Vem styr försvaret? : utvärdering av effekterna av LEMO-reformen : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

försvaret

Vem

styr

Utvärdering av effekterna av

LEMO-reformen

SM

1996:98

Betâinkttnde för

av Utredningen utvärdering av

försvarets ledning och struktur

Aff/kiwi

,

,

Statens offentliga utredningar

WW 1996:98

lg Försvarsdepartementet

Vem försvaret

styr

Utvärdering av effekterna av

LEMO-reformen

Delbetänkande Utredningen för utvärdering av

av försvarets ledning och struktur Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningarav SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen,1993. En liten broschyr somunderlättar arbetet för den skall pâ remiss. - som svara Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20302-2 gotab Stockholm1996 lssN o375-250x

Till statsrådet och chefen

för Försvarsdepartementet

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering en genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsav departementets verksamhetsområde. detta bemyndigande tillkallade departementschefen Med stöd av generaldirektören Lars Jeding som särskild utredare. I bilaga 1 ani korthet utredningens uppdrag och medverkande samt de ges övriga områden som behandlas. I utredningsarbetet har ingått att utvärdera dels statsmaktemas för styrning Försvarsmakten, dels styrsystemet inom system av myndigheten. Syftet med denna utvärdering är att utröna om regeringens intentioner med att bilda Försvarsmakten har uppnåtts. Frågan gäller i första hand förändringarna i Försvarsmaktens om ledningsstruktur ökat statsmaktemas möjligheter att styra det militära försvaret. Verksamhetens omfattning Försvarsmakten är största myndig- heten i statsförvaltningen liksom problemen med målsättning och resultatmätning i krigsorganisation bidrar till att styrsystemet är en komplext och svårtydbart. I utvärderingen analyseras de roller som styrsystemets olika aktörer har, hur i dessa roller och man agerar

vilka konsekvenser det får med avseende på statsmaktemas styrning och LEMO-refomiens mål.

I arbetet med detta betänkande har sakkunniga deltagit

som departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Soñe Löth samt

som experter riksrevisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne och kronodirektören Katrin Westling Palm. Det konkreta arbetet har utförts sekretariatet och, konsult,

av som överste Svante Kristensson. Vidare har underlag inhämtats från docent Carl-Einar Stålvant och från Försvarets forskningsanstalt.

Stockholm den 14 juni 1996

Lars Jeding

/Kristina Eklund

Innehåü

l Inledning 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Styrning statsmaktemas perspektiv 12 ur . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Konstitutionell grundmodell 12 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Historisk bakgrund 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Försvaret självstyrande sektor 16 som . . . . . . . . . . . . 2.4 Kommentarer 18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Försvarsplaneringens principer 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Beslutsprocessen 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Planeringsprinciper enligt Röda boken 21 . . . . . . . . . 3.3 Aktuella planeringsprinciper 24 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Politisk styrning 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Kommentarer 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 31 . . . . . . . . . 4.1 FPE-systemet 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Förarbetet till 1992 års försvarsbeslut 34 . . . . . . . . . . 4.2.1 Historik 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Försvarsmaktsutredning 88 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Ledningsutredning 1987 1989 38 - . . . . . . . . . . . . . .

4.2.4 Planering inför FB 92 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.5 Organisation och ledning enligt FörLed 1990 41 . . . . 4.3 Sammanfattning 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Innehåll

5 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut 45 . . . . . . . . 5.1 En myndighet i krig och fred 45 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Försvarsgrenschefemas ställning 49 . . . . . . . . . . . . . 5.3 LEMO-utredningens justerade förslag 51 . . . . . . . . . . 5.4 Kommentar 52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Riksdagens styrning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Inledning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Styrning försvarsutskottets perspektiv 55 ur . . . . . . . . 6.2.1 Utskottsbetänkanden LEMO-förslag 55 om . . . . . . . . 6.2.2 Ledamötemas uppfattningar 56 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Riksdagens insyn och kontroll 64 . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Kommentar 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 Regeringens styrning 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Regeringens styrprojekt 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Anslagsstruktur och programindelning 68 . . . . . . . . . 7.1.2 Uppdragsformuleringar i regleringsbrevet 74 . . . . . . . 7.1.3 Budgetförordning, programplan, anslagsframställan 76

7.1.4 Uppföljning och kontroll 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Att beställa krigsorganisation 78 en . . . . . . . . . . . . . 7.3 Styrning produktiviteten 81 av . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.1¶Produktivitetsutvecklingen 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3.2 Regeringens styrning produktiviteten 83 av . . . . . . . . 7.4 Politiska departementstjänstem på stymingännens syn

en 84 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5 Kommentar 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Överbefälhavaren och högkvarteret . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 5

8.1 Överbefälhavaren 88 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.1 ÖB-funktionen i internationellt perspektiv 88 . . . . . . 8.1.2 Kommentar 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Högkvarteret 90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.1¶Operativ, och produktionsverksamhet 90

program- . . .

8.2.2 Programbegreppet 92 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8.2.3 Kommentar 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Operativa ledningens inflytande 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Operativa ledningens uppgifter och 101 ansvar . . . . . . 9.2 Krigsorganisationens inflytande 103 . . . . . . . . . . . . . . 9.2.1 Inflytande i stort 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.2 Inflytande i långsiktiga frågor 104 . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.3 Inflytande i kortsiktiga frågor 105 . . . . . . . . . . . . . . . 9.2.4 Brister i inflytande 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Beställarroll produktionsroll 108 vs . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Beställarrollen 108 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.2¶En framtida produktionsledarroll 109

. . . . . . . . . . . . 9.3.3 Militärbefälhavamas tidsperspektiv 110 . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Samordning högkvarteret lll av . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Regeringens styrning lll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Kommentar 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Krigsförbandschefemas inflytande 114 . . . . . . . . . . . . 10.1 Krigsförbandschef, lokal produktionsledare, kaderor-

ganiserade förband 114 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Enkätundersökning 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Kommentar 126 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 Innehåll

11 Centrala produktionsledarnas 129 syn . . . . . . . . . . . . . 11.1 Produktionsledamas och uppgifter 129 ansvar . . . . . . . 11.2 Den operativa ledningens inflytande 130 . . . . . . . . . . . 11.3 Kontroll över produktivitetsutvecklingen 135 . . . . . . . 11.4 Regeringens styrning 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 Kommentar 137 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsproces-

sen 139 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Identifierade påverkansfaktorer 139 . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Vad är perspektivstudier 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Ett ökat operativt inflytande 142 . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Försvarsbeslut 1992 och 1996 143 . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Ansvarsfördelning inom Försvarsmakten 144 . . . . . . . 12.6 Regeringens styrning 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.7 FOA:s slutsatser 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.8 Kommentar 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Slutsatser utvärderingen 149 av . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Ett resultatorienterat styrsystem 151 . . . . . . . . . . . . . . 13.1.1 Stymingsglappet 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.2 Förutsättningar för styrning i Försvarsmaktens led-

ningssystem 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.3 Styrning av produktionen 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.4 Blanda produktion och krigsorganisation omöjliggör

mätning 156 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1.5 Varför begreppen sammanblandas 160 . . . . . . . . . . . . 13.1.6 Förbands- och objektsorienterad styrning 162 . . . . . . . 13.2 En styrande krigsorganisation 163 . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 7

13.3 ÖB integrerande funktion 166

som

. . . . . . . . . . . . . . .

13.4 Slutsatser 168

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga l Allmänt UTFÖR:s uppdrag och arbete

om Bilaga 2 Överbefälhavaren i internationell jämförelse

Bilaga 3 Högkvarterets organisation

Bilaga 4 Kaderorganiserade krigsförband

l Inledning

Syftet med detta betänkande är att utvärdera LEMO-refonnens effekter på styrningen Försvarsmakten: regeringens och riks-

av dagens styrning Försvarsmakten och den interna styrningen inom

av myndigheten. Utvärderingen avser dels LEMO-reforrnens mest prioriterade mål styrande krigsorganisation, dels målet resultatorienterad styrning.

Eftersom resultatstyming grundas på politiska beslut i syfte att stärka statsmakternas inflytande över statsförvaltningen, skall försvarssektoms resultatorienterade styrsystemet belysas ur regeringens och riksdagens perspektiv. Frågan som skall besvaras: Har styrsystemet, från ett statsmaktsperspektiv, blivit mer resultatorienterat LEMO-refonnen

genom

Utvärderingen krigsorganisationen styrande faktor har

av som både ett statsmakts- och ett Försvarsmaktsperspektiv. Det har överlåtits på ÖB att besluta i vilken grad krigsorganisationen

om skall styra verksamheten, myndighetens styrsystem skall också

men motsvara statsmakternas behov och krav. Den andra frågan som skall besvaras är därför: Har krigsorganisationen blivit styrande

mer

LEMO-refonnen genom

Rapportens utgångspunkt konstitutionell grundmodell för

är en statsmakternas styrning det militära försvaret, baserad på bl.a.

av principerna för försvarsplanering, följt redogörelse för den

av en historiska bakgrunden till styrningen ur ett statsmaktsperspektiv,

10 Inledning

Därefter beskrivs försvarsmaktens ledningsproblem så som läget var före LEMO-utredningen, utredningens förslag och riksdagens beslut. Regeringens och riksdagens styrning Försvarsmakten

av behandlades ganska summariskt av utredningen men ses i denna rapport som en huvudfråga.

Det politiska inflytandet är beroende av styrsystemet inom Försvarsmakten. Av det skälet analyseras ÖB:s ställning i ett internationellt perspektiv, högkvarterets organisation, den operativa ledningens och krigsförbandschefemas ställning samt den centrala produktionsledningens uppfattning.

Rapporten grundas intervjuer med ett antal riksdagsmän och politiska departementstjänstemän, militärbefälhavama, chefen för operationsledningen samt armé-, marin- och flygvapenchefema.

En enkätundersökning har genomförts med krigsförbandschefer på lägre regional och lokal nivå i Försvarsmakten. Enkäten besvarades av 262 av 270 tillfrågade chefer.

Utvärderingen bygger också på diverse dokument: LEMOutredningens rapporter, statsmaktemas propositioner, betänkanden, försvarsbeslut, planeringsanvisningar, regleringsbrev och andra styrdokument samt Försvarsmaktens planerings- och redovisningsdokument.

Rapportens kapitel 2-12 är huvudsakligen deskriptiva, bortsett från att varje kapitel avslutas med utredningens egna korta kommentarer. Med deskriptiva avses inte bara beskrivning av sakförhållanden utan också återgivande av olika aktörers uppfattningar som framkommit i intervjuer och enkäter.

Baserad på dessa sakförhållanden och uppfattningar presenterar utredningen i det avslutande kapitlet, Slutsatser av utvärderingen, sin sammanfattande utvärdering av det nya styrsystemet. En

sou 1996:98 Inledning 11

inledande sammanfattning enligt vanligt mönster skulle sålunda bli upprepning och ersätts därför med följande sju teser, som i sig en är den sammanfattande analysen av styrningen.

Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-refonnens ledande effektm "en styrande krigsorganisation"

Bildandet myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade

av en styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera Försvarsmakten

Bildandet samlad Försvarsmakt förstärker traditionen med

av en

Försvarsmakt till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt en som,

ÖB-funktionen internt är utformad ledare för som mer som en federation än som en integrerande funktion

Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyming inte har någon klar koppling till Försvars-

som maktens förrnåga. Styrningen leder till att den ekonomiska ramstymingen riskerar att bli underordnad objektstymingen, ett förhållande inte har påverkats LEMO-refonnen

som av

Resultatm ått effekt i form fönn åga och produktivitet saknas

av och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning

12 Inledning

Strävan efter lika ledning i fred, kris och krig vilket såväl VI 90 som LEMO-utredningen utgick från försvårar bedömningen och utkrävande för försvarsförmåga respektive

av ansvar produktivitet i produktionen

Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produktionsledningama. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än avskiljt från insyn och

mer styrning än före LEMO-refonnen.

Enligt UTFÖR:s mening är således dagens situation avseende styrning inte tillfredsställande. Förslag till korrigeringar kommer att redovisas senare.

2 ur statsmakternas

Styrning per-

spektiv

2.1¶Konstitutionell

grundmodell

Den konstitutionella grundmodellen för styrningen av det militära försvaret är följande: Statsmaktema har ansvar för säkerhetspolitiska analyser och bedömningar. Försvarsmakten har ansvar för militärstrategiska analyser och bedömningar som utgör underlag för säkerhetspolitiska bedömningar. Statsmaktema formulerar och fastställer säkerhets- och försvarspolitiska mål samt uppgifterna för det militära försvaret. Försvarsmakten föreslår alternativa försvarsmaktsstrukturer som svarar mot uppgifterna. Statsmaktema beslutar försvarsmaktsstruktur och ekonomisk

om nivå som svarar mot uppgifterna och de säkerhets- och försvarspolitiska målen. Statsmaktema följer upp och kontrollerar att Försvarsmakten genomför uppgifterna och att målen uppfylls.

14 Styrning ur statsmakternas perspektiv

2.2¶Historisk

bakgrund

Det finns ett historiskt-organisatoriskt arv som förenar riksstyrelsen och försvarets ledningsfrågor och som delvis förklarar förutsättningarna för att bedriva försvarspolitik i det svenska samhället.

Försvarsfnigorna ställning

I 1634 års regeringsform bestod riksstyrelsen av fem grenar varav två avsåg försvaret till lands och sjöss. Ämbetena marsk och

som amiral avsatte förvaltningskollegier maktbas för dessa rådsherrar

och kvantitativt tunga inslag i centralförvaltningen. Befattningen som amiral och senare sjöminister överlevde amiralitetskollegiets upplösning år 1791 med drygt hundra år. I 1840 års departmentalrefomi behölls denna tudelning av försvarsförvaltningama. Försvarsmakten kom att utgöra två av de inalles sju departementen. Ända fram till år 1920 bibehölls denna dubbla representation i regeringsarbetet.

Kungen var förutom statschef högste befälhavare för

- krigsmakten till lands och sjöss. Kommandostrukturen var entydig. Ofta kom krigs- och amiralitetsärenden att behandlas som fristående frågor direkt under kungens uppsikt. I 1809 års RF undandrogs kommandomålen dvs ärenden som kungen i egenskap av högste

befälhavare "omedelbarligen besörjde" behandlingen i statsråd.

-

Principer om divisionalisering och form ella expeditionsordningar i kansliets ärenden ledde senare till att olika frågor hanterades i separata beslutsprocesser. Bland detta skäl kom försvars-

annat av frågor att i olika avseenden åtnjuta en priviligierad ställning i

Styrning statsmakternas perspektiv 15

ur

beslutsfattandet. Kommandomålen omvandlades till att enbart avse personalärenden inom krigsmakten och bibehölls konstitutio-

som nellt institut även i 1974 års RF. Av 7 kap 3 § framgår att vissa verkställighetsärenden inom försvarsmakten numera kan avgöras av departmentschefen under statsministerns överinseende.

Överbefälhavarens ställning

År 1915 beslutades att utnämna högste befälhavare under krig.

en Det flygvapnet stod emellertid utanför sådan ordning till

unga en år 1931. År 1929 argumenterade försvarsministern mot förslaget om

högste befälhavare för hela krigsmakten i fredstid med arguen mentet att behovet berodde huruvida Konungen finner för gott

av

själv övertaga den direkta krigsledningen eller ej. att

År 1937 tillkom försvarsstaben, chefens ställning kringskars

men i viss utsträckning. Regeringen avslog tanken på en utomordentlig befälsställning i fred, eftersom sådan kunde avvika från

en statsförvaltningens allmänna uppläggning. Trots detta utnämndes en ÖB efter andra världskrigets utbrott och det oaktat att krigsorganisation trätt i kraft.

I 1942 års försvarsbeslut bekräftades för krig och fred

en överensstämmande organisation försvarets högsta ledning genom

av ÖB-ämbetet. Denne hade primäransvar för operativa förberedelser,

i frågor rör personal, organisation, utrustning, utbildning men som och värnplikt lydde försvarsgrenschefema direkt under regeringen. Annéledningens operativa integrerades i försvarsstaben,

ansvar medan de andra försvarsgrenama betjänades staber med friare

av ställning.

16 Styrning statsmakternas perspektiv

ur

ÖB-institutionen i sin fredstida utformning bibehölls efter kriget. En ledamot av 1945 års försvarskommission argumenterade emellertid mot dennes befälsställning: maktkoncentrationen skulle medförda alltför starkt inflytande och kunde öka motsättningarna mellan vapenslagen. Under 1950-talet vilade frågan, förslag

men om en mer centraliserad lösning under ett enhetskommando framfördes i enskilda utredningar och riksdagens revisorer.

av

1960 och 1976 års försvarsutredningar kom fram till

att en långtgående organisatorisk integration inte ännu kunde motiveras. 1958 års försvarsledningskommitté introducerade det

senare upprepade argumentet, att den militärtekniska utvecklingen inte kommit så långt att tillräckligt starka skäl fanns för

att sammansätta all verksamhet, syftar till att uppsätta förband, i

som en organisation under ledning toppmyndigheten eller enda

av av en myndighet under denna.

Med tillkomsten av en integrerad försvarsstab år 1961 och fem

år de integrerade militärområdesstabema upphörde den

senare självständiga operativa myndighetsrollen för försvarsgrenschefema. Däremot ledde de alltjämt förbandsproduktionen och lydde i detta hänseende direkt under regeringen. ÖB:s befogenheter uttrycktes därför med att denne ägde orderrätt vad operativ verksamhet

avser men direktivrätt i fråga inriktning förbandsproduktio-

om m.m. av nen.

Den översyn ägde i mitten 1970-talet fann att

som rum av en enrådighetsbefälsställning hade många skäl för sig. Avgörande

var emellertid att öppnare och mångsidigare Försvarsdebatt

en garanterades genom självständiga försvarsgrenar. Däremot stod vinster att göra samlokalisering till gemensamt högkvar-

genom en ter.

Styrning statsmakternas perspektiv 17 ur

I LEMO-utredning blev det signifikativt nog frågan om högkvarterets inre organisation, föranledde invändningar. som Försvarsledningen accepterade utredarens förslag om sammanhållen organisation och förening fyra staber till enda men inte av en förslaget huvudavdelning för ledning förbandsom gemensam av produktionen. I skrivelse anförde LEMO att den en senare verkställande ledningen produktionen... behöver delegeras till av några centrala produktionsledare inom högkvarteret. I regeringens proposition demonterades språkbruket och det sades rent ut att produktionsledama är försvarsgrenamas främsta företrädare och att de lyder direkt under ÖB. Den bild avtecknar sig utgör något av en paradox. I tider som då yttre omständigheter och krav på stående beredskap skulle kunna argument för centraliserad och i militär mening samordnad vara en försvarsorganisation, fanns inte gehör för sådan lösning. Men i en dagens det kan förefalla mindre hotfulla läge har den

som

sammanhållna myndighetsformen kunnat förverkligas. Det understryker att försvarsmaktens lednings och organisation inte bara är fråga säkerhetspolitiska hot och tekniskt-rationella lösningar en om för att optimera slagkraft. Det är i hög grad också en politisk fråga, dvs fråga den civila kontrollen över stridskrafter och militär en om ledning.

2.3¶Försvaret som sektor

självstyrande

Balansen mellan försvarssektoms styrning sig själv och den av konstitutionella civila kontrollen är ett centralt problem. I denna

18 Styrning statsmakternas perspektiv

ur

fråga ligger den kanske viktigaste förklaringen till att LEMOreformen lyckades genomföra en så omfattande omstrukturering.

Andra världskriget ökade medvetenheten behovet starkt

om av försvar och nationellt totalförsvarstänkande. Försvarsdepartementet fick ansvaret att hålla ledningen försvarsinriktade

samman av aktiviteter på tvären funktionella och institutionella indelningar.

av Hänvisningar till det lilla landets utsatthet och på försvaret

synen som en nationellt samlande institution blev framträdande drag i politiken. Försvarspolitiken präglades också allmän uppslut-

av ningen hög konsensus och stort professionellt inflytande.

Den politiska uppslutningen kring neutralitetslinjen hade reducerat försvarspolitiken till frågor försvarets organisation och

om samordning, som lämpligen överlåts till experter. Den intemationel-

blockpolitikens fall tvingade emellertid till anpassning den

av säkerhetspolitiska doktrinen. Därvid synliggjordes mekanismer i beslutprocessen varit outtalade förutsättningar för politiken och

som dess underförstådda rationalitet: femårscykeln, index för anslagsuppräkning, budgetprocessens olika tidsskikt och den planmässiga partipolitiseringsfasen.

Kjell Goldmann har karaktäriserat försvarspolitiken

som en verk-samhet i hög grad kontrolleras den byråkratin.

som av egna ÖB värderar krigshotet, bestämmer vapenönskemål, levererar underlaget för beställningen och utvärderar produktens ändamålsenlighet. Få s.k. spontana aktörer blandar sig i beslutsprocessen. När utomstående gör det, i de debattskrifter ledsagar

som som försvarsbesluten, är urval och omständigheter i hög grad ett utflöde av en planerad

process.

l Goldmanni Goldmann-Berglund Sjöstedt citop

-

1996:98 Styrning statsmakternas perspektiv 19 SOU ur

Försvarssektom har sålunda ett kraftigt inflytande över egna angelägenheter och LEMO-utredningen motsäger inte detta. Men det förenkling påstå att försvarspolitiken i sin helhet är vore en att förvaltningsstyrd. Det så att politikens valfas organiserats är snarare på skapat förutsättningar för fast rollfördelning. ett sätt som en

2.4¶Kommentarer

Den historiska genomgången bekräftar att Försvarets ledningsfrâgor bär på speciell problematik sällan är aktuell i andra en som sammahang. Frågor Försvarsmaktens ledning i krig är varken om organisatoriskt eller reellt helt frikopplade från frågor gäller som rikets civila styre i fred. Organisationsfrågoma på central och regional nivå i försvarsmakten utgör ett integrerat helt. Sedan länge har de behandlats i ett sammanhang. Genom LEMO-reformen blev överbefälhavaren högste chef i fred med orderrätt både avseende operativ även ledning och produktionsledning. Överbefälhavaren dänned svarar för den funktion skall göra Försvarsmakten till ett integrerat som helt i krig såväl i fred. som Balansen mellan försvarsmaktens styrning sig själv och av aktemas kontroll är centrala frågor i utvärderingen av LEMOstatsm reformen. Många studier visar att försvarsmakten historiskt sett varit i stycken självstyrande sektor. Har detta självstyre en stora ökat eller minskat LEMO-refonnen genom

äøgwøüåámáfmâaüzzâgxâáéâxwaaâreáfnâgñiâguzs

i

i Änäråi

gøzágigâaäøiáå

å

mêzgäfâråäâf

.rak xâzâ ,u

ifffffiTgåäêäåg

M

f -

âävwiâxâwáwmâêâ

mtzgküaâiüâgsáiriâgøzágâgzzås mqaââi-;âisgsáêéømwxaâwaüea

å

3¶Försvarsplaneringens principer

1¶Beslutsprocessen

Inom politiken är försvaret ett unikt område såtillvida att det finns etablerad form för samlat politiskt övervägande och beslutsen fattande. Riksdagens Försvarsbeslut ungefär vart femte år omfattar samlad och samtidig politisk bedömning landets säkerhetspoen av litiska situation, inriktningen försvarets verksamhet och behovet av av resurser. Riksdagens försvarsbeslut är sista steget i lång utredningsen och beredningsprocess och första steget i ännu längregenomföen rande- och vidmakthållandeprocess, vanligen ett decennium: de fem år beslutet och utblick mot den närmast kommande avser en femårsperioden. Beslut försvarsmakten är resultat nationell politisk om av en avstämning karaktäriseras hierarki, beslutsgång och som av funktionell specialisering.

Hierarki uttrycker statsmakternas överordnade ställning som avgörande politisk instans och beslutsfattare. Beslutsgång innebär att följer formfast och logisk processen en ordning, åtminstone då syftet är att fatta beslut snarare än att tolka verkligheten eller manifestera förhållningssätt. Berednings-

22 Färsvarsplaneringens principer

arbete, beslutsfattande och genomförande försiggår i urskiljbara sekvenser. Funktionell specialisering betyder att olika institutioner och aktörerhar huvudansvar för enskilda faser i den politiska processen. Ytterst är det en utsträckt maktdelningsprincip med fördelning av befogenheter.

En enkel modell över olika steg i normal policyprocess kan en beskrivas på följande sätt.

Faser artikulering

strukturering

valfas

genomförande

Aktivitet

opinionsbildning/

debatt/utspel

kommitté/

beredningsprocess

statsmakter

förvaltningen

Figur: Skeden i normala policyprocesser

Artikulering innebär att frågan introduceras på den politiska en dagordningen och att ett förhållnings-, besluts- eller åtgärdsproblem

Försvarsplaneringens principer 23

accepteras Struktureringsfasen består problemanalys och

av formulering handlingsalternativ. I valfasen förordas en av dessa

av handlingslinjer sedan förverkligas och utvärderas i genomfö-

som randet. Därmed återgå till utgångspunkten: gårdagens

kan processen lösning blir dagens artikulerade problem3.

I krislägen, komprimerade händelseförlopp och vid drastiskt nya förutsättningar eller externa chocker kan mönstret relationer

av mellan aktiviteter och institutioner förändras. Kopplingen mellan en institution och dess förväntade funktion kan upplösas.

3.2¶Röda boken

Planeringsprinciper enligt

Försvarssektom har organiserats för att möjliggöra övergripande och översiktlig planering Ordningen har ofta förknippats med den planerings- och beslutsordning svenska ekonomer introducera-

som de på 1960-talet efter amerikansk modells. Detta s.k. FPE-system infördes successivt år1970-72 prop 1970:97. Det kom att ligga till grund för den femtonåriga långtidsplaneringen, principen om femåriga beslutsintervall samt försvarets interna ekonomi- och

Ds SB 1984:1I "promemoriaomdet svenskautredningsväsendet"beklagasatt många utredningarsaknarenpregnantformulering. Med ett förhållningsproblemavsespolitikens "politiska" innehåll. 3

Uppspjålkningenär inte barakonventionell,denår ocksåtraditionell. Hesslén1927 indelar GustafWasas"personligariksstyrelse"i "initiativ, beredning,beslulsbildning, kontroll etc." 4 Liber

Jfr Lindström S Wim-ockB 1984: Destoraprogrammenstid. Stockholm: 5 föisvarsplanering,Stockholm

GrapeL YsanderB-C1967 Säkerhetspolitikoch samt SOU 1969:25

24 Försvarsplaneringens principer

styrsystem i fredstid med rullande programplaner. Den politiska ledningsapparaten och verkställighetsledet bands ihop på ett för försvarssektom unikt sätt.

Den traditionella militära organisationsprincipen kännetecknas av hierarki, stabil rollfördelning, enhetlighet, disciplin, klara ordereller uppdragsvägar, stegvis fördelning av uppgifter och ansvar, framförhållning och långsiktighet. I en utredning SOU 1969:25 om försvarets planeringssystem antyddes att det kunde föreligga spänningar mellan rådande praxis och organisation

och detta nya, av ekonomistisk rationalitet präglade ideala plan- och

programtänkande. Det antogs emellertid att sådana barnsjukdomar kunde övervinnas i takt med att de nya begreppen och synsätten

vann terräng. Plancringssystemet enligt denna s.k. Röda boken innebar i korthet följande:

I särskilda omvärldsstudier analyseras den internationella utveckligen med i politiska, strategiska, sociala, ekonomiska och militärtekniska avseenden. Olika alternativa utvecklingar leder till olika former av kriser och risker för mot Sverige. En

angrepp inventering görs av framtida möjliga angreppsfall. En bank

av möjliga angreppsfall tas fram ÖB efter direktiv regeringen.

av av Statsmaktema gör ett urval framtagna angreppsfall, baserat på

av säkerhetspolitisk inriktning och tillgängliga Dessa

resurser. angreppsf all blir dimensionerade och utgör statsm aktemas viktigaste medel för att inrikta försvarets utveckling.

Statsmaktemas styrning med dimensionerande angreppsfall kompletteras med styrning tilläggskrav avseende t.ex.

genom beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Till denna styrning skall också läggas de restriktioner, s.k. ramvillkor,

Försvarsplaneringens principer 25

som sätts av svenska inre förhållanden. Ramvillkoren utgörs av restriktioner med avseende på ekonomi och vämpliktsuttag. Också internationella överenskommelser och andra politiska restriktioner kan betinga ramvillkoren.

Med utgångspunkt från dimensionerande angreppsfall, tilläggskrav och ramvillkor skall fördelas så att största möjliga

resurserna balanserade måluppfyllelse krigsavhållande effekt uppnås i samtliga angreppsfall över viss tid. Det slutliga valet av resursram, dimensionerande angreppsfall och önskad balanserad försvarseffekt är ett politiskt beslut. Genom den systematik med vilken underlag för beslutet tas fram, skall graden av risktagande kunna uttryckas klart.

Till grund för statsmaktemas styrning genomförs miljö- och altemativstudier av myndigheterna och redovisas i perspektivplaner. Dessa omfattar försvarets långsiktiga inriktning och de alternativa försvarssammansättningar som bör kunna realiseras i framtiden. Perspektivplanema sträcker sig 15-20 år framåt i tiden och de genomförs rullande i tidsintervaller fyra år. En perspektivplan

om skall ge underlag för alternativ ifråga om struktur och innehåll. Perspektivplanen är en idéskiss eller vision om framtiden, inte uttryck för ett handlingsprogram. Handlingsprogrammet uttrycks istället i programplaner, som anger försvarets utveckling under nästa femårsperiod. Programplanen rullas årligen och presenteras för riksdagen. Myndigheterna får en femårig ekonomisk ram angiven för planeringsverksamheten. Genom programplanema skall perspektivplanemas intentioner successivt förverkligas. Programplanen är stel, dvs resurserna är i stort sett bundna genom tidigare åtaganden.

26 Försvarsplaneringens principer

Perspektiv- och programplaner kompletteras systemplaner för

av särskilt resurskrävande objekt, organisationsförändringar, system och projekt. De kortsiktiga operativa kraven på programplanema härleds operativa angreppsfall. Förslag till operativa angreppsfall

ur lämnas myndigheterna och urvalet fastställs regeringen.

av av

3.3¶Aktuella

planeringsprinciper

Vid en jämförelse mellan Röda bokens och dagens planeringsprinciper noteras särskilt följande avvikelser:

Styrningen i dimensionerande angreppsfall övergavs inför 1992 -

års försvarsbeslut. Styrningen inför försvarsbeslutet år 1996 har

skett genom specifika frågeställningar från försvarsberedningen till Försvarsmakten.

Perspektivplaner har sedan införandet alltid genomförts inför -

försvarsbeslut, dvs. som regel var femte år. Någon rullning vart

fjärde år i enlighet med Röda boken har aldrig skett.

Begreppen perspektivstudier och perspektivplanering används -

inte längre. I underlaget till Försvarsbeslut år 1996 fick Försvars-

makten och andra myndigheter i uppdrag att belysa ett antal

specifika frågor. Tidsperspektivet sattes till tio år. Någon

perspektivplan enligt Röda bokens mening har därmed inte

avkrävts Försvarsmakten inför 1996 års försvarsbeslut.

Programplanen finns kvar men benämns sedan bå 1994/95 -

Försvarsmaktsplan. Den omfattar de närmaste fem åren

samt en

översikt över de därpå följande fem åren, dvs totalt en tioårspe-

riod.

Försvarsplaneringens principer 27

Det finns inga fonnella regler för den process som resulterar i ett försvarsbeslut. Varje omgång har sin fonn, styrd av regerigen dels kommittédirektiv, dels uppdrag till försvarsmyn-

genom genom dighetema att inkomma med planer och underlag.

Processen inför 1996 års Försvarsbeslut leds av den av regering-

tillsatta försvarsberedningen med företrädare för regering och en riksdag. Utredningarnas och beredningamas självständighet i förhållande till regeringen har varierat över tiden. Tidigare försvarsbeslut har beretts i särskilda försvarskommittéer, vilka

självständiga myndigheter. Den senaste försvarskommitagerat som tén 1988 års Försvarskommitté upplöstes dock utan att ha löst

- sin uppgift. 1991 års försvarsbeslut uppsköts till år 1992.

Den aktuella försvarsberedningen, ledd av statssekreteraren, sitter i Försvarsdepartementet och är därmed till synes närmare kopplad till regeringen än försvarskommittéema. Detta bedöms av regeringen effektiv form för att bereda ett försvarsbe-

vara en mer slut och samtidigt utröna förslagens möjligheter att gå igenom i riksdagen.

En nyhet i den pågående försvarsberedningens arbete är etappindelningen. Den första etappen behandlas i regeringens proposition 1995/96:12 säkerhetspolitiken samt uppgifter och

om ekonomiska för totalförsvaret. Den andra etappen resulterar

ramar

proposition hösten 1996. I denna skall försvarets struktur och i en verksamhetens inriktning under den kommande femårsperioden 1997-2001 läggas fast i detalj.

mer

Motiven för att låta försvarsbesluten omfatta flerårsperiod

en som regel fem år sägs vara kraven på långsiktighet i försvarsplaneringen och den relativa statiska säkerhetspolitiska situationen, åtminstone under det kalla krigets dagar. De senaste årens historiskt

28 Försvarsplaneringens principer

sett radikala förändringarna i vårt lands säkerhetspolitiska situation har ännu inte föranlett några förändringar med avseende statsmaktemas styrning försvaret.

av

Föregående kapitel inleddes med en punktvis sammanfattning

av den konstitutionella grundmodellen för styrningen Försvars-

av makten. Rollfördelningen innebär sålunda att statsmakterna

svarar för säkerhetspolitiska och ÖB före militärstrategiska bedömningar. Med det senare avses den militära utvecklingen vad gäller doktriner och stridskrafter för de större staterna i Europa samt för USA. Den risktagning beslut försvarsstruktur och

som om ekonomisk nivå innebär är ett politiskt beslut.

3.4¶Politisk

styrning

I regeringens proposition Totalförsvar i förnyelse 1995/96:12 beskrivs statsmaktemas kedja mål och uppgifter för det militära

av försvaret. Bilden nedan illustrerar denna mål- och uppgiftskedja.

