Sverige och EMU betänkande

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Den 19 oktober 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Persson, att tillsätta utredning med

en uppdrag att utreda konsekvenserna eventuell svensk anslutning

av en till den tredje etappen den ekonomiska och monetära unionen

av EMU.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepartementet samma dag professor Lars Calmfors ordförande. Som

som ledamöter förordnades professor Harry Flarn, professor Nils Gottfries, professor Rutger Lindahl, dr philos Janne Haaland Matlary, docent Ewa Rabinowicz och docent Anders Vredin. Civilekonom Christina Nordh Berntsson förordnades sekreterare i utredning-

som en o m den 1januari 1996. Som expert förordnades den 17

0 m april 1996 docent Magnus Jemeck.

Utredningen har antagit namnet EMU-utredningen. Den har haft 19 hela sammanträdesdagar och vid vissa dessa har på

av experter olika delområden hörts.

Ett antal svenska och utländska experter har fått i uppdrag att utarbeta särskilda underlagsrapporter till utredningen. Dessa redovisas i separata bilagor till betänkandet. Rapporterna har i vissa fall syftat till att sammanfattande bild över forskningsläget på

ge en för utredningen viktiga områden, i andra fall till att djupare analysera centrala frågeställningar där vi har bedömt att det funnits behov av ytterligare studier. För slutsatser och rekommendationer i bilagoma svarar författarna själva.

Utredningens slutsatser och rekommendationer redovisas i detta betänkande. En reservation har avgetts av ledamoten Nils Gottfries.

Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Stockholm i oktober 1996

Lars Calmfors

Harry Flam Nils Gottfries

Rutger Lindahl Janne Haaland Matlary Ewa Rabinowicz Anders Vredin

/ Christina Nordh Berntsson

Vi skrev så

långt

därför att vi inte hann skriva kortare.

Fritt efter Blaise Pascal, 1656

Innehåll

1¶Utredningsuppdraget 21

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Vårt uppdrag 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Betänkandets utformning 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3¶Sveriges handlingsfrihet 24

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Alternativa valutapolitiska för arrangemang Sverige 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 EMU-projektet 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Ett historiskt perspektiv ekonomiskt och

monetärt samarbete i Europa 29 . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Maastrichtfordragets mål, tidtabell och

konvergenskriterier 32

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Den gemensamma europeiska centralbankens

uppgifter och organisation 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Övriga centrala EU-institutioner och 38 organ . . . . 2.5 Referensscenariot detaljerad plan för övergången till en monetär union 41 . . . . . . . . . . . .

3 Valutor och Växelkurssystem bakgrund 43 - en 3.1 Den nationella valutans roll i samhällsekonomin 43

Valutans grundläggande funktioner 44 . . . . . Nationellt symbolvärde 44 . . . . . . . . . . . . . . .

Seignorage 45

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prisstabilisering 46

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stabilisering av produktion och

sysselsättning 50

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2¶Växelkurssystem 52

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nominella och reala växelkurser 52 . . . . . . . .

Olika Växelkurssystem 53

. . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Erfarenheter olika Växelkurssystem 56 av . . . . . . . .

Guldmyntfoten 56

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mellankrigstiden 57

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bretton Woods-systemet 58

. . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll

Rörliga växelkurser och ERM 59 . . . . . . . . . . Generella slutsatser 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den makroekonomiska utvecklingen

under olika växelkurssystem 62 . . . . . . . . . . Slutsatser 65 3.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den monetära unionen och samhälls-

ekonomisk effektivitet 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Minskade transaktionskostnader 67 4.1 . . . . . . . . . . . . . 4.2 Valutakursfluktuationer och effekter . . . . . . . utrikeshandel, direktinvesteringar samt räntenivå 72

Orsaker till valutakursfluktuationer 73 . . . . . Effekter utrikeshandeln 75 . . . . . . . . . . . . Effekter internationella investeringar 78 . . Effekter räntenivån 80 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Konkurrenseffekter 82 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effekter lägre inflationstakt 84 4.4 av . . . . . . . . . . . . . .

Seignorageeffekter 87

4.5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Slutsatser 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Makroekonomiska störningar och

penningpolitiken

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Penningpolitik i öppen ekonomi 92 5.1 en . . . . . . . . . . .

Penningpolitiken lång sikt 92

. . . . . . . . . .

Penningpolitiken kort sikt 93

. . . . . . . . . . 5.2 Valutapolitik och effekter makroekonomiska av störningar 96 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Effekter olika störningar 96 av . . . . . . . . . . . . Förekomsten störningar 99 av . . . . . . . . . . . . 5.3 Hur lämpliga valutaområden ut 100 ser . . . . . . . . . . Teorin för optimala valutaomrâden 101 . . . . . . Empirisk forskning 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Är rörliga valutakurser destabiliserande 111 . . . . . . Kortsiktig växelkursvariabilitet 111 . . . . . . . . .

Långvariga växelkurssvängningar 112

. . . . . . Variationer i real växelkurs förekommer

även vid fast växelkurs 117 . . . . . . . . . . . . . Variationer i konkurrenskraft i och utanför

den monetära unionen 118 . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Slutsatser 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 9

Inflation och penningpolitikens

trovärdighetsproblem 121 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Det grundläggande inflations- och

trovärdighetsproblemet 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Metoder att hantera trovärdighetsproblemet 126 . . . . Behovet av flexibilitet 127 . . . . . . . . . . . . . . . .

Delegering av penningpolitiken till en

självständig centralbank 128 . . . . . . . . . . . . . . Balansen mellan trovärdighet och

flexibilitet 130 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den monetära unionen, trovärdighetsproblemet

och inflationen 134 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ECBs mål 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ECBs oberoende 136 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ECBs legitimitet 138 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ECB, Bundesbank och Tysklands roll 138 . . . . Intermediära mål och trovärdighet 140 . . . . . . Sveriges möjligheter att hantera

trovärdighetsproblemet på egen hand och

Riksbankens ställning 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Slutsatser 146 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Finanspolitiken och EMU 149 . . . . . . . . . . . . . . . . .

De offentliga finansemas utveckling i olika

länder 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den faktiska bilden 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Effekterna budgetunderskott 155

av . . . . . . . .

7.2¶Maastrichtfördraget och finanspolitiken 157

. . . . . . . Fördragets bestämmelser 157 . . . . . . . . . . . . . . Förfarandet vid alltför stora underskott 158 . . Övriga bestämmelser medlemsom ländernas offentliga finanser 160 . . . . . . . . . . . Den pågående diskussionen -

stabilitetspakten 161

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 Motiven för finanspolitiska regler 163 . . . . . . . . . . . .

Allmänna motiv för finanspolitiska regler

på EU-nivå 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Behovet av regler för att den monetära

unionen ska fungera 167 . . . . . . . . . . . . . . . . .

De finanspolitiska reglernas utformning 172

. .

7.4¶Möjligheterna till stabiliseringspolitik 176

. . . . . . . .

Stabiliseringspolitik och budgetunderskott 177

Innehåll

Finanspolitikens effekter 179 . . . . . . . . . . . . . . Den ñnanspolitiska handlingsfriheten 181 . . . Interna växelkursförändringar 183 . . . . . . . . . . 7.5 Innebär den monetära unionen ytterligare krav

finanspolitisk integration 185

. . . . . . . . . . . . . . . Samordning den nationella finansav

politiken 186

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transfereringar mellan länderna i den

monetära unionen 189 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Slutsatser 192 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Arbetsmarknaden och den monetära unionen 195

8.1 Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och

ekonomisk politik 197 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Makroekonomiska störningar och

anpassningskrav på arbetsmarknaden 198 . . . . . . . .

Efterfrågestömingar 199

. . . . . . . . . . . . . . . . . Effekten förändring av de relativa av en lönekostnadema på export och import ett räkneexempel 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utbudsstömingar 202 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansiella störningar 203 . . . . . . . . . . . . . . . . Växelkurspolitik, lönestelhet och

prisstabilisering 204

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Real löneanpassning lång sikt och

jämviktsarbetslöshet 207

. . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Nominell löne- och prisstelhet 207 . . . . . . . . . . . . . . Orsaker till nominell stelhet 208 . . . . . . . . . . . Empiriska studier av nominell pris- och

löneflexibilitet 210 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prisstabiliserande penningpolitik och

nominell flexibilitet 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . Medlemskap i den monetära unionen och

nominell flexibilitet 216 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Bestående arbetslöshet 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Orsaker till bestående arbetslöshet 219 . . . . . . Strukturella förändringar i syfte att skapa

sysselsättning 220

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Arbetskraftens rörlighet 223 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten 225

8.7 Sammanfattning 228 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 11

EMU som politiskt projekt 231 . . . . . . . . . . . . . . . . Ekonomisk och politisk integration:

den kontinentala modellen 231 . . . . . . . . . . . . . . . . . . EMUs roll i europeisk integration 232 . . . . . . . . . . . .

EU som förhandlingssystem 234

. . . . . . . . . . . . . . . . Det tysk-franska samarbetet 237 . . . . . . . . . . . . . . . . EMU bildas: förhandlingarna 1988-91 239 . . . . . . . . EMU och differentierad integration 244 . . . . . . . . . . . Politiska risker med den monetära unionen 248 . Sammanfattning och slutsatser 250 . . . . . . . . . . . . . .

E Den monetära unionen, demokratin och

Sveriges internationella inflytande 253 . . . . . . . . . 104; Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande 254

. . . Demokratin och den intemationaliserade

makten 254 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demokrati och effektivitet 257 . . . . . . . . . . . .. Riksbanken, ECB och den demokratiska

kontrollen 258 . . . . - - - . . . u . a a . . . - . . . . . . u Möjligheter till politisk kontroll ECB 259 av . Möjligheter till förstärkt politisk kontroll 262 .

10.2¶EMU och den politiska opinionsbildningen 264

. . . .

Opinionsläget 266

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Frågan om folkomröstning 267

. . . . . . . . . . . . 10.3 EMU Sveriges omvärldsrelationer och -

utrikespolitiska inflytande 270

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Maktpolitiska motiv för begränsning

av

den egna handlingsfriheten 272 EU som förhandlingsmiljö vikten

- av

politisk trovärdighet 274

. . . . . . . . . . . . . . . . .

Sveriges politiska trovärdighet 278

. . . . . . . . . Svensk strategi för inflytande inom EU 282 . . 10.4 Slutsatser 287 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11¶Övergångsproblemen 291

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.1¶Maastrichtfördragets beslutsprocedur och konvergenskriterier 292

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Beslutsprocedur 292

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konvergenskriteriema 294

. . . . . . . . . . . . . . . .

11.2¶Konvergenskriteriemas ändamålsenlighet 297

. . . . .

Konvergenskriteriema som garanti för låg

inflation 298 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

Kriterierna för de offentliga finanserna 300 . . Allmänna invändningar mot

konvergenskriteriema 301 . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Ekonomiska förutsättningar för en monetär

union 1999 302 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511.4 Politiska förutsättningar for monetär en union 1999 307 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.5 En helhetsbedömning förutsättningarna for en av monetär union 1999 313 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.6 Andra övergångsproblem 315 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spekulation 315 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risk för ökad arbetslöshet 318 . . . . . . . . . . . . . Tekniska problem 319 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.7 Slutsatser 321 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 Växelkursarrangemangen mellan länderna

valuta och övriga EU-länder 323 med gemensam . 12.1 Uppbyggnaden ett framtida ERM-system 323 av . . . Maastrichtfordraget 323 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den pågående diskussionen 325 . . . . . . . . . . . Ett troligt framtida ERM-system 328 . . . . . . . . 12.2 För- och nackdelar med ett nytt ERM-system 330 . . Olika störningar 331 typer av . . . . . . . . . . . . . . Nackdelarna med rörliga växelkurser 333 . . . . Risken för spekulativa attacker mot fasta

växelkurser 335 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Möjligheterna att upprätthålla stabila

växelkurser i ett nytt ERM-system 338 . . . . . . 12.3 Alternativa växelkursarrangemang 347 . . . . . . . . . . . Associerat medlemskap i den monetära

unionen 347 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rörlig växelkurs och inflationsmål 349 . . . . . . inflationsmål och ERM-system med

breda band 355 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Slutsatser 356 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 Svensk ekonomisk politik i och utanför den

monetära unionen 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 En bakgrundsbild 359 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den ökade internationella integrationen 359 . . De akuta makroekonomiska obalansema 362 . 13.2 Åtgärder mot arbetslösheten 366 . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll 13

Strukturella utbudsrefonner 369 . . . . . . . . . . .

Åtgärder på efterfrågesidan 374

. . . . . . . . . . . . En samlad strategi mot arbetslösheten 377 . . . 13.3 Ekonomisk politik vid ett deltagande i den

monetära unionen 380

Penningpolitiken 380 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finanspolitiken 382 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kravet på flexibla nominella löner 386 . . . . . . 13.4 Den ekonomiska politiken Sverige står om utanför den monetära unionen 388 . . . . . . . . . . . . . . .

Penningpolitiken 388

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finanspolitiken 393 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kravet på nominell löneflexibilitet 394 . . . . . . 13.5 Slutsatser 395 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 Sammanfattning och slutsatser om EMU-

projektet och Sveriges deltagande 401 . . . . . . . . . .

14.1¶Effektivitetsaspekter 403

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transaktionskostnader 403 . . . . . . . . . . . . . . . . Växelkursfluktuationer, handel och

investeringar 404

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Räntenivå 405 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konkurrensen den inre marknaden 406 . . . . Inflationen 407 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summering av effektivitetsargumenten 408

. .

14.2¶Stabiliseringspolitiska argument 409

. . . . . . . . . . . . . Gemensamma och landspeciñka

störningar 409 . . . . . . . . . . . . . . . . . . ; . . . . . . .

Andra anpassningsmekanismer 411

. . . . . . . . .

Den penningpolitiska handlingsfriheten

utanför den monetära unionen 414 . . . . . . . . . .

Växelkurssvängningar och makro-

ekonomiska obalanser 415 . . . . . . . . . . . . . . . . Finanspolitiken 417 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summering av de Stabiliseringspolitiska

argumenten 419 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.33 Politiska aspekter 421 v . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EMU-projektets roll i den europeiska

integrationen 421

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Demokratisk kontroll och ansvars-

utkrävande 424 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Legitimiteten i ett beslut i EMU-frågan 427

. .

14 Innehåll

Sveriges inflytande inom EU 428 . . . . . . . . . . Summering av de politiska argumenten 430 . . 14.4 Slutsatser om EMU-projektet som sådant 431 . . . . . . 14.5 Slutsatser om Sveriges deltagande i den monetära

unionen 433 . . . 14.6 Kritiska faktorer 436

Reservation av ledamoten Nils Gottfries 441 . . . . . . . . . . .

Ordförklaringar 445 . .

Referenser 461

över tabeller

Förteckning och diagram

Tabellfdrteckning

Tabell 2.1 Röstfördelning i ministerrådet 39 . . . . . . . . . Tabell 2.2 Mandatfördelning i Europaparlamentet 40 . . Tabell 3.1 Inflation, ränta och tillväxt i 14

industriländer 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 5.1 Olika stömingars relativa bidrag till

BNP-fluktuationema procentuell andel av

"total stöming" 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 5.2 Samband mellan störningar i

tillverkningsindustrin 108 . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 7.1 Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP

under olika antaganden om

budgetunderskott och tillväxt 175

. . . . . . . . . .

Tabell 7.2 Förändringar av den offentliga sektorns

finansiella sparande i Sverige i procent

av BNP 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 8.1 Konkurrenskraft och export i Sverige 202 . . . . Tabell 8.2 Depreciering, inflation och export på

1990-talet 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 8.3 Löneavtalens utlöpningstidpunkt

LO-området 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 8.4 Andel utländska medborgare i olika

länder omkring 1990 225 . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabell 11.1 Konvergensläget i EU 1995 303 . . . . . . . . . . . Tabell 11.2 Stöd för deltagande i en europeisk monetär

union procentuell andel av de tillfrågade 311

Diagramförteckning

Diagram 3.1 Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i

20 industriländer 1960-96 50

. . . . . . . . . . . Diagram 4.1 Nominella växelkurser mot D-marken 74

. . Diagram 4.2 Den faktiska realräntan den nominella

räntan minus den faktiska inflations-

takten i Sverige och Tyskland 81

. . . . . . . . Diagram 5.1 Dollams effektiva växelkurs 114

. . . . . . . . . Diagram 5.2 Kronans växelkurs mot ecun 116

. . . . . . . . . Diagram 5.3 Sveriges relativa arbetskraftskostnad per

producerad enhet och effektiv växelkurs 117

Diagram 6.1 Inflation förändring av konsumentpris-

index i EU, Japan och USA 122

. . . . . . . . . Diagram 6.2 Pris- och lönekostnadsstegringar i

Sverige 123

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 6.3 Tioåriga obligationsräntor i Sverige och

Tyskland 124

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 7.1 Offentlig skuldkvot i olika EU-länder 150

. . Diagram 7.2 Den offentliga sektorns inkomster och

utgifter i de stora industriländema

procent BNP 152

av

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 7.3 Statsskulden i procent BNP i Sverige 153

av Diagram 7.4 Den offentliga sektorns finansiella

sparande i procent BNP i Sverige 153

av

. . . Diagram 7.5 Statens inkomster och utgifter i procent

av BNP i Sverige 154

. . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 7.6 Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i

Sverige procent BNP 173

av

. . . . . . . . . . . Diagram 8.1 Öppen arbetslöshet i Sverige, EU och

USA 196

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 8.2 Inflation i Sverige och utlandet

förändring av konsumentprisindex 205

. . . Diagram 8.3 Inflationens variabilitet och löneavtalens

längd i Sverige 211

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 8.4 Nominella och reala löneökningar i

Sverige 214

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 1 1.1 Inflation och lång ränta 305

. . . . . . . . . . . . . Diagram 11.2 Underskott och skuld i den offentliga

sektorn 306

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 12.1 Skillnad i inflation förändring av

konsumentprisindex gentemot Tyskland 339

Innehåll 17

Diagram 12.2 Skillnad i lönekostnadsökning gentemot

Tyskland 340

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 12.3 Nominella växelkurser mot D-marken 343

. . Diagram 12.4 Nominell växelkurs mellan schweiziska

franc och D-mark respektive relativ

konsumentprisnivå 352

. . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 13.1 Arbetslösheten i Sverige procent av

arbetskraften 363

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Diagram 13.2 Andelen personer utan arbete eller i

arbetsmarknadspolitisk åtgärd varit

som inskrivna vid arbetsförmedlingen i mer

än ett respektive i än två år 365

mer

. . . . . . .

EMU-

Underlagsrapporter till

utredningen

Internationella växelkurssystem och valutaunioner. Några lärdomar rörande Sverige och EMU Lars Jonung Michael D. Bordo

Växelkursosäkerhet och de mikroekonomiska vinsterna av EMU Richard Friberg Anders Vredin

Ekonomisk struktur och beslutet att införa en gemensam valuta Jefrey A. Franke Andrew K. Rose

Internationell samvariation inom tillverkningsindustrin 1975-1995 John Hassler

Sverige och den europeiska monetära unionen: hur stor är sannolikheten att vi drabbas asymmetriska chocker Tidigare studier

av och nya empiriska resultat Per Jansson

Sverige i och utanför EMU Analys chocker i en ekonome-

- av trisk modell för världsekonomin Bengt Assarsson

Trovärdighetsproblemet, EMU och den svenska penningpolitiken

Alex Cukierman

Penningpolitik och institutioner i EMU Jürgen von Hagen

Finanspolitik i och utanför EMU Torben M Andersen

10. Alternativa växelkursarrangemang, EMU och Sverige: restrik-

tionema på finanspolitiken

Ronald McKinnon

1 Statsfmansiella effekter av ett EMU-medlemskap Mats Persson

12. EMU och behovet flexibilitet arbetsmarknaden av Christopher A. Pissarides

13. EMU, sysselsättningen och den svenska arbetsmarknadens

anpassningsfönnåga Per Lundborg

14. EMU som politiskt projekt Brigid Lafan

15. Om möjligheten att demokratisk rättfärdiga den ekonomiska och monetära unionen Jörgen Hermansson

16. Det folkliga stödet för EMU Hermann Schmitt

17. Svenskt EMU-medlemskap proaktiv strategi och integrasom tionsdilemma Janerik Gidlund Magnus Jerneck

18. Autonomi, suveränitet och ekonomisk politik: EMU-medlemskapets inverkan på svenskt politiskt beslutsfattande Jonas Hinnfors Jon Pierre

19. EMU och övergångsproblemen

Paul De Grauwe

20. Penning- och valutapolitik utanför EMU Hans Genberg

21. EMUs intäkter och kostnader Jacques Melitz

1¶Utredningsuppdraget

Enligt Fördraget om Europeiska unionen Maastrichtfördraget som EUs medlemsländer ingick 1991 ska ekonomisk och monetär

en union EMU upprättas. Denna innebär såväl en gemensam marknad med fri rörlighet för personer, tjänster och kapital som en

varor,

penning- och valutapolitik. Den tredje etappen av EMU gemensam kommer enligt nuvarande planer att inledas den 1januari 1999. Det innebär att växelkursema mellan de deltagande medlemsländemas nuvarande valutor låses oåterkalleligt och att ett datum för att införa den valutan, euron, fastställs. Den redan

nya gemensamma existerande ekonomiska unionen kompletteras då med en monetär union valutaunion.

Riksdagen kommer att fatta det slutliga beslutet om Sveriges deltagande i den monetära unionen. Som ett led i förberedelserna inför detta ställningstagande tillsatte regeringen i oktober 1995 denna utredning för att utifrån såväl nationalekonomiska som Statsvetenskapliga perspektiv analysera konsekvenserna för Sverige

att delta respektive inte delta i valutaunionen. av

Vårt uppdrag och uppläggningen arbetet redovisas i avsnitt

av 1.l. I avsnitt 1.2 beskrivs betänkandets struktur. I avsnitt 1.3 diskuteras frågan vi själva kan bestämma vi vill delta i den

om om monetära unionen ifall Sverige uppfyller de krav som ställs för deltagande eller om vi är fördragsmässigt bundna att delta. Avsnitt 1.4 diskuterar slutligen vilket valutapolitiskt alternativ som ett deltagande i den monetära unionen bör jämföras med.

1.l Vårt uppdrag

Enligt direktiven, återfinns sist i detta betänkande, ska

som utredningen framför allt analysera och belysa:

l de allmänna konsekvenserna av en monetär union;

2 effekterna för Sverige av att delta respektive inte delta i den

tredje etappen av EMU; 3 de åtgärder som bör vidtas för att uppnå en god ekonomisk

utveckling i Sverige om väljer att delta respektive inte delta

i den monetära unionen samt 4 vilken växelkursarrangemang som är lämpliga mellan

typ av

de länder som deltar i den monetära unionen och dem som

inte deltar.

Som underlag för arbetet har utredningen beställt 21 underlagsrapporter, vilka kommer att publiceras som bilagor. Syftet med rapporterna är dels att ge en sammanfattande bild över forskningsläget på för utredningsuppdraget viktiga områden, dels att djupare analysera centrala frågeställningar där vi har bedömt att det funnits behov av ytterligare studier. Eftersom EMU-frågan inte är någon specifik svensk angelägenhet och det har pågått en omfattande internationell diskussion i många år, har det varit naturligt att dra nytta av denna och i stor utsträckning utnyttja utländska experter. Av de 21 underlagsrapportema är därför tolv stycken helt eller delvis skrivna av utländska ekonomer och statsvetare. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina uppsatser. En förteckning över bilagorna återfinns i början av betänkandet.

Utredningen har haft 14 interna sammanträden under totalt 19 dagar. Tolv av underlagsrapportema presenterades och diskuterades i preliminär form vid två offentliga seminarier i maj 1996. Därutöver har utredningen haft fyra ytterligare heldagsseminarier med underlagsförfattare och inbjudna experter samt två möten med aktörer på de finansiella marknaderna och ett med ett brittiskt parlamentsutskott The Treasury Select Committee som haft ett liknande utredningsuppdrag som vårt. Utredningens ordförande har besökt Europeiska monetära institutet och tyska Bundesbank i maj 1996. Utredningens sekreterare har deltagit i ett seminarium i Rom i februari 1996 om växelkursarrangemang mellan de länder som kommer att delta i och de länder som kommer att stå utanför den monetära unionen, vilket organiserades av CEPR Centre for Economic Policy Research och Banco Nazionale del Lavoro. I tillägg till detta har utredningen haft informella kontakter med

a representanter för Europeiska kommissionen, för Monetära kommittén inom EU och för brittiska finansdepartementet.

1.2 Betänkandets utformning

Utredningens målsättning har varit att identifiera, analysera och värdera såväl ekonomiska som politiska konsekvenser av EMUprojektet och ett svenskt deltagande i den monetära unionen. De

av två närmast följande kapitlen innehåller huvudsakligen bakgrundsinfonnation. I kapitel 2 beskriver EMU-projektet, dess uppkomst samt centrala institutioner och för den ekonomiska och

organ monetära unionen. I kapitel 3 diskuteras olika valutasystem utifrån historiska och ekonomisk-teoretiska perspektiv.

Den egentliga analysen för- och nackdelar med en monetär

av union respektive med ett svenskt deltagande görs i kapitel 4-10. Framställningen kan delas i tre delar. Den första delen som redovisas i kapitel 4 behandlar samhällsekonomiska efektivitetseffekter. I den andra delen, kapitel 5-8, diskuterar vi stabilise-

ringspolitiska efekter. Kapitel 5 behandlar penningpolitikens

stabiliseringspolitiska roll och kapitel 6 inflation och trovärdighetsproblem. I kapitel 7 och 8 analyseras hur finanspolitiken respektive arbetsmarknaden påverkas av ett svenskt deltagande respektive utanförskap. Den tredje delen återfinns i kapitel 9-10 rör de

som politiska konsekvenserna. Kapitel 9 analyserar EMU-projektet som

integrationsprocessen inom EU. Kapitel 10 diskuterar hur en del av ett svenskt deltagande i den monetära unionen kan antas påverka dels demokratins funktionssätt, dels våra möjligheter till utrikespolitiskt inflytande.

Oavsett vilken har monetär union finns en bred

syn man en enighet om att vägen dit är kantad av svårigheter. I kapitel 11 ges en översikt över de övergångsproblem som kan uppstå. Kapitel 12 tar sig frågan vilka växelkursarrangemang som kan vara lämpliga

an om mellan de länder som deltar i och dem som står utanför valutaunionen. En analys kraven den ekonomiska politiken om

av Sverige deltar i respektive står utanför valutaunionen görs i kapitel 13. En sammanfattning av analysen i betänkandet ges i kapitel 14

också vår EMU-projektet som sådant och på som summerar syn frågan ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Eftersom

om våra slutsatser bygger en rad bedömningar som är förenade med stor osäkerhet, görs också i kapitlet ett försök att identifiera ett antal faktorer som är av kritisk betydelse för ställningstagandet.

En svårighet som är speciell för EMU-frågan är mångfalden av

argument ofta berör helt olika områden. Detta gör det svårt att

som skaffa sig överblick. Analysen syftar till att förmedla vad nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskning har att säga respektive

-

24 Utredningsuppdragel SOU 1996: 158

vad den inte kan säga om effekterna för Sverige av att delta i

respektive stå utanför den monetära unionen. Vi har valt att ge en fyllig redogörelse för de argument som finns och att redovisa hur vi tycker att de ska bedömas snarare än att göra ett selektivt urval i syfte att driva en viss tes. Avsikten är att ge läsaren hjälp att utifrån sina egna värderingar och bedömningar ta ställning till ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Vi hoppas att vår redovisning av de olika aspekterna den monetära unionen ska kunna bidra till en saklig debatt i en komplicerad fråga.

1.3¶Sveriges handlingsfrihet

I svensk press har det särskilt under de två senaste åren förts en intensiv debatt om huruvida Sverige är fördragsmässigt skyldigt att inträda i den monetära unionen om vi bedöms uppfylla de s k konvergenskraven för att få delta som ställts upp i Maastrichtfördraget.

Vissa hävdar att Sverige är juridiskt förpliktat att delta

om konvergenskriteriema bedöms vara uppfyllda, eftersom den svenska riksdagen ratificerade EUs grundläggande fördrag och Sveriges tillträdesfördrag med tillhörande protokoll utan att göra någon reservation för den monetära unionen. De att ett ensidigt

menar beslut från svensk sida att i en sådan situation stå utanför den monetära unionen skulle strida mot våra fördragsåtagandenf Ett argument för denna hållning är att de särregler Danmark och

som Storbritannien erhållit i förhandlingarna genom protokoll till Maastrichtfördraget vore onödiga om alla EU-länder skulle ha frihet att på nationell nivå kunna besluta att inte delta i den monetära unionen.

Det danska protokollet ger Danmark rätt att stå utanför valutaunionen om landet anmäler att det så önskar. Redan i december 1992 meddelade Danmark att det vill stå utanför. Om landet skulle ändra hållning har det emellertid rätt att delta om det uppfyller konvergenskriteriema. Storbritanniens protokoll

ger, liksom det danska, landet rätt att stå utanför den monetära unionen. Storbritannien har dock inte, Danmark, i förtid meddelat sitt

som ställningstagande. De brittiska särreglema är vidare vittgående

mer än de danska. Landet är t ex inte bundet att göra sin centralbank

Denna ståndpunkt har framförts av aUlf Bemitz somär professor i EU-rätt vid Stockholms universitet Bemitz, 1995.

oberoende och har ingen förpliktelse, utan bör endast sträva efter, att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna i etapp tre

En uppfattning är att full juridisk klarhet angående

annan Sveriges handlingsfrihet inte går att uppnå på förhand De som gör denna tolkning hänvisar till att den svenska regeringen vid

t ex inledandet medlemskapsförhandlingama den 1 februari 1993

av deklarerade att "ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestäm-

av melsema i fördraget" utan att detta föranledde en motreaktion från EU-ländemas sidaf Uttalandet upprepades i samband med att förhandlingarna om EMU inleddes den 9 november 1993. Vidare sade regeringen den 10 november 1993 då den informerade riksdagen om den svenska förhandlingen att: fråga om övergången från den andra till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen skall ta ställning".5 Sveriges ståndpunkt när det gäller

som ett svenskt deltagande i valutaunionen har registrerats officiellt av EU-ländema utan någon kommentar om att den skulle strida mot Maastrichtfördraget. Som jämförelse kan nämnas att den svenska deklarationen offentlighetsprincipen utlöste en motdeklaration

om från EU-ländemas sida.

Ett annat argument för att Sverige inte skulle vara juridiskt bundet att delta konvergenskriteriema uppfylls är att även andra

om länder Tyskland och Nederländerna gjort deklarationer liknande

- den svenska. Dessa länder har inte heller framförhandlat något protokoll som ger dem en fördragsmässig rättighet att ställa sig utanför den monetära unionen. De svenska och tyska uttalandena skiljer sig dock så till vida att Tyskland klargjort att konvergenskriteriema måste tolkas snävt och strikt för att landet ska kunna delta, medan Sverige inte preciserat vilka grunder det svenska ställningstagandet ska baseras på. Nederländemas deklaration har ungefär samma innebörd som den tyska.

Meningarna går alltså isär i fråga om Sveriges juridiska

handlingsfrihet i ett läge då konvergensvillkoren är uppfyllda.

Oavsett det juridiska sakförhållandet är det i praktiken inte troligt att

2Se avsnitt 7.2 för en genomgång av förfarandet vid alltför stora underskott. 3 Förespråkare för denna ståndpunkt är t ex Carl B Hamilton, chefekonom på Handelsbanken och under Sveriges medlemskapsförhandlingar statssekreterare i Finansdepartementet Hamilton, 1996. 4Regeringens proposition 1994/95:19. 5Hamilton 1996.

26 Utredningsuppdraget SOU 1996: 158

ett land kommer att tvingas att delta i det valutagemensamma området mot sin vilja. Den relevanta frågan i detta sammanhang blir därför snarare hur beslutet påverkar våra framtida relationer med övriga EU-länder. Denna aspekt behandlas i kapitel 10.

1.4¶Alternativa

valutapolitiska arrangemang

för

Sverige

För att kunna utvärdera effekterna för svenskt vidkommande att av delta respektive inte delta i den monetära unionen är det viktigt att veta vilka villkor som kommer att gälla för den ekonomiska politiken vid såväl ett deltagande ett utanförskap. När det gäller som finanspolitiken är vi, genom vårt medlemskap i EU, formellt bundna av samma målsättningar oavsett om deltar i valutaunionen eller inte, även om sanktionsmöjlighetema är mindre vi inte deltar

om se

kapitel 7. I fråga om penningpolitiken är emellertid situationen annorlunda. Om deltar i valutaunionen kommer vi att använda oss av samma valuta som övriga medlemsländer och penningpolitiken kommer att utformas gemensamt. De penning- och valutapolitiska

förutsättningarna vid ett utanförskap är betydligt osäkra. I

mer Maastrichtfördraget sägs endast att utanförstående länder måste behandla växelkursen fråga gemensamt intresse. Hur som en av en sådan målsättning ska omsättas i praktiken specificeras inte. Utformningen av de valutapolitiska relationerna mellan de länder som deltar i den monetära unionen och dem står utanför är dock som central för analysen helhet varför redan här kort som ger en

redovisning av vår bedömning denna punkt.

Vi ser två huvudaltemativ för relationen mellan den gemensamma valutan euron i den monetära unionen och de utanförstående EU-ländemas valutor inte alla EU-länder deltar från om början. Det är för övrigt alternativ för EUsamma som ser ländemas valutapolitik om den monetära unionen skjuts eller upp inte alls blir av. Det första och mest uppenbara alternativet är att bygga vidare på ERM-systemet. Detta är det valutaarrangemang mellan deltagare i den monetära unionen och utanförstående EU-länder som man arbetar inom EU. Det har stöd flertalet EU-medlemmar. av Konsekvenserna av ett nytt sådant ERM-arrangemang kommer att bero på hur vida växelkursband i praktiken tillämpas. Ju som smalare banden är, desto större blir kraven samordning den av

ekonomiska politiken i de deltagande länderna för att spekulation

mot de fastställda centralkursema ska kunna undvikas. Om ett framtida ERM-system skulle utformas som dagens, med bandbredder 15 procent, kan det dock för överskådlig tid framöver närmast komma att fungera ett system med rörliga växelkurser.

som

Det andra alternativet är att tillåta rörliga växelkurser och sätta

inflationsmål i stället för att söka stabilisera inflationen indirekt upp

växelkursmål. Detta alternativ har förespråkats i den genom akademiska diskussionen och det knyter an till den nuvarande penningpolitiska uppläggningen i Storbritannien och Sverige I detta system skulle risken för spekulation minska, då länderna inte längre skulle förbinda sig att hålla växelkursen en viss nivå. Ett systern med inflationsmål bör lång sikt leda till stabila växelkurser, eftersom det i ett långsiktigt perspektiv framför allt är skillnader i inflationstakt som påverkar växelkursema. På kort och medellång sikt kan dock betydande växelkursfluktuationer uppkomma i ett sådant system.

Det mest troliga alternativet för de flesta EU-länder som står utanför den monetära unionen är ett nytt ERM-system. Det skulle vara en fortsättning den tradition av valutasamarbete som bedrivits inom EU under lång tid. Dessutom fäster flera viktiga EUländer stor vikt vid att växelkursema är stabila även på kort sikt. I den diskussion som förs EU-nivå om alternativa arrangemang står det också redan klart att ett nytt ERM-system kommer att etableras Det råder dock fortfarande osäkerhet om den exakta utformningen

systemet. Det är också svårt att bedöma vilket politiskt tryck att av delta i ett sådant nytt ERM-arrangemang som utanförstående EUländer kommer att utsättas för, även om det tycks vara klart att systemet inte blir obligatoriskt. Det valutapolitiska system som utredningen förordar för svenskt vidkommande om Sverige väljer att inte delta i den monetära unionen är att fortsätta med den nuvarande penningpolitiska strategin, dvs rörliga växelkurser och inflationsmål. Det är också detta arrangemang som i vår analys betraktar som huvudaltemativet om vi står utanför den monetära unionen. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 12.

5 Set ex Dewatripont m 1995 och Persson Tabellini 1996. 7Preparations for Stage 3 of Economic and Monetary Union: Progress report by the Council to the European Council in Florence 1996.

.

- zztvlsr.,

uáeü; :üieêtiøåg V

sáaiiiiücggnåzáxv

a mary; §mç

2 ektet

EMU-proj

Detta kapitel ger en översikt hela EMU-projektet. Inledningsvis

av redogörs i avsnitt 2.1 kortfattat för hur planerna monetär union

en successivt vuxit fram i det europeiska samarbetet. Därefter beskrivs i avsnitt 2.2 hur unionen ska utformas enligt Maastrichtfördraget. I avsnitt 2.3 redovisas hur den europeiska central-

gemensamma banken ska organiseras och vilka uppgifter den ska ha. Därefter följer i avsnitt 2.4 genomgång vissa centrala EU-institutioner

en av och organ som är viktiga för att förstå EMU-processen. Slutligen presenteras i avsnitt 2.5 det s k referensscenario för hur övergången till en gemensam valuta konkret ska gå till antogs i Madrid i

som december 1995.

2.1¶Ett historiskt ekonomiskt och

perspektiv på

monetärt samarbete i

Europa

Tanken ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete i Europa är inte ny. Den har funnits ända sedan 1957 då Romfordraget

om den Europeiska ekonomiska gemenskapen, EEG, undertecknades

av Västtyskland, Frankrike, Italien, Belgien, Nederländerna och Luxemburg Målet var att skapa marknad med fri

en gemensam rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Fördraget innehöll dock inte några konkreta riktlinjer för ett närmare växelkurssamarbete utan endast allmänna skrivningar att växelkurser är

om en fråga av gemensamt intresse. Avsaknaden konkreta förslag det

av

Genom Maastrichtfördragets ikrañträdande döptes EEG 1993om till Europeiska gemenskapen,EG, vilken är den term som här kommer att användasför perioden fram till och med 1993. Maastrichtfördraget innebar att Europeiska unionen, EU, bildades. EU består av EG samt de två nya samarbetsområdena utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter,

30 EMU-projektet

valutapolitiska området kan förmodligen förklaras att fasta

av växelkurser då upprätthölls mellan alla viktigare valutor inom ramen för det k Bretton Woods-systemet. Genom detta system var

s valutorna i de flesta länderna i Västeuropa knutna till dollarn, som i sin knuten till guldet.

tur var

Under delen 1960-talet började dock spänningar uppstå

senare av inom Bretton Woods-systemet. Kostnaderna för att finansiera Vietnamkriget och omfattande sociala reformer ledde i USA till en utveckling där penningmängden ökade kraftigt. Detta medförde högre inflation. Följden blev att andra länder, som enligt Bretton Woods-systemet hade skyldighet att försvara de rådande växelkursema, blev tvungna att stödköpa dollar med de egna valutorna. Dessa länders penningmängd ökade därmed och de tvingades detta sätt importera den amerikanska inflationen. Detta ledde till tvivel inom EG USAs vilja och förmåga att sätta sina internationella penningpolitiska åtaganden före sina nationella intressen. Bretton Woods-systemets sammanbrott diskuteras utförligt i

mer avsnitt 3.3.

I slutet 1960-talet började därför inom EG tyskt och

av man franskt initiativ förbereda plan för en europeisk ekonomisk och

en monetär union. Ett viktigt skäl att minska beroendet av USA. Ett

var annat att minska osäkerheten att fasta växelkurser skulle

var om kunna upprätthållas i Europa. Garanterad valutastabilitet inom EG sågs nödvändig för att den marknaden skulle

som gemensamma fungera fullt ut. Ett tredje skäl att växelkursvariationer skulle

var försvåra den gemensamma jordbrukspolitiken CAP. En grundläggande princip för denna politik har varit gemensam prissättning. Man har också eftersträvat prisstabilitet. Växelkursvariationer gjorde det dock svårt att uppnå priser både gemensamma och

som var stabila i nationella valutor. I synnerhet visade det sig svårt att genomföra sänkningar nominella priser i länder med valutor som

av revalverades dvs steg i värde. Detta ledde till reala skillnader i garanterade minimipriser mellan länderna. Följden blev att s k utjämningsavgifter infördes vid handel mellan EU-ländema.

Resultatet de europeiska ambitionerna blev den s k Werner-

av planen. Den beskrev hur ekonomisk och monetär union skulle

en kunna nås i tre steg till 1980. Såväl penning- som finanspolitik skulle enligt denna plan överföras till EG-organ. Wemerplanen antogs EG-ländemas ekonomi- och finansministrar, det s k

av Ekofin-rådet, i 1971. Till följd den ekonomiska turbulensen

mars av i samband med Bretton Woods-systemets sammanbrott och den pågående utvidgningen EG med Storbritannien, Irland och

av

SOU 1996: 158 EM U-projektet 31

Danmark verkställdes aldrig planen. I stället skapades 1972 ett renodlat växelkurssamarbete mellan vissa länder i Europa, den k s valutaormen. Systemet innebar att de deltagande ländernas valutor tilläts fluktuera gentemot varandra inom ett intervall i 2,25 procent kring ett riktvärde, samtidigt som de flöt gentemot utanförstående valutor Tyskland, Belgien, Nederländerna, Luxemburg och Danmark deltog i valutaormen från 1972 till dess upplösning 1979. Storbritannien, Irland och Italien deltog endast ett fåtal månader och Frankrike gick i och ut systemet ett gånger. Sverige deltog ur par mellan 1973 och 1977. Justeringar växelkursema inom valutaav ormen foretogs vid flera tillfällen. I syfte att etablera ett fastare växelkurssamarbete tog Tyskland och Frankrike återigen initiativ till ett nytt system. År 1979 bildades EMS, Europeiska monetära systemet, viktigaste del är växelvars kursmekanismen, ERM ERM syftade liksom den tidigare valuta- ormen -till att hålla växelkursema mellan de deltagande ländernas valutor inom ett band i 2,25 procent kring de k centralkursema. s Vissa länder kom dock att tillämpa ett band på i6 procent, nämligen Italien 1979-90, Spanien 1989-1993, Storbritannien 1990-1992 och Portugal 1992-1993. I augusti 1993 vidgades bandsenare breddema till i15 procent för samtliga då deltagande valutor. De tyska och nederländska centralbankema fortsatte emellertid med ett explicit bilateralt fluktuationsband i2,25 procent. om I ERM-systemet garanteras att valutorna håller sig inom sina intervall genom att centralbankema är skyldiga att så behövs - om intervenera på valutamarknadema, dvs köpa och sälja valutor. -

Interventionsplikten är ömsesidig och obegränsad vid bandgräns-

erna. Detta innebär att om t den spanska pesetan håller på att ex komma utanför den lägre bandgränsen gentemot D-marken, ska både den spanska och tyska centralbanken köpa pesetas och sälja D-mark. Den spanska centralbanken har därvid i princip obegränsad tillgång till krediter i D-mark i den tyska centralbanken för att finansiera köpen av pesetas. Den tyska centralbanken kan köpa obegränsad mängd pesetas eftersom köpen kan finansieras D-mark den av som själv ger ut. Därigenom minskar mängden utestående pesetas

2 Fram till sammanbrottet för Bretton Woods-systemet i mars 1973 fick de europeiskavalutorna dock interöra sig mer äni 4,5procent från dedollarkurser de var knutna till, dvs de skulle ligga inom en "dollartunnel". 3 övrigtI omfattar EMS-avtalet regler och villkor för bildande officiella av ecu, ,arrangemang för kreditstöd och Europeiska monetära samarbetsfondenEMCF, vilken är en ren boktöringsenhet och funktion övertagits Europeiska vars av monetära institutet EMI.

EMU-projektet

samtidigt mängden utestående D-mark ökar, så att pesetan

som återigen stärks gentemot D-marken. Från starten deltog Tyskland, Frankrike, Italien, Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Danmark och Irland i ERM. Under de första åren präglades detta system, liksom tidigare valutaormen, av täta växelkursjusteringar.

Nästa steg på vägen mot monetär union kom med den s k

en Enhetsakten 1986 och Delorskommitténs förslag 1989. Genom Enhetsakten skrevs målet att skapa marknad senast vid

en gemensam

1992 i EGs grundfördrag. Samtidigt uppsattes målet utgången av att skapa ekonomisk och monetär union, dock utan precisering av

en hur det skulle ske. År 1988 tillsattes franskt, tyskt och italienskt

initiativ den k Delorskommittén med uppgift att utforma en

- s konkret plan för ekonomisk och monetär union. Dess arbete

en utmynnade 1989 i ett förslag att förverkliga denna i tre steg.

om Efter detta kom det europeiska valutasamarbetet att förändras. De tidigare relativt täta växelkursjusteringama blev allt mindre frekventa och mellan januari 1987 och september 1992 genomfördes över huvud taget inga kursjusteringarf Vidare utvidgades kretsen av ERM-deltagare med Spanien 1989, Storbritannien 1990 och Portugal 1992. År 1990 inleddes regeringskonferens med syfte

en att ytterligare precisera Delorskommitténs förslag. Denna resulterade i december 1991 i det s k Maastrichtfördraget om en ekonomisk och monetär union EMU.

2.2¶Maastrichtfördragets mål, tidtabell och

konvergenskriterier5

Genom Maastrichtfördraget infördes i EUs regelverk den konkreta

målsättningen att i Europa skapa en ekonomisk och monetär union samt plan för hur detta ska till. Efter ratificering av medlems-

en ländernas parlament trädde fördraget i kraft den 1 november 1993.

4Övergången från breda till smala fluktuationsband för den italienska liran 1990 innebar dock i praktiken en devalvering av liran, då den lägre bandgränsen förblev oförändrad och centralkursen justerades i enlighet med detta. 5För pedagogiskgenomgång av regelverket kring EMU hänvisas till Lundberg

en 1996.

Något specifikt mål för EMU inte i fördraget, men i artikel

anges 2 mål för vad EU som helhet ska sträva efter, bl a genom

anges införandet den ekonomiska och monetära unionen:

av

"Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en

gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke-

inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av

ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning

och socialt skydd, höjning av levnadsstandarden och

en

livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning

och solidaritet mellan medlemsstatema."

Den gemensamma europeiska centralbanken som ska upprättas när den monetära unionen bildas har dock, som vi återkommer till i avsnitt 2.3, en betydligt snävare målforrnulering. Den gemensamma penning- och valutapolitiken ska i enlighet med artikel 3a.2 "...ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att detta mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som

bedrivs inom gemenskapen...".

Den tidtabell som lagts fast för den ekonomiska och monetära unionen stipulerar att den ska genomföras i tre etapper:

Den första etappen inleddes den 1 juli 1990. I princip skulle då valutaregleringama i medlemsländerna vara borttagna och kapitalrörelserna fria även om vissa tidsbegränsade undantag tilläts.

Den andra etappen påbörjades den l januari 1994. Europeiska monetära institutet, E110, inledde då sin verksamhet med att framför allt förbereda övergången till den tredje etappen, då en gemensam valuta ska införas. Vidare förbjöds, o m inledningen etapp två,

av

centralbanksfinansiering av offentliga budgetunderskott. Det innebär

att staten inte tillåts ha någon form kontokredit i centralbanken

av och att denna inte får köpa statspapper direkt från staten. Medlemsländema ska också sträva efter att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser avsnitt 7.2. Under

se

den andra etappen ska vidare samarbetet mellan de nationella centralbankema stärkas och dessas självständighet ökas. Detta innebär framför allt att medlemmarna i en centralbanks beslutsfattande organ inte får ta emot eller söka instruktioner från något organ utanför banken. Vidare måste en centralbankschef ha en mandatperiod på minst fem år och f°ar avsättas endast om veder-

2 16-0893

börande inte längre är i stånd att fullgöra sina förpliktelser eller har gjort sig skyldig till allvarliga förseelser. Slutligen ska under denna etapp beslut tas om vilka länder som ska delta i valutaunionen i första omgången. En gemensam europeisk centralbank, ECB, ska upprättas som efterföljare till EMI, men det penningpolitiska belutsfattandet ska fortfarande ligga kvar nationell nivå.

Den tredje och slutliga etappen innebär att växelkursema mellan de deltagande medlemsländerna låses oåterkalleligt och att den gemensamma europeiska valutan, euron, införs. Den gemensamma centralbanken, ECB, övertar ansvaret för penningpolitiken i de länder som ingår i den monetära unionen. Vidare har alla medlemsländer en förpliktelse att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser se avsnitt 7.2.

För att avgöra när den tredje etappen ska inledas kommer statsoch regeringschefema senast den 31 december 1996 att pröva om en majoritet EU-ländema uppfyller ett antal krav på ekonomisk

av konvergens s k konvergenskriterier samt vissa andra villkor se

- nedan samt pröva om det är "ändamålsenligt" för gemenskapen att gå över till den tredje etappen. Om kraven är uppfyllda ska ett startdatum fastställas. Om detta inte har skett vid utgången av 1997, ska den tredje etappen inledas den l januari 1999. De länder som då uppfyller kriterierna ska starta valutaunionen. Ett tidigt datum för övergången till den tredje etappen har i praktiken avskrivits, eftersom alltför många länder har problem med att uppfylla konvergenskriteriema. Europeiska rådet uppmanade i stället vid sitt möte i juni 1995 medlemsländerna att inrikta sig att skapa förutsättningar för att bilda en monetär union 1999. Vid Madridmötet i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för övergången, det k

s referensscenariot se avsnitt 2.5.

De länder som inte uppfyller kriterierna för att delta i den monetära unionen betecknas som "medlemsstater med undantag". Minst en gång vartannat år ska stats- och regeringschefema pröva vilka av länderna med undantag som uppfyller villkoren för deltagande och upphäva undantagen för dessa. En sådan prövning kan dessutom när som helst inledas på initiativ av en medlemsstat med undantag. Vidare har Storbritannien och Danmark

genom särskilda protokoll till Maastrichtfördraget fått rätt att stå utanför valutaunionen även om de skulle uppfylla kriterierna.

Konvergenskriterierna som finns angivna i artikel 109j.1 och 104c.2 i Maastrichtfördraget och därtill knutna protokoll kan sammanfattas på följande sätt:

Prisstabilitet: En medlemsstat ska under en tid av ett år före granskningen "uppvisa en hållbar prisutveckling och en genomsnittlig inflationstakt som inte med mer än 1,5 procentenheter överstiger inflationstakten i de, högst tre, medlemsstater har uppnått

som de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet".

Långa räntor: En medlemsstat ska under en tid av ett år före granskningen "ha haft en genomsnittlig långfristig nominell räntesats som inte med mer än två procentenheter överstiger motsvarande räntesats i de, högst tre, medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet".

Offentliga finanser: Otillräcklig finanspolitisk disciplin i med-

en lemsstat bedöms föreligga:

om det förväntade eller faktiska underskottet i de offentliga finanserna den offentliga sektorns nettoupplåning överstiger referensvärdet tre procent av BNP, såvida inte:

- detta procenttal har minskat väsentligtoch kontinuerligt och

nått en nivå som ligger nära tre procent, eller

- referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids

och procenttalet fortfarande ligger nära tre procent, eller

om skuldsättningen i den offentliga sektorn den offentliga

konsoliderade bruttoskulden överstiger referensvärdet 60

procent av BNP, såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig

utsträckning och närmar sig 60 procent i tillfredsställande takt

Växelkursstabilitet: "Kursrörelsema för medlemsstats valuta skall

en

ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska

monetära systemets växelkursmekanism; utan att allvarliga spänningar har uppstått, under minst de senaste två åren före granskningen. Särskilt skall medlemsstaten inte på eget initiativ ha devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta under denna period."

° Med den offentliga konsoliderade bruttoskulden avses den sammanlagda skuldsättningen i stat samtregionala och lokala myndigheter sedanjusteringar gjorts för dessasinbördes skulder och tillgångar. En utförligare diskussion finns i avsnitt 7.3.

Vid utvärderingen inför övergången till etapp tre ska vidare "ecuns utveckling, resultaten marknadsintegrationen, situationen

av för utvecklingen bytesbalansen samt utvecklingen av enhets-

av arbetskostnader och andra prisindex" beaktas. Hänsyn ska också tas till centralbanken givits oberoende ställning.

om en

2.3¶Den europeiska centralbankens gemensamma

uppgifter och organisation

Europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska ha ansvaret för penningpolitiken i den monetära unionen. Det kommer att bestå av Europeiska centralbanken, ECB, och de nationella centralbankema.

Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla prisstabilitet.

Vad exakt med prisstabilitet framgår inte av Maastricht-

som avses fördraget utan detta ska specificeras av ECB-rådet se nedan. Dessutom ska ECBS, utan att åsidosätta målet om prisstabilitet, bidra till att uppfylla övriga mål för Europeiska unionen se avsnitt 2.2.

ECBS grundläggande uppgifter ska vara att:

utforma och genomföra penningpolitiken i den monetära

-

unionen, ° genomföra operationer valutamarknaden,

inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver samt ° - främja ett väl fungerande betalningssystem.

ECBS har monopol att besluta om sedelutgivning inom den monetära unionen. Sedlar kan ges ut av ECB eller av de nationella centralbankema efter delegering från ECB.7

ECBS ska också synpunkter lagstiftning inom sitt

ge behörighetsområde som föreslås av kommissionen eller enskilda medlemsländer. Utan att ha egna direkta funktioner för tillsynen av finansiella institutioner ska ECB vidare främja stabiliteten på de finansiella marknaderna.

ECBS ska ledas av ECBs beslutande organ. Dessa utgörs av ECB-rådet Goveming Council och direktionen Executive Board.

7 Utgivningen av mynt hanteras av medlemsstaterna. De får ge ut mynt i den omfattning somgodkänts av ECB.

ECB-rådet ska bestå av ECBs direktionsledamöter och de nationella centralbankschefema i de länder som ingår i den monetära unionen. Dess främsta uppgift ska att anta de riktlinjer och fatta de beslut

vara som behövs för att ECBS ska utföra sina uppgifter. ECB-rådet ska, på det sätt som bedöms ämpligt, besluta om s k intermediära mål t ex penningmängden, styrräntor och tillgången på i

reserver banksystemet likviditet.

