Granskning av granskning : den statliga revisionen i Sverige och Danmark : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

av

Granskning

granskning

Den revisionen i

statliga Sverige

och Danmark

Ingemar Mnndebo

Anne RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN .

få

W

OCL oügj

WN

m Statens offentliga utredningar

mm 1997:18

Mg Finansdepartementet

Granskning av granskning

Den statliga revisionen i

Sverige och Danmark

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993.

En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - som Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets forvaltningskontor

Distributionscentralen

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 10 10

Telefon: 08-405 10 25

Omslag: SusanNilsson, Jupiter Reklam AB ISBN 91-38-20509-2

ISSN °375-250X Tryck: Gotab, Stockholm 1997

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analy-

sera om nuvarande former för organisation och styrning av

statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och

lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat ut uppdrag att utarbeta underlag för ställningstaganden i ett antal del-

frågor.

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet mars/ april. Avsikten härmed tillfälle till de-

är att ge batt kan tjäna till ledning för kommissionens arbete.

som

l denna rapport görs en genomgång av revisionsorganen och deras funktion i Sverige och i Danmark. Rapportförfattama ansvarar själva för innehållet i sina avsnitt.

Stockholm i februari 1997

Sten Wickbom

Granskning av granskning

Den statliga revisionens roll i Sverige

Ingemar Mundebo

Reform forandring i dansk rigsrevision 95

og Anne Kjaer

Den revisionens roll

statliga

i

Sverige

Ingemar Mundebo

Författaren är fillic. i Statskunskap och har bland annat varit

budgetminister åren 1976-80, landshövding i Uppsala län

1980-86 och generaldirektör för Riksrevisionsverket 1986-93.

Innehållsförteckning

Förord

1. Sammanfattning

2. Inledning 10

3. Några huvudlinjer i förvaltningspolitiken 12

4. Kontrollmakten och förändringsmakten 19

4.1 Kontrollmakten 21

4.2¶Förändringsmakten 23

Statlig revision i Sverige 28

5.1 Riksdagens revisorer 28 5.2 Riksrevisionsverket RRV 30 5.3 Skillnader och likheter mellan 35 de båda revisionsorganen

Förord

Att revidera är ett väsentligt inslag i all verksamhet offent-

lig såväl som privat. Revisionens primära uppgift är att granska och kontrollera, att bedöma om ekonomisk information och redovisning är rättvisande. Revisionen är också ett instrument för att granska och bedöma hur verksamhet fungerar, den

en om är effektiv och produktiv. Revisionen kan medverka till för-

ändringar, den kan bidra till att främja utveckling, den

en kan ge råd och stöd och förmedla kunskap Dessa senare

uppgifter har blivit allt viktigare. Jag vill på Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag

- i denna rapport belysa den statliga revisionens roll i Sverige, i första hand revisionens roll i arbetet med att ompröva, utveckla och förändra inom den statliga verksamheten.

Stockholm i december 1996

Ingemar Mundebo

1.

Sammanfattning

Denna rapport belyser den statliga revisionens roll i Sverige, i första hand revisionens roll i arbetet med att ompröva, utveckla och förändra inom statlig verksamhet.

I kapitel 3 nämns några huvudlinjer i de senaste 20 årens

förvaltningspolitik, närmast för att visa i vilken miljö revisionen har att arbeta. Förändringar under denna tid bl.a. i

statsfinansiellt läge, offentlig debatt, nya krav, från norm-

och regelstyming till mål- och resultatstyrning har varit av

avgörande betydelse för revisionen. Såväl den finansiella

revisionen årlig revision som förvaltningsrevisionen

effektivitetsrevisionen har fått en starkare roll. Revisionen har inte bara påverkats av utan också själv påverkat förvalt-

ningspolitiken. I kapitel 4 redogörs översiktligt för uppgifter och organisa-

tion inom några organ som utöver revisionen svarar för kontrollmakten KU, JO, JK respektive

"förändringsmakten" Statskontoret, Arbetsgivarverket,

ESO.

kapitel 5 redogörs för uppgifter och organisation inom

Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Revisionen i

Sverige är organiserad på ett ovanligt sätt om man jämför

med andra länder, endast Finland har en liknande organisation. Den svenska organisationsformen beror på vår annor-

lunda förvaltningsmodell och har lång tradition. Några

skillnader "huvudman", sammansättning, arbetsområde,

och likheter förvaltningsrevisionens arbetsområde

resurser

och arbetssätt mellan de båda svenska revisionsorganen

redovisas. En principiellt viktig fråga är att Riksdagens revi-

sorer både avsändare och mottagare av revisionsrapporter. i

I kapitel 6 redogörs för revisionen i några andra länder, framför allt inom EU-länderna och EU:s revisionsrätt, i första hand revisionens organisation, omfattning, inriktning och form för rapportering. Särskilt nämns debatter och ut-

om redningar rörande revisionen i Finland.

I kapitel 7 behandlas själva revisionsarbetet. Det handlar främst om RRV:s förvaltningsrevision, också RRV:s

men om finansiella revision och Riksdagens revisorers förvaltningsrevision.

RRV har ansvar för nästan all finansiell revision inom statlig sektor. Det överblick och underlättar jämförelser och

ger

erfarenhetsöverföring, rådgivning och stöd. RRV och

är har framför allt varit- kritiskt till myndigheternas årsredovisningar. De är ibland för omfattande och innehåller oväsentlig information, ibland för knapphändiga och ger då inte

tillräckligt underlag för styrning. Det vanliga är dock att

myndigheterna får "ren" revisionsberättelse. 1995 läm-

en nade RRV 15 berättelser med invändning av ca 450 och

därutöver ca 120 synpunkter till ledning och styrelser. RRV

tar också i sin årliga rapport till regeringen ett flertal

upp allmänna problem inom den statliga verksamheten.

De främjande och stödjande inslagen inom revisionen har

ökat. Det är en omdebatterad fråga såväl i Sverige som internationellt hur omfattande sådana inslag bör och får vara. Det har varit värdefullt för alla berörda parter regering,

riksdag, myndigheter att RRV i växande grad arbetat med

rådgivning och stöd. Samtidigt är det viktigt att betona revisionens oberoende, revisorns objektivitet och integritet. Det är viktigt för regeringen att inte "överutnyttja" RRV som aktör i fråga råd och stöd och likaså viktigt för RRV att

om inte låta denna del av verksamheten växa alltför mycket.

Förvaltningsrevisionen har blivit viktigare. I RRV:s verk-

samhetsplan sägs att granskningen i första hand skall inriktas mot områden stor statsfinansiell betydelse och/ eller

av områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Granskningen skall särskilt gälla områden som skatter

och avgifter, socialförsäkring, arbetsmarknad, jordbruk, för-

infrastruktur, högskola och forskning samt statsvar, kommunrelationer. Riksdagens revisorer har liknande for-

muleringar i sin verksamhetsplan.

Några principiella frågor inom revisionen berörs också. En är regeringsuppdragens roll för RRVzs verksamhet. Det sägs att dessa uppdrag hittills inte utgjort något problem för RRV:s roll som oberoende revisionsorgan, de har snarare varit ett värdefullt inslag. Det är dock viktigt att kostnader-

för dessa uppdrag finansieras särskild ersättning na genom och att de är av måttlig volym. En annan fråga är skillnaden i granskningsornråde mellan de båda revisionsorganen. RRVzs verksamhet omfattar inte statsmaktsnivån, medan Riksdagens revisorer har den rätten. Det tycks emellertid i

verkligheten inte vara någon skillnad i verksamhet mellan

de båda organen i fråga om förvaltningsrevision. Det finns inte någon av Riksdagens revisorers granskningar som inte

skulle ha kunnat utföras inom RRV och omvänt.

En allmän utgångspunkt för all revision är att den inte skall granska politiska mål. Revisionen kan granska medel och metoder för att nå olika mål, den har inte till upp-

men

gift att formulera mål och göra politiska bedömningar. Det

finns en bra form för sådana utredningar och det är statens

offentliga utredningar. En avgörande fråga vid bedömning av revisionens bety-

delse är vilka resultat den uppnår. Det är svårt att mäta resultat. Det finns också olika dimensioner av resultat. Revi-

sionen kan ha förebyggande effekt, en attitydpåverkande

en effekt och kunskapsförmedlande effekt. De är alla svåra

en att kvantifiera, de finns där.

men

Mest intressant att se är vilka åtgärder som följer av revisionens arbete. Uppföljningar inom den finansiella revisio-

visar att 90 procent av väsentliga påpekanden har åtnen gärdats inom ett år. Det är ett gott resultat. Inom förvaltningsrevisionen är talen lägre. RRV bedömer att 60 procent

förslagen i rapporterna helt eller delvis har genomförts av inom tre år.

Revisionens framgång och styrka beror förutom på den

egna kompetensen på den omgivning i vilken den arbetar.

- Att revisionen kunnat flytta fram sina positioner under de senaste 20 åren beror i hög grad på den samhällsekonomiska och statsfinansiella utvecklingen. Avgörande är statsmakternas i revisionen och det växande intres-

engagemang set för effektivitet och produktivitet.

l kapitel 8 nämns slutligen några tänkbara utvecklingslinjer

för revisionen under kommande år. Den statliga revisionen kommer fortsatt att ha en central roll. Rollen som granskare och kontrollör kommer att förbli viktig. Det finns fördelar i

fördjupad samverkan mellan finansiell revision och fören valtningsrevision, och likaså fördelar i samverkan mellan revisionsorgan och andra kontrollorgan på vissa områden.

Förvaltningsrevisionen har en nyckelroll i förändringsarbe-

tet. statsmakterna behöver granskningar för information och

underlag för sitt arbete. Relationerna mellan Riksdasom

revisorer och RRV berörs kortfattat. Med hänsyn till de gens

starka likheterna i inriktning och arbetssätt i fråga om för-

valtningsrevision finns det skäl att pröva gränslinjerna mel-

lan de båda arbete, liksom formerna för samver-

organens kan. Riksdag och regering har olika behov information

av och stöd, vilket också betonats i Finland.

Revisionens roll i anledning av det svenska medlemskapet i EU berörs. Medlemskapet kommer att påverka den svenska förvaltningens arbete genom att det medför ökade krav på information, kontakter och samverkan mellan regeringskansli och myndigheter. Det påverkar också revisionen, framför allt betyder medlemskapet arbete för revisio-

mera

Däremot behöver det inte betyda förändringar av menen. toder och arbetssätt eller av organisation och inriktning.

2.

Inledning

Min uppgift är att belysa den statliga revisionens roll, främst som ett instrument för omprövningar och effektivitets-

granskningar.

Förvaltningspolitiska kommissionen säger i den promemoria som ligger till grund för mitt arbete bl.a. att frågor om uppföljning, utvärdering och omprövning har blivit allt viktigare och att den statliga revisionen bör ha en central roll i detta omprövnings- och förändringsarbete. Kommissionen vill därför ha studie den statliga revisionens roll, ställ-

en av ning och organisation, främst vad gäller förvaltningsrevisio-

nens omfattning, innehåll och inriktning.

Studien bör bl.a. belysa hur revisionen planeras, inriktas

och genomförs samt vilket politiskt genomslag den får. En övergripande utgångspunkt för studien bör vara att den

statliga revisionen också fortsättningsvis skall vara organiserad i två underställd riksdagen och en under-

grenar, en ställd regeringen. En jämförelse med revisionens organisation i vissa andra länder bör också ingå i studien. Likaså bör jag studera hur den ökade europeiseringen i förvaltningen kan komma att påverka organisation och inriktning av revisionen.

Min rapport bygger dels på litteratur, offentliga utredningar och annat offentligt tryck, dels på material från Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer. Jag har studerat

anslagsframställningar, verksamhetsplaner, verksamhetsbe-

rättelser, årsredovisningar och liknande material från de senaste fem åren, och dessutom ett betydande antal revisionsrapporter från 1980-tal och 1990-tal.

Min studie gäller i första hand Riksrevisionsverkets arbete, detta bl.a. med hänsyn till detta verks starka roll inom den statliga revisionen och till att Riksdagens revisorers arbete mera utförligt kommer att belysas av en särskild utredning om detta organs verksamhet.

Jag har haft samtal med många revisorer, utredare och konsulter, framför allt inom Riksrevisionsverket. Jag har dessutom haft samtal med representanter för Regeringskansliet samt med ledande tjänstemän Verkschefer, eko-

nomichefer och andra inom ett flertal statliga myndigheter.

-

Dessa studier och samtal har gett mig bild den statliga

en av revisionens arbete. Därtill kommer den bild jag fått av sju års arbete i ledningen för Riksrevisionsverket.

Slutligen en terminologisk fråga. Jag kommer i regel att

använda termerna finansiell revision och förvaltningsrevision som benämning på de båda formerna av revision inom den

statliga förvaltningen. I svenskt språkbruk har olika benäm-

ningar använts under årens lopp. Numera talar ofta

man om

årlig revision tidigare redovisningsrevision, ännu tidi-

om gare om kameral revision respektive om effektivitetsrevi-

sion tidigare om förvaltningsrevision, ännu tidigare om

sakrevision. På engelska talar man i regel om financial au-

dit ibland om regularity audit respektive om performance

audit ibland om effectiveness audit eller om value for money audit. Jag använder benämningama finansiell revision och förvaltningsrevision utan att för varje tillfälle utveckla de skillnader som kan finnas i olika benämningar på respektive revisionsform vid skilda tidpunkter.

Rapportens inledande del är av mera beskrivande karaktär, den avslutande delen av mera analyserande och värderande karaktär.

huvudlinjer i Några

förvaltningspolitiken

Mitt uppdrag innefattar inte att analysera den svenska för-

Valtningspolitiken, den statliga verksamhetens utveckling och förnyelse eller frågor om den statliga förvaltningens

struktur. Sådana frågor ingår i den förvaltningspolitiska

kommissionens uppdrag och behandlas i kommissionens huvudbetänkande. Jag vill emellertid kort ange några hu-

vudlinjer i de senaste 20 årens förvaltningspolitik, närmast

för att visa i vilken miljö revisionen har att arbeta. Revisionens sätt att arbeta har på avgörande sätt förändrats under denna period och det hänger i hög grad med samtida för-

samman

ändringar i förvaltningspolitiken.

Den offentliga verksamheten expanderade mycket starkt under 1950- och l960-talen. Den ekonomiska tillväxten var stark, och det fanns därmed utrymme för reformer inom olika områden. Samtidigt ambitionsnivån hög. Det ledde

var till att den offentliga verksamheten kom att omfatta allt fler områden, och såväl antalet anställda som kostnaderna kom att öka starkt.. Nya lagar tillkom, nya myndigheter inrätta-

des. Länge präglades den offentliga förvaltningen av en ju-

diciell rättssäkerhet, likabehandling och en korrekt

syn -

ärendehandläggning centrala begrepp. Förvaltningen

var

i hög grad lagstyrd och centraliserad, myndigheterna

var

i hög grad självständiga, allt i enlighet med gällande

var

grundlag och etablerad syn på svensk förvaltning.

Under 1970-talet kom emellertid strömningar, delvis

nya

följd ett besvärligare statsfinansiellt läge, delvis som en av

följd internationell debatt och en ny syn på den som en av

offentliga sektorns roll. Den offentliga sektorn började möta

kritik för växande kostnader, krångel och ineffektivitet. Man

började tala besparingar och omprövningar, om effekti-

om

vitet och produktivitet, om decentralisering och förenklinguppföljning och utvärderingar. Regering och riksdag

ar, om började intressera sig för förvaltningens organisation och sätt att arbeta på ett helt annat sätt än som varit vanligt under tidigare årtionden.

Det tillsattes lång rad utredningar påverkade de-

en som batten och ledde till flera beslut förändringar. Det

som om

fattades ett antal viktiga riksdagsbeslut och flera

programmatiska uttalanden den offentliga sektorns förnyelse

om

gjordes bl.a. i budgetpropositionema. Jag vill nämna några exempel. Förvaltningsutredningen de första och viktigaste

är en av

av de många utredningarna. Utredningen talade i sitt be-

tänkande Förnyelse genom omprövning SOU 1979:61 om att förnya den offentliga sektorn. Av statsfinansiella skäl kunde befintliga och komma att omprövas, och

program resurser skärpta krav måste ställas på att tillgångarna skulle utnytt-

jas effektivt och ändamålsenligt. Förvaltningens flexibilitet

måste öka, myndigheternas resurser kunna omfördelas.

Också organisatoriska förändringar kunde komma att behö-

vas för att öka effektiviteten. l ett betänkande, Politisk

senare styrning administrativ självständighet SOU 1983:39, redovi-

-

sade utredningen en analys av förvaltningens självständig-

het. Utredningen framhöll att myndigheternas traditionella självständighet är värdefull, också att det finns ett

men samband mellan styrning och och att regeringen

ansvar som

chef för statsförvaltningen har rätt och skyldighet att leda. Också Verksledningskommitténs betänkande Regeringen,

myndigheterna och myndigheternas ledning SOU 1985:40 bör

nämnas. Utredningens uppgift var att granska formerna för

verkens ledning, hur myndigheterna skulle styras på ett bättre och smidigare sätt. Kommittén menade att regeringens styrning av förvaltningen borde stärkas.

Utredningarnas betänkanden ledde till flera riksdagsbeslut

och stimulerade den begynnande debatten omprövning

om och förnyelse. I en regeringsproposition 1987 prop. 1986/ 87:99 framhölls att regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för starkare styrning förvalt-

en av ningsmyndigheterna än som förut skett. Detta utrymme borde utnyttjas för att styra förvaltningen på ett aktivare sätt, bl.a. för att stimulera utveckling och förnyelse verk-

av samheten.

1985 lämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om den offentliga sektorns förnyelse. Den skrivelsen Skr 1984/ 85:202 korn att kallas Förnyelseprogrammet och innehöll ett samlat program för den offentliga sektorns omvandling och förnyelse. Skrivelsen markerade ett ökat intresse för förvaltningspolitik. Särskilt betonades att god service måste

ett mål för förvaltningen och att medborgarna måste få

vara

möjligheter aktivt påverka den offentliga verksam-

att mera heten.

Ett viktigt dokument är 1988 års kompletteringsproposition

prop. 1987/ 88:150. Där framhölls bl.a. behovet effek-

av en

tivare resurshushållning i den offentliga sektorn. Förändring

och förnyelse skulle i framtiden ske genom rationalisering,

omprövning och omprioriteringar. l propositionen föreslogs bl.a. delegerade beslutsbefogenheter, förbättrad styrning

utvecklad information samt omprövning av verkgenom samheter. Det framhölls vidare att regering och riksdag tydligare borde vad förväntade sig att respektive

ange man myndighet skulle åstadkomma i fråga verksamhetens

om resultat, samt att detaljstyrningen borde minska. Myndighe-

ternas resultatredovisning borde förstärkas, planeringen av myndigheternas arbete borde bli långsiktig och pro-

mera duktions- och effektivitetsmått borde utvecklas. Man talade

reformer för i stället för för om mer pengarna mer pengar reformema.

Riksdagsbeslutet i anledning av denna proposition stimulerade i hög grad förnyelsearbetet inom den statliga verk-

samheten. Resultatstyrning började bli ett vanligt honnörs-

ord. Regelstyming "ute" filosofi. Man började tala

var som

olika styrformer: Mål- och resultatstyming, organisa-

om

tionsstyming, personalstyrning och kontrollstyming. Revi-

sionens roll inte bara för att granska och kontrollera utan också för att främja och förnya började alltmer betonas.

l budgetpropositionen 1991 prop. 1990/ 912100, bil. 2 fanns

bilaga handlade utvecklingen av offentlig sektor.

en som om I den framhölls bl.a. att det nödvändigt att i ökad ut-

var

sträckning kunna frigöra inom den offentliga sek-

resurser torn för att kunna tillgodose eller ändrade behov. Detta

nya måste ske såväl omprioriteringar genom effek-

genom som

tiviseringar. Det talades decentralisering och delegering,

om

finansieringsformer, om ökad konkurrens, om

om nya minskad byråkrati, ökad valfrihet.

om

Regeringen redovisade i den propositionen ett treårigt

där den statliga administrationen skulle reduceras program med tio procent, statsförvaltningens struktur utvecklas, samverkan mellan myndigheter förbättras och den årliga revisionen förstärkas. l propositionen framhölls klarare än i

tidigare dokument vikten effektiv revision i statsför-

av en

valtningen.

Som en följd utredningar, debatter och riksdagsbeslut

av samt ett starkare från regeringens sida skedde

engagemang

många viktiga förändringar inom den statliga verksamheten under

slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Metoder för mål och resultatstyming började utvecklas, uppföljning och ut-

värdering började användas, än till början i mindre

om en

omfattning. Förändringar skedde myndigheternas

av orga-

nisation; personalpolitik och personalutveckling började

nämnas som viktiga instrument. Myndigheterna fick större frihet och ökade befogenheter, samtidigt denna frihet

som

och dessa befogenheter på olika sätt begränsades. Man talade på en gång självständiga myndigheter och staten

om om som en koncern.

Särskilt betydelsefullt i detta sammanhang är att ekonomiadministration och revision större tyngd. En redovis-

fick ny

ningsmodell och nya riktlinjer för årsredovisning, för kapitalförsörjning, för anslagssparande och anslagskrediter är

viktiga exempel. Genom dessa instrument fick myndig-

nya heterna bättre förutsättningar för resultatstyrning, resultat-

redovisning och verksamhetsanalys. Den årliga revisionens

roll betonades.

Flera förändringar den statliga budgetprocessen har

av

också genomförts under år. Dessa förändringar har

senare främst motiverats statsmaktemas önskan att skärpa kon-

av trollen över budgetutvecklingen. Bl.a. har fr.o.m. 1997 införts ett tak för de offentliga utgifterna. Detta tak, be-

som stäms för tre år i taget och årligen rullas framåt, gäller i princip för hela den offentliga sektorns utgifter. Taket skall inte omprövas, "såvida inte särskilda omständigheter föranleder armat". En förutsättning för att ett sådant system

skall kunna fungera är att utgiftsutvecklingen följs,

noga vilket i sin tur förutsätter Väl fungerande ekonomiadrni-

en nistration som stöd för politiska prioriteringar och beslut. Riksrevisionsverket har fått i uppgift att utveckla metoder

för utgiftskontroll.

Slutligen bör nämnas att i budgetpropositionen för år 1997 prop. 1996/ 97:1 finns ett längre avsnitt under rubriken "Staten i omvandling". Däri redogörs för rapport från

en

Statskontoret med en samlad och översiktlig redovisning av

utvecklingen inom statsförvaltningen.

Statskontoret redovisar sysselsättningen i staten och pekar

på att hela sysselsättningsökningen i Sverige från 1960-talet

till 1980-talets mitt skedde i den offentliga sektorn, främst i kommuner och landsting också i staten. Sedan 1980 har

men emellertid antalet sysselsatta i staten minskat. Det har skett

nedläggningar, besparingar och omstruktureringar.

genom

Statskontoret redovisar också olika studier av produktivi-

tetsutvecklingen inom statsförvaltningen. Av dem framgår

att produktiviteten sjunkande under 1960-talet fram till

var 1970-talets mitt, att utvecklingen därefter har vänt. En

men

del produktivitetsberäkningar under 1990-talet tyder på en

starkt positiv utveckling under 1990-talets första år. Produktiviteten varierar mellan olika år och mellan olika myndigheter. Sannolikt finns ett samband mellan produktivitetsut-

och den statsfinansiella utvecklingen. Ökade

vecklingen krav på besparingar leder till ökad produktivitet, åtminsto-

ne till viss grad.

Statskontoret framhåller att stora förändringar statsför-

av valtningen har skett under år. Framför allt har ut-

senare

vecklingen mål- och resultatstymingen och affärsverkens

av successivt ökade ekonomiska självständighet lagt grund till

förändringarna. Statskontoret att nyckelord i föränd-

menar ringsarbetet under 1990-talet har varit renodling, resultat-

styming, decentralisering och effektivisering. Man menar att det finns tre huvudlinjer i förändringsarbetet:

En huvudlinje är affärsverksamhetens bolagisering. Fem 0

de tidigare åtta affärsverken har bolagiserats. av

En huvudlinje är att tydligare skilja statens funk-

o annan

tioner för förvaltning och rättskipning från varandra. Mo-

tivet för detta är främst att stärka individens rättsskydd.

En tredje huvudlinje berör förvaltningsmyndigheternas

kämverksamhet med starkare inriktning på myndighetsutövning och på kollektiva tjänster. Inom kämverksamheten finns tendenser såväl till decentralisering främst

inom skolan och den högre utbildningen till centra-

som

lisering och koncentration främst inom försvaret.

Regeringen framhåller med anledning Statskontorets

av rapport att det statsfinansiella läget kräver besparingar

fortsatta

och strukturförändringar inom statsförvaltningen. Kravet på

att åstadkomma effektiv förvaltning blir allt viktigare.

en Regeringen påminner också att Statskontoret och Riks-

om revisionsverket har i uppdrag att lämna förslag till hur

analyser av produktivitet och kvalitet bättre kan utgöra redskap för regeringens styrning och uppföljning.

l en av Riksrevisionsverket utgiven bok, Förvaltningspolitik i förändring 1996, s. 83, sägs att vissa tyngdpunktsförskjutningar i förvaltningspolitiken kan skönjas. De sammanfattas i följande mening: "Under delen 1970-talet stod

senare av effektiviteten i centrum för förvaltningspolitiken, under 1980-talet medborgarservicen och under de senaste sju-åtta åren har besparings- och styrfrågor dominerat".

Något utförligare skulle kunna sammanfatta utveck-

man lingen under de senaste 20 åren på följande sätt. En ut-

gångspunkt är naturligtvis utvecklingen under årtiondena dessförinnan, utveckling präglades offentlig

en som av en sektor i stark tillväxt med statlig verksamhet växte i

en som fråga om uppgifter, kostnader, organisation och anställda. Och, inte minst, en tillväxt som skedde utan nämnvärd debatt. De flesta menade att det "naturligt" att verksamhe-

var ten skulle växa och få Den utgångspunkten är

nya resurser. viktig då vi försöker bedöma vad hänt från mitten

som av 1970-talet till mitten 1990-talet. Förutsättningarna har

av nämligen förändrats på ett avgörande sätt. Jag vill särskilt

nämna följande:

0 Den statliga verksamhetens omfattning har förändrats

av

statsfinansiella skäl också till följd debatten

men av om

offentlig sektor. Tidigare gällde "att växa", gäller "att

nu

minska". Samtidigt är kraven från medborgarna och poli-

tikerna ofta oförändrade, ibland t.o.m. större.

0 Den statliga verksamheten har ställts inför krav, mött

nya nya signaler, ibland snabbt växlande och motstridande signaler. Regelsystemen förändras, omorganisationer är

vanliga, t.o.m. omlokaliseringar av verksamheter.

Den statliga verksamhetens sätt att arbeta har förändrats, 0

från och regelstyrning till mål- och resultatstyr-

norm-

ning. Myndigheterna har fått ökad handlingsfrihet men

också mött ökade krav på effektivitet och produktivitet. Mål- och resultatstymingen ställer ökade krav framför allt på verksledningar och ekonomiadministration men egentligen på alla anställda. Härtill kommer växande

krav till följd internationalisering och IT-utveckling.

av

Denna utveckling har varit avgörande betydelse för den statliga

av

revisionen. I tidigare förvaltningsmiljö dominerade den

en finansiella revisionen, granskningen och kontrollen av den ekonomiska redovisningen. Det skulle "gå rätt till" i den statliga redovisningen. Och då fanns också "rätta" svar på

många frågor, förvaltningen i hög grad och

var norm-

regelstyrd. Det fanns också hyggliga för att fullfölja

resurser och utveckla och t.o.m. chans att få litet större resurser nästa

ar.

I nutida förvaltningsmiljö är klimatet ett annat. Uppgiften

att kontrollera har på flera sätt förändrats, blivit mera komplicerad. Det skall fortfarande "gå rätt till" och behovet att granska och kontrollera är stort, likaså behovet att få av snabb och tillförlitlig information. Nu dominerar emellertid andra aspekter, delvis till följd ett nytt statsfinansiellt av läge, delvis till följd växande krav på resultat inom den av statliga verksamheten. Effektivitet och produktivitet, omprövning och styrning är några nyckelord. Den finansinya ella revisionen är viktig, och den har fått starkare roll en

att den skall granska årsredovisningen på ett bredare

genom sätt. Förvaltningsrevisionen, effektivitetsrevisionen, har fått tyngre roll, främst instrument för omprövningar och en som

effektivitetsgranskningar. Revisionen har alltså påverkats den förvaltningspolitis-

av ka utvecklingen. Revisionen har emellertid också påverkat

den förvaltningspolitiska utvecklingen. Det har som kom-

att framgå denna rapport skett i många former, inte mer av bara i revisionens roll främjare och utvecklare. Revisom sionen, och framför allt Riksrevisionsverket, har i hög grad inspirerat och påverkat utvecklingen inom det ekonomiadministrativa området och utvecklingen modeller för målav

och resultatstyrning.

4. Kontrollmakten och

förändrings-

makten

Det finns ett flertal har till uppgift att granska

organ som och kontrollera den statliga verksamheten. Det kan gälla att kontrollera att lagarna följs och att den ekonomiska informationen och redovisningen är rättvisande. Uppgiften kan också vara bredare och gälla statliga sätt att arbeta,

organs en

granskning av måluppfyllelse, av effektivitet och produkti-

vitet. Några av organen lyder under riksdagen, andra under regeringen. De fullgör på olika sätt den kontrollmakt

som finns som en del av vår författning.

Det finns också verkar för att utveckla och för-

organ som ändra den statliga verksamheten. Med utnyttjande

av en mindre vanlig, dock rättvis, term kan tala

men man om

"förändringsmakt".

Den statliga revisionen del kontrollmakten,

är en av men också en del av förändringsmakten. För att visa i vilken

omvärld som den statliga revisionen har att arbeta vill jag kort

nämna vilka ytterligare kontroll- och förändringsorgan

som ingår i denna omvärld. Först dock något vad Regerings-

om formen säger rikets styrelse.

om

Den svenska författningen liksom många andra länders

-

författningar präglas av en vilja att dela makten mellan

flera olika och nivåer. Detta drag särskilt framträ-

organ var

dande i tidigare grundlagar, präglar också de gäl-

men nu lande.

I Regeringsformen sägs att riksdagen är folkets främsta företrädare och att riksdagen stiftar lag, beslutar skatt till

om staten och bestämmer hur statens medel skall användas.

om

Det sägs också att riksdagen granskar rikets styrelse och

förvaltning. Riksdagen är alltså det centrala organet och skall kontrollera styrande och förvaltande

organ.

Regeringen styr riket, och för rättskipning finns domstolar

och för offentlig förvaltning statliga och kommunala för-

valtningsmyndigheter. Regeringen har således det yttersta

ansvaret för den statliga verksamheten inom de

- ramar som riksdagen beslutat i fråga om lagar och medel för verksamheten. Det innebär att regeringen har makt att såväl kontrollera förändra.

som

Till väsentlig del utövas dock makten av självständiga äm-

betsverk, myndigheter. Den svenskaförvaltningsmodellen, där

den verkställande makten är delad mellan regering och

myndigheter med myndigheterna som huvudsakliga aktö-

är ovanlig internationellt. Det är egentligen bara Finland rer,

har modell liknar den svenska. Eljest fullgör som en som ministeriema också de verkställande uppgifterna "ministerstyre". I andra länder är ministern ansvarig även för förvaltningsbeslut fattas av ministeri-

som ets/ departementets olika enheter, enheter som alltså mot-

svarar våra självständiga myndigheter.

Denna skillnad är betydelsefull såväl för kontrollmakten

för förändringsmakten, och ihög grad för den svenska

som revisionens sätt att arbeta och rapportera.

Den svenska förvaltningens självständighet har lång tradition. Som nämnts i kapitel 3 i denna rapport har under 1980- och 1990-talen diskuterats hur omfattande denna självständighet egentligen är och bör vara. Det har sagts att Regeringsfor-

bestämmelser regeringen utrymme för starkare mens ger en

styrning förvaltningsmyndigheterna än traditionellt

av som

skett. I förvaltningspolitik präglad av mål- och resultat-

en styming är det också naturligt att regering både har makt

en och utnyttjar denna makt till att leda och styra. Regeringsformen gräns, ingen får bestämma hur en förvalt-

anger en ningsmyndighet skall besluta i ärenden rör myndig-

som hetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör

tillämpning av lag.

Regeringen är att betrakta chef eller som "ägare"

som eller företrädare för ägarna, folket, så vill av

som om man förvaltningen. Regeringen kan föreskrifter, sätta upp ra-

ge

för myndigheters verksamhet. Sådana ramar finns i mar,

förvaltningslagen, i verksförordningen och i respektive myndighets instruktion. Regeringen har betydande makt

en

i budgetprocessen. Oftast beslutar riksdagen enligt regeringens förslag i fråga om medel till respektive myndighet.

Redan i budgetpropositionen regeringen de övergri-

anger pande målen för myndighets Verksamhet och efter riks-

en

dagsbeslutet utfärdar regeringen s.k. regleringsbrev för

varje myndighet. l dessa lämnas direktiv rörande myndighetens verksamhet och rörande användningen av anvisade medel. Det finns också ett nät informella kontakter mel-

av

SOU 1997118 21

lan regeringskansli och myndigheter, bl.a. i samband med

budgetarbetet och vid utformningen av regleringsbreven.

Regeringen har sålunda central roll kontrollmakt

en som

och förändringsmakt. Det är viktigt att ha det i minne

som då vi i fortsättningen skall se på olika organs roll som kontrollerare och förändrare. Två centrala organ i detta sammanhang Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket

- kommer att särskilt behandlas i nästa kapitel och omnämns därför inte här. Det finns därutöver ett antal med till-

organ

och kontrolluppgifter, t.ex. Datainspektionen, Kon-

synskurrensverket och Riksgäldskontoret, som jag inte kommer att omnämna i denna rapport.

4.1. Kontrollmakten

Kontrollmakten utgår sålunda från riksdagen. Det är riks-

dagen som granskar rikets styrelse och förvaltning. Den

kontrollen gäller i första hand regeringens ansvar för förvaltningen. Riksdagen utövar sin kontroll regeringen

av

konstitutionsutskottet och interpellationer genom genom och frågor. Riksdagen kan också besluta misstroende-

om förklaring mot enskilt statsråd eller mot statsministern. Kontrollen över förvaltningen utövar riksdagen genom Justitieombudsmannen och Riksdagens revisorer.

Konstitutionsutskottet KU

Den allmänpolitiska granskningen är del av hela riks-

en dagsarbetet. Det är dock i första hand KU som skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet kan alltså granska regeringens administrativa praxis, vilket andra kontrollorgan inte gör. Utskottet har rätt att ta del av alla protokoll över beslut i regeringsärenden och kan också kalla ledamot regeringen och andra

av till utskottet. KU sammanfattar sin granskning i ett s.k. granskningsbetänkande, som behandlas i kammaren under

s.k. dechargedebatt.

en

Justitieombudsmannen JO Justitieombudsmannen eller -ombudsmännen, de är näm-

-

ligen fyra till antalet är ett riksdagens kontrollorgan med

främsta uppgift att tillvarata den enskildes intressen. Om-

budsmännen skall övervaka att de utövar offentlig

som Verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. De skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Ombudsmännen mottar klagomål från allmänheten mot myndigheter och tjänstemän. De kan också handla på eget initiativ och göra inspek-

tioner och andra undersökningar.

Antalet klagomål ökar, de beräknas år 1996 överstiga 5.000. Många klagomål avvisas, ibland av formella skäl, ibland därför att ombudsmännen inte finner tillräckliga skäl för att rikta kritik. Det är bara 15 procent avgjorda ären-

av den brukar leda till någon form kritik. Ombuds-

som av männen kan besluta om åtal inför domstol, om anmälan för disciplinåtgärd och om erinran. Den senare formen är den

vanligaste.

Justitiekanslern JK

Justitiekanslern är regeringens kontrollorgan. Kanslerns uppgift är att värna rättssäkerheten och att förbättra

om effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. Vidare skall kanslem på skaderegleringsområdet till att den

se enskilde får sin rätt utan att det allmänna intresset sätts åt

sidan, samt bidra till en riktig rättstillämpning och lagföring på tryckfrihetens och yttrandefrihetens område. Kanslem är

också regeringens jurist och bevakar statens rätt i olika

sammanhang.

JK:s granskning kan initieras genom klagomål från enskilda eller myndighet, inspektion eller genom att JK

genom själv tar ett ärende. JK har rätt att väcka åtal och att

upp

anmäla för beslut disciplinpåföljd.

om

Som framgått kan allmänheten i många fall vända sig till antingen JO eller JK eller bådadera, varvid samråd mellan

dem sker beträffande handläggningen med sina klagomål.

- JK får dock långt färre ärenden än JO.

Såväl JO som JK bör betraktas som kontrollorgan. Det är inte deras uppgift aktörer beträffande förändringar.

att vara Dock kan det i flera fall så att deras Verksamhet leder

vara till förändringar, inte bara i konkreta fall där de framför kritik utan också när det gäller mera allmänna förändringar i organisation och arbetssätt. Deras synpunkter kan "fångas

upp" regeringen, berörd myndighet eller av annat

av av organ.

Jag vill i detta sammanhang erinra att regeringen hös-

om ten 1996 JK i uppdrag att undersöka behovet att stär-

gav av ka kontrollfunktionema inom den statliga förvaltningen. Bakgrunden till detta uppdrag olika fall ekonomiska

var av oegentligheter eller andra missförhållanden inom den of-

fentliga förvaltningen och fall av otillåten hantering av all-

männa medel. I flera av dessa fall har revision och andra kontrollinstrument visat sig vara otillräckliga. Det bör för framtiden finnas effektiv kontroll i form av rättslig kontroll och revision, såväl medelsanvändning som verk-

som avser samhet. JK skall också överväga frågan hur nuvarande

om kontrollsystem samverkar med varandra, det finns risk

om för att vissa frågor "faller mellan stolarna" och inte fångas

något system. JK skall redovisa en förstudie redan i upp av februari 1997.

4.2¶Förändringsmakten

Då det gäller makten att förändra vill jag än gång betona

en regeringens centrala roll. Det är regeringen som i sin egenskap chef för hela statsförvaltningen har den främsta

av makten och det högsta ansvaret för att utveckla och förändra. Regeringen har också under senare år på ett mera aktivt sätt utnyttjat den rätten, både som beslutande och som pådrivande aktör.

Jag vill betona ytterligare en sak, nämligen den rätt och makt respektive myndighet har att förändra sin egen

som

verksamhet. Den nya förvaltningspolitiken ger myndighe-

terna en betydande rätt att besluta om sin egen organisation och om sitt sätt att arbeta. Det är myndigheternas ledning

i hög grad formar den miljö i vilken myndigheterna

som arbetar. Det är lätt att notera att somliga myndigheter har

nått längre än andra i fråga om utveckling och förnyelse. De

är förändringsberedda, de tar själva initiativ och fattar

mera själva beslut leder till större effektivitet i arbetet.

som

Några har emellertid till särskild uppgift att verka

organ för förändringar. De ger genom sitt arbete i regeringen underlag för beslut och de stödjer myndigheterna i deras arbete.

Statskontoret

Statskontoret är ett utrednings- och stabsorgan med uppgift

att stödja regeringen i arbetet med att ompröva, effektivisera och styra statlig och statligt finansierad verksamhet. Det arbetet sker på uppdrag av regeringen eller av kommittéer

och arbetsgrupper inom Regeringskansliet. Det är alltså i hög grad uppdragen som styr verksamhetens omfattning och inriktning.

Statskontoret redovisar varje år många rapporter och medverkar i många statliga utredningar. Flera av rapporter-

är att betrakta utredningar, andra är ganska lika de na som revisionsrapporter som Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer brukar utarbeta. Som exempel på rapporter under senare år kan nämnas:

Företagens uppgiftslänmande Den ideella sektorn i sam-

-

hällsekonomiskt perspektiv Sektorsövergripande analys

- av

den arbetslivsinriktade rehabiliteringen Omfattningen och

-

inriktningen av statliga myndigheters uppgiftsinsamling från kommunerna Utvärdering av företagshälsovården

- - Fiskekontrollen vid en EU-anslutning Försvarets produkti-

-

vitet och kostnadsutveckling Användningen av elektronisk

-

post i den offentliga förvaltningen.

Ser vi enbart till rubrikerna skulle flera dessa rapporter

av ha kunnat utarbetas vid något av de båda revisionsorganen

liksom flera av deras rapporter skulle ha kunnat utarbetas vid Statskontoret. Det finns emellertid i många fall skillnader i ansats och metod och i bakgrunden till rapporterna. Statskontoret arbetar nämnts på uppdrag. Utredning-

som arna skall i allmänhet inte bara beskrivande och analy-

vara serande utan också innehålla konkreta förslag, och i själva uppdraget har ofta angivits ramar för sådana förslag. Revisionsorganen har normalt sett själva bestämt gransk-

när en ning skall ske, i Vilken form den skall ske och i vad mån den skall innehålla konkreta förslag. Regeringen har angett sju mål för Statskontoret:

-ompröva statlig och statligt finansierad verksamhet

-utveckla och Verksamhetsanpassa mål och resultatstyming

-renodla verksamhetsformema för offentlig produktion

-utveckla samverkan och tydliggöra ansvarsfördelning

mellan stat och kommun

-fullfölja bolagisering och privatisering statlig verksam-

av het -utveckla och förändra statsförvaltningens struktur och ar-

betsformer inför ett ökat europeiskt förvaltningssamarbete

-utveckla Öppen elektronisk infrastruktur för effektiv

en en

informationsförsörjning.

Denna långa lista av uppgifter visar att Statskontoret är en

viktig aktör i förändringsarbetet.

Arbetsgivarverket Arbetsgivarverket, tidigare Statens arbetsgivarverk, har till uppgift för förhandlingsverksamheten inom staten,

att svara förhandlingar om löner och allmänna villkor för statligt anställda. Verket skall också företräda myndigheterna i arbetstvister och för den information, rådgivning och ut-

svara

bildning statliga arbetsgivare behöver. Verket har rätt

som att besluta lockout och andra stridsåtgärder mot arbets-

om tagare.

Det har i många sammanhang betonats att personalfrågor, personalutbildning och personalutveckling är viktiga delar förvaltningspolitiken. De ökade krav utvecklingen

av som inneburit för de statligt anställda gör att frågor om rekrytering, utveckling och utbildning, löner och andra villkor bli-

vit betydelsefulla. Den ökade decentraliseringen också på

detta område, i kombination med myndigheternas större rätt att själva besluta organisation och arbetssätt, har

om medfört att myndigheterna själva fått ett ökat ansvar för

personalpolitiken. Det tycks dock som om frågor om personalutveckling, ut-

bildning, information etc. inte har spelat samma viktiga roll i verkligheten som de ansetts böra göra i en del utredningar och regeringspropositioner under 1980- och 1990-talen. Det kan bero på att Arbetsgivarverket och andra aktörer

som verkat under delar av denna period, exempelvis Statens institut för personalutveckling, SIPU, och Statens arbetsmarknadsnämnd, SAMN, inte fått tillräckliga resurser, att ekonomiadministration tillmätts större betydelse än perso-

naladministration och personalutveckljng, att andra organ, framför allt Riksrevisionsverket och konsult- och utbild-

ningsföretag, liksom naturligtvis myndigheterna själva,

kommit för viktiga delar denna verksamhet.

att svara av

ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

-

kommitté under finansdepartementet. Jag kommer

är en inte att i denna rapport behandla det statliga kommittéväsendets viktiga roll i arbetet med att förändra och utveckla.

Ett undantag gör jag dock, nämligen ESO. Huvuduppgiften

för ESO är att bredda och fördjupa underlaget för budgetpolitiska och samhällsekonomiska avgöranden. En särskild

uppgift är att belysa frågor om den offentliga sektorns effek-

tivitet och produktivitet. Gruppen arbetar främst att

genom lämna uppdrag till myndigheter, institutioner och forskare. Gruppens rapporter publiceras och brukar bidra till att stimulera debatten om den statliga verksamheten.

ESO är alltså inte någon myndighet utan ett utredningsor-

gan som arbetar i kommittéform. ESO har funnits under

ca 15 år och består av ett antal ledamöter, huvudsakligen forskare och ämbetsmän. Det finns ett mindre kansli,

men rapporterna brukar utarbetas självständiga forskare och ut-

av redare som själva svarar för innehållet i rapporterna och för eventuella rekommendationer. ESO har publicerat ett betydande antal rapporter berört alla områden med

som anknytning till offentlig ekonomi och statlig verksamhet. Genom sitt självständiga och fria sätt att arbeta kan ESO sägas

vara ett värdefullt komplement såväl till myndighetsorgani-

sationen som till offentliga utredningar i traditionella former.

sk

Vi kan sammanfattningsvis konstatera att det finns ett flertal organ har till uppgift att kontrollera och att förändra.

som Dessa organ har genom sin verksamhet bidragit till att

svensk förvaltningspolitik har förnyats och att den statliga

verksamheten har förändrats i fråga innehåll, organisa-

om tion och arbetssätt, liksom till att svensk statsförvaltning har fått ett gott internationellt anseende. Likväl finns också

nu

många problem både på kontrollområdet och på föränd-

ringsområdet.

revision i

Statlig Sverige

Det finns tidigare nämnts två för statlig revision i

som organ Sverige, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Jag vill nu redogöra för dessa organ, i detta kapitel i första hand för uppgifter och organisation, medan själva revisionsarbe-

tet- revisionens omfattning, innehåll, planering, genomfö-

rande och resultat behandlas i kapitel

-

5.1 Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens Vägnar granska statlig verksamhet. Granskningen är till övervägande del förvaltningsrevisionell karaktär och främst

av

inriktad på måluppfyllelsen och effekterna av riksdagens

beslut. Syftet är att främja ett effektivt utbyte av statliga insatser.

