1. Sammanfattning

2. Inledning

3. Några huvudlinjer i förvaltningspolitiken

4. Kontrollmakten och förändringsmakten 4.1 Kontrollmakten 4.2 Förändringsmakten

5. Statlig revision i Sverige 5.1 Riksdagens revisorer 5.2 Riksrevisionsverket (RRV) 5.3 Skillnader och likheter mellan de båda revisionsorganen

6. Statlig revision i några andra länder

7. Revisionsarbetet 7.1 Revisionens omfattning och innehåll 7.2 Revisionens planering och genomförande 7.3 Revisionens resultat

8. Tänkbara utvecklingslinjer

9. Källor och litteratur

10

12

19 21 23

28 28 30 35

39 46 46 66 70 84

92

• Sida 7
•  Original

Förord

Att revidera är ett väsentligt inslag i all verksamhet — offent- lig såväl som privat.

Revisionens primära uppgift är att granska och kontrollera, att bedöma om ekonomisk information och redovisning är rättvisande. Revisionen är också ett instrument för att granska och bedöma hur en verksamhet fungerar, om den är effektiv och produktiv. Revisionen kan medverka till för— ändringar, den kan bidra till att främja en utveckling, den kan ge råd och stöd och förmedla kunskap Dessa senare uppgifter har blivit allt viktigare.

jag vill - på Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag - i denna rapport belysa den statliga revisionens roll i Sverige, i första hand revisionens roll i arbetet med att ompröva, ut- veckla och förändra inom den statliga verksamheten.

Stockholm i december 1996

Ingemar Mundebo

• Sida 8
•  Original

4.1. Kontrollmakten

Kontrollmakten utgår sålunda från riksdagen. Det är riks- dagen som granskar rikets styrelse och förvaltning. Den kontrollen gäller i första hand regeringens ansvar för för- valtningen. Riksdagen utövar sin kontroll av regeringen genom konstitutionsutskottet och genom interpellationer och frågor. Riksdagen kan också besluta om misstroende- förklaring mot enskilt statsråd eller mot statsministern. Kon- trollen över förvaltningen utövar riksdagen genom Justitie- ombudsmannen och Riksdagens revisorer.

Konstitutionsutskottet (KU)

Den allmänpolitiska granskningen är en del av hela riks- dagsarbetet. Det är dock i första hand KU som skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas hand- läggning. Utskottet kan alltså granska regeringens administ- rativa praxis, vilket andra kontrollorgan inte gör. Utskottet har rätt att ta del av alla protokoll över beslut i regeringså- renden och kan också kalla ledamot av regeringen och andra till utskottet. KU sammanfattar sin granskning i ett s.k. granskningsbetänkande, som behandlas i kammaren under en s.k. dechargedebatt.

Justitieombudsmannen (JO)

Justitieombudsmannen - eller -ombudsmännen, de är näm- ligen fyra till antalet - är ett riksdagens kontrollorgan med främsta uppgift att tillvarata den enskildes intressen. Om—

• Sida 24
•  Original

budsmännen skall övervaka att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. De skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Ombudsmännen mottar klagomål från allmänheten mot myndigheter och tjänste— män. De kan också handla på eget initiativ och göra inspek- tioner och andra undersökningar.

Antalet klagomål ökar, de beräknas år 1996 överstiga 5.000. Många klagomål avvisas, ibland av formella skäl, ibland därför att ombudsmännen inte finner tillräckliga skäl för att rikta kritik. Det är bara 15 procent av avgjorda ären- den som brukar leda till någon form av kritik. Ombuds— männen kan besluta om åtal inför domstol, om anmälan för disciplinåtgärd och om erinran. Den senare formen är den vanligaste.

Justitiekanslern (JK)

Justitiekanslern är regeringens kontrollorgan. Kanslems uppgift är att Värna om rättssäkerheten och att förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. Vi- dare skall kanslern på skaderegleringsområdet se till att den enskilde får sin rätt utan att det allmänna intresset sätts åt sidan, samt bidra till en riktig rättstillämpning och lagföring på tryckfrihetens och yttrandefrihetens område. Kanslem är också regeringens jurist och bevakar statens rätt i olika sammanhang.

JKzs granskning kan initieras genom klagomål från enskil- da eller myndighet, genom inspektion eller genom att JK själv tar upp ett ärende. JK har rätt att väcka åtal och att anmäla för beslut om disciplinpåföljd.

Som framgått kan allmänheten i många fall Vända sig till antingen JO eller JK - eller bådadera, varvid samråd mellan dem sker beträffande handläggningen - med sina klagomål. JK får dock långt färre ärenden än JO.

Såväl JO som JK bör betraktas som kontrollorgan. Det är inte deras uppgift att vara aktörer beträffande förändringar. Dock kan det i flera fall vara så att deras verksamhet leder till förändringar, inte bara i konkreta fall där de framför kri- tik utan också när det gäller mera allmänna förändringar i organisation och arbetssätt. Deras synpunkter kan "fångas

• Sida 25
•  Original

upp” av regeringen, av berörd myndighet eller av annat organ.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen hös- ten 1996 gav JK i uppdrag att undersöka behovet av att stär- ka kontrollfunktionema inom den statliga förvaltningen. Bakgrunden till detta uppdrag var olika fall av ekonomiska oegentligheter eller andra missförhållanden inom den of— fentliga förvaltningen och fall av otillåten hantering av all- männa medel. I flera av dessa fall har revision och andra kontrollinstrument visat sig vara otillräckliga. Det bör för framtiden finnas effektiv kontroll i form av rättslig kontroll och revision, som avser såväl medelsanvändning som verk- samhet. JK skall också överväga frågan om hur nuvarande kontrollsystem samverkar med varandra, om det finns risk för att vissa frågor "faller mellan stolarna" och inte fångas upp av något system. JK skall redovisa en förstudie redan i februari 1997.

4.2. Förändringsmakten

Då det gäller makten att förändra vill jag än en gång betona regeringens centrala roll. Det är regeringen som i sin egen— skap aV chef för hela statsförvaltningen har den främsta makten och det högsta ansvaret för att utveckla och föränd- ra. Regeringen har också under senare år på ett mera aktivt sätt utnyttjat den rätten, både som beslutande och som på- drivande aktör.

Jag vill betona ytterligare en sak, nämligen den rätt och makt som respektive myndighet har att förändra sin egen verksamhet. Den nya förvaltningspolitiken ger myndighe— terna en betydande rätt att besluta om sin egen organisation och om sitt sätt att arbeta. Det är myndigheternas ledning som i hög grad formar den miljö i vilken myndigheterna arbetar. Det är lätt att notera att somliga myndigheter har nått längre än andra i fråga om utveckling och förnyelse. De är mera förändringsberedda, de tar själva initiativ och fattar själva beslut som leder till större effektivitet i arbetet.

Några organ har emellertid till särskild uppgift att verka för förändringar. De ger genom sitt arbete i regeringen un— derlag för beslut och de stödjer myndigheterna i deras arbe- te.

• Sida 26
•  Original

Statskontoret Statskontoret är ett utrednings- och stabsorgan med uppgift att stödja regeringen i arbetet med att ompröva, effektivisera och styra statlig och statligt finansierad verksamhet. Det arbetet sker på uppdrag av regeringen eller av kommittéer och arbetsgrupper inom Regeringskansliet. Det är alltså i hög grad uppdragen som styr verksamhetens omfattning och inriktning.

Statskontoret redovisar varje är många rapporter och medverkar i många statliga utredningar. Flera av rapporter- na är att betrakta som utredningar, andra är ganska lika de revisionsrapporter som Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer brukar utarbeta. Som exempel på rapporter under senare år kan nämnas:

Företagens uppgiftslämnande - Den ideella sektorn i sam- hällsekonomiskt perspektiv - Sektorsövergripande analys av den arbetslivsinriktade rehabiliteringen - Omfattningen och inriktningen av statliga myndigheters uppgiftsinsamling från kommunerna - Utvärdering av företagshälsovården - Fiskekontrollen vid en EU—anslutning - Försvarets produkti- vitet och kostnadsutveckling - Användningen av elektronisk post i den offentliga förvaltningen.

Ser vi enbart till rubrikerna skulle flera av dessa rapporter ha kunnat utarbetas vid något av de båda revisionsorganen - liksom flera av deras rapporter skulle ha kunnat utarbetas vid Statskontoret. Det finns emellertid i många fall skillna- der i ansats och metod och i bakgrunden till rapporterna. Statskontoret arbetar som nämnts på uppdrag. Utredning- arna skall i allmänhet inte bara vara beskrivande och analy- serande utan också innehålla konkreta förslag, och i själva uppdraget har ofta angivits ramar för sådana förslag. Revi- sionsorganen har normalt sett själva bestämt när en gransk- ning skall ske, i Vilken form den skall ske och i vad mån den skall innehålla konkreta förslag.

Regeringen har angett sju mål för Statskontoret:

-ompröva statlig och statligt finansierad verksamhet -utveckla och verksamhetsanpassa mål och resultatstyming

• Sida 27
•  Original

-renodla verksamhetsformema för offentlig produktion -utveckla samverkan och tydliggöra ansvarsfördeh'iing mellan stat och kommun -fullfölja bolagisering och privatisering av statlig verksam- het -utveckla och förändra statsförvaltningens struktur och ar- betsformer inför ett ökat europeiskt förvaltningssamarbete -utveckla en öppen elektronisk infrastruktur för en effektiv informationsförsörjning.

Denna långa lista av uppgifter visar att Statskontoret är en Viktig aktör i förändringsarbetet.

Arbetsgivarverket

Arbetsgivarverket, tidigare Statens arbetsgivarverk, har till uppgift att svara för förhandlingsverksamheten inom staten, förhandlingar om löner och allmänna villkor för statligt an- ställda. Verket skall också företräda myndigheterna i arbet- stvister och svara för den information, rådgivning och ut- bildning som statliga arbetsgivare behöver. Verket har rätt att besluta om lockout och andra stridsåtgärder mot arbets- tagare.

Det har i många sammanhang betonats att personalfrågor, personalutbildning och personalutveckling är viktiga delar av förvaltningspolitiken. De ökade krav som utvecklingen inneburit för de statligt anställda gör att frågor om rekryte- ring, utveckling och utbildning, löner och andra Villkor bli- vit betydelsefulla. Den ökade decentraliseringen också på detta område, i kombination med myndigheternas större rätt att själva besluta om organisation och arbetssätt, har medfört att myndigheterna själva fått ett ökat ansvar för personalpolitiken.

Det tycks dock som om frågor om personalutveckling, ut- bildning, information etc. inte har spelat samma Viktiga roll i verkligheten som de ansetts böra göra i en del utredningar och regeringspropositioner under 1980- och 1990-talen. Det kan bero på att Arbetsgivarverket och andra aktörer som verkat under delar av denna period, exempelvis Statens institut för personalutveckling, SIPU, och Statens arbets— marknadsnämnd, SAMN, inte fått tillräckliga resurser, att ekonomiadministration tillmätts större betydelse än perso—

• Sida 28
•  Original

naladministration och personalutveckling, att andra organ, framför allt Riksrevisionsverket och konsult- och utbild- ningsföretag, liksom naturligtvis myndigheterna själva, kommit att svara för viktiga delar av denna verksamhet.

ESO - Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi är en kommitté under finansdepartementet. Jag kommer inte att i denna rapport behandla det statliga kommittévä- sendets viktiga roll i arbetet med att förändra och utveckla. Ett undantag gör jag dock, nämligen ESO. Huvuduppgiften för ESO är att bredda och fördjupa underlaget för budget- politiska och samhällsekonomiska avgöranden. En särskild uppgift är att belysa frågor om den offentliga sektorns effek- tivitet och produktivitet. Gruppen arbetar främst genom att lämna uppdrag till myndigheter, institutioner och forskare. Gruppens rapporter publiceras och brukar bidra till att sti- mulera debatten om den statliga verksamheten.

ESO är alltså inte någon myndighet utan ett utredningsor- gan som arbetar i kommittéform. ESO har funnits under ca 15 år och består av ett antal ledamöter, huvudsakligen fors- kare och ämbetsmän. Det finns ett mindre kansli, men rap- porterna brukar utarbetas av självständiga forskare och ut- redare som själva svarar för innehållet i rapporterna och för eventuella rekommendationer. ESO har publicerat ett bety- dande antal rapporter som berört alla områden med an- knytning till offentlig ekonomi och statlig verksamhet. Ge- nom sitt självständiga och fria sätt att arbeta kan ESO sägas vara ett värdefullt komplement såväl till myndighetsorgani- sationen som till offentliga utredningar i traditionella for- mer.

Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det finns ett flertal organ som har till uppgift att kontrollera och att förändra. Dessa organ har genom sin verksamhet bidragit till att svensk förvaltningspolitik har förnyats och att den statliga verksamheten har förändrats i fråga om innehåll, organisa- tion och arbetssätt, liksom till att svensk statsförvaltning har fått ett gott internationellt anseende. Likväl finns också nu

• Sida 29
•  Original

många problem både på kontrollområdet och på föränd— ringsområdet.

• Sida 30
•  Original

5.1. Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens väg- nar granska statlig verksamhet. Granskningen är till över- vägande del av förvaltningsrevisionell karaktär och främst inriktad på måluppfyllelsen och effekterna av riksdagens beslut. Syftet är att främja ett effektivt utbyte av statliga in- satser.

Granskningen omfattar inte bara statliga myndigheter, utan också sådan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Dessutom granskar revisorerna som externrevi- sorer Riksbanken, den inre riksdagsförvaltningen, riksda- gens ombudsmän och Riksbankens jubileumsfond.

Revisorernas uppgift finns angiven i regeringsformen och riksdagsordningen samt i en särskild instruktion. Det sägs att revisorerna skall " granska den statliga verksamheten". Till granskningsområdet hör också regeringens verksamhet. Revisorerna skall dock inte gå in på regeringens administra- tiva praxis, det är - som nämnts - Konstitutionsutskottets uppgift.

Revisorerna skall koncentrera sin granskning till generella problem och frågor av principiell natur. De skall verka för god hushålh'iing och rationellt utnyttjande av statens till- gångar.

Riksdagens revisorer är förtroendemän. Det är riksdagen som varje år utser tolv revisorer och lika många supplean— ter. Revisorerna arbetar på tre avdelningar, varvid varje av- delning bereder ärenden som tillhör vissa angivna utskott- sområden. Revisorerna är riksdagsledamöter, i allmänhet ledamöter med flera års erfarenhet av riksdagsarbete. De deltar på vanligt sätt i riksdagsutskottens arbete, men måste

• Sida 31
•  Original

ägna betydande tid åt sitt revisorsuppdrag, sammanträden, inläsning, resor.

Revisionsarbetet bedrivs i nära samverkan mellan reviso- rerna och tjänstemännen vid revisorernas kansli. Kansliet har ett 20-tal anställda, fördelade på två utredningsenheter och en administrativ enhet. Dessutom utnyttjar revisorerna ex- perter och tillfälligt anställda. Revisorerna beräknas under år 1997 disponera ett ramanslag om drygt 16 miljoner kr.

Revisorerna utarbetar varje år en verksamhetsplan som anger den planerade verksamheten. Dessutom fastställs en granskningsplan. Det sägs i den aktuella planen för hösten 1996 att granskningsarbetet i ökad grad skall vara av princi- piell och gränsöverskridande karaktär med tematisk inrikt— ning.

Granskningsarbetet hösten 1996 koncentrerades till följan- de teman: Europeiska unionen - Förvaltningspolitik — Den statliga revisionen (statens årsredovisning) - Statens ägarroll - Offentlig upphandling — Miljö - Rättsväsendet - Arbets- marknadspolitik - Sociallagstiftning. Det är sålunda - med hänsyn till resurserna - ett brett arbetsfält. Ambitionen är att kunna täcka utskottsområdena. Så är inte fallet vid varje enskild tidpunkt, men under ett par år har varje utskott be- rörts av någon eller några granskningar.

Revisorernas arbete sker i olika steg. Arbetet brukar inle- das med en förstudie som ligger till grund för revisorernas beslut om den fortsatta inriktningen av arbetet. Om reviso- rerna bestämmer sig för att gå vidare utarbetas i ett andra steg en rapport. Det arbetet sker i samverkan mellan reviso- rer från berörd avdelning och någon, ibland några, tjänste- män från kansliet. Den rapporten behandlas sedan av revi- sorerna i plenum. De beslutar om innehållet i rapporten, och rapporten innehåller därmed de förtroendevalda revisorer- nas uppfattning. Rapporten brukar sedan remissbehandlas och i ett tredje steg kommer så ärendet tillbaka till reviso- rerna i plenum. De tar nu slutlig ställning på grundval av rapport och remissvar.

Rapporten redovisas i form av en skrivelse till riksdagen. Den behandlas på samma sätt som en regeringsproposition. Det finns alltså motionsrätt, och rapporten och eventuella motioner behandlas nu i berört utskott, som avger ett betän-

• Sida 32
•  Original

kande som slutligen behandlas i kammaren. Det kan sålun- da ta ganska lång tid från idé till riksdagsbeslut.

Revisorerna sysslar inte bara med att utarbeta gransk- ningsrapporter. De kan också göra informationsbesök på olika myndigheter samt länsbesök. Informationsbesöken görs vanligen av två revisorer och en tjänsteman. Revisorer- na kan dessutom ordna seminarier och utfrågningar av verkschefer m.fl.

Det pågår nu en särskild utredning om Riksdagens reviso- rers verksamhet. Talmanskonferensen tillsatte nämligen våren 1995 en utredning med uppgift att behandla frågor om den statliga revisionens framtida roll, organisation och finansiering. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att såväl riksdagen som regeringen också framdeles skulle ha egna myndigheter till sitt förfogande, en annan att onö- digt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagens reviso— rer så långt möjligt skulle undvikas. Utredningen skulle också överväga vilka totala resurser som borde finnas och hur de borde fördelas samt avgränsningar och samverkans- former mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens reviso- rer.

Som nämnts återkommer jag till revisorernas arbete i kapi- tel 7.

5.2. Riksrevisionsverket (RRV)

Riksrevisionsverket är central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både finansiell revision (årlig revision) och förvaltningsrevision (effektivitetsrevision).. RRV har också till uppgift att stödja och utveckla den ekonomiska styrningen och uppföljningen på olika nivåer i den statliga verksamheten. Det övergri— pande målet för RRV:s verksamhet är att verka för effektivi- tet i staten och i statliga åtaganden samt en säker och ända- målsenlig ekonomiadministration i statlig verksamhet. RRV har tre verksamhets grenar, med RRV:s egna benämning- ar Ärlig revision - Effektivitetsrevision - Ekonomi och resul- tatstyming.

Jag skall inte i denna rapport närmare beröra den tredje grenen, bara kort nämna att denna avdelnings uppgift är att svara för centrala frågor rörande resultat- och ekonomistyr—

• Sida 33
•  Original

ning och att stödja och utveckla den statliga budgetproces- sen, ekonomistyrningen och uppföljningen i den statliga verksamheten genom att utarbeta regler, metoder och sys- tem. En ytterligare uppgift är att svara för statlig ekonomiin- formation, prognoser, riksredovisning och finansstatistik.

Detta är arbetsområden som — internationellt sett - inte brukar ingå i ett revisionsorgans uppgifter, i vart fall inte med den omfattning och ambitionsnivå som gäller för svenska RRV. Jag skall i kapitel 7 återkomma till detta i samband med att jag berör frågor om revisionsarbetet och revisionens integritet.

Då det gäller RRV:s huvuduppgift - revision - är verksam- heten uppdelad i två avdelningar, en för finansiell revision (årlig revision) och en för förvaltningsrevision (effektivitets- revision).

Uppgiften för den finansiella revisionen är att i enlighet med god revisionssed granska och bedöma om de granskade organisationemas (myndigheter, aktiebolag och stiftelser) årsredovisningar och underliggande redovisning samt un— derlaget för ledningens förvaltning är tillförlitligt och räken- skaperna rättvisande, samt om redovisningen och ledning- ens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Uppgiften är också att biträda EU:s revi- sionsrätt vid dess granskningar i Sverige samt att utse revi- sorer i bolag och stiftelser som verket granskar.

RRV granskar närmare 500 olika organisationers årsredo— visning. Här ingår myndigheter, affärsverk, statliga aktie- bolag, stiftelser samt Vissa nordiska, kyrkliga och interna— tionella institutioner.

Den årliga revisionens uppdrag har under senare år vid- gats genom att uttalandet över myndigheternas årsredovis- ningar också skall avse myndighetsledningarnas förvaltning. Dessutom har avdelningen fått tillkommande och växande uppgifter med anledning av det svenska medlemskapet i EU.

RRV:s granskningar skall genomföras enligt god revisions— sed. Revisionens syfte skall alltså uppnås, och omdömena över organisationens årsredovisning samt redovisning och förvaltning skall avges på professionell grund. Revisionen skall bedrivas så att den ger hög och konstaterbar nytta för såväl regeringen som den organisation som granskas. RRV

• Sida 34
•  Original

brukar ofta tala om att revisionen skall ge mervärde. Granskningen skall inriktas mot de för staten mest väsentli- ga områdena Vilka karakteriseras av hög risk samt mot om- råden inom respektive organisation där risken är hög för väsentliga fel. RRV brukar också framhålla att arbetet skall bedrivas med hög professionell kvalitet och med kombina- tion av kontroll och stöd.

Granskning och rapportering sker i nära samspel med de granskade organisationerna, detta bl.a. för att eventuella åtgärder snabbt skall kunna vidtas. Granskningarna rappor- teras till regeringen, berörda departement och revisionsob- jektens ledningar.

Jag vill - också om det ligger utanför ramen att i detta av- snitt redogöra för RRV:s uppgifter och organisation — här nämna om senare års utbyggnad av myndigheternas interna kontroll och revision. En viktig del av ansvar och kontroll i staten utgör ju myndigheternas eget ansvar. Myndighets- chefen skall enligt verksförordningen ansvara för verksam- heten och hushålla Väl med statens medel, följa upp och pröva den egna verksamheten. Styrelsen har ett ansvar för att pröva om verksamheten bedrivs effektivt. Också bokfö- ringsförordningen ställer krav på myndighetschefen. Det skall finnas kontroll i organ, system och arbetsrutiner.

1995 tillkom en förordning om intern revision vid statliga myndigheter. Den gäller vid ett 40-tal myndigheter med stora medelsflöden, t.ex. Arbetsmarknadsverket, Centrala studiestödsnämnden, Försvarsmakten, några länsstyrelser, några universitet, Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma, Statens löne- och pensionsverk, SIDA, Tullverket, Riksskatteverket med skatte- och kronofogde- myndigheter samt Vägverket. Dessa myndigheter skall in- rätta intem revision som skall svara för självständig gransk- ning av myndighetens kontroll av system, rutiner och orga— nisation och hur myndigheten fullgör sin ekonomiska redo- visningsskyldighet.

Denna organisation utgör inom berörda myndigheter ett värdefullt komplement till det centrala revisionsorganet, RRV.

Uppgiften för förvaltningsrevisionen (effektivitets- revisionen) är att granska om statsmakternas mål uppfylls och om de ursprungliga motiven för statliga åtaganden är

• Sida 35
•  Original

hållbara i dagens situation. Uppgiften är också att granska måluppfyllelsen och effekterna av statsmakternas beslut, medlens effektivitet och att i övrigt initiera förändring och effektivisering i den statliga verksamheten genom att pröva regler och förhållanden som hindrar effektivitet.

Den årliga revisionen skall - som framgår av namnet - varje år granska myndigheternas redovisning. Förvaltnings- revisionen har att själv avgöra när och hur en granskning skall ske. Målet är att samtliga departementsområden skall beröras av en granskning under en treårsperiod. Detta mål brukar också uppnås.

RRV brukar betona att granskningarna i första hand skall inriktas mot områden av stor statsfinansiell betydelse och/eller områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Det innebär att revisionen är särskilt inriktad på områden som skatter och avgifter, socialförsäkring, ar- betsmarknad, jordbruk, försvar, infrastruktur, högskola och forskning samt stat-kommun-relationer. Områden som har särskild betydelse för människors liv och hälsa fokuseras också.

Som exempel kan nämnas ett antal projekt som beräknas avslutas hösten 1996:

Några skattemyndigheters hantering av skattebrott - Statens kontroll av hälso- och sjukvård - Tullens uppbörds- kontroll - Statlig lokalförsörjning - Kartläggning av länssty- relsemas arbetsuppgifter - Bidragsförskott, en studie av ef- fektiviteten ibidragsformen - Försäkringskassans samver- kan med Yrkesinspektionen - Bostadsbidrag - Kombinatio- ner av stöd till företag - EU:s strukturfonder, en kartlägg- ning - Produktions- och ledningssystem vid FMV - Samord- ning inom rättsområdet — Utbildningen inom försvaret - Administration av EU:s jordbruksstöd - Multibistånd, nor- diskt revisionssamarbete - Exportfrämjande - Effektiviteten i konkurrensövervakning - Trafikledning - Miljökonsekvens- beskrivningar — Datorstöd i undervisningen - Avreglering ur ett kundperspektiv - Nedskäming och omorganisation, en granskning av rationaliseringsarbete i statsförvaltningen - Offentliga åtaganden och modern teoribildning - Samverkan mellan högskola och näringsliv - Forskarutbildningens ef-

• Sida 36
•  Original

fektivitet - EU:s forskningsmedel - Statliga styrmedel inom skolsektom. Revisionsinsatsema på skilda områden väljs efter en strate- gisk bedömning av kritiska punkter. Avsikten är att inom de stora sektorerna bedriva ett uthålligt arbete med ett antal granskningar under en flerårsperiod. På så sätt kan RRV mera systematiskt samla in fakta, bearbeta och analysera dem, bygga upp och sprida kunskap

Målet är att årligen genomföra ett 20-tal granskningar och förse statsmakterna och myndigheterna med underlag för åtgärder. Till följd av sparkrav, som också omfattar RRV, är det kanske inte möjligt att under de allra närmaste åren ge- nomföra så många granskningar.

En granskning inleds som regel med en förstudie, varefter beslut fattas om den fortsatta inriktningen av arbetet. I varje projekt medverkar ett par revisorer, varav en med längre erfarenhet av revisionsarbete. Innan rapporten är slutligt klar sker en dialog med berörd myndighet, vilket kan leda till vissa förändringar av innehållet om nya fakta skulle till- komma. Beslut om rapportens innehåll fattas av chefen för avdelningen.

lnom RRV - och främst inom avdelningen för förvaltnings- revision - görs också ett omfattande remissarbete över of- fentliga utredningar m.m. Detta anses vara viktigt med hän- syn till att RRV besitter betydande kunskaper inom olika verksamhetsområden, kunskaper som kan förbättra under- laget för kommande beslut. Avdemmgen handlägger varje år ca 150 remisser.

RRV har ca 520 anställda, varav närmare 450 handläggare, huvudsakligen akademiker. Omkring 170 sysslar med fi- nansiell revision och ca 100 med förvaltningsrevision. Ver- ket har sitt huvudkontor i Stockholm och dessutom kontor i Jönköping, Karlstad och Uppsala. RRV får är 1997 ett stats- anslag om närmare 180 miljoner kr och avgiftsinkomsterna (dels för vissa revisioner, dels och främst för ekonomiadmi- nistrativa och personaladministrativa system) beräknas till närmare 230 miljoner kr.

Som nämnts återkommer jag till revisorernas arbete i kapi— tel 7.

• Sida 37
•  Original

5.3. Skillnader och likheter mellan de båda revi- sionsorganen

Den statliga revisionen i Sverige är - vid en intemationell jämförelse - organiserad på ett ovanligt sätt. I andra länder finns, som vi skall se närmare i nästa kapitel, ett revision- sorgan, som rapporterar till parlamentet eller till parlament och regering. I Sverige finns två revisionsorgan, ett - Riks— dagens revisorer —som rapporterar till riksdagen, och ett — Riksrevisionsverket - som rapporterar till regeringen. Det finns flera orsaker till detta.

En utgör den långa historiska traditionen inom svensk förvalt- ning. Riksdagens revisorer kan söka sina rötter i 1809 års regeringsform med riksdagens rätt att granska rikets styrel- se. Riksrevisionsverket kan söka sina rötter ännu längre tillbaka, till Kammarrådet som Gustav Vasa inrättade år 1539 för att granska statens räkenskaper och uppbörd. Namnet Riksrevisionsverket tillkom dock först 1961, då då— varande Riksräkenskapsverket och Statens sakrevision slogs samman. Det är den traditionella svenska förvaltningsorga- nisationen med ett jämförelsevis litet regeringskansli med huvudsakligen politiska uppgifter, och ett stort antal stora och självständiga ämbetsverk med huvudsakligen verkstäl- lande uppgifter, som medfört att regeringen behövt ett or- gan för att kontrollera myndigheterna och deras verksamhet och för att medverka till utveckling och förändring i den statliga verksamheten.

En annan är de senaste 20 årens utveckling inom svensk för— valtningspolitik med växande krav inte bara på granskning och kontroll utan också på utvärdering och uppföljning, omprövningar och förändringar. Det statsfinansiella läget under senare år har ytterligare förstärkt dessa krav. Rege- ring och myndigheter har haft nytta av revisionens verk- samhet och Riksrevisionsverket har fått ökade resurser för sitt arbete. Samtidigt har riksdagen förstärkt sina resurser för uppföljning, utvärdering och revision, vilket medfört att Riksdagens revisorers kansli, som länge hade bara ett fåtal anställda, nu har fått Väsentligt större resurser.

Det är lätt att peka på skillnader mellan Riksdagens reviso— rer och Riksrevisionsverket.

• Sida 38
•  Original

. Riksdagens revisorer hör under riksdagen, Riksrevi- sionsverket under regeringen, normalt med finansdepar- tementet som "huvudman".

. Riksdagens revisorer består av tolv ledamöter, valda av riksdagen efter sedvanliga proportionella grunder. Revi— sorerna har ett kansli med handläggare som utarbetar förslag till rapporter i samråd med revisorerna varefter revisorerna bearbetar förslagen och står för rapporternas innehåll. Rapporterna sänds till riksdagen och behandlas först i utskotten sedan i kammaren. Revisorerna är så- lunda såväl avsändare som mottagare av granskningar- na. Revisorerna fastställer själva sin verksamhetsplan och avgör verksamhetens inriktning. . Riksrevisionsverket leds av en generaldirektör. RRV till- hör den grupp av myndigheter som inte har någon sty- relse. Det finns ett råd, men som framgår av namnet har detta organ enbart rådgivande funktion. Verksamhets- planen utarbetas inom verket och det är sålunda verket, formellt generaldirektören, som bestämmer revisionens inriktning. Revisionsrapportema utarbetas av en mindre grupp revisorer och utredare och innehållet bestäms normalt av chefen för revisionsavdelningen.