Direktionen ska bestå av ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter. Om inte alla länder deltar i den monetära unionen kan direktionen inledningsvis vara mindre. Den ska dock bestå minst

av fyra personer. Direktionsmedlemmama ska utses överens-

genom kommelse mellan medlemsstaternas regeringar stats- eller regeringschefsnivå rekommendation av Ekofin-rådet sedan Europaparlamentet och ECB-rådet har hörts. De ska väljas bland personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn är allmänt erkänd. Mandattiden är åtta år och mandatet kan inte förnyas. Direktionen ska för ECBs löpande verksamhet

ansvara och bedriva penningpolitiken i enlighet med ECB-rådets riktlinjer och beslut. Den ska ansvara för förberedelserna av ECB-rådets sammanträden. De nationella centralbankema ska genomföra transaktioner om ECB-rådet och direktionen så beslutar.

Så länge som det finns medlemsländer med undantag, dvs länder som inte ingår i det gemensamma valutaområdet, ska dessutom ECBs allmänna råd General Council utgöra ECBs tredje beslutsfattande organ. Detta ska bestå ECBs ordförande och vice

av ordförande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker inom EU. Övriga direktionsledamöter får delta utan rösträtt i det allmänna rådets sammanträden. Det allmänna rådet ska ta över de EMIs

av uppgifter som till följd undantag för eller flera medlemsstater

av en fortfarande måste utföras under den tredje etappen. En viktig uppgift är att bidra till förberedelserna för inträde i den monetära unionen för länderna med undantag. Rådet har även vissa administrativa och rådgivande funktioner.

i I syñe att nå målet om låg inflation kan en centralbank välja att antingen målsätta inflationen direkt eller att sättaupp ett mål för någon variabel är närarelaterad

som till inflationsutvecklingen, ett sk intermediärt eller mellanliggande mål. Exempelvis använder Tyskland penningmängdstillväxten som intermediärt mål. Frågan

om intermediära mål diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 12.

38 EMU-projektet

ECBS ska oberoende. Det innebär att varken ECB, någon

vara nationell centralbank eller någon medlem i dessas beslutande organ får begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner,

gemenskapsorgan, medlemsländernas regeringar eller från något

annat organ.

Vid omröstningar i ECBS har varje ledamot i ECB-rådet och direktionen röst, utom i frågor rör ECBs kapital. I sådana

en som frågor har direktionen ingen rösträtt, medan ECB-rådets ledamöter har rösträtt Beslut fattas regel med enkel majoritet och

vägd som

vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Ordföranden i Ekofin-rådet och medlem kommissionen har

en av närvarorätt vid ECBs rådssammanträden. Den förre har också förslagsrätt. Ekofrn-rådet har vidare potentiellt central roll i

en

utformningen penning- och valutapolitiken, eftersom det kan ingå

av formella avtal växelkurssystem gentemot valutorna i

om eurons länder utanför EU. Ekofrn-rådet kan också formulera en allmän inriktning för växelkurspolitiken gentemot dessa länder. Sådana riktlinjer måste dock enligt fördraget utformas ett sätt som inte riskerar att åsidosätta prisstabilitetsmâlet. Det är också Ekofrn-rådet

förhandlingar och beslutar överenskommelser i som arrangerar om valutapolitiska frågor med länder utanför EU.

2.4¶Övriga centrala EU-institutioner och

organ

Det europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska således själv-

ständigt för penningpolitiken i valutaunionen. Inom övriga

svara politikområden fattas dock beslut olika EU-institutioner och

genom

i vilka medlemsländerna har ett politiskt inflytande. Nedan organ, följer kort redogörelse för de på det ekonomiska området

en viktigaste institutionerna och organen.

Ministerrådet formell beteckning Europeiska unionens råd är EUs högsta beslutande Det består representant från vart och

organ. av en

9Röstema i ECB-rådet ska i dessafall vägasenligt denationella centralbankemas andelar i ECBs tecknadekapital. Varje lands vikt framräknas som summan av:

50 procent medlemsstatensandel gemenskapensbefolkning nästsista året - av av före upprättandet av ECBS och

50 procent medlemsstatens andel av gemenskapens BNP till marknadspris - av under desenastefem årenföre nästsistaåret innan ECBS upprättades. ° Seavsnitt 6.3 för en utförligare diskussion om dennaordning.

SOU 1996: 158 EMU-projektet 39

ett av medlemsländerna. Normalt är det någon regeringens

av fackministrar. Vilken minister deltar beror på vilka frågor

som som behandlas. Om diskussionen rör t ekonomiska och monetära

ex frågor deltar finansministern och rådet benämns Ekofin-rådet. När det avgörande beslutet om övergången till den tredje etappen tas ska stats- och regeringschefema utgöra rådet, vilket då benämns rådet i dess sammansättning stats- och regeringschefer. Detta ska inte

av förväxlas med Europeiska rådet beskrivs nedan. Vid beslut i

som ministerrådet som ska fattas med kvalificerad majoritet viktas rösterna enligt artikel 148.2 se tabell 2.1.

Tabell 2.1: Röstfördelning i ministerrådet

När beslut fattas förslag fån kommissionen utgör 62 röster kvalificerad majoritet och 26 röster blockerande minoritet. Om en beslut tas på andra grunder kan dock länder forma sex en blockerande minoritet även deras röstetal är mindre än 26. Detta om är fallet vid flera frågor på EMU-området. I de fall då endast länderna i den monetära unionen deltar i ett beslut utgörs kvaliñcerad majoritet av två tredjedelar de viktade röstetalen i de av

deltagande länderna.

Europeiska rådet består stats- och regeringschefema

av samt kommissionens ordförande. Det sammanträder minst två

gånger per

år och drar de politiska riktlinjerna för samarbetet k upp s toppmöten.

Kommissionen formell beteckning Europeiska kommissionen eller EG-kommissionen är EUs verkställande Den utgörs 20 organ. av kommmissionärer utses medlemsländernas regeringar som av på fem år. De stora medlemsländerna Tyskland, Frankrike, Italien,

EMU-projektet

Storbritannien och Spanien utser två kommissionärer vardera och övriga mindre länder kommissionär. Kommissionen i sin helhet

en måste godkännas Europaparlamentet se nedan. Kommissionens

av främsta uppgift är att förbereda och lägga fram förslag till nya regler samt att verkställa ministerrådets beslut.

Europaparlamentet är i huvudsak ett rådgivande organ. Det består

626 ledamöter utses för femårsperioder i allmänna direkta av som val i medlemsländerna. Parlamentet yttranden över förslag,

avger kontrollerar kommissionens arbete samt godkänner EUs budget. Beslut i parlamentet tas med enkel majoritet. Rösterna är fördelade mellan länderna enligt tabell 2.2.

Tabell 2.2: Mandatfördelning i Europaparlamentet

Domstolen formell beteckning Europeiska gemenskapernas domstol har uppgift att tolka regelverket och döma i tvister som

som gäller tillämpningen de beslut fattats inom EU rörande det

av som ekonomiska samarbetet EG. Domstolen består av 15 domare och 9 generaladvokater vilka medlemsländemas regeringar i

utses av samförstånd för period av sex år.

en

Monetära kommittén är ett rådgivande till kommissionen och

organ ministerrådet och ska förbereda Ekofm-râdets beslut. Det består

a

ledande tjänstemän från medlemsländemas ekonomi- och finansav departement samt deras centralbanker. Vid starten av etapp tre ersätts Monetära kommittén Ekonomiska och finansiella kommittén.

av

SOU 1996: l 58 EMU-projektet 41

2.5¶Referensscenariot för

- detaljerad plan övergången till en monetär union

Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för hur övergången till en monetär union ska gå till, det s k referensscenariot. Referensscenariot specificerar fyra

centrala tidpunkter under övergångsperioden:

l Omkring ett år före starten av etapp tre vinter/vår 1998 förväntas rådet i dess sammansättning stats- och regerings-

av chefer besluta om vilka länder som ska ingå i den monetära unionen.

Efter detta beslut upprättas Europeiska centralbanken, ECB. Den ska besluta om, införa och pröva det regelverk

som ECBS behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter i etapp tre. ECB ska också bestämma ett datum för utgivningen av eurosedlar och sätta igång tillverkningen av dem. 2 Den första dagen av etapp tre 1 januari 1999 ersätts växelkursema mellan valutorna i de deltagande medlemsländerna

av oåterkalleligen låsta omräkningskurser. Sedlar och mynt i

det egna landets valuta förblir dock lagliga betalningsmedel fram till införandet av sedlar och mynt i I de länder

euro. som ingår i euroområdet införs euron som valuta, och de nationella valutorna blir endast andra uttryck för denna.

Från och med starten av den tredje etappen kommer alla

penningpolitiska transaktioner att tillkännages och

genomföras i och alla konton ECBSs motparter håller i

euro som centralbankema kommer att anges i euro. ECBS ska vidare bidra till att penningmarknaden i fungerar smidigt och

euro tillhandahålla ett betalningssystem för effektiv interbank-

en marknad. ECBS kommer också att främja användandet

av euron valutamarknadema. Medlemsländemas centralbanker kommer att växla nationella sedlar till de bilaterala omräkningskursema. Medlemsländema kommer att göra nyemissioner av statspapper i euro och tillkännage hur övergången till den gemensamma valutan ska till i den offentliga sektorn. Vidare kommer medlemsländerna att sätta

igång tillverkningen av mynt i euro.

" Europeiska monetära institutet 1995.

3 Senast tre år efter starten av etapp tre senast l januari 2002 börjar ECBS ge ut sedlar i euro och byta ut de nationella sedlama och mynten mot eurosedlar och mynt i euro och cent. Den offentliga sektorn i de länder som deltar i den monetära unionen kommer allmänt att använda euro i sina transaktioner senast när sedlar och mynt i euro införs. 4 Sex månader efterförsta dagen för införandet av euro senast 1juli 2002 förlorar nationella sedlar och mynt sin ställning som lagliga betalningsmedel och sedlar och mynt i euro blir de enda lagliga betalningsmedlen i den monetära unionen. Nationella sedlar och mynt kommer dock även fortsättningsvis kunna växlas till den valutan i central-

att nya bankerna.

SOU 1996: 158

3¶Valutor och

växelkurssystem -

en bakgrund

Detta kapitel syftar till att ge teoretiska och historiska perspektiv på

valet av valutasystem som en bakgrund till den utförligare diskus-

sionen i senare kapitel. I avsnitt 3.1 diskuterar vi vilka olika funktioner en nationell valuta har i samhällsekonomin. I avsnitt 3.2 redogörs för de principiella skillnaderna mellan olika växelkurssystem. En monetär union kan ses som ett växelkurssystem med oåterkalleligt fasta växelkurser mellan de deltagande länderna. Dess motsats är ett system med fritt flytande växelkurser, dvs ett sådant system som gäller mellan dollar, yen och D-mark och som även Riksbanken för närvarande tillämpar. Mellan dessa ytterligheter finns en rad andra system. I avsnitt 3.3 redogör vi för de historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem. Syftet är belysa stabiliteten hos olika växelkurssystem samt vilken inverkan de kan ha på inflation, ränta och produktion. Även den europeiska valuta-

om unionen är unik i ett historiskt perspektiv kan erfarenheterna av andra internationella monetära system vara värdefulla vid en analys av unionens egenskaper och samhällsekonomiska effekter. I avsnitt 3.4 sammanfattas de viktigaste slutsatserna.

3¶Den nationella valutans roll i samhällsekonomin

De flesta stater har en egen valuta. Det finns dock flera undantag. Så t ex används i Afrika en gemensam valuta i den västafrikanska respektive i den centralafrikanska monetära unionen samt i det sydafrikanska valutaområdet, och i Västindien har det östkaribiska valutaområdet en gemensam valuta. Andra exempel i Europa är Liechtenstein med schweiziska franc, San Marino och Vatikanstaten med italienska lire samt Monaco med franska franc. I Andorra används båda de två angränsande staternas valutor, nämligen spanska pesetas och franska franc.

i

Det är naturligt att fråga sig varför de flesta stater har valt att ha

en egen valuta, trots att det uppenbarligen inte är nödvändigt. Den

- en

främsta orsaken är valutans roll instrument för att ge stats-

som makten intäkter och möjlighet att föra självständig penning-

en politik. En valuta tycks också ha ett värde som nationell

egen symbol.

Valutans grundläggande funktioner

Alla valutor har vissa grundläggande funktioner. För det första är valutan ett bytesmedel. I utvecklad ekonomi byts varor och

en tjänster inte direkt mot varandra utan mot bestämd summa

en

Penninghushållning tillåter till skillnad från byteshuspengar. hållning mycket långtgående arbetsfördelning, vilken i sin tur

- en starkt har bidragit till välståndsutvecklingen. För det andra är valutan värdemätare: den används för att mäta värdet av alla

en

och tjänster med gemensam måttstock. Genom att ha varor en

tillgång till lätt jämförbara värden på olika produktionsfaktorer,

och tjänster kan producenter och konsumenter göra rationella varor val. I ekonomier med outvecklad finansiell sektor är valutan

en också värdebevarare. Sparandet sker i viss utsträckning i sedlar och mynt ett alternativ till guld, ädelstenar och andra beständiga

som tillgångar. Kontanter har fördelen att de relativt lätt kan bytas mot

och tjänster, också nackdelen att deras köpkraft urholkas varor men i takt med eventuell inflation.

I länder med hög inflation snabb penningvärdesförsämring

fyller den nationella valutan dåligt sina grundläggande funktioner och ersätts därför ofta delvis med stabilare valutor. Aktuella

exempel är f d Sovjetunionen och Östeuropa, där tyska mark och

amerikanska dollar fått stor användning. Den tyska centralbanken, Bundesbank, har uppskattat att hela 40 procent den utestående

av stocken tyska mark cirkulerar i de tidigare östländema. En

av nackdel med parallell användning av flera valutor är att konsumenter och producenter blir tvungna att ständigt hålla sig informerade om växelkursema och att räkna om priser från en valuta till en annan.

Nationellt symbolvärde

Det finns många exempel att valutans roll som nationell symbol tillmäts stor betydelse. När Sovjetunionen sönderföll i flera nya stater, valde alla att ha egna valutor. På samma sätt har Tjeckien och Slovakien samt de nya stater som uppstått i det forna Jugoslavien

SOU 1996: 158 Valutor och växelkurssystem bakgrund 45

- en

infört valutor. Även det finns andra skäl för egen valuta

egna om en är det uppenbart att denna har ett starkt symbolvärde för en självständig stat sätt flaggan och nationalsången

samma som

exempel är det faktum att banker i Skottland, Nord-

Ett annat irland och Guernsey och Jersey har rätt att utge egna sedlar som till utseendet skiljer sig från engelska pund. Varje sedelutgivande bank har skyldighet att hålla mängd engelska pund som minst

en

dess utestående sedelstock och att på begäran växla motsvarar egen in de pundsedlama mot engelska pund till växelkursen 1:1.

egna

Engelska pundsedlar är juridiskt sett inte legala betalningsmedel i

Skottland och skotska inte i England.

Sedlar och mynt i den gemensamma valutan, euro, kommer

nya att utformas ett sätt gör att valutan kan fortsätta att tjäna som

som nationell symbol för deltagarländema. För närvarande pågår en designtävling sedlamas och myntens utseende, där förutsättning-

om

bl är att 20 procent av den ena sidan på sedlama samt ena arna a sidan på varje mynt ska för respektive deltagande lands

reserveras

egna symboler.

Seignorage

Den inkomst staten via sin centralbank årligen får genom

som - sitt monopol att utge sedlar och mynt kallas för seignorage Seignoraget består två delar. Den första delen är realräntan den

av

utestående penningmängden. Penningmängden kan ses som ett

räntefritt lån till staten från allmänheten och realräntan beloppet

utgift staten slipper att betala. Den andra delen av som en som seignoraget består den urholkning eller ökning av penning-

av mängdens köpkraft sker till följd av inflation eller deflation.

som Allmänheten efterfrågar i given situation viss real penning-

en en mängd, dvs med viss köpkraft i form av varor och tjänster.

pengar en När staten ersätter den minskning av penningmängdens realvärde

I intervju i Financial Times 15 februari, 1995 ger ärkebiskopen av Canter-

en bury, George Carey, sin välsignelse till den europeiska integrationen men drar gränsenvid monetär union om den leder till att kyrkans överhuvud försvinner från de engelskapundsedlama.Ett direkt citat lyder: "Jag vill hadrottningens huvud på sedlama Fråganom nationell identitet ärmycket viktig. Att vara brittisk är för mig ytterst viktigt. Jagvill inte bli fransk eller tysk." 2Beteckningen kommer från franskansseigneur latinets senior, dvs feodalherre. Dennehadeensamrättatt prägla mynt inom sinadomäner och att ta ut en avgiñ för detta, seignorage.

- en

skett till följd inflation genom att ge ut nya pengar får den som av indirekt ett motsvarande värde i varor och tjänster, den s k inflationsskatten. Tillsammans är vinsten att slippa betala realränta

av samt inflationskatten lika med den nominella räntan gånger penningmängden. Från detta ska dras den i sammanhanget försumbara kostnaden för att producera och distribuera nya sedlar och mynt samt att förstöra gamla.

I Sverige uppgick vid halvârsskiñet 1996 den utestående mängden sedlar och mynt till 65 miljarder kronor. Om den

av ca genomsnittliga nominella låneräntan för staten är t ex 7 procent blir statens årliga vinst seignorage 4,5 miljarder kronor, vilket utgör

av 0,27 procent BNP. Med en inflationstakt på 2 procent är ungefär

av 1,3 miljarder av detta inflationsskatt. Ett inträde i den monetära unionen skulle inte innebära några större förändringar härvidlag, eftersom de deltagande länderna får en andel av ECBs seignorage som motsvarar deras BNP per capita och befolkningsstorlek. Detta diskuteras utförligare i avsnitt 4.5.

Prisstabilisering

Det viktigaste skälet för ett land att ha en egen valuta är inte symbolvärdet eller seignoraget, utan att det i princip möjliggör en

självständig penningpolitik är avpassad till den inhemska

som ekonomiska utvecklingen och inhemska prioriteringar. I en monetär union måste man förutsätta att penningpolitiken utformas som en

kompromiss mellan deltagarländemas nationella intressen.

I den utsträckning som ett deltagande i den monetära unionen kan ge Sverige en lägre och mer stabil inflationstakt än vad som skulle vara möjligt att uppnå utanför unionen, kommer deltagandet att ge samhällsekonomiska vinster. Det finns en rad skäl till detta.

1 Sedlar och mynt ger ingen nominell avkastning ränta. Om

priserna stiger och så sätt urholkar pengamas köpkraft är

den reala avkastningen innehav av sedlar och mynt negativ

och lika med minus inflationstakten. Ju högre inflationstakten är, desto större blir kostnaden för att hålla likviditet. Hushåll

och företag kommer därför att hålla mindre av likvida medel.

Detta ökar transaktionskostnadema i ekonomin. I länder med

hyperinflation tvingas allmänheten till så gott som dagliga

bankbesök för att ta ut dagsbehovet av pengar. Detta brukar

-

betecknas som inflationens "skosulekostnad". Sannolikt är denna mycket liten så länge som inflationstakten är måttlig 2 En hög inflationstakt medför att producentema ofta måste höja sina priser. Detta är förenat med kostnader för att ändra prislistor, annonsera, förhandla med kunder m m. Det är svårt att uppskatta dessa kostnader. Rimligtvis är de inte särskilt stora vid måttlig inflation. 3 Kombinationen av inflation och ett nominalistiskt skattesystem skapar snedvridningar i ekonomin. Bland annat snedvrids fördelningen mellan konsumtion och sparande. Orsaken är att kapitalinkomster och kapitalvinster beskattas nominellt, vilket gör att den effektiva beskattningen ökar med stigande inflation. Detta leder i sin tur till att sparandet blir mindre än vad det annars skulle ha varit. För företagen innebär en högre inflation att värdet av deras avskrivningar investeringar minskar, vilket också det ökar den effektiva beskattningen. Detta leder till en lägre investeringsvolym. För hushållen blir boende i egnahem och bostadsrätter billigare med högre inflation, eftersom de nominella ränteutgiftema är avdragsgilla. Detta stimulerar bostadskonsumtionen bekostnad av annan konsumtion och sparande.

Det bör här påpekas att ändringar i den effektiva beskattningen kan göra det nödvändigt att öka eller minska skatter på andra håll i ekonomin för att finansiera en viss nivå på de offentliga utgiñema. Dessa skatteförändringar medför i sin tur ökade eller minskade snedvridningar. Detta framgår mera i

detalj i kapitel

4 En högre inflationstakt leder till högre variabilitet i relativa priser vid såväl förutsedd oförutsedd inflation Detta

som tenderar i sin tur att leda till att ekonomiska beslut fattas på

grundval av felaktiga relativpriser med snedvridningar av resursallokeringen som följd.

5 En högre inflationstakt är förknippad med större osäkerhet i allmänhet, inte bara relativprisema utan också inrikt-

om om

3 Fischer 1994 uppskattar att en sänkning av intlationstakten från tio till två procent skulle ge en samhällsekonomisk vinst på några hundradels procent av BNP. 4 Fischer 1994. Denna slutsats delas dock inte av Driffill, Mizon Ulph 1990 i deras översikt av den teoretiska och empiriska forskningen om inflationens kostnader. De drar slutsatsenatt den empiriska forskningen ger svagaeller inga belägg för att en måttligt hög inflationstakt orsakar störrevariabilitet i relativprisema.

-

ningen på den ekonomiska politiken. Osäkerhet

är en samhällsekonomisk kostnad som kan manifesteras på olika sätt, t ex som en riskpremie i räntenivån och en lägre investe-

ringsnivå.

6 En annan möjlig effekt av inflationen gäller ekonomisk tillväxt. Under senare år har det gjorts en stor mängd empiriska undersökningar av hur den ekonomiska tillväxten samvarierar med inflationen. Många av dessa undersökningar finner ett statistiskt säkerställt negativt samband mellan inflation och tillväxt, vilket har tolkats som att inflation orsakar lägre tillväxt. Så finner t ex den amerikanske ekonomen Robert Barro i en studie som grundar sig pâ utvecklingen i 100 länder mellan 1960 och 1990 att en ökning av inflationstakten med 10 procentenheter leder till 0,2-0,3 procentenheters lägre årlig tillväxttakt men också att förändringar i inflationstakten när denna ligger under 10 procent inte har någon statistiskt säkerställd effekt.5 Orsaksriktningen är dock inte självklar, eftersom de mekanismer genom vilka inflationen inverkar på tillväxten inte kan anses vara klarlagda. Orsaken till det negativa sambandet kan finnas i andra underliggande faktorer av ekonomisk, social och politisk natur, som påverkar både inflationen och tillväxten. 7 Erfarenhetsmässigt leder inflation också till betydande förändringar i förmögenhenyördelningen. En oförutsedd ökning av inflationstakten innebär t ex att innehavama av statspapper förlorar och skattebetalarna vinner. Den svenska statens nettoskuld i kronor uppgick vid halvårsskiftet 1996 till 418 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 25 procent av BNP.° En oförutsedd ökning av prisnivån med l procentenhet skulle minska den reala skulden med drygt 4 miljarder eller 0,25 procent av BNP. Ett annat exempel är omfördelningen under 1970-talets höga inflation från skattebetalare och sparare till ägare av bostadsrätter och egnahem till följd av de dåvarande avdragsreglerna i skattesystemet, de låga eller negativa realräntorna och den reala beskattningen av realisationsvinster på fastigheter.

5Barro 1995. 5Från statensbruttoskuld l 479 miljarder har dragits skulder i utländsk valuta, 399 miljarder, värdet av utestående realobligationer, 49 miljarder, Riksbankens innehav av statspapper,73 miljarder, samtde nominella tillgångarna i AP-fondema, S40 miljarder. SePerssonl996c.

-

Det kan emellertid också finnas negativa effekter av en alltför låg inflationstakt. Vid låg inflation är det svårare att åstadkomma förändringar i relativlöner och tillräckligt stora sänkningar av reallönerna när sådana är samhällsekonomiskt motiverade. I båda fallen kan det nämligen krävas att nominallönerna sänks för stora grupper på arbetsmarknaden. Detta har erfarenhetsmässigt visat sig vara svårt att åstadkomma. En nämnare diskussion finns i avsnitt 8.3.

Ett annat och vanligt argument mot en alltför låg inflation är att lägre arbetslöshet kan köpas till priset av en högre inflation. Argumentet härrör ursprungligen från en studie av den engelska ekonomen A.W. Phillips från 1958. Han visade grundval av historiska data ett negativt samband mellan löneinflation och arbetslöshet. Denna upptäckt fick ett enastående genomslag och togs till utgångspunkt för uppläggningen av den ekonomiska politiken i många länder under 1960- och 1970-talen, bland dem Sverige. Teoretisk forskning från slutet av l960-talet och empirisk forskning under de senaste decennierna har dock övertygande visat att utbytesförhållandet mellan inflation och arbetslöshet beror tidshorisonten. På lång sikt tycks arbetslöshetens nivå vara oberoende av inflationstakten. Detta framgår av diagram 3.1.

Skillnaden i inflationens effekter arbetslösheten kort och lång sikt har att göra med att lönerna är trögrörliga och att efterfrågan på arbetskraft beror de reala lönekostnadema de nominella lönekostnadema i förhållande till priserna. Om t ex inflationstakten oväntat ökar, kommer produktion och sysselsättning att öka därför att det tar en viss tid innan löneökningstakten anpassat sig till den högre inflationstakten. Under anpassningstiden sänks företagens reala lönekostnader, vilket får företagen att expandera. Om den högre inflationstakten blir varaktig, kommer den att leda till kompensationskrav från löntagarna. Så småningom stiger lönerna i förhållande till prisnivån, vilket medför att företagen drar ner produktionen och arbetslösheten återgår till sin ursprungliga nivå.

- en

Diagram 3.1: Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i 20 industriländer 1960-96

12 p

9 E

Öl

a NZ UK

QIR

S

E 50 F

Aug :DK

.E 6 - ON

F

JAo 0 CA

, °

0 NLO us

4 BE

O AU

CH B

2 -1

o .

o 2 4 s a 10 12 14

arbetslöshet

Kommentar: AUÖsterrike, AUSAustralien, BEBelgien, CAKanada, CHSchweiz, DTyskland, DKDanmark, ESpanien, FFrankrike, FlFinland, IItalien, IRIrland, JAJ apan,NNorge, NLNedcrländema, NZNya Zealand, PPortugal, SSverige, UKStorbritannien och USUSA. Källa: OECD, Economic Outlook arbetslöshet; IMF, International Financial Statistics inflation

Stabilisering av produktion och sysselsättning

Valet av växelkurssystem har betydelse för hur ekonomin

anpassar sig till olika störningar. En fast växelkurs dämpar i de flesta fall finansiella störningar, medan en flytande växelkurs dämpar reala störningar. Med finansiella störningar förändringar i utbud

menas och efterfrågan penning- och valutamarknaden, t ex ökad efterfrågan på svenska statspapper från utländska investerare till följd av ökat förtroende för finanspolitiken. Med reala störningar menas störningar på marknaderna för varor, tjänster och produktionsfaktorer. De reala stömingama kan i sin tur delas i utbuds-

upp

och efterfrågestörningar. De förra störningar i produktivitet

avser eller produktionskostnader ekonomins utbudssida, t ex i form

av

lägre produktivitetsökningstakt eller höjda priser på importerade

insatsvaror som olja och bensin. De senare avser störningar på

ekonomins efterfrågesida, t ex minskad inhemsk efterfrågan till följd

- en

ett ökat sparande eller minskad efterfrågan på svenska exportav produkter.

Skillnaden mellan flytande och fast växelkurs när det gäller att dämpa olika slag störningar kan illustreras med två exempel. I det

av första exemplet antas att svensk ekonomi drabbas av en real efterfrågestöming i form minskad efterfrågan exportmark-

av naden. Den minskade försäljningen utomlands medför att exportintäkterna minskar och att svenska exportföretag därför växlar en mindre mängd utländsk valuta mot kronor än tidigare. Efterfrågan på svenska kronor minskar således på valutamarknaden. Vid flytande växelkurs leder detta till att kronan deprecierar priset kronor i utländsk valuta sjunker. Deprecieringen tillåter exportföretagen att sänka sina priser i utländsk valuta vid oförändrade priser i kronor. I den mån som exportprisema sänks motverkas den ursprungliga exportminskningen. Den flytande växelkursen dämpar således verkningarna av den reala efterfrågestömingen. Vid fast växelkurs kommer ingen sådan motverkande effekt till stånd.

Det andra exemplet gäller en finansiell störning. Anta att utländska placerare ökar sin efterfrågan på svenska kronobligationer, därför att förtroendet för svensk finanspolitik ökar. Detta leder till ökad efterfrågan svenska kronor och ökat utbud av utländsk valuta valutamarknaden. Vid flytande växelkurs leder detta till att kronan apprecierar. Detta gör svenska dyrare i förhållande till

varor utländska, vilket minskar exporten och ökar importen. Följden blir att BNP faller. Den finansiella stömingen får m a o reala effekter. Vid fast växelkurs skärs denna kanal från de finansiella marknaderna till den reala delen av ekonomin av. Detta sker genom att Riksbanken ökar sitt utbud av kronor genom att köpa utländsk valuta i sådan omfattning att växelkursen kan hållas fast. I så fall får den finansiella stömingen aldrig några reala konsekvenser för produktion och sysselsättning.

Vid ett medlemskap i den monetära unionen har Sverige samma valuta som de andra medlemsländerna. Detta kan också uttryckas som att vi har oåterkalleligen fasta växelkurser gentemot de andra länderna. Finansiella störningar mellan länderna i valutaunionen av

diskuterades kan då inte längre destabilisera det slag som ovan produktion och sysselsättning, vilket är en fördel. Däremot är det en nackdel att reala störningar i resten av den monetära unionen eller i Sverige inte längre kommer att kunna pareras genom en anpassning

växelkursen. Med en gemensam valuta måste t ex anpassningen av vid minskning av efterfrågan varor och tjänster i Sverige i

en stället ske genom att våra nominallöner sjunker i förhållande till

-

nominallönema i andra medlemsländer i den monetära unionen, så att vi den vägen blir konkurrenskraftiga. Detta diskuteras

mer närmare i kapitel

I den mån som ECB kommer att försöka stabilisera produktion och sysselsättning måste man räkna med att det är konjunkturen i de stora länderna som blir styrande. För ett litet land som Sverige är det därför viktigt om de reala stömingama är gemensamma med de stora ländernas, dvs om de är symmetriska, eller om de är specifika för Sverige, dvs om de är asymmetriska. Om stömingama i Sverige inte samvarierar med dem i övriga medlemsländer i den monetära unionen, kan ett svenskt deltagande medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Denna fråga, som är central för ett ställningstagande om svenskt medlemskap, diskuteras mera utförligt i kapitel

Växelkurssystem

Helt fasta växelkurser, som i den monetära unionen, och flytande växelkurser, dvs det system som Sverige tillämpar för närvarande, är två valutasystem bland många andra. Detta avsnitt ger en översikt över de olika system som existerar eller har existerat. Inledningsvis redogörs också för skillnaden mellan nominella och reala växelkurser.

Nominella och reala växelkurser

De växelkurser som rapporteras varje dag i massmedia är nominella växelkurser. En nominell växelkurs anger priset en valuta uttryckt i någon annan valuta. En real växelkurs anger pris- eller kostnadsläget i ett land jämfört med ett annat land uttryckt i valuta.

samma Det relativa prisläget är priset i samma valuta för en representativ korg av varor och tjänster i ett land i förhållande till en likadan korg i ett annat land. Det relativa kostnadsläget anges oftast som lönekostnaden per producerad enhet i industrin i ett land i förhållande till motsvarande kostnad i ett annat land, mätt i samma valuta. Den reala växelkursen beror med andra ord både på pris- eller lönenivåer och på den nominella växelkursen.

På kort sikt en förändring av den nominella växelkursen liktydig med en förändring av den reala. Om t ex kronan över en natt deprecierar med tio procent mot den tyska marken, innebär det att den representativa varukorgen blir tio procent dyrare i Tyskland än

Valutor och växelkurssystem bakgrund 53

- en

i Sverige mätt i valuta. Den nominella deprecieringen är lika samma med den reala i detta fall. En real depreciering eller appreciering kan emellertid ske också utan att den nominella växelkursen ändras. Om den nominella växelkursen mellan tyska mark och svenska t ex fast och lönekostnadema stiger med tio procent mer i kronor är Sverige i Tyskland under år, kommer vid årets slut det relativa än ett kostnadsläget mätt i valuta att tio procent högre i samma vara Sverige än i Tyskland. I detta fall har det skett en real appreciering kronan gentemot D-marken vid konstant nominell växelkurs, dvs av försämring konkurrenskraften för svensk industri med tio en av procent. Huruvida förändring den nominella växelkursen leder till en av förändring i den reala växelkursen beror tidshorisonten. På en kort sikt innebär förändring den nominella växelkursen också en av förändring den reala, eftersom priserna varor och tjänster en av betydligt trögrörliga än den nominella växelkursen. På är mera längre sikt tenderar förändringar i den nominella växelkursen mellan två länders valutor att spegla skillnader i inflationstakt, så att en högre inflation i ett land motsvaras depreciering av det landets av en valuta. Orsaken är att prisutvecklingen likartade varor måste vara ungefär densamma i olika länder alla ska förbli konkurrensom kraftiga.

Olika växelkurssystem

Nedan klassificeras olika växelkurssystem efter hur rörliga växelkursema är inom respektive system. Hänsyn tas också till huruvida bygger ensidiga eller ömsesidiga åtaganden. När värdet systemet den svenska kronan tidigare knutet till korg av andra var en valutor först till handelsvägd valutakorg 1977-91, sedan till ecun en 1991-92 detta ett ensidigt åtagande som kunde ändras utan var hörande andra länder. EUs valutasamarbete, ERM, bygger av däremot på ömsesidiga åtaganden. När nominell växelkurs mellan en två länders valutor hotar att överskrida ett bestämt gränsvärde måste båda ländernas centralbanker intervenera valutamarknaden. Dessutom kan ändringar centralkursema de fastställda riktvärden av från vilka växelkursema tillåts att avvika inom ett bestämt intervall bara göras efter ett gemensamt beslut samtliga deltagande länder. av Distinktionen mellan ensidiga och ömsesidiga åtaganden är viktig eftersom den påverkar växelkursemas trovärdighet och motstånds-

kraft mot spekulativa attacker.

- en

1 Fritt flytande växelkurs "free fl0at". Kursen bestäms av utbud och efterfrågan på valutamarknaden utan ingripanden av centralbanken. Det är osäkert i vilken utsträckning som flytande växelkurser i praktiken har rört sig helt fritt. I allmänhet vill centralbankema påverka växelkursen

även om den är flytande och intervenerar därför med köp och försäljning av olika valutor. 2 Styra växelkurs "managed float" eller "dirty fl0at". Växelkursen flyter, men centralbankema köper och säljer valutor för att påverka växelkursen, t ex för att förbättra konkurrenskraften för industrin eller för att nå ett visst inflationsmål. Sedan 1985 har de största industriländema vid olika tillfällen försökt att samarbeta för att korrigera vad som uppfattats som under- och övervärderade reala växelkurser. Samarbetet började USAs initiativ på grund av att den amerikanska ekonomin i mitten av 1980-talet var hårt pressad av en högt värderad valuta. 3 Gradvis justerad växelkurs "crawling peg". Växelkursen förändras fortlöpande, t ex varje månad, beroende på utfallet av olika makroekonomiska variabler, inflationstakten och

som bytesbalansen, eller i en i förväg fastställd takt. Systemet kan ha en fördel framför en flytande kurs genom att förväntningarna om den framtida växelkursen kan påverkas ett stabiliserande sätt. 4 Växelkursband "exchange rate band". Växelkursen tillåts röra sig inom ett visst intervall runt ett fastställt riktvärde. Växelkursband är utmärkande för ERM-systemet, där valutornas värde för närvarande tillåts variera med i15 procent runt de fastställda centralkursema. 5 Fasta men justerbara växelkurser "adjustable peg". Centralbankerna för en penningpolitik som syftar till att hålla växelkursema helt fasta eller endast låta dem variera inom ett smalt band runt det fastställda riktvärdet. Enligt vissa explicita eller implicita regler kan kursen ändras. Detta system tillämpades inom ramen för Bretton Woods-systemet från andra världskrigets slut till början av 1970-talet, då valutorna i systemet hade fastställda kurser mot dollarn vilka kunde ändras vid "fundamental obalans". Som nämnts var den svenska kronan 1977- 91 knuten till ett antal utländska valutor valutakorgen, där vikterna för valutorna i princip motsvarade ländernas

andel av svensk utrikeshandel. Mellan 1991 och 1992 var kronan liknande sätt knuten till ERM-systemet kombinerar

ecun.

-

växelkursband med fasta, men justerbara centralkurser, dvs kurser som utgör mittpunkter i de tillåtna intervallen. 6 Guldmyntfot " gold standard". Växelkursema bestäms genom att valutorna i systemet har unilateralt fastställda värden i förhållande till guld. Centralbankemas uppgift är att upprätthålla valutomas värde i guld och de är därför skyldiga att lösa

sedlar och mynt mot guld när så begärs. Under systemet med guldmyntfot, som tillämpades av ett flertal länder under

delen 1800-talet och fram till 1914 och byggde på senare av unilaterala åtaganden varje land, kunde temporära avvikel-

av ser från guldkursema förekomma under exceptionella omständigheter, t i samband med krig, men centralbankema

ex strävade i regel efter att återställa den tidigare kursen. Bretton Woods-systemet var en kombination av guldmyntfot och fasta

justerbara växelkurser att den amerikanska men genom dollarn hade ett fastställt värde i förhållande till guld och övriga valutor bestämda värden i förhållande till dollarn. På grund av detta används engelska ofta beteckningen gold exchange standard för Bretton Woods-systemet. 7 Sedelfond "currency b0ard". Valutans värde är fastställt mot en viss utländsk valuta och centralbanken garanterar inlösen av den egna valutan mot den utländska. Som säkerhet håller centralbanken en reserv Sedelfond av den utländska valutan som minst motsvarar mängden egen valuta. Systemet tillämpas bl a av Estland med tyska mark som bas, Hongkong brittiska pund och Argentina USA-dollar. 8 Myntunion "currency union". Samma valuta eller valutor används som betalningsmedel inom två eller flera stater. Staterna kan ha centralbanker. använder ofta

egna Små stater samma valuta som en större angränsande stat, t ex Monaco franc, San Marino och Vatikanstaten lire, Luxemburg belgiska men även luxemburgska franc, Andorra pesetas och franc samt Panama amerikanska sedlar men panamanska mynt. Danmark, Norge och Sverige hade myntunion mellan 1873 och 1924.7 9 Monetär union "monetary union". De ingående staterna har både gemensam valuta och centralbank. Monetära unioner har tidigare i regel uppstått i samband med att nya nationer har bildats, som i fallen med USA, Italien och Tyskland.

7Underlagsrapportenav Bordo Jonung 1996 ger en historik av dennaoch andra myntunioner.

- en

3.3¶Erfarenheter olika växelkurssystem

av

Vid val av växelkurssystem kan de historiska erfarenheterna vara till stor hjälp. Det är framför allt två egenskaper hos det internationella monetära systemet som är av intresse i detta sammanhang. Den ena är hur systemet bör konstrueras för att vara stabilt och kunna motstå stora påfrestningar. Den andra är i vilken mån som olika system kan bidra till en önskvärd makroekonomisk utveckling.

Guldmyntfoten 1880-1914

Under 1870-talet övergick många länder från metallmyntfot, baserad på två eller flera metaller, till guldmyntfot, liksom den ledande industrinationen England hade gjort tidigare. Genom att de olika valutorna fick ett fastställt värde i förhållande till guld, fick de också ett bestämt värde i förhållande till varandra. Därmed uppstod ett internationellt monetärt system som baserades konvertibilitet för sedlar och mynt, dvs åtaganden från centralbankema att växla den egna valutan mot guld till den fastställda kursen, och fria internationella kapitalrörelser.

Uppgiften för centralbanken i ett land med guldmyntfot att

var upprätthålla den egna valutans värde mot guld. När t priserna,

ex inklusive det icke-monetärt guld dvs guld som användes för andra ändamål än mynt, steg i ett land, blev det lönsamt för allmänheten att lösa sedlar och mynt mot guld hos centralbanken och sedan sälja det. Härigenom minskade penningmängden, och

guldpriset och andra priser sjönk igen.

Det förekom att länder under viss tid övergav guldmyntfoten och lånade i centralbanken, vanligtvis för att finansiera krig. De ökningar av penningmängden som blev följden ledde då till inflation och depreciering av valutan. En temporär avvikelse från guldmyntfoten ansågs överensstämma med de oskrivna reglerna för systemet. Så snart omständigheterna så tillät, strävade centralbanken efter att återställa valutans parivärde mot guld att föra deflatio-

genom en nistisk politik, dvs genom att minska penningmängden.

En inneboende svaghet med systemet med tiden växte i

som betydelse var att centralbankemas guldreserver blev allt mindre i

förhållande till den utestående sedel- och myntmängden. Detta ledde vid flera tillfällen till spekulativa attacker, då misstrogen

en

3 Se underlagsrapportema av Bordo Jonung 1996 och McKinnon 1996.

- en

allmänhet växlade sina till godohavanden i affårsbankema till guld och satte systemet hårda Centralbankema var då tvungna att

prov. rycka och uppträda "lenders of last resort" för att rädda

som affärsbankema.

Det finns flera skäl till att guldmyntfoten ändå hade en relativt lång livslängd. Ett skäl är förmodligen att pris- och löneflexibiliteten under detta relativt stor se nästa avsnitt. Ett annat är att

system var politiken inriktad prisstabilitet. Till detta bidrog att central-

var bankerna ofta privatägda, att rösträtten var begränsad och att

var

före Keynes inte såg sambandet mellan penningpolitiken å man - -

sidan och produktionen och sysselsättningen å den andra. Ett ena tredje skäl är att guldkonvertibiliteten fungerade som ett trovärdigt åtagande förhindrade staten att föra en penningpolitik för andra

som syften än prisstabilitet. Ett ñärde skäl är att de implicita reglerna för avsteg från åtagandet konvertibilitet enkla och klara.

om var

Mellankrigstiden

Åren under och efter första världskriget karaktäriserades hög

av inflation i flera länder och mycket instabila växelkurser. Man strävade därför efter att återgå till guldmyntfoten internationellt

som monetärt system. Detta lyckades 1925. Men systemet råkade snart i svårigheter och slutade i praktiken att fungera 1931, då England, Sverige och rad andra länder övergav guldmyntfoten. Svårig-

en heterna bestod i brist guld, vilket gjorde att konvertilibiteten

a sattes i fråga. Europa delades upp i tre valutaområden, vart och ett med dominerande valuta mot vilken de övriga länderna knöt sina

en valutor med en fast växelkurs. Inom sterlingområdet tillämpades pappersmyntfot. Här ingick de nordiska länderna och andra länder som traditionellt hade haft sina valutareserver i London och använt sig kapitalmarknaden där. Inom Reichmarkområdet i Central- och

av Östeuropa behöll länderna guldmyntfot och försvarade de fasta växelkursema med hjälp valutaregleringar. Inom francområdet

av höll också kvar vid guldmyntfoten men använde sig i stället av

man tullar, kvoter och andra handelsrestriktioner för att upprätthålla de fasta växelkursema. Utanför Europa fanns ett mer lösligt dollarområde, i vilket Filippinerna, Kuba, Centralamerika, Argentina och Kanada ingick förutom USA.

- en

Bretton Woods-systemet

Vid andra världskrigets slut skapades ett nytt internationellt monetärt arrangemang, som brukar kallas Bretton Woods-systemet efter den plats i USA där förhandlingarna dess upprättande om fördes. Systemet utformades för att tillåta de deltagande länderna viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet, vilket guldmyntfoten till stor del saknade. Samtidigt försökte uppnå nominell man stabilitet, dvs stabil prisnivå och stabila växelkurser. Bretton Woodssystemet baserades att amerikanska dollar hade ett bestämt värde i förhållande till guld, och på att övriga valutor i systemet i sin tur hade fastställda kurser i förhållande till dollarn. Fram till 1958 fanns restriktioner som starkt begränsade möjligheterna att växla valutorna mot varandra, men även därefter hade många länder kvar omfattande valutaregleringar som motverkade stora kapitalrörelser. Länder som råkade i betalningsbalansproblem kunde få temporära lån genom Internationella valutafonden IMF, också hade till uppgift att som övervaka systemet. Liksom under guldmyntfoten fanns det möjligheter att justera växelkursema. Detta skulle ske vid "fundamental ojämvikt". I motsats till systemet med guldmyntfot fanns det dock inget krav på att senare återgå till den ursprungliga växelkursen gentemot dollar. En annan viktig skillnad var att länderna förutsattes använda sig av stabiliseringspolitik för att motverka interna obalanser. Under guldmyntfoten var penningpolitikens enda uppgift att upprätthålla prisstabilitet. Bretton Woods-systemet bröt mellan 1968 och 1971. En samman viktig orsak var att USA vid mitten 1960-talet kraftigt ökade de av

offentliga utgifterna på grund Vietnamkriget samt stor

av en

satsning utbildning och bostäder för låginkomsttagare Great Society-programmet. Detta ledde till en utveckling med ökad

penningmängd, ökad inflation och lägre räntor i USA, vilket i sin tur gjorde att kapital sökte sig till länder med högre räntor. När dollar växlades till andra valutor innebar det motsvarande penningen mängdsökning i de senare länderna. Dessa ville dock inte importera den amerikanska inflationen och de motsatte sig också en appreciering av sina valutor mot dollarn. Den möjlighet att justera växelkursema som fanns uttnyttjades således inte. Man förmodvar ligen rädd för att en justering skulle minska trovärdigheten för den fasta växelkursen. En ytterligare orsak till Bretton Wood-systemets sammanbrott i var bristen på guld och uppbyggnaden mycket av stora reserver av

- en

dollar hos olika centralbanker. Så småningom uppstod tvivel om att USA var i stånd att fullfölja sitt åtagande att lösa dollar mot guld. Sedan flera centralbanker sålt stora mängder guld till guldspekulanter, upprättades 1968 "centralbanksmarknad", på vilken guld

en handlades mellan centralbankema till det fastställda priset i dollar, samt fri marknad, vilken priset var betydligt högre. Därmed

en klipptes bandet mellan penningmängden i dollar och marknadspriset på guld vilket varit hörnsten i Bretton Woods-systemet. Efter

av, en spekulativa kapitalflöden från dollar till framför allt yen och D-mark samt utländska centralbankers köp av guld hos den amerikanska centralbanken slutade USA att sälja guld 1971. Dollarn devalverades, men det visade sig bara vara en tillfällig lösning. För att stoppa kapitalflödet till yen och D-mark tvingades Japan och Tyskland 1973 att låta sina valutor flyta mot dollarn.

Rörliga växelkurser och ERM

Efter 1973 har de internationellt viktigaste valutorna dollar, yen, Dmark och pund flutit i förhållande till varandra Detta har gjort det möjligt för växelkursema att anpassa sig när stora makroekonomiska störningar ägt rum. Ett exempel är dollams appreciering under första hälften av 1980-talet i samband med en restriktiv penningpolitik och

expansiv finanspolitik i USA. Men samtidigt har växelkursen rörelserna ofta varit mycket större än vad som förefaller kunna motiveras av de grundläggande makroekonomiska faktorerna. Det är vanlig uppfattning att växelkursema ofta överreagerat, vilket

en fått till följd att det uppstått stora och fleråriga svängningar i de reala växelkursema de relativa priserna och kostnaderna mellan olika länder. Dessa växelkursrörelser kan ha bidragit till makroekonomiska balansproblem.

Inom Europa har valutasystemet utvecklats på ett helt annat sätt än mellan de stora världsvalutoma. I Europa avlöstes Bretton

Woods-systemet av ett nytt växelkurssystem, den s k valutaormen,

med fasta kurser mellan de deltagande valutorna se avsnitt 2.1. Valutaormen ersattes 1979 av växelkurssamarbetet ERM inom ramen för Europeiska monetära systemet, EMS. ERM-systemet skiljer sig från Bretton Woods-systemet flera avgörande punkter. Det är baserat pappersmyntfot, vilket ger bättre likviditet än

9Ett undantag är att pundet knutet till D-marken 1990-92 inom för det

var ramen europeiska växelkurssamarbetet, ERM.

- en

guldmyntfot. Varje valuta har en fastställd s k centralkurs i förhållande till och de övriga valutorna i systemet, inte endast

var en av i förhållande till central valuta. Centralbankema är förpliktigade

en till ömsesidiga interventioner för att hålla de bilaterala kurserna inom de tillåtna intervallen. Slutligen finns i ERM-systemet en viss procedur ska följas i samband med eventuella justeringar av

som växelkursema centralkursema.

ERM-systemet tycktes fungera väl fram till början av 1992. De första åren fanns betydande skillnader i inflationstakt mellan länderna. Mellan 1979 och 1987 justerades därför centralkursema elva gånger samtidigt som inflationsskillnadema minskade betydligt. Mellan 1987 och 1992 gjordes inga justeringar, trots kvarstående skillnader i inflationstakter. Detta innebar att de reala växelkursema kom att divergera alltmer. Mellan liran och marken var t ex den ackumulerade skillnaden i inflationstakt mellan 1987 och 1992 ca 18 procent.

I samband med den tyska återföreningen 1990 beslöt den västtyska regeringen att östtyska mark fick växlas till västtyska till växelkursen 1:1 upp till ett visst belopp. Detta innebar att penningmängden expanderade kraftigt. Dessutom blev finanspoli-

expansiv till följd transfereringar till f d Östtyskland tiken mera av och stora satsningar offentliga investeringar i infrastruktur. Detta föranledde den tyska centralbanken att föra en restriktiv penningpolitik med höjda räntor för att förhindra ökad inflation. De flesta andra länder i Västeuropa blev då i sin tur tvungna att höja sina räntor för att försvara växelkursema mot D-marken. Räntehöjning-

förvärrade problemen i många länder med växande arbetslösarna het, budgetunderskott och stor offentlig skuldbörda. I mitten av 1992 uppstod stora spekulativa kapitalflöden. En rad olika länder inom och utanför ERM-systemet tvingades att låta valutorna flyta, bland dem Finland och Sverige. Inom ERM-systemet vidgades bandbreddema från 2,25 procent till 15 procent.

Generella slutsatser

En lärdom av systemet med guldmyntfot är att regler om undantag från de grundläggande normerna bör vara enkla och tydliga. Dessutom bör de omständigheter som föranleder undantag från de

° Nederländerna har dock en bilateral överenskommelse med Tyskland om att bibehålla det tidigare smala bandet.

-

penningpolitiska reglerna vara ett resultat av faktorer som ligger utanför statsmaktens kontroll. Denna lärdom är relevant

när man diskuterar t ex inflationsmål för en självständig centralbank och under vilka omständigheter som dessa mål kan frångås.

Både Bretton Woods-systemet och ERM-systemet sökte förena viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet med nominell stabilitet stabila priser och växelkurser. Det visade sig i båda fallen att dessa mål var svåra att förena. I valet mellan att föra en politik i det nationella intresset och en politik som överensstämde med respektive lands roll i det internationella monetära systemet prioriterade både USA och Tyskland sina nationella intressen. I båda växelkurssystemen försökte man införa ett mått av flexibilitet genom möjligheterna att justera växelkursema under vissa omständigheter. Det tycks vara svårt att kombinera denna flexibilitet med trovärdighet för växelkursema. Svårighetema tycks ha ökat i takt med att de internationella kapitalrörelsema blivit friare och av allt större omfattning. De internationella kapitalströmmama har ökat dramatiskt. Omsättningen den globala valutamarknaden var 1995 ungefär 1 500 miljarder dollar per dag, vilket är en fördubbling jämfört med 1989." Ungefär omsättningen härrör från

98 procent av finansiella investeringar och endast 2 procent från handel med varor och tjänster.

Det teoretiskt ideala växelkurssystemet bör, precis som Bretton Woods- och HRM-systemet, förena flexibilitet, dvs möjligheten att anpassa det viktiga relativpris som växelkursen utgör, med pris- och växelkursstabilitet under normala omständigheter. Det är dock numera en vanlig uppfattning bland ekonomer att fasta men justerbara växelkurser inte kan fungera i värld med fria kapitalrörelser,

en och att de enda hållbara alternativen är maximal flexibilitet, dvs flytande växelkurser, eller maximal nominell stabilitet, dvs en monetär union med valuta. De senaste tjugo årens

gemensam erfarenheter tycks i viss mån bekräfta denna uppfattning. I ett globalt perspektiv har utvecklingen gått från system med fasta till system med flytande växelkurser. Över hälften Internationella

av valutafondens medlemsländer har i dag någon form av flytande växelkurser, mot en tredjedel 1982 och en femtedel 1975. Samtidigt har man i Europa strävat mot mer fasta växelkurser, först inom den

" Bank for International Settlements 1996. z Detta hävdas t ex av Eichengreen 1994. Se också underlagsrapporten av McKinnon 1996.

- en

k valutaormen och ERM-systemet och nu med planerna på en s valutaunion.

Den makroekonomiska utvecklingen under olika växelkurssystem

Det är inte säkert att en jämförelse av den makroekonomiska utvecklingen under olika växelkurssystem säger något om systemens effekter i sig. Orsaken är att de yttre stömingama kan ha varit av mycket olika omfattning och att den ekonomiska politiken kan ha skiljt sig under de olika systemen. Det kan ändå möjligt att dra

vara vissa slutsatser från en sådan jämförelse.

I tabell 3.1 återges statistiska data for tre makroekonomiska variabler under guldmyntfoten 1880-1914, under den period då valutorna under Bretton Woods-systemet var konvertibla 1959- 1971, samt under den följande perioden med en blandning av flytande och fasta växelkurser hädanefter kallad blandsystemet för enkelhets skull 1973-1994. Jämförelsen görs for fjorton industriländer: Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna, Norge, Schweiz, Storbritannien, Sverige, Tyskland och USA.