Granskningen omfattar inte bara statliga myndigheter,

utan också sådan Verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Dessutom granskar revisorerna som extemrevisorer Riksbanken, den inre riksdagsförvaltningen, riksdagens ombudsmän och Riksbankens jubileumsfond.

Revisorernas uppgift finns angiven i regeringsformen och riksdagsordningen samt i särskild instruktion. Det sägs

en att revisorerna skall "granska den statliga verksamheten". Till granskningsområdet hör också regeringens verksamhet. Revisorerna skall dock inte in på regeringens administrativa praxis, det är som nämnts Konstitutionsutskottets

- -

uppgift.

Revisorerna skall koncentrera sin granskning till generella problem och frågor av principiell natur. De skall verka för

god hushållning och rationellt utnyttjande statens till-

av

gångar. Riksdagens revisorer är förtroendemän. Det är riksdagen

som varje år utser tolv revisorer och lika många suppleanter. Revisorerna arbetar på tre avdelningar, varvid varje

avdelning bereder ärenden som tillhör Vissa angivna utskottsområden. Revisorerna är riksdagsledamöter, i allmänhet ledamöter med flera års erfarenhet riksdagsarbete. De

av

deltar på vanligt sätt i riksdagsutskottens arbete, men måste

ägna betydande tid åt sitt revisorsuppdrag, sammanträden,

inläsning, resor.

Revisionsarbetet bedrivs i nära samverkan mellan reviso-

och tjänstemännen vid revisorernas kansli. Kansliet har rerna ett 20-tal anställda, fördelade på två utredningsenheter och en administrativ enhet. Dessutom utnyttjar revisorerna experter och tillfälligt anställda. Revisorerna beräknas under

år 1997 disponera ett ramanslag om drygt 16 miljoner kr.

Revisorerna utarbetar varje år verksamhetsplan som

en

den planerade verksamheten. Dessutom fastställs en anger granskningsplan. Det sägs i den aktuella planen för hösten 1996 att granskningsarbetet i ökad grad skall vara av principiell och gränsöverskridande karaktär med tematisk inriktning.

Granskningsarbetet hösten 1996 koncentrerades till följan-

de teman: Europeiska unionen Förvaltningspolitik Den

- -

statliga revisionen statens årsredovisning Statens ägarroll

-

Offentlig upphandling Miljö Rättsväsendet- Arbets-

- - -

marknadspolitik Sociallagstiftning. Det är sålunda med

- hänsyn till ett brett arbetsfält. Ambitionen är att

resurserna kunna täcka utskottsområdena. Så är inte fallet vid varje enskild tidpunkt, men under ett par år har varje utskott be-

rörts av någon eller några granskningar.

Revisorernas arbete sker i olika steg. Arbetet brukar inledas med en förstudie som ligger till grund för revisorernas beslut om den fortsatta inriktningen av arbetet. Om revisorerna bestämmer sig för att gå vidare utarbetas i ett andra steg en rapport. Det arbetet sker i samverkan mellan reviso-

från berörd avdelning och någon, ibland några, tjänsterer män från kansliet. Den rapporten behandlas sedan av revi-

i plenum. De beslutar innehållet i rapporten, och sorerna om rapporten innehåller därmed de förtroendevalda revisorernas uppfattning. Rapporten brukar sedan remissbehandlas och i ett tredje steg kommer så ärendet tillbaka till reviso-

rerna i plenum. De tar nu slutlig ställning på grundval av

rapport och remissvar.

Rapporten redovisas i form av en skrivelse till riksdagen. Den behandlas på samma sätt som en regeringsproposition. Det finns alltså motionsrätt, och rapporten och eventuella motioner behandlas nu i berört utskott, som avger ett betän-

kande slutligen behandlas i kammaren. Det kan sålun-

som

da ta ganska lång tid från idé till riksdagsbeslut.

Revisorerna sysslar inte bara med att utarbeta granskningsrapporter. De kan också göra informationsbesök på olika myndigheter samt länsbesök. Informationsbesöken görs vanligen två revisorer och en tjänsteman. Revisorer-

av na kan dessutom ordna seminarier och utfrågningar av verkschefer m.fl.

Det pågår nu en särskild utredning om Riksdagens revisorers verksamhet. Talmanskonferensen tillsatte nämligen våren 1995 en utredning med uppgift att behandla frågor

den statliga revisionens framtida roll, organisation och om

finansiering. En utgångspunkt för utredningen skulle vara

att såväl riksdagen regeringen också framdeles skulle

som ha myndigheter till sitt förfogande, en annan att onö-

egna digt dubbelarbete mellan regeringens och riksdagens reviso-

så långt möjligt skulle undvikas. Utredningen skulle

rer också överväga vilka totala borde finnas och

resurser som hur de borde fördelas samt avgränsningar och samverkansformer mellan Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer.

Som nämnts återkommer jag till revisorernas arbete i kapitel

5.2¶Riksrevisionsverket RRV

Riksrevisionsverket är central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen omfattar både

finansiell revision årlig revision och förvaltningsrevision

effektivitetsrevision.. RRV har också till uppgift att stödja och utveckla den ekonomiska styrningen och uppföljningen på olika nivåer i den statliga verksamheten. Det övergripande målet för RRV:s verksamhet är att verka för effektivitet i staten och i statliga åtaganden samt en säker och ändamålsenlig ekonomiadministration i statlig verksamhet. RRV har tre verksamhets grenar, med RRV:s egna benämningar Årlig revision Effektivitetsrevision Ekonomi och resul-

- tatstyming.

Jag skall inte i denna rapport närmare beröra den tredje grenen, bara kort nämna att denna avdelnings uppgift är att svara för centrala frågor rörande resultat- och ekonomistyr-

ning och att stödja och utveckla den statliga budgetproces-

sen, ekonomistyrningen och uppföljningen i den statliga

verksamheten genom att utarbeta regler, metoder och

sys-

tem. En ytterligare uppgift för statlig ekonomiin-

är att svara formation, prognoser, riksredovisning och finansstatistik.

Detta är arbetsområden internationellt sett inte

som - brukar ingå i ett revisionsorgans uppgifter, i vart fall inte med den omfattning och ambitionsnivå gäller för

som svenska RRV. Jag skall i kapitel 7 återkomma till detta i samband med att jag berör frågor revisionsarbetet och

om revisionens integritet.

Då det gäller RRVzs huvuduppgift revision är verksam-

- heten uppdelad i två avdelningar, för finansiell revision

en

årlig revision och för förvaltningsrevision effektivitets-

en revision.

Uppgiften för den finansiella revisionen är att i enlighet med god revisionssed granska och bedöma de granskade

om

organisationemas myndigheter, aktiebolag och stiftelser årsredovisningar och underliggande redovisning samt

un-

derlaget för ledningens förvaltning år tillförlitligt och räkenskaperna rättvisande, samt om redovisningen och ledning-

ens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda

regeringsbeslut. Uppgiften är också att biträda EU:s revisionsrätt vid dess granskningar i Sverige samt att utse revisorer i bolag och stiftelser verket granskar.

sorn

RRV granskar närmare 500 olika organisationers årsredovisning. Här ingår myndigheter, affärsverk, statliga aktiebolag, stiftelser samt vissa nordiska, kyrkliga och internationella institutioner.

Den årliga revisionens uppdrag har under år vid-

senare gats genom att uttalandet över myndigheternas årsredovis-

ningar också skall avse myndighetsledningarnas förvaltning.

Dessutom har avdelningen fått tillkommande och växande

uppgifter med anledning av det svenska medlemskapet i

EU.

RRVzs granskningar skall genomföras enligt god revisions-

sed. Revisionens syfte skall alltså uppnås, och omdömena över organisationens årsredovisning samt redovisning och

förvaltning skall avges på professionell grund. Revisionen

skall bedrivas så att den hög och konstaterbar nytta för

ger såväl regeringen den organisation granskas. RRV

som som

brukar ofta tala att revisionen skall mervärde.

om ge Granskningen skall inriktas mot de för staten mest väsentli-

områdena vilka karakteriseras av hög risk samt mot omga råden inom respektive organisation där risken är hög för väsentliga fel. RRV brukar också framhålla att arbetet skall bedrivas med hög professionell kvalitet och med kombination kontroll och stöd.

av

Granskning och rapportering sker i nära samspel med de granskade organisationerna, detta bl.a. för att eventuella åtgärder snabbt skall kunna vidtas. Granskningarna rapporteras till regeringen, berörda departement och revisionsob-

jektens ledningar.

Jag vill också det ligger utanför ramen att i detta av-

- om snitt redogöra för RRVzs uppgifter och organisation här

nämna om senare års utbyggnad av myndigheternas interna kontroll och revision. En viktig del av ansvar och kontroll i

staten utgör myndigheternas eget ansvar. Myndighetschefen skall enligt verksförordningen för verksam-

ansvara heten och hushålla väl med statens medel, följa och

upp pröva den verksamheten. Styrelsen har ett ansvar för

egna att pröva verksamheten bedrivs effektivt. Också bokfö-

om

ringsförordningen ställer krav på myndighetschefen. Det

skall finnas kontroll i organ, system och arbetsrutiner.

1995 tillkom förordning om intern revision vid statliga

en

myndigheter. Den gäller vid ett 40-tal myndigheter med

stora medelsflöden, t.ex. Arbetsmarknadsverket, Centrala studiestödsnämnden, Försvarsmakten, några länsstyrelser,

några universitet, Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassoma, Statens löne- och pensionsverk, SIDA,

Tullverket, Riksskatteverket med skatte- och kronofogde-

myndigheter samt Vägverket. Dessa myndigheter skall in-

rätta intern revision skall för självständig gransk-

som svara ning myndighetens kontroll system, rutiner och orga-

av av nisation och hur myndigheten fullgör sin ekonomiska redo-

visningsskyldighet.

Denna organisation utgör inom berörda myndigheter ett värdefullt komplement till det centrala revisionsorganet, RRV.

Uppgiften för förvaltningsrevisionen effektivitets-

revisionen är att granska statsmaktemas mål uppfylls

om

och de ursprungliga motiven för statliga åtaganden är

om

hållbara i dagens situation. Uppgiften är också att granska

måluppfyllelsen och effekterna av statsmaktemas beslut,

medlens effektivitet och att i övrigt initiera förändring och

effektivisering i den statliga verksamheten att pröva

genom regler och förhållanden som hindrar effektivitet.

Den årliga revisionen skall framgår namnet

- som av -

varje år granska myndigheternas redovisning. Förvaltnings-

revisionen har att själv avgöra när och hur granskning

en

skall ske. Målet är att samtliga departementsområden skall

beröras av en granskning under treårsperiod. Detta mål

en brukar också uppnås.

RRV brukar betona att granskningarna i första hand skall

inriktas mot områden av stor statsfinansiell betydelse

och/ eller områden som har stor betydelse för ekonomins

funktionssätt. Det innebär att revisionen är särskilt inriktad

på områden som skatter och avgifter, socialförsäkring,

arbetsmarknad, jordbruk, försvar, infrastruktur, högskola och

forskning samt stat-kommun-relationer. Områden som har

särskild betydelse för människors liv och hälsa fokuseras

också.

Som exempel kan nämnas ett antal projekt beräknas

som avslutas hösten 1996:

Några skattemyndigheters hantering av skattebrott

- Statens kontroll av hälso- och sjukvård Tullens uppbörds-

-

kontroll Statlig lokalförsörjning Kartläggning länssty-

- - av

relsemas arbetsuppgifter Bidragsförskott, studie ef-

- en av

fektiviteten i bidragsformen Försäkringskassans

- samver-

kan med Yrkesinspektionen Bostadsbidrag Kombinatio-

- ner av stöd till företag EU:s strukturfonder, kartlägg-

- en ning Produktions- och ledningssystem vid FMV Samord-

- ning inom rättsområdet Utbildningen inom försvaret

- - Administration av EU:s jordbruksstöd Multibistånd,

- nordiskt revisionssamarbete Exportfrämjande Effektiviteten i

- -

konkurrensövervakning Trafikledning Miljökonsekvens-

- -

beskrivningar Datorstöd i undervisningen Avreglering

- - ur ett kundperspektiv Nedskäming och omorganisation,

- en

granskning av rationaliseringsarbete i statsförvaltningen

-

Offentliga åtaganden och modern teoribildning Samverkan

-

mellan högskola och näringsliv Forskarutbildningens ef-

-

fektivitet EU:s forskningsmedel Statliga styrmedel inom

- skolsektom. Revisionsinsatserna på skilda områden väljs efter en strategisk bedömning kritiska punkter. Avsikten är att inom

av de stora sektorerna bedriva ett uthålligt arbete med ett antal

granskningar under flerårsperiod. På så sätt kan RRV

en

systematiskt samla in fakta, bearbeta och analysera mera

dem, bygga och sprida kunskap

upp

Målet är att årligen genomföra ett 20-tal granskningar och

förse statsmakterna och myndigheterna med underlag för

åtgärder. Till följd sparkrav, också omfattar RRV, är

av som det kanske inte möjligt att under de allra närmaste åren ge-

nomföra så många granskningar.

En granskning inleds regel med förstudie, varefter

som en beslut fattas den fortsatta inriktningen av arbetet. l Varje

om projekt medverkar ett revisorer, varav en med längre

par erfarenhet revisionsarbete. Innan rapporten är slutligt

av klar sker dialog med berörd myndighet, vilket kan leda

en till vissa förändringar innehållet fakta skulle till-

av om nya komma. Beslut rapportens innehåll fattas chefen för

om av

avdelningen. Inom RRV och främst inom avdelningen för förvaltnings-

revision görs också ett omfattande remissarbete över of-

-

fentliga utredningar Detta viktigt med hän-

m.m. anses vara

till att RRV besitter betydande kunskaper inom olika syn verksamhetsområden, kunskaper kan förbättra under-

som

laget för kommande beslut. Avdelningen handlägger varje

år ca 150 remisser.

RRV har 520 anställda, varav närmare 450 handläggare,

ca

huvudsakligen akademiker. Omkring 170 sysslar med fi-

nansiell revision och 100 med förvaltningsrevision. Ver-

ca ket har sitt huvudkontor i Stockholm och dessutom kontor i jönköping, Karlstad och Uppsala. RRV får år 1997 ett stats-

anslag närmare 180 miljoner kr och avgiftsinkomsterna

om dels för vissa revisioner, dels och främst för ekonomiadmi-

nistrativa och personaladministrativa system beräknas till

närmare 230 miljoner kr.

Som nämnts återkommer jag till revisorernas arbete i kapi-

tel

5.3 Skillnader och likheter mellan de båda revi-

sionsorganen

Den statliga revisionen i Sverige är vid en internationell

-

jämförelse organiserad på ett ovanligt sätt. l andra länder

finns, som vi skall se närmare i nästa kapitel, ett revisionsorgan, som rapporterar till parlamentet eller till parlament och regering. I Sverige finns två revisionsorgan, ett- Riksdagens revisorer -som rapporterar till riksdagen, och ett

- Riksrevisionsverket som rapporterar till regeringen.

- Det finns flera orsaker till detta.

En utgör den långa historiska traditionen inom svensk förvaltning. Riksdagens revisorer kan söka sina rötter i 1809 års

regeringsform med riksdagens rätt att granska rikets styrel-

se. Riksrevisionsverket kan söka sina rötter ännu längre tillbaka, till Kammarrådet Gustav Vasa inrättade år

som

1539 för att granska statens räkenskaper och uppbörd.

Namnet Riksrevisionsverket tillkom dock först 1961, då dåvarande Riksräkenskapsverket och Statens sakrevision slogs samman. Det är den traditionella svenska förvaltningsorga-

nisationen med ett jämförelsevis litet regeringskansli med huvudsakligen politiska uppgifter, och ett stort antal stora och självständiga ämbetsverk med huvudsakligen verkstäl-

lande uppgifter, som medfört att regeringen behövt ett or-

för att kontrollera myndigheterna och deras verksamhet gan och för att medverka till utveckling och förändring i den statliga verksamheten.

En är de senaste 20 årens utveckling inom svensk för-

annan

valtningspolitik med växande krav inte bara på granskning och kontroll utan också på utvärdering och uppföljning,

omprövningar och förändringar. Det statsfinansiella läget under senare år har ytterligare förstärkt dessa krav. Regering och myndigheter har haft nytta revisionens verk-

av samhet och Riksrevisionsverket har fått ökade resurser för sitt arbete. Samtidigt har riksdagen förstärkt sina resurser för uppföljning, utvärdering och revision, vilket medfört att Riksdagens revisorers kansli, som länge hade bara ett fåtal anställda, nu har fått väsentligt större

resurser.

Det är lätt att peka på skillnader mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket.

Riksdagens revisorer hör under riksdagen, Riksrevi- 0

sionsverket under regeringen, normalt med finansdepartementet som "huvudman". Riksdagens revisorer består tolv ledamöter, valda

0 av av

riksdagen efter sedvanliga proportionella grunder. Revi-

har ett kansli med handläggare som utarbetar sorerna förslag till rapporter i samråd med revisorerna varefter revisorerna bearbetar förslagen och står för rapporternas innehåll. Rapporterna sänds till riksdagen och behandlas först i utskotten sedan i kammaren. Revisorerna är sålunda såväl avsändare som mottagare av granskningar-

Revisorerna fastställer själva sin verksamhetsplan och

na. avgör verksamhetens inriktning. Riksrevisionsverket leds generaldirektör. RRV till-

0 av en

hör den myndigheter inte har någon sty-

grupp av som relse. Det finns ett råd, framgår namnet har

men som av detta enbart rådgivande funktion. Verksamhets-

organ planen utarbetas inom verket och det är sålunda verket, formellt generaldirektören, som bestämmer revisionens

inriktning. Revisionsrapportema utarbetas av en mindre

revisorer och utredare och innehållet bestäms grupp

normalt av chefen för revisionsavdehiingen.

Riksdagens revisorer sysslar med förvaltningsrevision

och endast i fråga riksdagens med finan-

om egna organ siell revision. Riksrevisionsverket sysslar både med fi-

nansiell revision och förvaltningsrevision.

Riksdagens revisorer har ett kansli med ett 20-tal anställ-

da, medan Riksrevisionsverket har ca 520 anställda, var-

av drygt hälften sysslar med revision de övriga med ekonomi- och resultatstyrning samt med verkets egen administration, internationell verksamhet m.m..

Skillnaden i medför naturligtvis att RRV har en

resurser långt omfattande produktion och också kan ägna stör-

mera re resurser åt metodutveckling inom båda revisionsformerna och åt att ge råd och stöd åt myndigheterna.

Det finns också likheter. Likheterna gäller kanske inte en-

bart dock väsentligen förvaltningsrevisionen, vilket är

men

naturligt eftersom Riksdagens revisorer endast i begränsad

omfattning sysslar med finansiell revision, varvid revisorer-

upphandlar revisionstjänster från revisionsbolag på

na marknaden. Likheterna är i första hand följande:

0 Såväl Riksdagens revisorer som Riksrevisionsverket

granskar centrala delar den statliga verksamheten.

av Ambitionen för Riksdagens revisorer är att täcka alla utskottsomrâden och för Riksrevisionsverket att täcka alla

departementsområden.

På en punkt har Riksdagens revisorer ett vidare uppdrag. De kan nämligen också granska regeringens verksamhet. Som nämnts skall de dock inte gå in på regeringens administrativa praxis, det är konstitutionsutskottets område. Ett studium av de båda revisionsorganens rapporter under senare år tyder emellertid på att det i realiteten faktiskt pub-

licerade rapporter inte tycks vara någon större skillnad

mellan de båda revisionsorganens Verksamhet. Sådana granskningar som Riksrevisionsverket eventuellt skulle känna sig förhindrad att utföra tycks i verkligheten göras av konstitutionsutskottet eller förbli ogjorda och inte av Riksdagens revisorer. Jag återkommer i kapitel 7 till frågor rörande revision och politik.

Vid jämförelse mellan de båda revisionsorganens

en pro-

jektkataloger på det förvaltningsrevisionella området fram-

kommer inte någon väsentlig skillnad i fråga om ämnesval. De flesta, kanske alla, av de granskningar som gjorts av Riksdagens revisorer skulle lika gärna kunna ha gjorts av Riksrevisionsverket och vice versa. Till följd informa-

av

tionsutbyte mellan de båda organen i planeringsprocessen

brukar man dock undvika dubbelarbete.

0¶Arbetssättet i fråga om förvaltningsrevision är i hög grad

detsamma så långt det gäller att insamla och samman-

ställa data. Det är i hög grad fråga om utredningsproces-

sens sedvanliga steg med tillägg av de särskilda krav på granskande ansats som revisionsarbetet ställer. Dock finns en del avgörande skillnader framför allt i arbetets slutskede, då inom Riksdagens revisorer förtroendevalda revisorer tar över och beslutar om rapportens innehåll, medan inom Riksrevisionsverket högre chefer inom verket tar över motsvarande uppgift och

ansvar.

l vissa sammanhang brukar skillnaderna mellan Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket betonas. Det har skett i

olika utredningar som gällt de båda revisionsorganen. Jag

vill här nämna endast ett exempel, hämtat regerings-

ur en proposition 1986/ 87:99, s. 42. Där sägs bl.a.:

"Det finns emellertid betydande såväl principiella

praktiska skillnader mellan de båda slagen

som av

granskning. Riksdagens revisorers granskning inne-

fattar även regeringens åtgärder. Den bedrivs i ensta-

ka projekt av utredningskaraktär. RR V:s granskning

är däremot inriktad främst de statliga myndighe-

ternas verksamhet och efektivitet i denna och bedrivs

relativt fortlöpande. "

Kanske skulle man inte formulera sig på liknande sätt idag. Det finns skillnader, det finns likheter. Några är självklara.

De beror på respektive organs organisatoriska hemmahö-

righet, storlek och arbetsområde. En viktig principiell skillnad ligger i Riksdagens revisorers speciella organisation med valda revisorer både avsändare och mottaga-

som som re av revisionsrapporter. Det är internationellt sett unikt

- -

att parlamentsledamöter är så aktiva i utformningen av re-

visionsrapporter. Rollen brukar vara att behandla av revisorer självständigt utarbetade rapporter, i del fall också att

en beställa granskningar inom olika områden.

revision i andra länder

Statlig några

Det finns i alla länder statliga revisionsorgan. De har ofta

en lång historia och en stark ställning i respektive lands författ-

ning och förvaltning. Jag vill i detta kapitel beröra några

huvudlinjer i framför allt EU-statemas revision. Jag kommer främst att stanna vid revisionsorganens organisation, revisionens omfattning och inriktning samt formerna för rapportering.

De västeuropeiska revisionsorganen kan i fråga om organisation och struktur delas in i fyra grupper.

En kan kallas för rättsmodell. Till denna hör

grupp grupp Belgien, Frankrike, Grekland, Italien, Luxemburg, Portugal och Spanien. De har domstolsliknande organisation och

en är också starkt juridiskt präglade i sitt sätt att arbeta. Ordet court eller motsvarande brukar ingå i namnet. Revisionsbeslut fattas i domstolsform. Rättens storlek kan variera, t.ex. har den tolv ledamöter i Belgien och Spanien och 20 i Italien. EU:s revisionsrätt har 15 ledamöter, från varje medlem-

en sland. Det bör dock betonas att EU-rätten, trots sitt namn, inte har några juridiska funktioner. Det bör också betonas att även revisionsorganen i denna har många

om grupp jurister så finns det också ekonomer och statsvetare, även beteendevetare och humanister, i organisationen.

En andra kan sägas bestå Nederländerna och

grupp av Tyskland. De har, liksom länderna i den första en

gruppen, kollegial struktur. Den tyska revisionsrätten har 66 ledamöter. Det finns dock skillnad mellan den första och den

en andra Revisionsorganen i de båda länderna

gruppen. senare har inga juridiska funktioner, också om de i huvudsak arbetar på ett domstolsliknande sätt.

En tredje kan sägas bestå Danmark, Irland och

grupp av Storbritannien. Revisionsorganet i de länderna leds av en "riksrevisor" Auditor General och organet har inga juridiska funktioner. Ytterligare ett land kan sägas tillhöra den-

nämligen Österrike. Revisionsorganet i detta land

na grupp, har emellertid ett annat särdrag genom att det har ansvar för revision på såväl nationell regional och lokal nivå.

som

Gemensamt för nämnda länder och grupper är att revisionsorganet lyder under parlamentet och rapporterar till

parlamentet, i några fall också till berört ministerium. Två EU-länder har emellertid organisation.

en annan

En fjärde grupp kan nämligen sägas bestå Finland och

av

Sverige. Riksrevisionsorganet i de länderna hör under rege-

ringen och utgör del den centrala förvaltningen. Revi-

en av sionen i de båda länderna är oberoende i sitt arbete. I båda länderna finns därjämte revisionsorgan under riksdagen.

Då det gäller former för beslut är huvudregeln den att besluten fattas kollegialt genom omröstning i de två första grupperna av länder och av högsta chefen, "riksreVisom", i de två länder. Delegation beslut kan

senare grupperna av av ske, framför allt i de båda

senare grupperna.

l de flesta länderna rapporterar alltså revisionen till parlamentet. Relationen parlament- revisionsorgan kan emeller-

tid variera. Då det gäller medelstilldelningen beslutar

parlamentet i flertalet länder efter förslag från regeringen. Då

det gäller ledningen för revisionsorganet, befattningen

som riksrevisor, skiftar också bilden. l länderna utses che-

sex av fen regeringen, i fyra parlamentet, och i fem länder

av av utses chefen efter samråd mellan regering och parlament.

Likaså skiftar bilden för form rapportering till parla-

av mentet. I flertalet länder finns speciella kommittéer, utskott, som behandlar revisionsrapporterna. l några länder behandlas rapporterna såväl i kommitté i flera utskott.

en som l några länder sker fortlöpande rapportering, i andra länder avger revisorerna en enda årlig revisionsrapport. I några länder sänder revisionen sina rapporter både till parlamentet och till regeringen.

Det bör observeras att parlamentets medverkan gäller att behandla revisionens rapporter. EU-staternas parlament har inte något organ liknande Riksdagens revisorer själv

som

genomför granskningar och utarbetar rapporter. Det parla-

mentsorgan -revisionskommitté, revisionsutskott eller liknande som behandlar revisionens rapport kan i flera län-

der beställa granskningar revisionsorganet, det är då

av men fråga om att beställa och ta emot, inte om att medverka i

granskningsarbetet. Det riksdagsorgan behandlar revi-

som sionens rapporter har i allmänhet mycket begränsade sekretariatsresurser och kan inte, fallet är i Sverige, själv ut-

som

föra granskningar. I några länder kan nämnda parla-

mentsorgan "Riksdagens revisorer" beställa så många

- -

granskningar att revisionsorganet måste förändra sin egen

planering. Det kan ibland gälla i exempelvis Danmark. Det

är ännu utpräglat i ett annat land, nämligen USA, där mera

kongressledamöter, i synnerhet inför presidentval, kan göra så många "politiska bestälhuingar" att den amerikanska

revisionen får svårt att följa sin egen planering och fullgöra sitt huvuduppdrag. Normalt gäller eljest att revisionsorgaslår vakt sin rätt att självständigt bestämma sitt arnen om betsprogram, liksom naturligtvis innehållet i rapporterna.

Revisionsrapportema är i regel tillgängliga för allmänhe-

ten. Det finns också ofta ett betydande medialt intresse för rapporterna. Många revisionsorgan utarbetar presskommunikéer och några håller t.0.m. presskonferenser. Då bör än gång nämnas att i flera länder revisionen endast en en avger årlig rapport, liknande den "årliga rapport" som RRV avger varje år med sammanfattning det arbete utförts en av som

och slutrapporterats under året.

Då det gäller revisionens roll och omfattning har samtliga revisionsorgan för finansiell revision, för granskning ansvar

den löpande redovisningen och av årsredovisningen

av motsvarande, medan det finns variationer i fråga förom

valtningsrevisionens ställning. Revisionsorganen reviderar statliga myndigheter eller deras motsvarigheter, dvs. i de

flesta fall ministerierna och de enheter inom ministerierna

motsvarar våra myndigheter samt statliga bolag och

som stiftelser, ibland också andra organ som får statliga bidrag. Skillnaderna mellan olika länder är små då det gäller den finansiella revisionen. Arbetsformer och debatt har natur-

ligtvis nått olika långt, ADB-utnyttjande likaså. I några län-

der genomförs ett slags revision i förväg "a priori audit". - Man granskar alltså transaktion innan den genomförts. en

Omfattningen sådan granskning varierar. I länder

av ett par gäller den nästan alla transaktioner, i andra bara en mindre andel. I alla länder genomförs revision i efterhand, alltså sedan transaktion genomförts. Det finns dock betydande en skillnader i revisionsinsatsens omfattning. l några länder genomförs stor del revisionen internrevisorer. Det en av av centrala revisionsorganets roll är då att fastställa revisionsplaner och -metoder, svara för granskningsurval etc. Då det gäller förvaltningsrevision är skillnaderna mera betydande. Man kan i olika länder lägga olika innebörd ibe-

greppet. Arbetsformer och ambitioner kan variera. Ibland kan det handla om någon enkel form utvärdering, ibland

av

mera om programgranskning, ibland om att jämföra ut-

vecklingen med någon form "benchmark".

av

Det är bara två länder som ännu inte sysslar med någon

form förvaltningsrevision, nämligen Luxemburg och

av Grekland. Däremot kan revisionsrapport i dessa länder

en

innehålla förvaltningsrevisionella aspekter också

om rapporten egentligen handlar finansiell revision. Några länder

om

har nyligen börjat med förvaltningsrevision. Det gäller

exempelvis Belgien, Italien och Spanien. Storbritannien, Nederländerna samt de nordiska länderna, framför allt Sverige,

har kommit längst då det gäller förvaltningsrevision. Det

sägs ibland att Sverige hör till de två-tre länder som kommit

längst i fråga om metodutveckling inom revisionen och då främst inom förvaltningsrevisionen. Detta gäller i särskild

grad RRV:s revision. Vidgar blicken utanför Europa

man bör främst Kanada läggas till listan över "stora revisionsländer".

Det svenska RRV har en bredare roll än flertalet andra

revisionsorgan i och med att verket också inrymmer en avdelning för ekonomi- och resultatstyming. Några länder har revisionsorgan som fullgör liknande uppgifter financial

management eller har roll i budgetprocessen.

som en

De flesta revisionsorgan också remissvar eller lik-

avger nande och kan efter beställning utföra granskningar. Det är dock bara svenska RRV får särskild ersättning för

som av regeringen beställda granskningar. l Sverige betraktas den principen som särskilt betydelsefull eftersom den markerar RRVzs oberoende. RRVzs revisionsplaner inte för-

egna skall

ändras till följd tillkommande beställningar.

av

Några ord bör också sägas E U:s revisionsrätt. Revi-

om sionsrätten är ett av EU:s centrala Det är ett kollegialt

organ. organ. Rätten består av 15 ledamöter, valda för år. Le-

sex damöterna kommer från vart och de 15 medlemslän-

ett av derna. De skall emellertid handla oberoende och får inte följa några instruktioner från sina hemländers regeringar.

EU:s revisionsrätt har att själv organisera och planera sitt arbete och även bestämma hur den skall redovisa sina observationer. Den har rätt att få full information från andra EU-organ och från medlemsländerna, och den kan

samver-

ka med nationella revisionsorgan. Som nämnts sker en sådan samverkan med RRV, samverkan som torde komma

en

att växa i omfattning.

EU-rätten utför finansiell revision EU:s budget. Revi-

av sionen är ungefär karaktär som den som görs i

av samma medlemsländerna på det området. Man försöker i sitt arbete täcka alla EU:s verksamhetsområden och alla EU:s medlemsländer. Revisorerna analyserar i första hand kontrollsystemen. Rätten kan också utföra förvaltningsrevision, men har ännu inte kommit så långt på detta område.

Denna korta översikt visar att det finns betydande skillnader och betydande likheter mellan europeiska revisionsorgan. Det kan gälla organisation och struktur. Det kan också gälla revisio-

omfattning och karaktär. Revisionen i vissa länder nens framför allt de sydeuropeiska är av mera judiciell karaktär

och handlar huvudsakligen om finansiell revision. Det pågår emellertid utveckling revisionen i de flesta länder-

en av

framför allt på metodområdet och inom förvaltningsrena, visionen, och rimlig gissning är att skillnaderna kommer

en att minska och likheterna öka.

Det finns skäl att härutöver särskilt på revisionen i Fin-

se land. Dels därför att svensk och finsk revision på flera punkter är lika, bl.a. då det gäller organisation och struktur. Dels därför att livlig debatt under år pågått i Finland

en senare just då det gäller organisation och struktur.

Först bör betonas att Finland har en förvaltning som i väsentliga avseenden liknar den svenska. Regeringen består av ett antal ministerier, vilka förbereder politiska beslut, medan

ett knappt 100-tal myndigheter svarar för verkställigheten

besluten. Myndigheterna är oavhängiga av ministeriema. av

Det pågår även i Finland utveckling inom förvaltnings-

en politiken mot mål- och resultatstyming och resultatoriente-

rade budgetsystem.

Statens revisionsverk för statlig revision. Verket är

svarar

myndighet under regeringen, närmast finansministeriet. en Verket bestämmer själv över sin verksamhet, planering,

genomförande och rapportering. Dessutom finns ett parla-

mentsorgan, Riksdagens revisorer organ och medlemmar benämns ibland statsrevisorer, som består av fem medlemmar Finlands riksdag. Revisorerna har ett kansli med

av drygt tio anställda. Riksdagens revisorer har rätt att arbeta

inom i huvudsak område Statens revisionsverk

samma som och de har också rätt att utföra granskningar. De

egna samarbetar också med revisionsverket del projekt. Riks-

i en

dagsrevisorema överlämnar en årlig rapport till riksdagen.

Den innehåller allmän översikt och förslag till föränd-

en ringar på en del områden. Rapporten behandlas först

av riksdagens statsutskott och sedan riksdagen.

av

Den statliga revisionens organisation har nämnts de

som batterats under flera år. Förslag har lagts fram

om en samordning av de båda revisionsorganen, som skulle innebära att riksdagen skulle vara huvudman för all statlig revision.

Flera utredningar har genomförts och riksdagen har vid

några tillfällen begärt att regeringen skulle komma med förslag om detta. Det har dock inte skett. Någon förändring torde inte heller aktuell under de närmaste åren,

vara nu

pågår en ny utredningsomgång, och i vart fall någon mera

omfattande förändring kommer att kräva grundlagsändring.

Jag vill återge några huvudpunkter i ett par handlingar

som var aktuella hösten 1996.

Statsrevisorerna lämnade i september 1996 ett utlåtande

över ett kommittéförslag om sammanslagning av Riksda-

gens revisorer och Statens revisionsverk. Revisorerna finner

att förslaget "inte skapat tillräcklig grund för

en en sammanslagning". Man menar att förslaget inte anknutits till någon mera omfattande utvärdering den statliga revisio-

av

nens innehåll och utvecklingsbehov eller riksdagens in-

av formationsbehov. Revisorerna att det centrala är revi-

menar sionens förmåga att producera relevant information och

tillägger "organisationsfrågor är andrahandsfrågor i jämfö-

relse med denna grundprincip". De också att det

menar finns märkbara skillnader i utgångspunkterna för deras och revisionsverkets verksamhet. Utgångspunkten för riksdags-

revisorerna är deras parlamentariska ställning och kollegiala

arbetssätt, medan revisionsverket grundar sin verksamhet på den självständighet som garanteras neutraliteten och

av objektiviteten i verkets arbete. De att revisionsverkets

menar självständighet i viss mån kan jämföras med domstolarnas. Riksdagsrevisorerna säger vidare att tanken att förena de båda enheterna i princip är riktig, de tycker att försla-

men gen att göra det är oklara och stadgarna motstridiga och bristfälliga. Därför bör man koncentrera sig på att förbättra

samarbetsmöjlighetema i stället för på organisationsföränd-

ringar. Den centrala principen bör vara "ett bevarande av statsrevisoremas parlamentariska revisionstradition jämsides med statens revisionsverks nuvarande verksamhet".

I oktober 1996 tillsatte därpå finansministeriet arbets-

en

med uppgift att förslag till "utveckling och organi-

grupp ge sation av revision, övervakning och utvärdering inom statsförvaltningen i Finland". I den promemoria som ligger till grund för arbete betonas såväl statsrådets

gruppens regeringens riksdagens stora och växande behov av

som information. Det sägs bl.a.

"Båda har sina rättmätiga informationsbehov och för

att tillfredsställa dessa bör försöka fungera så

man ra-

tionellt som möjligt och utnyttja gemensamma resur-

Riksdagens och statsrådets di-

ser. informationsbehov

likväl från varandra framför allt i fråga om vergerar den externa revisionen. Därför behöver statsrådet-

som är ansvarigt för riksdagen en enhet som arbetar

-

för det och utreder bl.a. huruvida statsrådet

de av

uppsatta samhälleliga målen har uppnåtts, m.a.o. har

verksamheten haft avsedda effekter, fungerar förvalt-

ningen ekonomiskt och har lagar och direktiv efterlevts."

Det sägs också att

"riksdagen, som styr och övervakar regeringens verk-

samhet i enlighet med parlamentariska principer,

måste tillställas motsvarande information. Till sitt

förfogande måste den ha externa revisionsorgan".

Den utveckling och förstärkning revisionen kan

av som komma att ske i Finland under de närmaste åren torde alltså ske med utgångspunkt i nuvarande organisation och struktur, en organisation och struktur som i väsentliga avseenden är samma som den svenska.

Revisionsarbetet

Jag har tidigare, i kapitel gett en bild av den statliga revi-

sionen i Sverige, främst i fråga uppgifter och organisa-

om tion. I detta kapitel vill jag beskriva och analysera själva revisionsarbetet, framför allt revisionens omfattning och innehåll, planering och genomförande samt revisionens resultat.

Det är värt att först notera att Sverige till skillnad från

nästan alla andra länder inte har någon revisionslag som

anger revisionens mål och omfattning, former för rapportering m.m. En sådan lag skulle vara av värde för revisionens arbete, den skulle god plattform för arbetet.

ge en

7.1 Revisionens omfattning och innehåll

Min uppgift är i första hand att belysa den statliga revisio-

roll ett instrument för omprövningar och effektivinens som

tetsgranskningar, och främst då förvaltningsrevisionens roll.

Det är också den revisionsformen och framför allt RRVzs

effektivitetsrevision som jag i första hand kommer att be-

handla. Jag vill emellertid också behandla den finansiella

revisionen. Ty också om förvaltningsrevisionen är

en egen revisionsform med sina särdrag i arbete och inriktning är båda revisionsformema nära relaterade till varandra. De har framför allt blivit det under år att den årliga

senare genom revisionen också innehåller en bedömning av ledningens förvaltning, varvid de båda revisionsformema och

avdelningarna samverkar med varandra. Samverkan sker också inom ramen för olika projekt. Riksrevisionsverket anger i sin verksamhetsplan 1995/96 några utgångspunkter för sin verksamhet:

0 Det statsfinansiella läget ställer stora krav på

som underlag för regeringens prövning av statliga åtaganden

och effektivitetsförbättringar samt säker och ändamåls-

enlig resursanvändning och styrning.

0¶Resultatstyrningen med delegerat beslutsansvar

som

kräver styrmetoder och ökad kontroll.

nya

0¶Den pågående omvandlingen av den statliga sektorn genom omstrukturering, avveckling och bolagisering.

Vidare nämns att beslutet tak för de offentliga utgifterna

om och strikt uppföljning av dessa jämte budgetlag också

en ny kommer att påverka RRV:s verksamhet. Det är dessa utgångspunkter avgör revisionens omfatt-

som ning och inriktning. Då det gäller prioriteringar verk-

av samheten säger RRV följande:

0 RRV skall i den årliga rapporten till regeringen redovisa

sina iakttagelser och samlad bedömning det

ge en av ekonomiadministrativa läget vid myndigheterna.

0 RRV skall bidra med beslutsunderlag i statsmaktemas

arbete med att återställa statsfinansiell balans. 0 RRV skall medverka till att förbättra kontrollfunktionerna

på alla nivåer i den statliga verksamheten. Regelverken måste ge konkret styrning, det måste finnas tillräckliga

resurser och en bra organisation för uppföljning och kon-

troll. o RRV skall bidra till fortsatt utveckling inom resultatstyr-

ningsområdet.

0 RRV skall stödja den svenska regeringen med underlag

för effektivisering EU-system och biträda den

av europe-

iska revisionsrätten vid dess granskningar.

Så ser alltså den aktuella arbetsinriktningen ut för RRV:s del. RRV nämnts för all finansiell revision

svarar som av statlig verksamhet, utom den revision riksdags-

som avser förvaltningen och riksdagens vilka revideras

organ, av Riksdagens revisorer. RRV granskar inte heller regeringen

och Regeringskansliet. Den granskningen har hittills gjorts

av Regeringskansliets revisionskontor, alltså genom internrevision. I framtiden torde den granskningen komma att

göras av Riksdagens revisorer med stöd av revisionsbyråer

på marknaden. Mina fortsatta synpunkter rörande den finansiella revisionens arbete gäller enbart RRV:s revision.

Då det gäller förvaltningsrevision inom statlig verksamhet

finns emellertid två aktörer, förutom RRV också Riksdagens revisorer. I vissa projekt, t.ex. vid särskilda uppdrag, kan också inom detta område konsulter och revisorer från byråer på marknaden medverka, även det är mindre vanligt.

om

Riksdagens revisorer säger i sin verksamhetsplan för 1995/96

att den förvaltningsrevisionella verksamhet revisorerna

som

för skall av övergripande art. Vid revisionen svarar vara beaktar revisorerna framför allt frågor som är av väsentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller berör grunderna för det administra-

som tiva arbetets organisation och funktioner. Revisorernas arbete skall främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget men kan också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet.

Finansiell revision RRV skall nämnts granska myndigheternas årsredovis-

som

ning och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen och underlaget för ledningens förvaltning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt led-

om

ningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och sär-

skilda regeringsbeslut. Dessa formuleringar ger ramen för

arbetet.

Den årliga granskningen omfattade 1995 sammanlagt 260 myndigheter, dvs. i princip alla statliga myndigheter. Därtill

kommer revision av drygt 100 stiftelser och bolag samt ett 20-tal kyrkliga organisationer och några internationella

or-

De reviderade objektens totala antal har under senare gan. år varit närmare 450, och omslutningen har uppgått till över 1.000 miljarder kronor. Antalet revisionsobjekt har ökat under år, framför allt beroende på att antalet stiftelser

senare och bolag har ökat. Antalet reviderade enheter är ännu stör-

än det nämnda till följd av att flera centrala myndigre nyss heter också har regionala organ. Som exempel kan nänmas att RRV reviderar inte bara Riksförsäkringsverket utan ock-

så 25 regionala försäkringskassor, inte bara Arbetsmark-

nadsstyrelsen utan också länsarbetsnämndema osv.

Genom att RRV sålunda har revisionsansvar för nästan hela den statliga sektorn får verket en god överblick över ekonomi och Verksamhet i staten. Det underlättar självfallet

jämförelser och erfarenhetsöverföring, liksom rådgivning

och stöd rörande problem.

gemensamma

Den finansiella revisionen sker fortlöpande under ett verksamhetsår med särskilt omfattande insats under kor-

en en tare tid, månader, efter verksamhetsårets slut, då

ett par

RRV granskar myndigheternas årsredovisning och summe-

sin granskning i revisionsberättelse. Myndigheterna rar en

skall också numera avlämna delårsrapport, över-

en som

siktligt granskas av revisorerna.

Myndigheternas årsredovisning skall innehålla resultatredo-

visning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och finansieringsanalys. Resultatredovisningen utgör

en

väsentlig del av den samlade årsredovisningen. Den är ett

nytt inslag i myndigheternas redovisning, också internatio-

nellt sett.

Årsredovisningarna kan vara av olika omfattning. Det be-

förutom på det självklara att granskningsobjektens

ror verksamhet och omslutning olika omfattning på vilka

är av krav som regeringen ställer på respektive objekt vad gäller

återrapportering skilda slag. Det sägs i förordningen

av om

myndigheternas årsredovisning att årsredovisningen skall

ge en rättvisande bild verksamhetens resultat samt

av av kostnader och intäkter. Den skall också information

ge om andra förhållanden är väsentlig betydelse för

som av regeringens uppföljning och prövning av verksamheten samt .för

budgeteringen av myndigheternas verksamhet.