. Riksdagens revisorer sysslar med förvaltningsrevision och endast i fråga om riksdagens egna organ med finan- siell revision. Riksrevisionsverket sysslar både med fi— nansiell revision och förvaltningsrevision. . Riksdagens revisorer har ett kansli med ett 20-tal anställ- da, medan Riksrevisionsverket har ca 520 anställda, var- av drygt hälften sysslar med revision (de övriga med ekonomi- och resultatstyming samt med verkets egen administration, intemationell verksamhet m.m.). Skillnaden i resurser medför naturligtvis att RRV har en långt mera omfattande produktion och också kan ägna stör- re resurser åt metodutveckling inom båda revisionsformer- na och åt att ge råd och stöd åt myndigheterna. Det finns också likheter. Likheterna gäller kanske inte en— bart men dock väsentligen förvaltningsrevisionen, vilket är naturligt eftersom Riksdagens revisorer endast i begränsad omfattning sysslar med finansiell revision, varvid revisorer- na upphandlar revisionstjänster från revisionsbolag på marknaden. Likheterna är i första hand följande:

• Sida 39
•  Original

. Såväl Riksdagens revisorer som Riksrevisionsverket granskar centrala delar av den statliga verksamheten. Ambitionen för Riksdagens revisorer är att täcka alla ut- skottsområden och för Riksrevisionsverket att täcka alla departementsområden. På en punkt har Riksdagens revisorer ett vidare uppdrag.

De kan nämligen också granska regeringens verksamhet. Som nämnts skall de dock inte gå in på regeringens admi- nistrativa praxis, det är konstitutionsutskottets område. Ett

studium av de båda revisionsorganens rapporter under se— nare år tyder emellertid på att det i realiteten - faktiskt pub— licerade rapporter - inte tycks vara någon större skillnad mellan de båda revisionsorganens verksamhet. Sådana granskningar som Riksrevisionsverket eventuellt skulle känna sig förhindrad att utföra tycks i verkligheten göras av konstitutionsutskottet (eller förbli ogjorda) och inte av Riks— dagens revisorer. Jag återkommer i kapitel 7 till frågor rö- rande revision och politik.

Vid en jämförelse mellan de båda revisionsorganens pro- jektkataloger på det förvaltningsrevisionella området fram- kommer inte någon väsentlig skillnad i fråga om ämnesval. De flesta, kanske alla, av de granskningar som gjorts av Riksdagens revisorer skulle lika gärna kunna ha gjorts av Riksrevisionsverket och vice versa. Till följd av informa- tionsutbyte mellan de båda organen i planeringsprocessen brukar man dock undvika dubbelarbete. . Arbetssättet i fråga om förvaltningsrevision är i hög grad detsamma så långt det gäller att insamla och samman- ställa data. Det är i hög grad fråga om utredningsproces- sens sedvanliga steg med tillägg av de särskilda krav på granskande ansats som revisionsarbetet ställer. Dock finns en del avgörande skillnader framför allt i arbetets slutskede, då inom Riksdagens revisorer förtroendevalda revisorer tar över och beslutar om rapportens innehåll, medan inom Riksrevisionsverket högre chefer inom ver- ket tar över motsvarande uppgift och ansvar. I vissa sammanhang brukar skillnaderna mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket betonas. Det har skett i olika utredningar som gällt de båda revisionsorganen. Jag vill här nämna endast ett exempel, hämtat ur en regerings— proposition (1986 / 87:99, s. 42). Där sägs bl.a.:

• Sida 40
•  Original

"Det finns emellertid betydande säväl principiella som praktiska skillnader mellan de båda slagen av granskning. Riksdagens revisorers granskning inne— fattar även regeringens åtgärder. Den bedrivs i ensta— ka projekt av utredningskaraktär. RR V:s granskning är däremot inriktad främst på de statliga myndighe— ternas verksamhet och ejjfektivitet i denna och bedrivs relativt fortlöpande. "

Kanske skulle man inte formulera sig på liknande sätt idag. Det finns skillnader, det finns likheter. Några är självklara. De beror på respektive organs organisatoriska hemmahö- righet, storlek och arbetsområde. En Viktig principiell skill- nad ligger i Riksdagens revisorers speciella organisation med valda revisorer både som avsändare och som mottaga- re av revisionsrapporter. Det är - internationellt sett — unikt att parlamentsledamöter är så aktiva i utformningen av re— visionsrapporter. Rollen brukar vara att behandla av reviso— rer självständigt utarbetade rapporter, i en del fall också att beställa granskningar inom olika områden.

• Sida 41
•  Original

7. Revisionsarbetet

Jag har tidigare, i kapitel 5, gett en bild av den statliga revi- sionen i Sverige, främst i fråga om uppgifter och organisa- tion. I detta kapitel vill jag beskriva och analysera själva revisionsarbetet, framför allt revisionens omfattning och inne- håll, planering och genomförande samt revisionens resultat.

Det är värt att först notera att Sverige - till skillnad från nästan alla andra länder - inte har någon revisionslag som anger revisionens mål och omfattning, former för rapporte— ring m.m. En sådan lag skulle vara av värde för revisionens arbete, den skulle ge en god plattform för arbetet.

7.1. Revisionens omfattning och innehåll

Min uppgift är i första hand att belysa den statliga revisio— nens roll som ett instrument för omprövningar och effektivi- tetsgranskningar, och främst då förvaltningsrevisionens roll. Det är också den revisionsformen — och framför allt RRV:s effektivitetsrevision - som jag i första hand kommer att be— handla. Jag Vill emellertid också behandla den finansiella revisionen. Ty också om förvaltningsrevisionen är en egen revisionsform med sina särdrag i arbete och inriktning är båda revisionsformerna nära relaterade till varandra. De har framför allt blivit det under senare år genom att den årliga revisionen också innehåller en bedörrming av ledningens förvaltning, varvid de båda revisionsformerna och - avdelningarna samverkar med varandra. Samverkan sker också inom ramen för olika projekt. Riksrevisionsverket anger i sin verksamhetsplan 1995/96 några utgångspunkter för sin verksamhet:

0 Det statsfinansiella läget som ställer stora krav på un- derlag för regeringens prövning av statliga åtaganden och effektivitetsförbättringar samt säker och ändamåls- enlig resursanvändning och styrning. o Resultatstyrningen med delegerat beslutsansvar som kräver nya styrmetoder och ökad kontroll. . Den pågående omvandlingen av den statliga sektorn genom omstrukturering, avveckling och bolagisering.

• Sida 49
•  Original

Vidare närrms att beslutet om tak för de offentliga utgifterna och strikt uppföljning av dessa jämte en ny budgetlag också kommer att påverka RRV:s verksamhet. Det är dessa utgångspunkter som avgör revisionens omfatt- ning och inriktning. Då det gäller prioriteringar av verk— samheten säger RRV följande:

⁰ RRV skall i den årliga rapporten till regeringen redovisa sina iakttagelser och ge en samlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget vid myndigheterna. ' RRV skall bidra med beslutsunderlag i statsmakternas arbete med att återställa statsfinansiell balans. ' RRV skall medverka till att förbättra kontrollfunktionema på alla nivåer i den statliga verksamheten. Regelverken måste ge konkret styrning, det måste finnas tillräckliga resurser och en bra organisation för uppföljning och kon- troll. . RRV skall bidra till fortsatt utveckling inom resultatstyr- ningsområdet. . RRV skall stödja den svenska regeringen med underlag för effektivisering av EU—system och biträda den europe- iska revisionsrätten vid dess granskningar.

Så ser alltså den aktuella arbetsinriktningen ut för RRV:s del. RRV svarar som nämnts för all finansiell revision av statlig verksamhet, utom den revision som avser riksdags- förvaltningen och riksdagens organ, vilka revideras av Riksdagens revisorer. RRV granskar inte heller regeringen och Regeringskansliet. Den granskningen har hittills gjorts av Regeringskansliets revisionskontor, alltså genom intern- revision. I framtiden torde den granskningen komma att göras av Riksdagens revisorer med stöd av revisionsbyråer på marknaden. Mina fortsatta synpunkter rörande den fi- nansiella revisionens arbete gäller enbart RRV:s revision.

Då det gäller förvaltningsrevision inom statlig verksamhet finns emellertid två aktörer, förutom RRV också Riksdagens revisorer. I vissa projekt, t.ex. vid särskilda uppdrag, kan också inom detta område konsulter och revisorer från byråer på marknaden medverka, även om det är mindre vanligt.

Riksdagens revisorer säger i sin verksamhetsplan för 1995/96 att den förvaltningsrevisionella verksamhet som revisorerna

• Sida 50
•  Original

svarar för skall vara av övergripande art. Vid revisionen beaktar revisorerna framför allt frågor som är av väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administra- tiva arbetets organisation och funktioner. Revisorernas arbe- te skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men kan också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet.

Finansiell revision RRV skall som nämnts granska myndigheternas årsredovis- ning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget för ledningens förvaltning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt om led- ningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och sär— skilda regeringsbeslut. Dessa formuleringar ger ramen för arbetet.

Den årliga granskningen omfattade 1995 sammanlagt 260 myndigheter, dvs. i princip alla statliga myndigheter. Därtill kommer revision av drygt 100 stiftelser och bolag samt ett 20-tal kyrkliga organisationer och några internationella or- gan. De reviderade objektens totala antal har under senare år varit närmare 450, och omslutningen har uppgått till över 1.000 miljarder kronor. Antalet revisionsobjekt har ökat un- der senare år, framför allt beroende på att antalet stiftelser och bolag har ökat. Antalet reviderade enheter är ännu stör- re än det nyss nämnda till följd av att flera centrala myndig- heter också har regionala organ. Som exempel kan nämnas att RRV reviderar inte bara Riksförsäkringsverket utan ock- så 25 regionala försäkringskassor, inte bara Arbetsmark- nadsstyrelsen utan också länsarbetsnämndema osv.

Genom att RRV sålunda har revisionsansvar för nästan hela den statliga sektorn får verket en god överblick över ekonomi och verksamhet i staten. Det underlättar självfallet jämförelser och erfarenhetsöverföring, liksom rådgivning och stöd rörande gemensamma problem.

Den finansiella revisionen sker fortlöpande under ett verk- samhetsår med en särskilt omfattande insats under en kor- tare tid, ett par månader, efter verksamhetsårets slut, då RRV granskar myndigheternas årsredovisning och sumrne- rar sin granskning i en revisionsberättelse. Myndigheterna

• Sida 51
•  Original

skall också numera avlämna en delårsrapport, som över- siktligt granskas av revisorerna.

Myndigheternas årsredovisning skall innehålla resultatredo- visning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys. Resultatredovisningen utgör en väsentlig del av den samlade årsredovisningen. Den är ett nytt inslag i myndigheternas redovisning, också internatio- nellt sett.

Årsredovisningarna kan vara av olika omfattning. Det be— ror - förutom på det självklara att granskningsobjektens verksamhet och omslutning är av olika omfattning - på vilka krav som regeringen ställer på respektive objekt vad gäller återrapportering av skilda slag. Det sägs i förordningen om myndigheternas årsredovisning att årsredovisningen skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader och intäkter. Den skall också ge information om andra förhållanden som är av väsentlig betydelse för rege- ringens uppföljning och prövning av verksamheten samt för budgeteringen av myndigheternas verksamhet.

Årsredovisningar av nuvarande karaktär är ett nytt inslag, som tillkommit stegvis inom den statliga verksamheten un- der 1990-talet. RRV har i sin revision framfört en hel del kri- tik av årsredovisningarna. Ibland kan redovisningarna vara för omfattande och innehålla oväsentlig information. Redo— visningarna skall ju framför allt utgöra underlag för rege- ringens styrning och inte vara en allmän informationspro- dukt eller en vacker beskrivning av myndighetens omfat- tande verksamhet. Ibland kan redovisningen vara för knapphändig och inte ge svar på relevanta frågor. Den ut- gör då inte ett tillräckligt underlag för regeringens styrning.

Denna fråga bör bedömas i ett tidsperspektiv, ett gällande 1990-talets första år och ett gällande nutid och framtid. Det är förståeligt om årsredovisningarna - i första hand resultat- redovisningama - inte på en gång var perfekta. Det tar tid att implementera nya arbetssätt och att ta fram ny och rele- vant information. Det kräver en betydande insats från myn- digheternas sida att utarbeta en resultatredovisning och en betydande insats från revisionens sida att granska och vär- dera en sådan redovisning och därjämte utveckla metoder för att förbättra redovisningama. Därför kunde man för några år sedan inte ställa samma krav som bör ställas idag.

• Sida 52
•  Original

Nu har de nya principerna gällt några år och det bör vara möjligt att ställa högre krav. Årsredovisningarna har också stegvis förbättrats.

RRV:s granskning sammanfattas i en revisionsberättelse som ställs till revisionsobjektet och också sänds till regeringen.

Det finns olika rapportnivåer på den finansiella revisionen. Normalfallet är en "ren" revisionsberättelse, som kort säger att granskning har gjorts enligt god revisionssed och att års- redovisning upprättats enligt gällande föreskrifter. lnom statliga myndigheter fattas ju inte beslut om ansvarsfrihet på samma sätt som gäller för bolag m.fl., varför berättelsen inte innehåller någon sådan formulering. Däremot gör RRV numera ett "förvaltningsuttalande" i revisionsberättelsen, detta mot bakgrund av de nya reglerna rörande årsredovis- ning som säger att RRV:s granskning också skall omfatta ledningens förvaltning. Det bör betonas - också om det är självfallet med hänsyn till den korta tid som står till förfo- gande för RRV:s granskning av årsredovisningarna - att detta förvaltningsuttalande inte utgör någon förvaltningsre- vision utan mera är en bedömning av myndighetsledning— ens förvaltning i ett bredare perspektiv än som tidigare varit vanligt i finansiell revision, och att revisorer från båda revi- sionsformerna samverkar i den bedömningen.

Det vanliga är alltså en "ren" revisionsberättelse. Också i sådana fall har emellertid RRV ofta framfört ett antal syn- punkter under verksamhetsårets lopp, synpunkter som normalt beaktas i det fortsatta arbetet inom myndigheten. Ibland kan en "ren" revisionsberättelse kompletteras med en revisionspromemoria till myndighetens ledning, en pro- memoria som kan innehålla tyngre och mera omfattande synpunkter på myndighetens ekonomi och verksamhet, dock synpunkter av den art att revisorerna bedömer det vara tillräckligt att de hanteras av ledningen.

Nästa nivå är att revisorerna sammanfattar sina iakttagel- ser i en rapport riktad till myndighetens styrelse. Då hand- lar det om mera allvarlig kritik. Regeringen (berört fackde— partement) får en kopia av sådan rapport.

Det finns ännu en nivå, nämligen att revisionsberättelsen innehåller mera allvarlig kritik (”invändning"). Det är den mest allvarliga formen och kan avse väsentliga brister i han- teringen av myndighetens ekonomi och verksamhet eller att

• Sida 53
•  Original

myndigheten inte följt bestämmelserna i statsmakternas föreskrifter. Regeringen (berört departement) får naturligtvis del av sådan berättelse. Om RRV:s berättelse innehåller in- vändning skall berörd myndighet inom två månader till regeringen redovisa Vilka åtgärder som myndigheten vidta- git eller avser att vidta.

1995 lämnade RRV 15 revisionsberättelser med invänd- ning. Samma berättelse kunde innehålla flera invändningar. De flesta invändningarna berörde frågor med anknytning till ledningens förvaltning. Det bör också noteras att två av objekten hade fått revisionsberättelse med invändning två år i följd, en med fyra år i följd.

RRV lämnar också varje år en rapport - ”årlig rapport" - till regeringen. Den rapporten utgör en sammanfattning av revisionens resultat under året. I rapporten redogörs för den årliga granskningen, sammanfattningsvis och departe- mentsvis. Rapporten behandlar också olika väsentliga pro- blem, som särskilt noterats under året. Dock kan en del pro— blem omnämnas varje år. Som exempel kan nämnas att 1995 års rapport berörde följande områden: Förstärkt styrning och kontroll - Kvalitetssäkring och kontroll i socialförsäk- ringssystemet - Tillsyn över omreglerade marknader - Stat- lig informationsförsörjning. Dessutom berördes olika pro- blem inom resultatstyming och ekonomiadministration samt brister i offentliga utredningar.

Jag har flera gånger betonat att modern revision inte bara handlar om att granska och kontrollera utan också om att främja och stödja, och att dessa senare uppgifter blivit allt viktigare. Det tillhör RRV:s uppgifter att medverka i me- todutveckling och att medverka i utformning av system som kan bidra till att minska risker för fel (avsiktliga och oav- siktliga) samt att ge råd och stöd åt regering och myndighe- ter.

Då det gäller stöd till regeringen kan det handla om särskild granskning av organisationer, system och strukturer, vida- reutveckling av metoder, analys av problem inom ekonomi- administration och resultatstyrning, utformningen av styr— ning i olika sektorer och organisationer och information om utvecklingen inom statlig verksamhet.

Då det gäller stöd till myndigheterna kan det handla om verksamhetsorienterat stöd på olika områden, t.ex. ekonomi

• Sida 54
•  Original

och resultatstyming, organisationsutveckling, utbildning och metodstöd.

Såväl regeringskansli som myndigheter får också råd och stöd vid utformning av ekonomiadministrativa regelverk, vid ny- och ombildning av myndigheter, stiftelser och bolag samt vid utbyggnaden av internkontroll och intemrevision. Rådgivningen är ofta kopplad till revisionsinsatsen.

Den växande ambitionen att ge råd och stöd - en ambition som har varit och är stödd av såväl regering som myndighe- ter - har medfört att de främjande och stödjande inslagen i revisionens arbete har ökat. Det innebär också ett delvis för- ändrat sätt att arbeta, bl.a. med mera av kontakter mellan revision och regeringen och myndigheter. RRV skiljer ibland mellan revisionsrelaterad rådgivning, som är kostnadsfri och lämnas i direkt anslutning till revisionen, och annan rådgivning och stöd, som är avgiftsfinansierad och syftar till att stärka myndighetens styrning.

Det är en omdebatterad fråga inom all revision, i Sverige såväl som internationellt, i statlig revision såväl som i revi- sion av företag, hur omfattande inslagen av rådgivning och stöd bör och får vara. Frågan är omdebatterad, men också svårbe- svarad, ty det är inte alldeles lätt att avgöra vad som bör kallas stöd och vad som bör få annan etikett (kanske tradi- tionell revision). Om man så vill kan ju all revisionell verk- samhet betraktas som stöd. Jag vill dock inte använda en så vid definition, även om jag kan instämma i att god revision bör innefatta viktiga moment av råd och stöd. Att exempel- vis utveckla metoder och system för redovisning, liksom systeminförande och systemförvaltning, är emellertid råd och stöd som bör anses gå utöver god revision.

Det är en allmän tendens inom all revision att inslagen av råd och stöd ökar. Jag kan se många skäl till att så är fallet. Statsmakterna vill att den statliga sektorn skall präglas av utveckling och förnyelse, av god effektivitet och produktivi— tet. Revisionen kan med sitt arbete medverka till detta, den kan ge råd och stöd och förmedla kunskap

Det är samtidigt viktigt att betona revisionens oberoende. Varje revisor skall arbeta med objektivitet och integritet. All revision måste ske enligt god revisionssed och god revisors- sed. För RRV gäller särskilt att revisionen skall bedrivas oberoende, inte bara i förhållande till politisk nivå och be-

• Sida 55
•  Original

rörd myndighet, utan också i förhållande till den normeran- de verksamheten vid verket.

Det har enligt min mening varit värdefullt för alla berörda parter - regering, riksdag, myndigheter m.fl. - att RRV i väx- ande grad arbetat med revisionell rådgivning och stöd. Det har också varit värdefullt för RRV, för kunskaps- och metodut- vecklingen inom verket. Därför bör också den framtida revi- sionen omfatta betydande inslag av råd och stöd.

Samtidigt är det, som nämnts, viktigt att alltid betona revi— sionens oberoende, revisorns objektivitet och integritet. Det är viktigt för regeringen och Regeringskansliet att inte "övernyttja" RRV som aktör ifråga om råd och stöd. Det är vik- tigt för RRV att inte låta denna del av verksamheten — som många gånger kan vara stimulerande och utvecklande - växa alltför mycket. Så har ännu inte skett i fråga om RRV:s revision. Men oberoende måste förbli det främsta budordet såväl för regeringen (Regeringskansliet) som för RRV.

Det nu sagda gäller råd och stöd som är relaterat till revi- sionen och revisionens verksamhetsområde, som ju inte bara innefattar myndigheternas redovisning utan också myndigheternas verksamhet och resultat, styrning och led- ning. RRV inrymmer emellertid, som tidigare nämnts, också en avdelning som svarar för ekonomi- och resultatstyming, för att utveckla regler, metoder och system för statlig redo- visning, för systeminförande och systemförvaltning m.m.

Det har ibland sagts att en sådan organisation av ett cent- ralt revisionsverk innebär att verket fullgör funktioner som principiellt inte bör inrymmas i ett och samma organ. Det innebär att verket - RRV - på en gång är initiativtagare, verkställare, granskare och utvärderare.

Sett ur statsmakternas synvinkel kan det dock sägas ha va- rit värdefullt att RRV också inrymt kompetens på hela detta områ— de under de senaste årens betydande utveckling i fråga om ekonomi och resultatstyming. RRV har på ett effektivt sätt kunnat arbeta med kunskapsöverföring, rådgivning och stöd till regeringskansli, myndigheter och andra och även medverka i metodutveckling och normering på det ekono- miadministrativa området. Revisionen har kunnat vidarebe- fordra erfarenheter från granskningsarbetet direkt till ver- kets avdelning för ekonomi och resultatstyming. Den nuva- rande myndighetsorganisationen på detta område har san-

• Sida 56
•  Original

nolikt medfört att omvandlingen inom den statliga sektorn kunnat bedrivas mera målinriktat och kraftfullt.

Samtidigt måste de principiella synpunkterna tillmätas be— tydelse. Det är viktigt att revisionen bedrivs oberoende, inte bara i förhållande till politisk nivå och berörd myndighet, utan också i förhållande till den normerande verksamheten vid verket. RRV har i sitt arbete starkt markerat detta obero- ende. Regering och riksdag har också vid flera tillfällen be- tonat revisionens oberoende ställning.

Det nu sagda gäller organisation och verksamhet under senare år och sådan den nu är. Det ingår inte i min uppgift att behandla framtida organisation.

Jag vill slutligen beröra en aspekt som rör den finansiella revisionens omfattning och innehåll, en aspekt som blivit särskilt aktuell under senare tid då ett antal fall av ekonomiska oegentligheter och otillåten hantering av Ojfentliga medel upp— märksammats, men i första hand inte av revisionen utan av massmedia. Det har föranlett ett antal naturliga frågor, t.ex. "Hur har detta kunnat hända?" "Vad har revisorerna gjort?" "Varför har de ingenting sagt?" Också om flera av "händelserna" gällt kommunal sektor finns det inom statlig sektor flera liknande händelser - upptäckta och ännu inte upptäckta. Och kanske finns det fall där det är rimligt att kritisera revisionen för att den inte varit tillräckligt nog- grann, tydlig och kraftfull. Det skedda kan i vart fall rubba förtroendet för revisionens effektivitet.

Det är samtidigt viktigt att vara klar över revisionens roll, möjligheter och begränsningar. Revisionen har inte resurser att granska alla enskilda beslut. Det sker en ingående granskning endast av en mindre andel av alla transaktioner. Det är beklagligt, i synnerhet som vi lever i en tid med väx- ande risker av olika slag. Och i vart fall för det närmaste året har revisionen snarast mindre resurser, vilket betyder fort- satt risk för att många transaktioner förblir ogranskade. Frå- gan är också till vad eventuella nya resurser skall användas. Skall det exempelvis vara för att djupare kunna granska stora medelsflöden eller för att i detalj granska kostnader för representation?

Det finns ett par nyckelord inom finansiell revision, nämli- gen väsentlighet och risk. Revisionen skall i första hand granska områden som kan visa väsentliga fel som medför

• Sida 57
•  Original

risk i sådan grad att redovisningen inte blir rättvisande. Fel är betydelsefulla om de är av principiell karaktär och sam- mantagna kan leda till fel i redovisningen. Revisionen bör i första hand omfatta tunga områden, tunga i meningen stora pengar, komplicerade regelverk och system som berör många människor. Detta problemkomplex är likväl inte en- kelt, ty revision handlar ju inte bara om pengar, utan också om "ordning och reda", om tilltro, om allmänhetens förtro- ende för verksamheten.

Det finns olika vägar att minimera riskerna (förutom mera resurser för revision). En är att RRV i sitt arbete varierar arbetsformer och kraftinsatser så att det blir svårare att för- utse när, var och i vilken form som en fördjupad revision sker. En annan är att förstärka internkontroll och intemrevi- sion. Det finns fortfarande stora brister på det området inom statlig verksamhet, även om internrevisionen har byggts ut vid flera myndigheter under senare år. Ännu en Väg kan vara att förbättra regelverk och metoder, informationssys- tem och ekonomiadministrativa system. Det kan slutligen gälla mera av kontroll över medelsanvändningen inom om- råden med särskilda risker, exempelvis nya och snabbt in- satta "program" inom arbetsmarknad och regionalpolitik samt inom områden där EU-stöd utgår.

I grunden handlar det naturligtvis också om en del andra saker, såsom utbildning och noggrannhet vid anställning och befordran. Samt om en allmän samhällsmoral som präglas av hederlighet, omdöme och ansvar.

Förvaltningsrevision Den statliga revisionens omfattning, innehåll och inriktning har förändrats väsentligt sedan slutet av 1960-talet då för- valtningsrevisionella metoder började användas i svensk revision. Till en början var förvaltningsrevisionen ihög grad inriktad på att granska myndigheternas ekonomiadministra- tion. Vid 1960-talets slut introducerades också tankar om ett nytt statligt ekonomiadministrativt system, SEA, och om att förvaltningsrevisionen skulle samverka med detta system. Redan då talade man om måluppfyllelse och effektivitet och om förändringsprocesser.

På 1970-talet kom tyngdpunkten mera att läggas på resul- tat, på att analysera och bedöma brister och problem inom

• Sida 58
•  Original

statlig verksamhet. Från början var ambitionen att granska varje myndighet vart femte år, men den ambitionen kunde inte förverkligas i praktiken. I slutet av 1970-talet började förvaltningsrevisionen inriktas på att granska myndigheter- na i ett bredare perspektiv och stegvis under 1980-talet bör— jade det allt mer handla om att granska system och struktu- rer. Förvaltningsrevisionen blev ett allt viktigare inslag i förvaltningspolitiken, i olika program för utveckling och förnyelse. Den utvecklingen har fortsatt under 1990-talet.

I RRV:s verksamhetsplaner i början av 1990-talet mötte man ofta formuleringar om "att främja effektivitet och pro- duktivitet och medverka till utveckling och förnyelse". Revi- sionen skulle verka för att statliga verksamheter och organ var ändamålsenligt och effektivt organiserade och administ- rerade, och RRV:s uppgift var att förse statsmakterna med underlag för beslut med den inriktningen. Man skulle upp— märksamma statsmakterna och myndigheterna på hinder för effektivt resursutnyttjande.

I RRV:s verksamhetsplaner från mitten av 1990-talet fram- tonar det statsfinansiella läget som ett viktigt motiv för för- valtningsrevision. Det sägs i verksamhetsplanen för 1995/ 96 att verket skall satsa på granskningar inom områden av stor statsfinansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Man konstaterar att det all- männa ekonomisk—politiska läget och kravet på återställd offentlig finansiell balans skärper kraven på revisionens insatser. Verket skall förse regeringen med väl analyserade studier som en väsentlig del i det beslutsunderlag som kommer att krävas.

RRV betonar i samma verksamhetsplan också betydelsen av uthållighet:

”Vi väljer våra revisionsinsatser på skilda områden efter en strategisk bedömning av kritiska punkter. Av- sikten är att inom de stora sektorerna bedriva ett ut— hålligt arbete med ett antal granskningar under en flerårsperiod. Därigenom räknar vi med att mer sys- tematiskt kunna samla in fakta, bearbeta och analysera dem, bygga upp och sprida kunskap"

• Sida 59
•  Original

Jag har tidigare, i kapitel 5, gett exempel på inriktningen av RRV:s aktuella arbete och då nämnt ett antal projekt som beräknas avslutas hösten 1996. Jag vill också ge exempel på förvaltningsrevisionens planering inför perioden 1997-1999. Det

är exempel på projektområden snarare än på projektrubri- ker (ur RRV:s anslagsframställning för 1997-1999).

Föråldrade statliga åtaganden - att pröva grunderna för statens roll och engagemang i åtaganden som kan antas vara föråldrade. Statliga åtaganden i stark förändring - att ge statsmakter- na ett kunskaps- och beslutsunderlag som rör förhållan- den och förändringsbehov inom områden som omdanas i grunden.

Strukturförändringars statsfinansiella effekter - att grans- ka om de strukturella förändringar som beslutas får av- sedd statsfinansiell effekt genom att nära följa genomfö- rande, tillämpning och konsekvenser.