6 Fortsattaförberedelserinför nästatotalförsvarsbeslut,regeringsbeslut1993-12-22, studieuppdrag2.

Försvarsplaneringens principer 29

Figur: Styrning av försvaret

säkerhetspolitiska Uppgiñcrm:det | Dimensionering Fortvanpolitisk:mu ochövergripandeinriktning militlnlbnvaret

Militaralliansfrihet V V"i°dl"“ Mm d Dimensionering av syñandetillneutralitet mmmh" nnw" mt"Wik higuorg.i antal -b - eb i krig mmm. møwp man brigndcrmm. Hlvdatemtondl Hlvdatemlondl, . integritet Ekonomi

integritet Penn

S inwmntione"I porwu-,jndmm Samarbetemed tlkerhetøpolituka attnarinde Emopu säkerhetsorgarüsali slutning l ntmfluândl Ä organnaorm-n: med lindarialla Omnia m 0°"j°°m“ internationell i°$°"°,."f°" n Den . . .. L .. och. .gymaooqwo fredsfrämjande förinternationellar l M WMI951% verksamhet och ñedlmmjmde fredamnüundginnh utomlandssamtidigt hum" Övertidenanpassad Inom Irett lbnniga mågamman Förmågaochmöjligheter Förmågaanpmmmgull4 mmn kamin". attefterhand hll plkortochlångulrt I allahot.omk." anpassa .Miu uppståmotlandet °Vdd"“"°°klm$ Skapagrundoch hmdlingvñihetfbr Envidgar BM En" nu Kunnautnyttjasvid:vin mlm°,:5"pph°' sakerhetsbegrepp ;Zxâumdhü - rationellapåfrestningar p M3n "S"° pdumhan fredeI katastrofer

Antaltotallbnvm- Enbredförankring- Teman, m.. plikliglimmmoch h ber°1k""5° P ° civilit- lbnvu

Bilden visar kedjan från säkerhetspolitiska mål till konkret

inriktning och dimensionering av krigsorganisationen, uttryckt i

bl.a. antal av vissa förband på aggregerad typförbandsnivå,

ekonomisk ram, antal totalförsvarspliktiga som skall utbildas samt

utveckling och avveckling av anställd personal. Övriga konkretise-

ringar härledda från de säkerhetspolitiska målen är bl.a. organise-

ring av en internationell styrka och inriktning av försvarsindustrin.

Försvarsutskottet ställde sig bakom regeringens förslag be-

tänkande 1995/96:FöUl. Ett sammansatt utrikes- och försvar-

sutskott tillstyrkte propositionens förslag bl.a. avseende säkerhetspo-

litiken och de internationella insatserna betänkande 1995/96:UFöU

1.

30 F örsvarsplaneringens principer

UTFÖR har intervjuat politiska tjänstemän i Försvarsdepartementet för att få konkretiserat hur den politiska styrningen går till. Utgångspunkten för beskrivningarna inför 1996 års

är processen försvarsbeslut. I det följande sammanfattas vad som framkommit vid dessa intervjuer.

j

Underlag för de säkerhetspolitiska målen erhålls huvudsakligen från Utrikesdepartementet, Försvarsmaktens militära underrättelseoch säkerhetstjänst, Försvarsdepartementets huvudenhet for säkerhetspolitiska och internationella frågor samt Försvarsberedningen som bl.a. genomfört och granskat hotbildens

resor utveckling.

Underlag för de försvarspolitiska målen erhålls främst från Försvarsmakten. Myndigheten skall i sina underlag utgå enbart från försvarsmässiga utgångspunkter.

Som en kommentar till rollfördelningen mellan politiker och myndighet framförs att ÖB ibland politiserar med uttalanden

som t.ex. om jag inte får x måste Sverige gå med i NATO. Enligt grundmodellen skall myndighetschefen avhålla sig från sådana uttalanden.

Tjänstemännen i departementet hävdar att det politiska inflytandet i arbetet med ett nytt försvarsbeslut denna gång är stort. Beslutsprocessen beskrivs som politiskt målstyrd, delvis som en följd av att arbetet sker i form av en försvarsberedning i stället för en försvarskommitté.

Den förre försvarsministern initierade i december 1993 en ny uppläggning av arbetet med försvarsbeslut att 18

genom ge studieuppdrag till myndigheterna. Vintern 1995 gav den nya regeringen direktiv till Försvarsmakten att ta fram sju strukturer och handlingsvägar. Detta underlag låg till grund för propositionen i

Försvarsplaneringens principer 31

september 1995 med klart definierad politisk inriktning: vidgat säkerhetsbegrepp, allmän värnplikt och krav på anpassningsfömiåga. Modellen med 18 uppdrag innebar att departementet blev den part formade helheten i stället för, som i tidigare försvars-

som beslut, Försvarsmakten. Också detta har bidragit till ökad politisk styrning.

Det politiska inflytandet utövas främst genom statssekreteraren,

är med under hela och pressekreteraren samt som processen, politiskt sakkunniga. Allt material analyseras politisk synvinkel.

ur Det framgår ÖB:s Försvarsmaktsplan att styrningen varit

av annorlunda. ÖB markerar avstånd från ansvaret vilket, enligt politikerna, är korrekt eftersom beslutet är politiskt.

När Försvarsmaktsplanen inkommit görs bedömning tjänstemannanivå underlaget håller sig inom angivna mål och

om ekonomiska Arbetet leds departementsgrupp bestående

ram ar. av en

statssekreterare, pressekreterare, planeringschef, politiskt av sakkunniga och enhetschefer. Också politikerna i försvarsberedningen gör sin bedömning Försvarsmaktsplanen samt

egen av håller ledamöter i försvarsutskottet och

sinäriksdagsgrupper,

partiorganisationer infonnerade.

Två kontrollstationer finns inlagda i försvarsbeslutet, år 1996 och år 1998. Också säkerhetspolitiken kommer att belysas i kontrollstationema.

32 Försvarsplaneringens principer

3.5¶Kommentarer

l detta avsnitt har styrkedjans principer beskrivits, i stort sett

en systematiskt och hierarkiskt ordnad bild. Symbolen for det rationel-

planeringstänkandet i försvaret, FPE-systemet från år 1970, har dock successivt urholkats. I och med den starkt förändrade hotbilden under 1990-talet har förutsättningarna ändrats väsentligt för försvarsplaneringen.

I dagens grundmodell beslutar politikerna om uppgifter, försvarsmaktsstruktur ända ned på förbandsnivå och ekonomisk nivå för Försvarsmakten. Politikerna tar därmed mycket konkret ansvar för de risker som alltid ligger i ett försvarsbeslut.

En hypotes som redan här kan formuleras är att med styrning förbandsnivå övertar politikerna ansvaret från ÖB på alltför låg nivå. Det politiska beslutet anvisar enda försvarsmaktsstruktur

en för att lösa Försvarsmaktens uppgifter. F lexibiliteten i systemet blir därmed låg under försvarsbeslutsperioden.

4 led-

Försvarsmaktsperspektiv på

ningsproblem

1¶FPE-systemet

LEMO-utredningens utformning Försvarsmaktens lednings- och av organisationsstruktur grundades till stor del på försvarets planerings- och ekonomisystem FPE-systemet och på förarbetet till 1992 års försvarsbeslut med bl.a. ÖB:s verksamhetsidé. Baserat på utredningen 1970 Planering och programbudgetering inom försvaret SOU 1969:25, d.v.s. Röda boken, se avsnitt 3.2 infördes försvarets planerings- och ekonomisystem FPE-systemet åren 1970-727. Systemet vidareutvecklades under 1970- och 80talen. Syftet med FPE-systemet att rikta ökad uppmärksamhet mot var verksamhetens slutmål: krigsorganisationen och dess förband. Det resultaten fredsverksamheten skulle följas upp och var av som redovisas. Resultaten definierades beslutade krigsförbands som krigsduglighet och beredskap. Den ekonomiska uppföljningen knöts systematiskt till genomförd verksamhet i stället för som mer tidigare till olika utgiftsslag.

7 1970:97, su 203, rskr. 420 prop.

34 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem

I proposition år 19788 framhölls att FPE-systemet skulle

vara ett samlat ledningssystem för all verksamhet i fred. Verksamheten inom försvarsmakten skulle byggas med krigsförbanden

upp som samlande begrepp i planering och genomförande. Undersökningar under 1980-talet visade dock att ledningssystemet i detta avseende inte fungerat som avsett. Det svårt att kopplingen mellan

var se läget i krigsorganisationen och genomförd produktion.

I rapport från ett projektarbete regeringens uppföljning och kontroll°

om påpekades att årets produktionstillskott till krigsorganisationen "lagret" inte följdes i rätt tenner och att det saknades

upp uppgifter om vad satsade tillfört krigsorganisationen. Styr-

resuser ningen i resultattermer fick således alltjämt stå tillbaka För styrningen i produktionstermer.

FPE-systemet innebar indelning i huvudprøgram och

en delprogram samt huvudproduktionsområden och delproduktionsområden. Huvudprogram och huvudproduktionsområden i

anges

matrisen nedan.

prop. 1977/78:63, FöU rskr. 174 9 Fö Ds 1988:76

1996:98 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 35 SOU

HPO/ HPO l HPO 2 HPO 3 HPO 4 HPG Ledning och Materielan- Anskaffning Forskning

förbandsverk- skaffning av anlägg- och utveck-

samhet ningar ling

HPG l Arméförband

HPG 2 Marintörband

HPG 3 Flygvapenför band

HPG 4 Operativ ledning mm

Huvudprogram5 utgjordes myndigheterm.m.inom försvarsmakten.

av gemensamma

För huvudprogrammen l-4 tilldelades anslag skurna huvud-

och huvudproduktionsområde. Uppgifterna gavs skurna program huvudprogram och delprogram, d.v.s. utan direkt koppling till anslagen i respektive ruta i matrisen.

LEMO-utredningen tog fasta på att intentionerna med FPE-

aldrig riktigt uppnåtts. Orsakerna till detta var, enligt systemet utredaren, indelningen i huvudprogram och delprogram samt

att huvudproduktionsområden och delproduktionsom råden anpassats till befintlig myndighetsstruktur. Berörda organisationer behöll sina tidigare uppgifter och befogenheter. Strukturen hade således förblivit i utsträckning opåverkad grundtankama i lednings-

stor av systemet.

36 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem

LEMO-utredaren skriver "Regeringens styrning i resultattenner verkställs fortfarande att primäruppdrag lämnas till de

genom tunga produktionsmyndighetema. Även krigsförbandschefer och

om operativt ansvariga i något ökad mån lyckats föra fram sina synpunkter till dem avgör produktionens inriktning, är det

som fortfarande så att produktionsmyndighetema och de värderingar de företräder har ett dominerande inflytande Men "... produktionsmyndighetema har inte något uttryckligt inför regeringen för

ansvar krigsförbandens krigsduglighet och beredskap.

4.2¶Förarbetet till 1992 års försvarsbeslut

4.2.1¶Historik

Inför varje femårigt försvarsbeslut under 1970- och 80-talen

har en parlamentarisk försvarskommitté arbetat fram underlag. Kommittéema inhämtade underlag från bl.a. ÖB, främst

genom att ange ekonomiska planeringsramar i olika alternativ. ÖB presenterade vanligen dels infordrat underlag, dels högre enligt ÖB:s

en ram som mening erfordrades för att lösa statsmakterna ställd uppgift. ÖB

av brukade att de högsta politiska förenade med

anse ramarna vara påtagliga risker och att de lägsta oförenliga med svensk

ramarna säkerhetspolitik.

° Försvarsmaktens ledning, sou 1991:112, sid 48

Försvarsmaktens ledning, sou 1991:112, sid 159

Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 37

Oftast resulterade denna i att riksdagen beslutade om en process ekonomisk enligt ÖB skulle medföra stora risker för ram, som försvarsmaktens förmåga. Denna gällde sedan under fem årsperam rioden. Vid nästa försvarsbeslut, fem år senare, blev den ram som ÖB orimligt låg nivå acceptabel. På detta sätt fortsatte ansett vara under följd försvarsbeslutsperioder. processen en av akternas uppgifter till försvaret hade under 1970- och 80- Statsm oförändrade. Hela landet skulle försvaras och talen varit i stort sätt varifrån angreppet än kom. Angrepp skulle försvar kunna tas upp kunna mötas samtidigt i två operationsriktningar: över norra landgränsen och kust. Om angriparen ändå lyckades tränga in över skulle uthålligt försvar kunna föras även inom områden, i landet, ett angriparen redan hade erövrat. Uppgifterna innebar för arméns som del behov många förband. av marinen och prioriterade och därför

Medan flygvapnet kvalitet

minskade antalet förband när de ekonomiska ramarna minskade, sin med påföljd att kvaliteten på behöll armén stora numerär arméförbanden försämrades. När förhållandet uppmärksammades försvarsbeslut regeringen ÖB i uppgift att utreda inför 1987 års gav långsiktiga utveckling samt produktionsledningen inom arméns försvarsmakten.

4.2.2¶Försvarsmaktsutredning 88

regeringsuppdrag blev upptakten till Försvarsmaktutredning Detta FU 88. Syftet klarlägga konsekvenserna av 1987 års 88 var att försvarsbeslut för annén. Under utredningen igångsattes även en för öka produktiviteten i försvarsmaktens verksamhet. process att

38 Försvarsmaktsperspekliv på ledningsproblezn

Nya ledningsprinciper skulle införas. Den tidigare centralstyrda verksamheten skulle ändras. Ansvar och befogenheter skulle delegeras i organisationen. Resursbehovet för produktion skulle ner komma nerifrån det enskilda krigsförbandet. Med ledningsfilony sofi och delegerade befogenheter skulle stabsresursema på central och regional nivå kunna minskas. Utredningen utgick från antagandet att försvarets och särskilt arméns kris endast kunde lösas följande strukturella genom förändringar: Försvarsmakten skulle beredskapsorganisation, - vara en Produktionsledning och uppföljning skulle ske i krigsförband- stermer, Den lokala nivån skulle sättas i - centrum, Det skulle finnas balans mellan uppgifter och - resurser.

Myndigheten Överbefälhavaren hade ansvaret för operativa avvägningar och avvägningar mellan försvarsgrenama. Myndigheten Chefen för armén hade ansvaret för att utarbeta underlag för beslut om avvägningar inom arméprogrammet. Inför hot stora strukturella förändringar uppstod oenighet om mellan chefer i försvarsmaktens centrala ledning i ett antal frågor. Även mellan ÖB och militärbefälhavama och mellan chefen för armén och militärbefälhavama fanns delade meningar i flera frågor. Resultatet av utredningsarbetet föredrogs kontinuerligt i militärledningen, MIL: ÖB ordförande, försvarsgrenschefema samt på kallelse vissa andra myndighetschefer. - - Däremot ingick inte militärbefälhavama i MIL utan kallades av ÖB till särskilda "MB-möten" gånger år. I konsekvens ett par per med gällande ansvarsförhållanden låg tyngdpunkten i MB-mötena

Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 39

på operativa frågor. Militärbefälhavama kallades därutöver, i egenskap produktionsansvariga för annéprogrammet inom sitt

av militärområde, till annéchefens möten angående program- och produktionsfrågor. Myndigheten Militärbefälhavaren kunde anses stå såväl under mellan myndigheterna Överbefälhavaren och

som Chefen för armén. Det förelåg ett begränsat lydnadsförhållande mellan militärbefälhavama och de övriga två försvarsgrenschefema. Formellt möttes de en gång per i försvarsgrenschefemas programdialoger. I övrigt styrdes utvecklingen och leddes produktionen av marin- och flygvapenförbanden utan militärbefälhavare som mellaninstans. Milostabemas verksamhet och sammansättning var armédominerade. Vid beredning ärenden rörande marinens och

av flygvapnets verksamhet fanns ofta inte militärbefälhavama med

ärendena hade operativa konsekvenser. även om

Försvarsmaktens chefer anslöt sig till de nya principerna för en produktionsledning baserad på delegerat ansvar och befogenheter

förverkligandet idéerna möttes inledningsvis med skepsis. men av Problemen fokuserades till arméns brigadorganisation. Brigadchefen skulle krigsförbandschef lokalt vara den samlande chefen.

som Problemet var att brigadchefen i fredsorganisationen endera inte fanns vid sin brigad eller han var utbildningschef vid ett

att

brigadproducerande försvarsområdesregemente. ÖB hävdade,

att om det ledningssystemet skulle fullföljas, så måste brigaden brytas

nya ut ur försvarsområdesregementet och bilda en egen myndighet.

Som ett led i att förverkliga idén om att den lokala nivån skulle sättas i centrum föreslogs att krigsförbanden skulle kaderorganiseras, vilket innebar att de viktigaste förbanden delvis skulle bemannas i fred och ingå i fredsorganisationen. Syftet skulle vara att åstadkomma likhet mellan organisationen i krig och fred.

40 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem

FU 88 överlämnades till regeringen i september 1988. I utredningen behandlades främst armén, medan marinen och flygvapnet endast berördes marginellt. Det viktigaste förslaget i utredningen var en reducering av arméns krigsorganisation och därmed fredsorganisation i ett första steg inför riksdagsbeslut 1989.

En månad i oktober 1988 överlämnade ÖB sin perspek-

senare tivplan del l Försvarsmaktsidé 2000 FMI 2000

- - som var en idéskiss om försvarets utveckling till år 2011. I en bilaga

- Verksamhetside 1990 VI 90 presenterades principerna för det

nya ledningssystemet.

4.2.3¶Ledningsutredning 1987 1989

-

Parallellt och samordnat med FU 88 utreddes totalförsvarets ledning. l regeringsuppdraget angavs särskilt att antalet ledningsorgan på varje nivå skulle övervägas och antalet civil- och militärområden skulle omprövas. Landet indeladesvid denna tidpunkt i sex militärområden och sex civilområden med sammanfallande gränser.

ÖB föreslog fyra militärområden och rörlig miloförstärk-

en ningsresurs, bantad ledning i en försvarsmakt med färre krigsförband och mindre för produktionsledning vid införande av

resurser VI 90. ÖB-förslaget om sammanslagning av militärområden skar sig emellertid med civilförsvarets indelningsförslag, baserat på befolkningsstruktur.

Följden blev ett nytt regeringsuppdrag i vilket ÖCB:s chef Gunnar Nordbeck enmansutredare skulle lämna förslag

som om totalförsvarets regionala indelning. Utredningsmannen föreslog att

Färsvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 41

riket skulle indelas i fem militär/civilområden. Efter beredning FU 88 och ledningsutredningar beslutade av riksdagen 1989 denna regionala indelning, reducering av om arméns krigsorganisation bl.a. från 29 till 21 brigader, försök med förkortad vämpliktsutbildning och avveckling av ett antal fredsförband inom annén. Ett gemensamt förslag från ÖB och ÖCB redovisades år samma i rapporten Totalförsvarets ledning under kriser och krig. I rapporten anfördes bl.a. följande behov: Ledningssystem för hela landet, - Sammanfallande ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer i fred, kris och krig, Samverkan på alla nivåer och under alla faser från fred till krig, - Chefer på lägre nivåer självständigt kunde samverka och - som fatta beslut.

Regeringen anslöt sig till förslagen avvaktade med beslut. men Inriktning enligt förslagen skulle senare komma att framgå av direktiven till LEMO. 1988 års försvarskommitté FK 88 ÖB planeringsingav en riktning. Bl.a. skulle JAS-projektet fullföljas och alla krigsdugliga värnpliktiga skulle utbildas. Kommittén fick ÖB:s i form svar av perspektivplanen Försvarsmakt 90. Från företrädare för olika politiska partier i FK 88 preciserades därefter krav på planeringsunderlag från ÖB olika ekonomiska för försvarsm aktens genom ram ar utveckling i en femårig programplan. Planeringsunderlaget från ÖB redovisades i år 1990 ÖB som programplan ÖB 91. I delrapport 10 redovisades det nummer nya produktionsledningssystemet, baserat på VI 90. Underlaget från ÖB

42 Försvarsmaklsperspektiv på ledningsproblem

innebar i de olika alternativen bl.a. avsteg från den allmänna vämpliktcns princip, nedläggning krigsförband och därmed olika

av alternativ för att avveckla fredsresurser samt nedläggning för-

av svarsindustri med arbetsmarknadspolitiska konsekvenser. Programplanen gällde i första hand krigsförbanden. Ledningsorganisationens struktur skulle till antalet krigsförband. ÖB vidhöll dock

anpassas kravet på fyra militärområden. Därutöver begärde ÖB balans mellan uppgifter och resurser och därmed besked från statsmakterna

om vilka uppgifter som inte längre skulle åvila försvarsmakten.

Situationen inom FK 88 blev allt ohållbar. En för politiker-

mer na svår fråga kravet på balans mellan uppgifter och

var resurser, särskilt när den framtida säkerhetspolitiska utvecklingen tedde sig osäker. Man kunde vid denna tidpunkt inte förutse den snabba förändringen i Europa med Warzawapaktens och Sovjetunionens upplösning. Vad gällde ledningsfrågan sökte ledamöterna olika möjligheter till besparingar och rationalisering. Ett förslag var att reducera den "överdrivna stabs- och förvaltningsorganisationen bl.a. genom att minska antalet militärområden."

FK 88 upplöstes utan att ha löst sin uppgift. Det aviserade försvarsbeslutet år 1991 uppsköts ett år.

4.2.4 Planering inför FB 92

Regeringen i planeringsanvisningama inför ÖB

gav programplanearbcte 1991 en ansats till ändrad operativ inriktning och minskade uppgifter. Inför 1992 års försvarsbeslut och samtidigt

som LEMO-utredningen tillsattes presenterade ÖB programplan,

en ny ÖB 92. Planen innehöll antal ekonomiska nivåer med olika

ett

Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 43

konsekvenser för den allmänna värnplikten, försvarsindustrin och förmågan att lösa de operativa uppgifterna. Därutöver innehöll programplanen ett alternativ med ÖB:s förslag högre

om en ekonomisk nivå för att kunna lösa uppgifterna enligt planeringsanvisningarna. I anslutning till planen de tre försvarsgrensche-

avgav fema skiljaktiga meningar respektive särskilda yttranden.

Den borgerliga regeringen efter valet år 1991 ÖB

nya gav kompletterande utredningsdirektiv. I ÖBzs redovisades

svar konturerna för det kommande 1992 års försvarsbeslut vad gäller antalet förband. Försvarsbeslutet skulle komma att innebära en höjning försvarsanslaget med inriktningen höjd kvalitet materi-

av ellt och personellt på bekostnad av antalet förband. Försvarsmakten skulle bli "smalare, vassare". Hotbilden med strategiskt

men överfall skulle bli framträdande. Balans skulle komma att upprättas mellan uppgifter och Försvarsministern betecknade senare

resurser. 1992 års försvarsbeslut som "den största strukturförändringen sedan andra världskriget".

4.2.5 och ledning enligt FörLed

Organisation

Utan att avvakta Försvarsbeslutet kunde det nya systemet för produktionsledning införas internt inom försvarsmakten. Delrapport 10 i ÖB 91 utvecklades i Överbefälhavarens riktlinjer för ledning

försvarsmakten i fred FörLed 1990. Inledningsvis beskrevs av idén med följande grundläggande teser:

44 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem

Krigsförbanden och deras krigsduglighet/beredskap och uthållig- -

het är det centrala i försvarsmaktens verksamhet, Lednings-, lydnads- och ansvarsförhållande skall i princip

- vara

lika i fred, kris och krig, Organisationen i fred måste i allt väsentligt densamma

- vara som

i krig, Uppdragstaktik i krig och FPE-systemet i fred är lednings-

-

systemets bärande element, Förbandschefer i grundorganisationen skall ett entydigt

- ges

ansvar och befäl över sina förband,

Grunden för decentralisering och delegering skall att - vara,

ömsesidigt förtroende och respekt upprätthålls mellan olika nivåer i ledningen.

Det nya var tyngdpunktsförskjutningen: krigsförbandet skulle stå i centrum för verksamheten med utvidgat ansvar för krigsförbandschefen viktig grundsten. Denne hade skyldighet att årligen

som en värdera sitt förband i förhållande till de operativa kraven i termer av krigsduglighet och beredskap. Om läget vid krigsförbandet inte överensstäm de med de operativa kraven, skulle krigsförbandschefen vara skyldig att föreslå produktionsåtgärder för att vidmakthålla förbandets och kompetens. Dessa förslag skulle framgå

resurser av en sexårig rullande förbandsutvecklingsplan.

Förbandsutvecklingsplanen skulle utgöra grund för produktionsplanering. Eftersom försvarsgrenschefema och

var programproduktionsmyndigheter, ankom det på dem att bestämma disposition och innehåll i förbandsutvecklingsplanema och vissa detaljbestämmelser krigsförbandsvärdering. Dessa bestämmelser

om blev inte försvarsmaktsgemensamma utan präglades respektive

av

Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem 45

försvarsgrens produktionsledningssystem.

Produktionen på lokal nivå skulle produktionsansvarig

ledas av myndighet, t.ex. chef för försvarsområdesregemente, marinkommando, kustflotta och flygflottilj. Dessa chefer var enligt definitionen i FörLed förbandschefer och skulle "ges ett entydigt ansvar och befäl över sina förband". Men förbandschefema hade i den operativa/taktiska kommandostrukturen inte befäl över de förband som de skulle produktionsleda.

Militärbefälhavaren, som operativ chef, hade möjlighet att påverka försvarsgrenschefs planering. Detta skulle ske i den årliga programdialogen. De operativa kraven överskred dock regelmässigt försvarsgrenschefens tillgängliga Ändrad resurstilldelning

resurser. skulle dock kräva nya avvägningar i MIL, d.v.s. utan militärbefälhavares aktiva medverkan. Med denna ansvars- och rollfördelning blev resultatet av programdialoger av begränsat värde för programoch produktionsplaneringen.

Det nya systemet för produktionsledning var sålunda inte färdigutvecklat enligt verksamhetsidén i FörLed 1990. Förutsättningar för systemet fanns inte fullt ut i rådande myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen.

4.3¶Sammanfattning

Ledningsstrukturen när LEMO-utredningen tillsattes var komplicerad. Den kännetecknandes av att styrningen mot lokal nivå korn från olika håll, oklar ansvarsfördelning utan helhetsansvar samt olika lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i krig och fred.

46 Försvarsmaktsperspektiv på ledningsproblem

LEMO-utredaren menade att ÖB:s verksamhetsidé förutsätt-

gav ningar för att fullfölja intentionerna med FPE-systemet. Vad som saknades var anpassning organisationen till ledningssystemet.

av Det var just detta som var LEMO-utredningens utgångspunkt: att anpassa organisationen till ledningssystemet och inte tvärtom.

LEMO-utredningen: "Tiden är nu inne att konsekvent styra försvarets fredsverksamhet i krigsförbandstenner och att sätta krigsförbandschefema och krigsförbanden i centrum för verksamheten i fred. Det betyder att grundtankama i FPE-systemet och i överbefälhavarens verksamhetsidé kan fullföljas olika nivåer och områden i försvarsmakten. En karaktäristisk konsekvens av styrning i krigsförbandstermer är att den operativa rollen och programrollen behöver ges en klart styrande relation till produktionsrollenT

12 Försvarsmaktens ledning, SOU 1991:112, sid 49

5 riks-

LEMO-utredningens förslag,

dagens beslut

l En i krig och fred

myndighet

Det mest påtagliga resultatet LEMO-utredningen med avseende av på ledningen försvaret sammanslagningen myndigheterna av var av inom huvudsakligen huvudprogrammen 1-4 till en myndighet, Försvarsmakten. Utredningens motiv för sammanslagningen: Undvika att lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena ändras i svåra situationer kan förutsättas råda vid övergång till som krigsorganisation. Även i fred förekommer militära operationer, underrättelseinhämtning och ingripanden mot kränkningar. I sådana verksamheter behövs krigsorganisationens fonner för ordergivning. Situationen kan på kort tid växla mellan fred, kris, incidenter, beredskap, neutralitet och krig. Det är inte möjligt att byta ledningssystem beroende på läget för dagen. Befogenhetema stabila. måste vara Oklarheten befogenheter att utfärda föreskrifter om den om fredstida produktionen undanröjs.

48 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut

I myndigheten Försvarsmakten skulle det bli möjligt att skapa ett i fråga om och befogenheter entydigt kommandosystem

ansvar inom för kedja krigsförbandschefer och operativa

ramen en av chefer. Dessa chefer skulle aktivt kunna påverka planerings- och beslutsprocessen. De kunde kaderorganiseras redan i fred med rätta förbandsbenämningar. Försvarsmakten kunde ledas och styras genom order och uppdrag i såväl fred krig.

som

LEMO-utredningens förslag fredstida ledningsorganisa-

om en tion kunde resultatstyras i krigsförbandstermer innebar

som att krigsförbandet sattes i centrum för verksamheten. Det överensstämde med ÖB:s verksamhetsidé och regeringens krav på delegering av ansvar och befogenheter. Nu skulle det finnas förutsättningar att ge krigsförbandschefen helhetsansvar för krigsförbandet.

En viktig utgångspunkt i ÖB:s verksamhetsidé och LEMOutredningens förslagär att det skall råda överensstämmelse mellan ansvars- och ledningsförhållanden i krig, kris och fred. Det styrsystem och den ledningsorganisation skall tillämpas i krig

som får stor betydelse för hur fredsorganisationen utformas. Den krigsorganiserade Försvarsmakten föreslogs få följande struktur.

LEMO-ulredningens förslag, riksdagens beslut 49

ÖB

Högkvarteret

lvñlitårbefilhavare

I I I Försvarsormådes- Fördelnings- hrlarinkommando- Hygkarmnandobefälhavare chefer chefer chefer

I |

|1ngsmand I rKrigsförband

l mamma

LEMO:s förslag till samband mellan krigs- och fredsorganisationen illustreras i tabellen nedan.

Organisation Krig Fred

En myndighet Ger klarhet i olika chefers Gerförutsättningarför - Försvarsmakten formella befogenhetatt att lednings-,lydnadsledaverksamheteni krig ochansvarsförhållandena med uppdragoch order. kanvara likartadei fred, kris ochkrig.

Överbefälhavaren Utöva övergripandeope- Ansvaraför detoperatisom myndighetenschef rativ ledning och rappor- va krigsförberedelsearbeteratill regeringen. tet samtförsvarsmaktens krigsduglighetoch beredskap.Leda produktionen inom Försvarsmakten.

50 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut

Ett högkvarter Operativledning,funk-

Operativledning, pro-

tionsledningarmedupp- gramledningoch produk-

gifter av logistik ochre- tionsledning.

sursnaturför olika slagav

stridskrañer,produk-

tionsledning.

Tre militärbetälhavareför UnderÖB odelatopera- Förberedaden operativa tre militärområdenDär- tivt ansvarför respektive verksamheten.Ställa utöver rörlig miloför- regionsförsvar. krav på krigsförbandens stårkningsstab utveckling och kontrolle-

rade resultatsomnåsi

produktionen.

Taktiska chefer Under MB, taktisk led- Genomförakrigsplan-

Försvarsområdenamot- ning. Fobefsvararockså läggning,leda produk- svararlänenmedenfo- för den territoriella led- tionen de krigs-

av egna bef i varje, docktre i ningen.För samordning förbanden

uppdragav Norrbotten.PâGotland avfördelningarkan be- hkv och leda ingripanden ärchefenför Gotlands hövasarmékårchefmed mot kränkningar lan-

av militärkommandofobef. stab.Dennabör kunna det.

Sexfördelningar skapasgenomenrörlig -

Fyramarinkommandon miloförstårkningsstab. varav två tillika fobef, därutöveren rörlig marin ledningsstab Tre llygkommandon -

Diagram sLEMOss förslag till organisation i krig och fred

Diagrammet illustrerar LEMO-utredningens förslag i första betänkandet SOU 1991:112. I Försvarsmakten skulle finnas

en direktion, militärledning, med ÖB, högkvarterets huvudav-

tre delningschefer och de tre militärbefälhavama.

LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut 51

5.2 ställning

Försvarsgrenschefernas

LEM O-utredningen konstaterade att ansvaret för krigsduglighet och beredskap i praktiken följer uppdragssystemet där de ekonomiska tilldelas. Indelningen i försvarsgrensvisa huvudprogram resurserna med försvarsgrenschefer program- och produktionsansvariga som överensstämde inte med ledningsprincipema. Försvarsgrenschefema inte operativa chefer. Ansvaret för försvarsmaktens krigsdugligvar het och beredskap var därigenom splittrat. Med Försvarsmakten myndighet försvann försvarsgrens som en chefemas myndighetsansvar. Program- och produktionsledningen kunde inordnas under och samordnas med den operativa ledning en. Utredningsförslaget att högkvarteret skulle indelas i tre huvudavdelningar för operativ ledning, programledning och förbandsproduktionsledning innebar i realiteten att institutionen försvarsgrenschef försvann. Maktförskjutningen från produktionsledning till operativ ledning avspeglades i förslaget sammansättning militärledom av ningen, där försvarsgrenschefer ersattes av militärbefälhavare. I LEMO-utredningens förslag ledningsorganisation skulle om högkvarteret lämna uppdrag direkt till de taktiska cheferna, som skulle leda produktionen för sina krigsförband. Förslaget innebar att dessa chefer och deras krigsförbandschefer skulle se högkvarteret integrerad ledningsfunktion, även om uppdragen inom som en högkvarteret utformades inom huvudavdelningen för produktionsledning. Detta skulle kräva kulturförändring från en försvarsgrensidentitet till försvarsmaktsidentitet. Det förväntade motståndet mot denna kulturförändring försökte LEMO-utredningen lösa att underindela huvudavgenom

52 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut

delningen för produktionsledning i försvarsgrensvisa ledningar. I dessa skulle finnas nödvändig försvarsgrenskompetens och därutöver också i övriga huvudavdelningar, särskilt i huvudavdelningen för programledning.

Det borde ankomma på ÖB myndighetschef besluta

som att om högkvarterets detaljorganisation och uppgiftsfördelningen mellan högkvarterets avdelningar. ÖB skulle således bestämma hur försvarsgrensbegreppet och försvarsgrensidentiteten i praktiken skulle utformas.

I yttrande över LEMO-utredningens första delbetänkande Försvarsmaktens ledning ställde sig ÖB bakom utredarens förslag utom i två avseenden. ÖB sig förslaget indelning i

motsatte om tre militärområden och föreslog att det operativa skäl skulle finnas

av fyra militärområden två i Norrland. ÖB ansåg att försvars-

varav grenschefema skulle finnas kvar med direkt under ÖB entydigt

- ansvar för produktionsmålen. De borde därför ingå i MIL i stället för huvudavdelningschefema.

Riksdagen gick emot ÖB i frågan miloindelning och

om beslutade indela landet i tre militärområden. Beslut högkvarte-

om rets organisation skulle fattas regeringen först efter det att

av utredningen om huvudprogram 5-myndighetema klar. Riks-

var dagens beslut, grundat på LEMO-utredningens förslag, inarbetades i 1992 års försvarsbeslut.