Årsredovisningar av nuvarande karaktär är ett nytt inslag,

som tillkommit stegvis inom den statliga verksamheten

under 1990-talet. RRV har i sin revision framfört hel del kri-

en

tik av ärsredovisningama. Ibland kan redovisningarna

vara för omfattande och innehålla oväsentlig information. Redovisningarna skall framför allt utgöra underlag för

regeringens styrning och inte vara en allmän informationspro-

dukt eller en vacker beskrivning myndighetens omfat-

av tande verksamhet. Ibland kan redovisningen för

vara knapphändig och inte ge svar på relevanta frågor. Den utgör då inte ett tillräckligt underlag för regeringens styrning.

Denna fråga bör bedömas i ett tidsperspektiv, ett gällande

1990-talets första år och ett gällande nutid och framtid. Det

är förståeligt om årsredovisningarna i första hand resultat-

-

redovisningama inte på en gång var perfekta. Det tar tid

att implementera nya arbetssätt och att ta fram ny och relevant information. Det kräver betydande insats från

en myn-

digheternas sida att utarbeta en resultatredovisning och

en betydande insats från revisionens sida att granska och värdera sådan redovisning och därjämte utveckla metoder

en för att förbättra redovisningarna. Därför kunde för

man några år sedan inte ställa krav bör ställas idag.

samma som

Nu har de principerna gällt några år och det bör

nya vara möjligt att ställa högre krav. Årsredovisningarna har också

stegvis förbättrats.

RRV:s granskning sammanfattas i revisionsberättelse som

en ställs till revisionsobjektet och också sänds till regeringen.

Det finns olika rapportnivåer på den finansiella revisionen. Normalfallet är "ren" revisionsberättelse, som kort säger

en att granskning har gjorts enligt god revisionssed och att årsredovisning upprättats enligt gällande föreskrifter. Inom statliga myndigheter fattas inte beslut ansvarsfrihet

om på gäller för bolag m.fl., varför berättelsen

samma sätt som inte innehåller någon sådan formulering. Däremot gör RRV

ett "förvaltningsuttalande" i revisionsberättelsen, numera detta mot bakgrund de reglerna rörande årsredovis-

av nya ning säger att RRVzs granskning också skall omfatta

som ledningens förvaltning. Det bör betonas också om det är

självfallet med hänsyn till den korta tid står till förfo-

som

gande för RRVzs granskning av årsredovisningarna att

-

detta förvaltningsuttalande inte utgör någon förvaltningsre-

vision utan mera är en bedömning av myndighetsledning-

ens förvaltning i ett bredare perspektiv än som tidigare varit

vanligt i finansiell revision, och att revisorer från båda revisionsformema samverkar i den bedömningen.

Det vanliga är alltså "ren" revisionsberättelse. Också i

en sådana fall har emellertid RRV ofta framfört ett antal synpunkter under verksamhetsårets lopp, synpunkter som normalt beaktas i det fortsatta arbetet inom myndigheten. Ibland kan "ren" revisionsberättelse kompletteras med

en en revisionspromemoria till myndighetens ledning, en promemoria som kan innehålla tyngre och mera omfattande

synpunkter på myndighetens ekonomi och verksamhet,

dock synpunkter den art att revisorerna bedömer det

av

tillräckligt att de hanteras av ledningen.

vara

Nästa nivå är att revisorerna sammanfattar sina iakttagel-

i rapport riktad till myndighetens styrelse. Då handser en lar det allvarlig kritik. Regeringen berört fackde-

om mera partement får kopia av sådan rapport.

en

Det finns ännu nivå, nämligen att revisionsberättelsen

en innehåller allvarlig kritik "invändning". Det är den

mera mest allvarliga formen och kan väsentliga brister i han-

avse teringen av myndighetens ekonomi och verksamhet eller att

myndigheten inte följt bestämmelserna i statsmaktemas

föreskrifter. Regeringen berört departement får naturligtvis

del av sådan berättelse. Om RRVzs berättelse innehåller invändning skall berörd myndighet inom två månader till regeringen redovisa vilka åtgärder som myndigheten vidtagit eller avser att vidta.

1995 lämnade RRV 15 revisionsberättelser med invändning. Samma berättelse kunde innehålla flera invändningar.

De flesta invändningarna berörde frågor med anknytning

till ledningens förvaltning. Det bör också noteras att två

av objekten hade fått revisionsberättelse med invändning två år

i följd, en med fyra år i följd.

RRV lämnar också varje år en rapport "årlig rapport" till

regeringen. Den rapporten utgör en sammanfattning av revisionens resultat under året. I rapporten redogörs för den

årliga granskningen, sammanfattningsvis och departe-

mentsvis. Rapporten behandlar också olika väsentliga problem, som särskilt noterats under året. Dock kan en del problem omnämnas Varje år. Som exempel kan nämnas att 1995 års rapport berörde följande områden: Förstärkt styrning och kontroll- Kvalitetssäkring och kontroll i socialförsäkringssystemet Tillsyn över omreglerade marknader Stat-

- -

lig informationsförsörjning. Dessutom berördes olika pro-

blem inom resultatstyrning och ekonomiadministration

samt brister i offentliga utredningar.

Jag har flera gånger betonat att modern revision inte bara handlar om att granska och kontrollera utan också om att främja och stödja, och att dessa senare uppgifter blivit allt Viktigare. Det tillhör RRV:s uppgifter att medverka i

me-

todutveckling och att medverka i utformning system

av som kan bidra till att minska risker för fel avsiktliga och

oavsiktliga samt att ge råd och stöd åt regering och myndigheter.

Då det gäller stöd till regeringen kan det handla särskild

om granskning av organisationer, system och strukturer, vida-

reutveckling av metoder, analys av problem inom ekonomiadministration och resultatstyrning, utformningen styr-

av ning i olika sektorer och organisationer och information om

utvecklingen inom statlig verksamhet.

Då det gäller stöd till myndigheterna kan det handla

om verksamhetsorienterat stöd på olika områden, t.ex. ekonomi

och resultatstyming, Organisationsutveckling, utbildning

och metodstöd.

Såväl regeringskansli som myndigheter får också råd och

stöd vid utformning av ekonomiadministrativa regelverk,

vid ny- och ombildning myndigheter, stiftelser och bolag

av samt vid utbyggnaden av internkontroll och internrevision. Rådgivningen är ofta kopplad till revisionsinsatsen.

Den växande ambitionen att ge råd och stöd en ambition

som har varit och är stödd av såväl regering som myndighe-

ter har medfört att de främjande och stödjande inslagen i

revisionens arbete har ökat. Det innebär också ett delvis förändrat sätt att arbeta, bl.a. med mera av kontakter mellan revision och regeringen och myndigheter. RRV skiljer ibland mellan revisionsrelaterad rådgivning, som är kostnadsfri och lämnas i direkt anslutning till revisionen, och

annan

rådgivning och stöd, som är avgiftsfinansierad och syftar till

att stärka myndighetens styrning.

Det omdebatterad fråga inom all revision, i Sverige

är en såväl intemationellt, i statlig revision såväl i revi-

som som sion av företag, hur omfattande inslagen av rådgivning och stöd bör och får vara. Frågan är omdebatterad, men också svårbesvarad, det är inte alldeles lätt att avgöra vad som bör kallas stöd och vad som bör få etikett kanske tradi-

annan tionell revision. Om så vill kan all revisionell verk-

man samhet betraktas stöd. Jag vill dock inte använda så

som en vid definition, även jag kan instämma i att god revision

om bör innefatta viktiga moment råd och stöd. Att exempel-

av vis utveckla metoder och system för redovisning, liksom

systeminförande och systemförvaltning, är emellertid råd

och stöd som bör anses gå utöver god revision.

Det är en allmän tendens inom all revision att inslagen av råd och stöd ökar. Jag kan se många skäl till att så är fallet. Statsmakterna vill att den statliga sektorn skall präglas

av

utveckling och förnyelse, god effektivitet och produktivi-

av tet. Revisionen kan med sitt arbete medverka till detta, den kan råd och stöd och förmedla kunskap

ge

Det är samtidigt viktigt att betona revisionens oberoende. Varje revisor skall arbeta med objektivitet och integritet. All revision måste ske enligt god revisionssed och god revisorssed. För RRV gäller särskilt att revisionen skall bedrivas oberoende, inte bara i förhållande till politisk nivå och be-

SOU l997:l8 53

rörd myndighet, utan också i förhållande till den normerande verksamheten vid verket.

Det har enligt min mening varit värdefullt för alla berörda parter regering, riksdag, myndigheter m.fl. att RRV i väx-

- ande grad arbetat med revisionell rådgivning och stöd. Det har också varit värdefullt för RRV, för kunskaps- och metodutvecklingen inom verket. Därför bör också den framtida revisionen omfatta betydande inslag råd och stöd.

av

Samtidigt är det, som nämnts, viktigt att alltid betona revisionens oberoende, revisorns objektivitet och integritet. Det är viktigt för regeringen och Regeringskansliet att inte "övernyttja" RRV aktör ifråga om råd och stöd. Det är vik-

som tigt för RRV att inte låta denna del av verksamheten som

många gånger kan stimulerande och utvecklande

vara växa alltför mycket. Så har ännu inte skett i fråga om RRV:s revision. Men oberoende måste förbli det främsta budordet såväl för regeringen Regeringskansliet som för RRV.

Det nu sagda gäller råd och stöd som är relaterat till revisionen och revisionens verksamhetsområde, som inte

bara innefattar myndigheternas redovisning utan också

myndigheternas verksamhet och resultat, styrning och ledning. RRV inrymmer emellertid, tidigare nämnts, också

som

en avdelning som svarar för ekonomi- och resultatstyrning,

för att utveckla regler, metoder och system för statlig redo-

visning, för systeminförande och systemförvaltning m.m.

Det har ibland sagts att sådan organisation av ett cent-

en ralt revisionsverk innebär att verket fullgör funktioner som principiellt inte bör inrymmas i ett och samma organ. Det innebär att verket RRV på en gång är initiativtagare,

- verkställare, granskare och utvärderare.

Sett ur statsmakternas synvinkel kan det dock sägas ha varit värdefullt att RRV också inrymt kompetens hela detta område under de senaste årens betydande utveckling i fråga om ekonomi och resultatstyrning. RRV har på ett effektivt sätt

kunnat arbeta med kunskapsöverföring, rådgivning och stöd till regeringskansli, myndigheter och andra och även

medverka i metodutveckling och normering på det ekonomiadministrativa området. Revisionen har kunnat vidarebefordra erfarenheter från granskningsarbetet direkt till ver-

kets avdelning för ekonomi och resultatstyrning.

Den nuva-

rande myndighetsorganisationen på detta område har san-

nolikt medfört att omvandlingen inom den statliga sektorn kunnat bedrivas målinriktat och kraftfullt.

mera

Samtidigt måste de principiella synpunktema tillmätas be-

tydelse. Det är viktigt att revisionen bedrivs oberoende, inte bara i förhållande till politisk nivå och berörd myndighet, utan också i förhållande till den normerande verksamheten vid verket. RRV har i sitt arbete starkt markerat detta oberoende. Regering och riksdag har också vid flera tillfällen betonat revisionens oberoende ställning.

Det nu sagda gäller organisation och verksamhet under senare år och sådan den är. Det ingår inte i min uppgift

nu att behandla framtida organisation.

Jag vill slutligen beröra aspekt rör den finansiella

en som revisionens omfattning och innehåll, en aspekt som blivit särskilt aktuell under tid då ett antal ekonomiska

senare fall av

oegentligheter och otillåten hantering av offentliga medel

uppmärksammats, i första hand inte revisionen utan

men av av massmedia. Det har föranlett ett antal naturliga frågor, t.ex. "Hur har detta kunnat hända" "Vad har revisorerna gjort" "Varför har de ingenting sagt" Också flera

om av "händelserna" gällt kommunal sektor finns det inom statlig sektor flera liknande händelser upptäckta och ännu inte

upptäckta. Och kanske finns det fall där det är rimligt att kritisera revisionen för att den inte varit tillräckligt

noggrann, tydlig och kraftfull. Det skedda kan i vart fall rubba förtroendet för revisionens effektivitet.

Det är samtidigt viktigt att vara klar över revisionens roll,

möjligheter och begränsningar. Revisionen har inte

resurser att granska alla enskilda beslut. Det sker ingående

en granskning endast av en mindre andel alla transaktioner.

av Det är beklagligt, i synnerhet som vi lever i tid med väx-

en ande risker av olika slag. Och i vart fall för det närmaste året har revisionen snarast mindre vilket betyder fort-

resurser, satt risk för att många transaktioner förblir ogranskade. Frågan är också till vad eventuella skall användas.

nya resurser

Skall det exempelvis för att djupare kunna granska

vara stora medelsflöden eller för att i detalj granska kostnader för representation

Det finns ett nyckelord inom finansiell revision, nämli-

par gen väsentlighet och risk. Revisionen skall i första hand granska områden som kan visa väsentliga fel medför

som

risk i sådan grad att redovisningen inte blir rättvisande. Fel

är betydelsefulla de är principiell karaktär och sam-

om av mantagna kan leda till fel i redovisningen. Revisionen bör i första hand omfatta tunga områden, tunga i meningen stora pengar, komplicerade regelverk och system som berör många människor. Detta problemkomplex är likväl inte enkelt, revision handlar inte bara om pengar, utan också

"ordning och reda", tilltro, om allmänhetens förtroom om ende för Verksamheten.

Det finns olika vägar att minimera riskerna förutom mera

för revision. En är att RRV i sitt arbete varierar resurser arbetsformer och kraftinsatser så att det blir svårare att förutse när, var och i vilken form som en fördjupad revision sker. En är att förstärka internkontroll och internrevi-

annan sion. Det finns fortfarande stora brister på det området inom statlig verksamhet, även om intemrevisionen har byggts ut vid flera myndigheter under år. Ännu väg kan

senare en vara att förbättra regelverk och metoder, informationssystem och ekonomiadministrativa system. Det kan slutligen

gälla av kontroll över medelsanvändningen inom om-

mera råden med särskilda risker, exempelvis nya och snabbt insatta "program" inom arbetsmarknad och regionalpolitik samt inom områden där EU-stöd utgår.

I grunden handlar det naturligtvis också del andra

om en

saker, såsom utbildning och noggrannhet vid anställning

och befordran. Samt allmän samhällsmoral som

om en präglas hederlighet, omdöme och ansvar.

av

Förvaltningsrevision Den statliga revisionens omfattning, innehåll och inriktning

har förändrats väsentligt sedan slutet 1960-talet då för-

av

valtningsrevisionella metoder började användas i svensk revision. Till början var förvaltningsrevisionen i hög grad

en inriktad på att granska myndigheternas ekonomiadministration. Vid 1960-talets slut introducerades också tankar om ett nytt statligt ekonomiadministrativt system, SEA, och om att förvaltningsrevisionen skulle samverka med detta system. Redan då talade måluppfyllelse och effektivitet och

man om

om förändringsprocessen

På 1970-talet kom tyngdpunkten att läggas på resul-

mera tat, på att analysera och bedöma brister och problem inom

statlig verksamhet. Från början ambitionen att granska

var varje myndighet vart femte år, den ambitionen kunde

men inte förverkligas i praktiken. I slutet av 1970-talet började

förvaltningsrevisionen inriktas på att granska myndigheter-

na i ett bredare perspektiv och stegvis under 1980-talet började det allt handla att granska system och struktu-

mer om

rer. Förvaltningsrevisionen blev ett allt viktigare inslag i

förvaltningspolitiken, i olika program för utveckling och

förnyelse. Den utvecklingen har fortsatt under 1990-talet.

I RRV:s verksamhetsplaner i början 1990-talet mötte

av man ofta formuleringar om "att främja effektivitet och

produktivitet och medverka till utveckling och förnyelse". Revisionen skulle verka för att statliga verksamheter och

organ var ändamålsenligt och effektivt organiserade och administrerade, och RRV:s uppgift var att förse statsmakterna med underlag för beslut med den inriktningen. Man skulle

uppmärksamma statsmakterna och myndigheterna på hinder

för effektivt resursutnyttjande.

l RRVzs verksamhetsplaner från mitten 1990-talet fram-

av tonar det statsfinansiella läget ett viktigt motiv för för-

som

Valtningsrevision. Det sägs i verksamhetsplanen för 1995/96

att verket skall satsa på granskningar inom områden stor

av statsfinansiell betydelse och områden har stor betydelse

som för ekonomins funktionssätt. Man konstaterar att det allmänna ekonomisk-politiska läget och kravet på återställd offentlig finansiell balans skärper kraven på revisionens insatser. Verket skall förse regeringen med väl analyserade

studier som en väsentlig del i det beslutsunderlag

som kommer att krävas.

RRV betonar i samma verksamhetsplan också betydelsen

av uthållighet:

"Vi väljer våra revisionsinsatser skilda områden

efter en strategisk bedömning av kritiska punkter. Av-

sikten är att inom de stora sektorerna bedriva ett ut-

hålligt arbete med ett antal granskningar under en

flerårsperiod. Därigenom räknar

vi med att mer sys-

tematiskt kunna samla in fakta, bearbeta och analysera

dem, bygga upp och sprida kunskap"

Jag har tidigare, i kapitel gett exempel på inriktningen av

RRVzs aktuella arbete och då nämnt ett antal projekt som beräknas avslutas hösten 1996. Jag vill också ge exempel på

förvaltningsrevisionens planering inför perioden 1997-1999. Det

är exempel på projektområden snarare än på projektrubri-

ker ur RRVzs anslagsframställning för 1997-1999.

Föråldrade statliga åtaganden att pröva grunderna för

0 statens roll och i åtaganden som kan antas

engagemang vara föråldrade.

Statliga åtaganden i stark förändring statsmakter-

o - att ge

ett kunskaps- och beslutsunderlag rör förhållan-

na som den och förändringsbehov inom områden omdanas i

som

grunden.

Strukturförändringars statsfinansiella effekter 0 - att granska de strukturella förändringar beslutas får av-

om som sedd statsfinansiell effekt genom att nära följa genomförande, tillämpning och konsekvenser.

Statligt agerande för tillväxt- att granska hur statliga

åtaganden och statlig verksamhet skapar förutsättningar

för och bidrar till ekonomisk tillväxt, t.ex. genom utbildning och FoU.

0¶Oförutsedda statliga kostnadsökningar att analysera

orsakerna till att lagändringar, reformer och statliga Verksamheter ofta blir dyrare än tänkt och att härvid belysa kostnadsdrivande mekanismer i lagstiftningsteknik, i hur lagtillämpning och praxis formas samt i hur administration och organisation verkar.

Träffbildsanalyser att granska träffsäkerheten i statliga

0 transfereringar till enskilda, hushåll och företag för att skapa bild målen bakom de olika systemen för-

en av om

verkligas de faktiska utbetalningarna. Härigenom

genom

förutsättningar att identifiera bristande kontroll som ges

kan leda till exempelvis fusk, missbruk, överutnyttjande

och systemfel. Skatter och avgifter att genomföra granskningar för att

0 identifiera systemfel, bristande kontroll inom skatte- och

avgiftsområdet och ineffektiv hantering genom att analy-

sera konsekvenserna av regelsystem och granska myn-

digheternas hantering och kontroll samt granskningar

som belyser effekter inom skatteområdet Sveriges

av

medlemskap i EU.

Användning av IT att granska om myndigheterna an-

vänder informationstekniken på ett systematiskt och kostnadseffektivt sätt för att omstrukturera och förenkla

verksamhetsprocesser inom och mellan myndigheter så

att investeringamas möjligheter tas till vara och blir lönsamma.

Statlig upphandling att granska den statliga anskaff-

ningsprocessen från effektivitetssynpunkt, hur samord-

ningsmöjligheter utnyttjas och god upphandlings-

om

kompetens används.

Marknadslösningar i statsverksamheten att granska hur

-

statliga åtaganden som sköts av statliga bolag fullgörs

genom att bedöma lagreglernas utformning, pröva tillsynsorganens mandat, funktion och inflytande, att analysera om valda marknads- och marknadsliknande lösningar faktiskt ökar medborgarnas valfrihet, leder till sund konkurrens samt resulterar i lägre kostnader.

EU-medlemskapet och statsförvaltningen

- att genom

granskningar belysa behov och effektivisera genomförandet av nödvändiga anpassningsåtgärder föranledda av medlemskapet.

Ansvar för att redovisa utfall och resultat att verka för

-

att statliga myndigheter i sin årliga resultatredovisning

ger en rättvisande bild av verksamhet och resultat. l

uppgiften ingår att förebygga och hindra myndig-

att en het kan dölja eller förvränga fakta i syfte att på ett otillbörligt sätt skydda och försvara det bestående.

Breddat och fördjupat politiskt beslutsunderlag att i

yttranden över kommittébetänkanden remitteras till

som

verket pröva framlagda överväganden och förslag på ett

sakligt och opartiskt sätt. Yttrandena grundas på effektivitetsrevisionens samlade insikter och erfarenheter. De skall allmänt sett verka för att höja beslutsunderlagets kvalitet och särskilt bevaka att förslagens ekonomiska konsekvenser blir väl belysta.

Kompetens och beredskap för regeringsuppdrag att

utföra regeringsuppdrag mot särskild ersättning

i en om-

fattning som inte inkräktar på huvuduppgiften samt

hålla revisionell kompetens i beredskap för att fullgöra

en

sådana uppdrag.

En lista denna omfattning och karaktär kan inbjuda till av många reflexioner. Några dessa frågor går inte att besvaav

entydigt och sakligt, eftersom varje svar ofrånkomligen

ra

inrymmer mycket av värderingar. Några av frågorna går att

besvara först då en färdig revisionsrapport föreligger. Är detta de mest angelägna områdena under de

l

närmaste åren Om detta kan bara sägas att det handlar centrala områden väl mot RRV:s allmänna om som svarar inriktning och övergripande mål: områden stor statsfiav nansiell betydelse och områden har stor betydelse för som ekonomins funktionssätt. 2 Är RRV det bäst kan fullgöra

samhällsorgan som

nämnda granskningar Utgångspunkten för denna fråga är

inte det faktum att det i Sverige finns två revisionsorgan på nationell nivå och att den eller andra granskningen ena eventuellt skulle bäst för det ena eller andra organet. passa Det är också viktig fråga, det är alltså inte den som en men det handlar utan det faktum att det finns andra nu om om kontroll- och förändringsorgan på nationell nivå, Statskontoret för att nämna ett exempel. Om detta kan bara sägas att det handlar centrala områden väl för om som passar revisionell granskning. Men just denna fråga måste RRV ställa vid sin verksamhetsplanering, och regeringen och RRV måste ställa den inför varje aktuellt uppdrag av utredningskaraktär.

3 En ytterligare fråga revisionen eventuellt är om försummar vissa områden problemområden, verksamhets- områden. Är det så att trots alla insatser RRV och Riksav dagens revisorer och i vissa sammanhang också av andra vissa områden inte berörs av revision organ - Ett jakande kan naturligtvis bero på att revisionen har svar otillräckliga RRV har eller har åtminstone haft resurser. ambitionen att under ett visst antal år kunna täcka alla departementsornråden, Riksdagens revisorer en liknande ambition att kunna täcka alla utskottsområden. Men det betyder inte att revisionen kan täcka alla problemområden. De flesta departement för många olika verksamheter och svarar

för många olika myndigheter. En del myndigheter har både

central och regional nivå. I fråga den finansiella revisio-

om nen har vi konstaterat att granskningen bara omfattar

en mindre andel alla händelser, och så är det naturligtvis

av

också inom förvaltningsrevisionen.

Min fråga gäller emellertid en annan aspekt: Finns det problem som revisorerna försummar därför att de problemen

anser

"ointressanta", "svåra", kanske "känsliga", då främst vara

av politiska skäl

Det är svårt att finna belägg för att vissa områden medvetet skulle förbises om man granskar verksamheten under

en längre period, t.ex. under fem år. Det finns ambition att

en täcka alla verksamhetsområden och problemområden. Tidtabeller för revision kan visserligen inte bara till

anpassas resurser i fråga om lönemedel och revisorskompetens utan

också till överväganden "lämplig tidpunkt", lämplig

om med hänsyn till möjligheterna att nå resultat. På sikt torde ändå de allra flesta områden beröras revision med

av en utgångspunkt i ett problems läge i allmän debatt och i be-

slutsprocess: Pågår en offentlig utredning Kommer en så-

dan utredning att tillsättas inom nära framtid Har problemet nyligen behandlats i annan form

Vissa områden kan emellertid svåra att revidera. Det

vara finns t.ex. inte tillräckligt underlag för att granska, det finns för få data, för kort erfarenhet etc. Då måste revisionen anstå till tidpunkt. Kanske kan revisionen utarbeta ett kun-

senare skapsunderlag, en översikt, som kan vara till nytta vid en framtida revision.

En central fråga gäller just förvaltningsrevisionen och

som en revisors möjlighet att revidera är: Vad reviderar man emot Den frågan är lättare att besvara inom finansiell revision. Där finns några nyckelord i revisionsarbetet; god redovisningssed, god revisionssed, god revisorssed. Där finns lagar

och regler och normer. Den myndighet inte följer lagar

som och regler kan räkna med kritik revisorerna, och graden

av av kritik beror på felets storlek och karaktär.

Det är svårare inom förvaltningsrevisionen, där det hand-

lar om effektivitet och produktivitet, måluppfyllelse etc.

om Sådana faktorer är svårare att mäta och värdera. Målen är inte alltid klart och entydigt formulerade. Revisorn har att formulera och söka svar på ett antal frågor bara delvis

som

kan förankrade i lagar och regler och normer. Frågorna vara får i stället förankrade i myndighetens verksamhet, i en vara bedömning vilka resultat som uppnåtts och inte uppav nåtts, i ett försök att finna orsakerna till detta, i en jämförelse mellan mål och verklighet. Detta ställer stora krav på kunnande, erfarenhet och omdöme samt på förmågan att lyssna och att värdera information. 4 Slutligen fråga: Finns det eventuellt områden en som revisionen överbetonar, eller kanske snarare problem, synsätt och arbetssätt via revision fått för stort utrymme på som bekostnad andra problem, synsätt, arbetssätt Det sägs av ibland att revisionen och då framför allt RRV till följd av verkets roll revisionsorgan och utvecklingsorgan i som som fråga ekonomi och resultatstyming medverkat till att om den statliga verksamheten har blivit för "ekonomisk", för nu präglad statsfinansiellt, kameralt budgettänkande, meav dan andra värden fått för litet utrymme. Andra värden det kan den offentliga verksamhetens särart, sociala och vara kulturella mål, offentliga arbetssätt med betoning av organs

offentlighet, rättssäkerhet, medborgerligt inflytande etc.

Somliga också att det har blivit för mycket av föremenar tagsekonomiska synsätt, system och modeller, av marknadstänkande", "lönsamhetstänkande", inom av den offentliga verksamheten, och detta till följd av revisio-

nens inflytande. Som framgått vad tidigare sagts planering och

av som om inriktning revisionsorganens arbete är det rätt att säga att av verksamheten i hög grad är ekonomiskt inriktad. Förvaltningsrevisionen skall i första hand verka inom områden av stor statsfinansiell betydelse. RRV skall arbeta med frågor rör måluppfyllelse och effekter statsmakternas besom av

slut samt omvandling av statlig sektor, omstrukturering, avveckling och bolagisering. Regering och riksdag har också

bestämt att RRVzs övergripande mål är att verka för effektivitet. Det finns alltså skäl att säga att revisionsorganen och i synnerhet RRV åtminstone starkt betonar statsfinansiella aspekter, men också att de genom att göra detta fullgör sin

uppgift.

Vid samlad bedömning av denna fråga är det viktigt att en komma ihåg vilken miljö revisorerna under senare år arbetat och arbetar Det är en miljö som präglats av betydande

statsfinansiella problem och nödvändighet att

av en spara och ompröva. Det är ett revisionsorgans uppgift att verka inom det området, att lyfta fram statsfinansiella aspekter och att verka för ett effektivt utnyttjande allmänna

av medel. Det är sedan uppgift för regering och riksdag att väga

en samman dessa aspekter med andra aspekter sociala, kultu-

rella som kan vara av betydelse.

-

Några data rörande revisionens omfattning bör också redovisas.

RRV har under 1990-talet redovisat ett 20-tal rapporter om året. Rapporterna kan variera i format, några är bara 30-40 sidor, andra kanske 130-140 sidor. Rapporterna sänds till berörd myndighet, oftast också till regeringen. Jag kommer i följande avsnitt dels att beröra själva revisionsprocessen, dels revisionens resultat. Inom avdelningen för förvalt-

ningsrevision genomförs också ett antal regeringsuppdrag,

under senare år ca fem om året. Dessutom svarar avdelningen för ett stort antal remisser på statliga utredningar, under år 100-150 remissvar året.

senare om

Riksdagens revisorer redovisar sina fullgjorda granskning-

i form skrivelser till riksdagen. Revisorerna har under ar av senare år avlämnat fem till tio sådana skrivelser om året. Dessutom har man utarbetat ett tiotal rapporter om året.

Det stora flertalet revisionsrapporterfyller högt ställda krav. En objektiv kvalitetsjämförelse mellan de båda revisionsorga-

nens rapporter är knappast möjlig att göra och viktigare än

sådana aspekter som tydlighet, överskådlighet och liknande

är rapporternas resultat. Till detta återkommer jag i ett senare avsnitt. Det kan dock konstateras att särskilt RRV under senare år lagt vikt vid utformningen av rapporterna,

vid konkretion i iakttagelser och förslag. Jag vill slutligen beröra principiella spörsmål

ett par som berör båda revisionsformerna, men kanske i första hand

förvaltningsrevisionen. Det handlar om regeringsuppdrag till

RRV och om relationen revision politik.

-

Det finns en avgörande skillnad mellan en rapport grun-

dad på ett regeringsuppdrag och rapport grundad på

en en

av RRV beslutad granskning. I ett regeringsuppdrag är det

regeringen formulerar problemet, uppdraget, omfatt-

som ningen, innehållet och inriktningen. Det kan förekomma

dialog mellan Regeringskansliet och RRV vid utformningen

av uppdraget, men då främst om omfattningen och tidspla-

nen. Vid RRV-revision beslutar Verket när, hur och på

en

vilket granskningen skall genomföras. Denna skill-

sätt som

nad är stor principiell betydelse med hänsyn till att RRV,

av liksom revisionsorgan i andra länder i liknande situationer, betonar oberoende och integritet.

En viktig aspekt gäller finansiering av kostnaderna för att utarbeta regeringsrapport. RRV får för varje år riks-

en en av dagen bestämd anslagstilldelning och fastställer för varje år en verksamhetsplan. Det är viktig del oberoendet att

en av verket själv inom de ramar regeringens och riksda-

- som gens beslut övergripande mål och medel för verk-

om om samheten utgör kan bestämma sin verksamhet. Ett

- om större antal regeringsuppdrag som tillkommer under året

skulle kunna riva verksamhetsplanen, och granskning-

upp ar som RRV anser vara angelägna skulle kunna "trängas ut". Därför är det viktigt att RRV får särskild finansiering för

regeringsuppdrag. Så är också fallet.

Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande

1986/ 87:29 att regeringsuppdragens volym inte får

vara sådan att den påverkar RRVzs huvuduppgift. Därför skall ersättning utgå för varje uppdrag som motsvarar kostnaden för uppgiften. Detta ledde till att RRV fick och får särskild

ersättning för regeringsuppdrag. Härigenom kan RRV full-

följa sin planerade verksamhet och dessutom fullgöra extra uppdrag genom att anställa extra arbetskraft för uppdraget eller för andra delar av verksamheten.

Regeringen utnyttjar båda revisionsavdelningama för olika

uppdrag. Dessa uppdrag har varken ifråga antal eller i

om

fråga om innehåll utgjort problem för RRVzs huvuduppgift.

Möjligen kan i en del fall sägas att uppdragen kunde ha fullgjorts av någon annan, t.ex. Statskontoret,

av men regeringen har valt att utnyttja RRV, kanske därför att RRV just

då inrymt den lämpligaste kompetensen. Min bedömning är alltså att regeringsuppdragen inte utgjort något problem, att

det varit värdefullt inte bara för regeringen uppdrags-

som givare att RRV utfört dem. Det har också varit värdefullt för

RRV, för kompetensutvecklingen inom verket, att fullgöra

sådana uppdrag. Detta så lange uppdragen

som finansieras ge-

nom särskild ersättning och år av måttlig volym.

Så till relationen revision politik. Det sägs i den prome-

moria ligger till grund för mitt uppdrag att det finns en

som skillnad mellan RRV och Riksdagens revisorer på denna punkt och att jag bör belysa denna skillnad och dess betydelse för kvaliteten i RRV:s granskning. Jag har i ett tidigare avsnitt belyst flera skillnader och likheter mellan de båda revisionsorganen. En skillnad gäller de båda revisionsorga-

granskningsområde. RRV:s granskning innefattar inte

nens statsmaktsnivån och de politiska målen för olika insatser.

En allmän utgångspunkt för revision i Sverige och i andra

länder är att revisionen inte har till uppgift att granska om poli-

tiska beslut är rätt sådant är inte möjligt att granska med

eller -

revisionella metoder. Revisionen kan granska medel och metoder för att nå olika mål. Den kan granska graden av måluppfyllelse och då kanske konstatera att vissa mål inte

uppfyllts. Det kan då ligga inom revisionens mandat att säga att regering och riksdag antingen måste ompröva mål eller ompröva medel och metoder. Den bedömningen kan kon-

vara troversiell den är möjlig att göra med ett revisio-

nog, men nellt arbetssätt. Det är emellertid inte revisionens uppgift att formulera mål och att göra politiska bedömningar.

Om vi då på skillnaden mellan RRV och Riksdagens

ser revisorer kan vi konstatera att det finns en skillnad i

granskningsområde och arbetssätt. RRV:s granskningsom-

råde omfattar inte statsmaktsnivån. Riksdagens revisorer har för finansiell revision endast gällande riksdagen

ansvar och riksdagsorgan och torde få det för regeringen och Rege-

ringskansliet. Riksdagens revisorer kan också förvaltnings-

revisionellt granska regeringens verksamhet, dock inte regeringens administrativa verksamhet är Konstitutionsut-

som skottets område.

Ett studium 300 granskningsärenden från Riksda-

av ca

revisorer under perioden mitten 1980-talet mitten gens av av 1990-talet visar att det inte finns någon revision som RRV inte skulle kunna ha gjort. Dock kan konstateras att det i Riksdagens revisorers granskningsplan för hösten 1996 in-

går några pågående och planerade projekt RRV

som sannolikt inte skulle kunna utföra. Det gäller en granskning i samarbete med riksdagens konstitutionsutskott rörande utbildningsdepartementets administration och kanske också

granskning mål- och resultatstyrning inom Kommu-

en av

nikationsdepartementet. RRV har dock medverkat i metodutveckling på detta område och då också gett råd

senare

och stöd till Regeringskansliet.

RRV lägger vikt vid att verket skall vara oberoende, att rapporterna skall vara objektiva. Det medför att verket inte kan verka inom det politiska området. Det kan noteras att också Riksdagens revisorer Revisorerna har

är varsamma.

ambition att så långt möjligt i sina rapporter. en vara ense Det är också enligt min mening en styrka om en enig riksdagsrevision kan stå för en rapport. Revisorerna skulle förlora i tyngd om en rapports innehåll skulle bestämmas

genom votering, kanske med röstsiffrorna sju-fem.

Så här långt förefaller det enkelt. Men Verkligheten är

vara inte alltid så enkel. Det kan svårt att granska medel och

vara metoder utan att komma in på mål. Det kan också vara svårt att dra klara gränser mellan politiska mål och metoder och medel. Och revisionsrapporter kan uppfattas olika, somliga läsare kan läsa in än andra. Och rapport kan i of-

mera en fentlig debatt komma att uppfattas på ett annat sätt än författaren tänkt sig. Revisorerna verkar i ett politiskt kraftfält. De får del av och har att värdera politiskt färgad information. Också de lägger vikt vid integritet och objektivitet

om kan de komma att hamna i den politiska debatten.

Min bild är att revisorerna förmått hantera de avvägningar som behövs detta område. Den skillnad finns mellan de bå-

som da revisionsorganen i fråga om granskningsområde och

arbetssätt följd vår författning och förvaltningsmo-

är en av dell. Som en utgångspunkt för min studie att revi-

angavs

sionen också fortsättningsvis skulle vara organiserad i två

grenar. Denna utgångspunkt- jag finner rimlig

som vara har varit vägledande för mina studier och mina analyser. Jag kommer dock att i det avslutande kapitlet, kapitel någ-

ge ra synpunkter på inriktningen av de båda organens arbete. I detta sammanhang vill jag endast framhålla att jag inte kan

finna att den nuvarande organisationsmodellen har någon

betydelse för kvaliteten i något revisionsorgans arbete.

Min uppfattning är framgått att revisionsorgan inte bör

som granska politiska mål, detta det enkla skälet att sådana frå-

av gor inte är reviderbara. Det kan naturligtvis finnas situationer då statsmakterna önskar inte bara granskning

en av nuläget inom ett verksamhetsområde, effektivitet och

av

produktivitet, av måluppfyllelse etc., utan också av de poli-

tiska målen för verksamheten. Statsmakternas syfte är kanske att överväga omprövning av de politiska målen. Re-

en visionen bör inte utnyttjas för en sådan uppgift. Om regeringen vill granska politiska mål bör det ske i annan form än via revision. Om riksdagen vill granska politiska mål bör det också ske i form än via revision, i första hand via ut-

annan skotten. Det finns ett bra instrument för politiska

mera prövningar, nämligen statens offentliga utredningar. I en sådan utredning kan arbetet få en önskvärd politisk förankring att representanter för olika politiska partier kan

genom medverka i arbetet. Den fortsatta inriktningen och ramen för arbetet kan anges i direktiven för utredningen. Utredningsresultatet kan sedan värderas i gängse ordning remissbe-

-

handling, propositionsarbete och riksdagsarbete. På en

punkt kan revisionsorgan medverka i denna kedja av händelser: Revisionens rapporter kan ett underlag för

vara en utrednings arbete, liksom naturligtvis för regeringen och för riksdagen. Så är också ofta fallet.

7.2 Revisionens planering och genomförande

Jag kommer i detta avsnitt att beröra några huvudpunkter i

själva revisionsprocessen vid förvaltningsrevision, plane-

en

ringen av granskning och genomförandet av den. Jag

en kommer att göra detta ganska kortfattat, eftersom denna del

revisionsarbetet har mindre betydelse för min huvudav uppgift: Att belysa den statliga revisionens roll som ett in-

strument för omprövningar och effektivitetsgranskningar. Revisionsprocessen kan dock vara av betydelse för revisio-

nens resultat, för den fortsatta relationen mellan granskare

och granskad.

Den första frågan vid planeringen av revisionens kommande verksamhet är varför just denna granskning bör göras vid just denna tidpunkt och vid denna myndighet alternativt av detta system/ denna struktur. Den statliga verksamheten är av så stor omfattning och rymmer så

många problem och mäter så många krav på utveckling och

förnyelse gallring av revisionsidéer måste ske. I-Iur

att en sker då detta

Det finns i revisionsorganens verksamhetsplaner vissa

Övergripande mål utgör grund för planeringen. Riksdagens

som

SOU l997zl8 67

revisorer skall Verka för ett rationellt och effektivt resursutnyttjande, de skall framför allt beakta frågor är vä-

som av sentlig betydelse för den statsfinansiella och samhällsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Riksrevisionsverket skall verka för effektivitet i staten och för

en god och säker ekonomiadministration. En central utgångspunkt för arbetet skall vara det statsfinansiella läget, och inom förvaltningsrevisionen vill man i första hand satsa på granskningar inom områden av stor statsfinansiell betydelse och områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt.

Dessa programmatiska, och ganska likartade, formuleringar ger den allmänna utgångspunkten. Det finns också en annan utgångspunkt som är ganska lika för båda organen. Riksdagens revisorer har som målsättning att under en viss period täcka alla utskottsornråden. RRV har en motsva-

rande målsättning att täcka alla departementsområden.

Den skillnad som finns mellan de båda organen då det

gäller att fånga idéer är naturlig med hänsyn till respek-

upp

tive organs förankring. Riksdagens revisorer säger att förslag till nya granskningar

kommer från riksdagsutskotten, revisorerna själva, tjänstemännen vid kansliet samt från allmänheten. Revisorerna har under senare år förstärkt kontakterna med riksdagsutskotten och deras kanslier, och åtskilliga av de nya idéerna kommer den vägen.

RRV säger att förslag till nya granskningar kommer från medarbetarna inom verket, från Regeringskansliet och från

riksdagsarbetet, ibland från myndigheterna och från den

allmänna debatten. RRV har ännu en viktig kanal, nämligen den årliga revisionens granskningar av ekonomi och verksamhet.

Sedan olika idéer sålunda insamlats sker bedömning

en och gallring. Den allmänna inriktningen verksamheten är

av

naturligtvis vägledande, också många andra faktorer är

men

viktiga. En sådan Viktig utgångspunkt är resurserna för

kommande år och likaså tillgången på personal med olika kompetens. Därtill kommer balansgången mellan krav på bredd, koncentration och fördjupning inom olika områden. RRV brukar betona dels att revisionen under längre peri-

en

od bör uppvisa bredd och mångfald och inriktad mot

vara väsentliga områden, dels att arbetet inom de stora sektorer-

bör uthålligt med ett antal granskningar under

na vara en

flerårsperiod.

Småningom växer fram en verksamhetsplan som styr arbetet under verksamhetsåret. RRVzs ambition är i allmänhet att kunna redovisa ett 20-tal fullföljda projekt varje år. Det är inte alldeles givet att ett projekt ingår i verksamhets-

som planen resulterar i en fullföljd rapport, även om så i allmänhet sker. Det är ofta lång väg från idé till verklighet, och

en justeringar av en plan kan ske av flera skäl.

Varje förvaltningsrevision brukar inledas med en förstudie.

Den utgör en prövning av projektets hållbarhet, av om det finns förutsättningar att arbeta vidare. Under denna fas sker

en ytterligare precisering av huvudfrågoma i granskningen, undersökning tillräckligt faktamaterial kan plock-

en av om

fram, samt problemen är reviderbara, möjliga att as av om granska med revisionell metod. Ännu ett inslag är att bedöma om en granskning kan vara av värde för fortsatt process, för förändring inom myndigheten, för regeringens styrning, underlag för beslut statsmakterna.

som av

En sådan förstudie tar ofta månader, ibland något

ett par längre. Om förstudien utfaller positivt, vilket den oftast gör, går projektet över i en huvudstudie. Då fastställs en projekt-

plan som anger granskningens syfte, omfattning och inriktning. En arbetsplan med budget, tidsplan och personalplan

fastställs också. Mera underlag för det fortsatta arbetet samlas in, projektet introduceras vid berörd myndighet, som normalt utser några kontaktpersoner med RRV. Därefter följer ett skede av bearbetning och analys, av intervjuer

och samtal, faktagranskning. Småningom har ett utkast

av till rapport vuxit fram. Den berörda myndigheten brukar

en få detta utkast för granskning, i första hand faktagransk-

ning. Myndighetens synpunkter kan föranleda bearbetning

på några punkter revisorerna finner att så bör ske. En

om granskning görs i allmänhet av ett par revisorer, i större projekt kanske tre. l slutskedet av arbetet kan ibland andra medarbetare inom verket komma in i bilden, medarbetare med lång erfarenhet eller med specialkunskaper. Därefter fastställer chefen för revisionsavdelningen rapportens innehåll. Rapporten trycks och sänds till berörd myndighet och

till Regeringskansliet, berört departement och Finansdepar-

tementet.

En huvudstudie omfattar ofta tid sex-åtta månader,

en om om projektet är stort längre tid. Det är sålunda inte ovanligt att revision tar omkring ett år att genomföra. Variatio-

en

nerna är emellertid betydande, beroende på personalinsatsen och granskningens omfattning och svårighetsgrad.

En revision är en process i samverkan. Det är en öppen, kommunikativ Det är revisionsorganet har att

process. som besluta om huruvida en revision skall ske, när den skall ske, vilken omfattning den skall ha etc. Det är självfallet värdefullt om båda parter revisionsorgan och berörd myndighet

-

är ense om alla steg i processen. Så är också ofta fallet. En myndighet kan ibland önska att revisionen borde ske vid en

tidpunkt, ha inriktning och annan upplägg-

annan annan ning. Sådana synpunkter kan ibland föranleda justeringar av planeringen, men det är ändå alltid revisionsorganet som

har att fastställa revisionsplanen.

Också om idealet är att revisionen sker i en förtroendefull relation, i ett samspel mellan granskare och granskad, kan naturligtvis störningar förekomma i olika steg i processen. Revisorn kan få silad och färgad, kanske motsägelsefull, information inom myndigheten. Han kanske till en början

missar de grundläggande problemen och kommer in på sidospår. Verksledningen och andra inom en myndighet har ett informationsövertag. Normalt är emellertid myndighe-

terna positiva till en revision. De är angelägna om goda kontakter under arbetets gång, de plockar gärna fram information och bidrar till att få fram erforderligt underlag.