Tabellen visar for länderna som grupp genomsnittet samt ett mått på variationen i varje period för inflation, långa nominella räntor och förändring i BNP per capita. Variationen for länderna som grupp visar hur mycket de genomsnittliga värdena varierar for gruppen som helhet från år till år. Dessutom redovisas i tabellen

variationema mellan länderna i varje period vad gäller genomsnitten

för inflation, ränta och BNP-förändring.

3 Framställningen bygger i huvudsak på underlagsrapportcn av Bordo Jonung 1996.

-

Tabell 3.1: Intlation, ränta och tillväxt i 14 industriländer

Guldmyntfot Bretton Woods Blandsystem

1880-1914 1959-1971 1973-1994

14länder Variation 14länder Variation 14länder Variation

mellan mellan mellan

ländema länderna landema

Inflation Genomsnitt 0,6 3,7 6,6 Variation 1,1 0,8 2,1 mellan åren 3,6 2,0 3,9

Ränta Genomsnitt 3,6 6,1 9,6 Variation 0,4 1,1 2,2 mellan åren 0,3 1,0 2,1

Tillväxt Genomsnitt 1,7 4,1 1,9 Variation 0,4 1,6 0,6 mellan åren 3,3 2,0 2,2

Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna, Norge, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige och USA. Standardavvikelsen för variation mellan årsgenomsnitt. Standardavvikelsen för variation mellan ländergenomsnitt.

Källa: Bordo Jonung 1996.

Inflation. Systemet med guldmyntfot hade den lägsta inflationstakten. Detta gäller också varje enskilt land, vilket framgår

av tabellen." Därefter följer Bretton Woods-systemet och sist kommer blandsystemet. Inflationstaktema var mest lika mellan länderna under Bretton Woods-systemet, något mindre lika under guldmyntfoten och minst lika under blandsystemet. Bretton Woods-systemet uppvisade minst variabilitet i intlationstakt från år till år för

gruppen som helhet. Resultaten är i stort sett vad kan vänta sig med

man ledning av systemens teoretiska egenskaper. Systemen med fasta kurser, dvs guldmyntfoten och Bretton Woods-systemet, bör uppvisa den största stabiliteten i nominella variabler. Dessutom

bör man vänta sig att guldmyntfoten har lägst inflation.

Mer detaljeradeuppgifter finns i underlagsrapporten av Bordo Jonung 1996.

- en

Inflationströghet. Med hjälp en statistisk metod kan man

av undersöka hur lång tid det tar för förändring i inflationstakten att

en klinga Ju högre värde det statistiska måttet har, desto längre tid

av. tar det för inflationen att återgå till den långsiktiga trenden. Värdena är 0,23 för guldmyntfoten, 0,50 för Bretton Woods-systemet och 0,81 för blandsystemet. De två skattningarna är inte

senare statistiskt signifikanta. Detta är också vad man skulle vänta sig. Under guldmyntfoten återgick inflationstakten relativt snabbt till trendvärdet, eftersom prisnivån var förankrad i ett bestämt pris på guld. Anpassningen har skett relativt långsamt under perioden med merendels flytande kurser.

Långa nominella räntor. Guldmyntfoten och Bretton Woodssystemet uppvisar relativt liten variabilitet över tiden för länderna

och relativt liten variation mellan länderna, vilket som grupp stämmer överens med systemens egenskaper i teorin. Nivån de långa nominella räntorna klart lägst under guldmyntfoten, vilket

var också är vad borde sig eftersom inflationstakten då var lägst.

man

Förändring av real BNP per capita. Om man tror att reala utbudsoch efterfrågestömingar marknaderna för varor och tjänster är vanligare än finansiella störningar, bör man som diskuterades i avsnitt 3.1 vänta sig att variationerna i BNP varit minst i blandsystemet, som har ett stort inslag av flytande kurser. Bretton Woodssystemet och blandsystemet uppvisar dock ungefär lika stora variationer mellan olika år. Denna likhet kan bero en relativt aktiv stabiliseringspolitik och hög genomsnittlig tillväxt under Bretton Woods-systemet samt att blandsystemet utsattes för stora reala störningar i samband med oljeprishöjningarna 1973-74 och 1979. Variabiliteten är störst för guldmyntfoten.

Sammanfattningsvis uppvisar systemen med i huvudsak fasta växelkurser guldmyntfoten och Bretton Woods-systemet den största stabiliteten när det gäller nominella variabler inflation och långa nominalräntor. Detta stämmer med teorin. Slutsatsema är mer oklara när det gäller produktionsutvecklingen, där variationerna var störst under guldmyntfoten men ungefär lika stora i de båda andra systemen. En svårighet vid tolkningen är att man inte vet om det är växelkurssystemet förklarar den makroekonomiska utveckling-

som en eller om den beror andra faktorer. Världsekonomin kan ha varit utsatt för olika stora störningar under respektive period. Man kan försöka komma till rätta med detta problem med hjälp av olika

-

statistiska metoder. Sådana studier tyder att stömingama var störst under guldmyntfoten och ungefär lika stora under Bretton Woods-systemet och blandsystemet. Detta tyder att den relativt höga nominella stabiliteten under guldmyntfoten inte beror på mindre förekomst yttre störningar, vilket förstärker intrycket att

av guldmyntfoten verkligen bidrog till nominell stabilitet. Det är dock möjligt att detta uppnåddes till priset av stora svängningar i produktionen.

3.4¶Slutsatser

Framställningen visar att alla valutasystem har sina för- och nackdelar. Med rörliga växelkurser dämpas störningar varu- och faktormarknadema genom automatiska förändringar i växelkursema. Detta innebär att variationema i produktion och sysselsättning tenderar att bli mindre än med fasta växelkurser. Med fasta växelkurser dämpas emellertid störningar i utbud och efterfrågan på penning- och valutamarknadema, vilket innebär att variationema i inflationstakt och nominella räntor tenderar att bli mindre än med rörliga växelkurser.

De historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem visar en grundläggande instabilitet: när ett valutasystems svaga sidor sätts

alltför svåra prov, bryter det samman och ersätts av ett nytt. Ett sådant relativistiskt synsätt kan vara värdefullt att ha när man diskuterar EMU-projektet: bildandet av en monetär union med gemensam valuta behöver inte nödvändigtvis vara ett för all framtid irreversibelt Steg.

Guldmyntfoten under perioden 1880-1914 tycks ha befordrat monetär stabilitet på bekostnad av instabilitet i produktion och sysselsättning. Detta är också vad man borde vänta sig grundval av teoretiska överväganden. Guldmyntfoten var relativt långlivad

internationellt monetärt system. Till detta bidrog sannolikt att som målet för penningpolitiken att upprätthålla det faställda priset

guld i den egna valutan var enkelt och klart. Avvikelser från målet

äventyrade i allmänhet inte penningpolitikens trovärdighet, eftersom de oftast var framtvingade av yttre omständigheter som krig och

- var temporära. Guldmyntfoten ersattes av pappersmyntfot och valutaregleringar under första världskriget därför att de krigförande

5 Se Bordo Jonung 1996 för en utförligare redogörelse och ytterligare referenser.

3 16-0893

- en

länderna snabbt måste öka skatteintäktema. Det försök som gjordes att återupprätta systemet efter kriget misslyckades.

Bretton Woods-systemet konstruerades för att behålla guldmyntfotens starka sida monetär stabilitet och eliminera dess svaga

- sida instabilitet i produktion och sysselsättning. Monetär stabilitet

skulle säkerställas genom att dollarn hade ett fastställt värde i guld och genom att övriga valutor i sin tur hade fastställda kurser mot dollarn. Stabilitet i produktion och sysselsättning skulle uppnås genom en aktiv stabiliseringspolitik i keynesiansk anda och genom möjligheten att ändra de fastställda växelkursema vid "fundamental ojämvikt". Systemet fungerade väl under ett par decennier efter andra världskriget, men bröt i början 1970-talet därför

samman av att nödvändiga justeringar växelkursema inte kom till stånd och

av därför att trovärdigheten i USAs åtagande att lösa dollar till

en fastställd kurs mot guld minskade i takt med att guldreservema blev allt mindre i förhållande till den utestående stocken av dollar.

Det valutasystem som existerat sedan 1973 har inneburit flytande växelkurs mellan de internationellt viktigaste valutorna dollar,

yen, pund och D-mark. Det finns inte längre någon koppling till guld. De flytande växelkursema innebär att reala störningar kan dämpas genom motverkande förändringar i växelkursema. Samtidigt tillåter flytande växelkurser stora och fleråriga svängningar i de reala växelkursema de relativa kostnaderna mellan olika länder

som förefaller större än vad som kan vara motiverat av grundläggande makroekonomiska faktorer.

I Europa valde man efter 1973 väg för att komma till

en annan rätta med Bretton Woods-systemets brister, nämligen att stärka möjligheterna att upprätthålla fasta växelkurser och att justera växelkursema när så var påkallat. Både den k valutaonnen mellan

s 1973 och 1979 och ERM-systemet därefter byggde på att centralbankerna skulle samarbeta för att upprätthålla de fastställda kurserna. Detta visade sig emellertid otillräckligt. ERM-

vara systemets sammanbrott 1992-93 berodde a att växelkursema inte justerades i tillräcklig utsträckning och att centralbankema begränsade sina insatser för att upprätthålla kurserna.

I detta perspektiv kan den monetära unionen ett logiskt

ses som nästa steg för att skapa oåterkalleligt fasta växelkurser. De följande kapitlen 4-10 kommer att systematiskt diskutera olika för- och nackdelar med detta.

4¶Den monetära unionen och

samhällsekonomisk effektivitet

En samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning innebär dels att tillgängliga resurser ärfixllt utnyttjade, dels att sysselsatta resurser används efektivt såväl inom företag och offentliga verksamheter som när det gäller fördelningen mellan olika sektorer. Arbetslöshet är det uppenbara exemplet underutnyttjande av tillgängliga resurser. Att i Sverige producera varor som kan importeras till lägre kostnad eller att läkare grund av höga marginalskatter tar ledigt för att tapetsera väggarna hemma är exempel samhällsekonomiskt felaktig resursanvändning. I detta kapitel koncentreras intresset på den senare aspekten av samhällsekonomisk effektivitet. Frågan är i vilken utsträckning som den monetära unionen kan bidra till att sysselsatta resurser används ett effektivare sätt. Avsikten är att ge en uppfattning om storleksordningen av olika effekter.

I avsnitt 4.1 beräknas vinsterna av de lägre kostnader för ekonomiska transaktioner mellan deltagarländema i den monetära unionen som uppstår till följd av en gemensam valuta. I avsnitt 4.2 analyseras effekterna av en gemensam valuta på handel och investeringar samt pâ räntenivån. I avsnitt 4.3 diskuterar vi effekterna på konkurrensen den inre marknaden. De samhällsekonomiska vinster som kan uppkomma om ett deltagande i den monetära unionen innebär en lägre inflationstakt analyseras i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 diskuteras de intäkter av att ge ut pengar som uppkommer i den monetära unionen. Vi summerar kapitlets slutsatser i avsnitt 4.6.

4.1¶Minskade transaktionskostnader

Det faktum att det i dag inom EU finns fjorton olika valutor ger upphov till kostnader vid ekonomiska transaktioner mellan länd-

68 Den monetära unionen och...

erna Riksbankens och övriga centralbankers redovisning av betalningsbalansen visar i detalj vilka olika transaktioner det är fråga

Grovt sett kan indela dessa i sådana som ingår i bytesom. man balansen, främst handel med varor och tjänster samt räntebetalningar, och sådana som ingår i kapitalbalansen, främst kapitalflöden i samband med direktinvesteringar och finansiella investeringar portfoljinvesteringar. Transaktionskostnaderna utgörs av de tjänster som bankerna tillhandahåller för Valutaväxling och för att hantera valutakursrisker, men också av de extrakostnader som myndigheter och företag själva drabbas av till följd av förekomsten av olika valutor. Det kan t ex röra sig om kostnader för personal med uppgift att minska eller eliminera växelkursrisker.

Dessa transaktionskostnader kommer att reduceras for de länder som deltar i den monetära unionen. Hur stor reduktion det är fråga om för ett visst land beror bl a vilken andel av landets internationella transaktioner som sker med övriga deltagarländer. Utrikeshandelsandelama kan ge viss vägledning härvidlag, även om endast ett par procent av valutahandeln härrör från handel med varor och tjänster se avsnitt 3.3. I Sveriges fall går ungefär 60 procent av exporten till de fjorton övriga EU-ländema Till de åtta länder som

. av många anses vara de troligaste deltagarna när den monetära unionen startar 1999 Belgien, Finland, Frankrike, Irland,

- Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Österrike går ungefär

- 35 procent av den svenska exporten

Resursåtgången i den finansiella sektorn for Valutaväxling och valutakurssäkring i samband med transaktioner mellan EU-valutor kan beräknas på två olika sätt. Det enklaste är att helt enkelt summera sektorns intäkter från Valutaväxling och valutasäkring och anta att intäkterna är lika stora som de samhällsekonomiska kostnadema. Detta låter sig dock inte göras utan vidare, eftersom detaljerade uppgifter om intäktsstrukturen i enskilda företag saknas eller är hemliga. Kommissionen har dock på grundval konfiden-

av

Belgien och Luxemburg har visserligenegnavalutor, menvalutakursen är 1:1 och har varit så i flera decennier. Vid växling mellan belgiska och luxemburgska franc tar bankerna inte betaltgenom att användaolika kurser for köp och försäljning som de gör vid växling mellan andra valutor. Vid en beräkning avhur transaktionskostnadema påverkasavövergångentill dengemensammavalutan kan de belgiska och luxemburgska valutorna betraktas som en och samma valuta. Det totala antalet valutor i EU blir därför fjorton och inte femton. 2 Exportandelama avser 1994 Kommerskollegium, 1995. Utrikeshandelsstatistiken för 1995 och 1996 är osäker grund av nya rutiner for rapportering efter Sveriges EU-inträde. Export- och importandelar är ungefär lika stora."

Den monetära unionen och... 69

tiell information från ett mindre antal banker uppskattat att knappt 5 procent av den finansiella sektorns intäkter i de tolv länder

som var medlemmar av EU fore 1995 EU-12 härrör från valutatransaktioner mellan dessa Banksektorns andel EU-l2:s samlade

av BNP är knappt 6 procent. Av detta följer att ungefär 0,3 procent 5 procent av 6 procent av EU-l2s BNP åtgår för Valutaväxling och valutasäkring i samband med transaktioner mellan länderna.

En alternativ metod är att beräkna bankernas intäkter indirekt på grundval av uppgifter banksektoms totala omsättning

om valutamarknadema för olika slag av transaktioner, uppskattningar av den andel som härrör från kunder i EU-ländema och som avser transaktioner mellan EU-valutor samt uppskattningar kostnaderna

av för banksektoms kunder för valutatransaktioner av olika slag. Häri ingår även kostnader för hantering av sedlar, eurochecker,

resechecker och kreditkort. Kommissionens beräkning for banksektorn i EU-12 visade besparingar på mellan 69 och 110 miljarder kronor om samtliga de dåvarande tolv medlemsländerna skulle bilda en monetär union. Detta motsvarar mellan 0,17 och 0,27 procent av EU-12s BNP. Uppskattningen av BNP-andelen förändras troligen inte nämnvärt om de tre nya EU-medlemmama, Finland, Sverige och Österrike, inkluderas.

De båda beräkningssätten leder till resultat ungefär

som synes av samma storleksordning. Skattningama utgör dock genomsnitt för de tolv länderna. Mindre länder, särskilt Grekland och Portugal, skulle få större vinster eftersom de har stora valutakursrisker. Detta

relativt

kommer till uttryck i stora skillnader mellan köp- och säljkurser, höga administrativa kostnader i banksektorn samt liten användning av den egna valutan i internationella transaktioner. För Frankrike, Italien och Tyskland uppskattades vinsterna till 0,1- 0,2 procent

av BNP, medan de uppskattades till knappt 1 procent för vissa de

av mindre länderna. För Storbritannien är beräkningen svår att göra, eftersom en stor del av valutatransaktionema beror på att andra EUländer använder banker i London för sina valutatransaktioner. En viss del av transaktionerna utgör således export banktjänsterä

av

En överslagsmässig beräkning av de samhällsekonomiska

vinsterna for Sverige lägre transaktionskostnader i den finansiella

av sektorn vid ett deltagande i den monetära unionen ett resultat

ger

3 Commission of the European Communities 1990. Samtliga referenser till kommissionen i detta kapitel avser samma källa. 4 Enligt en nyligen gjord uppskattning avBank for International Settlements1996 beräknas valutamarknaden i London svara för ca 30 procent av den globala valutahandeln och ca 60 procent av valutahandeln inom EU.

70 Den monetära unionen och...

ligger nära kommissionens beräkning för EU-l2. I Sverige som

den finansiella sektorn for ungefär 4,5 procent av BNP. För svarar de fyra största affärsbankema, som tillsammans svarar för mer än 90 procent valutahandeln i Sverige, utgjorde intäkterna från

av valutahandeln högst 6 procent de totala intäkterna 1995.5 Om

av man antar att handeln med EU-valutor har en andel av den totala valutahandeln motsvarar EU-ländemas andel av den svenska

som exporten, blir den andel den finansiella sektorns totala intäkter

av från valutahandeln som härrör från handeln med EU-valutor 3,6 procent 60 procent 6 procent. Transaktionskostnaden för

av handeln med EU-valutor som andel av BNP blir då lika med 0,16 procent 3,6 procent av 4,5 procent. Detta innebär att en monetär union med samtliga EU-länder skulle ge Sverige en årlig vinst i form lägre transaktionskostnader i den finansiella sektorn som för

av närvarande motsvarar 2,7 miljarder kronor 0,16 procent av l 700 miljarder kronor. Om hanteringen av resevaluta, resecheckar, eurocheckar och liknande utgör samma kostnadsandel hos de svenska bankerna som inom EU-12, ska till denna uppskattning läggas ungefär 0,04 procent av BNP eller 0,8 miljarder kronor. Den sammanlagda vinsten lägre transaktionskostnader i banksektorn

av

samtliga EU-länder är med i den monetära unionen skulle för om Sveriges del således bli ungefär 0,2 procent av BNP eller 3,4 miljarder kronor år Detta förutsätter att kostnaderna for

per Valutaväxling och valutakurssäkring i banksektorn ligger kvar på nuvarande nivå Sverige skulle stå utanför den monetära unionen.

om

Om den monetära unionen omfattar endast en del av EU-ländema blir vinsten naturligtvis mindre. Med t ex Beneluxländema, Finland, Frankrike, Irland, Tyskland och Österrike medlemmar jämte

som Sverige blir den årliga vinsten ungefär 0,12 procent av BNP eller 2 miljarder kronor. De redovisade siffrorna utgör troligen en viss överskattning vinsterna i form lägre transaktionskostnader

av av eftersom brittiska pund och amerikanska dollar har en väsentligt större andel valutahandeln än vad som motsvaras av Storbri-

av tanniens och USAs andel av svensk export, som är ca 17 procent.

5 Uppgiften baserar sig årsredovisningarna för 1995 och den då obligatoriska uppgiften om "provisi0ner från den utländska rörelsen". Dessaintäkter inkluderar ävenendel annatän intäkter från valutahandeln. Siffran 6 procent ärgenomsnittet för Handelsbanken, Nordbanken, S-E-Banken och Sparbanken Sverige. ° Wihlborg 1993 kom fram till 0,1 procent av BNP därför att han använde banksektoms andelavsysselsättningen,som är 1,8procent, i stället för andelen av förädlingsvärdet, som är4,5 procent. Dessutom inkluderade han inte kostnaderna för hantering av resevaluta.

Den monetära unionen och... 71

Kommissionen har i sina beräkningar av de vinster som lägre transaktionskostnader innebär även inkluderat bankernas kostnader för betalningsförmedling mellan företag i olika EU-länder samt bankkundernas interna kostnader för valutatransaktioner med EUvalutor. De senare kostnaderna kan innefatta personal med speciell kompetens för att hantera valutarisker och likvidet samt extra personal för inköp, redovisning och kostnadskontroll när flera olika valutor är inblandade. Det förra slaget av kostnader uppskattades till 1 1 miljarder kronor för hela EU-12. Det är dock tveksamt

om man ska inkludera dessa kostnader, eftersom de inte beror förekomsten av olika valutor i sig, utan på att det saknas ett datoriserat system för betalningar över gränserna mellan bankerna i EUländema. Ett sådant systern, kallat TARGET, håller för närvarande på att byggas upp och beräknas kunna tas i bruk 1999. Bankkundemas interna kostnader beräknades uppgå till mellan 30 och 40 miljarder kronor eller mellan 0,10 och 0,12 procent EU-12s

av BNP. Beräkningen grundas fallstudier av endast två företag i vardera Spanien, Storbritannien och Tyskland och är därför högst osäker.

Sammanfattningsvis kan man vänta sig en relativt blygsam

resursbesparing i fråga om transaktionskostnader till följd

av en gemensam valuta. För Sveriges del kan besparingen i den finansiella sektorn uppskattas till 0,2 procent BNP eller för närvarande

ca av 3,4 miljarder kronor år samtliga EU-länder deltar i den

per om monetära unionen och ca 0,12 procent av BNP eller för närvarande 2 miljarder kronor om en mindre grupp nio länder deltar. Till

detta ska läggas resursbesparingar i företagen till följd lägre

av kostnader för valutatransaktioner. Om de storleks-

är av samma

ordning för Sverige som kommissionens uppskattning för EU-

grova I2, rör det som om ytterligare besparingar 0,1 procent BNP

ca av eller 1,7 miljarder kronor om samtliga EU-länder är med i den monetära unionen samt ca 0,05 procent av BNP eller 0,9 miljarder kronor endast de nio angivna länderna är med.

om

Givet antaganden om den framtida ekonomiska tillväxttakten och realräntan kan de årliga bruttovinstema i transaktionskostnader för all framtid adderas till en totalsumma. Med exempelvis

en genomsnittlig årlig tillväxttakt på 2 procent och realränta på 5 procent

en blir nuvärdet av besparingen transaktionskostnader i banksektorn

av för Sveriges del 1 13 miljarder kronor om samtliga EU-länder är med i den monetära unionen och 67 miljarder kronor de nio angivna

om

72 Den monetära unionen och... SOU 1996: l 58

länderna är med.7 Från detta ska dras de engångskostnader som övergången till den gemensamma valutan medför. Dessa är svåra att uppskatta. Enligt en bedömning bör kostnaderna för ändrade datasystem och andra anpassningar i den svenska banksektorn inte uppgå till än sammanlagt 5 miljarder kronor Till detta kom-

mer mer anpassningskostnader utanför banksystemet. Så t ex måste myntautomater och kassaapparater samt bokföringssystem i företag och den offentliga sektorn Dessa kostnader uppgår till

anpassas. ytterligare flera miljarder kronor, men de är med all sannolikhet mindre och av en helt annan storleksordning än summan av de årliga besparingarna i kostnader för valutatransaktioner i företagen samt för Valutaväxling och valutasäkring i banksektorn.

Det måste understrykas att de uppskattade kostnadsminskningarna inte utan vidare är liktydiga med samhällsekonomiska vinster. För att så ska fallet måste de resurser som friställs i

vara banksektorn och inom företag och myndigheter sysselsättas annat sätt. Det är värdet av resursernas bidrag till produktionen av varor och tjänster i alternativa sysselsättningar som utgör den samhällsekonomiska vinsten.

4.2¶Valutakursfluktuationer och effekter på

utrikeshandel, direktinvesteringar samt

räntenivå

Det är en vanlig uppfattning att fluktuationer i nominella valutakurser och den osäkerhet som detta skapar har stora negativa effekter utrikeshandel, investeringar och räntor. Det faktum att fasta valutakurser varit dominerande i det internationella monetära systemet sedan mer än hundra år kan ses som ett uttryck för denna uppfattning. Sammanbrotten för de olika systemen med fasta växelkurser guldmyntfoten, Bretton Woods-systemet och ERM-

systemet- har inte hindrat försök att konstruera nya system. Ett av huvudargumenten för den monetära unionen är att absolut fasta valutakurser kommer att öka vinsterna av fri rörlighet för varor,

7 Uppskattningama är mycket känsliga för de antagandensom görs. Med lägre tillväxttakt och högre realränta blir besparingen mindre. Med exempelvis en tillväxttakt på 1procent och 5 procentsrealränta blir nuvärdetav besparingarna i de två alternativen 85 respektive 50 miljarder kronor. 3 Skriftligt anförande av Pehr Wissén, vice VD i Handelsbanken, vid Svenska Bankföreningens seminarium den ll april 1966.

Den monetära unionen 00h... 73

tjänster, personer och kapital inom EU. I kommissionens utvärdering av den monetära unionen sägs t ex :

"Kompletteringen av den inre marknaden med en gemensam valuta kommer att fullända prismekanismens allokeringsfunktion. Utan en fullständig genomlysning av marknaden

och samma pris överallt för konkurrensutsatta och

varor

tjänster, som bara en gemensam valuta ge, kan den inre mark-

naden inte förväntas alla sina vinster statiska

ge - som

dynamiska. Med en gemensam marknad och valuta kan

gemenskapens ekonomi med säkerhet förväntas utveckla sin

underliggande ekonomiska potential ytterligare.

I detta avsnitt granskas argumenten och de empiriska beläggen för att kortvariga fluktuationer i nominella valutakurser från dag till dag, vecka till vecka och månad till månad påverkar handel, investeringar och räntor. Först diskuteras vad valutakursfluktuationerna beror på. Därefter diskuteras och redovisas några de

av teoretiska och empiriska beläggen för effekterna valutakurs-

av fluktuationer pâ handel, direktinvesteringar och räntenivå.

Orsaker till valutakursfluktuationer

Som närmare diskuteras i kapitel 5 kan anta att de kortsiktiga

man fluktuationema i nominella valutakurser bestäms förväntningar

av om makroekonomiska faktorer och ekonomisk politik, utbud och

av efterfrågan valuta från exportörer, importörer och investerare

samt i viss utsträckning av spekulation utan stöd i underliggande

ekonomiska faktorer. Eftersom det oavbrutet kommer nyheter

om den ekonomiska och politiska utvecklingen i världen, ändras

runt om förväntningarna ständigt. Detta kan leda till stora och snabba förändringar i valutakursema. Till detta bidrar också att den efterfrågan och det utbud på valuta som härrör från utrikeshandeln inte är ett jämnt flöde utan varierar kraftigt över tiden.

Graden av växelkursvariabilitet beror också vilka restriktioner som läggs växelkursen. Som en illustration av detta visas i diagram 4.1 den nominella valutakursen mellan å sidan D-mark

ena och å andra sidan holländska gulden, franska franc och amerikanska dollar under perioden 1987-95. Under perioden har växelkursen mellan D-mark och holländska guiden tillâtits att fluktuera inom ett

9 Commission of European Communities 1990.

74 Den monetära unionen och...

band i 2,25 procent runt fastställd kurs inom ramen för ERM-

en systemet. Kursen mellan D-mark och franska franc har också varit fastställd inom för ERM-systemet, bandbredden

ramen men ändrades den 2 augusti 1993 från i 2,25 procent till i 15 procent.

blev variationema under vissa perioder betydligt större Som synes efter denna ändring. Även under den tid då kurserna för franc och gulden hade bandbredd var variationema i franckursen

samma betydligt större. Detta kan reflektera att den holländska centralbanken var mer interventionistisk än den franska men också att den hade större trovärdighet för sin politik. Kursen mellan tyska mark och amerikanska dollar har varit flytande under hela perioden. Det framgår klart att variationema har varit störst i den flytande växelkursen.

Diagram 4.1: Nominella växelkurser mot D-marken

1987 1989 1959 1990 1991 1991 1993 1994 1995 1996

- - - Nederländskaguiden

e Franskafranc

Amerlranskadollar

Kommentar: En rörelse uppåt i diagrammet innebär en depreciering av valutan Källa: BIS

Den empiriska forskningen visar tämligen entydigt att den högre variabiliteten i de nominella växelkursema vid flytande kurser inte är förknippad med att olika makroekonomiska variabler som konsumtion, produktion, penningmängd och priser är mer variabla vid flytande kurser. Det finns därför skäl att tro att växelkurssystemet i sig påverkar omfattningen av kortvariga växelkursñuktuationer. Det är t tänkbart att flytande växelkurser ger

ex utrymme för destabiliserande spekulation som leder till förändringar i växelkursema utan grund i underliggande makroekonomiska faktorer. Detta skulle i så fall bidra till ökad växelkursosäkerhet,

i sin tur kan medföra samhällsekonomiska kostnader av olika som

Den monetära unionen och... 75

slag. Det är vidare möjligt att fasta växelkurser kan verka stabiliserande därför att de får förväntningarna hos ett mycket stort antal olika aktörer att konvergera runt det riktmärke som de faställda kurserna kan utgöra.

Om flytande växelkurser i sig upphov till ökad osäkerhet i

ger ekonomin, t till följd destabiliserande spekulation, och denna

ex av osäkerhet upphov till samhällsekonomiska kostnader,

i sin tur ger kan detta vara ett starkt argument för monetär union. Detta förutsätter dock att växelkursvariabiliteten gentemot utanförstående valutor inte ökar när växelkursema mellan länderna i den monetära unionen låses, så att den totala växelkursosäkerheten blir större än tidigare. Det skulle kunna ske om valutaspekulationen flyttas till de återstående valutorna, så att dessa därför kommer att fluktuera avse-

än tidigare. Det finns dock knappast någon stark grund for värt mera att tro att så blir fallet, även om kunskaperna om dessa mekanismer är mycket små.

Om variabiliteten valutamarknaden i stället huvudsakligen beror förändringar i grundläggande makroekonomiska faktorer som påverkar förväntningarna om de framtida kurserna, leder en monetär union inte nödvändigtvis till mindre total osäkerhet i ekonomin. Den osäkerhet den monetära unionen undanröjer

som valutamarknaden genom att låsa växelkursema mellan deltagarländerna kan komma att dyka andra håll i ekonomin. Om

upp det t uppstår osäkerhet finanspolitiken, kan detta i system

ex om med flytande växelkurser visa sig dels som växelkursfluktuationer och högre räntenivå i den finansiella delen av ekonomin, dels som minskad konsumtion och efterfrågan arbetskraft i den reala delen

ekonomin. I en monetär union kan samma osäkerhet om av finanspolitiken komma att koncentreras till den reala delen av ekonomin och därför leda till större samhällsekonomiska kostnader. Det är svårt att bedöma hur sannolik denna möjlighet är.

Effekter på utrikeshandeln

Det är vanlig uppfattning att den osäkerhet som valutakursfluk-

en tuationer skapar minskar volymen utrikeshandeln. Vid export och import förflyter en viss tid mellan avtal och betalning. Om svenska exportörer och importörer får betalt respektive betalar i utländsk valuta skapas osäkerhet om priserna i kronor, eftersom de avgörs av

° Denna möjlighet påpekades tidigt av Milton Friedman 1953.

76 Den monetära unionen och...

V

vilka valutakurser gäller betalningsdagen. Denna osäkerhet

som gör att potentiella exportörer i valet mellan att sälja samma vara på exportmarknaden eller hemmamarknaden kan komma att välja det

eftersom de då slipper osäkerheten om priset i kronor. Av senare,

skäl kan potentiella importörer, som har att välja mellan samma likvärdiga utländska och svenska varor med samma pris i kronor vid avtalstillfållet, komma att välja att köpa i Sverige och inte i utlandet.

Det går inte att undkomma problemet genom att exportörer och importörer får betalt respektive får betala i kronor. Detta flyttar över osäkerheten om priset till de utländska kunderna respektive leverantörerna. Eftersom dessa har att välja mellan ett osäkert pris i sin valuta de köper respektive säljer till svenska företag

egen om av å sidan och ett säkert pris om de väljer inhemska leverantörer

ena respektive kunder å den andra, kan de komma att välja det senare alternativet.

Ovanstående resonemang utgår från den osäkerhet som uppstår därför att viss tid förflyter mellan avtal och betalning. Ett liknande

kan föras när förutsätter att säljare och köpare först resonemang man fattar beslut om i vilket land produkten ska säljas eller köpas och sedan träffar avtal. En svensk exportör som väljer att sätta sitt pris i utländsk valuta kommer att finna att den sålda kvantiteten blir stabil, medan intäkten i kronor varierar med växelkursen. En exportör som väljer att prissätta i kronor kommer däremot att finna att den försålda kvantiteten varierar med växelkursen medan priset i kronor är stabilt. I båda fallen kommer de totala försäljningsintäkterna att variera med växelkursema. Också den osäkerhet som detta innebär kan verka dämpande utrikeshandeln."

Valutakursosäkerhet till följd kortvariga fluktuationer kan i

av betydande utsträckning reduceras till en viss kostnad genom utnyttjande av t ex terminsmarknaden för valuta. Svenska exportörer kan sälja utländsk valuta till ett i förväg fastställt pris för leverans den dag då de får betalning från de utländska kunderna. Svenska importörer kan gardera sig motsvarande sätt genom att köpa utländsk valuta för framtida leverans till ett i förväg fastställt pris. På så sätt kan exportörer och importörer skaffa sig full säkerhet om priset i svenska kronor åtminstone upp till ett år i förväg. Om betalning ska ske längre fram i tiden finns det andra och i regel

" Det går dock att konstruera exempel där utrikeshandeln ställeti bör öka till följd av större växelkursosäkerhet därför att vinsten i genomsnitt blir större när växelkursen varierar än när denär stabil. såfall motverkar denna lönsamhetseffektI den negativa effekten viljan att exportera av den osäkerhet som växelkursvariationema skapar. Se underlagsrapporten av Friberg Vredin 1996.

Den monetära unionen och... 77

dyrare metoder för att köpa sig fri från valutakursosäkerhet. Så kan t ex en svensk exportör som väntar betalning i dollar om fem år ta upp ett lån i dollar till ett belopp som med ränta är lika stort på betalningsdagen. Det upplånade beloppet växlas omgående till svenska kronor, och exportintäkten i utländsk valuta används för att betala lånet inklusive ränta på förfallodagen. Oavsett om exportörerna och importörema väljer att gardera sig mot valutakursosäkerhet eller inte, visar exemplet att växelkursosäkerhet utgör en kostnad som tenderar att minska utrikeshandeln och dess samhällsekonomiska vinster.

För företag som regelbundet exporterar eller importerar varor och tjänster är problemet med valutakursosäkerhet i allmänhet mycket mer komplicerat än vad föregående resonemang kan ge intryck av. Företagen är sällan enbart exportörer eller importörer. Oftast exporterar de i många olika valutor, samtidigt som de importerar i många olika och inte nödvändigtvis samma valutor. Stora företag har ofta specialister anställda enbart for att hantera sina valutakursrisker och valutaflöden. För mindre företag är detta dock knappast ekonomiskt försvarbart.

Det finns en stor mängd empiriska undersökningar av sambandet mellan graden av valutakursfluktuationer och volymen utrikeshandeln. Den något förvånande, men ganska entydiga slutsatsen är att utrikeshandeln förefaller påverkas mycket litet eller inte alls av valutakursfluktuationer. Slutsatsen måste ganska säker,

anses som eftersom de olika undersökningarna använder olika mått på valutakursosäkerhet samt har gjorts för olika länder och ländergmpper, olika perioder, olika valutakurssystem och med varierande antaganden om hur snabbt effekterna uppkommer.

Av naturliga skäl finns det inte några undersökningar som gäller en övergång från system med flytande eller fasta valutakurser mellan olika valutor till en monetär union med endast en gemensam valuta. Det är möjligt att en sådan övergång innebär en kvalitativt annorlunda och större förändring än de undersöks i de nämnda

som studierna, och att den monetära unionen därför kommer att leda till ökad handel inom unionen. Jeffrey Frankel och Andrew Rose antar

i sin underlagsrapport till utredningen utan närmare motivering att

handeln mellan Sverige och övriga länder inom den monetära

z Dettaärslutsatseni forskningsöversiktema av IMF 1984 respektive Edison Melvin 1990.

78 Den monetära unionen och... SOU 1996: 158

unionen på sikt kan komma att öka kraftigt. Det är dock svårt att tro att enbart övergången till gemensam valuta kan ha särskilt

en stora effekter.

Effekter på internationella investeringar

När det gäller de eventuella effekterna valutakursfluktuationer

av investeringarna i Sverige samt investeringarna i utlandet av svenska företag och hushåll bör man skilja mellan portföljinvesteringar, dvs investeringar i värdepapper av olika slag utan att det

kontroll i enskilda företag, och direktinvesteringar, dvs ger investeringar i ny produktionskapacitet eller i existerande företag i vilka investeraren utövar ett ägarinflytande.

Syftet med internationellt diversifierade portföljinvesteringar är att få bättre avkastning och riskspridning än vad en portfölj med tillgångar enbart i det egna landet kan ge. Eftersom en viss andel av företagens insatsvaror och hushållens konsumtion består av importerade varor, kan man teoretiska grunder visa att förmögenhetsportföljema i regel bör innehålla en viss andel utländska tillgångar. Härigenom kommer förändringar i relativa kostnader och

prisnivåer att motverkas av förändringar i förmögenhetsportföljen.

Ett svenskt företag som importerar insatsvaror från Storbritannien och har finansiella tillgångar i detta land, bör vänta sig att effekterna på vinsten högre importpriser till följd av en depreciering av

av kronan gentemot pundet motverkas av att priset i kronor dess brittiska tillgångar också går upp. Det faktum att de nominella valutakursema kort sikt fluktuerar ett slumpmässigt sätt gör dock att värdet av utländska tillgångar omräknat till svenska kronor är behäftat med osäkerhet inte gäller svenska tillgångar. Om

en som svenska portfölj investerare strävar efter att undvika sådana risker, kommer de att välja en större andel svenska tillgångar i sina portföljer än vad de annars skulle ha. Den osäkerhet som orsakas av kortsiktiga fluktuationer i de nominella växelkursema kan således

ge upphov till en snedvridning av portföljinvesteringarna och därför

till samhällsekonomiska kostnader. Det är dock svårt att säga om dessa kostnader är betydande. i

3 Frankel Rose1996. De hänvisar till empirisk studie av utrikeshandels-

en volymens beroendeav geografisk närhet och andrafaktorer inom EU av Wei 1996 men sägersamtidigt att själva avskaffandet av växelkursosäkerhet inte kan väntas öka handeln särskilt mycket.

Den monetära unionen och... 79

Direktinvesteringar, antingen i ny eller befintlig produktionskapacitet, görs i regel med lång tidshorisont. De påverkas sannolikt inte nämnvärt av kortvariga förändringar i de nominella valutakursema. Däremot kan långvariga förändringar i reala valutakurser de relativa produktionskostnadema mellan olika länder spela roll.

De samband som kan finnas mellan osäkerhet om de reala valutakursema och direktinvesteringama i utlandet är i praktiken ganska komplicerade. Detta framgår av ett enkelt exempel. Anta att Scania överväger att starta produktion av lastbilar i USA för försäljning i USA, Kanada och Mexico. Enligt planerna kommer en stor del komponenterna att importeras från Sverige, Tyskland,

av Storbritannien och flera andra länder. Det står då klart att lönsamheten investeringen påverkas de relativa priserna och kost-

av av naderna i många olika länder, som i sin tur a påverkas av förändringar i nominella växelkurser. Investeringsbeslutet kompliceras ytterligare om man också tar hänsyn till Scanias potentiella konkurrenter på den nordamerikanska marknaden och hur de påverkas av priser och kostnader i olika länder.

Generellt ökad osäkerhet inte bara osäkerhet om växelkurs-

förändringar behöver inte nödvändigtvis leda till minskade

investeringar. Den teoretiska forskningen visar att investeringarna i vissa fall kan öka. Det skulle kunna bli fallet om variationema i de faktorer som styr investeringarna leder till att vinsterna i genomsnitt över en längre period blir högre vilket inte kan uteslutas och

- företagen är benägna att ta risker. Resultaten av den empiriska forskningen om effekterna allmän osäkerhet investerings-

av volymen är heller inte entydiga. En nyligen genomförd studie för tillverkningsindustrin i USA finner att en ökning med 10 procent i måttet för osäkerhet leder till en minskning av investeringarna med 1,4 procent. Studier av hur just valutakursosäkerhet påverkar investeringarna är tyvärr fåtaliga. Ett par studier visar på negativa effekter för USA respektive Europa, ett par studier små och statistiskt säkerställda effekter för USA, samt ytterligare en studie för USA på positiva effekter.

Slutsatsen blir att direktinvesteringar liksom utrikeshandel

- -

troligen påverkas mycket litet av kortvariga valutakursfluktuationer.

Det bör dock understrykas att denna slutsats troligen inte gäller när det är fråga om mera långvariga svängningar i de nominella och

4 Leahy Whited 1995. 5 Goldberg 1993, Bell Campa 1991, Wihlborg 1993, Goldbcrg Kolstad 1994 respektive Campa Goldberg 1995.

80 Den monetära unionen och...

därmed i de reala växelkursema. Sådana kan ha stora och negativa effekter på utrikeshandel, direktinvesteringar samt produktion och sysselsättning i den konkurrensutsatta sektorn.

Ett exempel långvariga och stora variationer i växelkursema är apprecieringen den amerikanska dollarn med ca femtio procent

av mot ett genomsnitt av utländska valutor 1980-85, vilket skapade mycket stora problem för den amerikanska industrin. Ett annat exempel är de stora och fleråriga svängningarna i kronans reala växelkurs sedan 1975. Kronan kan sägas ha varit övervärderad från 1975 och fram till 1981 trots tre mindre devalveringar 1976 och 1977, undervärderad i några år efter devalveringama 1981 och 1982

sammanlagt tjugofem procent, övervärderad åren kring 1990 efter flera år av höga löneökningar och undervärderad 1993-95 efter deprecieringen i november 1992. De samhällsekonomiska kostnaderna sådan utveckling kan stora. När valutan är

av en vara övervärderad slås industrikapacitet och arbetskraft ut som kan klara sig vid en mer normal real växelkurs. När valutan är undervärderad kan företag och branscher med dåliga konkurrensforutsättningar expandera och hindra expansion i företag och branscher med bättre förutsättningar sikt. Med en mera stabil real växelkurs hade den ekonomiska utvecklingen i Sverige under de senaste tjugo åren troligen blivit bättre.

Effekter på räntenivån

En annan kanal genom vilken valutakursosäkerhet kan påverka

omfattningen investeringarna i Sverige är via räntenivån.

av Svenska nominella räntor kan i princip ses som summan av tre komponenter: 1 motsvarande utländska räntor; 2 den väntade förändringen deprecieringen av den nominella växelkursen under perioden vilken lång sikt bestäms av skillnaden i inflationstakt mellan Sverige och landet i fråga; samt 3 en riskpremie för oväntade växelkursförändringar som i sin tur på lång sikt beror på risken för oväntade variationer i inflationstakten i förhållande till utlandet.

Enligt resonemanget ovan är de förväntade reala räntorna nominella räntor minus förväntad inflation bestämda av motsvarande utländska räntor plus en riskpremie för oväntade växelkursändringar. Det är framför allt dessa förväntade realräntor som har betydelse för sparande och investeringar, inte de nominella räntorna. Huruvida investerare som finansierar sig i Sverige får

Den monetära unionen och... 81

högre förväntade realräntor än vad som är fallet utomlands beror med andra 0rd storleken riskpremien. De riskpremier som uppskattats i ett stort antal empiriska studier med olika metoder samt för olika länder, tidsperioder och valutakurssystem är emellertid i regel små. De uppskattningar som gjorts för Sverige visar också relativt små riskpremier; de tycks vara mindre än 0,5 procentenheter. Det finns dock pågående diskussion om dessa studier

en verkligen lyckats fånga riskpremiema ett rättvisande sätt.

Resonemanget innebär att de förväntade realräntoma i

ovan Sverige varit endast obetydligt högre än i t ex Tyskland. Däremot har de realiserade realräntoma de nominella räntorna minus den faktiska inñationstakten varit betydligt högre än i Tyskland och V andra länder de senaste åren. Detta beror på att den faktiska inflationstakten i Sverige varit lägre än den förväntade. Detta bör dock vara ett övergående fenomen. Om inflationstakten är stabil en längre tid kan man vänta sig att den förväntade inflationstakten så småningom anpassar sig till den faktiska. Diagram 4.2 visar att den realiserade realräntan i Sverige på 5-åriga statsobligationer legat mellan 7 och 8 procent de senaste två åren och varit nästan dubbelt så hög som motsvarande ränta i Tyskland.

Diagram 4.2: Den faktiska realräntan den nominella räntan minus den faktiska inñationstakten i Sverige och Tyskland

1991 1992 1993 1994 1995 1996

- - -- - -Tyskland

Sverige

Källor: Riksbanken femåriga statsobligationer; IMF, International Financial Statistics KPI

Slutsatsen av resonemanget är att effekterna den svenska förväntade realräntan av övergång till en gemensam valuta bör vara

en

6 Se översikten av Hodrick 1987. 7 Blix 1996, Dillén 1996 och Sellin 1996.

82 Den monetära unionen och...

små eftersom riskpremien troligen är liten. Investeringsvolymen bör därför inte påverkas mer än marginellt. Det är dock möjligt att de höga realiserade realräntoma de senaste åren kan ha haft en dämpande effekt investeringarna genom att de har påverkat företagsvinstema i negativ riktning. Denna effekt bör dock vara temporär och försvinna när den förväntade inflationstakten väl har anpassat sig till den faktiska.

4.3¶Konkurrenseffekter

Ett vanligt argument för den monetära unionen, som a framgår av det tidigare citatet från kommissionens utvärdering den monetära

av unionen, är att en gemensam valuta underlättar prisjämförelser mellan olika länder och därför bidrar till att stärka konkurrensen den inre marknaden. Även argumentet är riktigt är det svårt att

om tro att denna effekt skulle ha någon större betydelse. Den helt övervägande delen av försäljning och inköp över gränserna görs

av företag. För dessa borde kostnaderna för att räkna priser till

om samma valuta vara obetydliga. Den huvudsakliga kostnaden vid prisjämförelser är säkerligen inte omräkningen till

en gemensam valuta, utan införskaffandet av information om priserna i sig. Detta visas t ex av att priserna identiskt lika kapitalvaror, med identisk service och identiska garantier, kan skilja sig avsevärt mellan butikerna i samma stad, eller av att en given varukorg kan skilja sig i pris med ungefär 20 procent mellan tvâ livsmedelshallar ligger

som

vägg i vägg.

Det är också tänkbart att större möjligheter till jämförelser mellan länderna kan medföra samhällsekonomiska kostnader. Vilken blir t ex effekten lönebildningen när det blir uppenbart att

mera skillnaderna i lön är stora mellan olika länder för arbetskraft med ungefär samma arbetsuppgifter Man kan tänka sig att de k

s avundsjukeffekter som ofta anses driva löneutvecklingen inom länder kan komma att förstärkas av liknande effekter EU-nivå. Pissarides påtalar i sin underlagsrapport till utredningen risken för att löntagarna i låglöneländer grundval jämförelser med

av höglöneländer ska lyckas genomdriva så stora löneökningar att detta kommer att skapa arbetslöshet.

s Dagens Nyheter 1996. 9 Set ex Oswald 1979. 2° Pissarides 1996.

Den monetära unionen och... 83

Ett helt annat argument för att gemensam valuta skulle vara en konkurrensbefrämjande är att det med olika valutor finns en risk för förändringar växelkursema kan utlösa protektionistiska åtatt av gärder urholkar den inre marknaden. Tanken är att sådana som förändringar konkurrensläget kan uppkomma att de länder som av upplever sig ha övervärderad valuta kan frestas att införa en handelshinder olika slag. Argumentet har funnits med i av diskussionerna ett reformerat valutakurssamarbete för länderna om utanför den monetära unionen, ett s k ERM Vissa länder, a Frankrike, att ett sådant samarbete ska vara obligatoriskt för anser de utanförstående länderna för att risken för s k konkurrensdeprecieringar ska reduceras. Slutsatsema är emellertid inte självklara. Resonemanget kan ovan nämligen vändas till sin motsats. Med en gemensam valuta kan störningar drabbat ett enskilt land inte längre motverkas genom som anpassning den nominella valutakursen. När anpassningen i en av stället koncentreras till den reala delen av ekonomin, kommer den sannolikt att bli utdragen och medföra större samhällsekomer nomiska kostnader, t i form arbetslöshet vid recessionsex av en störning kapitel 8. Detta kan göra att länder som drabbas av en

se

negativ störning sig tvingade att skydda sin konkurrensutsatta ser sektor att tillgripa olika åtgärder för att begränsa sin import genom och främja sin export. 2 Trots invändningen ändå att stabila kostnadsovan menar relationer mellan EU-ländema kan minska risken för att den inre

marknaden protektionistiska åtgärder. Med nationella

ska hotas av valutor blir med all sannolikhet penningpolitiken och finanspolitiken mindre samordnade än vad fallet är med gemensam valuta och en centralbank. Detta kommer förr eller senare att leda till förändringar de nominella växelkursema. De hastiga och ibland stora av förskjutningar relativa kostnader detta innebär riskerar att av som utlösa åtgärder på det nationella planet som undenninerar den inre marknaden. Erfarenheterna från det globala regelsystemet för utrikeshandeln, GATT, visar att denna risk inte kan negligeras. Systemet är utsatt för ständig erosion, eftersom samspelet mellan en politik och ekonomi i de enskilda länderna har en stark tendens att protektionism och subventioner som snedvrider generera ny nya konkurrensen mellan länderna. En sådan tendens finns säkerligen också inom EU och den kan komma att förstärkas om kostnadsrelationema mellan länderna är instabila.

Genberg1989.

84 Den monetära unionen och...

Det finns ytterligare en aspekt frågan om den monetära unionen kan leda till ökad eller minskad protektionism, nämligen vilka effekterna kan bli EUs handelsförbindelser med omvärlden. Den gemensamma valutan och samordnade penningpolitiken kommer att ge EU-ländema ett samfällt intresse när det gäller valutans ställning i världsekonomin. Det intresset EUgemensamma ger ländema större förhandlingsstyrka än tidigare. EU-ländema kommer sannolikt att utnyttja detta gentemot de andra stormakterna i världsekonomin, USA och Japan. Tidigare har USA haft ett dominerande inflytande bland de k G-7 länderna. Med EUs ökade styrka s kan följa en ökad risk för konflikter och därmed för ökad protektionism i olika former mot länder utanför EU.

4.4¶Effekter inflationstakt

av lägre

Vi diskuterar i kapitel 6 det kan svårare att upprätthålla låg om vara inflation ifall Sverige står utanför den monetära unionen än ifall vi deltar. Det kan därför vara av intresse att diskutera storleken på de samhällsekonomiska vinster som en lägre inflationstakt kan medföra se också avsnitt 3.1 för principiell genomgång. en Den empiriska forskningen de samhällsekonomiska kostom naderna av inflation finner i allmänhet att de är relativt små vid att en måttlig inflationstakt under 10 procent. Den amerikanske ekonomen Martin Feldstein har emellertid nyligen gjort en beräkning för USA de samhällsekonomiska vinsterna att sänka av av inflationstakten från 4 till 2 procent resultatet att relativt som ger en liten förändring kan ha betydande effekter även vid måttlig en inflationstakt. Skillnaden mellan Feldsteins beräkning och tidigare beräkningar är att denne i högre grad beaktar de snedvridande

effekter resursanvändningen ett nominalistiskt skattesystem

som dvs ett system som baserar beskattningen nominella inkomster utan hänsyn till inflationstakten har. Feldstein studerar fyra olika effekter lägre inflation: 1 på av hushållens sparande och konsumtion över tiden; 2 fördelningen mellan bostadskonsumtion och konsumtion; 3 på fördelannan ningen mellan inflationsskatt och andra skatter; samt 4 de samhällsekonomiska kostnaderna till följd statsskuldsräntoma. av

22 Set ex Fischer 1981. 23 Feldstein 1996.

Den monetära unionen och... 85

1 Beskattningen kapitalinkomster och kapitalvinster för

av hushållen grundar sig i USA liksom i Sverige nominella inkomster. Härigenom kan inflation komma att snedvrida hushållens sparande. Ju högre inflation, desto högre blir den effektiva skatten sparande eftersom även den del av kapitalinkomsten eller kapitalvinsten utgör kompensation

som för inflationen beskattas. En sänkning av inflationstakten minskar därför denna snedvridning i fördelningen mellan konsumtion och sparande och samhällsekonomisk

ger en vinst. En lägre inflation minskar emellertid också skatteintäkt-

Under förutsättning att skatteintäktema måste hållas erna. konstanta för att finansiera en viss nivå de offentliga utgifterna, måste beskattningen öka annat håll. Detta förvärrar andra snedvridningar till följd av skattesystemet, vilket medför samhällsekonomisk kostnad. Vilken av

en effekterna överväger beror ekonomins struktur,

som a skattenivåema i utgångsläget och antaganden om hur de olika aktörerna i ekonomin reagerar förändringar. Feldstein kommer fram till att den positiva effekten av minskade snedvridningar till följd två procentenheters lägre inflation

av överväger och samhällsekonomisk vinst ca 0,9

ger en procent av BNP. 2 Inflation stimulerar vidare bostadskonsumtion i form av egnahem och bostadsrätter eftersom nominella räntor på bostadslån är avdragsgilla. Konsumtionen stimuleras också av att den effektiva beskattningen kapitalinkomster och

av kapitalvinster ökar vid högre inflation ovan, eftersom

se

detta gör sparande mindre attraktivt. En sänkning av inflationstakten minskar därför "överkonsumtionen" boende,

av vilket samhällsekonomisk vinst. Samtidigt ökar skatte-

är en intäktema till följd minskade ränteavdrag hos bostads-

av konsumenterna, vilket tillåter skattesänkningar andra håll

minskar snedvridningama av andra skatter och därmed som

indirekt samhällsekonomisk vinst. Den totala samger en hällsekonomiska vinsten två procentenheters lägre

av inflation detta beräknas av Feldstein till ca 0,2 procent av

av BNP. 3 En sänkning av inflationstakten från fyra till två procent medför lägre kostnader för att hålla pengar som transaktionsmedel lägre "skosulek0stnader" se avsnitt 3.1. Den samhällsekonomiska vinsten av detta är dock enligt Feldstein mycket blygsam, 0,02 procent av BNP. Mot detta ska vägas

86 Den monetära unionen och...

de samhällsekonomiska effekterna av förändringar i beskatt-

ningen. Skatteinkomstema minskar genom att inflations-

skatten sänks samt genom att placeringar i produktiva till-

gångar, vars avkastning beskattas, minskar till förmån för

kontantinnehav. De skatteökningar som ska kompensera för

detta beräknas av Feldstein skapa samhällsekonomiska

kostnader 0,05 procent av BNP. Nettoeffekten av lägre

inflationsskatt är således, enligt Feldstein, en samhällseko-

nomisk kostnad på 0,03 procent BNP.

av 4 Slutligen leder en sänkt inflationstakt till att den effektiva

beskattningen av hushållens ränteinkomster på statspappers-

innehav minskar, vilket måste kompenseras ökad

av

beskattning andra håll med snedvridande effekter.