1996:98 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut 53 SOU

5.3¶LEMO-utredningens justerade förslag

LEMO-utredningen fick regeringens uppdrag att komma med förnyade förslag styrning, kontroll och ledning av Försvarsom makten. Förslaget överlämnades i form promemorian Styrning, av kontroll och ledning Försvarsmakten. av Den avgörande förändringen jämfört med det första delbetänkandet förslaget att högkvarterets organisation skulle byggas var kring funktionerna operativ ledning, produktionsledning och upp avvägning. Förslaget innebar främst följande förändringar: Försvarsgrenschefema återinfördes. Huvudavdelningen för produktionsledning ersattes tre produktionsledningar för av armé-, marin- respektive flygvapenledning. Chefema för dessa enheter skulle benämnas annéchef, marinchef och flygvapenchef Huvudavdelningen för programledning ersattes en stabsav funktion, skulle bereda avvägningsärenden. som I militärledningen ersattes huvudavdelningschefema, utom chefen för operationsledningen, arméchefen, marinchefen och av flygvapenchefen.

Överbefälhavaren lämnade samråd och instämde med LEMOutredningens förslag. Regeringen beslutade enligt förslaget. nya Beslutet delgavs riksdagen i 1993 års budgetproposition.

54 LEMO-utredningens förslag, riksdagens beslut

5.4¶Kommentar

Högkvarterets organisation utgjorde den största avvikelsen från LEMO-utredningens ursprungliga intentioner. Det visade

sig vara en mycket betydelsefull förändring med konsekvenser för rollfördelningen mellan operativ ledning och produktionsledning för

samt möjligheterna att integrera högkvarteret.

6

Riksdagens styrning

6.1¶Inledning

Försvarsmaktens anslag utgör över 90 procent av statsbudgetens fjärde huvudtitel eller 36,5 miljarder kronor för budgetåret

ca 1994/95. ÖB i funktionen chef för myndigheten intar därmed

som

särställning i jämförelse med andra forvaltningschefer med en avseen-de på ansvarsområdet och befogenhetema. LEMO-utredaren:

Min utgångspunkt är att riksdagen och regeringen formulerar de

säkerhetspolitiska målen och de försvarspolitiska målen. Ur de

anger

försvarspolitiska målen och med beaktande av de ekonomiska

-

förutsättningarna bör regeringen härleda den krigsorganisation i stort

-

skall finnas.- 13

som

LEMO-utredaren förtydligar sig ytterligare i Styrning, kontroll och ledning Försvarsmakten. Beslut de viktigaste förbanden i

av om krigsorganisationen och den ekonomiska avvägningen skall göras

instans med politiskt Även från preciserade uppgifter av en ansvar. till Försvarsmakten är det svårt att entydigt härleda en krigsorganisation och motsvarande ekonomiska Bedömningar och

resurser.

SOU 1991:112,sid 14

56 Riksdagens styrning

avvägningar mellan kvalitet och kvantitet sker i iterativ

en process mellan myndigheten och statsmakterna med riksdagen slutligt

som beslutande. Det politiska ansvaret måste därmed omfatta den riskbedömning det innebär att besluta om krigsorganisationens kvalitet och kvantitet. I riksdagens ingår enligt utredningen

ansvar att ta ställning till bl.a. antal och slag brigader, flottiljer och

av krigstlygdivisioner samt att besluta vilka ekonomiska

om resurser som får disponeras.

Vidare måste statsmakterna enligt utredningen liksom tidigare ta ställning till många andra frågor, däriband följande:

Vissa organisationsfrågor -

Lokaliseringsfrågor -

Viktigare chefsutnämningar -

Större materiel- och fastighetsfrågor -

Viktiga forsknings- och utvecklingsfrågor -

Befälsordningsfrågor -

Vämpliktsfrågor förmåner, utbildningstid, antal -

Utlandssamarbete -

Underrättelse- och säkerhetstjänst -

LEMO-utredningen uppehåller sig främst vid regeringens och Försvarsdepartementets styrning av Försvarsmakten och ägnar mindre utrymme riksdagens styrning. Strävan att göra krigsorganisationen styrande framgår att statsmakterna skall härleda

genom en krigsorganisation de försvarspolitiska målen. Den politiska

ur nivån skall även bestämma de viktigaste krigsförbanden. Riksdagen gör det slutliga ställningstagandet avseende dimensionering och inriktning krigsorganisationen och ekonomiska

av resurser.

Utredningen behandlar däremot inte frågan utveckling

om av

Riksdagens styrning 57

resultatorienterad styrning för riksdagens behov. En utveckling i detta avseende bör innebära ökad tyngdpunkt på uppföljning och bedömning förhållandet mellan presterade resultat och riksav dagens beslut.

6.2 ur försvarsutskottets per-

Styrning

spektiv

6.2.1¶Utskottsbetänkanden om LEMO-förslag

I betänkande 1992/93:FöU9 förutsätter försvarsutskottet att tillkomsten Försvarsmakten skall ge goda möjligheter till insyn, av styrning och uppföljning från riksdagens sida av verksamheten inom den nya myndigheten. Det påpekas dock att förändringsarbetet bedrivs utan förslag till riksdagen. Utskottet vill särskilt insyn i frågor om organisation, materiel, fastigheter, lokalisering, personal, värnplikt, frivilligverksamhet, industri och utlandssamarbete. I betänkande 1993/94:FöU9 med bifall till det föreslagna anslaget A Försvarsmakten framhåller försvarsutskottet vikten av att riksdagen hålls informerad viktigare materielbeställningar om och eventuella väsentliga avsteg från gällande försvarsbeslut. Det är också betydelsefullt att for riksdagen redovisa hur skilda materielbeställningar bidrar till att förverkliga riksdagens beslut och intentioner vad gäller utveckling försvarsindustriell kompetens av och kapacitet.

58 Riksdagens styrning

Utskottet erinrar om att det krävs riksdagsbeslut vid förändringar av grundorganisationen och anslagsmedel. Vidare gäller att om nya organisation och lokalisering verksamheter grundas på av som riksdagsbeslut endast kan ändras efter beslut riksdagen. nya av Militära, regionala och arbetsmarknadsmässiga intressen måste vägas samman i riksdagen.

6.2.2¶Ledamötemas

uppfattningar

UTFÖR har genomfört intervjuer med ledamot från respektive en parti i Försvarsutskottet. Den övergripande frågan: I vilka tenner vill riksdagens styra Försvarsmakten Intervjuerna behandlade också politikernas på dagens styrsystem jämfört med styrningen syn före LEMO-refonnen. Som en sammanfattning löd sista frågan: Vill riksdagen styra Försvarsmakten

I vilka termer styr riksdagen

Den bild som av riksdagens styrning framkom vid intervjuerna som överensstämmer med den som beskrivits i kapitel Styrningen Försvarsmakten sker huvudsakligen i termer av av uppgifter och ekonomiska Riksdagen beslutar säkerresurser. om hets- och försvarspolitiska mål, uppgifter, krigsorganisationens utformning i stort och ekonomiska Målen grundas på hotramar. bilden. Underlaget för hotbilden i sin tur och för utformningen av krigsorganisationen kommer bl.a. från Försvarsmakten samt försvars- och utrikesdepartementen. Ett citat får belysa denna par

Riksdagens styrning 59

del av intervjuerna:

Försvarsberedningen har vi jobbat mycket ambitiöst. Vi har gått igenom andra länders försvarsdoktriner och försökt skaffa oss en bra bild över hur ett angrepp mot Sverige kan se ut. Det intressanta för oss har varit: vilken karaktär har ett framtida krig och vilka är de säkerhetspolitiska riskerna, där militärt angrepp är en av dessa risker."

"Hotbilden är inte bara militär. Nu finns det en vidgad hotbild med miljöhot m.m."

"Processen mellan riksdagen och Försvarsmakten innebär idéer tur och retur, föredragningar och extra föredragningar från Försvarsmakten inför utskottet."

Politikerna framhåller svårigheten att se kopplingen mellan operativa uppgifter och krigsorganisationens utformning. Man anser sig ha dåligt underlag för denna bedömning och problem med att tränga in i det av Försvarsmakten framtagna materialet. I dessa avseenden upplever sig helt i händerna på ÖB och i viss

man vara mån också på regeringen:

"De säkerhets- och försvarspolitiska målen samt uppgifterna är politikernas sak att bestämma. När det gäller hur krigsorganisationen skall se ut för att lösa uppgifterna efterfrågas en tydligare koppling till uppgifterna. Hur vet Försvarsutskottet att det verkligen krävs den krigsorganisation

Försvarsmakten och regeringen presenterar för riksdagen Nu vet som utskottet inte ens hur underlaget är framräknat. ÖB prioriterar kvalitet, dvs. materielinvesteringar, men hur vet vi var brytpunkten mellan kvalitet och kvantitet går"

i 60 Riksdagens styrning

Eftersom Försvarsmakten utarbetar förslaget till krigsorganisation med utgångspunkt från hotbild, försvarspolitiska mål och uppgifter är det viktigt att politikerna och Försvarsmakten är överens

om hotbilden samt att Försvarsmakten är följsam mot den beslutade hotbilden vid framtagning av underlag. Flera ledamöter är osäkra om denna följsamhet. Som exempel på detta nämns ett besök i Försvarsmaktens krigsspelscentrum:

"Det var en förfarande upplevelse. Det som spelades upp var kustinvasion i stället för strategiskt överfall. Alla i försvarsberedningen var eniga om att spelsituationen var helt föråldrad.

Förutom styrning i operativa uppgifter nämns också styrning av materielinvesteringar och lokaliseringsfrågor som viktiga politiska stynnedel. Materielinvesteringar är inte bara en försvarsfråga utan i vissa fall är det fråga om avancerade samhällsinvesteringar, t.ex. JAS.

Också lokaliseringsfrågoma ses i ett större samhällsperspektiv. En ledamot menar att dessa frågor alltid är ett spel hög nivå och att militärema förslag de vet att politikerna har svårt att

ger som acceptera.

Uppföljning av riksdagsbeslut betonas som viktig för styrningen samtidigt som flertalet intervjuade anser att uppföljningen är bristfällig. En ledamot menar att den reella styrningen är den ekonomiska eftersom det endast är budgeten som går att följa upp. Det är ytterst svårt att mäta i vilken utsträckning de operativa uppgifterna lösts.

I bjärt kontrast till programbudgeteringens idé visar intervjuerna att riksdagen inte använder programmen som styrmedel. Det beror bl a på att anslag inte varför riksdagen har ringa

ges per program

Riksdagens styrning 61

inflytande över den årliga fördelningen

av resurser per program.

Styrningen i krigsduglighetsmål per förband anses inte heller vara av intresse för den politiska nivån.

Jämförelser med tiden före LEMO-reformen

När utskottets ledamöter jämför styrningen före och efter tillkomsten av Försvarsmakten anser flertalet att det är lättare att styra en myndighet än flera att kravet på styrning har ökat.

men

I den gamla myndighetsstrukturen levererade försvarsgrenscheferna och ÖB olika bilder politikerna kunde ställa

som mot varandra. Nu får riksdagen en enda färdigkompromissad bild. Det anses därför som än viktigare med politisk insyn och kontroll samt instrument för styrning och utvärdering.

En ledamot menar också att det blir kompromisser i många led innan ett förslag slutbehandlas riksdagen. Innan Försvarsmaktens

av förslag når riksdagen kan departementet, regeringen och utskottet i tur och ordning ha gjort ytterligare kompromisser innan förslaget hamnar på riksdagens bord.

I den nya myndigheten har militärbefälhavama fått

en mer framträdande roll. Enligt ledamot har det inneburit att tre starka

en försvarsgrenschefer ersatts med tre starka regionchefer. Militärbefälhavama anses inte ha en helhetssyn utan ser till sin region. Den s.k. "påsfördelningen per försvarsgren" riskerar därmed att ersättas

av

"påsfördelning region". Det är sålunda osäkert ÖB:s en per om förslag utgör en för Försvarsmakten helhet optimal lösning.

som Det finns misstankar om att ÖB-förslagen är kompromisser mellan militärbefälhavamas intressen.

62 Riksdagens styrning

En annan ledamot pekar på att försvarsgrenschefema har ett fortsatt alltför stort inflytande över krigsorganisationens utformning.

En intervjuad menar att politikerna får ta på sig en del av ansvaret för Försvarsmaktens svårigheter att vara följsam mot hotbild och mål:

"Vart femte-sjätte år presenterar den politiska ledningen ett nytt paradigm för det militära försvaret. Tidigare hette det "strategiskt överfall", före det "anfall med kort militär förvarning" och nu "anfall med istándsatta styrkor". Det gör att det finns en viss vanmakt i Försvarsmaktens operativa ledning."

Maktbalansen mellan riksdag, regering och myndighet anses ha förändrats av LEMO-reformen. Uppfattningen är att reformen förskjutit makten från riksdag till regering och från regering till ÖB. Denna maktförskjutning har flera förklaringar och kommer till uttryck på flera sätt. Refonnen med en myndighet och ett anslag ställer politikerna inför en betydande maktfaktor. Vidare bestämmer riksdagen inte fördelningen mellan program utan presenteras en färdig meny, tillredd av regeringen. Också Försvarsmaktens uppdragsstyming av stödmyndighetema har bidragit till maktförskjutningen eftersom riksdagen därmed tappat inflytande över dessa myndigheter. Uppdragsstyming anses också försvåra den politiska bedömningen av ansvaret för helheten.

Hur vill riksdagen styra Försvarsmakten

Ledamötemas syn på hur riksdagen vill styra Försvarsmakten utgår från de olika faserna från fastställande hotbild till uppföljning av

av

Riksdagens styrning 63

riksdagsbeslut. Viljan att styra Försvarsmakten varierar. Vissa ledamöter vill kritiskt granska ÖB:s underlag medan andra anser att underlaget gäller och inte behöver granskas:

"Statsmaktema behöver metoder för att syna korten och kompetens att använda metoderna."

politiker får lita på att ÖB talar sanning." "Jag som

Enligt den först citerade ledamoten är utskottet och departementet i underläge i förhållande till Försvarsmakten. Som komplement till ÖB:s förslag efterfrågar dels från myndigheten mer man en värderingsfri hotbild, dels kompetens utanför myndigheten att bedöma dagens och morgondagens krigsorganisationen.

"Försvarsutskottet skall agera, inte bara reagera."

En ledamot att styrning i antal brigader m.m. är fel utmenar gångspunkt. Styrningen borde i stället fokuseras vilket resultat skall åstadkommas. Det är sålunda försvarsförmågan som bör som konkretiseras. Genom att styra i antal brigader, stridsvagnar m m riksdagen ansvaret för att sammansättning krigsorganisaövertar av tionen är den rätta. Att riksdagen trots allt väljer att styra i dessa bl.a. bero på att Försvarsmaktens oförmåga att ge tenner anses politikerna andra instrument. intresse är beredskap. Med En styrparameter som anses vara av krigsorganisation bör kunna få olika beredskapsnivåer samma man på olika ekonomiska nivåer. Beredskapsnivå bör också kunna vägas mot organisationsvolym. Ett förslag framförs är att lägga enheten för den militära som

64 Riksdagens styrning

underrättelsetjänsten, MUST, myndighet. Eftersom som egen MUST tar fram hotbilden borde enheten stå fri från Försvarsmakten i sina bedömningar. Andra argument är hotbilden grund att utgör för totalförsvaret, alltså inte enbart för Försvarsmakten, och att underlaget från underrättelsetjänsten inte skall filtreras innan det når utskottet. Utskottet har begärt översyn underrättelse- och en av säkerhetstjänsten för att säkerställa utformning en som svarar mot totalförsvarets framtida behov betänkande 1995/96:FöUl. Enligt en ledamot behövs motvikt till Försvarsmaktens en scenarier ett alternativt scenario fram fristående - som tas av ett organ, oberoende Försvarsmakten. av Från Försvarsmaktens sida framhålls ibland utskottet i ökad att utsträckning borde delta och sätta sig i krigsspelen - detta för att skapa på vilken krigsorganisation de operativa en gemensam syn uppgifterna kräver. Från utskottets sida värjer sig dock och man menar att dialogen mellan politiker och militärer bör kunna förbättras utan att utskottet helt skall behöva inordnas i det militära tänkandet. Samtliga ledamöterna efterfrågar bättre, kontinuerlig en uppföljning och kontroll att riksdagens beslut genomförs. av Uppföljningen består bl.a. i forbandsbesök, belysning vissa nu av frågor föredragningar från Försvarsmakten och arbete genom i utskottets kansli. Det otillräckligt. Riksdagen, särskilt anses som utskottets kansli bör få för uppföljning och mer resurser utvärdering. En förstärkning är planerad med enbart skall en person som arbeta med uppföljning. Också riksdagens revisorer kunna anses utnyttjas i större utsträckning i denna funktion. En ledamot påpekar att konkreta de politiska målen mer är,

bättre är förutsättningarna för uppföljning det övergår i

utan att

Riksdagens styrning 65

detaljstyming. Flertalet intervjuade ledamöter har synpunkter på Försvarsdepartementets fönnåga att styra Försvarsmakten. Den gemensamuppfattningen är att departementets förmåga att styra Försvarsma makten behöver stärkas.

Vill riksdagen styra Försvarsmakten

I kapitel 2 beskrevs Försvarsmaktens stora inflytande över sin egen inriktning och utfonnning. Beror detta på att statsmakterna inte vill styra eller på att denna rollfördelning antas ett optimalt resultat ge Samtliga tillfrågade ledamöter bejakar självklart nog att - riksdagen vill styra Försvarsmakten. Mängden av riksdagsmotioner i försvarsfrågor är uttryck för viljan att styra och ambitionen att åstadkomma resultat. En ledamot påpekar att försvarsutskottet är den i realiteten avgörande parten inom riksdagen; Det är utskottets yttranden som läggs fram för riksdagen, varför utskottets roll i styrningen är starkare än många kanske tror. En ledamot att riksdagen inte bara vill styra utan också menar de facto ibland t.o.m. på för hög detaljeringsnivå. Målstyrstyr ning gör det svårt for politikerna att se om verksamheten följer målen vilket resulterar i ibland återfaller i detaljstyming. att man Är Försvarsmakten alltför komplex organisation att styra en Det är inte fallet, flertalet ledamöter. Organisationen anses menar gripbar och möjlig att styra politiskt. vara Det finns sålunda tydlig politisk ambition att styra Försvarsen makten redovisas relativt stor osäkerhet om i men som ovanen

66 Riksdagens styrning

vilka tenner riksdagen skall styra rikets största myndighet.

6.3 och kontroll

Riksdagens insyn

En central fråga vid bildandet myndigheten Försvarsmakten

av var hur statsmaktemas kontroll skulle utövas. De kontrollorgan för

som närvarande finns är försvarsberedningen, Rådet för insyn i Försvarsmakten och Försvarets underrättelsenämnd.

Försvarsberedningen bildades år 1992 med uppgift att utöva parlamentarisk insyn i uppföljningen 1992 års försvarsbeslut och

av i arbetet med 1996 års försvarsbeslut. Försvarsberedningen består av ledamöter i försvarsutskottet och ordförande stats-

- som sekreteraren i Försvarsdepartementet. Nuvarande Försvarsberedning kommer att leva kvar till 1998 för att hantera de säkerhetspolitiska kontrollstationema 1996 och 1998.

Enligt förordning skall vid Försvarsmakten finnas ett särskilt råd med uppgift att utöva insyn i myndighetens verksamhet utom vad gäller den operativa verksamheten samt underrättelse- och säkerhetstjänsten. Rådet för insyn i Försvarsmakten ersatte Militärledningens rådgivande nämnd. I rådet ingår ordföranden och vice ordföranden i Försvarsutskottet inga riksdagsledamöter i

men övrigt. Kunskapen rådet bland de intervjuade utskottsledamöter-

om na är ringa.

Också enligt förordning är Försvarsmakten skyldig att i sin ledning av den militära underrättelsetjänsten underrätta Försvarets underrättelsenämnd i frågor principiell natur eller

av annars av större vikt, om det inte avsevärt försvårar verksamheten.

LEMO-utredningen konstaterade att det fanns två utöver

organ,

Riksdagens styrning 67

försvarsutskottet, för parlamentarisk insyn i försvarsmakten. Dessa

militärledningens rådgivande nämnd, numera ersatt av insynsvar rådet, och försvarsberedningen. LEMO-utredningen avrådde från att inrätta styrelse för Försvarsmakten.

en

6.4¶Kommentar

I remissyttrande över LEMO-utredningens första delbetänkande påpekade Riksrevisionsverket svårigheterna att mäta effekter i Försvarsmakten. RRV menade att de resultatm ått som användes var dåligt anpassade till den styr- och kontrollinfomiation som behövs vid övergången till resultatstyming med krigsförbanden i centrum.

På riksdagsnivå bedöms dessa brister kvarstå. Riksdagens möjligheter till insyn, styrning och kontroll har inte förbättras vid bildandet Försvarsmakten. Styrfomier och uppföljningsmetoder

av är i hög grad desamma före LEMO-refonnen. Ledamöter i

som Försvarsutskottet efterfrågar bättre uppföljningsinstrument och ökade möjligheter att granska och göra egna bedömningar av Försvarsmaktens och regeringens underlag.

lntervjuvema underlag för hypotesen att det existerar ett

ger styrningsglapp mellan å sidan försvarspolitik och uppgifter, å

ena den andra sidan konkret dimensionering krigsorganisationen.

av Glappet gör sig också gällande i fråga om politisk uppföljning. I nuvarande styrmodell tvingas politikerna från övergripande uppgifter ta ett steg rakt ned i enskilda krigsförband.

Prop. 1991/92102,kapitel sid 46

68 Riksdagens styrning

Figur: Styrning avförsvaret se även figur i avsnitt 3.4

Säkerhetspolitiskamål- Fdrrvarspolitilklmil Uppgiñerlördet ; Dimensionering

. ochövergripandeinriktning milimraibnvnret

l mage 12brigader

r -Wr-angreppmot j G f mycketbegränsade mät-amg

, L 20 geografiskamål I

i A eller vitalmot

å 3132;m

narnlmllnñuiklion

l Ramndnatlaget

hög 9ba angreppmed Iitândnm WW 150000pen

aterritorialfbrxv

vanv125000i Pålånglikt: hmvámd angreppmed modem:strategiska innatsityrkor

Övervakaterritoriumvårt ochluñnunochingripa motkränkningareller andraöverträdelser

Resultatorienterad styrning bygger på möjligheter för regering och

riksdag att analysera resultatet både för enskilda delområden och

för helheten samt både avseende krigsorganisation och produktion.

Redovisningen i detta kapitel vid handen att riksdagens fömi äga ger

till resultatstyming inte har förbättrats LEMO-refonnen. genom

7 Regeringens styrning

7.1¶Regeringens styrproj ekt

LEMO-utredningens grundmodell för regeringens styrning beskrivs i huvudbetänkandet Försvarsmaktens ledning SOU 1991:112: Regeringen bör försvarsmakten i uppdrag att vidmakthålla och ge utveckla krigsorganisation i stort i olika tidsperspektiv. Därvid bör en de viktigare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen anges kan således sägas beställa viss krigsorganisation. Regeringens styren försvarsmaktens fredsverksamhet bör ske i krigsförbandsterning av i flertalet fall på delprogramnivå. mer,

Parallellt med LEMO-utredningen pågick i försvarsdepartementet ett projekt för utformning av regeringens styrning av Försvarsmakten. Styrprojektet behandlade fem delfrågor: l Krav på årsredovisningen PM 1992-12-18 2 Anslagsstruktur, programindelning samt struktur på 1993 års planeringsanvisningar PM 1993-01-19 3 Uppdragsformuleringar i regleringsbrevet PM 1993-01-28 4 Budgettörordning samt dokumentkedj fram till nästa försvarsan beslut PM 1993-02-08 5 Uppföljning och kontroll över verksamheten inom myndigheten Försvarsmakten 1993-02-23

70 Regeringens styrning

Följande är genomgång resultatet styrprojektet. en av av

7.1.1¶Anslagsstruktur och

programindelning

A nslagsslruktur Vid bildandet av Försvarsmakten påverkades 19 anslag.

Anslagen under huvudprogram- Bl, B2, B3 men 1-4 Cl, C2, C3 D1, D2, D3 El, E2, E3, E4 ukvârdsstyrelsen Fl Militärhögskolan F6 Frivilliga försvarsorganisationer F7 Försvarets civilförvaltning Kl Gemensam försvarsforskning K2 Försvarets materielverk F3

Departementets utredning gällde Följande: Skulle Försvarsmaktens anslag bestå ett eller flera anslag Ett - av anslag per program innebär att varken regeringen eller Försvarsmakten kan göra omfördelningar mellan anslag utan riksdagens medgivande. Skulle det vara ett anslag med anslagsposter Det innebär att - Försvarsmakten inte kan omfördela mellan anslagsposter utan

Regeringens styrning 71

regeringens medgivande. Också anslagskrediten kopplas till varje anslagspost och kan bara omfördelas efter regeringens medgivande. Skulle anslagskonstruktion väljas

- annan

Valet stannade vid ett ramanslag, anslaget Al, och en anslagskredit. l stället för anslagsposter valde regeringen dels en programindelning, dels styrning med handlingsregler och krav på återrapportering verksamhetsresultat och resursförbrukning för varje enskilt

av uppdrag/program. Denna modell skulle ÖB frihet omfördela

ge

mellan uppdrag/program. Modellen överensstämmer med resurser mål- och resultatstymingens idé och ÖB:s uppfattning formerna

om för statsmaktemas styrning.

Räntekontomodell och lånefinansiering Med förordningen kapitalförsörjning infördes år 1993 en

om räntekontomodell för myndigheter och låneñnansiering av anläggningstillgångar för forvaltningsändamål. Räntekontomodellen innebär myndigheter får räntekonto med kredit i Riks-

att egna gäldskontoret dit disponibla anslagsmedel och avgiftsinkom ster förs. Anslagsmedlen blir räntebelagda och tillgången på likvida medel begränsas att anslagsmedlen tilldelas månadsvis.

genom

Försvarsmakten tilldelas anslagsmedlen huvudsakligen i jämna tolftedelar. Låneñnansiering innebär att anslag tilldelas endast för amorteringar och räntor. Denna form för finansiering gäller inte infrastrukturella investeringar broar, vägar, jämvägsbanor mm

anslagsfmansieras. Försvarsmakten anslagsñnansierar också som anläggningstillgångar klassificeras som krigsmateriel och vissa

som

anläggningsinvesteringar.Kapitalförsörjningsförordningentillämpas

72 Regeringens styrning

för Försvarsmakten fr.o.m. bå 1994/95.

Programindelning Regeringen skulle styra med avspeglar krigsorganisa-

program som tionen. Huvudprogrammen skulle utgå och delprogrammen ersättas med program. Sammantaget fanns det tidigare 27 delprogram med typförband och de gemensamma delprogrammen.

I styrprojektet diskuterades tre alternativ till programindelning. Samtliga alternativ utgick från tidigare delprogram inom huvudprogram 1-4. Alternativen varierade i fråga detaljeringsgrad och

om med avseende på hur gemensamma resurser för krigs- och grundorganisationen skulle behandlas.

En alternativ programindelning bestod 21 samtliga - av program,

baserades på typförband och inga för

gemensamma program krigs- och grundorganisationen. Ett annat alternativ bestod 33 med för och

- av program - var en

av högkvarterets fyra programansvariga produktionsledare

-

gemensamma program för krigs- och grundorganisationen, dvs.

som i den tidigare delprogramindelningen. Det tredje alternativet bestod av 23 där 21

- program program

baserade på typförband och två på krigs- och grundorganisationen gemensamt för hela Försvarsmakten.

Slutligen fastställdes indelning i 14 tolv baserade

en program varav på typförband och ett vardera för krigs- och grundorganisationen gemensamt, d.v.s. en aggregering jämfört med de alternativ

som diskuterats. Jämfört med vad tidigare hade gällt halverades

som antalet program, vilket innebar att detaljeringsgraden i regeringens styrning minskade. Från Försvarsmaktens sida angelägen

var man

Regeringens styrning 73

att hålla antalet för att därigenom öka myndigom nere program hetens handlingsfrihet, särskilt som resurstilldelningen skulle kopplas till programmen. Förändringarna från delprogram till illustreras i tabellen program nedan.

Huvudprogramoch delprogram Program

Huvudprograml : Arméförband Dpg l.0l Fördelningsförband Pgm Fördelningsförband Dpg 1.06Högreregionalalednings-och Pgm Försvarsområdesförband underhållsförband Dpg 1.07Territorialförsvarsförband Dpg 1.08Hemvårnsförband Dpg 1.02Infanteribrigad Pgm Armébrigadförband Dpg 1.03Norrlandsbrigad Dpg 1.04Pansarbrigad Dpg 1.05Mekaniseradbrigad

Huvudprogram Marinförband Dpg 2.1Ledningsförband Pgm Marinalednings-och under- Dpg 2.8Bas-och underhållstörband hållsförband Dpg 2.2 Flyg ochhelikopterförband Pgm Marina flyg- ochhelikopterförband Dpg 2.3 Ytstridsfartygstörband Pgm Stridsfartygslörband Dpg 2.4 Ubåtsförband Dpg2.5 Minkriförband Dpg 2.6 Fastakustartilleriförband Pgm Kustförsvarsförband Dpg 2.7 Rörligakustartilleriförband Huvudprogram Flygvapenförband

74 Regeringens styrning

Dpg 3.1Stridslednings-och luñbevak- Pgm Flygvapnetslednings-och unningsförband derhållsförband Dpg 3.7 Bas- och verkstadsforband Dpg 3.8 Lednings-och sambandsförband

Dpg 3.3 JAS-förband Pgm 10. JAS 39-lörband

Dpg3.2 Jaktflygforband Pgm ll. Övriga stridsflyglörband Dpg 3.4 Attackflygförband Dpg 3.5 Spaningsflygförband

Dpg 3.6 Transportflyg- och helikopter- Pgm l2. Transportflygförband förband

Huvudprogram4: Operativ ledningmm

Dpg 4.1Överbefälhavaren Pgm Operativalednings-och under- Dpg 4.2 Militär-befälhavare hållsförband Dpg4.3 Milounderhåll

Till huvudprogrammenhörde ocksågemensammadelprogram

Dpg 1.09Förarménskrigsorganisation Pgm 13. För krigsorganisationengegemensammaresurser mensammaresurser Dpg 2.9 För marinenskrigsorganisation gemensammaresurser Dpg 3.9 För flygvapnetskrigsorganisation gemensammaresurser Dpg 4.9 För operativledningmm krigsorganisationgemensammaresurser

Dpg 1.10För arméngrundorganisation

Pgm 14. För grundorganisationengeproduktionsresursermm mensammaresurser Dpg 2.10 Förmarinensgrundorganisation gemensammaresurser Dpg 4.10 För operativledning mm gnmdorganisationproduktionsresurser mm

sou 1996:98 Regeringens styrning 75

H Pgm 15.Utlandsstyrkanmm.

Inför budgetåret 1995/96 tillkom ett program, program 15 Utlandsstyrkan Det är budgeterat till 1000 kronor i regleringsbrevet

m.m. beroende på att det finansieras med intäkter från UD.

Resurstilldelningen Regeringen styr resurstilldelningen till programmen genom att ange budgeterade program i regleringsbreven. Denna

resurser per benämning att tilldelningen bedömd resursförbrukning

anger avser

Resursförbrukningen relateras till kostnader periodiper program. serade utgifter medan anslag relateras till utgiftsbegreppet. I praktiken har åtskillnad ännu inte gjorts i regleringsbrevet. Budgeterade resurser kan summeras till anslaget A1.

Den distinktion som ligger i benämningen budgeterade resurser är väsentlig. För anslagsposter, motsatsen till budgeterade resurser, gäller regler för anslag bl.a. vad sparande och

samma som avser kredit. Någon sådan reglering finns inte för budgeterade resurser vilket under 1994/95 Försvarsmakten viss handlingsfrihet att

gav flytta mellan under verksamhetsåret. I 1995 års

resurser program regleringsbrev infördes restriktionen att Försvarsmakten inte utan regeringens medgivande får göra förändringar mellan programmen avseende verksamhetens innehåll eller budgeterad anslagsfördelning. Därmed är budgeterade i praktiken detsamma som

resurser anslagspost vilket för regeringens del innebär att styrning med ett 20-tal anslag har ersatts styrning anslagsförbrukning på 14

av av program.

Tidigare uppgifter delprogram medan resurstilldel-

angavs per ningen följde indelningen i huvudproduktionsområde. Genom den

76 Regeringens styrning ,

ändrade resurstilldelningen, inräknat budgeterade resurser per program, förenas uppgifter och uppdrag/program.

resurser per

7.1.2 i

Uppdragsfonnuleringar regleringsbrevet

I budgetproposition år 1992 påpekades vikten att uppdragskedjan

av hänger ihop hela vägen från statsmakterna till lokal nivå och åter. "Kraven bör anges på ett sätt som går att omvandla till styrsignaler till lägsta nivå och som därefter kan användas vid återrapporteringen hela vägen systemet till regeringen igen". Det

genom angavs också att detta är förutsättning för att de effekter regeringen

en som avsett med förändringarna skall uppnås.

Grunderna för regeringens utformning uppdrag till Försvars-

av makten framgår av Försvarsdepartementets promemoria Regeringens styrning av Försvarsmakten. För varje program skall regeringen lämna ett uppdrag med följande innehåll:

Ett antal verksamhetsmål för programmet. Målen kan omfatta ett -

eller några år av försvarsbeslutsperioden. Målen skall fonnuleras

som kvalitativa och kvantitativa resultatkrav samt slag

ange av

uppgifter, t.ex. avveckla, vidmakthåll, anskaffa. Resurser för programmet.

-

Handlingsregler för programmet. -

De programvisa uppdragen skall härledas från Försvarsmaktens mål och uppgifter i operativa termer, vilka i sin tur är härledda från de övergripande säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen. De programvisa uppdragen utgör regeringens beställning av den krigsorganisation som bedöms mot Försvarsmaktens operativa

svara

Regeringens styrning 77

uppgifter samt de säkerhets- och försvarspolitiska målen. Modellen

beskrivs i Försvarsdepartementets PM i följande bild.

SÄKERHETS- A OCHFÖRSVARS- POLITISKAMÅL

V

FÖRSVARSMAKTENS UPPGIFTERl OPERATIVATERMER

l

BESTMLMNGV SÄRSKILDA EKONOMISK KRlGSORGANlSATlON FRÅGOR RAM PROGRAMVIS

i

V V

UPPDRAG-PROGRAMVIS: SÄRSKILDA val etsrnâl BESLUT - -målförprogrammet -krav resultat -uppsikt resurser -handlingsmglei

--- ÅTERRAPPORTERINGPROGRAMVIS .