Att förvaltningsrevisor är svår uppgift. En revisor skall

vara en

ha goda kunskaper, framför allt förvaltning och ekono-

om mi. Det finns naturligtvis inte revisorer med specialkunskaper inom alla de områden som granskas, detta även om

RRVzs avdelning för förvaltningsrevision

effektivitetsrevision omfattar ett 100-tal anställda. En revi-

sor bör ha god allmänorientering och kunna tillgodogöra sig

så mycket av kunskaper också inom specialområden att

han/ hon kan "förstå språket" och kunna bedöma innehållet i information. En revisor bör vara analytisk och ha stark integritet och gott omdöme samt god kontaktförmåga.

RRV fastställde hösten 1994 några riktlinjer för arbetet med

förvaltningsrevision, God sed i ejjfektivitetsrevisionen. Det do-

kumentet bygger på svenska och internationella erfarenhe-

ter. Huvudpunktema är att granskningar skall genomföras

med integritet och noggrannhet och att arbetet skall känne-

tecknas objektivitet, saklighet och lyhördhet. Det sägs att

av

granskningar skall planeras omsorgsfullt och att de granskade skall informeras inriktning, omfattning, genomfö-

om

rande och tidsplan. Slutliga beskrivningar, iakttagelser,

analyser och rekommendationer skall vara faktagranskade och rättvisande samt väl underbyggda, balanserade och korrekt kommunicerade med direkt granskade organisatio-

Revisionsrapportema skall redovisa utgångspunkter

ner. och använda metoder, väsentligt källmaterial, väsentliga fakta och argument samt slutsatser och förslag.

Det är min uppfattning efter studium av många revi-

sionsrapporter utgivna under senare år att revisionen följer

dessa riktlinjer och arbetar enligt god revisionssed. Naturligtvis kan vi finna rapporter inte uppfyller alla krav på

som kvalitet, där misstag har gjorts under revisionsprocessen. Men sådana rapporter är få.

7.3¶Revisionens resultat

En avgörande fråga vid bedömning av revisionens betydelse

är vilka resultat den uppnår. Det är rimligt att statsmakterna, som satsar betydande resurser på revision, begär att de skall få utbyte av satsade medel, precis som de begär detta på andra områden. Man kanske t.o.m. skulle kunna säga att kraven på revisionsorganen bör ställas högre än på andra. De ställer i sin tur krav på de organ som de reviderar. Revisionsorganen bör därför nå goda resultat, de bör vara effektiva och produktiva och de bör ha god ekonomiad-

en ministration. Och de bör ha utvecklat bra metoder för att utvärdera och följa upp sin egen verksamhet.

Och revisionsorganen gör naturligtvis utvärderingar och

uppföljningar av sin egen verksamhet. Särskilt RRV har under lång tid arbetat med att utveckla metoder för uppfölj-

ning och utvärdering. Verket mäter egna produktionsmål,

kvalitetsmål och effektivitetsmål och följer utfallet

upp av såväl finansiell revision som förvaltningsrevision.

Samtidigt är verkligheten den att det är svårt att mäta resultat. Det är svårt att mäta produktivitet och framför allt att väga in kvalitet i dessa mätningar. Som redan nämnts, i kapitel har Statskontoret och Riksrevisionsverket fått i upp-

drag att utvärdera hur väl och ändamålsenligt myndigheter

med för olika typer verksamhet har redovisat ansvar av produktivitet och kvalitet och att lämna förslag till hur analyser produktivitet och kvalitet bättre kan utgöra ett redav skap för regeringens styrning och uppföljning. Det är svårt inte omöjligt att mäta revisionens remen sultat. Det är framför allt svårt att mäta vilka resultat som

uppnås förvaltningsrevision. Inom den finansiella

genom revisionens område finns lagar och regler, det finns normer att revidera mot. Det är naturligtvis inte så enkelt att alla frågor kan besvaras med "ja eller nej", det finns men

"svarsintervall" för många frågor. Inom förvaltningsrevisio-

område finns också lagar och regler som anger svar på nens

många frågor, för väsentliga frågor som gäller en myn-

men

dighets verksamhet graden av måluppfyllelse, sätt att ar-

beta, organisation verksamheten etc. finns inte några av -

entydiga svar.

Det finns också olika dimensioner av resultat. Jag kommer att redovisa resultat i meningen hur många "påpekanden" som åtgärdats myndigheten eller regeringen och hur av av

många "åtgärder" har inletts eller genomförts av myn-

som digheten eller regeringen till följd av revisionsrapporter. Men revisionens arbete kan värdefullt och ge resultat vara också i andra former. Sannolikt är det så att medvetandet att det finns efom en fektiv revision har förebyggande ejfekt. Också om vi utgår en från att varje myndighet har ambition att följa lagar och en regler, att arbeta på ett bra sätt och att försöka uppfylla de mål statsmakterna angett för myndighetens verksamsom het, så kan ett tillkommande "tryck", ett medvetande att om ekonomi och verksamhet granskas, att resultaten följs upp och värderas, medverka till att myndigheten arbetar bättre. Förekomsten revision kan innebära anställd av en att en eventuellt skulle känna frestelsen att manipulera redosom visningen för vinning avstår från att göra detta. Det är egen omöjligt att avgöra hur starka sådana förebyggande effekter

är, men de finns där. Det är också trygghet för skattebeen talarna att veta att det finns god revision. en Revisionen kan också ha attitydpåverkande effekt. En revien sion som verkar för resultat kan medverka till resultaten kultur inom myndigheterna, till ett större medvetande om att resurserna måste utnyttjas på bästa möjliga sätt. Det finns två sidor detta. Dels intern aspekt, att myndigheav en tens ledning och alla anställda satsar på att nå goda resultat, på effektivitet och produktivitet. Dels extern aspekt, att en medborgarna, skattebetalarna, får känsla att verksamen av heten är effektiv, att exempel på fel och brister, på ineffektivitet etc. inte bara upptäcks utan också att staten/ ägaren är angelägen om att rätta till bristerna. Jag är medveten att det kan finnas vinkel på om en annan frågor rörande revision attityder debatt. Framför allt bru- - kar en del myndighetschefer säga att revisionen kan ge en felaktig bild av en myndighets verksamhet. Företrädare för revisionsorganen kan ibland medge att den yttre bilden, den bild som massmedia redovisar, kan vara ofullständig, alltför vinklad. Och häri ligger ett problem inte bara gäller för revisom sionen utan för många och verksamheter. organ Verkligheten är inom den finansiella revisionens område att de flesta myndigheter får "ren" revisionsberättelse en - 1995 reviderades 450 och RRV lämnade i 15 fall ca organ en revisionsberättelse med invändning. Det fanns alltså anledning att komma med någon starkare kritik rörande ekonomi och verksamhet gentemot drygt tre procent de revideraav de organen. Det är allvarligt det är ändå relativt nog, men en liten andel. Också inom förvaltningsrevisionen finner revi-

sorerna ofta att myndighet i väsentliga avseenden funge-

en rar bra, att den i några avseenden skulle kunna fungera men bättre. Sådana nyanserade bilder redovisas emellertid inte så ofta i massmedia. RRV brukar i sina årliga rapporter till rege-

ringen ha en formulering illustrerar problemet:

som "Verkets rapportering är naturliga skäl orienterad mot av det som fungerar mindre väl, vilket gör att full rättvisa inte ges åt det fungerar bra." som Det finns tyvärr inga enkla lösningar på detta problem. Kanske kunde det reduceras representanter för om massmedia skulle få information revisionens arbete och mera om

de statliga verksamhet. Och naturligtvis om

om organens antalet fall kritik ytterligare skulle minska. av Revisionen kan ha ännu effekt, nämligen som kanen skapsförmedlare och för råd och stöd åt myndigheterna. En att ge revisor är inte kommer på besök då och då en person som och finner några fel och säger att så får inte göra. Det man handlar också att förmedla kunskaper. En revisor skall om väl känna regler och metoder, skall kunna förmedla nya erfarenheter sätt att arbeta inom olika myndigheter och om också råd och stöd. Denna del av revisorernas arbete har ge ökat under år. Det finns starkt växande efterfråsenare en på sådana insatser. Också effekterna av revisorernas gan om arbete med råd och stöd och kunskapsförmedling inte kan mätas exakt så är det sannolikt att dessa insatser medverkat till att myndigheternas ekonomiadministrativa standard förbättrats och att produktivitetsutvecklingen inom statsförvaltningen nu är positiv. Så till revisionens resultat i meningen hur många "påpekanden" åtgärdats och hur många "åtgärder" som inletts eller genomsom förts till följd av revisionens rapporter. Först några data den finansiella revisionen. RRV redoom visar i sina verksamhetsberättelser och årliga rapporter de invändningar gjorts i revisionsberättelsema och vad som

hänt i anledning invändningar och rapporter till

som av

myndighetsledningarna. Jag har tidigare nämnt att antalet

revisionsberättelser med invändning 1995 15 och att det var år lämnades 120 rapporter till organisationernas samma ca styrelser och ledningar. Det finns variationer mellan olika år, det avgörande i detta sammanhang är inte det exakmen ta antalet utan vad händer med anledning av RRVzs som

påpekanden.

Ett RRVzs Verksamhetsmål är att verka för att invändav ningar i revisionsberättelser och påpekanden i rapporter

åtgärdas revisionsobjekten eller regeringen inom ett år

av av från revisionsårets slut. De uppföljningar som RRV gjort under år visar att 90 procent av de väsentliga påpekansenare dena i den årliga rapporten har åtgärdats inom ett år. Det tyder på att myndigheterna "tar till sig", att de försöker rätta till fel och brister, förbättra sin ekonomiadministration och verksamhet.

Detta måste sägas vara ett gott resultat vi strax skall

- som se ett långt bättre resultat än det gäller för förvaltnings-

som revisionen. Ett skäl till de goda resultaten för den finansiella revisionen är att den revisionsformen är granskning mot

en

normer, mot lagar och regler, ihögre grad än vad gäller

som

för förvaltningsrevisionen. Revisionen kan kraftfullt peka på

fel och brister, t.ex. då det gäller årsredovisningens form och

innehåll, resultatredovisningen, ledningens kontroll och den

interna kontrollen samt vid hanteringen av EU-medel.

Mera allmänna synpunkter, kan gälla många

som myndigheter, kan återkomma år efter år i RRV:s årliga rapporter.

De kan exempelvis gälla myndigheternas ekonomiadminist-

rativa standard, som RRV menar är otillräcklig med hänsyn till de växande kraven. l-lär bör dock tilläggas att myndigheterna under senare år gjort stora insatser på det ekonomiadministrativa området och att standarden är vä-

numera sentligt bättre, i flera fall på hög nivå.

Tidigare fanns flera exempel på att RRV kunde rikta kritik

mot del myndigheter flera år i följd. Sådana exempel är

en

mindre vanliga, dock kan noteras att 1995 då nu - som nämnts 15 organisationer fick revisionsberättelse med invändning hade två organisationer fått invändning två år i

-

följd och en fyra år i följd. Då det gäller förvaltningsrevisionen vill jag först nämna någ-

ra data Riksdagens revisorer. Revisorerna brukar i sin

om verksamhetsberättelse bl.a. redogöra för slutbehandlade

granskningsärenden och följa upp vad som hänt. Inom

Riksdagens finansutskott har också gjorts studie med

en anledning av revisorernas förslag. Undersökningen gällde

fyra riksmöten, från 1990/ 91 till 1993/94. Under de åren behandlades 59 yrkanden i 26 skrivelser från revisorerna. Av yrkandena har bara fem bifallits, 22 delvis bifallits och 32 föranlett avslag, och de 26 skrivelserna har sju avslagits i

av sin helhet eller lagts till handlingarna. Det är sålunda

gans-

ka många yrkandena har avslagits riksdagen. Det

av som av bör emellertid betonas att skälen till detta kan variera. I

en del fall hade initiativ till åtgärder vidtagits på annat håll, i andra fall hette det att pågående eller aviserade utredningar inte skulle föregripas. Det bara i ett mindre antal fall

var

som riksdagen direkt motsatte sig föreslagna åtgärder.

SOU l 997: l 8 75

Det bör också tilläggas att genomslaget för Riksdagens re-

visorers rapporter förbättrats under senare år. Revisorerna säger i sin verksamhetsberättelse för 1994/ 95 att riksdagen "i huvudsak" ställt sig bakom två tredjedelar av förslagen.

Det betyder inte att så stor andel av förslagen genomförts, och i synnerhet inte genomförd åtgärd beror på någon

att en revisionsrapport. Men att genomslaget framför allt genom- slaget i massmedia förbättrats under år är klart. - senare l revisorernas berättelse kan exempelvis finnas följande beskrivning av vad som hänt med en revisionsrapport:

En kommitté har tillsätts och den kommer att behandla 0 de frågor togs i revisorernas skrivelse. som upp En utredning har tillsatts. 0 En parlamentarisk utredning har tillsatts. 0

I departementet finns arbetsgrupp.

0 en Revisorernas granskning har bidragit till att etablera en 0 rimlig praxis. Ett förslag föranledde tillkännagivande utskottet, öv- 0 av

rig förslag avstyrktes.

Utskottet instämde i alla stycken med revisorernas be- 0 dömningar, hänvisade samtidigt till regeringens nya men

åtgärdsprogram. Riksdagen beslutade i enlighet med revisorernas förslag.

RRV brukar årligen redovisa utfallet av förvaltningsrevisio-

i särskild skrift visar utfallet av tre års gransknen en som ningar. Som framgått tidigare mäts utfallet av den finansiella revisionen att vad hänt inom ett år genom man ser som från revisionsårets slut. Förvaltningsrevisionen har ett längperspektiv. Det är rimligt med hänsyn till att en förvaltre ningsrevisionsrapport ofta kräver längre beredningstid. Det kan ofta handla fortsatta utredningar, tidskräom om mera vande ändringar system och strukturer. av En granskning några års rapporter under 1990-talet viav att RRV bedömer att 60 procent av förslagen i rapportersar ca helt eller delvis har genomförts, 35 procent har beaktats eller na ca delvis genomförts medan 5 procent inte har genomförts. Också ca för RRV kan det intressant att på några av beskrivvara se ningarna av vad som hänt med en revisionsrapport

0¶Rapporten lämnade inga förslag.

0 Inget utfall hittills.

0¶Myndigheten har genomfört några förslag, övriga har

inte beaktats.

0¶Inom myndigheten pågår arbete.

0 Förslagen har delvis beaktats. 0 Regeringen har tillkallat särskild utredare. en

0¶Utredningen fick tilläggsdirektiv.

0¶Förslagen är under beredning inom Regeringskansliet.

0¶Förslagen har genomförts eller håller på att genomföras.

0¶Samtliga förslag har beaktats.

0 Regeringen föreslår i proposition...,

Det bör betonas att de redovisningar från de båda revisionsorganen som jag nyss nämnt inte ger entydiga svar på frågor om revisionens resultat. Det kan inte alldeles enkelt vara att dra en klar gräns mellan de båda kategorierna

"Förslagen har helt eller delvis genomförts" och "Förslagen

har beaktats eller delvis genomförts". Det är inte lätt att påvisa klara orsakssamband mellan ett förslag och ett beslut eller en åtgärd. Det kan finnas flera skäl till åtgärd eller en ett beslut. Revisionsrapporten kan ett skäl, det kan vara men finnas andra, t.ex. politiska skäl. RRV markerar i sina treårsrapporter att verket genom att revision redovisas under en rubriken "helt eller delvis genomförts" inte sagt att ett beslut/ en åtgärd alltid skall direkt effekt revises som en av sionen. RRV markerar också att redogörelsen skall ses som

en ögonblicksbild och inte ett slutligt svar på frågan ut-

om fall. Det kan i många fall ta flera år innan förändringar kommer till stånd. Det nu redovisade föranleder två reflexioner från min sida. Den ena gäller skillnaden i för revision respek-

utfall finansiell

tive förvaltningsrevision. Varför kan den finansiella revisionen redovisa ett positivt utfall 90 procent förvaltningsom men revisionen ett positivt utfall om "bara" 60 procent Det är enligt min mening inte möjligt att göra så enkla jämförelser. Den finansiella revisionen är i hög grad granskning mot en lagar och regler och Det är rimligt, t.o.m. nödvännormer.

digt, att RRV får ett högt genomslag för sina påpekanden på

detta område. Inom förvaltningsrevisionen sker revisionen

bara till viss del mot lagar och regler och normer. Där handlar det mera om faktorer som är svåra att mäta, om effektivitet och produktivitet och kvalitet. Ibland kan meningarna vara delade om hur en uppgift på bästa sätt skall lösas. Ibland måste ytterligare utredningar göras innan en

myndighet kan hantera förslagen. Ibland måste offentlig

en utredning tillsättas innan regering och riksdag kan göra det. Det kan alltså ta tid att hantera en förvaltningsrevisionsrapport. Sådana rapporter kan också möta motstånd, inte bara från berörd myndighet och kanske berört departement, utan också från intresseorganisationer inom området. Rapporten kan komma vid "fel tidpunkt", beslutsmaskineriet förmår inte just då hantera rapportens förslag.

Summan detta är att det kanske bör betraktas som ett

av gott resultat förslagen i drygt hälften rapporterna helt

om av

eller delvis genomförs och om förslagen i ytterligare en be-

tydande andel av rapporterna beaktas eller delvis genomförs. Till bilden hör dessutom de effekter förebyggande,

-

attitydpåverkande, kunskapsförmedlande som jag också

nämnt i detta avsnitt.

Min andra reflexion gäller att RRV obestridligen har ett bättre

utfall än Riksdagens revisorer då det gäller förvaltningsrevision.

Denna uppfattning bygger jag inte bara på studium av de båda revisionsorganens egna berättelser utan på försök att närmare följa ett antal revisionsrapporter från respektive organ. Det kan bero på att RRV med sitt ansvar för båda revisionsformema har närmare kontakt med myndigheterna och därigenom kan utforma förslag är konkreta,

som mera som mera direkt berör myndigheternas verksamhet. Det kan också bero på att RRV med sin förankring direkt kan

mera komma med förslag in i regeringens och Regeringskansliets

beredningsprocess och beslutsprocess, bl.a. förslag som kan hanteras i budgetprocessen.

Jag vill sammanfatta min analys på följande sätt.

Revisionen är av stort värde för statsmakterna, för myndigheterna och ytterst för medborgarna. Den kan också uppvisa goda resultat sitt arbete. Det gäller såväl för den finansiella

av

revisionen för förvaltningsrevisionen. Förvaltningsrevi-

som sionen är ett bra instrument för utveckling och förnyelse inom den statliga verksamheten och har varit en viktig aktör

i förändringsarbetet under år.

senare

Revisionens framgång och styrka beror förutom på den

egna kompetensen på den omgivning i vilken den verkar.

- Att revisionen kunnat flytta fram sina positioner under de senaste 20 åren beror i hög grad på den samhällsekonomiska

och statsfinansiella utvecklingen och den förvaltningspolitiska

utvecklingen. Det är helt enkelt så att revisionen har ett svårare arbetsklimat i en situation av harmoni, av tillväxt i ekonomin och balans 1statsfinansema och få förändringar inom

förvaltning och förvaltningspolitik. De senare 20 åren har

präglats av problem inom sarnhällsekonomi och statsfinan-

ser och av betydande förändringar inom förvaltningspolitik

och statlig verksamhet. Det har betytt ett gott arbetsklimat för revisionen

Avgörande är också statsmakternas engagemang i revisionen, att regering och riksdag lyssnar på revisionens signaler. Det växande intresset för effektivitet och produktivitet, för ut-

värderingar och uppföljningar hänger nära

- som samman med den utveckling jag nyss nämnt- har betytt mycket för revisionens arbete. Det har gett den förankring och

tyngd som är nödvändig. Det är exempelvis betydelsefullt

att regeringen i budgetpropositionen och i andra

numera propositioner anger olika myndigheters övergripande mål och prioriterade uppgifter, och dessutom resultatbe-

gör en

dömning och ställer krav på resultatredovisningar

och upp-

följningar.

Särskilt viktigt för RRV har varit att regeringen i budgetpropositionen och i andra sammanhang kommenterat revi-

sionsberättelsema. Några exempel på formuleringar:

0 Att erhålla revisionsberättelse med invändning är allvar-

ligt då det riskerar att leda till att skattebetalarnas förtro-

ende för statsförvaltningen minskar.

0¶Regeringen anser att både målforrnuleringar och resultat

i förhållande till målen måste förbättras. 0 Myndigheternas internkontroll har klara brister. Detta

förhållande är oacceptabelt.

0 Regeringen instämmer i kritiken..., bristerna skall tas

upp

i en dialog med X verkets ledning.

- 0 Y verket har inte redovisat Verksamhetsmål för de olika

verksamhetsgrenama och har inte heller på ett tillfredsställande sätt redovisat hur resultaten har utvecklats.

0 utgår regeringen från att resultatredovisningen fr.o.m.

--nu kommer att uppfylla ställda krav på resultatinformation.

o Z verkets resultatredovisning saknar väsentlig informa-

tion vad analys i förhållande till målen, väsentliga

avser

slutprestationer och kvalitet i slutprestationema. Rege-

ringen anser att RRV:s invändningar är av sådan art att skyndsamma åtgärder krävs för att förbättra resultatre-

dovisningarna. Regeringen följer utvecklingen och för-

väntar sig att redovisningen framdeles kommer att motsvara regeringens krav.

Och slutligen en mening budgetpropositionen 1997

ur

prop. 1996/ 97:1. "De granskningar RRV utfört är

som av stort värde för regeringens och myndigheternas arbete."

Det är sådana signaler revisionen tyngd. De markerar

som ger "ägarnas" engagemang och gör att myndigheterna tar revisionen med större allvar.

Jag vill slutligen tillägga några mera personliga synpunkter

som jag mött i många samtal med ledande tjänstemän inom Regeringskansliet och ledande tjänstemän inom ett flertal statliga

myndigheter. Vad jag nämner är just synpunkter jag

som

inte kan värdera objektivt och med vanlig utredningsmetod,

men i några fall dock kommentera. Jag har emellertid mött dem så ofta att jag vill återge dem, eftersom de bild

ger en av revisionens arbete och olika uppfattningar revisio-

av om nen.

Det är naturligt att det finns många och mångskiftande

uppfattningar om revisionsorganens arbete. Revisionens verksamhet är på flera sätt kontroversiell. Den sysslar med att granska, bedöma och värdera andras verksamhet. Den arbetar i ett kraftfält riksdag, regering, myndigheter,

- men också olika organisationer och intressen, partier,

massmedia, allmän opinion etc.

De granskade kan i flera fall ha svårt att hantera revisionens kritik. De kan anse kritiken "orättvis", de kan ha

vara annan mening hur verksamheten faktiskt fungerar och

om bör fungera. De kan medvetna "missar",

vara om men mena

att orsakerna till sådana missar ligger utanför myndigheten.

De aktuella arbetsförutsättningama kan vara besvärliga, det

kan handla om ett krångligt regelverk, om alltför snabba

förändringar regelverk och alltför knappa i

av om resurser förhållande till kraven. De kan medge att kritik på några punkter är berättigad, men också mena att den på andra är oberättigad och då bli störda över att massmedia endast rapporterar om saker som inte fungerar, medan vad som är bra sällan omnämns. Allt detta gör att det ofta finns moment

spänning mellan ett revisionsorgan och ett revisionsobav

jekt.

Det är sålunda naturligt att det finns olika uppfattningar om revisionsorganens arbete. Detta gäller i synnerhet beträffande förvaltningsrevisionen. Det beror bl.a. på att de rapporterna oftare behandlas i massmedia än den finansiella revisionens berättelser. Det beror också på att den finansiella revisionen mera är en granskning mot lagar och regler och normer, medan förvaltningsrevisionen rymmer mera av värderingar och faktorer som är svåra att mäta och dessutom mera berör myndighetens organisation och verksam-

het och myndighetsledningens arbete.

Det skulle enligt min mening vara mera oroande om det inte funnes debatt om revisionens arbete. Det vore också oroande om reaktionerna vore entydigt och enbart positiva

då kunde man fundera över revisionen är tillräckligt

om kraftfull, eller reaktionerna entydigt och enbart

om vore negativa då kunde man fundera över om revisionen arbe-

tar på fel sätt. Revisionen skall granska och ibland kritisera, men den skall också stödja och stöd blir mest effektivt om det kan utformas i samverkan.

Jag har mött många positiva synpunkter i mina samtal.

Verkschefer, ekonomichefer och andra inom ledningen för statliga myndigheter menar att en god revision inte bara är

nödvändig, den är också värdefull för myndigheterna.

0 Revisionen är ett stöd i myndighetens, framför allt myn-

dighetsledningens vardagliga arbete. Framför allt är den

ett stöd för verksledningen i arbetet på att utveckla och förändra.

0 Revisionen skapar ett medvetande bland de anställda, ett medvetande vikten "ordning och reda" och om av om statsmakternas krav på resultat. 0 Revisionen medverkar till att allmänheten och ägaren får förtroende för myndigheternas arbete förutsatt att revisionens resultat är positivt. 0 Revisionen bidrar till att överföra kunskaper och erfarenheter och därmed till ett bättre resultat myndighetens av arbete.

Inom Regeringskansliet sägs att revisionen har spelat en

viktig roll i års förändringsarbete, framför allt har

senare den medverkat till förbättringar på det ekonomiadministra-

tiva området. Revisionsrapporterna är ofta ett bra underlag i

budgetprocessen och för statsmakternas beslut. Jag har också mött del mindre positiva och kritiska en synpunkter. De kan ibland gälla aktuella erfarenheter, ibland förhållanden inte längre är giltiga, erfarenheavse som men ten lever ändå kvar och kan prägla den aktuella bilden.

0 Revisionen tar ibland för "små" saker, bagateller, upp formaliteter. Min reflexion är att så kan fallet, vara men

huvudinriktningen är likväl nyckelorden "väsentlighet

och risk".

0¶Revisionen tar problem verksledningarna redan

upp som är medvetna problem redan är under hantering. om, som Det är då inte "rättvist" att få kritik på sådana punkter. Min reflexion är att så kan fallet, revisionsrapvara men portema kan då medverka till att förändringarna kan ske snabbare och kanske bli omfattande. En grundregel mera bör dock vara att revisionsrapport skall tillföra en ny kunskap och medverka till resultat. 0 Revisorerna har inte alltid tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att så säkra de ibland är och för att vara som fånga upp problem på ett bra sätt. Min reflexion är att så kan vara fallet, även revisorns roll inte måste att om vara "kunna allt bäst", rollen är att bidra med kunskaper mera och erfarenheter, att på professionell grund kritisera fel och brister och värdera och bedöma system och metoder. Kraven på revisorer måste emellertid höga. vara

Revisorerna bör inte på en gång utveckla och granska 0 system. Denna synpunkt brukar gälla RRV. Den är oftast

principiell karaktär, kan också konkret gälla fall av men

vid den myndigheten. Det finns verksledningar

egna som menar att om RRV utvecklat ett system så skall myndigheten sedan "slippa" kritik, detta trots att RRV alltid framhåller att verksledning har ansvar för beslut

en oberoende medverkat i utvecklingen. Det är

av vem som

här viktigt att såväl principiellt praktiskt betona den

som

markering riksdagen, regeringen och RRV själv

som gjort, nämligen att revisionen skall bedrivas oberoende, även i förhållande till den normerande verksamheten vid verket. Revisorerna står för nära den politiska miljön. Då det o gäller Riksdagens revisorer sägs att revisorerna är

riksdagspolitiker och att de granskar från den utgångs-

punkten. Då det gäller RRV sägs att revisorerna står för nära regeringen, eller i vart fall Regeringskansliet, och

därmed är påverkade av Regeringskansliets aktuella vär-

deringar. Det sägs ibland att RRV står för nära Finansde-

partementet, eller snarare departementets budgetavdel-

ning. Detta senare sägs i synnerhet inom Regeringskansliet, alltså inom fackdepartementen, och då främst i situa-

tioner då de departementen upplever inte bara budge-

tavdelningen utan också revisionen, främst RRV, som "motståndare".

0¶Inom Regeringskansliet upplevs revisionsrapportema

ibland besvärliga. Det kan bli besvärliga debatter i

som massmedia, riksdagsledamöterna kanske ställer besvärli-

frågor till vederbörande statsråd. Också här gäller att ga sådana reaktioner i första hand finns inom fackdepartementen. De "vämar" ofta om "sina" myndigheter.

Jag skall inte försöka bedöma vad som kan vara "rätt" eller "fel" av nämnda omdömen. Jag noterar bara att de finns och vill betona att det är viktigt att revisionsorganen är medvet-

att de finns. na om Ett revisionsorgan har att utföra en balansgång. Revisionen bör på en gång stå nära ägaren och ha distans till ägaren. Detta gäller oberoende riksdag eller regering som

av vem - kan betraktas ägare. Närheten underlättar informa-

som

tionsutbyte och ökar genomslagskraften för revisionens ar-

bete. Distansen ökar oberoendet och tilltron till revisorernas integritet. Samma gäller i fråga om relationen revision

myndigheter. Det bör finnas en närhet, revision är en process i samverkan. Det bör också finnas en distans, revisorer-

na skall göra sina bedömningar på professionell grund och

utan hänsyn till relationer och bindningar.

Ibland ställs frågan: Vem reviderar revisorerna Det berättigad fråga, också revisorers verksamhet

är en

bör granskas. Det finns en revision, frågan är snarast om den kan och bör kompletteras. Riksdagens revisorer avger

årlig verksamhetsberättelse, som granskas av riksdagen en Finansutskottet. RRV avger en årsredovisning, som granskas av regeringen. l båda fallen utgör berättelserna ett av

underlagen i budgetbehandlingen, och riksdagen och

regeringen gör sina bedömningar av Verksamhetsmål och verksamhetsresultat.

Finansiell revision, årlig revision, görs av revisionsföretag på marknaden respektive av Revisionskontoret vid Rege-

ringskansliet. Som tidigare nämnts torde förändringar av

denna revisionsorganisation komma att ske inom kort, förändringar kommer att innebära förstärkt och obero-

som en ende finansiell revision. Det finns dock inget som

organ

fullgör vanlig förvaltningsrevision. Man kan emellertid säga

att revisionens rapporter och verksamhet granskas och värderas berörda myndigheter, regeringen och av riksda-

av av

gen. Revisionsorganens arbete har också granskats av ett

flertal utredningar under 1980- och l990-talen. Det torde också vara den lämpligaste formen för en mera ingående granskning av revisionsorganens uppgifter och organisation.

Jag vill betona att det är viktigt för revisionens utveckling att revisionsorganen själva arbetar med utvärdering och kvalitetssäkring av sitt arbete. Likaså måste revisionsorganen själ-

va aktivt arbeta med personalutveckling. Revisionsorganen

bör också nära följa den internationella utvecklingen och

utbyta erfarenheter med revisionsbyråer och konsultbolag i Sverige. De bör likaså nära följa metodutveckling och forskning,

framför allt inom ekonomiska och andra sarnhällsveten-

skapliga områden.

8. Tänkbara

utvecklingslinjer

Den statliga verksamheten och den statliga revisionen har i flera avseenden förändrats under de senaste 20 åren. Jag har

tidigare, i kapitel nämnt några huvudpunkter i dessa förändringar:

0 Den statliga verksamhetens omfattning har förändrats av

statsfinansiella skäl, också till följd debatten

men av om

offentlig sektor.

0 Den statliga verksamheten har ställts inför nya krav,

mött nya, snabbt växlande signaler. 0 Den statliga verksamhetens sätt att arbeta har förändrats,

från och regelstyrning till mål- och resultatstyr-

norm-

ning.

Förändringarna har självfallet påverkat förutsättningarna för

den statliga revisionen. I tid av förändringar av verksam-

en het, organisation och arbetssätt, tid med knappa

i en resurser och omprövningar av program, blir det viktigare att granska och kontrollera, att främja och stödja. Revisionen har fått starkare ställning i båda sina roller, kontrollör och

en som som

förnyare.

Vad kommer de närmaste åren att betyda för statlig verksamhet och statlig revision Också den ekonomiska utvecklingen

om skulle bli gynnsam och de offentliga finanserna förbättras torde det vara realistiskt att räkna med behov av fortsatta

besparingar, omprövningar och förändringar. Sådana förändringar torde komma att gälla väsentliga delar den

av statliga verksamheten, också organisation och sätt att arbeta. l regeringens budgetproposition för 1997 1996 / 97:1 sägs

följande:

"Det statsfinansiella läget kräver också be-

fortsatta

sparin gar och struktarförändarin gar i statsförvalt-

ningen. Med krympande resurser blir kravet att

åstadkomma en ejjfektiv statlig förvaltning allt vikti-

gare."

Propositionen innehåller också formulering som

en annan innehåller stora krav:

"Med en god produktivitetsutveckling kan myndighe-

terna bibehålla, eller öka, kvalitet och omfattning

sin service till medborgarna inom ramen för oföränd-

rade eller minskade resurser."

Detta budskap kan vara svårt att leva upp till, men är ändå

realistisk beskrivning nuläge och sannolik utveckling

en av

av den verklighet som förvaltningspolitiken har att hantera

och den verklighet i vilken revisionen har att revidera.

av

Det ingår i Förvaltningspolitiska kommissionens huvud-

uppdrag att bedöma behovet av framtida strukturföränd-

ringar i den statliga förvaltningen och huvudlinjema i den framtida förvaltningspolitiken. Som en grund för min analys

i denna rapport ligger en tro att förvaltningens organisation och sätt att arbeta kommer att fortsätta att förändras.

Min utgångspunkt är därför att den statliga revisionen kommer att ha en central roll också under kommande år.

Revisionens roll att granska och kontrollera kommer att förbli viktig. Denna uppgift har också vidgats genom den utformning som den årliga revisionen numera har, vilken bl.a. innebär ett delat ansvar för granskningen av myndighe-

ternas resultatredovisningar. Jag kan se flera fördelar med en

fördjupad samverkan mellan den finansiella revisionen och förvaltningsrevisionen under kommande år. De fortsatta förändringarna inom den statliga verksamheten med ännu starkare krav på mål- och resultatstyrning gör att det ofta kan vara

styrka revisorer med olika kunskaper och erfarenheen om

ter samarbetar i olika projekt. Enligt min uppfattning ligger

en del av RRVrs styrka i att verket inom sig inrymmer såväl finansiell revision förvaltningsrevision. Jag vill också

som erinra om att de båda revisionsformerna i flera länder är integrerade med varandra, och att revisionsorganens indel-

ning i avdelningar etc. bygger på andra grunder än revisionsform, t.ex. på departementsindelningen.

Kanske kan det ibland också finnas skäl för ett närmare samarbete mellan olika kontrollorgan. Jag vill erinra den

om i kapitel 4 omnämnda utredning Justitiekanslern fått i

som uppdrag att göra rörande behovet av att förstärka kontrollfunk-

tionerna inom den statliga förvaltningen. Justitiekanslern skall redovisa förstudie redan i februari 1997, och då finns yten terligare material för att bedöma behovet att förstärka av kontrollfunktionema och formerna för samverkan mellan av olika kontrollsystem. Jag vill redan säga att det enligt nu min mening finns goda skäl för att förstärka kontrollfunktionerna; Dels betydelsen att hushålla med tillgängliga av resurser och att ha en säker medelshantering. Dels betydelsen av medborgarnas tilltro till den statliga verksamheten. Det handlar då om tillräckliga för kontroll, fortresurser om

satt utveckling av kontrollorganens arbetsformer och om

nära samarbete mellan olika kontrollorgan. Jag kan flera se fördelar med fördjupad samverkan mellan olika konen trollorgan, sannolikt bara inom vissa men viktiga områden. Om också de närmaste åren kommer att innebära fortsatta

besparingar och fortsatta strukturförändringar inom den

statliga verksamheten finns det behov av en stark revision som stöd för omprövning och förnyelse. Revisionen har spelat roll en i detta arbete under gångna år och kan göra detta också under de kommande. Statsmaktema behöver stöd i form av

granskningar och information nuläge och utvecklings-

om tendenser inom olika områden den statliga verksamheav ten. Revisorernas granskningar har varit och bör fortsatt vara underlag för fortsatt beredningsarbete och för beslut. Särskilt förvaltningsrevisionens rapporter är värdefulla i detta arbete. De innehåller ofta förslag till förbättrad effekti-

vitet och betydande besparingar. Förvaltningsrevisionen har och bör fortsatt ha nyckelroll i förändringsarbetet.

en Jag vill också kort beröra statsmakternas utnyttjande de av båda statliga revisionsorganen, Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Jag har i denna rapport skildrat båda organens uppgift, organisation och arbete och redovisat några skillnader och några likheter mellan de båda organen. l den promemoria ligger till grund för min studie sägs som att en utgångspunkt bör vara att den statliga revisionen ock-

så fortsättningsvis skall organiserad i två

vara grenar, en underställd riksdagen och underställd regeringen. Det är en

en naturlig utgångspunkt för en studie detta slag, och

av min rapport innehåller inte några förslag gäller revisom

sionsorganens ställning och organisation.

Jag vill dock synpunkt rörande inriktningen de båda

ge en av organens arbete. Den är föranledd dels av mina iakttagelser

rörande organens nuvarande förvaltningsrevisionsprogram,

dels den aktuella debatten den statliga revisionen i

av om Finland. Därtill kommer, nämnts i kapitel sär-

som att en

skild utredning nu pågår om Riksdagens revisorers verk-

samhet, en utredning med uppgift att behandla frågor om den statliga revisionens framtida roll, organisation och finansiering. Den utredningen skall bl.a. överväga vilka totala

bör finnas och hur de bör fördelas samt avresurser som gränsningar och samverkansformer mellan RRV och Riksdagens revisorer.

Som jag nämnt tidigare i denna rapport, kapitel pågår också i Finland diskussion relationen mellan de båda revi-

en om

sionsorganen Riksdagens revisorer Statsrevisorerna och Statens

revisionsverk. Finlands riksdags revisorer betonade i ett utlåtande i september 1996 att organisationsfrågor är andrahandsfrågor, det centrala är revisionens förmåga att produ-

relevant information. De menade också att det finns cera märkbara skillnader i utgångspunkter för de båda organens arbete. Man bör därför nu koncentrera sig på att förbättra

samarbetsmöjligheterna i stället för på organisationsföränd-

ringar. Och i regeringens direktiv till i oktober tillsatt

en utredning om utveckling och organisation av revisionen i Finland sägs att både statsrådet regeringen och riksdagen har stora och växande behov information behoven

av men är olika. Såväl riksdagen som regeringen behöver därför tillgång till egna organ.

Mitt studium av de båda revisionsorganens program för förvaltningsrevisionen visar att det finns starka likheter i

inriktning och arbetssätt. De flesta förvaltningsrevisionella

granskningar som det ena organet gör skulle lika gärna kunna göras det andra. De båda utbyter infor-

av organen mation i samband med planeringen av kommande års verksamhet, och utbyte förekommer också i andra former, t.ex.

personal. Någon systematisk samverkan mellan de båda

av organen förekommer dock inte. Ett skäl till detta kan vara den principiella skillnad i arbete och beslutsform som jag

tidigare berört.

Det finns skäl att pröva gränslinjerna mellan de båda

nu orga-

arbete och likaså för samverkan. En utgångspunkt

nens former

förutom den enighet råder, nämligen att det bör fin-

varom nas två revisionsorgan kan vara att riksdagen och regeringen har olika behov av information och stöd. Det bör finnas skillnader mellan de båda revisionsorganens arbete, skillnader i arbetssätt, arbetsfält och arbetsmetoder. En naturlig

utgångspunkt kan att RRVzs granskningar inrik-

vara mera

tas på myndigheternas och regeringskansliets arbete och

behov av underlag för beredning och beslut, medan Riksda-

gens revisorers granskningar mera inriktas på riksdagens, främst riksdagsutskottens, arbete och riksdagsledamötemas

behov av underlag för att kunna följa beslut.

upp

Jag vill slutligen beröra fråga betydelse för revisio-

en av nens framtida arbete, nämligen Sverige och EU. Det sägs i den promemoria ligger till grund för mitt arbete att jag

som bör belysa hur den ökade europeiseringen i förvaltningen kan komma att påverka organisation och inriktning revi-

av sionen. Svaret på den frågan beror naturligtvis på hur

man

besvarar den grundläggande frågan vilken betydelse

om den ökade europeiseringen får på svensk förvaltningsorganisation och arbetssätt. Kommer den svenska förvaltnings-

modellen med självständiga myndigheter för

som svarar huvuddelen de verkställande uppgifterna inom den stat-

av liga sektorn att bevaras Eller kommer svensk författning och förvaltning att utvecklas mot internationell modell

en där ministerierna fullgör också verkställande uppgifter

Det är för tidigt på dessa frågor på basis

att svara av knappt två års svenskt medlemskap i EU. Vi kan konstatera att medlemskapet medfört ökade krav kontakt, information och

samverkan mellan regeringskansli och myndigheter. Det gäller

framför allt på vissa områden, särskilt markant inom jord-

bruksdepartementets område, det är rimligt att tro att

men detta kommer att gälla allt fler områden. Efter ett tillägg

1995 sägs numera bl.a. följande i verksförordningen:

"Myndigheterna skall ge regeringen stöd vid svenskt

deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen

genom att fortlöpande hålla regeringen

informerad om

hur verksamheten utvecklas. Myndigheterna skall

ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i E U som regeringen begär."

Vi kan sålunda räkna med ett närmande, mera av kontak-

ter mellan myndigheter och regeringskansli. Detta torde

emellertid komma att ske inom ramen för nuvarande för-

valtningspolitik. Den nuvarande svenska förvaltningsstruk-

turen med ett relativt litet regeringskansli med huvudsakligen politiska uppgifter och med många och ofta stora myndigheter med verkställande uppgifter kommer att bestå i

vart fall många år framöver även det innebär att Sveri-

- om ge och Finland därmed fortsätter att ha modell än

en annan andra EU-länder och arbeta på ett annat sätt än vad EUadministrationen i huvudsak vid. Svensk förvaltning

är van kommer dock att förändras på flera sätt. Fast tendenserna i

Europa är inte entydiga. Vi kan exempelvis notera

att en

pågående förvaltningsreform i Storbritannien innebär att

man på flera områden skapar myndigheter svensk typ.

av

Regeringen gör följande bedömning i budgetpropositionen

1997 prop. 1996 / 97:1

"Även den svenska förvaltningsmodellen är ån-

om

damålsenlig och i flera avseenden till fördel för stats-

förvaltningens arbete i EU så kommer också fortsatt-

ningsvis statsförvaltningens organisation och arbets-

former att behöva anpassas till de krav som den fort-

löpande utvecklingen av ELI-samarbetet medför."

Statsförvaltningen förändras och revisionen förändras. Den

hittills mest märkbara förändringen gäller som framgått

tidigare denna rapport att revisionens arbetsområde har

av utökats. EU:s kontrollkrav är större än vad som normalt är fallet inom svensk förvaltning. Därtill kommer att reglerna ofta är krångliga och svårkontrollerade. Jag vill gång

än en

återge några rader ur budgetpropositionen för 1997 prop.

1996/ 97:2:

"Regeringen vill särskilt betona vikten av att gransk-

ningen av myndigheter som har att hantera medel

från EU har en tillräcklig omfattning. Granskningen

år ett viktigt led i att garantera att Sverige har en i

internationellt perspektiv god kontrollnivå för hante-

ring av dessa medel."

Det är framför allt inom några områden RRV att som menar revisionen måste förstärkas

o grunder för länderbidrag till EU

återflödet i form jordbruks- och regionalstöd, stöd till o av

forskning, utbildning m.m.

0 ärendehantering inom EU-rättens område, t.ex. avseende

upphandling

0 granskning av myndigheternas kontroll och av EU:s olika

stödsystem.

Den främsta förändringen till följd svenskt medlemskap

av i EU är enligt min mening att revisionen fått arbete. mera Eftersom det handlar för regelsystem är för om som nya svensk revision handlar det också om att bygga kompeupp tens och att förmedla kunnande till myndigheter och regeringskansli, samt att förstärka samverkan med EU:s revisionsrätt och med andra nationella revisionsorgan. Däremot behöver det inte handla omfattande förändringar om av metoder och arbetssätt eller av organisation och inriktning. Den svenska revisionen håller en hög nivå och bör ha goda

förutsättningar att klara de vidgade uppgifterna.

ak

Jag har i denna rapport huvudsakligen positiv bild av

gett en utvecklingen inom den statliga verksamheten och inom svensk förvaltningspolitik under de senaste 20 åren. Jag har talat om

utveckling och förnyelse, ökad produktivitet,

om om nya sätt att arbeta, om mål- och resultatstyming, omprioriteom ringar inom verksamheten. Jag har pekat på flera problem och brister, men grundtonen har ändå varit positiv. Denna grundton har också präglat min bild den statliga av revisionen. Jag har också här pekat på problem och brister, men jag har betonat den utveckling skett inom revisiosom nens båda områden, den finansiella revisionen och förvaltningsrevisionen. Jag har också betonat att revisionen är en viktig aktör i arbetet på att utveckla och förändra inom den statliga verksamheten. Man kan naturligtvis också bild. Man kan säga ge en annan att förändringarna kommit för sent och att de har varit för

små. Man kan tala att den förvaltningspolitiken har

om nya vuxit fram inte vilja att förändra utan statsfinan-

av en av en

siell nödvändighet. Man kan tala om en förvaltningspolitik

präglad av improvisationer, av otillräckligt genomtänkta

beslut på olika områden, ryckighet. "Filosofier" har

av kommit och gått: SEA statens ekonomiadministrativa sys-

tem programbudgetering förenklad och fördjupad an-

- -

slagsframställning myndighetsspecifika direktiv treårs-

- budget Nu är dagens modeord utgiftstak och resultat-

osv.

styrning. Men hur länge Statstjänstemän med många års

erfarenhet är smula resignerade och arbetar ungefär som

en

vanligt.