Med en

skuldkvot 50 procent statsskuld dividerad med BNP

beräknas den samhällsekonomiska kostnaden sänkning

av en

av inflationen till följd detta till 0,1 procent BNP.

av av

Slutresultatet av Feldsteins beräkning är att sänkning infla-

en av tionstakten från 4 till 2 procent i USA skulle leda till årlig

en samhällsekonomisk vinst ungefär 1 procent BNP. F eldstein

av prövar resultatets känslighet för ändringar i olika antaganden och finner att vinsten varierar mellan 0,7 och 1,6 procent BNP.

av

Det finns anledning att vara försiktig med att dra slutsatser från F eldsteins kalkyl, eftersom den endast många och finner

är en av betydligt större vinster låg inflation än vanligtvis är fallet. Vi

av som har ändå valt att redovisa den utförligt ett exempel på att det går

som att finna stöd för betydande samhällsekonomiska vinster

även av små sänkningar av inflationstakten. Detta förutsätter dock ett nominalistiskt skattesystem. I princip går det att konstruera ett realt skattesystem, som endast beskattar kapitalinkomster och kapitalvinster utöver vad som är kompensation för inflationen och

som därför eliminerar huvuddelen vinsterna att sänka inflations-

av av takten. De praktiska svårigheterna med sådana Skatteregler kan dock vara mycket stora. Det är förmodligen förklaringen till att inget industriland har en heltäckande indexering i fråga kapital-

om

inkomstbeskattningen och när det gäller avskrivningar."

2 Feldstein 1996 diskuterar mera i detalj vilka problemen med en real kapitalinkomstbeskattning är.

Den monetära unionen och... 87

4.5¶Seignorageeffekter

De länder blir medlemmar den monetära unionen får växla

som av in sina valutor till den valutan hos ECB. ECBs vinster

gemensamma krediteras varje deltagande land med en andel som bestäms av respektive lands BNP- och befolkningsandelar med samma vikt for båda. För de länder före inträdet haft ungefär samma

som inflationstakt som unionen kommer att ha och samma relation mellan penningmängden och BNP bör seignorageinkomstema bli ungefär desamma avsnitt l. De länder som, grund

som nu se

att betalningssystemet är underutvecklat, har en relativt stor av penningmängd missgynnas. Sverige tillhör dock inte denna kategori.

Det är emellertid också möjligt att deltagarländema i den monetära unionen tillsammans kan få en viss ökning av sina seignorageinkomster. Den gemensamma valutan bör nämligen få mycket större betydelse i världsekonomin än vad de enskilda valutorna sammantagna har i dag for ekonomiska transaktioner och som reservvaluta utanför den monetära unionen. Innehav av euro utanför den monetära unionen kan därför komma att öka och ge ECB större seignorageinkomster. Storleken av dessa är praktiskt taget omöjlig att beräkna eftersom den a beror en mängd mycket svårbedömbara faktorer, som teknisk utveckling inom betalningssystemet, samt i vilken utsträckning som den gemensamma valutan ersätter andra valutor. Kommissionen gjorde ändå ett försök och beräknade att vinsten av den gemensamma valutans ställning som internationell transaktions- och reservvaluta så småningom kommer att uppgå till motsvarande 0,045 procent av EU-ländemas totala BNP. För Sveriges del motsvarar detta knappt 0,8 miljarder kronor per år. Detta är emellertid inte en effektivitetsvinst, utan en omfördelning från andra reservvalutaländer.

4.6¶Slutsatser

Detta kapitel har behandlat vilka samhällsekonomiska effektivitetseffekter som ett deltagande i den monetära unionen kan ge upphov till. De aspekter som belysts gäller kostnader för Valutaväxling och

valutakurssäkring, effekter handel, investeringar och räntor, på-

verkan konkurrensen den inre marknaden samt samhällsekonomiska vinster av en låg inflationstakt. Strävan har varit att försöka ge en uppfattning om storleksordningen effekterna. Det är möjligt att den monetära unionen kan spela en roll när det gäller

88 Den monetära unionen och...

resursanvändningen flera andra sätt, t ex när det gäller ekonomisk tillväxt. Utredningens bedömning är emellertid att kunskapsläget inte tillåter försök till kvantifiering av andra effekter än dem som vi tagit upp. Slutsatsema kan sammanfattas som följer:

1 Kostnaderna för Valutaväxling och valutakurssäkring kommer att reduceras. Inom den finansiella sektorn kan resursbesparingen för Sveriges del uppgå till 0,1 0,2 procent - av BNP årligen. Detta motsvarar för närvarande 1,7 3,4 miljarder kronor. Uppskattningen beror hur många länder som deltar i den monetära unionen. De resursbesparingar som kan göras i företag och inom den offentliga sektorn är svåra att beräkna men torde knappast överstiga besparingarna i den finansiella sektorn. 2 Handel samt reala och finansiella investeringar mellan länderna i den monetära unionen påverkas sannolikt mycket litet att osäkerheten till följd kortvariga växelkursav av variationer försvinner. 3 Beslut om investeringar och sparande fattas fönnodligen i huvudsak grundval förväntade långa reala räntor av nominella räntor minus förväntad inñationstakt. Förväntade långa realräntor i Sverige skiljer sig till skillnad från de realiserade realräntoma nominalräntoma minus faktisk inflation enligt olika beräkningar mycket litet från motsvarande utländska. Ett inträde i den monetära unionen sänker fönnodligen den förväntade realräntenivån något, men effekten är sannolikt liten. På denna punkt finns dock en betydande osäkerhet. 4 Det är möjligt att konkurrensen inom den monetära unionen kan förbättras när priserna uttrycks i valuta, samma men effekten är förmodligen inte särskilt stor. Däremot kan risken för protektionistiska återfall som hotar den inre marknaden

minska om hastiga förskjutningar konkurrensläget inte

av längre kan komma till stånd valutakursrörelser. genom 5 Ett deltagande i den monetära unionen kan medföra att inflationstakten blir lägre än om Sverige står utanför. Det är svårt att uppskatta vinsterna av en mindre sänkning av inflationstakten. Tidigare beräkningar har tytt små effekter. Men det är möjligt att effektivitetsvinstema kan vara betydande om inflation i kombination med ett nominalistiskt skattesystem som inte anpassar skatteskaloma till infla-

Den monetära unionen och... 89 tionen skapar en snedvridning i resurfördelningen mellan konsumtion och investeringar.

5¶Makroekonomiska

störningar och penningpolitiken

Två troliga makroekonomiska konsekvenser av en europeisk monetär union ställs ofta mot varandra. Å sidan kan ett medlem-

ena skap i unionen innebära att målet låg inflation får större

om trovärdighet. Å andra sidan innebär förlusten penningpolitisk

av självständighet minskad stabiliseringspolitisk handlingsfrihet och därmed en risk för större svängningar i produktion och sysselsättning. Trovärdighetsargumentet behandlas utförligt i nästa kapitel. Här koncentreras diskussionen värdet av en självständig penningpolitik för att kunna motverka olika makroekonomiska störningar. Detta innebär att kapitlet inriktar sig tänkbara nackdelar med

en monetär union. Dessa ska vägas mot eventuella fördelar som vi behandlar i andra kapitel.

Avsnitt 5.1 diskuterar varför penningpolitisk självständighet kan vara önskvärd och varför ett deltagande i en monetär union med oåterkalleligt fasta valutakurser inte ger något utrymme för en självständig penningpolitik. Avsnitt 5.2 beskriver effekterna makro-

av ekonomiska störningar för ett enskilt land som Sverige och hur effekterna skiljer sig beroende växelkursen kan ändras eller

om inte. Vilka faktorer som avgör huruvida olika länder/regioner bör bedriva en gemensam penningpolitik, dvs bilda en monetär union, behandlas i avsnitt 5.3. Diskussionen belyser såväl frågan om en monetär union är bra för EU eller snarare vilka länder inom EU

som ur stabiliseringspolitisk synvinkel- är lämpliga medlemmar

som frågan om ett deltagande är bra för Sverige.

Ett vanligt argument mot rörliga valutakurser är att de kan leda till stora kurssvängningar som i sig kan skapa makroekonomiska obalanser. Detta argument för fasta valutakurser och monetär union diskuteras i avsnitt 5.4. I avsnitt 5.5 redovisas slutligen våra slutsatser om de stabiliseringspolitiska aspekterna förlusten

av

penningpolitisk självständighet i en monetär union.

92 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

5.1¶Penningpolitik i en öppen ekonomi

Utgångspunkten för varje diskussion de stabiliseringspolitiska

av aspekterna EUs valutaunion bör vara att en rörlig eller i varje

fall justerbar valutakurs är en nödvändig förutsättning för

penningpolitisk självständighet. Härav följer att det enskilda medlemslandet i monetär union inte har några möjligheter att föra en

en

penningpolitik. Enligt vedertagen teori beror konsekvenserna egen

av detta vilket tidsperspektiv man anlägger. Dessa grundläggande

aspekter diskuteras i detta avsnitt.

Penningpolitiken på lång sikt

I ett enskilt land med rörlig växelkurs bestämmer penningpolitiken den inhemska penningmängden. Den påverkar i sin tur priserna på den inhemska valutan i förhållande till andra länders valutor nominella valutakurser, priserna på arbetskraft nominella löner samt priserna på andra varor och tjänster den allmänna prisnivån. Det finns emellertid inte någon anledning att tro att penningmängdens nivå har någon långsiktig betydelse för relativpriserna mellan olika

och tjänster förhållandet mellan olika priser eller reallönerna varor de nominella lönerna mätta i förhållande till något prisindex. Härav följer att inte heller andra s k reala variabler, som kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, bör påverkas lång sikt. En vanlig utgångspunkt i nationalekonomisk analys är att de reala variablema sedda över längre tid bestäms av företagens produktionsmöjligheter och hushållens värderingar av sin konsumtion. Om Riksbanken fördubblar mängden kronor i ekonomin, utan att några andra förhållanden ändras, bör alla priser mätta i kronor fördubblas. Den allmänna pris- och lönenivån stiger sikt med hundra procent och kronans värde i förhållande till andra valutor

halveras. Men produktion, sysselsättning, produktivitet och reallöner

förblir desamma. Denna förmodade egenskap hos det ekonomiska systemet brukar kallas för principen neutralitet.

om pengars

Enligt tesen om pengars neutralitet leder alltså en ökning av penningmängden i Sverige till en värdeminskning av kronan i

Begreppet förklaras utförligare av t ex Patinkin 1992 och i läroböcker i makroteori, t ex Burda Wyplosz 1993. Se även kapitel där diskuterar risken för att uppgångar i arbetslösheten blir bestående. Om så är fallet kan penningpolitiken få långsiktiga konsekvenser för sysselsättningsnivån.

Makroekonomiska störningar och... 93

förhållande till andra valutor, detta har inte några långsiktiga

men effekter på t ex svenska företags konkurrenskraft i förhållande till utländska företag. Kronans värdeminskning gentemot D-marken motsvaras exakt av höjningen av prisnivån i Sverige jämfört med i Tyskland Under i övrigt oförändrade förhållanden speglar alltså förändringen i växelkursen mellan två länders valutor lång siktvilket i praktiken torde röra sig om fem till tio år skillnaden i

inflationstakt Detta innebär att penningpolitik inriktas att

som den nominella växelkursen ska vara fast inte samtidigt kan användas för att bestämma nationell inflationstakt avviker från

en som omvärldens.

Penningpolitiken på kort sikt

På kort sikt är nominella löner och del räntor trögrörliga, liksom

en nominella priser på många enskilda produkter. Villkoren i löneavtal, lånekontrakt, prislistor och offerter ligger olika skäl ofta fasta för

av en bestämd period framåt. Detta medför att penningpolitikens genomslag valutakurser, vissa räntor och den allmänna prisnivån får kortsiktiga effekter på efterfrågan och utbud på marknaderna för varor och tjänster, arbetskraft och kapital. När Riksbanken sänker sin nominella styrränta och ökar penningmängden, faller också de korta realräntoma och stimulerar investeringar och konsumtion.

De

långa räntorna kan däremot inte påverkas på samma sätt utan bestäms de finansiella marknadernas förväntningar vilka

av om korta räntor kommer att gälla i framtiden. Lägre korta räntor

som innebär vidare att kronkursen faller. Det leder till att svenska

varor blir billigare i förhållande till andra länders och att exporten ökar. Hur varaktiga dessa effekter är beror hur snabbt löner och priser

ändras vid förändringar i penningpolitiken. Normalt räknar med

man att det tar minst ett par år för löner och priser att sig. På kort

anpassa sikt inom loppet av något eller ett år kan därför penning-

par politiken ha betydande effekter produktion och sysselsättning.

Därmed blir penningpolitisk självständighet central i ett stabili-

seringspolitiskt perspektiv.

2Detta brukar kallas för köpkraftsparitet. 3Enligt Franke Rose 1995 halveras avvikelser från köpkrañsparitet på ungefär fyra år.

De förväntade framtida korträntoma beror i sin tur förväntningar om den framtida penningpolitiken.

Makroekonomiska och... SOU 1996:150

94 störningar

Vid ett deltagande i monetär union med oåterkalleligen fasta

en valutakurser kommer räntan finansiella tillgångar i olika länder

densamma, förutsatt att tillgångarna är lika i andra avseatt vara

löptid, likviditet och kreditrisk. Ränteskillnader kommer enden som snabbt utjämnas arbitrageverksamhet på de finansiella

att genom marknaderna. Om ränteläget högre i Sverige, skulle kapital

vore

i Tyskland och placeras i Sverige, till dess den ökade lånas upp efterfrågan på kredit i Tyskland och det ökade utbudet i Sverige

eliminerat ränteskillnaden.

rörlig växelkurs vilket gäller i dag mellan kronan och

Med en - D-marken kan emellertid ränteskillnader uppkomma. Hur stora

dessa beror på vilka växelkursförändringar förväntas i

är som framtiden. Räntan svensk obligation kan vara högre än på en

en tysk, kronans värde i förhållande till D-marken förväntas sjunka.

om En placering i Tyskland till 5 procents årlig ränta samma för-

ger väntade avkastning placering i Sverige till 8 procents ränta,

som en

kronans värde väntas falla med 3 procent under året. om

Så länge valutakursen är rörlig kan sålunda penningpolitiken i ett land påverka den inhemska räntan. Sverige kan ha en lägre ränta än omvärlden Riksbanken för sådan politik att kronan förväntas

om en

stiga i värde och vice versa. Den penningpolitiska självständigheten

kan alltså användas till att bestämma viss önskvärd räntenivå,

en förutsatt är beredd att acceptera de valutakursförändringar

att man

detta innebär. Något enkelt tumregelmässigt samband mellan som ränta och valutakurs finns emellertid inte, eftersom dagens kurser beror på förväntningar framtida valutakurser och framtida

om

penningpolitik. En expansiv penningpolitik i Sverige, dvs sänkta korträntor, leder

till minskad efterfrågan svenska värdepapper och ett omedelbart fall i kronkursen, under förutsättning att förväntningarna om framtida växelkurser inte pâverkas. En sänkning räntan i Sverige

av under den i Tyskland kräver att valutamarknaden väntar sig en framtida appreciering kronan så att placerare i svenska värdepapper

av

detta sätt kompenseras för den lägre räntan. Följaktligen måste

svensk räntesänkning leda till ett så stort omedelbart kursfall en kronan att den så småningom väntas stiga i värde igen Men om penningpolitiken leder till ändrade förväntningar om den framtida växelkursen blir de omedelbara effekterna på kronkursen svåra att

bedöma.

5En bradiskussion dennamekanismåterfinns i tex Krugman Obstfeld 1994.

av

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 95

Hur bestäms då valutakursförväntningar I ekonomisk analys utgår man numera i regel från att förväntningarna grundas på all tillgänglig information om ekonomins funktionssätt och politikens utformning. Man bör enligt diskussionen penningpolitikens om långsiktiga effekter vänta sig att kronans långsiktiga värde ovan bestäms hur förhållandet mellan utbud och efterfrågan kronor av utvecklas i framtiden. En rimlig förväntan är att kronan kommer att falla i värde om penningpolitiken väntas bli expansiv framöver. mer Detta leder till minskad efterfrågan på svenska obligationer och en svensk valuta redan i dag och följaktligen till omedelbar en

depreciering av kronan. Det faktum att förväntningar framtida valutakursförändringar

om påverkar efterfrågan på valutor och valutakurser redan i dag, innebär att det kortsiktiga penningpolitiska handlingsutrymmet påverkas av den långsiktiga penningpolitiken. Om ett antal länders centralbanker bestämmer sig för att hålla valutakursema fasta tidigare inom - som Bretton Woods-systemet och ERM måste deras ekonomiska politik stämma överens med detta mål på kort såväl lång sikt. som Ett system med "fasta, justerbara" valutakurser dock, till men ger skillnad från en monetär union, viss begränsad självständighet för penningpolitiken. Eftersom det råder osäkerhet den exakta om tidpunkten för och storleken på justeringama, kan penningpolitiska

åtgärder kortsiktigt påverka räntor och valutakursförväntningar,

även om valutakursema temporärt hålls fasta.

Sammanfattningsvis medför en rörlig valutakurs långsiktig

penningpolitisk självständighet så till vida att det enskilda landet kan bestämma nationell inflationstakt. Denna saknar emellertid en egen

betydelse för kapacitetsutnyttjande och sysselsättning över längre

perioder. En rörlig eller potentiellt rörlig valutakurs tillåter - -

emellertid den inhemska penningpolitiken att spela stabiliserings-

en politisk roll. Eftersom löner och priser är trögrörliga har penningpolitiken på kort sikt betydande effekter sysselsättning och produktion. Kapitalets internationella rörlighet innebär dock att penningpolitiken inte kan bestämma mål för valutakursen och räntenivån som är oberoende varandra eller kortsiktiga mål av utan

sammanhang med de långsiktiga strävandenaf

6 Att rånteskillnaden mellan Sverige och omvärlden exakt motsvaras av den förväntade valutakursförändringen förutsätter att svenska och utländska placerare inte kräver någon riskpremie när de placerar i tillgång med valutarisk. Den en empiriska forskningen tyder att riskpremier förekommer, kunskapen men om deras storlek och bestämningsfaktorer är så liten att bortser från dem se ovan också avsnitt 4.2.

Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

5.2¶Valutapolitik och effekter av makroekonomiska

störningar

Anledningen till vill kunna vidta penningpolitiska åtgärder att man önskan att motverka de störningar ekonomin kan är en om som drabbas Det är ett centralt ekonomisk-politiskt mål att stabilisera av. centrala makroekonomiska variabler konsumtion, investeringar, som

BNP, sysselsättning Vilken penningpolitik är önskvärd

osv. som beror emellertid på vilken typ störning drabbar ekonomin. av som

Effekter av olika störningar

Den ovanligt djupa svenska lågkonjunkturen under 1991-1993 utgör

ett skolexempel värdet penningpolitisk självständighet. Låg-

av konjunkturen utmärktes dramatisk uppgång i sparandet och ett av en kraftigt fall i efterfrågan totalt i storleksordningen 10 procent av BNP. När efterfrågan i Sverige sjönk i förhållande till efterfrågan i omvärlden, behövde priset svenska och tjänster sänkas i varor förhållande till utländska produktion och sysselsättning skulle om kunna stabiliseras det krävdes real depreciering. Eftersom m a o en penningpolitiken i andra länder inriktad låg inflation måste var relativprisförändringen komma till stånd antingen genom nominella prissänkningar i Sverige, dvs deflation, eller genom en värdeminskning depreciering kronan i förhållande till utländska av

valutor. I sådant läge avgör penningpolitikens inriktning hur

ett

anpassningsprocessen kommer att gå till.

När aktiviteten i Sverige går ner, minskar behovet av pengar som används i utbytet och tjänster. Detta skapar tendenser till av varor räntesänkningar så att det blir mindre dyrt att hålla pengar i stället för räntebärande värdepapper och till ett fall i priset på kronor i förhållande till andra valutor, dvs depreciering av växelkursen. en Om Riksbanken vill hålla räntan och valutakursen konstant, blir den minska utbudet Så småningom kommer då tvungen att av pengar. priser och löner i Sverige att öka långsammare eller kanske rent av sjunka. Men det finns anledning tro att sådan deflationsatt en blir utdragen och att kostnaderna i form av arbetslöshet blir process höga. Alternativet till denna politik är att Riksbanken sänker räntan. Detta är möjligt så länge vi inte är med i monetär union. För att en

Makroekonomiska störningar och... 97

räntesänkning i Sverige ska vara förenlig med jämvikt de en finansiella marknaderna måste kronan depreciera. Om priserna på svenska och utländska produkter är oförändrade i respektive valuta, leder depreciering kronan till att svenska produkter blir

en av billigare i förhållande till utländska och svenska producenter vinner marknadsandelar. Anpassar Riksbanken räntan och valutakursen på detta sätt, lindras effekterna minskad efterfrågan i Sverige och

av fallet i produktion och sysselsättning blir mindre än annars.

Man kan således se deprecieringen av kronan 1992-93 som en

logisk penningpolitisk reaktion den svenska lågkonjunkturen.

Deprecieringen skedde visserligen efter det att spekulation mot kronan tvingade Riksbanken att överge den fasta växelkursen se vidare kapitel 12. Det torde dock i dag vara en allmänt accepterad uppfattning att krisen hade blivit ännu djupare om Riksbanken hållit fast vid den fasta kronkursen, eftersom minskningen av inhemsk efterfrågan blev större än vad de flesta hade förutsett. Det viktiga budskapet är att förändringar i valutakursen kan vara befogade ur stabiliseringspolitisk synvinkel även om de ibland framtvingas av "marknadema".

Ett annat exempel hur växelkursförändringar kan behövas för att stabilisera ekonomin är Tyskland i början av 1990-talet. Den höjda aktiviteten i den tyska ekonomin efter återföreningen kunde ha varit förenlig med en fast D-markkurs om inflationen tillåtits stiga i Tyskland. Detta stred emellertid mot den tyska penningpolitikens grundläggande prioriteringar. I övriga Europa var man å sin sida inte beredd att genom en deflation för att den nödvändiga relativprisökningen på tyska produkter skulle komma till stånd. Därför blev en appreciering av D-marken nödvändig. Ett apprecieringstryck på D-marken hade dessutom redan byggts upp under 1980-talet. Inflationen var då stadigt högre i andra ERM-länder än i Tyskland, vilket urholkade de förras konkurrenskrafU Valutakrisema 1992 93 framstod således som logiska mot bakgrund av

utvecklingen av de fundamentala makroekonomiska förhållandena.

Denna nödvändigtvis kortfattade diskussion av erfarenheterna

- i Sverige och Tyskland i början av l990-talet visar att valutakursens egenskaper som "stabilisator" ibland kommer väl till pass. På grund av att nominella löner och priser är trögrörliga påverkar penningpolitiken genom sina effekter på ränta och valutakurs efterfrågan och produktion i den reala delen av ekonomin. Omvänt gäller att hög anpassningsförmåga hos nominella löner och priser minskar värdet

7SeFroot Rogoff 1991 liksom diskussionen i avsnitt 12.2nedan.

4 16-0893

98 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

av penningpolitisk flexibilitet. Om Sverige blir del av en europeisk monetär union, kommer störningar av en sådan art som inträffade i början av 1990-talet att behöva hanteras förändringar

genom av nominella priser och löner i stället för förändringar

genom av valutakursema. Hur stora kostnader förlusten av penningpolitisk självständighet medför beror därför i vilken grad intern anpassningsförmâga kan kompensera för det förlorade penning-

politiska handlingsutrymmet. Denna fråga behandlas utförligare i kapitlen 7 och

.

På kort sikt råder alltså inte den tudelning mellan reala och monetära fenomen som enligt tesen om pengars neutralitet gäller på lång sikt. Utformningen av penning- och valutapolitiken har central betydelse för produktion och sysselsättning. Olika former

av priströgheter gör att valutakursen blir en kanal mellan de finansiella och reala marknaderna. När det sker störningar på varumarknadema, utlöses reaktioner på de finansiella marknaderna kan leda till

som

stabiliserande valutakursanpassningar.

Men den kanal mellan varumarknadema och de finansiella marknaderna som växelkursen utgör är inte enbart godo. Om det

av inträffar en störning de finansiella marknaderna, kommer

en rörlig valutakurs att sprida denna till den reala ekonomin. Så

t ex

kan förändringar i efterfrågan på svenska eller obligationer

pengar leda till förändringar i kronkursen som verkar destabiliserande på vår produktion och sysselsättning. Om efterfrågan på ökar i

pengar Sverige, tenderar det att höja räntenivån och appreciera kronan. Det gör svenska varor relativt sett dyrare. Följden blir minskande produktion och sysselsättning. När det sker sådan störning de

en finansiella marknaderna, är det bra penningpolitiken stänger

om av valutakurskanalen som blir fallet i en monetär union så att

- effekterna inte sprids till den reala sektorn. Om målet är att sta-

bilisera svängningarna i produktion och sysselsättning, är alltså

en rörlig valutakurs att föredra vid k reala störningar, dvs störningar

s

marknaderna för och tjänster, medan fast valutakurs eller

varor en gemensam valuta är att föredra vid störningar på de finansiella marknaderna. Huruvida det i allmänhet är bättre valutakursen är

om fast eller rörlig går inte att avgöra teoretiska grunder. Det beror

på vilka störningar som är störst betydelse.

av

Makroekonomiska störningar och... 99

Förekomsten av störningar

Värdet flexibilitet i penningpolitiken beror enligt resonemangen

av ovan vilka störningar en ekonomi utsätts för. Ju vanligare och större stömingama på de finansiella marknaderna är, desto mindre önskvärt är det med rörlig valutakurs och penningpolitisk självständighet. De grundläggande störningar som ligger bakom förändringar i sysselsättning, inflation och valutakurser är många gånger svåra att observera direkt och den makroekonomiska utvecklingen kan ofta tolkas fiera olika sätt. Därför vet vi inte med säkerhet om reala störningar är vanligare än finansiella.

Under det senaste decenniet har det bedrivits mycket empirisk forskning kring konjunkturfluktuationers orsaker. Man har då vanligtvis i linje med tesen om pengars neutralitet definierat

- finansiella störningar som sådana som har långsiktiga effekter enbart på nominella variabler t ex penningmängden och den allmänna prisnivån. Flera studier pekar på att finansiella störningar i allmänhet inte är särskilt betydelsefulla för svängningar i produktionen däremot för inflationen

men

Likväl Förekommer såväl finansiella reala störningar i

som ekonomin. Därför skulle i princip en fast växelkurs kunna vara att föredra i vissa lägen och en rörlig i andra. Detta kan ses som ett argument för en styrd växelkurs en s k "managed f1oat", dvs.för att den penningpolitiska självständigheten ska användas till att låta växelkursen reagera på olika sätt beroende vilken störning det är fråga om.

Man kan rikta två invändningar mot de resonemang som förts ovan. Den första är att möjligheterna att stabilisera kortsiktiga

fluktuationer i sysselsättning och produktion är begränsade i prak-

tiken. Sådan finjustering av politiken försvåras av de stora problemen med att förutsäga den makroekonomiska utvecklingen och av att det tar tid att fatta beslut. Vidare tar det tid för politiken att verka och doseringen är osäker. Penningpolitiken kan därför endast användas för att motverka stora makroekonomiska störningar. Värdet av att stå utanför en monetär union skulle i så fall inte ligga så mycket i friheten att göra små förändringar av politiken på kort sikt utan mer i den försäkring mot extremt negativa förlopp som

självständigheten erbjuder. Vilka störningar som normalt drabbar

x Svenska studier redovisas i underlagsrapporten av Jansson1996. 9Att frågan om medlemskap i den monetära unionen skasessom ett försäkringsproblem understryks underlagsrapporteni av Mélitz 1996.

100 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

ekonomin blir därmed mindre viktigt, eftersom försäkringen har sitt värde främst i samband med onormala störningar. Den andra invändningen mot är att de resonemangen ovan konkreta exempel stora störningar brukar användas för att som exemplifiera behovet av en rörlig valutakurs ofta är förknippade med den ekonomiska politiken. Så t ex bidrog de stora devalveringama i Sverige 1981/82 och otillräckigt restriktiv senare en finanspolitik till den kraftiga överhettningen under andra hälften av l980-talet.° Man skulle kunna hävda att ett deltagande i den monetära unonen bör minska risken för att penning- och finanspolitiken ska generera sådana störningar och att behovet av penningpolitisk självständighet därmed automatiskt blir mindre. Samtidigt kan man peka andra typer störningar också av som förorsakatsav den ekonomiska politiken förmodligen är men som helt oberoende av valutasystemet. Dit hör efterfrågeeffektema av systemreformer som 1985 års kreditavreglering också

som

medverkade till det sena 1980-talets överhettning och 1991 års skattereform som bidrog till att efterfrågefallet 1991-92 blev så

kraftigt."

Sammanfattningsvis blir vår slutsats att det finns ett stort stabiliseringspolitiskt värde i penningpolitisk självständighet som

gör det möjligt att genom ränte- och växelkursförändringar kom-

pensera för bristfällig anpassning nominella priser och löner när av ekonomin utsätts för stora reala störningar. Sådana uppkommer från tid till annan. Vår bedömning är därför att förlusten penningav politisk självständighet utgör betydande kostnad för ett svenskt en deltagande i den monetära unionen.

5.3 Hur ser lämpliga valutaområden ut

Diskussionen ovan har ett principiellt plan behandlat för- och

nackdelar med penningpolitisk självständighet för ett enskilt land.

Vid en helhetsbedömning av den monetära unionen och ett svenskt deltagande gäller det att göra en mer exakt värdering de stabiliav seringspolitiska konsekvenserna av att just EU-ländema eller en mindre grupp av dem övergår till en gemensam valuta. Detta avsnitt behandlar såväl ekonomisk-teoretiska empiriska aspekter på som detta.

° Set ex Jonung 1991. " SeAgell, Englund Södersten 1995.

Makroekonomiska störningar och... 101

Teorin för optimala valutaområden

Diskussionen om huruvida EU eller del EU utgör ett lämpligt

en av valutaområde grundas ofta på teorin om s k optimala valutaområden. Den formulerades for första gången i en inflytelserik artikel av den kanadensiske ekonomen Robert A. Mundell som tog upp frågan om vilka villkor som avgör om två eller flera länder bör ha valuta. Teorin optimala valutaområden spelar

en gemensam om en så betydelsefull roll i debatten om den monetära unionen att det är motiverat att göra en detaljerad genomgång Mundells

av resonemang.

Mundell presenterade det allmänt accepterade argument för penningpolitisk självständighet som diskuterats ovan: om vissa reala störningar inte kan mötas med valutakursförändringar, kan kostnaderna i fomi av arbetslöshet och/eller inflation bli höga. Men Mundells huvudbudskap var närmast ett motargument. Alla störningar kan inte motverkas genom justeringar av nationella valutakurser. En del störningar för vissa regioner eller

är gemensamma branscher i olika länder. Om det t ex inträffar någon störning på den internationella marknaden for skogsprodukter, drabbar detta kanske de nordligaste regionerna i Skandinavien och Nordamerika på ett likartat sätt och leder till obalanser inom, och inte bara mellan, länder. Om argumentet att valutakursförändringar behövs för att möta störningar ska tas på allvar, innebär det logiskt sett enligt Mundell, att olika regioner inom ett land också bör ha olika valutor. Med region avses här ett område inom vilket rörligheten av produktionsfaktorema arbete och kapital är hög. Rörligheten antas däremot vara låg mellan regioner. Mundell tog direkt frågan

upp om huruvida den gemensamma europeiska marknaden uppvisade, eller kunde förväntas uppvisa, en så pass hög intern faktorrörlighet att den utgör ett optimalt valutaområde. Detta sålunda tvistefråga

var en redan i början av 1960-talet.

Mundell menade att vi teoretiska grunder inte kan hävda att de optimala valutaområdena i världsekonomin utgörs av ett stort antal små regioner. Han framförde flera argument mot en balkanisering av det internationella monetära systemet. För det första skulle den effektivitet i betalningssystemet skapas roll

som genom pengars som resursbesparande bytesmedel minska om antalet valutaområden blev stort. För det andra skulle enskilda spekulanter kunna ha ett stort inflytande valutakurser mellan små valutaområden. För det tredje

Z Mundell 1961.

102 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

kunde det grundläggande antagandet om nominell lönestelhet inte förväntas äga giltighet oberoende storleken på valutaområdena.

av Om arbetstagarnas köpkraft i ett land kraftigt påverkas av valutakursfluktuationer därför att en stor del av konsumtionen består importerade är det troligt att nominallönema

av varor

till dessa. Detta talar för att små utrikeshandelsberoende anpassas ekonomier kommer att föredra en fast valutakurs i förhållande till sina handelspartners. Mundell betonade också att gränserna för de valutaomrâden som existerar oftast sammanfaller med nationsgräns-

och att ett land sannolikt inte kommer att ge upp sin penningema politiska självständighet och än mindre dela sig i olika valutaområden såvida inte den politiska integrationen respektive desintegrationen gått mycket långt.

Slutsatsema från teorin om optimala valutaomrâden tycks vara att två eller flera länder utgör ett optimalt valutaområde om något av följande villkor är uppfyllt:

Länderna drabbas av gemensamma symmetriska störningar. -

Om störningar inte leder till att relativpriset mellan de varor som

länderna producerar den reala växelkursen behöver ändras, bortfaller behovet av förändringar i valutakursen som "stabili-

sator". Stömingama kan i stället mötas genom en omläggning av

den gemensamma penningpolitiken. Så t ex kan en mer expansiv

penningpolitik leda till såväl lägre räntor som en depreciering av

valutans växelkurs vid en recessionsstöming

den gemensamma

drabbar hela valutaområdet. Man bör dock notera att även

som

störningar som är gemensamma för flera länder t ex en

-

oljeprishöjning eller ökad efterfrågan skogsprodukter kan ha

-

olika efekter olika länders konkurrenskraft, beroende på

skillnader i ekonomiemas struktur graden av oljeberoende, skogsindustrins andel av produktion och sysselsättning osv. Den politiska integrationen mellan länderna är stor. Existerande

-

valutaomrâden dvs nationer regioner som har

tycks bestå av

gemensamma stabiliseringspolitiska mål. Detta minskar risken

för att politiken i en del av valutaunionen ska utformas på ett

sådant sätt att den leder till behov av stora förändringar av

relativprisema. En långtgående politisk integration kan också göra det möjligt att bygga upp transfereringssystem mellan länderna så att inkomstöverföringar mellan dessa kan verka stabiliserande vid landspecijika asymmetriska störningar.

3 Liknande argument har också framförts av Ronald McKinnon 1963.

Makroekonomiska störningar och... 103

Den nominella löne- och prisrörligheten är hög. Även stör- - om

ningar leder till behov av relativprisförändringar, kan valuta-

kursförändringar vara överflödiga om den nominella anpass-

ningsförmågan i länderna är stor. Vid t recession i ett

ex en

enskilt land, kan detta förbättra sitt relativa kostnadsläge och

sänka sina priser i förhållande till omvärlden om nominallönema

relativt sett sänks t ex genom lägre nominallönestegringar än

utomlands. - Handeln mellan länderna och produktionsfaktorernas rörlighet

är stor. Om länderna är så integrerade att de utgör enhetlig

en

region i ekonomisk mening, är fördelarna ett gemensamt

av

betalningsmedel större än behovet av anpassning via valuta-

kursjusteringar. Ju mer omfattande handelsutbytet är, desto

mindre relativprisförändringar krävs fönnodligen för att rätta till

makroekonomiska obalanser mellan länderna och desto lättare

blir det därför att åstadkomma dessa förändringar

genom av

enbart nominella priser och löner. Om recession leder till

en som

arbetslöshet i ett land kan mötas med arbetskraftsutvandring till

det andra landet, underlättas också anpassningen. På motsvarande

sätt kan en överhettning med brist på arbetskraft i ett land

motverkas genom invandring.

I princip skulle det räcka med att ett dessa villkor är uppfyllt. De

av är alltså tillräckliga vart och ett för sig. I praktiken kommer dock sannolikt inget enskilt villkor uppfyllt i tillräckligt hög grad.

att vara Man måste därför väga samman dem när man tar ställning till

om en grupp länder bör bilda en valutaunion. Villkoren är förmodligen inte heller oberoende varandra: sannolikheten för att tvâ länder

av som är ekonomiskt och/eller politiskt väl integrerade ska drabbas

av likartade störningar är stor.

Ovanstående lista kan kompletteras med ett argument inte

som fanns med i Mundells ursprungliga analys brukar

men som numera inkluderas. I regioner där produktionen är spridd på många olika, men jämstora branscher, dvs där produktionen är starkt diversifierad, kan stömingama i ekonomin förmodligen i större utsträckning hanteras utan pris- och valutakursjusteringar än i mindre väl diversifierade regioner. Med diversiñerad struktur kan

en man

nämligen vänta sig att tendenser till produktionsminskningar i vissa

sektorer motverkas ökningar i andra sektorer, så att effekten

av

104 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

ekonomin helhet blir begränsad. Två starkt diversifierade

som ekonomier skulle därför kunna utgöra ett optimalt valutaområde.

Empirisk forskning

Två problem begränsar tillämpbarheten teorin för optimala

av valutområden EU-ländemas planer om en monetär union. För det första teorin ingen vägledning hur lika stömingama bör vara,

ger om hur flexibla nominella löner och priser bör för att en grupp

vara osv länder ska kunna utgöra ett optimalt valutaomrâde. För det

anses andra har inte teorin preciserats på ett sådant sätt att empiriska undersökningar ovanstående kriterier kan göras på ett entydigt

av sätt. Kriterierna är alltså inte särskilt operationella. En rad

ovan empiriska förhållanden har anförts som "test" på hur väl verkligheten stämmer med teorins villkor, kopplingen mellan teori och

men empiri liksom mellan de olika empiriska studierna har oftast

- varit Icke desto mindre ska vi försöka sammanfatta vad vi tror

svag.

EU som ett optimalt valutaområde. oss veta om

Politisk integration. Den framtida graden av politisk integration mellan EU-ländema beror på hur EMU-planema förverkligas se kapitel 9. Det hittillsvarande samarbetet inom EU har knappast varit så långtgående att man kan tala om ett optimalt valutaomrâde i ekonomisk mening. Graden fmanspolitisk samordning kan dock

av väntas öka mellan de länder som deltar i valutaunionen. Visst samordningsbehov kan uppstå som en automatisk konsekvens av den gemensamma penningpolitiken se kapitel 7, men behovet kan också drivas fram önskan att motverka de negativa stabili-

av en seringspolitiska effekterna av penningpolitisk samordning. Existerande valutaområden utmärks av en hög grad av ñnanspolitisk samordning, eftersom deras gränser nästan undantagslöst sammanfaller med nationsgränser. Inom existerande nationer sker också betydande inkomstomfördelningar från regioner med goda konjunkturer till regioner med dåliga sådana, eftersom såväl skatte-

betalningar som transfereringsutgiñer i en enskild region i hög grad

är cykliska. Det finns goda skäl att anta att de mellanstatliga transfereringama inom en europeisk monetär union kommer att vara mycket små, mindre än mellan t ex staterna i USA. Detta är ett

4 Argumentet framfördes ursprungligen av Kenen 1969 men ifrågasätts i underlagsrapporten av Frankel Rose 1996.

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 105

argument för att EU kommer att mindre lämpligt

vara som valutaområde än USA.

Rörlighet i produktionsfaktorer och priser. Arbetskraftens rörlighet mellan EU-ländema är låg. De nominella pris- och lönestelhetema är i allmänhet betydande. Dessa förhållanden talar mot att hela EU eller ens en mindre grupp av EU-länder skulle ett optimalt

vara valutaområde. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 8.5.

Produktionsstrukturer. Sannolikheten för att två länder ska drabbas av likartade störningar borde vara beroende av hur lika deras produktionsstrukturer Mått på graden likhet mellan ekonomins

av struktur i olika länder talar för att Sverige uppvisar betydande likheter med en del potentiella deltagare i europeisk monetär

en union. Men likheten med dessa länder är knappast större än med utanförstående länder, som t ex USA.

Produktionsstrukturema i Europa förefaller diversi-

vara mer fierade än i USA, men det finns också skillnader mellan länderna. Strukturema i Tyskland och Frankrike är enligt vissa mått

mer diversifrerade än i Sverige, Norge, Portugal och Grekland.

Som ovan framhölls har diversifrering setts ett argument för att länder är

som mindre känsliga för störningar och att de då skulle kunna bilda

en valutaunion även produktionens sammansättning skiljer sig åt.

om Det är emellertid mycket svårt att dra några bestämda slutsatser

om vilka länder skulle kunna tänkas utgöra lämpliga valutaområden

som utifrån en analys produktionsstrukturema i olika EU-länder.

av

Generellt har det varit svårt att påvisa att likheter i produktionstrukturer motsvaras hög grad synkronisering

av en av av konjunkturrörelsema nedan. En möjlig tolkning detta är att

se av

förskjutningar i efterfrågan från vissa varutyper till andra eller produktivitetsförändringar som bara drabbar vissa sektorer inte är någon viktig källa till Iandspecifika asymmetriska störningar, utan att dessa framför allt beror på k aggregerade störningar

s som drabbar hela ekonomier som allmän uppgång sparandet eller

en av

allmänna lönestegeringar utöver produktivitetstillväxten.

5 I undcrlagsrapporten Mélitz 1996 hävdas att den lägre graden "ñskal

av av federalism" i Europa kompenseras av att den oñbntliga sektorn är större i EUländemaän i USA och att budgetunderskott i störreutsträckning kan fungera

som "automatiska stabilisatorer". Maastrichtfördraget lägger dock restriktioner den stabiliseringspolitiska roll som finanspolitiken kan spela. Den stabilitetspakt

som planeras kan innebära ytterligare begränsningar se vidare avsnitt 7.2. "i Assarsson Olsson 1993, Alexius 1994, Hansson 8:.Sjöholm 1996.

106 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

Störningar. På år har ett stort antal studier gjorts av i vilken

senare omfattning EU-ländema utsätts för likartade störningar. Ibland undersöker detta genom att helt enkelt mäta graden av

man samvariation i makroekonomiska variabler BNP eller industri-

som produktion. Samvariationen är emellertid ett resultat dels av själva störningama, dels av de mekanismer genom vilka stömingama påverkar de inhemska ekonomiema. Till sådana mekanismer hör förhållanden som redan har berört: produktionsstrukturer, rörlig-

heten hos priser och produktionsfaktorer, politikens utformning osv.

För att urskilja de underliggande störningama, som ofta inte är direkt observerbara, måste använda sig av s k ekonometriska

man modeller. Dessa baseras dels vad man på teoretiska grunder tror är god beskrivning ekonomin, dels historiska data över den

en av tidigare utvecklingen. Tekniken är i stora delar densamma som när

försöker göra modellbaserade prognoser för den framtida man makroekonomiska utvecklingen.

I sin underlagsrapport till denna utredning har Per Jansson a uppskattat hur stor andel av de årliga fluktuationema i BNP i elva EU-länder som kan hänföras till gemensamma symmetriska störningar respektive till landspeciñka asymmetriska stömingar. Resultatet redovisas i tabell 5.1 nedan. Bland de elva länderna har enligt denna studie gemensamma störningar störst betydelse för Frankrike och minst betydelse för Finland, där i stället de landspecifika stömingama dominerar. Det senare gäller också för Sverige men även för Irland, Storbritannien och Danmark.

Det är inte så förvånande att den gemensamma komponenten är stor i Frankrike och Tyskland, eftersom dessa länder står för en stor del produktionen i de elva undersökta EU-

av den gemensamma ländema. Att den gemensamma komponenten är så betydelsefull även i de små ekonomiema Belgien, Nederländerna och Österrike är mer anmärkningsvärt.

Jansson1996.

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 107 Tabell 5.1: Olika störningars relativa bidrag till BNP-lluktuationerna procentuell andel av "total störning"

Källa: Jansson1996.

I tabell 5.2 redovisas sambandet mellan stömingama i tillverkningsindustrin i olika länder. Stömingamas samvariation mellan två

länder mäts här med hjälp den k korrelationskoeficienten.

av s Denna kan variera mellan och +1. Ett värde +1 betyder perfekt samvariation, medan värdet innebär att produktionshöjande störningar i ett land alltid motsvaras störningar minskar

av som produktionen i det andra land jämför med. Tabellen är

som man hämtad från John Hasslers underlagsrapport.

" Hassler1996. i

.

Källa: Hassler 1996.

I Hasslers rapport redovisas samtliga parvisa korrelationskoefficienter för de EU-länder som studeras, men vi har för överskådlighetens skull valt att endast redovisa respektive lands korrelation med Frankrike och Tyskland som är de "hetaste" kandidaterna för

medlemskap i den monetära unionen samt USA. Vi ser att stör-

ningarna i tillverkningsindustrin i EU-ländema överlag samvarierar starkare med industrin i Frankrike och/eller Tyskland än i USA. Detta mönster gäller dock inte Storbritannien och är inte heller särskilt tydligt i Sveriges fall. Alla EU-länder uppvisar starkare korrelation med Frankrike än med Tyskland. Fluktuationema i tillverkningsindustrin i Finland och Italien har enligt denna studie inget samband alls med fluktuationema i Tyskland.

Olika sätt att mäta och jämföra störningar föga förvånande

ger olika resultat. I några avseenden är dock resultaten från olika studier relativt samstämmiga. I Frankrike, och Österrike

Nederländerna

härrör relativt stor del de makroekonomiska tluktuationema

en av

från gemensamma störningar. Betydelsen av landspecifika stör-

ningar är större i Sverige, liksom i Finland, Italien, Grekland,

9 SeHassler 1996, Jansson1996, Mélitz 1996 och Pissarides1996 som alla utgör underlagsrapporter till denna utredning samtUrl 1996.

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 109

Portugal och Norge. För andra länder, som Belgien, Danmark, Irland, Storbritannien, Spanien och märk väl Tyskland, är

- resultaten mindre entydiga.

Utifrån de statistiska studier diskuterats skulle man således

som

benägen att dra slutsatsen att Frankrike, Nederländerna och vara Österrike skulle kunna utgöra ett lämpligt valutaområde. Eventuellt kan även Tyskland, Belgien och Luxemburg räknas till denna kämgrupp, detta är inte lika självklart, eftersom stömingama i

men dessa länder inte tycks ha lika mycket gemensamt som i de tre första länderna. Att Sverige men även Finland och Italien enligt dessa

- studier är ännu mindre lämpliga deltagare i monetär union tycks

en dock klart. Det är intressant att konstatera att dessa slutsatser

vara från studier de historiska stömingsmönstren i stor utsträckning

av tycks överensstämma med valutamarknademas förväntningar om vilka länder kommer att ingå i valutaunionen: ränteskillnadema

som gentemot Tyskland är minst för de länder där gemensamma störningar tycks störst betydelse. Detta skulle kunna tolkas som

vara av att det finns starka förväntningar om att de framtida växelkursema ska låsas.

Det stabiliseringspolitiska perspektiv som anlägger i detta kapitel tycks alltså tala mot att hela EU skulle utgöra ett lämpligt valutaområde och mot ett svenskt medlemskap i den monetära unionen. En viktig invändning mot dessa slutsatser är emellertid att de bygger alltför naiv syn sambandet mellan makro-

på en ekonomiska störningar och ekonomisk politik. Enligt denna syn drabbas ekonomin vissa yttre störningar och de stabiliserings-

av politiska instrumenten används konsekvent för att motverka dessa. Men det finns också mycket som tyder att den ekonomiska politiken i sig kan skapa störningar. En självständig penningpolitik behöver därför inte alltid stabiliserande. Ett exempel som

vara brukar anföras är de tidigare svenska devalveringama, särskilt de som ägde rum 1981-82. Det är en vanlig uppfattning att de blev alltför stora och därför bidrog till den kraftiga överhettningen under 1980-talets hälft." Man kan inte utesluta att den låga

senare samvariation uppmätts mellan störningar i Sverige och andra

som EU-länder i de studier som refererats till viss del kan ha berott just

att vi kunnat föra en från omvärlden avvikande penningpolitik.

z°Se kapitel ll respektive underlagsrapporten av De Grauwe 1996. De relevanta räntornai sammanhangetär sk implicita terminsräntor efter 1999, dvs den "del" av de i dag gällande långa räntorna som gäller denna period. z Set ex uppsatsema i Jonung 1991.

Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

Om så är fallet, innebär ett deltagande i den monetära unionen att denna orsak till landspecifika asymmetriska chocker försvinner. Därmed bör det finnas automatisk tendens till att samvariationen

en i störningar mellan Sverige och övriga deltagarländer ökar i en monetär union. En liknande argumentation kan föras angående finanspolitiken tror att den varit viktig stömingskälla och

om man en att riskerna för sådana störningar minskar vid ett deltagande i valutaunionen.

Invändningama bygger antagandet att stömingama i

ovan ekonomin inte är oberoende av valet av valutapolitisk regim, dvs på att de förhållanden avgör vad är ett optimalt valutaområde

som som kan förändras över tiden. I underlagsrapport till denna utredning

en

skrivits de amerikanska ekonomema Jeffrey Frankel och som av Andrew Rose framhålls ett annat skäl till varför så kan fallet.

vara Frankel och Rose hävdar att två länder handlar med varandra,

mer desto synkroniserade tycks deras makroekonomiska fluk-

mer tuationer bli. Detta innebär att även om Sverige för närvarande inte

lämplig deltagare i valutaunionen, kan eventuellt ökad handel är en mellan Sverige och övriga Europa med tiden innebära att Sverige blir allt passande deltagare. Ett deltagande i valutaunionen

en mer skulle i sig självt kunna skynda på anpassningen om det leder till minskad valutaosäkerhet, detta i sin tur leder till ökad handel

om mellan medlemsländerna, och om den ökande handeln gör störningama i de olika ländernas ekonomier mer synkroniserade. Uppsatsen av Frankel och Rose tyder att det sista villkoret kan

uppfyllt, även de inte skiljer mellan störningar och vara om överföringsmekanismer. Men stödet för de två första mikroekonomiska villkoren tycks relativt svagt. Man kan också

vara peka på att andra faktorer, utvecklingen i Sydostasien och

som Östeuropa, talar för att handeln mellan de nuvarande EU-ländema kan komma att minska i relativ betydelse.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att de stabiliserings-

politiska kostnaderna att låta samtliga EU-länder ingå i en

av monetär union kan vara stora, eftersom störningar som är specifika för ett land eller en mindre grupp av länder förekommer i betydande omfattning. En del talar dock för att det finns en liten kämgrupp av EU-länder som är tillräckligt lika för att de stabiliseringspolitiska invändningama mot att ingå i en monetär union ska vara ganska

22Sekapitel 23Frankel Rose 1996. 24Sekapitel 4 och underlagsrapporten av Friberg Vredin 1996.

Makroekonomiska störningar och... 111

svaga. Det mesta tyder emellertid på att Sverige, i likhet med Finland, inte tillhör denna grupp.

5.4¶Är valutakurser destabiliserande

rörliga

I avsnitt 5.2 diskuterade hur förändringar i växelkurser kan bidra till att stabilisera produktion, sysselsättning och prisnivå. Ett traditionellt argument mot rörliga växelkurser är att de kan verka destabiliserande snarare än stabiliserande makroekonomin. Detta är ett argument mot rörliga växelkurser och för en monetär union med gemensam valuta.

Kortsiktig växelkursvariabilitet

Det finns några grundläggande fakta är centrala vid

som en diskussion växelkursrörelser. En första observation är att

om förändringar i växelkurser är mycket svåra att förutsäga. Ofta är dagens valutakurs den bästa prognosen för valutakursen i framtiden. Detta behöver emellertid inte vara något tecken att växelkursrörelsema är omotiverade eller irrationella. Växelkursen

är ett s k tillgångspris vars förändringar speglar nyheter

om makroekonomiska förhållanden och ändrade förväntningar om framtida ekonomisk politik. Det är därför knappast förvånande att en stor del av växelkursförändringama är oförutsägbara.

En annan observation gäller sambandet mellan ränteskillnader och växelkursförändringar. Enligt ekonomisk teori borde ränteskillnader mellan tillgångar i olika valutor hjälpa till att förutsäga växelkursförändringar. Orsaken är att ränteskillnader kan

ses som

kompensation för förväntade växelkursförändringar. En hög ränta

borde därför vara ett tecken att valuta kommer att depreciera

en och vice versa. Teorin stämmer någorlunda väl när jämför olika

man länder länder med hög inflation har i regel höga nominella räntor

och deprecierande valutor men den stämmer sämre när man

studerar utvecklingen över tiden för enskilda valutakurser. Detta kan tolkas som tecken på systematiska prognosfel. Alternativa tolkningar är emellertid också möjliga. Så t kan hög ränta i ett land med

ex en

25Översikter över den empiriska och teoretiska forskningen växelkurser finns

om i Franke Rose l995,l996, Froot Rogoff 1995, Isard 1995, Lewis 1995 och Taylor 1995. Se också läroboken av Krugman Obstfeld 1994.

112 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

stabil växelkurs ett tecken bristande trovärdighet för landets

vara

penningpolitik.

Rörliga valutakurser uppvisar vidare mycket stora variationer i förhållande till fluktuationema i fundamentala variabler som produktion, penningmängd och prisnivå. Det har också visat sig svårt att förklara kortsiktiga variationer i växelkurser med hjälp av samtidiga variationer i andra makroekonomiska variabler. Efter-

nominella priser är trögrörliga, varierar relativprisema mellan som olika länder de reala växelkursema mer när de nominella valutakurserna är rörliga än när de är fasta. Andra ekonomiska storheter,

BNP, penningmängd etc tycks under efterkrigstiden däremot som uppvisa ungefär fluktuationer oberoende av växelkurssystem

samma se kapitel 3.

