SOU 2000:11

Finanssektorns framtid

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Den 23 oktober 1997 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Erik Åsbrink, att tillsätta en utredning om den svenska finansiella sektorns internationella konkurrenskraft.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepartementet samma dag tidigare riksbankschefen Bengt Dennis som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Finansmarknadsutredningen.

Som sakkunniga förordnades docenten Erik Berglöf, riksgäldsdirektören Thomas Franzén, professorn Karl-Olof Hammarkvist, tidigare vice riksbankschefen Stefan Ingves (t.o.m. 1999-02-01), vice riksbankschefen Lars Nyberg (fr.o.m. 1999-02-01) och direktör Olof Stenhammar (fr.o.m. 1999-02-01). Till expert utsågs departementsrådet Daniel Barr. Som utredningssekreterare har fungerat ekonomie doktorn Jonas Niemeyer (fr.o.m. 1998-02-01) och fil. kand. Hans Bäckström (fr.o.m. 1999-02-01) samt som biträdande sekreterare civilekonomen Benny Sandmo (fr.o.m. 1999-02-01 t.o.m. 1999-05-31).

Ett antal svenska och utländska experter har av utredningen fått i uppdrag att utarbeta särskilda underlagsrapporter. Dessa har löpande gjorts tillgängliga på utredningens egen hemsida och redovisas som separata bilagor till betänkandet. Rapporterna har syftat till att ge en sammanfattande bild av forskningen inom ett område eller en fördjupad analys av ett antal centrala frågeställningar. Totalt har 27 rapporter skrivits. Utredningen har också genomfört en enkätstudie, där nära 300 ledande befattningshavare inom den finansiella sektorn har tillfrågats om möjligheterna att bedriva finansiella verksamhet i Sverige. Denna redovisas också som en bilaga. Eventuella åsikter och förslag som presenteras i bilagorna är författarnas egna och sammanfaller inte nödvändigtvis med utredningens ståndpunkt.

Utredningen har hållit 19 protokollförda möten. Vidare har nästan samtliga rapporter diskuterats på seminarier dit ett stort antal representanter från myndigheter, från sektorn själv och från forskarvärlden har inbjudits och deltagit. 22 sådana seminarier har arrangerats. Därutöver har ett större symposium anordnats. Dessutom har två seminarier med speciellt inbjudna från sektorn hållits.

De slutsatser som har dragits och de rekommendationer som utredningens arbete har lett fram till redovisas i detta betänkande Finanssektorns framtid SOU 2000:11. Utredningsmannen bär själv ansvaret för utredningsresultatet.

Uppdraget är därmed avslutat.

Stockholm i mars 2000

Bengt Dennis

/Jonas Niemeyer

Hans Bäckström

1. Sammanfattning, slutsatser och förslag

Finansmarknadsutredningen föreslår förändringar och förbättringar i den finansiella tjänsteproduktionen i syfte att utveckla finanssektorns internationella konkurrenskraft. Då finanssektorn är av vital betydelse för hela landets ekonomiska utveckling och ger omfattande sysselsättning har utredningen granskat såväl de allmänna näringspolitiska villkoren för finansiell tjänsteproduktion i Sverige som finanssektorns sätt att lösa sina uppgifter. Kraven på förändringar och förbättringar riktar sig både till statsmakterna och till finansföretagen själva. Slutmålet är att ett brett spektrum av finansiella tjänster skall finnas tillgängliga till hög kvalitet och konkurrenskraftiga priser.

Utredningens övergripande bedömning är att den svenska finanssektorn i allt väsentligt är konkurrenskraftig men att förutsättningarna kraftigt skiljer sig åt mellan olika delar av den finansiella tjänsteproduktionen.

1.1. Utredningens uppdrag och arbetssätt

Finansmarknadsutredningens uppdrag har varit att:

  • samla in och sammanställa uppgifter om den svenska finansiella tjänsteproduktionen samt uppskatta och beskriva sektorns direkta och indirekta betydelse för samhällsekonomin,
  • identifiera utvecklingstendenser och kritiska faktorer av betydelse för sektorns framtid,
  • analysera finanssektorns komparativa för- och nackdelar i syfte att bedöma branschens förutsättningar att klara den internationella konkurrensen,
  • föreslå åtgärder för att förstärka konkurrenskraften för finansiell verksamhet i Sverige.

Utredningen har låtit utarbeta 27 specialrapporter och hållit ett stort antal seminarier med deltagare från den akademiska, offentliga och

privata sektorn. En grupp av experter och sakkunniga har biträtt den särskilde utredaren, som dock själv bär ansvaret för utredningsresultatet.

I detta inledande kapitel finns under avsnitten 1.2–1.14 sammanfattning och slutsatser. Utredningens förslag till åtgärder redovisas i avsnitt 1.15.

1.2. Finanssektorns plats i samhällsekonomin

Finanssektorn är en del av tjänstesektorn, en del av ekonomin som i dag svarar för en klart större andel av den totala sysselsättningen och produktionen än den varuproducerande delen. Verksamheten är generellt sett personalintensiv. Det är dessutom en sektor som stadigt fortsätter att växa.

Finanssektorn kan beskrivas på flera olika sätt. Ett sätt är att lista de typer av företag som är verksamma inom sektorn, som banker, försäkringsbolag, fondkommissionärer, börser, clearingorganisationer, fondbolag, kapitalförvaltare, försäkringsmäklare m.fl. Även om en sådan uppräkning kan vara vägledande riskerar man alltid att inte få med någon typ av aktör. Noteras bör också att även icke-finansiella företag i vissa fall bedriver avancerad finansiell tjänsteproduktion. Dessutom blir beskrivningen tidsbunden eftersom listans utseende kan variera över tiden. Ett alternativ är att definiera de tjänster eller funktioner som är att betrakta som finansiella, och beskriva dessa. Detta har fördelen av att inte koncentrera uppmärksamheten på institutionerna utan på verksamheten. Utredningen har därför så långt möjligt valt ett funktionellt perspektiv.

