret ........................... 90 8.2.1 Operativ, program- och produktionsverksamhet . . . 90 8.2.2 Programbegreppet ........................ 92 8.2.3 Kommentar ............................ 96 Operativa ledningens inflytande ................... 101 9.1 Operativa ledningens uppgifter och ansvar ...... 101 9.2 Krigsorganisationens inHytande .............. 103 9.2.1 Inflytande i stort ......................... 103 9.2.2 Inflytande i långsiktiga frågor ............... 104 9.2.3 Inflytande i kortsiktiga frågor ............... 105 9.2.4 Brister i inflytande ....................... 106 9.3 Beställarroll vs produktionsroll .............. 108 9.3.1 Beställarrollen .......................... 108 9.3.2 En framtida produktionsledarroll? ............ 109 9.3.3 Militärbefälhavamas tidsperspektiv ............ 110 93.4 Samordning av högkvarteret ................ 111 9.4 Regeringens styrning ..................... 111 9.5 Kommentar ............................ 112 Krigsförbandschefemas inflytande ............ 114 10.1 Krigsförbandschef, lokal produktionsledare, kaderor- ganiserade förband ....................... 114 10.2 Enkätundersökning ....................... 1 15 10.3 Kommentar ............................ 126
ll Centrala produktionsledamas syn ............. 129 11.1 Produktionsledamas ansvar och uppgifter ....... 129 11.2 Den operativa ledningens inflytande ........... 130 11.3 Kontroll över produktivitetsutvecklingen ....... 135 11.4 Regeringens styrning ..................... 136 11.5 Kommentar ............................ 137
12 LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsproces-
sen .................................. 139 12.1 Identifierade påverkansfaktorer .............. 139 12.2 Vad är perspektivstudier ................... 141 12.3 Ett ökat operativt inflytande ................ 142 12.4 Försvarsbeslut 1992 och 1996 ............... 143 12.5 Ansvarsfördelning inom Försvarsmakten ....... 144 12.6 Regeringens styrning ..................... 145 12.7 FOA:s slutsatser ......................... 146 12.8 Kommentar ............................ 148
13 Slutsatser av utvärderingen ................. 149 13.1 Ett resultatorienterat styrsystem .............. 151 1311 Stymingsglappet ........................ 152 13.1.2 Förutsättningar för styrning i Försvarsmaktens led—
ningssystem ........................... 153 13.1.3 Styrning av produktionen .................. 155 13.1.4 Blanda produktion och krigsorganisation omöjliggör
mätning .............................. 156 13.1.5 Varför begreppen sammanblandas ............ 160 13.1.6 Förbands- och objektsorienterad styrning ....... 162 13.2 En styrande krigsorganisation ............... 163
13.3 ÖB som integrerande funktion ............... 166 13.4 Slutsatser .............................. 168 Bilaga 1 Allmänt om UTFÖst uppdrag och arbete Bilaga 2 Överbefälhavaren i internationell jämförelse Bilaga 3 Högkvarterets organisation Bilaga 4 Kaderorganiserade krigsförband
1. Inledning
Syftet med detta betänkande är att utvärdera LEMO-reformens effekter på styrningen av Försvarsmakten: regeringens och riks- dagens styrning av Försvarsmakten och den interna styrningen inom myndigheten. Utvärderingen avser dels LEMO-reformens mest prioriterade mål styrande krigsorganisation, dels målet resultat- orienterad styrning.
Eftersom resultatstyming grundas på politiska beslut i syfte att stärka statsmakternas inflytande över statsförvaltningen, skall försvarssektoms resultatorienterade styrsystemet belysas ur regeringens och riksdagens perspektiv. Frågan som skall besvaras: Har styrsystemet, från ett statsmaktsperspektiv, blivit mer resultat- orienterat genom LEMO-reformen?
Utvärderingen av krigsorganisationen som styrande faktor har både ett statsmakts- och ett Försvarsmaktsperspektiv. Det har överlåtits på ÖB att besluta om i vilken grad krigsorganisationen skall styra verksamheten, men myndighetens styrsystem skall också motsvara statsmakternas behov och krav. Den andra frågan som skall besvaras är därför: Har krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-reformen?
Rapportens utgångspunkt är en konstitutionell grundmodell för statsmakternas styrning av det militära försvaret, baserad på bl.a. principerna för försvarsplanering, följt av en redogörelse för den historiska bakgrunden till styrningen ur ett statsmaktsperspektiv.
Därefter beskrivs försvarsmaktens ledningsproblem så som läget var före LEMO-utredningen, utredningens förslag och riksdagens beslut. Regeringens och riksdagens styrning av Försvarsmakten behandlades ganska summariskt av utredningen men ses i denna rapport som en huvudfråga.
Det politiska inflytandet är beroende av styrsystemet inom Försvarsmakten. Av det skälet analyseras ÖB:s ställning i ett internationellt perspektiv, högkvarterets organisation, den operativa ledningens och krigsförbandschefemas ställning samt den centrala produktionsledningens uppfattning.
Rapporten grundas på intervjuer med ett antal riksdagsmän och politiska departementstjänstemän, militärbefälhavama, chefen för operationsledningen samt armé-, marin- och flygvapenchefema.
En enkätundersökning har genomförts med krigsförbandschefer på lägre regional och lokal nivå i Försvarsmakten. Enkäten besvarades av 262 av 270 tillfrågade chefer.
Utvärderingen bygger också på diverse dokument: LEMO— utredningens rapporter, statsmakternas propositioner, betänkanden, försvarsbeslut, planeringsanvisningar, regleringsbrev och andra styrdokument samt Försvarsmaktens planerings- och redovisnings- dokument.
Rapportens kapitel 2-12 är huvudsakligen deskriptiva, bortsett från att varje kapitel avslutas med utredningens egna korta kommentarer. Med deskriptiva avses inte bara beskrivning av sakförhållanden utan också återgivande av olika aktörers upp- fattningar som framkommit i intervjuer och enkäter.
Baserad på dessa sakförhållanden och uppfattningar presenterar utredningen i det avslutande kapitlet, Slutsatser av utvärderingen, sin sammanfattande utvärdering av det nya styrsystemet. En
inledande sammanfattning enligt vanligt mönster skulle sålunda bli en upprepning och ersätts därför med följande sju teser, som i sig är den sammanfattande analysen av styrningen.
l. Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisa-
tion"
2. Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera Försvars- makten
3. Bildandet av en samlad Försvarsmakt förstärker traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt som ÖB-funktionen internt mer är utformad som ledare för en federation än som en integrerande funktion
4. Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyrning som inte har någon klar koppling till Försvars- maktens förmåga. Styrningen leder till att den ekonomiska ramstymingen riskerar att bli underordnad objektstymingen, ett förhållande som inte har påverkats av LEMO-reformen
5. Resultatm ått (effekt i form av förmåga och produktivitet) saknas och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning
6. Strävan efter lika ledning i fred, kris och krig (vilket såväl VI 90 som LEMO-utredningen utgick från) försvårar bedömningen och utkrävande av ansvar för försvarsförmåga respektive produktivitet i produktionen
7. Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produktionsledningama. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen.
Enligt UTFÖR:s mening är således dagens situation avseende styrning inte tillfredsställande. Förslag till korrigeringar kommer att redovisas senare.
2 Styrning ur statsmakternas per-
spektiv
2. l Konstitutionell grundmodell
Den konstitutionella grundmodellen för styrningen av det militära försvaret är följande:
Statsmaktema har ansvar för säkerhetspolitiska analyser och bedömningar. Försvarsmakten har ansvar för militärstrategiska analyser och bedömningar som utgör underlag för säkerhetspolitiska be- dömningar. Statsmaktema formulerar och fastställer säkerhets- och försvars- politiska mål samt uppgifterna för det militära försvaret. Försvarsmakten föreslår alternativa försvarsmaktsstrukturer som svarar mot uppgifterna. Statsm akterna beslutar om försvarsmaktsstruktur och ekonomisk nivå som svarar mot uppgifterna och de säkerhets- och försvars- politiska målen. Statsmaktema följer upp och kontrollerar att Försvarsmakten genomför uppgifterna och att målen uppfylls.
2.2 Historisk bakgrund
Det finns ett historiSkt-organisatoriskt arv som förenar riksstyrelsen och försvarets ledningsfrågor och som delvis förklarar förut- sättningama för att bedriva försvarspolitik i det svenska samhället.
Försvarsfrågorna ställning
I 1634 års regeringsform bestod riksstyrelsen av fem grenar varav två avsåg försvaret till lands och sjöss. Ämbetena som marsk och amiral avsatte förvaltningskollegier - maktbas för dessa rådsherrar och kvantitativt tunga inslag i centralförvaltningen. Befattningen som amiral och senare sjöminister överlevde amiralitetskollegiets upplösning år 1791 med drygt hundra år. I 1840 års departmental- refonn behölls denna tudelning av försvarsförvaltningama. Försvarsmakten kom att utgöra två av de inalles sju departementen. Ända fram till år 1920 bibehölls denna dubbla representation i regeringsarbetet.
Kungen var - förutom statschef - högste befälhavare för krigsmakten till lands och sjöss. Kommandostrukturen var entydig. Ofta kom krigs- och amiralitetsärenden att behandlas som fristående frågor direkt under kungens uppsikt. I 1809 års RF undandrogs kommandomålen - dvs ärenden som kungen i egenskap av högste befälhavare "omedelbarligen besörjde" - behandlingen i statsråd.
Principer om divisionalisering och formella expeditionsordningar i kansliets ärenden ledde senare till att olika frågor hanterades i separata beslutsprocesser. Bland annat av detta skäl kom försvars- frågor att i olika avseenden åtnjuta en priviligierad ställning i
beslutsfattandet. Kommandomålen omvandlades till att enbart avse personalärenden inom krigsmakten och bibehölls som konstitutio- nellt institut även i 1974 års RF. Av 7 kap 3 & framgår att vissa verkställighetsärenden inom försvarsmakten numera kan avgöras av departmentschefen under statsministerns överinseende.
Överbefälhavarens ställning
År 1915 beslutades att utnämna en högste befälhavare under krig. Det unga flygvapnet stod emellertid utanför en sådan ordning till år 1931. År 1929 argumenterade försvarsministem mot förslaget om en högste befälhavare för hela krigsmakten i fredstid med argu- mentet att behovet berodde av ”huruvida Konungen finner för gott att själv övertaga den direkta krigsledningen eller ej”.
År 1937 tillkom försvarsstaben, men chefens ställning kringskars i viss utsträckning. Regeringen avslog tanken på en ”utomordentlig befälsställning” i fred, eftersom en sådan kunde avvika från statsförvaltningens allmänna uppläggning. Trots detta utnämndes en ÖB efter andra världskrigets utbrott och det oaktat att krigsorgani- sation ej trätt i kraft.
I 1942 års försvarsbeslut bekräftades en för krig och fred överensstämmande organisation av försvarets högsta ledning genom ÖB-ämbetet. Denne hade prim äransvar för operativa förberedelser, men i frågor som rör personal, organisation, utrustning, utbildning och värnplikt lydde försvarsgrenschefema direkt under regeringen. Arméledningens operativa ansvar integrerades i försvarsstaben, medan de andra försvarsgrenarna betjänades av staber med friare ställning.
ÖB-institutionen i sin fredstida utformning bibehölls efter kriget. En ledamot av 1945 års försvarskommission argumenterade emellertid mot dennes befälsställning: maktkoncentrationen skulle medförda alltför starkt inflytande och kunde öka motsättningarna mellan vapenslagen. Under 1950-talet vilade frågan, men förslag om en mer centraliserad lösning under ett enhetskommando framfördes i enskilda utredningar och av riksdagens revisorer.
1960 och 1976 års försvarsutredningar kom fram till att en långtgående organisatorisk integration inte ännu kunde motiveras. 1958 års försvarsledningskommitté introducerade det senare upprepade argumentet, att den militärtekniska utvecklingen inte kommit så långt att ”tillräckligt starka skäl fanns för att samman- sätta all verksamhet, som syftar till att uppsätta förband, i en organisation under ledning av toppmyndigheten eller av en enda myndighet under denna”.
Med tillkomsten av en integrerad försvarsstab år 1961 och - fem år senare - de integrerade militärområdesstabema upphörde den självständiga operativa myndighetsrollen för försvarsgrenschefema. Däremot ledde de alltjämt förbandsproduktionen och lydde i detta hänseende direkt under regeringen. ÖB:s befogenheter uttrycktes därför med att denne ägde orderrätt vad avser operativ verksamhet men direktivrätt i fråga om inriktning m.m. av förbandsproduktio- nen.
Den översyn som ägde rum i mitten av 1970—talet fann att en enrådighetsbefälsställning hade många skäl för sig. Avgörande var emellertid att en ”öppnare och mångsidigare försvarsdebatt” garanterades genom självständiga försvarsgrenar. Däremot stod vinster att göra genom en samlokalisering till gemensamt högkvar- ter.
I LEMO—utredning blev det signifikativt nog frågan om högkvarterets inre organisation, som föranledde invändningar. Försvarsledningen accepterade utredarens förslag om sammanhållen organisation och förening av fyra staber till en enda men inte förslaget om gemensam huvudavdelning för ledning av förbands- produktionen. I en senare skrivelse anförde LEMO att ”den verkställande ledningen av produktionen... behöver delegeras till några centrala produktionsledare inom högkvarteret”. I regeringens proposition demonterades språkbruket och det sades rent ut att produktionsledama är försvarsgrenamas främsta företrädare och att de lyder direkt under ÖB.
Den bild som avtecknar sig utgör något av en paradox. I tider då yttre omständigheter och krav på stående beredskap skulle kunna vara argument för en centraliserad och i militär mening samordnad försvarsorganisation, fanns inte gehör för en sådan lösning. Men i dagens (som det kan förefalla) mindre hotfulla läge har den sammanhållna myndighetsformen kunnat förverkligas. Det under- stryker att försvarsmaktens lednings och organisation inte bara är en fråga om säkerhetspolitiska hot och tekniskt-rationella lösningar för att optimera slagkraft. Det är i hög grad också en politisk fråga, dvs en fråga om den civila kontrollen över stridskrafter och militär ledning.
2.3 Försvaret som självstyrande sektor
Balansen mellan försvarssektoms styrning av sig själv och den konstitutionella civila kontrollen är ett centralt problem. I denna
fråga ligger den kanske viktigaste förklaringen till att LEMO- reformen lyckades genomföra en så omfattande omstrukturering.
Andra världskriget ökade medvetenheten om behovet av starkt försvar och nationellt totalförsvarstänkande. Försvarsdepartementet fick ansvaret att hålla samman ledningen av försvarsinriktade aktiviteter på tvären av funktionella och institutionella indelningar. Hänvisningar till det lilla landets utsatthet och synen på försvaret som en nationellt samlande institution blev framträdande drag i politiken. Försvarspolitiken präglades också av allmän uppslut- ningen (hög konsensus) och stort professionellt inflytande.
Den politiska uppslutningen kring neutralitetslinjen hade reducerat försvarspolitiken till frågor om försvarets organisation och samordning, som lämpligen överläts till experter. Den intemationel- la blockpolitikens fall tvingade emellertid till anpassning av den säkerhetspolitiska doktrinen. Därvid synliggjordes mekanismer i beslutprocessen som varit outtalade förutsättningar för politiken och dess underförstådda rationalitet: femårscykeln, index för anslags- uppräkning, budgetprocessens olika tidsskikt och den planmässiga partipolitiseringsfasen.
Kjell Goldmann har karaktäriserat försvarspolitiken som en verk-samhet som i hög grad kontrolleras av den egna byråkratin. ”ÖB värderar krigshotet, bestämmer vapenönskemål, levererar underlaget för beställningen och utvärderar produktens ändamålsen-
nl
lighet . Få s.k. spontana aktörer blandar sig i beslutsprocessen. När utomstående gör det, som i de debattskrifter som ledsagar försvarsbesluten, är urval och omständigheter i hög grad ett utflöde av en planerad process.
[ Goldmann i Goldmann—Berglund - Sjöstedt op cit
_______________—_-——'
Försvarssektom har sålunda ett kraftigt inflytande över ”egna angelägenheter” och LEMO-utredningen motsäger inte detta. Men det vore en förenkling att påstå att försvarspolitiken i sin helhet är förvaltningsstyrd. Det är snarare så att politikens valfas organiserats på ett sätt som skapat förutsättningar för en fast rollfördelning.
2.4 Kommentarer
Den historiska genomgången bekräftar att försvarets ledningsfrågor bär på en speciell problematik som sällan är aktuell i andra sammahang. Frågor om försvarsmaktens ledning i krig är varken organisatoriskt eller reellt helt frikopplade från frågor som gäller rikets civila styre i fred.
Organisationsfrågoma på central och regional nivå i försvars- makten utgör ett integrerat helt. Sedan länge har de behandlats i ett sammanhang. Genom LEMO-reformen blev överbefälhavaren högste chef även i fred med orderrätt både avseende operativ ledning och produktionsledning. Överbefälhavaren svarar därmed för den funktion som skall göra Försvarsmakten till ett integrerat helt i krig såväl som i fred.
Balansen mellan försvarsmaktens styrning av sig själv och statsmakternas kontroll är centrala frågor i utvärderingen av LEMO- refonnen. Många studier visar att försvarsmakten historiskt sett varit en i stora stycken självstyrande sektor. Har detta självstyre ökat eller minskat genom LEMO-reformen?
H Mmmmwum amma-innan '- -. -'—l-'I—-15_--n—-—-—-Ju—-_r ___—_o—o— —-—l-l—I—'- "E' ,'n . _ ; _ _r— En &. .. J ' . ' . .l " 'I-
I' -- LW"? IM leflu'uwfu'd. .lul anarki-gruf- lhotlilJan'iniIåHI-
"; Wmaämwm' than—m.m- (FILI'. "fm n.».tmgiiug...
: mim nin _ntiiliiticmwdå namn!: : milk-nu.. ru m.... Eri;
manilla- årig-”Mäimnhh m: i.- -:—_.'_'1u.rnh'."l'iu? _slinlinäukn refi': ...a mum-um? lugnt.... _-3' m..-_ "m.m
r—IHI "II. "HM ' "
'|' '.|. ' Ilhl'l'ijj.
. 'H I ."_|..-'- "B ,._._._". I' "L' ."-. ....
. W ' '» '- ' --i'-lam::mu..riinr._3i-- "1.5.
"".-. .':.|||.1.'_"i " r' _l! l'_'_ .f-ll. .. .'. , .. l..
.-. _tlwr ...i-mr -'-L'-l ..'-'-.- prnlr- .....- ... unfun...
amma-. Wiel: Musmatta is:-lurnmnlmdg
' * .f-lll'ill manilla- mmäm—wm. nu. '_qnai'
'..siulm Mal mamman-Mmm run: lugn?! .MMM
”mah? FM WWMIM dili-En. mHur Humanism
.Lll1."'1.li_.. 1 .." N..—..? " mun]. 'IIIE-il'm zulu
- ' .ifå'ml löning.! .br. lund! in. smal!-musikant).-
"light!-tillåtit. Hifi rum-l "illa!. Jin-1 JI- alpläi.m ":"ng ni:-Hun
”MW! 19.15 samat-MJR man .m-u'natmm
#11qu "l:-lil min;-EW:- tam bara ! rum 1:15:i angör! . _iåim wvnrlln'héwé .Maeomummm 'Whll
_ ..l'io lli". mmm nu.—.H.”: inga: urin.-frän? mmm '- du:. 'ni- H.M. M.I.-r.ri-rlm'i-irmqi1ihn. g..-ii isla-'I
kan nu. limma-! naturum-. mika... JMI-El....- nwruMhuWrMmaR IMa.-lamm utestänmw: ramla mmm... lig.-rim.- ...man
' mmmanåmmmm-m fhm-il (millii: & i . _ __ ;I-gäg pi.-" 'nam'lmQMFiJ [BBW-EH Mwila mlluumåfi ]
' Rud-eu. .|
3. Försvarsplaneringens principer
3 . 1 Beslutsprocessen
Inom politiken är försvaret ett unikt område såtillvida att det finns en etablerad form för samlat politiskt övervägande och besluts- fattande. Riksdagens försvarsbeslut ungefär vart femte år omfattar en samlad och samtidig politisk bedömning av landets säkerhetspo- litiska situation, inriktningen av försvarets verksamhet och behovet av resurser.
Riksdagens försvarsbeslut är sista steget i en lång utrednings- och beredningsprocess och första steget i en ännu längre'genomfö- rande- och vidmakthållandeprocess, vanligen ett decennium: de fem år beslutet avser och en utblick mot den närmast kommande femårsperioden.
Beslut om försvarsmakten är resultat av en nationell politisk avstämning som karaktäriseras av hierarki, beslutsgång och funktionell specialisering.
— Hierarki uttrycker statsmakternas överordnade ställning som avgörande politisk instans och beslutsfattare. — Beslutsgång innebär att processen följer en fonnfast och logisk ordning, åtminstone då syftet är att fatta beslut snarare än att tolka verkligheten eller manifestera förhållningssätt. Berednings-
22 Försvarsplaneringens principer SOU 1996:98 &_—
arbete, beslutsfattande och genomförande försiggår i urskiljbara sekvenser.
— Funktionell specialisering betyder att olika institutioner och aktörerhar huvudansvar för enskilda faser i den politiska processen. Ytterst är det en utsträckt maktdelningsprincip med fördelning av befogenheter.
En enkel modell över olika steg i en normal policyprocess kan beskrivas på följande sätt.
artikulen'ng strukturen ng valfas genomförande
Aktivitet opinionsbildning/
debatt/utspel
kommitté/ beredningsprocess
statsmakter förvaltningen
Figur: Skeden i normala policyprocesser
Artikulering innebär att en frågan introduceras på den politiska dagordningen och att ett förhållnings-, besluts- eller åtgärdsproblem
accepteras? Struktureringsfasen består av problemanalys och formulering av handlingsaltemativ. I valfasen förordas en av dessa handlingslinjer som sedan förverkligas och utvärderas i genomfö- randet. Därmed kan processen återgå till utgångspunkten: gårdagens lösning blir dagens artikulerade problems.
I krislägen, komprimerade händelseförlopp och vid drastiskt nya förutsättningar eller externa chocker kan mönstret av relationer mellan aktiviteter och institutioner förändras. Kopplingen mellan en institution och dess förväntade funktion kan upplösas.
3.2. Planeringsprinciper enligt Röda boken
Försvarssektom har organiserats för att möjliggöra övergripande och översiktlig planering'. Ordningen har ofta förknippats med den planerings— och beslutsordning som svenska ekonomer introducera- de på 1960-talet efter amerikansk modells. Detta s.k. FPE-system infördes successivt år1970-72 (prop 197097). Det kom att ligga till grund för den femtonåriga långtidsplaneringen, principen om femåriga beslutsintervall samt försvarets interna ekonomi- och
2 Ds SB 198411 I "promemoria om det svenska utredningsvåsendet” beklagas att många utredningar saknar en pregnant formulering. Med ett törhållningsproblem avses politikens "politiska" innehåll.
3 Uppspjälkningen är inte bara konventionell, den är också traditionell. Hesslén (1927) indelar Gustaf Wasas "personliga riksstyrelse" i "initiativ, beredning, beslutsbildning, kontroll etc."
4 Jfr Lindström S & Winrock B (1984): De stora programmens tid. Stockholm: Liber
5 Grape L & Ysander B-C (1967) Säkerhetspolitik och försvarsplanering, Stockholm samt SOU l969:25
styrsystem i fredstid med rullande programplaner. Den politiska ledningsapparaten och verkställighetsledet bands ihop på ett för försvarssektom unikt sätt.
Den traditionella militära organisationsprincipen kännetecknas av hierarki, stabil rollfördelning, enhetlighet, disciplin, klara order- eller uppdragsvägar, stegvis fördelning av uppgifter och ansvar, framförhållning och långsiktighet. I en utredning (SOU 1969125) om försvarets planeringssystem antyddes att det kunde föreligga spänningar mellan rådande praxis och organisation och detta nya, av ekonomistisk rationalitet präglade ”ideala” plan- och program- tänkande. Det antogs emellertid att sådana barnsjukdomar kunde övervinnas i takt med att de nya begreppen och synsätten vann terräng. Planeringssystemet enligt denna s.k. Röda boken innebar i korthet följande:
I särskilda omvärldsstudier analyseras den internationella utveckligen med i politiska, strategiska, sociala, ekonomiska och militärtekniska avseenden. Olika alternativa utvecklingar leder till olika former av kriser och risker för angrepp mot Sverige. En inventering görs av framtida möjliga angreppsfall. En bank av möjliga angreppsfall tas fram av ÖB efter direktiv av regeringen. Statsmaktema gör ett urval av framtagna angreppsfall, baserat på säkerhetspolitisk inriktning och tillgängliga resurser. Dessa angreppsfall blir dimensionerade och utgör statsmakternas viktigaste medel för att inrikta försvarets utveckling.
Statsmaktemas styrning med dimensionerande angreppsfall kompletteras med styrning genom tilläggskrav avseende t.ex. beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Till denna styrning skall också läggas de restriktioner, s.k. ramvillkor,
som sätts av svenska inre förhållanden. Ramvillkoren utgörs av restriktioner med avseende på ekonomi och vämpliktsuttag. Också internationella överenskommelser och andra politiska restriktioner kan betinga ramvillkoren.
Med utgångspunkt från dimensionerande angreppsfall, tilläggs- krav och ramvillkor skall resurserna fördelas så att största möjliga balanserade måluppfyllelse (krigsavhållande effekt) uppnås i samtliga angreppsfall över viss tid. Det slutliga valet av resursram, dimensionerande angreppsfall och önskad balanserad försvarseffekt är ett politiskt beslut. Genom den systematik med vilken underlag för beslutet tas fram, skall graden av risktagande kunna uttryckas klart.
Till grund för statsmakternas styrning genomförs miljö- och altemativstudier av myndigheterna och redovisas i perspektivplaner. Dessa omfattar försvarets långsiktiga inriktning och de alternativa försvarssammansättningar som bör kunna realiseras i framtiden. Perspektivplanema sträcker sig 15-20 år framåt i tiden och de genomförs rullande i tidsintervaller om fyra år. En perspektivplan skall ge underlag för alternativ ifråga om struktur och innehåll. Perspektivplanen är en idéskiss eller vision om framtiden, inte uttryck för ett handlingsprogram. Handlingsprogrammet uttrycks istället i programplaner, som anger försvarets utveckling under nästa femårsperiod. Programplanen rullas årligen och presenteras för riksdagen. Myndigheterna får en femårig ekonomisk ram angiven för planeringsverksamheten. Genom programplanema skall perspektivplanemas intentioner successivt förverkligas. Program- planen är ”stel”, dvs resurserna är i stort sett bundna genom tidigare åtaganden.
Perspektiv- och programplaner kompletteras av systemplaner för särskilt resurskrävande objekt, organisationsförändringar, system och projekt. De kortsiktiga operativa kraven på programplanema härleds ur operativa angreppsfall. Förslag till operativa angreppsfall lämnas av myndigheterna och urvalet fastställs av regeringen.
3.3. Aktuella planeringsprinciper
Vid en jämförelse mellan Röda bokens och dagens planeringsprin- ciper noteras särskilt följande avvikelser: — Styrningen i dimensionerande angreppsfall övergavs inför 1992 års försvarsbeslut. Styrningen inför försvarsbeslutet år 1996 har skett genom specifika frågeställningar från försvarsberedningen till Försvarsmakten.
— Perspektivplaner har sedan införandet alltid genomförts inför försvarsbeslut, dvs. som regel var femte år. Någon rullning vart fjärde år i enlighet med Röda boken har aldrig skett. — Begreppen perspektivstudier och perspektivplanering används inte längre. 1 underlaget till försvarsbeslut år 1996 fick Försvars- makten och andra myndigheter i uppdrag att belysa ett antal specifika frågor. Tidsperspektivet sattes till tio år. Någon perspektivplan enligt Röda bokens mening har därmed inte avkrävts Försvarsmakten inför 1996 års försvarsbeslut.
— Programplanen finns kvar men benämns sedan bå 1994/95 Försvarsmaktsplan. Den omfattar de närmaste fem åren samt en översikt över de därpå följande fem åren, dvs totalt en tioårspe- riod.
Det finns inga formella regler för den process som resulterar i ett försvarsbeslut. Varje ”omgång” har sin form, styrd av regerigen dels genom kommittédirektiv, dels genom uppdrag till försvarsmyn- dighetema att inkomma med planer och underlag.
Processen inför 1996 års försvarsbeslut leds av den av regering- en tillsatta försvarsberedningen med företrädare för regering och riksdag. Utredningamas och beredningamas självständighet i förhållande till regeringen har varierat över tiden. Tidigare försvarsbeslut har beretts i särskilda försvarskommittéer, vilka agerat som självständiga myndigheter. Den senaste försvarskommit- tén - 1988 års Försvarskommitté - upplöstes dock utan att ha löst sin uppgift. 1991 års försvarsbeslut uppsköts till år 1992.
Den aktuella försvarsberedningen, ledd av statssekreteraren, sitter i Försvarsdepartementet och är därmed till synes närmare kopplad till regeringen än försvarskommittéema. Detta bedöms av regeringen vara en mer effektiv form för att bereda ett försvarsbe- slut och samtidigt utröna förslagens möjligheter att gå igenom i riksdagen.
En nyhet i den pågående försvarsberedningens arbete är etappindelningen. Den första etappen behandlas i regeringens proposition 1995/96:12 om säkerhetspolitiken samt uppgifter och ekonomiska ramar för totalförsvaret. Den andra etappen resulterar i en proposition hösten 1996. I denna skall försvarets struktur och verksamhetens inriktning under den kommande femårsperioden (1997-2001) läggas fast mer i detalj.
Motiven för att låta försvarsbesluten omfatta en flerårsperiod (som regel fem år) sägs vara kraven på långsiktighet i försvarspla- neringen och den relativa statiska säkerhetspolitiska situationen, åtminstone under det kalla krigets dagar. De senaste årens historiskt
sett radikala förändringarna i vårt lands säkerhetspolitiska situation har ännu inte föranlett några förändringar med avseende på statsmakternas styrning av försvaret.
Föregående kapitel inleddes med en punktvis sammanfattning av den konstitutionella grundmodellen för styrningen av Försvars- makten. Rollfördelningen innebär sålunda att statsmakterna svarar för säkerhetspolitiska och ÖB före militärstrategiska bedömningar. Med det senare avses ”den militära utvecklingen vad gäller doktriner och stridskrafter för de större staterna i Europa samt för USA,”. Den risktagning som beslut om försvarsstruktur och ekonomisk nivå innebär är ett politiskt beslut.
3.4. Politisk styrning
I regeringens proposition Totalförsvar i förnyelse (1995/96: 12) beskrivs statsmakternas kedja av mål och uppgifter för det militära försvaret. Bilden nedan illustrerar denna mål- och uppgiftskedja.
6 Fortsatta förberedelser inför nästa totaltörsvarsbeslut, regeringsbeslut 1993-12-22, studieuppdrag 2.
Figur: Styrning av försvaret
Sakerhetxpolitilka mål
Milimr alliansfrihet V'd "'iCYNP'Mk' Fm" ”"d" Dimensionering lv syftande till neutralitet ——> [”'-ml" ”" tbnvar mot vlpnnde krigsorg. i antal i krig """ vlpnnt Olimp IHM? brigader mm. Hlvdn territoriell Hlvda territoriell Ekonomi integritet integritet Fr:-on:! Stödja internationella Förtur-industri Samarbete med Europas 'uefhel'wlimkl Verk: för att nika de Säkerhetsorganiran'oner—D entrism-ns internationelln _—> Utveckla samarbete omninäonm med alla linderi
Onucjmmrådet . - ell Kunna aromtbn _, internatmn Deltai internationell __ Buedslrap och kapacitet internationella "ytb-WO'NOO
fiedlh'amjande verksamhet för internationdll edi _, Gedlfmmjlnde bör kunna tjlnrtgönr fredsfrämjande inntnr insatser utomlmdl samtidigt
Organism en
Over tiden anpassad . _ . . Inom ett lr Rimligt ihr-måga att möta __ Fonnågn och möjligheter Förmåga ull anpummg att mln imdnm
alla hot som km att enn lund anp-uu till __ på kort och lång sikt uppstå mot landet omviridzutveddmgen
handlingsfrihet för En vidgat Bidra till att hantera Kunnn "'">'an vid "m att mot: nu”.”, Såke'hmbesfepl) "&" nationella __ nationella påfrutningar P” ”"E rikt ”"nu"!" ”"" pr urmhlllet i fred katam'ofer
Antal totalförsvars-
En bred lbiankring __ Totallbnvarrplikt ___—___ pliktigr i militärt och hos befolkningen civilit lbnvur
Bilden visar kedjan från säkerhetspolitiska mål till konkret inriktning och dimensionering av krigsorganisationen, uttryckt i bl.a. antal av vissa förband på aggregerad typförbandsnivå, ekonomisk ram, antal totalförsvarspliktiga som skall utbildas samt utveckling och avveckling av anställd personal. Övriga konkretise- ringar härledda från de säkerhetspolitiska målen är bl.a. organise- ring av en internationell styrka och inriktning av försvarsindustrin.