I detta sammanhang är det lämpligt att skilja mellan kortsiktiga växelkursrörelser förekommer från dag till dag och de mer

som långvariga svängningar som förekommer några års sikt. Som diskuterades i kapitel 4 kan kortsiktiga valutakursrörelser medföra effektivitetsförluster, de har förmodligen liten makroekonomisk

men betydelse. Mera väsentliga ur makroekonomisk synpunkt är de variationer i nominella och reala växelkurser som kan ha flera års varaktighet och ibland varit mycket stora. Ett exempel är

som uppgången i dollarkursen under första hälften av 1980-talet och dess nedgång under andra hälften. Ett annat exempel är de stora svängningarna i kronans värde sedan den började flyta 1992.

Långvariga växelkurssvängningar

Det ligger nära till hands att se stora och långvariga svängningar i nominella och reala växelkurser som tecken på irrationell spekulation. Stora svängningar i växelkursema utgör emellertid inte något bevis på att växelkursrörelser inte bestäms av fundamentala makroekonomiska förhållanden. En anledning är, som diskuterades i avsnitt 5.1, att valutakursen inte bara beror de makro-

Detta brukar oña benämnas pesoproblemet. Benämningen kommer från att Mexiko hade fast växelkurs mot dollarn under lång tid men ändå fick leva med högre räntor än i USA, därför att placerama krävde kompensation för risken att man förr eller senareskulle komma att devalvera Motsvarande problem kan förekomma vid rörlig växelkurs om en penningpolitik inriktad på låg inflation riskerar att ersättas av en politik som leder till högre inflation. 27Däremot går det att förklara långsiktiga valutakursförändringar i termer av fundamentala variabler som penningmängd etc.

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 113

ekonomiska förhållanden i dag, utan också bestäms avförväntningar

den framtida valutakursen. Om kronan förväntas ha ett lågt värde om i framtiden, minskar efterfrågan på kronor och en depreciering sker därför omedelbart. Rimliga förväntningar baseras prognoser om framtida efterfrågan och utbud kronor och förväntningar om den framtida penningpolitiken spelar därför en central roll. Fluktuationer i valutakurser kan därför avspegla stor och berättigad osäkerhet om den framtida penningpolitiken. Att valuta under en tid värderas

en lågt kan bero på att placerama under denna period ser en betydande

risk att penningpolitiken ska läggas om i expansiv riktning. Att

förväntningarna visar sig felaktiga behöver inte innebära att de saknat grund.

Vidare kan man teoretiskt förklara att valutakursen äverreagerar

vid förändringar i penningpolitiken. Detta har att göra med att priser

och löner förändras relativt långsamt medan växelkursen omedelbart

sig till nya förutsättningar. Om centralbanken vill dämpa anpassar inflationen kan den göra detta genom att höja sina styrräntor. Detta leder till en allmän höjning av de korta räntorna i ekonomin. Följden blir appreciering valutans nominella växelkurs. Detta innebär

en av också en real appreciering, d v s att inhemskt producerade varor blir dyrare i förhållande till utländska, eftersom det tar tid innan inhemska löner och priser påverkas. När väl detta sker och inflationtakten därför sjunker, kan styrräntoma åter sänkas. Hela den korta räntenivån sjunker då och växelkursen deprecierar delvis tillbaka. Det har då varit frågan om en tillfällig övervärdering av den inhemska valutan i förhållande till dess långsiktiga jämviktsvärde.

Växelkursrörelser kan också resultatet reala störningar

vara av av olika slag. I avsnitt 5.2 ovan gav vi ett exempel på hur

växelkursförändringar kan bidra till att stabilisera produktionen.

Förändringar i inhemsk efterfrågan, som orsakats av inhemska störningar eller av finanspolitiken, kan leda till stora förändringar i växelkursen om penningpolitiken inriktas på att stabilisera produktionen eller inflationen. Skälet är att exempelvis en uppgång i inhemsk efterfrågan måste kompenseras av minskad nettoexport för att total efterfrågan och produktion ska stabiliseras. Då export

och import enligt empiriska undersökningar uppvisar relativt liten

priskänslighet kan stora förändringar i valutakursen komma att krävas.

Det går således att förklara varför omläggningar av penning- och finanspolitiken kan ge upphov till betydande växelkursvariationer. Perioden efter Bretton Woods-systemets sammanbrott då de

viktigaste valutorna flutit i förhållande till varandra har varit en

-

1 14 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

period med stora förändringar av den ekonomiska politiken och

osäkerheten om den har ofta varit stor. Det gör det svårt att dra slutsatser om huruvida förändringarna i valutakursema varit motiverade av fundamentala makroekonomiska förhållanden eller Ett par exempel kan belysa detta.

Uppgången i dollarkursen under första halvan av 1980-talet är ett exempel på hur en flytande valuta under lång tid kan överstiga sitt långsiktiga jämviktsvärde se diagram 5.1. Mellan 1979 och 1985 steg dollarn med 40-50 procent mot ett index av andra valutor. Det innebar att prisnivån i USA steg med 40-50 procent i förhållande till prisnivåema i övriga länder när mäter i valuta. Som

man samma en följd av apprecieringen fick den amerikanska tillverkningsindustrin svåra problem med sin internationella konkurrenskraft. Klagomål från exporterande och importkonkurrerande företag ledde till protektionistiska åtgärder.

Diagram 5.1: Dollarns effektiva växelkurs 199ll00

70. . . .

1979 1981 1983 1995 1957 1999 1991 1993 1995

Kommentar: En rörelse uppåt i diagrammet anger en appreciering av dollarn Källa: OECD

Att dollarn skulle stiga i värde under denna period är precis vad

man skulle vänta sig med hänsyn till de förändringar i penning- och finanspolitiken som inträffade. I slutet av 1970-talet hade inflationen i USA nått en årstakt 12 procent. I samband med byte

av centralbankschef 1979 lades penningpolitiken och blev starkt

om restriktiv. De amerikanska korta räntorna steg därför i förhållande till motsvarande räntor i andra länder. Som påpekades ovan kan

en sådan omläggning av penningpolitiken förväntas leda till stor

en uppgång i valutakursen. Sedan Reagan 1981 tillträtt president,

som

blev finanspolitiken starkt expansiv samtidigt också de privata

som

1996:158 Makroekonomiska störningar och... 115 SOU

investeringarna ökade starkt. Också sådan uppgång i inhemsk en efterfrågan bör leda till appreciering av valutan om penningen politiken inriktas att stabilisera produktion eller inflationstakt. Samtidigt förefaller variationema i dollarkursen alltför stora för helt kunna förklaras de makroekonomiska störningar som att av inträffade. Speciellt gäller detta den sista fasen av uppgången i dollarkursen under 1984 och 1985. Dollams snabba fall under 1986 och 1987 kan på sätt ses som ett exempel på att en samma spekulativ bubbla sprack eller ett resultat av att man förutsåg som

den omläggning finanspolitiken i kontraktiv riktning som

av inträffade under delen l980-talet. Dollarcykeln under av senare av 1980-talet betraktas del ekonomer ett exempel på av en som omotiverad spekulation, medan andra att den i huvudsak kan anser förklaras fundamentala makroekonomiska förhållanden. Det bör av påpekas att den beskrivna dollarcykeln är ett av de mest spektakulära exemplen stora växelkurssvängningar. Sedan 1987 har variationema i dollams värde varit mycket mindre. De stora variationema i den svenska kronans värde under senare år kan också illustrera svårigheterna att fastställa om växelkursrörelser beror fundamentala makroekonomiska förhållanden eller inte. Vi har i avsnitt 5.2 argumenterat för att kronans depreovan ciering 1992-93 naturlig följd av det kraftiga efterfrågevar en bortfallet. Kronans värde sjönk dock mycket än vad de flesta mer hade väntat sig och på tid har kronan återhämtat en stor del senare den depreciering inträffade. Detta framgår av diagram 5.2. av som

rl

n Utförliga analyser av dollams utveckling under denna period finns i en volym Gerlach Petri 1990. Marston 1988 innehåller också ett antal redigerad av valutakursfluktuationer under l980-talet. En vanlig uppfattning tycks uppsatserom vara att dollams uppgång i början av 1980-talet till stor del kan förklaras av penning- och finanspolitiken, men att dollarn blev övervårderad mot slutet av uppgången. 29Ett näraliggande exempel är pundetsappreciering under första hälften av 1980talet. Också härär tolkningen oklar. En övergång till mer restriktiv penningpolitik i syfte att dämpainflationen kan ha lett till att växelkursenöverreagerade.Samtidigt kan de ökade oljelnkomstema underdennatid och den förbättring av bytesbalansen somkunde förväntas som enföljd häravha spelat in. Set ex Buiter Miller 1983.

116 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

Diagram 5.2: Kronans växelkurs mot ecun

JurM MHN .Im-N Sw-M Doc-NFü95 M11 Aug-DSNov-DSJul-OSAtt-ü .All-OG

Kommentar: Diagrammet visar kronor/ecu. En rörelse uppåt visar således en depreciering av kronan. Källa: Riksbanken

Som exempel omotiverade spekulationer mot fasta, men potentiellt rörliga, valutakurser brukar spekulationema mot den franska francen 1992-93 framhävas. Pressen denna och andra valutor tvingade till slut fram en vidgning av ERMs växelkursband, men den franska centralbanken har sedan dess i stort sett lyckats återgå till de

tidigare fluktuationsmarginalema se också diskussionen i avsnitt

12.2. Samtidigt bör påpekas att spekulationema påverkades

av

osäkerheten om Maastrichtfördragets politiska förankring till följd

av folkomröstningama i Danmark och Frankrike samt av att den höga franska arbetslösheten innebar att den "starka francen"

var förknippad med stora ekonomiska och politiska kostnader. Att

uppskatta huruvida spekulationema var motiverade eller under sådan

osäkerhet är givetvis vanskligt.

Dessa exempel visar att det kan finnas ett inslag destabili-

av serande spekulation i de stora svängningar i växelkursema

som inträffat sedan mitten av l970-talet. Vår bedömning är dock att den huvudsakliga orsaken har varit förändringar i den ekonomiska politiken som syftat till att uppnå andra mål än att stabilisera växelkursen.

3°SeJeanne1995.

SOU 1996: 158 Makroekonomiska störningar och... 117

Variationer i real växelkurs förekommer även vid "fast" växelkurs

Ovan har vi främst diskuterat variationer i nominella och reala växelkurser vid flytande valutakurs. Betydande variationer i den reala växelkursen dvs i näringslivets priser och löner i förhållande till utlandets kan emellertid förekomma även vid fast växelkurs. Ett exempel detta är den kostnadskris som inträffade i Sverige i mitten 1970-talet. Som följd högkonjunktur, felbedömning

av en av av den internationella inflationstakten samt höjda arbetsgivaravgifter steg lönekostnadema i Sverige med 40 procent ett par år. Detta ledde till en betydande försämring av vårt relativa kostnadsläge se diagram 5.3. Exportindustrin förlorade marknadsandelar och kronan devalverades tre gånger 1976-77 och sedan ytterligare två gånger 1981-82. Sedan följde period då exportindustrins konkurrenskraft

en var god.

Diagram 5.3: Sveriges relativa arbetskraftskostnad per producerad enhet och effektiv växelkurs

60 . . . v v

Relativarbetskranskwnadperproduceradenhet

- - - - --Ellaklivväxelturs

Källa: OECD

Högkonjunkturen i slutet av 1980-talet medförde återigen höga löneökningar och försämrat relativt kostnadsläge den reala växelkursen apprecierade. Ett genomgående mönster i förhåll-

är att en ande till konjunkturläget alltför expansiv finanspolitik och perioder av hög sysselsättning lett till höga löneökningar och försämrad konkurrenskraft, som sedan tillfälligt korrigerats med hjälp av devalveringar.

118 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996:150

Variationer i konkurrenskraft i och utanför den monetära unionen

Det kan tyckas självklart att den reala växelkursen, och därmed exportindustrins konkurrenskraft, kommer att variera mindre vi

om går med i den monetära unionen. Detta behöver dock inte bli fallet. Under realistiska antaganden om valutaunionens storlek kommer

en betydande del av vår handel att ske med utanförstående länder. Man bör därför se till konkurrenskraften mot samtliga länder vi

som handlar med inte bara mot övriga länder i unionen. Förändringar

i penning- och finanspolitiken inom och utom den monetära unionen och andra störningar kan leda till förändringar av eurons kurs mot andra valutor och därmed variationer i den reala växelkursen. Beroende vilka störningar som inträffar kan svängningarna i Sveriges reala växelkurs både öka och minska.

Osäkerhet om svensk penningpolitik kan uppenbarligen inte längre orsaka växelkursvariationer om vi går med i den monetära unionen. Å andra sidan kan osäkerhet den europeiska central-

om bankens penningpolitik orsaka variationer i kurs mot andra

eurons valutor. Centrala frågor blir då i vilken mån kan reducera osäkerheten om svensk penningpolitik vi står utanför den

om monetära unionen samt hur stabil och trovärdig ECBs penningpolitik kommer att bli. Dessa frågor behandlas i kapitel

Om vi är med i den monetära unionen leder reala störningar i Sverige till förändringar i löner, priser och konkurrenskraft,

men dessa förändringar blir långsamma. Så innebär ökad inhemsk

t ex efterfrågan att lönerna stiger relativt snabbt i Sverige och att exportindustrins konkurrenssituation gradvis försämras. Om vi står utanför den monetära unionen, så kan den reala växelkursen, och därmed konkurrenskraften, förändras fortare vid reala störningar i Sverige genom att växelkursen ändras. Men, som diskuterats i avsnitt 5.2, kan dessa växelkursförutsättningar stabiliserande

vara för ekonomin helhet.

som

Reala störningar som påverkar övriga länder, inte Sverige,

men kommer att leda till förändringar i kurs mot andra valutor och

eurons därmed förändringar i Sveriges reala växelkurs och konkurrensförutsättningar om vi deltar i valutaunionen. Så t ex leder ökad efterfrågan i Tyskland och Frankrike, möts med restriktiv

som

3 En fråga är finanspolitiken kommer att inverka eller mindre

annan om mer stabiliserande den reala ekonomin om är med i den monetära unionen. Se vidare avsnitt 7.4.

SOU 1996: l 58 Makroekonomiska störningar och... l 19

penningpolitik ECB, till stärks mot andra valutor. Den

av att euron internationella konkurrenskraften försämras då för svenskt näringsliv. Vid sådana störningar kommer således Sveriges reala växelkurs att variera är med i valutaunionen än om vi står

mer om utanför.

Huruvida svängningarna i exportindustrins konkurrenskraft blir större eller mindre om vi går med i den monetära unionen beror alltså på förekomsten olika typer störningar. Reala störningar

av av

är gemensamma för Sverige och de dominerande länderna i som unionen bör dämpas av "automatiska" växelkursrörelser. Om störningama inte är gemensamma kan växelkursförändringama förstärka stömingama för en del av länderna.

5.5¶Slutsatser

Ett medlemskap i en monetär union medför att vi avhänder oss vår penningpolitiska självständighet. På lång sikt innebär detta att vi får

inflationstakt andra deltagarländer: vi kan inte ha ett samma som nationellt inflationsmål som avviker från ECBs mål för hela valutaunionen. Det finns emellertid inte någon anledning tro att sysselsättning och kapacitetsutnyttjande lång sikt ska bli vare sig högre eller lägre till följd av detta. På kort sikt påverkar emellertid penningpolitiken produktion och sysselsättning därför att vissa nominella priser och löner är trögrörliga. Penningpolitisk självständighet kan då användas för att stabilisera produktion och sysselsättning vid störningar som drabbar ett enskilt land.

Studier historiska mönster talar mot att EU som helhet utgör

av ett s k optimalt valutaområde. Möjligen kan en mindre grupp av

länder bilda en monetär union utan allvarliga stabiliseringspolitiska

konsekvenser. Historiska erfarenheter talar dock inte för att Sverige eller Finland skulle tillhöra denna grupp. Man kan emellertid inte utesluta att den tidigare låga samvariationen mellan de makroekonomiska stömingama i t ex Sverige och övriga EU-länder just berott på att vi kunnat föra en självständig penning- och valutapolitik. Vid ett medlemskap i den monetära unionen bortfaller denna

stömingskälla.

Huruvida produktion och sysselsättning kommer att vara mer stabila Sverige deltar i den monetära unionen än vi står

om om utanför beror vilka störningar som är vanligast förekommande,

hur stora stömingama är och på om stömingama är gemensamma eller landspecifika. Störningar som kan hänföras till skillnader i

120 Makroekonomiska störningar och... SOU 1996: 150

finans- och penningpolitik förefaller ligga bakom de största svängningarna i växelkurser de senaste tjugo åren och även bakom flertalet av de justeringar som gjorts av växelkurser inom ERMsystemet och av de länder bedrivit fastkurspolitik

som en egen som Sverige. Det kan tänkas att medlemskap i den monetära unionen minskar risken för att såväl penning- som finanspolitik ska orsaka makroekonomiska störningar i Sverige. Men kan också tänka

man sig situationer då eurons växelkurs till följd politiken i de stora

av medlemsländerna i den monetära unionen rör sig på ett sådant sätt att makroekonomiska obalanser i Sverige. Samtidigt

genereras förlorar vi möjligheten att använda växelkursen för att motverka sådana störningar som enbart drabbar Sverige. Potentiellt kan detta medföra mycket stora kostnader. Penningpolitisk självständighet kan ses som en värdefull försäkring mot alltför svåra makroekonomiska konsekvenser ifall stora störningar uppkommer.

6¶Inflationen och

penning-

politikens trovärdighetsproblem

En central aspekt på den monetära unionen och frågan om svenskt medlemskap gäller möjligheterna att uppnå varaktigt låg inflation och trovärdighet för politik med detta syfte. Det brukar bedömas

en som sannolikt att den europeiska centralbanken, ECB, ska kunna

föra en trovärdig låginflationspolitik av samma slag som tyska

Bundesbank tidigare gjort. I så fall kan deltagande i den monetära unionen innebära en makroekonomisk fördel som bör ställas mot de minskade möjligheter att stabilisera den inhemska ekonomin vid

landspeciñka störningar som diskuterades i föregående kapitel.

Det tycks i dag råda politisk enighet i de flesta länder om att låg inflation är ett centralt ekonomisk-politiskt mål. Ett skäl är de kostnader av inflation som diskuterades i avsnitten 3.1 och 4.4. Ett annat skäl är de höga prisstegringarna i hela OECD-området under 1970-talet och början av 1980-talet se diagram 6.1 och det vi lärt oss om svårigheterna att få ner inflationen sedan den väl en gång släppts fram. Både ekonomisk teori och empiriska erfarenheter talar vidare för att det på lång sikt inte finns något samband mellan sysselsättning och prisstegringar: det tycks således inte att "köpa" permanent lägre arbetslöshet till priset högre inflation Det

av ser inte heller ut som om man kan uppnå långsiktigt högre tillväxt genom inflation de empiriska sambanden tyder snarast på det

omvända Eftersom inflationen över längre perioder bestäms

av penningmängdens ökningstakt, har det därför kommit att framstå som naturligt att penningpolitiken bör utformas för att uppnå

långsiktig prisstabilitet.

Detta diskuterades mer utförligt i avsnitt 3.1. Se också avsnitt 8.1. 1Se avsnitt 3.1.

Inflationen

..

Diagram 6.1: Inflation förändring av konsumentprisindex i EU, Japan och USA

1970 1972 1974 1976197819801982 19841986 1988 19901992 1994 1996

Källa: OECD

Också i Sverige har låg inflation blivit ett centralt penningpolitiskt mål. Den efterföljande framställningen utgår från denna målformulering. Inledningsvis kommer de principiella svårigheterna att åstadkomma låg inflation att diskuteras i avsnitt 6.1. Därefter redovisas olika metoder att uppnå en lämplig avvägning mellan trovärdighet i anti-inflationspolitiken och stabiliseringspolitisk flexibilitet i avsnitt 6.2. Konsekvensema för Sverige av ett medlemskap i EUs monetära union respektive ett utanförskap eller av att unionen inte kommer till stånd analyseras i avsnitten 6.3 och 6.4. Kapitlets slutsatser summeras i avsnitt 6.5.

6.1 Det inñations- och

grundläggande trovärdighetsproblemet

Sverige är ett bra exempel svårigheterna att varaktigt upprätthålla en låg inflationstakt. Som framgår av diagram 6.2 kännetecknades såväl 1970- som 1980-talen av höga pris- och lönestegringar. Man kan tala om en inflations- och devalveringsspiral: genom att kronans yttre värde minskade kunde de negativa effekterna vår internationella konkurrenskraft pris- och kostnadsstegringama mot-

av

verkas, samtidigt som växelkursförändringama bidrog till att hålla

igång inflationsprocessen. Det är ännu för tidigt att säga om det tidigare inflationsmönstret verkligen i grunden brutits. Inflationen är i dag visserligen under två procent och inflationsförväntningama för de närmaste åren ligger enligt gjorda enkäter lågt. Men denna

utveckling förklaras i hög grad av de senaste årens dramatiska uppgång arbetslösheten och tid tillfälliga faktorer

av undersenare av

kronans appreciering. Ett oroande inslag är att den relativt som obetydliga förbättring av sysselsättningsläget som ägde rum under 1994-95 snabbt drog lönestegringstakten. De flesta prognos-

upp

for de årliga lönestegringama under 1996 och 1997 ligger runt erna fem procent.

Diagram 6.2: Pris- och Iönekostnadsstegringar i Sverige

I:

ö

N

O

åååååê

Förändringavkonsumentprisimex

- - -Lönekostnadslorandringilillvsrkningsindislrin

Källor: Konsumentprisindex: IMF, International Financial Statistics. Siffran för 1996är prognos i Regeringensproposition 1996/97: Lönekostnadsökningar: SAF, Wages ana total labour costsfor workers. Siffran för 1996 avser de två första kvartalen och ärhämtad från SCB Konjunkturstatistik, löner för privat sektor.

Skillnaderna i långa räntor mellan Sverige och t ex Tyskland tyder också att Riksbanken ännu inte lyckats uppnå trovärdighet för en långsiktigt låg inflationstakt se diagram 6.3. De högre nominella långräntoma i Sverige kan både återspegla en högre förväntad inflationstakt i Sverige än i Tyskland vilket inte påverkar den förväntade realräntan och en riskpremie i syfte att kompensera placerama för själva osäkerheten om den framtida utvecklingen vilket höjer den förväntade realräntan Den bristande trovärdigheten för låg inflation innebär allvarlig inskränkning av möjlig-

en heterna att använda penningpolitiken för att stabilisera produktions-

och sysselsättningsstömingar det diskuterades i kapitel

sätt som

Ju mindre trovärdig låginflationspolitik är, desto större är risken att sänkningar av styrräntoma i syfte att motverka en konjunkturdämpning leder till tvivel på Riksbankens beslutsamhet att uppnå

3Se också avsnitt 4.2.

Inflationen

långsiktig prisstabilitet. Detta kan leda till depreciering av kronan

en och sådan höjning inflationstakten att penningpolitiken åter

en av måste läggas i restriktiv riktning.

om

Diagram 6.3: Tioåriga obligationsräntor i Sverige och Tyskland

990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Sverige

- - - --Tyskland

Källa: Riksbanken

Att förklara ekonomins inneboende inflationstendenser har varit ett centralt tema i de senaste decenniemas makroekonomiska forskning. En typ förklaringar tar fasta risken för s k politiska konjunk-

av turcyklerf Enligt detta synsätt kan det finnas en frestelse för regeringama att inför val låta efterfrågan öka än vad som är

mer samhällsekonomiskt motiverat. Orsaken är att de positiva effekterna

produktion och sysselsättning i regel kommer snabbare än de

negativa effekterna i form av högre inflation.

Den vanligaste förklaringen till att ekonomin kan ha en inneboende inflationstendens är emellertid bristen trovärdighet för en

anti-inflationspolitik Resonemanget utgår från att varje regering

strävar efter att uppnå såväl låg inflation som låg arbetslöshet. Svårighetema att uppnå låg arbetslöshet kan leda till att regering och centralbank onödigt hög inflation. I slutändan

frestas att acceptera en fastnar ekonomin i ett läge med snabba prisstegringar utan att syssel-

4Se t ex Riksbanken och prisstabiliteten 1993 eller underlagsrapporten av von Hagen 1996. 5 Standardreferenser är Barro Gordon 1983 b. Redogörelser för de grundläggande resonemangenfinns i t ex Calmfors m 1988, Persson1990, Riksbanken ochprisstabiliteten 1993, Persson Tabellini 1993, Fischer 1994, 1995, Svensson1995 och i underlagsrapporten av Cukiennan 1996.

SOU 1996: 158 och penningpolitikens... 125

Inflationen

sättningen för den skull blir högre. På grund bristande troav värdighet hjälper det inte aldrig så ambitiösa inflationsmål om deklareras. Arbetsmarknadens parter inser att politikerna faster så stor vikt vid sysselsättningen inflationsdrivande efterfrågeatt en utveckling tillåts när det uppkommer målkonflikter i den ekonomiska politiken. Därför förblir inflationsförväntningama höga och därmed också löneökningama. Följaktligen blir det också svårt för politikerna att hålla fast vid stram efterfrâgepolitik. För att en förhindra att löneökningama leder till arbetslöshet blir de tvungna att föra en sådan penning- och efterfrågepolitik att inflationen hålls vid liv. Argumentationen ovan stämmer väl den svenska växelkursoch penningpolitiken under perioden 1970-92. Trots upprepade utfästelser om att prisstabilitet skulle eftersträvas och växelkursen hållas fast, har dessa mål upprepade gånger fått överges. Detta framgår av det tidigare diagrammet 5.3. Lönestegringama låg under 1970- och 1980-talen systematiskt på sådan nivå att växelkursen

anpassningar till slut blev oundvikliga. De höga löneökningama

berodde förmodligen till stor del just att den deklarerade växelkurs- och penningpolitiken inte uppfattades trovärdig. som

Inflationsförväntningama anpassade sig i förväg till väntade

ekonomisk-politiska reaktionsmönster. Detta kom att medföra en pendling mellan perioder med kraftigt övervärderad och perioder med kraftigt undervärderad valuta. Följden har blivit utveckling en i den internationellt konkurrensutsatta delen näringslivet av som kännetecknats stor instabilitet med tvära kast mellan kontraktion av och expansion. Av den aktuella ekonomisk-politiska debatten kan ibland få man intrycket att de problem beskrivits skulle definitivt som nu vara lösta. Enligt vår uppfattning finns knappast fog för sådan optimism. Tvärtom kan 1992-93 års depreciering kronan till viss del just av ses som en anpassning av växelkursen till tidigare inflation av samma slag som under 1970- och 1980-talen: det inhemska efterfrågefallet i 1990-92 års konjunkturnedgång förstärktes marknadsandelsav förluster för svensk export till följd de relativa lönekostav att nadema successivt stigit dvs att den reala växelkursen av app-

recierat under ett antal år. Trovärdigheten för låginflationspolitiken

bör visserligen ha stärkts att regering och Riksbank visat av att man är beredd att hålla fast vid ambitiösa prisstabilitetsmål trots hög arbetslöshet. Det senaste årets appreciering den svenska kronan av kan ses som ett tecken på att förtroendet för vår penningpolitik ökat se det tidigare diagrammet 5.2. Men det finns också faktorer som

och

126 Inflationen penningpolitikens...

tenderar dra i riktning. Det faktum att vi i dag står med att motsatt mycket högre arbetslöshet än tidigare kan öka frestelsen att föra en penningpolitik leder till inflation. Krav detta framförs från som tid till i den offentliga debatten Om budgetunderskotten åter annan börjar stiga, kan det politiska motståndet mot inflationen också komma försvagas: högre inflation innebär med automatik en att förbättring de offentliga finanserna, främst på grund av ofullav ständig indexering skatter och bidrag men också därför att av realvärdet utestående skulder statspapper och pengar av statens urholkas.7

6.2¶Metoder att hantera trovärdighetsproblemet

Den inflationstendens diskuterats ovan kan ses som en som

konsekvens penningpolitisk uppläggning där regering och

av en centralbank har fullständig frihet att i varje läge föra den penningpolitik just då bedöms bäst. Till följd av att som vara aktörerna i ekonomin kan förutse de ekonomisk-politiska beslutsfattamas handlingsmönster och sig därefter, kan det anpassa bli omöjligt för dessa att stå fast vid den politik skulle vara att som föredra i ett långsiktigt perspektiv. Härav följer att trovärdighetsproblemet teoretiskt skulle kunna lösas att eliminera all genom handlingsfrihet i penningpolitiken, dvs att i förväg lägga fast genom politiken på sådant den omöjligen kan ändras. Ett exempel ett sätt att kunde att i grundlagen skriver en bestämmelse om att vara man penningmängden ska öka med viss konstant takt eller att den en monetära basen dvs centralbankens skulder som bestämmer penningmängden till 100 procent ska motsvaras utländska av k sedelfond. Guldmyntfoten i slutet av 1800- och reserver en s början 1900-talet kan också uppfattas en sådan bindning av som Om penningpolitiken är fastlagd detta sätt, minskar risken för trovärdighetsproblem och inflationsförväntningama kommer i högre grad att sig till den politik deklareras. Därmed blir det anpassa som möjligt att uppnå låg inflationstakt. Enligt teorin kommer detta en att ske utan att arbetslösheten lång sikt blir högre än vad den

annars skulle ha varit.

° Set ex Kragh m 1996. 7SePersson, Persson Svensson1995. Sedelfonder och guldmyntfot har diskuterats i avsnitten 3.2 och 3.3.

Behovet av flexibilitet

Den uppenbara kostnaden för att lösa intlationsproblemet att

genom inskränka penningpolitikens handlingsfrihet är att denna då kan förlora den flexibilitet vi betonat värdet i kapitel Från tid

som av till annan kommer ekonomin att utsättas för störningar gör det

som motiverat att försöka stabilisera produktion och sysselsättning genom en kontracyklisk penningpolitik. Vilka sådana krav ställs

som beror på karaktären av de störningar inträffar. Det är då viktigt

som att skilja mellan störningar på ekonomins efterfråge- och utbudssida.

En efterjiågestörning innebär minst av målkonflikter för

penningpolitiken. Om efterfrågan faller, kommer förmodligen också

inflationstakten att minska. En mer expansiv penningpolitik med lägre räntor, som leder till en depreciering valutan, kommer

av därför att stabilisera både produktion och inflation. Om penningpolitiken syftar till att uppnå ett givet inflationsmål, kommer den därför automatiskt att läggas i stabiliserade riktning vid

om efterfrågestömingar. En målkonflikt mellan inflations- och stabiliseringsmål uppkommer dock fortfarande minskningen pris-

om av stegringama på inhemskt producerade varor är liten: i så fall kan

en mer expansiv penningpolitik i syfte att stabilisera produktion och sysselsättning leda till en så stor depreciering valutan och därmed

av

till sådana importprisstegringar att konsumentprisemas ökningstakt stiger

Så kallade utbudschocker är de mest problematiska från penningpolitisk synpunkt. Dessa utgörs störningar innebär oväntade

av som

förändringar av ekonomins produktionsförutsättningar. Exempel detta är en höjning energiprisema eller sänkning produk-

av en av

tivitetsstegringstakten. ° Sådana störningar leder till lägre produktion och sysselsättning, samtidigt prisnivån höjs. De innebär därför

som

en svår målkonflikt. Om penningpolitiken görs expansiv,

mer

dämpas å ena sidan produktions- och sysselsättningsnedgången,

men å andra sidan blir prisstegringama ännu högre. Om inflationstakten ska hållas oförändrad, måste i stället penningpolitiken göras så restriktiv att produktions- och sysselsättningsnedgången ytterligare

9 Detta diskuteras närmare i avsnitt 8.2. ° Om man ser till enbart traditionella konjunkturbedömningar, kan det förefalla självklart att konj i huvudsak styrs av cñerfrágevariationer. Den empiriska forskningen om konjunkturfluktuationers orsaker emellertid inte

ger några sådanaentydiga slutsatser. Tvärtom pekar många studier på att utbudsstörningar kan vara mer betydelsefulla än eñerfrågestömingar för svängningar i produktion och sysselsättning se t ex underlagsrapporten Jansson, 1996.

av

128 och penningpolitikens... SOU 1996: 158

Inflationen

förstärks. En rimlig ekonomisk-politisk avvägning vid sådana utbudsstörningar kan därför att tillfälligt acceptera en viss

vara höjning inflationen i utbyte mot viss Stabilisering av produktion

av och sysselsättning.

Ett annat exempel utbudsstöming är det effektiva

en om utbudet arbetskraft ökar. Detta har i viss mån skett i Sverige till

av följd 1991 års skattereforrn och förändringar i sjukförsäkringen

av

ökat antalet utbjudna arbetstimmar per anställd. En ökning av som det effektiva arbetsutbudet skulle också komma att ske om en mindre generös arbetslöshetsförsäkring inklusive en begränsning av möjligheterna till rundgång mellan arbetslöshetskassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder leder till att de arbetslösa i högre grad än i dag söker också lågavlönade arbeten. Om en sådan förändring leder till högre arbetslöshet innan anpassningsprocessen

arbetsmarknaden fullbordats, kan det vara motiverat att tillfälligt acceptera högre inflation i syfte att snabbare närings-

en pressa ner livets reala lönekostnader löner i förhållanden till producentpriserna och på så sätt skynda sysselsättningsuppgång.

en

Det teoretiskt ideala vore om penningpolitiken kunde styras av bindande handlingsregler specificerade låg inflation när

som ekonomin inte är utsatt för störningar men som tillåter i förväg preciserade avvikelser från inflationsmålet i vissa situationer. I praktiken är detta emellertid ogörligt. Det går inte att i förväg förutse alla situationer kan uppkomma och besluta om

som handlingsregler för dem. Det går knappast heller att uppnå enighet

vilka störningar ekonomin i ett givet läge är utsatt för. Det om som är därför nödvändigt att försöka hitta en rimlig balans mellan kraven

trovärdighet och flexibilitet, dvs att utforma de penningpolitiska institutionerna så att de medger lämplig grad handlingsfrihet.

en av Denna fråga har under det senaste decenniet varit föremål för mycket forskning. De olika former i vilka penningpolitiken bedrivs i olika länder speglar olika sätt att hantera detta avvägningsproblem på.

Delegering penningpolitiken till en självständig centralbank

av

Det råder betydande enighet i dagens makroekonomiska forskning

att delegering penningpolitiken till en centralbank med stor om av självständighet kan bra metod att minska risken att alltför

vara en

" Detta diskuteras ytterligare i avsnitten 8.4 och 13.2.

1996: 158 och penningpolitikens... 129

SOU Inflationen

kortsiktiga hänsyn i penningpolitiken ska leda till en genomsnittligt hög inflation. Samtidigt bör sådan delegering kunna göras så att

en

rimlig grad flexibilitet behålls vid störningar av olika slag. en av

Det finns rad olika dimensioner i fråga centralbankens

en om självständighet. En första gäller friheten att själv fatta beslut om hur penningpolitiken ska föras, dvs främst hur de korta räntorna ska sättas. Friheten i detta avseende varierar mellan olika länder. I t ex Frankrike och Storbritannien kan regeringen utfärda direktiv om hur centralbanken ska bedriva penningpolitiken. Detta är däremot inte möjligt i USA, Schweiz, Tyskland och Österrike, även om det

t ex finns uttryckliga bestämmelser samråd i de länderna.

om tre senare

En andra dimension centralbanksledningens mandat-

avser perioder. Ju längre dessa är och i mindre mån de sammanfaller

med parlamentets mandatperioder desto självständigt bör det

mer

möjligt för centralbanksledning att Också här vara en agera. föreligger stora skillnader mellan olika länder. Längst är mandatperiodema för ledamöterna i Federal Reserve Board i USA 14 år respektive i de beslutande organen för Bundesbank i Tyskland åtta år och centralbanken i Nederländerna sju år. Sannolikheten för en självständig centralbankspolitik bör vidare öka svårare det är att avsätta centralbankschefen. Den bör också öka om ledamöterna av centralbanksledningen har oberoende ställning: de kan t ex ha

en

representanter för olika geografiska områden vilket är utsetts som fallet i federala Tyskland, USA och Schweiz eller ha

stater som valts bland "personer med erkänd ställning och yrkeserfarenhet i monetära, finansiella och ekonomiska frågor" vilket stipuleras i Frankrike. Det förbud som finns mot återval av ledamöter av styrelsen för den amerikanska centralbanken kan också minska risken för politiska påtryckningar.

Slutligen kan det viktigt med ekonomisk självständighet för

vara centralbanken. Det kan innebära förbud mot upplåning i centralbanken för att finansiera budgetunderskott s k sedelpressfinansiering. En aspekt gäller centralbankens kontroll av den

annan egna budgeten.

Z Se t underlagsrapporten av Cukicnnan 1996, Persson Tabellini 1993,

ex Fischer 1994, 1995 och Svensson1995.

5 16-0893

Balansen mellan trovärdighet och flexibilitet

I diskussionen om hur man ska åstadkomma en lämplig avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet när penningpolitiken delegeras till en självständig centralbank har flera olika vägar framhållits. En tanke är att centralbanksledningen bör vara mer "konservativ" inflationsobenägen än regeringen. Centralbanksledningen ska bekymra sig om avvikelser från både inflations- och sysselsättningsmål, men den ska fästa relativt större vikt vid inflationsmålet än regeringen. Av samma skäl som diskuterats ovan kommer visserligen också i detta fall ett trovärdighetsproblem att kvarstå, men när prisstabilitetsmålet ges högre prioritet bör inflationstendensema bli mindre. Enligt teorin kan detta uppnås utan att arbetslösheten i genomsnitt blir högre. Däremot blir variationerna i sysselsättningen större, om en sådan "konservativ" centralbanksledning använder penningpolitiken mindre i konjunkturstabiliserande syfte. Men en förväntad nettovinst för samhällsekonomin uppkommer ändå så länge värdet den lägre

som av inflationen överstiger välfärdsförlusten av den större instabiliteten i sysselsättningen.

Idéerna om "konservativa" centralbanksledningar har en direkt motsvarighet i verkligheten. Sinnebilden den typiske central-

av bankschefen är en person som i första hand är inställd på att bekämpa inflationen. Det pågår en debatt i många länder inte

minst i Sverige om huruvida centralbankema rentav lägger för stor

vikt vid inflationsmålet. Ofta formuleras detta som att centralbanksledningen inte är underkastad tillräcklig demokratisk kontroll. Denna kritik pekar allvarlig målkonflikt. Å sidan är enligt

en ena resonemangen en delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank en förutsättning för att få bättre avvägning mellan

en inflation och konjunkturstabilisering, men å andra sidan finns risken att detta i praktiken leder till att centralbanken själv formulerar sina mål ett sätt som inte står i överensstämmelse med den politiska

majoritetens uppfattningar. Eftersom långa mandatperioder

kan vara en förutsättning för centralbankens självständighet, riskerar ett sådant förhållande att bli bestående under lång tid.

Den enklaste metoden att hantera det problem diskuterats

som ovan kan förefalla vara att statsmakterna helt enkelt föreskriver de

3 Denna idé baserar sig på en artikel av Rogoff 1985. 4 Seunderlagsrapporten av Hermansson 1996. Demokratiaspektema diskuteras mer utförligt i avsnitt 10.

Inflationen

inflationsmål centralbanken ska sträva efter. Detta sker i

som Storbritannien, inte i Sverige där riksbanksfullmäktige självt

men beslutat ett inflationsmål 2 procent med ett toleransintervall

om :l: l procent. Argumentet är att om bara inflationsmålet sätts tillräckligt lågt, kan eliminera de inflationstendenser som

man

hotar att uppstå utan att de stabiliseringspolitiska ambi-

annars tionerna vid makroekonomiska störningar därför ska behöva minska. Den centrala frågan är emellertid vad som får centralbanksledningen att verkligen agera önskvärt sätt i detta fall. Detta synsätt förefaller bygga tanken att uppställandet av tydliga mål och "skammen" de inte uppnås ska utgöra tillräckliga incitament.

om

Ett annat sätt föreslagits för att hantera avvägningen mellan

som låg inflation och stabiliseringspolitisk flexibilitet är kontrakt mellan regering parlament å sidan och centralbanken å den andra.

ena Enligt detta delegeras penningpolitiken till centralbanken, men det innehåller också incitament för att de mål som formulerats ska

uppfyllas: centralbanksledningen belönas bestraffas för en hög låg grad av måluppfyllelse. Under vissa antaganden kan man

teoretiskt visa belöningen blir större lägre inflationen är

att om eller bestraffningen större högre inflationen är, kommer penningpolitiken att föras på ett sätt som både eliminerar inflationstendensema och leder till önskad stabilisering av ekonomin vid störningar.

Ett intressant exempel på hur har försökt tillämpa kon-

man traktsmetoden i praktiken är centralbankslagen från 1990 i Nya Zeeland. Enligt denna sluts ett avtal mellan finansministern och centralbankschefen preciserar ett målintervall för inflationen.

som Centralbankschefen beslutar hur penningpolitiken ska

ensam om utformas för att uppnå målen, men han kan avsättas om han misslyckas. Ett ytterligare incitament för låg inflation skapas av att centralbankens budget inklusive centralbankschefens lön fastställs i nominella termer för varje femårsperiod, så att hög inflation innebär mindre för banken. Dessutom är centralbanken

av resurser

skyldig att minst två gånger år publicera utvärderingar av sin

per

politik.

Det finns emellertid ett principiellt problem med kontraktsmetoden. Hela idén med delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank bygger vill undvika den frestelse

på att man

kan finnas för en regering att tillåta inflation. Det kan därför som

5 Svensson 1995. ° SePersson Tabellini 1993 respektive Walsh 1993, 1994, 1995.

förefalla motsägelsefullt att det är samma regering ska utvär-

som dera hur väl centralbanksledningen uppfyllt sin uppgift. Regeringen skulle mycket väl kunna tänkas avstå från att utkräva ansvar för en hög inflation. I syfte att minska risken för detta är det viktigt att det ursprungliga avtalet klart slår fast vilka kriterier ska gälla för

som tex centralbankschefens avskedande. Kanske är det också lämpligt att beslut om detta inte tas av regering eller parlament utan av en särskilt inrättad instans med tydliga instruktioner.

En sista metod att hantera målkonflikten mellan trovärdighet och flexibilitet är k undantagsklausul. Den tillåter i extrema

genom en s situationer centralbanken att avvika från sitt inflationsmål och regeringen att om den inte är nöjd med den förda penningpolitiken återta kontrollen över denna. Tanken bakom sådan

en undantagsklausul är att kostnadema för att inte ta tillräckliga stabiliseringshänsyn i politiken ökar dramatiskt stömingama är mycket

om stora. I sådana lägen kan det därför vara lämpligt att ge avkall på

inflationsbekämpningen och lägga större vikt vid konjunktur-

stabilisering. Det kan motivera varför det kan ändamålsenligt

vara för regeringen parlamentet att då kunna "köra över" centralbanken om den inte bedöms beakta de stabiliseringspolitiska aspekterna i

tillräckligt hög grad. Idén bakom delegering med undantagsklausul i

är att man normallägen, då behovet stabiliseringspolitik är litet, ska kunna

av uppnå de fördelar i form av låg inflation självständig

som en centralbank med ett tydligt inflationsmål kan medföra. Samtidigt behålls flexibiliteten i exceptionella krislägen. Ett problem är emellertid att undantagsklausuler kan missbrukas till att generellt inskränka centralbankens självständighet. I så fall blir delegeringen av penningpolitiken till centralbanken i normala tider meningslös och några vinster i form lägre inflation uppkommer aldrig. Det är

av därför viktigt att utforma garantier för att undantagsklausulema endast ska komma till användning i extrema situationer. Detta kan göras genom att bygga olika spärrar i beslutsprocessen. Det finns praktiska exempel detta: i både Nederländerna och Kanada finns krav att såväl regeringens beslut centralbankens

som argumen-

tation ska publiceras den undantagsklausul finns utlöses

om som

vilket aldrig skett. Härigenom läggs politisk kostnad på

en regeringen som verkar tillbakahållande. Ett annat exempel på undantagsklausuler är guldmyntfoten, där det ett accepterat

var

se Hömgren 1994. " Denna möjlighet har diskuterats av särskilt Lehmann 1992.

Inflationen

beteende att i svåra krislägen i praktiken krig lämna den för att sedan återgå så fort förhållandena normaliserats. Här verkade

som

starka nonner disciplinerande.

Under år har det bedrivits omfattande empirisk

senare en forskning om sambandet mellan centralbankens självständighet som

försökt mäta på olika sätt och inflationen. Det förefaller klart man att det i varje fall för OECD-ländema finns ett tydligt negativt samband mellan graden självständighet för centralbanken och

av inflationen, dvs länder med mer autonoma centralbanker tycks uppvisa lägre inflation. Detta samband tycks bestå också när man försöker kontrollera för andra faktorer som kan påverka inflationen. Inkluderar också mindre utvecklade länder i analysen, går det

man dock inte längre att finna något samband mellan graden av formell självständighet för centralbanken och inflationen, men däremot

mellan de genomsnittliga faktiska mandatperiodemas längd för

centralbankschefema kan ett mått på den reella

som ses som

självständigheten och inflationen.

De empiriska studierna tycks vidare belägga frånvaron av något samband mellan centralbankens ställning och den genomsnittliga arbetslösheten över längre perioder. I strid med resonemangen ovan har emellertid inte funnit att länder med mer självständiga

man centralbanker karakteriseras av större variationer i produktion och sysselsättning. Detta kan vara förvånande mot bakgrund av den målkonflikt mellan trovärdighet och flexibilitet som utgjort utgångspunkten för diskussionen ovan. En möjlighet som framförts i debatten är att mer autonoma centralbanker med större trovärdighet för anti-inflationspolitik i själva verket har större utrymme för att

en bedriva en aktiv stabiliseringspolitik i krislägen än mindre autonoma sådana. Konkreta exempel detta under senare år har varit a Bundesbank i Tyskland och Federal Reserve i USA som under den förra lågkonjunkturen kunde föra en betydligt mer expansiv penningpolitik med låga korträntor utan att de långa räntorna drevs upp än vad Riksbanken i Sverige gjorde.

Som alltid kan empiriska resultat ges skilda tolkningar. En vanlig invändning är att både låg inflation och det faktum att centralbanken är självständig kanske kan förklaras av samma faktorer. En centralbank påverkas av sin omgivning och den är beroende av att behålla

9 Detta diskuteras i underlagsrapportema av Bordo Jonung 1996 och McKinnon 1996. 2°Se t ex Cukierman 1992, 1996 respektive Jonsson1995. 2 Se underlagsrapporten av Cukiennan 1996 respektive Bemanke Mishkin 1992.

Inflationen

sin legitimitet som ekonomisk-politisk institution. Penningpolitiken influeras därför i hög grad av den allmänna inställningen till inflation. De empiriska resultat som beskrivits kan då bero på att

i länder med stark aversion mot inflation väljer att göra man centralbanken självständig som ett medel att uppnå låg inflation. Tyskland kan vara ett exempel detta. Det kan ligga en del i detta resonemang, men vi anser ändå att övervägande skäl talar för att centralbankens självständighet i sig har stor betydelse för den penningpolitik förs. Det finns därför enligt vår bedömning stora

som fördelar med hög grad oberoende för centralbanken.

en av

6.3¶Den monetära unionen, trovärdighetsproblemet

och inflationen

Deltagande i den monetära unionen och en övergång till gemensam valuta innebär att det enskilda landet förlorar möjligheten att bedriva egen penningpolitik. Den europeiska centralbanken, ECB, kommer att föra en gemensam penningpolitik för hela valutaunionen. De nationella centralbankema kommer att ingå i det europeiska centralbankssystemet, ECBS, men deras betydelse reduceras till "filialer" som får i uppdrag att verkställa penningpolitiska operationer som beslutats av ECB. Om den monetära unionen etableras och marknaderna tror dess fortbestånd, kommer ränteskillnadema mellan värdepapper av likvärdig kreditrisk och likviditet i olika deltagarländer att utjämnas, eftersom det inte längre kommer att finnas några växelkurser som kan förändras.

Den långsiktiga inflationstakten i den monetära unionen kommer att bestämmas av den gemensamma penningpolitiken. Självfallet kommer fortfarande betydande skillnader i prisstegringama mellan olika länder att kunna uppkomma kort sikt. Detta kommer att bli fallet vid störningar som kräver förändringar av relativprisema de reala växelkursema mellan länderna av det slag som diskuterades i kapitel Ett typexempel är vad som hände i samband med den tyska återföreningen. I en monetär union där valutakursema inte kan förändras, måste priserna stiga i det land där efterfrågan ökar som skedde i Tyskland i förhållande till övriga länder. Om EUs valutaunion redan hade existerat vid den tyska återföreningen 1990, hade resultatet blivit en period av snabbare inflation i Tyskland än i andra medlemsländer som den gemensamma penningpolitiken inte hade kunnat förhindra. På lång sikt måste däremot skillnaderna i inflation mellan länderna inom den monetära unionen vara små: de kommer

i huvudsak att spegla trendmässiga förskjutningar av eñerfråge- och

utbudsmönster mellan länderna.

En viktig fråga är hur den europeiska centralbanken kan väntas hantera den avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet som diskuterats ovan. Denna bedömning är förenad med genuin osäkerhet, eftersom det är fråga om en ny institution som inte tidigare existerat. Flera olika aspekter bör beaktas. En är vilka mål som anges för ECBs penningpolitik. En annan aspekt är graden av oberoende för ECB. En tredje viktig faktor är hur väl banken kommer att kunna "marknadsföra" sin politik och därmed vilken grad av legitimitet för denna som kan uppnås. Man kan också fråga sig i vilken mån ECB kan ärva trovärdighet från Bundesbank och andra nationella centralbanker. Slutligen kan valet av s k intermediärt mål för penningpolitiken ha betydelse för

trovärdigheten.

ECBs mål

Maastrichtfördraget fastslår uttryckligen att hugudmålet för

den

et-

ska penningpolitiken syfta till att uppnå andra mål som

lls

hållbar tillväxt och hö l " Prisstabilitetsmålet är således

s

. överordnat andra mål. Däremot har målet inte kvantifierats. Detta vore förmodligen önskvärt för att öka trovärdigheten för låg inflation. Ett väl preciserat inflationsmål innebär nämligen en tydligare press centralbanken att verkligen eftersträva prisstabilitet än ett mer otydligt mål, eftersom det skapar en måttstock för att

utvärdera hur framgångsrik politiken Med ett tydligt infla-

tionsmål blir det också naturligt att i förväg klart ange vilken hänsyn som ska tas till förändringar av t indirekta skatter, räntor

ex av som

ingår i konsumentprisindex och av relativpriser mellan inhemska

och importerade varor, som alla kan leda till att det uppkommer avvikelser mellan den faktiska och den underliggande inflationstakten. Sådana preciseringar av hur inflationsmålet ska tolkas finns

Nya Zeeland och Kanada. En precisering inflationsmålet

ex av kräver också att man tar ställning till huruvida det är den årliga inflationen som ska stabiliseras eller prisutvecklingen längre sikt.

22Framställningen dettai avsnitt grundar sig till stor del på underlagsrapportema av Cukierman 1996 och von Hagen 1996. 23SeLeiderman Svensson 1995.

136 och penningpolitikens... SOU 1996: 158

Inflationen

ECBs oberoende

När det gäller graden av oberoende, kan man konstatera att utformningen den europeiska centralbanken i hög grad influerats

av

det senaste decenniets makroekonomiska diskussion om penningav politikens trovärdighetsproblem. ECB har i stor utsträckning

modellerats tyska Bundesbank. Den formella uppbyggnaden ger

större änEeÃfIesta i dag-existeradehnatiooberoende

ella centralbanker.

pgønlviaastrichtfördragetstipulerar att ECB ska styras av ECB-rådet Governing Council och direktionen Executive BoaraD. ECB-rådet

direktionen och de nationella centralbankschefema i de ska bestå av länder ingår i den monetära unionen. Direktionen ska utgöras

som

ledamöter. Enligt fördraget får varken den europeiska

sex

av

centralbanken, de nationella centralbankema i ECBS eller leda-

i

möterna i dessas beslutande ta emot instruktioner från

organ Liregeringar,EUs institutioner eller andra organ. Däremot har en

representant från vardera Ekofin-rådet och kommissionen närvarooch yttranderätt men inte rösträtt i ECBs råd. Ledamöterna i direktionen utses "genom överenskommelse mellan medlemsstaternas regeringar stats- eller regeringschefsnivå bland personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn är allmänt erkända" Igastrichtfördraget, artikel l09a. Mandatperioden är åtta år. Mandatet kan inte förlängas. Direktionsledamötema kan avsättas endast av EU-domstolen och då bara om de inte längre är i stånd att fullgöra sitt arbete eller har gjort sig skyldiga till "allvarlig försummelse".

Bestämmelserna ovan innebär betydligt större garantier for centralbankens oberoende än som t ex är fallet för Sveriges riksbank i dag. En ytterligare faktor förmodligen kommer att bidra till att

som göra ECB mer oberoende än nationella centralbanker är att man inte kommer att ha någon stark europeisk regering eller något starkt 7 europeiskt parlament som uppdragsgivare. Därmed minskar förmodligen politikernas möjligheter att påverka ECBs politik.

Samtidigt föreligger emellertid en fundamental oklarhet i Maastrichtfordraget, eftersom detta ger Ekofm-rådet möjligheter att formulera allmänna riktlinjer för valutapolitiken. Eftersom givna växelkursmål bara kan uppnås med en viss penningpolitik, ger det en möjlighet för EUs finansministrar att påverka ECBs penning-

politik, Visserligen stadgas i fördragstexten att Ekoñn-rådet inte f°ar utforma riktlinjer för växelkurspolitiken som strider mot pris-

stabilitetsmålet, men denna bestämmelse är svår att tolka. Om

SOU 1996: 158 Inflationen och penningpolitikens... 137

prisstabilitetsmålet ges en strikt tolkning exempelvis 1-3 procents

inflation måste riktlinjerna för växelkursen helt anpassas till detta

mål. Penningpolitiken blir då densamma som den skulle ha varit utan riktlinjer för växelkursen. Men prisstabilitetsmålet är

om mer otydligt, uppstår en möjlighet för Ekoñn-rådet att tolka det ett annat sätt än ECB och eventuellt tvinga banken att föra en mer inflationistisk penningpolitik.