Finanssektorn rymmer en del av den heterogenitet som utmärker tjänstesektorn i stort: här finns både stora och små företag, kunskapsintensiva företag med högt löneläge och företag med rutinbetonade arbeten och lägre löner, hemmamarknadsorienterade företag och internationellt inriktade.

Den finansiella sektorn svarar direkt för drygt 4 procent av landets totala produktion, uttryckt som BNP. Förädlingsvärdet var drygt 80 miljarder kr 1998 vilket var större än byggnadsindustrins och fem gånger större än jordbrukets. Finanssektorn sysselsätter närmare 80 000 personer.

Den finansiella sektorns andel av BNP är dock ett mått som kraftigt underskattar sektorns samhällsekonomiska betydelse. Till skillnad från flertalet andra näringsgrenar är finanssektorn till sin karaktär en nödvändig förutsättning för all annan ekonomisk verksamhet. Det är fullt

möjligt att tänka sig ett fungerande näringsliv och en fungerande samhällsekonomi utan existensen av till exempel en sågverksindustri. Däremot skulle knappast någon ekonomi fungera utan producenter och leverantörer som tillhandahåller krediter, betaltjänster, sparmöjligheter, försäkringar etc. Finanssektorn har med andra ord karaktär av infrastruktur i ekonomin, och utgör på samma sätt som vägnät, energiförsörjning och telekommunikationer en förutsättning för annan producerande verksamhet.

1.3. Ingen tillväxt utan finansiella tjänster

Utredningen har låtit göra en omfattande genomgång av den internationella forskning som bedrivs kring frågan om den finansiella tjänsteproduktionens betydelse för ekonomisk tillväxt.

Även små skillnader i tillväxt leder på lång sikt till stora förändringar i inkomstnivån. Under de senaste 30 åren har Sverige uppvisat en årlig BNP-tillväxt på 2 procent. Om tillväxten per år hade varit till synes blygsamma 0,2 procentenheter större, skulle värdet av BNP nu ha varit 6,2 procent högre än den faktiska. Detta motsvarar ca 116 miljarder kr eller ca 13 000 kr per invånare och år. Det blir med andra ord stora effekter i BNP-nivå även av små skillnader i tillväxt. Det är därför av stort intresse att söka fastställa sambandet mellan finansiell tjänsteproduktion och ekonomisk tillväxt.

Gemensamt för forskningsresultaten är att en väl fungerande finansiell sektor är en förutsättning för ekonomisk tillväxt i alla ekonomier som lämnat den enkla byteshushållningen. Det föreligger vidare ett tydligt positivt samband mellan tillgången på kvalificerade finansiella tjänster och samhällsekonomins utvecklingsnivå. Diskussionen bland forskarna gäller hur starkt detta samband är och i vilken riktning det går.

En viktig fråga är om det finns något värde i att inom landet producera de finansiella tjänster som hushåll och näringsliv efterfrågar. I synnerhet för de mindre och nystartade företagens finansiering finns det enligt utredningens mening ett stort värde i att ha en utvecklad finansiell verksamhet på svensk botten. Däremot torde det ur denna synvinkel vara mindre betydelsefullt om de finansiella tjänsterna tillhandahålls av svenskägda eller utlandsägda företag. Om de framväxande kunskapsoch teknikföretagen skulle behöva gå utomlands för att söka finansiärer och rådgivare för sin verksamhet skulle detta i många fall försvåra deras verksamhet. Den allmänna utvecklingsstimulans det kan innebära för den ekonomiska miljön i stort att det i landet bedrivs en kvalificerad finansiell verksamhet, talar också för att detta är något eftersträvansvärt.

1.4. Vad är av nationellt intresse?

Finansmarknadsutredningens uppdrag inrymmer flera definitions- och avgränsningsproblem och det är inte på förhand självklart varför finanssektorns internationella konkurrenskraft är något betydelsefullt. Vad är det nationella intresset? Är det tillgången på finansiella tjänster, är det produktionen av tjänsterna, eller är det ägandet och ledningen av de finansiella företagen?

Lägger man tonvikten vid den första aspekten, tillgången på finansiella tjänster, spelar det ingen roll om tjänsterna produceras i Sverige eller importeras, eller om det är svenska finansiella företag som står för verksamheten eller utländska. Med den andra infallsvinkeln, produktionen av tjänsterna, ser man till målet att utnyttja komparativa fördelar i denna typ av verksamhet och inom ramen för detta ha en så omfattande produktion som möjligt inom landets gränser. Den ”svenska” finanssektorn blir här liktydigt med de finansiella företag, svenska eller utländska, som bedriver produktion i Sverige. Den tredje ansatsen, ägandet och ledningen av företagen, innebär att man riktar uppmärksamheten på de svenska finansiella företagen och deras förmåga att konkurrera och utvecklas på såväl svenska som utländska finansmarknader.

Enligt utredningens synsätt behöver det inte föreligga någon motsättning mellan att främja ett brett utbud av finansiella tjänster, en omfattande inhemsk produktion av dessa tjänster och en god konkurrenskraft för de svenska finansföretagen, i varje fall så länge man avstår från åtgärder som innebär subventioner av den produktion som bedrivs i Sverige eller av svenska företag. Utredningen har därför arbetat med alla dessa tre utgångspunkter. Den primära utgångspunkten har dock varit ”tillgänglighetsperspektivet” även om stor vikt även har lagts på ”produktionsperspektivet”.

1.5. Nej till protektionism

Utredningens grundläggande syn är att finansiell tjänsteproduktion i Sverige skall utsättas för den öppna och fria konkurrens som frihandel och fri rätt till etablering syftar till. Konkurrenskraften främjas bäst genom en effektiv konkurrens. Det är långsiktigt bäst för landets ekonomiska utveckling och i linje med den politik som allmänt gäller, med jordbruket som främsta undantag. Att stärka konkurrenskraften med subventioner och handelshinder är en samhällsekonomiskt skadlig politik.