Försvarsutskottet ställde sig bakom regeringens förslag (be- tänkande 1995/96:FöU1). Ett sammansatt utrikes- och försvar- sutskott tillstyrkte propositionens förslag bl.a. avseende säkerhetspo- litiken och de internationella insatserna (betänkande 1995/96zUFöU l).
UTFÖR har intervjuat politiska tjänstemän i Försvarsdeparte- mentet för att få konkretiserat hur den politiska styrningen går till. Utgångspunkten för beskrivningarna är processen inför 1996 års försvarsbeslut. I det följande sammanfattas vad som framkommit vid dessa intervjuer.
Underlag för de säkerhetspolitiska målen erhålls huvudsakligen från Utrikesdepartementet, Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst, Försvarsdepartementets huvudenhet för säkerhetspolitiska och internationella frågor samt Försvarsbe- redningen som bl.a. genomfört resor och granskat hotbildens utveckling.
Underlag för de försvarspolitiska målen erhålls främst från Försvarsmakten. Myndigheten skall i sina underlag utgå enbart från försvarsmässiga utgångspunkter.
Som en kommentar till rollfördelningen mellan politiker och myndighet framförs att ÖB ibland politiserar med uttalanden som t.ex. ”0111 jag inte får x måste Sverige gå med i NATO”. Enligt grundmodellen skall myndighetschefen avhålla sig från sådana uttalanden.
Tjänstemännen i departementet hävdar att det politiska in- flytandet i arbetet med ett nytt försvarsbeslut denna gång är stort. Beslutsprocessen beskrivs som politiskt målstyrd, delvis som en följd av att arbetet sker i form av en försvarsberedning i stället för en försvarskommitté.
Den förre försvarsministem initierade i december 1993 en ny uppläggning av arbetet med försvarsbeslut genom att ge 18 studieuppdrag till myndigheterna. Vintern 1995 gav den nya regeringen direktiv till Försvarsmakten att ta fram sju strukturer och liandlingsvägar. Detta underlag låg till grund för propositionen i
september 1995 med klart definierad politisk inriktning: vidgat säkerhetsbegrepp, allmän värnplikt och krav på anpassnings- fömiåga. Modellen med 18 uppdrag innebar att departementet blev den part som formade helheten i stället för, som i tidigare försvars- beslut, Försvarsmakten. Också detta har bidragit till ökad politisk styrning.
Det politiska inflytandet utövas främst genom statssekreteraren, som är med under hela processen, och pressekreteraren saint politiskt sakkunniga. Allt material analyseras ur politisk synvinkel. Det framgår av ÖB:s Försvarsmaktsplan att styrningen varit annorlunda. ÖB markerar avstånd från ansvaret vilket, enligt politikerna, är korrekt eftersom beslutet är politiskt.
När Försvarsmaktsplanen inkommit görs bedömning på tjänste- mannanivå om underlaget håller sig inom angivna mål och ekonomiska ram ar. Arbetet leds av en departementsgrupp bestående av statssekreterare, pressekreterare, planeringschef, politiskt sakkunniga och enhetschefer. Också politikerna i försvarsbe- redningen gör sin egen bedömning av Försvarsmaktsplanen samt håller sinahriksdagsgrupper, ledamöter i försvarsutskottet och partiorganisationer informerade.
Två kontrollstationer finns inlagda i försvarsbeslutet, år 1996 och år 1998. Också säkerhetspolitiken kommer att belysas i kontrollstationema.
3.5. Kommentarer
I detta avsnitt har styrkedjans principer beskrivits, en i stort sett systematiskt och hierarkiskt ordnad bild. Symbolen för det rationel- la planeringstänkandet i försvaret, FPE-systemet från år 1970, har dock successivt urholkats. 1 och med den starkt förändrade hotbilden under 1990-talet har förutsättningama ändrats väsentligt för försvarsplaneringen.
I dagens grundmodell beslutar politikerna om uppgifter, försvarsmaktsstruktur ända ned på förbandsnivå och ekonomisk nivå för Försvarsmakten. Politikerna tar därmed mycket konkret ansvar för de risker som alltid ligger i ett försvarsbeslut.
En hypotes som redan här kan formuleras är att med styrning på förbandsnivå övertar politikerna ansvaret från ÖB på alltför låg nivå. Det politiska beslutet anvisar en enda försvarsmaktsstruktur för att lösa Försvarsmaktens uppgifter. Flexibiliteten i systemet blir därmed låg under försvarsbeslutsperioden.
4. Försvarsmaktsperspektiv pä led- ningsproblem
4.1. FPE-systemet
LEMO-utredningens utformning av Försvarsmaktens lednings- och organisationsstruktur grundades till stor del på försvarets plane- rings- och ekonomisystem (FPE-systemet) och på förarbetet till 1992 års försvarsbeslut med bl.a. ÖB:s verksamhetsidé.
Baserat på utredningen 1970 Planering och programbudgetering inom försvaret (SOU 1969125, d.v.s. Röda boken, se avsnitt 3.2) infördes försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE-systemet) åren 1970—727. Systemet vidareutvecklades under 1970- och 80- talen.
Syftet med FPE-systemet var att rikta ökad uppmärksamhet mot verksamhetens slutmål: krigsorganisationen och dess förband. Det var resultaten av fredsverksamheten som skulle följas upp och redovisas. Resultaten definierades som beslutade krigsförbands krigsduglighet och beredskap. Den ekonomiska uppföljningen knöts mer systematiskt till genomförd verksamhet i stället för som tidigare till olika utgiftsslag.
7 prop. 197097, SU 203, rskr. 420
I proposition år 19788 framhölls att FPE—systemet skulle vara ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred. Verksamheten inom försvarsmakten skulle byggas upp med krigsförbanden som samlande begrepp i planering och genomförande. Undersökningar under 1980-talet visade dock att ledningssystemet i detta avseende inte fungerat som avsett. Det var svårt att se kopplingen mellan läget i krigsorganisationen och genomförd produktion. I rapport från ett projektarbete om regeringens uppföljning och kontroll9 påpekades att årets produktionstillskott till krigsorganisationen ("lagret") inte följdes upp i rätt termer och att det saknades uppgifter om vad satsade resuser tillfört krigsorganisationen. Styr- ningen i resultattermer fick således alltjämt stå tillbaka för styr- ningen i produktionstenner.
FPE-systemet innebar en indelning i huvudprogram och delprogram samt huvudproduktionsområden och delproduktionsom- råden. Huvudprogram och huvudproduktionsområden anges i matrisen nedan.
8 prop. 1977/78:63, FöU 9, rskr. 174 9 Fö Ds 1988:76
HP0/ HPO ] HPO 2 HPO 3 HPO 4 HPG Ledning och Materielan- Anskaffning Forskning förbandsverk- av anlägg- och utveck- ' ling
HPG 1 Arméförband
HPG 2 Marinförband
HPG 3 Flygvapenför band
HPG 4 Operativ led—
ning mm
lluvudprograni 5 utgjordes av gemensamma myndigheter mm. inom försvarsmakten.
För huvudprogrammen 1-4 tilldelades anslag skurna på huvud- program och huvudproduktionsområde. Uppgifterna gavs skurna på huvudprogram och delprogram, d.v.s. utan direkt koppling till anslagen i respektive ruta i matrisen.
LEMO—utredningen tog fasta på att intentionerna med FPE- systemet aldrig riktigt uppnåtts. Orsakerna till detta var, enligt utredaren, att indelningen i huvudprogram och delprogram samt huvudproduktionsområden och delproduktionsom råden anpassats till befintlig inyndighetsstruktur. Berörda organisationer behöll sina tidigare uppgifter och befogenheter. Strukturen hade således förblivit i stor utsträckning opåverkad av grundtankama i lednings- systemet.
LEMO-utredaren skriver "Regeringens styrning i resultattermer verkställs fortfarande genom att primäruppdrag lämnas till de tunga produktionsmyndighetema. Även om krigsförbandschefer och operativt ansvariga i något ökad mån lyckats föra fram sina synpunkter till dem som avgör produktionens inriktning, är det fortfarande så att produktionsmyndighetema och de värderingar de företräder har ett dominerande inflytande."10 Men "... produktions- myndighetema har inte något uttryckligt ansvar inför regeringen för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap."”
4.2. Förarbetet till 1992 års försvarsbeslut
4.2.1. Historik
Inför varje femårigt försvarsbeslut under 1970- och 80-talen har en parlamentarisk försvarskommitté arbetat fram underlag. Kommitté- erna inhämtade underlag från bl.a. ÖB, främst genom att ange ekonomiska planeringsramar i olika alternativ. ÖB presenterade vanligen dels infordrat underlag, dels en högre ram som enligt ÖB:s mening erfordrades för att lösa av statsmakterna ställd uppgift. ÖB brukade anse att de högsta politiska ramarna vara förenade med påtagliga risker och att de lägsta ramarna oförenliga med svensk säkerhetspolitik.
10 Försvarsmaktens ledning, SOU l991:112, sid 48 " Försvarsmaktens ledning, SOU 1991:112, sid 159
____________.__—_———_
Oftast resulterade denna process i att riksdagen beslutade om en ekonomisk ram, som enligt ÖB skulle medföra stora risker för försvarsmaktens förmåga. Denna ram gällde sedan under femårspe- rioden. Vid nästa försvarsbeslut, fem år senare, blev den ram som ÖB ansett vara orimligt låg nivå acceptabel. På detta sätt fortsatte processen under en följd av försvarsbeslutsperioder.
Statsmaktemas uppgifter till försvaret hade under 1970- och 80- talen varit i stort sätt oförändrade. Hela landet skulle försvaras och försvar kunna tas upp varifrån angreppet än kom. Angrepp skulle kunna mötas samtidigt i två operationsriktningar: över norra landgränsen och över kust. Om angriparen ändå lyckades tränga in i landet, skulle ett uthålligt försvar kunna föras även inom områden, som angriparen redan hade erövrat. Uppgifterna innebar för arméns del behov av många förband.
Medan marinen och flygvapnet prioriterade kvalitet och därför minskade antalet förband när de ekonomiska ramarna minskade, behöll armén sin stora numerär med påföljd att kvaliteten på arméförbanden försämrades. När förhållandet uppmärksammades inför 1987 års försvarsbeslut gav regeringen ÖB i uppgift att utreda arméns långsiktiga utveckling samt produktionsledningen inom försvarsmakten.
4.2.2. Försvarsmaktsutredning 88
Detta regeringsuppdrag blev upptakten till Försvarsmaktutredning 88 (FU 88). Syftet var att klarlägga konsekvenserna av 1987 års försvarsbeslut för armén. Under utredningen igångsattes även en process för att öka produktiviteten i försvarsmaktens verksamhet.
38 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem SOU l996:98 &
Nya ledningsprinciper skulle införas. Den tidigare centralstyrda verksamheten skulle ändras. Ansvar och befogenheter skulle delegeras ner i organisationen. Resursbehovet för produktion skulle komma nerifrån det enskilda krigsförbandet. Med ny ledningsfilo- sofi och delegerade befogenheter skulle stabsresursema på central och regional nivå kunna minskas.
Utredningen utgick från antagandet att försvarets och särskilt arméns kris endast kunde lösas genom följande strukturella förändringar:
— Försvarsmakten skulle vara en beredskapsorganisation,
— Produktionsledning och uppföljning skulle ske i krigsförband- stermer, — Den lokala nivån skulle sättas i centrum, — Det skulle finnas balans mellan uppgifter och resurser.
Myndigheten Överbefälhavaren hade ansvaret för operativa avvägningar och avvägningar mellan försvarsgrenarna. Myndigheten Chefen för armén hade ansvaret för att utarbeta underlag för beslut om avvägningar inom arméprogrammet.
Inför hot om stora strukturella förändringar uppstod oenighet mellan chefer i försvarsmaktens centrala ledning i ett antal frågor. Även mellan ÖB och militärbefälhavama och mellan chefen för armén och militärbefälhavama fanns delade meningar i flera frågor.
Resultatet av utredningsarbetet föredrogs kontinuerligt i militärledningen, MIL: ÖB (ordförande),försvarsgrenschefema samt - på kallelse - vissa andra myndighetschefer.
Däremot ingick inte militärbefälhavama i MIL utan kallades av ÖB till särskilda "MB-möten" ett par gånger per år. I konsekvens med gällande ansvarsförhållanden låg tyngdpunkten i MB-mötena
på operativa frågor. Militärbefälhavama kallades därutöver, i egenskap av produktionsansvariga för arméprogrammet inom sitt militärområde, till arméchefens möten angående program- och produktionsfrågor. Myndigheten Militärbefälhavaren kunde anses stå såväl under som mellan myndigheterna Överbefälhavaren och Chefen för armén. Det förelåg ett begränsat lydnadsförhållande mellan militärbefälhavama och de övriga två försvarsgrenschefema. Formellt möttes de en gång per år i försvarsgrenschefemas pro- gramdialoger. I övrigt styrdes utvecklingen och leddes produktionen av marin- och flygvapenförbanden utan militärbefälhavare som mellaninstans. Milostabemas verksamhet och sammansättning var armédominerade. Vid beredning av ärenden rörande marinens och flygvapnets verksamhet fanns ofta inte militärbefälhavama med även om ärendena hade operativa konsekvenser.
Försvarsmaktens chefer anslöt sig till de nya principerna för en produktionsledning baserad på delegerat ansvar och befogenheter men förverkligandet av idéerna möttes inledningsvis med skepsis. Problemen fokuserades till arméns brigadorganisation. Brigadchefen skulle som krigsförbandschef lokalt vara den samlande chefen. Problemet var att brigadchefen i fredsorganisationen endera inte fanns vid sin brigad eller att. han var utbildningschef vid ett brigadproducerande försvarsområdesregemente. ÖB hävdade, att om det nya ledningssystemet skulle fullföljas, så måste brigaden brytas ut ur försvarsområdesregementet och bilda en egen myndighet.
Som ett led i att förverkliga idén om att den lokala nivån skulle sättas i centrum föreslogs att krigsförbanden skulle kaderorganise- ras, vilket innebar att de viktigaste förbanden delvis skulle bemannas i fred och ingå i fredsorganisationen. Syftet skulle vara att åstadkomma likhet mellan organisationen i krig och fred.
FU 88 överlämnades till regeringen i september 1988. I utredningen behandlades främst armén, medan marinen och flygvapnet endast berördes marginellt. Det viktigaste förslaget i ut- redningen var en reducering av arméns krigsorganisation och därmed fredsorganisation i ett första steg inför riksdagsbeslut 1989.
En månad senare i oktober 1988 överlämnade ÖB sin perspek- tivplan del 1 - Försvarsmaktsidé 2000 (FMI 2000) - som var en idéskiss om försvarets utveckling till år 2011. I en bilaga - Verksamhetside 1990 (VI 90) - presenterades principerna för det nya ledningssystemet.
4.2.3. Ledningsutredning 1987 - 1989
Parallellt och samordnat med FU 88 utreddes totalförsvarets ledning. [ regeringsuppdraget angavs särskilt att antalet lednings- organ på varje nivå skulle övervägas och antalet civil- och militär- områden skulle omprövas. Landet indeladeSrvid denna tidpunkt i sex militärområden och sex civilområden med sammanfallande gränser.
ÖB föreslog fyra militärområden och en rörlig miloförstärk- ningsresurs, bantad ledning i en försvarsmakt med färre krigsför- band och mindre resurser för produktionsledning vid införande av VI 90. ÖB-förslaget om sammanslagning av militärområden skar sig emellertid med civilförsvarets indelningsförslag, baserat på befolkningsstruktur.
Följden blev ett nytt regeringsuppdrag i vilket ÖCst chef Gunnar Nordbeck som enmansutredare skulle lämna förslag om totalförsvarets regionala indelning. Utredningsmannen föreslog att
riket skulle indelas i fem militär/civilområden.
Efter beredning av FU 88 och ledningsutredningar beslutade riksdagen 1989 om denna regionala indelning, reducering av arméns krigsorganisation bl.a. från 29 till 21 brigader, försök med förkortad vämpliktsutbildning och avveckling av ett antal fredsför- band inom armén.
Ett gemensamt förslag från ÖB och ÖCB redovisades samma år i rapporten Totalförsvarets ledning under kriser och krig. I rapporten anfördes bl.a. följande behov: — Ledningssystem för hela landet, — Sammanfallande ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer i fred, kris och krig, — Samverkan på alla nivåer och under alla faser från fred till krig, — Chefer på lägre nivåer som självständigt kunde samverka och fatta beslut.
Regeringen anslöt sig till förslagen men avvaktade med beslut. Inriktning enligt förslagen skulle senare komma att framgå av direktiven till LEMO.
1988 års försvarskommitté (FK 88) gav ÖB en planeringsin- riktning. Bl.a. skulle JAS-projektet fullföljas och alla krigsdugliga värnpliktiga skulle utbildas. Kommittén fick ÖB:s svar i form av perspektivplanen Försvarsmakt 90. Från företrädare för olika politiska partieri FK 88 preciserades därefter krav på planeringsun- derlag från ÖB genom olika ekonomiska ramar för försvarsmaktens utveckling i en femårig programplan.
Planeringsunderlaget från ÖB redovisades i år 1990 som ÖB programplan (ÖB 91). I delrapport nummer 10 redovisades det nya produktionsledningssystemet, baserat på VI 90. Underlaget från ÖB
innebar i de olika alternativen bl.a. avsteg från den allmänna värnpliktens princip, nedläggning av krigsförband och därmed olika alternativ för att avveckla fredsresurser samt nedläggning av för- svarsindustri med arbetsmarknadspolitiska konsekvenser. Program- planen gällde i första hand krigsförbanden. Ledningsorganisationens struktur skulle anpassas till antalet krigsförband. ÖB vidhöll dock kravet på fyra militärområden. Därutöver begärde ÖB balans mellan uppgifter och resurser och därmed besked från statsmakterna om vilka uppgifter som inte längre skulle åvila försvarsmakten.
Situationen inom FK 88 blev allt mer ohållbar. En för politiker- na svår fråga var kravet på balans mellan uppgifter och resurser, särskilt när den framtida säkerhetspolitiska utvecklingen tedde sig osäker. Man kunde vid denna tidpunkt inte förutse den snabba förändringen i Europa med Warzawapaktens och Sovjetunionens upplösning. Vad gällde ledningsfrågan sökte ledamöterna olika möjligheter till besparingar och rationalisering. Ett förslag var att reducera den "överdrivna stabs- och förvaltningsorganisationen bl.a. genom att minska antalet militärområden."
FK 88 upplöstes utan att ha löst sin uppgift. Det aviserade försvarsbeslutet år 1991 uppsköts ett år.
4.2.4. Planering inför FB 92
Regeringen gav i planeringsanvisningama inför ÖB program- planearbete 1991 en ansats till ändrad operativ inriktning och minskade uppgifter. Inför 1992 års försvarsbeslut och samtidigt som LEMO-utredningen tillsattes presenterade ÖB en ny programplan, ÖB 92. Planen innehöll ett antal ekonomiska nivåer med olika
konsekvenser för den allmänna värnplikten, försvarsindustrin och fömiågan att lösa de operativa uppgifterna. Därutöver innehöll programplanen ett alternativ med ÖB:s förslag om en högre ekonomisk nivå för att kunna lösa uppgifterna enligt planeringsan— visningarna. I anslutning till planen avgav de tre försvarsgrensche- fema skiljaktiga meningar respektive särskilda yttranden.
Den nya borgerliga regeringen efter valet är 1991 gav ÖB kompletterande utredningsdirektiv. l ÖB:s svar redovisades konturerna för det kommande 1992 års försvarsbeslut vad gäller antalet förband. Försvarsbeslutet skulle komma att innebära en höjning av försvarsanslaget med inriktningen höjd kvalitet materi- ellt och personellt på bekostnad av antalet förband. Försvarsmakten skulle bli "smalare, men vassare". Hotbilden med strategiskt överfall skulle bli framträdande. Balans skulle komma att upprättas mellan uppgifter och resurser. Försvarsministem betecknade senare 1992 års försvarsbeslut som "den största strukturförändringen sedan andra världskriget".
4.2.5. Organisation och ledning enligt FörLed 1990
Utan att avvakta försvarsbeslutet kunde det nya systemet för produktionsledning införas internt inom försvarsmakten. Delrapport 10 i ÖB 91 utvecklades i Överbefälhavarens riktlinjer för ledning av försvarsmakten i fred (FörLed 1990). Inledningsvis beskrevs idén med följande grundläggande teser:
— Krigsförbanden och deras krigsduglighet/beredskap och uthållig- het är det centrala i försvarsmaktens verksamhet, — Lednings-, lydnads- och ansvarsförhållande skall i princip vara lika i fred, kris och krig, — Organisationen i fred måste i allt väsentligt vara densamma som i krig, — Uppdragstaktik i krig och FPE-systemet i fred är lednings- systemets bärande element, — Förbandschefer i grundorganisationen skall ges ett entydigt ansvar och befäl över sina förband, — Grunden för decentralisering och delegering skall vara, att ömsesidigt förtroende och respekt upprätthålls mellan olika nivåer i ledningen.
Det nya var tyngdpunktsförskjutningen: krigsförbandet skulle stå i centrum för verksamheten med utvidgat ansvar för krigsförbands- chefen som en viktig grundsten. Denne hade skyldighet att årligen värdera sitt förband i förhållande till de operativa kraven i termer av krigsduglighet och beredskap. Om läget vid krigsförbandet inte överensstämde med de operativa kraven, skulle krigsförbandschefen vara skyldig att föreslå produktionsåtgärder för att vidmakthålla förbandets resurser och kompetens. Dessa förslag skulle framgå av en sexårig rullande förbandsutvecklingsplan. Förbandsutvecklingsplanen skulle utgöra grund för produktions- planering. Eftersom försvarsgrenschefema var program- och produktionsmyndigheter, ankom det på dem att bestämma dis- position och innehåll i förbandsutvecklingsplanema och vissa detaljbestämmelser om krigsförbandsvärdering. Dessa bestämmelser blev inte försvarsmaktsgemensamma utan präglades av respektive
försvarsgrens produktionsledningssystem.
Produktionen på lokal nivå skulle ledas av produktionsansvarig myndighet, t.ex. chef för försvarsområdesregemente, marinkomman- do, kustflotta och flygflottilj. Dessa chefer var enligt definitionen i FörLed förbandschefer och skulle "ges ett entydigt ansvar och befäl över sina förband". Men förbandschefema hade i den operativa/taktiska kommandostrukturen inte befäl över de förband som de skulle produktionsleda.
Militärbefälhavaren, som operativ chef, hade möjlighet att påverka försvarsgrenschefs planering. Detta skulle ske i den årliga prograindialogen. De operativa kraven överskred dock regelmässigt försvarsgrenschefens tillgängliga resurser. Ändrad resurstilldelning skulle dock kräva nya avvägningar i MIL, d.v.s. utan militärbefäl- havares aktiva medverkan. Med denna ansvars- och rollfördelning blev resultatet av programdialoger av begränsat värde för program- och produktionsplaneringen.
Det nya systemet för produktionsledning var sålunda inte får- digutvecklat enligt verksamhetsidén i FörLed 1990. Förutsättningar för systemet fanns inte fullt ut i rådande myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen.
4.3. Sammanfattning
Ledningsstrukturen när LEMO-utredningen tillsattes var komplice- rad. Den kännetecknandes av att styrningen mot lokal nivå kom från olika håll, oklar ansvarsfördelning utan helhetsansvar samt olika lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i krig och fred.
LEMO-utredaren menade att ÖB:s verksamhetsidé gav förutsätt- ningar för att fullfölja intentionerna med FPE-systemet. Vad som saknades var anpassning av organisationen till ledningssystemet. Det var just detta som var LEMO-utredningens utgångspunkt: att anpassa organisationen till ledningssystemet och inte tvärtom.
LEMO-utredningen: "Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i krigsförbandsteimer och att sätta krigsförbandschefema och krigsförbanden i centrum för verksam- heten i fred. Det betyder att grundtankama i FPE-systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé kan fullföljas på olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäristisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollen.”
12 Försvarsmaktens ledning, SOU 1991:112, sid 49
5
LEMÖ-utredningens förslag, riks-
dagens beslut
5.1. En myndighet i krig och fred
Det mest påtagliga resultatet av LEMO-utredningen med avseende på ledningen av försvaret var sammanslagningen av myndigheterna inom huvudsakligen huvudprogrammen 1-4 till en myndighet, För- svarsmakten. Utredningens motiv för sammanslagningen:
Undvika att lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena ändras i svåra situationer som kan förutsättas råda vid övergång till krigsorganisation. Även i fred förekommer militära operationer, underrättelsein- hämtning och ingripanden mot kränkningar. I sådana verksam- heter behövs krigsorganisationens former för ordergivning. Situationen kan på kort tid växla mellan fred, kris, incidenter, beredskap, neutralitet och krig. Det är inte möjligt att byta ledningssystem beroende på läget för dagen. Befogenhetema måste vara stabila.
Oklarheten om befogenheter att utfärda föreskrifter om den fredstida produktionen undanröjs.
I myndigheten Försvarsmakten skulle det bli möjligt att skapa ett i fråga om ansvar och befogenheter entydigt kommandosystem inom ramen för en kedja av krigsförbandschefer och operativa chefer. Dessa chefer skulle aktivt kunna påverka planerings- och beslutsprocessen. De kunde kaderorganiseras redan i fred med rätta förbandsbenämningar. Försvarsmakten kunde ledas och styras genom order och uppdrag i såväl fred som krig.
LEMO-utredningens förslag om en fredstida ledningsorganisa- tion som kunde resultatstyras i krigsförbandstermer innebar att krigsförbandet sattes i centrum för verksamheten. Det överensstäm- de med ÖB:s verksamhetsidé och regeringens krav på delegering av ansvar och befogenheter. Nu skulle det finnas förutsättningar att ge krigsförbandschefen helhetsansvar för krigsförbandet.
En viktig utgångspunkt i ÖB:s verksamhetsidé och LEMO- utredningens förslag är att det skall råda överensstämmelse mellan ansvars- och ledningsförhållanden i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation som skall tillämpas i krig får stor betydelse för hur fredsorganisationen utformas. Den krigsorganiserade Försvarsmakten föreslogs få följande struktur.
Försvarsområdes- befälhavare
LEMO:s förslag till samband mellan krigs- och fredsorganisationen illustreras i tabellen nedan.
En myndighet - Försvarsmakten
Överbefälhavaren som myndighetens chef
Ger klarhet i olika chefers
formella befogenhet att leda verksamheten i krig med uppdrag och order.
Utöva övergripande ope- rativ ledning och rappor- tera till regeringen.
Ger förutsättningar för att lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena kan vara likartade i fred, kris och krig.
Ansvara för det operati- va krigslörberedelsearbe- tet samt försvarsmaktens krigsduglighet och be- redskap. Leda produk- tionen inom Försvars- makten.
Ett högkvarter
Tre militärbefälhavare för tre militärområden (Dår- utöver rörlig miloför- stärkningsstab)
Taktiska chefer
- Försvarsområdena mot- svarar lånen med en fo- bef i varje, dock tre i Norrbotten. På Gotland är chefen för Gotlands militärkommando fobef. - Sex fördelningar
- Fyra marinkommandon (varav två tillika fobef, därutöver en rörlig marin ledningsstab)
- Tre flygkommandon
Operativ ledning, funk- tionsledningar med upp- gifter av logistik och re- sursnatur för olika slag av stridskraher, produk- tionsledning.
Under ÖB odelat opera- tivt ansvar för respektive regions försvar.
Under MB, taktisk led- ning. Fobef svarar också för den tenitoriella led- ningen. För samordning av fördelningar' kan be- hövas anne'kårchef med stab. Denna bör kunna
skapas genom en rörlig miloförstärkningsstab.
Operativ ledning, pro- gramledning och produk- tionsledning.
Förbereda den operativa verksamheten. Ställa krav på krigsförbandens utveckling och kontrolle- ra de resultat som nås i produktionen.
Genomföra krigsplan- läggning, leda produk- tionen av de egna krigs- förbanden på uppdrag av hkv och leda ingripanden mot kränkningar av lan- det.
Diagram :LEMO:s förslag till organisation i krig och fred
Diagrammet illustrerar LEMO-utredningens förslag i första betänkandet (SOU 1991:112). I Försvarsmakten skulle finnas en direktion, militärledning, med ÖB, högkvarterets tre huvudav- delningschefer och de tre militärbefälhavama.
5.2. Försvarsgrenschefemas ställning
LEMO-utredningen konstaterade att ansvaret för krigsduglighet och beredskap i praktiken följer uppdragssystemet där de ekonomiska resurserna tilldelas. Indelningen i försvarsgrensvisa huvudprogram med försvarsgrenschefer som program- och produktionsansvariga överensstämde inte med ledningsprincipema. Försvarsgrenschefema var inte operativa chefer. Ansvaret för försvarsmaktens krigsduglig- het och beredskap var därigenom splittrat.
Med Försvarsmakten som en myndighet försvann försvarsgrens chefernas myndighetsansvar. Program- och produktionsledningen kunde inordnas under och samordnas med den operativa ledning en. Utredningsförslaget att högkvarteret skulle indelas i tre huvudav- delningar för operativ ledning, programledning och förbandsproduk- tionsledning innebar i realiteten att institutionen försvarsgrenschef försvann. Maktförskjutningen från produktionsledning till operativ ledning avspeglades i förslaget om sammansättning av militärled- ningen, där försvarsgrenschefer ersattes av militärbefälhavare.
I LEMO-utredningens förslag om ledningsorganisation skulle högkvarteret lämna uppdrag direkt till de taktiska cheferna, som skulle leda produktionen för sina krigsförband. Förslaget innebar att dessa chefer och deras krigsförbandschefer skulle se högkvarteret som en integrerad ledningsfunktion, även om uppdragen inom högkvarteret utformades inom huvudavdelningen för produk- tionsledning. Detta skulle kräva en ”kulturförändring” från försvarsgrensidentitet till försvarsmaktsidentitet.
Det förväntade motståndet mot denna ”kulturförändring” försökte LEMO—utredningen lösa genom att underindela huvudav-
delningen för produktionsledning i försvarsgrensvisa ledningar. I dessa skulle finnas nödvändig försvarsgrenskompetens och därutöver också i övriga huvudavdelningar, särskilt i huvudav- delningen för programledning.
Det borde ankomma på ÖB som myndighetschef att besluta om högkvarterets detaljorganisation och uppgiftsfördelningen mellan högkvarterets avdelningar. ÖB skulle således bestämma hur försvarsgrensbegreppet och försvarsgrensidentiteten i praktiken skulle utformas.
I yttrande över LEMO-utredningens första delbetänkande Försvarsmaktens ledning ställde sig ÖB bakom utredarens förslag utom i två avseenden. ÖB motsatte sig förslaget om indelning i tre militärområden och föreslog att det av operativa skäl skulle finnas fyra militärområden varav två i Norrland. ÖB ansåg att försvars- grenschefema skulle finnas kvar med - direkt under ÖB - entydigt ansvar för produktionsmålen. De borde därför ingå i MIL i stället för huvudavdelningschefema.