Av bilden framgår att regeringens årliga styrning av Försvars-

makten i sin huvuddel utgörs av programvis uppdragsstyming.

Beträffande särskilda frågor kan denna styrning kompletteras med

föreskrifter eller särskilda beslut. Exempel på särskilda frågor:

Organisation/lokalisering, - Personalförsörjning, - Vämpliktsfrågor,

Utlandssam arbete,

78 Regeringens styrning

Underrättelse- och säkerhetsfrågor, -

Större materiel- och lokalförsörjningsfrågor. -

Modellen överensstämmer med LEMO-utredningens syn regeringens styrning av Försvarsmakten. I detta betänkande återkommer frågan program som styrinstrument.

om

7.1.3¶Budgetförordning, programplan, anslags-

framställan

Parallellt med genomförandet av LEMO-refomien skedde viktiga förändringar avseende regeringens styrning av statsförvaltningen

helhet. År 1988 fattade regeringen beslut budgetprocess som om ny och övergång till resultatstyming. Denna budgetprocess skulle gälla samtliga myndigheter inklusive försvarsmyndigheter, vilket innebar att totalförsvarets budgetförordning utgick samtidigt som den nya förordningen trädde i kraft 1993.

Den nya budgetförordningen Förordning 1993:134 om

myndigheters årsredovisning och anslagsframställning, FÅRAF

innehåller gemensamma bestämmelser för årsredovisning och anslagsframställning. Förordningen ligger till grund för reslutatstyrning statliga myndigheter. Det är resultatet verksamheten,

av av inte budgeten, skall fokuseras. En myndighet skall utnyttja sina

som resurser så att uppnår mesta möjliga effekt i förhållande till

man huvuduppgiften. I resultatstymingen ligger också ett decentraliseringstänkande. Regeringen anger vad som skall åstadkommas, d.v.s. definierar uppgiften, och överlåter myndigheterna att avgöra hur

Regeringens styrning 79

det skall förverkligas. Resultatet skall redovisas i årsredovisningen. budgetprocessen infördes stegvis i statsförvaltningen Den nya under tre års tid med början bå 1991/92. Försvarsmakten kom med bå 1992/93 i s.k. mjuk övergång, d.v.s. under Övergångsen en period medgavs vissa undantag. Grunden för Försvarsmakten är även fortsättningsvis de femåriga försvarsbesluten. Inför budgetåret 1994/95 beslöt regeringen att Försvarsmaktens anslagsframställan och programplan skulle slås ihop till ett dokument, Försvarsmaktsplan, med del planeringen en som avser för försvarsbeslutsperioden och del avser medel inför en som budgetåret.

7.1.4¶Uppföljning och kontroll

Styrprojektet delade in regeringens uppföljningsinstrument i tre grupper: Uppföljning i efterhand av verksamheten Uppföljning verksamhetens resultat under löpande verksamav hetsår Intermittent uppföljning

Uppföljningen i efterhand utgörs av: Försvarsmaktens årsredovisning inklusive RRV:s revision - Mål- och resultatdialog med myndighetsledningama - Ekonomiadministrativ värdering myndigheterna - av Försvarsmaktens Analys planeringsförutsättningar - av Försvarsmaktens intemrevision -

80 Regeringens styrning

Årsredovisningen inklusive revisionen ligger inte bara till grund för regeringens uppföljning utan utgör också, tillsammans med Försvarsmaktsplanen, underlag för kommande regleringsbrev. Kravet årsredovisningen är att redovisningen i huvudsak skall göras programvis med en kvantitativ och kvalitativ redovisning av resultatet i enlighet med regeringens uppdrag. Mål- och resultatdialogen innebär samtal mellan departementets ledning och myndigheterna komplement till den formaliserade som uppföljningen. I uppföljningen av verksamhetens resultat under löpande budgetår utnyttjas bl.a. information från systemet för likviditetsoch budgetuppföljning. Den intennittenta uppföljningen innebär att regeringen från tid till annan ställer utredningsuppdrag till kommittéväsendet, statskontoret och RRV:s effektivitetsrevision.

7.2¶Att beställa

en krigsorganisation

I enlighet med LEMO-utredningens filosofi har regeringen koncentrerat sig på att utveckla sin styrning i tenner av program och däri ingående typförband, d.v.s. till att göra preciserad en beställning krigsorganisation. av en I regleringsbrevets öppna del och i den hemliga underbilagan ställer regeringen resultatkrav på och typförbandsnivå. I programden öppna delen kan ett verksamhetsmål i uppdraget för t.ex. program Flygvapnets lednings- och underhållsförband, fomiuleras som "Nio stridslednings- och luftbevakningsbataljoner, försvarets telenät FTN och 24 basbataljoner skall vidmakthållas

Regeringens styrning 81

under budgetåret 1995/96". Målet är preciserat på typförbands- och bataljonsnivå samt i antalstermer, vilket gör att det är mätbart och uppföljningsbart. Det kvalitativa kravet "vidmakthåll" är svårare att följa Det kvalitativa kravet preciseras i den hemliga underupp. bilagan. l den hemliga underbilagan Försvarsmaktens operativa anges uppgifter. Dessa omsätts i kvantitativa och kvalitativa verksamhetsmål för krigsorganisationens viktigaste förbandstyper. Försvarsdepartementet har skapat modell för inplacering av typförbanden en i förbandsgrupper. För de viktigaste förbandstypema krav på anges krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Kraven på krigsduglighet i skala l-5, där 5 anger full anges måluppfyllelse mot förbandsmålsättningen och l att förbandet inte är krigsanvändbart. Kravet på krigsduglighet KDU avser förbandets förmåga direkt efter mobilisering. Kravet beredskap uttrycks i form krav på mobiliseringstider. Kravet på uthållighet av ingår i förbandsmålsättningama. Det finns fyra olika förbandsgrupper att hänföra krigsförbanden till. För förbandsgruppema är det angivet KDU-krav, krav på mobiliseringstid och krav på återtagningstid. Nedan ges exempel på hur förbandsgruppema används.

Programochtypñrband Antal förbandfördelade förbands- SWPP FG l F02 FG3 FG4 Fördelningshaubitsbataljon l 2 4

82 Regeringens styrning

Siffrorna är fiktiva för att illustrera. Här att sju för-

anges av delningshaubitsbataljoner skall klara de krav ställs på

en som förbandsgrupp två klara kraven på förbandsgrupp 2 och fyra klara kraven förbandsgrupp lnplaceringen i förbandsgrupper är ett uttryck för regeringens operativa prioriteringar.

Vid en genomgång den hemliga bilagan till Försvarsmaktens

av årsredovisning för bå 1994/95 framgår att Försvarsmakten inte redovisar uppnådda resultat skurna enligt regeringens förbandsgruppsindelning. Det också att ÖB inte använder förbands-

uppges gruppema på samma sätt som regeringen. Vidare finns det exempel på att ÖB sätter både högre och lägre kvalitetskrav på förbanden

än vad regeringen gör. Enligt Försvarsdepartementet har ÖB rätt att ställa egna, högre krav på förbanden vilket torde innebära att ÖB kan ändra regeringens operativa prioriteringar. Det är också mot ÖB:s krav myndighetens årsredovisning upprättad. Detta

som är skapar problem för regeringen vid bedömming måluppfyllelsen.

av

I 1995 års regleringsbrev har regeringen medgivit att kraven sänks till nännast lägre förbandsgrupp för enstaka eller flertalet förband av vissa särskilt markerade förbandstyper. Här är det dock regeringen som tydligt markerat sin vilja och angivit för vilka förband en sänkning kan medges.

Ett problem i sammanhanget är att KDU-talen svårtolkad

ger en och subjektiv bild enskilda förbands förmåga. Det är också svårt

av att utifrån KDU-värderingama få samlad bild Försvars-

en av maktens förmåga.

Regeringens styrning 83

3¶Styrning av produktiviteten

7.3.1¶Produktivitetsutvecklingen

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, har studerat produktivitetsutvecklingen i försvaret. Studien gällde produktivitei utbildning värnpliktiga inom annén och flygare i ten av av flygvapnet under perioden 1982/83-1992/93. Vidare försökte man beräkna kostnadsutvecklingen för ett typförband i krigsorganisatiooch kostnadsutvecklingen för hela krigsorganisationen ställd nen mot dess omfattning. Studien visar kostnaderna fasta priser utbildad vämplikatt per tig i armén ökat med 30-90 procent under perioden. Variationen beror på beräkningen enbart utbildningens särkostnader om avser eller kostnaderna för hela lednings- och förbandsverksamheten om hpo l inräknas. Kostnadsökningama bero att annén inte anses hann organisationen när utbildningsvolymen minskade anpassa kraftigt mot slutet perioden. Kostnaderna ökade dock redan före av volymminskningen. De direkta vämpliktskostnadema minskade när utbildningsvolymen sjönk. I stället ökade kostnaderna för operativ och krigsorganisatorisk verksamhet, befälsutbildning samt i viss mån allmän ledning och förbandsverksamhet. Som produktivitetsmått på utbildningen flygare användes av kostnadsutveckling flygtimme. Enligt studien ökade timkostper

15 "Försvarets kostnader och produktivitet. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Fi Ds 1995:10.

84 Regeringens styrning

naden med 37 procent mellan bå 1982/83 och bå 1992/93. Viktas flygtimmama i förhållande till flygplanstypemas olika stridseffekt blir kostnadsökningen flygtimme 21-25 procent. Därutöver har

per bassystemets kostnader ökat med 8 procent, stridsledningssystemets kostnader med 11 procent och produktionsresursers

gemensamma kostnader med 22 procent.

Beräkningen styckkostnadsutvecklingen for olika krigsför-

av band kunde inte genomföras på grund brist på underlag. ESO-

av gruppen framhöll dock att sådan analys är viktig "för att kunna

en följa och förklara hur försvarsutgiftema förändras till följd

upp av förändringar i krigsorganisationen och borde därför ingå i varje analys av försvarsutgiftemas utveckling.

Försöket att ställa krigsorganisationens storlek, omfattning och kvalitet mot den reala kostnaden för vidmakthållade försvårades i avsaknad av ett samlat mått på organisationens storlek. Med stöd av kvantitativa uppgifter gjordes skattningen att krigsorganisationen halverats under de senaste 15-20 åren. Kostnaderna i fasta priser har då ökat med 9-16 procent. Under perioden har driftkostnadema minskat obetydligt. Ökade materielinköp har således finansierats med ökade försvarskostnader.

För att förbättra produktiviteten föreslår ESO-gruppen att statsmakterna ger försvarets kraftigt reducerade utgiftsramar för driften samtidigt höga krav ställs på resultat i fonn

som av utbildning, beredskap, materielunderhåll

m.m.

Försvarsmakten har avvisat dessa resultat med hänvisning till

att studien inte beaktar kvalitetsfaktom. Myndigheten

anser att kvalitetsutvecklingen i värnpliktsutbildningen uppväger kost-

6 Ds 1995.-10, sid 20

Regeringens styrning 85

nadsökningen. Någon beräkning till grund för denna uppfattning har inte presenterats.

7.3.2¶Regeringens styrning av produktiviteten

Förordning myndigheters årsredovisning och anslagsfram- I om ställning ställs krav på myndigheterna att Verksamhetsgren per redovisa hur resultatet har utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader och kvalitet. l regeringens planeringsanvisningar till Försvarsmakten krävs också redovisning produktivitets- och av effektivitetsmått. Försvarsmakten har inte redovisat någon produktivitetännu sutveckling till regeringen. I anslagsframställning för år 1997 anmäler Försvarsmakten att produktivitet inte kan mätas i programendast i den arbetande organisationen, d.v.s. vid grundormen utan ganisationens förband och skolor. Myndigheten anger några verksamhetsområden för vilka produktivitetsmått skall redovisas i årsredovisningen för 1995/96. Produktivitetsmått och -bedömningar är grundbult i statsen maktemas styrning myndigheterna. Det är vikt att Försvarsav av redovisning möjlighet till sådana mätningar också maktens ger som relevanta för regeringens styrning. Styrning i programanger tenner otillräckligt för styra produktionens produktivitet. tenner är att

86 Regeringens styrning

7.4¶Politiska

departementstjänstemännens

syn på styrningen

Politiska tjänstemän i Försvarsdepartementet har intervjuats om politiska inflytandet i allmänhet och styrning i synnerhet vad gäller Försvarsmakten. Som framgått kapitel 2 är det politiska av inflytandet över den pågående försvarsbeslutsprocessen Nedan stort. redovisas allmänna synpunkter på styrningen i övrigt, synpunkter som framkommit vid intervjuer med de politiska departementstjänstemännen. I likhet med riksdagsledamöterna departementstj änstem änanser nen att man behöver bättre uppföljningsinstrument för att kontrollera hur försvarsbeslutet genomförs. Försvarsdepartementet skall också ha kompetens att göra bedömningar både omvärldens egna av och Försvarsmaktens utveckling. Kaderorganiseringen av Försvarsmakten ha bidragit till att anses göra verksamheten överskådlig. Fredsorganisationen förr mer var ett självändamål vilket gjorde sambanden till krigsorganisationen otydligt. Förr avvecklades fredsinstitutioner, gäller avvecklingen nu en krigsbrigad. Nuvarande organisation är i detta avseende betydligt mer transparant. Programstyming påtaglig, d.v.s. konkret, medan anses vara styrning i t.ex. förmågetermer däremot svårt. Föranses vara mågeresonemang ses som ett planeringsinstrument medan program är ett budgetinstrument. Idealet styrning i båda dimensiovore en nema. Departem entstjänstem ännen att det föreligger stymingsanser ett glapp, något indikeras bristen på instrument för styrning i som av

Regeringens styrning 87

förmågetenner. En depaitementstjänsteman påtalar risken med att departementet lägger sig i produktionssättet och därmed avlyfter

från ÖB. ansvar

Sammanfattningsvis de politiska tjänstemännen i Försvars-

anser departementet att de har ett bra grepp över styrningen av Försvarsmakten stymingsglappet blir tydligt bl.a. när uppföljning skall

men göras. Vilka försvarseffekter har samhället fått för pengarna till Försvarsmakten

5 Kommentar

Utvecklingen regeringens styrning har haft sin tyngdpunkt i

av programstymingen och formerna för att kvalitativt och kvantitativt beställa krigsorganisation på typförbandsnivå allt i enlighet

en med LEMO-modellen.

Syftet med regeringens styrprojekt är att uppnå resultatorienterad styrning. Det syftet kan dock inte anses vara uppnått. Styrfonnema

intryck av att vara formellt välutvecklade men innehållsmässigt ger svårtolkade. Regeringen har svårt att med ledning av enskilda typförbands KDU-värden överblicka Försvarsmaktens samlade fönnåga.

Detaljrikedomen i styrningen och uppföljningen bör inte förväxlas med politiskt meningsfull styrning. Glappet mellan styrning i uppgifter och i enskilda krigsförband är tydligt. Styrningsglappet består så länge programstymingen och Försvarsmaktens redovisning på program håller sig förbandsnivå.

88 Regeringens styrning

FB Ånigstyrning

1996 1997 1998 2001

...

Politikerna Uppgiñer 1 - Program

4 i

F makt Dimemioning

orsvars en

F6 p ,on

mm.

F igur.lllustration av styrningsglappet

Utvecklingen från styrning i grundorganisations- och verksamhetstemer till styrning i krigsorganisations- och krigsförbandstenner har inte skapat förutsättningar för att få grepp om Försvarsmaktens produktivitet. Produktiviteten kan inte mätas i utan

programmen måste mätas i den arbetande organisationen. Också verksamhetsområden som skär på tvären genom krigsförband, t.ex. vämpliktsutbildning och verkstadsdrift, bör styras med produktivitetskrav.

Slutsatsen är att dagens programstyming varken ger kontroll över Försvarsmaktens effekt/fönnåga eller produktiviteten i produktionsorganisationen. LEMO-refonnens effektmål resultatorienterad styrning på regeringsnivån har således inte uppnåtts.

Den förbands- och objektsvisa styrningen får till konsekvens att regeringen fått ansvaret för att det finns resurser för genomförande på angiven nivå. Det komplexa systemet för priskompensation och

Regeringens styrning 89

de ständiga tvistema "rätt" kompensation erhållits är uttryck för

om objektsstyming. Styrning med utgiftsramar riskerar därmed att underordnas objektsstymingen.

LEMO-reformens effektmål styrande krigsorganisation, som också regeringen givit hög prioritet, kommer till tydligt uttryck i modellen för beställning krigsorganisation. Fokuseringen på

av

innebär dock risk för att regeringens styrning blir program en produktionsorienterad i stället för orienterad mot operativa

att vara uppgifter. Detta torde inte regeringens avsikt utan snarare

vara följden placeringen programansvaret i högkvarteret vilket

av av analyseras i det följande.

8¶Överbefälhavaren och

högkvarte-

ret

1¶Överbefälhavaren

8.1.1¶ÖB-funktionen i internationellt perspektiv

LEMO-reformen innebar att Sveriges överbefälhavare blev chef

den samlade Försvarsmakten i fred. ÖB-funktionen är därmed över densamma i fred i kris och krig. ÖB sedan tidigare den

som var under regeringen högste ansvarige för att leda försvaret i krig och kris medan inflytandet över fredsverksamheten begränsades av att försvarsgrenschefema myndighetschefer direkt under regering-

var

Som chef för Försvarsmakten är ÖB ansvarig för såväl en. nu operativ ledning fredstida produktionsledning. Försvars-

som maktens alla befogenheter samlas i ÖB-funktionen.

I bilaga 2 redovisas överbefälhavarens ställning och funktion i Norge, Danmark, Finland, Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Schweiz, USA, Ryssland, Polen och Ukraina. Av redovisningen framgår att ÖB" i Sverige har ställning går utöver den

en som

17 ÖB överbefälhavaren

För att göraåtskillnad användsförkortningen för den svenske medanbeteckningenskrivsut om befattningengällerannatland.

92 Överbefälhavaren och högkvarteret

ställning kollegorna har i dessa länder.

Den finländske kommendören har stark likväl inte lika

en men stark ställning ÖB. Den danske försvarscliefen har inte de

som formella befogenheter myndighetschefsrollen I Norge

som ger. diskuteras förstärkning funktionen i likhet med den

en av som genomförts i Sverige. Också i Tyskland och Frankrike överväger man att stärka överbefälhavarfunktionen motsvarande på bekostnad av funktionen försvarsgrenschef. Här gäller det dock bara den operativa ledningen och ansvaret för krigsorganisationen, inte fredsproduktionen.

Den svenska ÖB-funktionen speglar den svenska offentliga förvaltningen med små departement och självständiga myndigheter. I t.ex. Storbritannien, Tyskland, Schweiz, USA, Polen och Ukraina ingår överbefälhavarfunktionen motsvarande i försvarsministerierna.

8.1.2¶Kommentar

Sverige har LEMO-refonnen fått ÖB med fomiella

genom en befogenheter som äri särklass. Detta säger dock inget funktio-

om

ställning internt inom Försvarsmakten. Hur ÖB-funktionen de nens facto utövas och utvecklas är kärnfråga när värdet myndig-

en av heten Försvarsmakten skall bedömas. I den följande analysen

av effektmålet styrande krigsorganisation finns underlag belyser

som ÖB-funktionen i praktisk tillämpning.

Överbefälhavaren och högkvarteret 93

l

8.2¶Högkvarteret

8.2.1¶Operativ, program- och produktionsverk-

samhet

I LEMO:s första betänkande inordnades den centrala ledningen av Försvarsmakten i tre verksamhetsområden: operativ verksamhet, programverksamhet och förbandsproduktion. Dessa områden låg till grund för förslaget att indela högkvarteret i huvudavdelningar for operativ ledning, programledning och förbandsproduktionsledning.

Kämpunkten i denna indelning var den styrfunktion som den operativa rollen och programrollen gavs visavi produktionsrollen. Att stärka den operativa rollen låg i linje med grundtankama i FPEsystemet och med ÖB:s verksamhetsidé. Programrollen skulle balansera den operativa rollen och produktionsrollen.

Efter kritik från ÖB genomfördes inte den reduktion

av försvarsgrenschefemas roll låg i linje med den ursprungliga

som LEMO-modellen. Produktionsledningen fick programansvar omfattande både krigsförband, krigsförbandsresurser och produktionsapparat grundorganisation och programverksamheten som centralt begrepp ersattes med en avvägningsfunktion. Förändringar i roller och åskådliggörs i tabellen nedan. Det framgår av

ansvar tabellen att flera vitala funktioner flyttats till höger, dvs. till produktionsledningen.

94 Överbefälhavaren och högkvarteret

Förändringari Operativ ledning Programledning Produktionsledroller ochansvar ning

Formuleraförslag X ursprungligt X nytt till målsättningar för olika slag av krigsförband

Utforma förslag X ursprungligt X nytt till hur den befmtliga krigs- och grundorganisation en bör utvecklas på kort och lång sikt

Utforma förslag X ursprungligt X nytt till produktionsuppdrag

Värderaproduk- X ursprungligt X nytt tionen

Diagram: Fördelning av funktioner i LEMOzs första respektive andra förslag

I budgetpropositionen 1992/93:100 angavs beträffande funktionen avvägningatt den skulle kunna avse avvägningar mellan operativ verksamhet och produktion, mellan vidmakthållande och förnyelse samt mellan skilda förbandstyper och vapensystem. Avvägningsfunktionen skulle ÖB möjlighet att med ledning

ge av egna analyser fatta slutliga och övergripande beslut på myndighetsnivån. Funktionen skulle ha resurser för självständiga analyser samt för inriktning, samordning och planering av verksamheten. Den roll

Överbefälhavaren och högkvarteret 95

angivits för programverksamheten i LEMO-utredningens första som förslag levde alltså i viss mån kvar i regeringens krav på avvägningsfunktionen.

Programindelning och är kärnfrågor vid analys

programansvar

högkvarteret. LEMO-utredningen hade kritiserat FPE-systemet av för att det befäste befintlig myndighetsstruktur och fördelning av uppgifter och befogenheter. Samma kritik kan riktas mot utfonnningen högkvarterets organisation och styrning i samband

av med LEMO-refomien. Högkvarterets produktionsledningar är programansvariga, fördelas i praktiken på produk-

programmen tionsledama och också l3 och 14 är underindelade efter

program de centrala produktionsledama. Det kan därför hävdas att också den

programindelningen är anpassad till befintlig organisation, i nya likhet med FPE-systemet.

8.2.2¶Programbegreppet

Begreppet återkommer ständigt i styrsysteniet och kräver

program därför ingående förklaring. Det används som eget begrepp

en mer och i sammansättningar: programavvägning, prograininriktning, programplanering, programvärdering och prograiiiansvar. Användningen prograinbegreppet regleras i Handbok för Försvars-

av maktens ledning, organisation och verksamhet i stort, För Led 1996.

Program Med de 15 utgör den högsta nivån på

program avses program som kategoriindelning krigsorganisationen i typförband. Denna

av

96 Överbefälhavaren och högkvarteret

indelning ligger till grund för regeringens styrning Försvars-

av makten och definierar också produktionsledningamas

ansvarsområden.

Programavvägning Enligt För Led 1996 sker avvägning mellan:

den omedelbara försvarseffekten med hänsyn till rådande hot -

mot riket samt internationella åtaganden och försvarseffekten över tiden med hänsyn till tänkbar utveckling i omvärlden, de operativa kraven på organisationens styrka, kvalitet, till-

-

gänglighet och uthållighet mot vad är resursmässigt möjligt.

som

Inför fleråriga totalförsvarsbeslut skall den primära avvägningen ske mellan:

krigsförband system vidmakthålls eller avvecklas och - som

krigsförband system sätts eller utvecklas samt

som upp mellan krigs- och grundorganisationen.

-

Programavvägning innebär att mål, uppgifter och fördelas

resurser på program i syfte att uppnå den totalt bästa försvarseffekten. Avvägningen mellan beslutas regeringen efter förslag

program av av Försvarsmakten.

Avvägningen görs inte i programtenner resultatet

men av avvägningen ligger till grund för fördelning

av resurser per program. Program är således ett sorteringsinstrument för att regeringen skall kunna beställa produktion krigsorganisation på

av typförbandsnivå.

Överbefälhavaren och hägkvarteret 97

Programinriktning och Programplanering Program planering är benämningen på Försvarsmaktens fem årsplanering. Programplaneringen utmynnar i en Försvarsmaktsplan. Den föregås analys förutsättningar, regeringens planeringsanav av visningar och ÖB:s programinriktning. Analysen planeringsförutsättningar avser krigsförbandens av status, uppnådda resultat och långsiktiga mål. Analysen utgör underlag för ÖB:s programinriktning ProgI. Programinriktningen gäller utveckling och utgör en korrigering av gällande programmens F örsvarsm aktsplan. I programplanering prioriteras typforbanden och de åtgärder behöver vidtas med hänsyn till de operativa som kraven. Den programvisa planeringen har med avseende på styrning innehåll regeringens programvisa uppdrag men med samma som något högre detaljeringsgrad. I programplaneringen ingår också anslagsframställning med förslag om uppdrag per program för närmast följande budgetår. Dessa förslag ligger till grund för regeringens styrning i regleringsbrevet. Programbegreppet i Försvarsmaktens programplanering har således samma innehåll som programbegreppet i regeringens styrning.

Programvärdering Som uppföljning produktionen inom programmen genomförs av och produktionsvärderingar de centrala produktionsleprogram- av dama. Värderingama skall beskriva hur resultatet av genomförd produktion har bidragit till att uppnå uppsatta mål och hur det påverkat effekt. Värderingama ligger till grund för programmens Försvarsmaktens årsredovisning, högkvarterets programdialog med militärbefälhavama och revidering Försvarsmaktsplanen. av

98 Överbefälhavaren och hägkvarteret

I För Led görs ingen tydlig åtskillnad mellan och

programproduktionsvärdering, kanske beroende på att båda värderingarna utförs av produktionsledningarna. Dessa värderar således både genomförd produktion och effekterna på program/krigsorganisation. Det är ett markant avsteg från beställar-utförarmodellen enligt vilken beställaren skall för utvärderingen.

svara

Programansvar Med regleringsbrevet och Försvarsmaktsplanen grund ÖB

som ger programuppdrag med särskilda investeringsbeslut

till program ansvariga ledningschefer i högkvarteret, tillika centrala produktionsledare: försvarsgrenschefema.

Programansvaret omfattar de olika leden utarbeta under-

ovan: lag för programavvägning och -planering, omsätta programuppdrag till produktionsuppdrag, genomföra och produktionsvär-

programdering. I programansvaret ligger också att anskaffa förnödenheter/ materiel från bl.a. FMV samt att utarbeta underlag för försvarsbeslut.

Programansvar omfattar både i betydelsen att formulera

ansvar mål för och att uppnå målsatt effekt i krigsorganisationen och i betydelsen produktionsansvar för grundorganisationens produktion av krigsförband och däri ingående krigsförbandsresurser.

LEMO-utredningens användning programbegreppet

av I LEMO-utredningens första betänkande programverksamhet

var skiljt ifrån operativ verksamhet och förbandsproduktionsledning. ledningsfunktionen för programverksamhet bereds de olika avvägningar som på kort och lång sikt avgör försvarsmaktens status och utveckling. I verksamheten ingår således att göra avvägningar

Överbefälhavaren och högkvarteret 99

mellan satsningar på olika förbandstyper och fördelningen av

över tiden på olika åtgärder. En viktigt uppgift är att resurser balansera vidmakthållandeaspektema mot nödvändigheten att krigsförband med egenskaper successivt kan tillföras. Program-

nya verksamheten medverkar i och underlag för omfattande

ger kontakter med regeringen. Detta sker med hjälp de centrala

av planeringsdokumenten, programplan och anslagsframställning. Till funktionen riktas också regeringens uppdrag i fred till försvarsmakten."

Det innehåll programverksamheten slutligen givits ligger

som huvudsakligen hos produktionsledningama med planeringsstaben

sammanhållande och projektledande funktion. Denna som en ordning avviker tydligt från den ursprungliga LEMO-modellen.

8.2.3¶Kommentar

Regeringens proposition 1992/932100 och organisation

om ansvar i högkvarteret uttolkas i bilden nedan.

100 Överbefälhavaren och högkvarteret

STATSMAKTERNA

Säkerhets-och försvarspolitiska målen Försvarsmaktens uppgifter Viktigaste ktb kvalitet o kvantitet

"Beställa krigsorg "

Produktions- Operativ Awägning mässigt Operativa krav p od kur " °ns ledning mångt ledning e självständiga 4:-analyse Produktion av ngsorg __ Inriktning Prioritera duknam samordning, Pmd anläggn produktions- planering pp ag ti" avsedda åtgärder krigsförband

Figur: Ansvar och organisation enligt propositionen

Enligt propositionen skall regeringens beställning krigsorganisaav tionen ställas till avvägningsfunktionen med analysera, resurser att inrikta, samordna och planera Försvarsmaktens arbete. Av UT- FÖR:s utvärdering framgår emellertid beställning att av krigsorganisation i praktiken går till produktionsledningama. Produktionsupp-

dragen enligt bilden är i praktiken programuppdrag: de centrala

Överbefälhavaren och högkvarteret 101

produktionsledarna omvandlar programuppdrag till produktionsupp-

dvs organisation före LEMO-reformen. Avdrag, samma som vägningar inom mellan krigsförband, görs av programmen,

produktionsledama.

LEMO-utredningens första betänkande till det faktiska Från genomförandet försköts från operativ verksamhet och ansvar

till produktionsledning. Utformningen av programverksamhet

och programindelningen resulterade i att organisationshögkvarteret ansvarsområden förblev närmast oförändrade vid rutor och övergång till ledningssystem. Försvarsgrensstabema bildar nu nytt med i stort sett funktioner som

produktionsledningar samma

tidigare, bortsett från de enheter inkorporerats i den gemensom staben. Se utförligare beskrivning i bilaga 3. samma Planeringsledningen utgör planeringsstab utan de resurser en för stark avvägningsfunktion. Som påpekats ovan går som krävs en beställning krigsorganisation formellt till ÖB med regeringens av samordnande, det är produktionsled-

planeringsstaben som men

levererat underlag för beställningen, omvandlar ningama som som till produktionsuppdrag och verkställer och programuppdragen som uppdragen. Planeringsstaben benämndes ledningsstaben följer upp högkvarteret organiserades. Namnbytet innebar att rollen när tonades ned och inriktades mot planering. Programindelningen avspeglar den tidigare indelningen. innehåll och omfattning har i stort sett inte Programansvarets för produktionsledningama. Ansvaret omfattar både att förändrats formulera mål för krigsorganisationen, att genomföra produktion målen och att följa målen uppnåtts. mot upp om Regeringens programstyming består i beställning av en krigsorganisation med produktionsuppdrag och fördelade per resurser

102 Överbefälhavaren och högkvarteret

program. Då ansvaret för ligger hos produktionsledprogrammen ningarna, uppfattas regeringens programstyming den operativa av ledningen produktionsstyming. som en ren Beställar- och utförarrollen ligger sålunda i hand, dvs. samma hos produktionsledningama. Därtill har operationsledningen inte bara operativa uppgifter utan också produktionsledningsuppgifter för operativa Iednings- och underhållsförband tidigare huvudprogram 4. Det saknas sålunda en renodlad rollfördelning mellan operativ ledning och produktionsledning. Det splittrade ansvaret inom Försvarsmakten för krigsorganisationens utveckling och krigsförbandens krigsduglighet och beredskap är uttryck för ett otydligt ledningssystem. Högkvarterets organisation och ansvarsfördelning inte belägg ger för att den operativa rollen och programrollen blivit styrande mer än tidigare i förhållande till produktionsrollen. Programrollen innehas av planeringsstaben och produktionsledningama, det men är produktionsledningama disponerar huvuddelen son av resurserna för att ta fram underlag för avvägning, planering, uppföljning. I konsekvens med att försvarsgrenschefema blev underställda och skulle direkt föredragande för ÖB, tillsattes ingen chef för vara högkvarteret. Chefen för operationsledningen fick samordningsen roll. Som framgår i det följande saknas i många avseenden förutsättningarna för att utöva denna samordning. Högkvarteret uppträder därmed inte enhetlig ledning gentemot organisasom en tionen på regional och lokal nivå. Mankan diskutera motiven bakom denna ansvarsförskjutning jämfört med det första LEMO-betänkandet. Enligt intervjusvar ett var gradfrågan avgörande. Försvarsgrenschefema ansåg att funktionen central produktionsledare skulle ha grad samma som

Överbefälhavaren och högkvarteret 103

försvarsgrenschef, dvs. generallöjtnant. Enligt LEMO-utredningens första betänkande borde produktionsledarna ha generalmajors grad.

Beslutet blev att de centrala produktionsledarna skulle vara generallöjtnanter, dvs på samma nivå som militärbefälhavarna. Graden avgjorde också ansvarsområdet, dvs forsvarsgrenschefema behöll i stort sett sina ansvarsområden. De funktioner som LEMOutredningen lagt in i programledningen fick därmed ligga kvar på produktionsledningarna. Genom att produktionsledarna i högkvarteret fick behålla den grad som forsvarsgrenschefema hade, pennanentades den tidigare organisationen med dess ansvarsområden.

För civila bedömare framstår gradens organisationsstyrande effekt som svårförståelig.

Enligt regeringens proposition krävde ÖB:s avvägningsfunktion resurser för självständiga analyser etc se ovan. Utvärderingen visar emellertid att planeringsstaben i stort sett utgörs av den tidigare Försvarsstabens planeringsledning med i huvudsak oförändrade resurser. Avvägningsfunktionen har dänned inte givits den starka och självständiga roll i högkvarteret, som LEMOutredningen och regeringen avsett.

UTFÖR:s utvärdering i detta avseende kan sammanfattas enligt följande:

Regeringens intentioner har inte slagit igenom i högkvarterets organisation och ansvarsfördelning. Det har inte utvecklats en ledningsorganisation som är anpassad till det nya ledningssystemet. Regeringen har inte tillräckligt tydligt formulerat och

en ansvarsrollfördelning i högkvarteret som leder till de avsedda förändringarna, d.v.s. ökat inflytande för den operativa ledningen och en styrande krigsorganisation.

9

Operativa ledningens inflytande

9.1 och

Operativa ledningens uppgifter

ansvar

Till den operativa ledningen räknas ÖB, militärbefälhavama och chefen för operationsledningen i högkvarteret, som har en samordnande roll. Chefen för operationsledningen är tillika central produktionsledare för operativa lednings- och underhållsförband. Militärbefälhavama är regionala produktionsledare för dessa förband. Militärbefälhavarens stabschef är lokal produktionsledare för milostaben med stabsförband. Chef för underhållsregemente är lokal produktionsledare för operativa underhållsförband.