I många fall utsätts svenska företag för en konkurrens från producenter som åtnjuter direkta eller indirekta subventioner. Ser man detta utifrån ett långsiktigt samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det uppenbart att man i valet mellan att ”göra rätt” och att ”göra som andra” ändå ska välja det förstnämnda. Om den konkurrerande produktionen åtnjuter direkta eller indirekta subventioner som bedöms vara permanenta, kan detta betraktas som en strukturell förändring av Sveriges komparativa för- och nackdelar. Det finns ingen anledning att försöka utjämna dessa med egna motsvarande åtgärder.

1.6. Begreppet konkurrenskraft

Konkurrenskraft är ett mångdimensionellt begrepp. För det första är det en relativ storhet. Det är den finansiella tjänsteproduktionen i Sverige i jämförelse med motsvarande produktion i de viktigaste konkurrentländerna som är av intresse. För det andra får begreppet något olika innebörd beroende på hur aggregerad analysen är, dvs. om man avser ett företag, en bransch eller ett land. Utredningens utgångspunkt härvidlag är branschperspektivet. För det tredje spelar tidsperspektivet en roll. I ett kortsiktigt perspektiv handlar konkurrenskraft oftast om faktorer som relativa arbetskraftskostnader och växelkursutveckling. I en mer långsiktig analys blir t.ex. tillgång och kvalitet på olika produktionsfaktorer mer relevanta. Fokus i denna utredning ligger på de långsiktiga, strukturella aspekterna. För det fjärde blir mått och analysmetoder olika beroende på vilken ekonomisk aktivitet som studeras. När det gäller finansiella tjänster blir bl.a. vissa mått som ofta utnyttjas när konkurrenskraften i varuproduktionen analyseras, mindre relevanta eller alltför statistiskt osäkra.

En branschs konkurrenskraft kan analyseras inte bara i förhållande till samma bransch i andra länder, utan även i relation till andra branscher inom landet. Finansiella företag i Sverige konkurrerar även om olika insatsfaktorer, som t.ex. arbetskraft och kapital, med i första hand företag i andra svenska branscher, men i viss (och växande) utsträckning även internationellt. Utredningen analyserar konkurrenskraften även ur denna aspekt.

Den internationella konkurrenskraften kan i första hand sägas bero på tillgång och kvalitet på de för produktionen nödvändiga insatsfaktorerna, på prisbildningen för dessa och på företagens förmåga att kombinera och utnyttja dessa resurser på ett effektivt sätt. En stark konkurrens mellan finansiella aktörer på alla delar av den finansiella marknaden och välinformerade kunder leder till att låga kostnader i produktionen slår igenom på priserna och bidrar till effektiviteten i den totala ekonomin.

Nyckelordet är alltså effektivitet, samhällsekonomisk effektivitet. Syftet är att främja konkurrenskraften genom åtgärder som innebär en ökad effektivitet. Konkurrenskraften kan därutöver påverkas av olika slag av subventioner och handelshinder. Som framgått avvisar utredningen principiellt den metoden att skapa konkurrenskraft. Ökad effektivitet medför i normalfallet ökad konkurrenskraft men ökad konkurrenskraft medför alltså inte nödvändigtvis ökad effektivitet.

När det gäller finansiell verksamhet finns dock en speciell omständighet som något komplicerar en diskussion om konkurrenskraft. Finansiell verksamhet innefattar s.k. systemrisker, vilket kräver ett visst mått av reglering och andra offentliga insatser. Den finansiella produktionen kan nämligen inte vara effektiv och konkurrenskraftig om inte det finansiella systemet är och uppfattas som rimligt stabilt. Å andra sidan kan en alltför ensidig fokusering på stabilitet leda till höga kostnader och dålig flexibilitet. I så fall blir effektiviteten sämre och därmed försvagas också konkurrenskraften. Var den bästa balanspunkten ligger är sällan givet och avvägningen skiftar också mellan olika verksamheter och över tiden.

Utredningen har i sin genomgång av den svenska finanssektorns konkurrenskraft beskrivit och analyserat en rad faktorer som har stor betydelse för konkurrenskraften. Detta innefattar därför både mer renodlade effektivitetsaspekter och aspekter som rör stabilitet och förtroende. De slutsatser som dras och de förslag som framläggs kan, indirekt, också ses som ett uttryck för utredningens syn på hur avvägningen mellan effektivitet och stabilitet bör se ut på olika områden.

1.7. Förändringens drivkrafter

Den finansiella sektorn genomgår en snabb strukturomvandling. Det gäller också den svenska. Utredningen försöker inte göra någon prognos för hur den svenska finanssektorns struktur kommer att se ut om 5–10 år, utan har i stället sökt identifiera de drivkrafter som styr förändringen. Det är förändringens riktning som stått i fokus, inte den hastighet med vilken förändringen sker.

Det är främst tre faktorer som bör uppmärksammas vid en sådan granskning. Det är produktion, marknad och regelverk.

produktionssidan har utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologin i grunden förändrat produktionsekonomin. Ny teknik har i många fall kraftigt sänkt produktionskostnaderna. I andra fall har det inneburit helt nya sätt att producera tjänster, t.ex. aktiehandel via internet. Utvecklingen har också förändrat behovet av olika produktionsresurser, t.ex. beträffande kompetenskraven hos de anställda.

Det har också skapat förutsättningar för en snabb och omfattande förändring av både de finansiella produkterna och distributionsformerna.