Riksdagen gick emot ÖB i frågan om miloindelning och beslutade indela landet i tre militärområden. Beslut om högkvarte- rets organisation skulle fattas av regeringen först efter det att utredningen om huvudprogram 5-myndighetema var klar. Riks- dagens beslut, grundat på LEMO-utredningens förslag, inarbetades i 1992 års försvarsbeslut.
5.3. LEMO-utredningens justerade förslag
LEMO-utredningen fick regeringens uppdrag att komma med förnyade förslag om styrning, kontroll och ledning av Försvars- makten. Förslaget överlämnades i form av promemorian Styrning, kontroll och ledning av Försvarsmakten.
Den avgörande förändringen jämfört med det första delbe- tänkandet var förslaget att högkvarterets organisation skulle byggas upp kring funktionerna operativ ledning, produktionsledning och avvägning. Förslaget innebar främst följande förändringar:
— Försvarsgrenschefema återinfördes. Huvudavdelningen för produktionsledning ersattes av tre produktionsledningar för armé-, marin- respektive flygvapenledning. Chefema för dessa enheter skulle benämnas arméchef, marinchef och flygvapen- chef
— Huvudavdelningen för programledning ersattes av en stabs- funktion, som skulle bereda avvägningsärenden. ' — I militärledningen ersattes huvudavdelningschefema, utom chefen för operationsledningen, av arméchefen, marinchefen och flygvapenchefen.
Överbefälhavaren lämnade samråd och instämde med LEMO- utredningens nya förslag. Regeringen beslutade enligt förslaget. Beslutet delgavs riksdagen i 1993 års budgetproposition.
5.4. Kommentar
Högkvarterets organisation utgjorde den största avvikelsen från LEMO-utredningens ursprungliga intentioner. Det visade sig vara en mycket betydelsefull förändring med konsekvenser för rollför- delningen mellan operativ ledning och produktionsledning samt för möjligheterna att integrera högkvarteret.
6. Riksdagens styrning
6.1. Inledning
Försvarsmaktens anslag utgör över 90 procent av statsbudgetens fjärde huvudtitel eller ca 36,5 miljarder kronor för budgetåret 1994/95. ÖB i funktionen som chef för myndigheten intar därmed en särställning i jämförelse med andra förvaltningschefer med avseen-de på ansvarsområdet och befogenheterna. LEMO-utredaren:
Min utgångspunkt är att riksdagen och regeringen formulerar de säkerhetspolitiska målen och anger de försvarspolitiska målen. Ur de försvarspolitiska målen - och med beaktande av de ekonomiska förutsättningama - bör regeringen härleda den krigsorganisation i stort
som skall finnas.13
LEMO-utredaren förtydligar sig ytterligare i Styrning, kontroll och ledning av Försvarsmakten. Beslut om de viktigaste förbanden i krigsorganisationen och den ekonomiska avvägningen skall göras av en instans med politiskt ansvar. Även från preciserade uppgifter till Försvarsmakten är det svårt att entydigt härleda en krigsorgani- sation och motsvarande ekonomiska resurser. Bedömningar och
” SOU 1991:112, sid 14
avvägningar mellan kvalitet och kvantitet sker i en iterativ process mellan myndigheten och statsmakterna med riksdagen som slutligt beslutande. Det politiska ansvaret måste därmed omfatta den riskbedömning det innebär att besluta om krigsorganisationens kvalitet och kvantitet. I riksdagens ansvar ingår enligt utredningen att ta ställning till bl.a. antal och slag av brigader, flottiljer och krigsflygdivisioner samt att besluta om vilka ekonomiska resurser som får disponeras.
Vidare måste statsmakterna enligt utredningen liksom tidigare ta ställning till många andra frågor, däriband följande: — Vissa organisationsfrågor — Lokaliseringsfrågor — Viktigare chefsutnämningar — Större materiel- och fastighetsfrågor — Viktiga forsknings- och utvecklingsfrågor — Befälsordningsfrågor — Värnpliktsfrågor (förmåner, utbildningstid, antal) — Utlandssamarbete — Underrättelse- och säkerhetstjänst
LEMO-utredningen uppehåller sig främst vid regeringens och Försvarsdepartementets styrning av Försvarsmakten och ägnar mindre utrymme åt riksdagens styrning. Strävan att göra krigsorga- nisationen styrande framgår genom att statsmakterna skall härleda en krigsorganisation ur de försvarspolitiska målen. Den politiska nivån skall även bestämma de viktigaste krigsförbanden. Riksdagen gör det slutliga ställningstagandet avseende dimensionering och inriktning av krigsorganisationen och ekonomiska resurser. Utredningen behandlar däremot inte frågan om utveckling av
resultatorienterad styrning för riksdagens behov. En utveckling i detta avseende bör innebära ökad tyngdpunkt på uppföljning och bedömning av förhållandet mellan presterade resultat och riks- dagens beslut.
6.2. Styrning ur försvarsutskottets per- spektiv
6.2.1. Utskottsbetänkanden om LEMO-förslag
I betänkande 1992/932FöU9 förutsätter försvarsutskottet att tillkomsten av Försvarsmakten skall ge goda möjligheter till insyn, styrning och uppföljning från riksdagens sida av verksamheten inom den nya myndigheten.
Det påpekas dock att förändringsarbetet bedrivs utan förslag till riksdagen. Utskottet vill särskilt få insyn i frågor om organisation, materiel, fastigheter, lokalisering, personal, värnplikt, frivillig- verksamhet, industri och utlandssamarbete.
I betänkande 1993/94:FöU9 med bifall till det föreslagna anslaget A 1. Försvarsmakten framhåller försvarsutskottet vikten av att riksdagen hålls informerad om viktigare materielbeställningar och eventuella väsentliga avsteg från gällande försvarsbeslut. Det är också betydelsefullt att för riksdagen redovisa hur skilda materielbeställningar bidrar till att förverkliga riksdagens beslut och intentioner vad gäller utveckling av försvarsindustriell kompetens och kapacitet.
Utskottet erinrar om att det krävs riksdagsbeslut vid förändringar av grundorganisationen och om nya anslagsmedel. Vidare gäller att organisation och lokalisering av verksamheter som grundas på riksdagsbeslut endast kan ändras efter nya beslut av riksdagen. Militära, regionala och arbetsmarknadsmässiga intressen måste vägas samman i riksdagen.
6.2.2. Ledamötemas uppfattningar
UTFÖR har genomfört intervjuer med en ledamot från respektive parti i Försvarsutskottet. Den övergripande frågan: I vilka termer vill riksdagens styra Försvarsmakten? Intervjuerna behandlade också politikernas syn på dagens styrsystem jämfört med styrningen före LEMO-reformen. Som en sammanfattning löd sista frågan: Vill riksdagen styra Försvarsmakten?
I vilka termer styr riksdagen?
Den bild som av riksdagens styrning som framkom vid intervjuerna överensstämmer med den som beskrivits i kapitel 2.
Styrningen av Försvarsmakten sker huvudsakligen i termer av uppgifter och ekonomiska resurser. Riksdagen beslutar om säker- hets- och försvarspolitiska mål, uppgifter, krigsorganisationens ut- formning i stort och ekonomiska ramar. Målen grundas på hot— bilden. Underlaget för hotbilden i sin tur och för utformningen av krigsorganisationen kommer bl.a. från Försvarsmakten samt försvars- och utrikesdepartementen. Ett par citat får belysa denna
del av intervjuerna:
"I Försvarsberedningen har vi jobbat mycket ambitiöst. Vi har gått igenom andra länders försvarsdoktriner och försökt skaffa oss en bra bild över hur ett angrepp mot Sverige kan se ut. Det intressanta för oss har varit: vilken karaktär har ett framtida krig och vilka är de säkerhetspolitiska riskerna,
där militärt angrepp är en av dessa risker."
"Hotbilden är inte bara militär. Nu finns det en vidgad hotbild med miljöhot m.m."
"Processen mellan riksdagen och Försvarsmakten innebär 'idéer tur och retur', föredragningar och extra föredragningar från Försvarsmakten inför utskottet."
Politikerna framhåller svårigheten att se kopplingen mellan operativa uppgifter och krigsorganisationens utformning. Man anser sig ha dåligt underlag för denna bedömning och problem med att tränga in i det av Försvarsmakten framtagna materialet. I dessa avseenden upplever man sig vara helt i händerna på ÖB och i viss mån också på regeringen:
"De säkerhets- och försvarspolitiska målen samt uppgifterna är politiker- nas sak att bestämma. När det gäller hur krigsorganisationen skall se ut för att lösa uppgifterna efterfrågas en tydligare koppling till uppgifterna. Hur vet Försvarsutskottet att det verkligen krävs den krigsorganisation som Försvarsmakten och regeringen presenterar för riksdagen? Nu vet utskottet inte ens hur underlaget år framräknat. ÖB prioriterar kvalitet, dvs. materielinvesteringar, men hur vet vi var brytpunkten mellan kvalitet och kvantitet går?"
Eftersom Försvarsmakten utarbetar förslaget till krigsorganisation med utgångspunkt från hotbild, försvarspolitiska mål och uppgifter är det viktigt att politikerna och Försvarsmakten är överens om hotbilden samt att Försvarsmakten är följsam mot den beslutade hotbilden vid framtagning av underlag. Flera ledamöter är osäkra om denna följsamhet. Som exempel på detta nämns ett besök i Försvarsmaktens krigsspelscentrum:
"Det var en förfärande upplevelse. Det som spelades upp var kustinvasion i stället för strategiskt överfall. Alla i försvarsberedningen var eniga om att spelsituationen var helt föråldrad.”
Förutom styrning i operativa uppgifter nämns också styrning av materielinvesteringar och lokaliseringsfrågor som viktiga politiska styrmedel. Materielinvesteringar är inte bara en försvarsfråga utan i vissa fall är det fråga om avancerade samhällsinvesteringar, t.ex. JAS.
Också lokaliseringsfrågoma ses i ett större samhällsperspektiv. En ledamot menar att dessa frågor alltid är ett spel på hög nivå och att militärerna ger förslag som de vet att politikerna har svårt att acceptera.
Uppföljning av riksdagsbeslut betonas som viktig för styrningen samtidigt som flertalet intervjuade anser att uppföljningen är bristfällig. En ledamot menar att den reella styrningen är den ekonomiska eftersom det endast är budgeten som går att följa upp. Det är ytterst svårt att mäta i vilken utsträckning de operativa uppgifterna lösts.
I bjärt kontrast till programbudgeteringens idé visar intervjuerna att riksdagen inte använder programmen som styrmedel. Det beror bl a på att anslag inte ges per program varför riksdagen har ringa
inflytande över den årliga fördelningen av resurser per program. Styrningen i krigsduglighetsmål per förband anses inte heller vara av intresse för den politiska nivån.
Jämförelser med tiden före LEMO-reformen
När utskottets ledamöter jämför styrningen före och efter till- komsten av Försvarsmakten anser flertalet att det är lättare att styra en myndighet än flera men att kravet på styrning har ökat.
I den gamla myndighetsstrukturen levererade försvarsgrens- chefema och ÖB olika bilder som politikerna kunde ställa mot varandra. Nu får riksdagen en enda ”färdigkompromissad” bild. Det anses därför som än viktigare med politisk insyn och kontroll samt instrument för styrning och utvärdering.
En ledamot menar också att det blir kompromisser i många led innan ett förslag slutbehandlas av riksdagen. Innan Försvarsmaktens förslag når riksdagen kan departementet, regeringen och utskottet i tur och ordning ha gjort ytterligare kompromisser innan förslaget hamnar på riksdagens bord.
I den nya myndigheten har militärbefälhavama fått en mer framträdande roll. Enligt en ledamot har det inneburit att tre starka försvarsgrenschefer ersatts med tre starka regionchefer. Militärbefäl- havama anses inte ha en helhetssyn utan ser till sin region. Den s.k. "påsfördelningen per försvarsgren" riskerar därmed att ersättas av en "påsfördelning per region". Det är sålunda osäkert om ÖB:s förslag utgör en för Försvarsmakten som helhet optimal lösning. Det finns misstankar om att ÖB-förslagen är kompromisser mellan militärbefälhavamas intressen.
En annan ledamot pekar på att försvarsgrenschefema har ett fortsatt alltför stort inflytande över krigsorganisationens utformning. En intervjuad menar att politikerna får ta på sig en del av ansvaret för Försvarsmaktens svårigheter att vara följsam mot hotbild och mål:
"Vart femte-sjätte år presenterar den politiska ledningen ett nytt paradigm för det militära försvaret. Tidigare hette det "strategiskt överfall", före det "anfall med kort militär förvarning" och nu "anfall med iståndsatta styrkor". Det gör att det fmns en viss vanmakt i Försvarsmaktens
operativa ledning."
Maktbalansen mellan riksdag, regering och myndighet anses ha förändrats av LEMO-reformen. Uppfattningen är att refomien förskjutit makten från riksdag till regering och från regering till ÖB. Denna maktförskjutning har flera förklaringar och kommer till uttryck på flera sätt. Reformen med en myndighet och ett anslag ställer politikerna inför en betydande maktfaktor. Vidare bestämmer riksdagen inte fördelningen mellan program utan presenteras ”en
,
färdig meny, , tillredd av regeringen. Också Försvarsmaktens uppdragsstyming av stödmyndighetema har bidragit till maktför- skjutningen eftersom riksdagen därmed tappat inflytande över dessa myndigheter. Uppdragsstyming anses också försvåra den politiska
bedömningen av ansvaret för helheten.
Hur vill riksdagen styra Försvarsmakten?
Ledamötemas syn på hur riksdagen vill styra Försvarsmakten utgår från de olika faserna från fastställande av hotbild till uppföljning av
riksdagsbeslut. Viljan att styra Försvarsmakten varierar. Vissa ledamöter vill kritiskt granska ÖB:s underlag medan andra anser att underlaget gäller och inte behöver granskas:
"Statsmaktema behöver metoder för att syna korten och kompetens att
använda metoderna."
"Jag som politiker får lita på att ÖB talar sanning."
Enligt den först citerade ledamoten är utskottet och departementet i underläge i förhållande till Försvarsmakten. Som komplement till ÖB:s förslag efterfrågar man dels en från myndigheten mer värderingsfri hotbild, dels kompetens utanför myndigheten att bedöma dagens och morgondagens krigsorganisationen.
"Försvarsutskottet skall agera, inte bara reagera."
En ledamot menar att styrning i antal brigader m.m. är fel ut- gångspunkt. Styrningen borde i stället fokuseras på vilket resultat som skall åstadkommas. Det är sålunda försvarsfönnågan som bör konkretiseras. Genom att styra i antal brigader, stridsvagnar m m övertar riksdagen ansvaret för att sammansättning av krigsorganisa- tionen är den rätta. Att riksdagen trots allt väljer att styra i dessa termer anses bl.a. bero på att Försvarsmaktens oförmåga att ge politikerna andra instrument.
En styrparameter som anses vara av intresse är beredskap. Med samma krigsorganisation bör man kunna få olika beredskapsnivåer på olika ekonomiska nivåer. Beredskapsnivå bör också kunna vägas mot organisationsvolym.
Ett förslag som framförs är att lägga enheten för den militära
underrättelsetjänsten, MUST, som egen myndighet. Eftersom MUST tar fram hotbilden borde enheten stå fri från Försvarsmakten i sina bedömningar. Andra argument är att hotbilden utgör grund för totalförsvaret, alltså inte enbart för Försvarsmakten, och att underlaget från underrättelsetjänsten inte skall filtreras innan det när utskottet. Utskottet har begärt en översyn av underrättelse- och säkerhetstjänsten för att säkerställa en utformning som svarar mot totalförsvarets framtida behov (betänkande 1995/96zFöU1).
Enligt en ledamot behövs en motvikt till Försvarsmaktens scenarier - ett alternativt scenario som tas fram av ett fristående organ, oberoende av Försvarsmakten.
Från Försvarsmaktens sida framhålls ibland att utskottet i ökad utsträckning borde delta och sätta sig in i krigsspelen - detta för att skapa en gemensam syn på vilken krigsorganisation de operativa uppgifterna kräver. Från utskottets sida värjer man sig dock och menar att dialogen mellan politiker och militärer bör kunna förbättras utan att utskottet helt skall behöva inordnas i det militära tänkandet.
Samtliga ledamöterna efterfrågar en bättre, kontinuerlig uppföljning och kontroll av att_ riksdagens beslut genomförs. Uppföljningen består nu bl.a. i förbandsbesök, belysning av vissa frågor genom föredragningar från Försvarsmakten och arbete i utskottets kansli. Det anses som otillräckligt. Riksdagen, särskilt utskottets kansli bör få mer resurser för uppföljning och utvär- dering. En förstärkning är planerad med en person som enbart skall arbeta med uppföljning. Också riksdagens revisorer anses kunna utnyttjas i större utsträckning i denna funktion.
En ledamot påpekar att ju mer konkreta de politiska målen är, ju bättre är förutsättningama för uppföljning utan att det övergår i
detaljstyrning. Flertalet intervjuade ledamöter har synpunkter på Försvars- departementets förmåga att styra Försvarsmakten. Den gemensam-
ma uppfattningen är att departementets förmåga att styra Försvars- makten behöver stärkas.
Vill riksdagen styra Försvarsmakten?
I kapitel 2 beskrevs försvarsmaktens stora inflytande över sin egen inriktning och utformning. Beror detta på att statsmakterna inte vill styra eller på att denna rollfördelning antas ge ett optimalt resultat?
Samtliga tillfrågade ledamöter bejakar - självklart nog - att riksdagen vill styra Försvarsmakten. Mängden av riksdagsmotioner i försvarsfrågor är uttryck för viljan att styra och ambitionen att åstadkomma resultat.
En ledamot påpekar att försvarsutskottet är den i realiteten avgörande parten inom riksdagen. Det är utskottets yttranden som läggs fram för riksdagen, varför utskottets roll i styrningen är starkare än många kanske tror.
En ledamot menar att riksdagen inte bara vill styra utan också de facto styr - ibland t.o.m. på för hög detaljeringsnivå. Målstyr- ning gör det svårt för politikerna att se om verksamheten följer målen vilket resulterar i att man ibland återfaller i detaljstyrning.
Är Försvarsmakten en alltför komplex organisation att styra? Det är inte fallet, menar flertalet ledamöter. Organisationen anses vara gripbar och möjlig att styra politiskt.
Det finns sålunda en tydlig politisk ambition att styra Försvars- makten men (som redovisas ovan) en relativt stor osäkerhet om i
vilka termer riksdagen skall styra rikets största myndighet.
6.3. Riksdagens insyn och kontroll
En central fråga vid bildandet av myndigheten Försvarsmakten var hur statsmakternas kontroll skulle utövas. De kontrollorgan som för närvarande finns är försvarsberedningen, Rådet för insyn i För— svarsmakten och Försvarets underrättelsenämnd.
Försvarsberedningen bildades år 1992 med uppgift att utöva parlamentarisk insyn i uppföljningen av 1992 års försvarsbeslut och i arbetet med 1996 års försvarsbeslut. Försvarsberedningen består av ledamöter i försvarsutskottet och - som ordförande - stats- sekreteraren i Försvarsdepartementet. Nuvarande Försvarsberedning kommer att leva kvar till 1998 för att hantera de säkerhetspolitiska kontrollstationema 1996 och 1998.
Enligt förordning skall vid Försvarsmakten finnas ett särskilt råd med uppgift att utöva insyn i myndighetens verksamhet utom vad gäller den operativa verksamheten samt underrättelse- och säker- hetstjänsten. Rådet för insyn i Försvarsmakten ersatte Militärled- ningens rådgivande nämnd. 1 rådet ingår ordföranden och vice ordföranden i Försvarsutskottet men inga riksdagsledamöter i övrigt. Kunskapen om rådet bland de intervjuade utskottsledamöter- na är ringa.
Också enligt förordning är Försvarsmakten skyldig att i sin ledning av den militära underrättelsetjänsten underrätta Försvarets underrättelsenämnd i frågor av principiell natur eller annars av större vikt, om det inte avsevärt försvårar verksamheten.
LEMO-utredningen konstaterade att det fanns två organ, utöver
försvarsutskottet, för parlamentarisk insyn i försvarsmakten. Dessa var militärledningens rådgivande nämnd, numera ersatt av insyns- rådet, och försvarsberedningen. LEMO-utredningen avrådde från att inrätta en styrelse för Försvarsmakten.
6.4. Kommentar
I remissyttrande över LEMO-utredningens första delbetänkande påpekade Riksrevisionsverket svårigheterna att mäta effekter i Försvarsmakten. RRV menade att de resultatmått som användes var dåligt anpassade till den styr- och kontrollinfomiation som behövs vid övergången till resultatstyming med krigsförbanden i centrum”.
På riksdagsnivå bedöms dessa brister kvarstå. Riksdagens möjligheter till insyn, styrning och kontroll har inte förbättras vid bildandet av Försvarsmakten. Styrfomier och uppföljningsmetoder är i hög grad desamma som före LEMO-refomien. Ledamöter i Försvarsutskottet efterfrågar bättre uppföljningsinstrument och ökade möjligheter att granska och göra egna bedömningar av Försvarsmaktens och regeringens underlag.
Intervjuvema ger underlag för hypotesen att det existerar ett styrningsglapp mellan å ena sidan försvarspolitik och uppgifter, å den andra sidan konkret dimensionering av krigsorganisationen. Glappet gör sig också gällande i fråga om politisk uppföljning. I nuvarande styrmodell tvingas politikerna från övergripande uppgifter ta ett steg rakt ned i enskilda krigsförband.
” Prop. 1991/92402, kapitel 1, sid 46
Figur: Styrning av försvaret (se även figur i avsnitt 3.4)
Slkq'heupolitilkl mål Fönvnnpolitish mil Uppgiher för det _ och övergripande inriktning miljtln lönvarct
l nullge: , ----- Iz bris-der angrepp mot : O : mycket began-ade . L 2 20 yun-idsftnyg geogntilh mal : A i eller mot vital ' ' ' ' '
_ : p 12 drvmoner umhlllsfunkuon P ,man” I terar-dm Ilse: hos" 9 ubåtar "ISI'PP med iltåndnm 250 000 PC! styrkor i territorilllönv
l25000 "
ra uns nu: im.” ' msrtpp med modem statestik! insmutyrkor
Övervaka vårt territorium och luftrum och ingripa mot kränkningar eller andra övemdeluer
Resultatorienterad styrning bygger på möjligheter för regering och riksdag att analysera resultatet både för enskilda delområden och för helheten samt både avseende krigsorganisation och produktion. Redovisningen i detta kapitel ger vid handen att riksdagens förmåga till resultatstyming inte har förbättrats genom LEMO-reformen.
7. Regeringens styrning
7.1. Regeringens styrprojekt
LEMO-utredningens grundmodell för regeringens styrning beskrivs i huvudbetänkandet Försvarsmaktens ledning (SOU 1991:112):
Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och utveckla en krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid bör anges de viktigare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således sägas beställa en viss krigsorganisation. Regeringens styr- ning av försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandster- mer, i flertalet fall på delprogramnivå.
Parallellt med LEMO-utredningen pågick i försvarsdepartementet ett projekt för utformning av regeringens styrning av Försvars- makten. Styrprojektet behandlade fem delfrågor: 1) Krav på årsredovisningen (PM 1992-12-18) 2) Anslagsstruktur, programindelning samt struktur på 1993 års planeringsanvisningar (PM 1993-01-19)
3) Uppdragsformuleringar i regleringsbrevet (PM 1993-01-28)
4) Budgetförordning samt dokumentkedjan fram till nästa försvars- beslut (PM 1993-02-08) 5) Uppföljning och kontroll över verksamheten inom myndigheten Försvarsmakten (1993-02-23)
Följande är en genomgång av resultatet av Styrprojektet.
7 .1.1 Anslagsstruktur och programindelning
Anslagsstruktur Vid bildandet av Försvarsmakten påverkades 19 anslag.
Anslagen under huvudprogram- Bl, BZ, B3
men 1-4 Cl, C2, C3 Dl, D2, D3 El, EZ, E3, E4
Departementets utredning gällde följande:
— Skulle Försvarsmaktens anslag bestå av ett eller flera anslag? Ett anslag per program innebär att varken regeringen eller Försvars- makten kan göra omfördelningar mellan anslag utan riksdagens medgivande. — Skulle det vara ett anslag med anslagsposter? Det innebär att Försvarsmakten inte kan omfördela mellan anslagsposter utan
regeringens medgivande. Också anslagskrediten kopplas till varje anslagspost och kan bara omfördelas efter regeringens medgivande.
— Skulle annan anslagskonstruktion väljas?
Valet stannade vid ett ramanslag, anslaget A1, och en anslagskredit. I stället för anslagsposter valde regeringen dels en programindel- ning, dels styrning med handlingsregler och krav på återrapporte- ring av verksamhetsresultat och resursförbrukning för varje enskilt uppdrag/program. Denna modell skulle ge ÖB frihet omfördela resurser mellan uppdrag/program. Modellen överensstämmer med mål- och resultatstymingens idé och 0815 uppfattning om formema för statsmakternas styrning.
Räntekontomodell och lånejinansiering Med förordningen om kapitalförsörjning infördes år 1993 en räntekontomodell för myndigheter och lånefinansiering av anlägg- ningstillgångar för förvaltningsändamål. Räntekontomodellen innebär att myndigheter får egna räntekonto med kredit i Riks- gäldskontoret dit disponibla anslagsmedel och avgiftsinkomster förs. Anslagsmedlen blir räntebelagda och tillgången på likvida medel begränsas genom att anslagsmedlen tilldelas månadsvis. Försvarsmakten tilldelas anslagsmedlen huvudsakligen ijämna tolftedelar. Lånefinansiering innebär att anslag tilldelas endast för amorteringar och räntor. Denna fomi för finansiering gäller inte infrastrukturella investeringar (broar, vägar, jämvägsbanor mm) som anslagsfinansieras. Försvarsmakten anslagsfinansierar också anläggningstillgångar som klassificeras som krigsmateriel och vissa anläggningsinvesteringar.Kapitalförsörjningsförordningentillämpas
för Försvarsmakten fr.o.m. bå 1994/95.
Programindelning
Regeringen skulle styra med program som avspeglar krigsorganisa- tionen. Huvudprogrammen skulle utgå och delprogrammen ersättas med program. Sammantaget fanns det tidigare 27 delprogram med typförband och de gemensamma delprogrammen.
I styrprojektet diskuterades tre altemativ till programindelning. Samtliga alternativ utgick från tidigare delprogram inom huvud- program 1-4. Alternativen varierade i fråga om detaljeringsgrad och med avseende på hur gemensamma resurser för krigs- och grundor- ganisationen skulle behandlas.
— En alternativ programindelning bestod av 21 program, samtliga baserades på typförband och inga gemensamma program för krigs- och grundorganisationen.
— Ett annat alternativ bestod av 33 program med - för var och en av högkvarterets fyra programansvariga produktionsledare - gemensamma program för krigs- och grundorganisationen, dvs. som i den tidigare delprogramindelningen.
— Det tredje alternativet bestod av 23 program där 21 program baserade på typförband och två på krigs- och grundorganisatio- nen gemensamt för hela Försvarsmakten.
Slutligen fastställdes en indelning i 14 program varav tolv baserade på typförband och ett vardera för krigs- och grundorganisationen gemensamt, d.v.s. en aggregering jämfört med de alternativ som diskuterats. Jämfört med vad som tidigare hade gällt halverades antalet program, vilket innebar att detaljeringsgraden i regeringens styrning minskade. Från Försvarsmaktens sida var man angelägen
om att hålla nere antalet program för att därigenom öka myndig- hetens handlingsfrihet, särskilt som resurstilldelningen skulle kopplas till programmen.
Förändringarna från delprogram till program illustreras i tabellen nedan.
ng 1.01 Fördelningsförband Pgm 2. Fördelningsförband
ng 1.06 Högre regionala lednings- och underhållsförband
ng 1.07 Territorialförsvarsförband ng 1.08 Hemvämsförband
Pgm 3. Försvarsområdesförband
ng 1.02 lnfanteribn'gad ng 1.03 Norrlandsbrigad ng 1.04 Pansarbrigad ng 1.05 Mekaniserad brigad
ng 2.1 Ledningsförband ng 2.8 Bas- och underhållsförband
Pgm 4. Armébrigadförband
Pgm 5. Marina lednings- och under- hållsförband
ng 2.2 Flyg och helikopterförband Pgm 6. Marina flyg- och helikopterför- band
ng 2.3 Ytstridsfartygsförband ng 2.4 Ubåtsförband ng 2.5 Minkriförband
Pgm 7. Stridsfartygsförband
ng 2.6 Fasta kustartilleriförband ng 2.7 Rörliga kustartilleriförband
Pgm 8. Kustförsvarsförband
ng 3.1 Stridslednings- och luflbevak- Pgm 9. Flygvapnets lednings- och un- ningsförband derhållsförband ng 3.7 Bas- och verkstadsförband ng 3.8 Lednings- och sambandsför- band ng 3.3 JAS-förband Pgm 10. JAS 39-förband
ng 3.2 Jaktflygförband Pgm 11. Övriga stridsflyglörband ng 3.4 Attackflygförband ng 3.5 Spaningsflygförband
ng 3.6 Transportflyg- och helikopter- Pgm 12. Transportflygförband förband
ng 4.1 Överbefälhavaren Pgm l. Operativa lednings- och under- ng 4.2 Militärbefälhavare hållsförband ng 4.3 Milounderhåll
Till huvudprogrammen hörde också ge- mensamma delprogram
ng 1.09 För arméns krigsorganisation Pgm 13. För krigsorganisationen ge- gemensamma resurser mensamma resurser ng 2.9 För marinens krigsorganisation
gemensamma resurser
ng 3.9 För flygvapnets krigsorganisa-
tion gemensamma resurser
ng 4.9 För operativ ledning mm krig- sorganisation gemensamma resurser
ng 1.10 För armén grundorganisation Pgm 14. För grundorganisationen ge- produktionsresurser mm mensamma resurser ng 2.10 För marinens grundorganisa-
tion gemensamma resurser
ng 4.10 För operativ ledning mm
grundorganisation produktionsresurser
mm
Inför budgetåret 1995/96 tillkom ett program, program 15 Utlands- styrkan m.m. Det är budgeterat till 1000 kronor i regleringsbrevet beroende på att det finansieras med intäkter från UD.
Resurstilldelningen
Regeringen styr resurstilldelningen till programmen genom att ange budgeterade resurser per program i regleringsbreven. Denna benämning anger att tilldelningen avser bedömd resursförbrukning per program. Resursförbrukningen relateras till kostnader (periodi- serade utgifter) medan anslag relateras till utgiftsbegreppet. I prakti- ken har åtskillnad ännu inte gjorts i regleringsbrevet. Budgeterade resurser kan summeras till anslaget Al.
Den distinktion som ligger i benämningen budgeterade resurser är väsentlig. För anslagsposter, motsatsen till budgeterade resurser, gäller samma regler som för anslag bl.a. vad avser sparande och kredit. Någon sådan reglering finns inte för budgeterade resurser vilket under 1994/95 gav Försvarsmakten viss handlingsfrihet att flytta resurser mellan program under verksamhetsåret. I 1995 års regleringsbrev infördes restriktionen att Försvarsmakten inte utan regeringens medgivande får göra förändringar mellan programmen avseende verksamhetens innehåll eller budgeterad anslagsför- delning. Därmed är budgeterade resurseri praktiken detsamma som anslagspost vilket för regeringens del innebär att styrning med ett 20-tal anslag har ersatts av styrning av anslagsförbrukning på 14 program.
Tidigare angavs uppgifter per delprogram medan resurstilldel- ningen följde indelningen i huvudproduktionsområde. Genom den
ändrade resurstilldelningen, inräknat budgeterade resurser per program, förenas uppgifter och resurser per uppdrag/program.
7.1.2. Uppdragsformuleringar i regleringsbrevet
lbudgetproposition år 1992 påpekades vikten av att uppdragskedjan hänger ihop hela vägen från statsmakterna till lokal nivå och åter. "Kraven bör anges på ett sätt som går att omvandla till styrsignaler till lägsta nivå och som därefter kan användas vid återrapportering- en hela vägen genom systemet till regeringen igen". Det angavs också att detta är en förutsättning för att de effekter som regeringen avsett med förändringarna skall uppnås.