ÖB:s operativa ledning i krig innebär i stort att hålla kontakt med den politiska ledningen, fastställa de operativa målen och fördela Försvarsmaktens samlade resurser över landet. Inom varje militärområde finns en operativ ledning, en militärbefälhavare med en milostab och milounderhållsresurser. Militärbefälhavarens viktigaste uppgift i fred är att förbereda försvaret sitt militärom-

av råde mot väpnat angrepp. Han skall kunna möta ett överraskande inlett angrepp och kunna samordna mark-, sjö-, flygstridskrafter och underhållsresuser i samverkan med de civila resurserna i totalförsvaret i en försvarsoperation. Vid kraftsamling av rikets resurser skall hans ledningskapacitet förstärkas genom omfördelning av de

106 Operativa ledningens inflytande

operativa ledningsresursema. Han skall i fred kunna hävda rikets territoriella integritet inom sitt militärområde, leda partiella beredskapshöjningar och prioritera forcerad återtagning. Militärbefälhavaren leder förbandsövningar, stabsövningar, krigsspel och inspekterar underställda förbands krigsduglighet, uthållighet m.m.

De operativa kraven framgår generellt av den operativa krigsplanläggningen. Denna ligger i huvudsak fast under en försvarsbeslutsperiod. ÖB:s operativa planläggning berör hela riket. Den omsätts i mer detaljerad fonn i militärbefälhavarens operativa planläggning som i sin tur styr taktiska chefers och krigsförbandschefers krigsplanläggning.

Långsiktiga operativa krav och prioriteringar inom löpande försvarsbeslutsperiod och inför försvarsbeslut är föremål för

nya dialog mellan regeringen och ÖB och resulterar i ÖB:s årliga Försvarsmaktsplan. Underlagsframtagning och sammanställning av Försvarsmaktsplanen är ett arbete som åligger högkvarteret. Militärbefälhavama deltar i denna process genom att ingå i militärledningen.

l ett kortsiktigt perspektiv skall produktionen leda till att uppgifter enligt krigsplanläggningen kan lösas. Därvid erfordras kontinuerligt operativa prioriteringar. Ansvaret för dessa prioriteringar åligger i stor utsträckning militärbefälhavarna.

UTFÖR har genomfört intervjuer med militärbefälhavarna i södra, mellersta och norra militärområdet samt med chefen för operationsledningen i högkvarteret med syfte att utvärdera den operativa ledningens inflytande i Försvarsmakten. l det följande redovisas vad som framkommit vid dessa intervjuer.

Operativa ledningens inflytande 107

9.2¶Krigsorganisationens inflytande

9.2.1¶Inflytande i stort

Tre faktorer anses ha stärkt krigsorganisationens inflytande över verksamheten i fred: Försvarsmaktens verksamhetsidé, Försvarsmaktens "Handbok för Försvarsmaktens ledning, organisation och verksamhet i stort" FörLed 1996 och LEMO-utredningen.

Processen startade år 1984 med begreppet "allt för krigsförbanden". ÖB fullföljde med verksamhetside 90, vilken

numera utgör Försvarsmaktens verksamhetsidé. Genom verksamhetsidén har krigsförbandens behov blivit styrande. Krigsförbandschefema

mer har fått inflytande genom att ange uppdragsförslag baserade på

mer en förbandsutvecklingsplan FUP. Den gamla förvaltningskulturen, som innebar att uppdragsförslagen kom från FortF, FMV, mfl., har därmed försvunnit. Detta tillsammans med FPE-systemet anses

- -

utgångspunktema för LEMO-utredningen. vara

Utredningen anses ha stärkt det operativa inflytandet genom att placera militärbefälhavama i militärledningen. Detta forum ersatte de tidigare MB-mötena med respektive försvarsgrenschefer ett par gånger per år. I organisationen fanns då sex militärbefälhavare vilket gjorde det svårare att åstadkomma en enad front". I det gamla systemet hade militärbefälhavama produktionsledningsansvar inom armén. Det skapade god kännedom om armén men sämre kontakter med flygvapnet och marinen. I det nya systemet är kontakterna med de olika vapenslagen mer balanserad.

Militärbefälhavama ingår inte i högkvarteret. De är underställda ÖB, inte chefen för operationsledningen. Det operativa inflytandet

108 Operativa ledningens inflytande

utövas därmed i militärledningen, MIL, leds ÖB.

som av

9.2.2¶Inflytande i långsiktiga frågor

ÖB har givit militärbefälhavama ett inflytande över framtagningen av underlag till försvarsbeslut 1996, ett inflytande som de tidigare inte haft. Militärbefälhavama och chefen för operationsledningen bildade en operativa grupp som slutligt värderade olika försvarsmaktsstrukturer:

I perspektivplanevarvets första etapp klarade vi ut vad vi vill ha fram

till år 2015. Vad vi vill slåss med om 20 år, t.ex. markrobotar och

attackhelikoptrar. Detta var den operativa gruppens uppgift och

försvarsgrenschefema var inte med.

Med detta sätt att arbeta tas större hänsyn till operativa synpunkter och krav. Det underlättar också till förankringen i den operativa och taktiska organisationen.

I MIL diskuteras övergripande, långsiktiga frågor. De viktigaste operativa avvägningama görs i ÖB:s försvarsmaktsplan, är

som föremål för diskussion och avdömning i MIL innan den går till regeringen. Planeringsstaben samlar och presenterar underlag för MIL där avvägningen görs. Militärbefälhavamas uppfattningar i operativa frågor ingår i underlaget.

Militärbefälhavama att avvägningama skulle blivit

anser annorlunda utan deras deltagande i arbetet med underlag till 1996 års försvarsbeslut. Balansen mellan kvalitet och kvantitet ter sig olika hos militärbefälhavama och i högkvaneret. Militärbefälhavama värnar om beredskap och vill därför ha kvantitet, t.ex.

mer

Operativa ledningens inflytande 109

mer territorialförsvar och mer markbundet försvar. De är också särskilt måna om geografisk spridning av förband över landet. Det har kommit till uttryck t i diskussionen marinförbanden på

ex om västkusten.

Sammanfattningsvis militärbefälhavama att de fått mer

menar inflytande med avseende på det längre perspektivet. Vad man i första hand vill förbättra är kompetensen i den egna staben. En militärbefälhavare skulle t.ex. vilja ha en operationsanalytiker i sin stab.

9.2.3¶Inflytande i kortsiktiga frågor

Bestämmelserna i FörLed 1996 avser en förstärkning av militärbefälhavamas inflytande också i det korta perspektivet 1-3 år. Bestämmelserna tillämpas ännu inte tillämpade fullt ut. Avsikten är att militärbefälhavama genom analys av krigsförbandsvärderingar, taktiska värderingar och egna iakttagelser vid inspektioner, övningar, krigsspel, m.m. skall upprätta en årlig operativ värdering av möjligheterna att lösa uppgifterna. Denna värdering skall utnyttjas som underlag för Försvarsmaktens årsredovisning och avvägningar i den årliga Förvarsmaktsplanen.

Den operativa värderingen skall också utnyttjas för att ange militärbefälhavamas operativa programinriktning, vilka ställs till programansvarig central produktionsledare i högkvarteret och utnyttjas i programdialoger med militärbefälhavama när Försvarsmaktsplanen har insänts till regeringen. Efter programdialog skall militärbefälhavaren utfärda operativ produktionsinriktning till

en regionala och lokala produktionsledare. Uppdragsförslagen föredras

110 Operativa ledningens inflytande

av regional produktionsledare för militärbefälhavaren innan de insänds till central produktionsledare. Militärbefälhavaren har därvid möjlighet att yttra sig. Han har senare också möjlighet att följa uppdragsdialogen mellan central och regional produktionsledare.

Sammanfattningsvis menar militärbefälhavama att de fått bättre verktyg för inflytande på kort sikt genom FörLed men att de ännu inte hunnit utveckla och använda dem i någon större utsträckning.

Programdialogen mellan militärbefälhavama och högkvarteret behöver utvecklas. Militärbefälhavama anser också att inspektion av övningsverksamheten bör ägas mer tid och att milostabens kompetens behöver utvecklas. Det senare gäller bl a funktionen uppföljning av produktion och produktionsuppdrag.

Militärbefälhavama påpekar att det för 10-15 år sedan inte fanns någon egentlig operativ styrning. Försvarsgrenama fick mer eller mindre själva skriva de operativa inriktningarna. Den operativa ledningen har med tiden blivit mer professionell planering.

9.2.4¶Brister i inflytande

Kritiken mot nuvarande styrsystem gäller främst brist på inflytande i det korta perspektivet. Uppdragsförslagen presenteras programvis: arméprogram ena dagen, marinprogram nästa dag, etc. Det överensstämmer inte med militärbefälhavamas metod för operativa avvägningar och försvårar en samlad bedömning underlaget.

av

Dialogen mellan den operativa ledningen och produktionsledningen anses inte som jämbördig då produktionsledama får pengarna och har underlaget för kostnadsberäkningar. Militärbefäl-

Operativa ledningens inflytande lll

havamas förslag till kortsiktiga avvägningar och prioriteringar saknar därmed ekonomisk förankring. De operativa cheferna har svårt tränga in i produktionsledamas planering. Ju närmre beslut att verkställighet, desto större tyngd får central produktionsledare. om Kraven dessutom lång tid att åtgärda på grund lång tar av en budgetprocess. En militärbefälhavare att meningarna är delade mellan menar om militärbefälhavaren och den centrale produktionsledaren, så blir det produktionsledaren vill ha det. Om militärbefälhavaren men som inte produktionsledaren vill ha beredskapsövning, då blir det t ex en ingen övning. Den gamla maktstrukturen lever delvis kvar att produktionslegenom darna erhåller Jag lämnar förslag till avvägning mellan pengarna. och prioriteringar mellan förband. Produktionsledarna räknar program på vilken krigsorganisation de sig ha råd med utifrån den anser struktur de är viktig. Jag fâr därmed inte tillbaka ett kostnadsföranser slag på mitt förslag till struktur utan ett kostnadsförslag pá en annan struktur produktionsledarna utformat. Jag kan inte ställa mitt som produktionsledamas förslag eftersom jag inte har underlag förslag mot för att kostnadsberäkna det. Av produktionsledamas förslag är det också tydligt att programramarna lever kvar. Därför blir det en annan prioritering än den jag vill ha.

Det påpekas även att eftersom det inte finns något direkt krigshot prioriteras produktionsfrågoma. De operativa kraven ses ofta som kostnadskrävande. Sammantaget de operativa cheferna att deras inflytande anser över produktionen är begränsat i det korta perspektivet. Det är anmärkningsvärt eftersom det just är i det korta perspektivet som militärbefälhavama utövar sitt ledarskap inom militärområdet. Det

112 Operativa ledningens inflytande

vore befogat att högkvarteret koncentrerade sig på det

mer långsiktiga persektivet och i större utsträcknig överlät det kortsiktiga perspektivet till den regionala nivån. Högkvarteret

anses nu arbeta med för mycket detaljer och med för hård central styrning.

9.3¶Beställarroll

vs produktionsroll

9.3.1¶Beställarrollen

Hur ser operativa chefer på sin beställarroll Militärbefälhavama ser sig snarare som kravställare än beställare. De saknar

som ekonomiska för att beställa produktion och de har heller

resurser inte resurser för att själva verkställa produktion.

Den operativa ledningens beställningar till produktionssidan samordnas inte. Militärbefälhavamas krav presenteras militärområdesvis i operativa värderingar och programinriktningar. Kraven på produktionen bereds av central och produktionsledning

programdär kraven från tre militärbefälhavare kan prioriteras mot varandra.

En militärbefälhavare ogillar uppdelningen i roller och föredrar att ha både produktionsrollen och den operativa rollen samlad hos sig.

Operativa ledningens inflytande 113

9.3.2¶En framtida produktionsledarroll

LEMO-utredningen hävdade att det för kvalificerad förband mer ställs höga krav på likfonnighet beträffande taktik och utrustning. Det i sin tur förutsätter central produktionsledning för dessa en förband. Om produktionsledning och operativ ledning skall utföras och chef eller enhet kan de operativa krigsförbeav en samma redelsema bli eftersatta. Det är därför angeläget att militärbefälhavama kan koncentrera sin verksamhet till krigsförberedelsearbetet. Tidigare fanns fördelningschefema och deras kaderorganiserade staber inom milostaben för produktionsledning inom amién, men dessa lyftes ut i samband med LEMO-refonnen och militärbefälhavama renodlad operativ roll med uppgift att bl.a. gavs en kontrollera produktionsresultat. Militärbefälhavama å sin sida anser att den operativa ledningen och produktionsledningen, förr eller bör samlas på en hand. senare, Varje förband bör underställd enda chef: den som är chef vara en i krig. Den operativa sidan borde därmed få produktionsansvaret. Meningarna är delade inom vilket tidsperspektiv en sådan om förändring bör ske, grundsynen tycks vara gemensam. En men målsättning är att det också på MB-nivån skall vara möjligt att väga kostnad mot effekt. En militärbefälhavare framhåller vikten av att kunna bedöma produktionsförutsättningar vid avvägningar och prioriteringar, vilket inte är möjligt idag:

g Försvarsmaktensledning,sou 1991:112,sid 147

114 Operativa ledningens inflytande

Framöver blir det endast tre fördelningschefer i armén milo. en per Dessa kommer att vara bättre skickade än MB att göra avvägningar och prioriteringar eftersom de regionala produktionsledare får som tillgång till ett bättre underlag. Detta fel. måste vara Bör även program ansvar och anslagsmedlen föras över till operativa ledningen Enligt uppfattning bör programansvaret, är en som mer långsiktigt, ligga kvar på försvarsgrenschefema i högkvarteret. I det långsiktiga ansvaret ingår då även materielanskaffning. Militärbefälhavama ska koncentrerar sig på dagsläget och produktionen. En militärbefälhavare framför att det finns risk att vi får tre en försvarsmakter anslagsmedlen går till militärbefälhavama. om Möjligtvis skulle anslaget kunna gå till chefen för operationsledningen som kan ta ansvar för helheten.

9.3.3¶Militärbefälhavamas

tidsperspektiv

Skall militärbefälhavarens tidsperspektiv skall lång- eller vara kortsiktigt Militärbefälhavarna att de måste ha både ett menar kort- och ett långsiktigt perspektiv. Det sägs ofta att produktionsledama skall ha ett kort perspektiv medan militärbefälhavama skall ha ett längre perspektiv. Men kanske bör det omvända gälla. Uppstår ett krisläge måste militärbefälhavaren ha omedelbar kontroll över dagsläget och därmed ägna sig mycket och nunärtid. Resonemanget stödjer ambitionen att ta över för ansvaret produktionsledning. Det ligger en risk i att engagera militärbefälhavama i den långsiktiga planeringen då det kan svårt att både invara vara novatör i det långsiktiga perspektivet och ha krav på sig att kunna

Operativa ledningens inflytande 115

föra krig idag.

9.3.4¶Samordning av högkvarteret

Samtliga militärbefälhavare saknar chef for högkvarteret. Nu

en hamnar alla ärenden hos ÖB samtidigt ingen har samlat ansvar

som för högkvarterets ageranden. Den regionala nivån upplever därför inte högkvarteret som integrerat:

Vi har fortfarande flera överbefälhavare." Varje dag märks det att vi har flera högkvarter."

I nuläget har chefen för operationsledningen samordningsroll

en

militärbefälhavama det de befogenheter krävs utan - som ser - som för att utöva funktionen. Der finns olika meningar om vem som bör

högkvarterets chef. Ett förslag är chefen for operationsledvara ningen, det finns också den motsatta uppfattningen med

men motiveringen att chefen för operationsledningen bör ägna mer tid och kraft de operativa frågorna.

9.4¶Regeringens styrning

Beträffande programstymingen anser militärbefálhavama att

framför allt, kanske enbart, är sorteringsbegrepp programmen t o m för att regeringen styrparameter och ett inflytande över

ge en krigsorganisationens utveckling. Det är tveksamt om regeringens operativa direktiv är tydligt kopplade till programstymingen.

116 Operativa ledningens inflytande

Det föreslås att diskussioner skall föras med regeringen på

en helhetsnivå baserad på operativa bedömningar. ÖB har i det avseendet gjort ett försök att diskutera i temiema "möta,

genom hejda, slå". Politikerna anses därutöver kunna sätta sig i de operativa bedömningama att bl.a. delta i krigsspel och följa

genom övningar.

Ett annat förslag i syfte att göra regeringens styrning

mer operativt inriktad är att styra i funktioner i stället för i nuvarande program. En funktion är t.ex fönnåga att genomföra markmålsbekämpning. En funktionsinriktad styrning bör på ett bättre sätt tydliggöra risktagningen i regeringens beslutsfattande.

5 Kommentar

De tre militärbefälhavama har olika erfarenheter och dänned olika perspektiv på sin roll. Det avspeglas i intervjusvaren. Ändå är de relativt samsynta i flertalet frågor.

Det operativa inflytandet i det längre perspektivet har

uppenbarligen stärkts. Bristerna gäller främst inflytandet i det kortare perspektivet där de centrala produktionsledama har starkare

en ställning än militärbefälhavama beroende på att anslags-

a destination och insyn i kostnadsberäkningar.

I den fortsatta utvecklingen styrsystemet står valet mellan att

av hålla isär den operativa rollen och produktionsrollen eller att slå ihop dessa roller. I stället för att tillämpa ett renodlat uppdragstänkande tillämpas idag något kompromiss mellan de två

av en alternativen.

Kontroll över produktionen jämställs med kontroll över ekono-

Operativa ledningens inflytande 117

miska varför militärbefälhavama vill ta över produktionresurser Denna kontroll kan emellertid likaväl åstadkommas om sansvaret. uppdragstänkande tillämpas systematiskt. Militärbefälhavama bekräftar att regeringens programstyming endast har mycket koppling till de operativa uppgifterna en svag och avvägningama. Regeringens styrning i på typförprogram bandsnivå produktionsorienterad styrning i krigsförbandsterär en Program obehövliga styrfonn for den operativa mer. anses som ledningen. UTFÖR:s utvärdering den operativa ledningsnivån visar att av krigsorganisationen blivit styrande LEMO-reforrnen. mer genom Förändringen har sålunda gått i rätt riktning i Förhållande till LEMO-utredningens mål och regeringens avsikt. Den operativa ledningens ambition att också överta ansvaret för produktionsledning går däremot i fel riktning. LEMO-utredningen militärbefälhavama borde koncentrera sin verksamhet till ansåg att det operativa arbetet. I Försvarsmaktsplan 1997 blir denna inriktning än tydligare förslaget att minska personalstyrkan i genom milostabema. Om inflytandet för den operativa ledningen är tillräcklig jämfört med LEMO-målet kan inte fastställas eftersom målet aldrig har preciserats. UTFÖR bedömer emellertid att inflytandet fortfarande är bristfälligt. Dels har den operativa ledningen ingen verklig uppdragsgivarfunktion produktionsledningen, dels ÖB gentemot ger produktionsledningen programuppdrag i stället för produktionsuppdrag varigenom produktionsledningen blir såväl delvis styrande och utförande.

SOU 119

10

Krigsförbandschefernas inflytande

10.1 Krigsförbandschef, lokal produk-

tionsledare, kaderorganiserade förband

Krigsförbandschef definieras i FörLed 1996 till lägst den nivå där det finns kompetens att genomföra krigsförbandsvärdering och utarbeta förbandsutvecklingsplan som skall styra produktionsbehoven. Denna lägsta nivå är generellt bataljons/divisionsnivån.

För att markera krigsförbandschefens för sitt förband

ansvar skall denne tillika lokal produktionsledare. Det är krigsför-

vara bandschefer ovanför batalj ons/divisionsnivån chefer för kaderorga-

niserade krigsförband tillika är lokala produktionsledare.

- som

Chef för kaderorganiserat krigsförband med kader avses krigsplacerad personal tjänstgör i befattning i fred

som samma

för och får produktionsuppdrag för hela krigsförbandet. ansvarar Som chef för produktionsenhet har han för verksamhet,

en ansvar ekonomi inklusive personal. Central produktionsledare

och resurser

produktionsuppdrag för hela krigsförbandet. Chef för anger kaderorganiserat krigsförband har ansvar för att krigsförbandsvärdering och förbandsutvecklingsplan utarbetas för hela krigsförbandet.

Enligt regeringens instruktion finns det 83 kaderorganiserade krigsförband. De utgör grunden för fredsorganisationen lokal nivå. Resterande 55 fredsförband är utbildningsförband, skolor,

120 Krigsförbandschefernas inflytande

m.m. Beträffande krigsförbandschefema och deras befogenheter,

se bilaga

10.2¶Enkätundersökning

UTFÖR har genomfört enkätundersökning bland krigsför-

en bandschefer på lägre regional och lokal nivå för att kartlägga deras uppfattning om förändringar inom för LEMO-refonnen.

ramen Frågorna till stor del jämförelse mellan tiden före och efter

avser tillkomsten Försvarsmakten i juli 1994. Respondenter:

av

Samtliga taktiska chefer och chefer för kaderorganiserade -

krigsförband.

Slumpmässigt urval krigsförbandschefer på bataljons-, - av

divisions- och fogruppnivå.

Taktiska chefer är vanligen tillika chefer för kaderorganiserade krigsförband. Enkäten har då besvarats utifrån rollen taktisk

som chef. Dock har chefer för underhållsregementen besvarat enkäten i egenskap chefer för kaderorganiserade krigsförband. Utskick

av och svarsfrekvens:

Krigsförbandschefernas inflytande 121

Totalt utskick 269 enkäter

Antal svar 259 svar

Andel svar 96 %

Svarsfrekvens per grupp:

Taktiska chefer 38 st Antal svar 38 st

Chefer kaderförband 48 st Antal svar 48 st

Chefer övriga krigsförband 183 st Antal svar 173 st

Av de svarat är drygt hälften krigsförbandschefer på samma

som nivå idag före julil994. Av de taktiska cheferna cirka två

som var tredjedelar myndighetschefer i den tidigare försvarsm aktsorganisationen.

Med ett undantag skulle enkätfrågoma besvaras med fasta svarsalternativ på fyragradig skala. Dessutom fanns alternativet

en vet inte. I sammanställningen redovisas svarsalternativ l

av svaren och 2 ja, alternativ 3 och 4 som nej. Svarsaltemativet vet inte

som redovisas minst fem respondenter valt detta alternativ.

om

Utöver de fasta svarsalternativen fanns möjligheten att utveckla synpunkter i ett öppet svarsalternativ.

Enkätens huvudfrågor:

Har krigsförbandschefens inflytande ökat -

Har förbandsutvecklingsplanen fått ökad betydelse - en

122 Krigsförbandschefernas inflytande

Har Du fått mer tid till krigsförbanden - Har lednings-, lydnads- och ansvarförhållanden blivit tydligare - Går det från högkvarteret styrsignal i organisationen ut en Är produktionsledarroll en förutsättning för inflytande

Har Du som krigsfärbandschef fått ett ökat inflytande över krigsorganisationens utformning efter 1994-07-01

Har inflytandet ökat

140 120 100 j övr ktbch 80 ch kaderförb 60 taktisk ch 40 20

Alla tre chefskategoriema är anmärkningsvärt splittrade i uppfattningen om inflytandet ökat eller inte. Av de taktiska cheferna anser fördelningschefema att de fått ökat inflytande, medan flertalet försvarsområdesbefälhavare samt marin-och flygkommandochefer förnekar detta. Av de öppna svaren framgår att fördelningschefema sig ha blivit nödvändig anser en länk mellan operativ ledning, taktisk ledning och produktionsled-

Krigsförbandschefernas inflytande 123

ning. Försvarsområdesbefälhavama däremot är missnöjda med att de produktionsleds fördelningschefema, vilka ses som sidoordna-

av de taktiska chefer. Marinkommandochefema har förlorat i inflytande på bekostnad brigad- och underhållsförband och inte

av vunnit inflytande över sjögående förband. Flygkommandochefema anser att verksamheten alltjämt är starkt centralstyrd.

Cirka tre fyra chefer för kaderorganiserade krigsförband anser

av att de fått ökat inflytande. Bland majoriteten återfinns främst chefer för underhållsregementen, armébrigadchefer, chefer för artilleriregementen och vissa mannens chefer för kaderorganiserade

av krigsförband. Inom arméförbanden är bilden därmed övervägande positiv på denna nivå medan det inom marinförbanden finns en mer splittrad bild.

chefer på bataljons-, divisions- och fogruppnivå finns

I gruppen viss övervikt för nej, särskilt bland fogrupp- och lokalförsvarsbataljonschefer. Också somliga av armébrigademas bataljonschefer

att produktionsledningen behållit övertaget över den operativa anser och taktiska ledningen samt att styrningen från regional och central nivå är för detaljerad. Annébrigademas bataljonschefer som svarat positivt att de fått större delaktighet i beslut. Artilleribata-

anser ljonschefema har övervägande svarat ja medan motsatsen gäller för divisions- och bataljonschefer i marinen. Flygvapnets divisions- och basbataljonschefer är splittrade.

124 Krigsförbandschefernas inflytande

Anser Du att Du i högre grad än tidigare kunnat påverka F ärsvarsmaktens underlag till Försvarsbeslutet FB 96, bl.a.

genom militärbefälhavarnas deltagande i processen

Påverkan underlag till FB 96

E övr ktbch

ch kaderförb

ataktisk ch

Ja Nej

Denna fråga ställdes med anledning den pågående försvarsbe-

av slutsprocessen. Som framåt diagrammet besvarades frågan

av ovan med kraftig övervikt för nej.

Krigsförbandschefernas inflytande 125

Har förbandsutvecklingsplanen, kopplad till krigsförbandsvärderingen, fått ökad betydelse för produktionsuppdragens inriktning och utformning

Har FUP fått ökad betydelse

1 övr kfbch

ch kaderförb

ataktisk ch

Ja Nej

I det nya ledningssystemet skall förbandsutvecklingsplanen FUP ligga till grund för produktionen. Instrumentet utvecklades för att sätta krigsförbanden i centrum.

Drygt 60 procent av respondenterna återfinns på ja-sidan. Flertalet utnyttjar dock det mer reserverade svarsaltemativet ja delvis. Man anser att det i en krympande ekonomi inte gått att förverkliga grundtankarna med styrande förbandsutvecklingsplan.

en Central nivå anses ha övergått till ramstyming.

126 Krigsförbandschefernas inflytande

LEMO-reformen innebar en snävare avgränsad försvarsmakt koncentrerad till ledning den verksamhet är väsentlig för

av som krigsfärbandens krigsduglighet och beredskap. Tjänster olika

av slag skulle så långt möjligt köpas utifrån. Har Du, efter 1994-07- 01, i ökad grad kunnat koncentrera Din tid till krigsorganisationens utveckling och krigsförbandens krigsduglighet och beredskap

Har Du fått mer tid till krigsförbanden

1 öw kfoch

ch kaderförb

ataktisk ch

24 respondenter pekar i öppna svar på svårigheten för taktiska chefer och krigsförbandschefer att avsätta tid för den operativa/taktiska linjen samt på ökad byråkrati, ökad administration och hdubbelarbete. Som exempel nämns arbetet med offerter i det interna köp- och säljsystemet. Några respondenter anser att fredsadministration tagit överhanden över krigsförbandschefens huvudmål: att producera krigsförband. Det skapar risk för "att det inte finns tillräckligt kvalificerade officerare att leda och planera svåra och

Krigsförbandschefernas inflytande 127

större övningar, för de är upptagna med pr0dukti0nsledning". Som motvikt till de övervägande negativa kommentarerna framhåller respondent att han inte kunnat ägna tid krigsfören mer bandet att det bör övergångsföreteelse kan arbetas men vara en som bort när ledningssystemet fått leva ett tag.

Genom LEMO-reformen bildades myndigheten Försvarsmakten med myndighetschef överbefälhavaren. Ett syfte med detta var att en undanröja oklara lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden i fred, kris och krig. Har lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden enligt Din mening blivit tydligare LEMO-reformen genom

Har lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden blivit tydligare

200 150 j övr kfbch 100 ch kaderförb 50 mtaktisk ch

Ja Nej Vet

128 Krigsförbandschefernas inflytande

Ett av LEMO-refonnens primära syften att skapa tydligare

var lednings-, lydnads- och ansvarsförhållanden.

Svaren på den öppna frågan mindre positiv bild än

ger en diagrammet låter Kritiken gäller främst den tudelade ledningen

ana. i en operativ/taktisk ledning och produktionsledning möts

en som på lägre regional och lokal nivå. Drygt tio procent respondenter-

av na har nämnt denna tudelnig ett problem. Av de taktiska

som cheferna är det flera försvarsområdesbefälhavare tar

som upp problemet. För deras del går den operativa ledningen från militärbefälhavama medan produktionsledningen sker fördelnings-

genom chefema. Därmed blir ledningen från högre chef otydlig och

mer militärbefälhavamas roll oklar än tidigare.

mer

Tre av de fyra marinkommandochefema nej på frågan

svarar om lednings-, lydnads- och ansvarsförhållandena blivit tydligare. Flera chefer för kaderorganiserade krigsförband påpekar att det råder dålig samordning mellan den operativa ledningen och produktionsledningen. Det skapar oklarheter och osäkerheter på lokal nivå. "Det finns fortfarande tendens att produkti0ns/pro-

en gram styrningen lever ett eget liv". Liknande synpunkter framförs

av chefer för övriga krigsförband.

Respondenter på alla tre nivåerna framför önskemål ett enda

om "ledningsrör". Den operativa/taktiska ledningen, d.v.s. militärbefälhavare och under honom taktisk chef, bör överta ansvaret för produktionsledning i enlighet med principen ledning i krig

samma som i fred.

Krigsförbandschefernas inflytande 129

Har bildandet högkvarteret inneburit högre grad av samordnad

av styrning när det gäller den centrala ledningen så att det från högkvarteret går enda styrsignal i organisationen i stället för

ut en flera styrsignaler

i

Går det från högkvarteret ut en styrs ignal i

organisationen

60 u övr ktbch

ch kaderförb

utaktisk ch

Det stora antalet vet ej-svar har främst avgivits chefer på

av bataljons-, divisions- och fogruppnivå, dvs chefer som inte direkt möter styrningen från högkvarteret.

Frågan har koppling till föregående fråga och kommentarer kring de två "rören" operativ ledning och produktionsledning. Ledningen mellan militärbefälhavama och högkvarteret anses inte vara samordnad.

Också samordningen mellan programansvariga inom högkvarteret kommenteras i enkäten. Högkvarteret upplevs som splittrat. Högkvarteret "arbetar i mångt och mycket i den gamla strukturen

130 Krigsförbandschefernas inflytande

vilket resulterar i olika styrsignaler. Högkvarteret genomför inte avvägningar för hela Försvarsmakten utan styr varje för program sig II .

Är produktionsledarrollen förutsättning för att krigsförbandscheen fen skall få inflytande över produktionens inriktning

Är produktionsledarroll en förutsättning för inflytande

150 :v å 100 jovr.. kfoch .á 3 ch kaderförb 50 utaktisk ch

Ja Nej Vet

Drygt två tredjedelar av respondenterna gör tydlig koppling en mellan produktionsledarrollen och inflytandet, vilket analyseras nedan.

Krigsförbandschefernas inflytande 131

10.3¶Kommentar

Svaren på delfråga krigsorganisationen blivit mer styrande

en om

LEMO-refonnen tyder på att de kaderorganiserade krigsförgenom bandens chefer fått ökat inflytande. Det beror på att dessa chefer tillika blivit lokala produktionsledare med totalansvar för förbandets produktion. Produktionsansvar torde sålunda vara en viktig förutsättning för inflytande, något verifieras svaren på

som av frågan produktionsledarrollen. Det är "lokal produktionsledare

om

står inte krigsförbandschefer. Krigsförbandschefer som i centrum,

inte är lokala produktionsledare har fått undanskymd roll". som en

Med ett LEMO-perspektiv är det oroande att klar majoritet

en

sig inte ha fått tid för krigsförbanden och krigsorganisaanser mer tionens utveckling. Produktionsledarrollen tar tid från den taktiska- /operativa rollen. Ledningssystemet kräver också mer administrativt arbete än tidigare. Slutsatsen är något av en paradox: produktionsledarrollen förutsättning för krigsförbandschefers inflytande

är en över produktionen denna roll inkräktar tiden för krigsför-

- men beredande verksamhet.

Enkätsvaren belyser tydligt svårigheterna att på olika nivåer från central till lokal instans samordna de två ledningsfunktionema operativ/taktisk ledning och produktionsledning.

132 Krigsförbandschefernas inflytande

/ÖB

W C OPL, CA, CM, CFV /

Taktisk ch/RPL

Krigsförbch/LPL

Underställda kfb på

bataljons/divisionsnivå

Figur: Grundmodell för Försvarsmaktens ledningssystem

Chefer är inordnade i ledningssystemet enligt bilden återfinns som inom programmen fördelningsförband, armébrigader, kustförsvarsförband och flygvapnet. Dessa chefer är positiva till och ansvarsrollfördelningen. När de har invändningar gäller det systemets tilllämpning: centralstyming från högkvarteret, ryckig planering,

Krigsförbandschefernas inflytande 133

otillräckliga resurser, m m.

De chefer inte är inordnade i ledningssystemet är påtaligt

som negativa till systemet. Det gäller försvarsområdesbefälhavare och marinkommandochefer samt vissa deras underställda förhands-

av chefer.

11¶Centrala

produktionsledarnas syn

11.1¶Produktionsledamas ansvar och upp-

gifter

De tre föregående kapitlen har bl a gällt frågan om krigsorganisationen blivit styrande LEMO-refonnen. Utvärderingen

mer genom visar att den operativa ledningen och cheferna för kaderorganiserade krigsförband fått ökat inflytande. Hur har det påverkat produktionsledningarna

Produktion är sammanfattande begrepp för verksamhet i syfte att utveckla, vidmakthålla eller avveckla krigsförband, utbildningsförband och skolor samt att upprätthålla beredskap.

Centrala produktionsledare är chefen för operationsledningen och försvarsgrenschefema. Inom ramen för angiven operativ inriktning och ÖB:s uppdrag har de för att produktionen

ansvar samordnas och resulterar i anbefalld krigsduglighet, beredskap och uthållighet. Produktionsledningschefema har även programansvar. De beslutar krigsorganisationens detaljorganisation samt om

om studier och försök avseende krigsförband. De skall inspektera verksamheten, värdera programmen och redovisa produktionsresul-

9 FörLed 1996,sid 16

136 Centrala produktionsledarnas

syn

taten. I deras ansvar ingår vidare värdering effektivitet och

av produktivitet vid kaderorganiserade krigsförband, utbildningsförband och skolor samt avseende från högkvarteret centralt anskaffad materiel. Effekten av produktion till given kostnad för i första hand krigsförbanden, i andra hand stödproduktionen skall kunna redovisas.