Utvecklingen leder till ytterligare förändringar i rollfördelningen mellan aktörer i det finansiella systemet på ett i många fall dramatiskt sätt. Mellanhändernas funktion förändras. Vilken roll kommer t.ex. värdepappersmäklarna att spela i framtiden om slutkunderna i större omfattning kommer att handla direkt med varandra? Samtidigt skapas öppningar för nya typer av aktörer, nya mellanhänder mellan de finansiella producenterna och kunderna, t.ex. försäkringsmäklare och fondupphandlingskonsulter.

marknadssidan har utvecklingen snabbt gått från en situation med hårt reglerade och utpräglat nationella marknader till en situation med intensiv och öppen internationell konkurrens inom flera marknadssegment. Även på det nationella planet har konkurrensen ökat, bland annat genom att de murar som funnits mellan olika finansiella delbranscher och mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet rivs ner. Fler företag kan nu konkurrera på fler områden. Ett exempel är den s.k. branschglidningen mellan bank- och försäkringsverksamhet. En annan viktig drivkraft, med konsekvenser bl.a. för sparandets utvekckling, ligger i den demografiska utvecklingen, där andelen äldre förutses öka stadigt de närmaste ca 30 åren. En annan faktor som, bland mycket annat, också påverkar sparandet är att den offentliga sektorn inte längre expanderar, sett som andel av BNP.

Parallellt med, och delvis som en förutsättning för allt detta, har betydande delar av de gamla regelverk som omgärdat finanssektorn monterats ner. Dessa regelverk har i praktiken fungerat som effektiva handelshinder. Trenden mot mindre stelbenta och strukturkonserverande regelsystem och mot finansiell frihandel är ett globalt fenomen, men har kanske varit mest påtagligt inom EU. Skapandet av den ”inre marknaden” och senare av EMU har gett och ger fortlöpande nya förutsättningar för finansiell verksamhet. Inom EU pågår ett intensivt arbete att harmonisera regler i syfte att förbättra och utveckla den inre marknaden. En konsekvens av avreglering och teknisk utveckling är också att finanssektorn blir allt mer lik andra tjänstsektorer. Det gör att behovet av reglering förändras. Allt fler tjänster blir av rådgivningskaraktär, dvs. sådana som inte behöver regleras av systemstabilitetsskäl. Att exempelvis en bank kan värdepapperisera, dvs. lyfta av en betydande del av lånestocken och sälja ut den på marknaden innebär också att systemriskerna minskar. Fortfarande återstår dock ett antal tjänster där systemskyddet är vitalt. Därtill kommer behovet av lagstadgat konsumentskydd.

Konsekvenserna av allt detta har visat sig på flera sätt: i nya produkter, nya distributionskanaler, nya aktörer, fler marknadsprissatta

tjänster och värdepapper, förändrade arbetskraftsbehov, förändrade företags- och ägarstrukturer, mer rådgivning och färre transaktionsbaserade personliga tjänster, koncentration på vissa marknader, fragmentering på andra, förändringar i produktionens geografiska struktur. Listan kan göras lång. Och allt detta i en miljö där de nationella gränserna, som tidigare betydde i det närmaste allt, numera betyder ganska lite och i framtiden än mindre.

För finanssektorn leder den ökade konkurrensen inom och över de nationella gränserna i flera fall till krympande marginaler i produktionen av etablerade tjänster. Samtidigt ger den nya tekniken möjligheter till utveckling av nya tjänster med högre marginaler. Totalt innebär den ökade konkurrensen och den nya tekniken en effektivare och därmed billigare produktion och distribution av finansiella tjänster. Utbudet av tjänster blir bredare och rikhaltigare och kostnaderna för kunderna sjunker. Allt detta är till fördel för konsumenterna och för samhällsekonomin som helhet. Det är alltså till helt övervägande del en utveckling som det finns anledning att välkomna och stödja.

Utredningen bedömer att de krafter som förändrat den finansiella sektorn under andra hälften av 1990-talet kommer att förstärkas ytterligare. Effekterna av den nya informations- och kommunikationsteknologin har vi bara sett början av. På marknadssidan kommer de nationella marknaderna att öppnas ytterligare och fler marknadssegment utsättas för internationell konkurrens. Revideringar av existerande regelverk kommer både att bli nödvändiga som en anpassning till denna process och för att påskynda den. Den strukturomvandling av den svenska finanssektorn, som började i mitten av 1990-talet, är fortfarande i ett inledande skede. De nya möjligheterna för finansiell verksamhet är långtifrån uttömda. En fortsatt snabb omvandling är att vänta.

1.8. Har geografin någon betydelse?

Tidigare var finansmarknaderna utpräglat nationella. Genom teknikutvecklingen och marknadsavregleringen är numera den geografiska placeringen av viktiga delar av den finansiella tjänsteproduktionen en öppen fråga. Detta är en del av bakgrunden till varför finansiella centra och finansplatser som företeelser under senare år diskuterats flitigt, både i Sverige och i andra länder.

I Europa har London sedan länge varit ett ledande finansiellt centrum. Men London erövrade denna position först på 1800-talet, en ställning som man fick dela med framför allt New York under 1900-talets senare hälft. Ställningen som ett finansiellt centrum är inte evig men det

finns starka krafter som gör att ett centrum, när det väl etablerats, tenderar att bli självförstärkande och därmed bestående.

När nya finansiella centra har växt fram har det ofta berott på långsiktiga tyngdpunktsförskjutningar i världshandelns struktur, på förändringar i den politiska strukturen och stabiliteten eller på olika teknologiska utvecklingssprång. Huruvida faktorer som IT-utvecklingen och euron förändrar denna styrkebalans är en öppen fråga.

IT-utvecklingen och den resulterande ”virtualiseringen” av finansiell verksamhet innebär också att begreppet finansiellt centrum får en delvis ny innebörd. Den nya Jiway-börsen uppfattas och marknadsförs som Londonbörs med slutkunder över hela världen. Den faller under brittisk lag och tillsyn och huvudkontoret ligger där. Det är dock i Stockholm som datorerna står och som systemutvecklingen sker.

Att Stockholm har en central funktion i den svenska finansiella tjänsteproduktionen speglar ett internationellt mönster där detta slag av produktion tenderar att koncentreras till en plats i varje land. Utomlands har flera försök genomförts i syfte att decentralisera produktionen men framgångarna har i allt väsentligt uteblivit. Stockholm kommer under överskådlig tid att vara landets centrum för utveckling, produktion och marknadsföring av finansiella tjänster riktade till svenska kunder.