Grunderna för regeringens utformning av uppdrag till Försvars- makten framgår av Försvarsdepartementets promemoria Regering- ens styrning av Försvarsmakten. För varje program skall regeringen lämna ett uppdrag med följande innehåll:
— Ett antal verksamhetsmål för programmet. Målen kan omfatta ett eller några år av försvarsbeslutsperioden. Målen skall fomiuleras som kvalitativa och kvantitativa resultatkrav samt a_nge slag av uppgifter, t.ex. avveckla, vidmakthåll, anskaffa.
— Resurser för programmet.
— Handlingsregler för programmet.
De programVisa uppdragen skall härledas från Försvarsmaktens mål och uppgifter i operativa termer, vilka i sin tur är härledda från de övergripande säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen. De prograinvisa uppdragen utgör regeringens beställning av den krigsorganisation som bedöms svara mot Försvarsmaktens operativa
uppgifter samt de säkerhets- och försvarspolitiska målen. Modellen beskrivs i Försvarsdepartementets PM i följande bild.
SÄKERHETS— ocn FORSVARS- POLITISKA MÅL
FÖRSVARSMAKTENS UPPGIFTER ] OPERATIVA TERMER
BESTÄLLNING AV KRIGSORGANISATION (PROGRAMVIS)
E KONOMISK RAM
SÄRSKILDA FRÅGOR
UPPDRAG-PROGRAMVIS: SÄRSKILDA - verksamhetsmål BESLUT - mål för programmet » krav på resultat - uppgifter - resurser - handlingsregler
ÅTERRAPPORTERING - PROGRAMVIS
Av bilden framgår att regeringens årliga styrning av Försvars- makten i sin huvuddel utgörs av programvis uppdragsstyming. Beträffande särskilda frågor kan denna styrning kompletteras med föreskrifter eller särskilda beslut. Exempel på särskilda frågor:
— Organisation/lokalisering,
— Personalförsörjning,
— Vämpliktsfrågor,
— Utlandssamarbete,
— Underrättelse- och säkerhetsfrågor, — Större materiel- och lokalförsörjningsfrågor.
Modellen överensstämmer med LEMO-utredningens syn på regeringens styrning av Försvarsmakten. I detta betänkande återkommer frågan om program som styrinstrument.
7.1.3. Budgetförordning, programplan, anslags- framställan
Parallellt med genomförandet av LEMO-refomien skedde viktiga förändringar avseende regeringens styrning av statsförvaltningen som helhet. År 1988 fattade regeringen beslut om ny budgetprocess och övergång till resultatstyming. Denna budgetprocess skulle gälla samtliga myndigheter inklusive försvarsmyndigheter, vilket innebar att totalförsvarets budgetförordning utgick samtidigt som den nya förordningen trädde i kraft år 1993.
Den nya budgetförordningen - Förordning (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, (FÅRAF) - innehåller gemensamma bestämmelser för årsredovisning och anslagsframställning. Förordningen ligger till grund för reslutatstyr- ning av statliga myndigheter. Det är resultatet av verksamheten, inte budgeten, som skall fokuseras. En myndighet skall utnyttja sina resurser så att man uppnår mesta möjliga effekt i förhållande till huvuduppgiften. I resultatstymingen ligger också ett decentralise- ringstänkande. Regeringen anger vad som skall åstadkommas, d.v.s. definierar uppgiften, och överlåter åt myndighetema att avgöra hur
det skall förverkligas. Resultatet skall redovisas i årsredovisningen.
Den nya budgetprocessen infördes stegvis i statsförvaltningen under tre års tid med början bå 1991/92. Försvarsmakten kom med bå 1992/93 i en s.k. mjuk övergång, d.v.s. under en övergångs- period medgavs vissa undantag. Grunden för Försvarsmakten är även fortsättningsvis de femåriga försvarsbesluten.
Inför budgetåret 1994/95 beslöt regeringen att Försvarsmaktens anslagsframställan och programplan skulle slås ihop till ett dokument, Försvarsmaktsplan, med en del som avser planeringen för försvarsbeslutsperioden och en del som avser medel inför budgetåret.
7.1.4. Uppföljning och kontroll
Styrprojektet delade in regeringens uppföljningsinstrument i tre grupper: 1. Uppföljning i efterhand av verksamheten
2. Uppföljning av verksamhetens resultat under löpande verksam- hetsår
3. Interrnittent uppföljning
Uppföljningen i efterhand utgörs av: — Försvarsmaktens årsredovisning inklusive RRV:s revision — Mål- och resultatdialog med myndighetsledningama — Ekonomiadministrativ värdering av myndigheterna
— Försvarsmaktens Analys av planeringsförutsättningar
— Försvarsmaktens internrevision
Årsredovisningen inklusive revisionen ligger inte bara till grund för regeringens uppföljning utan utgör också, tillsammans med Försvarsmaktsplanen, underlag för kommande regleringsbrev. Kravet på årsredovisningen är att redovisningen i huvudsak skall göras programvis med en kvantitativ och kvalitativ redovisning av resultatet i enlighet med regeringens uppdrag.
Mål- och resultatdialogen innebär samtal mellan departementets ledning och myndigheterna som komplement till den formaliserade uppföljningen.
I uppföljningen av verksamhetens resultat under löpande budgetår utnyttjas bl.a. information från systemet för likviditets- och budgetuppföljning.
Den intermittenta uppföljningen innebär att regeringen från tid till annan ställer utredningsuppdrag till kommittéväsendet, stats- kontoret och RRV:s effektivitetsrevision.
7.2. Att beställa en krigsorganisation
I enlighet med LEMO-utredningens filosofi har regeringen koncentrerat sig på att utveckla sin styrning i termer av program och däri ingående typförband, d.v.s. till att göra en preciserad beställning av en krigsorganisation.
I regleringsbrevets öppna del och i den hemliga underbilagan ställer regeringen resultatkrav på program- och typförbandsnivå. 1 den öppna delen kan ett verksamhetsmål i uppdraget för t.ex. program 9. Flygvapnets lednings- och underhållsförband, fomiule- ras som "Nio stridslednings- och luftbevakningsbataljoner, för- svarets telenät (FTN) och 24 basbataljoner skall vidinakthållas
under budgetåret 1995/96". Målet är preciserat på typförbands- och bataljonsnivå samt i antalsterrner, vilket gör att det är mätbart och uppföljningsbart. Det kvalitativa kravet "vidm akthåll" är svårare att följa upp. Det kvalitativa kravet preciseras i den hemliga under- bilagan.
I den hemliga underbilagan anges Försvarsmaktens operativa uppgifter. Dessa omsätts i kvantitativa och kvalitativa verksamhets- mål för krigsorganisationens viktigaste förbandstyper. Försvars- departementet har skapat en modell för inplacering av typförbanden i förbandsgrupper. För de viktigaste förbandstyperna anges krav på krigsduglighet, beredskap och uthållighet.
Kraven på krigsduglighet anges i skala 1-5, där 5 anger full måluppfyllelse mot förbandsmålsättningen och 1 att förbandet inte är krigsanvändbart. Kravet på krigsduglighet (KDU) avser för- bandets förmåga direkt efter mobilisering. Kravet på beredskap uttrycks i form av krav på mobiliseringstider. Kravet på uthållighet ingår i förbandsmålsättningama.
Det finns fyra olika förbandsgrupper att hänföra krigsförbanden till. För förbandsgruppema är det angivet KDU-krav, krav på mobiliseringstid och krav på återtagningstid. Nedan ges exempel på hur förbandsgruppema används.
Program och typförband Antal förband fördelade på förbands- grupper
Siffrorna är fiktiva för att illustrera. l—Iär anges att av sju för- delningshaubitsbataljoner skall en klara de krav som ställs på förbandsgrupp 1, två klara kraven på förbandsgrupp 2 och fyra klara kraven på förbandsgrupp 3. lnplaceringen i förbandsgrupper är ett uttryck för regeringens operativa prioriteringar.
Vid en genomgång av den hemliga bilagan till Försvarsmaktens årsredovisning för bä 1994/95 framgår att Försvarsmakten inte redovisar uppnådda resultat skurna enligt regeringens förbands- gruppsindelning. Det uppges också att ÖB inte använder förbands- gruppema på samma sätt som regeringen. Vidare finns det exempel på att ÖB sätter både högre och lägre kvalitetskrav på förbanden än vad regeringen gör. Enligt Försvarsdepartementet har ÖB rätt att ställa egna, högre krav på förbanden vilket torde innebära att ÖB kan ändra regeringens operativa prioriteringar. Det är också mot ÖB:s krav som myndighetens årsredovisning är upprättad. Detta skapar problem för regeringen vid bedömming av måluppfyllelsen.
I 1995 års regleringsbrev har regeringen medgivit att kraven sänks till närmast lägre förbandsgrupp för enstaka eller flertalet förband av vissa särskilt markerade förbandstyper. Här är det dock regeringen som tydligt markerat sin vilja och angivit för vilka förband en sänkning kan medges.
Ett problem i sammanhanget är att KDU-talen ger en svårtolkad och subjektiv bild av enskilda förbands förmåga. Det är också svårt att utifrån KDU-värderingama få en samlad bild av Försvars- maktens förmåga.
7.3. Styrning av produktiviteten
7 . 3. 1 Produktivitetsutvecklingen
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, har studerat produktivitetsutvecklingen i försvaretls . Studien gällde produktivite- ten i utbildning av värnpliktiga inom armén och av flygare i flygvapnet under perioden 1982/83-1992/93. Vidare försökte man beräkna kostnadsutvecklingen för ett typförband i krigsorganisatio- nen och kostnadsutvecklingen för hela krigsorganisationen ställd mot dess omfattning.
Studien visar att kostnaderna (fasta priser) per utbildad vämplik- tig i armén ökat med 30-90 procent under perioden. Variationen beror på om beräkningen enbart avser utbildningens särkostnader eller om kostnaderna för hela lednings- och förbandsverksamheten (hpo l) inräknas. Kostnadsökningarna anses bero på att armén inte hann anpassa organisationen när utbildningsvolymen minskade kraftigt mot slutet av perioden. Kostnaderna ökade dock redan före volymminskningen.
De direkta vämpliktskostnadema minskade när utbildnings- volymen sjönk. I stället ökade kostnaderna för operativ och krigsorganisatorisk verksamhet, befälsutbildning samt i viss mån allmän ledning och förbandsverksamhet.
Som produktivitetsmått på utbildningen av flygare användes kostnadsutveckling per flygtimme. Enligt studien ökade timkost-
15 "Försvarets kostnader och produktivitet. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Fi Ds l995:10.
naden med 37 procent mellan bå 1982/83 och bå 1992/93. Viktas flygtimmama i förhållande till flygplanstypemas olika stridseffekt blir kostnadsökningen per flygtimme 21-25 procent. Därutöver har bassystemets kostnader ökat med 8 procent, stridsledningssystemets kostnader med 11 procent och gemensamma produktionsresursers kostnader med 22 procent.
Beräkningen av styckkostnadsutvecklingen för olika krigsför- band kunde inte genomföras på grund av brist på underlag. ESO- gruppen framhöll dock att en sådan analys är viktig "för att kunna följa upp och förklara hur försvarsutgiftema förändras till följd av förändringar i krigsorganisationen och borde därför ingå i varje analys av försvarsutgiftemas utveckling"”.
Försöket att ställa krigsorganisationens storlek, omfattning och kvalitet mot den reala kostnaden för vidmakthållade försvårades i avsaknad av ett samlat mått på organisationens storlek. Med stöd av kvantitativa uppgifter gjordes skattningen att krigsorganisationen halverats under de senaste 15-20 åren. Kostnaderna i fasta priser har då ökat med 9-16 procent. Under perioden har driftkostnadema minskat obetydligt. Ökade materielinköp har således finansierats med ökade försvarskostnader.
För att förbättra produktiviteten föreslår BSO-gruppen att statsmakterna ger försvarets kraftigt reducerade utgiftsramar för driften samtidigt som höga krav ställs på resultat i form av utbildning, beredskap, materielunderhåll m.m.
Försvarsmakten har avvisat dessa resultat med hänvisning till att studien inte beaktar kvalitetsfaktom. Myndigheten anser att
kvalitetsutvecklingen i vämpliktsutbildningen uppväger kost-
” Ds l995:10, sid 20
___—##
nadsökningen. Någon beräkning till grund för denna uppfattning har inte presenterats.
7.3.2. Regeringens styrning av produktiviteten
1 Förordning om myndigheters årsredovisning och anslagsfram- ställning ställs krav på myndigheterna att per verksamhetsgren redovisa hur resultatet har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. 1 regeringens planeringsanvisningar till Försvarsmakten krävs också redovisning av produktivitets- och effektivitetsmått. Försvarsmakten har ännu inte redovisat någon produktivitet- sutveckling till regeringen. 1 anslagsframställning för år 1997 anmäler Försvarsmakten att produktivitet inte kan mätas i program- men utan endast i den arbetande organisationen, d.v.s. vid grundor- ganisationens förband och skolor. Myndigheten anger några verksamhetsområden för vilka produktivitetsmått skall redovisas i årsredovisningen för 1995/96. Produktivitetsmått och -bedömningar är en grundbult i stats- makternas styrning av myndigheterna. Det är av vikt att Försvars- maktens redovisning ger möjlighet till sådana mätningar som också anger relevanta termer för regeringens styrning. Styrning i program- termer är otillräckligt för att styra produktionens produktivitet.
7.4. Politiska departementstjänstemännens syn på styrningen
Politiska tjänstemän i Försvarsdepartementet har intervjuats om politiska inflytandet i allmänhet och styrning i synnerhet vad gäller Försvarsmakten. Som framgått av kapitel 2 är det politiska inflytandet över den pågående försvarsbeslutsprocessen stort. Nedan redovisas allmänna synpunkter på styrningen i övrigt, synpunkter som framkommit vid intervjuer med de politiska departements- tjänstemännen.
I likhet med riksdagsledamötema anser departementstjänstemän- nen att man behöver bättre uppföljningsinstrument för att kontrolle- ra hur försvarsbeslutet genomförs. Försvarsdepartementet skall också ha kompetens att göra egna bedömningar av både omvärldens och Försvarsmaktens utveckling.
Kaderorganiseringen av Försvarsm akten anses ha bidragit till att göra verksamheten mer överskådlig. Fredsorganisationen var förr ett självändamål vilket gjorde sambanden till krigsorganisationen otydligt. Förr avvecklades fredsinstitutioner, nu gäller avvecklingen en krigsbrigad. Nuvarande organisation är i detta avseende betydligt mer transparant.
Programstyming anses vara påtaglig, d.v.s. konkret, medan styrning i t.ex. fönnågetermer däremot anses vara svårt. För- mågeresonemang ses som ett planeringsinstrument medan program är ett budgetinstrument. Idealet vore en styrning i båda dimensio- nema.
Departem entstjänstem ännen anser att det föreligger ett Stymings- glapp, något som indikeras av bristen på instrument för styrning i
förmågetermer. En departementstjänsteman påtalar risken med att departementet lägger sig i produktionssättet och därmed avlyfter ansvar från ÖB.
Sammanfattningsvis anser de politiska tjänstemännen i Försvars- departementet att de har ett bra grepp över styrningen av Försvars- makten men stymingsglappet blir tydligt bl.a. när uppföljning skall göras. Vilka försvarseffekter har samhället fått för pengarna till Försvarsmakten?
7.5. Kommentar
Utvecklingen av regeringens styrning har haft sin tyngdpunkt i programstymingen och formerna för att kvalitativt och kvantitativt beställa en krigsorganisation på typförbandsnivå - allt i enlighet med LEMO-modellen.
Syftet med regeringens styrprojekt är att uppnå resultatorienterad styrning. Det syftet kan dock inte anses vara uppnått. Styrformema ger intryck av att vara formellt välutvecklade men innehållsmässigt svårtolkade. Regeringen har svårt att med ledning av enskilda typförbands KDU-värden överblicka Försvarsmaktens samlade förmåga.
Detaljrikedomen i styrningen och uppföljningen bör inte förväxlas med politiskt meningsfull styrning. Glappet mellan styrning i uppgifter och i enskilda krigsförband är tydligt. Styr- ningsglappet består så länge programstymingen och Försvars- maktens redovisning på program håller sig på förbandsnivå.
Provm— styrningei fyl la inte slappa
Dimensions-lig Förbarlesproduktion mm.
F igur.'Illustration av styrningsglappet
Utvecklingen från styrning i grundorganisations- och verksamhet- stemer till styrning i krigsorganisations- och krigsförbandstermer har inte skapat förutsättningar för att få grepp om Försvarsmaktens produktivitet. Produktiviteten kan inte mätas i programmen utan måste mätas i den arbetande organisationen. Också verksamhetsom- råden som skär på tvären genom krigsförband, t.ex. vämpliktsut- bildning och verkstadsdrift, bör styras med produktivitetskrav.
Slutsatsen är att dagens programstyming varken ger kontroll över Försvarsmaktens effekt/förmåga eller produktiviteten i produktionsorganisationen. LEMO-reformens effektm ål resultatori- enterad styrning på regeringsnivån har således inte uppnåtts.
Den förbands- och objektsvisa styrningen får till konsekvens att regeringen fått ansvaret för att det finns resurser för genomförande på angiven nivå. Det komplexa systemet för priskompensation och
de ständiga tvisterna om "rätt" kompensation erhållits är uttryck för objektsstyming. Styrning med utgiftsramar riskerar därmed att underordnas objektsstymingen.
LEMO-reformens effektmål styrande krigsorganisation, som också regeringen givit hög prioritet, kommer till tydligt uttryck i modellen för beställning av krigsorganisation. Fokuseringen på program innebär dock en risk för att regeringens styrning blir produktionsorienterad i stället för att vara orienterad mot operativa uppgifter. Detta torde inte vara regeringens avsikt utan snarare följden av placeringen av programansvaret i högkvarteret vilket analyseras i det följande.
8. Överbefälhavaren och hö gkvarte- ret
8.1. Överbefälhavaren
8.1.1. ÖB-funktionen i internationellt perspektiv
LEMO-reformen innebar att Sveriges överbefälhavare blev chef över den samlade Försvarsmakten i fred. ÖB-funktionen är därmed densamma i fred som i kris och krig. ÖB var sedan tidigare den under regeringen högste ansvarige för att leda försvaret i krig och kris medan inflytandet över fredsverksamheten begränsades av att försvarsgrenschefema var myndighetschefer direkt under regering- en. Som chef för Försvarsmakten är ÖB nu ansvarig för såväl operativ ledning som fredstida produktionsledning. Försvars- maktens alla befogenheter samlas i ÖB-funktionen.
I bilaga 2 redovisas överbefälhavarens ställning och funktion i Norge, Danmark, Finland, Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Schweiz, USA, Ryssland, Polen och Ukraina. Av redovisningen framgår att ÖB17 i Sverige har en ställning som går utöver den
]7 För att göra åtskillnad används förkortningen ÖB för den svenske överbefälhavaren medan beteckningen skrivs ut om befattningen gäller annat land.
ställning kollegorna har i dessa länder. Den finländske kommendören har en stark men likväl inte lika stark ställning som ÖB. Den danske försvarschefen har inte de formella befogenheter som myndighetschefsrollen ger. 1 Norge diskuteras en förstärkning av funktionen i likhet med den som genomförts i Sverige. Också i Tyskland och Frankrike överväger man att stärka överbefälhavarfunktionen (motsvarande) på bekost- nad av funktionen försvarsgrenschef. Här gäller det dock bara den operativa ledningen och ansvaret för krigsorganisationen, inte fredsproduktionen.
Den svenska ÖB-funktionen speglar den svenska offentliga förvaltningen med små departement och självständiga myndigheter. I t.ex. Storbritannien, Tyskland, Schweiz, USA, Polen och Ukraina ingår överbefälhavarfunktionen (motsvarande) i försvarsministerier- na.
8.1.2. Kommentar
Sverige har genom LEMO-reformen fått en ÖB med fomiella befogenheter som äri särklass. Detta säger dock inget om funktio- nens ställning internt inom Försvarsmakten. Hur ÖB-funktionen de facto utövas och utvecklas är en kämfråga när värdet av myndig- heten Försvarsmakten skall bedömas. I den följande analysen av effektmålet styrande krigsorganisation finns underlag som belyser ÖB-funktionen ”i praktisk tillämpning”.
8.2. Högkvarteret
8.2.1. Operativ, program- och produktionsverk- samhet
1 LEMO:s första betänkande inordnades den centrala ledningen av Försvarsmakten i tre verksamhetsområden: operativ verksamhet, programverksamhet och förbandsproduktion. Dessa områden låg till grund för förslaget att indela högkvarteret i huvudavdelningar för operativ ledning, programledning och förbandsproduktionsledning. Kämpunkten i denna indelning var den styrfunkticn som den operativa rollen och programrollen gavs visavi produktionsrollen. Att stärka den operativa rollen låg i linje med grundtankama i FPE- systemet och med ÖB:s verksamhetsidé. Programrollen skulle balansera den operativa rollen och produktionsrollen. Efter kritik från ÖB genomfördes inte den reduktion av försvarsgrenschefemas roll som låg i linje med den ursprungliga LEMO—modellen. Produktionsledningen fick programansvar omfattande både krigsförband, krigsförbandsresurser och produk- tionsapparat (grundorganisation) och programverksamheten som centralt begrepp ersattes med en avvägningsfunktion. Förändringar i roller och ansvar åskådliggörs i tabellen nedan. Det framgår av tabellen att flera vitala funktioner flyttats till höger, dvs. till produktionsledningen.
Förändringar i Operativ ledning Programledning Produktionsled- roller och ansvar ning
Formulera förslag X (ursprungligt) X (nytt) till målsättningar för olika slag av
krigsförband
X (mm)
X (ursprungligt) X (nytt) uppdrag Värdera produk- X (ursprungligt) X (nytt) tionen
Diagram: Fördelning av funktioner i LEMO:s första respektive
Utforma förslag till produktions- Utforma förslag till hur den be- fintliga krigs- och grundorganisation en bör utvecklas på kort och lång sikt
andra förslag
1 budgetpropositionen 1992/93:100 angavs beträffande funktionen avvägning att den skulle kunna avse avvägningar mellan operativ verksamhet och produktion, mellan vidmakthållande och förnyelse samt mellan skilda förbandstyper och vapensystem. Avvägnings- funktionen skulle ge ÖB möjlighet att med ledning av egna analyser fatta slutliga och övergripande beslut på myndighetsnivån. Funktionen skulle ha resurser för självständiga analyser samt för inriktning, samordning och planering av verksamheten. Den roll
- - ____,_ w
som angivits för programverksamheten i LEMO-utredningens första förslag levde alltså i viss mån kvar i regeringens krav på av- vägningsfunktionen.
Programindelning och programansvar är kämfrågor vid analys av högkvarteret. LEMO-utredningen hade kritiserat FPE-systemet för att det befäste befintlig myndighetsstruktur och fördelning av uppgifter och befogenheter. Samma kritik kan riktas mot ut- formningen av högkvarterets organisation och styrning i samband med LEMO-reformen. Högkvarterets produktionsledningar är programansvariga, programmen fördelas i praktiken på produk- tionsledama och också program 13 och 14 är underindelade efter de centrala produktionsledama. Det kan därför hävdas att också den nya programindelningen är anpassad till befintlig organisation, i likhet med FPE-systemet.
8.2.2. Programbegreppet
Begreppet program återkommer ständigt i styrsystemet och kräver därför en mer ingående förklaring. Det används som eget begrepp och i sammansättningar: programavvägning, programinriktning, programplanering, programvärdering och programansvar. An- vändningen av programbegreppet regleras i Handbok för Försvars- maktens ledning, organisation och verksamhet i stort, För Led 1996.
Program Med program avses de 15 program som utgör den högsta nivån på kategoriindelning av krigsorganisationen i typförband. Denna
indelning ligger till grund för regeringens styrning av Försvars- makten och definierar också produktionsledningamas ansvarsom- råden.
Programawägning
Enligt För Led 1996 sker avvägning mellan:
— den omedelbara försvarseffekten med hänsyn till rådande hot mot riket samt internationella åtaganden och försvarseffekten över tiden med hänsyn till tänkbar utveckling i omvärlden, — de operativa kraven på organisationens styrka, kvalitet, till- gänglighet och uthållighet mot vad som är resursm ässigt möjligt.
Inför fleråriga totalförsvarsbeslut skall den primära avvägningen ske mellan: i — krigsförband (system) som vidmakthålls eller avvecklas och
krigsförband (system) som sätts upp eller utvecklas samt — mellan krigs- och grundorganisationen.
Programawägning innebär att mål, uppgifter och resurser fördelas på program i syfte att uppnå den totalt bästa försvarseffekten. Avvägningen mellan program beslutas av regeringen efter förslag av Försvarsmakten.
Avvägningen görs inte i programtermer men resultatet av avvägningen ligger till grund för fördelning av resurser per program. Program är således ett sorteringsinstrument för att regeringen skall kunna beställa produktion av krigsorganisation på typförbandsnivå.
Programinriktning och Programplanering Program planering är benämningen på Försvarsmaktens fem årsplane- ring. Programplaneringen utmynnar i en Försvarsmaktsplan. Den föregås av analys av förutsättningar, regeringens planeringsan- visningar och ÖB:s programinriktning.
Analysen av planeringsförutsättningar avser krigsförbandens status, uppnådda resultat och långsiktiga mål. Analysen utgör underlag för ÖB:s programinriktning (Progl). Programinriktningen gäller programmens utveckling och utgör en korrigering av gällande Försvarsm aktsplan. l programplanering prioriteras typförbanden och de åtgärder som behöver vidtas med hänsyn till de operativa kraven.
Den programvisa planeringen har med avseende på styrning samma innehåll som regeringens programvisa uppdrag men med något högre detaljeringsgrad. I programplaneringen ingår också anslagsframställning med förslag om uppdrag per program för närmast följande budgetår. Dessa förslag ligger till grund för regeringens styrning i regleringsbrevet. Programbegreppet i Försvarsmaktens programplanering har således samma innehåll som programbegreppet i regeringens styrning.
Programvärdering
Som uppföljning av produktionen inom programmen genomförs program- och produktionsvärderingar av de centrala produktionsle- dama. Värderingarna skall beskriva hur resultatet av genomförd produktion har bidragit till att uppnå uppsatta mål och hur det påverkat programmens effekt. Värderingarna ligger till grund för Försvarsmaktens årsredovisning, högkvarterets programdialog med militärbefälhavama och revidering av Försvarsmaktsplanen.
1 För Led görs ingen tydlig åtskillnad mellan program- och produktionsvärdering, kanske beroende på att båda värderingarna utförs av produktionsledningama. Dessa värderar således både genomförd produktion och effekterna på program/krigsorganisation. Det är ett markant avsteg från beställar-utförarmodellen enligt vilken beställaren skall svara för utvärderingen.
Programansvar
Med regleringsbrevet och Försvarsmaktsplanen som grund ger ÖB program uppdrag med särskilda investeringsbeslut till programansva- riga ledningschefer i högkvarteret, tillika centrala produktionsledare: försvarsgrenschefema.
Programansvaret omfattar de olika leden ovan: utarbeta under- lag för programavvägning och -planering, omsätta programuppdrag till produktionsuppdrag, genomföra program- och produktionsvär- dering. l programansvaret ligger också att anskaffa fömödenheter/ materiel från bl.a. FMV samt att utarbeta underlag för försvarsbe- slut.
Programansvar omfattar både ansvar i betydelsen att fomiulera mål för och att uppnå målsatt effekt i krigsorganisationen och i betydelsen produktionsansvar för grundorganisationens produktion av krigsförband och däri ingående krigsförbandsresurser.
LEMO-utredningens användning av programbegreppet
l LEMO-utredningens första betänkande var programverksamhet skiljt ifrån operativ verksamhet och förbandsproduktionsledning. "I ledningsfunktionen för programverksamhet bereds de olika avvägningar som på kort och lång sikt avgör försvarsmaktens status och utveckling. I verksamheten ingår således att göra avvägningar
mellan satsningar på olika förbandstyper och fördelningen av resurser över tiden på olika åtgärder. En viktigt uppgift är att balansera vidmakthållandeaspektema mot nödvändigheten att krigsförband med nya egenskaper successivt kan tillföras. Program- verksamheten medverkar i och ger underlag för omfattande kontakter med regeringen. Detta sker med hjälp av de centrala planeringsdokumenten, programplan och anslagsframställning. Till funktionen riktas också regeringens uppdrag i fred till försvars- makten."
Det innehåll som programverksamheten slutligen givits ligger huvudsakligen hos produktionsledningama med planeringsstaben som en sammanhållande och projektledande funktion. Denna ordning avviker tydligt från den ursprungliga LEMO-modellen.
8.2.3. Kommentar
Regeringens proposition 1992/93:100 om ansvar och organisation i högkvarteret uttolkas i bilden nedan.
STATSMAKTERNA
Säkerhets- och försvarspolitiska målen Försvarsmaktens uppgifter Viktigaste kfb kvalitet ö kvantitet
"Beställa krigsorg "
Produktions- Operativ _ Awågning mässigt Produktions- ledning Operativa krav möjligt ledning __ Självständiga 4— ”Använd analyser
. Produktion av krigsorg"
_» pers
Produktions- mtrl uppdrag ”11388"
Inriktning, Prioritera samordning, produktions- planering till avsedda åtgärder krigsförband
Figur: Ansvar och organisation enligt propositionen
Enligt propositionen skall regeringens beställning av krigsorganisa- tionen ställas till avvägningsfunktionen med resurser att analysera, inrikta, samordna och planera Försvarsmaktens arbete. Av UT- FÖst utvärdering framgår emellertid att beställning av krigsorgani- sation i praktiken går till produktionsledningama. Produktionsupp- dragen enligt bilden är i praktiken programuppdrag: de centrala
___f___________——-_———
produktionsledama omvandlar programuppdrag till produktionsupp- drag, dvs samma organisation som före LEMO-reformen. Av- vägningar inom programmen, mellan krigsförband, görs av produktionsledama.
Från LEMO-utredningens första betänkande till det faktiska genomförandet försköts ansvar från operativ verksamhet och programverksamhet till produktionsledning. Utformningen av högkvarteret och programindelningen resulterade i att organisations- rutor och ansvarsområden förblev närmast oförändrade vid övergång till nytt ledningssystem. Försvarsgrensstabema bildar nu produktionsledningar med i stort sett samma funktioner som tidigare, bortsett från de enheter som inkorporerats i den gemen- samma staben. (Se utförligare beskrivning i bilaga 3.)
Planeringsledningen utgör en planeringsstab utan de resurser som krävs för en stark avvägningsfunktion. Som påpekats ovan går regeringens beställning av krigsorganisation formellt till ÖB med planeringsstaben som samordnande, men det är produktionsled- ningama som levererat underlag för beställningen, som omvandlar programuppdragen till produktionsuppdrag och som verkställer och följer upp uppdragen. Planeringsstaben benämndes ledningsstaben när högkvarteret organiserades. Namnbytet innebar att rollen tonades ned och inriktades mot planering.
Programindelningen avspeglar den tidigare indelningen. Programansvarets innehåll och omfattning har i stort sett inte förändrats för produktionsledningama. Ansvaret omfattar både att formulera mål för krigsorganisationen, att genomföra produktion mot målen och att följa upp om målen uppnåtts.
Regeringens programstyming består i beställning av en krigsor- ganisation med produktionsuppdrag och resurser fördelade per
program. Då ansvaret för programmen ligger hos produktionsled- ningama, uppfattas regeringens programstyming av den operativa ledningen som en ren produktionsstyming.
Beställar- och utförarrollen ligger sålunda i samma hand, dvs. hos produktionsledningama. Därtill har operationsledningen inte bara operativa uppgifter utan också produktionsledningsuppgifter för operativa lednings- och underhållsförband (tidigare huvud- program 4). Det saknas sålunda en renodlad rollfördelning mellan operativ ledning och produktionsledning. Det splittrade ansvaret inom Försvarsmakten för krigsorganisationens utveckling och krigsförbandens krigsduglighet och beredskap är uttryck för ett otydligt ledningssystem.