Man kan invända att denna fördelning av beslutanderätten mellan regering och centralbank förekommer i många länder, men det motsäger inte resonemanget. Även Bundesbank inom för

om ramen ERM huvudsakligen före 1992 då smala växelkursband tillämpades stödköpt andra EU-valutor, har man aldrig gjort detta i sådan omfattning att det gått ut över prisstabilitetsmålet. Räntepolitiken har i huvudsak bestämts med hänsyn till det inhemska konjunkturläget. Bördan att anpassa penningpolitiken har därför i huvudsak legat på övriga länder som ingått i ERM-samarbetet. Dessa har helt fått inrikta penningpolitiken att upprätthålla växelkursen. Eftersom växelkursen bundits till ett land med låg inflation, har denna bindning inte stridit mot målet om långsiktig prisstabilitet

detta har snarare varit syftet med växelkurspolitiken.

Man kan tänka sig en situation där ECB höjer räntan för att bromsa en överhettning i de viktigaste länderna i den monetära unionen och att detta leder till kraftig appreciering i

en av euron förhållande till dollarn och andra valutor. Om Ekofm-rådet i denna situation med hänsyn till den press som exportindustrin utsätts för

-

utfärdar riktlinjer för eurons kurs i förhållande till dollarn, har man de facto tagit över penningpolitiken från ECB. Sannolikheten att Ekofm-rådet faktiskt gör detta är svår att bedöma, men denna oklarhet i Maastrichtfördraget är olycklig. I bästa fall skulle den kunna ses som ett försök att konstruera en undantagsklausul det

av slag som diskuterades i avsnitt 6.2. get finns enligt vår uppfattning skäláför en sådan klausul som gör det möjligt för fmansministrama irødegpüländersom ingår i den monetära unionen att i ett krisläge

.ECBo.om.dess politik bedöms olämplig. Detta

vara kan också motiveras utifrån demokratiska kontrollaspekter pådetvfsätt

stñmdisküfêiäs"läñgrefram iravsnitt 10.1. klausul detta

Men en av

§1ägBör"iñföras"päêtfså klärt"sätt""sömñ1öjligt med angivande av

de omständigheter som kan motivera användningen av en sådan och välspecificerade procedurregler som medger offentlig insyn och inte genom att bygga en medveten otydlighet i fördraget.

1 Eichengrcen Wyplosz 1993.

138 och penningpolitikens... SOU 1996: 158

Inflationen

ECBs legitimitet

ECB kommer, varje ekonomisk-politisk institution, att

som annan

beroende att upprätthålla grundläggande legitimitet. Som

vara av en alla andra centralbanker kommer ECB ständigt att utsättas för kritik

för alltför stram penningpolitik och krav räntesänkningar.

en Förmågan att stå emot denna kritik beror det anseende man lyckas uppnå bland ekonomer, politiker och allmänhet. I längden blir det troligen omöjligt för ECB att föra politik som helt strider

en emot den allmänna uppfattningen i medlemsländerna. Man måste därför marknadsföra sin politik genom presskonferenser, rapporter, utfrågningar i Europaparlamentet I detta avseende kan ECB

osv. komma att ha fördel att man genom sin övernationella status

en av åtnjuter stor prestige och respekt. Man blir sannolikt mindre utsatt för opinionstryck än nationella centralbanker särskilt i små länder där kontakterna mellan olika delar av "det politiska etablissemanget" är täta. Men ECB kommer också att hamna i lägen då den ekonomiska situationen skiljer sig starkt mellan länderna. Medborgama i enskilda länder kommer då att få svårt att känna igen sig i den beskrivning situationen som ECB ger. Detta kan på sikt

av skada ECBs legitimitet och därmed minska dess möjligheter att föra

låginflationspolitik. En metod att stärka den europeiska central-

bankens legitimitet skulle kunna vara att komplettera skyldigheten för ledningen att avlägga rapporter till Europaparlamentet och medverka vid utfrågningar där med motsvarande skyldighet att

en

enligt fastställda regler göra detsamma inför de nationella - parlamenten. Detta skulle också vidga möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande. Denna fråga diskuteras ytterligare i avsnitt 10.1.

ECB, och Tysklands roll

Bundesbank

Det har diskuterats i vilken utsträckning som ECB kan "ärva" trovärdighet från de tidigare nationella centralbankema och då främst Bundesbank. Man kan uppfatta de konvergensvillkor som ställts upp i fråga om tidigare inflationstakt, växelkursutveckling och långa räntor som metoder att åstadkomma en sådan överföring av trovärdighet. För det första släpps endast sådana länder in i den monetära unionen de facto visat att de värdesätter låg inflation.

som För det andra undviker man att få länder som måste växla ner sin inflationstakt och därmed riskerar att få en försämring av sitt relativa

kostnadsläge under anpassningsfasen, vilket skulle kunna leda till krav att den gemensamma penningpolitiken ska göras mer expansiv. För det tredje ställer Maastrichtfördraget krav en självständig ställning för de nationella centralbankschefer som ska utgöra ledamöter i ECB-rådet. Det är därför troligt att den monetära unionen får en sådan sammansättning att penningpolitiken ges hög

trovärdighet.

Det finns samtidigt ett viktigt skäl till att ECB sannolikt kommer att ha mindre trovärdighet än Bundesbank, nämligen att den asymmetri som fanns i ERM-systemet försvinner. Som påpekades ovan, ankom det främst de övriga länderna att anpassa sin penningpolitik när deras valutor tenderade att depreciera i förhållande till D-marken, medan Bundesbank kunde koncentrera sig inhemsk prisstabilitet. ERM innebar alltså att den europeiska penningpolitiken gott och ont delegerades till Tyskland.

- - Denna asymmetri försvinner i och med bildandet av den europeiska monetära unionen, eftersom man nu kommer att fatta gemensamma beslut om penningpolitiken. Självklart kommer Tyskland i kraft av sin storlek och ekonomiska styrka att vara mycket betydelsefullt, men andra länder kommer också att kunna påverka penningpolitiken. Möjligheten att få inflytande penningpolitiken brukar i

t ex Frankrike framföras som ett viktigt skäl till att upprätta en valutaunion se avsnitt 9.5.

Den starka tendensen att prioritera prisstabilitet runtom i Europa innebär ändå att sannolikheten for att ECB verkligen ska föra en låginflationspolitik är mycket stor. Med det bör framhållas att ECBs trovärdighet bygger att en majoritet av representantema för de ingående länderna verkligen prioriterar prisstabilitet.

När man bedömer sannolikheten för att ECB ska föra en låginflationspolitik, kan det vara viktigt att skilja mellan kort och lång sikt. Osäkerheten om hur den nya institutionen kommer att fungera kan ställa krav på att ECB inledningsvis, i syfte att etablera trovärdighet, ska föra en mer anti-inflationistisk politik med mindre utrymme för Stabilisering vid störningar än som egentligen är önskvärt. Efter införandet valuta kommer det dessutom att

av en ny råda stor osäkerhet om de strukturella sambanden mellan penningmängd, räntor och inflation inom den monetära unionen. Detta kan ställa krav att ECB "tar till i överkant" i inflationsbekämpningen för att inte riskera att av misstag från början acceptera hög inflation sedan kan bli svår att ta sig Sett på

som ur.

25Dessafrågor diskuteras mer utförligt i kapitel 1

140 och penningpolitikens... SOU 1996: 158

Inflationen

längre sikt bör emellertid de institutionella former som valts för ECB bidra till hög trovärdighet för låg inflation.

Intermediära mål och trovärdighet

I debatten har det framförts att möjligheterna att överta trovärdighet från tyska Bundesbank bör öka om ECB väljer en likartad penningpolitisk strategi med s k intermediära mål för penningmängdens ökningstakt. Bundesbank har ställt upp direkta mål för penningmängdens tillväxt härletts utifrån antaganden om sambandet

som mellan penningmängd och nominell inkomst. Vi finner detta argument mycket svagt. Trovärdighet kan knappast skapas genom valet teknik för penningpolitiken. Det gäller i stället att bedöma

av olika penningpolitiska strategier på sina egna meriter.

En generell fördel med

en direkt påverkan på dem och därmed tydligt signalera sina intentioner i penningpolitiken. Nackdelen är att relationen mellan penningmängd å ena sidan och

priser och produktion å den andra pengamas omloppshastighet är

mycket variabel, vilket gör det svårt att förutse effekterna på de slutliga inflationsmålen av penningmängdsförändringar. Detta blir förmodligen ett stort problem just i samband med den finansiella omvälvning införandet gemensam europeisk valuta

som av en innebär. Därmed försvagas också argumentet att penningmängdsmål skulle vara lättare att kommunicera till allmänheten: om man till följd av oväntade förändringar i efterfrågan pengar ständigt

tvingas revidera penningmängdsmålen uppstår lätt osäkerhet. Detta

talar starkt för den modell som valts av bl a Storbritannien, Nya Zeeland, Kanada och Sverige, där man avstått från att ställa upp intermediära penningmängdsmål utan i stället arbetar med de slutliga inflationsmålen. Eftersom penningpolitiken påverkar inflationstakten med betydande tidseftersläpning, innebär en sådan uppläggning av politiken att man får använda sig av ett antal indikatorer på den sannolika framtida inflationsutvecklingen som

långa räntor, växelkurser, kapacitetsutnyttjande, löneökningar och

gärna också penningmängdsökningar. Direkta mått inflations-

z°Set ex underlagsrapporten av von Hagen 1996. 27Detta har också varit ett problem för Bundesbank, där penningmängdstillväxten ofta avvikit från de målsatta intervallen utan att de korrigerande ränteförändringar somkunde ha väntats vidtagits. z SeLeidennan Svensson 1995 och Svensson 1995.

1996:158 och penningpolitikens... 141

SOU Inflationen

förväntningarna enkätundersökningar och prognoser för

via

inflationstakten baserade ekonometriska modeller bör spela en huvudroll vid sådan utformning av politiken.

en

Trots vissa reservationer är vår bedömning att övergång till en

en

valuta med de institutioner beslutats i Maastrichtgemensam som fördraget bör kunna skapa förutsättningar för långsiktigt låg och

en

g stabil inflationstakt i den europeiska monetära unionen. För Sveriges del kan därför deltagande i valutaunionen en metod att lösa de

vara fundamentala inflations- och trovärdighetsproblem som vi under två decennier haft så svårt hantera. i

att

6.4¶Sveriges möjligheter att hantera trovärdighetsproblemet på egen hand

och Riksbankens ställning

Diskussionen i föregående avsnitt leder fram till slutsatsen att deltagande i EUs monetära union kan vara en metod att lösa det

trovärdighetsproblem har försvårat penningpolitiken i Sverige.

som Den uppenbara nackdelen är att möjligheterna att stabilisera den svenska ekonomin vid störningar kan komma att minska. Det finns flera skäl till det. För det första kan europeisk centralbank komma

en

välja lägre ambitionsnivå när det gäller att motverka att en

störningar än vad skulle föredra. För det andra gemensamma kommer penningpolitik -i den mån den beaktar

ECBs gemensamma

stabiliseringsaspekten främst att ta hänsyn till de störningar som

drabbar de stora deltagarländema i den monetära unionen. Man

kommer inte att störningar är specifika för Sverige.

reagera som Detta skulle kunna tala för att det är bättre att stå utanför valutaunionen, vi ändå på hand kan uppnå samma trovärdighet för

om egen låginñationspolitik vid medlemskap: vi behåller nämligen då

som möjligheterna att stabilisera ekonomin det sätt som vi tycker är lämpligt. Vid ett ställningstagande till Sveriges förhållande till den monetära unionen blir det därför centralt att bedöma hur väl vi kan

hantera trovärdighetsproblemet vid ett utanförskap.

Vid bedömning de institutionella förutsättningarna kan då

en av konstateras att Riksbanken har relativt oberoende ställning

en jämfört med många existerande centralbanker, men att obero-

nu endet är mycket mindre än i Nederländerna, Schweiz, Tyskland,

t ex USA och Österrike. Jämfört med den europeiska centralbank som skisseras i Maastrichtfördraget är också självständigheten för

Riksbanken betydligt mindre.

142 och i

Inflationen penningpolitikens...

Riksbanken har traditionellt haft en självständig ställning i förhållande till regeringen, eftersom den varit direkt underställd riksdagen. Riksbankens utgifter täcks av dess egna intäkter, som a uppkommer till följd av sedelutgivningsmonopolet s k seignorage.2° Till skillnad från många andra centralbanker och också från ECB bestämmer Riksbanken dessutom själv om valutapolitiken. Riksbankens oberoende stärktes genom 1988 års riksbankslag som överförde rätten att utse ordförande i riksbanksfullmäktige från regeringen till fullmäktige. Dessutom förlängdes riksbankschefens mandatperiod från tre till fem år. Det finns emellertid även ett antal omständigheter som begränsar Riksbankens oberoende. Ledamöterna i riksbanksfullmäktige väljs endast för en fyraårsperiod och denna sammanfaller med riksdagens mandatperiod. Dessutom kan såväl riksbankschefen som ordförande i fullmäktige när som helst skiljas från sina uppdrag genom majoritetsbeslut i det fullmäktige som valts av riksdagen. Den senare kan också genom att vägra ansvarsfrihet tvinga alla fullmäktigeledamöter att avgå under pågående mandatperiod. Det saknas vidare en ändamålsparagraf som närmare preciserar målen för Riksbanken, utan denna har endast ett allmänt "för valuta- och kreditansvar politik".3° Riksbanken ska också "främja ett säkert och effektivt betalningsväsende". Det inflationsmål 2 procent med ett toleransintervall på i 1 procent för närvarande gäller har fastställts som av

riksbanksfullmäktige självt.

1993 års Riksbanksutredning föreslog ett antal förändringar i syfte att stärka Riksbankens oberoende och även i övrigt anpassa

dess ställning till Maastrichtfördragets krav. Man ville förlänga

mandatperioden för ledamöter i riksbanksfullmäktige till sju år och

genomföra successiva val i syfte "att främja kontinuitet och långsiktighet i penning- och valutapolitiken". Återval skulle inte vara möjliga. Man ville däremot behålla riksbankschefens mandatperiod på fem år men göra det svårare att avskeda vederbörande i förtid. Detta ska kunna ske endast centralbankschefen "uppenbart om missköter sitt uppdrag". Beslutet ska dock kunna överklagas i domstol. Därutöver ska riksbankschefen liksom övriga fullmäktigeledamöter kunna avsättas riksdagen uppdraget inte kan av om fullgöras på grund av sjukdom, brottslig verksamhet eller annan

29Se avsnitt 3.1. 3°Regeringsformen 12. 3 Regeringen har dock uttryckt sitt stöd för denna inriktning av penningpolitiken Finansdepartementet, 1995. 32Riksbanken och prisstabiliteten 1993.

SOU 1996: 158 och penningpolitikens... 143

Inflationen

omständighet innebär uppenbar olämplighet. Dessutom ville

som utredningen minska Riksbankens beroende av den politiska sfären

att skärpa kraven valbarhet till riksbanksfullmäktige genom

att förutom statsråd också utesluta riksdagsledamöter och genom

anställda i regeringskansliet eller de centrala partiorganisationema.

Riksbanksutredningen föreslog vidare ett lagstadgat verksamhetsmål för Riksbanken. Detta skulle klargöra att prisstabilitet är det främsta målet för penningpolitiken. Syftet med ett sådant verksamhetsmål skulle enligt utredningen att stärka tilltron till en

vara långsiktig låginflationspolitik. Detta skulle också öka möjligheterna att utkräva för penningpolitiken. I syfte att stärka den demo-

ansvar kratiska kontrollen över Riksbanken föreslogs också att denna "regelbundet inför riksdagen offentligt ska redovisa sin syn på penning- och valutapolitiken". Den typ av samråd med regeringen

förekommer i dag förutsattes även ske i fortsättningen. som

Riksbanksutredningens förslag har inte genomförts. Dessa aktualiserades emellertid åter i en skrivelse från riksbanksfullmäktige till riksdagens ñnansutskott i oktober 1995 med anledning behovet den svenska lagstiftningen till

av att anpassa Maastrichtfördraget. Fullmäktige ansluter sig till förslaget om ett lagstiftat Verksamhetsmål som slår fast att prisstabilitet är penningpolitikens huvudmål liksom till förslaget om att i regeringsformen införa uttryckliga kriterier för när ledamot av fullmäktige eller riksbankschefen får avsättas. Vidare vill man i riksbankslagen införa

bestämmelse att "Riksbanken och ledamöter i dess beslutande en om

inte får söka eller ta emot instruktioner i penning- och organ valutapolitiska frågor från riksdag, regering eller något annat organ". Slutligen stöder Riksbanksutredningens förslag om långa och

man överlappande mandatperioder för ledamöterna i fullmäktige även

i stället för sjuåriga perioder förordas, medan man däremot om sexinte vill utesluta riksdagsledamöter från valbarhet till fullmäktige.

Riksbanksfullmäktiges skrivelse berörs mycket kortfattat i

regeringens tillväxtproposition från oktober 1995.34 Också enligt den

senare finns det skäl att överväga en lagstiftad målfonnulering för Riksbanken av samma slag som gäller för ECB enligt Maastrichtfördraget, dvs att "huvudmålet bör att värna penningvärdet eller

vara att upprätthålla prisstabilitet". Det framhålls också att penningpolitiken därutöver bör bidra till att uppfylla andra mål som hållbar tillväxt och hög sysselsättning det kan ske utan att målet om

om

33Sveriges riksbank 1995. 3 Regeringens proposition 1995/961150.

prisstabilitet åsidosätts. De övriga mer konkreta förslagen i syfte att stärka Riksbankens oberoende i riksbanksfullmäktiges skrivelse kommenteras inte närmare, även om det aviseras att regeringen avser "att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är moti-

verade" av "de nya förutsättningarna för penning- och valutapoli-

tiken".

En väsentlig skillnad mellan å ena sidan Riksbanksutredningen och riksbanksfullmäktiges skrivelse och å andra sidan tillväxtpropositionen är att den senare tycks vilja minska Riksbankens oberoende i ett avseende: det framhålls nämligen att det vore naturligt om ansvaret för "valet växelkursregim och frågor

av rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM" ligger hos regeringen och inte som nu hos Riksbanken. Detta motiveras med att beslutsrätten i fråga om valutapolitiken i övriga EU-länder i regel ligger hos regeringen liksom hos Ekofm-rådet och inte ECB enligt Maastrichtfördraget och att "skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU".

Som vi ser det, är de förändringar av lagstiftningen

som Riksbanksutredningen föreslog väl motiverade av bestämmelserna i Maastrichtfördraget ifall Sverige deltar i valutaunionen vi ser dock ingen anledning till varför inte också riksbankschefens mandatperiod bör vara sju år. En granskning den nationella central-

av bankslagstiftningen kommer också att göras inom EU inför beslutet om vilka länder som uppfyller villkoren för deltagande i den monetära unionen. Men enligt vår uppfattning förstärkning

är en av Riksbankens oberoende och ett förtydligande dess uppgifter ännu

av viktigare Sverige inte kommer att delta, eftersom vi då

om egen hand måste åstadkomma trovärdighet för penningpolitiken. Detta gäller både om vi inte tillåts delta, därför att vi inte uppfyller konvergensvillkoren liksom om den monetära unionen inte kommer till stånd, och om vi själva väljer att stå utanför. Kraven är förmodligen störst i det senare fallet, eftersom tolkningen då kan bli att vi inte är beredda att varaktigt bryta med vår tidigare inflationshistoria. Det blir i så fall enligt vår bedömning nödvändigt att motverka sådana förväntningar genom förändringar av Riksbankens ställning som ger tydliga signaler.

Vi är direkt kritiska till de förändringar i fråga ansvaret för

om

valutapolitiken som diskuteras i tillväxtpropositionen. Riksbanken bör liksom tidigare ansvara för såväl penning- som valutapolitiken.

Att överföra ett större för valutapolitiken till regeringen

ansvar skapar oklarhet om Riksbankens möjligheter att självständigt

SOU 1996: 158 och penningpolitikens. 145

Inflationen

..

bedriva penningpolitiken detta gäller särskilt valet av växelkursregim och fastställandet centralkurser inom t ex ERM. Det vore

av särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetära unionen och därför riskerar att möta allvarliga trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet ofta kritiserats i den internationella

- som diskussionen området finns i andra länder och i Maastricht-

fördraget kan inte utgöra något skäl att införa den också i Sverige.

Däremot vi i analogi med vår tidigare diskussion i

menar avsnitt 6.3 ECB att det utifrån utländska förebilder kan finnas

om anledning att diskutera hur den demokratiska kontrollen av Riksbanken och penningpolitiken ska kunna utövas bästa sätt. Medvetna oklarheter f°ar emellertid inte byggas i systemet, utan så klara spelregler som möjligt måste eftersträvas.

En möjlighet att klarare precisera hur förändringar av

vore indirekta skatter och "terms of trade" relativpriset mellan export

av och import ska hanteras fastställer inflationsmålet. Så sker

när man

tidigare påpekats i Kanada och Nya Zeeland. Problemet är som t ex att sådana förändringar kan leda till att den faktiska inflationen avviker från den underliggande. Betydelsen av detta har illustrerats

den momssänkning och den appreciering av kronan som ägt rum av under 1996. Följden har blivit tillfällig sänkning av inflations-

en takten är av engångsnatur och därför kan ge en felaktig

som

uppfattning den underliggande inflationstakten. I andra lägen

om kan försämring av "terms-of-trade" höjning av relativpriset

en en

import och indirekta skattehöjningar bidra till att tillfälligt dra upp inflationssiffroma och medföra en risk för att penningpolitiken stramas alltför mycket. Om inte i förväg har preciserat hur

man sådana situationer ska hanteras, är sannolikheten stor att omformuleringar prisstabilitetsmålet i stället kommer att göras från fall till

av fall. Då kan det vara bättre att i förväg skapa tydligare regler.

Det kan också finnas skäl att diskutera en explicit undantagsklausul regeringen möjlighet att i extrema krislägen under

som ger viss tid ta över ansvaret för penningpolitiken. Syftet skulle vara att

skapa garantier för att tillräcklig hänsyn tas till penningpolitikens stabiliseringsfunktion i sådana situationer. Undantagsklausuler av

detta slag finns, ovan påpekats, i Nederländerna, Kanada och

som Nya Zeeland. Den risk för förlust av trovärdighet i inflationsbekämpningen med omedelbara reaktioner de finansiella mark-

naderna trolig följd utlösandet av denna klausul kan

som - som

35Detta diskuterades i avsnitt 6.3 ovan. Se också ex Monticelli Viñals 1994 respektive underlagsrapportema av Cukierrnan 1996 och von Hagen 1996.

innebära verkar förmodligen starkt tillbakahållande regeringen. Men det kan ändå finnas skäl att bygga ytterligare garantier för att förhindra missbruk. Det bör t ex uttryckligen stipuleras att det måste vara fråga om exceptionella situationer. Det bör också fastställas en klar procedur, där såväl regering som Riksbank offentligt tvingas lägga fram sin argumentation. Man kan också tänka sig krav kvalificerad majoritet i riksdagen för att regeringen ska få "köra över" Riksbanken på detta sätt.

En undantagsklausul kan göra politiken mer trovärdig eftersom man då redan i förväg preciserar att avvikelser från ett inflationsmål kan bli nödvändiga i extrema situationer. Det är dock möjligt att ett självvalt utanförskap kan komma att innebära så akuta trovärdighetsproblem med omedelbara valutadeprecieringar och höjningar

av de långa räntorna som följd att ansträngningama i det korta

perspektivet måste koncentreras att skapa trovärdighet för en låginflationspolitik. När väl detta har skett, blir utrymmet större för mer välavvägda institutionella konstruktioner. En diskussion om en undantagsklausul kanske därför bör föras framför allt i ett längre tidsperspektiv.

Till sist bör det i detta sammanhang också framhållas att omfattningen av trovärdighets- och inflationsproblemen om står utanför den monetära unionen i hög grad hänger samman med hur den reala ekonomin utvecklas. Trovärdigheten för en låginflationspolitik blir större lägre budgetunderskotten och den offentliga skuldsättningen är. Ju lägre arbetslösheten är, desto svagare blir trycket att föra en inflationistisk penningpolitik av sysselsättningsskäl. Detta innebär att kraven de offentliga finanserna och på strukturella reformer arbetsmarknaden i syfte att göra den mer flexibel blir väl så starka om vi står utanför den monetära unionen som om vi deltar.

6.5¶Slutsatser

Den monetära unionen har utformats i syfte att ge förutsättningar för

en trovärdig låginflationspolitik. Den europeiska centralbanken

kommer att ha en mycket hög grad av oberoende och dess främsta mål är prisstabilitet. En osäkerhetsfaktor är dock att Ekofin-rådet kommer att kunna utfärda riktlinjer för växelkurspolitiken som skulle kunna komma i konflikt med målet låg inflation.

om

36Seockså diskussionen i kapitel 7 och kapitel 13.

SOU 1996: 158 och penningpolitikens. 147

Inflationen

..

Sannolikheten att detta sker är svår att värdera. Vår bedömning är ändå att ECBs penningpolitik kommer att inriktas på prisstabilitet och kommer att få hög trovärdighet för denna politik.

att man

För ett land Sverige, med historia av hög inflation, är

som en därför deltagande i den monetära unionen troligen en bra metod att uppnå långsiktig prisstabilitet. Nackdelen är att vi förlorar möjligheterna att möta störningar drabbar enbart Sverige med ränte-

som och växelkursforändringar. Ser därför enbart avvägningen

man mellan låg inflation och penningpolitisk flexibilitet, vore därför en självständig penningpolitik att föredra framför medlemskap i den monetära unionen vi på hand kan uppnå en lika hög grad

om egen

trovärdighet. Ska vi lyckas med detta med vår inflationshistoria av krävs förändringar lagstiftningen i syfte att stärka Riksbankens

av oberoende.

Huruvida medlemskap i den monetära unionen innebär större trovärdighet för penningpolitiken än icke-medlemskap beror alltså i hög grad på vilka institutionella förutsättningar som kommer att gälla vi inte går med. Med nu existerade förutsättningar före-

om faller det troligt att ett deltagande i den monetära unionen kommer att öka trovärdigheten för penningpolitik som leder till låg infla-

en tion. Ett val att stå utanför kan leda till allvarliga tvivel på vår beslutsamhet att uppnå låg inflation. Om riksbanksreform genom-

en förs radikalt ökar Riksbankens självständighet och om finans-

som politiken inriktas att minska den offentliga skuldsättningen, bör vi emellertid på sikt kunna uppnå hög trovärdighet också på egen hand.

EMU

7 och

Finanspolitiken

Med finanspolitik beslut skatter och offentliga utgifter.

menas om

framför allt två aspekter är centrala i samband med den Det är som

unionen. Den första gäller hur stora budgetunderskott och monetära

skuldsättning kan accepteras i den offentliga sektorn. hur stor som

andra aspekten den roll finanspolitiken kan spela för att Den avser stabilisera efterfrågan och konjunkturutveckling. Maastrichtfördraget innehåller finanspolitiska regler avseende storleken såväl budgetunderskott offentlig skuld i de enskilda länderna och man

som diskuterar för närvarande på EU-nivå den exakta utformningen

mer

dessa regler. Det finns också sedan länge diskussion om vilka av en

krav förlusten penningpolitisk självständighet i monetär union

av en ställer finanspolitikens flexibilitet.

Kapitlet är disponerat följande sätt. Avsnitt 7.1 tecknar en

hur de offentliga finanserna utvecklats såväl

bakgrundsbild av

internationellt i Sverige och redogör för de problem som är

som förknippade med växande skuldsättning. Avsnitt 7.2 redovisar

en Maastrichtfördragets bestämmelser angående finanspolitiken och redogör för den pågående diskussionen mellan EU-ländema. Avsnitt

analyserar motiven för de finanspolitiska reglerna i fördraget, 7.3

medan finanspolitikens stabiliseringsfunktion diskuteras i avsnitt

I avsnitt 7.5 behandlas frågan den monetära unionen kan 7.4. om

förväntas leda till ytterligare finanspolitisk integration t i form av

ex

för transfereringar mellan deltagarländema. Avsnitt 7.6

ett system summerar slutsatserna.

7.1¶De offentliga finansernas utveckling i olika

länder

Den faktiska bilden

långsiktigt perspektiv har det inte funnits någon tendens till I ett växande offentlig skuldsättning i de utvecklade industriländema.

Stora budgetunderskott har i regel uppkommit endast i samband med exceptionella händelser, vanligtvis krig. Den ökade statsskulden har sedan successivt betalats när förhållandena åter normaliserats. av

Mot denna bakgrund framstår den kraftigt växande offentliga

skuldsättningen i många länder under de senaste tjugo åren som historiskt unik. Denna utveckling redovisas för ett antal EU-länder i diagram 7.1. Som framgår har skuldkvotema den offentliga skuldens andel BNP i flera länder Belgien, Irland och

av Italien

nått över 100 procent. Men statsskulden har ökat kraftigt också i Danmark, Grekland, Nederländerna, Spanien och Österrike.

Diagram 7.la: Offentlig skuldkvot i olika EU-Iänder 140 120 r"- 100 x BO 60 40 -. 1.-. 20.. 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 - - -Italian . . . . ..Tysuand - - - Nadsrllndama Österrike

Källa: OECD

SOU 1996: 158 Finanspolitiken och EMU 151

Diagram 7.lb: Offentlig skuldkvot i olika EU-Iänder

140 z -u .

12D

z °°

g - .. ,.

60 /

n .

o

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

--- - -Fnnluia

- - -Belgien

- - -- Danmark

Spanien

- - - Irland

Källa: OECD

Diagram 7.lc: Offentlig skuldkvot i olika EU-Iänder

Källa: OECD

Diagram 7.2 visar hur den offentliga sektorns intäkter och utgifter utvecklats sedan 1960 i de stora industriländema. Det framgår att intäkter och utgifter växte i stort sett parallellt fram till mitten 1970-talet. Därefter har emellertid utgifterna ökat krañigt.

av Detta har lett till stora budgetunderskott trots att intäkterna fortsatt att öka fram till omkring 1990 i ungefär samma takt som tidigare.

De största utgiftsökningama har gällt transfereringama till

hushållen. Sâ ökade t transfereringar och subventioner från ca 8

ex procent BNP 1960 till ca 21 procent 1992 i de stora

av

industriländema. Däremot har de offentliga investeringarna fallit som andel av BNP på de flesta håll

Diagram 7.2: Den offentliga sektorns inkomster och utgifter i de stora industriländerna procent av BNP

S0

20. 1960 1965 1970 1975 |9lO 1995 1990 1995 Ollonlliulinkommer ------Oltomligautgifter

Kommentar: Diagrammet visar genomsnittet for Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Storbritannien, Tyskland och USA Källa: OECD

Den offentliga sektorns inkomster och utgifter uppvisar ett tydligt mönster i de flesta länder Under perioder fmanspolitisk av expansion har i första hand transfereringama och lönesumman i

offentlig sektor ökat. Däremot har inga större skattesänkningar

kommit till stånd tvärtom har särskilt olika socialforsäkringsavgifter nonnalt höjts i dessa lägen. Finanspolitiska åtstramningar har främst skett skattehöjningar främst avseende inkomstgenom skatter och indirekta skatter. I den mån offentliga utgifter minskat i sådana situationer har det framför allt varit fråga investeringsom utgifter. Den svenska bilden liknar den internationella. Diagram 7.3 visar den svenska statsskuldens utveckling under 150 år. Det framgår ca att den enda tidigare perioden med betydande skuldökning en var andra världskriget. Därefter föll skuldkvoten för att återigen öka under början 1980-talet och sedan under början 1990-talet i av av

samband med de kraftiga konjunktumedgångar

som då ägde mm. För 1996 uppgår statsskulden till ca 87 procent BNP. Diagram av 7.4 visar den offentliga sektorns stora sparandeunderskott i början av 1980-talet och i början av 1990-talet. Det största underskottet

World Economic Outlook 1996. 2Detta har studeratsav aAlesina Perotti 199521.

1996:158 F inanspolitiken och EMU 153 SOU

uppnåddes 1993 och uppgick till 13 procent BNP. Diagram 7.5

ca av visar de årens underskott framför allt hängt samman med

att senaste ökade transfereringsutgifter, även om också skatteintäktema stagnerat. Diagram 7.3: Statsskulden i procent av BNP i Sverige

w

1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980

Källa: Riksgäldskontoret

Diagram 7.4: Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP i Sverige

i

1970 1975 1930 1985 1990 1995 Källa: OECD

Diagram 7.5: Statens inkomster och utgifter i procent av BNP i Sverige

40 35 30

MO

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Utgifter - - - - --Inlakter

Källa: OECD. Siffroma för 1995 och 1996är hämtadeur Regeringens proposition 1996/97:

Under senare tid har finanspolitikens inriktning förändrats i många länder och en minskad offentlig skuldsättning har blivit ett de

av centrala ekonomisk-politiska målen. Danmark och Irland är två exempel på länder som redan under 1980-talet lyckades bryta den tidigare utvecklingen se diagram 7.1. För Sverige faller sannolikt statsskulden andel BNP redan i år Det har bedrivits del

som av en forskning om vilka typer av budgetkonsolideringar varit mest

som framgångsrika när det gällt att minska den offentliga skuldsättningen: resultaten tyder på att saneringsprocesser som inriktats

att minska transfereringama till hushållen och lönesumman i offentlig sektor varit de mest effektiva i detta avseende En

orosfaktor för framtiden är emellertid den förskjutning av befolkningens sammansättning i riktning mot en större andel äldre med åtföljande

större pensionsutbetalningar som kan förutses

3Regeringens proposition 1996/97:1. 4 Set ex Alesina Perotti 1995a, 1996 och World Economic Outlook 1996. 5 I industriländema väntas kvoten mellan antalet personer över 65 år och antalet personermellan 15 och 64 år stiga från i genomsnitt ca35 till ca50 procent under de kommande 35 åren se World Economic Outlook, 1996.

Effekterna av budgetunderskott

Budgetunderskott kan ha såväl positiva som negativa samhällsekonomiska effekter beroende på i vilka situationer de uppstår och hur stora de är. Det finns starka skäl för att tillfälligt acceptera budgetunderskott vid vissa störningar. Ett fall är när det uppstår behov av temporära ökningar av de offentliga utgifterna, t ex forsvarskostnadema i samband med krig eller kostnaderna för investeringar och transfereringar i samband med en sådan situation

uppstod vid den tyska återforeningen. Vid krav på budgetbalans som i varje läge skulle sådana offentliga utgiftsökningar tvinga fram omedelbara skattehöjningar som skulle leda till stora minskningar av den privata konsumtionen och effektivitetsförluster i ekonomin. Genom att tillåta budgetunderskott under den period då de offentliga utgifterna är högre än normalt kan de ökade skatter som behövs och därmed också minskningen konsumtionen fördelas över längre

av tid.

Ett annat sätt att resonera tar fasta på att finanspolitiken genom att tillåta budgetunderskott kan bidra till att stabilisera konjunkturutvecklingen. Detta är den traditionella keynesianska synen på finanspolitiken. När hushållens inkomster faller i en konjunkturnedgång, minskar också den offentliga sektorns skatteinkomster och transfereringama i första hand utgifterna för de arbetslösa stiger. Härigenom motverkas minskningama av den privata sektorns inkomster så att efterfrågan stabiliseras.

Även tillfälliga försämringar de offentliga finanserna

om av således kan vara motiverade i många situationer, skapar permanenta budgetunderskott svåra problem. Först och främst innebär sådana budgetunderskott en omfördelning av den privata sektorns inkomster över tiden och därmed mellan olika generationer. Den generation

skapar underskotten tillskansar sig därmed ökade inkomster och som konsumtionsmöjligheter. Inkomster och konsumtion minskar i stället för senare generationer som tvingas betala amorteringar och räntor på den uppkomna statsskulden.

För världsekonomin som helhet konkurrerar offentliga budgetunderskott med de privata investeringarna om det tillgängliga sparandet. När olika länder ska låna till underskott i sina offentliga finanser, ökar efterfrågan på kredit på den internationella kapitalmarknaden. Därmed drivs den internationella realräntenivån

upp. Detta gör en del investeringsprojekt olönsamma. De offentliga

budgetunderskotten tränger således undan privata investeringar och kan därmed medföra en långsammare resurstillväxt.

Även den internationella räntenivån påverkas om av den samlade statsupplåningen i världen, är ett enskilt land Sverige så litet i som förhållande till den internationella kapitalmarknaden att våra budgetunderskott inte har någon nämnvärd effekt. Däremot kan betydande effekter uppkomma för det enskilda landet mycket om en stor offentlig skuldsättning bedöms öka risken för inhemsk inflation och därmed leder till att långivama kräver ersättning för detta

en

s k riskpremie.°

En ständigt växande offentlig skuldsättning är inte hållbar. En

sådan politik leder förr eller till situation där långivama senare en inte längre är villiga att finansiera fortsatta underskott. Den anpassning som då måste ske kan ta olika former. En möjlighet är omedelbara minskningar utgifterna och höjningar skatterna. av av Dessa kan innebära svåra välfárds- och effektivitetsförluster. Den fmanspolitiska åtstramningen blir värre större statsskuld och därmed högre utgifter för statsskuldsräntor hunnit ådra - som man sig. En andra möjlighet är att staten i sådan situation lånar i en centralbanken vilket brukar kallas för finansiering via sedelpressama. Följden blir stora ökningar penningmängden och därmed av av inflationen. Denna minskar statsskulden urholka genom att realvärdet av utestående skulder i inhemsk valuta och reducerar budgetunderskottet i den mån som olika skatter och utgifter är

ofullständigt indexerade

En sista möjlig konsekvens statsñnansiell kris är av en statsbankrutt, dvs att staten kommer på obestånd och inte kan betala räntor och amorteringar. Följden av detta blir svåra störningar eftersom ett antal långivare kommer att göra stora kapitalförluster och därmed också riskerar att i konkurs. Det kan också bli svårt för staten att i framtiden ta lån till rimlig ränta. upp Det går inte att i förväg precisera vid vilka nivåer på statsskulden som situationen blir ohållbar. Utvecklingen får lätt sin egen dynamik. När det uppstår tvivel ett lands fönnâga kontrollera om att

sin statsskuldsutveckling kräver långivama högre riskpremie.

Därmed stiger realräntan och således kostnaderna för

statsupplåningen. Samtidigt minskar investeringarna och därmed

tillväxttakten. Det uppstår mellan realränta och tillväxttakt, ett gap vilket gör att skuldkvoten växer ännu fortare. Följaktligen kommer långivama att kräva ännu högre realränta osv.

6 Se den tidigare diskussionen i avsnitt 3.1 och 4.2. 7Se Persson, Persson Svensson 1995.

Om försöker bedöma de senaste två decenniemas växande

man statsskuld i såväl Sverige som många andra industriländer, är det uppenbart att den inte kan motiveras av vare sig stabiliseringspolitiska skäl eller önskemålet om att utjämna skatter och

konsumtion över tiden. Den sänkning av produktivitetsstegrings-

takten som ägde rum i mitten av 1970-talet i alla OECD-länder har visat sig vara permanent och inte tillfällig. Också uppgången av arbetslösheten i EU-ländema under 1980-talet har visat sig vara ett långvarigt fenomen. Det finns anledning befara att detsamma gäller den ökade arbetslösheten i Sverige under de senaste åren. Det finns därför ett stort behov av konsolidering av de offentliga finanserna i EU-ländema, inte minst i Sverige. Risken är stor att den offentliga skuldsättningen åter ska öka i ett oförmånligt konjunkturläge. Detta förhållande bör utgöra bakgrunden för varje diskussion om finanspolitikens utformning och de regler som finns i Maastrichtfördraget.

7.2 och

Maastrichtfördraget finanspolitiken

Fördragets bestämmelser

I den s k Delorsrapporten, där planerna på en ekonomisk och monetär union utformades, förordades bindande regler för högsta tillåtna underskott och skuld i den offentliga sektorn samt regler för finansieringen underskott. I Maastrichfördraget kom sedan

av Delorsrapportens rekommendationer till stor del att följas. Fördragets viktigaste regler om de offentliga finansema är följande:

° Förfarandet vid alltför stora underskott artikel l04c - Förbud för offentliga att ta lån direkt i centralbanken

organ upp

artikel 104

- Förbud mot att ge offentliga organ en positiv särbehandling

hos finansiella institutioner artikel l04a - Förbud för EU och enskilda medlemsländer att ta över

betalningsansvaret for ett medlemslands skulder artikel 104b

3Committe for the Study of Economic and Monetary Union 1989.

Förfarandet vid alltför stora underskott

I Maastrichtfördraget slås fast att "medlemsstatema skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser" artikel 104c.1. Detta gäller förpliktelse för alla medlemsländer när

som en EMUs tredje etapp inletts. Under etapp två ska alla länder sträva efter att undvika alltför stora underskott artikel 109e.4. Fördraget specificerar dels kriterier för vad som menas med alltför stora underskott, dels ett förfarande när sådana bedöms ha uppstått.

För att ett medlemsland inte ska anses ha ett alltför stort underskott måste det uppfylla två kriterier för de offentliga finansema.

För det första får det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser den offentliga sektorns nettoupplåning inte överstiga referensvärdet tre procent av BNP, såvida inte

- "detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller - referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referensvärdet".

För det andra stadgas att den offentliga konsoliderade bruttoskulden dvs den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala och lokala myndigheter, justerad för inbördes skulder och tillgångar inte får överstiga referensvärdet 60 procent av BNP såvida inte "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt".

Om ett land inte uppfyller de båda finanspolitiska kriterierna är kommissionen skyldig att utarbeta en rapport artikel 104c.3. I en sådan rapport ska kommissionen även beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna, medlemsstaternas ekonomiska och budgetmässiga läge medellång sikt samt "alla övriga faktorer av betydelse". Ekonomiska och finansiella kommittén ska därefter yttra sig över kommissionens rapport artikel 1040.4. °

° Dessaanges i artikel l04c.2 samt i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott. ° Vid startenavetapp tre ersätterEkonomiska och finansiella kommittén Monetära kommittén som för närvarande i etapp två har motsvarande uppgift. Seockså kapitel

SOU 1996: 158 F inanspolitiken och EMU 159

Efter att ha fått denna rapport ska kommissionen ta ställning till om det föreligger eller kan uppstå ett alltför stort underskott i medlemslandet och om så är fallet ett yttrande till Ekofin-rådet

avge artikel l04c.5. Ett sådant yttrande är nödvändigt för att processen ska vidare. Rådet ska sedan med kvalificerad majoritet ta ställning till kommissionens rekommendation och avgöra om ett alltför stort underskott föreligger artikel 104c.6. Härvid ska eventuella synpunkter från den berörda medlemsstaten beaktas. Om rådet finner att det är fråga om ett alltför stort underskott ska det ge rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas artikel 104c.7." Ifall rådet anser att landet ifråga inte vidtagit några effektiva åtgärder, får det offentliggöra rekommendationerna artikel l04c.8. Besluten om rekommendationer tas rådet med tvâ

av tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda landet.

I etapp tre finns ytterligare ett antal steg i förfarandet för de länder som deltar i valutaunionen om dessa inte följer Ekofin-rådets rekommendation. Även dessa steg beslutas rådet med två

av tredjedelars majoritet och utan medverkan det berörda landet

av efter rekommendation av kommissionen. De länder inte deltar

som i valutaunionen har inte rösträtt i dessa sammanhang.

Det första steget är att Ekofin-rådet kan förelägga medlemsstaten att inom en viss tid vidta vissa åtgärder artikel 104c.9. Ett föreläggande är starkare än en rekommendation, beslutsrätten

men ligger fortfarande hos det berörda landet. Dessutom kan rådet begära att medlemsstaten ifråga lämnar rapporter enligt en fastställd

tidsplan för att göra det möjligt att granska anpassningssträvandena.

Om ett medlemsland i valutaunionen inte följer ett föreläggande kan rådet i ett andra steg besluta eller flera följande fyra

om en av sanktioner artikel l04c.1 1:

- "Att kräva att den berörda medlemsstaten offentliggör de

ytterligare uppgifter som rådet närmare anger, innan med-

lemsstaten utger obligationer och andra värdepapper. ° Att anmoda Europeiska investeringsbanken att ompröva

sin utlåningspolitik gentemot den berörda medlemsstaten.

0 Att kräva att den berörda medlemsstaten räntelöst

deponerar ett belopp av lämplig storlek hos gemenskapen,

till dess att det alltför stora underskottet enligt rådets

uppfattning har korrigerats.

" Utvärderingar av det slag som beskrivts har gjorts årligen sedan 1994. Vid den senaste utvärderingen i juni 1996 gavs rekommendationer om att förstärka ansträngningarna för att nedbringa underskotten till alla länder utom Danmark, Irland och Luxemburg.

l och EMU SOU 1996: 158

F inanspolitiken

Att förelägga böter lämplig storlek." - av

Det finns inte i tidigare förfarandet krav att sanksom steg av tionerna genomförs i viss ordning utan Ekofin-rådet kan på detta stadium fritt välja vilka sanktioner det vill utdöma. Utöver dessa sanktioner finns också möjligheten att under vissa villkor avbryta ett lands finansiering från den s k Sammanhållningsfonden Cohesion

fun d12

När ett medlemsland i den monetära unionen enligt Ekofin-rådets uppfattning korrigerat ett alltför stort underskott ska rådet upphäva sina tidigare beslut i förfarandet artikel 104c. 12. Om rådet tidigare offentliggjort sina rekommendationer ska det vid ett beslut om upphävande offentlig förklaring om att det inte längre avge en föreligger ett alltför stort underskott. Protokollet förfarandet vid alltför stora underskott, i vilket om bl referensvärdena anges, ska enligt artikel 104c.l4 senare ersättas a med "lämpliga bestämmelser". Beslut om detta ska tas enhälligt av Ekofin-rådet och förslag kommissionen. Rådet ska också före av sitt beslut ha hört Europaparlamentet och ECB.

Övriga bestämmelser medlemsländernas offentliga finanser om

En viktig regel är förbudet för offentliga att ta lån direkt organ upp i centralbanken, det kförbudet mot monetär finansiering artikel s 104. Förbudet gäller redan etapp två, då offentlig direkto m upplåning i nationella centralbanker är otillåten. I etapp tre avser förbudet också direktupplåning i ECB. Detta förbud innebär t ex att staten inte får sälja skuldebrev direkt till centralbanken eller övertrassera ett konto i centralbanken. Staten tillåts således inte finansiera underskott i den offentliga sektorn att centralgenom banken ställer likviditet till förfogande. Eventuella underskott måste i stället finansieras kapitalmarknadema till marknadsmässiga villkor. En andra central regel är förbudet att ge ofentliga organ en positiv särbehandling hos institutioner artikel 104a.

finansiella

Genom denna regel är det t förbjudet att lag tvinga ex genom försäkringsbolag eller andra finansiella institutioner att placera i

12Enligt protokollet ekonomisk och social sammanhållning ska EU via om ekonomiska bidrag till projekt miljöområdet och Sammanhållningsfonden ge området för transeuropeiska transportnät i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 procent av genomsnittet i EU.

statsobligationer. En sådan placeringsplikt skulle göra det möjligt för staten att finansiera underskott till bättre villkor än dem som gäller kapitalmarknadema. Undantagna från förbudet är ECB och de nationella centralbankema som annars skulle få svårigheter att upprätthålla kassakrav dvs krav banker att hålla viss del av inlåningen på konto i centralbanken. Det är också tillåtet att av "tillsynsmässiga hänsyn" kräva att finansiella institutioner ska placera i statspapper.

En tredje central regel är förbudet för EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder artikel l04b. Artikeln brukar refereras till klausul

som en i syfte att förhindra "borgensåtaganden" "the no-bail-out clause" och gäller redan från etapp två. Den underliggande principen är att varje medlemsstat själv är ansvarig för sin offentliga skuld. Artikel 103a dock under vissa restriktiva villkor möjlighet för

ger gemenskapen att ge finansiellt stöd till medlemsländer. Enligt denna kan ett enhälligt råd besluta "lämpliga åtgärder med hänsyn till

om det ekonomiska läget, särskilt det uppstår allvarliga försörjnings-

om problem i fråga vissa varor". Regeln kan ses som en generell

om skyddsklausul och har fram till hösten 1996 aldrig tillämpats. Ett medlemsland i den monetära unionen kan också få bistånd från gemenskapen om det "har svårigheter eller allvarligt hotas av stora svårigheter osedvanliga händelser utanför dess kontroll".

till följd av

Den pågående diskussionen stabilitetspakten

-

I den pågående debatten finns förespråkare såväl för att nuvarande regelverk för de offentliga finanserna är för "tandlöst" som för att det är alltför begränsande. Den förra gruppen, som ledd av

- Tyskland talar för behovet striktare regler, har haft störst

- av genomslag i diskussionen EU-nivå. Man har särskilt pekat på att de olika leden i förfarandet mot alltför stora underskott kan väntas vara tidsödande och att flertalet sanktioner kan uppfattas som ganska betydelselösa. En synpunkt är att det kan vara svårt att få till

annan stånd kvalificerad majoritet för att utpeka ett särskilt land.

en Särskilt det förslag till stabilitetspakt som Tysklands finansminister Waigel presenterade i november 1995 har därför fått stor uppmärksamhet. Förslaget kan ett inlägg i debatten om vilka

ses som

3 Set ex Gros 1996.

Bundesministerium der Finanzen 1995.

6 16-0893

"lämpliga bestämmelser" som enligt artikel 104c. 14 ska ersätta protokollet om förfarande vid alltför stora underskott i etapp tre. Huvuddragen i det tyska förslaget är följande:

- Medlemsländema i den monetära unionen bör sträva efter ett underskott högst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Referensvärdet tre procent BNP ska

av därför ett tak. överskridande treprocentsgränsen ska

ses som av endast tillåtas i extrema undantagsfall om en kvalificerad majoritet av medlemmarna i valutaunionen tillåter det. 0 Om treprocentsgränsen för underskottet överskrids ska sanktioner automatiskt träda i kraft. Medlemsstaten ifråga ska då hos gemenskapen deponera 0,25 procent av BNP för varje påbörjad procentenhet som referensvärdet överskrids. När landet åter underskrider treprocentsgränsen ska depositionen återbetalas. Om detta inte sker inom två år omvandlas den dock till ett bötesbelopp som tillförs EUs budget.

Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i december 1995 att förslag i syfte att säkerställa budgetdisciplin i den tredje etappen bör utarbetas. Vid det informella Ekofm-mötet i april 1996 kom fmansministrama och centralbankschefema överens att basera

om fortsatta diskussioner det tyska förslaget stabiliseringspakt.

om en En slutlig politisk överenskommelse de finanspolitiska reglerna

om kan väntas i december 1996. I diskussionerna finns en bred enighet om att referensvärdet på tre procent av BNP för underskottet i de offentliga finanserna bör

ses som en övre gräns och att det medelfristiga målet bör vara en balanserad budget. Det tycks också finnas ett brett stöd för att dels förstärka den löpande övervakningen finanspolitiken, dels

av närmare precisera förfarandet vid alltför stora underskott. Ett sätt att stärka den löpande övervakningen som diskuterats vore att införa krav någon form regelbunden nationell

av rapportering av den offentliga sektorns finansiella utveckling. Detta skulle t ex kunna ske inom ramen för den k multilaterala

s övervakningen enligt vilken allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken i medlemsländerna och gemenskapen läggs fast och följs

uppt

5 Maastrichttördragets artikel 103 innehåller bestämmelser om den multilaterala övervakningen.

När det gäller förfarandet vid alltför stora underskott innehåller fördraget ett antal formuleringar. Ett exempel är kravet på

nu vaga att underskottet i den offentliga sektorns finanser inte får överstiga tre procent BNP såvida inte "referensvärdet endast undantagsvis

av och övergående överskrids". Vad som avses med "undantagsvis" och "övergående" definieras dock inte i dagsläget. Bland EU-länderna finns ett betydande stöd för behovet att närmare precisera denna

av typ formuleringar. För det andra anser flertalet EU-länder att

av tidsgränser för de olika leden i förfarandet bör fastställas. Om sådana inte preciseras kan det komma att ta mycket lång tid från det att ett alltför stort underskott konstateras i ett land till dess att sanktioner sätts in. Det är oklart vilket stöd finns för att

mer som sanktionema ska bli automatiska. För att en viss automatik ska accepteras, är det troligt att depositionema som kan komma att omvandlas till böter blir betydligt mindre än vad Tyskland förespråkat. Det är också möjligt att det sätts en övre gräns för storleken på depositionema böterna.

De specificerade åtgärder för fmanspolitisk disciplin som

mer utformas kommer troligen att gälla fullt ut endast för deltagarländerna i den monetära unionen, även om övriga länder kommer att uppmuntras att delta på "rimliga villkor". Hänsyn måste då t ex tas till att reglerna förelägganden och sanktioner i förfarandet vid

om alltför stora underskott inte gäller de länder som står utanför den monetära unionen.

7.3¶Motiven för

finanspolitiska regler

Man kan anföra två olika motiv för de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget. Ett motiv är att sådana regler behövs för att motverka den allmänna tendens till stora budgetunderskott och offentlig skuldsättning som präglat de flesta EU-länder, inklusive Sverige, under senare år. Enligt detta synsätt har de fmanspolitiska normerna inget direkt samband med den monetära unionen i sig, utan de ska ses som en metod att generellt förstärka incitamenten för ñnanspolitisk disciplin. Ett annat sätt att resonera tar i stället fasta på att regler finanspolitiken i de enskilda länderna behövs för att

om den monetära unionen ska fungera. Detta avsnitt diskuterar båda dessa motiv liksom frågan om reglerna utformats på ett ändamålsenligt sätt.