Diskussionen om finansplatser handlar emellertid om centra för den internationella finansmarknaden snarare än om nationella centra. Delar av denna finansiella tjänsteproduktion har stora likheter med annan kunskapsintensiv verksamhet där utvecklingen går mot globala nätverk och en geografisk specialisering av produktionen. Forskarna pratar om ”kluster” på olika produktionsområden där Hollywood utgör det mest kända exemplet på ett branschmässigt centrum eller kluster utanför finanssektorn.

I vissa fall leder denna geografiska specialisering till en koncentration av många finansiella verksamheter och skapar ett centrum eller en s.k. nod. I andra fall bryts specifika enheter eller tjänster ut ur större organisationer och lokaliseras utanför traditionella finansiella centra och ofta i närheten till andra företags liknande enheter och tjänster. Ett exempel på det senare är lokaliseringen av många kreditkortsföretags ”call centers”.

I produktionen av mer kvalificerade finansiella tjänster, där större företag utgör kundkretsen, finns tydliga tendenser till en globalisering av marknaderna där tjänsterna produceras i ett begränsat antal noder, eller finansplatser, karaktäriserade av en förtätad geografisk lokalisering av kvalificerad arbetskraft, konkurrerande aktörer, kompletterande aktörer (exempelvis IT-experter och jurister), tillgång till kvalificerade utbildnings- och forskningsresurser, goda kommunikationer, och av gynnsamma förutsättningar vad gäller lagstiftning och skatter etc. Vissa

av dessa förutsättningar kan betraktas som givna, medan andra är möjliga att påverka.

Möjligheten att utveckla en svensk ”nod” i det internationella finansiella nätverket bestäms väsentligen av de generella förutsättningarna för aktörerna att bygga upp och vidmakthålla en hög kapacitet och kompetens, generellt eller på vissa delmarknader; med andra ord av möjligheterna att hävda en god konkurrenskraft. Finansmarknadsutredningens arbete har inriktats på den frågeställningen, och de förslag som läggs fram syftar därmed också till att förbättra förutsättningarna för en sådan ”nod”. Ett led i en sådan konkurrensfrämjande politik är att utnyttja de möjligheter som ligger i en geografisk koncentration av vissa verksamheter, dvs. använda de komparativa fördelar som finns.

Men långtifrån alla finansiella aktiviteter kommer nödvändigtvis att karaktäriseras av långtgående nationell eller internationell koncentration. Ett viktigt skäl är att många finansiella tjänster förutsätter och även fortsättningsvis kommer att förutsätta lokal kunskap och uppbyggt förtroende mellan köpare och säljare, vilket kräver lokal närvaro. I vissa avseenden har förutsättningarna för en lokal och relativt kvalificerad finansiell verksamhet förbättrats. Teknikutvecklingen bidrar härtill.

En annan dimension när det gäller den svenska finansektorns geografi är att utnyttja möjligheter till stordrifts- och nätverkseffekter på nordisk basis, något som för övrigt redan pågår på exempelvis börsområdet. Att utnyttja sådana möjligheter stärker inte bara Sverige och den svenska finanssektorn utan hela Norden i det europeiska och globala perspektivet.

Den geografiska dimensionen är komplicerad. Det går att urskilja fyra parallella tendenser eller mönster när det gäller den finansiella tjänsteproduktionens geografi. När det gäller den mest kunskapsintensiva, utvecklingskrävande och internationellt konkurrensutsatta produktionen finns det för det första en tydlig tendens till geografisk koncentration, till centra där många finansiella tjänster produceras. En andra tydlig utveckling är lokaliseringen av vissa funktioner till specialiserade noder i nätverket. I dessa noder drivs specialiseringen långt på ett förhållandevis smalt område. När det gäller bl.a. kreditgivning och finansiell rådgivning till små och medelstora företag samt hushåll är ett tredje mönster klart. Denna verksamhet kan och kommer även framdeles i betydande grad att drivas lokalt. Den fjärde tendensen är att framför allt de mer rutinbetonade och standardiserade transaktionstjänsterna successivt ”virtualiseras” och sköts i gränslösa nätverk, som internet. Denna verksamhet kan alltså i viss mening sägas äga rum överallt och ingenstans.

1.9. Finanssektorns uppgifter

Vilka uppgifter fyller då finanssektorn mer konkret? Ett sätt att beskriva den finansiella sektorn är att utgå från de grundläggande funktioner det finansiella systemet har att fylla. Dessa är i första hand tre: förmedling av kapital, dvs. att hantera sparande och finansiering, förmedling av betalningar och hantering av risk.

En viktig funktion för finanssektorn är att knyta samman dem som vill spara med dem som vill investera. Det handlar om att slussa och omvandla olika former av sparande, exempelvis bankinlåning eller upplåning via försäljning av värdepapper, till olika former av krediter och riskkapital. Denna omflyttning av de finansiella resurserna mellan individer, företag, branscher och geografiska områden gör att produktion kan bedrivas i större omfattning än vad som annars vore möjligt. Sett ur den enskilde aktörens synvinkel innebär det också att produktion och konsumtion kan omfördelas över tiden. I denna bemärkelse är den finansiella sektorns roll att styra kapital till de mest produktiva investeringarna i den reala ekonomin. Lika viktigt är det att se till att kapitalet används på det sätt som avsetts och att se till att placerarna, dvs. spararna, får betalt. I en marknadsekonomi sker denna omfördelning, slussning och styrning av sparande, decentraliserat via marknader där variationer i räntor och kurser skapar jämvikt mellan utbud och efterfrågan.

Betalningssystemet kan ses som ett transportsystem för pengar, en finansiell spegelbild av den infrastruktur som transporterar varor och tjänster. Nästan varje ekonomisk transaktion involverar någon form av betalning och därför är systemets effektivitet av stor samhällsekonomisk betydelse. Det är viktigt att betalningar går att genomföra snabbt, säkert och till låga kostnader. I värdetermer sker ca 90 procent av betalningarna genom att pengar flyttas från ett konto till ett annat. Detta sker främst med hjälp av post- och bankgirosystemen och med hjälp av olika kontokortsystem. De konton som företag och enskilda håller i bankerna och i postgirot utgör basen för betalningssystemet. De konton som används för betalningar av köp inom t.ex. ICA och KF är bilaterala betalningsarrangemang utan förmedlingsinslag och utgör därför inte någon del av det generella betalningssystemet.