I detta kapitel redovisas UTFÖR:s intervjuer med försvarsgrenschefema angående deras uppfattningar om förändringarna i ledningssystemet. Tre frågeområden aktualiserades i intervjuerna:

De centrala produktionsledarnas syn på förändringen av den -

operativa ledningens inflytande.

Möjligheterna att få kontroll över produktivitetsutvecklingen i -

nuvarande ledningssystem.

Regeringens styrning. -

11.2 Den

operativa ledningens inflytande

Anné-, marin- och flygvapenchefema har olika erfarenhetsbakgrund och har innehaft nuvarande befattningar olika länge. Ingen av dem var försvarsgrenschef före juli 1994.

Vad är operativt och vad är inte operativt mot bakgrund

av LEMO-refonnens målsättning att öka den operativa ledningens inflytande Produktionsledama hävdar att grunden för all verksamhet är det operativa också i tidigare ledningssystem. "Verksamhet

-

Fortsättningsvisliksom tidigare omväxlandebenåmndaarmén marin- och/Iygvapencheferna,försvarsgrenschefêrna,de centrala produktiansledarnarespektiveledning:cheferna.

Centrala produktionsledarnas syn 137

inte är operativ, vad är det" som Ståndpunkten exemplifieras med att krigsorganisationen kan skäras på många olika sätt: efter olika krigsfall, efter grupper av vapensystem, efter miljöbetingade faktorer mark, luft, sjö, regionvis norr, mitt, syd, Alla sådana indelningar är rn m. operativa. Det är fel att tala ett operativt ledningsrör och ett om °produktionsledningsrör. Det enda ledningsrör finns är det som operativa i vilket krigsförband skapas. Den fredstida utbildningen bedrivs operativt utbildning i sjöstrid, markstrid och genom luftstrid. Ledningschefema framhåller att planering är en operativ verksamhet, ehuru på längre sikt. Studieverksamheten har t.ex. inrymts i planeringsbegreppet trots att denna är i högsta grad operativ. Studierna gäller dagens och morgondagens operativa planering. Den operativa kunskapen finns också på planeringssidan. De centrala produktionsledama vill inte bli benämnda produktionsledare eftersom deras omfattar mer än enbart programansvar förbandsproduktion, dvs den årliga utbildningen. I programansvaret för krigsorganisationens långsiktiga utveckling. ingår också ansvar Försvarsgrenschefema gör åtskillnad mellan operativt inflytande och den operativa ledningens inflytande. De anser sig ha kompetens att utveckla sina i ett långsiktigt perspektiv. program En ledningschef gör reflektionen att med uttalad målsättning en operativa krav skall styra, talar alla i operativa tenner. Till att nu och med kommunalpolitiker anför operativa argument för att bevara förband på sina respektive orter. "Operativa krav och arbetstillfällen hänger snart helt ihop." Enligt armé-, marin- och flygvapenchefen är det bra att militärbefälhavama ingår i militärledningen. Militärbefälhavama

138 Centrala produktionsledarnas syn

tvingas därmed ta större för de beslut fattas. Den ansvar som operativa ledningens delaktighet har ökat försvarsbegenom slutsarbetet i den operativa gruppen. Militärbefälhavamas inflytande i det korta perspektivet upplevs som ett problem. Enstaka korrigeringar produktionen med av anledning av militärbefälhavamas krav klaras regel i som av produktionsdialogema. Gäller det större korrigeringar måste ÖB döma av i militärledningen. Fortfarande den operativa linjen i ses viss mån kravmaskin". Militärbefälhavama har ibland som en önskemål som de centrala produktionsledama orealistiska. anser När motstridiga uppfattningar inte kan klaras ut parterna måste av ärendet upp i militärledningen. Också ledningschefema att militärbefälhavama får anser bristfälligt kostnadsunderlag och att redovisningssystemet måste utvecklas för att undanröja denna brist se kap. 9. Vad gäller inflytandet i det längre perspektivet framhålls att militärbefälhavamas på kriget ligger något närmre i tiden och syn att de sålunda har ett kortare tidsperspektiv. Militärbefälhavarens uppgift är att klara ett krig imorgon. De får problem när i avsaknad hotbild krigsorganisationen skall baseras på av en - en återtagning och anpassningsfönnåga. I inilitärledningen märks en det tydligt att militärbefälhavama och produktionsledama har olika hotforutsättningar. Enligt de senare tenderar militärbefälhavama att övervärdera hotet och behovet av produktion för att vidmakthålla krigsförband i närtid. De accepterar ogärna att förmåga i närtid tas bort till förmån för fönnåga på sikt. Produktionsledama vidare att militärbefälhavamas krav i anser många fall betingas av regionala behov. När militärbefälhavama nu ingår i militärledningen måste observant på risken man vara av en

Centrala produktionsledarnas syn 139

regionaliserad Försvarsmakt. Historiskt sett står militärbefälhavarna närmre amién än marinen och flygvapnet. Marin- och flygvapenchefemas relationer till militärbefälhavarfunktionen i ledningssystemet kompliceanses som militärbefälhavarna och marinkommandochefema rade. Så t.ex. ser styrningen fartygsförbanden från högkvarteret via chefen för av kustflottan som ett problem. Flygvapenchefen har argumenterat för taktisk en gemensam ledning flygstridskraftema över hela landet. Det är bl.a. en av förutsättning för homogen taktisk ledning i fred och krig av stridskrafter kan och måste användas över hela landet inom som mycket korta tidsperspektiv timmar. Militärbefälhavama är tveksamma till detta, inställning anses vara följden av att en som alla förband underställdes militärbefälhavarna i fredstid. De betraktar därmed förbanden "sina" också förband skall som - som användas över hela landet. Rollfördelningen mellan operativ ledning och produktionsledning cxemplifieras med den operativa En produktionsledare gruppen. hävdar att militärbefälhavarna borde ställa krav på operativa fönnågor. Den operativa skulle då "beställa fönnåga" och gruppen amé-, marin- och flygvapenchefema skulle utarbeta lösningar som svarade mot beställd fönnåga. I praktiken har militärbefälhavarna emellertid lagt sig på lägre nivå: förbands- och objektsnivån. Ett exempel på det är militärbefälhavamas efterfrågan på attackhelikoptrar. Man borde i stället ha efterfrågat fömiåga och fått en förslag på alternativa lösningar. Ett annat exempel på sammanblandning av roller i ledningssystem et är operationsledningens produktionsledningsansvar för det operativa programmet, vilket ett från Försvarsstabens ses som arv

140 Centrala produktionsledarnas

syn

tid. En produktionsledare menar att om rollerna skall renodlas bör allt produktionsledningsansvar fördelas på cheferna för armén, marinen och flygvapnet.

Mot denna bakgrund anses ledningssystemet ha blivit krångligare än förr. Rollfördelningen mellan den operativa ledningen och produktionsledningen behöver klaras ut och renodlas. Operationsledningen bör precisera vilka förmågor krävs, produk-

som tionsledningama föreslå olika lösningar, kostnads/effektanalyser genomföras och beslut därefter fattas i militärledningen.

Ett renodlat uppdragstänkande, där den operativa ledningen skulle erhålla anslagsmedlen, avvisas. Produktionsledama vill behålla programansvar och för utvecklingen armé-, marin-

svara av och flygstridskrafter. Högkvarterets operationsledning

bör ansvara för precisering operativa förmågor, krigsplanläggning och krigsförbandsövningar. Militärbefälhavama bör biträda operationsledningen i detta arbete.

Produktionsledama är uppenbarligen obenägna militärbe-

att ge fälhavama produktionsledningsansvar. De argument anförs är

som främst att regionala intressen skulle gå före helhetsintresset, att ofñcersutbildning inte kan bedrivas regionvis och att det skulle bli regionala skillnader mellan förband av samma typ. Det sistnämnda är ett aber särskilt vid lågt hot och osäkerhet framtiden. I

stor om sådana lägen måste alla förband i hela landet. Att

kunna operera förbanden skall kunna verka över hela landet innebär också att militärbefälhavarna inte vet vilka förband de skall leda i krig.

Enligt produktionsledama måste de grundläggande funktionerna mark, sjö och luft hållas ihop vid produktionsledning och därmed måste produktionsledningen ske från högkvarteret. På sätt

samma skall produktions- och hållas ihop for att få

programansvar en

Centrala produktionsledarnas syn 141

renodlad och enkel styrning. I stället för produktionsledningsansvar bör militärbefälhavarna ha en kontrollerande funktion.

11.3¶Kontroll över

produktivitetsutveck-

lingen

Med hänvisning till ESO-rapporten om produktivitetsutveckling tillfrågades produktionsledama hur i nuvarande lednings-

om man system skall få produktiviteten. ESO-rapportens mått

grepp om vinner inte tilltro. För att bli relevanta måste produktivitetsmåtten kopplas till effekter. Försvarsmakten har dock inte presterat några effektmätningar till grund för jämförelser över tiden.

Enligt produktionsledama är det svårt att mäta produktiviteten, åtminstone på en helhetsnivå. I armén är produktivitetsansvaret delegerat till bl.a. försvarsområdesbefälhavama. Chefen for armén har organisationsvärderingsgrupp gör bedömningar, vilka

en som kompletteras med arméchefens inspektioner.

Svårighetema att med produktivitetsmått göra jämförelser bakåt i tiden sammanhänger med att såväl organisationen som redovisningssystemet har förändrats. I högkvarteret pågår ett effektivitetsprojekt i syfte att minska kostnaderna inom bl a MAL- och materielområdena. Andra projekt avser framtagning av relevanta produktivitetsmått.

142 Centrala produktionsledarnas syn

11.4¶Regeringens styrning

Produktionsledamas uppfattning det s.k. stymingsglappet vad

om gäller statsmaktemas styrning varierar alltifrån uppfattningen att det är en akademisk fråga till att glappet existerar och bör åtgärdas.

Det senare grundas på följande resonemang. Tidigare var ingångsvärdena från regeringen: hotbild, hotbild i geografisk riktning och angreppsfall. Försvarsmakten fastställde därefter vilka styrkor som behövdes. Med de givna förutsättningarna var det jämförelsevis enkelt för Försvarsmakten att kalkylera behovet. Nu är förutsättningarna annorlunda. I avsaknad av en tydlig hotbild skall krigsorganisationen kunna anpassas till olika typer hot.

av Samtidigt skall det finnas klar koppling mellan resurstilldelning

en och effekter på förmåga. Med dessa nya förutsättningar bör regeringen ställa uppgiften till Försvarsmakten ett sätt som stimulerar till nytänkande. Regeringens styrning i antal brigader och flottiljer riskerar att permanenta gamla strukturer. Således behövs det ett förm ågeresonemang.

En produktionsledare att hotbilderna bör ersättas med

anser mer ambitions- och idérika målsättningar. Produktionsledama kan dock ännu inte ge svar på hur en sådan styrning från regeringen mer konkret skulle utformas.

Centrala produktionsledarnas syn 143

11.5¶Kommentar

Intervjuerna med armé-, marin- och flygvapenchefen bekräftar tidigare kommentar: ledningssystemet har lagts ovanpå det

det nya gamla, vilket resulterat i ett komplext och svårtydbart system. Produktionsledama att rollfördelningen mellan den operativa

anser ledningen å sidan och dem själva å den andra i praktiken är

ena oklar. Det blev tydligt framför allt i arbetet med underlag till försvarsbeslutet. Militärbefälhavama kom in aktörer och

som nya gavs en stor roll i framtagning av nya strukturer, en uppgift som tidigare hanterades av försvarsstaben och försvarsgrensstabema motsvarande nuvarande högkvarteret.

Produktionsledama ser hellre att militärbefälhavama preciserar operativa förmågor och överlåter produktionsledama att utarbeta möjliga strukturer för att uppnå önskad fömiåga. Rollema skulle renodlas ytterligare om produktionsledningsansvaret för program Operativa lednings-och underhållsförband, lyftes från den operativa ledningen. Någon produktionsledarroll skulle därmed inte vara aktuell för den operativa ledningen.

I intervjusvaren framskymtar tveksamhet till att överhuvud

en taget militärbefälhavama något egentligt inflytande i den

ge långsiktiga planeringen när det saknas en tydlig hotbild och inriktningen är att krigsorganisationen skall baseras på anpassningsförmåga.

Det finns inbyggd konflikt i ledningssystemet mellan

en produktionsledningen å ena sidan och den operativa ledningen å den andra. Denna konflikt kan också ses som en konflikt mellan två operativa intressen i olika tidsperspektiv. Nuvarande ansvars- och

144 Centrala produktionsledarnas syn

rollfördelning innebär att alla ärenden hänskjuts till militärledningen för ÖB:s avdömning. lntervjusvar såväl militärbefälhavare

av som ledningschefer i högkvarteret belyser den betydelse militärledningen fått. ÖB-funktionen är den skall integrera delarna.

som

Benämningen produktionsledare är inte helt adekvat när funktionen förenas med Produktionsledama värnar

programansvar. mer om det operativa intresset än produktionsintresset och

om produktiviteten. De kan inte redovisa någon produktivitetsutveckling för sina respektive ansvarsområden. Det är tydligt att ingen part på central nivå i det nuvarande ledningssystem har kontroll över produktiviteten.

12 LEMO-reformens effekter för-

på

svarsbeslutsprocessen

12.1¶Identifierade påverkansfaktorer

För att få samlad bild olika parters inflytande på

en mer av försvarsbeslutsprocessen har UTFÖR, tillsammans med Försvarsdepartementet, givit FOA i uppdrag att belysa hur LEMO-refor-

påverkat Försvarsmaktens studie- och planeringsprocess inför mens 1996 års försvarsbeslut.

Försvarsmaktens studie- och planeringsprocess inför försvarsbeslutet 1996 har pågått sedan juli 1992. Under denna tid har

påverkats ett flertal förändringar, varav somliga är processen av hänförliga till LEMO-reformen. Följande är uppdelning i

en LEMO-faktorer respektive andra faktorer under 1992-1995 som påverkat processen.

LEMO-faktorer

Övergångsorganisation Försvarsmaktens organsationsmyndighet -

1993-07-01--1994-07-01 Inrättandet myndigheten Försvarsmakten 1994-07-01

- av

146 LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsprocessenSOU 1996:98

Inrättandet högkvarteret 1993-09-01, formellt 1994-07-01

av Nedskämingar av personal vid de centrala stabema Militärledningen utökas med militärbefälhavama och chefen för operationsledningen Ändrade relationer mellan totalförsvarsmyndighetema

Andra faktorer

a Inom Försvarsmakten och dess föregångare: Ny överbefälhavare Perspektivstudiema går från linjeansvar till projektorganisation Bildandet av den operativa

gruppen

b Politiskt styrda Riksdagsnivån: Nya uppgifter internationella operationer, breddad hotbild, anpassning Ny regering och försvarsminister Försvarsbeslut i två etapper Försvarsberedningens sammansättning och roll Bindningar främst JAS-systemet Allmän värnplikt

c Regeringens styrning via Försvarsdepartementet: Försvarsdepartementet aktiv roll uppdrag-dialog

tar en mer Omorganisation inom Försvarsdepartementet Studietidpunkten Ekonomiska nivåer Ramar för strukturvariationer Säkerhetspolitisk bedömning/hotbild

SOU 1996:98LEMO-ref0rmens effekter på försvarsbeslutsprocessen 147

d Omvärldsberoende lNy militärstrategisk situation ny hotbild -

FOA:s studie koncentrerades till tre områden: l ökat operativt inflytande, 2 ansvarsfördelning inom Försvarsmakten, 3 regeringens styrning.

12.2¶Vad är perspektivstudier

Syftet med perspektivstudiema är att ta fram underlag för ÖB:s och för statsmaktemas beslut Försvarsmaktens långsiktiga utom veckling. Perspektivstudier skall underlag för resursavvägning inom ge Försvarsmakten i ett långsiktigt tidsperspektiv 10-20 år och belysa samband mellan kostnad och effekt för olika försvarsmaktsstruk- Perspektivstudier skall skiljas från operativa studier i syfte att turer. utveckla krigsorganisationens agerande inom tidsperspektivet fem till tio år. Operativa studier skall belysa hur tillgänglig krigsorganisation under denna tid bör utnyttjas för att ge bästa effekt. I båda typerna studier används spel. l operativa spel testas av givna strukturer. I perspektivstudiespel däremot testas flera strukturer med variationer. I perspektivstudier studeras övergripande mål och uppgifter som grund för strukturer. I opeativa studier är mål och uppgifter givna. Perspektivstudier skal också visa vilka konsekvenser olika strukturer får med avseende på grundorganisation, försvarsindustri, in .m.

148 LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutspmcessenSOU 1996:98

Perspektivstudier skall altemativgenererande. Det längre

vara tidsperspektivet ökad handlingsfrihet jämfört med

ger t ex kortsiktig programplanering är bunden till tillgänglig krigsor-

som ganisation. Syftet och innehållet i perspektivstudiema beskrivs i röda boken kapitel 3.

se

12.3¶Ett ökat

operativt inflytande

Ett syfte med omstruktureringen av lednings- och myndighetsstrukturen inom försvaret att öka det operativa inflytandet. Krigets

var krav ställs i centrum och avvägningar inom och mellan förband utgår från krigseffekten. Hotbilder från angreppsfall till hotför-

band är därvid viktiga. Det operativa inflytandet ställs

- i motsats till planeringsinflytande, där grundorganisation, försvarsindustri och andra samhälleliga faktorer spelar stor roll. Vämpliktssystem och arv är viktiga i planeringsperspektivet där inte bara krigets krav påverkar utformningen det militära försvaret.

av

Ökat operativt inflytande i perspektivstudieprocessen

resulterar i att det operativa perspektivet beaktas än tidigare. Syftet

mer är att stimulera till operativa nytänkande, operativa aspekter

att ge mer genomslag i utformningen framtidens militära försvar

av och att bryta försvarsgrenstänkandet till förmån för helhetssyn.

en

1996:98LEMO-reformens effekter på försvarsbesliutsprocessen149 SOU

12.4¶Försvarsbeslut 1992 och 1996

Militärbefälhavama och deras staber deltog inte i perspektivstudiearbetet inför Försvarsbeslut 1992 FB 92 och inte heller försvarsstabens operationsledning deltog i någon större omfattning. Arbetet med strukturutformning, ekonomi och operativ värdering leddes först Försvarsstabens studieavdelning och efter omav organisation till stab 89 Försvarsstabens inriktningssektion, - -av rapporterade direkt till ÖB. Den operativa inverkan och som förankringen bestod främst i de spel genomfördes tog sin att som utgångspunkt i scenarier och krigsförlopp hämtats från operativ som studie Spelen inför FB 92 genomfördes i huvudsak i försvarsgrens- Analysen spelen och den operativa värderingen grupper. av genomfördes främst Försvarsstabens studieavdelning av planeringsledningen. Beslut fattades i militärledningen där militärbefälhavarna inte ingick. I perspektivstudiearbetet inför Försvarsbeslut 1996 FB 96 ökade det operativa inflytandet. Redan under den tidiga 1992- 1994 delen perspektivstudiema kom stor del arbetet att av en av ägnas operativa frågor och doktrinarbete. I oktober 1994 bildades den operativa med militärbefálgruppen havama och chefen för operationsledningen med uppgift att utforma krigsorganisationsstrukturer på olika nivåer. Det hade tidigare varit legat på högkvarterets strategiavdelning. Arbetet ett ansvar som stöddes operativ värderings- och spelgrupp med representanav en för militärbefälhavamas staber och inom högkvarteret ter - strategiavdelningen, operativa inriktningsavdelningen, MUST samt

150 LEMO-reformens effekter på

försvarsbeslutsprocessensOU 1996:98

armé-, marin- och flygvapenledningama.

Operativa utformade krigsorganisationsstrukturer på gruppen samtliga ekonomiska nivåer A-G enligt regeringens anvisningar. Gruppen svarade också för den operativa värdringen strukturerav na. De strukturer arbetades fram behandlades sedan i militärsom ledningen. Militärbefälhavama och chefen för operationsledningen deltog därmed både i den beredande rollen i operativa och gruppen i den beslutande rollen i militärledningen väsentlig

en förändring

jämfört med arbetet inför FB 92. Arbetet resulterade i ÖB:s redovisning Etapp l till Försvarsav departementet i maj 1995.

12.5 Försvars-

Ansvarsfördelning inom

makten

Högkvarteret inrättades formellt i juli 1994. Organisationen infördes dock i huvudsak redan i september 1993 under Försvarsmaktens organisationsmyndighet. I samband härmed reducerades de centrala ledningsresursema. Antalet studieoffrcerare minskade med en

tredjedel, huvudsakligen inom produktionsledningama.

Planeringsstabens strategiavdelning fick for leda ansvar att perspektivstudiearbetet. Avdelningens personal skulle fungera som projektledare och koordinatörer. Strategiavdelningen skulle också leda verksamheten att formulera mål för Försvarsmakten samt utforma och värdera krigsorganisationsstrukturer. Operationsledningen skulle understöd och för det operativa perspektivet. ge svara I oktober 1994 ändrades ansvarsfördelningen. Operativa gruppen

SOU l99öz98LEMO-reformens effekter på försvarsbeslutsprocessen 151

fick för att genomföra strukturarbetet på Försvarsmaktsnivå

ansvar med stöd av den operativa värderings- och spelgruppen. Denna

ansvarade även för operativ värdering och prövning. Det grupp ekonomiska underlaget togs fram av produktionsledningama samt

planeringsstabens planerings- och strategiavdelningar. Produkav tionsledningama ansvarade därutöver för framtagning av krigsorganisationsstrukturer och ekonomiska underlag på försvarsgrensnivå. Strategiavdelningen höll underlagsframtagning rörande

samman anpassning samt konsekvenser för grundorganisationen, personal, materiel, försvarsindustri, forskning- och teknikutveckling o.dyl. Det övergripande ansvaret för perspektivstudierna låg kvar på strategiavdelningen. Ansvaret var således fördelat på fler parter i Försvarsmakten inför FB 96 än inför FB 92.

12.6¶Regeringens styrning

Regeringens formella styrning har skett i form av ett antal direktiv från och med januari 1993 till och med 1995 års planeringsanvisningar i oktober 1995. Försvarsmakten har vid två tillfällen redovisat hur man uppfattat regeringens studieuppdrag. Det första direktivet allmänt hållet och siktade på ett försvarsbeslut 1997.

var Studietidpunkten lagd till 2007. Nästa direktiv i december 1993

var var betydligt mer preciserat. Det innehöll en säkerhetspolitisk del med säkerhetspolitiska och militärstrategiska förutsättningar, uppgifter för totalförsvaret, en första skiss till inriktning av strukturarbetet och tänkbara ekonomiska nivåer samt 18 studieuppdrag till totalförsvarets myndigheter varav flertalet ställda till

152 LEMO-reførmens effekter på färsvarsbeslutsprocessensOU 1996:98

Försvarsmakten. Ett försvarsbeslut 1996 i stället för 1997 fördes fram som tänkbart. Studietidpunkten var här förskjuten framåt i tiden till 2015. Utformningen direktivet innebar att Försvars-

av departementet tog på sig en mer aktiv roll i förberedelserna inför försvarsbeslutet.

För Etapp som omfattade framtagning av underlag för Försvarsberedningens arbete inför propositionen Totalförsvar i förnyelse, kom tre olika direktiv under februari och 1995. Sju

mars olika handlingsvägar skulle utredas A-G. Studietidpunkten flyttades till år 2006. Dessa direktiv innebar också att försvarsbeslutet delades i två etapper samt att två kontrollstationer lades fram till 1998.

Regeringen tillämpade modell för att styra studie- och

en ny planeringsprocessen. Bl a motiverades den ändrade styrningen av osäkerheter i omvärld och hotbilder.

12.7¶FOA:s slutsatser

FOA:s slutsatser är att det operativa inflytandet har ökat jämfört med perspektivplaneringen inför FB 92, åtminstone bedömt med ledning av den tid som ägnats operativa frågor och hur många operatörer som deltagit. Det operativa inflytandet har dock inte märkts lika tydligt i strukturutfonnningen skulle varit möjligt

som om uppgifter, hotmiljö, tidshorisont och ekonomiska förutsättningar varit i stort desamma tidigare, till exempel inför FB 92.

som som

Osäkerhetema i hotutvecklingen och de minskande ekonomiska ramarna har inneburit nya och svårformulerade krav på strukturutformning och operativ värdering. Det har handlat att

mer om

SOU l996:98LEMO-reformens effekter på färsvarsbeslutsproeessen 153

hantera hotlöshet i närtid, anpassning på sikt och pga den ekonomiska neddragningen brist än om tydliga operativa behov. - Tidshorisonten för strukturer, spel och värderingar var fram till början av hösten 1994 15-20 år, d.v.s ungefär till år 2015. I regeringens anvisningar från februari 1995 angavs ett tidsperspektiv på tio år, vilket är det tidsperpektiv som den operativa gruppen ca arbetade med, d.v.s. ungefär till år 2006. Kortare tidsperspektiv ger större låsningar till befintliga strukturer och påverkar därmed också möjligheterna till förändringar. Det hade befarats att det regionala perspektivet, genom militärbefälhavama, skulle få ett alltför stort inflytande. FOA har inte kunnat finna något talar för att så blivit fallet beträffande som slutresultatet av Etapp Inför FB 92 höll Försvarsstabens studieavdelning/ inriktningssektion motsvarande nuvarande strategiavdelningen i perspektivstudierna från början till slut. Inför FB 96 kom den operativa in part med Strategiavdelningens gruppen som en ny stort ansvar. liksom också produktionsledningamas roll reducerades dänned. Planeringsstaben och produktionsledningama höll dock även inför FB 96 i allt ekonomiskt underlag. FOA skriver att strategiavdelningens roll i perspektivstudiema blev oklar sedan den operativa övertagit för strukturarbetet. Även ansvarsförgruppen ansvaret delningen mellan operationsledningen och strategiavdelningen var otydlig. En konsekvens det ökade operativa inflytandet var, enligt av FOA, att gränsdragningen mellan perspektivstudier och operativa studier blev oklar samt att det blev tidbrist under flera moment. Det i sin tur resulterade i brister i övrigt underlag såsom spelkort, avdömningsunderlag, modeller och ekonomiskt underlag. Det kan

154 LEMO-reformens effekter på försvarsbes1utspr0cessenSOU 1996:98

dock också ha berott på att arbetsfonnema var nya och att regeringen styrde arbetet på ett annat sätt tidigare.

en

FOA menar att regeringens nya sätt att styra försvarsbeslutsarbetet medförde styrproblem inom Försvarsmakten Den studieplan som utarbetats lades t.ex. sidan i Försvarsmakten när de 18 uppdragen kom. Strukturarbetet på Försvarsm aktsnivå kom därmed att i stort sett ligga nere fram till hösten 1994. Regeringens förändrade styrning ledde således till svårigheter i Försvarsmaktens interna styrning.

12.8¶Kommentar

LEMO-reformen och övriga åtgärder som vidtagits i anslutning till reformen har uppenbarligen i avsevärd grad påverkat Försvarsmaktens försvarsbeslutsprocess. Tillsättandet den operativa

av gruppen är uttryck för ambitionen att åstadkomma integration i syfte att öka det operativa inflytandet och helhetssyn.

en

Inrättandet av operativa gruppen medförde dock en oklar rollfördelning inom Försvarsmakten. När fick för

gruppen ansvar krigsorganisationens utformning, fick strategiavdelningen främst

en sammanställande och sammanhållande roll. Avdelningen ingår i planeringsstaben som skall svarar för högkvarterets avvägningsfunktion. Enligt regeringens proposition 1992/931100 skall

avvägningama genomföras i särskild enhet direkt under myndig-

en hetschefen. UTFÖR:s utvärdering visar dock ingen i

att part Försvarsmakten ser planeringsstaben avvägningsfunktion,

som en vilket också bekräftas av FOAzsstudie.

-

13¶Slutsatser av utvärderingen

Utvärderingen av styrsystemet omfattar en genomgång av styrningen från riksdag och regering till den lokala krigsför-

ner bandschefen i Försvarsmakten. Följ ande sammanfattar den bild som utvärderingen givit:

Riksdagen Ledamöterna i Försvarsutskottet inte att nuvarande metode

anser för styrningen Försvarsmakten är tillfredsställande. Konstruktio-

av

med myndighet förutsätter välutvecklade instrument för nen en såväl styrning uppföljning. Sådana saknas. Förslag som

som föregåtts kompromissar mellan regeringen och Försvarsmakten

av presenteras för riksdagen utan möjlighet för utskottet att kontrollera tänkbara alternativ. Försvarsdepartementet betraktas en alltför

som svag part i förhållande till den bildade törsvarsmyndigheten.

Regeringen De politiska tjänstemännen i Försvarsdepartementet positiva

är mer än riksdagsmännen till regeringens och Försvarsdepartementets förmåga att styra Försvarsmakten. I den pågående försvarsbeslutsprocessen sig den initiativtagande och styrande

anser man vara parten. Däremot delar riksdagsmännens uppfattning att det

man behövs bättre uppföljnings- och kontrollinstrument.

156 Slutsatser av utvärderingen

Överbefälhavaren

Överbefälhavaren är både högste operative chef och högste produktionschef. Överbefälhavaren har dämied fått fomiellt

en starkare ställning i fred än sina kollegor i jämförbara länder.

Försvarsmaktens operativa ledning Genom att militärbefälhavama ingår i militärledningen har deras inflytande i det längre perspektivet stärkts. Däremot har de starkt begränsat inflytande över den fredstida produktionen i det korta perspektivet l-3 år. Den operativa ledningen levererar inte

en samordnad och, från operativa utgångspunkter, avvägd "beställning" till produktionen. Den operativa ledningen har inte heller någon uppdragsgivarroll utan endast funktion kravställare utan

en som ekonomiska resurser. Försvarsmaktens operativa ledning att

anser regeringens programstyrning produktionsstyming riktad

är en ren till de centrala produktionsledama i högkvarteret.

Försvarsmaktens taktiska chefer och krigsförbandschefer De taktiska cheferna och krigsförbandschefema att inflytandet

anser ökat endast för de chefer som givits ett produktionsledaransvar. De taktiska chefer inte är inordnade i ledningssystemets grund-

som modell, med ett produktionsledningsansvar i fred motsvarar

som den taktiska chefens i krig, är negativa till de förändrade

ansvar fonnerna för styrning.

Försvarsmaktens centrala produktionsledning Armé-, marin- och flygvapenchefema har för och

ansvar program Försvarsmaktens centrala produktionsledning. De sig ha den

anser operativa kompetens behövs för att säkerställa det operativa

som

Slutsatser av utvärderingen 157

inflytandet i det längre perspektivet. De anser att militärbefälhavamas perspektiv är kortsiktigt med en överdriven hotbild och krav på att klara ett krig i närtid. En renodling av rollerna mellan operativ ledning och produktionsledning skulle innebära att militärbefälhavarna formulerade krav på operativa förmågor och produktionsledama arbetade fram förslag på vilket sätt krigsförbanden skall utvecklas, vidmakthållas eller avvecklas. De centrala produktionsledama att program- och produktionsansvar bör anser hänga ihop för att få en enkel styrning.

Mot bakgrund ovanstående kan de två utvärderingsfrågor som av ställdes inledningsvis analyseras. Dessa är: "Har styrsystemet, från ett statsm aktsperspektiv, blivit resultatorienterat genom LEMOmer refonnen" och "Har krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-refonnen".

13.1¶Ett resultatorienterat styrsystem

Utvärderingen visar att styrsystemet, från ett statsmaktsperspektiv, inte blivit mer resultatorienterat genom LEMO-reformen. I UTFÖR:s betänkande "En styrande krigsorganisation Om avsiktema med LEMO-reformenm preciseras målet ett resultatorienterat styrsystem med följande strecksatser: Inför ett system så kan peka ut ansvariga och utkräva - att man ordentligt ansvar

2 sou 1995:129, sid 65

158 Slutsatser av utvärderingen

Öka regeringens/Försvarsdepartementets förmåga att resultatsty- -

ra Varje myndighet skall bära sina kostnader.

- egna

Hitta vägar att utnyttja försvarsanslaget på rätt sätt -

Ge ÖB såväl likviditetsansvaret

- som pengarna

Hitta incitament för att höja effektiviteten, d.v.s. hur får - man

ihop krigsförbanden Fyll ut glappet mellan omvärldsanalys och planeringssystem

-

Kedjan som består ansvar-kompetens-befogenheter-resurser - av

skall hänga ihop.

Det finns paralleller mellan strecksatsema och de bedöm-

ovan ningar som gjorts i detta betänkande avseende statsmaktemas resultatorienterade styrning. Främst gäller det stymingsglappet mellan omvärldsanalys och planeringssystem samt möjligheten att peka ut ansvariga och utkräva

ansvar.

13.1.1¶Stymingsglappet

Utvärderingen visar att det finns ett stymingsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen i termer av antal förband viss typ. Både

av regering och riksdag har svårigheter att härleda uppgiften till dimensioneringen och avvägningen mellan förbandstyper och antal förband. Det saknas bedömning Försvarsmaktens fönn åga på

en av helhetsnivån.

Den årliga styrningen Försvarsmakten sker huvudsakligen i

av programtenner, dvs. regeringen beställer krigsorganisation

en av

Slutsatser utvärderingen 159

av

Försvarsmakten på typförbandsnivå med angivande av bl.a. krigsduglighetskrav för förbanden. Denna styrning är inriktad på beställning förbandsproduktion. Försvarsmaktens årliga redovis-

av ning till regeringen återspeglar styrningen och är koncentrerad till programredovisning. Någon tydlig koppling till Försvarsmaktens uppgifter görs inte i den årliga styrningen eller redovisningen. Programstymingen fyller således inte det identifierade stymingsglappet.

Utvecklingen mot styrning i krigsorganisationstenner har inneburit styrning på krigsförbandsnivå i stället för styrning av förmåga. Den höga detaljeringsgrad på förbandsnivå används

som i regeringens styrning verkar inte ha ökat den politiska nivåns styrfömiåga. Därmed kan det ifrågasättas denna styrning är

om relevant för politikerna.

UTFÖR redovisar i särskild rapport möjlig utveckling av

en bedömning och styrning i förmågetenner med ett flertal indikatorer på försvarsförmåga. Som exempel nämns ett försvarseffektindex baserat aggregerade eldkrafttal, mätning antal förband och

av materielslag i Sverige jämfört med andra länder och försvarsekonomins utveckling i jämförelse med andra länder.