Statligt agerande för tillväxt — att granska hur statliga åtaganden och statlig verksamhet skapar förutsättningar för och bidrar till ekonomisk tillväxt, t.ex. genom utbild- ning och FoU. Oförutsedda statliga kostnadsökningar - att analysera orsakerna till att lagändringar, reformer och statliga verk- samheter ofta blir dyrare än tänkt och att härvid belysa kostnadsdrivande mekanismer i lagstiftningsteknik, i hur lagtillämpning och praxis formas samt i hur administra- tion och organisation verkar. Träffbildsanalyser - att granska träffsäkerheten i statliga transfereringar till enskilda, hushåll och företag för att skapa en bild av om målen bakom de olika systemen för- verkligas genom de faktiska utbetalningarna. Härigenom ges förutsättningar att identifiera bristande kontroll som kan leda till exempelvis fusk, missbruk, överutnyttjande och systemfel. Skatter och avgifter - att genomföra granskningar för att identifiera systemfel, bristande kontroll inom skatte- och avgiftsområdet och ineffektiv hantering genom att analy- sera konsekvenserna av regelsystem och granska myn- digheternas hantering och kontroll samt granskningar

• Sida 60
•  Original

som belyser effekter inom skatteområdet av Sveriges medlemskap i EU. Användning av IT - att granska om myndigheterna an- vänder informationstekniken på ett systematiskt och kostnadseffektivt sätt för att omstrukturera och förenkla verksamhetsprocesser inom och mellan myndigheter så att investeringarnas möjligheter tas till vara och blir lön- samma. Statlig upphandling - att granska den statliga anskaff- ningsprocessen från effektivitetssynpunkt, hur samord— ningsmöjligheter utnyttjas och om god upphandlings— kompetens används. Marknadslösningar i statsverksamheten - att granska hur statliga åtaganden som sköts av statliga bolag fullgörs genom att bedöma lagreglernas utformning, pröva till- synsorganens mandat, funktion och inflytande, att analy- sera om valda marknads- och marknadsliknande lös- ningar faktiskt ökar medborgarnas valfrihet, leder till sund konkurrens samt resulterar i lägre kostnader. EU-medlemskapet och statsförvaltningen - att genom granskningar belysa behov och effektivisera genomfö- randet av nödvändiga anpassningsåtgärder föranledda av medlemskapet. Ansvar för att redovisa utfall och resultat- att verka för att statliga myndigheter i sin årliga resultatredovisning ger en rättvisande bild av verksamhet och resultat. I uppgiften ingår att förebygga och hindra att en myndig- het kan dölja eller förvränga fakta i syfte att på ett otill- börligt sätt skydda och försvara det bestående. Breddat och fördjupat politiskt beslutsunderlag — att i yttranden över kommittébetänkanden som remitteras till verket pröva framlagda överväganden och förslag på ett sakligt och opartiskt sätt. Yttrandena grundas på effekti- vitetsrevisionens samlade insikter och erfarenheter. De skall allmänt sett verka för att höja beslutsunderlagets kvalitet och särskilt bevaka att förslagens ekonomiska konsekvenser blir väl belysta. Kompetens och beredskap för regeringsuppdrag — att utföra regeringsuppdrag mot särskild ersättning i en om- fattning som inte inkräktar på huvuduppgiften samt

• Sida 61
•  Original

hålla en revisionell kompetens i beredskap för att fullgöra sådana uppdrag.

En lista av denna omfattning och karaktär kan inbjuda till många reflexioner. Några av dessa frågor går inte att besva— ra entydigt och sakligt, eftersom varje svar ofrånkomligen inrymmer mycket av värderingar. Några av frågorna går att besvara först då en färdig revisionsrapport föreligger. 1) Är detta de mest angelägna områdena under de närmaste åren? - Om detta kan bara sägas att det handlar om centrala områden som väl svarar mot RRV:s allmänna inriktning och övergripande mål: områden av stor statsfi- nansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt.

2) Är RRV det samhällsorgan som bäst kan fullgöra nämnda granskningar? Utgångspunkten för denna fråga är inte det faktum att det i Sverige finns två revisionsorgan på nationell nivå och att den ena eller andra granskningen eventuellt skulle passa bäst för det ena eller andra organet.

Det är också en viktig fråga, men det är alltså inte den som det nu handlar om utan om det faktum att det finns andra kontroll- och förändringsorgan på nationell nivå, Statskon— toret för att nämna ett exempel. - Om detta kan bara sägas att det handlar om centrala områden som väl passar för re- visionell granskning. Men just denna fråga måste RRV ställa vid sin verksamhetsplanering, och regeringen och RRV mås— te ställa den inför varje aktuellt uppdrag av utredningska- raktär.

3) En ytterligare fråga är om revisionen eventuellt försummar vissa områden - problemområden, verksamhets— områden. Är det så att trots alla insatser av RRV och Riks- dagens revisorer - och i vissa sammanhang också av andra organ - vissa områden inte berörs av revision?

Ett jakande svar kan naturligtvis bero på att revisionen har otillräckliga resurser. RRV har (eller har åtminstone haft) ambitionen att under ett visst antal år kunna täcka alla de- partementsområden, Riksdagens revisorer en liknande am- bition att kunna täcka alla utskottsområden. Men det bety- der ju inte att revisionen kan täcka alla problemområden. De flesta departement svarar för många olika verksamheter och

• Sida 62
•  Original

för många olika myndigheter. En del myndigheter har både central och regional nivå. I fråga om den finansiella revisio- nen har vi ju konstaterat att granskningen bara omfattar en mindre andel av alla händelser, och så är det naturligtvis också inom förvaltningsrevisionen.

Min fråga gäller emellertid en annan aspekt: Finns det pro- blem som revisorerna försummar därför att de anser problemen vara "ointressanta", "svåra", kanske "känsliga", då främst av politiska skäl?

Det är svårt att finna belägg för att vissa områden medve- tet skulle förbises om man granskar verksamheten under en längre period, t.ex. under fem år. Det finns en ambition att täcka alla verksamhetsområden och problemområden. Tid- tabeller för revision kan visserligen anpassas inte bara till resurser i fråga om lönemedel och revisorskompetens utan också till överväganden om "lämplig tidpunkt' ', lämplig med hänsyn till möjligheterna att nå resultat. På sikt torde ändå de allra flesta områden beröras av en revision med utgångspunkt i ett problems läge i allmän debatt och i be- slutsprocess: Pågår en offentlig utredning? Kommer en så- dan utredning att tillsättas inom nära framtid? Har proble- met nyligen behandlats i annan form?

Vissa områden kan emellertid vara svåra att revidera. Det finns t.ex. inte tillräckligt underlag för att granska, det finns för få data, för kort erfarenhet etc. Då måste revisionen anstå till senare tidpunkt. Kanske kan revisionen utarbeta ett kun- skapsunderlag, en översikt, som kan vara till nytta vid en framtida revision.

En central fråga som gäller just förvaltningsrevisionen och en revisors möjlighet att revidera är: Vad reviderar man emot? Den frågan är lättare att besvara inom finansiell revision. Där finns några nyckelord i revisionsarbetet; god redovis— ningssed, god revisionssed, god revisorssed. Där finns lagar och regler och normer. Den myndighet som inte följer lagar och regler kan räkna med kritik av revisorerna, och graden av kritik beror på felets storlek och karaktär.

Det är svårare inom förvaltningsrevisionen, där det hand- lar om effektivitet och produktivitet, om måluppfyllelse etc. Sådana faktorer är svårare att mäta och värdera. Målen är inte alltid klart och entydigt formulerade. Revisorn har att formulera och söka svar på ett antal frågor som bara delvis

• Sida 63
•  Original

kan vara förankrade i lagar och regler och normer. Frågorna får i stället vara förankrade i myndighetens verksamhet, i en bedömning av vilka resultat som uppnåtts och inte upp— nåtts, i ett försök att finna orsakerna till detta, i en jämförelse mellan mål och verklighet. Detta ställer stora krav på kun- nande, erfarenhet och omdöme samt på förmågan att lyssna och att värdera information.

4) Slutligen en fråga: Finns det eventuellt områden som revisionen överbetonar, eller kanske snarare problem, syn- sätt och arbetssätt som via revision fått för stort utrymme på bekostnad av andra problem, synsätt, arbetssätt? Det sägs ibland att revisionen - och då framför allt RRV till följd av verkets roll som revisionsorgan och som utvecklingsorgan i fråga om ekonomi och resultatstyming - medverkat till att den statliga verksamheten nu har blivit för "ekonomisk", för präglad av statsfinansiellt, kameralt budgettänkande, me- dan andra värden fått för litet utrymme. Andra värden — det kan vara den offentliga verksamhetens särart, sociala och kulturella mål, offentliga organs arbetssätt med betoning av offentlighet, rättssäkerhet, medborgerligt inflytande etc. Somliga menar också att det har blivit för mycket av före- tagsekonomiska synsätt, system och modeller, aV'marknadstänkande", av "lönsamhetstänkande”, inom den offentliga verksamheten, och detta till följd av revisio- nens inflytande.

Som framgått av vad som tidigare sagts om planering och inriktning av revisionsorganens arbete är det rätt att säga att verksamheten ihög grad är ekonomiskt inriktad. Förvalt- ningsrevisionen skall i första hand verka inom områden av stor statsfinansiell betydelse. RRV skall arbeta med frågor som rör måluppfyllelse och effekter av statsmakternas be- slut samt omvandling av statlig sektor, omstrukturering, avveckling och bolagisering. Regering och riksdag har också bestämt att RRV:s övergripande mål är att verka för effekti— vitet. Det finns alltså skäl att säga att revisionsorganen - och i synnerhet RRV - åtminstone starkt betonar statsfinansiella aspekter, men också att de genom att göra detta fullgör sin uppgift.

Vid en samlad bedömning av denna fråga är det viktigt att komma ihåg vilken miljö revisorerna under senare år arbetat och arbetar i. Det är en miljö som präglats av betydande

• Sida 64
•  Original

statsfinansiella problem och av en nödvändighet att spara och ompröva. Det är ett revisionsorgans uppgift att verka inom det området, att lyfta fram statsfinansiella aspekter och att verka för ett effektivt utnyttjande av allmänna me- del. Det är sedan en uppgift för regering och riksdag att väga samman dessa aspekter med andra aspekter - sociala, kultu— rella — som kan vara av betydelse.

Några data rörande revisionens omfattning bör också re— dovisas.

RRV har under 1990—talet redovisat ett 20—tal rapporter om året. Rapporterna kan variera i format, några är bara 30-40 sidor, andra kanske 130-140 sidor. Rapporterna sänds till berörd myndighet, oftast också till regeringen. Jag kommer i följande avsnitt dels att beröra själva revisionsprocessen, dels revisionens resultat. Inom avdelningen för förvalt- ningsrevision genomförs också ett antal regeringsuppdrag, under senare år ca fem om året. Dessutom svarar avdel- ningen för ett stort antal remisser på statliga utredningar, under senare år 100-150 remissvar om året.

Riksdagens revisorer redovisar sina fullgjorda granskning- ar i form av skrivelser till riksdagen. Revisorerna har under senare år avlämnat fem till tio sådana skrivelser om året. Dessutom har man utarbetat ett tiotal rapporter om året.

Det stora flertalet revisionsrapporter fyller högt ställda krav. En objektiv kvalitetsjämförelse mellan de båda revisionsorga— nens rapporter är knappast möjlig att göra och viktigare än sådana aspekter som tydlighet, överskådlighet och liknande är ju rapporternas resultat. Till detta återkommer jag i ett senare avsnitt. Det kan dock konstateras att särskilt RRV under senare år lagt vikt vid utformningen av rapporterna, vid konkretion i iakttagelser och förslag.

Jag vill slutligen beröra ett par principiella spörsmål som berör båda revisionsformerna, men kanske i första hand förvaltningsrevisionen. Det handlar om regeringsuppdrag till RRV och om relationen revision — politik.

Det finns en avgörande skillnad mellan en rapport grun- dad på ett regeringsuppdrag och en rapport grundad på en av RRV beslutad granskning. I ett regeringsuppdrag är det regeringen som formulerar problemet, uppdraget, omfatt- ningen, innehållet och inriktningen. Det kan förekomma dialog mellan Regeringskansliet och RRV vid utformningen

• Sida 65
•  Original

av uppdraget, men då främst om omfattningen och tidspla- nen. Vid en RRV-revision beslutar verket när, hur och på vilket sätt som granskningen skall genomföras. Denna skill- nad är av stor principiell betydelse med hänsyn till att RRV, liksom revisionsorgan i andra länder i liknande situationer, betonar oberoende och integritet.

En viktig aspekt gäller finansiering av kostnaderna för att ut- arbeta en regeringsrapport. RRV får för varje år en av riks— dagen bestämd anslagstilldelning och fastställer för varje år en verksamhetsplan. Det är en viktig del av oberoendet att verket själv - inom de ramar som regeringens och riksda- gens beslut om övergripande mål och om medel för verk- samheten utgör - kan bestämma om sin verksamhet. Ett större antal regeringsuppdrag som tillkommer under året skulle kunna riva upp verksamhetsplanen, och granskning- ar som RRV anser vara angelägna skulle kunna "trängas ut". Därför är det viktigt att RRV får särskild finansiering för regeringsuppdrag. Så är också fallet.

Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande 1986 / 87:29 att regeringsuppdragens volym inte får vara sådan att den påverkar RRV:s huvuduppgift. Därför skall ersättning utgå för varje uppdrag som motsvarar kostnaden för uppgiften. Detta ledde till att RRV fick och får särskild ersättning för regeringsuppdrag. Härigenom kan RRV full- följa sin planerade verksamhet och dessutom fullgöra extra uppdrag genom att anställa extra arbetskraft för uppdraget eller för andra delar av verksamheten.

Regeringen utnyttjar båda revisionsavdelningama för olika uppdrag. Dessa uppdrag har varken ifråga om antal eller i fråga om innehåll utgjort problem för RRV:s huvuduppgift. Möjligen kan i en del fall sägas att uppdragen kunde ha fullgjorts av någon annan, t.ex. av Statskontoret, men rege- ringen har valt att utnyttja RRV, kanske därför att RRV just då inrymt den lämpligaste kompetensen. Min bedömning är alltså att regeringsuppdragen inte utgjort något problem, att det varit värdefullt inte bara för regeringen som uppdrags- givare att RRV utfört dem. Det har också varit värdefullt för RRV, för kompetensutvecklingen inom verket, att fullgöra sådana uppdrag. Detta så länge som uppdragen finansieras ge- nom särskild ersättning och är av måttlig volym.

• Sida 66
•  Original

Så till relationen revision - politik. Det sägs i den prome- moria som ligger till grund för mitt uppdrag att det finns en skillnad mellan RRV och Riksdagens revisorer på denna punkt och att jag bör belysa denna skillnad och dess bety- delse för kvaliteten i RRV:s granskning. Jag har i ett tidigare avsnitt belyst flera skillnader och likheter mellan de båda revisionsorganen. En skillnad gäller de båda revisionsorga- nens granskningsområde. RRV:s granskning innefattar inte statsmaktsnivån och de politiska målen för olika insatser.

En allmän utgångspunkt för revision - i Sverige och i andra länder - är att revisionen inte har till uppgift att granska om poli- tiska beslut är rätt eller fel - sådant är inte möjligt att granska med revisionella metoder. Revisionen kan granska medel och me- toder för att nå olika mål. Den kan granska graden av må- luppfyllelse och då kanske konstatera att vissa mål inte upp— fyllts. Det kan då ligga inom revisionens mandat att säga att regering och riksdag antingen måste ompröva mål eller om— pröva medel och metoder. Den bedömningen kan vara kon- troversiell nog, men den är möjlig att göra med ett revisio— nellt arbetssätt. Det är emellertid inte revisionens uppgift att formulera mål och att göra politiska bedömningar.

Om vi då ser på skillnaden mellan RRV och Riksdagens revisorer kan vi konstatera att det finns en skillnad i granskningsområde och arbetssätt. RRV:s granskningsom- råde omfattar inte statsmaktsnivån. Riksdagens revisorer har ansvar för finansiell revision endast gällande riksdagen och riksdagsorgan och torde få det för regeringen och Rege— ringskansliet. Riksdagens revisorer kan också förvaltnings- revisionellt granska regeringens verksamhet, dock inte rege- ringens administrativa verksamhet som år Konstitutionsut- skottets område.

Ett studium av ca 300 granskningsärenden från Riksda- gens revisorer under perioden mitten av 1980—talet - mitten av 1990—talet visar att det inte finns någon revision som RRV inte skulle kunna ha gjort. Dock kan konstateras att det i Riksdagens revisorers granskningsplan för hösten 1996 in— går några pågående och planerade projekt som RRV sanno- likt inte skulle kunna utföra. Det gäller en granskning i samarbete med riksdagens konstitutionsutskott rörande utbildningsdepartementets administration och kanske också en granskning av mål- och resultatstyming inom Kommu-

• Sida 67
•  Original

nikationsdepartementet. RRV har dock medverkat i me- todutveckling på detta senare område och då också gett råd och stöd till Regeringskansliet.

RRV lägger vikt vid att verket skall vara oberoende, att rapporterna skall vara objektiva. Det medför att verket inte kan verka inom det politiska området. Det kan noteras att också Riksdagens revisorer är varsamma. Revisorerna har en ambition att så långt möjligt vara ense i sina rapporter. Det är också enligt min mening en styrka om en enig riks— dagsrevision kan stå för en rapport. Revisorerna skulle för- lora i tyngd om en rapports innehåll skulle bestämmas ge- nom votering, kanske med röstsiffrorna sju-fem.

Så här långt förefaller det vara enkelt. Men verkligheten är inte alltid så enkel. Det kan vara svårt att granska medel och metoder utan att komma in på mål. Det kan också vara svårt att dra klara gränser mellan politiska mål och metoder och medel. Och revisionsrapporter kan uppfattas olika, somliga läsare kan läsa in mera än andra. Och en rapport kan i of- fentlig debatt komma att uppfattas på ett annat sätt än för- fattaren tänkt sig. Revisorerna verkar i ett politiskt kraftfält. De får del av och har att värdera politiskt färgad informa- tion. Också om de lägger vikt vid integritet och objektivitet kan de komma att hamna i den politiska debatten.

Min bild är att revisorerna förmått hantera de avvägningar som behövs på detta område. Den skillnad som finns mellan de bå- da revisionsorganen i fråga om granskningsområde och arbetssätt är en följd av vår författning och förvaltningsmo- dell. Som en utgångspunkt för min studie angavs att revi- sionen också fortsättningsvis skulle vara organiserad i två grenar. Denna utgångspunkt — som jag finner vara rimlig - har varit vägledande för mina studier och mina analyser. Jag kommer dock att i det avslutande kapitlet, kapitel 8, ge någ- ra synpunkter på inriktningen av de båda organens arbete. I detta sammanhang vill jag endast framhålla att jag inte kan finna att den nuvarande organisationsmodellen har någon betydelse för kvaliteten i något revisionsorgans arbete.

Min uppfattning är som framgått att revisionsorgan inte bör granska politiska mål, detta av det enkla skälet att sådana frå— gor inte är reviderbara. Det kan naturligtvis finnas situatio- ner då statsmakterna önskar inte bara en granskning av nuläget inom ett verksamhetsområde, av effektivitet och

• Sida 68
•  Original

produktivitet, av måluppfyllelse etc., utan också av de poli— tiska målen för verksamheten. Statsmaktemas syfte är kan- ske att överväga en omprövning av de politiska målen. Re- visionen bör inte utnyttjas för en sådan uppgift. Om rege- ringen vill granska politiska mål bör det ske i annan form än via revision. Om riksdagen vill granska politiska mål bör det också ske i annan form än via revision, i första hand via ut- skotten. Det finns ett bra instrument för mera politiska prövningar, nämligen statens offentliga utredningar. I en så- dan utredning kan arbetet få en önskvärd politisk förank- ring genom att representanter för olika politiska partier kan medverka i arbetet. Den fortsatta inriktningen och ramen för arbetet kan anges i direktiven för utredningen. Utrednings— resultatet kan sedan värderas i gängse ordning - remissbe- handling, propositionsarbete och riksdagsarbete. På en punkt kan revisionsorgan medverka i denna kedja av hän- delser: Revisionens rapporter kan vara ett underlag för en utrednings arbete, liksom naturligtvis för regeringen och för riksdagen. Så är också ofta fallet.

7.2. Revisionens planering och genomförande

Jag kommer i detta avsnitt att beröra några huvudpunkter i själva revisionsprocessen vid en förvaltningsrevision, plane— ringen av en granskning och genomförandet av den. Jag kommer att göra detta ganska kortfattat, eftersom denna del av revisionsarbetet har mindre betydelse för min huvud- uppgift: Att belysa den statliga revisionens roll som ett in- strument för omprövningar och effektivitetsgranskningar. Revisionsprocessen kan dock vara av betydelse för revisio- nens resultat, för den fortsatta relationen mellan granskare och granskad.

Den första frågan vid planeringen av revisionens kom- mande verksamhet är ju varför just denna granskning bör göras vid just denna tidpunkt och vid denna myndighet (alternativt av detta system/ denna struktur). Den statliga verksamheten är av så stor omfattning och rymmer så många problem och mäter så många krav på utveckling och förnyelse att en gallring av revisionsidéer måste ske. Hur sker då detta?

Det finns i revisionsorganens verksamhetsplaner vissa övergripande mål som utgör grund för planeringen. Riksdagens

• Sida 69
•  Original

revisorer skall verka för ett rationellt och effektivt resursut- nyttjande, de skall framför allt beakta frågor som är av vä— sentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällseko- nomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Riksre- visionsverket skall verka för effektivitet i staten och för en god och säker ekonomiadministration. En central utgångs- punkt för arbetet skall vara det statsfinansiella läget, och inom förvaltningsrevisionen vill man i första hand satsa på granskningar inom områden av stor statsfinansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins funk— tionssätt.

Dessa programmatiska, och ganska likartade, formule- ringar ger den allmänna utgångspunkten. Det finns också en annan utgångspunkt som är ganska lika för båda orga- nen. Riksdagens revisorer har som målsättning att under en viss period täcka alla utskottsområden. RRV har en motsva— rande målsättning att täcka alla departementsområden.

Den skilhiad som finns mellan de båda organen då det gäller att fånga upp idéer är naturlig med hänsyn till respek- tive organs förankring.

Riksdagens revisorer säger att förslag till nya granskningar kommer från riksdagsutskotten, revisorerna själva, tjänste- männen vid kansliet samt från allmänheten. Revisorerna har under senare år förstärkt kontakterna med riksdagsutskot- ten och deras kanslier, och åtskilliga av de nya idéerna kommer den vägen.

RRV säger att förslag till nya granskningar kommer från medarbetarna inom verket, från Regeringskansliet och från riksdagsarbetet, ibland från myndigheterna och från den allmänna debatten. RRV har ännu en viktig kanal, nämligen den årliga revisionens granskningar av ekonomi och verk- samhet.

Sedan olika idéer sålunda insamlats sker en bedömning och gallring. Den allmänna inriktningen av verksamheten är naturligtvis vägledande, men också många andra faktorer är viktiga. En sådan Viktig utgångspunkt är resurserna för kommande år och likaså tillgången på personal med olika kompetens. Därtill kommer balansgången mellan krav på bredd, koncentration och fördjupning inom olika områden. RRV brukar betona dels att revisionen under en längre peri-

• Sida 70
•  Original

od bör uppvisa bredd och mångfald och vara inriktad mot väsentliga områden, dels att arbetet inom de stora sektorer— na bör vara uthålligt med ett antal granskningar under en flerårsperiod.

Småningom växer fram en verksamhetsplan som styr arbetet under verksamhetsåret. RRV:s ambition är i allmänhet att kunna redovisa ett 20-tal fullföljda projekt varje år. Det är inte alldeles givet att ett projekt som ingår i verksamhets- planen resulterar i en fullföljd rapport, även om så i allmän- het sker. Det är ofta en lång väg från idé till verklighet, och justeringar av en plan kan ske av flera skäl.

Varje förvaltningsrevision brukar inledas med en förstudie. Den utgör en prövning av projektets hållbarhet, av om det finns förutsättningar att arbeta Vidare. Under denna fas sker en ytterligare precisering av huvudfrågorna i granskningen, en undersökning av om tillräckligt faktamaterial kan plock— as fram, samt av om problemen är reviderbara, möjliga att granska med revisionell metod. Ännu ett inslag är att be- döma om en granskning kan vara av värde för fortsatt pro- cess, för förändring inom myndigheten, för regeringens styrning, som underlag för beslut av statsmakterna.

En sådan förstudie tar ofta ett par månader, ibland något längre. Om förstudien utfaller positivt, vilket den oftast gör, går projektet över i en huvudstudie. Då fastställs en projekt- plan som anger granskningens syfte, omfattning och inrikt- ning. En arbetsplan med budget, tidsplan och personalplan fastställs också. Mera underlag för det fortsatta arbetet samlas in, projektet introduceras vid berörd myndighet, som normalt utser några kontaktpersoner med RRV. Däref- ter följer ett skede av bearbetning och analys, av intervjuer och samtal, av faktagranskning. Småningom har ett utkast till en rapport vuxit fram. Den berörda myndigheten brukar få detta utkast för granskning, i första hand faktagransk- ning. Myndighetens synpunkter kan föranleda bearbetning på några punkter om revisorerna finner att så bör ske. En granskning görs i allmänhet av ett par revisorer, i större projekt kanske tre. I slutskedet av arbetet kan ibland andra medarbetare inom verket komma in i bilden, medarbetare med lång erfarenhet eller med specialkunskaper. Därefter fastställer chefen för revisionsavdelningen rapportens inne— håll. Rapporten trycks och sänds till berörd myndighet och

• Sida 71
•  Original

till Regeringskansliet, berört departement och Finansdepar- tementet.

En huvudstudie omfattar ofta en tid om sex-åtta månader, om projektet är stort längre tid. Det är sålunda inte ovanligt att en revision tar omkring ett år att genomföra. Variatio- nerna är emellertid betydande, beroende på personalinsat- sen och granskningens omfattning och svårighetsgrad.

En revision är en process i samverkan. Det är en öppen, kommunikativ process. Det är revisionsorganet som har att besluta om huruvida en revision skall ske, när den skall ske, vilken omfattning den skall ha etc. Det är självfallet värde- fullt om båda parter - revisionsorgan och berörd myndighet — är ense om alla steg i processen. Så är också ofta fallet. En myndighet kan ibland önska att revisionen borde ske vid en annan tidpunkt, ha annan inriktning och annan upplägg- ning. Sådana synpunkter kan ibland föranleda justeringar av planeringen, men det är ändå alltid revisionsorganet som har att fastställa revisionsplanen.

Också om idealet är att revisionen sker i en förtroendefull relation, i ett samspel mellan granskare och granskad, kan naturligtvis störningar förekomma i olika steg i processen. Revisorn kan få silad och färgad, kanske motsägelsefull, information inom myndigheten. Han kanske till en början missar de grundläggande problemen och kommer in på sidospår. Verksledningen och andra inom en myndighet har ett informationsövertag. Normalt är emellertid myndighe- terna positiva till en revision. De är angelägna om goda kon- takter under arbetets gång, de plockar gärna fram informa- tion och bidrar till att få fram erforderligt underlag.

Att vara förvaltningsrevisor är en svår uppgift. En revisor skall ha goda kunskaper, framför allt om förvaltning och ekono- mi. Det finns naturligtvis inte revisorer med specialkunska- per inom alla de områden som granskas, detta även om RRV:s avdelning för förvaltningsrevision (effektivitetsrevision) omfattar ett 100—tal anställda. En revi— sor bör ha god allrnänorientering och kunna tillgodogöra sig så mycket av kunskaper också inom specialområden att han/hon kan ”förstå språket" och kunna bedöma innehållet i information. En revisor bör vara analytisk och ha stark integritet och gott omdöme samt god kontaktförmåga.

• Sida 72
•  Original

RRV fastställde hösten 1994 några riktlinjer för arbetet med förvaltningsrevision, God sed i efektivitetsrevisionen. Det do- kumentet bygger på svenska och internationella erfarenhe- ter. I—luvudpunktema är att granskningar skall genomföras med integritet och noggrannhet och att arbetet skall känne- tecknas av objektivitet, saklighet och lyhördhet. Det sägs att granskningar skall planeras omsorgsfullt och att de grans- kade skall informeras om inriktning, omfattning, genomfö- rande och tidsplan. Slutliga beskrivningar, iakttagelser, analyser och rekommendationer skall vara faktagranskade och rättvisande samt väl underbyggda, balanserade och korrekt kommunicerade med direkt granskade organisatio— ner. Revisionsrapportema skall redovisa utgångspunkter och använda metoder, väsentligt källmaterial, väsentliga fakta och argument samt slutsatser och förslag.

Det är min uppfattning - efter studium av många revi- sionsrapporter utgivna under senare år - att revisionen följer dessa riktlinjer och arbetar enligt god revisionssed. Natur- ligtvis kan vi finna rapporter som inte uppfyller alla krav på kvalitet, där misstag har gjorts under revisionsprocessen. Men sådana rapporter är få.

7.3. Revisionens resultat

En avgörande fråga vid bedömning av revisionens betydelse är vilka resultat den uppnår. Det är rimligt att statsmakter- na, som satsar betydande resurser på revision, begär att de skall få utbyte av satsade medel, precis som de begär detta på andra områden. Man kanske t.o.m. skulle kunna säga att kraven på revisionsorganen bör ställas högre än på andra. De ställer ju i sin tur krav på de organ som de reviderar. Revisionsorganen bör därför nå goda resultat, de bör vara effektiva och produktiva och de bör ha en god ekonomiad— ministration. Och de bör ha utvecklat bra metoder för att utvärdera och följa upp sin egen verksamhet.

Och revisionsorganen gör naturligtvis utvärderingar och uppföljningar av sin egen verksamhet. Särskilt RRV har un- der lång tid arbetat med att utveckla metoder för uppfölj- ning och utvärdering. Verket mäter egna produktionsmål, kvalitetsmål och effektivitetsmål och följer upp utfallet av såväl finansiell revision som förvaltningsrevision.

• Sida 73
•  Original

Samtidigt är verkligheten den att det är svårt att mäta resul- tat. Det är svårt att mäta produktivitet och framför allt att väga in kvalitet i dessa mätningar. Som redan nämnts, i ka- pitel 3, har Statskontoret och Riksrevisionsverket fått i upp- drag att utvärdera hur väl och ändamålsenligt myndigheter med ansvar för olika typer av verksamhet har redovisat produktivitet och kvalitet och att lämna förslag till hur ana- lyser av produktivitet och kvalitet bättre kan utgöra ett red- skap för regeringens styrning och uppföljning.

Det är svårt - men inte omöjligt — att mäta revisionens re- sultat. Det är framför allt svårt att mäta vilka resultat som uppnås genom förvaltningsrevision. Inom den finansiella revisionens område finns lagar och regler, det finns normer att revidera mot. Det är naturligtvis inte så enkelt att alla frågor kan besvaras med "ja eller nej", men det finns "svarsintervall" för många frågor. Inom förvaltningsrevisio- nens område finns också lagar och regler som anger svar på många frågor, men för väsentliga frågor som gäller en myn- dighets verksamhet - graden av måluppfyllelse, sätt att ar- beta, organisation av verksamheten etc. — finns inte några entydiga svar.