Revisionen är starkt förknippad med dagens modeord och med års utveckling. Vad händer statsmakterna

senare om skulle överge denna utveckling och gå i andra riktningar, kanske tillbaka i gamla hjulspår Vilken roll får då revisionen

Man skulle kunna säga så. Men jag har inte gjort det.

Källor och litteratur

Material från Riksdagens revisorer och RRV

Anslagsframställningar, verksamhetsplaner, verksamhets-

berättelser, årsredovisningar och liknande material samt information, handledningar etc. från de senaste fem åren samt ett betydande antal revisionsrapporter från 1980-tal och 1990-tal.

Offentliga utredningar

SOU 1979:61 Förnyelse omprövning

genom SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständighet

-

SOU 1985:40 Regeringen myndigheterna och

-

myndigheternas ledning

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige SOU 1990:64 Årlig revision i statsförvaltningen SOU 1990:40-41 Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner

SOU 1993:58 Effektivare ledning i statliga myndigheter

DS 1995:6 ELMA Åtgärder för att stärka resultatstyrningen

Riksdagsutredningen: Reformera riksdagsarbetet, 1993

Regerings- och riksdagstryck Budgetpropositioner samt propositioner förvaltnings-

om politik och utskottsutlåtanden från 1980-tal och 1990-tal.

Böcker Nils Brunsson och Makten att reformera, 1990 Johan P. Olsen: Filip Cassel: Den reviderade revisorsrollen, 1996 Bengt Jacobsson: Hur styrs förvaltningen, 1984 Torbjörn Larsson: Det svenska statsskicket, 1994 NAO State Audit in the European Union, 1996 National Audit Office,

Storbritannien:

RRV: 20 år med RRV, 1987

nya RRV: Ekonomistyrning i staten 90-talets verk-

-

tyg, 1990

RRV: Den statliga förvaltningsrevisionen vid

RRV, 1993

SOU 1997: 18 93

RRV: Förvaltningspolitik i förändring, 1996 Statskontoret: Perspektiv på treårsbudgeteringen och den

nya förvaltningspolitiken, 1987

Marit Waerness och Den statliga budgetprocessen och resultat- Marianne Wigselius: stymingen, 1994

Samtal Samtal med revisorer, utredare och konsulter samt med ledande tjänstemän inom Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket, Regeringskansliet och inom ett flertal statliga

myndigheter.

Reform forandring

og

i dansk rigsrevision

Anne Kjaer

Författaren är projektmedarbetare på danska COS Center for offentlig organisation 8: styring och har en BA i statsve-

tenskap från Köpenhamns universitet.

Indholdsfortegnelse

respons

Rigsrevisionens beretninger

Berlingske Tidende 6.4. Opsummering 165

Afslutning 166 7.1. Betydningen af Rigsrevisionens 166 organisatoriske placering 7.2. Hvorfor fandt overflytningen af 173 Rigsrevisionen sted i 1991

Litteraturliste/referencer 176

1.

Indledning

Denne rapport saetter fokus på dansk rigsrevision. I Danmark varetages hovedansvaret for den statslige revision af

Rigsrevisionen. Der i Danmark tradition for opdeling

er en mellem administrativ revision, Rigsrevisionen

en som varetager, og en politisk revision som de af Folketinget valgte statsrevisorer varetager.

Udgangspunktet for rapporten er forandringen i den danske Rigsrevisions organisatoriske placering i det politis-

ke administrative system, fandt sted i 1991. I 1991

og som

besluttede et enigt Folketing, at Rigsrevisionen skulle flyttes

fra centraladministrationens regi til Folketingets regi. Pr. maj 1991 overgik Rigsrevisionen derfor fra en insti-

at vare

tution i den offentlige forvaltning betegnet

- naermere en institution indenfor økonomiministeriets område til at

-

blive under Folketinget på linie med Folketingets

et organ ombudsmand.

Diskussion af Rigsrevisionens organisatoriske placering er

en gammel diskussion i Danmark. Siden den første grundlovs vedtagelse i Danmark for snart 150 år siden har der løbende vaeret ført diskussioner om netop dette spørgsmål. Diskussioneme førte dog ikke til at Rigsrevisionen blev flyttet bort fra centraladministrationen. I 1991 var der imidlertid

pludselig flertal for at flytte Rigsrevisionen over til Folke-

tinget. Som anført i noterne til lovbekendtgørelsen anså

man

Rigsrevisionens tilhørsforhold til forvaltningen

som en anomali, da Rigsrevisionen primaert arbejder ud fra

samme interesser som statsrevisoreme og dermed Folketinget. Man

fandt det derfor "naturligt" at flytte Rigsrevisionen på

over "rette plads" som et organ under Folketinget. Siden har det officielle billede fra Rigsrevisionens side vaeret, at der ikke er

sket forandringer i Rigsrevisionens arbejde som konsekvens

af overflytningen. F.eks. skriver Peter Christensen,

som er

afdelingschef i Rigsrevisionen følgende:

"Efter min bedste overbevisning har Rigsrevisionen

ikke endret profil efter overførslen til Folketinget. Der ikke lavet undersøgelser, ikke lige så godt kun-

er som

ne :Jarre lavetfør. " Christensen 1994: 392.

Man kan det virkelig kan så drama-

spørge om passe, at en tisk forandring, hvor institution flyttes fra den udøvende

en til den lovgivende magt, ikke har haft konsekvenser. Det er denne problematik, denne rapport handler om.

som Jeg vil forsøge at afdeekke, om det er rigtigt, at Rigsrevisio-

forandrede organisatoriske placering i det politiske og

nens administrative system ikke har haft nogen betydning for

Rigsrevisionen. Konkret vil jeg undersøge, om det er muligt at konstatere forandringer i Rigsrevisionens beretningsar-

bejde, i relationen mellem statsrevisorerne og Rigsrevisionen

i Rigsrevisionens mulighed for at komme til orde i den

og

offentlige debat.

Rapporten kommer derfor til at handle om forandringer i dansk rigsrevision tid, dvs. forandringer i dansk

over om

rigsrevision før efter overflytningen af Rigsrevisionen fra

og centraladministrationen til Folketinget. Jeg har valgt primaert at fokusere på forandringer vedrørende Rigsrevisionen i perioden fra 1987 til 1995, hvilket svarer til at stille

skarpt på Rigsrevisionen fire års periode henholdsvis

i en før og efter overflytningen i 1991.

Der forskellige muligheder for at vaelge paramet-

er mange

forandringer vedrørende Rigsrevisionen, kan be-

re, som skrives ud fra. Man kan vaelge at se naermere på forandring-

internt i organisationen Rigsrevisionen, eller man kan se er

på eventuelle forandringer i samarnaermere

bejdsrelationeme mellem Rigsrevisionen og statsrevisorerne

eller mellem Rigsrevisionen de institutioner, som udswt-

og tes for revision fra Rigsrevisionens side. Denne type af forandringsanalyser vil imidlertid kraeve et omfattende interviewarbejde, i forhold til dette projekt vil for tid-

som vaere skrevende.

Jeg har derfor valgt at saette fokus på eventuelle fo-

randringer på følgende tre hovedområder:

For det første vil jeg analysere eventuelle forandringer i

Rigsrevisionens beretningsarbejde i perioden fra 1987 til

1995. Jeg vil analysere og beskrive eventuelle forandringer i

en del af Rigsrevisionens vigtigste skriftlige produkter, nemlig de beretninger, Rigsrevisionen afgiver til stats-

som revisorerne efter en større revisionsundersøgelse. Ho-

vedårsagen til at jeg har valgt at analysere Rigsrevisionens beretninger at Rigsrevisionens vaesentligste forvalt-

er,

ningsrevisionsaktivitet netop finder sted i forbindelse med

udarbejdelsen af større undersøgelser. Denne delanalyse

er den mest omfattende betydningsfulde af de tre delanaly-

og ser, som jeg vil germemføre i denne rapport, fordi den Stiller

skarpt på forvaltningsrevision hos Rigsrevisionen. Gennem sin produktion af beretninger er Rigsrevisionen med til at

tegne et bestemt billede af den offentlige sektor. Det inte-

er ressant at gå taet på dette billede for at undersøge, der

om er sket forandringer, i givet fald beskrive hvordan disse

og

forandringer ud. Nogle af de spørgsmål, jeg vil

ser som forsøge at besvare er, om det er muligt at konstatere foran-

dringer med hensyn til undersøgelsemes bredde, metode

og konklusioner. Jeg vil også på eventuelle fo-

se naermere

randringer i forvaltningsrevisionens gennemslag i Rigsrevisionens arbejde med større undersøgelser.

For det andet vil jeg undersøge, der sket fo-

om er en randring i forholdet mellem statsrevisoreme Rigsrevisio-

og nen. Og i bekraftende fald vil jeg beskrive, hvordan den konstaterede forandring ser ud. Statsrevisoreme har i henhold til loven ret til at bestille under-søgelser af spørgsmål hos Rigsrevisionen, som de finder interessante og betyd-

ningsfulde. Når Rigsrevisionen har afgivet beretning

en om en større undersøgelse til statsrevisoreme tager statsrevisoreme den til behandling. Statsrevisorerne har i den for-

op

bindelse mulighed for at knytte bemaerkninger til beretning-

en, hvorefter den oversendes til F olketinget. I denne delanalyse vil jeg på statsrevisoremes aktivitetsni-

se naermere veau før og efter en beretning udarbejdes. Jeg vil først

undersøge udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau i forbindelse med bestilljng af undersøgelser for at finde

svar

på, om statsrevisoreme i dag, i højere grad end tidligere, laegger beslag på en del af Rigsrevisionens ressourcer ved at

benytte sig af retten til at anmode Rigsrevisionen ud-

om førelse af bestemte undersøgelser. Demaest vil

jeg undersøge udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau i forbindelse med modtagelse af beretninger, for at finde

svar på spørgsmålet om, hvorvidt statsrevisoremes aktivitetni-

i forbindelse med behandlingen af Rigsrevisionens

veau

undersøgelser i dag er større, end det tidligere. Besva-

var relsen af dette spørgsmål kan bruges ti at sige noget

om, hvor tydelige statsrevisoreme institution har vaeret på

som

forskellige tidspunkter. I denne delanalyse har jeg, til forskel

fra i delanalysen vedrørende udviklingen i Rigsrevisionens arbejde, valgt at lade undersøgelsen gå tilbage til midten af

1970erne. Det har jeg gjort, fordi statsrevisoreme på dette tidspunkt fik forsteerket sin mulighed for at bestille un-

dersøgelser hos Rigsrevisionen. Endelig vil jeg, for det tredie, undersøge udviklingen i

Rigsrevisionens mulighed for at komme til orde i den offentlige debat fra 1987 til 1995. Jeg Vil undersøge, om Rigsrevisionens placering i mediebilledet er blevet tydeligere i

den undersøgte periode. Dette den mindst dybdegående

er af de tre delanalyser, da jeg ikke inden for de tidsmeessige af dette projekt har haft mulighed for at lave en rammer

fuldstaendig analyse. Jeg har derimod valgt at lave en kvantitativ registrering af omtale af Rigsrevisionens undersøgel-

i et landsdaekkende, repreesentativt dagblad for at unser

dersøge udviklingen i omtale af Rigsrevisionens arbejde.

Med udgangspunkt i denne kvantitative registrering har jeg lavet kvalitativ undersøgelse af de beretninger, som open når omtale i dagspressen for at få et billede af, hvad det er for type af undersøgelser, opnår omtale. en som Disse tre forandringsanalyser skal bruges til afsluttende en

diskussion af overflytningens betydning. Hovedspørgsmålet det muligt at henføre forandringer til overflyt-

er om er ningen af Rigsrevisionen fra centraladministrationen til Fol-

ketinget.

Jeg vil på udvalgte steder drage paralleller til rigsrevisionsordningen i Sverige. Formålet med disse selektive sammenligninger løbende at henlede opmaerksomheden på er nogle af de vaesentligste forskelle mellem danske svensk og

rigsrevision.

Rapportens struktur vil derfor ud på følgende måde: I se det første afsnit vil der blive givet presentation af, hvoren dan den danske rigsrevisionsordning ud i dag. Der vil ser blive lagt vaegt på den formelle del af det danske rigsrevisionsvaesen. Derefter vil der i afsnit 2 kort blive redegjort for hovedtraek i den danske rigsrevisionshistorie. Fokus vil

på lovaendringer og kommissions- og udvalgsarbejder.

veere I de tre efterfølgende afsnit vil de tre delanalyser blive praesenteret. l afsnit 4 vil jeg redegøre for analysen af ud-

viklingen i Rigsrevisionens arbejde fra 1987 til 1995. Demast

vil jeg i afsnit 5 praesentere analysen af forandringer i forholdet mellem statsrevisoreme Rigsrevisionen fra midten

og af 1970eme til 1995. I afsnit 6 vil der blive redegjort for

analysen af Rigsrevisionens placering i mediebilledet i peri-

oden fra 1987 til 1995. Endelig vil jeg 1afsnit 7 på baggrund af de tre delanalyser føre den afsluttende diskussion

om

betydningen af Rigsrevisionens organisatoriske placering i

det politiske administrative system i Danmark. Jeg vil

og

også komme ind på mulige forklaringer på Rigsrevisionens

overflytning. Det afsluttende afsnit fungerer også

som en opsummering af de tre delanalyser.

2. Dansk en

rigsrevision - praesentation

I dette afsnit vil give en formel redegørelse for, hvordan den

danske rigsrevisionsordning ser ud i dag. Jeg vil laegge vaegt

på, hvordan den danske rigsrevisionsordning er beskrevet i

lovgivningen. På udvalgte punkter vil den danske ordning

blive stillet overfor den svenske rigsrevisionsordning for

op

at fremdrage de vaesentligste forskelle ligheder mellem

og

de to landes rigsrevisionsordninger.

lndledningsvis vil jeg naevne en Vaesentlig forskel mellem det politiske og administrative system i Danmark og Sverige. l forbindelse med diskussionen af rigsrevision i Danmark Sverige det vigtigt at huske på, at princippet om

og er

ministeransvarlighed kun findes i Danmark.

Ministeransvar betyder, at det er den enkelte minister, som har ansvaret for den underliggende forvaltning. Ministeren

fungerer dermed, udover at fungere politiker, også som

som den øverste chef for forvaltningen. Det indebaerer, at han eller hun i princippet kan gøres ansvarlig for hver eneste

beslutning, som traeffes i den pågaeldende forvaltning. Ses

der naermere på ministerens rolle som forvaltningschef har han, ifølge Tim Knudsen 1995, mindst seks forskellige ty-

af organisatoriske relationer: Han forestår den interne per ledelse af ministeriet, han er medlem af regeringskollegiet, han har relationer til Folketinget, han har kontakter til sagsområdets interessenter, han har intemationale forpligtelser, og endelig har han opgaver i relation til offentligheden Knudsen 1995: 262-263. Ministerens mange opgaver som forvaltningschef betyder, at ministeren er en meget travl person ofte en meget mere travl person end hans eller

hendes svenske kollega.

Dette princip om ministeransvarlighed findes ikke i Sverige ministerstyre i princippet forbudt. Det kun

- er er regeringen, kollektivt kan blive draget til for forvalt-

som ansvar

ningens beslutninger. Derfor er de svenske departementer

også meget mindre end de danske ministerier. Det betyder bl.a., at der i Sverige findes tradition for autonome

en mere embedsvaerk end tilfaeldet i Danmark Petersson 1995:

er 109; Larsson 1994:183.

2.1. Den danske i

rigsrevisionsordning dag

I den danske grundlovs § 47 står der følgende revisio-

om

nen af statsregnskabet m.v.:

" Statsregnskabet skal fremlavgges for folketinget se-

nest seks måneder finansårets udløb.

efter

Stk. Folketinget vxlger et antal revisorer. Disse

gennemgår det årlige statsregnskab og påsen at samtlige statens indtxgter er opført deri, og ingen udgift

er afholdt uden hjemmel i finansloven eller anden be-

villingslov. De kan sig alle fornødne oplys-

fordre

ninger og aktstykker meddelt. De nxrmere regler for

revisorernes antal og virksomhedfastsxttes ved lov. Stk. Statsregnskabet med revisorernes bemärk-

ningerforelargges folketinget til beslutning. "

I Danmark revideres statens regnskaber af to forskellige instanser. På den ene side findes De af folketinget valgte statsrevisorer, der har til opgave at udføre den parlamentariske kontrol med regeringen, den måde hvorpå den

og bruger pengene. Denne del af revisionen går ofte under betegnelsen "den politiske revision". På den anden side findes

Rigsrevisionen, som udfører den detaljerede og tekniske

revisionsmaessig kontrol af statsforvaltrningen. Det Rigs-

er revisionen, som i praksis laver alle de deciderede revisionsopgaver, og det dette arbejde, statsrevisorerne

er som ligger til grund for deres virksomhed Melander 1989; 1992. Opdelingen i en politisk og en administrativ revision har rødder tilbage til enevaeldens tid.

Revisionen af statens regnskab afsluttes ved at statsrevisorerne, senest 16 måneder efter at regnskabet afgivet til

er

Folketinget, afgiver endelig betaenkning til Folketinget over statsregnskabet.

De af folketinget valgte statsrevisorer Der findes for tiden seks statsrevisorer, valgt for fire

som er år ad af Folketinget. Statsrevisoreme skal ikke nød-

gangen

vendigvis vaere medlem af Folketinget. For at opnå valg

som statsrevisor er det nok, at man opfylder betingelseme

for at opnå valg til Folketinget. Statsrevisorerne råder over et mindre sekretariat en sekretaer. og Statsrevisorernes virksomhed ud over at vaere reguleret er

i grundloven også reguleret i lov 322 af 26. juni 1975 om

nr. statsrevisoreme, blev aendret ved lov 461 af juni som nr. 1994 og i en folketingsbeslutning om statsrevisoremes valg virksomhed. og Statsrevisoremes hovedopgave består i at gennemgå statsregnskabet kontrollere, om alle statens indtaegter er med og på regnskabet, om der har vaeret hjemrnel i finansloven og eller anden bevillingslov til at afholde alle udgifteme Rigsrevisionen Statsrevisorerne 1993: 65. Hertil kommer og at

" Statsrevisorerne kontrollerer, at regnskabet er rig-

tigt, at de dispositioner, der er omfattet

og

regnskabsajlaøggelsen, er i overensstemmelse med

meddelte bevillinge-r, love og andre forskrifter samt

med indgåede aftaler og sedvanlig praksis. " § lov

nr. 322 af 26. juni 1975.

Derudover skal statsrevisoreme også lave forvaltningsrevision. Den revision, statsrevisoreme foretager af det som samlede statsregnskab, har således i princippet samme indhold den revision Rigsrevisionen foretager af de enkelte som

statsregnskaber. Det betyder i praksis, at statsrevisoreme

eller ansatte i deres sekretariat almindeligvis ikke selv udfører revisionsopgaveme. De konkrete revisionsopgaver

udføres af Rigsrevisionen.

En af de vaesentligste relationer mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen netop, at statsrevisoreme har ret til at er

laegge Rigsrevisionens beretninger til grund for deres virksomhed. I praksis betyder det, at Rigsrevisionen laver revi-

sionsarbejdet, hvorefter de afleverer det til statsrevisoreme. Statsrevisorerne tager derefter stilling til arbejdet, hvorefter den pågaeldende rapport fra Rigsrevisionen med statsrevikommentarer afleveres til Folketinget. soremes Et andet vigtigt element i forholdet mellem statsrevisorer- Rigsrevisionen at statsrevisoreme har ret til at ne og er,

bestille undersøgelser hos Rigsrevisionen. Det betyder ikke, at ministre eller andre folketingsmedlemmer har mulighed

for at bestille undersøgelser af bestemte spørgsmål hos Rigs-

revisionen. Det heller ikke de enkelte statsrevisorer,

er som kan bestille undersøgelser. Det kun statsrevisorerne i fo-

er rening, som har mulighed for at bestille undersøgelser hos

Rigsrevisionen.

I statsrevisorloven er der ikke fastsat regler for

naermere

statsrevisorernes sagsbehandling. I folketingsbeslutningen

om statsrevisorernes virksomhed er der fastsat nogle få regler, der bl.a. fastslår, at formanden leder mødeme, at han eller hun ansvarlig for den daglige virksomhed, at

er og formandens stemme den afgørende ved eventuel stem-

er

melighed.

Praecis som man i Sverige har en politisk valgt revision

- Riksdagens revisorer har man også i Danmark politisk

- en valgt revision. Forskellen mellem den politiske revision i Danmark Sverige at relationen mellem den "politiske"

og er, revision og det organ, som har hovedansvaret for den

statslige revision er forskellig. Hvor der i Sverige stort set

ikke er relationer mellem Riksrevisionsverket Riksdagens

og revisorer, der spaender videre end at holde hinanden orien-

teret om arbejdsplaner for at undgå dobbeltarbejde, der i

er Danmark et direkte samarbejde eller måske snarere en ar-

bejdsdeling mellem den politiske og den administrative revision. De danske statsrevisorer behøver derfor ikke at lave deciderede revisionsopgaver, hvorimod Riksdagens reviso-

rer er nødt til at lave egne revisionsundersøgelser.

Rigsrevisionen

Rigsrevisionen er det organ i Danmark, som har hovedansvaret for udførelsen af den statslige revision. Rigsrevisionen er et af flere organer, som fører kontrol med den of-

fentlige forvaltning i Danmark. Af andre kontrolorganer kan

naevnes ombudsmandsinstitutionen, kommissionsdomstole,

undersøgelsesretter og forskellige naevn, f.eks. ankenaevn

Knudsen 1995.

Rigsrevisionens virksomhed er fastsat i lov om revision af

statens regnskaber lovbekendtgørelse 489 af 24.

m.m. nr. juni 1991. Den seneste aendring af loven revisionen af

om statens regnskaber m.m. fandt sted d. 31. maj 1996, hvor

Folketinget vedtog en aendring af rigsrevisionsloven, såle-

des, at loven blev mere tidssvarende, og dermed kom til at

tage højde for den udvikling, der er sket i den statslige op-

gavevaretagelse siden den første rigsrevisionslovs vedtagel-

se i 1975.

Hvad revideres I rigsrevisionsloven det fastlagt, at

er Rigsrevisionen har revisionsopgaver i forhold til følgende to hovedområder.

For det første fastlaegges det i loven, hvem Rigsrevisionen

fungerer som revisor for § 2. Rigsrevisionens hovedopgave revision af statslige regnskaber regnskaber for institu-

er og

tioner, foreninger, fonde m.v, hvis udgifter eller regnskab-

smaessige underskud daekkes ved statstilskud eller ved bidrag, afgift eller anden indtaegt i henhold til lov. Derudover

fører Rigsrevisionen tilsyn med samarbejder med interne

og revisionsorganer. Interne revisionsorganer kan indrettes under et ministerium. Der i 1995 indgået 11 aftaler om

var intern revision.

Rigsrevisionen reviderer endvidere regnskaber for en raek-

ke såkaldte "selvstaendige forvalmmgssubjekter", dvs. insti-

tutioner, er oprettet ved lov el.lign., og som er placeret

som

udenfor det ahnindelige statslige bevillingssystem. Rigsrevi-

sionen reviderer derfor f.eks. Post Danmark, Danmarks Radio og TV2.

Endelig reviderer Rigsrevisionen regnskaber for interes-

sentskaber virksomheder, hvor staten eller selv-

og m.v.

staendige forvaltningssubjekter deltager som interessenter eller personligt ansvarlige virksomhedsdeltagere. Det

er

betyder f.eks., at Rigsrevisionen reviderer regnskabeme i

ørestadsselskabet I/ Ejendomsselskabet TOR I /

S og

For det andet fastsattes det i loven, at Rigsrevisionen har ret til at gennemgå en raekke institutioners regnskaber, som allerede blevet revideret af andre revisorer § 4. Det be-

er tyder, at rigsrevisor enten direkte eller vedkom-

gennem mende minister kan kraeve regnskaber forelagt til gennem-

Det drejer sig bl.a. fuldt statsejede aktieselskaber gang. om

aktieselskaber, hvor staten har bestemmende indflydelse. og Rigsrevisor har dog ikke mulighed for at indkalde regnskaber til gennemsyn fra aktieselskaber, der er noteret på en fondsbørs.

I den følgende gennemgang vil jeg fokusere på Rigsrevisionens deciderede revisionsaktivtet, dvs. den aktivitet, som finder sted på området, i lovens §

som naevnes

F orskellen mellem det område, Rigsrevisionen har som

mulighed for at foretage undersøgelse af det område,

og som Riksrevisionsverket kan undersøge, at Riksrevier, sionsverket ikke kan granske den svenske regering. Den danske Rigsrevision har til forskel herfra netop ret til at granske den danske regerings embedsførelse, da det de er enkelte ministre, som har ansvaret for de underliggende forvaltningsenheder. Efter afslutningen af revisionssager

der giver anledning til beretninger, skal den pågaeldende

minister indenfor fire måneder afgive redegørelse til en statsrevisoreme om de tiltag overvejelser, revisionsog som sagen har givet anledning til. Det altså den enkelte miniser ter, som er ansvarlig for at på eventuel kritik. svare en

Endelig kan det at hverken Rigsrevisionen eller

navnes, Riksrevisionsverket har kompetence til at gå ind revidere og på det kommunale amtskommunale område. Den dansog

ke Rigsrevision har dog mulighed for at gennemgå regnska-

ber fra kommuner amtskommuner i forbindelse med og aktiviteter, hvor der sker afregning overfor staten. Hvordan revideres Rigsrevisionen udfører sit revisionsarbejde som henholdsvis finansiel revision forvaltningsog revision. Om revisionsarbejdets indhold siger rigsrevisionslovens §

"Ved revisionen efterprøves, regnskabet gti gt, om er

og om de dispositioner, der omfattet regnskabsa-

er flaeggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede

aftaler og saedvanlig praksis. Endvidereforetages en

vurdering hvorvidt der er taget skyldige økonomis-

ke hensyn ved forvaltningen de midler

og driften

de virksomheder, der regnskabet. "

er omfattet

Den finansielle revision den traditionelle, grundlaeggende er kontrol med, at regnskaberne korrekte, at dokumentaer og tionen for de enkelte regnskabsposter i orden. Derudover er kontrolleres det at almindelige regler bestemmelser for og

finansforvaltningen i staten er overholdt Rigsrevisionen

1996.

Forvaltningsrevisionen beskrives i loven vurdering af,

som

om der ved forvaltningen af bevillingerne taget "skyldige

er

økonomiske hensyn". Hvad der konkret ligger i beteg-

mere nelsen "skyldige økonomiske hensyn" defineres af Rigsrevi-

sionen. I Rigsrevisionens seneste virksomhedsberetning

-

"Beretning om Rigsrevisionens Virksomhed i 1995" Rigsrevisionen 1996 beskrives forvaltningsrevisionen på

følgende måde: "bedømmelse af, om den regn-

skabsaflaeggende institutions enkeltdispositioner, aktivite-

ter, eller sarnlede opgaver er gennemført på en

programmer økonomisk hensigtsmaessig måde, herunder resulta-

og om teme til de opstillede mål." ibid: 9.

svarer

I praksis kan forvaltningsrevisionen, ifølge Rigsrevisionen, bestå af tre forskellige aspekter eller analysetyper: En sparsommelighedsanalyse, produktivitetsanalyse effek-

en og en

tivitetsanalyse. Sparsommelighedsanalysen indeholder en

vurdering af om den enkelte institution, under hensyntagen til kvalitet, har anskaffet sine ressourcer på den billigste

måde. I produktivitetsanalysen foretages der vurdering

en af institutionens praestationer set i relation til de anvendte

ressourcer. Effektivitetsanalysen beskrives som en analyse,

hvor målopfyldelsen vurderes i relation til de anvendte

ressourcer. Hertil kommer at forvaltningsrevisionen også

kan fokusere på bedømmelse af styringsfunktioner. Der laegges i den forbindelse specielt vaegt på forhold vedrørende økonomistyring ved den reviderede institution ibid: 8-9.

I den offentlige sektor i Danmark laves der kun forvaltningsrevision på det statslige niveau. På det kommunale niveau der ikke noget krav udførelse af forvalt-

er om ningsrevision. P.t. pågår der en diskussion om indførelse af forvaltningsrevision i kommuneme. En del kommuner har

frivilligt valgt at lave forvaltningsrevision. Det derfor

er primaert Rigsrevisionen, som i Danmark naermere formule-

rer, hvad der menes med forvaltningsrevision. Tidligere gik vurderingen af, om der var taget "skyldige

økonomiske hensyn" under betegnelsen "økonomisk-kritisk

revision", da betegnelsen forvaltningsrevision blev an-

men vendt i intemationale sammenhaenge, blev det besluttet at aendre navnet fra økonomisk-kritiske revision til forvaltningsrevision Rigsrevisionen og Statsrevisoreme 1993: 28.

Produkteme. Rigsrevisionen producerer tre forskellige

produkter, som alle afrapporteres til statsrevisoreme. For

det første producerer de hvert år beretning om bevillings-

en

kontrollen for det foregående finansår. Rigsrevisionen skal afgive beretningen til statsrevisoreme senest februar i det naestfølgende år efter det pågaeldende finansår. I denne beretning praesenteres afvigelser mellem bevillinger og

regnskabstal for hele statsregnskabet, resultaterne af den bevillingskritiske undersøgelse og analyser af enkelte eller tvaergående konti i regnskabet ibid: 16.

For det andet producerer Rigsrevisionen hvert år et antal

beretninger om større revisionsundersøgelser til statsreviso-

reme. Beretningeme omhandler enten statsrevisager, som soreme har ønsket belyst, eller rigsrevisor "under sager, som hensyn til deres økonomiske eller principielle betydning finder anledning til at fremdrage", det hedder i lovens § som

17. Efter Rigsrevisionens afgivelse af beretning til statsre-

en visoreme, har statsrevisoremes sekretariats til at opgave

sørge for offentliggørelsen. Rigsrevisionen producerer 15

ca.

beretninger om året.

Rigsrevisionen producerer for det tredie notater. Notateme omhandler, til forskel fra beretningeme, ofte mindre omfattende revisionssager. Det er forøvrigt de faerreste notater, som indeholder overvejelser, der har karakter af forvaltningsrevision. Notater kan f.eks. indeholde supplerende oplysninger om revisionssager eller oplysninger den om forsatte udvikling i tidligere Notater kan også indesager.

holde revisionsspørgsmål, som rigsrevisor af principielle

grunde finder anledning til at orientere statsrevisoreme om

Rigsrevisionen 1996: 26.

øvrige opgaver. Ud over de deciderede revisionsopgaver

har Rigsrevisionen også til at yde rådgivning

opgave og bistand til administrationen i regnskabsmaessige spørgsmål. Rigsrevisionen kan yde hjaelp til de enkelte ministeriet, når

de tilrettelaegger deres regnskabssystemer.

Rigsrevisionen deltager også som repraesentant i en raekke eksterne udvalg arbejdsgrupper, der arbejder med

og spørgsmål, som er af betydning for revisionen. F.eks. deltog

Rigsrevisionen i 1995 i Miljø- Energiministeriets arbejds-

og

gruppe om beholdningsregnskaber i Skov- og Naturstyrelsen og i Statens Regnskabsdirektorats lønudvalg. Ialt

var Rigsrevisionen i 1995 repraesenteret i 21 eksterne udvalg og

arbejdsgrupper.

Endelig deltager Rigsrevisionen også i forskellige internationale revisionssamarbejder. Rigsrevisionen har f.eks.

samarbejde med Den Europaeiske Revisionsret, de øvrige nordiske rigsrevisioner med NATOs Revisionsråd.

og

Ressourceforbrug. I Rigsrevisionens virksomhedsberet-

ninger findes der opgørelser fordelingen af ressourcer

over

mellem forskellige aktivitetsområder. Rigsrevisionen opde-

ler sine opgaver i tre: Løbende revision, større undersøgel-

andre Større undersøgelser defineres som ser og opgaver. udarbejdelse af notater eller beretninger til statsrevisorerne. Det i forbindelse med arbejdet med beretningerne, at rigs-

er

revisionens vaesentligste forvaltningsrevisionsaktivitet fin-

der sted. Beretningerne kan også indeholde finansielle

mere revisionsundersøgelser. Løbende revision defineres alt

som

andet revisionsarbejde samt rådgivningsarbejdet, udvalgs-

arbejdet bistand til internationale revisionsorganer. Med

og andre der ledelsesopgaver, administration,

opgaver menes

hjaelpefunktioner, intern undervisning m.v. Rigsrevisionen

1996: 10.

I følgende tabell fordelingen i procent mellem disse

ses tre aktiviteter for de seneste 11 år:

Tabel Rigsrevisionens ressourceforbrug i procent fordelt

hovedopgaver Kilde: Rigsrevisionen 1988: Rigsrevisionen 1991: 10; Rigsrevisionen 1995: 12; Rigsrevisionen 1996: 11.

Den mest interessante udviklingstendens er, at der over tid sker forskydning af fra den løbende revision

en ressourcer til de større undersøgelser. Det mest markante skift sker i

1989, hvor Rigsrevisionen i forhold til ressourceforbruget i

1988, anvender 7,6 procentpoint faerre ressourcer på den løbende revision. Samtidig sker der en stigning i anvendelsen af ressourcer til større undersøgelser på 9,7 procentpoint. I hele den periode, som tabellen daekker, anvender Rigsrevisionen imidlertid flere ressourcer på den løbende revision end på de større undersøgelser. I 1989, hvor der sker en markant stigning i andelen af Rigsrevisionens samlede ressourcer, som anvendes på større undersøgelser, formule-

rede Rigsrevisionens ledelse målsaetning at 33% af

en om, Rigsrevisionens ressourcer i år 2000 skulle anvendes til stør-

re undersøgelser, dvs. i princippet på forvaltningsrevision.

Frem til og med 1994 var denne målsaetning gaeldende, men man er siden gået bort fra den, fordi den viste sig at vaere for svaer at leve op til. Rigsrevisionen har dog stadig et ønske om at anvende flere på større undersøgelser,

ressourcer men dette ønske ikke laengere formuleret i konkrete tal.

er

Det er interessant at se lidt närrmere på aktiviteten "større

undersøgelser", der består af beretninger notater, fordi

og

det specielt er beretningeme, Rigsrevisionen er kendt

som for. Det i saerdeleshed beretningerne enkelte

er om spørgsmål, primaert tiltraekker mediemes politikemes

som og op-

maerksomhed. Beretningerne udgør også den vaesentligste

aktivitet. Ca. 80% af de samlede ressourcer til større undersøgelser blev i 1995 anvendt til beretninger. De resterende 20% blev anvendt på udarbejdelse af notater

Rigsrevisionen 1996: 13.

Frem til slutningen af 1980eme interesserede Rigsrevisio-

sig mest for den løbende finansielle revision, fra nen men 1989 har Rigsrevisionen bestraebt sig på at anvende en større del af de samlede på større undersøgelser. Der

ressourcer har således i Rigsrevisionens prioritering af ressourcer de seneste år vaeret tendens til at satse på kritisk for-

en mere valtningsrevision. Men, som tabel 1 indikerer, er det en svaer omstillingsproces, der tager lang tid. I forhold til det svens-

ke Riksrevisionsverk spiller forvaltningsrevisionen fortsat

en mindre rolle i Riksrevisionens arbejde, hvilket bl.a. haenger sammen med, at der ikke er den samme tradition

for forvaltningsrevision evaluering i Danmark i Sve-

og som rige Kjwr 1996.

Organisationen Rigsrevisionen. Rigsrevisionen er i dag placeret som et selvstaendigt og uafhaengigt organ under

Folketinget. Der var pr. januar 1996 ansat 263 medarbejdere i Rigsrevisionen, og institutionen rådede i 1995 over en

bevilling på 113,8 mill. kr.. Rigsrevisionen 1996. lfølge virksomhedsberetningen opstiller Rigsrevisionen følgende

generelle mål for sin virksomhed: "Målet at medvirke til

er

en effektiv statslig forvaltning" ibid: 5.

øverste chef for Rigsrevisionen rigsrevisor. Rigsrevisor

er afskediger og ansaetter selv sine medarbejdere. Ansaettelse

og afskedigelse af de højest placerede tjenestemaend kraever

imidlertid for det første forelaeggelse for statsrevisoreme og

for det andet godkendelse af Folketingets Udvalg for For-

retningsorden.

Det er statsrevisoreme, som udformer indstilling om henholdsvis udnaevnelse og afskedigelse af rigsrevisor. Ind-

stillingen forelaegges Folketingets formand, efter for-

som

handling med naestformaendene, foreleegger indstillingen for

Folketingets Udvalg for Forretningsorden, traeffer den

som

endelige afgørelse. Såfremt udvalget forkaster indstillingen

skal en ny indstühng udformes. Statsrevisoreme kan i sådanne tilfaelde kraeve at stillingen genopslås. Det fastslås

forøvrigt i rigsrevisionsloven, at rigsrevisor ikke må

Vaere

medlem af Folketinget. Organisatorisk består Rigsrevisionen af fire afdelinger

og 24 kontorer Rigsrevisor bistås af ledelsesgruppen, der

m.v. ud rigsrevisor består af de fire afdelingschefer che-

over - og feme for administrationskontoret sekretariatskontoret.

og Rigsrevisionen har, til forskel fra Riksrevisionsverket, valgt

en organisationsstruktur, hvor de to revisionstyper finan-

siel revision forvaltningsrevision integreret, dvs. at

og - er

begge revisionstyper varetages i de fleste kontorer. Rigsrevisionen er af den opfattelse, at de to revisionsopgaver under-

støtter og supplerer hinanden. De enkelte kontoret Varetager typisk revisionen inden for et bestemt ministerområde

Rigsrevisionen 1996.

Rigsrevisor

Samarbejdsudv. Faglige udv.

Sikkerhedsudv. Edb-kontoret

Administration Ledelsesgruppe sekretariat

| I | I 1. afdeling 2. afdeling 3. afdeling 4. afdeling

kontor kontor 14. kontor kontor

kontor kontor 15. kontor kontor 10. kontor kontor 16. kontor kontor 19. kontor 12. kontor 17. kontor 11. kontor

KSA 18. kontor scR3

Sekt. D2 Sekt. E4

Figur 1: Rigsrevisionens organisationsplan pr. 1. januar

1996 Kilde: Rigsrevisionen 1996: 16.

1 Kontor for skatter og afgifter. 2 Kontor for forvaltningsrevision finansiel revision i for-

og

bindelse med modernisering effektivisering af den

og

statslige forvaltning m.v.

3 Kontor for statens centrale regnskabssystem. 4 Kontor for rådgivning bistånd til kontoreme i forbin-

og

delse med implementering og aendring af edb-systemer i de

reviderede institutioner

m.v.

I Rigsrevisionen findes der også raekke permanente ud-

en

valg. Der findes et samarbejdsudvalg, der bl.a. arbejder med udvikling af de ansattes kompetence, et sikkerhedsudvalg og et metodeudvalg. Metodeudvalget arbejder bl.a. med

udvikling og justering af metoder retningslinier for både

og den finansielle revision for forvaltningsrevisionen. Deru-

og

dover arbejder metodeudvalget med udvikling af styringen

af de større undersøgelser.

Af Rigsrevisionens 263 medarbejdere har ca. 100 medarbejdere akademisk uddannelse. Traditionelt har det

en primaert vaeret jurister og økonomer, der er blevet ansat i Rigsrevisionen, men de senere år er der blevet ansat flere

statsvidenskabelige kandidater. Det er dog fortsat økonomer og jurister, der varetager de højeste cheffunktioner

rigsrevisor og afdelingschefer.

l løbet af 1980eme blev Rigsrevisionen, resten af cent-

som raladministrationen i Danmark, underkastet generelle krav

om besparelser. Besparelseskravene gav sig udslag at Rigsrevisionen over en ca. tiårig periode oplevede en reduktion i antallet af medarbejdere på 21 % Rigsrevisionen

ca. 1995: 19. De seneste år har antallet af medarbejdere ligget relativt stabilt.

Relationen mellem Rigsrevisionen statsrevisoreme.

og

I rigsrevisionsloven står der, at "Rigsrevisor er uafhaengig

ved udførelsen af sit hverv" lbkg 1991 489: § stk. 3. I

nr. praksis overseettes denne bestemmelse til, at Rigsrevisionen i forbindelse med løsning af sine arbejdsopgaver for det første selv bestemmer, hvilken metode, skal anvendes,

som og for det andet selv bestemmer, hvordan det konkrete revi-

sionsarbejde skal tilrettelaegges og planlaegges.

Rigsrevisionen er imidlertid ikke helt frit stillet med hensyn til valg af hvilke problemer, som skal gøres til genstand for større undersøgelse, fordi statsrevisoreme i enighed

en -

har ret til at bestille undersøgelser af bestemte spørgsmål -

hos Rigsrevisionen. Statsrevisoreme gør i vid udstrakning

brug af denne ret. Når statsrevisoreme bestiller under-

en

søgelse betyder det ofte, at Rigsrevisionen nødt til at leag-

er ge nogle af de undersøgelser, som institutionen selv har taget initiativ til at gennemføre til side. Der sker dermed

en prioritering af statsrevisoremes arbejde på bekostning af det arbejde som Rigsrevisionen selv vurderer, at der er et behov for at udføre. Jeg vil i rapporten komme ind på ud-

senere viklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau.

3. Track af den danske

rigsrevisionshistorie

Det danske rigsrevisionsvaesens historie er knyttet til to sto-

reformer mindre reform. I 1926 blev den første 10V re og en

revision af statens regnskaber vedtaget, i 1975 blev den om første rigsrevisorlov vedtaget, og i 1991 blev det ved lov

besluttet at flytte Rigsrevisionen.

Ved den første danske grundlovs gennemførelse i 1849 blev den politiske revision, i form af statsrevisoreme, lovfaestet. Det de politisk valgte revisorers at kon-

var opgave trollere, at finansloven blev overholdt. I praksis foretog de

af, statsregnskabets poster passede til

en gennemgang om finanslovens beløb. Statsrevisorene beskaeftigede sig imid-

lertid ikke med detaljerne i regnskabet. Det egentlige revi-

sionsvaesen blev betragtet som en del af administrationens arbejde. Selv da man i Danmark overgik til ministerialsystemet i 1848 blev administrationen og revisionen kun

skilt ad på kontor-/ afdelingsniveau Bredsdorff 1992. Det gennemgående traek ved de forskellige revisionsordninger,

der fandtes frem til 1916 at der fandtes revisions-

var, kontorer el.lign. rundt omkring i centraladministrationen. F.eks. der omkring 1850 i alt 16 kontorer i centraladmi-

var nistrationen, som primärt arbejdede med revision Betaenkning nr. 382, 1965: 16.

I 1916 blev der introduceret et nyt princip indenfor den statslige revision. I forbindelse med vedtagelsen af lovene

statsbanemes og postvaesenets styrelse blev der oprettet om revisioner, uafhaengige af de pågaeldende institu-

som var tioners generaldirektører. Revisionen blev organiseret som såkaldte "hovedrevisorater-K Der blev dermed indført et skel mellem administration og revision.

På denne tid ytrede statsrevisoreme ønske reform af

om en

den statslige revisionsordning, da store dele af stats-

regnskabet slet ikke underkastet revision. Regnskaber

var fra den egentlige centraladministration blev således ikke underkastet decideret revision Betaenkning afgivet af

nogen

statsregnskabskommissionen af 28. oktober 1921, 1926: 59-

60. Hertil kom at der ikke var en ensartet og sammenhaeng-

ende revision i staten, da revisionen blev udført af forskel-

ligt organiserede myndigheder. Finansministeren nedsatte

derfor i 1921 en kommission, som i 1926 fremlagde et forslag

til en ny revisionsordning for staten. Forslaget blev vedtaget

som lov af 31. marts 1926 trådte i kraft januar 1927.

og

Ifølge denne lov blev statens revision udført i tre trin: For

det første reviderede centralstyrelseme deres underliggende

myndigheders regnskaber. For det andet blev der oprettet fire såkaldte "hovedrevisorater" efter princippet, blev

som introduceret ved revisionen af postvaesenet og statsbaneme i 1916. Revisionen af regnskabeme for de enkelte centralstyrelser blev fordelt mellem de fire hovedrevisorater. Hovedrevisorateme var direkte underordnet finansministeren,

som udstedte instrukser for hovedrevisoratemes forretningsgange, hovedrevisorateme uafhaengige af andre

men var

myndigheder i deres virksomhed. Tyngdepunktet i den

statslige revision kom dermed til at ligge i hovedrevisorateme. Det tredie trin i revisionsprocessen den

var politiske revision, som blev udført af statsrevisorerne. Sam-

tidig dannede statsregnskabsrådet, der dels fungerede

man som et koordinationsorgan mellem hovedrevisorateme og statsrevisoreme, dels som et koordinationsorgan mellem de fire hovedrevisorater Petersen 1962: 81-82; Betaenkning af-

givet af statsregnskabskommissionen af 28. oktober 1921, 1926; Rigsarkivet 1991.