13.1.2 Förutsättningar för styrning i Försvars-

maktens ledningssystem

Regeringens styrning avspeglas i Försvarsmaktens ledningssystem. Utvärderingen har visat att det inte går att tydligt urskilja vad som är krigsorganisation och vad som är produktion i ledningssystemet

160 Slutsatser av utvärderingen

eller var ansvar för förmåga respektive produktivitet skall utkrävas. Orsaken till detta är strävan efter lika organisation och ledning i krig och i fred samt att de centrala produktionsledama har fått behålla ansvaret.

program

Ledningssystemet år uppbyggt med krigsorganisationen

som en "kravställare/beställare" igrundorganisationen. Grundorganisationen svarar i fred för produktion av krigsorganisation och beredskap och omfattar därmed all fredstida verksamhet. På motsvarande sätt definieras i Försvarsmaktens ledningssystem all verksamhet i fred som produktion. Produktionen av krigsorganisationen och beredskapen utförs av kaderorganiserade förband, vilket innebär att krigsorganisationens struktur utgör stommen för produktionen. All produktion, möjligtvis med undantag för räddningstjänst, är produktion av krigsorganisation. Allt är således grundorganisation, allt är produktion och i huvudsak allt är även krigsorganisation. Med en sådan vid innebörd blir begreppen omöjliga att använda i styrsammanhang.

Försvarsmaktens grundorganisation blandning krigs-

är en av och produktionsorganisation. Nuvarande organisation

och ansvarsfördelning mellan främst den operativa ledningen och produktionsledningen i Försvarsmakten råder inte bot på sammanblandningen. De centrala produktionsledama i högkvarteret har inte givits ett renodlat produktions- och produktivitetsansvar utan har även ett programansvar som innebär ansvar för krigsorganisationens utveckling. När regeringen styr i och krigsförbandstenner

programför att sätta "krigsorganisationen i centrum", hamnar denna styrning hos högkvarterets centrala produktionsledare. LEMO-utredningen ville i sitt första förslag ha strikt uppdelning i högkvarteret

en mellan ansvar för krigsorganisation och för produktion.

ansvar

Slutsatser utvärderingen 161 av

Nuvarande sammanblandning är konsekvens av att LEMOen utredningens förslag med renodlad produktionsledning i en högkvarteret inte genomfördes.

13.1.3¶Styrning av produktionen

Regeringens styrning har under lång tid utvecklats från produktionsorienterad styrning till krigsförbandsorienterad styrning. Dagens styrning fokuseras på krigsförbanden i stället för på produktionsorganisationens olika verksamheter. För statsmakterna är det dock viktigt att styra och kontrollera både krigsorganisationens förmåga och produktionen. Behovet att konrollera produktionen underav stryks ESO:s produktivitetsmätning som indikerar stora proav duktivitetsminskningar på vissa områden under perioden 82/83- 92/93. Med styrning huvudsakligen i program- och krigsförbandstenner försvåras framtagningen produktivitetsmått och av utkrävande för produktiviteten. I Försvarsmaktens av ansvar anslagsframställning för år 1997 framhålls att det "inte är möjligt att mäta produktiviteten i Denna måste och kan bara programmen. mätas i den arbetande organisationen, det vill säga vid grundorga- nisationens förband och skolor.", sid 152. Detta är riktigt bortsett från att även overhead-kostnader och kostnader för stödfunktioner måste vägas in i produktivitetsmätningen. Det finns tendenser att mäta enbart de direkta och rörliga kostnaderna, t.ex. de direkta vämpliktskostnadema i förhållande till antal värnpliktiga. Programstyrningen inget produktiviteten i Försvarsmaktens ger grepp om produktionsorganisation. Det har visat sig svårt att avgränsa produktionsverksamvara

162 Slutsatser av utvärderingen

heteri Försvarsmaktens ledningssystem. I UTFÖR:s utvärdering

av försvarsfastigheter påvisades t.ex. svårigheter att avgränsa Försvarsmaktens normala fastighetsdrift från bl.a. övnings- och utbildningsverksamheten. Driftorganisationen ingår delar i kaderorganise-

som rade förband. I ledningssystemet fokuseras krigsförbanden, medan verksamheter som skär tvärs igenom förband och skulle kunna

som styras med ekonomiska mått, inte ägnas tillräcklig uppmärksamhet. Bland annat kan Försvarsmakten centralt inte redovisa de totala driftkostnadema fördelade på mark, anläggningar och lokaler.

Verksamhetsindelningen i Försvarsmaktens redovisningsplan utvisar inte vad är produktion för krigsorganisationen och vad

som som är kostnader för produktionsapparaten. T.ex. innehåller verksamheten "Personalutbildning" både nivåhöjande utbildning

av officerare, vilket är produktion för krigsorganisationen ofñcerama utgör en krigsförbandsresurs och administrativ utbildning civil

av personal för den fredstida produktionen. Ett annat exempel är verksamheten "Anskaffning förnödenheter" både innehåller

av som anskaffning av krigsmateriel och produktionsmateriel.

Exemplen illustrerar att ledningssystemets fokusering på krigsförbanden samt kaderorganiseringen produktionen gör det

av svårt att avgränsa ekonomiskt styrbar produktion.

13.1.4¶Blanda och

produktion krigsorganisation

omöjliggör mätning

Försvarsmaktens yttrande över ESO:s produktivitetsstudie Ds 1995: 10 är ett tydligt exempel på hur Försvarsmakten blandar ihop

Slutsatser utvärderingen 163 av

produktion och krigsorganisation och därmed också produktivitet och effektivitet. I det följande används begreppen effektivitet, kvalitet, förmåga och nytta synonymt, vilka ställs mot begreppet produktivitet. Försvarsmakten ifrågasätter ESO:s definition begreppet av produktivitet och de använda output-måtten: antalet utbildade värnpliktiga, antalet flygtimmar och antalet krigsförband. Försvarsmakten skriver: "Kan produktiviteten i armé vara beroende en anses enbart antalet utbildade värnpliktiga eller utförda tjänstgöringsav dagar relaterat till kostnaderna" Frågan besvaras med ett nej eftersom "med så på begreppet nytta inte kan säga man en snäv syn just någonting alls hur effektiva krigsförband man får för om pengarna". På punkt efter punkt i yttrandet bygger Försvarsmakten sin argumentation på att krigsförbandets nytta inte kan mätas i tenner antal utbildade värnpliktiga eller antal flygtimmar. Nedan ges av exempel på denna argumentation: styrkeförhållandena i Gulf-kriget kan inte värderas i utbildade soldater, ESO tar inte hänsyn till krigsorganisationens behov, frågeställningen bör rätt utbildning till rätt antal - vara: ges värnpliktiga till lägsta kostnad, arméns produktivitet har förbättrats eftersom antalet värnpliktiga har anpassats till det verkliga behovet, det är orimligt att ESO ha antal värnpliktiga enda mått - som som på nytta, att rätt värdera nyttan satsade försvarsanslag är en mycket - av omfattande och komplex uppgift. ESO har inte förmått bidra till den angelägna uppgiften att utveckla metodik som ger en

164 Slutsatser utvärderingen

av

användbara resultat,

studien ger inte den använda flygtiden kommit till - svar om

nytta.

det säger sig självt att ett mätverktyg inte registrerar nytta - som

av någonting annat än flygtid kan komma till de mest osannolika resultat, lika lite som "värdet" av en armé kan mätas enbart utifrån

-

antalet soldater kan "värdet" ett flygvapen mätas enbart

av

utifrån antalet producerade flygtimmar.

Samtliga strecksatser är exempel på att produktivetsmät-

ovan ningarna blandas samman med bedömningar krigsförbandens

av effektivitet "nytta". ESO har i sin studie ett långt inledande resonemang om effektivitets- och produktivitetsbegreppen och sätten att mäta dessa på. Av detta framgår tydligt att ESO med produktivitet avser den löpande produktionens produktivitet och att denna byggs upp av produktivitetsutvecklingen i försvarsmaktens alla olika produktionssystem, vämpliktsutbildningen är ett

varav av de största systemen. ESO:s mått är indikatorer på produktivitetsutvecklingen och syftar inte till att mäta värdet amié eller

av en ett flygvapen. Krigsorganisationens behov, rätt utbildning till rätt antal värnpliktiga och om den använda flygtiden kommit till nytta är indikatorer på effektivitet. Både effektivitet och produktivitet behöver mätas men för att de skall kunna mätas måste de hållas isär.

ESO arbetar med indikatorer på produktivitetsutveckling. Använda produktivitetsmått tyder på stora produktivitetsminskningar bl.a. i vämpliktsutbildningen. Dessa minskningar gäller oavsett om antalet utbildade värnpliktiga är centralt för effektivite-

Slutsatser utvärderingen 165 av

ten i försvaret eller inte. Försvarsmakten att krigsförbandens kvalitet utvecklats på menar motiverar kostnadsfördyringar. För att detta argument ett sätt som skall relevant bör koppling göras till krigsförbandens vara en förmåga. Försvarsmakten måste visa att förmågan ökat och att detta kräver i utbildningen. Bevisbördan ligger hos den part mer resurser uppvisar negativ produktivitetsutveckling. Försvarsmakten som en kunnat påvisa någon mätbar förmågeökning och därtill har inte kopplat ökat resursbehov. Försvarsmakten kritiserar de kostnadsbaser använts ESO. som av I ESO-studien relaterades antal utbildade värnpliktiga till hela respektive delar arméns driftskostnader dåvarande hpo l. av Antalet flygtimmar relaterades på motsvarande sätt till hela respektive delar flygvapnets driftskostnader. Vad som kan mätas av enligt Försvarsmakten är "ställkostnaden för en Värnpliktig". Därmed de direkta vämpliktskostnadema såsom dagpenning, avses kost, logi, hemresor, familjebidrag, hyressättning, utryckningsbidrag, Man att produktiviteten på denna punkt fallit: m.m. anger "De ökade kostnaderna för värnpliktsförmåner har stigit avsevärt snabbare än den priskompensation skall fånga upp dessa som kostnadsökningar". . Att endast de direkta kostnaderna skall inkluderas i ett produktivitetsm ått missuppfattning från Försvarsmaktens sida. En är en sådan konstruktion skulle ofullständiga mått. Det är tvärtom ge viktigt indirekta kostnader inkluderas i måttet för att att även produktivitetsutvecklingen skall bli rättvisande och måttet skall kunna användas för de totala kostnaderna, inklusive att pressa overhead-kostnadema, för verksarnhetsområdet. I reala termer

ökade vämpliktskostnader forklaringsfaktor vid sjunkande

är en

166 Slutsatser utvärderingen av

produktivitet. Däremot är priskompensationsfrågan irrelevant vid mätning av produktivitetsutvecklingen. Försvarsmakten vill ha kompensation för faktisk kostnadsutveckling och med sådan en

användning riskerar priskompensationssystemet

snarare att motverka en positiv produktivitetsutveckling. Att få betalt på löpande räkning, dvs. för i efterhand konstaterade faktiska kostnader, är knappast incitament för rationalisering. ESO-studien och Försvarsmaktens yttrande över denna visar hur viktigt det är att värdering produktion och värdering krigsorav av ganisation hålls isär. Produktivitetsutvecklingen kan förklaras av en effektivitets- eller förmågeutveckling, de skall mätas för men var sig. Mått påproduktionens produktivitet respektive krigsorganisationens förmåga bör vara underlag i dialog mellan Försvarsmakten en och Försvarsdepartementet. För att detta skall möjligt måste vara båda parter lära sig att hålla isär och hantera instrumenten.

13.1.5 Varför

begreppen sammanblandas

Vid de diskussioner utredningen fört hålla isär produktionen om att från krigsorganisationen och att styra och mäta dem för sig har var en synpunkt varit att detta är möjligt redan i nuvarande styrsystem. Styrsystemet matris där produktionen löper på ses som en ena ledden och programmen/krigsforbanden på den andra. All produktion syftar till krigsorganisationen. Därmed belastar alla produktionens kostnader krigsorganisationen. Stoppar årets man kostnader eller årets anslagsförbrukning utgifter i matrisen summerar således produktionen och programmen till belopp. samma Varje produktionskrona automatiskt tillgång i krigsorgases som en

Slutsatser av utvärderingen 167

nisationen. Skär kostnaderna på produktionsledden erhålles man produktiviteten. Görs skärningen på program/krigsförbandsledden erhålles effektiviteten, tycks hävda. Detta synsätt förklarar man delvis varför Försvarsmaktens företrädare har svårt att skilja krigsorganisationen från produktionen. En analys vid handen att de årliga kostnaderna är relevanta ger för att mäta produktiviteten. En mätning av effektiviteten erfordrar dock bedömning det under flera år ackumulerade värdet på en av krigsorganisationen. I redovisningstermer skulle detta förenklat kunna uttryckas att resultaträkningen är relevant vid besom dömning produktionens årliga produktivitetsutveckling medan av balansräkningen är relevant för bedömningen krigsorganisatioav effektivitetsutveckling. Skulle man upprätta en balansräkning nens för produktionsorganisationen och för krigsorganisationen skulle en dessa helt olika ut. Krigsorganisationens tillgångar består t.ex. se till stor del krigsmateriel och befastningar medan produktionsorav ganisationens tillgångar består den fredstida produktionsm aterieav len. Ett argument från LEMO-utredningens sida under arbetet med försvarsfastigheter att försvaret inte för krig med fastigheter. En var distinkt analys att kriget inte förs med fastighetsförmer vore valtningen, är produktion, utan med delar av fastighetsbesom ståndet, som är en tillgång. Man får intrycket att krigsorganisationens effektivitet och förmåga antas stå i motsatsställning till produktionens produktivitet. Låg produktivitetsutveckling som en konsekvens av hög förmåses geutveckling. Med denna utgångspunkt kommer givetvis förmåga prioriteras. UTFÖR:s utgångspunkt är att begreppen inte att konkurrerar utan stärker varandra. Hålls begreppen isär snarare möjliggörs mätning och rationellare hantering både förmåga och av

l 168 Slutsatser

av utvärderingen

l

i

produktivitet. Genom att hålla isär begreppen är det också möjligt ä att göra en uppdelning av ansvar för krigsorganisationen respektive för produktionen.

13.1.6¶Förbands- och objektsorienterad styrning

Programstymingen innebär att regeringen beställer antal förband

av viss typ och beslutar större materiel- och anläggningsinveste-

om ringar avseende typ och antal. Den ekonomiska ramstyrningen är därmed kompletterad med forbands- och objektsorienterad styrning, vilken blivit tydligare och strukturerad i det styrsystemet.

mer nya Genom denna styrning tar regeringen för att förbandsstruktu-

ansvar ren och objekten är de rätta med avseende på önskad försvarsfönnåga. Den tillämpade styrmodellen gör det svårt att utkräva ansvar från överbefälhavaren om önskad förmåga inte uppnås med beslutade förband och objekt samt att hindra flexibilitet under försvarsbeslutsperioden.

Den ständiga debatten mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten om huruvida "rätt" priskompensation erhållits har en koppling till objektstymingen. Priskompensationssystemets komplexitet har skiftat över tiden, Försvarsmaktens inriktning

men har ständigt varit att det så långt möjligt skall avspegla exakt den verksamhet som bedrivs. Målet har varit att regeringen beslutad

av verksamhet skall kunna genomföras oavsett prisutvecklingen. Priskom pensationssystemet skall hantera fördyringarna. Exempel på tillämpning av denna modell är JAS-projektet. I nuvarande styrsystem riskerar därmed genomförande av varje beställt förband och objekt att bli överordnat den tilldelade ekonomiska När

ramen.

Slutsatser av utvärderingen 169

priskompensation tillförs sker det utan att statsmakterna i nuvarande

har kontroll sig över Försvarsmaktens förmåga eller styrsystem vare produktionens produktivitet.

13.2¶En krigsorganisation styrande

Effektmålet "en styrande krigsorganisation" har preciserats i olika

strecksatser. Preciseringama lyder:

Skapa en samlad ledning - Förskjut attitydema i riktning mot krigsorganisationstänkande - Öka de operativa kraftemas effekt på styrningen - Få tag i försvarsgrensslagsmålet - Förändra maktbalansen till fönnån för de operativa delarna - Stärk det operativt/taktiska - Få organisationen i fred att överensstämma med den i krig - Smalare vilket inte innebär att budgeten skulle - men vassare, minskas.

Mer pang för pengarna - SOU 1995:129, sid 66

Bildandet myndigheten Försvarsmakten syftade till att skapa av förutsättningar för styrande krigsorganisation. Överbefälhavarens en och militärbefälhavamas ställning stärktes och det blev möjligt att

krigsförbandschefema helhetsansvar för krigsförbanden. En ge utvärdering har gjorts för de olika nivåerna i Försvarsmaktens

krigsorganisation. Överbefälhavarens formella och befogenheter har stärkts ansvar

170 Slutsatser av utvärderingen

avsevärt. Överbefälhavaren har både för operativ ledning ansvar och produktionsledning samt för krigs- och produktionsorganisationen. Beroende på hur han utövar sin ledning kan både den operativa ledningen och produktionsledningen bli styrande. Högkvarterets organisation och ansvarsfördelning tyder inte på att krigsorganisationen blivit styrande. Armé-, marin- och mer flygvapenchefema är centrala produktionsledare och direkt underställda överbefälhavaren. De ingår inte krigsförbandschesom fer i krigsorganisationen, i fred har de vilket men programansvar innebär ansvar inte bara för produktionens utveckling utan även för hur krigsorganisationen utvecklas mot statsmakterna angivna av mål. Det de tidigare försvarsgrenschefema är samma ansvar som hade. Anslaget är fördelat och går dämied till de per program programansvariga ledningschefema i högkvarteret, precis i som tidigare ledningssystem. Militärbefälhavamas inflytande har stärkts att de ingår i genom militärledningen. Inflytandet i det långsiktiga perspektivet har även stärkts genom den roll överbefälhavaren dem i framtagningen gav av Försvarsmaktens underlag till 1996 års försvarsbeslut. Motsvarande för riket samordnade operativa krav görs inte gällande i det kortsiktiga perspektivet 1-3 år. Inflytandet är här också mindre. Militärbefälhavama har rollen kravställare än beställare mer av av gentemot produktionsledningen. Genom att produktionsledningama inte har en renodlad produktionsroll utan även har för ansvar krigsorganisationen, finns överlappning mellan parternas en ansvar. Enligt UTFÖR:s enkät och intervjuer utvärderingen om av en styrande krigsorganisation är det befattningshavarens ställning i produktionsorganisationen framför allt avgör hur han bedömer som sitt inflytande. Flertalet krigsförbandschefer på samtliga nivåer

Slutsatser av utvärderingen 171

önskar få behålla respektive få produktionsledningsansvar som motsvarar deras ansvarsområde i krigsorganisationen. Krigsorganisationens chefer eftersträvar sålunda en sammanslagning av den operativa rollen och produktionsrollen. Det ligger också i linje med Försvarsmaktens verksamhetsidé, som innebär en strävan efter lika lednings-, lydnads-, och ansvarsförhållanden i fred, kris och krig. Ett problem är produktionsledarroll tar tid från det operativa

att en och taktiska arbetet. Enligt enkätsvaren har ledningssystemet inte givit tid för arbete med krigsförbandens utveckling. Dessutom

mer försvårar sammanblandning rollerna utkrävande av ansvar för

en av effekt/effektivitet respektive produktivitet. Strävan efter lika ledning och organisation i krig och fred minskar möjligheterna att urskilja vad är produktion respektive vad är beredskap och

som som krigsorganisation.

Liksom krigsorganisationens chefer eftersträvar produktionsansvar eftersträvar de centrala produktionsledama operativt ansvar. Förenklat: armé-, marin- och flygvapenchefema ser sig som lika operativa som militärbefälhavarna. Därmed blir det än tydligare att det inte finns någon part på central nivå som i nuvarande ledningssystem värnar om produktiviteten.

Efter genomförd utvärdering kan svaret på frågan om krigsorganisationen blivit mer styrande genom LEMO-refonnen besvaras med både Ja och Nej. Sammanblandningen krigsförbandschefs-

av och produktionsledarrollema försvårar bedömningen. FOA-studien av LEMO-refomiens effekter på försvarsbeslutsprocessen visar gjorda integrationsförsök och ett ökat inflytande för den operativa ledningen. Inflytandet är dock fortfarande svagt i förhållande till de centrala produktionsledamas de tidigare försvarsgrenschefema inflytande.

172 Slutsatser av utvärderingen

13.3¶ÖB funktion

som integrerande

Det tydligaste resultatet av LEMO-reformen är att myndigheten Försvarsmakten bildades med överbefälhavaren som högste chef även i fred. LEMO:s motiv för sammanslagningen att åstad-

var komma lika ledning i fred, kris och krig bl.a. för att underlätta växlingar mellan ledning i fred, kris och krig samt att eliminera oklarheter om myndigheters och chefers befogenheter avseende den fredstida produktionen. En fråga för utvärderingen syftet med

är om sammanslagningen till en myndighet kan sägas ha uppnåtts. I enkätundersökningen till krigsförbandschefema ställs frågan

om lednings-, lydnads- och ansvarförhållandena blivit tydligare. Frågan besvaras flertalet med Ja och därmed har ett LEMO:s motiv

av av för sammanslagningen i huvudsak uppnåtts. I ett resultatstymingsperspektiv är det dock svårt att utvärdera sammanslagningen enbart utifrån detta motiv.

Utvecklingen av effektiviteten och utformningen Överbefäl-

av havarfunktionen hänger ihop. Effektivitet innebär förenklat att skapa en optimal krigsorganisation i förhållande till ställda uppgifter och tilldelad ekonomisk Genom att slå

ram. samman myndigheterna inom huvudprogrammen l-4 till Försvarsmakten och därmed göra cheferna för annén, marinen och flygvapnet underställda överbefälhavaren i fred, förbättrades förutsättningar för att optimera Försvarsmakten helhet. Överbefälhavarfunktionen

som utgör den funktion skall integrera delarna. Genom att överbe-

som fälhavaren är myndighetschef är funktionen integrerande utåt gentemot statsmakterna. För att detta skall ha något värde förutom

den förenkling det innebär att underlag bara inhämtas från

en instans måste dock Överbefälhavarfunktionen integrerande

- vara

Slutsatser av utvärderingen 173

även inom Försvarsmakten. Det är tveksamt om så blivit fallet. Följande indikatorer anledning till denna tveksamhet: ger Överbefälhavarens stab, planeringsstaben i högkvarteret, har inte givits någon reell avvägningsroll mellan operativ ledning och produktionsledning utan har sammanställnings- och mer en samordningsroll, Avsaknaden överbefälhavarens "avvägningsstab" och en chef av för högkvarteret leder till att alla frågor hamnar i militärledningen där Överbefälhavaren skall "döma av" dels mellan den operativa ledningen och produktionsledningen, dels inom dessa båda ledningsfunktioner. Avsaknaden chef för högkvarteret är uttryck för att armé-, av en marin- och flygvapenchefen i alla frågor vill vara direktföredragande för överbefälhavaren. Stort smått hamnar därmed som på överbefälhavarens bord, Avsaknaden chef för högkvarteret och, kanske än mer, av en avsaknaden sammanhållande produktionsledare leder till av en att det från högkvarteret inte går ut en ensad ledning i organisationen.

Överbefälhavaren den beslutande i alla frågor. Överbefälär parten havarfunktionen i ledningssystemet tycks dock inte ha byggts upp stark integrerande funktion. Överbefälhavarens avdömning som en sker utan tillgång till eget oberoende underlag, vilket kännetecknar ledare för federationer. De är hänvisade till parterna och har bara en avdömande funktion utifrån parternas underlag. Den i internationella jämförelser formellt starke överbefälhavaren ser således mindre stark ut i ledningssystemet. Det kan därför ifrågasätönskad integration verkligen uppnås i Försvarsmakten. tas om

174 Slutsatser av utvärderingen

13.4¶Slutsatser

Utvärderingens slutsatser sammanfattas i sju punkter:

Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisation"

Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter för statsmakterna att styra och kontrollera F örsvarsmakten

Bildandet av en samlad F örsvarsmakt förstärker traditionen med en Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt som ÖB-funktionen internt mer är utformad ledare för

som en federation integrerande funktion

än som en

Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär

en detaljstyrning inte har någon klar koppling till Försvars-

som maktens förmåga. Styrningen leder till att den ekonomiska ramstyrningen riskerar att bli underordnad objektstyrningen, ett förhållande inte har påverkats LEMO-reformen

som av

Resultatmått effekt i form förmåga och produktivitet saknas

av och Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning

Slutsatser utvärderingen 175 av

Strävan efter lika ledning ifred, kris och krig vilket såväl V1 90 LEMO-utredningen utgick från försvårar bedömningen och som utkrävande för försvarsfärmåga respektive proav ansvar duktivitet i produktionen

Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produktionsledningarna. Detta har fått till följd att Iedningssystemet lagts ovanpå det gamla med påföljden det nya ett komplext och svårtydbart system än mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen.

Utvärderingen visar att styrsystemet utvecklats i riktning mot LEMO-refonnens viktigaste effektmål "en styrande krigsorganisation". Den operativa ledningen har fått ett ökat inflytande liksom chefer för kaderorganiserade krigsförband. Krigsorganisationen sätts i ökad grad i centrum för statsmaktemas styrning. Detta har dock inte bidragit till att öka statsmaktemas möjligheter att styra och kontrollera Försvarsmakten. Underlag för att resultatstyra Försvarsmaktens fönnåga saknas samtidigt som Iedningssystemet inte hanterar styrningen av produktiviteten. Effektmålet "en styrande krigsorgansation" utgör en strävan bort från ett gammalt förvaltningstänkande där det inte var klart att krigsförbanden det centrala i verksamheten. Denna strävan finns var uttryckt i Försvarsmaktens verksamhetsidé, den ligger bakom kadersystemprincipen och den ligger bakom regeringens styrmodell. Målet är riktigt organisation och ledningssystem för att uppnå men målet bedöms ha blivit mindre lyckad. Gränsen mellan vad som är produktion och vad är beredskap krigsuppgift har suddats ut. som

176 Slutsatser av utvärderingen

För att kunna styra denna organisation krävs det mätinstrument för att kunna bedöma krigsorganisationens effekt och effektivitet samt produktionsorganisationens produktivitet. I dagsläget finns inte några sådan mätinstrument för den politiska nivån. Bildandet av Försvarsmakten och det införda styrsystemet har därmed förstärkt traditionen med Försvarsmakt till sitt innehåll, styr sig en som, själv. Samtidigt har uppnått ytterligare nackdel för man en politikerna genom att överbefälhavaren ha fått integresynes en rande funktion. Relationema mellan försvarsgrenschefema, som tidigare var tydliga för politikerna, är dolda inom för nu ramen en gemensam myndighet, samtidigt som försvarsgrenschefsfunktionen i stort sett finns kvar med sitt gamla innehåll. Bildandet av myndigheten Försvarsmakten skapar förutsättningar för styrande krigsorganisation. Det gamla ledningssystemet en mer med starka självständiga försvarsgrenschefer styr i anné-, som marin- och flygvapenspecifika med både och program, prograinproduktionsansvar, lever dock kvar det ledningssystemet. Det nya nya ledningssystemet har därmed lagts ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system. Eftersom strävan är att lika ledningsförhållanden skall råda i krig, kris och fred anser krigsförbandschefer på samtliga nivåer i krigsorganisationen det att är naturligt att de även har produktionsansvaret. I detta system gäller det för de centrala produktionsledama att hävda sig som operativt kunniga för att få behålla och produktionsledprogramningsansvaret. Sammanblandningen roller försvårar utkrävandet av av ansvar för effekt och effektivitet samt leder till avsaknad av en renodlad central produktionsledarfunktion värnar som om produktiviteten. Därmed kan säga att strävan efter lika ledning i man fred, kris och krig försvårande faktor vid utvecklingen är en av

Slutsatser utvärderingen 177 av

ledningssystemet. Tydligt särskiljande roller kan en alternativ princip för av vara styrningen. Det skulle underlätta statsmaktemas styrning och kontroll krigs- respektive produktionsorganisationen hålls isär om stymings- och ansvarsmässigt. Statsmaktema kan då rikta krav på försvarsmaktens förmåga till företrädarna för krigsorganisationen och krav på produktionsproduktivitet till företrädarna för produktionen. En sådan fönnåge- respektive produktivitetsstyming, kombinerad med ekonomisk ramstyming, kan komplettera och en i viss mån ersätta den nuvarande förbands- och objektsvisa styrningen. En utveckling i denna riktning av styrprincipema förutsätter att produktionsorganisationen definieras till sitt innehåll och att statsmakterna bygger kapacitet, fristående från Förupp svarsmakten, för mätning och analys Försvarsmaktens fönnåga. av Vidare måste rollfördelningen göras på ett sätt som ger en integrerad ledning. Enligt UTFÖR:s mening är dagens situation avseende styrningen inte tillfredsställande. I stycket har presenterats alternativ ovan en princip för den framtida styrningen Försvarsmakten. Ställningsav tagande till denna och eventuellt andra alternativa stymingsprinciper kommer att göras senare.

Vem styr Försvarsmakten

Den konstitutionella grundmodellen för styrning det militära av försvaret har belysts på olika sätt i detta betänkande. En genomgång grundmodellen mot bakgrund utvärderingen ger en bild av av eller vilka egentligen styr Försvarsmakten. av vem som

178 Slutsatser utvärderingen

av

Inför försvarsbeslut 1996 är det tydligt att statsmakterna har ansvar för den säkerhetspolitiska analysen och bedömningama samt att Försvarsmakten har för den militärstrategiska analysen.

ansvar Det finns synpunkter på att Försvarsmakten ibland sig i de

ger säkerhetspolitiska bedömningama, överlag förefaller aktörerna

men hålla sig till grundmodellen.

Statsmaktema formulerar och fastställer de säkerhetspolitiska och försvarspolitiska målen samt uppgifterna för det militära försvaret. Försvarsmakten föreslår försvarsmaktsstrukturer

som svarar mot uppgifterna och statsmakterna fattar beslut

om en försvarsmaktsstruktur och ekonomisk nivå. I detta led uppstår

en det stymingsglapp för statsmakterna som är identifierat i utvärderingen. Stymingsglappet innebär att statsmakterna styr, inte bara mål, uppgifter och ekonomisk utan även försvarsmaktsstruk-

ram turen avseende typ och antal olika förband. Statsmaktema har

av dock svårigheter att bedöma Försvarsmaktens innehåll på

om förbandsnivå svarar mot ställda uppgifter. Detta gäller både i styrningen och uppföljningen. I praktiken är det dämied Försvarsmakten som styr innehållet statsmakterna tar på sig

men som ansvaret för detsamma. Vid bildandet Försvarsmakten blev

av stymingsglappet än tydligare att endast ett Försvarsmakts-

genom förslag presenteras istället för tidigare, ett försvarsgren

som per med Överbefälhavarens yttrande. Traditionen med försvarsmakt

en som till sitt innehåll styr sig själv förstärktes därmed.

1996:98 179 SOU

Bilaga l

Allmänt UTFÖR:s uppdrag och arbete om Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att genomföra uppföljning och utvärdering en genomförande och pågående strukturförändringar inom Försvarsav departementets verksamhetsområde. Uppdraget syftar, enligt direktiven 199514 till att belysa om avsedda resultat har uppnåtts, dvs effekter på verksamhet, kostnader och kvalitet. I uppdraget ingår även att utvärdera vilka effekter på myndigheternas organisation strukturförändringama fått. m.m. som Om utvärderingen visar eller pekar på att effekterna på verksamheten avviker från statsmaktemas intentioner med strukturförändringama, skall utredaren analysera orsaken till avvikelsema och lämna förslag till åtgärder förbättrar måluppfyllelse och som korrigerar inriktningen. Slutligen skall utredaren dokumentera och utvärdera organisation och val arbetssätt för strukturförändringav vilka effekter det valda arbetssättet fått på resultat av arna samt omstruktureringarna. detta bemyndigande tillkallade departementschefen Med stöd av särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. Som sakkunsom niga förordnades departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, planeringschefen Dan Ohlsson och departementssekreteraren Katrin Westling Palm. Vidare har följande förordnats som experter:

180 Gemensam bilaga till alla UT F ÖRzs betänkanden

revisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektören Marja Lemne, fil kand Björn Sylvén, departementssekreteraren Ulrika Lindström, överste 1 Svante Kristensson, avdelningschefen Sven gr. Rune Frid, pol mag Christer Åkersten, fil kand Anders Bauer och departementssekreterare Erik Kärnekull. Dan Ohlsson entledigades i samband med utnämning till statssekreterare och Katrin Westling Palm förordades expert i samband med utnämning till som biträdande kronodirektör. Till sekreterare förordnades ekon dr Arne Granholm huvudsekreterare, avdelningsdirektören Kristina Eklund och ämnessakkunnige Sten Johansson. Den har tjänstgjort i FN-uppdrag senare september 1995-april 1996. Till biträdande sekreterare förordnades Lena Niesink. Utredningen har antagit namnet Utvärderingen försvarets av ledning och struktur UTFÖR. Utredaren och de sakkunniga samt vissa experterna har av t.o.m. juni 1996 haft 11 sammanträden. Vidare har utredaren och sekretariatet sammanträtt 5 gånger med Försvarsdepartementets chefer med information utredningsläget. om Chefen för Försvarsdepartementet förordnade den 22 januari följande att ingå i UTFÖR:s referensgrupp för militära personer lednings- och organisationsfrågor: Per Borg, f.d. generaldirektör generaldirektör Hans Dellner f.d. generaldirektör Ingvar Ehrling generallöjtnant Lars-Erik Englund general Bengt Gustafsson överste l gr. Stefan Furenius generalmajor Krister Larsson

Gemensam bilaga till alla U TF ÖRJs betänkanden 181 SOU

generaldirektör Lennart Myhlback f.d. generaldirektör Gunnar Nordbeck f.d. generaldirektör Lars-Bertil Persson viceamiral Per Rudberg. Gruppen har juni 1996 sammanträtt 3 gånger. Delar av t.o.m. utredningens underlagsmaterial har presenterats för gruppen, som delat med sig erfarenheter och synpunkter givetvis inte kan av men göras ansvariga för utredningens slutsatser. Utöver sekretariat och experter har även ett 10-tal konsulter olika specialområden anlitats samt tre historiker knutna till inom Militärhögskolan. Utvärderingen har byggt på studium dokument, på muntliga av intervjuer, på enkäter och på överläggningar med de berörda

myndigheternas ledningar. Planeringen utredningen har inriktats på publiceringen av 6 av betänkanden och ett antal rapporter inom i första hand följande

områden: analys LEMOzs mål publicerades december 1995 som SOU - av 1995:129 stymingsfrågor, försvarsfastigheter, avveckling av personal, omstruktureringamas genomslag och besparingseffekter, - LEMO-refonnens metod, uppdrags- och ägarstyming, bolagisering och konkurrensutsättning. - Utredningen beräknas avsluta sitt arbete 1996 med rapport med en förslag till förändringar avseende försvarets styrning och organisa-

tion.