Det finns också olika dimensioner av resultat. Jag kommer att redovisa resultat i meningen hur många "påpekanden" som åtgärdats av myndigheten eller regeringen och av hur många "åtgärder" som har inletts eller genomförts av myn- digheten eller regeringen till följd av revisionsrapporter. Men revisionens arbete kan ju vara värdefullt och ge resultat också i andra former.

Sannolikt är det så att medvetandet om att det finns en ef- fektiv revision har en förebyggande ejfekt. Också om vi utgår från att varje myndighet har en ambition att följa lagar och regler, att arbeta på ett bra sätt och att försöka uppfylla de mål som statsmakterna angett för myndighetens verksam- het, så kan ett tillkommande "tryck", ett medvetande om att ekonomi och verksamhet granskas, att resultaten följs upp och värderas, medverka till att myndigheten arbetar bättre. Förekomsten av en revision kan innebära att en anställd som eventuth skulle känna frestelsen att manipulera redo- visningen för egen vinning avstår från att göra detta. Det är omöjligt att avgöra hur starka sådana förebyggande effekter

• Sida 74
•  Original

är, men de finns där. Det är också en trygghet för skattebe- talarna att veta att det finns en god revision.

Revisionen kan också ha en attitydpåverkande efekt. En revi- sion som verkar för resultat kan medverka till en resultat- kultur inom myndigheterna, till ett större medvetande om att resurserna måste utnyttjas på bästa möjliga sätt. Det finns två sidor av detta. Dels en intern aspekt, att myndighe- tens ledning och alla anställda satsar på att nå goda resultat, på effektivitet och produktivitet. Dels en extern aspekt, att medborgarna, skattebetalarna, får en känsla av att verksam- heten är effektiv, att exempel på fel och brister, på ineffekti- vitet etc. inte bara upptäcks utan också att staten / ägaren är angelägen om att rätta till bristerna.

Jag är medveten om att det kan finnas en annan vinkel på frågor rörande revision - attityder - debatt. Framför allt bru- kar en del myndighetschefer säga att revisionen kan ge en felaktig bild av en myndighets verksamhet. Företrädare för revi- sionsorganen kan ibland medge att den yttre bilden, den bild som massmedia redovisar, kan vara ofullständig, alltför vink- lad. Och häri ligger ett problem som inte bara gäller för revi- sionen utan för många organ och verksamheter.

Verkligheten är ju inom den finansiella revisionens område att de flesta myndigheter får en "ren" revisionsberättelse - 1995 reviderades ca 450 organ och RRV lämnade i 15 fall en revisionsberättelse med invändning. Det fanns alltså anled- ning att komma med någon starkare kritik rörande ekonomi och verksamhet gentemot drygt tre procent av de revidera- de organen. Det är allvarligt nog, men det är ändå en relativt liten andel. Också inom förvaltningsrevisionen finner revi- sorerna ofta att en myndighet i väsentliga avseenden funge- rar bra, men att den i några avseenden skulle kunna fungera bättre.

Sådana nyanserade bilder redovisas emellertid inte så ofta i massmedia. RRV brukar i sina årliga rapporter till rege- ringen ha en formulering som illustrerar problemet: "Verkets rapportering är av naturliga skäl orienterad mot det som fungerar mindre väl, vilket gör att full rättvisa inte ges åt det som fungerar bra."

Det finns tyvärr inga enkla lösningar på detta problem. Kanske kunde det reduceras om representanter för mass- media skulle få mera information om revisionens arbete och

• Sida 75
•  Original

om de statliga organens verksamhet. Och naturligtvis om antalet fall av kritik ytterligare skulle minska.

Revisionen kan ha ännu en effekt, nämligen som kun— skapsförmedlare och för att ge råd och stöd åt myndigheterna. En revisor är inte en person som kommer på besök då och då och finner några fel och säger att så får man inte göra. Det handlar också om att förmedla kunskaper. En revisor skall väl känna nya regler och metoder, skall kunna förmedla erfarenheter om sätt att arbeta inom olika myndigheter och också ge råd och stöd. Denna del av revisorernas arbete har ökat under senare år. Det finns en starkt växande efterfrå- gan på sådana insatser. Också om effekterna av revisorernas arbete med råd och stöd och kunskapsförmedling inte kan mätas exakt så är det sannolikt att dessa insatser medverkat till att myndigheternas ekonomiadministrativa standard förbättrats och att produktivitetsutvecklingen inom statsför- valtningen nu är positiv.

Så till revisionens resultat i meningen hur många "påpekanden" som åtgärdats och hur många ”åtgärder" som inletts eller genom— förts till följd av revisionens rapporter.

Först några data om den finansiella revisionen. RRV redo- visar i sina verksamhetsberättelser och årliga rapporter de invändningar som gjorts i revisionsberättelsema och vad som hänt i anledning av invändningar och rapporter till myndighetsledningarna. Jag har tidigare nämnt att antalet revisionsberättelser med invändning 1995 var 15 och att det samma år lämnades ca 120 rapporter till organisationemas styrelser och ledningar. Det finns variationer mellan olika år, men det avgörande i detta sammanhang är inte det exak- ta antalet utan vad som händer med anledning av RRV:s påpekanden.

Ett av RRV:s verksamhetsmål är att verka för att invänd- ningar i revisionsberättelser och påpekanden i rapporter åtgärdas av revisionsobjekten eller av regeringen inom ett år från revisionsårets slut. De uppföljningar som RRV gjort under senare år visar att 90 procent av de väsentliga påpekan- dena i den årliga rapporten har åtgärdats inom ett år. Det tyder på att myndigheterna ”tar till sig", att de försöker rätta till fel och brister, förbättra sin ekonomiadministration och verksamhet.

• Sida 76
•  Original

Detta måste sägas vara ett gott resultat - som vi strax skall se ett långt bättre resultat än det som gäller för förvaltnings— revisionen. Ett skäl till de goda resultaten för den finansiella revisionen är att den revisionsformen är en granskning mot normer, mot lagar och regler, ihögre grad än vad som gäller för förvaltningsrevisionen. Revisionen kan kraftfullt peka på fel och brister, t.ex. då det gäller årsredovisningens form och innehåll, resultatredovisningen, ledningens kontroll och den intema kontrollen samt vid hanteringen av EU—medel.

Mera allmänna synpunkter, som kan gälla många myn- digheter, kan återkomma år efter år i RRV:s årliga rapporter. De kan exempelvis gälla myndigheternas ekonorniadminist- rativa standard, som RRV menar är otillräcklig med hänsyn till de växande kraven. Här bör dock tilläggas att myndighe- terna under senare år gjort stora insatser på det ekonomi- administrativa området och att standarden numera är vä— sentligt bättre, i flera fall på hög nivå.

Tidigare fanns flera exempel på att RRV kunde rikta kritik mot en del myndigheter flera år i följd. Sådana exempel är nu mindre vanliga, dock kan noteras att 1995 - då som nämnts 15 organisationer fick revisionsberättelse med in- vändning - hade två organisationer fått invändning två år i följd och en fyra år i följd.

Då det gäller förvaltningsrevisionen vill jag först nämna någ- ra data om Riksdagens revisorer. Revisorerna brukar i sin verksamhetsberättelse bl.a. redogöra för slutbehandlade granskningsärenden och följa upp vad som hänt. lnom Riksdagens finansutskott har också gjorts en studie med anledning av revisorernas förslag. Undersökningen gällde fyra riksmöten, från 1990/ 91 till 1993 / 94. Under de åren behandlades 59 yrkanden i 26 skrivelser från revisorerna. Av yrkandena har bara fem bifallits, 22 delvis bifallits och 32 föranlett avslag, och av de 26 skrivelsema har sju avslagits i sin helhet eller lagts till handlingarna. Det är sålunda gans- ka många av yrkandena som har avslagits av riksdagen. Det bör emellertid betonas att skälen till detta kan variera. I en del fall hade initiativ till åtgärder vidtagits på annat håll, i andra fall hette det att pågående eller aviserade utredningar inte skulle föregripas. Det var bara i ett mindre antal fall som riksdagen direkt motsatte sig föreslagna åtgärder.

• Sida 77
•  Original

Det bör också tilläggas att genomslaget för Riksdagens re- visorers rapporter förbättrats under senare år. Revisorerna säger i sin verksamhetsberättelse för 1994/ 95 att riksdagen "i huvudsak" ställt sig bakom två tredjedelar av förslagen. Det betyder ju inte att så stor andel av förslagen genomförts, och i synnerhet inte att en genomförd åtgärd beror på någon revisionsrapport. Men att genomslaget - framför allt genom- slaget i massmedia — förbättrats under senare år är klart.

l revisorernas berättelse kan exempelvis finnas följande be— skrivning av vad som hänt med en revisionsrapport:

. En kommitté har tillsatts och den kommer att behandla de frågor som togs upp i revisorernas skrivelse. ' En utredning har tillsatts. ' En parlamentarisk utredning har tillsatts. . I departementet finns en arbetsgrupp. . Revisorernas granskning har bidragit till att etablera en rimlig praxis. ' Ett förslag föranledde tillkännagivande av utskottet, öv— rig förslag avstyrktes. - Utskottet instämde i alla stycken med revisorernas be- dömningar, men hänvisade samtidigt till regeringens nya åtgärdsprogram. . Riksdagen beslutade i enlighet med revisorernas förslag.

RRV brukar årligen redovisa utfallet av förvaltningsrevisio- nen i en särskild skrift som visar utfallet av tre års gransk- ningar. Som framgått tidigare mäts utfallet av den finansi- ella revisionen genom att man ser vad som hänt inom ett år från revisionsårets slut. Förvaltningsrevisionen har ett läng- re perspektiv. Det är rimligt med hänsyn till att en förvalt- ningsrevisionsrapport ofta kräver längre beredningstid. Det kan ofta handla om fortsatta utredningar, om mera tidskrä- vande ändringar av system och strukturer.

En granskning av några års rapporter under 1990-talet vi- sar att RRV bedömer att ca 60 procent av förslagen i rapporter- na helt eller delvis har genomförts, ca 35 procent har beaktats eller delvis genomförts medan ca 5 procent inte har genomförts. Också för RRV kan det vara intressant att se på några av beskriv- ningarna av vad som hänt med en revisionsrapport

• Sida 78
•  Original

. Rapporten lämnade inga förslag.

⁰ Inget utfall hittills.

. Myndigheten har genomfört några förslag, övriga har inte beaktats. ' lnom myndigheten pågår arbete.

. Förslagen har delvis beaktats. . Regeringen har tillkallat en särskild utredare. . Utredningen fick tilläggsdirektiv. ' Förslagen är under beredning inom Regeringskansliet. ' Förslagen har genomförts eller håller på att genomföras. ' Samtliga förslag har beaktats. . Regeringen föreslår i proposition....

Det bör betonas att de redovisningar från de båda revisions- organen som jag nyss nämnt inte ger entydiga svar på frå- gor om revisionens resultat. Det kan inte vara alldeles enkelt att dra en klar gräns mellan de båda kategorierna "Förslagen har helt eller delvis genomförts" och "Förslagen har beaktats eller delvis genomförts". Det är inte lätt att på- visa klara orsakssamband mellan ett förslag och ett beslut eller en åtgärd. Det kan finnas flera skäl till en åtgärd eller ett beslut. Revisionsrapporten kan vara ett skäl, men det kan finnas andra, t.ex. politiska skäl. RRV markerar i sina treårs- rapporter att verket genom att en revision redovisas under rubriken "helt eller delvis genomförts" inte sagt att ett be- slut/ en åtgärd alltid skall ses som en direkt effekt av revi- sionen. RRV markerar också att redogörelsen skall ses som en ögonblicksbild och inte ett slutligt svar på frågan om ut- fall. Det kan i många fall ta flera år innan förändringar kommer till stånd.

Det nu redovisade föranleder två reflexioner från min sida. Den ena gäller skillnaden i utfall för finansiell revision respek- tive förvaltningsrevision. Varför kan den finansiella revisionen redovisa ett positivt utfall om 90 procent men förvaltnings- revisionen ett positivt utfall om "bara" 60 procent? Det är enligt min mening inte möjligt att göra så enkla jämförelser. Den finansiella revisionen är i hög grad en granskning mot lagar och regler och normer. Det är rimligt, t.o.m. nödvän- digt, att RRV får ett högt genomslag för sina påpekanden på detta område. Inom förvaltningsrevisionen sker revisionen

• Sida 79
•  Original

bara till viss del mot lagar och regler och normer. Där handlar det mera om faktorer som är svåra att mäta, om effektivitet och produktivitet och kvalitet. Ibland kan me- ningarna vara delade om hur en uppgift på bästa sätt skall lösas. Ibland måste ytterligare utredningar göras innan en myndighet kan hantera förslagen. Ibland måste en offentlig utredning tillsättas innan regering och riksdag kan göra det. Det kan alltså ta tid att hantera en förvaltningsrevisionsrap— port. Sådana rapporter kan också möta motstånd, inte bara från berörd myndighet och kanske berört departement, utan också från intresseorganisationer inom området. Rapporten kan komma vid "fel tidpunkt", beslutsmaskineriet förmår inte just då hantera rapportens förslag.

Summan av detta är att det kanske bör betraktas som ett gott resultat om förslagen i drygt hälften av rapporterna helt eller delvis genomförs och om förslagen i ytterligare en be- tydande andel av rapporterna beaktas eller delvis genom- förs. Till bilden hör ju dessutom de effekter - förebyggande, attitydpåverkande, kunskapsförmedlande - som jag också nämnt i detta avsnitt.

Min andra reflexion gäller att RRV obestridli gen har ett bättre utfall än Riksdagens revisorer då det gäller förvaltningsrevision. Denna uppfattning bygger jag inte bara på studium av de båda revisionsorganens egna berättelser utan på försök att närmare följa ett antal revisionsrapporter från respektive organ. Det kan bero på att RRV med sitt ansvar för båda revisionsformerna har närmare kontakt med myndigheterna och därigenom kan utforma förslag som är mera konkreta, som mera direkt berör myndigheternas verksamhet. Det kan också bero på att RRV med sin förankring mera direkt kan komma med förslag in i regeringens och Regeringskansliets beredningsprocess och beslutsprocess, bl.a. förslag som kan hanteras i budgetprocessen.

Jag vill sammanfatta min analys på följande sätt. Revisionen är av stort värde för statsmakterna, för myndigheter- na och ytterst för medborgarna. Den kan också uppvisa goda resultat av sitt arbete. Det gäller såväl för den finansiella revisionen som för förvaltningsrevisionen. Förvaltningsrevi- sionen är ett bra instrument för utveckling och förnyelse inom den statliga verksamheten och har varit en viktig aktör i förändringsarbetet under senare år.

• Sida 80
•  Original

Revisionens framgång och styrka beror - förutom på den egna kompetensen - på den omgivning i vilken den verkar. Att revisionen kunnat flytta fram sina positioner under de senaste 20 åren beror i hög grad på den samhällsekonomiska och statsfinansiella utvecklingen och på den förvaltningspolitiska utvecklingen. Det är helt enkelt så att revisionen har ett svå- rare arbetsklimat i en situation av harmoni, av tillväxt i eko- nomin och balans i statsfinanserna och få förändringar inom förvaltning och förvaltningspolitik. De senare 20 åren har präglats av problem inom samhällsekonomi och statsfinan- ser och av betydande förändringar inom förvaltningspolitik och statlig verksamhet. Det har betytt ett gott arbetsklimat för revisionen!

Avgörande är också statsmakternas engagemang i revisionen, att regering och riksdag lyssnar på revisionens signaler. Det Växande intresset för effektivitet och produktivitet, för ut— värderingar och uppföljningar — som ju hänger nära sam— man med den utveckling jag nyss nämnt — har betytt mycket för revisionens arbete. Det har gett den förankring och tyngd som är nödvändig. Det är exempelvis betydelsefullt att regeringen numera i budgetpropositionen och i andra propositioner anger olika myndigheters övergripande mål och prioriterade uppgifter, och dessutom gör en resultatbe— dömning och ställer krav på resultatredovisningar och upp- följningar.

Särskilt viktigt för RRV har varit att regeringen i budget- propositionen och i andra sammanhang kommenterat revi— sionsberättelsema. Några exempel på formuleringar:

. Att erhålla revisionsberättelse med invändning är allvar— ligt då det riskerar att leda till att skattebetalarnas förtro— ende för statsförvaltningen minskar. ' Regeringen anser att både målformuleringar och resultat i förhållande till målen måste förbättras. ' Myndigheternas internkontroll har klara brister. Detta förhållande är oacceptabelt. . Regeringen instämmer i kritiken.... bristerna skall tas upp i en dialog med X - verkets ledning. . Y - verket har inte redovisat verksamhetsmål för de olika verksamhetsgrenama och har inte heller på ett tillfreds- ställande sätt redovisat hur resultaten har utvecklats.

• Sida 81
•  Original

' ——— utgår regeringen från att resultatredovisningen fr.o.m. nu kommer att uppfylla ställda krav på resultatinforma- tion.

- Z — verkets resultatredovisning saknar väsentlig informa- tion vad avser analys i förhållande till målen, väsentliga slutprestationer och kvalitet i slutprestationema. Rege- ringen anser att RRV:s invändningar är av sådan art att skyndsamma åtgärder krävs för att förbättra resultatre- dovisningarna. Regeringen följer utvecklingen och för- väntar sig att redovisningen framdeles kommer att mot- svara regeringens krav.

Och slutligen en mening ur budgetpropositionen 1997 (prop. 1996/97:1). "De granskningar som RRV utfört är av stort värde för regeringens och myndigheternas arbete."

Det är sådana signaler som ger revisionen tyngd. De markerar "ägarnas" engagemang och gör att myndigheterna tar revi- sionen med större allvar.

Jag vill slutligen tillägga några mera personliga synpunkter som jag mött i många samtal med ledande tjänstemän inom Rege- ringskansliet och ledande tjänstemän inom ett flertal statliga myndigheter. Vad jag nämner är just synpunkter som jag inte kan värdera objektivt och med vanlig utredningsmetod, men i några fall dock kommentera. Jag har emellertid mött dem så ofta att jag vill återge dem, eftersom de ger en bild av revisionens arbete och av olika uppfattningar om revisio- nen.

Det är naturligt att det finns många och mångskiftande uppfattningar om revisionsorganens arbete. Revisionens verksamhet är på flera sätt kontroversiell. Den sysslar med att granska, bedöma och värdera andras verksamhet. Den arbetar i ett kraftfält — riksdag, regering, myndigheter, men också olika organisationer och intressen, partier, massme- dia, allmän opinion etc.

De granskade kan i flera fall ha svårt att hantera revisio- nens kritik. De kan anse kritiken vara "orättvis", de kan ha annan mening om hur verksamheten faktiskt fungerar och bör fungera. De kan vara medvetna om "missar”, men mena

• Sida 82
•  Original

att orsakerna till sådana missar ligger utanför myndigheten. De aktuella arbetsförutsättningama kan vara besvärliga, det kan handla om ett krångligt regelverk, om alltför snabba förändringar av regelverk och om alltför knappa resurser i förhållande till kraven. De kan medge att kritik på några punkter är berättigad, men också mena att den på andra är oberättigad och då bli störda över att massmedia endast rapporterar om saker som inte fungerar, medan vad som är bra sällan omnärrms. Allt detta gör att det ofta finns moment av spänning mellan ett revisionsorgan och ett revisionsob- jekt.

Det är sålunda naturligt att det finns olika uppfattningar om revisionsorganens arbete. Detta gäller i synnerhet beträf— fande förvaltningsrevisionen. Det beror bl.a. på att de rap- porterna oftare behandlas i massmedia än den finansiella revisionens berättelser. Det beror också på att den finansiella revisionen mera är en granskning mot lagar och regler och normer, medan förvaltningsrevisionen rymmer mera av värderingar och faktorer som är svåra att mäta och dess— utom mera berör myndighetens organisation och verksam- het och myndighetsledningens arbete.

Det skulle enligt min mening vara mera oroande om det inte funnes debatt om revisionens arbete. Det vore också oroande om reaktionerna vore entydigt och enbart positiva - då kunde man fundera över om revisionen är tillräckligt kraftfull, eller om reaktionerna vore entydigt och enbart negativa - då kunde man fundera över om revisionen arbe— tar på fel sätt. Revisionen skall ju granska och ibland kritise- ra, men den skall också stödja och stöd blir mest effektivt om det kan utformas i samverkan.

Jag har mött många positiva synpunkter i mina samtal. Verkschefer, ekonomichefer och andra inom ledningen för statliga myndigheter menar att en god revision inte bara är nödvändig, den är också värdefull för myndigheterna.

. Revisionen är ett stöd i myndighetens, framför allt myn- dighetsledningens vardagliga arbete. Framför allt är den ett stöd för verksledningen i arbetet på att utveckla och förändra.

• Sida 83
•  Original

. Revisionen skapar ett medvetande bland de anställda, ett medvetande om vikten av "ordning och reda" och om statsmakternas krav på resultat. ' Revisionen medverkar till att allmänheten och ägaren får förtroende för myndigheternas arbete (förutsatt att revi- sionens resultat är positivt). . Revisionen bidrar till att överföra kunskaper och erfaren- heter och därmed till ett bättre resultat av myndighetens arbete.

Inom Regeringskansliet sägs att revisionen har spelat en viktig roll i senare års förändringsarbete, framför allt har den medverkat till förbättringar på det ekonomiadministra- tiva området. Revisionsrapportema är ofta ett bra underlag i budgetprocessen och för statsmakternas beslut.

Jag har också mött en del mindre positiva och kritiska syn- punkter. De kan ibland gälla aktuella erfarenheter, ibland avse förhållanden som inte längre är giltiga, men erfarenhe- ten lever ändå kvar och kan prägla den aktuella bilden.

' Revisionen tar ibland upp för "små" saker, bagateller, formaliteter. Min reflexion är att så kan vara fallet, men huvudinriktningen är likväl nyckelorden "väsentlighet och risk". ' Revisionen tar upp problem som verksledningarna redan är medvetna om, problem som redan är under hantering. Det är då inte ”rättvist' ' att få kritik på sådana punkter. Min reflexion är att så kan vara fallet, men revisionsrap- portema kan då medverka till att förändringarna kan ske snabbare och kanske bli mera omfattande. En grundregel bör dock vara att en revisionsrapport skall tillföra ny kunskap och medverka till resultat. . Revisorerna har inte alltid tillräckliga kunskaper och erfa- renheter för att vara så säkra som de ibland är och för att fånga upp problem på ett bra sätt. Min reflexion är att så kan vara fallet, även om revisorns roll inte måste vara att ”kunna allt bäst] ', rollen är mera att bidra med kunskaper och erfarenheter, att på professionell grund kritisera fel och brister och värdera och bedöma system och metoder. Kraven på revisorer måste emellertid vara höga.

• Sida 84
•  Original

' Revisorerna bör inte på en gång utveckla och granska system. Denna synpunkt brukar gälla RRV. Den är oftast av principiell karaktär, men kan också konkret gälla fall vid den egna myndigheten. Det finns verksledningar» som menar att om RRV utvecklat ett system så skall myndigheten sedan "slippa" kritik, detta trots att RRV alltid framhåller att en verksledning har ansvar för beslut oberoende av vem som medverkat i utvecklingen. Det är här viktigt att såväl principiellt som praktiskt betona den markering som riksdagen, regeringen och RRV själv gjort, nämligen att revisionen skall bedrivas oberoende, även i förhållande till den normerande verksamheten vid verket. . Revisorerna står för nära den politiska miljön. Då det gäller Riksdagens revisorer sägs att revisorerna ju är riksdagspolitiker och att de granskar från den utgångs- punkten. Då det gäller RRV sägs att revisorerna står för nära regeringen, eller i vart fall Regeringskansliet, och därmed är påverkade av Regeringskansliets aktuella vär- deringar. Det sägs ibland att RRV står för nära Finansde- partementet, eller snarare departementets budgetavdel— ning. Detta senare sägs i synnerhet inom Regeringskans- liet, alltså inom fackdepartementen, och då främst i situa- tioner då de departementen upplever inte bara budge- tavdelningen utan också revisionen, främst RRV, som "motståndare". . Inom Regeringskansliet upplevs revisionsrapportema ibland som besvärliga. Det kan bli besvärliga debatter i massmedia, riksdagsledamötema kanske ställer besvärli— ga frågor till vederbörande statsråd. Också här gäller att sådana reaktioner i första hand finns inom fackdeparte- menten. De "vämar' ' ofta om "sina" myndigheter.

Jag skall inte försöka bedöma vad som kan vara "rätt' ' eller "fel” av nämnda omdömen. Jag noterar bara att de finns och vill betona att det är viktigt att revisionsorganen är medvet— na om att de finns.

Ett revisionsorgan har att utföra en balansgång. Revisionen bör på en gång stå nära ägaren och ha distans till ägaren. Detta gäller oberoende av vem — riksdag eller regering - som kan betraktas som ägare. Närheten underlättar informa-

• Sida 85
•  Original

tionsutbyte och ökar genomslagskraften för revisionens ar- bete. Distansen ökar oberoendet och tilltron till revisorernas integritet. Samma gäller i fråga om relationen revision - myndigheter. Det bör finnas en närhet, revision är en pro- cess i samverkan. Det bör också finnas en distans, revisorer- na skall göra sina bedömningar på professionell grund och utan hänsyn till relationer och bindningar.

Ibland ställs frågan: Vem reviderar revisorerna? Det är en berättigad fråga, ty också revisorers verksamhet bör granskas. Det finns en revision, frågan är snarast om den kan och bör kompletteras. Riksdagens revisorer avger en årlig verksamhetsberättelse, som granskas av riksdagen (Finansutskottet). RRV avger en årsredovisning, som grans- kas av regeringen. ] båda fallen utgör berättelserna ett av underlagen i budgetbehandlingen, och riksdagen och rege- ringen gör sina bedömningar av verksamhetsmål och verk- samhetsresultat.

Finansiell revision, årlig revision, görs av revisionsföretag på marknaden respektive av Revisionskontoret vid Rege- ringskansliet. Som tidigare nämnts torde förändringar av denna revisionsorganisation komma att ske inom kort, för- ändringar som kommer att innebära en förstärkt och obero- ende finansiell revision. Det finns dock inget organ som fullgör vanlig förvaltningsrevision. Man kan emellertid säga att revisionens rapporter och verksamhet granskas och vär- deras av berörda myndigheter, av regeringen och av riksda- gen. Revisionsorganens arbete har också granskats av ett flertal utredningar under 1980- och 1990-talen. Det torde också vara den lämpligaste formen för en mera ingående granskning av revisionsorganens uppgifter och organisa- tion.

Jag vill betona att det är Viktigt för revisionens utveckling att revisionsorganen själva arbetar med utvärdering och kvali- tetssäkring av sitt arbete. Likaså måste revisionsorganen själ- va aktivt arbeta med personalutveckling. Revisionsorganen bör också nära följa den internationella utvecklingen och utbyta erfarenheter med revisionsbyråer och konsultbolag i Sverige. De bör likaså nära följa metodutveckling och forskning, framför allt inom ekonomiska och andra samhällsveten— skapliga områden.

• Sida 86
•  Original

9. Källor och litteratur

Material från Riksdagens revisorer och RRV Anslagsframställningar, verksamhetsplaner, verksamhets— berättelser, årsredovisningar och liknande material samt information, handledningar etc. från de senaste fem åren samt ett betydande antal revisionsrapporter från 1980-tal och 1990-tal.

Offentliga utredningar

SOU 1979:61 Förnyelse genom omprövning

SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet SOU 1985:40 Regeringen - myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige

SOU 1990:64 Ärlig revision i statsförvaltningen SOU 1990:40 -41 Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter DS 1995:6 ELMA Åtgärder för att stärka resultatstymingen

Riksdagsutredningen: Reformera riksdagsarbetet, 1993

Regerings- och riksdagstryck Budgetpropositioner samt propositioner om förvaltnings- politik och utskottsutlåtanden från 1980-tal och 1990-tal.

Böcker Nils Brunsson och Makten att reformera, 1990 Johan P. Olsen: Filip Cassel: Den reviderade revisorsrollen, 1996

Bengt Jacobsson: Hur styrs förvaltningen?, 1984

Torbjörn Larsson: Det svenska statsskicket, 1994 NAO State Audit in the European Union, 1996 (National Audit Office,

Storbritannien):

RRV: 20 år med nya RRV, 1987 RRV: Ekonomistyrning i staten - 90—talets verk- tyg, 1990 RRV: Den statliga förvaltningsrevisionen vid

RRV, 1993

• Sida 95
•  Original

RRV: Förvaltningspolitik i förändring, 1996 Statskontoret: Perspektiv på treårsbudgeteringen och den nya förvaltningspolitiken, 1987 Marit Waerness och Den statliga budgetprocessen och resultat- Marianne Wigselius: styrningen, 1994

Samtal Samtal med revisorer, utredare och konsulter samt med le- dande tjänstemän inom Riksdagens revisorer, Riksrevi- sionsverket, Regeringskansliet och inom ett flertal statliga myndigheter.

• Sida 96
•  Original

".”. ”'|': .J"

W'F'll'h ."lllli' l-_I'II'-]lll

• Sida 97
•  Original

Reform og forandring i dansk rigsrevision

Anne Kjaer

Författaren är projektrnedarbetare på danska COS (Center for offentlig organisation & styring) och har en BA i statsve- tenskap från Köpenhamns universitet.

• Sida 98
•  Original

Indholdsfortegnelse

1. lndledning

2. Dansk rigsrevision - en praesentation 2.1. Den danske rigsrevisionsordning i dag

3. Trak af den danske rigsrevisionshistorie

4. Rigsrevisionens arbejde fra 1987 til 1995 4.1. lndledning 4.2. Undersogelsernes bredde 4.3. Analysetyper i forvaltningsrevisionen 4.4. Undersogelsemes metode 4.5. Undersogelsernes konklusioner 4.6. Opsummering

5. Relationen mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen - statsrevisorernes aktivitetsniveau 5.1. lndledning 5.2. Antal beretninger 5.3. Statsrevisorernes bestillingsfrekvens 5.4. Statsrevisorernes respons på Rigsrevisionens beretninger

5.5. Opsurnmering

6. Rigsrevisionens placering i mediebilledet 6.1. lndledning 6.2. Afgraensning af delanalysen 6.3. Omtale af Rigsrevisionens beretninger i Berlingske Tidende 6.4. Opsurnmering

98

103 104

117

122 122 124 129 136 139 145

149

149 150 151 153

156 158 158 159 160

165

• Sida 99
•  Original

1. lndledning

Denne rapport seetter fokus på dansk rigsrevision. I Dan- mark varetages hovedansvaret for den statslige revision af Rigsrevisionen. Der er i Danmark tradition for en opdeling mellem en administrativ revision, som Rigsrevisionen vare- tager, og en politisk revision som de af Folketinget valgte statsrevisorer varetager.