Med loven af 1926 blev der altså ikke etableret et centralt organ for den statslige revision. Man skulle helt frem til 1975, inden Rigsrevisionen blev dannet som centralt organ for statens revision. Fra 1926 til 1975 skete der ikke store forandringer med den statslige revision. I 1950erne skiftede

hovedrevisorateme til revisionsdepartementer, ho-

navn og vedrevisoreme blev dermed til departementschefer. Efter-

hånden departementschefeme forlod deres stillinger

som blev antallet af revisionsdepartementer skåret ned. I 1972

var der kun to tilbage Rigsarkivet 1991.

I løbet af 1960eme opstod der generel enighed behovet

om

for reform af rigsrevisionsordningen. Det hang for det

en første med vaeksten i den offentlige sektor et

sammen og

deraf følgende stadigt omfattende kompliceret

mere og statsregnskab. For det andet skabte den stigende anvendelse af EDB i administrationen problemer, der faelles for alle

var

revisionsdepartementeme. Fra konstateringen af proble-

i 1962 skulle der imidlertid gå 13 år, tre kommismeme og

sioner skulle arbejde med spørgsmålet, inden Rigsre-

visionen blev samlet i én institution i d. januar 1976 Meyer m.fl. 1977: 91.

Statsministeren nedsatte i 1962 arbejdsgruppe, der dels

en havde til opgave at overveje spørgsmålet om en ny revisionslov for statens regnskaber, dels at drøfte den fremtidige organisering af statens revision. Arbejdsgruppens betaenk-

ning "Revisionsdepartementernes opbygning deres op-

og

ved varetagelse af statens hovedrevision" gaver Betaenkning 381, 1965, blev afgivet til administra-

nr. som

tionsudvalget af 1960, var et meget grundigt stykke arbejde.

Et af hovedforslagene var at samle den statslige revision i en organisation oprette et embede rigsrevisor. På grund

og som af intern uenighed i regeringen valgte den ikke at følge ar-

bejdsgruppens forslag til lovaendring Bredsdorff 1992: 60.

l 1974 nedsatte økonomiministeren et udvalg, der fik til

at tage den statslige revisions struktur relaterede opgave og

spørgsmål op til overvejelse. Udvalget lagde betaenkningen "Revisionsdepartementernes opbygning og deres opga-

om

ved varetagelse af statens hovedrevision" fra 1965 til ver

grund for sit arbejde, fokuserede på at udarbejde et lov-

og

forslag. Lovforslaget blev vedtaget d. 26. juni 1975, og det

stort set identisk med det lovforslag, som arbejdsgrupvar pen havde praesenteret i 1965.

Hovedindholdet i den første rigsrevisionslov var netop dannelsen af Rigsrevisionen central enhed for revision

som af statens regnskaber. I parentes kan det bemaerkes, at navnet "Rigsrevisionen" blev brugt fra starten, at det først

men kom ind i loven ved ändringen i 1991 Christensen 1994:

391. Ved vedtagelsen af rigsrevisionsloven bibeholdt man

den traditionelle arbejdsdeling mellem den politiske revision

den administrative revision. Statsrevisoreme skulle såleog des fortsat ikke nødvendigvis ind i det teknisk be-

mere tonede revisionsarbejde. Statsrevisoreme skulle først

og

fremmest tage stilling til de Rigsrevisionen hav-

sager, som de undersøgt. Samtidig blev statsrevisoremes ret til at

bestille undersøgelser hos Rigsrevisionen styrket Beteenkning 729, 1975: 8. Endelig fastslog udvalget, at

nr.

der ved lovaendringen ikke ville sker principielle aendringer

i Rigsrevisionens opgaver ibid: 12.

Udvalget nåede også frem til, at Rigsrevisionens mest hen-

sigtsmaessige placering var indenfor regeringens regi. I ud-

valget overvejede man også den mulighed, at Rigsrevi-

sionen kunne placeres under Folketinget, et flertal i

men udvalget afviste denne løsning bl.a. under henvisning til, at regeringen sandsynligvis selv ville opbygge revi-

en egen sion, hvis det nye centrale revisionsorgan blev placeret

un-

der Folketinget. Samtidig mente flertallet i udvalget også, at en placering under Folketinget ville vanskeliggøre det

naere forhold mellem administration revision, blev anset

og som for nødvendigt for opbygningen af effektiv revision. En-

en delig fandt flertallet, at det ville svart for Folketinget

vaere at drive så stort organ der var på det tidspunkt 400

- ca. an-

satte i de to tilbagevaerende revisionsdepartementer. Et

mindretal i udvalget, der bestod af de to chefer for revi-

sionsdepartementer, var derimod for at placere det nye or-

gan under Folketinget. Deres argument at placering

var, en

under Folketinget ville styrke koblingen mellem den egent-

lige revision det der har det overordnede

og organ, ansvar for kontrollen med statens regnskaber, dvs. statsrevisoreme ibid: 9.

Det var ikke første gang, at i udvalgssammenhaeng

man diskuterede at placere den statslige revision et andet sted end indenfor centraladministrationen. Den grundlovgivende

forsamling havde i 1848-49 overvejet regnskabsret. Et

en faerdigt lovforslag om en regnskabsret blev diskuteret i rigsdagen omkring år 1900, og i begyndelsen af 1960erne stillede to af statsrevisoreme forslag at hovedrevisionen

om skulle flyttes over under Folketinget Bredsdorff 1992.

Først i 1991 var der bred enighed om at flytte Rigsrevisio-

nen fra centraladministrationen til Folketinget. Der et

var klart flertal for de synspunkter, i 1974 havde veret

som

mindretalssynspunkter. F.eks udtalte forslagsstilleren H.P.

Clausen fra Det konservative Folkeparti i forbindelse med

første behandlingen af lovforslaget i Folketinget:

"Du Rigsrevisionen i den tilsikrede uajhaengighed,

den også har under den nugaeldende ordning,

som primärt virker i Folketingets interesse gennem statsrevisorerne, må det både naturligt og principielt vasre korrekt, at hele revisionen placeret under Folkeer

tinget" Folketingstidende 1990-91 2. samling,

forhandlinger 1850.

sp.

l sit indlaeg understregede H.P. Clausen også, at der ved vedtagelse af lovforslaget ikke ville blev foretaget aendringer

i Rigsrevisionens arbejde, i forholdet mellem Rigsrevisionen

statsrevisoreme eller i forholdet mellem Rigsrevisionen og og ministerieme. H.P. Clausen den eneste, udtalte sig om forslaget var som

under de tre behandlinger af lovforslaget i Folketinget. Lov-

forslaget blev således uden decideret debat vedtaget af et

enigt Folketing. Overflytningen anledning til raekke formelle fo-

gav en randringer. For det første betød overflytningen fra centra-

ladministrationen til Folketinget, at Rigsrevisionens budgetregnskabssager overgik til behandling af Folketinget.

og Hertil korn at visse personalesager også for fremtiden skulle behandles af forskellige instanser i Folketinget. F.eks. ud-

rigsrevisor, tidligere naevnt, af Folketinget.

naevnes som

For det andet betød overflytningen, at Rigsrevisionen flyt-

tede ud af den offentlige forvaltning, at raekke love og og en bestemmelser derefter ikke laengere kunne finde anvendelse

på Rigsrevisionen. Forvaltningsloven og offentlighedsloven

således ikke laengere gaeldende for Rigsrevisionen. Man

var så sig derfor nødsaget til at indføje bestemmelse i en ny

rigsrevisionsloven således, at Folketingets Udvalg for For-

retningsordenen kunne fastsaette passende regler på områ-

det.

For det tredie betød overflytningen, at Rigsrevisionen ikke

omfattat af lov offentlige registre. I Rigsrevisionens

var om samarbejdsudvalg blev der derfor indgået aftale en vedrørende sikkerhed beskyttelse af Rigsrevisionens edbog systemer de persondata, Rigsrevisionen har. Aftalen og som til bestemmelserne i loven om offentlige registre svarer

Rigsrevisionen 1993: 9-10.

4. fra 1987 til

Rigsrevisionens arbejde

4.1. Indledning

l dette afsnit Vil jeg laegge vaegt på at beskrive udviklingen i

Rigsrevisionens arbejde siden 1987. Fokus vil på fo-

vaere

randringer i Rigsrevisionens skriftlige produkter. Rigsrevisionen producerer, tidligere naevnt, forskellige produk-

som ter: Forskellige typer af beretninger notater. Af disse og

produkter har jeg valgt på de beretninger,

at se naermere som Rigsrevisionen afgiver efter en større revisionsundersøgelse, fordi det den aktivitet, tiltraekker sig er som

størst opmaerksomhed hos både politikere medier.

og

Idag finder Rigsrevisionens veesentligste forvaltningsrevi-

sionsaktivitet sted i forbindelse med de større undersøgelser, der munder ud i afgivelse af beretning til statsrevisorerne. Rigsrevisionen har de seneste år forsøgt at opprioritere

arbejdet med større undersøgelser, hvilket også betyder at de har forsøgt at opprioritere arbejdet med forvaltningsrevi-

sion. I dette afsnit kommer jeg derfor primaert til at fokusere

på forvaltningsrevisionen hos Rigsrevisionen. Spørgsmål

vedrørende den finansielle revision vil derfor kun blive berørt i forbindelse med spørgsmålet relationen mellem om de to revisionstyper.

Det specielt interessant at fokusere på forvaltningsrevi-

er

sionen, fordi det er udviklings- anvendelsesmuligheder-

og ne af denne type af revision, der i dag primaert føres som debat om. Specielt i intemationale fora diskuteres forvaltningsrevisionens rolle i forbindelse med styringen af den

offentlige sektor.

Det er interessant at på indholdet i Rigsrevise naermere

sionens arbejde med større undersøgelser, fordi Rigsrevisio-

nen gennem sit beretningsarbejde er med til at tegne et bestemt billede af den statslige sektor i Danmark. Rigsrevisionens valg af genstand for den enkelte undersøgelse siger noget om, hvad de vaesentligste problemstillinger vedrørende den statslige forvaltning retter sig mod. Gennem valg af

metodisk tilgang traeffer Rigsrevisionen indirekte nogle valg med hensyn til hvilke spørgsmål, der mulighed for

som er

at rejse i forbindelse med en større revisionsundersøgelse.

Rigsrevisionens produktion af konklusioner og anbefalinger siger noget formâlet med den pågaeldende undersøgelse.

om Der forskel på, hovedformålet med en undersøgelse

er om

er kontrol eller laering. Endelig siger Rigsrevisionens anvendelse af forskellige forvaltningsrevisionelle analysetyper

eller -tilgange noget om forvaltningsrevisionens gennemslag og institutionalisering i Rigsrevisionens arbejde.

Jeg Vil derfor konkret beskrive udviklingen i Rigsre-

mere visionens arbejde med større undersøgelser på fire forskellige parametre.

I den første delanalyse vil jeg beskrive udviklingen i bred-

den af Rigsrevisionens undersøgelser. Jeg vil analysere ud-

viklingen i bredden af den genstand, som Rigsrevisionen

udsaetter for analyse i sine større undersøgelser. Formålet

med denne del af analysen er at klarlaegge, hvad Rigsrevi-

sionen stiller spørgsmålstegn Ved, der er sket en ud-

og om

vikling med hensyn til hvilke genstande, Rigsrevisionen rejser spørgsmål om. I den anden delanalyse vil jeg gå teet på udviklingen i Rigsrevisionens forvaltningsrevisionsaktivitet. Det betyder

ikke, at de andre delanalyser ikke også handler forvalt-

om ningsrevision. Forskellen mellem denne og de andre dela-

nalyser at jeg i denne delanalyse stiller skarpt på analyse-

er, typer i forvaltningsrevisionen. Formålet med denne delanalyse for det første at vurdere, om der er sket en fo-

er randring med hensyn til anvendelsen af forskellige forvalt-

ningsrevisionstilgange i arbejdet med større undersøgelser,

for det andet at vurdere om der er sket en udvikling i og

den relative position, som forvaltningsrevisionsaktiviteten indtager i Rigsrevisionens større undersøgelser. Hermed

bliver jeg i stand til at sige noget om eventuelle forandringer

i forvaltningsrevisionens gennemslag i Rigsrevisionens ar-

bejde med større undersøgelser, dvs. der sket ud-

om en

Vikling med hensyn til niveauet af institutionalisering af

forvaltningsrevisionsaktiviteten.

Dernaest Vil jeg i den tredie delanalyse beskrive udvikling-

i Rigsrevisionens brug af forskellige metoder. Jeg vil be-

en

skrive udviklingen i Rigsrevisionens brug af forskellige tek-

nikker til generering af information i forbindelse med

ny udførelsen af større undersøgelser. Formålet med denne

delanalyse er at vurdere, om der sket forandringer i Rigs-

er

revisionens faglige udviklingsniveau bevidsthed

og om-

kring metodiske spørgsmål. Tidligere Rigsrevisionens

er arbejde blevet karakteriseret meget svagt på det metosom diske faglige område Melander 1989. og

Endelig vil jeg i den fjerde delanalyse beskrive udviklingen

i karakteren af de konklusioner, Rigsrevisionen drager i som de større undersøgelser. Som et vigtigt aspekt af konklusionemes karakter vil jeg på tilstedevaerelsen af se naermere

anbefalinger i forlaengelse af undersøgelseme. Formålet med

denne delanalyse for det første at vurdere, i hvilken er

udstraekning Rigsrevisionens arbejde er møntet på fremtidi-

ge forbedringer af effektiviteten i den offentlige sektor, og

for det andet der sket udvikling i Rigsrevisionens

om er en

arbejde på dette punkt. Jeg vil beskrive udviklingen i Rigsrevisionens beretnings-

arbejde over en 9-årig periode fra 1987 til 1995. Dette tids-

perspektiv er valgt fordi 1991 der året for Rigsrevisio-

- er nens overflytning til Folketinget dermed kommer til at -

falde midt i perioden. Jeg har af afgraensningsmaessige årsa-

ger valgt at laegge fire snit i perioden. Ud 1987 1995 over og har jeg valgt 1990 1992. Jeg har valgt 1990 1992, fordi og og det årene henholdsvis før efter overflytningen. Året er og

1991 er ikke valgt, da det, pga. overflytningen, et specielt

er ar. Jeg kommer ikke til på, der forskel på at se naermere om er de undersøgelser, statsrevisoreme bestiller de som og un-

dersøgelser, som Rigsrevisionen selv tager initiativ til at gennemføre.

4.2. Undersøgelsemes bredde

Først vil jeg beskrive udviklingen i Rigsrevisionens valg af

genstand i de større undersøgelser. Det interessant at er se

naermere på den genstand, Rigsrevisionen udsaetter for

som undersøgelse, fordi en sådan analyse siger noget hvor om,

Rigsrevisionen placerer de vaesentligste problemer i den statslige forvaltning. Hertil kommer at der hos Rigsrevisio-

nen findes et ønske udvikling hvad der vaelges om en som

genstand i de enkelte undersøgelser.

Jeg har valgt at lave opdeling mellem undersøgel-

en grov

har et bredt fokus undersøgelser, som har et ser, som og snaevert fokus. Med undersøgelser, har et snaevert fo-

som

kus, jeg undersøgelser, undersøger forhold, der

mener som primert vedrører en enkelt institution, en beslutning, et haendelsesforløb, et reform, ordning eller

program, en en noget lignende. Med undersøgelser, har et bredt fokus,

som

jeg undersøgelser, der primaert fokuserer på flere at mener de ovenfor naevnte genstande.

En gennemlaesning af de beretninger, som Rigsrevisionen

afgav til statsrevisoreme i 1987, 1990, 1992 og 1995 viser, at

fordelingen mellem brede undersøgelser ligger

sneevre og meget stabilt. Af tabel 2 fremgår det, at ca. 3/4 af alle Rigsrevisionens beretninger i alle de fire undersøgte år kan karakteriseres Der altså ikke sket nogen ud-

som snaevre. er

vikling hvad det for genstand, som Rigsrevisionen

er en rejser spørgsmål i sine større undersøgelser. l de fleste

om

beretninger undersøges udvalgte forhold vedrørende en

enkelt institution.

snzevre og

Et eksempel på snaever undersøgelse fra 1987 er

en

"Beretningen Det Kongelige Teaters driftsudgifter og

om -

indtaegter i årene 1983-1985" Statsrevisorernes beretning nr.

1986. I denne beretning undersøgte Rigsrevisionen en

raekke økonomiske forhold vedrørende Det Kongelige Teater. Udover analyse af teatrets driftsudgifter og

en -

indtaegter undersøgte Rigsrevisionen forskellige aflønningsordninger og udviklingen i belaegningsprocenter på teatrets

forskellige scener. Som eksempel på undersøgelse fra 1990 kan

en snaever

"Beretningen Kofoeds Skoles økonomiforvaltnaevnes om

ning personaleadministration" Statsrevisorernes beret-

og

ning nr. 17/89. I undersøgelsen af Kofoeds Skole, som er en skole hvor der ydes hjaelp til selvhjaelp for i sociale personer vanskeligheder, blev der lagt vaegt på at vurdere skolens forvaltningsgange, herunder løn- personaleadministom og rationen fungerede tilfredsstillende, der orden i lister om var over materiel og inventar, gaeldende regler på områog om det blevet overholdt. var

Endelig kan "Beretningen flytningen af Haerens Ser-

om

gentskole fra Sønderborg til Odense" Statsrevisorernes be-

retning nr. 1 94/ naevnes som et eksempel på en snaever beretning. I denne undersøgelse det ikke enkelt instivar en tution, men derimod eller et haendelsesforløb, en sag som var i centrum for granskningen. Det blev bl.a. Vurderet, om Forsvarsministeren havde givet F olketinget fyldestgørende

oplysninger i forbindelse med beslutningen flytningen

om

af Sergentskolen, de forventede besparelser ved flyt-

og om ningen var blevet opnået. For hvert af de fire undersøgte år findes der eksempler på brede undersøgelser. I hvert af de undersøgte år kan 1 4/ ca. af undersøgelseme karakteriseres brede. Typiske brede som

undersøgelser er analyser af udviklingsprojekter, den

som danske stat har ydet bistand til i den verden. I disse un-

dersøgelser fokuseres der typisk på, hvor den

mange penge danske stat har postet i de enkelte projekter, målene og om for projekteme nået. Derudover gives der ofte forskellige er

forklaringer på, hvorfor målopfyldelsen ofte mangelfuld.

er Et konkret eksempel på anden type bred undersøgelse en

er "Beretningen om en undersøgelse af tandlaegehøjskoler-

nes drift og økonomi" Statsrevisorernes beretning 3/89.

nr. Denne undersøgelse har jeg vurderet bred, fordi den som

sammenligner forhold ved de to tandlaegehøjskoler i Dan-

mark. Endelig kan jeg eksempel på bred besom en nyere retning naevne "Beretningen om omdannelse af 8 statsstyrelser til aktieselskaber fra 1989 til 1994" Statsrevisorernes beretning nr. 5/94. Dette er et eksempel på bred en undersøgelse, fordi forhold ved flere statsinstitutioner blev

inddraget i analysen. Den typiske undersøgelse fokuserer på forhold

snaevre vedrørende enkelt institution, den typiske brede en og undersøgelse er enten en undersøgelse, hvor forhold ved flere

institutioner analyseres, eller hvor flere udviklingsprojekter

analyseres og vurderes.

Rigsrevisionen laver også selv opgørelse over antallet af

en

brede eller tvaergâende undersøgelser. Denne opgørelse,

som går tilbage til 1988, findes i "Beretningen om Rigsrevi-

sionens virksomhed i 1995" under betegnelsen "Beretninger om spørgsmål, der ikke kan henføres til enkelte ministerier

eller styrelser" Rigsrevisionen 1996: 61. Ifølge denne op-

gørelse er det højest fire beretninger pr. år, som falder ind under denne betegnelse. I gennemsnit der pr. år 2 1/2

er beretning, som Rigsrevisionen selv vurderer som bred eller

tvaergående. Ifølge Rigsrevisionens opgørelser der,

egne er sagt med andre 0rd, meget få undersøgelser, kan ka-

som rakteriseres som brede.

Det betyder imidlertid ikke, at der i dag på Rigsrevisionen

ikke findes et ønske at satse flere på bredere

om ressourcer undersøgelser. Under interviews blandt ansatte i Rigsrevisionen der flere, i forbindelse med beskrivelsen af

var som

deres arbejde med større undersøgelser, udtryk for et

gav ønske om, at flere at de større undersøgelser i fremtiden skal have bredere karakter. F .eks. sagde ansat:

en en

"Her i huset har vi den holdning, at vi gerne vil lave

undersøgelser, der går tvärs institutioner, men også tvärs ministerområder. "

En anden interviewperson sagde:

"Vi skulle nok at lade de små ting kon-

prøve vare, og centrere os om det store, men det er også det, som er det svaere. "

Af ovanstående citater kan også at når Rigsrevisio-

man se,

nen taler om brede undersøgelser, så er det undersøgelser,

som inddrager flere institutioner eventuelt institutioner, som ikke ligger inden for samme ministerområde. En ansat

på Rigsrevisionen beskrev brede undersøgelser som undersøgelser, der ikke kun på Studenterbogladen

ser boghandel ved Københavns Universitet eller på et enkelt

regiment f.eks. Slesvigske Fodregiment men på hele

Københavns Universitet eller på hele härens økonomistyring.

Det i den forbindelse interessant at vende blikket mod

er Sverige Riksrevisionsverket. På Riksrevisionsverket er

og

kommet et skridt videre med hensyn til diskussionen man

undersøgelsemes bredde. På Riksrevisionsverket mener om

nemlig, at allerede primärt laver brede forvaltman man

ningsrevisionsundersøgelser. "Idag er det de färreste pro-

jekter, der kun omhandler én institution", sagde en intervi-

Når ansatte på Riksrevisionsverket skal beskrive, ewperson.

hvad genstanden for deres forvaltningsrevisionsundersøgellägges der väg-t på, at undersøgelserne skal rette sig

ser er, mod hele samfundssektorer eller hele politikornråder. Som eksempel nävnte ansat på Riksrevisionsverket, at verket

en

i sit forvaltningsrevisionsarbejde f.eks. kan välge at undersøge vurdere, alle sygehusene i Sverige mest for-

og om

delagtigt kan placeres i statsligt eller i landstingskommunalt

regi.

På Riksrevisionsverket der altså for det første en opfat-

er telse af, at man allerede laver brede undersøgelser. Samme

fandtes ikke blandt de jeg interviewede syn personer, som på Rigsrevisionen. For det andet er der på Riksrevisionsverket bredere opfattelse af, hvad der med brede

en menes un-

dersøgelser, end der er på Rigsrevisionen. På Riksrevisionsverket er brede undersøgelser undersøgelser, der ser

på hele sektorer eller politikområden og på Rigsrevisionen

brede undersøgelser undersøgelser, som ser på flere insti-

er tutioner eller går på tvärs af ministerområder.

Der kan flere årsager til, at Rigsrevisionen for det

väre første i hele den undersøgte periode primärt laver undersøgelser, må karakteriseres relativt snävre, og

som som for det andet bliver ved med at lave snävre undersøgelser, selv der findes et ønske at lave flere bredere

om om un-

dersøgelser.

En af grundene til, at Rigsrevisionen primärt laver relativt

snävre undersøgelser, kan väre, at Rigsrevisionen til tider

finder inspiration til de større undersøgelser i forbindelse med gennemførelsen af den finansielle revision. Den finansielle revision er snävert knyttet til den enkelte statslige institutions regnskab, og det er dermed närliggende, at de

større revisionsundersøgelser kommer til at ligge tät ad

op

de problemstillinger som rejses i forbindelse med den finansielle revision. På Rigsrevisionen findes der, som tidligere

naevnt, også taet organisatorisk kobling mellem de to re-

en visionsaktiviteter finansiel revision og forvaltningsrevision, da det de kontorer, varetager de to revi-

er samme som sionsaktiviteter. Det betyder for det første, at der ofte et

er sammenfald mellem personale, der arbejder med finansiel revision og forvaltningsrevision, og for det andet at den finansielle revision i pressede situationer ofte prioriteres

højest. Samme organisatoriske kobling findes ikke på Riks-

revisionsverket.

En anden grund, til at Rigsrevisionen i så høj grad laver analyser, kan at undersøgelser

snaevre vaere, man gennem

der tilrettelaegges undersøgelser af spørgsmål, som er

som taet knyttet til enkelt genstand, ofte har mulighed for at

en opnå en høj grad af praecision i forbindelse med formulering af konklusioner. Det ikke sikkert, at bliver i stand til

er man at drage mere generelle og overordnede konklusioner vedrørende effektiviteten i den offentlige sektor, men man

derimod relativt sikker på, at de konklusioner drages er som også er korrekte.

4.3. Analysetyper i forvaltningsrevisionen

I dette afsnit vil jeg se nwrmere på udviklingen i Rigsrevi-

sionens forvaltningsrevisionsaktivitet. Til forskel fra de and-

re delanalyser, der også i en eller anden forstand handler om forvaltningsrevision, vil jeg i dette afsnit gå taet ind på

forvaltningsrevisionsaktiviteten. Det er interessant at se naermere på udviklingen i forvaltningsrevisionen, fordi en naermere analyse af Rigsrevisionens forvaltningsrevisions-

analyser for det første kan sige noget udviklingen af

om

svaerhedsgraden i Rigsrevisionens undersøgelser. For det

andet kan analysen bruges til at vurdere, der sket

om er en

udvikling i forvaltningsrevisionens grad af institutionalisering i Rigsrevisionens arbejde med større undersøgelser.

Mere konkret vil jeg forsøge at beskrive i hvilken udstraek-

ning Rigsrevisionens beretninger til forskellige tidspunkter

indeholder analyser, der svarer til den beskrivelse,

som

Rigsrevisionen selv giver af forvaltningsrevisionen.

I Danmark har Rigsrevisionen frihed til at definere forvaltningsrevisionsaktiviten. Der står således ikke i rigsrevisions-

loven angivelse af, hvordan en forvaltnings-

nogen naermere

revisionsanalyse skal ud, hvilke spørgsmål en sådan

se og analyse skal forsøge at finde på. I loven står der blot, at

svar

Rigsrevisionen skal udføre forvaltningsrevision vurdering

af skyldige økonomiske hensyn. I 1976-loven står der såle-

des om forvaltningsrevision:

"Endvidereforetages en vurdering hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hensyn vedforvaltningen

de midler driften de virksomheder, der er om-

og

fattet regnskabet. " § 3 i 10V nr. 321 af 26. juni

1975.

Formuleringen gentages ordret i lovbekendtgørelse 489

nr. fra 1991 af lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

I virksomhedsberetningeme, Rigsrevisionen i henhold

som til rigsrevisionsloven skal afgive en gang om året, definerer

Rigsrevisionen, hvad der ligger i aktiviteten "forvaltningsrevision". Generelt Rigsrevisionens praesentationer af

om

forvaltningsrevisionsaktiviteten det bemaerkelsesvaerdigt,

er at omtalen ikke saerlig omfattende. Den egentlige beskri-

er

velse af forvaltningsrevisionen fylder ofte ikke meget mere end spalter.

et par

Sammenligner man beskrivelsen af forvaltningsrevisionen i Virksomhedsberetningeme for de fire år, som jeg har valgt

at på, er det interessant, at den generelle

se naermere

fremstilling af forvaltningsrevisionen ikke forandres. Rigs-

revisionen definerer i alle fire år forvaltningsrevision på føl-

gende måde:

"Forvaltningsrevision økonomisk-kritisk revision omfatter bedømmelse om den regnskabsajlaeggende

institutions enkeltdispositioner, aktiviteter, pro-

grammer eller samlede opgaver er gennemført en

økonomisk hensigtsmzrssig måde, he-runder om re-

og

sultaterne til de opstillede mål."

svarer

Rigsrevisionen 1988: 1991: 1993: 10 og 1996:

9.

Går et skridt taettere ind på Rigsrevisionens beskrivel-

man

af forvaltningsrevisionen, giver Rigsrevisionen i de tre

ser første år enslydende beskrivelser af, hvad forvaltningsrevisionen retter sig mod:

"Forvaltningsrevisionen kan rette sig mod institutio-

nernes styringsfunktioner

forretningsgangsundersøgelser eller imod institu-

tionens praestationer, bedømt i forhold til de anvendte

produktivitetsanalyse. Endelig kan den

ressourcer

rette sig imod opfyldelsen de opstillede mål for

virksomheden, set i forhold til de anvendte ressourcer

effektivitetsanalyse." Rigsrevisionen 1988:

1991:8 1993:10.

og

I forhold til beskrivelseme i beretningerne om Rigsrevisionens virksornhed i 1987 og 1990 står der i beretningen om virksomheden i 1992 generelt set mere om forvaltningsrevision. Der står b1.a., at Rigsrevisionens davaerende perma-

nente udvalg om forvaltningsrevisionen foretager en genaf indholdet af forvaltningsrevision i de afgivne

nemgang beretninger. Det interessante i denne forbindelse er, at Rigsrevisionen på dette sted definerer forvaltningsrevisions-

undersøgelser undersøgelser af sparsommelighed,

som produktivitet effektivitet. Det er denne beskrivelse af

og

mere konkrete analysetyper, som tager over i Rigsrevisio-

praesentation af forvaltningsrevisionen i 1995, hvor der nens

netop laegges vaegt på disse tre analysetyper samtidig med,

at det at undersøgelse også kan rette sig mod en

naevnes en

institutions styringsfunktioner specielt mod økonomisty-

-

ringsfunktioner.

Af dette kan udlede, at analyser af forretnings-

man

gange/ styringsfunktioner, produktivitet og effektivitet spiller rolle i hele den periode, som jeg har valgt at analy-

en

Samtidig tyder beskrivelsen af forvaltningsrevisionen i

sere. beretningen virksomheden i 1992 på, at analyser af spar-

om

sommelighed også gwldende i hele perioden. Den gene-

er relle beskrivelse af forvaltningsrevision indikerer også, at økonomisk hensigtsmeessighed i forvaltningen med statens midler sparsommelighed et gennemgående traek i hele

er

perioden.

Jeg vil derfor analysere udviklingen i gennemslaget af

analyser af sparsommelighed, produktivitet, effektivitet og forretningsgange/styringsfunktioner i Rigsrevisionens be-

retninger tid. Ud fra beskrivelseme virker det rimeligt

over

at antage, at Vurderinger af økonomistyringsfunktioner i

højere grad gør sig gaeldende i slutningen af perioden. Sam-

tidig vil jeg også undersøge tilstedevarelsen af elementer af finansiel revision i undersøgelseme for at vurdere, om der er sket en udvikling i den relative position, som forvalt-

ningsrevisionsaktiviteten indtager i Rigsrevisionens større

undersøgelser.

Indledningsvis det vigtigt at huske på, at antallet af be-

er retninger de fire år -1987, 1990, 1992 1995 lå på hen-

og holdsvis 12, 20, 19 og 20.

Jeg har foretaget gennemlasning af beretningerne for at

en konstatere, der sket udvikling i det typiske for-

om er en valtningsrevisionelle hovedformål i de enkelte års beretninger. Resultateme fremgår af tabel Til tabellen skal det iøvrigt bemeerkes, beretning godt kan have flere ho-

at en vedformål, samt at det ikke for alle beretninger har vaeret muligt entydigt at fastslå, hvad hovedformålet/hovedformålene Af tabellen fremgår det, at

var.

det i 1987 mest almindeligt at lave undersøgelser, der

var

fokuserede på sparsommelighedsaspekter. Af de 12 beret-

ninger, som blev afgivet i 1987, var der fem beretninger, der havde til hovedformål at vurdere sparsommeligheden ved

given statslig aktivitet. Det drejede sig f.eks. om bereten ningen om forsvarets braendstofforbrug Statsrevisoremes

beretning nr. 13, 1986 og om beretningen om personaleudgifterne indenfor Kriminalforsorgen Statsrevisoremes be-

retning nr. 1986. l 1987 blev der yderligere afgivet to beretninger, hvor effektivitetsaspekter blev vurderet, to beret-

ninger hvor forretningsgange blev vurderet og én beretning, hvor der blev gennemført produktivitetsanalyse.

en

Tabel 3: Antal beretningerfordelt efter hovedformålet med den

pågaeldende beretning.

Blandt de beretninger, som blev afgivet i 1990 var den hyp-

pigst forekommende analysetype effektivitetsanalysen. Af

de 20 beretninger, blev afgivet i 1990 var der syv beret-

som ninger, der havde hovedformål at lave effektvitetsana-

som

lyser. F.eks. afgav Rigsrevisionen beretning, hvor de

en un-

dersøgte effektiviteten i skatteligningen Statsrevisoremes

beretning 11/89. Af tabellen det, at antallet af effek-

nr. ses

tivitetsanalyser skarpt forfulgt af antallet af analyser, hvor

er

styringsaspekter eller forretningsgange vurderes. l 1990 blev

der yderligere afgivet fire beretninger, hvor der primaert blev fokuseret på sparsommelighedsaspekter beret-

og en

ning, hvor der blev gennemført en produktivitetsanalyse.

l både 1992 der blandt beretningerne flest

og 1995 var

analyser af styringsaspekter/ forretningsgange. Af de 19

beretninger, som blev afgivet i 1992 var der 10 beretninger,

der havde som hovedformål at vurdere styringsfunktioner-

blandt de 20 undersøgelser, som der blev afgivet bene og

retning i 1995, der ligeledes 10 undersøgelser, hvor

om var

der primaert blev fokuseret på vurdering af styringsfunktio- Et typisk eksempel på analyse, der bl.a. har som ho-

ner. en

vedformål at se på styringsfunktioneme, er "Beretning om

forsvarets overordnede økonomistyring" Statsrevisorernes beretning 9/ 91. l denne beretning blev der bl.a. sat fo-

nr.

kus på tilrettelaeggelsen af forsvarets økonomistyring. Det

blev f.eks. vurderet styringssystememe gode nok til

om var

at producere oplysninger sparsommelighed, effektivitet

om

produktivitet i forsvaret. Jeg traekker denne beretning

og frem, fordi der i denne undersøgelse blev stillet skarpt på

Vurdering af økonomistyringen i en udvalgt del af den

statslige sektor. Denne type af styringsanalyser bliver mere

almindelig i løbet af den undersøgte periode.

og mere

Hvis der i 1995 ikke laves styringsanalyser laves der effek-

tivitetsanalyser. I 1995 afgav Rigsrevisionen syv beretninger

om undersøgelser af effektivitet. I 1992 både effektivitet-

var

og sparsommelighedsanalyser de naest mest hyppige analy-

setyper. Ses der naermere på effektivitetsanalysemes udvikling i perioden, er det karakteristisk at selve betegnelsen "effektivitet" eller "målopfyldelse" vinder indpas fra 1992.

Endelig er det interessant at bide maerke at selv

om produktivitetsanalyser i Rigsrevisionens egne presentationer af

forvaltningsrevisionsaktiviteten fremhaeves saerlig

som en

analysetype, laves der i de undersøgte år meget få analyser

af produktivitet. De første to år udføres der én analyse hvert år i de to sidste år gennemføres der hvert år to analyser

og

af produktivitet. Rigsrevisionen diskuterer imidlertid

produktivitet i forbindelse med analyser af økonomistyring, som specielt er udbredte i slutningen af perioden, der

men

i disse tilfaelde ikke tale deciderede produktiviteter om

sanalyser. Måske er årsagen til, at Rigsrevisionen laver så

relativt få produktivitetsanalyser, at de mener, at det in-

er stitutionemes egen opgave at lave denne type af analyse. Men hvis det tilfaeldet skulle Rigsrevisionen også kraeve,

var at institutionerne selv laver effektivitetsanalyser, hvilket

ville betyde, at det ikke ville nødvendigt for Rigsrevi-

vaere sionen at lave dem. Og det ikke tilfaeldet.

er

Selv om antallet af konkrete analyser, der fokuserer på

sparsommelighed i den statslige forvaltning relativt set falder i perioden, ligger at undersøgelse skal

normen om en rette sig mod vurdering af, om der kunne vaere sparet penge

Ved forvaltningen af bevillingerne, et gennemgående

som traek i mange af beretningerne. Det betyder imidlertid ikke, at forvaltningsrevision altid handler om for enhver pris at spare penge. I reekke beretninger det også muligt at

en er finde vurderinger af forvaltningen i forhold til idealet

om retssikkerhed.

Sammenfattende med hensyn til de forskellige forvalt-

ningsrevisionelle analysers gennemslag er det tydeligt, at

der finder et brud sted mellem 1987 1990. Før 1987 det

og er

ikke almindeligt med effektivitetsanalyser styringsanaly-

og

efter 1987 bliver disse analysetyper alrnindelige. I

ser, men den forbindelse er det også bemaerkelsesvaerdigt, at Rigsre-

visionens beretninger generelt set bliver laengere i perioden,

at der i de tre sidste år meget ud af at praesenog gøres mere tere det konkrete formål med den pågaeldende undersøgel-

Samtidig sker der også udvikling af de resumeer, som se. en findes i hver beretning.

l faglitteratur forvaltningsrevision, i Danmark ofte

om som

udarbejdet til undervisning af revisorer, vurderes sparer

sommelighedsanalysen som den letteste analyse at gennem-

føre. Effektivitetsanalyser vurderes som de svaereste og pro-

duktivitetsanalyser falder med hensyn til svaerhedsgrad

mellem disse to analysetyper Se f.eks. Foreningen af Statsautoriserede Revisorer 1992. I den undersøgte periode sker der, set ud fra denne opdeling efter svaerhedsgrad, ud-

en

vikling med hensyn til svaerhedsgraden i de analyser, som Rigsrevisionen udfører. Rigsrevisionen gennemfører i 1990,

1992 1995 komplicerede analyser end i 1987.

og mere

Endelig har jeg også analyseret udviklingen i forholdet

mellem forvaltningsrevision finansiel revision i beret-

og ningerne. Ud at på antallet af beretninger pr. år, hvis

over se hovedformål må karakteriseres hørende hjemme i ka-

som

tegorien "forvaltningsrevision", har jeg også undersøgt i

hvilket omfang der i de enkelte beretninger findes elementer af finansiel revision. Af tabel 4 fremgår det, at der i hele pe-

rioden halvdelen af beretningerne indgår analyser af

i ca. karakteren finansiel revision. Enten der tale om beret-

er ninger, der indeholder elementer af finansiel revision, eller også der tale beretninger, der har hovedformål at

er om som lave finansiel revisionel analyse. Det typiske i sidst-

en naevnte type af beretning er, at den finansielle analyse er en blandt flere hovedformål med den pågaeldende undersøgel-

De finansielle analyser går almindeligvis ud på at vurde-

se.

reglerne på det pågaeldende område er blevet overre, om

holdt ved forvaltningen af bevillingerne, om regnskabeme

stemmer med bevillingerne, der har vaeret

overens og om hjemmel til at afholde enkelte konkrete udgifter.

år finansiel revision finansiel revision finansiel revision beretninger

som eller element i de enkelte beretninger.

l hele perioden der et ikke uvaesentligt indslag af finansiel

er

revision i Rigsrevisionens større undersøgelser. Samtidig

er

de større undersøgelser det sted, hvor Rigsrevisionens Vasentligste forvaltningsrevisionsaktivitet finder sted. Den

finansielle revisions relativt markante position i Rigsrevisio-

nens beretninger i hele perioden kan et tegn på, at

ses som

Rigsrevisionens arbejde med forvaltningsrevision taet

er koblet til arbejdet med den finansielle revision i staten. Det

er også et tegn på, at forvaltningsrevisionen endnu ikke

er fuldt integreret institutionaliseret i Rigsrevisionens arbej-

og de med større undersøgelser. En anden indikation på, at forvaltningsrevisionen endnu ikke er helt institutionaliseret i Rigsrevisionens arbejde er, at det ikke i hver eneste beretning klart har vaeret muligt at afgøre, af de forvalt-

om en

ningsrevisionsanalyser, som Rigsrevisionen selv definerer, er blevet gennemført. Samtidig med at Rigsrevisionens

ar-

bejde med forvaltningsrevision blevet sofistikeret

er mere

med hensyn til valg af analysetype, der således stadig

er

tegn på vanskeligheder med at frigøre forvaltningsrevisio-

nen fra den finansielle revision.

4.4. Undersøgelsemes metode

I dette afsnit vil jeg undersøge, det også muligt at

om er konstatere udvikling med hensyn til valg af metode i

en

forbindelse med udarbejdelsen af større undersøgelser. Man

kan spørge, hvorfor det overhovedet interessant at på

er se Rigsrevisionens anvendelse af forskellige samfundsvidenskabelige metoder. Det vigtigt at have dette aspekt med i

er

vurderingen af Rigsrevisionens arbejde, fordi det siger noget

hvilke muligheder Rigsrevisionen har for at rejse

om,

spørgsmål i deres analyser.

Rigsrevisionen tidligere blevet kritiseret for at have et er svagt fagligt niveau. Preben Melander gennemførte i 1980eme raekke empiriske undersøgelser og observatioen i departementer andre statslige institutioner. Han ner og nåede blandt andet frem til, "at institutionsledere mange

opfatter Rigsrevisionens faglige metodemwssige kvalitet

veerende relativt lav i forhold til andre revisorers." som

Melander 1989: 6.

Med metode jeg brug af forskellige teknikker til mener indsamling af information i forbindelse med gennemny førelse af større undersøgelser. Jeg har ikke mulighed for at vurdere, i hvilket omfang Rigsrevisionen anvender forskel-

lige metoder i forbindelse med forundersøgelser og lignen-

de. Det ville krasve et indgående interviewarbejde med perhar deltaget i udarbejdelse af alle de enkelte besoner, som retninger. Jeg holder mig derfor til vurdering af den meen todebeskrivelse, konkret findes i de enkelte beretninger som ud fra den antagelse, at såfremt der Ved anvendelse af en konkret metode indsamles information, der er relevant i

undersøgelsen, så findes der også redegørelse for den

en

pågaeldende undersøgelses metode. Generelt Rigsrevisionens anvendelse af forskellige

om samfundsvidenskabelige metoder i forbindelse med større

undersøgelser må efter gennemlasning af beret-

man, en ningeme fra de fire år, konstatere, at langt hovedparten af

undersøgelserne laves studier af forskellige typer af

som dokumenten Det drejer sig primaert om gennemgang af

regnskaber, sagsakter og skriftlige svar på spørgsmål, som

Rigsrevisionen sender til de implicerede parter oftest det pågaeldende ministerium. Hertil kommer, at Rigsrevisionen til tider besøger eller besigtiger de institutioner, projekter

udsat for undersøgelse.

mv., som er

På trods af denne generelle konstatering er det muligt at skimte to udviklingstendenser med hensyn til Rigsrevisio-

anvendelse af forskellige metoder. For det første blev nens

der i 1/3 af de undersøgelser, som Rigsrevisionen afgav

beretning i 1987 ikke eksplicit gjort rede for, hvordan de om

pågaeldende undersøgelser blevet tilrettelagt. I 1990

var

gjorde det sig gaeldende i 1/ 4 af undersøgelserne,

samme

men i 1992 var det blot i enkelt beretning, at der ikke

en fandtes metodiske oplysninger. l 1995 blev det i alle beretninger naevnt i nogle tilfaelde godt nok meget kort- hvor-

-

dan grundlaget for undersøgelsens konklusioner blevet

var frembragt, også selv om der i de fleste beretninger udeluk-

kende tale vurderinger på baggrund af skriftligt

var om materiale. Dette kan ses som en indikation på større opmaerks-

omhed omkring undersøgelsemes metode.

For det andet er det muligt at konstatere tendens

en svag til at anvende andre metoder end dokumentstudier. l 1987 blev der udelukkende lavet dokumentstudier. Blandt de beretninger, som blev afgivet i 1990 blev der i

en un-

dersøgelse gennemført en spørgeskemaundersøgelse.

Blandt de beretningerne, blev afgivet i 1992, blev der i i

som alt tre beretninger anvendt andre metoder end dokumentanalyser. I en beretning blev der anvendt interviews i

og en

anden beretning blev der gennemført spørgeskemaun-

en

dersøgelse. Endelig blev der i en enkelt beretning både gen-

nemført en interview- og en spørgeskemaundersøgelse. l 1995 blev der i en beretning lavet en raekke interviews, i

og

en anden beretning blev der gennemført spørgeskema-

en undersøgelse. Der er dermed en svag tendens til at anvende forskellige metoder i forbindelse med større undersøgelser. Det første år der anvendes andre metoder end dokumentstudier er i 1990, men først i 1992 er der en tydelig forskel i forhold til 1987. I 1995 der imidlertid ikke overvael-

er en

dende brug af forskellige samfundsvidenskabelige metoder i

forbindelse med de større undersøgelser. Til gengaeld findes der i alle beretninger beskrivelse af, hvordan nået

en man er frem til de pågaeldende resultater.