Det finansiella systemet erbjuder också möjligheter att minska, omfördela och sprida risker. Det gäller både risker av typen stöld och brand, men också, och kanske framför allt, finansiella risker. En minskning av riskerna kan ske genom diversifiering, t.ex. när en placerare investerar i många olika tillgångar eller en bank lånar ut till ett stort antal av varandra oberoende projekt. Riskomfördelning innebär att aktörer som har vilja och förmåga att ta på sig större risk, kan ta över

finansiell risk från aktörer som av olika skäl inte kan eller vill acceptera en viss risknivå. På det sättet kan exempelvis riskfyllda men ekonomiskt lönsamma investeringar lättare komma till stånd, vilket bidrar till tillväxt och sysselsättning.

1.10. Den svenska konkurrenskraften

Den svenska finanssektorn har, som andra branscher, både starka och svaga sidor när man jämför internationellt. Det är dock uppenbart att komparativa fördelar och nackdelar skiftar över tiden och har olika vikt för olika delbranscher, företag och produktområden. Det är inte möjligt och meningsfullt att väga samman dessa till något enhetligt, kvantifierbart mått.

Utredningen har sökt att ge en översiktlig, kvalitativ bild av sektorns konkurrenskraft som fångar in de viktigaste faktorerna och ger en utgångspunkt för vidare analys och förslag till åtgärder.

Undantag är naturgivna faktorer som klimat, geografisk belägenhet, marknadens och språkområdets storlek. Noteras skall dock att dessa givna nackdelar i viss utsträckning går att kompensera, till mer eller mindre omfattande kostnader, genom exempelvis goda kommunikationer och genom utbildning i främmande språk.

Nedan presenteras en sammanställning över olika faktorer som utredningen sökt bedöma vikten av. Det finns självfallet ett inslag av subjektivitet i såväl urval som kategorisering. Bedömningen baseras på ett omfattande underlag som främst består av expertrapporter, samtal med företrädare för finanssektorn och dess kunder, en stor enkätundersökning samt samtal med och utredningsmaterial från McKinsey & Company och Arthur Andersen.

Bedömningen avser nuläget. De faktorer, som bedömts, har indelats i tre kategorier. Dels sådana som i ett konkurrensperspektiv representerar komparativ styrka eller svaghet, dels sådana som i dagsläget inte kan anses utgöra vare sig för- eller nackdelar för den svenska finansiella sektorns konkurrenskraft.

Starka faktorer: Medelstarka faktorer: Svaga faktorer:

  • regelverk
  • tillsyn
  • skatter
  • kostnadseffektivitet
  • arbetskraft
  • legitimitet
  • IT
  • prissättning av tjänster
  • räntehandel
  • betalningsförmedling och risker
  • aktiehandel
  • corporate governance
  • kundbas
  • etiska normer
  • förändringsvilja
  • kapitalförvaltning
  • konkurrensen

På flertalet punkter kan och bör såväl staten som sektorn själv påverka förutsättningarna i positiv riktning. Detta gäller även de punkter som definierats som ”starka”. Även här finns möjligheter för förbättringar.

1.11. Starka faktorer

Utredningen har i sin genomgång av den svenska finanssektorns starka sidor identifierat sju faktorer som är särskilt framträdande. De diskuteras här utan någon inbördes rangordning vad avser deras betydelse för sektorns utveckling.

1.11.1. Regelverk

Bland annat med utgångspunkt från den enkätundersökning som utredningen genomfört, förefaller det inom sektorn finnas en allmänt omfattad uppfattning att de regelverk som omfattar finanssektorn i alla väsentliga avseenden är moderna och ändamålsenligt utformade. Utredningen har i sina kontakter med representanter för sektorn inte mött krav på förändringar i den lagstiftning på det finansiella området som reglerar de grundläggande näringspolitiska villkoren. Banklagen är undantaget men där pågår ett omfattande arbete och en ny banklagstiftning kan väntas träda i kraft under 2001. Däremot finns kritik mot enskildheter i gällande regelverk.

Utredningen delar denna positiva grundsyn på lagstiftningen. Utredningen anser dock att det skulle vara av värde för den finansiella sektorns långsiktiga agerande om en principiell grundsyn lades fast vad beträffar inriktningen av den lagstiftning som skall gälla för sektorn.

1.11.2. Kostnadseffektivitet

Kostnadseffektiviteten är en väsentlig variabel för konkurrenskraften, speciellt på kort sikt. Även om möjligheterna att mäta kostnadseffektivitet varierar mellan olika delbranscher tyder tillgängliga internationella studier på att den svenska finanssektorn överlag har en hög kostnadseffektivitet, i synnerhet sett i ett europeiskt perspektiv. Exempelvis har Sverige både färre bankanställda och färre bankkontor i förhållande till befolkningen än nästan något annat EU-land samtidigt som servicen till kunderna knappast är sämre än i andra länder. Inom livförsäkringsområdet är kostnadseffektiviteten också god i ett europeiskt perspektiv. På värdepapperssidan visar internationella jämförelser att transaktionskostnaderna i Sverige är mycket konkurrenskraftiga. Inom aktiemäkleri via internet ligger svenska aktörer internationellt sett långt framme. Inom andra delbranscher är det svårare att mäta den relativa kostnadseffektiviteten. Här kan därför bara översiktliga bedömningar göras. Totalbilden blir likväl klart positiv.

Det gäller emellertid att inte slå sig till ro med att kostnadseffektiviteten är god. Tecken tyder på att den kan förbättras ytterligare. Även om kostnaderna för t.ex. bostadsfinansieringen tycks förhållandevis konkurrenskraftiga har nya aktörer lyckats kapa avgifterna betydligt via nya distributionsformer. Behovet av kostnadspress kvarstår.