Udgangspunktet for rapporten er forandringen i den danske Rigsrevisions organisatoriske placering i det politis- ke og administrative system, som fandt sted i 1991. I 1991 besluttede et enigt Folketing, at Rigsrevisionen skulle flyttes fra centraladministrationens regi til Folketingets regi. Pr. 1. maj 1991 overgik Rigsrevisionen derfor fra at vare en insti- tution i den offentlige förvaltning - naermere betegnet en institution indenfor Okonomiministeriets område - til at blive et organ under Folketinget på linie med Folketingets ombudsmand.

Diskussion af Rigsrevisionens organisatoriske placering er en gammel diskussion i Danmark. Siden den forste grund- lovs vedtagelse i Danmark for snart 150 år siden har der lobende vaeret fort diskussioner om netop dette sporgsmål. Diskussioneme forte dog ikke til at Rigsrevisionen blev flyt- tet bort fra centraladministrationen. I 1991 var der imidlertid pludselig flertal for at flytte Rigsrevisionen over til Folke- tinget. Som anfört i noteme til lovbekendtgorelsen anså man Rigsrevisionens tilhorsforhold til forvaltningen som en anomali, da Rigsrevisionen primaert arbejder ud fra samme interesser som statsrevisoreme og dermed Folketinget. Man fandt det derfor "naturligt" at flytte Rigsrevisionen over på "rette plads" som et organ under Folketinget. Siden har det officielle billede fra Rigsrevisionens side vaeret, at der ikke er sket forandringer i Rigsrevisionens arbejde som konsekvens af overflytningen. F.eks. skriver Peter Christensen, som er afdelingschefi Rigsrevisionen folgende:

"Efter min bedste overbevisning har Rigsrevisionen ikke sendret profil efter overforslen til Folketinget. Der er ikke lavet undersagelser, som ikke lige så godt kun- ne vxre lavetfor. " (Christensen 1994: 392).

• Sida 101
•  Original

Man kan sporge om det virkelig kan passe, at en så drama- tisk forandring, hvor en institution flyttes fra den udovende til den lovgivende magt, ikke har haft konsekvenser. Det er denne problematik, som denne rapport handler om. Jeg vil forsoge at afdaekke, om det er rigtigt, at Rigsrevisio- nens forandrede organisatoriske placering i det politiske og administrative system ikke har haft nogen betydning for Rigsrevisionen. Konkret vil jeg undersoge, om det er muligt at konstatere forandringer i Rigsrevisionens beretningsar- bejde, i relationen mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen og i Rigsrevisionens mulighed for at komme til orde i den offentlige debat.

Rapporten kommer derfor til at handle om forandringer i dansk rigsrevision over tid, dvs. om forandringer i dansk rigsrevision for og efter overflytningen af Rigsrevisionen fra centraladministrationen til Folketinget. Jeg har valgt primaert at fokusere på forandringer vedrorende Rigsrevi- sionen i perioden fra 1987 til 1995, hvilket svarer til at stille skarpt på Rigsrevisionen i en fire års periode henholdsvis for og efter overflytningen i 1991.

Der er mange forskellige muligheder for at vaelge paramet- re, som forandringer vedrorende Rigsrevisionen, kan be- skrives ud fra. Man kan valge at se naermere på forandring— er intemt i organisationen Rigsrevisionen, eller man kan se naermere på eventuelle forandringer i samar— bejdsrelationeme mellem Rigsrevisionen og statsrevisoreme eller mellem Rigsrevisionen og de institutioner, som udseet- tes for revision fra Rigsrevisionens side. Denne type af fo- randringsanalyser vil imidlertid kraeve et omfattende inter- viewarbejde, som i forhold til dette projekt vil vaere for tid- skraevende.

Jeg har derfor valgt at saette fokus på eventuelle fo- randringer på folgende tre hovedområder:

For det forste vil jeg analysere eventuelle forandringer i Rigsrevisionens beretningsarbejde i perioden fra 1987 til 1995. Jeg vil analysere og beskrive eventuelle forandringer i en del af Rigsrevisionens vigtigste skriftlige produkter, nemlig de beretninger, som Rigsrevisionen afgiver til stats- revisoreme efter en storre revisionsundersogelse. Ho- vedårsagen til at jeg har valgt at analysere Rigsrevisionens beretninger er, at Rigsrevisionens vaesentligste forvalt-

• Sida 102
•  Original

ningsrevisionsaktivitet netop finder sted i forbindelse med udarbejdelsen af storre undersogelser. Denne delanalyse er den mest omfattende og betydningsfulde af de tre delanaly— ser, som jeg vil gennemfore i denne rapport, fordi den stiller skarpt på forvaltningsrevision hos Rigsrevisionen. Gennem sin produktion af beretninger er Rigsrevisionen med til at tegne et bestemt billede af den offentlige sektor. Det er inte- ressant at gå tat på dette billede for at undersoge, om der er sket forandringer, og i givet fald beskrive hvordan disse forandringer ser ud. Nogle af de sporgsmål, som jeg vil forsoge at besvare er, om det er muligt at konstatere foran- dringer med hensyn til undersogelsemes bredde, metode og konklusioner. Jeg vil også se narmere på eventuelle fo- randringer i forvaltningsrevisionens gennemslag i Rigsrevi- sionens arbejde med storre undersogelser.

For det andet vil jeg undersoge, om der er sket en fo- randring i forholdet mellem statsrevisoreme og Rigsrevisio- nen. Og i bekraeftende fald vil jeg beskrive, hvordan den konstaterede forandring ser ud. Statsrevisorerne har i hen- hold til loven ret til at bestille under-sogelser af sporgsmål hos Rigsrevisionen, som de finder interessante og betyd- ningsfulde. Når Rigsrevisionen har afgivet en beretning om en storre undersogelse til statsrevisoreme tager statsreviso- reme den op til behandling. Statsrevisorerne har i den for— bindelse mulighed for at knytte bemaerkninger til beretning- en, hvorefter den oversendes til Folketinget. I denne dela- nalyse Vil jeg se naermere på statsrevisoremes aktivitetsni— veau for og efter en beretning udarbejdes. Jeg vil forst un- dersoge udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau i forbindelse med bestilling af undersogelser for at finde svar på, om statsrevisoreme i dag, i hojere grad end tidligere, laegger beslag på en del af Rigsrevisionens ressourcer ved at benytte sig af retten til at anmode Rigsrevisionen om ud- forelse af bestemte undersogelser. Demaest vil jeg un- dersoge udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau i forbindelse med modtagelse af beretninger, for at finde svar på sporgsmålet om, hvorvidt statsrevisoremes aktivitetni- veau i forbindelse med behandlingen af Rigsrevisionens undersogelser i dag er storre, end det var tidligere. Besva- relsen af dette sporgsmål kan bruges til at sige noget om, hvor tydelige statsrevisoreme som institution har vaeret på

• Sida 103
•  Original

forskellige tidspunkter. I denne delanalyse har jeg, til forskel fra i delanalysen vedrorende udviklingen i Rigsrevisionens arbejde, valgt at lade undersogelsen gå tilbage til midten af 1970'erne. Det har jeg gjort, fordi statsrevisoreme på dette tidspunkt fik forstaerket sin mulighed for at bestille un— dersogelser hos Rigsrevisionen.

Endelig vil jeg, for det tredie, undersoge udviklingen i Rigsrevisionens mulighed for at komme til orde i den of- fentlige debat fra 1987 til 1995. Jeg vil undersoge, om Rigs- revisionens placering i mediebilledet er blevet tydeligere i den undersogte periode. Dette er den mindst dybdegående af de tre delanalyser, da jeg ikke inden for de tidsmaessige rammer af dette projekt har haft mulighed for at lave en fuldstaendig analyse. Jeg har derimod valgt at lave en kvan- titativ registrering af omtale af Rigsrevisionens undersogel- ser i et landsdaekkende, repraesentativt dagblad for at un- dersoge udviklingen i omtale af Rigsrevisionens arbejde. Med udgangspunkt i denne kvantitative registrering har jeg lavet en kvalitativ undersogelse af de beretninger, som op- når omtale i dagspressen for at få et billede af, hvad det er for en type af undersogelser, som opnår omtale.

Disse tre forandringsanalyser skal bruges til en afsluttende diskussion af overflytningens betydning. Hovedsporgsmålet er om det er muligt at henfore forandringer til overflyt- ningen af Rigsrevisionen fra centraladministrationen til Fol- ketinget.

Jeg vil på udvalgte steder drage paralleller til rigsrevision- sordningen i Sverige. Formålet med disse selektive sam- menligninger er lobende at henlede opmaerksomheden på nogle af de vasentligste forskelle mellem danske og svensk rigsrevision.

Rapportens struktur vil derfor se ud på folgende måde: I det forste afsnit vil der blive givet en praesentation af, hvor— dan den danske rigsrevisionsordning ser ud i dag. Der vil blive lagt vaegt på den formelle del af det danske rigsrevi- sionsvaesen. Derefter vil der i afsnit 2 kort blive redegjort for hovedtraek i den danske rigsrevisionshistorie. Fokus vil vaere på lovaendringer og kommissions- og udvalgsarbejder. I de tre efterfolgende afsnit vil de tre delanalyser blive praesenteret. I afsnit 4 vil jeg redegore for analysen af ud- viklingen i Rigsrevisionens arbejde fra 1987 til 1995. Demaest

• Sida 104
•  Original

vil jeg i afsnit 5 praesentere analysen af forandringer i for- holdet mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen fra midten af 1970'eme til 1995. I afsnit 6 vil der blive redegjort for analysen af Rigsrevisionens placering i mediebilledet i peri- oden fra 1987 til 1995. Endelig vil jeg i afsnit 7 på baggrund af de tre delanalyser fore den afsluttende diskussion om betydningen af Rigsrevisionens organisatoriske placering i det politiske og administrative system i Danmark. Jeg vil også komme ind på mulige forklaringer på Rigsrevisionens overflytning. Det afsluttende afsnit fungerer også som en opsummering af de tre delanalyser.

• Sida 105
•  Original

2.1. Den danske rigsrevisionsordning i dag

I den danske grundlovs & 47 står der folgende om revisio- nen af statsregnskabet m.v.:

"Statsregnskabet skal fremlaegges for folketinget se— nest seks måneder efter jinansårets udlab.

Stk. 2. Folketinget veelger et antal revisorer. Disse gennemgår det årlige statsregnskab og påser, at samt- lige statens indtaegter er opfort deri, og ingen udgift er afholdt uden hjemmel i finansloven eller anden be- villingslov. De kan fordre sig alle fornodne oplys- ninger og aktstykker meddelt. De noe-rmere regler for revisorernes antal og virksomhedfastsaettes ved lov. Stk. 3. Statsregnskabet med revisorernes bemärk- ningerforelaeggesfolketinget til beslutning, "

I Danmark revideres statens regnskaber af to forskellige instanser. På den ene side findes De af folketinget valgte statsrevisorer, der har til opgave at udfore den parlamenta— riske kontrol med regeringen, og den måde hvorpå den bruger pengene. Denne del af revisionen går ofte under be- tegnelsen "den politiske revision". På den anden side findes Rigsrevisionen, som udforer den detaljerede og tekniske revisionsmaessig kontrol af statsforvaltningen. Det er Rigs- revisionen, som i praksis laver alle de deciderede revi- sionsopgaver, og det er dette arbejde, som statsrevisoreme ligger til grund for deres virksomhed (Melander 1989; 1992). Opdelingen i en politisk og en administrativ revision har rodder tilbage til enevaeldens tid.

Revisionen af statens regnskab afsluttes ved at statsreviso- reme, senest 16 måneder efter at regnskabet er afgivet til Folketinget, afgiver endelig beteenkning til Folketinget over statsregnskabet.

De af folketinget valgte statsrevisorer

Der findes for tiden seks statsrevisorer, som er valgt for fire år ad gangen af Folketinget. Statsrevisorerne skal ikke nod- vendigvis vaere medlem af Folketinget. For at opnå valg som statsrevisor er det nok, at man opfylder betingelseme

• Sida 107
•  Original

for at opnå valg til Folketinget. Statsrevisorerne råder over et mindre sekretariat og en sekretaer.

Statsrevisorernes virksomhed er ud over at vaere reguleret i grundloven også reguleret i lov nr. 322 af 26. juni 1975 om statsrevisoreme, som blev aendret ved lov nr. 461 af 1. juni 1994 og i en folketingsbeslutning om statsrevisoremes valg og virksomhed.

Statsrevisorernes hovedopgave består i at gennemgå stats- regnskabet og kontrollere, om alle statens indtärgter er med på regnskabet, og om der har vaeret hjemmel i finansloven eller anden bevillingslov til at afholde alle udgifteme (Rigsrevisionen og Statsrevisorerne 1993: 65). Hertil kommer at

" S tatsrevisorerne kontrollerer, at regnskabet er ri g— tigt, og at de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflwggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og s&dvanlig praksis. " (5 2, lov nr. 322 af 26. juni 1975).

Derudover skal statsrevisoreme også lave forvaltningsrevi- sion. Den revision, som statsrevisoreme foretager af det samlede statsregnskab, har således i princippet samme ind- hold som den revision Rigsrevisionen foretager af de enkelte statsregnskaber. Det betyder i praksis, at statsrevisoreme eller ansatte i deres sekretariat almindeligvis ikke selv ud- forer revisionsopgaveme. De konkrete revisionsopgaver udfores af Rigsrevisionen.

En af de vaesentligste relationer mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen er netop, at statsrevisoreme har ret til at laegge Rigsrevisionens beretninger til grund for deres virk- somhed. I praksis betyder det, at Rigsrevisionen laver revi- sionsarbejdet, hvorefter de afleverer det til statsrevisoreme. Statsrevisorerne tager derefter stilling til arbejdet, hvorefter den pågaeldende rapport fra Rigsrevisionen med statsrevi— soremes kommentarer afleveres til Folketinget.

Et andet vigtigt element i forholdet mellem statsrevisorer— ne og Rigsrevisionen er, at statsrevisoreme har ret til at bestille undersogelser hos Rigsrevisionen. Det betyder ikke, at ministre eller andre folketingsmedlemmer har mulighed

• Sida 108
•  Original

for at bestille undersogelser af bestemte sporgsmål hos Rigs- revisionen. Det er heller ikke de enkelte statsrevisorer, som kan bestille undersogelser. Det er kun statsrevisoreme i fo— rening, som har mulighed for at bestille undersogelser hos Rigsrevisionen.

l statsrevisorloven er der ikke fastsat naermere regler for statsrevisoremes sagsbehandling. I folketingsbeslutningen om statsrevisoremes virksomhed er der fastsat nogle få regler, der bl.a. fastslår, at formanden leder moderne, at han eller hun er ansvarlig for den daglige virksomhed, og at formandens stemme er den afgorende ved eventuel stem- melighed.

Praecis som man i Sverige har en politisk valgt revision - Riksdagens revisorer - har man også i Danmark en politisk valgt revision. Forskellen mellem den politiske revision i Danmark og Sverige er, at relationen mellem den "politiske" revision og det organ, som har hovedansvaret for den statslige revision er forskellig. Hvor der i Sverige stort set ikke er relationer mellem Riksrevisionsverket og Riksdagens revisorer, der spänder videre end at holde hinanden orien- teret om arbejdsplaner for at undgå dobbeltarbejde, er der i Danmark et direkte samarbejde - eller måske snarere en ar- bejdsdeling mellem den politiske og den administrative re— vision. De danske statsrevisorer behover derfor ikke at lave deciderede revisionsopgaver, hvorirnod Riksdagens reviso- rer er nodt til at lave egne revisionsundersogelser.

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen er det organ i Danmark, som har hove- dansvaret for udforelsen af den statslige revision. Rigsrevi- sionen er et af flere organer, som forer kontrol med den of- fentlige förvaltning i Danmark. Af andre kontrolorganer kan naevnes ombudsmandsinstitutionen, kommissionsdomstole, undersogelsesretter og forskellige naevn, f.eks. ankenaevn (Knudsen 1995).

Rigsrevisionens virksomhed er fastsat i lov om revision af statens regnskaber m.m. (lovbekendtgorelse nr. 489 af 24. juni 1991). Den seneste aendring af loven om revisionen af statens regnskaber m.m. fandt sted d. 31. maj 1996, hvor Folketinget vedtog en aendring af rigsrevisionsloven, såle- des, at loven blev mere tidssvarende, og dermed kom til at

• Sida 109
•  Original

tage hojde for den udvikling, der er sket i den statslige op- gavevaretagelse siden den forste rigsrevisionslovs vedtagel- se i 1975.

Hvad revideres? I rigsrevisionsloven er det fastlagt, at Rigsrevisionen har revisionsopgaver i forhold til folgende to hovedområder.

For det forste fastlaegges det i loven, hvem Rigsrevisionen fungerer som revisor for (5 2). Rigsrevisionens hovedopgave er revision af statslige regnskaber og regnskaber for institu- tioner, foreninger, fonde m.v, hvis udgifter eller regnskab- smaessige underskud daekkes ved statstilskud eller ved bi- drag, afgift eller anden indteegt i henhold til lov. Derudover forer Rigsrevisionen tilsyn med og samarbejder med inteme revisionsorganer. Inteme revisionsorganer kan indrettes under et ministerium. Der var i 1995 indgået 11 aftaler om intern revision.

Rigsrevisionen reviderer endvidere regnskaber for en raek— ke såkaldte "selvstaendige forvaltningssubjekter", dvs. insti- tutioner, som er oprettet ved lov el.lign., og som er placeret udenfor det almindelige statslige bevillingssystem. Rigsrevi— sionen reviderer derfor f.eks. Post Danmark, Danmarks Ra- dio og TV2.

Endelig reviderer Rigsrevisionen regnskaber for interes- sentskaber og virksomheder, hvor staten m.v. eller selv- staendige forvaltningssubjekter deltager som interessenter eller er personligt ansvarlige virksomhedsdeltagere. Det betyder f.eks., at Rigsrevisionen reviderer regnskabeme i Orestadsselskabet I / S og Ejendomsselskabet TOR l / S.

For det andet fastsaettes det i loven, at Rigsrevisionen har ret til at gennemgå en reekke institutioners regnskaber, som allerede er blevet revideret af andre revisorer (& 4). Det be- tyder, at rigsrevisor enten direkte eller gennem vedkom— mende minister kan kraeve regnskaber forelagt til gennem- gang. Det drejer sig bl.a. om fuldt statsejede aktieselskaber og aktieselskaber, hvor staten har bestemmende indflydelse. Rigsrevisor har dog ikke mulighed for at indkalde regn— skaber til gennemsyn fra aktieselskaber, der er noteret på en fondsbors.

I den folgende gennemgang vil jeg fokusere på Rigsrevi- sionens deciderede revisionsaktivtet, dvs. den aktivitet, som finder sted på områder, som naevnes i lovens % 2.

• Sida 110
•  Original

Forskellen mellem det område, som Rigsrevisionen har mulighed for at foretage undersogelse af og det område, som Riksrevisionsverket kan undersrage, er, at Riksrevi- sionsverket ikke kan granske den svenske regering. Den danske Rigsrevision har til forskel herfra netop ret til at granske den danske regerings embedsforelse, da det er de enkelte ministre, som har ansvaret for de underliggende forvaltningsenheder. Efter afslutningen af revisionssager (der giver anledning til beretninger), skal den pågaeldende minister indenfor fire måneder afgive en redegorelse til statsrevisoreme om de tiltag og overvejelser, som revisions- sagen har givet anledning til. Det er altså den enkelte minis— ter, som er ansvarlig for at svare på en eventuel kritik.

Endelig kan det naevnes, at hverken Rigsrevisionen eller Riksrevisionsverket har kompetence til at gå ind og revidere på det kommunale og amtskommunale område. Den dans- ke Rigsrevision har dog mulighed for at gennemgå regnska- ber fra kommuner og amtskommuner i forbindelse med aktiviteter, hvor der sker afregning overfor staten.

Hvordan revideres? Rigsrevisionen udforer sit revisions- arbejde som henholdsvis finansiel revision og forvaltnings- revision. Om revisionsarbejdets indhold siger rigsrevi- sionslovens & 3:

" Ved revisionen efterproves, om regnskabet er rigtigt, og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsa- flaeggelsen, er i overensstemmelse med meddelte be— villinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og saedvanli g praksis. Endvidere foretages en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige ekonomis- ke hensyn ved forvaltnin gen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskabet. "

Den finansielle revision er den traditionelle, grundlaeggende kontrol med, at regnskabeme er korrekte, og at dokumenta- tionen for de enkelte regnskabsposter er i orden. Derudover kontrolleres det at almindelige regler og bestemmelser for finansforvaltningen i staten er overholdt (Rigsrevisionen 1996).

Forvaltningsrevisionen beskrives i loven som vurdering af, om der ved forvaltningen af bevillingeme er taget "skyldige

• Sida 111
•  Original

okonomiske hensyn". Hvad der mere konkret ligger i beteg- nelsen "skyldige okonomiske hensyn" defineres af Rigsrevi- sionen. l Rigsrevisionens seneste virksomhedsberetning - "Beretning om Rigsrevisionens virksomhed i 1995" (Rigsrevisionen 1996) - beskrives forvaltningsrevisionen på folgende måde: "bedommelse af, om den regn- skabsaflaeggende institutions enkeltdispositioner, aktivite- ter, programmer eller samlede opgaver er gennemfort på en ekonomisk og hensigtsmaessig måde, herunder om resulta- terne svarer til de opstillede mål." (ibid: 9).

l praksis kan forvaltningsrevisionen, ifolge Rigsrevisionen, bestå af tre forskellige aspekter eller analysetyper: En spar- sommelighedsanalyse, en produktivitetsanalyse og en effek- tivitetsanalyse. Sparsommelighedsanalysen indeholder en vurdering af om den enkelte institution, under hensyntagen til kvalitet, har anskaffet sine ressourcer på den billigste måde. l produktivitetsanalysen foretages der en vurdering af institutionens praestationer set i relation til de anvendte ressourcer. Effektivitetsanalysen beskrives som en analyse, hvor målopfyldelsen vurderes i relation til de anvendte ressourcer. Hertil kommer at forvaltningsrevisionen også kan fokusere på bedemmelse af styringsfunktioner. Der laegges i den forbindelse specielt vaegt på forhold vedroren- de okonomistyring ved den reviderede institution (ibid: 8—9).

I den offentlige sektor i Danmark laves der kun forvalt- ningsrevision på det statslige niveau. På det kommunale niveau er der ikke noget krav om udforelse af forvalt- ningsrevision. P.t. pågår der en diskussion om indforelse af forvaltningsrevision i kommuneme. En del kommuner har frivilligt valgt at lave forvaltningsrevision. Det er derfor primaert Rigsrevisionen, som i Danmark naermere formule- rer, hvad der menes med forvaltningsrevision.

Tidligere gik vurderingen af, om der var taget "skyldige okonomiske hensyn" under betegnelsen "ekonomisk-kritisk revision", men da betegnelsen forvaltningsrevision blev an- vendt i intemationale sammenhange, blev det besluttet at aendre navnet fra ekonomisk-kritiske revision til forvalt- ningsrevision (Rigsrevisionen og Statsrevisorerne 1993: 28).

Produkteme. Rigsrevisionen producerer tre forskellige produkter, som alle afrapporteres til statsrevisoreme. For det förste producerer de hvert år en beretning om bevillings—

• Sida 112
•  Original

kontrollen for det foregående finansår. Rigsrevisionen skal afgive beretningen til statsrevisoreme senest 1. februar i det naestfolgende år efter det pågaeldende finansår. I denne be- retning praesenteres afvigelser mellem bevillinger og regnskabstal for hele statsregnskabet, resultateme af den bevillingskritiske undersogelse og analyser af enkelte eller tvaergående konti i regnskabet (ibid: 16).

For det andet producerer Rigsrevisionen hvert år et antal beretninger om storre revisionsundersogelser til statsreviso- reme. Beretningerne omhandler enten sager, som statsrevi- soreme har onsket belyst, eller sager, som rigsrevisor "under hensyn til deres okonomiske eller principielle betydning finder anledning til at fremdrage", som det hedder i lovens % 17. Efter Rigsrevisionens afgivelse af en beretning til statsre- visoreme, har statsrevisoremes sekretariats til opgave at sorge for offentliggorelsen. Rigsrevisionen producerer ca. 15 beretninger om året.

Rigsrevisionen producerer for det tredie notater. Notaterne omhandler, til forskel fra beretningerne, ofte mindre omfat— tende revisionssager. Det er forovrigt de faerreste notater, som indeholder overvejelser, der har karakter af forvalt- ningsrevision. Notater kan f.eks. indeholde supplerende oplysninger öm revisionssager eller oplysninger om den forsatte udvikling i tidligere sager. Notater kan også inde- holde revisionssporgsmål, som rigsrevisor af principielle grunde finder anledning til at orientere statsrevisoreme om (Rigsrevisionen 1996: 26).

0vrige opgaver. Ud over de deciderede revisionsopgaver har Rigsrevisionen også til opgave at yde rådgivning og bistand til administrationen i regnskabsmaessige sporgsmål. Rigsrevisionen kan yde hjaelp til de enkelte ministerier, när de tilrettelaegger deres regnskabssystemer.

Rigsrevisionen deltager også som repraesentant i en raekke eksteme udvalg og arbejdsgrupper, der arbejder med sporgsmål, som er af betydning for revisionen. F.eks. deltog Rigsrevisionen i 1995 i Miljo- og Energiministeriets arbejds- gruppe om beholdningsregnskaber i Skov- og Naturstyrel- sen og i Statens Regnskabsdirektorats lonudvalg. Ialt var Rigsrevisionen i 1995 repraesenteret i 21 eksteme udvalg og arbejdsgrupper.

• Sida 113
•  Original

Endelig deltager Rigsrevisionen også i forskellige intema- tionale revisionssamarbejder. Rigsrevisionen har f.eks. sam- arbejde med Den Europaeiske Revisionsret, de ovrige nor- diske rigsrevisioner og med NATO's Revisionsråd.

Ressourceforbrug. l Rigsrevisionens virksomhedsberet- ninger findes der opgorelser over fordelingen af ressourcer mellem forskellige aktivitetsområder. Rigsrevisionen opde- ler sine opgaver i tre: Lobende revision, storre undersogel- ser og andre opgaver. Storre undersogelser defineres som udarbejdelse af notater eller beretninger til statsrevisoreme. Det er i forbindelse med arbejdet med beretningeme, at rigs- revisionens vaesentligste förvaltningsrevisionsaktivitet fin- der sted. Beretningerne kan også indeholde mere finansielle revisionsundersogelser. Lobende revision defineres som alt andet revisionsarbejde samt rådgivningsarbejdet, udvalgs— arbejdet og bistand til internationale revisionsorganer. Med andre opgaver menes der ledelsesopgaver, administration, hjaelpefunktioner, intern undervisning m.v. (Rigsrevisionen 1996: 10).

I folgende tabel 1 ses fordelingen i procent mellem disse tre aktiviteter for de seneste 11 år:

• Sida 114
•  Original

år lobende storre under— andre opgaver i alt rev151on so ; elser I I / I

1985 ___100 1986 100

1987 100

1990 100

1988 __— 100 1991 100

1989 18 9 100

1992 100 1993 100 1994 100 1995 100

Tabel 1: Rigsrevisionens ressourceforbrug i procent fordelt på hovedopgaver (Kilde: Rigsrevisionen 1988: 8; Rigsrevisionen 1991: 10; Rigsrevisionen 1995: 12; Rigsrevisionen 1996: 11).

9,6 8,9 9,2

Den mest interessante udviklingstendens er, at der over tid sker en forskydning af ressourcer fra den lobende revision til de storre undersogelser. Det mest markante skift sker i 1989, hvor Rigsrevisionen i forhold til ressourceforbruget i 1988, anvender 7,6 procentpoint faerre ressourcer på den lobende revision. Samtidig sker der en stigning i anvende]- sen af ressourcer til storre undersogelser på 9,7 procentpo- int. I hele den periode, som tabellen dakker, anvender Rigs- revisionen imidlertid flere ressourcer på den lobende revi- sion end på de storre undersogelser. I 1989, hvor der sker en markant stigning i andelen af Rigsrevisionens samlede ressourcer, som anvendes på storre undersogelser, formule- rede Rigsrevisionens ledelse en målsaetning om, at 33% af Rigsrevisionens ressourcer i år 2000 skulle anvendes til stor- re undersogelser, dvs. i princippet på forvaltningsrevision. Frem til og med 1994 var denne målsaetning gaeldende, men man er siden gået bort fra den, fordi den viste sig at vaere for svaer at leve op til. Rigsrevisionen har dog stadig et onske om at anvende flere ressourcer på storre undersogelser, men dette onske er ikke laengere formuleret i konkrete tal.

• Sida 115
•  Original

Det er interessant at se lidt narmere på aktiviteten "storre undersogelser", der består af beretninger og notater, fordi det specielt er beretningeme, som Rigsrevisionen er kendt for. Det er i saerdeleshed beretningeme om enkelte sporgs- mål, som primaert tiltreekker mediemes og politikernes op- maerksomhed. Beretningerne udgor også den vaesentligste aktivitet. Ca. 80% af de samlede ressourcer til storre un— dersogelser blev i 1995 anvendt til beretninger. De resteren- de 20% blev anvendt på udarbejdelse af notater (Rigsrevisionen 1996: 13).

Frem til slutningen af 1980'erne interesserede Rigsrevisio- nen sig mest for den lobende finansielle revision, men fra 1989 har Rigsrevisionen bestraebt sig på at anvende en storre del af de samlede ressourcer på storre undersogelser. Der har således i Rigsrevisionens prioritering af ressourcer de seneste år vaeret en tendens til at satse mere på kritisk for- valtningsrevision. Men, som tabel 1 indikerer, er det en svaer omstillingsproces, der tager lang tid. I forhold til det svens- ke Riksrevisionsverk spiller forvaltningsrevisionen fortsat en mindre rolle i Riksrevisionens arbejde, hvilket bl.a. haenger sammen med, at der ikke er den samme tradition for forvaltningsrevision og evaluering i Danmark som i Sve- rige (Kjär 1996).