Allmänna motiv för finanspolitiska regler på EU-nivå

Inom den del nationalekonomin som brukar benämnas politisk

av ekonomi har man betonat att det tycks finnas en allmän tendens i demokratier till stora budgetunderskott. Flera olika mekanismer har framhållits.

Ett vanligt resonemang är att fördelarna av ökade offentliga utgifter och nackdelarna av minskade utgifter ofta är koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter i framtiden, fördelas dessa ofta mer jämnt över befolkningen än utgifterna i dagsläget. Följaktligen blir det politiska motståndet mot offentlig skuldsättning svagt. Detta gäller i ännu högre grad om underskotten innebär att dagens aktiva kan övervältra kostnaderna för de ökade skulderna framtida generationer som saknar rösträtt i dag. Ett ytterligare skäl till alltför stora underskott kan förekomsten av finanspolitisk illusion: många väljare

vara en kan grund av bristande kunskaper undervärdera de kostnader som underskotten drar med sig i förhållande till de omedelbara fördelarna av ökade offentliga utgifter.

En annan typ av förklaring tar fasta på att sittande regeringar i vissa lägen kan skapa budgetunderskott av s k strategiska skäl. En anledning kan vara att man vill inskränka handlingsmöjlighetema för kommande regeringar. Detta motiv skulle kunna vara viktigt i länder där makten växlar mellan partier med mycket olika önskemål

hur de offentliga utgifterna ska fördelas. Det parti som för om tillfället sitter vid makten kan då åstadkomma budgetunderskott

att öka de utgifter själv vill prioritera. Detta genom som man ger omedelbara välfärdsvinster för de grupper som partiet representerar, samtidigt som räntebetalningar och amorteringar på statsskulden inskränker möjligheterna för framtida regeringar med annan partifárg att öka de offentliga utgifterna på andra områden. Denna typ av resonemang har använts a för att förklara budgetunderskotten i USA under Reagans presidenttid 1980-talet.

Ett ytterligare sätt att resonera betonar de svårigheter som kan

finnas att vid olika störningar som leder till budgetunderskott skapa

enighet om hur de offentliga finanserna ska förbättras. Ju större oenigheten om detta är, desto längre blir beslutsprocessema innan

kan komma överens om hur bördoma för en budgetsanering ska

man

fördelas. Olika grupper har ett intresse av att skjuta upp anpass-

° En bra sammanfattning av analysen området ges i Alesina Perotti 1995b.

Alesina 1989.

ningen trots att detta medför samhällsekonomiska kostnader, eftersom man hoppas att så sätt kunna övervältra anpassningen andra. Dessa kan ha stort förklaringsvärde för de

resonemang senaste två decenniemas utveckling i EU-ländema som utsatts för åtminstone tre kraftiga makroekonomiska chocker som försvagat de offentliga finansema: 1970-talets oljeprisstegringar, den permanenta nedgången av tillväxten från mitten av 1970-talet samt den kraftiga uppgången av arbetslösheten o m 1980-talets början ett decennium senare i Sverige. Det finns empiriskt stöd för att koalitionsregeringar där beslutsprocessema kan väntas vara trögare än i

enpartiregeringar och proportionella valsystem som i regel leder till parlament med många partier och kortlivade regeringar tycks

göra det svårare de offentliga fmansema. Exempel är

att sanera länder som Belgien, Italien och Sverige. Också länder med en hög grad av polarisering mellan olika politiska grupper tycks generellt uppvisa större budgetunderskott än andra.

Om man tror att de mekanismer som diskuterats skapar en inneboende tendens till svaga offentliga finanser, är detta ett starkt argument för någon typ av fmanspolitiska regler. Ett sätt att se på Maastrichtfördragets bestämmelser om finanspolitiken är därför som en metod att skapa ett yttre tryck de enskilda medlemsstaterna att upprätthålla sunda statsfinanser genom att lägga fast gemensamma normer på EU-nivå. Den relevanta frågan blir då om detta är nödvändigt och i vilken grad enskilda länder i stället själva kan införa mer av sådana finanspolitiska normer. Dessa skulle kunna ta

formen av lagfásta regler om budgetbalans och skuldsättning av

den typ som nästan alla amerikanska delstater har och av för-

-

ändringar av budgetprocessen i syfte att främja större tinanspolitiskt

ansvarstagande. Ett exempel en sådan reform är att låta parlamentet först fatta beslut om de totala utgiftsramama och att låta eventuella senare beslut om ökade utgifter enskilda budgetområden finansieras genom andra utgiftsneddragningar där. En

sådan förändring av budgetprocessen har just genomförts i Sverige.

Vår bedömning är att bestämmelser EU-nivå kan spela en roll för att förstärka incitamenten för en ansvarsfull finanspolitik i de enskilda länderna. Den tidigare utvecklingen i många EU-länder och

Alesina Tabellini 1990. 9 Set ex Roubini Sachs1989a, b, Grilli, Masciandro Tabellini 1991 och Alesina Perotti l995a. z° Set ex Bauyomi Eichengreen 1995 eller underlagsrapporten av McKinnon 1996. 2 Detta har särskilt diskuterats Hagen 1992.

av von

166 F och EMU

inanspolitiken

inte minst Sverige visar svårigheterna för enskilda länder att

hand ställa tillräckligt bindande normer. Det förefaller egen upp

de finanspolitiska konvergenskriterier för att få delta också som om iden monetära unionen preciserats i Maastrichtfördraget spelat

som

stor roll för den budgetkonsolidering som ägt rum i flera EUen länder. Dessa kriterier tycks i hög grad ha använts argument för

som

de offentliga finanserna i den inrikespolitiska debatten. sanering av

I den pågående diskussionen EU-nivå har uttryckts oro för att förfarandet vid alltför stora underskott skulle alltför "tandlöst"

vara sedan ett land väl kvalificerat sig för inträde i den monetära unionen. Bristen automatik kan vidare göra det svårt för en kvalificerad majoritet i Ekofm-rådet att tillämpa sanktioner mot länder inte följer rådets rekommendationer: det har speciellt

som påpekats att det kan svårt för finansministrar som snart kan

vara hamna i situation att peka ut kolleger från andra länder som

samma försumliga. Vi att det ändå finns ett betydande värde i det

menar tryck på konsolidering de offentliga finanserna som enligt

av nuvarande regelsystem kan utövas EU-nivå. Detta kan kanske komma att gälla än i framtiden än i dag, när ett större antal

mer länder kan antas uppfylla de uppställda normerna: det bör då framstå

"stigmatiserande" för ett land att inte klara dessa. Ett som mer offentligt utpekande från central EU-nivå att de offentliga finansema inte är under kontroll kan då komma att upplevas som mer besvärande i den inrikespolitiska debatten än är fallet nu. Vi tror

som däremot inte sanktioner innebär kraftiga böter för länder med

som stora underskott. Ett skäl är att alltför kraftiga sanktioner kan minska sannolikheten för att Ekofm-râdet ska våga utpeka ett enskilt land. Ett annat skäl är att höga böter ytterligare kan förvärra en underskottssituation.

Det främsta problemet med fmanspolitiska normer vilkas efterlevnad ska kontrolleras EU-nivå gäller Iegitimitetsaspekten. Kommer medborgarna i de enskilda länderna att se EU som en

legitim kontrollant den finanspolitiska disciplinen Här ser vi

av risker. Skälet är att EUs kontrollfunktion i viss mån inkräktar på de nationella parlamentens rätt att fatta beslut om skatter och offentliga utgifter. Denna rätt har traditionellt uppfattats som en av den parlamentariska demokratins grundpelare. Historiskt har också

22Seockså diskussionen om övergångsproblem i kapitel ll. 23Seockså avsnitt 7.2 ovan. 2 Se t ex Gros 1996. Seockså avsnitt 7.2 ovan.

parlamentarismen växt fram metod att lägga restriktioner på som en den verkställande maktens möjligheter att ta ut skatter. Frågan om på vilken nivå det i olika frågor är mest effektivt att fatta beslut har länge varit föremål för en intensiv debatt inom EU subsidiaritetsdebatten. Parlamentens fortsatta rätt att fatta de avgörande besluten om skatter och offentliga utgifter kommer med säkerhet att även i fortsättningen utgöra ett grundläggande krav från både väljare och parlamentariker. Reaktionema i det berörda landet på rekommendationer och förelägganden från Ekofm-rådet kommer sannolikt att bero på under vilka omständigheter budgetunderskott uppkommit. Om orsaken uppfattas vara försök regeringen att av gynna egna väljargrupper eller att av valtaktiska skäl underlåta att finansiera utgiftsprogram, kan ingripanden från EU komma att mötas med stor förståelse. Men detta torde knappast bli fallet om budgetunderskotten beror på makroekonomiska störningar som bedöms ligga utanför regeringens kontroll. Det gäller särskilt de om nationella budgetbesluten tagits efter ingående debatt konom sekvenserna och finanspolitisk åtstramning kan väntas leda till en arbetslöshet. I sådana lägen är risken stor för att ett tryck från EUs sida att minska budgetunderskottet ska leda till negativa politiska reaktioner både parlaments- och väljamivå. Det kan väntas bli fallet särskilt om bötfállning landet ifråga tillgrips. av Resonemangen ovan talar för att övervakningen de enskilda av ländernas offentliga finanser måste bedrivas med varsamhet. Kommunikationen mellan EU-nivån och den nationella nivån måste fungera så väl att motiven bakom eventuell kritik tydliggörs. Det politiska utrymmet för kraftiga sanktioner är enligt vår bedömning mycket litet om inte det nationella stödet för EU-samarbetet ska äventyras. Det betyder att vi ställer oss negativa till böter som uppgår till mer än symboliska belopp.

Behovet av regler för att den monetära unionen ska fungera

Diskussionen har behandlat värdet ñnanspolitiska ovan av normer EU-nivå för att motverka allmän tendens till offentliga en svaga

finanser. Detta avsnitt analyserar de fmanspolitiska reglerna

om behövs för att den monetära unionen ska fungera. Ett antal argument för att så är fallet har framförts. Ett första tar fasta risken för att enskilda resonemang deltagarländer i den monetära unionen ska ådra sig så stora skulder att andra länder får ta sig del dem. Detta kan teoretiskt ske en av

F och EMU

inanspolitiken

på två sätt. Dels kan andra regeringar direkt ta över betalningsansvaret för del skuldstocken "fiscal bail-out".

en av

Detta förbjuds dock uttryckligen i Maastrichtfördragets artikel 104b

avsnitt 7.2 ovan. Den andra metoden är att den europeiska

se

centralbanken, ECB, sin penningpolitik, vilket är ett

anpassar indirekt sätt att lägga över kostnaden andra "m0netary bail-out". Fördraget förbjuder visserligen också att ett enskilt medlemsland tar

direkta lån i det europeiska centralbankssystemet, ECBS. Men upp denna bestämmelse hindrar inte ECB från att köpa upp ett problemlands statspapper på sekundärmarknaden. Detta skulle kunna ett sätt att ta över risken för kapitalförluster från andra

vara

långivare, samtidigt efterfrågan det skuldtyngda landets

som statspapper och därmed också priset dem hålls uppe vilket är detsamma att hålla de långa räntorna på landets

som nere upplåning. En sådan åtgärd skulle kunna leda till snabbare penningmängdsökningar och därmed till högre inflation i hela den monetära unionen. Politiken skulle i så fall strida mot ECBs mål att upprätthålla prisstabilitet, den skulle kunna motiveras av målet

men att "främja ett väl fungerande betalningssystem" om en betalningsinställelse för regeringen i ett medlemsland skulle bedömas hota bankers och andra finansiella institutioners fortbestånd.

Vi menar att risken för en sådan utveckling är betydande om ett land råkar i statsfinansiell kris. Högre inflation kan i en sådan situation framstå ett mindre ont än att en regering inställer sina

som

betalningar. I jämförelse med att andra länders regeringar direkt tar

över betalningsansvaret är det mer dold metod att låta ECB köpa

en

"dåliga skulder". Det politiska motståndet kan därför väntas bli upp mindre. I monetär union ökar därför risken under i övrigt

en oförändrade förhållanden att andra länder ska ta över kostnaderna

för statsupplåningen från ett land som råkat i statsfinansiell kris.

Ett annat skäl till att monetär union kan öka riskerna för

en borgensåtaganden från andra länder, sedan statsfinansiell kris väl

en

uppstått, är att integrationen mellan de olika deltagarländemas

kapitahnarknader bör bli större när växelkursrisken vid placeringar inom unionen försvinner. Det kan väntas leda till större del

att en av statsskulden för ett deltagarland i den monetära unionen hålls av placerare i andra deltagarländer: de senare ländernas intresse av att undvika statsbankrutt i det förra landet i syfte att minska störning-

på de ekonomiema bör då bli större. arna egna

25Denna synpunkt framförs a i underlagsrapporten av von Hagen 1996. S Seunderlagsrapporten av De Grauwc 1996.

Man har diskuterat om inte de finansiella marknaderna genom sin prissättning på lån från olika låntagare skulle kunna verka tillräckligt disciplinerande på finanspolitiken också i en monetär union. I dagsläget föreligger betydande ränteskillnader mellan olika länders statsupplåning när den sker i respektive länders egna valutor. Så t ex har ränteskillnaden mellan svenska femåriga statsobligationer i kronor och motsvarande tyska D-markobligationer liksom amerikanska dollarobligationer under senare år legat i intervallet 2-4 procentenheter. Dessa skillnader har emellertid i första hand speglat förväntningar om växelkursförändringar till följd av skillnader i den långsiktiga inflationstakten och den osäkerhet som är förknippad härmed. Däremot har ränteskillnadema mellan olika länders statsupplåning varit liten när denna skett i samma valuta. Så t ex har under 1993-95 femårsräntoma på svenska respektive amerikanska statens obligationer när båda är denominerade i dollar skilt sig med endast O,3-0,5 procentenheter. Detta tyder att marknaderna har betraktat risken för att svenska staten ska gå i konkurs som liten. I ett läge då en statsfmansiell kris inte längre kan hanteras genom inflation, ökar emellertid risken för att betalningarna ska ställas in. I ett sådant läge bör skillnaderna mellan räntorna på olika länders obligationer som är utställda i valuta öka.

samma

Det finns olika uppfattningar om de finansiella marknademas förmåga att prissätta risk ett sådant sätt att tillräckliga incitament skapas för ansvarsfull finanspolitik. Å sidan har hävdats att

en ena erfarenheterna från 1980-talet, då många u-länder tilläts

bygga upp skuldstockar som de sedan inte kunde hantera, tyder på att denna mekanism inte fungerar. Å andra sidan har pekat hur skill-

man nader i olika amerikanska delstaters upplåningsräntor tycks

samvariera med skuldkvotemas storlek och hur stigande skuldkvoter leder till successivt allt större höjningar dessa räntor studie

av en

för 1980-talet visar hur variationer i skuldkvotema mellan 2,3 och 7,1 procent av BNP motsvaras av en spridning av räntesatsema med 1,5 procentenheter. Även det finns betydande osäkerhet

om en denna punkt, är vår bedömning att sådana ränteskillnader bör kunna spela en viktig signalroll inom den monetära unionen. De bör där-

med verka disciplinerande finanspolitiken: en rimlig bedömning

är att erfarenheterna från 1980-talets skuldkris i hög grad har ökat

27Se Persson l996a. 2 Detta diskuteras särskilt i underlagsrapporten McKinnon 1996.

av 19Bayoumi, Goldstein Woglom 1995.

170 F och EMU

inanspolitiken

medvetenheten de finansiella marknaderna om riskerna med växande statsskulder.

Vid sidan diskussionen omatt andra länder kan tvingas "gå i

av borgen" i samband med statsfinansiell kris i ett enskilt land finns

en ett antal andra argument för att finanspolitiken kan bli alltför expansiv i monetär union. Ett resonemang bygger på den

en traditionella analysen stabiliseringspolitik under olika växelkurs-

av regimer. 3° Enligt denna teori motverkas finanspolitikens effekter av förändringar växelkursema när dessa tillåts röra sig fritt. En

av expansiv finanspolitik -t ökade offentliga utgifter -tenderar att

ex höja aktivitetsnivån i ekonomin. Följden blir räntestegringar och en appreciering valutan gör inhemskt producerade varor dyrare

av som och därmed vänder såväl inhemsk som utländsk efterfrågan från dessa. Denna efterfrågeminskning försvagar eller kan rentav omintetgöra finanspolitikens ursprungliga stimulanseffekt. I en monetär union med valuta kan en expansiv finans-

en gemensam politik i ett enskilt medlemsland inte utlösa några sådana motverkande växelkursrörelser annat än i den begränsade omfattning som

växelkurs mot andra valutor pâverkas. Finanseurons gemensamma politiken blir därför effektiv för att stimulera sysselsättningen.

mer Detta kan innebära risk för att länderna i en monetär union var för

en sig väljer alltför expansiv finanspolitik som medför stora

en underskott..

Ett annat sätt tar fasta att de senaste årens

att resonera erfarenheter från många länder tyder att ökade budgetunderskott i situationer med stor offentlig skuldsättning tycks leda till deprecieringar och inte apprecieringar valutan. Orsaken är att de

av långsiktiga inflationsriskema bedöms öka. Samtidigt tenderar de långa räntorna att stiga. Sverige och Italien under särskilt 1992-94 utgör exempel sådana förlopp. Många ser dessa marknadsreaktioner effektiv broms mot alltför höga underskott. 3 När

som en risken för sådana växelkurs- och räntevariationer minskar vid deltagande i monetär union, skulle därför incitamenten för en

en ansvarsfull finanspolitik enligt detta synsätt bli mindre.

Ett liknande resonemang som ovan kan föras om man har fasta

justerbara växelkurser ifr Sverige under 1970- och 1980-talet. men Om för expansiv finanspolitik under ett antal år, kommer

man en detta att leda till högre prisstegringar än i omvärlden en real

3°Denna analysbrukar benämnasMundell-Flemmingmodellen eñer upphovsmännen. En bra läroboksframställning gesi Krugman Obstfeld 1994. 3 Se t Lundgren 1996 respektive underlagsrapporten avAndersen 1996.

ex

appreciering som successivt försvagar landets internationella konkurrensförmåga och därmed slår ut sysselsättning i den utlandskonkurrerande delen av näringslivet. Följden kan bli förväntningar om en devalvering av valutan och därmed spekulativa valutaflöden. Strävan att undvika en sådan situation kan utgöra ett incitament att föra en stram finanspolitik.

u

Slutligen finns ett argument hänger ihop med det

som trovärdighetsproblem för penningpolitiken som diskuterades i kapitel Diskussionen där betonar hur det kan finnas en frestelse att föra en expansiv penningpolitik i syfte att öka sysselsättningen. Om inte arbetsmarknadens grundläggande funktionssätt förbättras, kommer emellertid en sådan politik inte att leda till högre sysselsättning utan endast till inflation. Som framhölls i kapitel 6 har den europeiska centralbankens ECBs stadgar utformats i syfte att minska denna risk. Banken har getts en hög grad oberoende och

av ska i första hand eftersträva prisstabilitet. Om de enskilda länderna på detta sätt förlorar möjligheten att föra inflationistisk

en penningpolitik, riskerar emellertid problemen att i stället flyttas över till finanspolitiken. Frestelsen att använda den för att skapa sysselsättning kan bli större, inte arbetsmarknadens

men om flexibilitet ökar kommer också detta att misslyckas. Följden blir då i stället endast ökade budgetunderskott och växande offentlig

skuldsättning.

Hur ska man sammanfattningsvis se på frågan om den monetära unionen kräver fmanspolitiska regler på EU-nivå för att fungera Möjligheten att låta ECB köpa ett problemlands statspapper

upp om en statsfmansiell kris väl uppstått, innebär enligt vår bedömning

en ökad risk for att andra EU-länder den vägen ska "gå i borgen" i

en sådan situation. Det finns en allvarlig fara för att akut situation

en

ska uppfattas som så allvarlig att Maastrichtfördragets stadganden

i praktiken sätts ur spel. I dagsläget har flera EU-länder så stora statsskulder att risken för statsñnansiella kriser vid oförmånlig

en makroekonomisk utveckling inte kan uteslutas. Detta innebär att också överväganden med hänsyn till den monetära unionens ñJnktion i nuvarande läge talar för ñnanspolitiska regler EU-nivå.

32Detta har utvecklats Agell, Calmfors Jonsson 1996.

resonemang av

De finanspolitiska reglernas utformning

Diskussionen har visat att såväl behovet av att motverka en

ovan allmän tendens till offentlig skuldsättning överväganden med

som hänsyn till den monetära unionens funktion kan motivera finanspolitiska regler EU-nivå. Frågan är då om bestämmelserna i Maastrichtfördraget utformats på ett lämpligt sätt. På den punkten

omfattande debatt bland ekonomer. En vanligt förekomhar förts en mande synpunkt är att normerna från ekonomisk synpunkt är godtyckliga i ett antal avseenden. Det finns skäl att diskutera dessa invändningar.

En första aspekt gäller det skuldbegrepp som används. Detta

framhållits den konsoliderade offentliga sektorns avser som ovan bruttoskuld. Det kan finnas anledning att jämföra detta begrepp med två andra vanligt förekommande, nämligen statsskulden och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld. Den konsoliderade offentliga sektorn omfattar förutom staten i snäv mening också "regionala och lokala myndigheter" samt socialförsäkringssystemen. Den offentliga sektorns bruttoskuld är därför ett vidare begrepp än statsskulden. Den offentliga sektorns bruttoskuld skiljer sig från nettoskulden så till vida att de finansiella fordringarna på den privata sektorn inte avräknas från skulden endast fordringar och skulder inom den offentliga sektorn avräknas mot varandra. Diagram 7.6 visar dessa olika skuldbegrepp för Sverige. Det framgår att skillnaderna är betydande. Så t ex har den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld för 1996 uppskattats till 78,1 procent av BNP, medan statsskulden uppskattats till 84,0 procent och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld till 30,5 procent. Huvudförklaringen till den avsevärt lägre nettoskulden är AP-fondens innehav fordringar den privata sektorn huvudsakligen

av bostadsobligationer. Betydande skillnader mellan den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld föreligger också för flera andra EUländer.

Som mått på hållbarheten i den offentliga sektorns skuldsättning

har bruttoskuldbegreppet flera svagheter. På tillgångssidan bortser

man ifrån att den offentliga sektorn har finansiella fordringar den privata sektorn och man tar inte heller hänsyn till den offentliga sektorns reala tillgångar. Detta gör att länder där den offentliga

33Detta har diskuterats särskilt av Buiter, Corsetti Roubini 1993. Se också underlagsrapporten av Andersen 1996. 3 Regeringens proposition 1996/97:

sektorn har stora fordringar på den privata sektorn eller där staten äger stora reala tillgångar t ex fastigheter framstår i oförtjänt dålig dager.

Diagram 7.6: Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i Sverige procent av BNP

1980 1982 1984 1986 1983 1990 1992 1994 1996

Konsolideradoffentligseklersbrurtoskuld

-- - -- -Konsolideradoffentligsektorsnenoskuld

- - - -Statsskuld

Källor: Statsskuld: Riksgäldskontoret. Siffrorna för 1995 och 1996 är hämtade ur Regeringens proposition 1996/97:1. Övrigt: OECD

Dessa två förhållanden inbjuder också till "kosmetiska" åtgärder som kan hjälpa ett land att uppfylla Maastrichfördragets skuldkriterium utan att det sker någon reell förbättring av de offentliga finanserna. En sådan åtgärd är att sälja ut fordringar den privata sektorn och använda de erhållna medlen för att reducera skulden såsom den definieras i fördraget. Detta sker t ex i Sverige om APfonden säljer bostadsobligationer och i stället köper statsobligationer. En annan metod att minska bruttoskulden är genom privatiseringar, dvs utförsäljning av statliga företag till den privata sektorn.

Mot denna bakgrund kan man hävda att nettoskulden är ett bättre mått på den offentliga sektorns finansiella ställning än bruttoskulden. Man kan också argumentera för att den offentliga sektorns tillgångar borde adderas till tillgångssidan så att man får ett mått nettoförmögenheten. Ett praktiskt problem med detta är emellertid att det många gånger kan vara svårt att värdera den offentliga sektorns tillgångar. De kan dessutom ofta svåra eller omöjliga

vara att avyttra om staten får likviditetsproblem.

Ovanstående förhållanden innebär bortser från vissa

att man av den offentliga sektorns tillgångar. Å andra sidan bortser också

man

från dess pensionsåtaganden. Eftersom antalet äldre ökar i många länder är detta mycket viktig faktor att beakta, om man vill

en uppskatta de bördor läggs framtida generationer eller risken

som för framtida skuldkris för den offentliga sektorn.

Slutsatsen vår diskussion olika skuldbegrepp blir att det

av av mått anges i Maastrichtfördraget är ganska godtyckligt. Men

som samtidigt är det förenat med stora svårigheter att konstruera andra mått både är tillfredsställande och enkla och inte kräver mer

som

eller mindre godtyckliga uppskattningar de inte ingår

av poster som i bruttoskuldbegreppet.

En fråga är varför just värdena 60 procent för den offent-

annan liga sektorns skuldkvot och 3 procent för dess underskott valts. Den vanligaste förklaringen är förmodligen att 60 procent var ett ungefärligt genomsnitt för skuldkvoten i EU-ländema när Maastrichtfördraget ingicks, medan 3 procent var strax under genomsnittet för

budgetunderskotten. Referensvärdet 3 procent i budgetunderskott

brukar ibland också förklaras med att det ungefärligen motsvarar de offentliga nettoinvesteringamas andel av BNP i EU-ländema: ett

budgetunderskott av denna storleksordning skulle m a o innebära en ungefär oförändrad nettoförmögenhet för den offentliga sektom.

Mot detta har invänts att man i så fall blandar ihop nominella och

reala storheter. Budgetunderskottet enligt Maastrichtfördraget är

nämligen inte inflationsjusterat, dvs det inkluderar de nominella ränteutgiftema utan korrigering för inflationen. Eftersom inflationen urholkar realvärdet av den offentliga sektorns skuld, borde endast realräntan på skulden den nominella räntan minus inflationen räknas i sammanhanget. Även med en så låg inflation som 2 procent spelar detta viss roll: vid en skuldkvot 60 procent skulle en

inflationsjustering av budgetunderskottet minska detta med 1,2

procent av BNP 60 procent av 2 procent.

Ett ytterligare problem är att vissa utgifter i de flesta länder redovisas vid de officiella budgetama. I så fall kommer

sidan av underskottssiffroma inte att ge en tillfredsställande uppfattning om

hur den offentliga skuldsättningen utvecklas. Ett exempel detta är Tyskland 1994, då budgetsaldot indikerade att den offentliga

sektorns skuldkvot borde vara ungefär oförändrad. Trots detta ökade skuldkvoten detta år med ca 8,5 procent av BNP, Skälet var att den federala regeringen då tog över de skulder som Treuhandanstalt

35Buiter, Corsetti Roubini 1993 respektive underlagsrapporten av Andersen 1996.

i

som hade ansvaret för privatiseringen av företag i det tidigare

Östtyskland hade dragit sig.

En ytterligare fråga gäller hur skuld- och underskottskriteriema i Maastrichtfördraget förhåller sig till varandra. Utvecklingen av den offentliga sektorns skuld beror uppenbarligen hur stora budgetunderskotten är. I själva verket innebär ett givet budgetunderskott i procent av BNP som vidmakthålls under ett antal år att skuldkvoten måste konvergera mot ett visst värde oberoende vilken

av ursprunglig skuldkvot som man startar ifrån.37 Detta illustreras i tabell 7.1 som visar den långsiktiga skuldkvoten under olika antaganden om budgetunderskottets storlek och BNPs nominella tillväxttakt. Det framgår att ett underskott 3 procent BNP

av kommer att resultera i en långsiktig skuldkvot på 63 procent

om BNP växer med nominellt 5 procent per år summan av t

ex en inflation 2 procent och en real tillväxt 3 procent. Under dessa antaganden står således fördragets skuldkriterium 60 procent grovt sett i överensstämmelse med underskottskriteriet.

Tabell 7.1: Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP under olika antaganden om budgetunderskott och tillväxt

Tabellen visar emellertid också att små förändringar antagandena

av kan ha betydande effekter. Om den reala tillväxten faller till 2 procent respektive l procent per år motsvarande nominella tillväxttakter för BNP 4 procent respektive 3 procent inflationen

om antas vara 2 procent, kommer ett budgetunderskott 3 procent

av BNP i stället att ge långsiktiga skuldkvoter 78 respektive 103 procent. En underskottsnonn 1 procent innebär for samtliga de i tabellen redovisade tillväxtantagandena skuldkvoter ligger

som

36Gros 1996. 37Se Buiter, Corsetti Roubini 1993, Gros 1996

eller underlagsrapporten av Andersen 1996.

176 F inanspolitiken och EMU SOU 1996: 158

avsevärt under fördragets 60 procent. I fallet med en nominell tillväxttakt för BNP på 5 procent blir den långsiktiga skuldkvoten så låg 21 procent. En balanserad budget innebär att skuldkvoten

som går mot noll oberoende vilket antagande som görs om BNPs

av tillväxttakt.

Hur ska man se de invändningar mot de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget vi diskuterat Det mått av god-

som tycklighet finns är enligt vår uppfattning inte någon avgörande

som invändning. Det går inte att hitta några definitioner av den offentliga sektorns budgetunderskott och skuldsättning och några gränsvärden för dessa variabler som är invändningsfria. De regler som ställts upp bör trots sina brister enligt vår uppfattning kunna spela en värdefull roll for att förstärka spärrama mot alltför stor offentlig skuldsättning. Den centrala frågan är i stället vilka begränsningar som reglerna lägger möjligheterna att använda finanspolitiken för att stabilisera konjunkturutvecklingen. Detta diskuteras i nästa avsnitt.

7.4 till stabiliseringspolitik Möjligheterna

Fördelen med fmanspolitiska regler på EU-nivâ mot alltför stor offentlig skuldsättning, måste vägas mot nackdelen att möjligheterna att använda finanspolitiken i stabiliseringspolitiskt syfte inskränks. Detta är ett problem både när samtliga länder i den monetära unionen utsätts för en gemensam symmetrisk störning och när ett enskilt land ensamt drabbas asymmetrisk störning. I det förra

av en fallet kan dock målkonflikten mildras att den gemensamma

av penningpolitiken görs mer expansiv. Problemet diskuterats

är, som i kapitel allvarligast i det senare fallet, eftersom det enskilda landet avhänt sig sin penningpolitiska självständighet.

Stabiliseringspolitik och budgetunderskott

Man kan möjligheterna till budgetunderskott och upplåning på se den internationella kapitalmarknaden som ett slags försäkringssprider riskerna för det enskilda landet. Om detta arrangemang som drabbas tillfällig störning som tenderar att minska produktion av en och inkomster, kan skatterna sänkas eller de offentliga utgifterna

höjas. Därigenom kan konjunkturutvecklingen stabiliseras och stora

svängningar i BNP och sysselsättning undvikas. I den mån den privata konsumtionen måste behöver detta inte göras anpassas omedelbart utan kan ske över en längre tid. En stabiliserande finanspolitik kan åstadkommas antingen genom k diskretionära beslut eller att de k automatiska s genom s stabilisatorema tillåts verka. En diskretionär finanspolitik innebär att fattar direkta beslut att sänka skattesatserna eller öka de man om

offentliga utgifterna i syfte att motverka en konjunkturnedgång.

Problemet med sådana åtgärder är att de ställer stora krav det politiska systemet. Regeringen måste få igenom sina förslag i riksdagen. Den lämpliga utformningen av åtgärderna måste bestämmas. Det gäller också att bedöma störning är tillfällig om en och därför bör motverkas eller permanent då en anpassning kanske i stället bör skyndas på. Ett sista problem gäller tidsanpassningen åtgärderna. Beslutsprocessen för finanspolitiken av kan ofta så utdragen att åtgärderna får effekt först efter lång tid vara och kanske i ett läge då konjunkturen redan vänt igen. Med automatiska stabilisatorer avses den anpassning av

finanspolitiken äger i t en konjunkturnedgång redan

som rum ex att några ekonomisk-politiska beslut behöver fattas. utan nya Minskad produktion och minskade inkomster kommer vid givna skattesatser automatiskt att minska skatteintäktema. Samtidigt innebär existerande regelsystem att transfereringarna till hushållen ökar till följd att utbetalningarna arbetslöshetsersättning a av av

ökar. Expansionen arbetsmarknadspolitiska åtgärder i sådana

av lägen kan halvautomatisk stabilisator. En finanspolitik ses som en förlitar sig på automatiska stabilisatorer är långt mindre som problematisk än politik bygger på direkta beslut. Man slipper en som de tidsfördröjningar ligger i själva beslutsprocessen och som annars det ställs mindre krav information. Däremot kvarstår problemet med att skilja mellan temporära och permanenta störningar. Exempel är ökningen arbetslösheten i övriga EU-länder i början av

3 Denna distinktion diskuteras i underlagsrapporten av Andersen 1996.

178 F inanspolitiken och EMU SOU 1996: 158

av 1980-talet och i Sverige och Finland i början 1990-talet. I av båda fallen motverkades efterfrågenedgång förmodligen i varje en fall inledningsvis av att de automatiska flnanspolitiska stabilisatorema gav upphov till budgetunderskott.Men när sedan uppgången av arbetslösheten visat sig pennanent, ställs också i dessa fall krav mer på finanspolitiska anpassningar för att förhindra en permanent växande statsskuld. Betydelsen av de automatiska stabilisatorema varierar från land till land. Ju större andel BNP skatterna utgör och högre av som

ersättningsnivåema i arbetslöshetsförsäkringen är, desto viktigare

blir de. Det är därför inte förvånande att den offentliga sektorns finanser tycks särskilt känsliga för cykliska variationer vara i BNP i de nordiska länderna med höga skattekvoter och hög arbetslöshetsersättning. OECD har beräknat att varje procentenhets fall i BNPs nominella tillväxttakt innebär försvagning den offenten av liga sektorns finansiella sparande med 0,8 procentenheter BNP i av Sverige. Av detta framgår att genomsnittlig underskottsnonn på en en procent av BNP eller ett krav på budgetbalans i genomsnitt över konjunkturcykeln i kombination med ett högsta tillåtet underskott tre procent av BNP skulle innebära kraftig begränsning de en av cykliska variationema i budgetunderskotten för vår del. En tillbakablick på de senaste decenniemas variationer budgetunderav skotten i Sverige visar också att dessa varit mycket stora tabell

se

7.2. Stora variationer kännetecknar också många andra EU-länder.

Tabell 7.2: Förändringar av den offentliga sektorns finansiella sparande i Sverige i procent av BNP

Kommentar: Tabellen anger den totala förändringen under de olika perioderna. Mellan de valda åren har det finansiella sparandetantingen ökat kontinuerligt eller minskat kontinuerligt se diagram 7.4. Källa: OECD

39OECD 1993. "° Se också underlagsrapportema Andersen 1996 och Hagen l 996.

av von

Finanspolitiken och EMU 179

Finanspolitikens effekter

ska bedöma konsekvenserna att Maastrichtfördragets Hur man av

reducerar den stabiliseringspolitiska friheten fmanspolitiska normer då värdera effekterna finanspolitiska åtgärder. Detta

Det gäller att av central makroekonomisk fråga under senare år varit är en som föremål för livlig diskussion. Denna har tagit fasta att det finns ett faktorer kan motverka de expansiva effekterna av antal som sänkningar skatter och ökningar de offentliga utgifterna. En av av höjda underskott kan leda till högre realränta för mekanism är att i fråga, därför långivama kräver ökad riskpremie till landet att en följd osäkerheten den framtida inflationen bedöms öka. En av att om sådan räntehöjning har direkt negativ effekt investeringarna en och förmodligen också på konsumtionen. Den indirekta effekt som kan till följd att högre räntor minskar den privata

uppkomma av

kan ännu viktigare värdet fast sektorns förmögenhet vara av förräntade obligationer faller när den långa räntan stiger liksom värdet aktier och fastigheter. Slutligen kan hushållens förväntomjramtida inkomster påverkas: i den mån man inser att ett ningar i dag måste betalas med höjda skatter eller minsk-

budgetunderskott

ade transfereringar i framtiden, motverkas den positiva effekten på

konsumtionen. Enligt leder lägre skatter eller högre transfereringar i ett synsätt dag överhuvudtaget inte till någon ökning den privata konsumav tionen. Tanken är att de ökade inkomsterna för hushållen i dag exakt lika stora inkomstminskningar i kommer att motsvaras av framtiden räntor och amorteringar på statsskulden ska betalas. när Individemas samlade inkomster över livscykeln ändras då inte. Eftersom konsumtionsbesluten enligt detta synsätt antas bero på livsinkomsten, bör därför den privata konsumtionen inte påverkas. Hela inkomstökningen för hushållen till följd av den mer expansiva finanspolitiken kommer i stället att absorberas i ett ökat privat

sparande.

Det har också förts diskussion huruvida åtstramning av en om en

finanspolitiken medför lägre budgetunderskott rentav kan ha

som expansiva effekter efterfrågan De indirekta effekter som motverkar den direkta effekten minskade inkomster för hushållen av

4 Detta synsättbrukar i dennationalekonomiska litteraturen benämnasricardiansk ekvivalens efter den engelska artonhundratalsekonomen David Ricardo. Set ex Mankiw 1994 eller Becker Paalzow 1995. V z Giavazzi Pagano 1990, 1996, Blanchard l990a, Drazen 1990, Se t ex Becker 1995 och Sutherland 1995.

skulle m a 0 vara så starka att de slår ut denna. Detta skulle kunna vara möjligt särskilt i situationer med mycket höga skuldkvoter, då en budgetåtstramning bryter en till synes ohållbar statsskuldsutveckling. I sådana lägen kan ränteeffektema bli mycket starka. En budgetkonsolidering i tid minskar också risken för att en senare åtstramning med ännu värre konsekvenser ska behöva genomföras iu längre tid skuldökningen tillåts fortgå, desto större blir kravet

en framtida finanspolitisk åtstramning till följd de ökade

av statsskuldsräntor som man dragit på sig under tiden. En budgetförstärkning i dag skingrar vidare osäkerheten för hushållen hur om bördan av den åtstramning förr eller kommer ska som senare fördelas och minskar därmed behovet av s k försiktighetssparande. Slutligen kan minskade offentliga utgifter i dag fungera som en signal om att regeringen har också den framtida utgiftsutvecklingen under kontroll. Resonemang av detta slag har förts i anslutning till de saneringar av de offentliga finanserna genomfördes i som Danmark 1983-86 och i Irland 1987-89. Sverige under 1991-93 har setts som ett exempel att växande budgetunderskott kan ha

negativa efterfrågeeffekterf

Den empiriska forskningen området är svår att tolka. Det finns stöd för såväl normala keynesianska effekter finanspolitiken dvs av att sänkta skatter och höjda offentliga utgifter ökar efterfrågan som att efterfrågan inte påverkas. Det finns också visst än så - men länge ganska svagt stöd for att expansiva finanspolitiska åtgärder -

i lägen med stora underskott kan ha negativa efterfrågeeñekterfá De

flesta större ekonometriska modeller i olika länder förutsäger dock

att restriktiva finanspolitiska åtgärder högre skatter/lägre offentliga utgifter inledningsvis minskar produktion och sysselsättning, och

att dessa variabler återgår till sina ursprungliga nivåer först efter några år sedan priser och löner anpassat sig. En rimlig bedömning kan vara att finanspolitiken har normala effekter i nonnala situationer, att dessa effekter i varje fall bör men bli mycket mindre i extrema lägen med mycket stora budgetunderskott och mycket stor offentlig skuldsättning då det finns tvivel om finanspolitikens uthållighet. Ett skäl är som ovan framhållits att ränteeffektema av förändringar politiken då kan bli mycket stora. av

43Giavazzi Pagano 1990. Giavazzi Pagano 1996. Se Becker Paalzow 1996. l Se World Economic Outlook 1996 respektive Giavazzi Pagano 1990, 1996. 7 Set ex Bartolini, Razin Symansky 1995 eller Gros 1996.

F inanspolitiken och EMU 181

skäl är det i sådana lägen sannolikt finns allmänna Ett annat att förväntningar budgetåtstramning måste komma relativt om att en hushållen bör därför redan i stor utsträckning ha anpassat sina snart: konsumtionsbeslut.

Den finanspolitiska handlingsfriheten

Det förefaller rimligt att tro att varken de finanspolitiska regler som finns i Maastrichtfördraget eller de skärpningar kraven på låga av underskott för närvarande diskuteras innebär några stora som under de närmaste åren för de länder som haft stora

problem

Belgien, Italien och Sverige. Dessa länder

underskottsproblem t ex

har i nuvarande situation ändå inget utrymme för en expansiv finanspolitik ytterligare ökar underskott och offentlig skuldsom sättning. Förmodligen blir också de negativa efterfrågeeffektema av

en stram finanspolitik begränsade.

Vi däremot problem med inskränkningar den finanspoliser av tiska handlingsfriheten när länder befinner sig i mer normal en statsskuldssituation. Man skulle kunna hävda att länder med låg offentlig skuldsättning borde större utrymme att tillåta budgetges underskotten att variera i syfte att stabilisera konjunkturutvecklingen. En viktig fördel med låg statsskuld som det finns all anledning att ta till är nämligen att den bör medge större vara stabiliseringspolitisk frihet. Det finns goda skäl att inom EU initiera diskussion sådan nyanserad utformning av de en om en mer finanspolitiska reglerna, enligt vilken låg offentlig skuldsättning bör innebära att större tillfälliga budgetunderskott kan tillåtas. Med strikt tillämpning gränsen tre procent för det en av maximala budgetunderskottet, kan utrymme för en tillräckligt stabiliserande finanspolitik endast skapas att länderna genom normalt har överskott i sina budgetar. Att från dagens utgångsläge ta sig till sådan situation kan emellertid medföra stora problem, en därför att den åtstramning detta kräver innebär en ytterligare press nedåt efterfrågan. I länder med begränsade underskotts- och

skuldproblem Frankrike, Tyskland och Storbritannien kan

t ex detta medföra risker för kumulativ recessionsspiral: en en åtstramning finanspolitiken minskar produktionen och kräver av därför ytterligare åtstramningar för att målen för budgetunderskotten i procent BNP ska nås. Dessutom riskerar restriktiva av finanspolitiska åtgärder i olika länder att förstärka varandra: när ett EU-land finanspolitiken, minskar efterfrågan också i stramar

andra länder. Därmed ökar budgetunderskotten andel BNP som av

också där och kräver ytterligare finanspolitiska åtstramningar

osv. I ett läge då man startar med hög arbetslöshet kan sådana negativa efterfrågestömingar utgöra ett stort problem: erfarenheterna visar

tydligt risken för att stora cykliska minskningar efterfrågan ska

av leda till permanent arbetslöshet.

Ett argument mot en nyansering av kraven finanspolitisk

disciplin för länder med låg offentlig skuldsättning är att risken för att dessa då ska försätta sig i situationer med växande statsskuld ökar: uppkommande underskott inte är cykliska, försämras om statsfinansema permanent. Ett annat problem är att finanspolitiken inte bara kan stabilisera ekonomin utan också orsaka störningar. Den största risken är att en period av alltför expansiv finanspolitik i ett land leder till löne- och prishöjningar slår ut sysselsättsom ningstillfällen inom den utlandskonkurrerande delen näringslivet. av Förr eller senare tvingas man till åtstramning finanspolitiken en av

som kan leda till svår sysselsättningskris. Utvecklingen i Sverige

en under 1970- och l980-talen kan illustration på hur ses som en en alltför expansiv finanspolitik vid fast växelkurs kan orsaka höga löneökningar och urholkad konkurrenskraft. Liknande förlopp har observerats i andra länder, t ex i Irland i slutet 1970-talet. Bretton av Woods-systemets sammanbrott i början 1970-talet är ett exempel av på hur en period av expansiv finanspolitik och ökad inflation i ett land i detta fall USA skapade obalans mellan länder ingår - - som i ett valutasamarbete. En motsvarande utveckling i ett land som ingår i den monetära unionen skulle försätta detta i mycket svår en situation och leda till motsättningar hur den om gemensamma

penningpolitiken ska föras.

Man kan således hävda att finanspolitiska regler också kan bidra till att förhindra efterfrågestömingar. Vi bedömer dock fördelarna av detta som mindre än nackdelarna att det blir svårare att använda av

finanspolitiken i stabiliserande syfte vid konjunkturstömingar. Vår

slutsats blir därför att de finanspolitiska reglerna i Maastricht-

fördraget och de skärpningar dessa för närvarande

av som diskuteras har en stabiliseringspolitisk kostnad bör ställas mot som värdet av att spärrama mot alltför stor offentlig skuldsättning en förstärks.

Interna växelkursförändringar

Föregående avsnitt har diskuterat de begränsningar av möjligheterna att använda finanspolitiken i stabiliserande syfte som följer av

mot budgetunderskott. Finanspolitiska åtgärder kan

normer emellertid också ha formen förändringar av skattemas eller

av utgiftemas struktur "mixen" av olika skatter och utgifter utan att dessa behöver påverka budgetunderskottets storlek: vissa skatter och utgifter kan sänkas samtidigt som andra höjs. Också sådana finanspolitiska omläggningar kan användas i stabiliserande syfte. Maastrichtfördraget lägger inte några hinder för denna typ av åtgärder och sådana har inte heller aktualiserats i den pågående diskussionen.

Den mest intressanta finanspolitiska åtgärden i detta sammanhang k intern devalvering. En sådan innebär att de

är en s nominella lönekostnadema sänks vid given nominell lönenivå

minskade arbetsgivaravgifter. Samtidigt neutraliseras genom effekterna på statsbudgeten att andra skatter eller avgifter

genom egenavgiftema löntagarna betalar i socialförsäkringssystemet,

som inkomstskatten eller momsen höj eller att transfereringarna

genom till hushållen skärs Interna devalveringar är av relevans mot

ner. bakgrund diskussionen i kapitel 5 den förlust stabili-

av om av

seringspolitisk handlingsfrihet ett deltagande i den monetära

som unionen innebär: vid störning som påverkar produktion och

en sysselsättning negativt i ett enskilt deltagarland kan inte längre en valutadepreciering användas för att påskynda en sänkning av det relativa kostnadsläget real depreciering i syfte att återställa

en

jämvikt. I såväl den internationella som den svenska debatten om EMU har emellertid i stor utsträckning förbisett att det i ett

man sådant läge finns möjlighet att i stället åstadkomma en kostnadsanpassning intern devalvering. Sådana har kommit till

genom en stånd t ex i Danmark 1988 och i Sverige 1993.

Genom intern devalvering kan således ett land deltar i en

en som monetär union i princip åstadkomma sänkning av relativa

en kostnader och priser i förhållande till utlandet av samma slag som när det står utanför och den externa växelkursen kan ändras. En sådan fmanspolitisk åtgärd kan därför ett substitut för

ses som

4 Sådana har diskuterats av a Calmfors 1991 och i underlagsrapporten av Andersen 1996. 49Teorin för interna devalveringar diskuteras i Calmfors l993b.

externa valutakursförändringar. Den relevanta frågan är hur bra substitut den är. En uppenbar skillnad mellan externa och interna växelkursförändringar är att arbetsgivaravgiftemas höjd sätter naturlig gräns en för hur mycket det relativa kostnadsläget kan förbättras i det senare fallet om inte direkt vill subventionera anställningar med alla man

de möjligheter till fusk detta skulle skapa. Denna begränsning

som kan uppfattas som en fördel likaväl nackdel. Eftersom det som en finns en övre gräns för hur stora interna devalveringar kan som göras, bör riskerna för att förväntningar sådana ska hålla om lönestegringama uppe vara betydligt mindre än när det finns möjlighet till externa deprecieringar.

På samma sätt interna devalveringar kan tillgripas i

som situationer då arbetslösheten hotar att öka kraftigt, kan interna

revalveringar dvs höjningar av arbetsgivaravgiftema och sänk-

ningar av andra skatter/avgifter användas för att motverka överhettningar och därav följande pris- och lönestegringar. Endast så om

sker, bevarar man handlingsutrymmet inför framtida lågkonjunk-

turer. En viktig skillnad mellan interna och externa växelkursförändringar är att de politiska svårigheterna att komma till beslut om de förra förmodligen är mycket större. F inanspolitiken tycks generellt kännetecknas större beslutströghet än penningpolitiken. av

Problemet vid en sänkning arbetsgivaravgiftema i syfte att

av åstadkomma en intern devalvering är att politisk enighet måste uppnås om vilka andra skatter och avgifter ska höjas respektive som vilka utgifter ska sänkas. Eftersom detta har fördelningspolisom tiska konsekvenser är det lätt de politiska hindren. Men också att se denna politiska tröghet har såväl för- nackdelar. Fördelen som är att risken för att sådana skatteomläggningar ska missbrukas som stabiliseringspolitiskt instrument minskar. Nackdelen är att det kan ta alltför lång tid att vidta kostnadskorrigering. Den svenska en utvecklingen under 1991-92 är ett exempel detta: intern en devalvering diskuterades under lång tid, regeringen kom inte men till beslut om sådan förrän sent under hösten 1992 då en

konjunktumedgängen redan var mycket långt gången. Det stabiliseringspolitiska värdet externa deprecieringar är,

av som diskuteras i kapitel att reallönema i ett krisläge kan sänkas utan att den nominella Iönenivån behöver Erfarenpressas ner.

5°Denna tröghet i beslutsprocessenhar diskuterats av a Bergström 1993 och Calmfors l996a.

heterna tyder att det är lättare att åstadkomma en reallönesänkning den höjning prisnivån som följer av en extern genom av depreciering än anpassning av nominallönema. Den typ genom en intern devalvering mest liknar extern är när de sänkta av som en arbetsgivaravgiftema finansieras höjning momsen: den genom en av direkta nettoeffekten prisnivån blir i båda fallen höjda importpriser för inhemskt producerade tar momshöjning och lägre varor arbetsgivaravgifter i stort sett ut varandra. Möjligheterna att variera begränsas dock att stora momsskillnader mellan EUmomsen av ländema skapar möjligheter till gränshandel i syfte att utnyttja skillnaderna i skattesatser. Det är därför troligt att sänkta arbetsgivaravgifter i första hand skulle behöva finansieras genom höjningar löntagamas egenavgifter och inkomstskattesatser eller av minskade offentliga transfereringar till hushållen. Detta genom skulle kunna innebära större risker för kompenserande lönehöjningar än vid externa devalveringar, eftersom de nominella inkomsterna skatt och bidrag för löntagarna skulle minska vid en sådan

efter

intern devalvering. Interna devalveringar innebär självfallet inte att ett enskilt land i monetär union kan föra självständig penningpolitik med lägre en en nominalräntor än i andra medlemsländer. Denna skillnad gentemot system med rörliga eller potentiellt rörliga växelkurser kan inte ett kompenseras på detta sätt. Vår slutsats blir att interna växelkursförändringar delvis kan

utgöra ersättning för förlusten penningpolitisk självständighet

en av i monetär union. Det är dock inte fråga om något perfekt en substitut: dels finns anledning tro att de förändringar kostnadsav läget växelkursförändringar kan åstadkommas den vägen

reala som

mindre storlek än vid externa deprecieringar, dels innebär inte är av interna växelkursförändringar någon möjlighet till en självständig räntepolitik. Men interna devalveringar har också fördelar i förhållande till externa devalveringar, eftersom möjligheterna till missbruk är mindre.

7.5 Innebär monetära unionen ytterligare krav

den

på finanspolitisk integration

Diskussionen i avsnitten har tagit sin utgångspunkt i de ovan ñnanspolitiska regler finns i Maastrichfördraget eller som för som närvarande diskuteras EU-nivå. En fråga är om den annan monetära unionen kan komma att leda till ytterligare integration av

186 Finanspolitiken och EMU SOU 1996: 158

finanspolitiken. Denna skulle i så fall kunna ta formen antingen av

samordning av den nationella finanspolitiken i olika länder eller mer av inkomstöverföringar transfereringar mellan länderna.

Samordning av den nationella finanspolitiken

En första fråga är om ett deltagande i den monetära unionen lägger restriktioner hur höga olika skatter kan vara. Det är i och för sig lätt att peka ut ett antal områden där det internationella beroendet och EU-samarbetet innebär begränsningar. Ett exempel är företagsbeskattningen. Om högre bolagsskatter leder till att kapitalavkastningen blir lägre i ett enskilt land än i omvärlden till dess att

lönenivån anpassat sig kommer landet att gå miste om invester-

ingar som i stället förläggs utomlands.

Ett annat uppenbart område gäller beskattningen av konsumtion. Stora skillnader i konsumtionsskattema mellan närliggande EUländer i kombination med fri rörlighet för varor den inre marknaden ger upphov till snedvridande gränshandel. Detta har varit tydligt i fråga om punktskattema alkohol och tobak. Men även stora skillnader i mervärdesskatten kan frambringa betydande handelsflöden i fråga kapitalvaror. Detta illustreras t den

om ex av ökade privatimporten till Sverige av bilar från kontinenten i och med att de tekniska handelshinder som tidigare funnits försvunnit.

Exemplen ovan visar att internationella hänsyn måste tas vid utformningen av skattesystemet. Dessa restriktioner gäller emellertid oberoende av valutasystem. Det finns inget skäl att vänta sig att de skulle bli bindande i monetär union än vad de är redan i dag.

mer en

Möjligen skulle man kunna hävda att såväl hushåll som juridiska personer med hemvist i Sverige kommer att öka andelen av utländska tillgångar i sina fömiögenhetsportföljer om vi deltar i en monetär union med gemensam valuta. Detta diskuterades i avsnitt 7.3. I den mån det är svårt att kontrollera inkomsterna från utländska placeringar innebär detta en ytterligare restriktion kapitalbeskattningen. Vi vill dock inte överdriva betydelsen detta.

av

Av större potentiell betydelse är att ett deltagande i valuta-

unionen skulle kunna påverka möjligheterna att förändra skattesatser utan att det får betydande effekter produktion och sysselsättning. Så t ex skulle en omläggning som innebär generellt högre arbetsgivaravgifter bli svårare att genomföra vid ett medlemsskap i den monetära unionen. Orsaken sådan

är att en

förändring skulle kräva sänkning reallönema om inte

en av företagens reala lönekostnader ska öka.