Högkvarterets organisation och ansvarsfördelning ger inte belägg för att den operativa rollen och programrollen blivit mer styrande än tidigare i förhållande till produktionsrollen. Programrollen innehas av planeringsstaben och produktionsledningama, men det är produktionsledningama son disponerar huvuddelen av resurserna för att ta fram underlag för avvägning, planering, uppföljning.
I konsekvens med att försvarsgrenschefema blev underställda och skulle vara direkt föredragande för ÖB, tillsattes ingen chef för högkvarteret. Chefen för operationsledningen fick en samordnings- roll. Som framgår i det följande saknas i många avseenden förutsättningama för att utöva denna samordning. Högkvarteret uppträder därmed inte som en enhetlig ledning gentemot organisa- tionen på regional och lokal nivå.
Man'kan diskutera motiven bakom denna ansvarsförskjutning jämfört med det första LEMO-betänkandet. Enligt ett intervjusvar var gradfrågan avgörande. Försvarsgrenschefema ansåg att funktionen central produktionsledare skulle ha samma grad som
föi'svarsgrenschef, dvs. generallöjtnant. Enligt LEMO-utredningens första betänkande borde produktionsledama ha generalmajors grad.
Beslutet blev att de centrala produktionsledama skulle vara generallöjtnanter, dvs på samma nivå som militärbefälhavama. Graden avgjorde också ansvarsområdet, dvs försvarsgrenschefema behöll i stort sett sina ansvarsområden. De funktioner som LEMO- utredningen lagt in i programledningen fick därmed ligga kvar på produktionsledningama. Genom att produktionsledama i högkvarte- ret fick behålla den grad som försvarsgrenschefema hade, penna- nentades den tidigare organisationen med dess ansvarsområden.
För civila bedömare framstår gradens organisationsstyrande effekt som svårförståelig.
Enligt regeringens proposition krävde ÖB:s avvägningsfunktion resurser för självständiga analyser etc (se ovan). Utvärderingen visar emellertid att planeringsstaben i stort sett utgörs av den tidigare Försvarsstabens planeringsledning med i huvudsak oförändrade resurser. Avvägningsfunktionen har dänned inte givits den starka och självständiga roll i högkvarteret, som LEMO- utredningen och regeringen avsett.
UTFÖR:s utvärdering i detta avseende kan sammanfattas enligt följande:
Regeringens intentioner har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. Det har inte utvecklats en ledningsorganisation som är anpassad till det nya ledningssystemet. Regeringen har inte tillräckligt tydligt formulerat en ansvars- och rollfördelning i högkvarteret som leder till de avsedda förändringar- na, d.v.s. ökat inflytande för den operativa ledningen och en styrande krigsorganisation.
9. Operativa ledningens inflytande
9.1. Operativa ledningens uppgifter och ansvar
Till den operativa ledningen räknas ÖB, militärbefälhavama och chefen för operationsledningen i högkvarteret, som har en samord- nande roll. Chefen för operationsledningen är tillika central produktionsledare för operativa lednings- och underhållsförband. Militärbefälhavama är regionala produktionsledare för dessa förband. Militärbefälhavarens stabschef är lokal produktionsledare för milostaben med stabsförband. Chef för underliållsregemente är lokal produktionsledare för operativa underhållsförband.
ÖB:s operativa ledning i krig innebär i stort att hålla kontakt med den politiska ledningen, fastställa de operativa målen och fördela Försvarsmaktens samlade resurser över landet. Inom varje militärområde finns en operativ ledning, en militärbefälhavare med en milostab och milounderhållsresurser. Militärbefälhavarens viktigaste uppgift i fred är att förbereda försvaret av sitt militärom- råde mot väpnat angrepp. Han skall kunna möta ett överraskande inlett angrepp och kunna samordna mark-, sjö-, flygstridskrafter och underhållsresuser i samverkan med de civila resursema i totalför- svaret i en försvarsoperation. Vid kraftsamling av rikets resurser skall hans ledningskapacitet förstärkas genom omfördelning av de
operativa ledningsresursema. Han skall i fred kunna hävda rikets territoriella integritet inom sitt militärområde, leda partiella beredskapshöjningar och prioritera forcerad återtagning. Militärbe- fälhavaren leder förbandsövningar, stabsövningar, krigsspel och inspekterar underställda förbands krigsduglighet, uthållighet m.m.
De operativa kraven framgår generellt av den operativa krigs- planläggningen. Denna ligger i huvudsak fast under en försvarsbe- slutsperiod. ÖB:s operativa planläggning berör hela riket. Den omsätts i mer detaljerad form i militärbefälhavarens operativa planläggning som i sin tur styr taktiska chefers och krigsför- bandschefers krigsplanläggning.
Långsiktiga operativa krav och prioriteringar inom löpande försvarsbeslutsperiod och inför nya försvarsbeslut är föremål för dialog mellan regeringen och ÖB och resulterar i ÖB:s årliga Försvarsmaktsplan. Underlagsframtagning och sammanställning av Försvarsmaktsplanen är ett arbete som åligger högkvarteret. Militärbefälhavama deltar i denna process genom att ingå i militärledningen.
1 ett kortsiktigt perspektiv skall produktionen leda till att uppgifter enligt krigsplanläggningen kan lösas. Därvid erfordras kontinuerligt operativa prioriteringar. Ansvaret för dessa priorite- ringar åligger i stor utsträckning militärbefälhavama.
UTFÖR har genomfört intervjuer med militärbefälhavama i södra, mellersta och norra militärområdet samt med chefen för operationsledningen i högkvarteret med syfte att utvärdera den operativa ledningens inflytande i Försvarsmakten. I det följande redovisas vad som framkommit vid dessa intervjuer.
9.2. Krigsorganisationens inflytande
9.2.1. Inflytande i stort
Tre faktorer anses ha stärkt krigsorganisationens inflytande över verksamheten i fred: Försvarsmaktens verksamhetsidé, Försvars- maktens "Handbok för Försvarsmaktens ledning, organisation och verksamhet i stort" (FörLed 1996) och LEMO-utredningen.
Processen startade år 1984 med begreppet "allt för krigsför- banden". ÖB fullföljde med verksamhetside' 90, vilken numera utgör Försvarsmaktens verksamhetsidé. Genom verksamhetsidén har krigsförbandens behov blivit mer styrande. Krigsförbandschefema har fått mer inflytande genom att ange uppdragsförslag baserade på en förbandsutvecklingsplan (FUP). Den gamla förvaltningskulturen, som innebar att uppdragsförslagen kom från FortF, FMV, m.fl., har därmed försvunnit. Detta - tillsammans med FPE-systemet - anses vara utgångspunkterna för LEMO-utredningen.
Utredningen anses ha stärkt det operativa inflytandet genom att placera militärbefälhavama i militärledningen. Detta forum ersatte de tidigare MB-mötena med respektive försvarsgrenschefer ett par gånger per år. I organisationen fanns då sex militärbefälhavare vilket gjorde det svårare ”att åstadkomma en enad front". I det gamla systemet hade militärbefälhavama produktionsledningsansvar inom armén. Det skapade god kännedom om armén men sämre kontakter med flygvapnet och marinen. I det nya systemet är kontakterna med de olika vapenslagen mer balanserad.
Militärbefälhavama ingår inte i högkvarteret. De är underställda ÖB, inte chefen för operationsledningen. Det operativa inflytandet
utövas därmed i militärledningen, MIL, som leds av ÖB.
9.2.2. Inflytande i långsiktiga frågor
ÖB har givit militärbefälhavama ett inflytande över framtagningen av underlag till försvarsbeslut 1996, ett inflytande som de tidigare inte haft. Militärbefälhavama och chefen för operationsledningen bildade en operativa grupp som slutligt värderade olika försvars- maktsstrukturer: I perspektivplanevarvets första etapp klarade vi ut vad vi vill ha fram till är 2015. Vad vi vill slåss med om 20 är, t.ex. markrobotar och attackhelikoptrar. Detta var den operativa gruppens uppgift och
försvarsgrenschefema var inte med.
Med detta sätt att arbeta tas större hänsyn till operativa synpunkter och krav. Det underlättar också till förankringen i den operativa och taktiska organisationen.
I MIL diskuteras övergripande, långsiktiga frågor. De viktigaste operativa avvägningama görs i ÖB:s försvarsmaktsplan, som är föremål för diskussion och avdömning i MIL innan den går till regeringen. Planeringsstaben samlar och presenterar underlag för MIL där avvägningen görs. Militärbefälhavamas uppfattningar i operativa frågor ingår i underlaget.
Militärbefälhavama anser att avvägningama skulle blivit annorlunda utan deras deltagande i arbetet med underlag till 1996 års försvarsbeslut. Balansen mellan kvalitet och kvantitet ter sig olika hos militärbefälhavama och i högkvarteret. Militärbefäl- havama värnar om beredskap och vill därför ha mer kvantitet, t.ex.
mer territorialförsvar och mer markbundet försvar. De är också särskilt måna om geografisk spridning av förband över landet. Det har kommit till uttryck t ex i diskussionen om marinförbanden på västkusten.
Sammanfattningsvis menar militärbefälhavama att de fått mer inflytande med avseende på det längre perspektivet. Vad man i första hand vill förbättra är kompetensen i den egna staben. En militärbefälhavare skulle t.ex. vilja ha en operationsanalytiker i sin stab.
9.2.3. Inflytande i kortsiktiga frågor
Bestämmelserna i FörLed 1996 avser en förstärkning av militärbe- fälhavamas inflytande också i det korta perspektivet (1-3 år). Bestämmelserna tillämpas ännu inte tillämpade fullt ut. Avsikten är att militärbefälhavama genom analys av krigsförbandsvärderingar, taktiska värderingar och egna iakttagelser vid inspektioner, övningar, krigsspel, m.m. skall upprätta en årlig operativ värdering av möjligheterna att lösa uppgifterna. Denna värdering skall utnyttjas som underlag för Försvarsmaktens årsredovisning och avvägningar i den årliga Förvarsmaktsplanen.
Den operativa värderingen skall också utnyttjas för att ange militärbefälhavamas operativa programinriktning, vilka ställs till programansvarig central produktionsledare i högkvarteret och utnyttjas i programdialoger med militärbefälhavama när Försvars- maktsplanen har insänts till regeringen. Efter programdialog skall militärbefälhavaren utfärda en operativ produktionsinriktning till regionala och lokala produktionsledare. Uppdragsförslagen föredras
av regional produktionsledare för militärbefälhavaren innan de insänds till central produktionsledare. Militärbefälhavaren har därvid möjlighet att yttra sig. Han har senare också möjlighet att följa uppdragsdialogen mellan central och regional produktionsleda- re.
Sammanfattningsvis menar militärbefälhavama att de fått bättre verktyg för inflytande på kort sikt genom FörLed men att de ännu inte hunnit utveckla och använda dem i någon större utsträckning.
Programdialogen mellan militärbefälhavama och högkvarteret behöver utvecklas. Militärbefälhavama anser också att inspektion av övningsverksamheten bör ägas mer tid och att milostabens kompetens behöver utvecklas. Det senare gäller bl a funktionen uppföljning av produktion och produktionsuppdrag.
Militärbefälhavama påpekar att det för 10-15 år sedan inte fanns någon egentlig operativ styrning. Försvarsgrenama fick mer eller mindre själva skriva de operativa inriktningarna. Den operativa ledningen har med tiden blivit mer professionell på planering.
9.2.4. Brister i inflytande
Kritiken mot nuvarande styrsystem gäller främst brist på inflytande i det korta perspektivet. Uppdragsförslagen presenteras programvis: arméprogram ena dagen, marinprogram nästa dag, etc. Det överensstämmer inte med militärbefälhavamas metod för operativa avvägningar och försvårar en samlad bedömning av underlaget. Dialogen mellan den operativa ledningen och produktionsled- ningen anses inte som jämbördig då produktionsledama får pengarna och har underlaget för kostnadsberäkningar. Militärbefäl-
havamas förslag till kortsiktiga avvägningar och prioriteringar saknar därmed ekonomisk förankring. De operativa cheferna har svårt att tränga in i produktionsledamas planering. Ju närmre beslut om verkställighet, desto större tyngd får central produktionsledare. Kraven tar dessutom lång tid att åtgärda på grund av en lång budgetprocess.
En militärbefälhavare menar att om meningarna är delade mellan militärbefälhavaren och den centrale produktionsledaren, så blir det som produktionsledaren vill ha det. Om militärbefälhavaren men inte produktionsledaren vill ha t ex en beredskapsövning, då blir det ingen övning.
Den gamla maktstrukturen lever delvis kvar genom att produktionsle- dama erhåller pengarna. Jag lämnar förslag till avvägning mellan program och prioriteringar mellan förband. Produktionsledarna räknar på vilken krigsorganisation de anser sig ha råd med utifrån den struktur de anser är viktig. Jag får därmed inte tillbaka ett kostnadsför- slag pä mitt förslag till struktur utan ett kostnadsförslag på en annan struktur som produktionsledama utformat. Jag kan inte ställa mitt förslag mot produktionsledamas förslag eftersom jag inte har underlag för att kostnadsberäkna det. Av produktionsledamas förslag är det också tydligt att programramama lever kvar. Därför blir det en annan prioritering än den jag vill ha.
Det påpekas även att eftersom det inte finns något direkt krigshot prioriteras produktionsfrågoma. De operativa kraven ses ofta som kostnadskrävande.
Sammantaget anser de operativa chefema att deras inflytande över produktionen är begränsat i det korta perspektivet. Det är anmärkningsvärt eftersom det just är i det korta perspektivet som militärbefälhavama utövar sitt ledarskap inom militärområdet. Det
vore befogat att högkvarteret koncentrerade sig mer på det långsiktiga persektivet och i större utsträcknig överlät det kortsikti- ga perspektivet till den regionala nivån. Högkvarteret anses nu arbeta med för mycket detaljer och med för hård central styrning.
9.3. Beställarroll vs produktionsroll
9.3.1. Beställarrollen
Hur ser operativa chefer på sin beställarroll? Militärbefälhavama ser sig snarare som kravställare än som beställare. De saknar ekonomiska resurser för att beställa produktion och de har heller inte resurser för att själva verkställa produktion.
Den operativa ledningens beställningar till produktionssidan samordnas inte. Militärbefälhavamas krav presenteras militärom- rådesvis i operativa värderingar och programinriktningar. Kraven på produktionen bereds av central program- och produktionsledning där kraven från tre militärbefälhavare kan prioriteras mot varandra.
En militärbefälhavare ogillar uppdelningen i roller och föredrar att ha både produktionsrollen och den operativa rollen samlad hos
sig.
9.3.2. En framtida produktionsledarroll?
LEMO-utredningen hävdade att det för mer kvalificerad förband ställs höga krav på likformighet beträffande taktik och utrustning. Det i sin tur förutsätter en central produktionsledning för dessa förband”. Om produktionsledning och operativ ledning skall utföras av en och samma chef eller enhet kan de operativa krigsförbe- redelsema bli eftersatta. Det är därför angeläget att militärbefäl- havama kan koncentrera sin verksamhet till krigsförberedelse- arbetet.
Tidigare fanns fördelningschefema och deras kaderorganiserade staber inom milostaben för produktionsledning inom armén, men dessa lyftes ut i samband med LEMO-reformen och militärbefäl— havama gavs en renodlad operativ roll med uppgift att bl.a. kontrollera produktionsresultat.
Militärbefälhavama å sin sida anser att den operativa ledningen och produktionsledningen, förr eller senare, bör samlas på en hand. Varje förband bör vara underställd en enda chef: den som är chef i krig. Den operativa sidan borde därmed få produktionsansvaret.
Meningarna är delade om inom vilket tidsperspektiv en sådan förändring bör ske, men grundsynen tycks vara gemensam. En målsättning är att det också på MB-nivån skall vara möjligt att väga kostnad mot effekt. En militärbefälhavare framhåller vikten av att kunna bedöma produktionsförutsättningar vid avvägningar och prioriteringar, vilket inte är möjligt idag:
'8 Försvarsmaktens ledning, sou 1991:112, sid 147
Framöver blir det endast tre fördelningschefer i armén (en per milo). Dessa kommer att vara bättre skickade än MB att göra avvägningar och prioriteringar eftersom de som regionala produktionsledare får tillgång till ett bättre underlag. Detta måste vara fel. Bör även programansvar och anslagsmedlen föras över till operativa ledningen? Enligt en uppfattning bör programansvaret, som är mer långsiktigt, ligga kvar på försvarsgrenschefema i högkvarteret. I det långsiktiga ansvaret ingår då även materielanskaffning. Militärbefäl- havama ska koncentrerar sig på dagsläget och produktionen.
En militärbefälhavare framför att det finns en risk att vi får tre försvarsmakter om anslagsmedlen går till militärbefälhavama. Möjligtvis skulle anslaget kunna gå till chefen för operationsled- ningen som kan ta ansvar för helheten.
9.3.3. Militärbefälhavamas tidsperspektiv
Skall militärbefälhavarens tidsperspektiv skall vara lång- eller kortsiktigt? Militärbefälhavama menar att de måste ha både ett kort- och ett långsiktigt perspektiv. Det sägs ofta att produktionsle- dama skall ha ett kort perspektiv medan militärbefälhavama skall ha ett längre perspektiv. Men kanske bör det omvända gälla. Uppstår ett krisläge måste militärbefälhavaren ha omedelbar kontroll över dagsläget och därmed ägna sig mycket åt nu- och närtid. Resonemanget stödjer ambitionen att ta över ansvaret för produktionsledning.
Det ligger en risk i att engagera militärbefälhavama i den långsiktiga planeringen då det kan vara svårt att både vara in- novatör i det långsiktiga perspektivet och ha krav på sig att kunna
föra krig idag.
9.3.4. Samordning av högkvarteret
Samtliga militärbefälhavare saknar en chef för högkvarteret. Nu hamnar alla ärenden hos ÖB samtidigt som ingen har samlat ansvar för högkvarterets ageranden. Den regionala nivån upplever därför inte högkvarteret som integrerat: "Vi har fortfarande flera överbefälhavare." "Varje dag märks det att vi har flera högkvarter."
I nuläget har chefen för operationsledningen en samordningsroll utan - som militärbefälhavama ser det - de befogenheter som krävs för att utöva funktionen. Der finns olika meningar om vem som bör vara högkvarterets chef. Ett förslag är chefen för operationsled- ningen, men det finns också den motsatta uppfattningen med motiveringen att chefen för operationsledningen bör ägna mer tid och kraft åt de operativa frågorna.
9.4. Regeringens styrning
Beträffande programstymingen anser militärbefälhavama att programmen framför allt, kanske t o m enbart, är sorteringsbegrepp för att ge regeringen en styrparameter och ett inflytande över krigsorganisationens utveckling. Det är tveksamt om regeringens operativa direktiv är tydligt kopplade till programstymingen.
Det föreslås att diskussioner skall föras med regeringen på en helhetsnivå baserad på operativa bedömningar. ÖB har i det avseendet gjort ett försök genom att diskutera i temiema "möta, hejda, slå". Politikerna anses därutöver kunna sätta sig in i de operativa bedömningarna genom att bl.a. delta i krigsspel och följa övningar.
Ett annat förslag i syfte att göra regeringens styrning mer operativt inriktad är att styra i funktioner i stället för i nuvarande program. En funktion är t.ex förmåga att genomföra markmålsbe- kämpning. En funktionsinriktad styrning bör på ett bättre sätt tydliggöra risktagningen i regeringens beslutsfattande.
9.5. Kommentar
De tre militärbefälhavama har olika erfarenheter och dämied olika perspektiv på sin roll. Det avspeglas i intervjusvaren. Ändå är de . relativt samsynta i flertalet frågor.
Det operativa inflytandet i det längre perspektivet har upp- enbarligen stärkts. Bristerna gäller främst inflytandet i det kortare perspektivet där de centrala produktionsledama har en starkare ställning än militärbefälhavama bl a beroende på att anslags- destination och insyn i kostnadsberäkningar.
I den fortsatta utvecklingen av styrsystemet står valet mellan att hålla isär den operativa rollen och produktionsrollen eller att slå ihop dessa roller. I stället för att tillämpa ett renodlat uppdragstän- kande tillämpas idag något av en kompromiss mellan de två alternativen.
Kontroll över produktionen jämställs med kontroll över ekono-
miska resurser varför militärbefälhavama vill ta över produktion- sansvaret. Denna kontroll kan emellertid likaväl åstadkommas om uppdragstänkande tillämpas systematiskt.
Militärbefälhavama bekräftar att regeringens programstyming endast har en mycket svag koppling till de operativa uppgifterna och avvägningama. Regeringens styrning i program på typför- bandsnivå är en produktionsorienterad styrning i krigsförbandster- mer. Program anses obehövliga som styrform för den operativa ledningen.
UTFÖR:s utvärdering av den operativa ledningsnivån visar att krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-reformen. Förändringen har sålunda gått i rätt riktning i förhållande till LEMO-utredningens mål och regeringens avsikt.
Den operativa ledningens ambition att också överta ansvaret för produktionsledning går däremot i fel riktning. LEMO-utredningen ansåg att militärbefälhavama borde koncentrera sin verksamhet till det operativa arbetet. I Försvarsmaktsplan 1997 blir denna in- riktning än tydligare genom förslaget att minska personalstyrkan i milostabema.
Om inflytandet för den operativa ledningen är tillräcklig jämfört med LEMO-målet kan inte fastställas eftersom målet aldrig har preciserats. UTFÖR bedömer emellertid att inflytandet fortfarande är bristfälligt. Dels har den operativa ledningen ingen verklig uppdragsgivarfunktion gentemot produktionsledningen, dels ger ÖB produktionsledningen programuppdrag i stället för produktionsupp- drag varigenom produktionsledningen blir såväl (delvis) styrande och utförande.
10. Krigsförbandschefernas inflytande
10.1. Krigsförbandschef, lokal produk- tionsledare, kaderorganiserade förband
Krigsförbandschef definieras i FörLed 1996 till lägst den nivå där det finns kompetens att genomföra krigsförbandsvärdering och utarbeta förbandsutvecklingsplan som skall styra produktionsbe- hoven. Denna lägsta nivå är generellt bataljons/divisionsnivån. För att markera krigsförbandschefens ansvar för sitt förband skall denne tillika vara lokal produktionsledare. Det är krigsför- bandschefer ovanför bataljons/divisionsnivån - chefer för kaderorga- niserade krigsförband - som tillika är lokala produktionsledare. Chef för kaderorganiserat krigsförband (med kader avses krigsplacerad personal som tjänstgör i samma befattning i fred) ansvarar för och får produktionsuppdrag för hela krigsförbandet. Som chef för en produktionsenhet har han ansvar för verksamhet, ekonomi och resurser inklusive personal. Central produktionsledare anger produktionsuppdrag för hela krigsförbandet. Chef för kaderorganiserat krigsförband har ansvar för att krigsförbandsvärde- ring och förbandsutvecklingsplan utarbetas för hela krigsförbandet. Enligt regeringens instruktion finns det 83 kaderorganiserade krigsförband. De utgör grunden för fredsorganisationen på lokal nivå. Resterande 55 fredsförband är utbildningsförband, skolor,
m.m. Beträffande krigsförbandschefema och deras befogenheter, se bilaga 4.
10.2. Enkätundersökning
UTFÖR har genomfört en enkätundersökning bland krigsför- bandschefer på lägre regional och lokal nivå för att kartlägga deras uppfattning om förändringar inom ramen för LEMO-reformen. Frågorna avser till stor del jämförelse mellan tiden före och efter tillkomsten av Försvarsmakten i juli 1994. Respondenter:
— Samtliga taktiska chefer och chefer för kaderorganiserade krigsförband. — Slumpmässigt urval av krigsförbandschefer på bataljons-, divisions— och fogruppnivå.
Taktiska chefer är vanligen tillika chefer för kaderorganiserade krigsförband. Enkäten har då besvarats utifrån rollen som taktisk chef. Dock har chefer för underhållsregementen besvarat enkäten i egenskap av chefer för kaderorganiserade krigsförband. Utskick och svarsfrekvens:
_—
Taktiska chefer 38 st Antal svar 38 st 48 st 48 st 183 st 173 st
Av de som svarat är drygt hälften krigsförbandschefer på samma
Chefer kaderförband
Antal svar
Chefer övriga krigsförband
Antal svar
nivå idag som före juli1994. Av de taktiska cheferna var cirka två tredjedelar myndighetschefer i den tidigare försvarsmaktsorganisa- nonen.
Med ett undantag skulle enkätfrågoma besvaras med fasta svarsalternativ på en fyragradig skala. Dessutom fanns alternativet vet inte. I sammanställningen av svaren redovisas svarsalternativ 1 och 2 som ja, alternativ 3 och 4 som nej. Svarsaltemativet vet inte redovisas om minst fem respondenter valt detta alternativ.
Utöver de fasta svarsaltemativen fanns möjligheten att utveckla synpunkter i ett öppet svarsalternativ.
Enkätens huvudfrågor: — Har krigsförbandschefens inflytande ökat? — Har förbandsutvecklingsplanen fått en ökad betydelse?
— Har Du fått mer tid till krigsförbanden? — Har lednings-, lydnads- och ansvarförhållanden blivit tydligare? — Går det från högkvarteret ut en styrsignal i organisationen? — Är produktionsledarroll en förutsättning för inflytande?
Har Du som krigsförbandschef fått ett ökat inflytande över krigsorganisationens utformning efter 1994-0 7-01 ?
Har inflytandet ökat?
[| övr kibch ch kaderförb ataktisk ch
!— to > :l: E .. c (
Alla tre chefskategoriema är anmärkningsvärt splittrade i upp- fattningen om inflytandet ökat eller inte.
Av de taktiska cheferna anser fördelningschefema att de fått ökat inflytande, medan flertalet försvarsområdesbefälhavare samt marin—och flygkommandochefer förnekar detta. Av de öppna svaren framgår att fördelningschefema anser sig ha blivit en nödvändig länk mellan operativ ledning, taktisk ledning och produktionsled-
ning. Försvarsområdesbefälhavama däremot är missnöjda med att de produktionsleds av fördelningschefema, vilka ses som sidoordna- de taktiska chefer. Marinkommandochefema har förlorat i inflytande på bekostnad av brigad- och underhållsförband och inte vunnit inflytande över sjögående förband. Flygkommandochefema anser att verksamheten alltjämt är starkt centralstyrd.
Cirka tre av fyra chefer för kaderorganiserade krigsförband anser att de fått ökat inflytande. Bland majoriteten återfinns främst chefer för underhållsregementen, armébrigadchefer, chefer för artillerire- gementen och vissa av marinens chefer för kaderorganiserade krigsförband. Inom arméförbanden är bilden därmed övervägande positiv på denna nivå medan det inom marinförbanden finns en mer splittrad bild.
I gruppen chefer på bataljons-, divisions- och fogruppnivå finns
_viss övervikt för nej, särskilt bland fogrupp- och lokalförsvars- bataljonschefer. Också somliga av arme'brigademas bataljonschefer anser att produktionsledningen behållit övertaget över den operativa och taktiska ledningen samt att styrningen från regional och central nivå är för detaljerad. Armébrigademas bataljonschefer som svarat positivt anser att de fått större delaktighet i beslut. Artilleribata- ljonschefema har övervägande svarat ja medan motsatsen gäller för divisions- och bataljonschefer i marinen. Flygvapnets divisions- och basbataljonschefer är splittrade.
Anser Du att Du i högre grad än tidigare kunnat påverka Försvars- maktens underlag till Försvarsbeslutet (FB 96), bl.a. genom militärbefälhavamas deltagande i processen?
Påverkan på underlag till FB '96?
[:| övr ktbch ch kaderföib ataktisk ch
L (U 5
E &
Denna fråga ställdes med anledning av den pågående försvarsbe- slutsprocessen. Som framår av diagrammet ovan besvarades frågan med kraftig övervikt för nej.
Har förbandsutvecklingsplanen, kopplad till krigsförbandsvärde- ringen, fått ökad betydelse för produktionsuppdragens inriktning och utformning?
Har FUP fått ökad betydelse?
[] övr klbch ch kaderförb utaktisk ch
& (5 > (I) 3 C.. C (
I det nya ledningssystemet skall förbandsutvecklingsplanen (FUP) ligga till grund för produktionen. Instrumentet utvecklades för att sätta krigsförbanden i centrum.
Drygt 60 procent av respondenterna återfinns på ja-sidan. Flertalet utnyttjar dock det mer reserverade svarsaltemativet ja. delvis. Man anser att det i en krympande ekonomi inte gått att förverkliga grundtankama med en styrande förbandsutvecklingsplan. Central nivå anses ha övergått till ramstyming.
LEMO-reformen innebar en snävare avgränsad försvarsmakt koncentrerad till ledning av den verksamhet som är väsentlig för krigsförbandens krigsduglighet och beredskap. Tjänster av olika slag skulle så långt möjligt köpas utifrån. Har Du, efter 1994-07— 01, i ökad grad kunnat koncentrera Din tid till krigsorganisationens utveckling och krigsförbandens krigsduglighet och beredskap?
Har Du fått mer tid till krigsförbanden?
200
150
100 El övr kfoch ch kaderförb ataktisk ch s 5 ?! & 50
0
24 respondenter pekar i öppna svar på svårigheten för taktiska chefer och krigsförbandschefer att avsätta tid för den operativa/- taktiska linjen samt på ökad byråkrati, ökad administration och 'dubbelarbete. Som exempel nämns arbetet med offerter i det interna köp- och säljsystemet. Några respondenter anser att fredsadmini- stration tagit överhanden över krigsförbandschefens huvudmål: att producera krigsförband. Det skapar risk för "att det inte finns tillräckligt kvalificerade officerare att leda och planera svåra och
större övningar, för de är upptagna med 'produktionsledning'".
Som motvikt till de övervägande negativa kommentarerna fram— håller en respondent att han inte kunnat ägna mer tid åt krigsför- bandet men att det bör vara en övergångsföreteelse som kan arbetas bort när ledningssystemet fått leva ett tag.
Genom LEMO-reformen bildades myndigheten Försvarsmakten med en myndighetschef överbefälhavaren. Ett syfte med detta var att undanröja oklara lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i fred, kris och krig. Har lednings-, lydnads- och ansvarsförhållan- den enligt Din mening blivit tydligare genom LEMO-reformen?
Har lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden blivit tydligare?
[] övr klbch ch kaderförb ataktisk ch
L— iu > m 3 +| : (
Ett av LEMO-reformens primära syften var att skapa tydligare lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden.
Svaren på den öppna frågan ger en mindre positiv bild än diagrammet låter ana. Kritiken gäller främst den tudelade ledningen i en operativ/taktisk ledning och en produktionsledning som möts på lägre regional och lokal nivå. Drygt tio procent av respondenter- na har nämnt denna tudelnig som ett problem. Av de taktiska cheferna är det flera försvarsområdesbefälhavare som tar upp problemet. För deras del går den operativa ledningen från militärbe- fälhavama medan produktionsledningen sker genom fördelnings- cheferna. Därmed blir ledningen från högre chef mer otydlig och militärbefälhavamas roll mer oklar än tidigare.
Tre av de fyra marinkommandochefema svarar nej på frågan om lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena blivit tydligare. Flera chefer för kaderorganiserade krigsförband påpekar att det råder dålig samordning mellan den operativa ledningen och produktionsledningen. Det skapar oklarheter och osäkerheter på lokal nivå. "Det finns fortfarande en tendens att produktions/pro- gram styrningen lever ett eget liv". Liknande synpunkter framförs av chefer för övriga krigsförband.
Respondenter på alla tre nivåerna framför önskemål om ett enda "ledningsrör". Den operativa/taktiska ledningen, d.v.s. militärbefäl- havare och under honom taktisk chef, bör överta ansvaret för produktionsledning i enlighet med principen samma ledning i krig som i fred.
Har bildandet av högkvarteret inneburit högre grad av samordnad styrning när det gäller den centrala ledningen så att det från högkvarteret går ut en enda styrsignal i organisationen i stället för
flera styrsignaler?
Går det från högkvarteret ut en styrsignal i
organisationen? 1 20
100
80 50 D öw kibch 40 ch kaderförb 20 ataktisk ch
& (6 > tl) ? ... C (
Det stora antalet vet ej—svar har främst avgivits av chefer på bataljons-, divisions- och fogruppnivå, dvs chefer som inte direkt möter styrningen från högkvarteret.