Organisationen Rigsrevisionen. Rigsrevisionen er i dag placeret som et selvstaendigt og uafhaengigt organ under Folketinget. Der var pr. 1. januar 1996 ansat 263 medarbej- dere i Rigsrevisionen, og institutionen rådede i 1995 over en bevilling på 113,8 mill. kr.. (Rigsrevisionen 1996). Ifolge virksomhedsberetningen opstiller Rigsrevisionen folgende generelle mål for sin virksomhed: "Målet er at medvirke til en effektiv statslig forvaltning" (ibid: 5).

(överste chef for Rigsrevisionen er rigsrevisor. Rigsrevisor afskediger og ansaetter selv sine medarbejdere. Ansaettelse og afskedigelse af de hojest placerede tjenestemaend kraever imidlertid for det forste forelaeggelse for statsrevisoreme og for det andet godkendelse af Folketingets Udvalg for For- retningsorden.

Det er statsrevisoreme, som udformer indstilling om hen— holdsvis udnaevnelse og afskedigelse af rigsrevisor. Ind- stillingen forelaegges Folketingets formand, som efter for- handling med naestformaendene, forelaegger indstillingen for

• Sida 116
•  Original

Folketingets Udvalg for Forretningsorden, som traeffer den endelige afgorelse. Såfremt udvalget forkaster indstillingen skal en ny indstilling udformes. Statsrevisorerne kan i så- danne tilfaelde kraeve at stillingen genopslås. Det fastslås forovrigt i rigsrevisionsloven, at rigsrevisor ikke må veere medlem af Folketinget.

Organisatorisk består Rigsrevisionen af fire afdelinger og 24 kontorer m.v. Rigsrevisor bistås af ledelsesgruppen, der — ud over rigsrevisor - består af de fire afdelingschefer og che- feme for administrationskontoret og sekretariatskontoret. Rigsrevisionen har, til forskel fra Riksrevisionsverket, valgt en organisationsstruktur, hvor de to revisionstyper - finan- siel revision og forvaltningsrevision - er integreret, dvs. at begge revisionstyper varetages i de fleste kontorer. Rigsrevi- sionen er af den opfattelse, at de to revisionsopgaver under- stotter og supplerer hinanden. De enkelte kontorer vareta- ger typisk revisionen inden for et bestemt ministerområde (Rigsrevisionen 1996).

• Sida 117
•  Original

Rigsrevisor Samarbejdsudv. Faglige udv. Sikkerhedsudv. Edb—kontoret Administration Ledelsesgruppe Sekretariat 1. afdeling 2. afdeling 3. afdeling 4. afdeling 2. kontor 4. kontor 14. kontor 3. kontor 9. kontor 6. kontor 15. kontor 5. kontor 10. kontor 8. kontor 16. kontor 7. kontor 19. kontor 12. kontor 17. kontor 11. kontor KSA1 18. kontor SCR3 Sekt. D2 Sekt. E4

Figur 1: Rigsrevisionens organisationsplan pr. 1. januar 1996 (Kilde: Rigsrevisionen 1996: 16).

1 Kontor for skatter og afgifter. 2 Kontor for forvaltningsrevision og finansiel revision i for- bindelse med modernisering og effektivisering af den statslige forvaltning m.v. 3 Kontor for statens centrale regnskabssystem. 4 Kontor for rådgivning og bistand til kontorerne i forbin- delse med implementering og aendring af edb-systemer i de reviderede institutioner m.v.

l Rigsrevisionen findes der også en raekke permanente ud- valg. Der findes et samarbejdsudvalg, der bl.a. arbejder med udvikling af de ansattes kompetence, et sikkerhedsudvalg og et metodeudvalg. Metodeudvalget arbejder bl.a. med udvikling og justering af metoder og retningslinier for både den finansielle revision og for forvaltningsrevisionen. Deru— dover arbejder metodeudvalget med udvikling af styringen af de storre undersogelser.

Af Rigsrevisionens 263 medarbejdere har ca. 100 medar— bejdere en akademisk uddannelse. Traditionelt har det primaert vaeret jurister og ekonomer, der er blevet ansat i Rigsrevisionen, men de senere är er der blevet ansat flere

• Sida 118
•  Original

statsvidenskabelige kandidater. Det er dog fortsat ekonomer og jurister, der varetager de hojeste cheffunktioner (rigsrevisor og afdelingschefer).

I lebet af 1980'eme blev Rigsrevisionen, som resten af cent— raladministrationen i Danmark, underkastet generelle krav om besparelser. Besparelseskravene gav sig udslag i, at Rigsrevisionen over en ca. tiårig periode oplevede en reduk— tion i antallet af medarbejdere på ca. 21 % (Rigsrevisionen 1995: 19). De seneste år har antallet af medarbejdere ligget relativt stabilt.

Relationen mellem Rigsrevisionen og statsrevisoreme. I rigsrevisionsloven står der, at "Rigsrevisor er uafhaengig ved udforelsen af sit hverv" (lbkg 1991 nr. 489: 5 1, stk. 3). I praksis oversaettes denne bestemmelse til, at Rigsrevisionen i forbindelse med losning af sine arbejdsopgaver for det forste selv bestemmer, hvilken metode, som skal anvendes, og for det andet selv bestemmer, hvordan det konkrete revi- sionsarbejde skal tilrettelaegges og planlaegges. Rigsrevisionen er imidlertid ikke helt frit stillet med hen- syn til valg af hvilke problemer, som skal gores til genstand for en storre undersogelse, fordi statsrevisoreme - i enighed - har ret til at bestille undersogelser af bestemte spergsmål hos Rigsrevisionen. Statsrevisorerne ger i vid udstrakning brug af denne ret. Når statsrevisoreme bestiller en under- sogelse betyder det ofte, at Rigsrevisionen er nedt til at Iaeg- ge nogle af de undersogelser, som institutionen selv har taget initiativ til at gennemfore til side. Der sker dermed en prioritering af statsrevisoremes arbejde på bekostning af det arbejde som Rigsrevisionen selv vurderer, at der er et behov for at udfere. Jeg vil senere i rapporten komme ind på ud— viklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau.

• Sida 119
•  Original

4.1. lndledning

I dette afsnit vil jeg lagge vagt på at beskrive udviklingen i Rigsrevisionens arbejde siden 1987. Fokus vil vare på fo- randringer i Rigsrevisionens skriftlige produkter. Rigsrevi- sionen producerer, som tidligere navnt, forskellige produk- ter: Forskellige typer af beretninger og notater. Af disse produkter har jeg valgt at se narmere på de beretninger, som Rigsrevisionen afgiver efter en storre revisions- undersogelse, fordi det er den aktivitet, som tiltrakker sig storst opmarksomhed hos både politikere og medier.

Idag finder Rigsrevisionens vasentligste forvaltningsrevi- sionsaktivitet sted i forbindelse med de storre undersogel— ser, der munder ud i afgivelse af beretning til statsrevisorer- ne. Rigsrevisionen har de seneste år forsegt at opprioritere arbejdet med storre undersogelser, hvilket også betyder at de har forsegt at opprioritere arbejdet med forvaltningsrevi- sion. I dette afsnit kommer jeg derfor primart til at fokusere på forvaltningsrevisionen hos Rigsrevisionen. Spergsmål vedrorende den finansielle revision vil derfor kun blive berert i forbindelse med spergsmålet om relationen mellem de to revisionstyper.

Det er specielt interessant at fokusere på forvaltningsrevi- sionen, fordi det er udviklings— og anvendelsesmuligheder- ne af denne type af revision, som der i dag primart feres debat om. Specielt i internationale fora diskuteres forvalt— ningsrevisionens rolle i forbindelse med styringen af den offentlige sektor.

Det er interessant at se narmere på indholdet i Rigsrevi- sionens arbejde med storre undersogelser, fordi Rigsrevisio- nen gennem sit beretningsarbejde er med til at tegne et bestemt billede af den statslige sektor i Danmark. Rigsrevi- sionens valg af genstand for den enkelte undersogelse siger noget om, hvad de vasentligste problemstillinger vedroren- de den statslige forvaltning retter sig mod. Gennem valg af metodisk tilgang traffer Rigsrevisionen indirekte nogle valg med hensyn til hvilke spergsmål, som der er mulighed for

• Sida 125
•  Original

at rejse i forbindelse med en storre revisionsundersogelse. Rigsrevisionens produktion af konklusioner og anbefalinger siger noget om formålet med den pågaldende undersogelse. Der er forskel på, om hovedformålet med en undersogelse er kontrol eller laring. Endelig siger Rigsrevisionens anven- delse af forskellige forvaltningsrevisionelle analysetyper eller -tilgange noget om forvaltningsrevisionens gennemslag og institutionalisering i Rigsrevisionens arbejde.

Jeg vil derfor mere konkret beskrive udviklingen i Rigsre- visionens arbejde med storre undersogelser på fire forskelli- ge parametre.

] den forste delanalyse vil jeg beskrive udviklingen i bred- den af Rigsrevisionens undersogelser. Jeg vil analysere ud- viklingen i bredden af den genstand, som Rigsrevisionen udsatter for analyse i sine storre undersogelser. Formålet med denne del af analysen er at klarlagge, hvad Rigsrevi- sionen stiller sporgsmålstegn ved, og om der er sket en ud- vikling med hensyn til hvilke genstande, Rigsrevisionen rejser spergsmål om.

I den anden delanalyse vil jeg gå tat på udviklingen i Rigsrevisionens forvaltningsrevisionsaktivitet. Det betyder ikke, at de andre delanalyser ikke også handler om forvalt- ningsrevision. Forskellen mellem denne og de andre dela- nalyser er, at jeg i denne delanalyse stiller skarpt på analyse- typer i forvaltningsrevisionen. Formålet med denne dela- nalyse er for det forste at vurdere, om der er sket en fo- randring med hensyn til anvendelsen af forskellige forvalt- ningsrevisionstilgange i arbejdet med storre undersogelser, og for det andet at vurdere om der er sket en udvikling i den relative position, som forvaltningsrevisionsaktiviteten indtager i Rigsrevisionens storre undersogelser. Hermed bliver jeg i stand til at sige noget om eventuelle forandringer i forvaltningsrevisionens gennemslag i Rigsrevisionens ar- bejde med storre undersogelser, dvs. om der sket en ud- vikling med hensyn til niveauet af institutionalisering af forvaltningsrevisionsaktiviteten.

Dernast vil jeg i den tredie delanalyse beskrive udvikling- en i Rigsrevisionens brug af forskellige metoder. Jeg vil be- skrive udviklingen i Rigsrevisionens brug af forskellige tek- nikker til generering af ny information i forbindelse med udforelsen af storre undersogelser. Formålet med denne

• Sida 126
•  Original

delanalyse er at vurdere, om der er sket forandringer i Rigs- revisionens faglige udviklingsniveau og bevidsthed om- kring metodiske spergsmål. Tidligere er Rigsrevisionens arbejde blevet karakteriseret som meget svagt på det meto- diske og faglige område (Melander 1989).

Endelig vil jeg i den fjerde delanalyse beskrive udviklingen i karakteren af de konklusioner, som Rigsrevisionen drager i de storre undersogelser. Som et vigtigt aspekt af konklusio- nemes karakter Vil jeg se narmere på tilstedevarelsen af anbefalinger i forlangelse af undersogelseme. Formålet med denne delanalyse er for det forste at vurdere, i hvilken udstrakning Rigsrevisionens arbejde er mentet på fremtidi— ge forbedringer af effektiviteten i den offentlige sektor, og for det andet om der er sket en udvikling i Rigsrevisionens arbejde på dette punkt.

Jeg vil beskrive udviklingen i Rigsrevisionens beretnings- arbejde over en 9-årig periode fra 1987 til 1995. Dette tids- perspektiv er valgt fordi 1991 - der er året for Rigsrevisio- nens overflytning til Folketinget - dermed kommer til at falde midt i perioden. Jeg har af afgransningsmassige årsa— ger valgt at lagge fire snit i perioden. Ud over 1987 og 1995 har jeg valgt 1990 og 1992. Jeg har valgt 1990 og 1992, fordi det er årene henholdsvis for og efter overflytningen. Året 1991 er ikke valgt, då det, pga. overflytningen, er et specielt ar.

Jeg kommer ikke til at se narmere på, om der er forskel på de undersogelser, som statsrevisoreme bestiller og de un- dersogelser, som Rigsrevisionen selv tager initiativ til at gennemfore.

4.2. Undersogelsernes bredde

Forst vil jeg beskrive udviklingen i Rigsrevisionens valg af genstand i de storre undersogelser. Det er interessant at se narmere på den genstand, som Rigsrevisionen udsatter for undersogelse, fordi en sådan analyse siger noget om, hvor Rigsrevisionen placerer de vasentligste problemer i den statslige forvaltning. Hertil kommer at der hos Rigsrevisio- nen findes et onske om en udvikling i, hvad der valges som genstand i de enkelte undersogelser.

• Sida 127
•  Original

Jeg har valgt at lave en grov opdeling mellem undersogel— ser, som har et bredt fokus og undersogelser, som har et snavert fokus. Med undersogelser, som har et snavert fo- kus, mener jeg undersogelser, som undersoger forhold, der primart vedrorer en enkelt institution, en beslutning, et handelsesforleb, et program, en reform, en ordning eller noget lignende. Med undersogelser, som har et bredt fokus, mener jeg undersogelser, der primart fokuserer på flere at de ovenfor navnte genstande.

En gennemlasning af de beretninger, som Rigsrevisionen afgav til statsrevisoreme i 1987, 1990, 1992 og 1995 viser, at fordelingen mellem snavre og brede undersogelser ligger meget stabilt. Af tabel 2 fremgår det, at ca. 3 / 4 af alle Rigs- revisionens beretninger i alle de fire undersogte år kan ka- rakteriseres som snavre. Der er altså ikke sket nogen ud- vikling i, hvad det er for en genstand, som Rigsrevisionen rejser spergsmål om i sine storre undersogelser. I de fleste beretninger undersoges udvalgte forhold vedrorende en enkelt institution.

alt beretnin _er

Tabel 2: Fordeling mellem antal snaevre og brede beretninger.

brede beretnin - er

r—lr—li—k U'liJåU'l IIIOJ

Et eksempel på en snaver undersogelse fra 1987 er "Beretningen om Det Kongelige Teaters driftsudgifter og - indtagter i årene 1983-1985" (Statsrevisorernes beretning nr. 2, 1986). I denne beretning undersogte Rigsrevisionen en rakke okonomiske forhold vedrorende Det Kongelige Tea- ter. Udover en analyse af teatrets driftsudgifter og - indtagter undersogte Rigsrevisionen forskellige aflonnings— ordninger og udviklingen i belagningsprocenter på teatrets forskellige scener.

Som eksempel på en snaver undersogelse fra 1990 kan navnes "Beretningen om Kofoeds Skoles ekonomiforvalt- ning og personaleadministration" (Statsrevisorernes beret-

• Sida 128
•  Original

ning nr. 17/ 89). I undersogelsen af Kofoeds Skole, som er en skole hvor der ydes hjalp til selvhjalp for personer i sociale vanskeligheder, blev der lagt vagt på at vurdere skolens forvaltningsgange, herunder om lon- og personaleadminist- rationen fungerede tilfredsstillende, om der var orden i lister over materiel og inventar, og om galdende regler på områ- det var blevet overholdt.

Endelig kan "Beretningen om flytningen af Harens Ser- gentskole fra Senderborg til Odense" (Statsrevisorernes be- retning nr. 1 / 94) navnes som et eksempel på en snaver beretning. I denne undersogelse var det ikke en enkelt insti- tution, men derimod en sag eller et handelsesforleb, som var i centrum for granskningen. Det blev bl.a. vurderet, om Forsvarsministeren havde givet Folketinget fyldestgorende oplysninger i forbindelse med beslutningen om flytningen af Sergentskolen, og om de forventede besparelser ved flyt- ningen var blevet opnået.

For hvert af de fire undersogte år findes der eksempler på brede undersogelser. I hvert af de undersogte år kan ca. 1 / 4 af undersogelseme karakteriseres som brede. Typiske brede undersogelser er analyser af udviklingsprojekter, som den danske stat har ydet bistand til i den 3. verden. I disse un- dersogelser fokuseres der typisk på, hvor mange penge den danske stat har postet i de enkelte projekter, og om målene for projekteme er nået. Derudover gives der ofte forskellige forklaringer på, hvorfor målopfyldelsen ofte er mangelfuld.

Et konkret eksempel på en anden type bred undersogelse er "Beretningen om en undersogelse af tandlagehojskoler- nes drift og ekonomi" (Statsrevisorernes beretning nr. 3 / 89). Denne undersogelse har jeg vurderet som bred, fordi den sammenligner forhold ved de to tandlagehojskoler i Dan- mark. Endelig kan jeg som eksempel på en nyere bred be- retning navne "Beretningen om omdannelse af 8 statsstyrel- ser til aktieselskaber fra 1989 til 1994" (Statsrevisorernes be- retning nr. 5 / 94). Dette er et eksempel på en bred un— dersogelse, fordi forhold ved flere statsinstitutioner blev inddraget i analysen.

Den typiske snavre undersogelse fokuserer på forhold vedrorende en enkelt institution, og den typiske brede un- dersogelse er enten en undersogelse, hvor forhold ved flere

• Sida 129
•  Original

institutioner analyseres, eller hvor flere udviklingsprojekter analyseres og vurderes.

Rigsrevisionen laver også selv en opgorelse over antallet af brede eller tvargående undersogelser. Denne opgorelse, som går tilbage til 1988, findes i "Beretningen om Rigsrevi- sionens virksomhed i 1995" under betegnelsen "Beretninger om spergsmål, der ikke kan henfores til enkelte ministerier eller styrelser" (Rigsrevisionen 1996: 61). Ifolge denne op- gorelse er det hojest fire beretninger pr. år, som falder ind under denne betegnelse. I gennemsnit er der pr. år 2 1 / 2 beretning, som Rigsrevisionen selv vurderer som bred eller tvargående. Ifolge Rigsrevisionens egne opgorelser er der, sagt med andre ord, meget få undersogelser, som kan ka- rakteriseres som brede.

Det betyder imidlertid ikke, at der i dag på Rigsrevisionen ikke findes et onske om at satse flere ressourcer på bredere undersogelser. Under interviews blandt ansatte i Rigsrevi- sionen var der flere, som i forbindelse med beskrivelsen af deres arbejde med storre undersogelser, gav udtryk for et onske om, at flere at de storre undersogelser i fremtiden skal have en bredere karakter. F.eks. sagde en ansat:

"Her i huset har vi den holdning, at vi gerne vil lave undersogelser, der går på tveers af institutioner, men også på tvars af ministerområder. "

En anden interviewperson sagde:

" Vi skulle nok prove at lade de små ting vare, og kon- centrere os om det store, men det er også det, som er det svaere. "

Af ovenstående citater kan man også se, at når Rigsrevisio- nen taler om brede undersogelser, så er det undersogelser, som inddrager flere institutioner eventuelt institutioner, som ikke ligger inden for samme ministerområde. En ansat på Rigsrevisionen beskrev brede undersogelser som un- dersogelser, der ikke kun ser på Studenterbogladen (boghandel ved Kobenhavns Universitet) eller på et enkelt regiment (f.eks. Slesvigske Fodregiment) men på hele

• Sida 130
•  Original

Kobenhavns Universitet eller på hele harens ekonomisty- ring.

Det er i den forbindelse interessant at vende blikket mod Sverige og Riksrevisionsverket. På Riksrevisionsverket er man kommet et skridt videre med hensyn til diskussionen om undersogelsemes bredde. På Riksrevisionsverket mener man nemlig, at man allerede primart laver brede forvalt- ningsrevisionsundersogelser. "Idag er det de farreste pro- jekter, der kun omhandler én institution", sagde en intervi— ewperson. Når ansatte på Riksrevisionsverket skal beskrive, hvad genstanden for deres forvaltningsrevisionsundersogel- ser er, lagges der vagt på, at undersogelseme skal rette sig mod hele samfundssektorer eller hele politikområder. Som eksempel navnte en ansat på Riksrevisionsverket, at verket i sit forvaltningsrevisionsarbejde f.eks. kan valge at un- dersoge og vurdere, om alle sygehusene i Sverige mest for- delagtigt kan placeres i statsligt eller i landstingskommunalt regi.

På Riksrevisionsverket er der altså for det forste en opfat- telse af, at man allerede laver brede undersogelser. Samme syn fandtes ikke blandt de personer, som jeg interviewede på Rigsrevisionen. For det andet er der på Riksrevisionsver- ket en bredere opfattelse af, hvad der menes med brede un- dersogelser, end der er på Rigsrevisionen. På Riksrevi- sionsverket er brede undersogelser undersogelser, der ser på hele sektorer eller politikområder, og på Rigsrevisionen er brede undersogelser undersogelser, som ser på flere insti- tutioner eller går på tvars af ministerområder.

Der kan vare flere årsager til, at Rigsrevisionen for det forste i hele den undersogte periode primart laver un- dersogelser, som må karakteriseres som relativt snavre, og for det andet bliver ved med at lave snavre undersogelser, selv om der findes et onske om at lave flere bredere un- dersogelser.

En af grundene til, at Rigsrevisionen primart laver relativt snavre undersogelser, kan vare, at Rigsrevisionen til tider finder inspiration til de storre undersogelser i forbindelse med gennemforelsen af den finansielle revision. Den finan- sielle revision er snavert knyttet til den enkelte statslige institutions regnskab, og det er dermed narliggende, at de storre revisionsundersogelser kommer til at ligge tat op ad

• Sida 131
•  Original

de problemstillinger som rejses i forbindelse med den finan- sielle revision. På Rigsrevisionen findes der, som tidligere navnt, også en tat organisatorisk kobling mellem de to re- visionsaktiviteter finansiel revision og forvaltningsrevision, då det er de samme kontorer, som varetager de to revi- sionsaktiviteter. Det betyder for det forste, at der ofte er et sammenfald mellem personale, der arbejder med finansiel revision og forvaltningsrevision, og for det andet at den fi- nansielle revision i pressede situationer ofte prioriteres hojest. Samme organisatoriske kobling findes ikke på Riks- revisionsverket.

En anden grund, til at Rigsrevisionen i så hoj grad Iaver snavre analyser, kan vare, at man gennem undersogelser der tilrettelagges som undersogelser af spergsmål, som er tat knyttet til en enkelt genstand, ofte har mulighed for at opnå en hej grad af pracision i forbindelse med formulering af konklusioner. Det er ikke sikkert, at man bliver i stand til at drage mere generelle og overordnede konklusioner vedrorende effektiviteten i den offentlige sektor, men man er derimod relativt sikker på, at de konklusioner som drages også er korrekte.

4.3. Analysetyper i forvaltningsrevisionen

I dette afsnit vil jeg se narmere på udviklingen i Rigsrevi- sionens forvaltningsrevisionsaktivitet. Til forskel fra de and— re delanalyser, der også i en eller anden forstand handler om forvaltningsrevision, vil jeg i dette afsnit gå tat ind på forvaltningsrevisionsaktiviteten. Det er interessant at se narmere på udviklingen i forvaltningsrevisionen, fordi en narmere analyse af Rigsrevisionens forvaltningsrevisions- analyser for det forste kan sige noget om udviklingen af svarhedsgraden i Rigsrevisionens undersogelser. For det andet kan analysen bruges til at vurdere, om der er sket en udvikling i forvaltningsrevisionens grad af institutionalise— ring i Rigsrevisionens arbejde med storre undersogelser. Mere konkret vil jeg forsege at beskrive i hvilken udstrak- ning Rigsrevisionens beretninger til forskellige tidspunkter indeholder analyser, der svarer til den beskrivelse, som Rigsrevisionen selv giver af forvaltningsrevisionen.

• Sida 132
•  Original

I Danmark har Rigsrevisionen frihed til at definere forvalt— ningsrevisionsaktiviten. Der står således ikke i rigsrevisions- loven nogen narmere angivelse af, hvordan en forvaltnings- revisionsanalyse skal se ud, og hvilke spergsmål en sådan analyse skal forsege at finde svar på. I loven står der blot, at Rigsrevisionen skal udfere forvaltningsrevision (vurdering af skyldige okonomiske hensyn). l 1976-loven står der såle- des om forvaltningsrevision:

"Endvidereforetages en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige okonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er om- fattet af regnskabet. " (5 3 i lov nr. 321 af 26. juni 1975).

Formuleringen gentages ordret i lovbekendtgorelse nr. 489 fra 1991 af lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

I virksomhedsberetningeme, som Rigsrevisionen i henhold til rigsrevisionsloven skal afgive en gang om året, definerer Rigsrevisionen, hvad der ligger i aktiviteten "forvaltnings- revision". Generelt om Rigsrevisionens prasentationer af forvaltningsrevisionsaktiviteten er det bemarkelsesvardigt, at omtalen ikke er sarlig omfattende. Den egentlige beskri— velse af forvaltningsrevisionen fylder ofte ikke meget mere end et par spalter.

Sammenligner man beskrivelsen af forvaltningsrevisionen i virksomhedsberetningerne for de fire år, som jeg har valgt at se narmere på, er det interessant, at den generelle fremstilling af forvaltningsrevisionen ikke forandres. Rigs- revisionen definerer i alle fire år forvaltningsrevision på fel- gende måde:

"Forvaltningsrevision (ekonomisk-kritisk revision) omfatter bedommelse af, om den regnskabsaflaeggende institutions enkeltdispositioner, aktiviteter, pro— grammer eller samlede opgaver er gennemfort på en ekonomisk og hensi gtsmaessi g måde, her-under om re—

sultaterne svarer til de opstillede mål. " (Rigsrevisionen 1988: 7, 1991: 8, 1993: 10 og 1996: 9).

• Sida 133
•  Original

Går man et skridt tattere ind på Rigsrevisionens beskrivel— ser af forvaltningsrevisionen, giver Rigsrevisionen i de tre forste år enslydende beskrivelser af, hvad forvaltningsrevi- sionen retter sig mod:

”Forvaltningsrevisionen kan rette sig mod institutio- nernes styringsfunktioner (forretningsgangsundersogelser) eller imod institu- tionens prastationer, bedomt i forhold til de anvendte ressourcer (produktivitetsanalyse). Endelig kan den rette sig imod opfyldelsen af de opstillede mål for virksomheden, set i forhold til de anvendte ressourcer (efektivitetsanalyse)? (Rigsrevisionen 1988: 7, 1991:8 og 1993:10).

] forhold til beskrivelseme i beretningeme om Rigsrevisio- nens virksomhed i 1987 og 1990 står der i beretningen om virksomheden i 1992 generelt set mere om forvaltningsrevi- sion. Der står bl.a., at Rigsrevisionens davarende perma- nente udvalg om forvaltningsrevisionen foretager en gen- nemgang af indholdet af forvaltningsrevision i de afgiVne beretninger. Det interessante i denne forbindelse er, at Rigs- revisionen på dette sted definerer forvaltningsrevisions- undersogelser som undersogelser af sparsommelighed, produktivitet og effektivitet. Det er denne beskrivelse af mere konkrete analysetyper, som tager over i Rigsrevisio- nens prasentation af forvaltningsrevisionen i 1995, hvor der netop lagges vagt på disse tre analysetyper samtidig med, at det navnes at en undersogelse også kan rette sig mod en institutions styringsfunktioner - specielt mod ekonomisty- ringsfunktioner.

Af dette kan man udlede, at analyser af forretnings— gange / styringsfunktioner, produktivitet og effektivitet spiller en rolle i hele den periode, som jeg har valgt at analy- sere. Samtidig tyder beskrivelsen af forvaltningsrevisionen i beretningen om virksomheden i 1992 på, at analyser af spar- sommelighed også er galdende i hele perioden. Den gene- relle beskrivelse af forvaltningsrevision indikerer også, at ekonomisk hensigtsmassighed i forvaltningen med statens midler (sparsommelighed) er et gennemgående trak i hele perioden.

• Sida 134
•  Original

Jeg vil derfor analysere udviklingen i gennemslaget af analyser af sparsommelighed, produktivitet, effektivitet og forretningsgange/ styringsfunktioner i Rigsrevisionens be— retninger over tid. Ud fra beskrivelseme virker det rimeligt at antage, at vurderinger af ekonomistyringsfunktioner i hojere grad ger sig galdende i slutningen af perioden. Sam- tidig vil jeg også undersoge tilstedevarelsen af elementer af finansiel revision i undersogelseme for at vurdere, om der er sket en udvikling i den relative position, som forvalt- ningsrevisionsaktiviteten indtager i Rigsrevisionens storre undersogelser.

Indledningsvis er det vigtigt at huske på, at antallet af be- retninger de fire år -1987, 1990, 1992 og 1995 - lå på hen- holdsvis 12, 20, 19 og 20.

Jeg har foretaget en gennemlasning af beretningeme for at konstatere, om der er sket en udvikling i det typiske for— valtningsrevisionelle hovedformål i de enkelte års beret- ninger. Resultateme fremgår af tabel 3. Til tabellen skal det iovrigt bemarkes, at en beretning godt kan have flere ho- vedformål, samt at det ikke for alle beretninger har varet muligt entydigt at fastslå, hvad hoved- formålet/hovedformålene var. Af tabellen fremgår det, at deti 1987 var mest almindeligt at lave undersogelser, der fokuserede på sparsommelighedsaspekter. Af de 12 beret- ninger, som blev afgivet i 1987, var der fem beretninger, der havde til hovedformål at vurdere sparsommeligheden ved en given statslig aktivitet. Det drejede sig f.eks. om beret— ningen om forsvarets brandstofforbrug (Statsrevisorernes beretning nr. 13, 1986) og om beretningen om personaleud— gifterne indenfor Krirninalforsorgen (Statsrevisorernes be— retning nr. 1, 1986). I 1987 blev der yderligere afgivet to be- retninger, hvor effektivitetsaspekter blev vurderet, to beret- ninger hvor forretningsgange blev vurderet og én beretning, hvor der blev gennemfort en produktivitetsanalyse.

• Sida 135
•  Original

år sparsomme- produktivitet li ; hed

9 9 1995

Tabel 3: Antal beretninger fordelt efter hovedformålet med den pågaldende beretning.

Blandt de beretninger, som blev afgivet i 1990 var den hyp- pigst forekommende analysetype effektivitetsanalysen. Af de 20 beretninger, som blev afgivet i 1990 var der syv beret— ninger, der havde som hovedformål at lave effektvitetsana- lyser. F.eks. afgav Rigsrevisionen en beretning, hvor de un- dersogte effektiviteten i skatteligningen (Statsrevisorernes beretning nr. 11 / 89). Af tabellen ses det, at antallet af effek— tivitetsanalyser er skarpt forfulgt af antallet af analyser, hvor styringsaspekter eller forretningsgange vurderes. I 1990 blev der yderligere afgivet fire beretninger, hvor der primart blev fokuseret på sparsommelighedsaspekter og en beret- ning, hvor der blev gennemfort en produktivitetsanalyse.