Rigsrevisionens relativt snaevre valg af metode er med til at saette nogle graenser for, hvilke problemstillinger, det

som

er muligt at rejse i forbindelse med forvaltningsrevisionsundersøgelser. Hvis f.eks. interviewundersøgelser,

spørges-

kemaundersøgelser, høringer, seminarer og tilknytning af eksperter til de enkelte undersøgelser spillede større rolle

en i Rigsrevisionens metodiske arbejde, ville det sikkert blive muligt for Rigsrevisionen at rejse raekke andre givet-

en - og vis bredere spørgsmål i forbindelse med de større

- un-

dersøgelser.

Til forskel fra arbejdet hos Rigsrevisionen der flere tegn

er på, at der hos Riksrevisionsverket i Sverige arbejdes mere

intenst med metodiske spørgsmål og med metodeudvikling. Et eksempel på dette arbejde bogen "Den statsliga för-

er valtningsrevisionen vid Riksrevisionsverket En presenta-

tion" Riksrevisionsverket, F informerar 1993: 15 hvor anvendelse af forskellige metoder bl.a. beskrives. Blandt forskellige mulige metoder laegges der på Riksrevisionsverket specielt vaegt på anvendelsen af interviews Sandahl 1992: 117.

4.5. Undersøgelsemes konklusioner

Afslutningsvis vil jeg undersøge, der er sket en ud-

om vikling i karakteren af de konklusioner, som Rigsrevisionen drager i de større undersøgelser. Det er interessant at se

på karakteren af de konklusioner, som Rigsrevinaermere

sionen drager i forlaengelse af de større undersøgelser, dels

fordi konklusionemes karakter siger noget om, hvem der er den primaere modtager af beretningerne, dels fordi konklusionemes karakter siger noget i hvilken udstrakning

om,

hovedformålet med Rigsrevisionens undersøgelser er frem-

tidige forbedringer af effektiviteten i den statslige forvaltning. Der er således forskel på, om undersøgelseme primaert

fremadrettet laerende eller bagudrettet kontrollerende.

er

Indledningsvis et 0rd hvordan Rigsrevisionens be-

par om retninger generelt bygget med hensyn til konklu-

set er op

sioner anbefalinger. Rigsrevisionens beretninger i hele

og er perioden bygget efter samme skelet. Det betyder bla., at

op Rigsrevisionen enten praesenterer sine konklusioner løbende

eller i afsnit, der går under betegnelsen "Rigsrevisionens

bemaerkninger". Det mest interessante i den forbindelse er, at der ikke sker speciel fremhaevning af eventuelle

nogen

anbefalinger forslag. Anbefalinger forslag skrives ind

og og

del af Rigsrevisionens generelle konklusioner og

som en

konstateringer. På dette punkt adskiller Rigsrevisionens arbejde sig fra

Riksrevisionsverkets arbejde, hvor det i forbindelse med

effektivitetsrevisionsundersøgelser almindeligt at formu-

er lere fremhaeve konkrete forslag til parteme inden for det

og pågaeldende område. F.eks. fremhaever R. Sandahl, at løs-

ningsforslag spiller en stigende rolle hos Riksrevisionsverket

i forbindelse med forvaltningsrevisionsundersøgelser

Sandahl 1992: 118. Det er almindeligt, at Riksrevisionsver-

ket i sine forvaltningsrevisionsundersøgelser formulerer

konkrete forslag. F.eks. består det afsluttende kapitel i revisionsrapporten om statens tilsyn med sundheds- og sygeplejen i konkrete forslag, der dels rettet til den svenske

er regering dels til Socialstyrelsen Riksrevisionsverket 1996: 23. I publikationen "Uppföljning tre års effektivitetsrevi-

av sion. 95. 1991/92 1993/94" Riksrevisionsverket 1995

-

opregnes de enkelte revisionsundersøgelsers forslag,

og hvad der er sket konsekvens af forslagene. I 90% af

som ca. undersøgelseme formuleres der deciderede forslag.

Endelig skal det også indledningsvis at Rigsrevi-

naevnes, sionens konklusioner primaert formuleret kritik af

er som

forvaltningen. Det er dog muligt at finde eksempler på be-

retninger, som gennemgående drager positive konklusioner

vedrørende den undersøgte genstand. Et eksempel på

en

gennemgående positiv beretning er undersøgelsen af Sta-

tens Luftfartsvaesens styring, økonomi produktivitet

og henholdsvis før og efter, at institutionen blev konktraktstyrelse Statsrevisorernes beretning 3/ 94. Til forskel fra

nr.

andre beretninger fik denne beretning til gengaeld stort set

ingen opmaerksomhed.

Jeg har først i forbindelse med beskrivelsen af Rigsrevisionens konklusioner valgt at skelne mellem konklusioner, der er snaevre og konklusioner, der er brede. Med brede konklusioner mener jeg konklusioner, hvor der gøres et forsøg på at generalisere de resultater, som man nået frem til igen-

er nem undersøgelsen, og med snaevre konklusioner jeg

mener konklusioner, der holder sig til taet til det, der

var un-

dersøgelsens genstand. En gennemlaesning af Rigsrevisionens beretninger for de fire

udvalgte år viser, at der stort set ikke udvikling

er nogen med hensyn til konklusionernes karakter. I alle de fire

undersøgte år retter langt hovedparten af de konklusioner, som Rigsrevisionen drager sig snaevert imod det, der var genstanden for den pågaeldende undersøgelse. F.eks. kon-

kluderede Rigsrevisionen i undersøgelsen Det Kongelige

om

Teaters driftsudgifter -indtaegter fra 1987, at der har

og Vaeret for ledere med på udlandsturneeme, at

mange ope-

dyrere end skuespil balletter, at det har Vaeret raer er og og

svaert opsatningsomkostningeme, fordi teatret

at opgøre

ikke har et effektivt aktivitetsstyringssystem

Statsrevisorerens beretning nr. 1986.

Der meget få eksempler på, at Rigsrevisionen forsøger at

er

generalisere resultateme. Et eksempel findes i beretningen

den økonomiske udvikling i TV I denne beretning når om Rigsrevisionen frem til, at det rimeligt at overveje, det

er om

hensigtsmaessigt, at Virksomhed der virker på et marer en

ked ikke frit kan disponere over sine reklameindtaegter

Statsrevisorernes beretning 4/ 94. Et andet eksempel

nr.

findes i beretningen om den statslige revisions kompetence i

relation til aktieselskaber, hvor Rigsrevisionen bl.a. konkluderer,

"at det ville vaere uhensigtsmaessigt, hvis vaesentlige områder statsforvaltningen kunne unddrages Rigs-

revisionens revision, fordi de blev udøvet i aktiesel-

skabsform" Statsrevisorernes beretning nr. 6/89:

10.

I forleengelse af ovenstående viser det sig ikke overrasken-

de, at langt hovedparten af de anbefalinger, som Rigsrevi-

sionen fremkommer med i forlaengelse af deres undersøgel-

primaert retter sig mod det administrative niveau. ser, I forbindelse med konklusioneme formulerer Rigsrevisionen

også anbefalinger. De anbefalinger, som Rigsrevisionen

formulerer ser imidlertid ens ud i hele perioden. Rigsrevi-

sionens anbefalinger er typisk formuleret i meget forsigtige

Vendinger. Rigsrevisionen skriver f.eks.:

"Rigsrevisionen finder, at personligningsstatistikken

børforbedres, ligesom der bør etableres klare målekri-

terier for, om de ønskede resultater ligningsarbejdet

nået. " Statsrevisoremes beretning nr. 11/89:

er

8.

Mange af Rigsrevisionens anbefalinger af "bør"- typen. En

er

anden type af hyppige anbefalinger er

"hensigtsmaessigheds"-typen.

"Rigsrevisionen vil finde det hensigtsmaessigt, at For-

svarsministerietfremtidigt i lignende sager foretager

de naevnte analyser og beregninger"

Statsrevisoremes beretning nr. 1 94:/ 10-11.

Anbefalingeme retter sig typisk mod administrationen. Alternativt eller måske som et supplerende element kunne

man forvente, at Rigsrevisionen vendte sine anbefalinger mod det politiske niveau. Det også i Rigsrevisionens be-

er

retninger muligt at finde eksempler på, at anbefalinger retter

sig mod det politiske niveau. Denne type af anbefalinger, der hører til sjaeldenhedeme, ofte af karakteren

er "Ministeren bør overveje, om der behov for regel-

er

aendringer på området".

Der er ikke noget overraskende i delkonklusion at det

om, primaert det administrative niveau, der står modta-

er som

ger af de anbefalinger, Rigsrevisionen formulerer. l

som henhold til rigsrevisionsloven det nemlig ministeren, der

er

som øverste chef for det pågaeldende forvaltningsområde,

står modtager af de konklusioner, kritikpunkter

som og

anbefalinger, som bliver rejst i beretningeme. Ifølge loven

skal den pågaeldende minister, senest fire måneder efter at statsrevisorerne har fremsendt beretningen med deres

eventuelle kommentarer til Folketinget til ministeren, aflevere

og

en redegørelse til statsrevisorerne for de foranstaltninger

og

overvejelser, som beretningen har givet anledning til. Rigsrevisor modtager samtidig ministerredegørelsen, og skal

senest en måned senere afgive sine bemaerkninger til statsrevisorerne. At der ikke har varet nogen lovaendring på

dette punkt i den undersøgte periode, måske del- af

er en forklaringen på, at der ikke umiddelbart er muligt at konstatere nogle forandringer på dette delområde.

I forlaengelsen af delanalysen af udviklingen i bredden af Rigsrevisionens undersøgelser det dog muligt at

er se en generel udvikling i konklusionernes karakter. Samtidig med at de analytiske tilgange i forbindelse med de større

undersøgelser bliver mere og mere avancerede, bliver Rigsrevisionen også i stand til at traeffe avancerede

mere og mere konklusioner. På trods af denne udvikling retter konklusioneme og anbefalingerne sig stadig mod det, der er genstan-

den for den pågäldende undersøgelse.

Jeg ikke hermed, at Rigsrevisionens konklusioner

mener

og anbefalinger er overflødige. Det er nødvendige og naturlige konklusioner anbefalinger i forlängelse af analyser-

og

Men samtidig indikerer fravaeret af generelle konne. mere klusioner og fremhaevede anbefalinger, at det ikke altid er lige let at bruge resultaterne af undersøgelseme i andre

sammenhaenge, f.eks. i et fremtidigt perspektiv.

Det er i denne forbindelse interessant at se naermere på

tidsperspektivet i Rigsrevisionens arbejde. Der forskel på,

er

om revisionsarbejdet primaert er møntet på fremtidige for-

bedringer af effektiviteten i den offentlige sektor og dermed indeholder et element af laerixig, eller arbejdet i højere

om grad er en aktivitet, der er rettet tilbage i tiden, og som derfor i højere grad kommer til at fungere som en kontrolfunktion.

Generelt Rigsrevisionens undersøgelser må kon-

om man kludere, at Rigsrevisionen primaert ivaerksastter undersøgelser for at kontrollere en given aktivitet. Det er måske ikke så overraskende, da det naermest er et definitorisk trak ved et nationalt revisionsorgan, af det skal fungere som kontrolin-

stans som borgernes kontrol med forvaltningens brug af

-

skatteydemes penge. Der er blandt de afgiven beretninger i perioden mange eksempler på undersøgelser, som Vanske-

ligt kan karakteriseres som andet end kontrol. F.eks. kan jeg

naevne beretningen om opførelsen af et elevhjem på

Faerøerne Statsrevisoremes beretning 1986 beret-

nr. og ningen om flytningen af harens sergentskole fra Sønder-

borg til Odense Statsrevisoremes beretning 1/94. I beg-

nr.

tilfaelde kan sig selv, hvor ofte henholdsvis ge man spørge socialministeren og forsvarsministeren er i situationer, hvor denne type af beslutninger skal traeffes. Hvor ofte skal

en

skole henholdsvis oprettes/ vedligeholdes flyttes inden-

og for de pågeeldende området Man kan hvor stort det

spørge, laerende element i disse undersøgelser Denne type af

er. beretninger er beretninger, hvor man ønsker at finde ud af, hvorfor noget gik galt.

Det er ofte statsrevisoreme, der beder Rigsrevisionen

om at lave denne type af undersøgelser. F.eks. har statsreviso-

reme bedt Rigsrevisionen redegørelser for, hvorfor der

om har Vaeret underskud hos l / S Datacentralen

Statsrevisoremes beretning nr. 5/ 89, hvorfor Udenrigsmi-

nisteriet overskred bevillingeme Statsrevisoremes beretning 20/1991, hvorfor et nybygget lager til

nr. og sennepsgas på Bornholm stod helt tomt. Hovedfokus i disse beretninger er kontrol. Selv ikke disse beretninger er dog helt uden elementer af läring. l sidstnävnte beretning blev forsvarsministeren gjort opmärksom på, at han skal orientere

finansudvalget, som i sin tid havde givet bevillingen, når forudsaetningeme for bevillingen forandres.

Det er klart at det primäre formål med denne type af beretninger er at skabe klarhed for, hvorfor der var noget, som gik galt, og dermed kontrollere forvaltningen. Selv om der også findes anbefalinger i denne rapport, dvs. forslag der kan forbedre forvaltningen i fremtiden overskygger kritikken udredningen af haendelsesforløb klart. En fo-

og m.v. rudsätning for läring at der etableres et tillidsforhold

er mellem läreren Rigsrevisionen og eleven institutionen / institutionerne, og en sønderlemmende kritik er måske ikke det bedste udgangspunkt for indläring.

Undersøgelser, der fokuserer på at kontrollere en given aktivitet, er undersøgelser, der primärt lägger vägt på at se tilbage i tiden. Undersøgelser, der i stedet for fokuserer på at forbedre aktiviteter indeholder et väsentligt element af läring, og er dermed i langt højere grad end kontrollerende

undersøgelser fremadrettede. Blandt Rigsrevisionens arbej-

de findes der også elementer af konklusioner og anbefalinger, som er møntet på fremtidige forbedringer af effektivite-

ten i den statslige forvaltning. Mange af de beretninger, som

laves indenfor udviklingsbistandsområdet indeholder konklusioner og anbefalinger, som fremadrettede.

er

Hertil kommer, at der i selve revisionsprocessen indgår et

väsentligt läringselement. Løbende under udarbejdelsen af en større undersøgelse rettes fejl mangler ved

mange og administrationen. De reviderede institutioner har således

mulighed for at läre undervejs. l del beretninger der

en er

derfor allerede ved afgivelsestidspunktet foretaget mange forbedringer ved forvaltningen.

Opsummerende var det altså ikke muligt at konstatere

en udvikling med hensyn til karakteren af de konklusioner

og

anbefalinger som Rigsrevisionen formulerer. l hele den un-

dersøgte periode er Rigsrevisionens konklusioner og anbe-

falinger primärt rettet mod den genstand, har vaeret

som

udsat for undersøgelse. Hovedmodtageren af Rigsrevisio-

nens konklusioner det administrative niveau. Samtidig

er er

det primaere formål med Rigsrevisionens undersøgelser ba-

gudrettet kontrol, selv om det også er muligt at konsta tere elementer af laering.

En mulig forklaring på, hvorfor Rigsrevisionens arbejde

med hensyn til konklusioner anbefalinger ud,

og ser som det gør, at Rigsrevisionen ikke har det sidste 0rd i den

er,

enkelte revisionssag. Alle Rigsrevisionens beretninger afgi-

ves til statsrevisoreme. Rigsrevisionen ved at statsrevisoreme dermed har mulighed for at få det sidste ord i

sagen

gennem at knytte bemaerkninger til beretningerne. Beret-

ningeme er statsrevisoremes ejendom, da det dem, der

er laegger navn til undersøgelseme. Det er også statsrevisorer-

ne, der står for offentliggørelsen af beretningerne. Den institutionaliserede behandling af Rigsrevisionens arbejde

gennem statsrevisorinstitutionen er måske med til at saette

nogle rammer for Rigsrevisionens beretningspraksis.

4.6. Opsummering

Fokus har i dette afsnit vaeret på Rigsrevisionens arbejde

med større undersøgelser. Ses der på ressourceforbruget til større undersøgelser i den undersøgte periode fra 1987 til

1995 jf. tabel afsnit 2.1., sker

der fra 1988 til 1989 en

vaesentlig forøgelse af andelen af bliver

ressourcer, som anvendt til større undersøgelser. l 1988 bliver 9% af Rigsrevisionens samlede ressourcer anvendt på større undersøgelser, og i 1989 bliver 19% af de samlede anvendt

ressourcer på denne aktivitet. Både før efter 1989 forbruget af

og er ressourcer relativt stabilt. Før 1989 lå ressourceforbruget til større undersøgelser på omkring 9%, og fra 1989 til 1995

sker der stigning i ressourceforbruget således, at

en svag ca. 23% af ressourceme i 1995 bliver anvendt på større

un-

dersøgelser. Samtidig formulerer Rigsrevisionens ledelse i

1989 en målsaetning at 33% af de samlede

om, ressourcer skal anvendes til større undersøgelser i år 2000. I 1989 sker der således både generel omprioritering af ressourcefor-

en

delingen, således at arbejdet med større undersøgelser bli-

ver opprioriteret og en formulering af en målsaetning på

området, hvilket indikerer en større opmaerksomhed om-

kring arbejdet med større undersøgelser.

I dette afsnit har jeg set naermere på Rigsrevisionens arbejde med større undersøgelser for at vurdere, om det er muligt at konstatere forandringer i selve indholdet i beretnings-

arbejdet i perioden fra 1987 til 1995. Jeg har analyseret indholdet i Rigsrevisionens arbejde i fire delanalyser, hvor der

blev fokuseret på forskellige aspekter ved Rigsrevisionens arbejde.

Den generelle konklusion at det ikke er muligt at kon-

er,

statere den udviklingstendens med hensyn til un-

samme

dersøgelsemes bredde, analysetyper, metoder konklu-

og sioner.

Med hensyn til bredden og konklusionerne i undersøgel-

har det ikke vaeret muligt at konstatere en udvikling serne fra 1987 til 1995. I alle de fire år er ca. 1 3/ af Rigsrevisionens

beretninger beretninger, dvs. beretninger der

snaevre primaert fokuserer på forhold vedrørende en enkelt institution, et enkelt eller noget lignende. For alle de fire

program års vedkommende retter konklusionerne sig snaevert mod

den pågaeldende undersøgelses genstand. Der ikke

er

forsøg på at generalisere resultateme. Konklusionermange

bliver med tiden mere avancerede, fordi der sker en udne

vikling i valget af forvaltningsrevisionstilgang i de større

undersøgelser, men de mere avancerede konklusioner retter

sig stadig mod undersøgelsens genstand. Rigsrevisionens anbefalinger i forlaengelse af undersøgelserne fremhaeves

ikke på nogen speciel måde, men skrives ind som en del af

Rigsrevisionens øvrige konklusioner og konstateringer. An-

befalingeme retter sig primaert mod det administrative ni-

veau. Selv om Rigsrevisionen kommer med anbefalinger i

forbindelse med sit arbejde med større undersøgelser, er hovedformålet med langt de fleste beretninger at kontrollere

given aktivitet. Det relativt staerke element af kontrol i en Rigsrevisionens arbejde er måske med til at saette en graense

for anbefalingernes gennemslagskraft i forbindelse med fremtidige laering indenfor den offentlige sektor. eg har også undersøgt udviklingen i Rigsrevisionens forvaltningsrevisionsanalyser og i Rigsrevisionens brug af forskellige samfundsvidenskabelige metoder i forbindelse med de større undersøgelser. I begge disse to delanalyser er

det muligt at konstatere forandringer i Rigsrevisionens arbejde. For det første det muligt at konstatere tegn på en

er

stigende bevidsthed omkring brug af metode i Rigsrevisio-

arbejde. Der sker et skift mellem 1990 og 1992. Dels nens

findes der fra 1992 flere eksempler på undersøgelser, der

ikke kun laves som dokumentstudier. Spørgeskema- og

interviewundersøgelser bliver, måske ikke lige frem almin-

delige, de forekommer. Dels bliver det efter 1992

men almindeligt, at der i alle beretninger findes beskrivelser af, hvordan den pågaeldende undersøgelse er blevet gennemført. Det vidner opprioritering af metodiske spørgs-

om en mål, eller at i det mindste er blevet mere opmaerksom

man på, at praesentationen af metodiske spørgsmål har en betydning.

For det andet det muligt at konstatere väsentlig fo-

er en

randring med hensyn til Rigsrevisionens brug af forskellige

analyser i forvaltningsrevisionsarbejdet. Denne delanalyse

af de vigtigste, fordi der i denne analyse stilles skarpt er en

på tilgangene i forvaltningsrevisionen, og derfor kan bruges til at sige noget om forvaltningsrevisionens status i Rigsre-

visionens arbejde med større undersøgelser. I denne delanalyse nåede jeg frem til, at der et brud i Rigsrevisionens

er

anvendelse af forvaltningsrevisionstilgange mellem 1987 og 1990. Rigsrevisionen laver i forbindelse med forvaltningsrevisionsundersøgelser eller flere af følgende analyser:

en

Sparsommelighedsanalyser, produktivitetsanalyser, effekti-

vitetsanalyser eller f0rretningsgangs-/ styringsanalyser. Før

1990 er den mest hyppige forvaltningsrevisionsanalyse en sparsommelighedsanalyse. I 1990 er det mest almindeligt

med undersøgelse, der har til hovedformål at vurdere

en effektivitet. l 1992 1995 det mest almindeligt med sty-

og er

ringsanalyser, specielt der tale analyser af

er om mange

økonomistyringssystemer. Analyser af effektivitet er den naest mest almindelige analysetype i 1995. Samtidig med, at

svaerhedsgraden stiger i de analyser, som Rigsrevisionen vaelger at lave i de større undersøgelser, bliver beretninger-

generelt set laengere mere omfattende. ne og

l hele den undersøgte periode findes der i ca. halvdelen af beretninger større eller mindre analyser, der hører hjemme i kategorien "finansiel revision". Dette kan ses som et tegn på,

at der stadig taet kobling mellem forvaltningsrevision

er en

og finansiel revision i Rigsrevisionens arbejde. Det et tegn

er

på, at det er svaert at frigøre forvalmmgsrevisionen fra den

finansielle revision. Sagt med andre 0rd det indikation

er en

på, at forvaltningsrevisionsaktiviteten endnu ikke er fuldstaendig institutionalisereti Rigsrevisionens arbejde. En

anden indikation på, at forvaltnmgsrevisionen endnu ikke er helt institutionaliseret i Rigsrevisionens arbejde at det

er, ikke i hver eneste beretning klart har vaeret muligt at afgøre, om der tale udførelse af af de forvaltnings-

var om en

revisionsanalyser, som Rigsrevisionen selv definerer.

5. Relationen mellem statsrevisorerne

Statsrevisorernes

og Rigsrevisionen -

aktivitetsniveau

5.1. Indledning

I dette afsnit vil jeg saette fokus på forholdet mellem statsre-

visorerne Rigsrevisionen. Som tidligere naevnt er der i

og Danmark tradition for adskillelse mellem den politiske og den administrative revision i staten. Det betyder imidlertid ikke, at der ikke relation mellem den politiske og den

er en administrative revision. Forholdet mellem den politiske og den administrative revision er netop et af kernepunkteme i den danske rigsrevisionsordning. Statsrevisoreme har bl.a.

ret til at laegge Rigsrevisionens arbejde til grund for deres

eget arbejde, samtidig med at statsrevisorerne har mulighed

for at bestille undersøgelser hos Rigsrevisionen. Ved den første rigsrevisionslovs vedtagelse blev statsrevi-

mulighed for at bestille undersøgelser hos Rigsre-

sorernes visionen netop forstaerket. Statsrevisoreme har således mulighed for at laegge beslag på en del af Rigsrevisionens

at bestille undersøgelser af spørgsmål,

ressourcer gennem

de finder betydningsfulde og interessante. Statssom revisoreme, der repraesenterer det parlamentariske styrkeforhold i Folketinget, har dog kun mulighed for at bestille undersøgelser, hvis de enige. Når statsrevisorerne bestil-

er

ler undersøgelse af et spørgsmål hos Rigsrevisionen, er

en

Rigsrevisionen forpligtet til at gennemføre den pågaeldende analyse. Da der ikke følger ekstra bevilling med, når

en statsrevisorerne anmoder Rigsrevisionen om at lave en undersøgelse der når den svenske regering beder

som gør, Riksrevisionsverket at gennemføre en undersøgelse må

om

Rigsrevisionen i praksis lade noget af det arbejde, som de

selv har taget initiativ til, ligge.

Det er interessant at undersøge i hvilken udstraekning statsrevisorerne gør brug af deres ret til at bestille un-

dersøgelser hos Rigsrevisionen, og om det er muligt at kon-

statere udvikling i statsrevisorernes aktivitetsniveau i

en

forbindelse med bestilling af undersøgelser.

Ud over ovenstående aktivitet fra statsrevisoremes side,

som finder sted inden en undersøgelse gennemføres, har

statsrevisoreme også mulighed for aktive efter

at vaere en

beretning er blevet afrapporteret til dem fra Rigsrevisionen. De beretninger, Rigsrevisionen afgiver i princippet

som er statsrevisoremes beretninger, og det er officielt dem, der

laegger navn til de undersøgelser, som Rigsrevisionen laver. Når statsrevisoreme modtager beretning, har de mulig-

en hed for at knytte deres eventuelle bemaerkninger til beretningen inden den oversendes til Folketinget. Det derfor

er også interessant at analysere undviklingen i statsrevisorernes aktivitetsniveau efter modtagelsen af beretningeme gennem at undersøge udviklingen i de kommentarer og bemaerkninger, som statsrevisoreme har mulighed for at

knytte til de enkelte beretninger.

Til forskel fra de to andre delanalyser vil jeg i denne analyse bevaege mig ud over perioden 1987-1995

og se naermere på statsrevisoremes aktivitet siden den første rigsrevisionslovs vedtagelse, fordi statsrevisorernes mulighed for at bestille undersøgelser hos Rigsrevisionen bl.a. blev forsteer-

ket ved den første rigsrevisionslovs vedtagelse i 1975.

5.2. Antal beretninger

Indledningsvis er det nyttigt med et overblik over ud-

viklingen i antallet af større undersøgelser, som Rigsrevisio-

nen afgiver beretning om pr. år. Det betyder, at der er tre typer af beretninger, jeg ikke med: Det drejer sig

som regner

for det første Rigsrevisionens virksomhedsberetninger,

om

som Rigsrevisionen hvert år, i henhold til rigsrevisionslo-

ven, skal afgive til statsrevisoreme. For det andet beret-

om

ningeme om bevillingskontrollen, som Rigsrevisionen lige-

ledes afgiver året. For det tredie indgår beret-

en gang om

ninger, som Rigsrevisionen ikke har deltaget i udarbejdelse af ikke i opgørelsen. Det drejer sig typisk beretninger,

om som statsrevisoreme selv udarbejder efter besøg eller besig-

tigelsesrejser.

Resultatet af undersøgelsen af materialet fra 1976 til 1995

fremgår af tabel Det ses tydeligt, at der i perioden to

er faser, der adskiller sig markant fra hinanden. F til 1985

rem

bliver der typisk afgivet 30 beretninger år, efter

over pr. og

1985 ligger antallet typisk på under 20 beretninger år. l pr. gennemsnit bliver der fra i perioden fra 1976 til 1984 pr. år

afgivet 29,7 beretninger. Til sammenligning bliver der i pe-

rioden fra 1985 til 1995 i gennemsnit afgivet 16 beretninger år. pr. At Rigsrevisionen i tiden ind til 1985 afgav vaesentligt flere beretninger end i tiden efter 1985 ikke nødvendigvis et er udtryk for et højere aktivitetsniveau med hensyn til udar-

bejdelse af beretninger. Går man taettere ind på beretninger-

på omfanget af beretningeme, er det nemlig mu-

ne og ser ligt at konstatere vaesentlige forskelle. De beretninger, som

bliver afgivet indtil 1985 generelt set ikke så omfangsrige,

er de beretninger der bliver afgivet efter 1985. Før 1985 er som det ikke et at finde beretninger, ikke er laengere swrsyn som end et sider. F.eks. beretning 30 vedr. finansåret par er nr. 1977-78 ikke på end to sider, beretning nr. 12 for mere og finansåret 1978 kun på tre sider. er En forklaring på det markante skift i antallet af beretninger omkring 1985 kan skyldes, at den første rigsrevisor -Jørgen Bredsdorff gik på pension, Jørgen Mohr blev ny rigsre- - og visor. I den tid hvor Jørgen Bredsdorff rigsrevisor, blev var der lavet små beretninger, hvilket betød at beretmange ninger der omhandlede relaterede emner ikke blev lagt Med Jørgen Mohr rigsrevisor blev stilen en sammen. som ny

anden, det blev almindeligt at legge undersøgelser af

og relaterede derefter afgive feelles beretemner sammen og en ning til statsrevisorerne.

5.3. Statsrevisoremes bestillingsfrekvens

Jeg vil i dette afsnit beskrive udviklingen i statsrevisorernes aktivitetsniveau i forbindelse med bestilling af undersøgel-

ser hos Rigsrevisionen.

Af tabel 5 fremgår det hvor mange af Rigsrevisionens un-

dersøgelser, blevet gennemført på baggrund af initia-

som er tiv fra statsrevisorerne. Frem til 1985 afgav Rigsrevisionen hvert år mellem tre beretninger, lavet efter en og som var

anmodning fra statsrevisorerne. I gennemsnit afgav Rigsre-

visionen hvert år i perioden fra 1976 til 1984 ca. 1,6 beretninger, lavet efter anmodning fra statsrevisorerne. som var Den forstaerkede statsrevisorerne med vedtagelsen ret, som

af 1976-l0ven fik til at bestille undersøgelser hos Rigsrevisionen, valgte de, sagt med andre 0rd, ikke at brug af i

gøre

saerlig stor udstraekning.

Tabel 5: Antal beretninger statsrevisorernes bestillingsaktivitet

og

Vedrørende henholdsvis finansåret 1975-76, 1976-77

og 1977-78

Efter 1985 stiger antallet af beretninger, afgives efter

som initiativ fra statsrevisorernes side noget. I 1985 afgav Rigsrevisionen således fem beretninger, blevet udført

som var efter anmodning fra statsrevisoreme, i 1986 tallet

og var oppe på ni. I perioden efter 1985 svinger tallet noget. Fra i 1988 og 1989 at vare nede på henholdsvis to til i 1995

en og at vaere oppe på 10. I gennemsnit afgav Rigsrevisionen i perioden fra 1985 til 1995 hvert år 6,4 beretninger,

ca. som var lavet efter anmodning fra statsrevisoreme.

Sammenholdes det samlede antal af beretninger med

antallet af beretninger, afgives efter anmodning fra stats-

som revisoreme er det bemaerkelsesvaerdigt, at det totale antal af

afgivne beretninger falder, samtidig med at anfallet af beretninger, afgives efter anmodning fra statsrevisoreme

som

stiger. Andelen af beretninger, afgives på baggrund af

som initiativ fra statsrevisoreme stiger således i perioden, hvilket fremgår af tabel Fra 1976 til 1984 ligger statsrevisorernes

bestillingsfrekvens i gennemsnit på 4,6%. l perioden fra 1985

til 1992 ligger den i gennemsnit på 33,5%. Og fra 1993 til

1995 ligger statsrevisorernes årlige bestillingsfrekvens i gen-

nemsnit på 58,3%. Mere praecist er 50% af de beretninger,

Rigsrevisionen afgav i 1995 lavet efter initiativ fra statssom revisoreme. I 1994 der tale om 67% og i 1993 om 58%.

er

Der altså tendens til at statsrevisoreme med tiden

er en

laegger beslag på flere flere af Rigsrevisionens ressourcer

og ved at bestille flere flere undersøgelser. Hvor det frem til

og midten af 1980eme ikke var almindeligt, at statsrevisoreme

bestilte undersøgelser hos Rigsrevisionen, er det i dag et vaesentligt element i Rigsrevisionens virksomhed. Siden

1985 stigende andel af de undersøgelser, som Rigsrevi-

er en sionen afgiver beretning om, lavet efter anmodning fra statsrevisorerne.

5.4. Statsrevisoremes på Rigsrevisionens

respons

beretninger

Statsrevisoremes aktivitetsniveau kan også vurderes ud fra aktiviteten i forbindelse med behandlingen af de beretning-

de modtager fra Rigsrevisionen. Statsrevisoremes

er, som

behandling af, stillingtagen til beretningerne fra Rigsrevi-

og sionen tidligere naevnt, vaesentlig del af statsrevi-

er, som en

arbejde. Når statsrevisoreme har behandlet en besorernes retning sendes den videre til Folketinget. Statsrevisoreme skriver deres eventuelle kommentarer ind på sidste side i

beretningen.

Når statsrevisoreme får beretning tilsendt har de flere

en

forskellige muligheder for at give deres holdning til kende.

For det første kan de helt lade med at knytte bemark-

vare

ninger til beretningen. At der ikke knyttes bemaerkninger til beretning ikke nødvendigvis et udtryk for et lavt akti-

en er vitetsniveau fra statsrevisorernes side. Statsrevisorernes har tradition for nasten altid at udtale sig i enighed. At der ikke

knyttes bemeerkninger til beretning kan derfor skyldes, at

en

statsrevisorerne ikke har kunnet blive enige om en formulering. Men det kan også skyldes, at de ikke finder det nød-

vendigt at knytte bemaerkninger til beretningen. Endelig kan

grunde til, at statsrevisorerne undlader at udtale sig at

vaere, de ikke er enig med rigsrevisor i hans vurderinger, at den

pågaeldende undersøgelse er en rent regnskabsteknisk un-

dersøgelse, eller at statsrevisorerne bemaerkning

gennem en vil komme til at kritisere Folketinget Ginsberg 1996: 263.

For det andet kan statsrevisorerne knytte bemaerkninger til beretningeme. Der adskilles i den forbindelse groft mellem

to forskellige typer af bemaerkninger. Der noget kan

er som

kaldes "almindelige bemaerkninger", så der "skarpe

og er bemaerkninger". Forskellen mellem de to typer af bemaerkninger er, at statsrevisorerne anvender "skarpe bemaerkninger", hvis de ønsker at udtrykke speciel hård kritik.

en For at kunne kende forskel på de to typer af bemaerkninger skrives eventuel skarp kritik med saerlig fremhaevet

en en

skrifttype.

l dag er det almindeligt, at statsrevisorerne knytter

bemaerkninger til stort set alle beretninger, hvilket fremgår

af tabel Sådan var det også i det første år efter rigsrevisionslovens ikrafttraeden i 1976, hvor statsrevisorerne knyt-

tede bemaerkninger til 78% af beretningeme. Perioden fra

slutningen af 1970erne frem til midten af 1980eme

og var det tidsrum, hvor statsrevisorerne knyttede faerrest kom-

mentarer til Rigsrevisionens beretninger. Statsrevisorerne knyttede i gennemsnit bemaerkninger til ca. 56% af Rigsrevi-

sionens beretninger fra 1977 til og med 1986. Fra 1987 blev det almindelig, at statsrevisorerne knytte-

og mere og mere

de bemeerkninger til Rigsrevisionens beretninger.

l gennemsnit knyttede statsrevisorerne bemerkninger til ca. 72% af beretningeme i perioden fra 1987 til 1990, fra 1991 til 1995

og knyttede statsrevisorerne bemarkninger til ca. 89% af Rigsrevisionens beretninger. I 1993 og 1994 Valgte statsrevisorerne at kommentere alle de beretninger, de modtog fra

som

Rigsrevisionen.

"skarpe "alminde bemaerk- beretninger ingen antal beår

Tabel Statsrevisorernes respons Rigsrevisionens beretninger.

Hvis går taettere ind på de beretninger, af statsre-

man som visoreme har fået påhaeftet bemaerkninger, det i dag ca.

er

fifty-fifty fordeling mellem beretninger, hvor der rejses en

en

kritik beretninger, hvor der ikke rejses skarpe kri-

skarp og

hvor der dog rejses kritik. Sådan har det

tikpunkter, men

ikke altid vaeret. Fra slutningen af 1970erne frem ca.

og midten af 1980eme det mest almindeligt med bemärk-

var ninger, hvor der ikke blev fremhaevet specielle kritikpunk-

F.eks. der blandt de 28 beretninger, blev afgivet ter. var som

i 1984 kun knyttet skarpe bemaerkninger til én beretning,

hvor imod der til 20 beretninger blev knyttet mere

"almindelige" bemaerkninger. At der til forskellige tidspunkter varierende fordeling

er mellem statsrevisoremes responstyper kan muligvis haenge

med, hvem der har siddet som statsrevisor. Nogle sammen

statsrevisorer har måske i perioder haft lettere ved at blive enige end andre. Selv om statsrevisoreme naevnt har som tradition for at udtale sig i enighed findes der eksempler på, at en enkelt statsrevisor har fået bemaerkning med i en en

beretning, enten som den eneste bemeerkning, eller

som en

bemaerkning, der fremføres efter de bemaerkninger, der

som er enighed om. F.eks. har statsrevisor Henrik Warburg i slutningen af 1970erne fået Here bemaerkninger med for egen regning.

5.5. Opsummering

Den første delanalyse af udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau i dette afsnit viste, at statsrevisoreme i dag i højere grad end tidligere brug af deres ret til at bestille gør

undersøgelser hos Rigsrevisionen. Statsrevisoreme begynd-

te for alvor at brug af denne ret efter 1985, i de gøre og sidste tre år i perioden 1993, 1994 1995 henholdsvis - og var

58%, 67% og 50% af de beretninger, Rigsrevisionen af-

som gav lavet efter anmodning fra statsrevisoreme. Den anden delanalyse viste, at det tid bliver over mere og

mere almindeligt, at statsrevisoreme knytter bemaerkninger til Rigsrevisionens undersøgelser. Siden 1987 har statsrevi-

soreme hvert år knyttet bemaerkninger til mindst 70% af

beretningerne. I de sidste tre år i perioden knytter Rigsrevi-

sionen bemarkninger til de fleste af Rigsrevisionens beret-

ninger. Konklusionen må dermed blive, at statsrevisoreme aktivitetsniveau generelt set er steget siden 1976. Man kan dermed karakterisere statsrevisorernes position tysom mere

delig i dag, end den var tidligere.

Man kan diskutere, det problematisk, at statsrevisoom er

reme i stigende grad lägger beslag på en del af Rigsrevisio-

nens ressourcer gennem at bestille undersøgelser af bestem-

te spørgsmål. Den officielle holdning til dette spørgsmål fra

både Rigsrevisionens statsrevisorernes side at der ikke og er,

er noget problematisk i forholdet, at samarbejdet fungerer

fint, at rigsrevisor har mulighed for at sige fra, hvis han og vurderer, at arbejdspresset bliver for stort. Begge parter har dog en interesse i at fremstille relationen uproblemasom tisk.

Rigsrevisors pligt til at undersøge de spørgsmål, som

statsrevisorerne beder ham om, betyder imidlertid, at Rigsrevisionen bliver nødt til at prioritere ressourceme mellem

de forskellige arbejdsopgaver. I prioriteringssituationer er

det oftest lettest at laegge de større undersøgelser, som Rigsrevisionen selv har taget initiativ til at gennemføre til side.

Da Rigsrevisionens vaesentligste forvaltningsrevisionsaktivi-

tet finaler sted i forbindelse med de større undersøgelser betyder det ofte, netop denne type af revision i forbindelse

med spørgsmål, Rigsrevisionen selv vurdere som

som

vaesentlige, nedprioriteres. Det er der imod langt svaerere at

nedprioritere den finansielle revision.

Rigsrevisionens placering i

mediebilledet

6.1. Indledning

I dette afsnit vil jeg se naermere på Rigsrevisionens placering i mediebilledet. Det interessant at på, om der

er se naermere

samtidig med, at der er sket en forandring i Rigsrevisionens arbejde f.eks. med hensyn til udviklingen mod gennem-

-

førelsen af mere sofistikerede forvaltningsrevisionsanalyser også er sket en forandring i den position, som Rigsrevisio-

-

indtager i den offentlige debat. Jeg Vil mig denne

nen naerme

problematik ved først at undersøge, det muligt at

om er

konstatere en forandring i Rigsrevisionens position i dags-

pressen i perioden fra 1987 til 1995. Konkret vil jeg lave en

kvantitativ analyse af omtale af Rigsrevisionens beretninger.

Med udgangspunkt i denne kvantitative registrering af omtalte beretninger vil jeg dernaest lave en mere kvalitativ

analyse af de undersøgelser, som opnår omtale i dagspres-

sen. Jeg vil mere konkret beskrive, hvad det er for en type af

undersøgelser, som opnår omtale, dvs. forsøge at beskrive

hvad der karakteriserer den typiske omtalte undersøgelse, herunder det primärt de undersøgelser, statsre-

om er som visoreme har taget initiativ til, omtales. Som i den

som

første delanalyse vil jeg også i denne delanalyse fokusere på

de fire år 1987, 1990, 1992 og 1995.

Indledningsvis vil jeg gerne påpege, at denne delanalyse er

den mindst daekkende af de tre delanalyser, som jeg har valgt at gennemføre i denne rapport. Det haenger bl.a. sammen med, at jeg ikke har haft ressourcer laes tid til at lave

- -

grundig tilbundsgående medieanalyse af Rigs-

en mere og revisionen. Det heller ikke det, der har Vaeret formålet

er med denne delanalyse. Formålet med denne delanalyser er blot af forsøge at tegne et groft billede af omtalen af Rigsre-

Visionens arbejde i dagspressen til forskellige tidspunkter.

6.2. Afgraensning af delanalysen

Indledningsvis det nødvendigt med følgende fem af-

er graensninger:

Det første afgrasningspunkt er valg af avis. Jeg har valgt

kun at fokusere på omtalen af Rigsrevisionens arbejde i en enkelt avis. Det har jeg gjort, fordi analysen ikke tilstreeber

at tegne et fuldstaendigt billede af forandringer i Rigsrevi-

sionens position i mediebilledet. Formålet med analysen er blot at kunne udpege nogle tendenser. Hvis man skulle lave

en mere tilbundsgående analyse, ville det vaere nødvendigt

at analysere forandringer i flere landsdaekkende dagblade. Der findes fem store seriøse landsdaekkende dagblade i

og

Danmark: Politiken, Berlingske Tidende, Morgenavisen Jyl-

landsposten, Det fri Aktuelt og Information. Blandt disse

aviser har jeg valgt Berlingske Tidende eksempel, men

som jeg kunne lige så godt have valgt af de andre, da de alle

en

generelt set har bred daekning af Rigsrevisionens arbejde.

en

For det andet det nødvendigt at afgøre, hvilken af Rigs-

er revisionens aktiviteter, der skal efter i aviseme. Jeg har

ses valgt efter omtale af de større undersøgelser. Jeg vil

at se dermed følge omtalen af de samme beretninger, som jeg analyserede i afsnit Jeg kunne også have valgt at se naermere på omtalen af Rigsrevisionens notater, men da de ofte omhandler mindre sager, er det ikke så sandsynligt, at de

fanger mediernes opmaerksomhed.

For det tredie det vigtigt at afgraense den periode, hvor

er den eventuelle omtale skal undersøges. Der er forskel på,

om en undersøgelse omtales lige efter dens offentliggørelse,

eller der går et halvt år inden der sker noget. Når Rigs-

om revisionen faerdig med undersøgelse oversendes den

er en

til statsrevisoratet. Samtidig offentliggøres beretningen, og

det ahnindeligt, at statsrevisoratet udsender presse-

er en

meddelelse den pågaeldende undersøgelse. Jeg har der-

om for valgt at undersøge Berlingske Tidendes eventuelle om-

tale af beretningerne i tidsrummet lige efter Rigsrevisionens

afgivelsestidspunkt. Mere konkret har jeg afgraenset mig til

på eventuel omtale af beretningeme i otte at se naermere

dage efter Rigsrevisionens afgivelsestidspunkt, ud fra den

antagelse, at hvis Rigsrevisionen når frem til väsentligt nyt i

undersøgelse, så omtales den pågaeldende undersøgelse

en

også relativt hurtigt efter afgivelsestidspunktet.

Det er for det fjerde vigtigt at afgøre, hvomår der tale

er om omtale af en beretning. Der er forskel på,

om en undersøgelse omtales i lille notits, eller der skrives

en om en decideret artikel. Med omtale har jeg valgt udelukkende af fokusere på konkrete artikler, hvilket betyder at notitser

om

at Rigsrevisionen har lavet den den undersøgelse ikke

og regnes som omtale.