Frågan har koppling till föregående fråga och kommentarer kring de två "rören" operativ ledning och produktionsledning. Ledningen mellan militärbefälhavama och högkvarteret anses inte vara samordnad.
Också samordningen mellan programansvariga inom högkvarte- ret kommenteras i enkäten. Högkvarteret upplevs som splittrat. Högkvarteret "arbetar i mångt och mycket i den gamla strukturen
vilket resulterar i olika styrsignaler. Högkvarteret genomför inte avvägningar för hela Försvarsmakten utan styr varje program för
"
sig .
Ärproduktionsledarrollen en förutsättning för att krigsförbandsche- fen skall få inflytande över produktionens inriktning?
Är produktionsledarroll en förutsättning för inflytande?
|:] övr klbch ch kaderförb mtaktisk ch
B.. (U > m 5 +.! C (
Drygt två tredjedelar av respondenterna gör en tydlig koppling mellan produktionsledarrollen och inflytandet, vilket analyseras nedan.
10.3. Kommentar
Svaren på en delfråga om krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-reformen tyder på att de kaderorganiserade krigsför- bandens chefer fått ökat inflytande. Det beror på att dessa chefer tillika blivit lokala produktionsledare med totalansvar för förbandets produktion. Produktionsansvar torde sålunda vara en viktig förutsättning för inflytande, något som verifieras av svaren på frågan om produktionsledarrollen. Det är "lokal produktionsledare som står i centrum, inte krigsförbandschefer. Krigsförbandschefer som inte är lokala produktionsledare har fått en undanskymd roll".
Med ett LEMO-perspektiv är det oroande att en klar majoritet anser sig inte ha fått mer tid för krigsförbanden och krigsorganisa- tionens utveckling. Produktionsledarrollen tar tid från den taktiska- /operativa rollen. Ledningssystemet kräver också mer administrativt arbete än tidigare. Slutsatsen är något av en paradox: produktionsle- darrollen är en förutsättning för krigsförbandschefers inflytande över produktionen - men denna roll inkräktar på tiden för krigsför- beredande verksamhet.
Enkätsvaren belyser tydligt svårigheterna att på olika nivåer från central till lokal instans samordna de två ledningsfunktionema operativ/taktisk ledning och produktionsledning.
ÖB MB C OPL, CA, CM, CFV
X/
Taktisk ch/RPL
Krigsförbch/LPL
Underställda kfb på bataljons/divisionsnivå
Figur: Grundmodell för Försvarsmaktens ledningssystem
Chefer som är inordnade i ledningssystemet enligt bilden återfinns inom programmen fördelningsförband, armébrigader, kustförsvars- förband och flygvapnet. Dessa chefer är positiva till ansvars- och rollfördelningen. När de har invändningar gäller det systemets tilllämpning: centralstyrning från högkvarteret, ryckig planering,
otillräckliga resurser, m ut.
De chefer som inte är inordnade i ledningssystemet är påtaligt negativa till systemet. Det gäller försvarsområdesbefälhavare och marinkommandochefer samt vissa av deras underställda förbands-
chefer.
. ._ in:; 4. ' ."I ., ) 1: T * |,u* , "FåH':lllF_-._i Gili" "Ik lg'lr" ” .- _ djur:—1,1- ;> .. .- , ___ _ _ . la. 'i '=' l ..är-"fl ..,L '.'l'. |__, ' "ll-I _
. .ll-i'l' _ ' *- .' ' . - , .
'- . ' hj .. '. _ " ' 1... f— ”__-5” 1— - ?. Jim" U'" ”FW-J ritt-immun » [Will .Haf'l-Ei ”flirt-UM! '"l' fm 11'i'l"" 'n'] | '-*_ :*fL
.; ".'.*' ,- _. ?FPLEHIILII'. j-Jflågu' .:: .— .”K'ÖJ. '
11. Centrala produktionsledamas syn
11.1. Produktionsledamas ansvar och upp- gifter
De tre föregående kapitlen har bl a gällt frågan om krigsorganisa- tionen blivit mer styrande genom LEMO-reformen. Utvärderingen visar att den operativa ledningen och cheferna för kaderorganisera- de krigsförband fått ökat inflytande. Hur har det påverkat produk- tionsledningama?
Produktion är sammanfattande begrepp för verksamhet i syfte att utveckla, vidmakthålla eller avveckla krigsförband, utbildningsför- band och skolor samt att upprätthålla beredskap”.
Centrala produktionsledare är chefen för operationsledningen och försvarsgrenschefema. Inom ramen för angiven operativ inriktning och ÖB:s uppdrag har de ansvar för att produktionen samordnas och resulterar i anbefalld krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Produktionsledningschefema har även programansvar. De beslutar om krigsorganisationens detaljorganisation samt om studier och försök avseende krigsförband. De skall inspektera verksamheten, värdera programmen och redovisa produktionsresul-
19 FörLed 1996, sid 16
taten. I deras ansvar ingår vidare värdering av effektivitet och produktivitet vid kaderorganiserade krigsförband, utbildningsför- band och skolor samt avseende från högkvarteret centralt anskaffad materiel. Effekten av produktion till given kostnad för i första hand krigsförbanden, i andra hand stödproduktionen skall kunna redovisas.
I detta kapitel redovisas UTFÖR:s intervjuer med försvars- grenschefema angående deras uppfattningar om förändringarna i ledningssystemet. Tre frågeområden aktualiserades i intervjuerna: — De centrala produktionsledamas syn på förändringen av den
operativa ledningens inflytande.
— Möjligheterna att få kontroll över produktivitetsutvecklingen i nuvarande ledningssystem. — Regeringens styrning.
11.2. Den operativa ledningens inflytande
” har olika erfarenhets-
Armé-, marin- och flygvapenchefema bakgrund och har innehaft nuvarande befattningar olika länge. Ingen av dem var försvarsgrenschef före juli 1994.
Vad är operativt och vad är inte operativt mot bakgrund av LEMO-reformens målsättning att öka den operativa ledningens inflytande? Produktionsledama hävdar att grunden för all verksam- het är det operativa - också i tidigare ledningssystem. "Verksamhet
20 Fortsättningsvis (liksom tidigare) omväxlande benämnda armé—. marin- och flygvapen- cheferna, försvarsgrenschejlzrna, (de centrala) produktionsledama respektive lednings— cheferna.
som inte är operativ, vad är det?"
Ståndpunkten exemplifieras med att krigsorganisationen kan skäras på många olika sätt: efter olika krigsfall, efter grupper av vapensystem, efter miljöbetingade faktorer (mark, luft, sjö), regionvis (norr, mitt, syd), m m. Alla sådana indelningar är operativa. Det är fel att tala om ett operativt "ledningsrör" och ett "produktionsledningsrör". Det enda "ledningsrör" som finns är det operativa i vilket krigsförband skapas. Den fredstida utbildningen bedrivs operativt genom utbildning i sjöstrid, markstrid och luftstrid.
Ledningschefema framhåller att planering är en operativ verksamhet, ehuru på längre sikt. Studieverksarnheten har t.ex. inrymts i planeringsbegreppet trots att denna är i högsta grad operativ. Studierna gäller dagens och morgondagens operativa planering. Den operativa kunskapen finns också på planeringssidan.
De centrala produktionsledama vill inte bli benämnda produk- tionsledare eftersom deras programansvar omfattar mer än enbart förbandsproduktion, dvs den årliga utbildningen. I programansvaret ingår också ansvar för krigsorganisationens långsiktiga utveckling. Försvarsgrenschefema gör åtskillnad mellan operativt inflytande och den operativa ledningens inflytande. De anser sig ha kompetens att utveckla sina program i ett långsiktigt perspektiv.
En ledningschef gör reflektionen att med en uttalad målsättning att operativa krav skall styra, talar nu alla i operativa termer. Till och med kommunalpolitiker anför operativa argument för att bevara förband på sina respektive orter. "Operativa krav och arbetstillfällen hänger snart helt ihop."
Enligt armé-, marin- och flygvapenchefen är det bra att militärbefälhavama ingår i militärledningen. Militärbefälhavama
tvingas därmed ta större ansvar för de beslut som fattas. Den operativa ledningens delaktighet har ökat genom försvarsbe- slutsarbetet i den operativa gruppen.
Militärbefälhavamas inflytande i det korta perspektivet upplevs som ett problem. Enstaka korrigeringar av produktionen med anledning av militärbefälhavamas krav klaras som regel av i produktionsdialogema. Gäller det större korrigeringar måste ÖB döma av i militärledningen. Fortfarande ses den operativa linjen i viss mån som en "kravmaskin". Militärbefälhavama har ibland önskemål som de centrala produktionsledama anser orealistiska. När motstridiga uppfattningar inte kan klaras ut av parterna måste ärendet upp i militärledningen.
Också ledningschefema anser att militärbefälhavama får bristfälligt kostnadsunderlag och att redovisningssystemet måste utvecklas för att undanröja denna brist (se kap. 9).
Vad gäller inflytandet i det längre perspektivet framhålls att militärbefälhavamas syn på kriget ligger något närmre i tiden och att de sålunda har ett kortare tidsperspektiv. Militärbefälhavarens uppgift är att klara ett krig imorgon. De får problem när - i avsaknad av en hotbild - krigsorganisationen skall baseras på en återtagning och en anpassningsförrnåga. I militärledningen märks det tydligt att militärbefälhavama och produktionsledama har olika hotförutsättningar. Enligt de senare tenderar militärbefälhavama att övervärdera hotet och behovet av produktion för att vidmakthålla krigsförband i närtid. De accepterar ogärna att förmåga i närtid tas bort till förmån för förmåga på sikt.
Produktionsledama anser vidare att militärbefälhavamas krav i många fall betingas av regionala behov. När nu militärbefälhavama ingår i militärledningen måste man vara observant på risken av en
regionaliserad Försvarsmakt.
Historiskt sett står militärbefälhavama närmre amién än marinen och flygvapnet. Marin- och flygvapenchefemas relationer till militärbefälhavarfunktionen i ledningssystemet anses som komplice- rade. Så t.ex. ser militärbefälhavama och marinkommandochefema styrningen av fartygsförbanden från högkvarteret via chefen för kustflottan som ett problem.
Flygvapenchefen har argumenterat för en gemensam taktisk ledning av flygstridskraftema över hela landet. Det är bl.a. en förutsättning för homogen taktisk ledning i fred och krig av stridskrafter som kan och måste användas över hela landet inom mycket korta tidsperspektiv (timmar). Militärbefälhavama är tveksamma till detta, en inställning som anses vara följden av att alla förband underställdes militärbefälhavama i fredstid. De betraktar därmed förbanden som "sina" - också förband som skall användas över hela landet.
Rollfördelningen mellan operativ ledning och produktionsledning exemplifieras med den operativa gruppen. En produktionsledare hävdar att militärbefälhavama borde ställa krav på operativa förmågor. Den operativa gruppen skulle då "beställa fönnåga" och armé-, marin- och flygvapenchefema skulle utarbeta lösningar som svarade mot beställd förmåga. I praktiken har militärbefälhavama emellertid lagt sig på lägre nivå: förbands— och objektsnivån. Ett exempel på det är militärbefälhavamas efterfrågan på attack— heikoptrar. Man borde i stället ha efterfrågat en fömiåga och fått förslag på alternativa lösningar.
Ett annat exempel på sammanblandning av roller i lednings- systemet är operationsledningens produktionsledningsansvar för det operativa programmet, vilket ses som ett arv från Försvarsstabens
tid. En produktionsledare menar att om rollerna skall renodlas bör allt produktionsledningsansvar fördelas på cheferna för armén, marinen och flygvapnet.
Mot denna bakgrund anses ledningssystemet ha blivit krångliga- re än förr. Rollfördelningen mellan den operativa ledningen och produktionsledningen behöver klaras ut och renodlas. Opera- tionsledningen bör precisera vilka förmågor som krävs, produk- tionsledningama föreslå olika lösningar, kostnads/effektanalyser genomföras och beslut därefter fattas i militärledningen.
Ett renodlat uppdragstänkande, där den operativa ledningen skulle erhålla anslagsmedlen, avvisas. Produktionsledama vill behålla programansvar och svara för utvecklingen av armé-, marin- och flygstridskrafter. Högkvarterets operationsledning bör ansvara för precisering av operativa förmågor, krigsplanläggning och krigs- förbandsövningar. Militärbefälhavama bör biträda operationsled- ningen i detta arbete.
Produktionsledama är uppenbarligen obenägna att ge militärbe- fälhavama produktionsledningsansvar. De argument som anförs är främst att regionala intressen skulle gå före helhetsintresset, att officersutbildning inte kan bedrivas regionvis och att det skulle bli regionala skillnader mellan förband av samma typ. Det sistnämnda är ett aber särskilt vid lågt hot och stor osäkerhet om framtiden. I sådana lägen måste alla förband kunna operera i hela landet. Att förbanden skall kunna verka över hela landet innebär också att militärbefälhavama inte vet vilka förband de skall leda i krig.
Enligt produktionsledama måste de grundläggande funktionerna mark, sjö och luft hållas ihop vid produktionsledning och därmed måste produktionsledningen ske från högkvarteret. På samma sätt skall produktions- och programansvar hållas ihop för att få en
renodlad och enkel styrning. I stället för produktionsledningsansvar bör militärbefälhavama ha en kontrollerande funktion.
11.3. Kontroll över produktivitetsutveck- lingen
Med hänvisning till ESC-rapporten om produktivitetsutveckling tillfrågades produktionsledama om hur man i nuvarande lednings- system skall få grepp om produktiviteten. ESC-rapportens mått vinner inte tilltro. För att bli relevanta måste produktivitetsmåtten kopplas till effekter. Försvarsmakten har dock inte presterat några effektmätningar till grund för jämförelser över tiden.
Enligt produktionsledama är det svårt att mäta produktiviteten,. åtminstone på en helhetsnivå. I armén är produktivitetsansvaret delegerat till bl.a. försvarsområdesbefälhavama. Chefen för armén har en organisationsvärderingsgrupp som gör bedömningar, vilka kompletteras med arméchefens inspektioner.
Svårigheterna att med produktivitetsmått göra jämförelser bakåt i tiden sammanhänger med att såväl organisationen som redovis- ningssystemet har förändrats. I högkvarteret pågår ett effektivi- tetsprojekt i syfte att minska kostnaderna inom bl a MAL- och materielområdena. Andra projekt avser framtagning av relevanta produktivitetsmått.
11.4. Regeringens styrning
Produktionsledamas uppfattning om det s.k. styrningsglappet vad gäller statsmakternas styrning varierar alltifrån uppfattningen att det är en akademisk fråga till att glappet existerar och bör åtgärdas.
Det senare grundas på följande resonemang. Tidigare var ingångsvärdena från regeringen: hotbild, hotbild i geografisk riktning och angreppsfall. Försvarsmakten fastställde därefter vilka styrkor som behövdes. Med de givna förutsättningama var det jämförelsevis enkelt för Försvarsmakten att kalkylera behovet. Nu är förutsättningama annorlunda. I avsaknad av en tydlig hotbild skall krigsorganisationen kunna anpassas till olika typer av hot. Samtidigt skall det finnas en klar koppling mellan resurstilldelning och effekter på förmåga. Med dessa nya förutsättningar bör regeringen ställa uppgiften till Försvarsmakten på ett sätt som stimulerar till nytänkande. Regeringens styrning i antal brigader och flottiljer riskerar att permanenta gamla strukturer. Således behövs det ett förmågeresonemang.
En produktionsledare anser att hotbildema bör ersättas med mer ambitions- och idérika målsättningar. Produktionsledama kan dock ännu inte ge svar på hur en sådan styrning från regeringen mer konkret skulle utformas.
1 1.5 Kommentar
Intervjuerna med armé-, marin- och flygvapenchefen bekräftar tidigare kommentar: det nya ledningssystemet har lagts ovanpå det gamla, vilket resulterat i ett komplext och svårtydbart system. Produktionsledama anser att rollfördelningen mellan den operativa ledningen å ena sidan och dem själva å den andra i praktiken är oklar. Det blev tydligt framför allt i arbetet med underlag till försvarsbeslutet. Militärbefälhavama kom in som nya aktörer och gavs en stor roll i framtagning av nya strukturer, en uppgift som tidigare hanterades av försvarsstaben och försvarsgrensstabema (motsvarande nuvarande högkvarteret).
Produktionsledama ser hellre att militärbefälhavama preciserar operativa förrnågor och överlåter åt produktionsledama att utarbeta möjliga strukturer för att uppnå önskad förmåga. Rollerna skulle renodlas ytterligare om produktionsledningsansvaret för program 1, Operativa lednings-och underhållsförband, lyftes från den operativa ledningen. Någon produktionsledarroll skulle därmed inte vara aktuell för den operativa ledningen.
I intervjusvaren framskymtar en tveksamhet till att överhuvud taget ge militärbefälhavama något egentligt inflytande i den långsiktiga planeringen när det saknas en tydlig hotbild och inriktningen är att krigsorganisationen skall baseras på anpassnings- förmåga.
Det finns en inbyggd konflikt i ledningssystemet mellan produktionsledningen å ena sidan och den operativa ledningen å den andra. Denna konflikt kan också ses som en konflikt mellan två operativa intressen i olika tidsperspektiv. Nuvarande ansvars- och
rollfördelning innebär att alla ärenden hänskjuts till militärledningen för ÖB:s avdömning. Intervjusvar av såväl militärbefälhavare som ledningschefer i högkvarteret belyser den betydelse militärledningen fått. ÖB-funktionen är den som skall integrera delarna.
Benämningen produktionsledare är inte helt adekvat när funktionen förenas med programansvar. Produktionsledama värnar mer om det operativa intresset än om produktionsintresset och produktiviteten. De kan inte redovisa någon produktivitetsutveck- ling för sina respektive ansvarsområden. Det är tydligt att ingen part på central nivå i det nuvarande ledningssystem har kontroll över produktiviteten.
12. LEMO-reformens effekter på för- svarsbeslutsprocessen
12.1. Identifierade påverkansfaktorer
För att få en mer samlad bild av olika parters inflytande på försvarsbeslutsprocessen har UTFÖR, tillsammans med Försvars- departementet, givit FOA i uppdrag att belysa hur LEMO-refor- mens påverkat Försvarsmaktens studie- och planeringsprocess inför 1996 års försvarsbeslut.
Försvarsmaktens studie- och planeringsprocess inför försvarsbe- slutet 1996 har pågått sedan juli 1992. Under denna tid har processen påverkats av ett flertal förändringar, varav somliga är hänförliga till LEMO-reformen. Följande är en uppdelning i LEMO-faktorer respektive andra faktorer under 1992-1995 som påverkat processen.
LEMO-faktorer
— Övergångsorganisation Försvarsmaktens organsationsmyndighet (1993-07-01--1994-07-01) — Inrättandet av myndigheten Försvarsmakten (1994-07-01)
Inrättandet av högkvarteret (1993-09-01, formellt 1994-07-01) Nedskärningar av personal vid de centrala stabema Militärledningen utökas med militärbefälhavama och chefen för operationsledningen Ändrade relationer mellan totalförsvarsmyndighetema
Andra faktorer
a) Inom Försvarsmakten och dess föregångare:
Ny överbefälhavare Perspektivstudiema går från linjeansvar till projektorganisation Bildandet av den operativa gruppen
b) Politiskt styrda (Riksdagsnivån):
Nya uppgifter (internationella operationer, breddad hotbild, anpassning) Ny regering och försvarsminister
Försvarsbeslut i två etapper
Försvarsberedningens sammansättning och roll Bindningar (främst JAS-systemet) Allmän värnplikt
c) Regeringens styrning via Försvarsdepartementet:
Försvarsdepartementet tar en mer aktiv roll (uppdrag-dialog) Omorganisation inom Försvarsdepartementet Studietidpunkten
Ekonomiska nivåer
Ramar för strukturvariationer
Säkerhetspolitisk bedömning/hotbild
d) Omvärldsberoendc — lNy militärstrategisk situation (ny hotbild)
FOA:s studie koncentrerades till tre områden: 1) ökat operativt inflytande,
2) ansvarsfördelning inom Försvarsmakten, 3) regeringens styrning.
12.2. Vad är perspektivstudier
Syftet med perspektivstudiema är att ta fram underlag för ÖB:s och för statsmakternas beslut om Försvarsmaktens långsiktiga ut- veckling.
Perspektivstudier skall ge underlag för resursavvägning inom Försvarsmakten i ett långsiktigt tidsperspektiv (IO-20 år) och belysa samband mellan kostnad och effekt för olika försvarsrnaktsstruk- turer. Perspektivstudier skall skiljas från operativa studier i syfte att utveckla krigsorganisationens agerande inom tidsperspektivet fem till tio år. Operativa studier skall belysa hur tillgänglig krigsorgani- sation under denna tid bör utnyttjas för att ge bästa effekt.
I båda typerna av studier används spel. I operativa spel testas givna strukturer. I perspektivstudiespel däremot testas flera strukturer med variationer.
I perspektivstudier studeras övergripande mål och uppgifter som grund för strukturer. I opeativa studier är mål och uppgifter givna. Perspektivstudier skal också visa vilka konsekvenser olika struk- turer får med avseende på grundorganisation, försvarsindustri, m.m.
Perspektivstudier skall vara altemativgenererande. Det längre tidsperspektivet ger ökad handlingsfrihet jämfört med t ex kortsiktig programplanering som är bunden till tillgänglig krigsor- ganisation. Syftet och innehållet i perspektivstudiema beskrivs i röda boken (se kapitel 3).
12.3. Ett ökat operativt inflytande
Ett syfte med omstruktureringen av lednings- och myndighetsstruk- turen inom försvaret var att öka det operativa inflytandet. Krigets krav ställs i centrum och avvägningar inom och mellan förband utgår från krigseffekten. Hotbilder - från angreppsfall till hotför- band - är därvid viktiga. Det operativa inflytandet ställs i motsats till planeringsinflytande, där grundorganisation, försvarsindustri och andra samhälleliga faktorer spelar stor roll. Vämpliktssystem och arv är viktiga i planeringsperspektivet där inte bara krigets krav påverkar utformningen av det militära försvaret.
Ökat operativt inflytande i perspektivstudieprocessen resulterar i att det operativa perspektivet beaktas mer än tidigare. Syftet är att stimulera till operativa nytänkande, att ge operativa aspekter mer genomslag i utformningen av framtidens militära försvar och att bryta försvarsgrenstänkandet till förmån för en helhetssyn.
12.4. Försvarsbeslut 1992 och 1996
Militärbefälhavama och deras staber deltog inte i perspektivstudie- arbetet inför försvarsbeslut 1992 (FB 92) och inte heller för- svarsstabens operationsledning deltog i någon större omfattning. Arbetet med strukturutformning, ekonomi och operativ värdering leddes först av Försvarsstabens studieavdelning och - efter om- organisation till stab '89 - av Försvarsstabens inriktningssektion, som rapporterade direkt till ÖB. Den operativa inverkan och förankringen bestod främst i att de spel som genomfördes tog sin utgångspunkt i scenarier och krigsförlopp som hämtats från operativ studie 5.
Spelen inför FB 92 genomfördes i huvudsak i försvarsgrens- grupper. Analysen av spelen och den operativa värderingen genomfördes främst av Försvarsstabens studieavdelning på planeringsledningen. Beslut fattades i militärledningen där militär- befälhavama inte ingick.
I perspektivstudiearbetet inför försvarsbeslut 1996 (FB 96) ökade det operativa inflytandet. Redan under den tidiga (1992- 1994) delen av perspektivstudiema kom en stor del av arbetet att ägnas åt operativa frågor och doktrinarbete.
I oktober 1994 bildades den operativa gruppen med militärbefäl- havama och chefen för operationsledningen med uppgift att utfomia krigsorganisationsstrukturer på olika nivåer. Det hade tidigare varit ett ansvar som legat på högkvarterets strategiavdelning. Arbetet stöddes av en operativ värderings- och spelgrupp med representan- ter för militärbefälhavamas staber och - inom högkvarteret - strategiavdelningen, operativa inriktningsavdelningen, MUST samt
150. LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsprocessenSOU l996:98 &_
armé-, marin- och flygvapenledningarna.
Operativa gruppen utformade krigsorganisationsstrukturer på samtliga ekonomiska nivåer (A-G) enligt regeringens anvisningar. Gruppen svarade också för den operativa värdringen av strukturer- na. De strukturer som arbetades fram behandlades sedan i militär- ledningen. Militärbefälhavama och chefen för operationsledningen deltog därmed både i den beredande rollen i operativa gruppen och i den beslutande rollen i militärledningen - en väsentlig förändring jämfört med arbetet inför FB 92.
Arbetet resulterade i ÖB:s redovisning av Etapp 1 till Försvars- departementet i maj 1995.
12.5. Ansvarsfördelning inom Försvars- makten
Högkvarteret inrättades formellt i juli 1994. Organisationen infördes dock i huvudsak redan i september 1993 under Försvarsmaktens organisationsmyndighet. I samband härmed reducerades de centrala ledningsresursema. Antalet studieofficerare minskade med en tredjedel, huvudsakligen inom produktionsledningama. Planeringsstabens strategiavdelning fick ansvar för att leda perspektivstudiearbetet. Avdelningens personal skulle fungera som projektledare och koordinatörer. Strategiavdelningen skulle också leda verksamheten att formulera mål för Försvarsmakten samt utforma och värdera krigsorganisationsstrukturer. Operationsled- ningen skulle ge understöd och svara för det operativa perspektivet.
I oktober 1994 ändrades ansvarsfördelningen. Operativa gruppen
fick ansvar för att genomföra strukturarbetet på Försvarsmaktsnivå med stöd av den operativa värderings- och spelgruppen. Denna grupp ansvarade även för operativ värdering och prövning. Det ekonomiska underlaget togs fram av produktionsledningama samt av planeringsstabens planerings— och strategiavdelningar. Produk- tionsledningama ansvarade därutöver för framtagning av krigsorga- nisationsstrukturer och ekonomiska underlag på försvarsgrensnivå. Strategiavdelningen höll samman underlagsframtagning rörande anpassning samt konsekvenser för grundorganisationen, personal, materiel, försvarsindustri, forskning- och teknikutveckling o.dyl. Det övergripande ansvaret för perspektivstudiema låg kvar på strategiavdelningen, Ansvaret var således fördelat på fler parter i Försvarsmakten inför FB 96 än inför FB 92.
12.6. Regeringens styrning
Regeringens formella styrning har skett i form av ett antal direktiv från och med januari 1993 till och med 1995 års planeringsan- visningar i oktober 1995. Försvarsmakten har vid två tillfällen redovisat hur man uppfattat regeringens studieuppdrag. Det första direktivet var allmänt hållet och siktade på ett försvarsbeslut 1997. Studietidpunkten var lagd till 2007. Nästa direktiv i december 1993 var betydligt mer preciserat. Det innehöll en säkerhetspolitisk del med säkerhetspolitiska och militärstrategiska förutsättningar, uppgifter för totalförsvaret, en första skiss till inriktning av strukturarbetet och tänkbara ekonomiska nivåer samt 18 studieupp- drag till totalförsvarets myndigheter varav flertalet ställda till
Försvarsmakten. Ett försvarsbeslut 1996 i stället för 1997 fördes fram som tänkbart. Studietidpunkten var här förskjuten framåt i tiden till 2015. Utformningen av direktivet innebar att Försvars- departementet tog på sig en mer aktiv roll i förberedelserna inför försvarsbeslutet.
För Etapp 1, som omfattade framtagning av underlag för Försvarsberedningens arbete inför propositionen Totalförsvar i förnyelse, kom tre olika direktiv under februari och mars 1995. Sju olika handlingsvägar skulle utredas (A-G). Studietidpunkten flyttades till år 2006. Dessa direktiv innebar också att försvarsbe- slutet delades i två etapper samt att två kontrollstationer lades in fram till 1998.
Regeringen tillämpade en ny modell för att styra studie- och planeringsprocessen. Bl a motiverades den ändrade styrningen av osäkerheter i omvärld och hotbilder.
12.7. FOA:s slutsatser
FOA:s slutsatser är att det operativa inflytandet har ökat jämfört med perspektivplaneringen inför FB 92, åtminstone bedömt med ledning av den tid som ägnats åt operativa frågor och hur många operatörer som deltagit. Det operativa inflytandet har dock inte märkts lika tydligt i strukturutfonnningen som skulle varit möjligt om uppgifter, hotmiljö, tidshorisont och ekonomiska förutsättningar varit i stort desamma som tidigare, till exempel som inför FB 92.
Osäkerheterna i hotutvecklingen och de minskande ekonomiska ramarna har inneburit nya och svårfomiulerade krav på strukturut- formning och operativ värdering. Det har mer handlat om att
hantera hotlöshet i närtid, anpassning på sikt och - pga den ekonomiska neddragningen - brist än om tydliga operativa behov.
Tidshorisonten för strukturer, spel och värderingar var fram till början av hösten 1994 15-20 år, d.v.s ungefär till år 2015. I regeringens anvisningar från februari 1995 angavs ett tidsperspektiv på ca tio år, vilket är det tidsperpektiv som den operativa gruppen arbetade med, d.v.s. ungefär till år 2006. Kortare tidsperspektiv ger större låsningar till befintliga strukturer och påverkar därmed också möjligheterna till förändringar.
Det hade befarats att det regionala perspektivet, genom militär- befälhavama, skulle få ett alltför stort inflytande. FOA har inte kunnat finna något som talar för att så blivit fallet beträffande slutresultatet av Etapp 1.
Inför FB 92 höll Försvarsstabens studieavdelning/ inriktnings- sektion (motsvarande nuvarande strategiavdelningen) i perspektiv- studiema från början till slut. Inför FB 96 kom den operativa gruppen in som en ny part med stort ansvar. Strategiavdelningens liksom också produktionsledningamas roll reducerades därmed. Planeringsstaben och produktionsledningama höll dock även inför FB 96 i allt ekonomiskt underlag. FOA skriver att strategiavdel- ningens roll i perspektivstudiema blev oklar sedan den operativa gruppen övertagit ansvaret för strukturarbetet. Även ansvarsför- delningen mellan operationsledningen och strategiavdelningen var otydlig.
En konsekvens av det ökade operativa inflytandet var, enligt FOA, att gränsdragningen mellan perspektivstudier och operativa studier blev oklar samt att det blev tidbrist under flera moment. Det i sin tur resulterade i brister i övrigt underlag såsom spelkort, avdömningsunderlag, modeller och ekonomiskt underlag. Det kan
dock också ha berott på att arbetsfonnema var nya och på att regeringen styrde arbetet på ett annat sätt en tidigare.
FOA menar att regeringens nya sätt att styra försvarsbesluts- arbetet medförde styrproblem inom Försvarsmakten. Den studieplan som utarbetats lades t.ex. åt sidan i Försvarsmakten när de 18 uppdragen kom. Strukturarbetet på Försvarsm aktsnivå kom därmed att i stort sett ligga nere fram till hösten 1994. Regeringens förändrade styrning ledde således till svårigheter i Försvarsmaktens interna styrning.
12.8. Kommentar
LEMO-reformen och övriga åtgärder som vidtagits i anslutning till reformen har uppenbarligen i avsevärd grad påverkat Försvars- maktens försvarsbeslutsprocess. Tillsättandet av den operativa gruppen är uttryck för ambitionen att åstadkomma integration i syfte att öka det operativa inflytandet och få en helhetssyn.
Inrättandet av operativa gruppen medförde dock en oklar rollfördelning inom Försvarsmakten. När gruppen fick ansvar för krigsorganisationens utformning, fick strategiavdelningen främst en sammanställande och sammanhållande roll. Avdelningen ingår i planeringsstaben som skall svarar för högkvarterets avvägnings- funktion. Enligt regeringens proposition 1992/931100 skall av- vägningama genomföras i en särskild enhet direkt under myndig- hetschefen. UTFÖR:s utvärdering visar dock att ingen part i Försvarsmakten ser planeringsstaben som en avvägningsfunktion, vilket också bekräftas av F OA:sstudie.