2

Bilaga

överbefälhavaren i internationell jämförelse

Norge I Norge benämns överbefälhavaren Forsvarschefen.

Ansvar i fred Forsvarets Overkommando stab för planering i

är en gemensam fred och i kris. I denna ingår bl.a. de fyra generalinspektörema. Dessutom lyder de två regionala stabema under Forsvarschefen. Forsvarschefen har begränsat inflytande. Omorganisation planeras liknande den som genomförts i Sverige. Genom denna skulle Forsvarschefen stärkas på bekostnad av försvarsgrenschefema och få ställning liknande ÖB:s. Skillnaden är att organisationen skall

en inordnas i NATO-strukturen.

Ansvar i krig Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Danmark Även i Danmark benämns överbefälhavaren Forsvarschefen FC.

Ansvar i fred Forsvarschefen har full befälsrätt över alla myndigheter i armén,

184 Bilaga 2

marinen och flygvapnet samt de myndigheter har att stötta

som dessa. Även försvarsgrenamas materielkommandon ung. FMV lyder under FC. FC får utnämna upp till major och då endast major som genomgått FAK motsv. MHS. Övriga befordras av försvarsministern. Den danske försvarsministern kan ingripa i de danska försvarsmyndigheternas väl och på ett sätt inte är

ve som möjligt i Sverige. FC är något än ÖB med avseende på

svagare innehållet i myndighetsbegreppet.

Ansvar i krig FC kan efter bemyndigande från Försvarsministern överlåta den operativa ledningen till Chefen for Försvarets Operative Styrker. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Finland I Finland benämns överbefälhavaren Kommendör.

Ansvar i fred Kommendören ansvarar för ledningen och tillsynen över försvarsmakten. Försvarsmakten har i stort omfattning den

samma som svenska, dock inklusive försvarshögskolan. Kommendören är direkt underställd presidenten i militära kommandomål. Den finländske kommendörens ställning bedöms än den svenske överbefäl-

svagare havarens.

Ansvar i krig Kommendören ansvarar för ledning av stridskraftema.

Bilaga 2 185

Storbritannien Storbritanniens motsvarighet till Överbefälhavaren är Chief of Defence Staff CDS.

Ansvar i fred CDS är den främste militären på politisk ledningsnivå. Han arbetar nära försvarsministern och premiärministern. CDS ingår i försvarsministeriet och bredvid sig, på samma nivå, har han Permanent Under Secretary for Defense PUS, som har ansvar för försvarsmaktens ekonomi. Högste befälhavare är formellt drottningen. Den svenske Överbefälhavaren har starkare ställning och mer

en vittgående befogenheter CDS.

Ansvar i krig Nationella operationer kommer att ledas högkvarteret i North-

av wood fr.o.m. l juli 1996. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Tyskland Överbefälhavaren motsvaras i Tyskland generalinspektören.

av

Ansvar i fred Generalinspektörsfunktionen ingår i försvarsministeriet. Generalinspektören är försvarsministems främste militäre rådgivare och "primus inter pares" i förhållande till försvarsgrensinspektörema. Rollen överbefälhavare utövas av försvarsministern i fred. I

som Tyskland gäller "Primat der Politik", dvs. påtaglig politisk

en styrning försvaret. Man har sökt stärka generalinspektörens

av ställning i förhållande till försvarsgrensinspektörema inte i

men

186 Bilaga 2

förhållande till ministern.

Ansvar i krig I krig tar förbundskanslem över "die Befehls- und Kommandogewalt". Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Frankrike Frankrikes motsvarighet till Överbefälhavaren är CEMA.

Ansvar i fred CEMA är ansvarig för den operativa planläggningen och operativa verksamheten ungefär det tidigare huvudprogram 4 i Sverige. CEMA har begränsat inflytande över materielanskaffning, organisations- och personalförändringar. Varje försvarsgrenschef CEM ansvarar själv inför försvarsministern. Man överväger att CEMA

ge ett större inflytande över budgetprocessen ännu är inget

men beslutat. Överbefälhavaren har därmed betydligt större befogenheter än sin franske kollega.

Ansvar i krig CEMA är operativ chef direkt under presidenten. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Schweiz

Ansvar i fred Försvarsdepartementet och högkvarteret är integrerat med departementschefen som högste chef. Under honom lyder generalstabschefen, arméchefen, flygvapenchefen och motsvarande GD för FMV.

Bilaga 2 187

Ansvar i krig Vid krig eller krigsfara kan parlamentet utse ÖB. Senaste

en gången Schweiz hade General ÖB 1939-1945.

en var

USA USA:s motsvarighet till överbefälhavaren är Chairman of the Joint Chiefs of Staff CJCS.

Ansvar i fred CJCS är ansvarig för styrning av den egna staben. Stabens uppgift är bl.a. strategisk planering. CJCS är främste militäre rådgivare till presidenten. Rådgivningen bl.a. prioriteringar, program och

avser budget. CJCS har därmed ringa formella befogenheter i jämförelse med överbefälhavaren.

Ansvar i krig CJCS utövar inte någon militär ledning över stridande styrkor. Han fungerar istället som en kommunikationslänk mellan presidenten, Secretary of Defense och befälhavama för krigsförbanden. Efter beslut gäller NATO:s kommandosystem.

Ryssland Normalt sett betraktas den ryske generalstabschefen överbefäl-

som havare men försvarsministern är det högsta militära befälet i landet.

Ansvar i fred Generalstabens uppgifter är bl.a. att utarbeta planer, förslag till militärdoktrin, genomföra operativa ledning, militär underrättelse och spaning.

188 Bilaga 2

Ansvar i krig Presidenten utövar den högsta ledningen över de väpnade styrkorna. Den direkta ledningen utövas försvarsministern och generalsta-

av ben utgör huvudorganet för den operativa ledningen.

Polen Chefen för generalstaben C Gst fungerar överbefälhavare i

som fred i krig är det presidenten eller den han utser.

men

Ansvar i fred C Gst är operativt ansvarig och ansvarig för krigsplanläggning. Generalstaben del försvarsministeriet. Under försvarsminis-

är en av tern finns C Gst på nivå ett antal vice försvarsmini-

samma som strar. På områden som personal och materiel är andra delar

av ministeriet föredragande. Försvarsbudgeten sammanhålls civil

av en vice minister.

Ansvar i krig Presidenten eller den han utser är ÖB i krig.

Ukraina Högsta ledningen av försvaret i fred utövas generalstabschefen

av C Gst.

Ansvar i fred Generalstaben är en del försvarsministeriet. C Gst är tillika vice

av försvarsminister. Ansvar i krig Presidenten är ÖB i krig.

Bilaga 3

Högkvarterets organisation

De tre verksamhetsområdena enligt LEMO:s första betänkande utgjorde grunden för det första Förslaget till organisering av högkvarteret. LEMO:s ursprungliga förslag återges i bilden nedan.

ÖB

Centraltkansli

internrevision

-

juridik

-

information

-

-registratormm

l

Operativledning Programledning Produktionsledning

Und OP Stöd Stud Plan Ek A MFV Gem

Den organisationsindelning som beslutades av riksdagen överensstämde med LEMO:s förändrade förslag, överbefälhavarens yttrande och regeringens proposition. Beslutad organisationsindelning återges nedan.

190 Bilaga 3

ÖB

Av Intern

revision

l l l

Operationsledning Arméledning Marinledning Flygvapenledning

l

Underrättelse- Gemensamma

ochsäkerhetstjänst funktioner

personal

-

organisation

-

-MAL

ekonomi

-

-juridik

information

-

Den centrala ledningen i Försvarsmaktens högkvarter är

nu uppbyggd enligt bilden där de tidigare försvarsgrenschefema

ovan, återfinns på nivån närmast under överbefälhavaren. Avvägnings-

funktionen är benämnd planeringsstaben och den

gemensamma funktionen för staben. Det enda skiljer nuläget

gemensamma som från propositionen är att enheten för ekonomi inte ligger i gemen-

samma staben utan i planeringsstaben.

Det är av intresse att göra en jämförelse med organisationen före

LEMO-reformen för att få bild vilka faktiska organisatoriska

en av förändringar den centrala ledningen skett bildandet

av som genom av högkvarteret.

Bilaga 3 191

Högkvarteret bildades den första september 1993. Jämförelsen görs mot den organisation fanns 1991/92, då denna utgjorde som grunden för LEMO:s förändringsarbete. Den tidigare organisationen och förändringarna illustreras av bilden nedan. Organisationsrutor med heldragna streck fanns 1991/92. De förändringar skett markeras med streckade linjer och pilar. Den som centrala ledningen bestod före LEMO-reformen av fyra staber; Försvars-, Armé-, Marin- och Flygstaben. Dessa fyra staber var myndigheter och utgjorde koncemledningar för myndigheter egna inom de fyra huvudprogrammen; operativ ledning arméförmm., band, marinförband och flygvapenförband.

De organisatoriska förändringar inträffat med LEMO-reformen som är följande:

Överbefälhavaren

Överbefälhavaren tidigare dels benämningen på en myndighet, var dels benämning på delprogram 4.1 inom huvudprogram Operativ ledning och dels benämning på ÖB ingick i Förmm personen som svarsstaben. Med LEMO-reformen blev överbefälhavaren benämningen på funktionen som Försvarsmaktens chef.

Planeringsstaben Planeringsledningen i försvarsstaben bildade överbefälhavarens avvägningsfunktion i högkvarteret, benämnd Planeringsstaben. Då denna funktion spelar viktig roll i förändringen den centrala en av ledningen är det intresse att närmare studera omstöpningen av av planeringsledningen till planeringsstaben.

192 Bilaga 3

v

Planeringsledningen i FST Planeringsstaben i HKV

Plan Studiesektionen Strategiavdelningen Plan 2: Programplanerings-sek- Planeringsavdelningen tionen Plan Analys- och organisa- Controlleravdelningen tionsutvecklingssektionen

Plan 4: Ekonomisektionen Funktionen ingår i controller-

avdelningen

Studiesektionen, med ett övergripande för perspektiv-

ansvar planearbetet, och programplanesektionen, med ett övergripande ansvar för programplaneringen, bildade strategiavdelningen respektive planeringsavdelningen. Planeringsavdelningens uppgifter utökades främst att även fick för Försvars-

genom man ansvar maktens anslagsframställan. Anslagsframställningar lämnades tidigare av respektive huvudprogram. Perspektivplanen och programplanen var sedan flertalet år tillbaka doku-

gemensamma ment.

Den enhet som framför allt bytte utformning vid övergången från planeringsledning till planeringsstab controlleravdelningen.

var De tidigare analys- och ekonomisektionema bildade controlleravdelningen. Uppgifterna är dock inte desamma. Inrättandet

av en controllerfunktion hänger med den budgetprocessen

samman nya och regeringens övergång till resultatstyming. Flertalet statliga myndigheter har i samband härmed inrättat controllerfunktion.

en Dess uppgift är utveckla myndighetens resultatstyming och

Bilaga 3 193

uppföljning. Ansvaret för Försvarsmaktens årsredovisning ligger därmed på denna funktion. Årsredovisningar upprättades tidigare huvudprogram. Controllerfunktionen har också ett övergripande per för myndighetens extern- och intemredovisning. ansvar I Försvarsstabens planeringsledning arbetade, enligt arbetsmaterial från hösten 1991, 41 personer. I högkvarterets planeringsstab arbetar också 40 Någon resursförstärkning har ca. personer. således inte skett vid bildandet avvägningsfunktionen och någon av sådan har heller inte från Försvarsmaktens sida varit avsikten. Planeringsstaben har projektledande roll i högkvarteret och en arbetar med stöd övriga enheter. Resurser för att göra självav ständiga analyseri planeringsstaben, i enlighet med vad som angavs i propositionen, är mycket knappa. I jämförelse med den huvudavdelning för programledning LEMO ursprungligen föreslog är som den nuvarande avvägningsfunktionen, planeringsstaben, mindre i sin omfattning och med större beroendeförhållande till framför allt produktionsledningama.

Operationsledning Operationsledningen utgör de fyra ledningarna i högkvarteret en av har ställning än de tre produktionsledningama då men en annan ansvaret både omfattar att leda den operativa verksamheten och att produktionsleda vissa Försvarsmaktsgemensamma förband, staber, skolor Chefen för operationsledningen är överbefälhavarens mm. ställföreträdare. I operationsledningens uppgifter ingår att leda och avväga den operativa verksamheten, vilken omsätts i operativa order, den operativa planeringen, fredsbevarande insatser och annan internationell verksamhet inom för FN, ESK och PFP. ramen

194 Bilaga 3

Operationsledningen skall också leda och producera operativa lednings- och underhållsförband, skolor och andra

gemensamma Försvarsm aktsgemensamma förband.

Operationsledningens uppgifter är i huvudsak desamma före

som bildandet högkvarteret.

av

Produktionsledningama De tre försvarsgrensstabema samt operationsledningen i försvarsstaben bildade de fyra centrala produktionsledningama. Vid bildandet högkvarteret förlorade dessa framför allt funktioner till

av den gemensamma staben. Tidigare hade varje stab enheter för

egna bl.a. personal, MAL och infonnation. Dessa lyftes bort och slogs ihop. Övriga för studier, planering och produktion ligger

resurser i huvudsak kvar på produktionsledningama. Det är med stöd

av produktionsledningarna planeringsstaben utarbetar Försvars-

som maktens perspektivplan, programplan, anslagsframställan och årsredovisning, för att nämna de viktigaste dokumenten till regeringen.

Produktionsledningama har för de regering-

ansvar program som en styr Försvarsmakten med på årsbasis. De föreslår och verkställer den produktion skall bedrivas inom respektive Varje

som program. produktionsledning utom operationsledningen är organiserad i

en produktionsavdelning och en program Annéledningen och flygvapenledningen har även varsin centralavdelning medan flygvapenledningen har speciella avdelningar för flygsäkerhet, vädertjänst mm.

Produktionsledningama arbetar med både och produk-

programtionsplaneringen, där programplaneringsarbetet utmynnar i förslag till produktionsuppdrag Produktionsledningama

per program. lämnar underlag till Perspektivplanen, Försvarsmaktsplanen,

Bilaga 3 195

anslagsframställan och årsredovisningen. De har ansvar för uppdragsdialogema med regional och lokal nivå och ansvarar för produktionsuppdragen och den löpande ekonomin. De ansvarar även för alla de uppdrag läggs på Försvarets materielverk. som Produktionsledningama är ansvariga för det detaljerade mer krigsorganisationsarbetet i termer utveckling av krigsförband, av ledningssystem och materielsystem samt med utveckling taktik, av ledningsmetodik och utbildningssystem. Således finns det även inom produktionsledningama balansgång mellan krigsorganisaen tionens förmåga och produktionsledning. En viktig principfråga är uppsplittringen programfunktionen av på de fyra produktionsledningama. I LEMO:s ursprungliga förslag denna funktion, programverksamheten, samlad i en huvudavvar delning. LEMO:s förändrade förslag och regeringens proposition 1992/93 är inte så tydliga i sin utformning sig avvägningsav vare funktionen eller produktionsledningen. Således kan propositionen tolkas att avvägningsfunktionen skall ha samma inriktning och som omfattning LEMO:s förslag till programverksamliet, eftersom som den skall för analys, avvägning, samordning och inriktning av svara verksamheten. Den kan också tolkas som att avvägningsfunktionen skall ha mindre omfattning eftersom den skall arbeta med en underlag från övriga enheter i högkvarteret.

Gemensamma staben För att samordna och rationalisera den centrala ledningen bildades den staben innehåller avdelningar för adminigemensamma som stration, information, personal, juridik, MAL mark, anläggningar och lokaler, SlS samband- och infonnationssystem, frivillig- och

protokollavdelning.

196 Bilaga 3

Den gemensamma staben skall utarbeta grundläggande principer inom de områden ingår i staben, bl.a. har handböcker ut-

som arbetats för personal och MAL. Den staben skall

gemensamma också stödja överbefälhavaren och ledningschefema med framtagning av beslutsunderlag. Den staben har huvud-

gemensamma sakligen stödjande och rådgivande roll, även produk-

en men en tionsroll. All produktionsledning skall dock gå via de centrala produktionsledama så att inte styrningen resursslagen såsom

av personal och MAL sker vid sidan i särskild ordning. En sådan

av resursslagsstyming skulle strida mot principen styrning i krigsförbandstenner.

Underrättelse- och säkerhetstjänsten Försvarsstabens underrättelse- och säkerhetsledning bildade

en egen enhet i högkvarteret under överbefälhavaren benämnd Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST. Organisationen

är en avvikelse från förslaget i LEMO:s första betänkande där underrättelse- och säkerhetstjänsten ingick i den operativa ledningen.

4¶Bilaga

Kaderorganiserade krigsförband

Chefer för kaderorganiserade krigsförband inom armén och operativa underhållsförband är brigad- och regementschefer samt försvarsområdesbefälhavare för territorialförsvarsförband. Kaderorganiserade krigsförband bland de sjögående förbanden inom marinen är enligt regeringsinstruktionen och ytattackflottiljen, ubåtsavdelningen och minkrigsavdelningen. Dessa förband är även utbildningsförband för t.ex. ubåtsflottiljen, l., och minkrigavdelningama, vilka således inte har något produktionsledningsansvar. Uppdrag till sjöstridsförband och marina flyg- och helikopterförband lämnas inte krigsanvändande chef. av I mellersta militärområdet är andra kustartilleribrigaden ett kaderorganiserat krigsförband för KAB 2 och ett utbildningsförband för Södertörns- och Roslagsbrigadema. l Södra militärområdet är fjärde kustartilleribrigaden kaderorganiserat krigsförband för KAB 4 och utbildningsförband för bl.a. ka-ledningsgruppen med rörliga ka-bataljoner, i krigsorganisationen är underställda som fördelningschef. Det åtskilda program- och produktionsledningsansvaret mellan marinen och armén i högkvarteret har inneburit att uppdragen för de rörliga ka-förband är underställda chef ur som armén i krig inte lämnas krigsanvändande chef. Av motsvarande av skäl fördelningschef, utan att krigsanvändande chef, ger vara

198 Bilaga 4

uppdrag till marinkommandochef avseende de territorialförsvarsförband ur armén, som är underställda marinkommandot. Flottiljchefer i flygvapnet är enligt regeringens instruktion chefer för utbildningsförband och enligt F örLed lokala produktionsledare. Eftersom flygflottilj inte finns i krigsorganisationen är flygflottiljcheferna inte chefer för kaderorganisade krigsförband. I ledningssystemet är de dock underställda flygkommandochefer, har uppgifter vid beredskapshöjning och mobilisering, har krigsuppgifter i flygkommandostab och under flygkommandocheansvarar fen för produktion av de krigsförband på divisions- och bataljonsnivå som ingår i flygkommandot.

Taktisk chef och regional produktionsledare

I armén är fördelningschef taktisk chef och regional produktionsledare. Försvarsområdesbefälhavare är taktisk chef och lokal produktionsledare och lyder i den egenskapen under senare fördelningschef. Organisationen kan från när ses som ett arv fördelningschefen med kaderorganiserad stab fanns inom milostaben för produktionsledning inom armén. Försvarsområdesbefälhavare år under militärbefälhavaren territoriell chef och för såväl mobiliseringsförberedelser ansvarar som genomförande av mobilisering. Han samverkar med länsstyrelse, landsting och andra lägre regionala och lokala totalförsvarsmyndigheter. Han har viktiga uppgifter vid återtagning. Genomförande av mobilisering är taktisk uppgift i FörLed är ålagd taktisk en som chef, dock inte fördelningschef och underhållsregementschef. Mobiliseringsförberedelser har produktionsuppgift. ansetts vara en

Bilaga 4 199

I FörLed åläggs regionala produktionsledare att samordna produktionsuppdragen för att säkerställa att mobiliseringsförberedelser-

genomförs enligt de operativa och taktiska kraven. Detta får till na konsekvens att forsvarsområdesbefälhavare skall ställa taktiska krav till sin överordnade produktionsledare, som inte har några mobiliseringsuppgifter.

Inom marinen är marinkommandochef taktisk chef och regional produktionsledare för kustforsvarsförband och marina lednings- och underhållsförband. Uppdrag for dessa förband ställs av den centrala produktionsledningen. Uppdrag for territorialforsvarsfcârband ställs

fördelningschef. Marinkommandochef är tillika chef for av kaderorganiserat krigsförband och därmed lokal produktionsledare för marinkommandostab med stabsforband m.m. Chefema for Sydkustens och Västkustens marinkommando är försvarsområdesbefälhavare och territoriella chefer.

Regional produktionsledare för stridsfartygsförband och marina flyg- och helikopterförband är chefen for kustflottan respektive chefen för marinflygledningen. Dessa är enligt regeringens instruktion utbildningsförband. Stridsfartygsforband och marina flyg- och helikopterförband är i kommandostrukturen underställda marinkommandochef. Uppdrag utformade for dessa förband ställs inte via taktisk chef. Den centrala produktionsledningen lämnar uppdragen direkt till chefen för kustflottan respektive till chefen för marinflygledningen.

Inom flygvapnet är flygkommandochef taktisk chef och regional produktionsledare.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolanhurgårdet U. 26.Ny kursi trafikpolitiken Bilagor.K.+ . mSamverkansmönsteri svenskforsknings- 27.En strategiför ktmskapslyftochlivslångtlärande. . finansiering.U. U. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiskalandskapeti Norden . Omkönochfördelning fritidsresurser.av C. 1990-talet.U. Vembestämmervad EU:sinternaSpelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. . regeringskonferensen1996.UD. 30.Borgenärsbrottenenöversyn llav kap. - Politikontrådenunderlupp.FrågoromEU:sförsta brottsbalken.Fi. . pelareinförregeringskonferensen1996.UD. 3 .Attityderochlagstiftningi samverkan Ettår medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. . erfarenheter arbeteti EU.UD.av 32.Mössochmänniskor.Exempel bra Av vitaltintresse.EU:sutrikes-och IT-användningblandbarnochungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33.Banverketsmyndighetsrollm.m.K. Batteriernaenladdadfråga.M. .Aktiv arbetsmarknadspolitikexpertbilaga.+ A. - Omjärnvägenstrafikledningm.m.K. 35.Kriminalunderrättelseregister Forskningför vårvardag.C. DNA-register.Ju. .EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.HögskolaiMalmö.U. två ochtrehjuligamotorfordon.K. .Sverigesmedverkani FN:sfamiljeár. N Kommunerochlandstingmedbetalnings- Nationalstadsparker.M. . svárigheter.Fi. 39.Rapportfrånklimatdelegationen1995. Offentligdjurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning.M. Budgetlag regeringens- befogenheter 40.Elektroniskdokumenthantering.Ju. ñnansmaktensområde.Fi. 41.Statensmaritimaverksamhet.Fö. .V Unionför bådeöstochväst.Politiska,rättsliga 42.Demokratiochöppenhet.Omfolkvaldaparlament ochekonomiskaaspekter EU:ssjätteav ochoffentligheti EU. UD. utvidgning.UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch Förankringochrättigheter.Omfolkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översynavskatteflyktslagen. rättigheteriEU. UD. Reformeratförhandsbesked.Fi. Bättretrafikmedväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. .Totalförsvarspliktigam95.Förslagomjobb/studier 46.Enskildavägar.K. eftermuck.bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsanthället.Studiecirklarsbetydelserför försäkringar.Fö. individochlokalsamhälle.U. .Sverige,EU ochframtiden.EU96-k0mmitténs 48.ShapingSustainableHomes anUrbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World.SwedishNationalReportfor Habitatll. N. UD. 49.Reglerförhandelmedel. N. 20.Samordnadrollfördelninginomtekniskforskning. 50.Förbudmotvapenpåallmänplats Ju. m.m. U 51.Grundläggandedragi ennyarbetslöshetsförsäk-

.Reform

ochförändring.Organisationoch ring alternativochförslag.A. verksamhetvid universitetochhögskolorefter 52.Precisering handelsändamáletav i detaljplan.M. 1993ársuniversitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkning sjöarochvattendragM.av 22.Inflytande riktigt Omeleversrätttill 54.Kooperativamöjligheteri storstadsorrträden.S. inflytande,delaktighetochansvar.U. 55.Sverige,framtidenochmångfalden.A. 23.Kartläggningochanalys denoffentligasektorns 55.Paav vägmotegenföretagande.A. upphandlingavvarorochtjänstermed 55.Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvorenog omkvinnorochmän - 24.FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagochdebattinför 5 ionssamordningför svenskari EU-tjänst.Fi. . regeringskonferensen1996.UD. å avdetcivilaförsvaret.Fö.

Q

.Frånmassmediatill multimedia ringenä

attdigitaliserasvensktelevision.Ku. T "ä,

få:

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59.Europapolitikenskunskapsgnmd. .KameraövervakningJu. Enprincipdiskussionutifrån Samverkanmellanhögskolanochdesmáoch . EU96-kommitténserfarenheter.UD. medelstoraföretagen.N. 60.Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch .Sammanhálletstudiestöd.U. utvidgningenseffekter dengemensamma Denprivatavärdensomfattningochframtida . jordbrukspolitiken.UD. ersâttningsformerEnöversynavdenationella - 61.0likaländer olikatakt.Omflexibelintegration taxomaför läkareochsjukgymnaster.S. ochförhållandetmellanstoraochsmåstateri EU. .IT i miljöarbetet.M. UD. Nyyrkestraftklagstiftning.K. . 62.EU. konsumenterna matenoch Nationellteleadresskatalog.K. Förväntningarochverklighet.Jo. Botniabanan.K. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 96.Strukturförändringochbesparing. 64.FörsäkringskassanSverige Översynav Enuppföljningavgenomfördaförändringar - Socialförsäkringensadministration.S. inomförsvarsmaktensledningsorganisation.Fö. 65.AdministrationenavEU:sjordbrukspolitik 9l Effektivareförsvarsfastigheter . i Sverige.Jo. Utvärderingavenreform.Fö. 66.Utvärderatpersonval.Ju. 98.VemstyrförsvaretUtvärderingav 67.Medborgerliginsyni kommunalaentreprenader. effekternaavLEMO-reformen.Fö. Fi. 99.Avvecklingmedinlärning.Erfarenheterfrån 68.Nágrafolkbokföringsfragor.Fi. LEMO-reformensavvecklingavpersonal.Fö. 69.Kompetensochkapital+ bilaga.N. 70.Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.N. 71.Lokaldemokratiochdelaktigheti Sverigesstäder ochlandsbygd.In. 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. 73.SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volumel An Assessment.M. - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume2 Descriptions.M. - 75.Värdeni folkhögskolevärlden.U. 76.EU:sregeringskonferensprocedurer,aktörer, forrnalia.Sammanfattningettav seminariumi april 1996.UD. 77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Sverige.Fi. .Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning och finansiering.N. .Översyn revisionsreglema.av Fi. .Viktigt meddelande. RadioochTV i Kris ochKrig. Ku. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. Enöversynavluft- sjö-ochspårtraftkens tillsynsmyndigheter.K. Allmäntpensionssparande.S. Ekobrottsforskning.Ju. EgonJönsson- enkartläggning lokalaav samverkansprojektinomrehabiliteringsområdet. Utveckladsamordninginomdetcivilaförsvaret ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning, övervägandenochförslag.Fö. 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

Statens offentliga 1996

utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Försvarsdepartementet Mössochmänniskor.Exempel bra Totalförsvarspliktigam95.Förslagomjobb/studier IT-användningblandbarnochungdomar.32 eftermuck,bostadsbidrag,dagpenning, försäkringar.18 Justitiedepartementet Statensmaritimaverksamhet. 41 Kriminalunderrättelseregister Finansieringenavdetcivilaförsvaret.58 DNAJegister35 Utveckladsamordninginomdetcivilaförsvaret Elektroniskdokumenthantering.40 ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning, Presumtionsregelniexpropriationslagen.45 övervägandenochförslag.86 Förbudmotvapen allmänplatsm.m.50 Strukturförändringochbesparing. Utvärderatpersonval.66 Enuppföljningavgenomfördaförändringar Ekobrottsforskning.84 inomförsvarsmaktensledningsorganisation.96 Tredimensionellfastighetsindelning.87 Effektivareförsvarsfastigheter Kameraövervakning.88 Utvärderingavenreform.97 VemstyrförsvaretUtvärderingav Utrikesdepartementet effekterna LEMO-reformen.98 av Vembestämmervad EU:sinternaspelreglerinför Avvecklingmedinläming.Erfarenheterfrån regeringskonferensen1996.4 LEMO-reformensavveckling personal,99av Politikomrádenunderlupp.FrågoromEU:sförsta Socialdepartementet pelareinför regeringskonferensen1996.5 EttårmedEU. Svenskastatstjänstemäns Sverigesmedverkani FN:sfamiljeár.37 erfarenheteravarbeteti EU, 6 Kooperativamöjligheteristorstadsomráden.54 Avvitaltintresse.EU:sutrikes-och FörsäkringskassanSverige Översynav säkerhetspolitikinförregeringskonferensen.7 socialförsäkringensadministration,64 Unionförbådeöstochväst.Politiska,rättsliga Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 ochekonomiskaaspekter EU:ssjätteav Allmäntpensionssparande.83 utvidgning.15 EgonJönssonenkartläggningavlokala - Förankringochrättigheter.Omfolkomröstningar, samverkansprojektinomrehabiliteringsomrädet.85 utträdesrâtt,medborgarskapochmänskliga Denprivatavärdensomfattningochframtida rättigheteri EU. 16 ersättningsformerEnöversyn denationellaav - Sverige,EUochframtiden.EU 96-kommitténs taxomaförläkareochsjukgymnaster.91 bedömningarinför regeringskonferensen1996.19 FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga Kommunikationsdepartementet EU-ländersförslagochdebattinför Omjärnvägenstrafikledning 9 m.m. regeringskonferensen1996.24 EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför Demokratiochöppenhet.Omfolkvaldaparlament tvá-ochtrehjuligamotorfordon.11 ochoffentligheti EU. 42 Bättretrafik medväginformatik.17 Jämställdheteni EU. Spelregleroch Ny kursi trañkpolitiken Bilagor.26+ verklighetsbilder.43 Banverketsmyndighetsrollm.m.33 Europapolitikenskimskapsgrund. Enskildavägar.46 Enprincipdiskussionutifrån Enöversynavluft- sjö-ochspârtrañkens EU 96-kommitténserfarenheter.59 tillsynsmyndigheter.82 Miljö ochjordbruk.OmEU:smiljöregleroch Ny yrkestrafiklagstiftning.93 utvidgningenseffekter dengemensamma Nationellteleadresskatalog.94 jordbrukspolitiken.60 Botniabanan.95 Olikaländer olikatakt.Omflexibelintegrationochförhållandetmellanstoraochsmåstateri EU. 61 EU:sregeringskonferensprocedurer,aktörer, formalia.Sammanfattningavettseminariumi april 1996.76

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Finansdepartementet Påvägmotegenföretagande.55

Vägarin i Sverige.55 Kommunerochlandstingmedbetalnings-

Hälftenvorenog omkvinnorochman svårigheter.12 -

90-taletsarbetsmarknad.56 Budgetlagregeringensbefogenheter

- Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 fmansmaktensområde.14 Borgenärsbrottenenöversynavll kap. Kulturdepartementet

brottsbalken.30 Översyn skatteflyktslagen. Frånmassmediatill multimedia-

av

förhandsbesked.44 attdigitaliserasvensktelevision.25 Reformerat

för i EU-tjärtst.57 Viktigt meddelande. Pensionssamordningsvenskar

entreprenader.67 RadioochTV i Kris ochKrig. 80 Medborgerliginsyni kommunala Någrafolkbokföringsfrågor.68

Näringsdepartementet Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti Sverige.77 Kartläggningochanalysavdenoffentligasektorns

Översyn revisionsreglerna.79 upphandlingavvarorochtjänstermed

av Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.81 miljöpåverkan.23

ShapingSustainableHomesinanUrbanizing Utbildningsdepartementet World.SwedishNationalReportfor Habitatll. 48

gymnasieskolanhur gårdet l Reglerför handelmedel. 49 Dennya -

i svenskforskningsfinansiering. Kompetensochkapital bilaga.69+ Samverkansmönster

Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 2

Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Samordnadrollfördelninginomtekniskforskning.

finansiering.78 20

Samverkanmellanhögskolanochdesmåoch Reformochförändring.Organisationochverksamhet

medelstoraföretagen.89 vid universitetochhögskolorefter1993års

universitets-ochhögskolereform.21

Civildepartementet Inflytande riktigt Omeleverspå rätttill

inflytande,delaktighetoch 22 Fritid i förändring.

ansvar. Enstrategiför kunskapslyftochlivslångtlärande.27 Omkönochfördelning fritidsresurser.av 3

Detforskningspolitiskalandskapeti Norden Forskningförvår vardag.10

1990-talet.28 Attityderochlagstiftningi samverkan

ForskningochPengar.29 + bilagedel.31

Högskolai Malmö.36

Inrikesdepartementet Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför individochlokalsamhälle.47 Lokaldemokratiochdelaktigheti Sverigesstäderoch

Värdeni folkhögskolevärlden.75 landsbygd.7 l

Sammanhålletstudiestöd.90

Jordbruksdepartementet Miljödepartementet

Offentligdjurskyddstillsyn.13 Batteriernaenladdadfråga.8

- EU, konsumentemaochmaten Nationalstadsparker.38

Förväntningarochverklighet.62 Rapportfrånklimatdelegationen1995. - Administrationen EU:sav jordbrukspolitik Klimatrelateradforskning.39

i Sverige.65 Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.52

Kalkningavsjöarochvattendrag53 Arbetsmarknadsdepartementet SwedishNuclearRegulatoryActivities.

Aktiv arbetsmarknadspolitikexpertbilaga.34 Volume1 An Assessment.73

+ - Grundläggande arbetslöshetsförsäkring SwedishNuclearRegulatoryActivities.

dragi enny alternativochförslag.5l Volume2- Descriptions.74

Sverige,framtidenochmångfalden.55 IT i miljöarbetet.92

L

i

i

POSTADABS:10647Swvocxuom Eu 08-2050an,Tummen 03-6909:90 ISBNOFSO-ZOWZ-z ussu oa7s-2sox