Endelig er det for det femte nødvendigt med en kommentar til valget af de fire år. Jeg har bekendt valgt at foku-

som

sere på Rigsrevisionens beretningsaktivitet i de fire år 1987,

1990, 1992 og 1995. De fire år er imidlertid en grovopdeling

af beretningeme efter deres afgivelsestidspunkt. Rigsrevisionen afgiver nemlig beretninger der straekker sig ud

over

et almindeligt år. Beretningsaktiviteten i "1987" strakte sig

således fra d. januar 1987 til d. 30. januar 1988. I "1990" strakte beretningsaktiviteten sig fra d. januar 1990 til d.

23. januar 1991 og i "1992" afgav Rigsrevisionen beretninger

fra d. januar 1992 til d. 31. januar 1993. jeg har set bort fra

Rigsrevisionens virksomhedsberetninger og bevillingskontrolberetninger. Først i 1995 bliver alle beretninger afgivet i

kalenderåret 1995. For overskuelighedens skyld har jeg valgt at bruge betegnelserne "1987", "1990", "1992" og "1995" for de fire år, selv de ikke helt daekkende.

om er

6.3. Omtale af Rigsrevisionens Ber-

beretningeri

lingske Tidende

Resultatet af analysen af omtalen af Rigsrevisionens beretninger i Berlingske Tidende i de fire udvalgte år fremgår af tabel

år 1987 1990 1992 1995 antal beret- 12 20 19 20 ninger antal omtalte 4 4 6 8 beretninger omtalte beret- 33 20 32 40 ninger i pct.

Tabel Omtale Rigsrevisionens beretninger umiddelbart

efter

afgivelsen til statsrevisorerne i Berlingske Tidende.

For det første det interessant at se naermere på, om der

er sker forandring i antallet af omtalte beretninger. Af ta-

en bellen det, at der fra 1987 til 1995 sker en forandring med

ses hensyn til antallet af omtalte beretninger. I 1987 gav fire at

Rigsrevisionens beretninger anledning til omtale i egentlig

artikelform i Berlingske Tidende. I det naeste undersøgte år

- 1990 der også omtale af fire beretninger. l 1992 blev

- var seks beretninger omtalt, og i 1995 blev otte beretninger omtalt. I slutningen af perioden blev der således omtalt dobbelt

så beretninger som i starten af perioden.

mange

For det andet det interessant på forholdet

er at se naermere mellem antallet af omtalte beretninger og det samlede antal

af undersøgelser, som Rigsrevisionen afgiver beretning om. Af tabel 7 fremgår det bl.a., at Rigsrevisionen afgav flere

beretninger i 1995 end i 1987. I 1987 blev der afgivet 12 be-

retninger i efterfølgende tre undersøgte år afgav Rigsre-

og

visionen beretning 20 større undersøgelser. I det

om ca.

første undersøgte år blev 33% af de beretninger, som Rigsre-

visionen afgav til statsrevisoreme omtalt. Frem til det naeste undersøgte år 1990 der tale et fald i andelen af om-

- - er om

talte beretninger, da kun 20% af Rigsrevisionens beretninger

blev omtalt. I 1992 blev der stort set omtalten lige så stor

andel af beretningeme i 1987, da 32% af Rigsrevisio-

som

beretningeme opnåede omtale. Fra 1992 til 1995 sker nens der stigning i andelen af omtalte beretninger på 8% i for-

en hold til 1992. l 1995 blev 40% af de større undersøgelser,

som Rigsrevisionen afgav beretning om omtalt i artikler i Berlingske Tidende.

Det svaert at drage endelige konklusioner om en ud-

er

viklingstendens på baggrund af ovanstående tal, fordi an-

tallet af omtalte beretninger er så relativt lavt. Jeg mener derfor ikke, at ud af udviklingen i antallet andelen

man og af omtalte beretninger kan konkludere, at der generelt er en

tendens til stigende omtale af Rigsrevisionens beretninger i

dagspressen. På den anden side afkreefter analysen af udviklingen i antallet og andelen af omtalte beretninger i Ber-

ligske Tidende ikke tesen at Rigsrevisionens arbejde i

om,

den undersøgte periode i stigende grad omtales i dagspres-

sen.

Med udgangspunkt i ovenstående kvantitative registrering af omtale af Rigsrevisionens beretninger er det interessant at

se naermere på netop de beretninger, som opnår omtale i Berlingske Tidende. Jeg vil derfor se naermere på, hvilken type af undersøgelser, som opnår omtale. Konkret har jeg analyseret, hvem der som initiativtager står bag de undersøgelser, som opnår omtale, dvs. det primaert er

om Rigsrevisionen eller statsrevisoreme, der har taget initiativ

til gennemførelsen af de undersøgelser, som opnår omtale.

Statsrevisoreme havde taget initiativ til tre af de fire beretninger, som blev omtalt i 1987. I 1990, hvor der også blev omtalt fire undersøgelser, ser billedet derimod stik modsat ud, da Rigsrevisionen selv havde taget initiativ ti gennem-

førelsen af tre af undersøgelseme. I 1992 det også Rigsre-

er visionen, der står bag flertallet af de omtalte undersøgelser. Af de seks omtalte beretninger har Rigsrevisionen taget initiativ til gennemførelsen af de fire. I 1995 skiftet billedet igen, da statsrevisoreme har bestilt fem af de otte omtalte

beretninger hos Rigsrevisionen. Det er ikke muligt at traeffe

nogen klar konklusion med hensyn til hvem, der typisk står som initiativtager til de undersøgelser, opnår omtale i

som Berlingske Tidende. Der er heller ikke tale om et klart ud-

viklingsmønster.

I forbindelse med denne opgørelse er det vigtigt at huske på resultatet af en af de tidligere delanalyser. I undersøgelsen af relationen mellem statsrevisoreme og Rigsrevisionen lavede jeg bl.a. en oversigt over udviklingen i statsrevisoremes bestillingsfrekvens jf. tabel afsnit 5. At statsrevisoreme i 1987 stod som initiativtagere bag tre af de omtalte beretninger haenger således sammen med, at statsrevisoreme det pågaeldende år havde taget initiativ til 67%

af Rigsrevisionens undersøgelser. I 1990 1992, hvor Rigs-

og revisionen havde taget initiativ til flertallet af de undersøgelser, som opnåede omtale, var statsrevisoremes bestillingsfrekvens også lavere henholdsvis 43% og 32% l

- . 1995, hvor statsrevisoreme igen stod bag flertallet af de be-

retninger, der opnåede omtale, bestillingsfrekvensen igen

er højere end i de to foregående undersøgte år. Statsrevisorernes bestillingsfrekvens lå i 1995 på 50%. Der synes således at vaere en sammenhaeng mellem statsrevisoremes generelle bestillingsaktivitet, og hvem der har taget initiativ til de omtalte beretninger. I de år, hvor der primaert finder omtale sted af beretninger, som statsrevisoreme har taget initiativ

til, er statsrevisorernes generelle bestillingsfrekvens også

relativt høj.

Jeg vil knytte et par kommentarer til de beretninger, som opnåede omtale i 1995. Flere af de beretninger, som ud over

at opnå omtale også var udarbejdet på baggrund af statsre-

visorernes initiativ, var allerede inden Rigsrevisionen afgav

deres beretning "sager". Det drejer sig om beretningen

om

flytningen af l-laerens Sergentskole fra Sønderborg til Oden-

se, beretningen om lejerbo-sagen og beretningen om Slots-

og Ejendomsstyrelsen, som bl.a. omhandlede en under-

søgelse af forholdene omkring brand i den offentlige

en

bygning "Proviantgården". Ligeledes afgav Rigsrevisionen i

1995 på statsrevisoremes initiativ beretning om en undersøgelse af Statens Konfektion. Baggrunden for

undersøgelsen var, at den statslige klaedefabrik efter omdannelsen til aktieselskab var gået konkurs.

Blandt de beretninger, opnåede omtale i de øvrige tre

som

undersøgte år, er der lignende sager. l 1992 blev Rigsrevi-

sionens undersøgelse af den såkaldte "ungbo-sag" omtalt. Ungbo-sagen handlede om udbetaling af statsmidler til

Landsforeningen Ungbo uden lovhjemmel. I 1990 fandt der omfattende omtale sted af Rigsrevisionens beretning om

en den såkaldte "Volfing-sag", der handlede hvordan bis-

om tandsmidler, der var øremaerket til brug for uddannelse af flygtninge m.v., var blevet anvendt til FNs flygtningshøjkommissars repraesentation m.V. I 1987 var der ligeledes en

omfattende omtale af Rigsrevisionens undersøgelse af Ar-

bejdsmarkedets feriefond. Denne beretning blev lavet efter en avis afslørede twtte koblinger mellem Arbejdsmarkedets feriefond og Dansk Folke-ferie. Faelles for disse beretninger er, at statsrevisoreme brugte deres ret til at bestille un-

dersøgelse af spørgsmål, som allerede var "sager" i medier-

Det derfor ikke så overraskende, at netop disse ne. er un-

dersøgelser ved deres afslutning også opnåede omtale i avi-

sen. Det er typisk, at de revisionsundersøgelser som laves af

allerede eksisterende sager gennemføres efter anmodning fra statsrevisorerne.

Det karakteristisk for alle de ovennaevnte eksempler på

er beretninger, som både har givet anledning til omtale og er blevet gennemført på initiativ fra statsrevisoreme, at omtalen har vaeret ganske omfattende. For de fleste andre omtal-

te beretninger der oftest tale enkelt artikel, hvor

er om en

der redegøres for resultatet af Rigsrevisionens undersøgelse.

Men i de ovenfor naevnte beretninger straekker omtalen sig over flere dage, i nogle få tilfalde uger.

De beretninger, som laves på baggrund af initiativ fra Rigsrevisionen, resulterer således ikke i lige så høj grad som de beretninger, der laves efter anmodning fra statsrevisorer-

i omfattende medieomtale. En undtagelse fra denne gene nerelle konklusion beretningen gebyrer formåls-

er om og bestemte afgifter fra 1992 Statsrevisoremes beretning nr. 5/ 1991. Denne beretning indeholdt så markante oplysning-

at et udkast af beretningen, som var blevet sendt til er, høring i de berørte institutioner, dagen efter blev refereret i

et dagblad. Rigsrevisionens undersøgelse blev startskuddet

til det, der blev kendt "gebyrsagen". Hovedkemen i

som

at raekke ministeriet havde opkraevet gebyrer sagen var, en

afgifter uden hjemmel. Undersøgelsen resulterede bl.a. i

og

lang raekke regelaendringer indenfor forskellige minister-

en områder.

Denne delanalyse indikerer, at der er forskel på de un-

dersøgelser, Rigsrevisionen tager initiativ til de

som og un-

dersøgelser, Rigsrevisionen laver efter anmodning fra

som statsrevisorerne. lkke sådan at forstå, at "statsrevisoremes"

undersøgelser omtales hyppigere end Rigsrevisionens un-

dersøgelser, Men der er en tendens til, at når de undersøgel-

lavet efter anmodning fra statsrevisoreme endeser, som er lig opnår omtale, så er den opnåede omtale af en mere vidtgående karakter, end tilfaeldet er med den omtale, som Rigsrevisionens egne undersøgelser opnår. Jeg har ikke i dela-

nalysen af udviklingen i Rigsrevisionens arbejde afsnit 4

forsøgt at analysere, om det var muligt at konstatere en

forskel mellem de undersøgelser, som Rigsrevisionens tog initiativ til, og de undersøgelser, som Rigsrevisionen har

lavet efter anmodning fra statsrevisorerne. Under de inter-

views, jeg gennemførte på Rigsrevisionen blev der

som

imidlertid givet udtryk for, at de undersøgelser, Rigs-

som revisionen ifølge rigsrevisionsloven skal lave, hvis statsrevi-

beder det, ikke i nar så høj grad, som de unsorerne om dersøgelser, Rigsrevisionen selv tager initiativ til, foku-

som

på spørgsmål, enten generelt gaeldende for den

serer som er

offentlige sektor, eller omhandler vaesentlige udgifts-

som områder.

6.4. Opsummering

Opsummerende viste den kvantitative analyse af udviklingen i omtale af Rigsrevisionens beretninger i Berlingske Ti-

dende, at det ikke var muligt at bekraefte tesen om, at der i

den undersøgte periode var tale om en stigende omtale af Rigsrevisionens arbejde. Men den kvantitative undersøgelse

afkreeftede heller ikke, at der kunne vaere tale en ud-

om

vikling. I den kvalitative analyse af netop de beretninger,

der opnåede omtale, fandt jeg for det første, at det i den

undersøgte periode ikke er muligt at sige noget om, hvorvidt der er størst omtale af de undersøgelser, som blev lavet efter anmodning fra statsrevisoreme, eller af de undersøgelser,

Rigsrevisionen selv tager initiativ til. Derimod fandt jeg som

tendens til, at når der fandt omtale sted af de beretninger, en som Rigsrevisionen havde lavet efter anmodning fra statsrevisoreme, så var den pågaeldende omtale relativt omfattende. Denne type af beretninger gav ofte gav anledning til omtale i flere dage. Og den omtale der fandt sted af undersøgelser, som Rigsrevisionen selv havde tagetinitiativ til, opnåede ikke i lige så høj grad omtale, der strakte sig ud over en enkelt artikel.

Afslutning

I dette afsluttende afsnit vil jeg først, med udgangspunkt i

de tre delanalyser, diskutere betydningen af Rigsrevisionens

overflytning fra centraladministrationen til Folketinget. Denne del fungerer også et resumé af de tre delanaly-

som

Afslutningsvis vil jeg diskutere raekke mulige forklaser. en ringer på, hvorfor overflytningen fandt sted i 1991.

7.1. Betydningen af Rigsrevisionens organisato-

riske placering

Denne rapports omdrejningspunkt er Rigsrevisionens over-

flytning fra den udøvende til den lovgivende magt i 1991.

Hovedspørgsmålet er, hvilken betydning denne overflyt-

ning har haft for Rigsrevisionen. Konkret har jeg undersøgt,

om det er muligt at konstatere forandringer i Rigsrevisio-

beretningsarbejde, i relationen mellem statsrevisorerne nens

Rigsrevisionen i Rigsrevisionens mulighed for at

og og komme til orde i den offentlige debat. Jeg vil nu diskutere resultateme af disse undersøgelser i forhold til tidspunktet

for Rigsrevisionens organisatoriske omplacering.

Hovedkonklusionen på de tre delanalyser at det ikke

er, er

muligt at drage entydig konklusion. På nogle af de

nogen undersøgte parametre det muligt at konstatere fo-

er randringer, på andre undersøgte parametre har det, ikke

og vaeret muligt at konstatere forandringer. Hertil kommer, at de konstaterede forandringer ikke altid falder på samme tidspunkt. Det altså ikke muligt at drage den konklusion,

er

at der efter overflytningen af Rigsrevisionen fra centralad-

ministrationens regi til Folketingets regi sker et afgørende

skift i Rigsrevisionens arbejde, i Rigsrevisionens relationer

til statsrevisorerne i Rigsrevisionens placering i medie-

og billedet. Som jeg vil redegøre for i dette delafsnit sker de

vaesentligste forandringer med hensyn til Rigsrevisionen inden overflytningen. Og de konstaterede udviklingstenden-

ser fortsaetter efter overflytningen. Min analyse siger ikke noget hvorfor disse forandringer sker. Det eneste min

om, analyse siger noget er, hvornår der eventuelt sker fo-

om

randringer.

Når spørgsmålet forandringer vedrørende Rigsrevisio-

om

tid skal diskuteres, det vigtigt at tage udgangsnen over er

punkt i Rigsrevisionens ressourceforbrug på forskellige tidspunkter. Rigsrevisionen opgør sit ressourceforbrug på

tre forskellige hovedaktiviteter: "Løbende revision" primaert finansiel revision, "større undersøgelser", der bl.a. består i udførelse af revisionsundersøgelser, der kan munde ud i afgivelse af beretninger til statsrevisoreme "andre

og opgaver", det vil bl.a. sige administration og intern undervisning.

Når man ser neermere på udvikhngen i fordeling af

mellem de tre hovedaktiviteter er det interessant, ressourcer at det mest markante skift sker i 1989, dvs. to år inden Rigsrevisionens organisatoriske placering forandres. Fra 1988 til 1989 sker der en stigning i andelen af Rigsrevisionens samlede ressourcer, der anvendes på større undersøgelser, fra 9,2% til 18,9%. Samtidig sker der et fald i andelen af de samlede anvendes på den løbende revision,

ressourcer, som fra 61,2% til 53,6%. Forskydningen af ressourcer mellem de to hovedaktiviteter bliver bl.a. mulig på grund af edbanskaffelser, som resulterer i rationalisering og effektivisering af arbejdsgangene i forbindelse med den løbende revision.

Det ikke kun med hensyn til den konkrete prioritering

er af at 1989 udgør et markant år. I 1989 skete der

ressourcer,

også noget på det retoriske plan. Rigsrevisionens ledelse

formulerede således i 1989 målseetning vedrørende for-

en

delingen af mellem hovedopgaver. Målsaet-

ressourcerne

ningen gik ud på, at 33% af Rigsrevisionens ressourcer i år

2000 skulle anvendes på større undersøgelser. Heri lå der

også en formulering af et ønske om at opprioritere arbejdet

med forvaltningsrevision. Fra 1989 og frem til 1995 sker der en jaevn stigning i andelen af ressourcer, der anvendes til

større undersøgelser, således at 23,4% af Rigsrevisionens

samlede i 1995 blev anvendt til større

ressourcer undersøgelser. På trods af denne stigning er man langt fra målet, og Rigsrevisionen er nu gået bort fra den konkrete målsaetning, bl.a. fordi den har vist sig at vaere for svaer at realisere. ønsket om at bruge flere af de samlede ressourcer

på større undersøgelser gør sig irnidlertid stadig gaeldende. Jeg fremhaever forandringen i Rigsrevisionens

ressourceforbrug både på det konkrete og på det retoriske plan, fordi

Rigsrevisionens arbejde med større undersøgelser, og der-

med med forvaltningsrevision, er en forholdsvis ny aktivitet. Ikke sådan at forstå, at Rigsrevisionen ikke tidligere har lavet forvaltningsrevision. Allerede i den første lov om. revision af statens regnskaber fra 1926 stod der, at revisionen bl.a. skulle indeholde vurdering af, institutioneme ved

om

forvaltningen af bevillingeme havde udvist "skyldige øko-

nomiske hensyn". Men frem til 1989 var det en meget lille del af Rigsrevisionens blev anvendt til stør-

ressourcer, som

re forvaltningsrevisionsundersøgelser. Konklusioneme Rigsrevisionens omprioritering af

om

ressourceforbruget til fordel for de større undersøgelser og for forvaltningsrevisionen støttes i den første delanalyse, der handlede om udviklingen i indholdet af Rigsrevisionens beretninger. l den første delanalyse analyserede jeg udviklingen i Rigsrevisionens beretninger på en raekke ud-

valgte parametre i perioden fra 1987 til 1995, dvs. i en periode, der strakte sig fra fire år før overflytningen af Rigsrevisionen til Folket-inget til fire år efter, at overflytningen havde fundet sted. Jeg nåede bl.a. frem til, at der med hensyn til

Rigsrevisionens anvendelse af forskellige forvaltningsrevi-

sionsanalytiske tilgange fandt et skift sted mellem 1987 og

1990. Forvaltningsrevisionsundersøgelser er, ifølge Rigsrevisionens egen terminologi, sparsommelighedsanalyser,

produktivitetsanalyser, effektivitetsanalyser og/ eller forretningsgangs-/styringsanalyser. Indtil 1990 den mest

var

hyppige analysetype sparsommelighedsanalysen. I 1990 var

det mest almindeligt med effektivitetsanalyser, og i 1992 og

1995 det almindeligt med styringsanalyser. Der vari

var

saerdeleshed analyser af økonomistyringssystemer. I

mange

1995 var effektivitetsanalyser den naest hyppigste analyse-

type. Sagt med andre ord bliver der lavet mere komplicerede avancerede analyser efter 1990. Samtidig bliver der fra

og 1990 generelt set gjort ud af at praesentere formålet

mere

med den pågaeldende undersøgelse. Rigsrevisionens øgede

fokusering på større undersøgelser og startskuddet til ud-

viklingen af forvaltningsrevisionen i beretningsarbejdet fin-

der således sted inden Rigsrevisionens overflytning til Fol-

ketinget. At svaerhedsgraden på Rigsrevisionens forvaltningsrevi-

sionsanalyser stiger i perioden fra 1987 til 1995 betyder

imidlertid ikke, at den finansielle revision forsvinder fra beretningeme. I alle de fire undersøgte år der et ikke

er

uväsentligt indslag af finansiel revision i beretningerne. I ca. halvdelen af de beretninger, Rigsrevisionen afgiver i

som hele perioden findes der større eller mindre analyser, der har karakter af finansiel revision. Det kan tegn på,

ses som at der stadig på trods af ressourceomprioriteringen i 1989

og

skiftet mod komplicerede forvaltnings-

mere revisionsanalyser, er en tät kobling mellem den finansielle

revision og forvaltningsrevisionen i Rigsrevisionens arbejde. I analysen af Rigsrevisionens beretninger fandt jeg også

tegn på, at Rigsrevisionen i perioden fra 1987 til 1995 udvikler en større bevidsthed omkring brug af forskellige

metoder til indsamling af information i forbindelse med de

ny større undersøgelser. Først fra 1992, dvs. efter Rigsrevisionen blevet flyttet til F olketinget, bliver det

er over

almindeligt, at der i de enkelte beretninger findes redegørel-

ser for, hvordan man er nået frem til de pågäldende resultater. Samtidig er der også en svag tendens til, at Rigsrevisionen fra 1992 gør brug af andre metoder end rene dokumentstudier. Dokumentstudier irnidlertid i hele perioden den

er

mest almindelige metode i Rigsrevisionens arbejde. Delanalysen af udviklingen i Rigsrevisionens beretninger indeholdt også undersøgelse af udviklingen i bredden af

en

Rigsrevisionens undersøgelser og i konklusionernes og an-

befalingemes karakter. Disse parametre hänger nøje

sam-

men, da Rigsrevisionens anbefalinger og konklusioner

primärt knytter sig til det, som var genstanden for den pågäldende undersøgelse. På ingen af disse parametre var

det muligt at konstatere forandringer. Rigsrevisionens

un: dersøgelser således ikke blevet bredere i den undersøgte

er

periode. Både før og efter overflytningen har Rigsrevisionen

primärt valgt at lave undersøgelser, der fokuserer på forhold Vedrørende enkelt institution el. lign. Konklu-

en sioneme er präcise og retter sig mod undersøgelsemes objekt, og der gøres ikke mange forsøg på at generalisere

re-

sultateme. Samtidig retter anbefalingerne sig i hele perioden

primärt mod det administrative niveau.

Konklusionen på analysen af udviklingen i Rigsrevisio-

nens beretninger må dermed blive, at de väsentligste fo-

randringer i Rigsrevisionens beretninger fandt sted inden

der skete forandring i Rigsrevisionens organisatoriske placering. Siden overflytningen har Rigsrevisionen fortsat den

udvikling, som blev sat igang i slutningen af 1980erne. Der

således ikke noget der tyder på, at der er sket vaesentlige er

forandringer i indholdet af det arbejde, som Rigsrevisionens

laver i forbindelse med større undersøgelser efter, at Rigsrevisionen blevet del af Folketinget.

er en

l Danmark det Rigsrevisionen, der enerådigt bestem-

er

hvordan det konkrete revisionsarbejde skal se ud. Det mer,

således Rigsrevisionen, der bestemmer, hvordan analyer

skal tilrettelaegges hvad der ender med at stå i beseme og

retningeme. Hverken folketingspolitikerne, de statslige in-

stitutioner eller statsrevisoreme har mulighed for direkte at

påvirke indholdet i Rigsrevisionens arbejde. Det betyder

imidlertid ikke, at Rigsrevisionens arbejde med større undersøgelser finder sted i et tomrum. Statsrevisorerne har

både før efter Rigsrevisionens udarbejdelse af beret-

og en

ning mulighed for arbejdet.

at praege

Statsrevisorerne har ret til at bestille undersøgelser af

spørgsmål, som de finder betydningsfulde hos Rigsrevisionen. I den anden delanalyse undersøgte jeg udviklingen i

statsrevisoremes aktivitetsniveau i forbindelse med

bestilling af undersøgelser hos Rigsrevisionen fra 1976 til

1995. Jeg nåede frem til, at samtidig med at det totale antal

af beretninger, Rigsrevisionen udarbejder, falder, finder

som der en stigning sted i antallet af beretninger, som Statsrevi-

bestiller pr. år. Første markante forandring sker i sorerne 1985, hvor statsrevisoreme begynder at bestille mere end et

undersøgelser pr. år. Selv om tallene svinger noget er par statsrevisoremes bestillingsfrekvens i de sidste tre år dvs. i

- 1993, 1994 og 1995 de højeste i hele perioden, hvis der ses

bort fra 1987. Henholdsvis 58%, 67% og 50% af de under-

søgelser, Rigsrevisionen afgav beretning om, blev såle-

som des afgivet efter anmodning fra statsrevisoreme.

Dette kan et tegn på, at statsrevisoremes tilstede-

ses som

vaerelse i Rigsrevisionens arbejde blevet tydeligere efter

er overflytningen til Folketinget. Det er forholder sig imidlertid ikke således, at der tale et markant brud. Fra midten

er om af 1980erne det blevet almindeligt, at statsreviso-

er mere reme har gjort brug af deres ret til at bestille undersøgelser

hos Rigsrevisionen. Udviklingen fortsaetter dermed efter

Rigsrevisionens overflytning til Folketinget.

Det kan ikke udelukkes, at statsrevisorernes ret til at

bestille undersøgelser er med til at presse Rigsrevisionens undersøgelser i en bestemt retning, fordi Rigsrevisio-

egne

ved, at statsrevisoreme kan finde på at stille spørgsmål nen

bestemte F.eks. udtalte statsrevisor Jens Bilgravom sager. Nielsen følgende i Berlingske Tidende d. 22. juni 1996 i forbindelse med, at statsrevisoreme bad Rigsrevisionen om at

undersøge idraetsorganisationemes administration af tip-

smidleme:

"Hvis vi ikke havde bedt Rigsrevisionen ind og

undersøge sugen, burde den vxre gået ind eget ini-

tiativ. "

l den anden delanalyse lavede jeg også en undersøgelse af

udviklingen i statsrevisorernes aktivitetsniveau efter Rigs-

revisionens afslutning af beretningsarbejdet. Statsrevisorerhar mulighed for at knytte bemaerkninger til de beret-

ne ninger, de modtager fra Rigsrevisionen. Statsrevisorer-

som

bemaerkningsaktivitet har dermed ikke nogen direkte nes

indflydelse på Rigsrevisionens arbejde, men udviklingen i

statsrevisorernes aktivitetsniveau i forbindelse med knyt-

ning af bemaerkninger til beretningerne siger noget hvor

om, tydelig statsrevisorernes aktivitet l dag det alminde-

er. er ligt, at statsrevisoreme knytter bemaerkninger til de fleste af

Rigsrevisionens undersøgelser. I 1993 og 1994 valgte stats-

revisoreme således at kommentere alle de beretninger, som de modtog fra Rigsrevisionen. Sådan har det ikke altid vaeret. Fra slutningen af 1970erne til midten af 1980eme knyttede statsrevisoreme i gennemsnit kun bemaerkninger til lidt halvdelen af beretningeme. Selv om der generelt

over set har Vaeret tale stigende tendens, har der ikke på

om en noget tidspunkt varet tale om Vaesentlige brud. Det er imidlertid klart, at statsrevisoreme i dag er tydeligere, end de ind til midten af 1980erne.

var

Jeg har ikke undersøgt, det også muligt at konstate-

om er

udvikling i statsrevisorernes mulighed for at komme re en til orde i medierne. Derimod har jeg undersøgt udviklingen i Rigsrevisionens mulighed for at komme til orde i forbin-

delse med offentliggørelse af beretninger. Jeg

har set naer-

mere på omtalen af Rigsrevisionens undersøgelser i dagbla-

det "Berlingske Tidende" i perioden fra 1987 til 1995, nå-

og ede frem til, at det ikke er muligt at konkludere, at der har vaeret en tendens til stigende omtale af Rigsrevisionens beretninger. På den anden side afkraeftede analysen heller ikke

tesen om, at Rigsrevisionens arbejde i den undersøgte periode i stigende grad har opnået omtale i dagspressen.

I forlaengelse af denne analyse så jeg på netop de

naermere beretninger, der blev omtalt. Det Viste sig, at der lige-

var en

lig fordeling af omtale af beretninger, Rigsrevisionen

som selv havde taget initiativ til, af beretninger, Rigsrevi-

og som sionen havde lavet efter anmodning fra statsrevisorerne. Det var heller ikke muligt at konstatere noget udviklingsmønster over tid. Jeg fandt derimod, at omtalen af beretninger, som Rigsrevisionen havde lavet efter anmodning fra statsrevisorerne, ofte omfattende end omtalen af de

var mere beretninger, som Rigsrevisionen selv havde taget initiativ til

at gennemføre. Typisk blev Rigsrevisionens "eg-ne" un-

dersøgelser blot omtalt enkelt artikel. Dette heenger

i en sammen med at statsrevisorerne til tider bestiller

un-

dersøgelser af spørgsmål, som allerede er "sager" i medier-

ne.

Hovedkonklusionen på denne rapports analytiske del

er derfor, at det ikke på alle de undersøgte parametre har

vaeret muligt at konstatere forandringer. På baggrund af de

analyser, som jeg har valgt at gennemføre, er der ikke meget

som tyder på, at Rigsrevisionen siden overflytningen fra

centraladministrationens regi til Folketingets regi har fo-

randret sig naevnevaerdigt, hverken med hensyn til arbejdets

indhold, relationerne til statsrevisorerne eller placeringen i mediebilledet. På de parametre, hvor jeg har kunnet konsta-

tere forandringer, er det bemaerkelsesvaerdigt, at de vaesentligste skift sker inden Rigsrevisionens organisatoriske place-

ring forandres. Det drejer sig specielt Rigsrevisionens

om

udvikling med hensyn til forvaltningsrevisionsundersøgel-

ser. Statsrevisoreme skruer også op for aktivitetsniveauet i løbet af 1980erne. Disse udviklingstendenser fortsaetter efter

Rigsrevisionens overførsel til Folketinget.

Det er derfor naerliggende at hvorvidt nogle af de

spørge

forandringer, der skete inden Rigsrevisionens aendrede

or-

ganisatoriske placering i 1991, kan have vaeret med til at

skabe grundlag for overflytningen. Dette spørgsmål, vil jeg

bl.a. komme ind på i det naste og sidste delafsnit.

7.2. Hvorfor fandt overflytningen af Rigsrevisio-

sted i 1991 nen

De tre delanalyser af Rigsrevisionen gav ikke noget svar på, hvorfor det pludselig i 1991 blev muligt at løfte Rigsrevisio-

nen ud af den offentlige forvaltning og placere institutionen under Folketinget på linie med Folketingets ombudsmand. l

materialet det imidlertid muligt at finde flere forskellige

er

forklaringer på, hvorfor der i begyndelsen af 1990erne ikke

laengere modstand imod forslaget om at eendre Rigsrevi-

var sionens organisatoriske placering. Dette afsluttende afsnit

handler mulige forklaringer på, hvorfor overflytningen

om fandt sted i 1991.

Den første forklaring på Rigsrevisionens overflytning i 1991, jeg vil af de forklaringer, som Rigs-

som naevne, er en revisionen selv fremfører. Op gennem 1980eme blev de statslige institutioner af den davaerende borgerlige regering

pålagt at gennemføre raekke besparelser. Besparelserne

en fik efterfølgende betegnelsen "salamimetoden", fordi de ramte alle ministerområder lige hårdt. Rigsrevisionen var på dette tidspunkt del af økonomiministeriet. økonomimi-

en nisteriet et forholdsvis lille ministerområde, hvor der ik-

er ke, som feks. i Undervisningsministeriet, er mange institu-

tioner at fordele besparelseme mellem. Rigsrevisionen blev

derfor forholdsvis hårdt ramt af besparelseme. Ved at flytte Rigsrevisionen vek fra centraladministrationens område kunne man skåne institutionen for flere besparelser. Peter

Christensen, afdelingschefi Rigsrevisionen, skriver

der er

således overflytningen:

om

1991 tiden imidlertid moden til at overføre

var

Rigsrevisionen til Folketinget. Anledningen var, at de

stadige budgetreduktioner havde ramt Rigsrevisionen

uforholdsmmssigt hårdt, du man stort set kun havde lønudgifter i et lille ministerområde. "

og

Christensen 1994: 392.

En anden mulig forklaring at inspiration fra både ind-

er, og udland kan have vaere med til at initiere overflytningen af Rigsrevisionen. Det er ikke almindeligt, at statsinstitutioner flyttes fra centraladministrationen til Folketinget. Rigsrevisionens overflytning kan haenge sammen med, at har

man skaevet til udlandet derfor ønsket rigsrevisions-

og en ordning, der ligner dem der er de typiske i udlandet. Den

mest almindelige rigsrevisionsordning er netop at have rigs-

revisionsorganet knyttet til parlamentet. l tråd med denne forklaring kunne taenke, at de modemi-

man seringsprogrammer, som den borgerlige regering fostrede op gennem 1980erne, ligeledes har sat tankeme igang hos de personer, der haft ansvaret for rigsrevisionsvaesents

organisering.

En tredie mulig forklaring på Rigsrevisionens forandrede

organisatoriske tilhørsforhold kan at Statsrevisorernes

vaere, aktivitetsniveau generelt set steget fra midten af

er 1980erne, Delanalysen af udviklingen i statsrevisoremes aktivitetsniveau, blev praesenteret i afsnit viste for

som

det første, at der blandt de undersøgelser, Rigsrevisio-

som nen afgiver beretning om til statsrevisoreme, fra 1985

er en stigning i andelen af beretninger, blevet udarbejdet

som er efter anmodning fra Statsrevisorerne. Statsrevisorerne bestemmer dermed hvad flere flere af Rigsrevisionens

og større undersøgelser skal handle For det andet viste

om. delanalysen, at Statsrevisorerne fra 1985 begynder at knytte

flere bemaerkninger til beretningeme, hvilket kan

ses som en indikation på, at statsrevisoreme som institution blevet

er tydeligere. Generelt set er statsrevisoremes aktivitetsniveau steget fra midten af 1980erne, det derfor naerliggende

og er at antage, at statsrevisoreme, i takt med at de blevet

er mere aktive, har ønsket at knytte Rigsrevisionen taettere til sig.

lkke nødvendigvis taettere på i betydningen større indflydelse på Rigsrevisionens tilrettelaeggelse af revisionsarbej-

det, men tättere på i organisatorisk henseende.

Statsrevisorernes øgede aktivitetsniveau støttes også af

udviklingen i det parlamentariske system i Danmark. l

Danmark der tradition for mindretalsregeringer. Frem til

er

begyndelsen af 1980eme var det almindelig praksis, at

regeringen gik af, hvis den fik et flertal imod sig. Den borgerlige regering, der sad fra 1982 til 1993 havde imidlertid proble-

med at skaffe parlamentarisk støtte for sine forslag. mer Regeringen valgte i tilfaelde at blive siddende på

mange magten, selv den i konkrete fik et flertal imod sig.

om sager Fra 1982 til 1988 tabte den borgerlige regering således over hundrede afstemninger Petersson 1995: 93-94. l en situation med massiv flertalsregering vil statsrevisorernes

en

kritikpunkter ikke have så stor betydning, med svag

men en mindretalsregering har statsrevisoreme bedre mulighed for at traenge igennem med deres budskab. Når der er svage

mindretalsregeringer er der et relativt staerkt Folketing, og

da statsrevisoreme vaelges af Folketinget kommer de til at

afspejle styrkeforholdene i Folketinget. Den første forklaring er en forvaltningscentreret forklaring.

Den anden forklaring primaert regeringscentreret for-

er en

klaring, der fokuserer på forvaltningspolitik, og den tredie forklaring Folketingscentreret forklaring. Faelles for

er en

alle tre forklaringer at det forklaringer, som er koblet

er, er til enkelte aktørers interesser.

Det ikke muligt at afgøre hvilken eller hvilke af forkla-

er ringerne på, hvorfor det i 1991 blev besluttet at forandre

Rigsrevisionens organisatoriske indplacering i det politiske

administrative system i Danmark, der den eller de og er bedste eller mest sandsynlige. Det heller ikke givet, at den

er

organisatoriske forandring kan forstås forklares på denne

og måde. Måske skal forandringen i stedet for i lyset af

ses me-

grundlaeggende langsigtede institutionelle forandring-

re og

dvs. forandringer i formelle og uformelle socialt konstruer, erede rutiner regler vedrørende rigsrevisionsvarsenet.

og

Denne problemstilling vil genstanden for mit videre

vaere arbejde med dansk rigsrevision.

8.

Litteraturliste/referencer

Berlingske Tidende d. 22. juni 1996.

Betankning afgivet af statsregnskabskommissionen af 28.

oktober 1921. København 1929.

Betaenkning nr. 381 1965: Betaenkning til administrationsudvalget af 1960 fra den af statsministeren i april 1962 nedsatte arbejdsgruppe. Revisionsdepartementemes opbvgning og deres opgaver ved varetagelse af statens hovedrevision. København.

Betaenkning nr. 729 1975: Betaenkning vedrørende den statslige revisions struktur m.m., København.

Bredsdorff, 1992: Rigsrevisionen i Folketinget. En reform

og dens forhistorie. Revision 8: Regnskabsvaesen,

nr.

Christensen, P. 1994: Folketingets revision. Iuristen 10.

nr.

Danmarks Riges Grundlov af juni 1953.

Folketingstidende1990-91 2. samling, forhandlingeme.

Foreningen af Statsautoriserede Revisorer 1992: Offentlig Revision og den statsautoriserede revisor. udgave,

oplag. København: FSRs Forlag.

Ginsberg, G. 1996: Statsrevisoremes normerende virksomhed. Nordisk Administrativt Tidsskrift. 3/1996, 77. årgang.

Kjaer, A. 1996: Rigsrevision i Danmark Sverige. Køben-

og havn: Offentlig Sektor Vilkår Fremtid.

- og

Knudsen, T. 1995: Dansk statsbygging. København: Juristog økonomforbundets Forlag.

Larsson, T. 1994: Det svenska statsskicket. Andra upplagan. Lund: Studentlitteratur.

Lov 77 af 31. marts 1926 Statens Regnskabsvaesen gg

nr. om Revision.

Lov 321 af 26. juni 1975 om revisionen af statens

nr.

reggskaber m.m.

Lov 322 af 26. juni 1975 om statsrevisoreme.

nr.

Lovbekendtgørelse 489 af 24. juni 1991 revision af

nr. om statens reggskaber m.m.

Melander, P. 1989: Rigsrevisionens rolle og organisatoriske placering mediepolitikemes talerør, forvaltningens profes-

sionelle kontrolorgan eller Samfundets indbyggede økonomiske samvittighed Administrativ Debatt nr. juni 1989 5-7.

m.fl. 1977: Offentlig forvaltning Danmark. Är-

Meyer, P. i

hus: Politica.

Petersen, N. 1962: Oversigt over centraladministrationens udvikling siden 1848. I Betaenkning 320,1962: Administ-

nr. rationsudvalget af 1960. Betaenkning. Administrationen af arbeids- sociallovgivningen. del. København.

og

Petersson, O. 1995: Nordisk golitik. Tredje upplagan. Göteborg: Publica.

Rigsarkivet 1991: Rigsarkivet hiaelpemidlerne til dets

og benyttelse 1848-1990. bind. Redigeret af Wilhelm von Rosen. Odense: G.E.C.Gad.

Rigsrevisionen 1988: Beretning om Rigsrevisionens virksomhed i 1987. København.

Rigsrevisionen 1991: Beretning Rigsrevisionens Virks-

om omhed i 1990. København.

Rigsrevisionen 1993: Beretning Rigsrevisionens virks-

om omhed i 1992. København.

Rigsrevisionen 1995: Beretning om Rigsrevisionens virksomhed i 1994. København.

Rigsrevisionen 1996: Beretning om Rigsrevisionens virksomhed i 1995. København.

Rigsrevisionen og Statsrevisoreme 1993: Begreber og udtryk i det statslige bevillingssvstem. København.

Riksrevisionsverket 1993: Den statsliga förvaltningsrevisionen vid Riksrevisionsverket En presentation. F informe-

rar 1993: 15. Stockholm.

Riksrevisionsverket 1995: Uppföljning tre års effektivi-

av tetsrevision. 95. 1991 / 92-1993 / 94. Stockholm.

Riksrevisionsverket 1996: Statens tillsyn över hälso- och sjukvård en effektivitetsrevision. Stockholm. 1996: 23.

-

Sandahl, R 1992: Evaluation at the Swedish National Audit Bureau. I Mayne et al. Editors: Advancing Public Policv Evaluation: Learning from International Experiences. Elsevier Science Publishers B.V, Amsterdam.

Statsrevisorernes beretning nr. 1986 1987: Beretning om Kriminalforsorgens personaleudgifter udgifter til tienes-

og terejser m.v. København.

Statsrevisorernes beretning nr. 1986 1988: Beretning om Det Kongelige Teaters driftsudgifter og -indtaegter i årene 1983-1985. København.

Statsrevisorernes beretning nr. 1986 1988: Beretning om opførelse af et elevhjem ved den selveiende institution Faerøemes Sgecialskole. København.

Statsrevisorernes beretning nr. 13, 1986 1988: Beretning om forsvarets forvaltning forbrug af breendstof. København.

og

Statsrevisoremes beretning 3/ 89 1990: Beretning om en

nr. undersøgelse af tandlaegehøiskolernes drift og økonomi. København.

Statsrevisorernes beretning 5/ 89: 1991: Beretning om

nr. den økonomiske udvikling i I S/ Datacentralen af 1959. København.

Statsrevisoremes beretning 6/89: 1991: Beretning om

nr. den statslige revisions kompetence i relation til statsaktieselskaber 0.1. København.

Statsrevisoremes beretning nr. 11/89 1991: Beretning om skattelig-ningens effektivitet nr. 2. København.

Statsrevisoremes beretning nr. 17/ 89 1991: Beretning om Kofoeds Skoles økonomiforvaltning personaleadminist-

og ration. København.

Statsrevisoremes beretning 5/91 1992: Beretning om

nr. opkraevnmg af gebvrer formålsbestemte afgifter. Køben-

og havn.

Statsrevisoremes beretning nr. 9/91 1993: Beretning om forsvarets overordnede økonomistvring. København.

Statsrevisoremes beretning 20/ 91 1993: Beretning om

nr. Udenrigsministeriets bevillingsadministration, saerlig i 1991. København.

Statsrevisorernes beretning 1/94 1995: Beretning om

nr. flytning af Hazrens Sergentskole fra Sønderborg til Odense. København.

Statsrevisoremes beretning nr. 3/94 1995: Beretning om Statens Luftfartsvasens stvring, økonomi og produktivitet i gerioden 1989-1993. København.

Statsrevisoremes beretning nr. 4/94 1995: Beretning om den økonorniske udvikling i TV2/ Danmark. København.

Statsrevisoremes beretning 5/ 94 1995: Beretningen

nr. om omdannelse af 8 statsstvrelser til aktieselskaber fra 1989 til 1994. København.

Vedung, E. 1991: Utvärdering i politik och förvaltning. Sverige: Studentlitteratur.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan stegför steg.U. . lnkomstskattelag,del I-Ill. Fi. . Fastighetsdataregister.Ju. . Förbättradmiljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför . arbetshandikappade.A. Länsstyrelsernasroll i trafik- och fordonsfrågor.K. Byråkratin i backspegeln.Femtioårav förändring .

sexförvaltningsområden.Fi. Rösterom barnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S. . Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- .

hetsanpassning statsförvaltningensav struktur. Fi.

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. .Skatten miljö ochsysselsättning.Fi. 12.IT-problem inför 2000-skiftet.Referatoch slutsatserfrån enhearinganordnadav lT-kommissionenden 18december. IT-kommissionensrapport 1/97. K. 13.Regionpolitikför helaSverige.N. 14.IT i kulturenstjänst. Ku. 15.Det svårasamspelet.Resultatstyrningensframväxt och problematik. Fi. 16.Att utveckla industriforskningsinstituten.N. 17.Skatter,tjänsteroch sysselsättning.

+ Bilagor. Fi. 18.Granskningav granskning. Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Fastighetsdataregister.3

Socialdepartementet

Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa. 8

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsemasroll i trafik- och fordonsfrágor. 6 lT-problem inför 2000-skiftet.Referatoch slutsatser frånenhearinganordnadavIT-kommissionenden 18december.IT-kommissionensrapport 1/97. 12

Finansdepartementet

lnkomstskattelag,del I-lll. 2 Byrákratin i backspegeln.Femtioår avförändring sextörvaltningsområden.7 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9av Ansvaretför valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning.l 1 Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt och problematik. 15 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskningav granskning. Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark. 18

Utbildningsdepartementet

Dennya gymnasieskolan stegför steg.l

-

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför arbetshandikappade.5 Kulturdepartementet IT i kulturenstjänst. 14

Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitikför hela Sverige.13 Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16

Miljödepartementet

Förbättradmiljöinformation. 4