13. Slutsatser av utvärderingen
Utvärderingen av styrsystemet omfattar en genomgång av styr- ningen från riksdag och regering ner till den lokala krigsför- bandschefen i Försvarsmakten. Följande sammanfattar den bild som utvärderingen givit:
Riksdagen
Ledamöterna i Försvarsutskottet anser inte att nuvarande metoder för styrningen av Försvarsmakten är tillfredsställande. Konstruktio- nen med en myndighet förutsätter välutvecklade instrument för såväl styrning som uppföljning. Sådana saknas. Förslag som föregåtts av kompromissar mellan regeringen och Försvarsmakten presenteras för riksdagen utan möjlighet för utskottet att kontrollera tänkbara alternativ. Försvarsdepartementet betraktas som en alltför svag part i förhållande till den bildade försvarsmyndigheten.
Regeringen
De politiska tjänstemännen i Försvarsdepartementet är mer positiva än riksdagsmännen till regeringens och Försvarsdepartementets förmåga att styra Försvarsmakten. I den pågående försvarsbe- slutsprocessen anser man sig vara den initiativtagande och styrande parten. Däremot delar man riksdagsmännens uppfattning att det behövs bättre uppföljnings- och kontrollinstrument.
Överbefälhavaren
Överbefälhavaren är både högste operative chef och högste produktionschef. Överbefälhavaren har därmed fått en fomiellt starkare ställning i fred än sina kollegor i jämförbara länder.
Försvarsmaktens operativa ledning Genom att militärbefälhavama ingår i militärledningen har deras inflytande i det längre perspektivet stärkts. Däremot har de starkt begränsat inflytande över den fredstida produktionen i det korta perspektivet (1-3 år). Den operativa ledningen levererar inte en samordnad och, från operativa utgångspunkter, avvägd "beställning" till produktionen. Den operativa ledningen har inte heller någon uppdragsgivarroll utan endast en funktion som kravställare utan ekonomiska resurser. Försvarsmaktens operativa ledning anser att regeringens programstyming är en ren produktionsstyming riktad till de centrala produktionsledama i högkvarteret.
Försvarsmaktens taktiska chefer och krigsförbandschefer De taktiska cheferna och krigsförbandschefema anser att inflytandet ökat endast för de chefer som givits ett produktionsledaransvar. De taktiska chefer som inte är inordnade i ledningssystemets grund- modell, med ett produktionsledningsansvar i fred som motsvarar den taktiska chefens ansvar i krig, är negativa till de förändrade formema för styrning.
Försvarsmaktens centrala produktionsledning
Anne-, marin- och flygvapenchefema har ansvar för program och Försvarsmaktens centrala produktionsledning. De anser sig ha den operativa kompetens som behövs för att säkerställa det operativa
inflytandet i det längre perspektivet. De anser att militärbefäl- havamas perspektiv är kortsiktigt med en överdriven hotbild och krav på att klara ett krig i närtid. En renodling av rollerna mellan operativ ledning och produktionsledning skulle innebära att militärbefälhavama formulerade krav på operativa förmågor och produktionsledama arbetade fram förslag på vilket sätt krigsför- banden skall utvecklas, vidmakthållas eller avvecklas. De centrala produktionsledama anser att program- och produktionsansvar bör hänga ihop för att få en enkel styrning.
Mot bakgrund av ovanstående kan de två utvärderingsfrågor som ställdes inledningsvis analyseras. Dessa är: "Har styrsystemet, från ett statsmaktsperspektiv, blivit mer resultatorienterat genom LEMO- reforrnen?" och "Har krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-reformen?".
13.1. Ett resultatorienterat styrsystem
Utvärderingen visar att styrsystemet, från ett statsmaktsperspektiv, inte blivit mer resultatorienterat genom LEMO-reformen.
I UTFÖR:s betänkande "En styrande krigsorganisation - Om avsikterna med LEMO-reformen'm preciseras målet ett resultatori- enterat styrsystem med följande strecksatser: — Inför ett system så att man kan peka ut ansvariga och utkräva ordentligt ansvar!
2' sou 1995:129, sid 65
— Öka regeringens/Försvarsdepartementets fömiåga att resultatsty- ra!
— Varje myndighet skall bära sina egna kostnader. — Hitta vägar att utnyttja försvarsanslaget på rätt sätt! — Ge ÖB såväl likviditetsansvaret som pengarna! — Hitta incitament för att höja effektiviteten, d.v.s. hur man får ihop krigsförbanden! — Fyll ut glappet mellan omvärldsanalys och planeringssystem!
— Kedjan som består av ansvar-kompetens-befogenheter-resurser skall hänga ihop.
Det finns paralleller mellan strecksatsema ovan och de bedöm- ningar som gjorts i detta betänkande avseende statsmakternas resultatorienterade styrning. Främst gäller det styrningsglappet mellan omvärldsanalys och planeringssystem samt möjligheten att peka ut ansvariga och utkräva ansvar.
13.1.1. Stymingsglappet
Utvärderingen visar att det finns ett stymingsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen i termer av antal förband av viss typ. Både regering och riksdag har svårigheter att härleda uppgiften till dimensioneringen och avvägningen mellan förbandstyper och antal förband. Det saknas en bedömning av Försvarsmaktens förmåga på helhetsnivån.
Den årliga styrningen av Försvarsmakten sker huvudsakligen i programtermer, dvs. regeringen beställer en krigsorganisation av
Försvarsmakten på typförbandsnivå med angivande av bl.a. krigsduglighetskrav för förbanden. Denna styrning är inriktad på beställning av förbandsproduktion. Försvarsmaktens årliga redovis- ning till regeringen återspeglar styrningen och är koncentrerad till programredovisning. Någon tydlig koppling till Försvarsmaktens uppgifter görs inte i den årliga styrningen eller redovisningen. Programstymingen fyller således inte det identifierade stymings- glappet.
Utvecklingen mot styrning i krigsorganisationstermer har inneburit styrning på krigsförbandsnivå i stället för styrning av förmåga. Den höga detaljeringsgrad på förbandsnivå som används i regeringens styrning verkar inte ha ökat den politiska nivåns styrfönnåga. Därmed kan det ifrågasättas om denna styrning är relevant för politikerna.
UTFÖR redovisar i särskild rapport en möjlig utveckling av bedömning och styrning i fönnågetermer med ett flertal indikatorer på försvarsförrnåga. Som exempel nämns ett försvarseffektindex baserat på aggregerade eldkrafttal, mätning av antal förband och materielslag i Sverige jämfört med andra länder och försvarsekono- mins utveckling ijämförelse med andra länder.
13.1.2. Förutsättningar för styrning i Försvars- maktens ledningssystem
Regeringens styrning avspeglas i Försvarsmaktens ledningssystem. Utvärderingen har visat att det inte går att tydligt urskilja vad som är krigsorganisation och vad som är produktion i ledningssystemet
eller var ansvar för förmåga respektive produktivitet skall utkrävas. Orsaken till detta är strävan efter lika organisation och ledning i krig och i fred samt att de centrala produktionsledama har fått behålla programansvaret.
Ledningssystemet är uppbyggt med krigsorganisationen som en "kravställare/beställare" i grundorganisationen. Grundorganisationen svarar i fred för produktion av krigsorganisation och beredskap och omfattar därmed all fredstida verksamhet. På motsvarande sätt definieras i Försvarsmaktens ledningssystem all verksamhet i fred som produktion. Produktionen av krigsorganisationen och be- redskapen utförs av kaderorganiserade förband, vilket innebär att krigsorganisationens struktur utgör stommen för produktionen. All produktion, möjligtvis med undantag för räddningstjänst, är produktion av krigsorganisation. Allt är således grundorganisation, allt är produktion och i huvudsak allt är även krigsorganisation. Med en sådan vid innebörd blir begreppen omöjliga att använda i styrsammanhang.
Försvarsmaktens grundorganisation är en blandning av krigs- och produktionsorganisation. Nuvarande organisation och ansvars- fördelning mellan främst den operativa ledningen och produk- tionsledningen i Försvarsmakten råder inte bot på sammanbland- ningen. De centrala produktionsledama i högkvarteret har inte givits ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar utan har även ett programansvar som innebär ansvar för krigsorganisationens utveckling. När regeringen styr i program- och krigsförbandstermer för att sätta "krigsorganisationen i centrum", hamnar denna styrning hos högkvarterets centrala produktionsledare. LEMO-utredningen ville i sitt första förslag ha en strikt uppdelning i högkvarteret mellan ansvar för krigsorganisation och ansvar för produktion.
Nuvarande sammanblandning är en konsekvens av att LEMO- utredningens förslag med en renodlad produktionsledning i högkvarteret inte genomfördes.
13.1.3. Styrning av produktionen
Regeringens styrning har under lång tid utvecklats från produktion- sorienterad styrning till krigsförbandsorienterad styrning. Dagens styrning fokuseras på krigsförbanden i stället för på produktionsor- ganisationens olika verksamheter. För statsmakterna är det dock viktigt att styra och kontrollera både krigsorganisationens förmåga och produktionen. Behovet av att konrollera produktionen under- stryks av ESO:s produktivitetsmätning som indikerar stora pro- duktivitetsminskningar på vissa områden under perioden 82/83- 92/93. Med styrning huvudsakligen i program- och krigsför- bandstermer försvåras framtagningen av produktivitetsmått och utkrävande av ansvar för produktiviteten. I Försvarsmaktens anslagsframställning för år 1997 framhålls att det "inte är möjligt att mäta produktiviteten i programmen. Denna måste - och kan bara - mätas i den arbetande organisationen, det vill säga vid grundorga- nisationens förband och skolor.", (sid 152). Detta är riktigt bortsett från att även overhead-kostnader och kostnader för stödfunktioner måste vägas in i produktivitetsmätningen. Det finns tendenser att mäta enbart de direkta och rörliga kostnaderna, t.ex. de direkta vämpliktskostnadema i förhållande till antal värnpliktiga. Program- stymingen ger inget grepp om produktiviteten i Försvarsmaktens produktionsorganisation.
Det har visat sig vara svårt att avgränsa produktionsverksam-
heteri Försvarsmaktens ledningssystem. I UTFÖR:s utvärdering av försvarsfastigheter påvisades t.ex. svårigheter att avgränsa Försvars- maktens normala fastighetsdrift från bl.a. övnings- och utbildnings- verksamheten. Driftorganisationen ingår som delar i kaderorganise- rade förband. I ledningssystemet fokuseras krigsförbanden, medan verksamheter som skär tvärs igenom förband och som skulle kunna styras med ekonomiska mått, inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet. Bland annat kan Försvarsmakten centralt inte redovisa de totala driftkostnadema fördelade på mark, anläggningar och lokaler.
Verksamhetsindelningen i Försvarsmaktens redovisningsplan utvisar inte vad som är produktion för krigsorganisationen och vad som är kostnader för produktionsapparaten. T.ex. innehåller verksamheten "Personalutbildning" både nivåhöjande utbildning av officerare, vilket är produktion för krigsorganisationen (officerarna utgör en krigsförbandsresurs) och administrativ utbildning av civil personal för den fredstida produktionen. Ett annat exempel är verksamheten "Anskaffning av förnödenheter" som både innehåller anskaffning av krigsmateriel och produktionsmateriel.
Exemplen illustrerar att ledningssystemets fokusering på krigsförbanden samt kaderorganiseringen av produktionen gör det svårt att avgränsa ekonomiskt styrbar produktion.
13.1.4. Blanda produktion och krigsorganisation omöjliggör mätning
Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsstudie (Ds 1995:10) är ett tydligt exempel på hur Försvarsmakten blandar ihop
produktion och krigsorganisation och därmed också produktivitet och effektivitet. I det följande används begreppen effektivitet, kvalitet, förmåga och nytta synonymt, vilka ställs mot begreppet produktivitet.
Försvarsmakten ifrågasätter ESO:s definition av begreppet produktivitet och de använda output-måtten: antalet utbildade värnpliktiga, antalet flygtimmar och antalet krigsförband. Försvars- makten skriver: "Kan produktiviteten i en armé anses vara beroende enbart av antalet utbildade värnpliktiga (eller utförda tjänstgörings- dagar) relaterat till kostnaderna?" Frågan besvaras med ett nej eftersom man "med en så snäv syn på begreppet nytta inte kan säga just någonting alls om hur effektiva krigsförband man får för pengarna".
På punkt efter punkt i yttrandet bygger Försvarsmakten sin argumentation på att krigsförbandets nytta inte kan mätas i tenner av antal utbildade värnpliktiga eller antal flygtimmar. Nedan ges exempel på denna argumentation: — styrkeförhållandena i Gulf-kriget kan inte värderas i utbildade soldater, — ESO tar inte hänsyn till krigsorganisationens behov,
— frågeställningen bör vara: ges rätt utbildning till rätt antal värnpliktiga till lägsta kostnad, — arméns produktivitet har förbättrats eftersom antalet värnpliktiga har anpassats till det verkliga behovet, — det är orimligt att som ESO ha antal värnpliktiga som enda mått på nytta, — att rätt värdera nyttan av satsade försvarsanslag är en mycket omfattande och komplex uppgift. ESO har inte förmått bidra till den angelägna uppgiften att utveckla en metodik som ger
användbara resultat,
— studien ger inte svar på om den använda flygtiden kommit till nytta. — det säger sig självt att ett mätverktyg som inte registrerar nytta av någonting annat än flygtid kan komma till de mest osannoli- ka resultat,
— lika lite som "värdet" av en armé kan mätas enbart utifrån antalet soldater kan "värdet" av ett flygvapen mätas enbart utifrån antalet producerade flygtimmar.
Samtliga strecksatser ovan är exempel på att produktivetsmät- ningama blandas samman med bedömningar av krigsförbandens effektivitet ("nytta"). ESO har i sin studie ett långt inledande resonemang om effektivitets- och produktivitetsbegreppen och sätten att mäta dessa på. Av detta framgår tydligt att ESO med produktivitet avser den löpande produktionens produktivitet och att denna byggs upp av produktivitetsutvecklingen i försvarsmaktens alla olika produktionssystem, varav vämpliktsutbildningen är ett av de största systemen. ESO:s mått är indikatorer på produktivitet- sutvecklingen och syftar inte till att mäta värdet av en amie' eller ett flygvapen. Krigsorganisationens behov, rätt utbildning till rätt antal värnpliktiga och om den använda flygtiden kommit till nytta är indikatorer på effektivitet. Både effektivitet och produktivitet behöver mätas men för att de skall kunna mätas måste de hållas isär.
ESO arbetar med indikatorer på produktivitetsutveckling. Använda produktivitetsmått tyder på stora produktivitetsminsk- ningar bl.a. i vämpliktsutbildningen. Dessa minskningar gäller oavsett om antalet utbildade värnpliktiga är centralt för effektivite-
___—___—_____————_——
ten i försvaret eller inte.
Försvarsmakten menar att krigsförbandens kvalitet utvecklats på ett sätt som motiverar kostnadsfördyringar. För att detta argument skall vara relevant bör en koppling göras till krigsförbandens förmåga. Försvarsmakten måste visa att förmågan ökat och att detta kräver mer resurser i utbildningen. Bevisbördan ligger hos den part som uppvisar en negativ produktivitetsutveckling. Försvarsmakten har inte kunnat påvisa någon mätbar förmågeökning och därtill kopplat ökat resursbehov.
Försvarsmakten kritiserar de kostnadsbaser som använts av ESO. I ESO-studien relaterades antal utbildade värnpliktiga till hela respektive delar av arméns driftskostnader (dåvarande hpo l). Antalet flygtimmar relaterades på motsvarande sätt till hela respektive delar av flygvapnets driftskostnader. Vad som kan mätas enligt Försvarsmakten är "ställkostnaden för en värnpliktig". Därmed avses de direkta vämpliktskostnadema såsom dagpenning, kost, logi, hemresor, farniljebidrag, hyressättning, utrycknings- bidrag, m.m. Man anger att produktiviteten på denna punkt fallit: "De ökade kostnaderna för vämpliktsförmåner har stigit avsevärt snabbare än den priskompensation som skall fånga upp dessa kostnadsökningar".
Att endast de direkta kostnaderna skall inkluderas i ett pro- duktivitetsmått är en missuppfattning från Försvarsmaktens sida. En sådan konstruktion skulle ge ofullständiga mått. Det är tvärtom viktigt att även indirekta kostnader inkluderas i måttet för att produktivitetsutvecklingen skall bli rättvisande och måttet skall kunna användas för att pressa de totala kostnaderna, inklusive overhead-kostnadema, för verksamhetsområdet. I reala termer ökade värnpliktskostnader är en förklaringsfaktor vid sjunkande
produktivitet. Däremot är priskompensationsfrågan irrelevant vid mätning av produktivitetsutvecklingen. Försvarsmakten vill ha kompensation för faktisk kostnadsutveckling och med en sådan användning riskerar priskompensationssystemet snarare att motver- ka en positiv produktivitetsutveckling. Att få betalt på löpande räkning, dvs. för i efterhand konstaterade faktiska kostnader, är knappast incitament för rationalisering.
ESO-studien och Försvarsmaktens yttrande över denna visar hur viktigt det är att värdering av produktion och värdering av krigsor- ganisation hålls isär. Produktivitetsutvecklingen kan förklaras av en effektivitets- eller förmågeutveckling, men de skall mätas var för sig. Mått på produktionens produktivitet respektive krigsorganisatio- nens förmåga bör vara underlag i en dialog mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet. För att detta skall vara möjligt måste båda parter lära sig att hålla isär och hantera instrumenten.
13.1.5. Varför begreppen sammanblandas
Vid de diskussioner utredningen fört om att hålla isär produktionen från krigsorganisationen och att styra och mäta dem var för sig har en synpunkt varit att detta är möjligt redan i nuvarande styrsystem. Styrsystemet ses som en matris där produktionen löper på ena ledden och programmen/krigsförbanden på den andra. All produk- tion syftar till krigsorganisationen. Därmed belastar alla produk- tionens kostnader krigsorganisationen. Stoppar man in årets kostnader eller årets anslagsförbrukning (utgifter) i matrisen summerar således produktionen och programmen till samma belopp. Varje produktionskrona ses automatiskt som en tillgång i krigsorga-
nisationen. Skär man kostnaderna på produktionsledden erhålles produktiviteten. Görs skärningen på program/krigsförbandsledden erhålles effektiviteten, tycks man hävda. Detta synsätt förklarar delvis varför Försvarsmaktens företrädare har svårt att skilja krigsorganisationen från produktionen.
En analys ger vid handen att de årliga kostnaderna är relevanta för att mäta produktiviteten. En mätning av effektiviteten erfordrar dock en bedömning av det under flera år ackumulerade värdet på krigsorganisationen. [ redovisningstermer skulle detta förenklat kunna uttryckas som att resultaträkningen är relevant vid be- dömning av produktionens årliga produktivitetsutveckling medan balansräkningen är relevant för bedömningen av krigsorganisatio- nens effektivitetsutveckling. Skulle man upprätta en balansräkning för produktionsorganisationen och en för krigsorganisationen skulle dessa se helt olika ut. Krigsorganisationens tillgångar består t.ex. till stor del av krigsmateriel och befästningar medan produktionsor- ganisationens tillgångar består av den fredstida produktionsmaterie- len. Ett argument från LEMO-utredningens sida under arbetet med försvarsfastigheter var att försvaret inte för krig med fastigheter. En mer distinkt analys vore att kriget inte förs med fastighetsför- valtningen, som är produktion, utan med delar av fastighetsbe- ståndet, som är en tillgång.
Man får intrycket att krigsorganisationens effektivitet och förmåga antas stå i motsatsställning till produktionens produktivitet. Låg produktivitetsutveckling ses som en konsekvens av hög förm å- geutveckling. Med denna utgångspunkt kommer givetvis förmåga att prioriteras. UTFÖR:s utgångspunkt är att begreppen inte konkurrerar utan snarare stärker varandra. Hålls begreppen isär möjliggörs mätning och rationellare hantering både av förmåga och
produktivitet. Genom att hålla isär begreppen är det också möjligt att göra en uppdelning av ansvar för krigsorganisationen respektive för produktionen.
13.1.6. Förbands- och objektsorienterad styrning
Programstymingen innebär att regeringen beställer antal förband av viss typ och beslutar om större materiel- och anläggningsinveste- ringar avseende typ och antal. Den ekonomiska ramstymingen är därmed kompletterad med förbands- och objektsorienterad styrning, vilken blivit tydligare och mer strukturerad i det nya styrsystemet. Genom denna styrning tar regeringen ansvar för att förbandsstruktu- ren och objekten är de rätta med avseende på önskad försvars- förmåga. Den tillämpade styrmodellen gör det svårt att utkräva ansvar från överbefälhavaren om önskad förmåga inte uppnås med beslutade förband och objekt samt att hindra flexibilitet under försvarsbeslutsperioden.
Den ständiga debatten mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten om huruvida "rätt" priskompensation erhållits har en koppling till objektstymingen. Priskompensationssystemets komplexitet har skiftat över tiden, men Försvarsmaktens inriktning har ständigt varit att det så långt möjligt skall avspegla exakt den verksamhet som bedrivs. Målet har varit att av regeringen beslutad verksamhet skall kunna genomföras oavsett prisutvecklingen. Priskom pensationssystemet skall hantera fördyringama. Exempel på tillämpning av denna modell är JAS-projektet. I nuvarande styrsystem riskerar därmed genomförande av varje beställt förband och objekt att bli överordnat den tilldelade ekonomiska ramen. När
priskompensation tillförs sker det utan att statsmakterna i nuvarande styrsystem har kontroll vare sig över Försvarsmaktens förmåga eller produktionens produktivitet.
13.2. En styrande krigsorganisation
Effektmålet "en styrande krigsorganisation" har preciserats i olika strecksatser. Preciseringarna lyder:
— Skapa en samlad ledning! — Förskjut attitydema i riktning mot krigsorganisationstänkande! — Öka de operativa kraftemas effekt på styrningen! — Få tag i försvarsgrensslagsmålet! — Förändra maktbalansen till förmån för de operativa delarna!
—— Stärk det operativt/taktiska! — Få organisationen i fred att överensstämma med den i krig! — Smalare men vassare, vilket inte innebär att budgeten skulle minskas.
— Mer pang för pengarna! (SOU l995:129, sid 66)
Bildandet av myndigheten Försvarsmakten syftade till att skapa förutsättningar för en styrande krigsorganisation. Överbefälhavarens och militärbefälhavamas ställning stärktes och det blev möjligt att ge krigsförbandschefema helhetsansvar för krigsförbanden. En utvärdering har gjorts för de olika nivåerna i Försvarsmaktens krigsorganisation.
Överbefälhavarens formella ansvar och befogenheter har stärkts
avsevärt. Överbefälhavaren har ansvar både för operativ ledning och produktionsledning samt för krigs- och produktionsorganisa- tionen. Beroende på hur han utövar sin ledning kan både den operativa ledningen och produktionsledningen bli styrande.
Högkvarterets organisation och ansvarsfördelning tyder inte på att krigsorganisationen blivit mer styrande. Armé-, marin- och flygvapenchefema är centrala produktionsledare och direkt underställda överbefälhavaren. De ingår inte som krigsförbandsche- fer i krigsorganisationen, men i fred har de programansvar vilket innebär ansvar inte bara för produktionens utveckling utan även för hur krigsorganisationen utvecklas mot av statsmakterna angivna mål. Det är samma ansvar som de tidigare försvarsgrenschefema hade. Anslaget är fördelat per program och går därmed till de programansvariga ledningschefema i högkvarteret, precis som i tidigare ledningssystem.
Militärbefälhavamas inflytande har stärkts genom att de ingår i militärledningen. Inflytandet i det långsiktiga perspektivet har även stärkts genom den roll överbefälhavaren gav dem i framtagningen av Försvarsmaktens underlag till 1996 års försvarsbeslut. Motsva- rande för riket samordnade operativa krav görs inte gällande i det kortsiktiga perspektivet (1-3 år). Inflytandet är här också mindre. Militärbefälhavama har mer rollen av kravställare än av beställare gentemot produktionsledningen. Genom att produktionsledningama inte har en renodlad produktionsroll utan även har ansvar för krigsorganisationen, finns en överlappning mellan parternas ansvar.
Enligt UTFÖR:s enkät och intervjuer om utvärderingen av en styrande krigsorganisation är det befattningshavarens ställning i produktionsorganisationen som framför allt avgör hur han bedömer sitt inflytande. Flertalet krigsförbandschefer på samtliga nivåer
önskar få behålla respektive få produktionsledningsansvar som motsvarar deras ansvarsområde i krigsorganisationen. Krigsorgani- sationens chefer eftersträvar sålunda en sammanslagning av den operativa rollen och produktionsrollen. Det ligger också i linje med Försvarsmaktens verksamhetsidé, som innebär en strävan efter lika lednings-, lydnads-, och ansvarsförhållanden i fred, kris och krig. Ett problem är att en produktionsledarroll tar tid från det operativa och taktiska arbetet. Enligt enkätsvaren har ledningssystemet inte givit mer tid för arbete med krigsförbandens utveckling. Dessutom försvårar en sammanblandning av rollerna utkrävande av ansvar för effekt/effektivitet respektive produktivitet. Strävan efter lika ledning och organisation i krig och fred minskar möjligheterna att urskilja vad som är produktion respektive vad som är beredskap och krigsorganisation.
Liksom krigsorganisationens chefer eftersträvar produktionsan- svar så eftersträvar de centrala produktionsledama operativt ansvar. Förenklat: armé-, marin- och flygvapenchefema ser sig som lika operativa som militärbefälhavama. Därmed blir det än tydligare att det inte finns någon part på central nivå som i nuvarande lednings- system värnar om produktiviteten.
Efter genomförd utvärdering kan svaret på frågan om krigsorga- nisationen blivit mer styrande genom LEMO-refornien besvaras med både Ja och Nej. Sammanblandningen av krigsförbandschefs- och produktionsledarrollema försvårar bedömningen. FOA-studien av LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsprocessen visar på gjorda integrationsförsök och ett ökat inflytande för den operativa ledningen. Inflytandet är dock fortfarande svagt i förhållande till de
centrala produktionsledamas (de tidigare försvarsgrenschefema) inflytande.
13.3. ÖB som integrerande funktion
Det tydligaste resultatet av LEMO-reformen är att myndigheten Försvarsmakten bildades med överbefälhavaren som högste chef även i fred. LEMO:s motiv för sammanslagningen var att åstad- komma lika ledning i fred, kris och krig bl.a. för att underlätta växlingar mellan ledning i fred, kris och krig samt att eliminera oklarheter om myndigheters och chefers befogenheter avseende den fredstida produktionen. En fråga för utvärderingen är om syftet med sammanslagningen till en myndighet kan sägas ha uppnåtts. I enkätundersökningen till krigsförbandschefema ställs frågan om lednings-, lydnads- och ansvarförhållandena blivit tydligare. Frågan besvaras av flertalet med Ja och därmed har ett av LEMO:s motiv för sammanslagningen i huvudsak uppnåtts. I ett resultatstymings- perspektiv är det dock svårt att utvärdera sammanslagningen enbart utifrån detta motiv.
Utvecklingen av effektiviteten och utformningen av överbefäl- havarfunktionen hänger ihop. Effektivitet innebär (förenklat) att skapa en optimal krigsorganisation i förhållande till ställda uppgifter och tilldelad ekonomisk ram. Genom att slå samman myndigheterna inom huvudprogrammen 1-4 till Försvarsmakten och därmed göra cheferna för armén, marinen och flygvapnet under- ställda överbefälhavaren i fred, förbättrades förutsättningar för att optimera Försvarsmakten som helhet. Överbefälhavarfunktionen utgör den funktion som skall integrera delarna. Genom att överbe- fälhavaren är myndighetschef är funktionen integrerande utåt gentemot statsmakterna. För att detta skall ha något värde - förutom den förenkling det innebär att underlag bara inhämtas från en instans - måste dock överbefälhavarfunktionen vara integrerande
även inom Försvarsmakten. Det är tveksamt om så blivit fallet.
Följande indikatorer ger anledning till denna tveksamhet: — Överbefälhavarens stab, planeringsstaben i högkvarteret, har inte givits någon reell avvägningsroll mellan operativ ledning och produktionsledning utan har mer en sammanställnings- och samordningsroll,
— Avsaknaden av överbefälhavarens "avvägningsstab" och en chef för högkvarteret leder till att alla frågor hamnar i militärled- ningen där överbefälhavaren skall "döma av" dels mellan den operativa ledningen och produktionsledningen, dels inom dessa båda ledningsfunktioner. — Avsaknaden av en chef för högkvarteret är uttryck för att armé-, marin- och flygvapenchefen i alla frågor vill vara direktföre- dragande för överbefälhavaren. Stort som smått hamnar därmed på överbefälhavarens bord, — Avsaknaden av en chef för högkvarteret och, kanske än mer, avsaknaden av en sammanhållande produktionsledare leder till att det från högkvarteret inte går ut en ensad ledning i organisa- tionen.
Överbefälhavaren är den beslutande parten i alla frågor. Överbefäl- havarfunktionen i ledningssystemet tycks dock inte ha byggts upp som en stark integrerande funktion. Överbefälhavarens avdömning sker utan tillgång till eget oberoende underlag, vilket kännetecknar ledare för federationer. De är hänvisade till parterna och har bara en avdömande funktion utifrån parternas underlag. Den i in- ternationella jämförelser formellt starke överbefälhavaren ser således mindre stark ut i ledningssystemet. Det kan därför ifrågasät- tas om önskad integration verkligen uppnås i Försvarsmakten.
13 .4 Slutsatser
Utvärderingens slutsatser sammanfattas i sju punkter:
1. Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisa- tion"
2. Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera F örsvars- makten
3. Bildandet av en sam lad F örsvarsmakt förstärker traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt som ÖB—funktionen internt mer är utformad som ledare för en federation än som en integrerande funktion
4. Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyrning som inte har någon klar koppling till Försvars- maktens förmåga. Styrningen leder till _att den ekonomiska ramstymingen riskerar att bli underordnad objektstymingen. ett förhållande som inte har påverkats av LWO-reformen
5. Resultatmått (effekt iform av förmåga och produktivitet) saknas och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning
6. S trävan efter lika ledning i fred, kris och krig (vilket såväl VI 90 som LEMO-utredningen utgick från) försvårar bedömningen och utkrävande av ansvar för försvarsförmåga respektive pro- duktivitet i produktionen
7. Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansva- ret kvar hos produktionsledningama. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen.
Utvärderingen visar att styrsystemet utvecklats i riktning mot LEMO-reformens viktigaste effektmål "en styrande krigsorganisa- tion". Den operativa ledningen har fått ett ökat inflytande liksom chefer för kaderorganiserade krigsförband. Krigsorganisationen sätts i ökad grad i centrum för statsmakternas styrning. Detta har dock inte bidragit till att öka statsmakternas möjligheter att styra och kontrollera Försvarsmakten. Underlag för att resultatstyra Försvars- maktens förmåga saknas samtidigt som ledningssystemet inte hanterar styrningen av produktiviteten.
Effektmålet "en styrande krigsorgansation" utgör en strävan bort från ett gammalt förvaltningstänkande där det inte var klart att krigsförbanden var det centrala i verksamheten. Denna strävan finns uttryckt i Försvarsmaktens verksamhetsidé, den ligger bakom kadersystemprincipen och den ligger bakom regeringens stynnodell. Målet är riktigt men organisation och ledningssystem för att uppnå målet bedöms ha blivit mindre lyckad. Gränsen mellan vad som är produktion och vad som är beredskap (krigsuppgift) har suddats ut.
För att kunna styra denna organisation krävs det mätinstrument för att kunna bedöma krigsorganisationens effekt och effektivitet samt produktionsorganisationens produktivitet. I dagsläget finns inte några sådan mätinstrument för den politiska nivån. Bildandet av Försvarsmakten och det införda styrsystemet har därmed förstärkt traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv. Samtidigt har man uppnått ytterligare en nackdel för politikerna genom att överbefälhavaren ej synes ha fått en integre- rande funktion. Relationerna mellan försvarsgrenschefema, som tidigare var tydliga för politikerna, är nu dolda inom ramen för en gemensam myndighet, samtidigt som försvarsgrenschefsfunktionen i stort sett finns kvar med sitt gamla innehåll.