Det omfattande rationaliserings- och omstruktureringsarbete som skedde i spåren av det tidiga 90-talets bankkris är sannolikt en viktig orsak till den kostnadseffektivitet vi ser idag. Detta har senare följts av ett antal betydande förändringar i företagsstrukturen, en omvandling som inrymt flera olika utvecklingsdrag, exempelvis ”branschglidning” bankförsäkring (SEB-Trygg), gränsöverskridande fusioner (Merita-Nordbanken) och ”nationella” fusioner (Sparbanken-Föreningsbanken och Handelsbanken-Stadshypotek).

Även om en generell bedömning av kostnadseffektiviteten faller väl ut, är läget inte utan problem. Exempelvis har strukturomvandlingen lett till ett antal fusioner som ytterligare har förstärkt koncentrationen inom sektorn, se avsnitt 1.12.7. En sådan utveckling innebär erfarenhetsmässigt risker för att priskonkurrensen försvagas och att omvandlingstrycket sjunker till förfång för den långsiktiga konkurrenskraften.

1.11.3. IT

IT-utvecklingen kommer att nydana stora delar av den finanssektorn. I dess spår sker mycket påtagliga och signifikanta förändringar i kundbeteendet, i konkurrenssituationen, i produktions- och distributions-

tekniken, i produktutbudet och i kostnadsstrukturerna över nästan hela den finansiella sektorn. Detta stöper om förutsättningarna för de finansiella företagen och marknaderna.

Den svenska finansiella sektorn har redan idag en stark position, både när det gäller tillämpningen av IT på traditionella bank- och finanstjänster och när det gäller utveckling av nya produkter, distributionsformer och institutionella upplägg. Vissa handfasta belägg för detta finns, exempelvis när det gäller omfattningen av IT-investeringarna, utbredningen av ”electronic banking”, aktiehandel över internet och dokumenterade internationella framgångar för vissa svenska finansföretag med hög teknisk och innovativ profil. Också infrastrukturen på värdepappersmarknaderna, främst representerat av OM-Stockholmsbörsen, håller hög internationell teknisk standard. Det innovativa klimatet i den svenska finanssektorn tycks också vara mycket gott.

Från denna position finns det goda förutsättningar för den svenska finansiella sektorn att använda den nya tekniken för att utveckla ITbaserade system. De senaste årens framgångar har satt Sverige på kartan i detta avseende. En förutsättning för att lyckas är att de ”kritiska massor” av kompetens och erfarenhet som nu har skapats läggs till grund för en ännu starkare expansion framöver. Förhoppningsvis kan detta förstärkas ytterligare av en växelverkan med den höga ITkompetens som finns också på andra områden i svenskt näringsliv. Om detta dessutom backas upp med adekvata insatser inom utbildning och forskning torde mycket goda förutsättningar finnas för en kraftfull internationell expansion.

Positionen på IT-området torde, vid sidan av lagstiftningen och den höga allmänna kostnadseffektiviteten på det finansiella området, utgöra den viktigaste komparativa fördel som den svenska finanssektorn idag besitter. Att utnyttja denna konkurrensfördel är en av den svenska finanssektorns stora utmaningar. Men utvecklingen på IT-området är snabb, och därmed är det också ett försprång som snabbt kan förloras. Följaktligen är det centralt att denna konkurrensfördel befästs och om möjligt förstärks ytterligare så att nya möjligheter kan tas till vara.

1.11.4. Betalningsförmedling

Betalningssystemets samhällsekonomiska betydelse ligger i dess roll som en nödvändig infrastruktur för all ekonomisk aktivitet. Finansmarknadernas avreglering och fortgående internationalisering samt informationsteknologins utveckling har koncentrerat intresset på systemets funktion och stabilitet, både i ett nationellt och internationellt perspektiv.

När det gäller de system som hanterar betalningar mellan banker och andra betalningsförmedlare, går utvecklingen i riktning mot realtidsavveckling av betalningar, uppgradering av stabilitetsegenskaperna i system för avveckling av värdepappers- och valutahandel och en ökad systemintegration internationellt.

När det gäller massbetalningssystem är huvudtendenserna två. Dels minskar kontantanvändningen gradvis till förmån för kontobaserade betalningar, dels sker en ökad elektronisering av dessa kontobaserade betalningar. De totala samhällsekonomiska kostnaderna för betaltjänster kan sannolikt reduceras avsevärt genom en fortsatt övergång från pappersbaserade till elektroniskt baserade överföringar. Det är fråga om stora pengar då de totala kostnaderna för betalningshanteringen i Sverige beräknas uppgå till ca 50 miljarder kr per år.

Allmänt sett är det svenska betalningssystemet av mycket god internationell standard, såväl när det gäller stora betalningar som massbetalningar. Utredningen uppmärksammar dock vissa svagheter. Ett avser potentiella stabilitetsproblem i hanteringen av vissa större betalningar i samband med värdepappers- och valutaaffärer. Här pågår arbete med att reducera riskerna och det är angeläget att detta drivs vidare med kraft. Ett annat gäller utvecklingen mot en ökad elektronisering och därmed högre effektivitet där Sverige inte ligger i den absoluta täten.

Detta sammanhänger till en del med ett tredje problem, nämligen prissättningen av betaltjänster som inte stimulerar intresset att använda effektivare betalningsmetoder. Fortfarande finansieras betalningsförmedlingen i viss grad med s.k. float, dvs. bankerna tillgodogör sig en ränteintäkt som annars skulle tillfalla kunden. Detta sker genom att betalningen fördröjs och att kunden under tiden inte får någon ränta. En annan finansieringsmetod är korssubventioner, vilket inte heller bidrar till en effektivisering av betalningsförmedlingen. Ett fjärde problemområde gäller utlandsbetalningar som trots de åtgärder och initiativ som tagits bl.a. inom EU, fortfarande präglas av bristande transparens, långa processtider och höga kostnader. Möjligheterna till förbättringar är avsevärda.