I både 1992 og 1995 var der blandt beretningeme flest analyser af styringsaspekter/ forretningsgange. Af de 19 beretninger, som blev afgivet i 1992 var der 10 beretninger, der havde som hovedformål at vurdere styringsfunktioner— ne og blandt de 20 undersogelser, som der blev afgivet be- retning om i 1995, var der ligeledes 10 undersogelser, hvor der primart blev fokuseret på vurdering af styringsfunktio- ner. Et typisk eksempel på en analyse, der bl.a. har som ho- vedformål at se på styringsfunktioneme, er "Beretning om forsvarets overordnede okonomistyring" (Statsrevisorernes beretning nr. 9 / 91). l denne beretning blev der bl.a. sat fo- kus på tilrettelaggelsen af forsvarets okonomistyring. Det blev f.eks. vurderet om styringssystememe var gode nok til at producere oplysninger om sparsommelighed, effektivitet og produktivitet i forsvaret. Jeg trakker denne beretning frem, fordi der i denne undersogelse blev stillet skarpt på vurdering af okonomistyringen i en udvalgt del af den statslige sektor. Denne type af styringsanalyser bliver mere og mere alrnindelig i lebet af den undersogte periode.

• Sida 136
•  Original

Hvis der i 1995 ikke laves styringsanalyser laves der effek— tivitetsanalyser. I 1995 afgav Rigsrevisionen syv beretninger om undersogelser af effektivitet. I 1992 var både effektivitet- og sparsommelighedsanalyser de nast mest hyppige analy- setyper. Ses der narmere på effektivitetsanalysemes ud- vikling i perioden, er det karakteristisk at selve betegnelsen "effektivitet" eller "målopfyldelse" vinder indpas fra 1992.

Endelig er det interessant at bide marke i, at selv om pro- duktivitetsanalyser i Rigsrevisionens egne prasentationer af forvaltningsrevisionsaktiviteten fremhaves som en sarlig analysetype, laves der i de undersogte år meget få analyser af produktivitet. De forste to år udfores der én analyse hvert år og i de to sidste år gennemfores der hvert år to analyser af produktivitet. Rigsrevisionen diskuterer imidlertid pro- duktivitet i forbindelse med analyser af ekonornistyring, som specielt er udbredte i slutningen af perioden, men der er i disse tilfalde ikke tale om deciderede produktivitet— sanalyser. Måske er årsagen til, at Rigsrevisionen laver så relativt få produktivitetsanalyser, at de mener, at det er in- stitutionemes egen opgave at lave denne type af analyse. Men hvis det var tilfaldet skulle Rigsrevisionen også krave, at institutionerne selv laver effektivitetsanalyser, hvilket ville betyde, at det ikke ville vare nodvendigt for Rigsrevi- sionen at lave dem. Og det er ikke tilfaldet.

Selv om antallet af konkrete analyser, der fokuserer på sparsommelighed i den statslige forvaltning relativt set fal- der i perioden, ligger normen om at en undersogelse skal rette sig med vurdering af, om der kunne vare sparet penge ved forvaltningen af bevillingerne, som et gennemgående trak i mange af beretningeme. Det betyder imidlertid ikke, at forvaltningsrevision altid handler om for enhver pris at spare penge. I en rakke beretninger er det også muligt at finde vurderinger af forvaltningen i forhold til idealet om retssikkerhed.

Sammenfattende med hensyn til de forskellige forvalt- ningsrevisionelle analysers gennemslag er det tydeligt, at der finder et brud sted mellem 1987 og 1990. For 1987 er det ikke almindeligt med effektivitetsanalyser og styringsanaly— ser, men efter 1987 bliver disse analysetyper almindelige. I den forbindelse er det også bemarkelsesvardigt, at Rigsre— visionens beretninger generelt set bliver langere i perioden,

• Sida 137
•  Original

og at der i de tre sidste år gores meget mere ud af at prasen- tere det konkrete formål med den pågaldende undersogel- se. Samtidig sker der også en udvikling af de resumeer, som findes i hver beretning.

l faglitteratur om forvaltningsrevision, som i Danmark ofte er udarbejdet til undervisning af revisorer, vurderes spar— sommelighedsanalysen som den letteste analyse at gennem- fore. Effektivitetsanalyser vurderes som de svareste og pro- duktivitetsanalyser falder med hensyn til svarhedsgrad mellem disse to analysetyper (Se f.eks. Foreningen af Stat- sautoriserede Revisorer 1992). I den undersogte periode sker der, set ud fra denne opdeling efter svarhedsgrad, en ud— vikling med hensyn til svarhedsgraden i de analyser, som Rigsrevisionen udforer. Rigsrevisionen gennemforer i 1990, 1992 og 1995 mere komplicerede analyser end i 1987.

Endelig har jeg også analyseret udviklingen i forholdet mellem forvaltningsrevision og finansiel revision i beret- ningeme. Ud over at se på antallet af beretninger pr. år, hvis hovedformål må karakteriseres som horende hjemme i ka— tegorien "forvaltningsrevision", har jeg også undersegt i hvilket omfang der i de enkelte beretninger findes elementer af finansiel revision. Af tabel 4 fremgår det, at der i hele pe- rioden i ca. halvdelen af beretningeme indgår analyser af karakteren finansiel revision. Enten er der tale om beret- ninger, der indeholder elementer af finansiel revision, eller også er der tale om beretninger, der har som hovedformål at lave en finansiel revisionel analyse. Det typiske i sidst- navnte type af beretning er, at den finansielle analyse er en blandt flere hovedformål med den pågaldende undersogel- se. De finansielle analyser går almindeligvis ud på at vurde- re, om regleme på det pågaldende område er blevet over- holdt ved forvaltningen af bevillingerne, om regnskabeme sterruner overens med bevillingerne, og om der har varet hjemmel til at afholde enkelte konkrete udgifter.

• Sida 138
•  Original

som hovedformål som element i alt i alt ___—_ ___—— -—___ 1995 Tabel 4: Antal beretninger med finansiel revision som hovedformål eller element i de enkelte beretninger. _; XD N]

J—l NO 0 O ..i O N ©

..i C

I hele perioden er der et ikke uvasentligt indslag af finansiel revision i Rigsrevisionens storre undersogelser. Samtidig er de storre undersogelser det sted, hvor Rigsrevisionens vasentligste forvaltningsrevisionsaktivitet finder sted. Den finansielle revisions relativt markante position i Rigsrevisio- nens beretninger i hele perioden kan ses som et tegn på, at Rigsrevisionens arbejde med forvaltningsrevision er tat koblet til arbejdet med den finansielle revision i staten. Det er også et tegn på, at forvaltningsrevisionen endnu ikke er fuldt integreret og institutionaliseret i Rigsrevisionens arbej— de med storre undersogelser. En anden indikation på, at forvaltningsrevisionen endnu ikke er helt institutionaliseret i Rigsrevisionens arbejde er, at det ikke i hver eneste beret- ning klart har varet muligt at afgore, om en af de forvalt- ningsrevisionsanalyser, som Rigsrevisionen selv definerer, er blevet gennemfort. Samtidig med at Rigsrevisionens ar- bejde med forvaltningsrevision er blevet mere sofistikeret med hensyn til valg af analysetype, er der således stadig tegn på vanskeligheder med at frigere forvaltningsrevisio— nen fra den finansielle revision.

4.4. Undersogelsernes metode

I dette afsnit vil jeg undersoge, om det også er muligt at konstatere en udvikling med hensyn til valg af metode i forbindelse med udarbejdelsen af storre undersogelser. Man kan sporge, hvorfor det overhovedet er interessant at se på Rigsrevisionens anvendelse af forskellige samfundsviden- skabelige metoder. Det er vigtigt at have dette aspekt med i vurderingen af Rigsrevisionens arbejde, fordi det siger noget

• Sida 139
•  Original

om, hvilke muligheder Rigsrevisionen har for at rejse spergsmål i deres analyser.

Rigsrevisionen er tidligere blevet kritiseret for at have et svagt fagligt niveau. Preben Melander gennemforte i 1980'eme en rakke empiriske undersogelser og observatio- ner i departementer og andre statslige institutioner. Han nåede blandt andet frem til, "at mange institutionsledere opfatter Rigsrevisionens faglige metodemassige kvalitet som varende relativt lav i forhold til andre revisorers." (Melander 1989: 6).

Med metode mener jeg brug af forskellige teknikker til indsamling af ny information i forbindelse med gennem- forelse af storre undersogelser. Jeg har ikke mulighed for at vurdere, i hvilket omfang Rigsrevisionen anvender forskel- lige metoder i forbindelse med forundersogelser og lignen- de. Det ville krave et indgående interviewarbejde med per— soner, som har deltaget i udarbejdelse af alle de enkelte be— retninger. Jeg holder mig derfor til en vurdering af den me- todebeskrivelse, som konkret findes i de enkelte beretninger ud fra den antagelse, at Såfremt der ved anvendelse af en konkret metode indsamles information, der er relevant i undersogelsen, så findes der også en redegerelse for den pågaldende undersogelses metode.

Generelt om Rigsrevisionens anvendelse af forskellige samfundsvidenskabelige metoder i forbindelse med storre undersogelser må man, efter en gennemlasning af beret- ningeme fra de fire år, konstatere, at langt hovedparten af undersogelseme laves som studier af forskellige typer af dokumenter. Det drejer sig primart om gennemgang af regnskaber, sagsakter og skriftlige svar på spergsmål, som Rigsrevisionen sender til de implicerede parter - oftest det pågaldende ministerium. Hertil kommer, at Rigsrevisionen til tider besoger eller besigtiger de institutioner, projekter mv., som er udsat for undersogelse.

På trods af denne generelle konstatering er det muligt at skimte to udviklingstendenser med hensyn til Rigsrevisio- nens anvendelse af forskellige metoder. For det forste blev der i 1 / 3 af de undersogelser, som Rigsrevisionen afgav beretning om i 1987 ikke eksplicit gjort rede for, hvordan de pågaldende undersogelser var blevet tilrettelagt. I 1990 gjorde det samme sig galdende i 1 / 4 af undersogelseme,

• Sida 140
•  Original

men i 1992 var det blot i en enkelt beretning, at der ikke fandtes metodiske oplysninger. I 1995 blev det i alle beret- ninger navnt - i nogle tilfalde godt nok meget kort- hvor- dan grundlaget for undersogelsens konklusioner var blevet frembragt, også selv om der i de fleste beretninger udeluk- kende var tale om vurderinger på baggrund af skriftligt ma- teriale. Dette kan ses som en indikation på storre opmarks- omhed omkring undersogelsemes metode.

For det andet er det muligt at konstatere en svag tendens til at anvende andre metoder end dokumentstudier. I 1987 blev der udelukkende lavet dokumentstudier. Blandt de beretninger, som blev afgivet i 1990 blev der i en un- dersogelse gennemfort en sporgeskemaundersogelse. Blandt de beretningeme, som blev afgivet i 1992, blev der i i alt tre beretninger anvendt andre metoder end dokumen- tanalyser. I en beretning blev der anvendt interviews og i en anden beretning blev der gennemfort en sporgeskemaun- dersogelse. Endelig blev der i en enkelt beretning både gen- nemfort en interview- og en sporgeskemaundersogelse. I 1995 blev der i en beretning lavet en rakke interviews, og i en anden beretning blev der gennemfort en sporgeskema- undersogelse. Der er dermed en svag tendens til at anvende forskellige metoder i forbindelse med storre undersogelser. Det forste år der anvendes andre metoder end dokument- studier er i 1990, men forst i 1992 er der en tydelig forskel i forhold til 1987. I 1995 er der imidlertid ikke en overval- dende brug af forskellige samfundsvidenskabelige metoder i forbindelse med de storre undersogelser. Til gengald findes der i alle beretninger en beskrivelse af, hvordan man er nået frem til de pågaldende resultater.

Rigsrevisionens relativt snavre valg af metode er med til at satte nogle granser for, hvilke problemstillinger, som det er muligt at rejse i forbindelse med forvaltningsrevisionsun- dersogelser. Hvis f.eks. interviewundersogelser, sporges- kemaundersogelser, heringer, serninarer og tilknytning af eksperter til de enkelte undersogelser spillede en storre rolle i Rigsrevisionens metodiske arbejde, ville det sikkert blive muligt for Rigsrevisionen at rejse en rakke andre - og givet- vis bredere - spergsmål i forbindelse med de storre un- dersogelser.

• Sida 141
•  Original

Til forskel fra arbejdet hos Rigsrevisionen er der flere tegn på, at der hos Riksrevisionsverket i Sverige arbejdes mere intenst med metodiske spergsmål og med metodeudvikling. Et eksempel på dette arbejde er bogen "Den statsliga för- valtningsrevisionen vid Riksrevisionsverket - En presenta— tion" (Riksrevisionsverket, F informerar 1993: 15) hvor an- vendelse af forskellige metoder bl.a. beskrives. Blandt fors- kellige mulige metoder lagges der på Riksrevisionsverket specielt vagt på anvendelsen af interviews (Sandahl 1992: 117).

4.5. Undersogelsemes konklusioner

Afslutningsvis vil jeg undersoge, om der er sket en ud- vikling i karakteren af de konklusioner, som Rigsrevisionen drager i de storre undersogelser. Det er interessant at se narmere på karakteren af de konklusioner, som Rigsrevi- sionen drager i forlangelse af de storre undersogelser, dels fordi konklusionernes karakter siger noget om, hvem der er den primare modtager af beretningeme, dels fordi konklu- sionemes karakter siger noget om, i hvilken udstrakning hovedformålet med Rigsrevisionens undersogelser er frem- tidige forbedringer af effektiviteten i den statslige forvalt- ning. Der er således forskel på, om undersogelseme primart er fremadrettet (larende) eller bagudrettet (kontrollerende). Indledningsvis et par ord om hvordan Rigsrevisionens be— retninger generelt set er bygget op med hensyn til konklu- sioner og anbefalinger. Rigsrevisionens beretninger er i hele perioden bygget op efter samme skelet. Det betyder bl.a., at Rigsrevisionen enten prasenterer sine konklusioner lobende eller i afsnit, der går under betegnelsen "Rigsrevisionens bemarkninger". Det mest interessante i den forbindelse er, at der ikke sker nogen speciel fremhavning af eventuelle anbefalinger og forslag. Anbefalinger og forslag skrives ind som en del af Rigsrevisionens generelle konklusioner og konstateringer. På dette punkt adskiller Rigsrevisionens arbejde sig fra Riksrevisionsverkets arbejde, hvor det i forbindelse med effektivitetsrevisionsundersogelser er almindeligt at formu- lere og fremhave konkrete forslag til parterne inden for det pågaldende område. F.eks. fremhaver R. Sandahl, at los-

• Sida 142
•  Original

ningsforslag spiller en stigende rolle hos Riksrevisionsverket i forbindelse med forvaltningsrevisionsundersegelser (Sandahl 1992: 118). Det er almindeligt, at Riksrevisionsver- ket i sine forvaltningsrevisionsundersegelser formulerer konkrete forslag. F.eks. består det afsluttende kapitel i revi- sionsrapporten om statens tilsyn med sundheds— og syge- plejen i konkrete forslag, der dels er rettet til den svenske regering dels til Socialstyrelsen (Riksrevisionsverket 1996: 23). I publikationen "Uppföljning av tre års effektivitetsrevi- sion. 95. 1991 / 92 — 1993 / 94" (Riksrevisionsverket 1995) opregnes de enkelte revisionsundersogelsers forslag, og hvad der er sket som konsekvens af forslagene. 1 ca. 90% af undersogelseme formuleres der deciderede forslag. Endelig skal det også indledningsvis navnes, at Rigsrevi- sionens konklusioner primart er formuleret som kritik af forvaltningen. Det er dog muligt at finde eksempler på be- retninger, som gennemgående drager positive konklusioner vedrorende den undersogte genstand. Et eksempel på en gennemgående positiv beretning er undersogelsen af Sta- tens Luftfartsvasens styring, ekonomi og produktivitet henholdsvis for og efter, at institutionen blev konktraktsty— relse (Statsrevisorernes beretning nr. 3 / 94). Til forskel fra andre beretninger fik denne beretning til gengald stort set ingen opmarksomhed. Jeg har forst i forbindelse med beskrivelsen af Rigsrevisio— nens konklusioner valgt at skelne mellem konklusioner, der er snavre og konklusioner, der er brede. Med brede konklu- sioner mener jeg konklusioner, hvor der geres et forseg på at generalisere de resultater, som man er nået frem til igen- nem undersogelsen, og med snavre konklusioner mener jeg konklusioner, der holder sig til tat til det, der var un- dersogelsens genstand. En gennemlasning af Rigsrevisionens beretninger for de fire udvalgte år viser, at der stort set ikke er nogen udvikling med hensyn til konklusionernes karakter. I alle de fire un- dersogte år retter langt hovedparten af de konklusioner, som Rigsrevisionen drager sig snavert imod det, der var genstanden for den pågaldende undersogelse. F.eks. kon- kluderede Rigsrevisionen i undersogelsen om Det Kongelige Teaters driftsudgifter og -indtagter fra 1987, at der har varet for mange ledere med på udlandstumeeme, at ope-

• Sida 143
•  Original

raer er dyrere end skuespil og balletter, og at det har varet svart at opgere opsatningsomkostningeme, fordi teatret ikke har et effektivt aktivitetsstyringssystem (Statsrevisorerens beretning nr. 2, 1986). Der er meget få eksempler på, at Rigsrevisionen forseger at generalisere resultaterne. Et eksempel findes i beretningen om den ekonomiske udvikling i TV 2. I denne beretning når Rigsrevisionen frem til, at det er rimeligt at overveje, om det er hensigtsmassigt, at en virksomhed der virker på et mar- ked ikke frit kan disponere over sine reklameindtagter (Statsrevisorernes beretning nr. 4 / 94). Et andet eksempel findes i beretningen om den statslige revisions kompetence i relation til aktieselskaber, hvor Rigsrevisionen bl.a. konklu- derer,

"at det ville vare uhensigtsmassigt, hvis vasentlige

områder af statsforvaltningen kunne unddrages Rigs—

revisionens revision, fordi de blev udovet i aktiesel- skabsform " (Statsrevisorernes beretning nr. 6 / 89: 10).

] forlangelse af ovenstående viser det sig ikke overrasken- de, at langt hovedparten af de anbefalinger, som Rigsrevi- sionen fremkommer med i forlangelse af deres undersogel- ser, primart retter sig mod det administrative niveau. I forbindelse med konklusioneme formulerer Rigsrevisionen også anbefalinger. De anbefalinger, som Rigsrevisionen formulerer ser imidlertid ens ud i hele perioden. Rigsrevi- sionens anbefalinger er typisk formuleret i meget forsigtige vendinger. Rigsrevisionen skriver f.eks.:

"Rigsrevisionen finder, at personligningsstatistikken borforbedres, ligesom der bor etableres klare målekri— terier for, om de onskede resultater af ligningsarbejdet

er nået. " (Statsrevisorernes beretning nr. 11 / 89: 8).

Mange af Rigsrevisionens anbefalinger er af "ber"— typen. En anden type af hyppige anbefalinger er "hensigtsmassigheds"-typen.

• Sida 144
•  Original

"Rigsrevisionen vil finde det hensigtsmassigt, at For- svarsministerietfremtidigt i lignende sager foretager de naevnte analyser og beregninger" (Statsrevisorernes beretning nr. 1 / 94: 10-11).

Anbefalingeme retter sig typisk mod administrationen. Al— ternativt eller måske som et supplerende element kunne man forvente, at Rigsrevisionen vendte sine anbefalinger mod det politiske niveau. Det er også i Rigsrevisionens be- retninger muligt at finde eksempler på, at anbefalinger retter sig med det politiske niveau. Denne type af anbefalinger, der herer til sjaldenhedeme, er ofte af karakteren "Ministeren ber overveje, om der er behov for regel- andringer på området".

Der er ikke noget overraskende i delkonklusion om, at det primart er det administrative niveau, der står som modta- ger af de anbefalinger, som Rigsrevisionen formulerer. I henhold til rigsrevisionsloven er det nemlig ministeren, der som everste chef for det pågaldende forvaltningsområde, står som modtager af de konklusioner, kritikpunkter og anbefalinger, som bliver rejst i beretningeme. Ifolge loven skal den pågaldende minister, senest fire måneder efter at statsrevisoreme har fremsendt beretningen med deres even— tuelle kommentarer til Folketinget og til ministeren, aflevere en redegerelse til statsrevisoreme for de foranstaltninger og overvejelser, som beretningen har givet anledning til. Rigs— revisor modtager samtidig ministerredegerelsen, og skal senest en måned senere afgive sine bemarkninger til stats- revisoreme. At der ikke har varet nogen lovandring på dette punkt i den undersogte periode, er måske en del- af forklaringen på, at der ikke urniddelbart er muligt at konsta- tere nogle forandringer på dette delområde.

I forlangelsen af delanalysen af udviklingen i bredden af Rigsrevisionens undersogelser er det dog muligt at se en generel udvikling i konklusionernes karakter. Samtidig med at de analytiske tilgange i forbindelse med de storre un— dersogelser bliver mere og mere avancerede, bliver Rigsre- visionen også i stand til at traffe mere og mere avancerede konklusioner. På trods af denne udvikling retter konklusio- neme og anbefalingeme sig stadig mod det, der er genstan- den for den pågaldende undersogelse.

• Sida 145
•  Original

Jeg mener ikke hermed, at Rigsrevisionens konklusioner og anbefalinger er overfledige. Det er nedvendige og natur- lige konklusioner og anbefalinger i forlangelse af analyser- ne. Men samtidig indikerer fravaret af mere generelle kon- klusioner og fremhavede anbefalinger, at det ikke altid er lige let at bruge resultaterne af undersogelseme i andre sammenhange, f.eks. i et fremtidigt perspektiv.

Det er i denne forbindelse interessant at se narmere på tidsperspektivet i Rigsrevisionens arbejde. Der er forskel på, om revisionsarbejdet primart er mentet på fremtidige for- bedringer af effektiviteten i den offentlige sektor og dermed indeholder et element af laring, eller om arbejdet i hojere grad er en aktivitet, der er rettet tilbage i tiden, og som der- for i hejere grad kommer til at fungere som en kontrolfunk— tion.

Generelt om Rigsrevisionens undersogelser må man kon- kludere, at Rigsrevisionen primart ivarksatter undersogel- ser for at kontrollere en given aktivitet. Det er måske ikke så overraskende, da det narmest er et definitorisk trak ved et nationalt revisionsorgan, af det skal fungere som kontrolin- stans - som borgemes kontrol med forvaltningens brug af skatteydemes penge. Der er blandt de afgiven beretninger i perioden mange eksempler på undersogelser, som vanske- ligt kan karakteriseres som andet end kontrol. F.eks. kan jeg navne beretningen om opferelsen af et elevhjem på Fareerne (Statsrevisorernes beretning nr. 9, 1986) og beret— ningen om flytningen af harens sergentskole fra Sender— borg til Odense (Statsrevisorernes beretning nr. 1 /94). I beg- ge tilfalde kan man sperge sig selv, hvor ofte henholdsvis socialministeren og forsvarsministeren er i situationer, hvor denne type af beslutninger skal traffes. Hvor ofte skal en skole henholdsvis oprettes/ vedligeholdes og flyttes inden- for de pågaldende områder? Man kan sporge, hvor stort det larende element i disse undersogelser er. Denne type af beretninger er beretninger, hvor man ensker at finde ud af, hvorfor noget gik galt.

Det er ofte statsrevisoreme, der beder Rigsrevisionen om at Iave denne type af undersogelser. F.eks. har statsreviso- reme bedt Rigsrevisionen om redegerelser for, hvorfor der har varet underskud hos 1 / S Datacentralen (Statsrevisorernes beretning nr. 5 / 89), hvorfor Udenrigsmi-

• Sida 146
•  Original

nisteriet overskred bevillingeme (Statsrevisorernes beret- ning nr. 20/1991), og hvorfor et nybygget lager til senneps— gas på Bornholm stod helt tomt. Hovedfokus i disse beret- ninger er kontrol. Selv ikke disse beretninger er dog helt uden elementer af laring. l sidstnavnte beretning blev for- svarsministeren gjort opmarksom på, at han skal orientere finansudvalget, som i sin tid havde givet bevillingen, når forudsatningerne for bevillingen forandres.

Det er klart at det primare formål med denne type af be- retninger er at skabe klarhed for, hvorfor der var noget, som gik galt, og dermed kontrollere forvaltningen. Selv om der også findes anbefalinger i denne rapport, dvs. forslag der kan forbedre forvaltningen i fremtiden overskygger kritik- ken og udredningen af handelsesforleb m.v. klart. En fo— rudsatning for laring er at der etableres et tillidsforhold mellem lareren (Rigsrevisionen) og eleven (institutionen / institutionerne), og en sonderlemmende kri- tik er måske ikke det bedste udgangspunkt for indlaring.

Undersegelser, der fokuserer på at kontrollere en given ak- tivitet, er undersogelser, der primart lagger vagt på at se tilbage i tiden. Undersegelser, der i stedet for fokuserer på at forbedre aktiviteter indeholder et vasentligt element af laring, og er dermed i langt hojere grad end kontrollerende undersogelser fremadrettede. Blandt Rigsrevisionens arbej- de findes der også elementer af konklusioner og anbefaling- er, som er mentet på fremtidige forbedringer af effektivite- ten i den statslige forvaltning. Mange af de beretninger, som laves indenfor udviklingsbistandsområdet indeholder kon- klusioner og anbefalinger, som er fremadrettede.

Hertil kommer, at der i selve revisionsprocessen indgår et vasentligt laringselement. Lebende under udarbejdelsen af en storre undersogelse rettes mange fejl og mangler ved administrationen. De reviderede institutioner har således mulighed for at lare undervejs. I en del beretninger er der derfor allerede ved afgivelsestidspunktet foretaget mange forbedringer ved forvaltningen.

Opsurnrnerende var det altså ikke muligt at konstatere en udvikling med hensyn til karakteren af de konklusioner og anbefalinger som Rigsrevisionen formulerer. I hele den un- dersogte periode er Rigsrevisionens konklusioner og anbe- falinger primart rettet mod den genstand, som har varet

• Sida 147
•  Original

udsat for undersogelse. Hovedmodtageren af Rigsrevisio- nens konklusioner er det administrative niveau. Samtidig er det primare formål med Rigsrevisionens undersogelser ba- gudrettet kontrol, selv om det også er muligt at konstatere elementer af laring.

En mulig forklaring på, hvorfor Rigsrevisionens arbejde med hensyn til konklusioner og anbefalinger ser ud, som det ger, er, at Rigsrevisionen ikke har det sidste ord i den enkelte revisionssag. Alle Rigsrevisionens beretninger afgi- ves til statsrevisoreme. Rigsrevisionen ved at statsrevi- soreme dermed har mulighed for at få det sidste ord i sagen gennem at knytte bemarkninger til beretningeme. Beret- ningerne er statsrevisoremes ejendom, da det er dem, der lagger navn til undersogelseme. Det er også statsrevisorer- ne, der står for offentliggerelsen af beretningeme. Den insti- tutionaliserede behandling af Rigsrevisionens arbejde gen- nem statsrevisorinstitutionen er måske med til at satte nogle rammer for Rigsrevisionens beretningspraksis.

4.6. Opsummering

Fokus har i dette afsnit varet på Rigsrevisionens arbejde med storre undersogelser. Ses der på ressourceforbruget til sterre undersogelser i den undersogte periode fra 1987 til 1995 (jf. tabel 1, afsnit 2.1.), sker der fra 1988 til 1989 en vasentlig foregelse af andelen af ressourcer, som bliver an- vendt til storre undersogelser. I 1988 bliver 9% af Rigsrevi- sionens samlede ressourcer anvendt på storre undersogel- ser, og i 1989 bliver 19% af de samlede ressourcer anvendt på denne aktivitet. Både fer og efter 1989 er forbruget af ressourcer relativt stabilt. For 1989 lå ressourceforbruget til storre undersogelser på omkring 9%, og fra 1989 til 1995 sker der en svag stigning i ressourceforbruget således, at ca. 23% af ressourceme i 1995 bliver anvendt på storre un- dersogelser. Samtidig formulerer Rigsrevisionens ledelse i 1989 en målsatning om, at 33% af de samlede ressourcer skal anvendes til storre undersogelser i år 2000. I 1989 sker der således både en generel omprioritering af ressourcefor- delingen, således at arbejdet med storre undersogelser bli- ver opprioriteret og en formulering af en målsatning på

• Sida 148
•  Original

området, hvilket indikerer en storre opmarksomhed om- kring arbejdet med storre undersogelser.

I dette afsnit har jeg set narmere på Rigsrevisionens arbej— de med storre undersogelser for at vurdere, om det er mu- ligt at konstatere forandringer i selve indholdet i beretnings- arbejdet i perioden fra 1987 til 1995. Jeg har analyseret ind- holdet i Rigsrevisionens arbejde i fire delanalyser, hvor der blev fokuseret på forskellige aspekter ved Rigsrevisionens arbejde.

Den generelle konklusion er, at det ikke er muligt at kon- statere den samme udviklingstendens med hensyn til un- dersogelsemes bredde, analysetyper, metoder og konklu- sioner.

Med hensyn til bredden og konklusioneme i undersogel- seme har det ikke varet muligt at konstatere en udvikling fra 1987 til 1995. I alle de fire är er ca. 1 / 3 af Rigsrevisionens beretninger snavre beretninger, dvs. beretninger der primart fokuserer på forhold vedrorende en enkelt institu- tion, et enkelt program eller noget lignende. For alle de fire års vedkommende retter konklusioneme sig snavert mod den pågaldende undersogelses genstand. Der er ikke mange forseg på at generalisere resultateme. Konklusioner- ne bliver med tiden mere avancerede, fordi der sker en ud- vikling i valget af forvaltningsrevisionstilgang i de storre undersogelser, men de mere avancerede konklusioner retter sig stadig mod undersogelsens genstand. Rigsrevisionens anbefalinger i forlangelse af undersogelseme fremhaves ikke på nogen speciel måde, men skrives ind som en del af Rigsrevisionens evrige konklusioner og konstateringer. An- befalingerne retter sig primart mod det administrative ni- veau. Selv om Rigsrevisionen kommer med anbefalinger i forbindelse med sit arbejde med storre undersogelser, er hovedformålet med langt de fleste beretninger at kontrollere en given aktivitet. Det relativt starke element af kontrol i Rigsrevisionens arbejde er måske med til at satte en granse for anbefalingemes gennemslagskraft i forbindelse med fremtidige laring indenfor den offentlige sektor.