Bildandet av myndigheten Försvarsmakten skapar förutsättningar för en mer styrande krigsorganisation. Det gamla ledningssystemet med starka självständiga försvarsgrenschefer som styr i armé-, marin- och flygvapenspecifika program, med både program- och produktionsansvar, lever dock kvari det nya ledningssystemet. Det nya ledningssystemet har därmed lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system. Eftersom strävan är att lika ledningsförhållanden skall råda i krig, kris och fred anser krigsförbandschefer på samtliga nivåer i krigsorganisationen att det är naturligt att de även har produktionsansvaret. I detta system gäller det för de centrala produktionsledama att hävda sig som operativt kunniga för att få behålla program- och produktionsled— ningsansvaret. Sammanblandningen av roller försvårar utkrävandet av ansvar för effekt och effektivitet samt leder till avsaknad av en renodlad central produktionsledarfunktion som värnar om pro- duktiviteten. Därmed kan man säga att strävan efter lika ledning i fred, kris och krig är en försvårande faktor vid utvecklingen av
ledningssystemet.
Tydligt särskiljande av roller kan vara en alternativ princip för styrningen. Det skulle underlätta statsmakternas styrning och kontroll om krigs- respektive produktionsorganisationen hålls isär stymings- och ansvarsmässigt. Statsmaktema kan då rikta krav på försvarsmaktens förmåga till företrädarna för krigsorganisationen och krav på produktionsproduktivitet till företrädarna för produk- tionen. En sådan fönnåge- respektive produktivitetsstyming, kombinerad med en ekonomisk ramstyming, kan komplettera och i viss mån ersätta den nuvarande förbands- och objektsvisa styrningen. En utveckling i denna riktning av styrprincipema förutsätter att produktionsorganisationen definieras till sitt innehåll och att statsmakterna bygger upp kapacitet, fristående från För- svarsmakten, för mätning och analys av Försvarsmaktens förmåga. Vidare måste rollfördelningen göras på ett sätt som ger en integre- rad ledning.
Enligt UTFÖR:s mening är dagens situation avseende styrningen inte tillfredsställande. I stycket ovan har presenterats en alternativ princip för den framtida styrningen av Försvarsmakten. Ställnings- tagande till denna och eventuellt andra alternativa stymings- principer kommer att göras senare.
Vem styr Försvarsmakten?
Den konstitutionella grundmodellen för styrning av det militära försvaret har belysts på olika sätt i detta betänkande. En genom- gång av grundmodellen mot bakgrund av utvärderingen ger en bild av vem eller vilka som egentligen styr Försvarsmakten.
Inför försvarsbeslut 1996 är det tydligt att statsmakterna har ansvar för den säkerhetspolitiska analysen och bedömningarna samt att Försvarsmakten har an5var för den militärstrategiska analysen. Det finns synpunkter på att Försvarsmakten ibland ger sig in i de säkerhetspolitiska bedömningarna, men överlag förefaller aktörerna hålla sig till grundmodellen.
Statsmaktema formulerar och fastställer de säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen samt uppgifterna för det militära försvaret. Försvarsmakten föreslår försvarsmaktsstrukturer som svarar mot uppgifterna och statsmakterna fattar beslut om en försvarsmaktsstruktur och en ekonomisk nivå. I detta led uppstår det stymingsglapp för statsmakterna som är identifierat i utvär- deringen. Stymingsglappet innebär att statsmakterna styr, inte bara mål, uppgifter och ekonomisk ram utan även försvarsrnaktsstruk- turen avseende typ och antal av olika förband. Statsmaktema har dock svårigheter att bedöma om Försvarsmaktens innehåll på förbandsnivå svarar mot ställda uppgifter. Detta gäller både i styrningen och uppföljningen. I praktiken är det därmed Försvars- makten som styr innehållet men statsmakterna som tar på sig ansvaret för detsamma. Vid bildandet av Försvarsmakten blev styrningsglappet än tydligare genom att endast ett Försvarsmakts- förslag presenteras istället för som tidigare, ett per försvarsgren med Överbefälhavarens yttrande. Traditionen med en försvarsmakt som till sitt innehåll styr sig själv förstärktes dämied.
Bilaga 1
Allmänt om UTFÖR:s uppdrag och arbete
Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en uppföljning och utvärdering av genomförande och pågående strukturförändringar inom Försvars- departementets verksarnhetsområde.
Uppdraget syftar, enligt direktiven (199514) till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation m.m. som strukturförändringama fått. Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksam- heten avviker från statsmakternas intentioner med strukturföränd- ringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelserna och lämna förslag till åtgärder som förbättrar måluppfyllelse och korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val av arbetssätt för strukturförändring- ama samt vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat av omstruktureringama.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkun- niga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats som experter:
revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste 1 gr. Svante Kristensson, avdelningschefen Sven Rune Frid, pol mag Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och departementssekreterare Erik Kämekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordades som expert i samband med utnämning till biträdande kronodirektör.
Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm (huvudsek- reterare), avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunni- ge Sten Johansson. Den senare har tjänstgjort i FN-uppdrag september 1995—april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink.
Utredningen har antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR).
Utredaren och de sakkunniga samt vissa av experterna har t.o.m. juni 1996 haft 11 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med Försvarsdepartementets chefer med information om utredningsläget.
Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari följande personer att ingå i UTFÖR:s referensgrupp för militära lednings— och organisationsfrågor:
Per Borg, f.d. generaldirektör generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson
överste ] gr. Stefan Furenius
generalmajor Krister Larsson
____________.—_—————
generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars-Bertil Persson viceamiral Per Rudberg.
Gruppen har t.o.m. juni 1996 sammanträtt 3 gånger. Delar av utredningens underlagsmaterial har presenterats för gruppen, som delat med sig av erfarenheter och synpunkter men givetvis inte kan göras ansvariga för utredningens slutsatser.
Utöver sekretariat och experter har även ett lO-tal konsulter inom olika specialområden anlitats samt tre historiker knutna till Militärhögskolan.
Utvärderingen har byggt på studium av dokument, på muntliga intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda myndigheternas ledningar.
Planeringen av utredningen har inriktats på publiceringen av 6 betänkanden och ett antal rapporter inom i första hand följande områden: — analys av LEMO:s mål (publicerades december 1995 som SOU
1995:129)
— stymingsfrågor,
— försvarsfastigheter,
— avveckling av personal,
— omstruktureringarnas genomslag och besparingseffekter,
— LEMO-reformens metod,
— uppdrags- och ägarstyming, — bolagisering och konkurrensutsättning. Utredningen beräknas avsluta sitt arbete 1996 med en rapport med förslag till förändringar avseende försvarets styrning och organisa- tion.
Bilaga 2
Överbefälhavaren i internationell jämförelse
Norge I Norge benämns överbefälhavaren Forsvarschefen.
Ansvar i fred Försvarets Overkommando är en gemensam stab för planering i fred och i kris. I denna ingår bl.a. de fyra generalinspektörema. Dessutom lyder de två regionala stabema under Forsvarschefen. Forsvarschefen har begränsat inflytande. Omorganisation planeras liknande den som genomförts i Sverige. Genom denna skulle Forsvarschefen stärkas på bekostnad av försvarsgrenschefema och få en ställning liknande ÖB:s. Skillnaden är att organisationen skall inordnas i NATO-strukturen.
Ansvar i krig Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.
Danmark Även i Danmark benämns överbefälhavaren Forsvarschefen (FC).
Ansvar i fred Forsvarschefen har full befälsrätt över alla myndigheter i armén,
184
marinen och flygvapnet samt de myndigheter som har att stötta dessa. Även försvarsgrenamas materielkommandon (ung. FMV) lyder under FC. FC får utnämna upp till major och då endast major som ej genomgått FAK (motsv. MHS). Övriga befordras av försvarsministem. Den danske försvarsministem kan ingripa i de danska försvarsmyndighetemas väl och ve på ett sätt som inte är möjligt i Sverige. FC är något svagare än ÖB med avseende på innehållet i myndighetsbegreppet.
Ansvar i krig FC kan efter bemyndigande från Försvarsministem överlåta den operativa ledningen till Chefen for Försvarets Operative Styrker. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.
Finland I Finland benämns överbefälhavaren Kommendör.
Ansvar i fred Kommendören ansvarar för ledningen och tillsynen över försvars- makten. Försvarsmakten har i stort samma omfattning som den svenska, dock inklusive försvarshögskolan. Kommendören är direkt underställd presidenten i militära kommandomål. Den finländske kommendörens ställning bedöms svagare än den svenske överbefäl- havarens.
Ansvar i krig Kommendören ansvarar för ledning av stridskraftema.
Storbritannien
Storbritanniens motsvarighet till överbefälhavaren är Chief of Defence Staff (CDS).
Ansvar i fred CDS är den främste militären på politisk ledningsnivå. Han arbetar nära försvarsministem och premiärministern. CDS ingår i för- svarsministeriet och bredvid sig, på samma nivå, har han Permanent Under Secretary for Defense (PUS), som har ansvar för försvars- maktens ekonomi. Högste befälhavare är formellt drottningen. Den svenske överbefälhavaren har en starkare ställning och mer vittgående befogenheter än CDS.
Ansvar i krig Nationella operationer kommer att ledas av högkvarteret i North- wood fr.o.m. 1 juli 1996. Efter beslut gäller NATO:s kommando- system.
Tyskland Överbefälhavaren motsvaras i Tyskland av generalinspektören.
Ansvar i fred Generalinspektörsfunktionen ingår i försvarsministeriet. Generalin- spektören är försvarsministems främste militäre rådgivare och "primus inter pares" i förhållande till försvarsgrensinspektörema. Rollen som överbefälhavare utövas av försvarsministem i fred. I Tyskland gäller "Primat der Politik", dvs. en påtaglig politisk styrning av försvaret. Man har sökt stärka generalinspektörens ställning i förhållande till försvarsgrensinspektörema men inte i
förhållande till ministern.
Ansvar i krig I krig tar förbundskanslern över "die Befehls- und Kommandoge- walt". Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.
Frankrike Frankrikes motsvarighet till överbefälhavaren är CEMA.
Ansvar i fred CEMA är ansvarig för den operativa planläggningen och operativa verksamheten (ungefär det tidigare huvudprogram 4 i Sverige). CEMA har begränsat inflytande över materielanskaffning, organisa- tions- och personalförändringar. Varje försvarsgrenschef (CEM) ansvarar själv inför försvarsministem. Man överväger att ge CEMA ett större inflytande över budgetprocessen men ännu är inget beslutat. Överbefälhavaren har därmed betydligt större befogenheter än sin franske kollega.
Ansvar i krig CEMA är operativ chef direkt under presidenten. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.
Schweiz
Ansvar i fred
Försvarsdepartementet och högkvarteret är integrerat med departe- mentschefen som högste chef. Under honom lyder generalstabsche- fen, arméchefen, flygvapenchefen och motsvarande GD för FMV.
Ansvar i krig Vid krig eller krigsfara kan parlamentet utse en ÖB. Senaste gången Schweiz hade en General (ÖB) var 1939-1945.
USA USA:s motsvarighet till överbefälhavaren är Chairman of the Joint Chiefs of Staff (CJCS).
Ansvar i fred CJCS är ansvarig för styrning av den egna staben. Stabens uppgift är bl.a. strategisk planering. CJCS är främste militäre rådgivare till presidenten. Rådgivningen avser bl.a. prioriteringar, program och budget. CJCS har därmed ringa formella befogenheter i jämförelse med överbefälhavaren.
Ansvar i krig CJCS utövar inte någon militär ledning över stridande styrkor. Han fungerar istället som en kommunikationslänk mellan presidenten, Secretary of Defense och befälhavarna för krigsförbanden. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.
Ryssland Norm alt sett betraktas den ryske generalstabschefen som överbefäl- havare men försvarsministem är det högsta militära befälet i landet.
Ansvar i fred Generalstabens uppgifter är bl.a. att utarbeta planer, förslag till militärdoktrin, genomföra operativa ledning, militär underrättelse och spaning.
Ansvar i krig Presidenten utövar den högsta ledningen över de väpnade styrkorna. Den direkta ledningen utövas av försvarsministem och generalsta- ben utgör huvudorganet för den operativa ledningen.
Polen Chefen för generalstaben (C Gst) fungerar som överbefälhavare i fred men i krig är det presidenten eller den han utser.
Ansvar i fred C Gst är operativt ansvarig och ansvarig för krigsplanläggning. Generalstaben är en del av försvarsministeriet. Under försvarsminis- tem finns C Gst på samma nivå som ett antal vice försvarsmini- strar. På områden som personal och materiel är andra delar av ministeriet föredragande. Försvarsbudgeten samm anhålls av en civil vice minister.
Ansvar i krig Presidenten eller den han utser är ÖB i krig.
Ukraina
Högsta ledningen av försvaret i fred utövas av generalstabschefen (C Gst).
Ansvar ifred
Generalstaben är en del av försvarsministeriet. C Gst är tillika vice försvarsminister.
Ansvar i krig Presidenten är ÖB i krig.
Bilaga 3
Högkvarterets organisation
De tre verksamhetsområdena enligt LEMO:s första betänkande utgjorde grunden för det första förslaget till organisering av hög- kvarteret. LEMO:s ursprungliga förslag återges i bilden nedan.
Centralt kansli
- intern revision - juridik - information
- registrator mm
Operativ ledning Programledning Produktionsledning
Den organisationsindelning som beslutades av riksdagen överens- stämde med LEMO:s förändrade förslag, överbefälhavarens yttrande och regeringens proposition. Beslutad organisationsindelning återges nedan.
190
Underrättelse- Gemensamma och säkerhetstjänst funktioner - personal
- organisation - MAL
- ekonomi
- juridik
- infomation
Den centrala ledningen i Försvarsmaktens högkvarter är nu uppbyggd enligt bilden ovan, där de tidigare försvarsgrenschefema återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren. Avvägnings- funktionen är benämnd planeringsstaben och den gemensamma funktionen för gemensamma staben. Det enda som skiljer nuläget från propositionen är att enheten för ekonomi inte ligger i gemen- samma staben utan i planeringsstaben.
Det är av intresse att göra en jämförelse med organisationen före LEMO-reformen för att få en bild av vilka faktiska organisatoriska förändringar av den centrala ledningen som skett genom bildandet av högkvarteret.
Högkvarteret bildades den första september 1993. Jämförelsen görs mot den organisation som fanns 1991/92, då denna utgjorde grunden för LEMO:s förändringsarbete. Den tidigare organisationen och förändringarna illustreras av bilden nedan. Organisationsrutor med heldragna streck fanns 1991/92. De förändringar som skett markeras med streckade linjer och pilar. Den centrala ledningen bestod före LEMO-reformen av fyra staber; Försvars-, Anne-, Marin- och Flygstaben. Dessa fyra staber var egna myndigheter och utgjorde koncemledningar för myndigheter inom de fyra huvudprogrammen; operativ ledning mm., arméför- band, marinförband och flygvapenförband.
De organisatoriska förändringar som inträffat med LEMO-reformen är följande:
* Överbefälhavaren Överbefälhavaren var tidigare dels benämningen på en myndighet, dels benämning på delprogram 4.1 inom huvudprogram 4, Operativ ledning mm och dels benämning på personen ÖB som ingick i För- svarsstaben. Med LEMO-reformen blev överbefälhavaren benäm- ningen på funktionen som Försvarsmaktens chef.
* Planeringsstaben
Planeringsledningen i försvarsstaben bildade överbefälhavarens avvägningsfunktion i högkvarteret, benämnd Planeringsstaben. Då denna funktion spelar en viktig roll i förändringen av den centrala ledningen är det av intresse att närmare studera omstöpningen av planeringsledningen till planeringsstaben.
Planeringsledningen i FST Planeringsstaben i HKV Plan 1: Studiesektionen Strategiavdelningen
Plan 2: Programplanerings-sek-
Planeringsavdelningen
tionen
Plan 3: Analys- och organisa- Controlleravdelningen
tionsutvecklingssektionen
Plan 4: Ekonomisektionen Funktionen ingår i controller- avdelningen
Studiesektionen, med ett övergripande ansvar för perspektiv- planearbetet, och programplanesektionen, med ett övergripande ansvar för programplaneringen, bildade strategiavdelningen respektive planeringsavdelningen. Planeringsavdelningens uppgifter utökades främst genom att man även fick ansvar för Försvars- maktens anslagsfrarnställan. Anslagsframställningar lämnades tidigare av respektive huvudprogram. Perspektivplanen och programplanen var sedan flertalet år tillbaka gemensamma doku- ment.
Den enhet som framför allt bytte utformning vid övergången från planeringsledning till planeringsstab var controlleravdelningen. De tidigare analys- och ekonomisektionema bildade controlleravdel- ningen. Uppgifterna är dock inte desamma. Inrättandet av en controllerfunktion hänger samman med den nya budgetprocessen och regeringens övergång till resultatstyming. Flertalet statliga myndigheter har i samband härmed inrättat en controllerfunktion. Dess uppgift är utveckla myndighetens resultatstyming och
uppföljning. Ansvaret för Försvarsmaktens årsredovisning ligger därmed på denna funktion. Årsredovisningar upprättades tidigare per huvudprogram. Controllerfunktionen har också ett övergripande ansvar för myndighetens extem- och intemredovisning.
I Försvarsstabens planeringsledning arbetade, enligt arbets- material från hösten 1991, 41 personer. I högkvarterets planerings— stab arbetar också ca. 40 personer. Någon resursförstärkning har således inte skett vid bildandet av avvägningsfunktionen och någon sådan har heller inte från Försvarsmaktens sida varit avsikten. Planeringsstaben har en projektledande roll i högkvarteret och arbetar med stöd av övriga enheter. Resurser för att göra själv- ständiga analyseri planeringsstaben, i enlighet med vad som angavs i propositionen, är mycket knappa. I jämförelse med den huvudav- delning för programledning som LEMO ursprungligen föreslog är den nuvarande avvägningsfunktionen, planeringsstaben, mindre i sin omfattning och med större beroendeförhållande till framför allt produktionsledningama.
* Operationsledning Operationsledningen utgör en av de fyra ledningarna i högkvarteret men har en annan ställning än de tre produktionsledningama då ansvaret både omfattar att leda den operativa verksamheten och att produktionsleda vissa Försvarsmaktsgemensamma förband, staber, skolor mm. Chefen för operationsledningen är överbefälhavarens ställföreträdare.
I operationsledningens uppgifter ingår att leda och avväga den operativa verksamheten, vilken omsätts i operativa order, den operativa planeringen, fredsbevarande insatser och annan in- ternationell verksamhet inom ramen för FN, ESK och PFP.
Operationsledningen skall också leda och producera operativa lednings- och underhållsförband, gemensamma skolor och andra Försvarsm aktsgemensamma förband.
Operationsledningens uppgifter är i huvudsak desamma som före bildandet av högkvarteret.
* Produktionsledningarna De tre försvarsgrensstabema samt operationsledningen i för- svarsstaben bildade de fyra centrala produktionsledningama. Vid bildandet av högkvarteret förlorade dessa framför allt funktioner till den gemensamma staben. Tidigare hade varje stab egna enheter för bl.a. personal, MAL och information. Dessa lyftes bort och slogs ihop. Övriga resurser för studier, planering och produktion ligger i huvudsak kvar på produktionsledningama. Det är med stöd av produktionsledningama som planeringsstaben utarbetar Försvars- maktens perspektivplan, programplan, anslagsframställan och års- redovisning, för att nämna de viktigaste dokumenten till regeringen.
Produktionsledningarna har ansvar för de program som regering- en styr Försvarsmakten med på årsbasis. De föreslår och verkställer den produktion som skall bedrivas inom respektive program. Varje produktionsledning (utom operationsledningen) är organiserad i en produktionsavdelning och en programavdelning. Arm éledningen och flygvapenledningen har även varsin centralavdelning medan flyg- vapenledningen har speciella avdelningar för flygsäkerhet, väder— tjänst mm.
Produktionsledningarna arbetar med både program- och produk- tionsplaneringen, där programplaneringsarbetet utmynnar i förslag till produktionsuppdrag per program. Produktionsledningarna lämnar underlag till Perspektivplanen, Försvarsmaktsplanen,
anslagsframställan och årsredovisningen. De har ansvar för upp- dragsdialogema med regional och lokal nivå och ansvarar för produktionsuppdragen och den löpande ekonomin. De ansvarar även för alla de uppdrag som läggs på Försvarets materielverk.
Produktionsledningarna är ansvariga för det mer detaljerade krigsorganisationsarbetet i termer av utveckling av krigsförband, ledningssystem och materielsystem samt med utveckling av taktik, ledningsmetodik och utbildningssystem. Således finns det även inom produktionsledningama en balansgång mellan krigsorganisa- tionens förmåga och produktionsledning.
En viktig principfråga är uppsplittringen av programfunktionen på de fyra produktionsledningama. I LEMO:s ursprungliga förslag var denna funktion, programverksamheten, samlad i en huvudav- delning. LEMO:s förändrade förslag och regeringens proposition 1992/93 är inte så tydliga i sin utformning av vare sig avvägnings- funktionen eller produktionsledningen. Således kan propositionen tolkas som att avvägningsfunktionen skall ha samma inriktning och omfattning som LEMO:s förslag till programverksamhet, eftersom den skall svara för analys, avvägning, samordning och inriktning av verksamheten. Den kan också tolkas som att avvägningsfunktionen skall ha en mindre omfattning eftersom den skall arbeta med underlag från övriga enheter i högkvarteret.
* Gemensamma staben
För att samordna och rationalisera den centrala ledningen bildades den gemensamma staben som innehåller avdelningar för admini- stration, information, personal, juridik, MAL (mark, anläggningar och lokaler), SIS (samband— och informationssystem), frivillig- och protokollavdelning.
Den gemensamma staben skall utarbeta grundläggande principer inom de områden som ingår i staben, bl.a. har handböcker ut- arbetats för personal och MAL. Den gemensamma staben skall också stödja överbefälhavaren och ledningschefema med fram- tagning av beslutsunderlag. Den gemensamma staben har huvud- sakligen en stödjande och rådgivande roll, men även en produk- tionsroll. All produktionsledning skall dock gå via de centrala produktionsledama så att inte styrningen av resursslagen (såsom personal och MAL) sker vid sidan av i särskild ordning. En sådan resursslagsstyming skulle strida mot principen styrning i krigsför- bandstermer.
* Underrättelse- och säkerhetstjänsten Försvarsstabens underrättelse- och säkerhetsledning bildade en egen enhet i högkvarteret under överbefälhavaren benämnd Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST). Organisationen är en avvikelse från förslaget i LEMO:s första betänkande där under- rättelse- och säkerhetstjänsten ingick i den operativa ledningen.
Kaderorganiserade krigsförband
Chefer för kaderorganiserade krigsförband inom armén och operativa underhållsförband är brigad- och regementschefer samt försvarsområdesbefälhavare för territorialförsvarsförband.
Kaderorganiserade krigsförband bland de sjögående förbanden inom marinen är enligt regeringsinstruktionen 1. och 2. ytattack- flottiljen, 1. ubåtsavdelningen och 2. minkrigsavdelningen. Dessa förband är även utbildningsförband för t.ex. 5. ubåtsflottiljen, l., 4. och 6. minkrigavdelningama, vilka således inte har något produk- tionsledningsansvar.
Uppdrag till sjöstridsförband och marina flyg- och helikopterför- band lämnas inte av krigsanvändande chef.
I mellersta militärområdet är andra kustartilleribrigaden ett kaderorganiserat krigsförband för KAB 2 och ett utbildningsförband för Södertöms- och Roslagsbrigadema. 1 Södra militärområdet är fjärde kustartilleribrigaden kaderorganiserat krigsförband för KAB 4 och utbildningsförband för bl.a. l. ka-ledningsgruppen med rörliga ka-bataljoner, som i krigsorganisationen är underställda fördelningschef. Det åtskilda program- och produktionsledningsan- svaret mellan marinen och armén i högkvarteret har inneburit att uppdragen för de rörliga ka-förband som är underställda chef ur armén i krig inte lämnas av krigsanvändande chef. Av motsvarande skäl ger fördelningschef, utan att vara krigsanvändande chef,
uppdrag till marinkommandochef avseende de territorialförsvarsför- band ur armén, som är underställda marinkommandot.
Flottiljchefer i flygvapnet är enligt regeringens instruktion chefer för utbildningsförband och enligt F örLed lokala produktionsledare. Eftersom flygflottilj inte finns i krigsorganisationen är flygflottilj- chefema inte chefer för kaderorganisade krigsförband. I lednings- systemet är de dock underställda flygkommandochefer, har uppgifter vid beredskapshöjning och mobilisering, har krigsupp- gifter i flygkommandostab och ansvarar under flygkommandoche- fen för produktion av de krigsförband på divisions- och bataljonsni- vå som ingår i flygkommandot.
Taktisk chef och regional produktionsledare
I armén är fördelningschef taktisk chef och regional produktionsle- dare. Försvarsområdesbefälhavare är taktisk chef och lokal produktionsledare och lyder i den senare egenskapen under fördelningschef. Organisationen kan ses som ett arv från när fördelningschefen med kaderorganiserad stab fanns inom milosta- ben för produktionsledning inom armén. Försvarsområdesbefälhavare är under militärbefälhavaren territoriell chef och ansvarar för såväl mobiliseringsförberedelser som genomförande av mobilisering. Han samverkar med länsstyrel- se, landsting och andra lägre regionala och lokala totalförsvarsmyn- digheter. Han har viktiga uppgifter vid återtagning. Genomförande av mobilisering är en taktisk uppgift som i FörLed är ålagd taktisk chef, dock inte fördelningschef och underhållsregementschef. Mobiliseringsförberedelser har ansetts vara en produktionsuppgift.
I FörLed åläggs regionala produktionsledare att samordna pro- duktionsuppdragen för att säkerställa att mobiliseringsförberedelser- na genomförs enligt de operativa och taktiska kraven. Detta får till konsekvens att försvarsområdesbefälhavare skall ställa taktiska krav till sin överordnade produktionsledare, som inte har några mobilise- ringsuppgifter.
Inom marinen är marinkommandochef taktisk chef och regional produktionsledare för kustförsvarsförband och marina lednings- och underhållsförband. Uppdrag för dessa förband ställs av den centrala produktionsledningen. Uppdrag för territorialförsvarsförband ställs av fördelningschef. Marinkommandochef är tillika chef för kaderorganiserat krigsförband och därmed lokal produktionsledare för marinkommandostab med stabsförband m.m. Chefema för Sydkustens och Västkustens m arinkommando är försvarsområdesbe— fälhavare och territoriella chefer.
Regional produktionsledare för stridsfartygsförband och marina flyg- och helikopterförband är chefen för kustflottan respektive chefen för marinflygledningen. Dessa är enligt regeringens instruktion utbildningsförband. Stridsfartygsförband och marina flyg- och helikopterförband är i kommandostrukturen underställda marinkommandochef. Uppdrag utformade för dessa förband ställs inte via taktisk chef. Den centrala produktionsledningen lämnar uppdragen direkt till chefen för kustflottan respektive till chefen för marinflygledningen.
Inom flygvapnet är flygkommandochef taktisk chef och regional produktionsledare.
Statens offentliga utredningar 1996
Kronologisk förteckning
12.
13. 14.
15.
16.
17. 18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
. Den nya gymnasieskolan - hur går det? U. . Samverkansmönsier i svensk forsknings-
finansiering. U.
. Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996. UD. . Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första
pelare inför regeringskonferensen 1996. UD.
. En är med EU. Svenska siarsrjänsiemäns erfarenheter av arbetet i EU. UD.
. Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och
säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.
. Batieriema — en laddad fråga. M. . Om järnvägens trafikledning m.m. K. 10. 11.
Forskning för vår vardag. C. EU-mopeden. Alders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi.
Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgerlag — regeringens befogenheter på fmansmaktens område. Fi.
Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomrösmingar, utirädesräu, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. UD. Bättre trafik med väginformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck. bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommiite'ns bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. U. Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N. Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeririgskoriferensen 1996. UD. Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. Ku.
26. 27.
28.
29. 30.
31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. "
45. 46.
47
48.
49. 50. 51.
52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.
Ny kurs i trafikpoliiiken + Bilagor. K. En strategi för kunskapslyfr och livslångt lärande. U. Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. Forskning och Pengar. U.
Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi.
Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra lT-användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbeismarknadspoliiik + experibilaga. A. Kriminalunderräiielseregisier DNA-register. Ju. Högskola i Malmö. U. Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rappon från klimatdelegaiionen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. .lu. Statens maritima verksamhet. Fö. Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. Oversyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. .Cirkelsamhällei. Studiecirklars betydelser för
individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. .lu. Grundläggande drag i en ny arbetslösheisförsäk— ring - alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vaitendragM. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. Sverige. framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A. Hälften vore nog — om kvinnor och män på 790— talets arbetsmarknad. A.
åadonssamordning för svenskar i EU- -ijänst. Fi
år: på ringen av det civila försvaret. Fö
Statens offentliga utredningar 1996
Kronologisk förteckning
59. Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. 60. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.
61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration
och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD.
62. EU. konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. 10. 63. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. 64. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. 65. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. 10. 66. Utvärderat personval. Ju. 67. Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. 68. Några folkbokföringsfrägor. Fi. 69. Kompetens och kapital + bilaga. N. 70. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. 71 . Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. In.
72. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. 73. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M.
74. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. 75. Värden i folkhögskolevärlden. U. 76. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. 77. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.
78. Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. 79. Översyn av revisionsreglema. Fi. 80. Viktigt meddelande.
Radio och TV i Kris och Krig. Ku.
81. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. 82. En översyn av luft- sjö- och spårtraftkens tillsynsmyndigheter. K. 83. Allmänt pensionssparande. S. 84. Ekobrottsforskning. Ju.
85. Egon Jönsson - en kartläggning av lokala sam- verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S. 86. Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningsijänsten. Kartläggning. överväganden och förslag. Fo.
88. 89.
92. 93. 94. 95. 96.
97.
98.
99.
Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. .Sammanhållet studiestöd. U. 9l . Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. S. IT i miljöarbetet. M. Ny yrkestrafiklagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K. Botniabanan. K. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en refortn. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av
effekterna av LEMO-reformen. Fö.
Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö.
Statens offentliga utredningar 1996
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Möss och människor. Exempel på bra 1T-användning bland barn och ungdomar. [32]
J ustitiedepartementet
Kriminalunderrättelseregister DNA-register. [35] Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln iexpropriaiionslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderai personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88]
Utrikesdepartementet
Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikomräden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15]
Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96-kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43] Europapolitikens kunskapsgrund. En principdiskussion utifrän EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]
Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i
Försvarsdepartementet
Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck. bostadsbidrag. dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kanläggning. överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO-reformen. [98] Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO—reformens aweckling av personal. [99]
Socialdepartementet
Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72] Allmänt pensionssparande. [83]
Egon Jönsson - en kanläggning av lokala samverkansprojeki inom rehabiliteringsområdet. [85] Den privata värdens omfattning och framtida ersätmingsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgynmaster. [91]
Kommunikationsdepartementet
Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU-mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. [l l] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Enskilda vägar. ['46] En översyn av luft— sjö- och spärtraf'tkens tillsynsmyndigheter. [82]
Ny yrkestrafiklagstiftning. [93] Nationell teleadresskatalog. [94] Botniabanan. [95]
Statens offentliga utredningar 1996
Systematisk förteckning
Finansdepartementet
Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]
Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30]
Översyn av skatteflyktslagen. Refonnerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglema. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81]
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsfinansiering. [21 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22] En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28]
Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för
individ och lokalsamhälle. [47]
Värden i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]
Jordbruksdepartementet Offentlig djurskyddstillsyn. [13]
EU. konsumenterna och maten - Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[51] Sverige, framtiden och mångfalden. [55]
På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]
Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. [56]
Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63]
Kulturdepartementet
Från massmedia till multimedia —
att digitalisera svensk television. [25] Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80]
Näringsdepartementet
Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. [48] Regler för handel med el. [49] Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]
Civildepartementet
Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31]
Inrikesdepartementet
Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71]
Miljödepartementet
Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]
Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74] H i miljöarbetet. [92]
|”, *; J il— .
- ...i-.... . . -— -. ”_| 11 ' I i.
.. i , . .r, . |, | | | '1' - . ., ut. ' , . .- r. _, . ' | I '- h ' I _. — .t| ' . _ ,, |. " _
FRITZES
Mam-. tum Swe-xmz: Fu all-mysa. Tamm 604560qu
mmm Balm