Ett övergripande problem, som dock är svårt att göra något åt, är den svenska marknadens litenhet. Stordriftsfördelarna i hantering av transaktioner är påtagliga och i en liten marknad blir kostnaderna per transaktion relativt höga även i system som i och för sig är tekniskt effektiva. Konkurrensen från större, utländska system kan därför komma att öka, i synnerhet efter ett svenskt inträde i EMU.

1.11.5. Aktiehandel

Handeln med finansiella värdepapper är en central del av den finansiella sektorn. Den kännetecknas av betydande stordriftsfördelar. Trots att den svenska marknaden i ett globalt perspektiv är mycket liten, bara ca 1 procent av världsmarknaden, hävdar sig de svenska transaktionssystemen relativt väl enligt internationella studier.

Värdepappersmarknaderna runt om i världen använder sig av olika sätt att locka investerarna. Viktiga variabler i denna konkurrens är i första hand en effektiv prissättning, hög likviditet samt låga motpartsoch avvecklingsrisker. Låga transaktionskostnader är viktigt men kommer längre ned på listan över kundernas krav. I flera av dessa avseenden klarar sig aktiemarknaden i Sverige förhållandevis bra.

Både Stockholmsbörsen och OM har visat sig vara konkurrenskraftiga, förändringsbenägna och innovativa. OM var den första privatägda börsen i världen och var dessutom först med elektronisk handel. Den planerade internationella marknadsplatsen Jiway är ytterligare ett exempel. Stockholmsbörsen var först med att etablera en fungerande direktlänk med en annan börs i samma handelssystem (Norex). Man var också internationellt sett tidigt ute med elektronisk aktiehandel och har haft stor framgång med att locka till sig fjärrmedlemmar vilket har ökat konkurrensen för de svenskbaserade mäklarna men även ökat handelsvolymerna och därmed likviditeten i marknaden. Detta har också satt transaktionskostnaderna under kraftig press.

En analys av konkurrenskraften för aktiehandeln i Sverige indikerar ett antal komparativa fördelar. Bland dessa skall främst nämnas en välfungerande, modern och förutseende lagstiftning, avancerade handelssystem, flexibla organisationer, förtrogenhet med komplicerade finansiella produkter och låga transaktionskostnader. Även om clearing- och avvecklingssystemet fungerar bra finns stora möjligheter att reducera de inte obetydliga kostnaderna i processen från avslut till avveckling. Dessutom skulle en övergång till snabbare clearing och avveckling reducera kostnader och risker för kunderna på ett sätt som skulle öka konkurrenskraften.

Bland de komparativa nackdelarna kan nämnas marknadens litenhet, beroendet av ett fåtal stora aktier och höga indirekta kostnader. Dessutom är endast ett fåtal utländska aktier handlade i Sverige medan de flesta av de dominerande svenska aktierna är listade på andra börser. Handeln i dessa är därför utsatt för en betydande internationell konkurrens.

När det gäller handeln i aktierelaterade derivat agerar OM som central motpart i clearingen och absoberar på så sätt avvecklingsrisken. Detta är möjligen en intressant lösning även för avistahandeln i aktier.

Utredningen anser att konkurrenskraften för den svenska aktiemarknaden är av strategisk betydelse. Det är därför viktigt att arbetet med att nedbringa kostnader och tidsåtgång i clearing- och avvecklingsprocessen intensifieras. Internationaliseringen och möjligheten att ”koppla ihop” olika nationella system för att förbättra möjligheterna till gränsöverskridande affärer är också en central fråga. Detta berör både OM-Stockholmsbörsen och VPC.

1.11.6. Kundbas

En viktig källa till utveckling och effektivitet i den finansiella produktionen – liksom på många andra områden – är en nära interaktion med kunder som ställer höga krav på pris och prestanda. Den svenska finanssektorn har historiskt haft en avsevärd fördel genom att ett antal stora och internationellt aktiva koncerner spelat en nyckelroll för svenskt näringsliv och samhällsekonomi. Så är fortfarande förhållandet men en fortsatt utflyttning av svenska företags huvudkontor och finansavdelningar kan reducera denna fördel.

Kraven från kundsidan driver fram en snabbare produktutveckling och finansiella tjänster som är konkurrenskraftiga till pris och kvalitet. Detta är särskilt påtagligt på produktområden som är utsatta för internationell konkurrens, exempelvis värdepappersmarknaden, corporate finance och cash-management system. Men det gäller också vissa områden där den internationella konkurrensen är begränsad. Exempel på det är marknaden för bostadsfinansiering.

Den kraft som kundsidan genom sitt kravställande på svenska leverantörer och producenter av finansiella tjänster genererar, kommer inte enbart från de stora och internationellt verksamma företagen. Många medelstora företag och resursstarka hushåll bidrar till omvandlings- och utvecklingstrycket. Teknikutvecklingen medför också ökade möjligheter till jämförelser mellan nya alternativa leverantörer och den leverantör som de traditionellt anlitat.

Det utbredda sparandet i värdepappersfonder i Sverige är ytterligare en konkurrensfördel. Även om företagskoncentrationen är betydande har konkurrensen hårdnat på denna marknad. Det nya PPM-systemet och de avtalspensioner där medborgarna aktivt får välja fonder kommer sannolikt att ytterligare öka denna konkurrens vilket även torde främja de svenska fondbolagens möjligheter att konkurrera internationellt.

Utvecklingen medför att alla kategorier av kunder ställer ökade krav på de finansiella företagen. Även på privatmarknaden finns idag ett helt annat utrymme än tidigare för individuella, förhandlade lösningar, exempelvis vad gäller bolån. Det finns dock samtidigt en risk att för-

handlade lösningar leder till minskad genomlysning och minskad marknadseffektivitet.

1.11.7. Förändringsvilja

Allmänt kan sägas att den svenska finansektorn på senare år präglats av en tydlig öppenhet för förändring. Även om förhål