Jeg har også undersegt udviklingen i Rigsrevisionens for- valtningsrevisionsanalyser og i Rigsrevisionens brug af forskellige samfundsvidenskabelige metoder i forbindelse med de storre undersogelser. I begge disse to delanalyser er

• Sida 149
•  Original

det muligt at konstatere forandringer i Rigsrevisionens ar- bejde. For det forste er det muligt at konstatere tegn på en stigende bevidsthed omkring brug af metode i Rigsrevisio- nens arbejde. Der sker et skift mellem 1990 og 1992. Dels findes der fra 1992 flere eksempler på undersogelser, der ikke kun laves som dokumentstudier. Spergeskema- og interviewundersogelser bliver, måske ikke lige frem almin- delige, men de forekommer. Dels bliver det efter 1992 almindeligt, at der i alle beretninger findes beskrivelser af, hvordan den pågaldende undersogelse er blevet gennem- fort. Det vidner om en opprioritering af metodiske spergs- mål, eller at man i det mindste er blevet mere opmarksom på, at prasentationen af metodiske spergsmål har en betyd- ning.

For det andet er det muligt at konstatere en vasentlig fo- randring med hensyn til Rigsrevisionens brug af forskellige analyser i forvaltningsrevisionsarbejdet. Denne delanalyse er en af de vigtigste, fordi der i denne analyse stilles skarpt på tilgangene i forvaltningsrevisionen, og derfor kan bruges til at sige noget om forvaltningsrevisionens status i Rigsre- visionens arbejde med sterre undersogelser. I denne dela- nalyse nåede jeg frem til, at der er et brud i Rigsrevisionens anvendelse af forvaltningsrevisionstilgange mellem 1987 og 1990. Rigsrevisionen laver i forbindelse med forvaltningsre- visionsundersegelser en eller flere af folgende analyser: Sparsommelighedsanalyser, produktivitetsanalyser, effekti- vitetsanalyser eller forretningsgangs-/ styringsanalyser. Fer 1990 er den mest hyppige forvaltningsrevisionsanalyse en sparsommelighedsanalyse. I 1990 er det mest almindeligt med en undersogelse, der har til hovedformål at vurdere effektivitet. I 1992 og 1995 er det mest almindeligt med sty- ringsanalyser, specielt er der tale om mange analyser af ekonomistyringssystemer. Analyser af effektivitet er den nast mest almindelige analysetype i 1995. Samtidig med, at svarhedsgraden stiger i de analyser, som Rigsrevisionen valger at lave i de storre undersogelser, bliver beretninger- ne generelt set langere og mere omfattende.

I hele den undersogte periode findes der i ca. halvdelen af beretninger sterre eller mindre analyser, der herer hjemme i kategorien "finansiel revision". Dette kan ses som et tegn på, at der stadig er en tat kobling mellem forvaltningsrevision

• Sida 150
•  Original

og finansiel revision i Rigsrevisionens arbejde. Det er et tegn på, at det er svart at frigere forvaltningsrevisionen fra den finansielle revision. Sagt med andre ord er det en indikation på, at forvaltningsrevisionsaktiviteten endnu ikke er fuldstandig institutionalisereti Rigsrevisionens arbejde. En anden indikation på, at forvaltningsrevisionen endnu ikke er helt institutionaliseret i Rigsrevisionens arbejde er, at det ikke i hver eneste beretning klart har varet muligt at afgere, om der var tale om udforelse af en af de forvaltnings- revisionsanalyser, som Rigsrevisionen selv definerer.

• Sida 151
•  Original

0909. N

ÄWNIWUJWQJHUOUJUJ NIF—l ..];

Tabel 5: Antal beretninger og statsrevisoremes bestillingsaktivitet * Vedrerende henholdsvis finansåret 1975-76, 1976-77 og 1977-78

Efter 1985 stiger antallet af beretninger, som afgives efter initiativ fra statsrevisoremes side noget. I 1985 afgav Rigs- revisionen således fem beretninger, som var blevet udfort efter anmodning fra statsrevisoreme, og i 1986 var tallet oppe på ni. I perioden efter 1985 svinger tallet noget. Fra i 1988 og 1989 at vare nede på henholdsvis en og to til i 1995 at vare oppe på 10. I gennemsnit afgav Rigsrevisionen i perioden fra 1985 til 1995 hvert år ca. 6,4 beretninger, som var lavet efter anmodning fra statsrevisoreme. Sammenholdes det samlede antal af beretninger med an- tallet af beretninger, som afgives efter anmodning fra stats- revisoreme er det bemarkelsesvardigt, at det totale antal af

• Sida 155
•  Original

afgivne beretninger falder, samtidig med at antallet af beret- ninger, som afgives efter anmodning fra statsrevisoreme stiger. Andelen af beretninger, som afgives på baggrund af initiativ fra statsrevisoreme stiger således i perioden, hvilket fremgår af tabel 5. Fra 1976 til 1984 ligger statsrevisoremes bestillingsfrekvens i gennemsnit på 4,6%. I perioden fra 1985 til 1992 ligger den i gennemsnit på 33,5%. Og fra 1993 til 1995 ligger statsrevisoremes årlige bestillingsfrekvens i gen- nemsnit på 58,3%. Mere pracist er 50% af de beretninger, som Rigsrevisionen afgav i 1995 lavet efter initiativ fra stats— revisoreme. I 1994 er der tale om 67% og i 1993 om 58%.

Der er altså en tendens til at statsrevisoreme med tiden lagger beslag på flere og flere af Rigsrevisionens ressourcer ved at bestille flere og flere undersogelser. Hvor det frem til midten af 1980'eme ikke var almindeligt, at statsrevisoreme bestilte undersogelser hos Rigsrevisionen, er det i dag et vasentligt element i Rigsrevisionens virksomhed. Siden 1985 er en stigende andel af de undersogelser, som Rigsrevi- sionen afgiver beretning om, lavet efter anmodning fra stats- revisoreme.

5.4. Statsrevisorernes respons på Rigsrevisionens beretninger

Statsrevisorernes aktivitetsniveau kan også vurderes ud fra aktiviteten i forbindelse med behandlingen af de beretning- er, som de modtager fra Rigsrevisionen. Statsrevisorernes behandling af, og stillingtagen til beretningeme fra Rigsrevi- sionen er, som tidligere navnt, en vasentlig del af statsrevi- soremes arbejde. Når statsrevisoreme har behandlet en be- retning sendes den videre til Folketinget. Statsrevisorerne skriver deres eventuelle kommentarer ind på sidste side i beretningen.

Når statsrevisoreme får en beretning tilsendt har de flere forskellige muligheder for at give deres holdning til kende. For det forste kan de helt lade vare med at knytte bemark- ninger til beretningen. At der ikke knyttes bemarkninger til en beretning er ikke nodvendigvis et udtryk for et lavt akti- vitetsniveau fra statsrevisoremes side. Statsrevisorernes har tradition for nasten altid at udtale sig i enighed. At der ikke knyttes bemarkninger til en beretning kan derfor skyldes, at

• Sida 156
•  Original

statsrevisoreme ikke har kunnet blive enige om en formule- ring. Men det kan også skyldes, at de ikke finder det ned— vendigt at knytte bemarkninger til beretningen. Endelig kan grunde til, at statsrevisoreme undlader at udtale sig vare, at de ikke er enig med rigsrevisor i hans vurderinger, at den pågaldende undersogelse er en rent regnskabsteknisk un- dersogelse, eller at statsrevisoreme gennem en bemarkning vil komme til at kritisere Folketinget (Ginsberg 1996: 263).

For det andet kan statsrevisoreme knytte bemarkninger til beretningeme. Der adskilles i den forbindelse groft mellem to forskellige typer af bemarkninger. Der er noget som kan kaldes "almindelige bemarkninger", og så er der "skarpe bemarkninger". Forskellen mellem de to typer af bemark- ninger er, at statsrevisoreme anvender "skarpe bemark- ninger", hvis de ensker at udtrykke en speciel hård kritik. For at kunne kende forskel på de to typer af bemarkninger skrives en eventuel skarp kritik med en sarlig fremhavet skrifttype.

I dag er det almindeligt, at statsrevisoreme knytter bemarkninger til stort set alle beretninger, hvilket fremgår af tabel 6. Sådan var det også i det forste år efter rigsrevi— sionslovens ikrafttraden i 1976, hvor statsrevisoreme knyt- tede bemarkninger til 78% af beretningeme. Perioden fra slutningen af 1970'eme og frem til midten af 1980'eme var det tidsrum, hvor statsrevisoreme knyttede farrest kom- mentarer til Rigsrevisionens beretninger. Statsrevisorerne knyttede i gennemsnit bemarkninger til ca. 56% af Rigsrevi- sionens beretninger fra 1977 til og med 1986. Fra 1987 blev det og mere og mere almindelig, at statsrevisoreme knytte- de bemarkninger til Rigsrevisionens beretninger. I gennem- snit knyttede statsrevisoreme bemarkninger til ca. 72% af beretningeme i perioden fra 1987 til 1990, og fra 1991 til 1995 knyttede statsrevisoreme bemarkninger til ca. 89% af Rigs- revisionens beretninger. I 1993 og 1994 valgte statsreviso- rerne at kommentere alle de beretninger, som de modtog fra Rigsrevisionen.

• Sida 157
•  Original

antal be—

retninger i alt

II ONOO

UIONUIUI XI IHÄIN

OJO-793 t—lb—IN

..i o

i

t—1 id U'] OJ i N

3301. UJLPO

b—lP—Åb—lh—IX]

i 0 N .— u—x i—x H u—x ' Ul il 9.) O

N—xi—n—n—im ONvP—OU'IO

Tabel 6: Statsrevisorernes respons på Rigsrevisionens beretninger.

Hvis man går tattere ind på de beretninger, som af statsre- visoreme har fået påhaftet bemarkninger, er det i dag ca. en fifty-fifty fordeling mellem beretninger, hvor der rejses en skarp kritik og beretninger, hvor der ikke rejses skarpe kri- tikpunkter, men hvor der dog rejses kritik. Sådan har det ikke altid varet. Fra slutningen af 1970'eme og frem til ca. midten af 1980'eme var det mest almindeligt med bemark- ninger, hvor der ikke blev fremhavet specielle kritikpunk— ter. F.eks. var der blandt de 28 beretninger, som blev afgivet i 1984 kun knyttet skarpe bemarkninger til én beretning, hvor imod der til 20 beretninger blev knyttet mere "almindelige" bemarkninger.

At der til forskellige tidspunkter er varierende fordeling mellem statsrevisoremes responstyper kan muligvis hange sammen med, hvem der har siddet som statsrevisor. Nogle

• Sida 158
•  Original

statsrevisorer har måske i perioder haft lettere ved at blive enige end andre. Selv om statsrevisoreme som navnt har tradition for at udtale sig i enighed findes der eksempler på, at en enkelt statsrevisor har fået en bemarkning med i en beretning, enten som den eneste bemarkning, eller som en bemarkning, der fremferes efter de bemarkninger, som der er enighed om. F.eks. har statsrevisor Henrik Warburg i slutningen af 1970'eme fået flere bemarkninger med for

egen regning.

5.5. Opsurnmering

Den forste delanalyse af udviklingen i statsrevisoremes ak— tivitetsniveau i dette afsnit viste, at statsrevisoreme i dag i hojere grad end tidligere ger brug af deres ret til at bestille undersogelser hos Rigsrevisionen. Statsrevisorerne begynd- te for alvor at gore brug af denne ret efter 1985, og i de sidste tre år i perioden - 1993, 1994 og 1995 var henholdsvis 58%, 67% og 50% af de beretninger, som Rigsrevisionen af- gav lavet efter anmodning fra statsrevisoreme.

Den anden delanalyse viste, at det over tid bliver mere og mere almindeligt, at statsrevisoreme knytter bemarkninger til Rigsrevisionens undersogelser. Siden 1987 har statsrevi- soreme hvert år knyttet bemarkninger til mindst 70% af beretningeme. I de sidste tre år i perioden knytter Rigsrevi- sionen bemarkninger til de fleste af Rigsrevisionens beret- ninger.

Konklusionen må dermed blive, at statsrevisoreme aktivi- tetsniveau generelt set er steget siden 1976. Man kan der- med karakterisere statsrevisoremes position som mere ty- delig i dag, end den var tidligere.

Man kan diskutere, om det er problematisk, at statsreviso- rerne i stigende grad lagger beslag på en del af Rigsrevisio- nens ressourcer gennem at bestille undersogelser af bestem- te spergsmål. Den officielle holdning til dette spergsmål fra både Rigsrevisionens og statsrevisoremes side er, at der ikke er noget problematisk i forholdet, at samarbejdet fungerer fint, og at rigsrevisor har mulighed for at sige fra, hvis han vurderer, at arbejdspresset bliver for stort. Begge parter har dog en interesse i at fremstille relationen som uproblema- tisk.

• Sida 159
•  Original

Rigsrevisors pligt til at undersoge de spergsmål, som statsrevisoreme beder ham om, betyder imidlertid, at Rigs- revisionen bliver nedt til at prioritere ressourceme mellem de forskellige arbejdsopgaver. I prioriteringssituationer er det oftest lettest at lagge de storre undersogelser, som Rigs— revisionen selv har taget initiativ til at gennemfere til side. Da Rigsrevisionens vasentligste forvaltningsrevisionsaktivi— tet finder sted i forbindelse med de storre undersogelser betyder det ofte, netop denne type af revision i forbindelse med spergsmål, som Rigsrevisionen selv vurdere som vasentlige, nedprioriteres. Det er der imod langt svarere at nedprioritere den finansielle revision.

• Sida 160
•  Original

6.2. Afgransning af delanalysen

Indledningsvis er det nodvendigt med folgende fem af- gransninger:

Det forste afgrasningspunkt er valg af avis. Jeg har valgt kun at fokusere på omtalen af Rigsrevisionens arbejde i en enkelt avis. Det har jeg gjort, fordi analysen ikke tilstraber at tegne et fuldstandigt billede af forandringer i Rigsrevi- sionens position i mediebilledet. Formålet med analysen er blot at kunne udpege nogle tendenser. Hvis man skulle lave en mere tilbundsgående analyse, ville det vare nodvendigt at analysere forandringer i flere landsdakkende dagblade. Der findes fem store og seriese landsdakkende dagblade i Danmark: Politiken, Berlingske Tidende, Morgenavisen Jyl- landsposten, Det fri Aktuelt og Information. Blandt disse aviser har jeg valgt Berlingske Tidende som eksempel, men jeg kunne lige så godt have valgt en af de andre, da de alle generelt set har en bred dakning af Rigsrevisionens arbejde.

For det andet er det nodvendigt at afgere, hvilken af Rigs- revisionens aktiviteter, der skal ses efter i aviseme. Jeg har valgt at se efter omtale af de storre undersogelser. Jeg vil dermed felge omtalen af de samme beretninger, som jeg analyserede i afsnit 4. Jeg kunne også have valgt at se nar- mere på omtalen af Rigsrevisionens notater, men då de ofte omhandler mindre sager, er det ikke så sandsynligt, at de fanger mediemes opmarksomhed.

For det tredie er det vigtigt at afgranse den periode, hvor den eventuelle omtale skal undersoges. Der er forskel på, om en undersogelse omtales lige efter dens offentliggerelse, eller om der går et halvt år inden der sker noget. Når Rigs- revisionen er fardig med en undersogelse oversendes den til statsrevisoratet. Samtidig offentliggeres beretningeri, og det er almindeligt, at statsrevisoratet udsender en presse- meddelelse om den pågaldende undersogelse. Jeg har der- for valgt at undersoge Berlingske Tidendes eventuelle om- tale af beretningeme i tidsrummet lige efter Rigsrevisionens afgivelsestidspunkt. Mere konkret har jeg afgranset mig til at se narmere på eventuel omtale af beretningeme i otte dage efter Rigsrevisionens afgivelsestidspunkt, ud fra den antagelse, at hvis Rigsrevisionen når frem til vasentligt nyt i

• Sida 162
•  Original

en undersogelse, så omtales den pågaldende undersogelse også relativt hurtigt efter afgivelsestidspunktet.

Det er for det fjerde vigtigt at afgere, hvornår der er tale om omtale af en beretning. Der er forskel på, om en un- dersogelse omtales i en lille notits, eller om der skrives en decideret artikel. Med omtale har jeg valgt udelukkende af fokusere på konkrete artikler, hvilket betyder at notitser om at Rigsrevisionen har lavet den og den undersogelse ikke regnes som omtale.

Endelig er det for det femte nodvendigt med en kommen- tar til valget af de fire år. Jeg har som bekendt valgt at foku— sere på Rigsrevisionens beretningsaktivitet i de fire år 1987, 1990, 1992 og 1995. De fire år er imidlertid en grovopdeling af beretningeme efter deres afgivelsestidspunkt. Rigsrevi- sionen afgiver nemlig beretninger der strakker sig ud over et almindeligt år. Beretningsaktiviteten i "1987" strakte sig således fra d. 1. januar 1987 til d. 30. januar 1988. I "1990" strakte beretningsaktiviteten sig fra d. 1. januar 1990 til d. 23. januar 1991 og i "1992" afgav Rigsrevisionen beretninger fra d. 1. januar 1992 til d. 31. januar 1993. Jeg har set bort fra Rigsrevisionens virksomhedsberetninger og bevillingskon- trolberetninger. Forst i 1995 bliver alle beretninger afgivet i kalenderåret 1995. For overskuelighedens skyld har jeg valgt at bruge betegnelserne "1987", "1990", "1992" og "1995" for de fire år, selv om de ikke er helt dakkende.

6.3. Omtale af Rigsrevisionens beretningeri Ber- lingske Tidende

Resultatet af analysen af omtalen af Rigsrevisionens beret- ninger i Berlingske Tidende i de fire udvalgte år fremgår af tabel 7.

___—_ antal beret- 12 20 19 20

...... ___- antal omtalte 4

omtalte beret- 33 20 32 40 Tabel 7: Omtale af Rigsrevisionens beretninger umiddelbart efter afgivelsen til statsrevisoreme i Berlingske Tidende.

• Sida 163
•  Original

For det forste er det interessant at se narmere på, om der sker en forandring i antallet af omtalte beretninger. Af ta- bellen ses det, at der fra 1987 til 1995 sker en forandring med hensyn til antallet af omtalte beretninger. I 1987 gav fire at Rigsrevisionens beretninger anledning til omtale i egentlig artikelform i Berlingske Tidende. I det naste undersogte år - 1990 - var der også omtale af fire beretninger. I 1992 blev seks beretninger omtalt, og i 1995 blev otte beretninger om— talt. I slutningen af perioden blev der således omtalt dobbelt så mange beretninger som i starten af perioden.

For det andet er det interessant at se narmere på forholdet mellem antallet af omtalte beretninger og det samlede antal af undersogelser, som Rigsrevisionen afgiver beretning om. Af tabel 7 fremgår det bl.a., at Rigsrevisionen afgav flere beretninger i 1995 end i 1987. I 1987 blev der afgivet 12 be- retninger og i efterfelgende tre undersogte år afgav Rigsre- visionen beretning om ca. 20 storre undersogelser. I det forste undersogte år blev 33% af de beretninger, som Rigsre- visionen afgav til statsrevisoreme omtalt. Frem til det naste undersogte år - 1990 - er der tale om et fald i andelen af om- talte beretninger, da kun 20% af Rigsrevisionens beretninger blev omtalt. I 1992 blev der stort set omtalt en lige så stor andel af beretningeme som i 1987, då 32% af Rigsrevisio- nens beretningeme opnåede omtale. Fra 1992 til 1995 sker der en stigning i andelen af omtalte beretninger på 8% i for- hold til 1992. I 1995 blev 40% af de storre undersogelser, som Rigsrevisionen afgav beretning om omtalt i artikler i Berlingske Tidende.

Det er svart at drage endelige konklusioner om en ud- viklingstendens på baggrund af ovenstående tal, fordi an- tallet af omtalte beretninger er så relativt lavt. Jeg mener derfor ikke, at man ud af udviklingen i antallet og andelen af omtalte beretninger kan konkludere, at der generelt er en tendens til stigende omtale af Rigsrevisionens beretninger i dagspressen. På den anden side afkrafter analysen af ud- viklingen i antallet og andelen af omtalte beretninger i Ber— ligske Tidende ikke tesen om, at Rigsrevisionens arbejde i den undersogte periode i stigende grad omtales i dagspres- sen.

Med udgangspunkt i ovenstående kvantitative registrering af omtale af Rigsrevisionens beretninger er det interessant at

• Sida 164
•  Original

se narmere på netop de beretninger, som opnår omtale i Berlingske Tidende. Jeg vil derfor se narmere på, hvilken type af undersogelser, som opnår omtale. Konkret har jeg analyseret, hvem der som initiativtager står bag de un— dersogelser, som opnår omtale, dvs. om det primart er Rigsrevisionen eller statsrevisoreme, der har taget initiativ til gennemforelsen af de undersogelser, som opnår omtale.

Statsrevisorerne havde taget initiativ til tre af de fire beret— ninger, som blev omtalt i 1987. I 1990, hvor der også blev omtalt fire undersogelser, ser billedet derimod stik modsat ud, da Rigsrevisionen selv havde taget initiativ til gennem- forelsen af tre af undersogelseme. I 1992 er det også Rigsre- visionen, der står bag flertallet af de omtalte undersogelser. Af de seks omtalte beretninger har Rigsrevisionen taget ini- tiativ til gennemforelsen af de fire. I 1995 skifter billedet igen, då statsrevisoreme har bestilt fem af de otte omtalte beretninger hos Rigsrevisionen. Det er ikke muligt at traffe nogen klar konklusion med hensyn til hvem, der typisk står som initiativtager til de undersogelser, som opnår omtale i Berlingske Tidende. Der er heller ikke tale om et klart ud- viklingsmenster.

l forbindelse med denne opgorelse er det vigtigt at huske på resultatet af en af de tidligere delanalyser. I under- sogelsen af relationen mellem statsrevisoreme og Rigsrevi- sionen lavede jeg bl.a. en oversigt over udviklingen i stats- revisoremes bestillingsfrekvens (jf. tabel 5, afsnit 5). At statsrevisoreme i 1987 stod som initiativtagere bag tre af de omtalte beretninger hanger således sammen med, at stats- revisoreme det pågaldende år havde taget initiativ til 67% af Rigsrevisionens undersogelser. I 1990 og 1992, hvor Rigs— revisionen havde taget initiativ til flertallet af de under- sogelser, som opnåede omtale, var statsrevisoremes bestillingsfrekvens også lavere - henholdsvis 43% og 32%. I 1995, hvor statsrevisoreme igen stod bag flertallet af de be- retninger, der opnåede omtale, er bestillingsfrekvensen igen hojere end i de to foregående undersogte år. Statsrevisorer- nes bestillingsfrekvens lå i 1995 på 50%. Der synes således at vare en sammenhang mellem statsrevisoremes generelle bestillingsaktivitet, og hvem der har taget initiativ til de om— talte beretninger. I de år, hvor der primart finder omtale sted af beretninger, som statsrevisoreme har taget initiativ

• Sida 165
•  Original

til, er statsrevisoremes generelle bestillingsfrekvens også relativt hej.

Jeg vil knytte et par kommentarer til de beretninger, som opnåede omtale i 1995. Flere af de beretninger, som ud over at opnå omtale også var udarbejdet på baggrund af statsre- visoremes initiativ, var allerede inden Rigsrevisionen afgav deres beretning "sager". Det drejer sig om beretningen om flytningen af Harens Sergentskole fra Sonderborg til Oden- se, beretningen om lejerbo-sagen og beretningen om Slots- og Ejendomsstyrelsen, som bl.a. omhandlede en under- sogelse af forholdene omkring en brand i den offentlige bygning "Proviantgården". Ligeledes afgav Rigsrevisionen i 1995 på statsrevisoremes initiativ beretning om en un- dersogelse af Statens Konfektion. Baggrunden for un— dersogelsen var, at den statslige kladefabrik efter omdan- nelsen til aktieselskab var gået konkurs.

Blandt de beretninger, som opnåede omtale i de evrige tre undersogte år, er der lignende sager. I 1992 blev Rigsrevi— sionens undersogelse af den såkaldte "ungbo-sag" omtalt. Ungbo-sagen handlede om udbetaling af statsrnidler til Landsforeningen Ungbo uden lovhjernmel. I 1990 fandt der en omfattende omtale sted af Rigsrevisionens beretning om den såkaldte "Volfing-sag", der handlede om hvordan bis- tandsmidler, der var eremarket til brug for uddannelse af flygtninge m.v,, var blevet anvendt til FN's flygtningshoj- kommissars reprasentation m.v. I 1987 var der ligeledes en omfattende omtale af Rigsrevisionens undersogelse af Ar- bejdsmarkedets feriefond. Denne beretning blev lavet efter en avis afslerede tatte koblinger mellem Arbejdsmarkedets feriefond og Dansk Folke-ferie. Falles for disse beretninger er, at statsrevisoreme brugte deres ret til at bestille un- dersogelse af spergsmål, som allerede var "sager" i medier- ne. Det er derfor ikke så overraskende, at netop disse un- dersogelser ved deres afslutning også opnåede omtale i avi- sen. Det er typisk, at de revisionsundersogelser som laves af allerede eksisterende sager gennemfores efter anmodning fra statsrevisoreme.

Det er karakteristisk for alle de ovennavnte eksempler på beretninger, som både har givet anledning til omtale og er blevet gennemfort på initiativ fra statsrevisoreme, at omta- len har varet ganske omfattende. For de fleste andre omtal-

• Sida 166
•  Original

te beretninger er der oftest tale om en enkelt artikel, hvor der redegeres for resultatet af Rigsrevisionens undersogelse. Men i de ovenfor navnte beretninger strakker omtalen sig over flere dage, i nogle få tilfalde uger.

De beretninger, som laves på baggrund af initiativ fra Rigsrevisionen, resulterer således ikke i lige så hej grad som de beretninger, der laves efter anmodning fra statsrevisorer- ne i omfattende medieomtale. En undtagelse fra denne ge- nerelle konklusion er beretningen om gebyrer og formåls- bestemte afgifter fra 1992 (Statsrevisorernes beretning nr. 5 / 1991). Denne beretning indeholdt så markante oplysning- er, at et udkast af beretningen, som var blevet sendt til horing i de bererte institutioner, dagen efter blev refereret i et dagblad. Rigsrevisionens undersogelse blev startskuddet til det, der blev kendt som "gebyrsagen". I—lovedkernen i sagen var, at en rakke ministerier havde opkravet gebyrer og afgifter uden hjemmel. Undersegelsen resulterede bl.a. i en lang rakke regelandringer indenfor forskellige minister- områder.

Denne delanalyse indikerer, at der er forskel på de un- dersogelser, som Rigsrevisionen tager initiativ til og de un- dersogelser, som Rigsrevisionen laver efter anmodning fra statsrevisoreme. Ikke sådan at forstå, at "statsrevisoremes" undersogelser omtales hyppigere end Rigsrevisionens un- dersogelser. Men der er en tendens til, at när de undersogel- ser, som er lavet efter anmodning fra statsrevisoreme ende— lig opnår omtale, så er den opnåede omtale af en mere vidt- gående karakter, end tilfaldet er med den omtale, som Rigs- revisionens egne undersegelser opnår. Jeg har ikke i dela- nalysen af udviklingen i Rigsrevisionens arbejde (afsnit 4) forsegt at analysere, om det var muligt at konstatere en forskel mellem de undersogelser, som Rigsrevisionens tog initiativ til, og de undersogelser, som Rigsrevisionen har lavet efter anmodning fra statsrevisoreme. Under de inter- views, som jeg gennemforte på Rigsrevisionen blev der imidlertid givet udtryk for, at de undersogelser, som Rigs- revisionen ifelge rigsrevisionsloven skal lave, hvis statsrevi- soreme beder om det, ikke i nar så hej grad, som de un- dersogelser, som Rigsrevisionen selv tager initiativ til, foku- serer på spergsmål, som enten er generelt galdende for den

• Sida 167
•  Original

offentlige sektor, eller som omhandler vasentlige udgifts- områder.

6.4. Opsurnmering

Opsummerende viste den kvantitative analyse af udvikling- en i omtale af Rigsrevisionens beretninger i Berlingske Ti- dende, at det ikke var muligt at bekrafte tesen om, at der i den undersogte periode var tale om en stigende omtale af Rigsrevisionens arbejde. Men den kvantitative undersogelse afkraftede heller ikke, at der kunne vare tale om en ud- vikling. I den kvalitative analyse af netop de beretninger, der opnåede omtale, fandt jeg for det forste, at det i den un- dersogte periode ikke er muligt at sige noget om, hvorvidt der er storst omtale af de undersogelser, som blev lavet efter anmodning fra statsrevisoreme, eller af de undersogelser, som Rigsrevisionen selv tager initiativ til. Derimod fandt jeg en tendens til, at når der fandt omtale sted af de beretninger, som Rigsrevisionen havde lavet efter anmodning fra stats— revisoreme, så var den pågaldende omtale relativt omfat- tende. Denne type af beretninger gav ofte gav anledning til omtale i flere dage. Og den omtale der fandt sted af un— dersogelser, som Rigsrevisionen selv havde tagetinitiativ til, opnåede ikke i lige så hej grad omtale, der strakte sig ud over en enkelt artikel.

• Sida 168
•  Original

Kronologisk förteckning

1. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag, del l-III. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för

arbetshandikappade. A.

. Länsstyrelsemas roll i tratik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsomräden. Fi. . Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.

9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. lO. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12. lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT—kommissionen den 18 december. lT—kommissionens rapport 1/97. K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi.

UIÅwN

NIO

oo

• Sida 184
•  Original

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Fastighetsdataregister. [3] Socialdepartementet Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik— och fordonsfrägor. [6] lT—problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12]

Finansdepartementet

lnkomstskattelag, del H". [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18]

Utbildningsdepartementet

Den nya gynmasieskolan — steg för steg. [1]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [14]

Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitik för hela Sverige. [13] Att utveckla industriforskningsinstituten. [16]

Miljödepartementet

Förbättrad miljöinformation. [4]