Ett problem det slag diskuterats skulle kunna uppkomma

av som när det gäller principerna för mervärdesskatten. För närvarande tillämpas inom EU destinationsprincipen, dvs inom varje land tillämpas skattesats på inhemska och importerade varor

samma

exporteras momsfritt från tillverkningslandet. Det finns dock

vilka

sedan länge planer att övergå till ursprungsprincipen, dvs till att

skatten läggs i tillverkningslandet. Detta innebär att importerade

och inhemska kan komma att belastas med olika skattesatser.

varor Svenska skulle med sådan förändring kunna bli relativt

varor en dyra, eftersom den svenska mervärdesskatten 25 procent tillhör de högsta i EU. Med oåterkalleligt fasta växelkurser skulle detta i sin tur framtvinga anpassning löner och andra kostnader, vilket

en av kan ta relativt lång tid och resultera i minskad produktion och

sysselsättning. En möjlig lösning problemet är dock att ett företag

betalar sin försäljning f°ar dra momsen på de varor som moms av

importerat och erlagts i exportlandet. Därefter ersätter

som man som exportlandet importlandet med samma belopp. I förhållande till nuläget innebär detta inga förändringar i relativa priser, endast andra administrativa rutiner.

Ett andra område för samordning av finanspolitiken som ibland

diskuteras är de offentliga utgiftemas storlek. I det ursprungliga

tyska förslaget till stabilitetspakt fanns formuleringar om att denna också borde syfta till att hålla nere de offentliga utgiftemas och därmed också skattemas andel BNP. I den svenska offentliga

av debatten uttrycks också ibland för att ett deltagande i den

oro monetära unionen skulle innebära att avhänder oss möjligheterna att själva bestämma om den offentliga sektorns storlek.

Det är emellertid svårt att varför övergång till en gemensam

se en valuta skulle behöva påverka de offentliga utgiftemas storlek. Det finns inte något logiskt sådant samband. Man kan ha olika uppfattningar hur stora de offentliga utgifterna bör vara, men

om dessa överväganden har inget att göra med om olika länder har samma valuta eller inte.

Det enda samband skulle kunna finnas mellan offentliga

som utgifter och den monetära unionen härrör från de finanspolitiska reglemas utformning. Som diskuterades i avsnitt 7.4 innebär en hög

offentlig utgiftsandel och därmed en hög skattekvot att det

automatiskt uppkommer stora variationer i den offentliga sektorns

5 Bundesministerium der Finanzen 1995.

finansiella sparande vid svängningar i produktionen. Det innebär en stor sannolikhet för att det högsta tillåtna underskottet tre procent

BNP kan komma att överskridas i lågkonjunkturer om inte de av offentliga finanserna normalt uppvisar betydande överskott. Detta utgör ett starkt argument för att man vid bedömningama inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott tar hänsyn till att länder med höga offentliga utgiftsandelar får större variationer i den offentliga sektorns budgetsaldo. Endast om den offentliga skuldsättningen över längre perioder växer, borde sådana variationer i budgetsaldot vara ett problem.

Ett tredje möjligt område för finanspolitisk koordinering är gemensamma konjunkturpolitiska åtgärder. Maastrichtfördragets finanspolitiska bestämmelser syftar till stabila statsfinanser på lång sikt vilket bör verka i riktning lägre realräntenivå i världs-

mot en ekonomin. Man kan argumentera för att en lägre offentlig skuldsättning på sikt bör kunna ge utrymme för en mer aktiv finanspolitik i syfte att motverka akuta konjunkturstömingar. Det kan finnas fördelar med att i en konjunkturnedgång samordna finanspolitiska stimulansåtgärder mellan EU-ländema.

Om endast ett enskilt EU-land sänker skatter eller ökar offentliga utgifter, kan effekten bli stora budgetunderskott, eftersom en del av stimulanseffektema spiller över till andra länder och därmed bidrar till högre produktion och förbättrade statsfinanser i dessa. De negativa statsfinansiella effekterna för det enskilda landet kan därför innebära att man avstår från finanspolitiska stimulansåtgärder. Med en samtidig finanspolitisk expansion i hela EU-området i en akut

konjunkturnedgång bör däremot de samlade budgetunderskotten bli

mindre. Tendensen till ökade budgetunderskott till följd av t ex skattesänkningar i varje land motverkas nämligen av att produktionen och därmed skatteinkomstema också Ökar till följd av de finanspolitiska stimulansåtgärdema i de andra länderna.

Frågan om vilka effekter en samordnad finanspolitik i en konjunkturnedgång har hänger samman med den tidigare diskussionen i avsnitt 7.4 om finanspolitikens generella effekter. Som framgick där kan man också tänka sig situationer särskilt när den

-

offentliga skuldsättningen är hög då finanspolitiska åtstramningar

kan öka efterfrågan. Även i detta fall är det emellertid sannolikt att en samordning av åtgärderna i olika länder kan ge ett bättre utfall än om varje land agerar var för sig. Sådana vinster av en samordning av

finanspolitiken uppkommer emellertid i alla valutasystem. Det är

svårt att se att de skulle bli större därför att en monetär union med gemensam valuta bildas.

Transfereringar mellan länderna i den monetära unionen

En möjlighet att lindra effekterna av makroekonomiska störningar

bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen eller en del som av denna är transfereringar inkomstöverforingar från andra medlemsstater. Det finns ekonomisk logik i att bygga upp ett sådant

en system för transfereringar mellan medlemsländerna i EUs monetära union som en ersättning för de anpassningsmekanismer som försvinner när det enskilda landet inte längre kan föra en egen

penningpolitik och dessutom åläggas begränsningar i finans-

politiken.

Den officiella inställningen till dessa frågor har varierat över tiden inom EU. I McDougallrapporten från 1977 sågs finans-

en politisk utjämningsmekanism som en nödvändig förutsättning för en monetär union. Maastrichtfördraget däremot innehåller inte några bestämmelser om detta, utan uppgiften att bedriva finanspolitik lämnas de enskilda staterna så länge som budgetunderskott och offentlig skuld inte överstiger de gränsvärden som vi diskuterat tidigare i kapitlet. Det finns emellertid fortfarande många som förespråkar sådana system för inkomstöverforingar mellan medlemsländerna i monetär union.

en

Inom länder som definitionsmässigt utgör områden med en gemensam valuta spelar inkomstöverföringar mellan regionerna stor roll när dessa drabbas olika av störningar. Orsaken är att de nationella skatte- och transfereringssystemen automatiskt leder till minskade skattebetalningar från och ökade transfereringar till områden med lägre inkomster än genomsnittet och vice versa. Härigenom stabiliseras inkomster och efterfrågan i de enskilda

regionerna. Sådana transfereringar är potentiellt mycket effektiva för

att hålla uppe efterfrågan: till skillnad från när ökade offentliga utgifter finansieras via upplåning behöver de inte betalas tillbaka senare och bör därför endast i liten utsträckning leda till ett ökat privat sparande som en förtida anpassning till kommande skattehöjningar.

I stater som Kanada, USA och Tyskland utgör den federala budgeten 15-30 procent BNP. Detta innebär att inkomst-

av en förändring fore skatt i en region till 15-30 procent faller den

52Seockså Lundgren m 1996. 53McDougall 1977. 5 Set ex underlagsrapporten av Mélitz 1996. 55Se Masson 1996.

federala budgeten och inte inkomsterna i regionen om skatterna är proportionella och transfereringarna utgör fast andel av

en inkomsterna. l den mån skatterna är progressiva och transferering-

andel inkomsten ökar när inkomsten minskar i en region, arnas av kommer den federala budgeten att absorbera en ännu större del av inkomstförändringen. I USA är den federala skattekvoten ungefär en fjärdedel, de mest övertygande skattningama tyder på att den

men federala budgeten motverkar inkomstförändring i region med

en en så mycket 30-40 procent. 55När inkomsten i delstat minskar

som en med dollar, faller i så fall 30-40 minskningen på den

en cent av federala budgeten i form minskade skatter och ökade trans-

av fereringar. Enligt studie för Kanada absorberar den federala

en budgeten en mindre del, ca 17 procent, av en inkomstförändring.

EUs budget utgjorde 1995 endast 1,2 procent av BNP i medlemsländerna. Det är därför uteslutet att inkomsöverföringar mellan länderna inom för den nuvarande EU-budgeten skulle

ramen kunna spela stabiliserande roll det slag som den federala

en av budgeten gör i t USA. De utgifter som ingår i EUs budget

ex jordbruksstöd, olika typer av regionalstöd osv är heller knappast lämpliga för generella inkomstöverföringar mellan länderna. Det har lett till förslag att i stället bygga upp system för transfereringar

om

t bygger arbetslöshetsutvecklingen i de olika ländema. som ex En ökning arbetslösheten i medlemsland skulle i så fall

av automatiskt leda till ökade bidrag från andra länder. Ett problem med ett omfattande transfereringssystem mellan deltagar-

mer länderna i den monetära unionen är att det förmodligen inte bara skulle utjämna inkomsterna vid tillfälliga störningar utan också leda till permanenta inkomstomfördelningar. Värderingen av ett sådant system blir därför beroende av hur man politiskt ser på mer långsiktiga omfördelningar mellan länderna. Erfarenheter från många länder visar att utan hög grad av politisk integration och

en solidaritet kan transfereringar mellan olika regioner bli en viktig källa till konflikter.

Ett gemensamt skatte- och transfereringssystem skulle också motverka inkomstförändringar oberoende orsakerna till dessa.

av

56Enligt Sala-i-Manin Sachs 1992 minskar de federala skatteinbetalningama med 34 cent,medantransfereringarna till regionen ökar med 6 cent när inkomsten före federala skatter och transfereringar minskar med en dollar. Bayoumi Masson 1995 finner dock något mindre stabiliseringseffekter. 57Bayoumi Masson 1995. 5 Se t ex Italianer Vanheukelen 1993 respektive underlagsrapporten av Andersen 1996.

Om inkomstöverforingar till ett land relateras till arbetslösheten, kan dessa bidra till att stabilisera inkomsten landet oförskyllt drabbas om

av en konjunkturnedgång. Men om regleringar som medför bristande

flexibilitet är huvudorsaken till hög arbetslöshet i ett land, kan landet bli en permanent bidragstagare. Intresset for att genomföra strukturella förändringar arbetsmarknaden blir med all sannolikhet svagare om en olämplig sysselsättningspolitik på detta sätt subventioneras andra länder. Incitamenten i enskilda länder av att stävja missbruk och fusk i arbetslöshetsförsäkringen bör också bli svagare, större del av denna finansieras via EU. Lokala som övervakningsmyndigheter hamnar nämligen i lojalitetskonflikt en när man å ena sidan har att övervaka att medel från EU används effektivt och å andra sidan har ett intresse att få till stånd av

inkomstöverforingar till det landet.

egna Man kan således se flera anledningar till att omfattande inkomstöverforingar mellan olika länder i monetär union skulle en kunna ge upphov till betydande politiska spänningar. Vår bedömning är att de politiska riskerna med bygga omfattatt nu upp mer ande transfereringssystem inom EU klart dominerar de tänkbara ekonomiska fördelarna. Vi tror att det kommer att ta långt tid innan integrationen inom EU gått så lång att väljarna i de olika medlemsländerna kommer att acceptera sådana system. Samtidigt är det troligt att det kommer att finnas tendens mot inkomsten mer av överföringar mellan deltagarländema i den monetära unionen. När devalveringsvägen är stängd och restriktioner läggs den nationella finanspolitiken, kommer kraven på stöd från andra länder vid stora recessionsstömingar som drabbar ett enskilt land att öka. Vidare innebär övergången till en gemensam valuta att ansvaret för den ekonomiska politiken delvis flyttas till EU-nivå. Om makroupp ekonomiska obalanser uppstår, kommer detta delvis att skyllas på EU även om problemen främst är ett resultat inhemsk ekonomisk av politik. Därmed kommer det att uppstå ett tryck åtgärder också EU-nivå. Men enligt vår bedömning finns det politiska förutsättningar för endast en mycket långsam utbyggnad eventuella av

transfereringssystem mellan länderna. Den nationella finanspolitiken

kommer under överskådlig framtid även med de finanspolitiska regler som diskuterats i tidigare avsnitt att mycket viktigare - vara än inkomstöverforingar på EU-nivå för att stabilisera makroekonomiska störningar i enskilda länder.

59Se Persson Tabellini 1995.

192 F och EMU

inanspolitiken

7.6¶Slutsatser

De fmanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget har enligt vår uppfattning ett värde. Det främsta skälet är att utvecklingen i många länder, däribland Sverige, visat behovet kraftigare spärrar mot

av

växande offentlig skuldsättning. Detta gör det motiverat att en förstärka incitamenten för långsiktigt välavvägd finanspolitik

en

kontrollmekanismer på EU-nivå. Dessa bör emellertid inte genom drivas alltför långt -t i form kraftiga böter eftersom detta

ex av kan riskera EUs legitimitet i medborgarnas ögon.

Det är osäkert den monetära unionen kräver en

mer om övervakning finanspolitiken på EU-nivå för att fungera. Man kan

av dock hävda monetär union ökar risken för att andra EU-länder

att en ska tvingas "gå i borgen" vid en statsñnansiell kris i ett enskilt medlemsland: detta kan inte längre lösa sina skuld- och underskottsproblem att tillåta högre inflation, samtidigt som trycket på

genom den europeiska centralbanken ECB att i ett sådant läge köpa upp

problemlandets statsobligationer eller föra en allmänt expansiv

penningpolitik kan bli stort. Man kan inte utesluta en sådan risk om länder med i utgångsläget stor offentlig skuld skulle komma att ingå i den monetära unionen.

Fördelen kraftigare spärrar mot offentlig skuldsättning måste

av vägas mot nackdelen att finanspolitiken kan få svårare att spela en stabiliserande roll vid konjunkturfluktuationer. Detta är förmodligen

kort sikt ett litet problem för länder med stor offentlig skuld och

historia med stora budgetunderskott som t ex Sverige. De en närmaste årens finanspolitik i Sverige måste under alla förhållanden inriktas att minska skuldsättningen. Detta inskränker kraftigt det stabiliseringspolitiska utrymmet. Om ett land däremot har en liten offentlig skuld, anser vi det vara olyckligt om begränsningar av underskottens storlek ska inskränka den stabiliseringspolitiska friheten alltför mycket. Länder med låg offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas större variationer i budgetunderskotten, särskilt när dessa beror de automatiska stabilisatorema dvs verkningarna

existerande skatte- och regelsystem. Vi är också rädda för att en av

alltför stark nedpressning av budgetunderskotten i syfte att

statsbudgeten normalt ska vara i balans eller visa överskott i dagsläget ska leda till en kumulativ efterfrågenedgång i EU-området

arbetslösheten en ytterligare skjuts uppåt. som ger

Finanspolitiken kan emellertid ha stabiliseringspolitiska effekter även utan förändringar statens budgetsaldo. Diskussionen om den

av monetära unionen har i stor utsträckning förbisett att s k interna

devalveringar sänkningar av arbetsgivaravgiftema som finansieras

höjningar löntagarnas avgifter till socialförsäkringsgenom av systemen, inkomstskattema eller möjligen momsen eller genom sänkningar transfereringama till hushållen delvis kan utgöra en

av ersättning för externa valutadeprecieringar i syfte att rätta till det relativa kostnadsläget. Interna devalveringar kan visserligen vara svårare att få till stånd, men detta kan också ses som en garanti mot missbruk.

Det är svårt att några starka skäl till varför en monetär union

se skulle leda till mer av samordning av den nationella finanspolitiken i fråga olika skattesatser, de offentliga utgiftemas storlek och

om konjunkturpolitiska åtgärder annars skulle bli fallet.

än som Däremot finns det ekonomiska skäl för ett system med överföringar mellan medlemsländerna i en monetär union for att kompensera för förlusten penningpolitisk självständighet. Detta gäller särskilt när

av restriktioner läggs storleken av de enskilda ländernas budgetunderskott. Men de politiska invändningama mot att nu försöka konstruera sådana system är mycket tunga. Det är lätt att se de politiska påfrestningar som kan uppkomma om länder som råkar i kris och anses ha misskött sin ekonomiska politik ska subvention-

andra EU-stater. Vi tror inte att den politiska opinionen i eras av EUs medlemsländer blir mogen för sådana inkomstöverföringar mellan länderna inom överskådlig framtid.

7 16-0893

8¶Arbetsmarknaden och den

monetära unionen

Mellan 1975 och 1985 steg arbetslösheten kraftigt i EU-ländema och den har därefter stannat kvar på en hög nivå. I Sverige var arbetslösheten mycket låg fram till början 1990-talet men den ökade

av sedan under 1991-93 till 8 procent. Detta illustreras i diagram 8.1.

ca Hög arbetslöshet utgör i sig ett stort socialt problem och innebär dessutom produktionsförluster. Till detta kommer de statsfinansiella konsekvenserna i form arbetslöshetsersättningar, utgifter för

av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och uteblivna skatteintäkter. Mot denna bakgrund blir central fråga hur monetär union kommer

en en att påverka sysselsättningen. En grundfråga är vilka krav på

annan förändringar arbetsmarknaden som ett medlemskap i den mone-

av tära unionen innebär.

Det är vanlig uppfattning att ett deltagande i den monetära

en unionen kräver att arbetsmarknaden blir mer flexibel. Men i regel preciseras inte särskilt väl vad som avses med detta, trots att begreppet flexibilitet kan många olika aspekter på hur arbets-

avse marknaden fungerar. Det är viktigt att skilja mellan dessa vid en diskussion av konsekvenserna av att delta i den monetära unionen. Så t kan arbetsmarknaden sägas flexibel om den genomsnitt-

ex vara liga arbetslösheten över längre perioder är låg. En andra aspekt är hur lång tid det tar innan sysselsättningen återhämtar sig efter en konjunkturrnässig nedgång. Vid medlemskap i en valutaunion kan den nominella växelkursen inte längre ändras, varför anpassningen till störningar i högre grad måste ske genom att nominella löner och priser förändras. Förekomsten av nominell löne- och prisstelhet är därför tredje viktig aspekt flexibilitet. En fjärde och sista

en aspekt är arbetskraftens rörlighet, eftersom anpassningen till störningar drabbar ett enskilt land kan ske genom internationell

som migration.

Arbetsmarknaden i ett land kan vara flexibel i vissa avseenden

inte i andra. Så t förefaller den amerikanska men ex arbetsmarknaden flexibel i den meningen att arbetslösheten i

vara genomsnitt över längre perioder är låg och uppgångar i

s

196 Arbetsmarknaden och EMU

arbetslösheten inte tycks bli bestående se diagram l . Rörligheten är också stor inom USA. Samtidigt är det en vanlig uppfattning att den amerikanska ekonomin karakteriseras relativt hög nominell

av löne- och prisstelhet. Detta tyder att institutionella Förhållanden som leder till flexibilitet i vissa avseenden kan minska flexibiliteten i andra. Detta understryker ytterligare behovet av att skilja mellan olika aspekter på flexibilitet.

Diagram 8.1: Öppen arbetslöshet i Sverige, EU och USA

1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: OECD, SCB

Kapitlets uppläggning är följande. I avsnitt 8.1 diskuteras kortfattat vilka faktorer som påverkar arbetslösheten och vilken betydelse penningpolitiken har för denna. I avsnitt 8.2 analyseras några tänkbara störningar och hur anpassningskraven arbetsmarknaden förändras vid ett deltagande i EUs valutaunion. I avsnitt 8.3 diskuteras nominell löne- och prisflexibilitet och hur denna bör påverkas av deltagande i den monetära unionen och andra institutionella förhållanden. Avsnitt 8.4 behandlar problemet med bestående arbetslöshet och avsnitt 8.5 den roll som arbetskraftsmigration

kan spela för anpassningen till störningar i monetär union. I

en avsnitt 8.6 diskuteras behovet samordnad sysselsättnings-

av en politik inom EU. Slutligen sammanfattas slutsatserna i avsnitt 8.7.

Kapitlet baserasdelvis på underlagsrapporter av Lundborg 1996 och Pissarides 1996.

Arbetsmarknaden och EMU 197

8.1 J ämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet

och ekonomisk politik

I nationalekonomisk teori utgår vanligen ifrån att det finns en

man jämviktsnivå för arbetslösheten ekonomin tenderar att röra sig

som

inga yttre störningar inträffar. Denna arbetslöshet brukar mot om benämnas jämviktsarbetslösheten. Om arbetslösheten understiger jämviktsnivån, stiger lönerna snabbt och antalet jobb minskar. Det omvända gäller arbetslösheten är högre än jämviktsnivån.

om

Den vedertagna uppfattningen är att jämviktsarbetslösheten främst beror strukturella förhållanden arbetsmarknaden. Faktorer brukar betonas är hur löneförhandlingama sker, ersätt-

som ningsnivån och ersättningsperiodens längd i arbetslöshetsförsäkringen, omfattningen och inriktningen arbetsmarknadspolitiken, hur väl utbud och efterfrågan arbetskraft passar ihop osv Man

har vanligtvis sett jämviktsarbetslösheten som en genomsnittsnivå

kring vilken den faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Enligt det traditionella synsättet påverkas jämviktsarbetslösheten av strukturella förändringar arbetsmarknaden inte av konjunk-

men turrnässiga störningar och stabiliseringspolitik.

Föreställningen av makroekonomiska störningar obero-

om en ende jämviktsarbetslöshet har dock under år allt mer kommit

senare att ifrågasättas mot bakgrund av utvecklingen i Västeuropa. Sedan arbetslösheten stigit i samband med konjunktumedgångar, har den

framgick diagram 8.1 tenderat att stanna kvar en hög som av nivå. Jämviktsnivân tycks alltså ha stigit. Detta kan bero att strukturella förändringar höjt jämviktsarbetslösheten. Men mycket tyder också på att uppgångar arbetslösheten orsakas av

av som tillfälliga störningar tenderar att bli bestående. Konjunkturrnässiga störningar kan i så fall påverka sysselsättningen under lång tid

Både den långsiktiga uppgången i arbetslösheten och tendensen

till att konjunkturmässiga fluktuationer i sysselsättningen blir

bestående är karakteristiska för de europeiska arbetsmarknadema. I USA arbetslösheten i början 1970-talet högre än i Europa,

var av

den har inte stigit lika kraftigt och återhämtningen efter men konjunktumedgångar har också gått mycket snabbare se diagram

l . Arbetslöshetsproblemet i Europa beror förmodligen i hög grad

2Bean 1993, Lindbeck 1993, Gottfries 1995 och Björklund m 1996 utgör aktuella Översikter av forskningsläget. 3Orsakerna till att tillfälliga störningar kan få beståendeeñekter sysselsättningen diskuteras närmare i avsnitt 8.4.

198 Arbetsmarknaden och EMU

på de institutionella förhållandena arbetsmarknaden. Detta kommer att diskuteras närmare i avsnitt 8.4.4

Penningpolitikens betydelse for arbetsmarknaden ligger i att den kan motverka eller upphov till konjunkturmässiga fluktua-

- ge tioner i arbetslösheten. I den mån cykliska uppgångar av arbetslösheten tenderar att leda till bestående högre arbetslöshet, kan

stabiliseringspolitiken påverka sysselsättning och produktion även på längre sikt. Stabiliseringspolitiken blir därmed viktigare än den

skulle vara. Detta innebär emellertid inte att man sikt kan armars köpa lägre arbetslöshet till priset av långsiktigt högre inflation och depreciering valutan. Även det finns kortsiktigt negativt

av om ett samband mellan inflation och arbetslöshet den s k Phillipskurvan tyder både teori och empirisk erfarenhet att det på lång sikt inte finns någon sådan relation. Som framgick av diagram 3.1 i kapitel 3 tycks inte länder som under en längre tid haft hög inflation i allmänhet ha uppnått lägre arbetslöshet Penningpolitik kan alltså bidra till hög sysselsättning genom att stabilisera ekonomin men inte att öka den genomsnittliga inflationstakten.

genom

8.2¶Makroekonomiska störningar och

anpassningskrav på arbetsmarknaden

Om Sverige ingår i den monetära unionen kan vi, som diskuterades

i kapitel inte längre föra någon självständig penning- och

växelkurspolitik. Detta innebär att inflationen i Sverige lång sikt bestäms av den gemensamma penningpolitiken i unionen. Men eftersom det inte tycks finnas något långsiktigt samband mellan inflation och sysselsättning, har förlusten av inhemsk kontroll över inflationstakten förmodligen ingen större betydelse för sysselsätt-

ningsutvecklingen sikt. Den viktigaste konsekvensen för sysselsättningsutvecklingen av

ett deltagande i den monetära unionen är att penningpolitiken inte längre på kort sikt kan användas för att stabilisera störningar som drabbar Sverige annorlunda än andra länder s k Iandspecifika eller

asymmetriska störningar. Detta kan belysas genom några exempel

på störningar och de olika anpassningskrav som dessa ställer på

4Seockså avsnitt 13.1. 5 Se också t ex Alesina Summers 1993 respektive Jonsson 1995.

Arbetsmarknaden och EMU 199

arbetsmarknaden beroende om Sverige är med i den monetära unionen eller står utanför.

Efterfrågestörningar

Förändringar i den samlade efterfrågan uppkommer då den privata eller den offentliga sektorn ändrar sitt sparande eller sina investeringar. Det exempel som användes i kapitel 5 var en uppgång i hushållens sparbenägenhet av det slag som inträffade i Sverige i början på 1990-talet och som då ledde till en kraftig minskning av den privata konsumtionen. För att upprätthålla produktion och sysselsättning i en sådan situation krävs att bortfallet efterfrågan

av motverkas. Om en expansiv finanspolitik inte är möjlig, måste detta ske genom att exporten eller investeringarna ökar.

För att exporten ska öka krävs att exportindustrins konkurrenskraft förbättras: lönerna i Sverige måste falla i förhållande till lönerna i utlandet när de mäts i valuta, så att vi kan sänka

samma våra exportpriser i förhållande till utländska producenters priser. Eftersom svenska hushåll till en del konsumerar importerade

varor som blir relativt sett dyrare innebär en sådan kostnadsanpassning också en minskning svenska arbetstagares reallön. Sådana

av förändringar av relativa priser och reala löner krävs oberoende

av vilket växelkurssystem som vi har: om efterfrågan landets produkter fallit, måste "sälja sig billigare" på världsmarknaden

man om produktion och sysselsättning ska kunna upprätthållas.

Om Sverige ingår i den monetära unionen, måste anpassningen av relativprisema ske att nominella löner och priser stiger

genom långsammare i Sverige än i övriga länder. Vid stora störningar och låga löneökningar i utlandet kan de nominella lönerna rentav behöva sänkas. På grund att nominella löner och priser är trögrörliga

av kommer anpassningen att ta tid. På kort sikt kommer den minskade inhemska efterfrågan att leda till en recession i Sverige med lågt kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, som först efter hand minskar de inhemska löne- och prisstegringama.

Vid flytande växelkurs kan anpassningen däremot underlättas genom en mer expansiv penningpolitik som leder till lägre räntor och en depreciering av kronan. Kravet på lägre nominella löne- och prisökningar minskar, därför att en depreciering gör svenska produkter billigare i utländsk valuta också vid oförändrade priser i kronor. Vautadeprecieringen innebär vidare att den sänkning de

av svenska reallönema som måste ske åtminstone delvis kan komma

200 Arbetsmarknaden och EMU

till stånd genom att högre importpriser i kronor ökar konsumentprisnivån. På sikt blir såväl relativpris reallöneförändring den-

som

i monetär union, genom växelkursförändringen samma som en men kan anpassningen ske snabbare.

Hur stor kostnadsanpassning måste ske vid en störning av

som det slag diskuteras beror hur priskänsliga exporten och

som importen är samt hur förändringar i det relativa kostnadsläget påverkar svenska producenters relativpriser. Empiriska studier visar genomgående att export och import har relativt låg priskänslighet kort sikt. Handelsflödena påverkas endast långsamt av förändringar i konkurrenskraften. Detta innebär att det krävs stora förändringar

våra kostnader i förhållande till utlandet för att ett bortfall av av inhemsk efterfrågan på några procent av BNP ska kunna ersättas av ökad nettoexport till omvärlden. Detta illustreras nedan med hjälp av ett räkneexempel.

Effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna på export och import ett räkneexempel

-

Anta att lönerna i Sverige sjunker med 20 procent i förhållande till utländska löner och priser, t ex genom att kronan deprecieras. Hur stor effekt har detta export och import och därmed på total efterfrågan Det beror som ovan framhölls a på hur priskänsliga importen och exporten är. Priskänslighet mäts normalt med den s k priselasticiteten. Den anger hur stor kvantitetsförändringen blir i procent om det aktuella priset förändras med en procent.

För exporten kan en rimlig uppskattning av priselasticiteten vara 1,6. Det betyder att en sänkning av relativpriset den svenska prisnivån i förhållande till de utländska konkurrentemas prisnivå med en procent ger en exportökning med 1,6 procent Vid en uppskattning av effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna måste man emellertid ta hänsyn till att denna endast delvis slår igenom i sänkta exportpriser. Under förutsättning

att genom-

6Den angivna elasticiteten är hämtad från Gottfries 1994 och avser bearbetade varor. Dessautgör omkring 70 procent av den totala exporten. I övrig export ingår råvaror, somtroligen årmerpriskänsliga, och tjänster, som tönnodlligen är mindre priskänsliga. Internationella skattningar priselasticiteter för"export ligger ofta i

av intervallet l,5-2,5 se Goldstein Kahn, 1985. Det ärmöjligt att den långsiktiga priskänsligheten år avsevärt högre och att de låga skattade elasticitetema beror på att anpassningentill förändrade relativpriser är mycket långsam. Ur stabiliseringspolitisk synpunkt årdet dock priselasticitetema någraårssikt som är av intresse.

Arbetsmarknaden och EMU 201

slaget är 50 procent kommer de relativa exportprisema att sjunka med 10 procent 50 procent av 20 procent.7 Det innebär i så fall en exportökning med 16 procent 1,6 X 10 procent.

Vad betyder detta för den totala efterfrågan i ekonomin Exporten har de senaste åren uppgått till ca 35 procent av BNP. Men eftersom importinnehållet i exporten är ungefär en tredjedel, utgör den inhemskt producerade exporten ca 23 procent av BNP 35 procent 2/3. En ökning av exporten på 16 procent motsvarar därför en BNP-ökning på 3,7 procent 16 procent av 23 procent.

Skattningar av importens priselasticiteten ligger normalt omkring eller strax under en höjning av importprisema med en procent ger en minskning i kvantiteten importerade varor med en procent Det innebär att den andel av inkomsten som svenska konsumenter spenderar på importerade varor inte påverkas av importprisema. Om löner och priser i Sverige sjunker i förhållande till omvärlden blir importerade varor relativt sett dyrare och svenska hushåll minskar sin konsumtion av dessa. Men eftersom den andel av inkomsten som spenderas import är oförändrad, blir det inte mer pengar över för att efterfråga inhemska varor. Det betyder att den stimulanseffekt den svenska ekonomin uppkommer netto härrör från den

som exportökning som vi diskuterade ovan.

Kalkylen är visserligen grov men tyder ändå att betydande förändringar av konkurrenskraften kan behövas for att exporten ska kunna ersätta ett bortfall av inhemsk efterfrågan några procent

av BNP Detta framgår också utvecklingen i Sverige i

om ser början av 1990-talet. Mellan 1990 och 1993 minskade privat konsumtion och investeringar med 4,8 procent av BNP. Eftersom omkring en fjärdedel av detta efterfrågebortfall drabbade importen, minskade efterfrågan svensk produktion med ca 3,6 procent.

Deprecieringen av kronan och sänkta arbetsgivaravgifter innebar

att den relativa arbetskraftskostnaden i gemensam valuta sjönk med 29,6 procent och exportens relativpris med 11,9 procent mellan

7SeGottfries 1994.

SeGoldstein Kahn 1985. 9I en mer noggrann kalkyl bör man ata hänsyn till att effekterna på export- och hemmamarknadspriserkan skilja sig men storleksordningen blir ändå densamma De simuleringar som görs i underlagsrapporten av Assarsson 1996 belyser dessa samband. ° Dessaförändringar innefattar inte endastde ursprungliga stömingarna utan också det efterfrågebortfall somberor på de indirekta s k multiplikatoreffektema dvs att den urspungliga produktionsminskningen leder till ytterligare efterfråge- och produktionsminskningar osv. Lundgren Söderström 1995 diskuterar närmare bakgrunden till denna utveckling.

202 Arbetsmarknaden och EMU

1992 och 1993. Till följd härav ökade svensk exports marknadsandel mellan 1992 och 1995 med sammanlagt 15 procent. Detta ökade BNP med ungefär 3,5 procent se tabell 8.1.

Tabell 8.1: Konkurrenskraft och export i Sverige

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Procentuell förändring av relativ arbetskraftskostnad inationell valuta 5,5 4,5 -4,6 -l0,6 -1,4 2,5 4,4

Procentuell förändring av nominell växelkurs utländsk valuta/SEK -2,4 0,1 1,2 -22,6 -l,4 -1,3 8,6

Procentuell förändring av relativ arbetskrañskostnad isammavaluta 4,2 3,3 -4,5 -29,6 -2,5 2,6 14,3

Procentuell förändring av relativpris för export -0,8 1,2 -0,8 -l 1,9 0,6 3,0 5,0

Procentuell förändring av exportens marknadsandel -4,l -5,0 -2,1 6,1 6,2 2,8 -l,4

Källa: Konjunkturinstitutet

Utbudsstörningar

En annan typ av störningar är sådana som berör utbudssidan av

ekonomin. En minskning i produktivitetsökningstakten eller

en högre ökningstakt för råvaru- och energipriser t ex på grund

av

högre oljepriser eller en kämkraftsavveckling gör produktionen

mindre lönsam vid i övrigt oförändrade förhållanden. Då krävs att reallönema stiger långsammare eller minskar för att lönsamhet,

- produktion och sysselsättning ska kunna bibehållas. Immigration eller strukturella reformer på arbetsmarknaden, som leder till ett större effektivt utbud av arbetskraft, kräver på motsvarande sätt

en sänkning av reallönen för att det ska bli lönsamt att nyanställa. I samtliga dessa fall kan en depreciering av valutan underlätta

" Se också den tidigare diskussionen i avsnitt 6.2.

Arbetsmarknaden och EMU 203

anpassningen att lönerna mätta i utländsk valuta sänks. Vid

genom medlemskap i den monetära unionen kan anpassningen endast ske

att nominella löner stiger långsammare, eller sjunker. Under genom anpassningsperioden kommer arbetslösheten därför att öka mer i detta fall.

Hur stor löneanpassning som krävs beror naturligtvis stör-

ningens omfattning. Om produktivitetsstegringstakten i Sverige

faller med en procentenhet, måste också reallönernas stegringstakt minska med en procentenhet för att kapitalinkomstema ska bibehålla sin andel av förädlingsvärdet.

Finansiella störningar

Vid efterfråge- och utbudsstömingar kan en växelkursförändring således underlätta anpassningen. diskuterades i kapitel

Men, som är det inte uppenbart att växelkurser alltid förändras ett sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla makroekonomisk balans. Flytande växelkurser kan också vara en källa till störningar. Det beror på att växelkursen är ett s k tillgångspris som speglar förväntningar om framtida ekonomisk politik. Om det av någon anledning uppstår förväntningar om högre inflation i Sverige, drabbas kronan av ett deprecieringstryck. Riksbanken har då att välja mellan att höja räntan för att hindra depreciering eller att låta kronan

en falla i värde. I det förra fallet kan penningpolitiken leda till minskad efterfrågan och recession. I det senare fallet kan inflationen ta fart på grund av att import- och exportpriser stiger och drar med sig också lönerna. Detta kan i värsta fall göra finansmarknademas förväntningar självuppfyllande.

Genom en lämpligt vald penningpolitik kan Riksbanken i teorin stabilisera såväl den totala efterfrågan inflationstakten. Detta

som kräver i så fall att räntan inte höjs mer än att en viss depreciering tillåts. Följden av detta blir en "tudelning" av ekonomin: den utlandskonkurrerande delen av näringslivet stimuleras av den deprecierande valutan, samtidigt som konsumtion och investeringar dämpas av den höjda räntan. Ett sådant läge uppstod i Sverige efter deprecieringen 1992.

För arbetsmarknaden innebär sådan tudelning framför allt

en en risk att stigande priser och vinster inom exportindustrin leder till lönehöjningar som sprider sig till hemmamarknadssektorema fastän dessa befinner sig i recession. För att hindra detta kan Riksbanken tvingas att föra en mer återhållsam penningpolitik än som är

204 Arbetsmarknaden och EMU

motiverat med hänsyn till efterfrâgeläget. De senaste årens utveckling i den svenska ekonomin, då exportuppgången 1993-94 dragit

lönestegringstakten över hela arbetsmarknaden trots svag upp efterfrågan, kan ses som ett exempel på en sådan process.

De problem till följd av misstro mot den svenska kronan som skisserats i detta avsnitt kan uppenbarligen inte uppkomma om vi är med i den monetära unionen, eftersom Sverige då inte har någon egen valuta och inte kan föra någon självständig penningpolitik. Däremot kan naturligtvis liknande problem uppstå för valutaunionen isin helhet om den europeiska centralbanken ECB får trovärdighetsproblem. Vi har emellertid i kapitel 6 bedömt den risken som mindre än motsvarande risk för Sverige vid ett utanförskap.

Växelkurspolitik, lönestelhet och prisstabilisering

Vid störningar på varumarknadema uppkommer samma krav anpassning av reallöner och relativpriser i förhållande till utlandet oberoende av om vi har gemensam valuta eller en egen valuta vars växelkurs kan ändras. Skillnaden är att anpassningen i det förra fallet måste ske genom förändringar av de nominella lönerna, medan den i det senare fallet till stor del kan ske genom en ändrad växelkurs. Vid en jämförelse måste man emellertid ta hänsyn till att ett inflationsmål av det slag som Riksbanken för närvarande

tillämpar också begränsar möjligheterna att använda penning-

politiken i en situation då vi står utanför den monetära unionen.

Om inhemsk efterfrågan minskar i Sverige och Riksbanken därför låter kronan falla i värde för att stimulera exporten, kommer de ökade importpriser som blir följden att leda till en snabbare uppgång

av konsumentprisema. Den vinstökning som uppkommer i

exportindustrin kan också ge upphov till lönehöjningar som sprider

sig till andra sektorer och därför drar upp prisstegringama även där. En större depreciering av valutan kan därför strida mot Riksbankens

z Det år en allmän uppfattning att avtalet inom pappersindustrin våren 1995, med lönehöjningar på 3,8procent per år, kom att fungerasomriktmärke för lönehöjningarna inom andra sektorer. Se Elvander 1996. 3 Om valutan deprecierar med 20 procent och deprecieringen antas slå igenom i importprisema till 70 procent,stiger importprisema med 14procent 70 procent av 20 procent. Eftersom importandelen i konsumtionen är en fjärdedel, stiger konsumentprisindex med 3,5 procent 14 procent l/4 . Till detta kommer indirekta effekter priser inom importkonkunerande industri. Empiriska studier tyder emellertid att dessaeffekter är relativt småse Calmfors Herin, 1979.

Arbetsmarknaden och EMU 205

inflationsmål också i en lågkonjunktur. Om inflationsmålet tolkas strikt, inskränks därför möjligheterna att i en konjunkturnedgång stabilisera produktion och sysselsättning genom räntesänkningar och växelkursförändringar. En del av anpassningen måste också i detta fall ske genom förändringar av nominella löner och priser. Lägre prisstegringar i hemmamarknadssektorema vilket i sin tur kräver

lägre nominella lönestegringar är således en förutsättning för att

en valutakursdepreciering inte ska strida mot inflationsmålet. Endast om prisstegringama inhemskt producerade varor och tjänster sjunker i en lågkonjunktur, blir de importprisökningar som en depreciering innebär förenliga med en oförändrad ökningstakt för konsumentprisema.

Om vi ser de tidigare svenska erfarenheterna, finner vi inga större uppgångar av inflationstakten i samband med de svenska devalveringama 1976-77 och 1981-82 se diagram 8.2. Förklaringen är sannolikt att dessa växelkursanpassningar inträffade när både den svenska och den internationella ekonomin befann sig i recession Såväl lönestegringstakten i Sverige som den internationella inflationen minskade därför, och detta motverkade effekten av stigande importpriser. I båda fallen steg dock inflationen i Sverige i förhållande till inflationen i omvärlden. Vid stabil

en prisutveckling i omvärlden blir det svårare att möta störningar med växelkursförändringar utan att man får en avvikelse från inflationsmålet.

Dagram 8.2: Inflation i Sverige och i utlandet förändring av konsumentprisindex

970 1975 1980 1985 1990 1995

SvenskInnatlon

- - - - -UtlanøskInnarlonhandelsvaod

Källa: IMF

206 Arbetsmarknaden och EMU

Efter 1992 års mycket stora depreciering kronan ökade infla-

av tionen i Sverige endast tillfälligt med ett par procentenheter. Detta berodde på att löneökningstakten minskade och på att deprecieringen fick ovanligt litet genomslag importprisema kanske därför att de utländska exportörema uppfattade en del av deprecieringen som tillfällig och därför anpassade sina marginaler. I flera andra länder vars valutor deprecierade kraftigt 1992-93 har som framgår av tabell 8.2 inflationstakten samtidigt minskat. Den troliga orsaken är djupet i den lågkonjunktur som dessa länder gick

igenom.

Tabell 8.2: Depreciering, inflation och export på 1990-talet

Finland Italien Spanien Stor- Sverige

britannien

Depreciering av effektiv nominell växelkurs mellan 1991 och 1994 i procent 17,7 21,1 18,9 11,2 18,2

Förändring i relativ arbetskraftkostnad per producerad enhet mellan 1991 och 1994 i procent -33 -24 -17 -9 -28

Förändring i inflationstakt mellan 1992 och 1995 i procentenheter -1,6 0,1 -1,2 -0,3 0,2

Förändring i export mellan 1992 och 1994 i procent 32,2 20,5 26,1 13,0 22,8 Kommentarer: Notera att förändringarna avserhela perioden alltså förändring

per år. EUs export ökade mellan 1992 och 1994 med 10,4 procent. Källor: Effektiv växelkurs, relativ arbetskrañskostnad och export: OECD. Inflation: International Financial Statistics.

Det finns enligt vår mening en risk för att man överbetonar skillnaden i de krav nominell löneflexibilitet som ställs vid ett

deltagande i den monetära unionen respektive vid ett utanförskap.

Också i det senare fallet krävs att de nominella löneökningama faller i en lågkonjunktur, om valutadeprecieringar i syfte att stabilisera

efterfrågeutvecklingen ska vara förenliga med ett inflationsmål. Om

SeDombusch 1994 respektive underlagsrapporten av Pissarides 1996.

Arbetsmarknaden och EMU 207

inte nominallöneutvecklingen uppvisar en sådan flexibilitet, skapas inte något utrymme för stabiliserande växelkursförändringar.

Real löneanpassning på lång sikt och jämviktsarbetslöshet

Av ovanstående diskussion framgår att reala störningar marknaderna for varor och tjänster kräver anpassningar av reallönema för att sysselsättning och produktion ska återgå till sina ursprungliga nivåer efter störningar. Enligt tidigare vedertagen ekonomisk teori bör vänta sig att reallönema sikt verkligen anpassar sig så

man

krävs oberoende vilket valutasystem vi har. Skillnaden som av mellan å sidan fast växelkurs eller gemensam valuta och å

ena en andra sidan en flytande växelkurs är att anpassningen i det förra fallet tar längre tid. Hur mycket långsammare anpassningen blir i den monetära unionen beror i så fall hur snabbt nominella löner och priser anpassar sig vid en störning.

Som diskuterades i avsnitt 8.1 har emellertid de senaste tjugo årens erfarenheter lett till slutsatsen att den långsiktiga utvecklingen av produktion och sysselsättning kan vara beroende av själva anpassningsförloppet vid störningar. Man har pekat olika faktorer

gör att arbetslöshet som uppkommer på grund av tillfälliga som störningar kan bli bestående. I så fall kan anpassningen till störningar också påverka sysselsättning och produktion längre sikt. Av detta följer att både graden av nominell löne- och prisstelhet och de mekanismer som tenderar att göra uppkommande arbetslöshet bestående blir centrala för analysen av hur EUs valutaunion kommer att påverka sysselsättningen. De två följande avsnitten ägnas att diskutera arbetsmarknadens flexibilitet i dessa avseenden.

8.3¶Nominell löne- och

prisstelhet

Orsaken till att växelkursförändringar kan underlätta anpassningen vid makroekonomiska störningar är att nominella löner och priser är

5 Av dettaföljer att växelkursen kanvara mer användbarsomstabiliseringspolitiskt instrument om inflationsmålet tolkas ett flexibelt sätt, dvs om man accepterar tillfälliga variationer i inflationen kring en långsiktig nivå. En sådan tolkning av inflationsmålet förutsätter emellertid att Riksbanken har hög grad av trovärdighet vad gäller det långsiktiga inflationsmålet i annat fall år risken stor för att en

tillfällig uppgång i intlationstakten uppfattassomett tecken på att man övergett det långsiktiga prisstabilitetsmålet.

208 Arbetsmarknaden och EMU

trögrörliga. Alla erfarenheter visar att nominella löner och priser anpassar sig långsamt till efterfrågeförändringar. Dessa påverkar därför på kort sikt i första hand produktion och sysselsättning. Utan nominell pris- och lönestelhet skulle penningpolitik, och därmed frågan om medlemskap i den monetära unionen, inte ha någon större makroekonomisk betydelse.

Orsaker till nominell stelhet

Trots att nominella prisers och löners trögrörlighet spelar så

en central roll för makroekonomiska fluktuationer finns det ingen allmänt accepterad förklaring till denna. De flesta försök till förklaringar utgår emellertid ifrån att förändringar i priser och löner är förenade med kostnader: förändringar av priser måste beslutas och tillkännages, kunderna måste ta del prislistor, förhand-

av nya lingar om löner är tidsödande och medför risk för arbetsmarknadskonflikter osv. Kostnaderna för att ändra priser och löner motiverar varför dessa bestäms för ganska långa perioder. Nackdelen med detta är att oförutsedda störningar kan upphov till stora föränd-

ge ringar i försäljning, produktion och sysselsättning innan löner och priser hinner Företag och löneförhandlare måste därför

anpassas. väga kostnaderna för pris- och löneförändringar mot behovet

av anpassning till oförutsedda störningar. Ju högre kostnaderna är att ändra priser och löner, och mindre risken är för oförutsedda störningar, desto mer sällan ändrar priser och löner.

man

Avtal som gäller för långa perioder utesluter inte i sig löneförändringar om oväntade händelser inträffar. Avtalen kan utformas så att löneutvecklingen blir beroende av de störningar inträffar.

som Ett exempel detta är indexering, då lönerna justeras med hänsyn

till förändringar i konsumentprisindex. Ett annat exempel är

vinstdelnings- och bonussystem som gör lönen beroende det

av

enskilda företagets lönsamhetsutveckling. Sådana avtal är emellertid

mer komplicerade och det är inte säkert att de medför någon förbättring sett ur de avtalsslutande parternas synpunkt. Så t

ex innebär indexering att den anställde får säker real inkomst

en men

samtidigt också att lönerna stiger vid exempelvis oljeprishöjning,

en vilket ger negativa effekter lönsamhet och sysselsättning.

6 Andersen 1994 innehåller enöversikt avden teoretiska forskningen på området. 7 Set ex, Blanchard Fischer 1989, Ball 1987, Fregert 1994 och Andersen 1994.

1996:158 Arbetsmarknaden och EMU 209 SOU

Vinstdelning kan visserligen bidra till att stabilisera sysselsättningen, anställd upplever sitt jobb tämligen säkert men en som som förmodligen begränsat intresse ersättning varierar har av en som med företagets vinst. svårt konstruera enkla avtal är bättre än sådana Det är att som viss nominell löneutveckling. I ekonomi med låg som anger en en och stabil inflation innebär avtal den nominella lönen att också om reallönen blir relativt stabil och förutsebar. Eñefrågestömingar leder till variationer i sysselsättningen, dessa drabbar främst ungmen inträder arbetsmarknaden, andra arbetssökande eller domar som anställts, medan majoriteten de anställda har personer som nyss av relativt säkra jobb. Sett företagens och de redan anställdas ur synpunkt kan därför nominella löneavtal att föredra. vara Den nominella lönestelheten i ekonomin blir särskilt stor om avtalsperiodema överlappar varandra, dvs avtalen för olika om löper vid olika tidpunkter. De omförhandlar sina grupper ut som avtal vid viss tidpunkt tar då hänsyn till att andra avtal redan en ingåtts. Anpassningen lönerna till förändrade makroekonomiska av förutsättningar i de avtal sluts bromsas i så fall av att man nya som inte vill avvika alltför mycket från den löneutveckling andra som får. Överlappande avtalsperioder kan därför leda till att det grupper lång tid innan störningar i ekonomin påverkar nominallönemas tar utveckling. Ju fackföreningama i sina lönekrav påverkas av mer vilka löner gäller för andra desto större nominell som grupper lönestelhet får med Överlappande avtal. man Ett annat skäl till nominell lönestelhet är att det i praktiken tycks omöjligt att i svåra krislägen sänka de nominella vara närmast ens lönerna även när tidigare avtal löpt ut och nya ska ingås. Att nominella lönesänkningar inte accepteras förefaller vara en stark social konvention, denna har också juridiskt stöd i många men länder. Det vanliga är också att tidigare avtal gäller tills båda parter är överens ett nytt. Det innebär att arbetstagarna måste ha en om mycket förhandlingsposition för att arbetsgivaren ska kunna svag tvinga fram nominella lönesänkningar. Det kan också vara så att

a SeGottfries 1992. 9 Se Blanchard Fischer 1989 eller Andersen 1994. Ett motsvarande kan föras priser: företag bestämmer sina priser vid olika resonemang om om tidpunkter, måstede ta hänsyntill att andraföretag redanfastställt sina priser. För inte hamna alltför långt ifrån konkurrenterna kan de därför inte helt anpassa att priserna till förändringar i eñerfrågeläget. 2°Se Holden 1994, Holden Birkeland 1995 och Akerlof, Dickens Perry 1996. t

210 Arbetsmarknaden och EMU

löneförhandlingssystemet i t ex Sverige tenderar att ett inbyggt ge

golv för de nominella löneökningama, därför att löneförhandling-

arna förs på flera nivåer, och det finns starka incitament för varje facklig nivå att motivera sin existens att uppnå nominella genom lönelyft." Ett sådant golv spelar liten roll vid hög inflation, eftersom denna ger möjlighet till stora reallöneanpassningar redan genom att

den nominella lönestegringstakten dras under prisstegrings-

ner takten. Golvet kan däremot bli bindande vid låg inflation. Resonemanget i detta avsnitt är inte tillämpligt bara kollektivavtal. Även sådana löner bestäms individuella som genom överenskommelser gäller för viss tid. Dessa kan lättare vara att ändra än kollektivavtal, det kan ändå finnas betydande men trögheter. Ett enskilt företag kan obenäget att lönen till vara anpassa arbetsmarknadsläget därför att är angelägen att ha rätt lön i man förhållande till andra arbetsgivare.

Empiriska studier nominell pris- och löneflexibilitet av

Tyvärr finns inga enkla och allmänt accepterade mått på nominell löne- och prisflexibilitet. En uppfattning hur stor flexibiliteten om är kan man få genom att studera hur ofta priser och löner ändras och hur synkroniserade dessa förändringar är. Priser ändras normalt en eller ett gånger år. Detta bör upphov till par per ge endast ganska kortsiktig nominell stelhet. Löneavtal har längre varaktighet. I Sverige, och även internationellt, är längden normalt mellan och ett tre år. Historiskt har löneavtalens längd i Sverige samvarierat med variabiliteten i inflationen: under perioder låg och stabil inflation av har avtalen tenderat att bli längre. Detta framgår diagram 8.3. av De flesta gällande avtal är två- eller treåriga. I avtalsrörelsen nu 1995 fick ca 70 procent LO-medlemmama avtal löper på av som runt tre år.

2 Se Calmfors 1993a. 22Se Assarsson 1989 och Blinder 1994. 23Fregert 1994 innehåller en omfattande analys av löneavtalen i Sverige under 1900-talet. 2 Historiskt finns ett starkt samband mellan inflationstakten och variabiliteten i inflationen. När inflationen är hög, ökar också osäkerheten framtida priser. om 25Elvander 1996.

Arbetsmarknaden och EMU 211

8.3: Inflationens variabilitet och löneavtalens längd i Sverige Diagram

Å 4.0 30

As i zs .. , 4- lnflationensvariabililel 30 . . Kontraktslångd- 20 2s 4

2.0 IS

"s u 10 I 1.0 | l . , 0 i 5 v u . l 0.5 I I ;Hu -- i u i i I i

5431+:L-aH-H4:I:L1-:.:-'H4:::iia:%u::wltilâtâfññ:E:FÅ:::.:::E.::::Ã%Ã.

oo o

Variabiliteten för inflationen är ett glidande medelvärde av dess Kommentar: standardavvikelse.Vi tackar Klas Fregert för tillstånd att reproduceradiagrammet.

Källa: Fregert 1994

Löneavtalen har traditionellt också varit väl synkroniserade i

Sverige, dvs avtalsperiodema för olika grupper har i stort sett

sammanfallit. De avtal slutits efter 1991-92 års Rehnbergsavtal som har dock varit mindre synkroniserade än tidigare se tabell 8.3. Att

döma den diskussion förs i samband med lönerörelsema, av som lönekraven inom sektor i mycket hög grad av

påverkas en

jämförelser med andra Detta ökar som framhölls ovan grupper. - -

risken för mindre synkroniserade avtalsperioder ska innebära

att mindre flexibilitet i den nominella löneutvecklingen.

212 Arbetsmarknaden och EMU

Tabell 8.3: Löneavtalens utlöpningstidpunkt LO-området

Utlöpningsdatum Antal avtal Procent medlemmarna

av

Kommentar: Flertalet avtal som löper ut den 28 februari 1998 kan sägasupp till den 31 mars 1997. Källa: LO.

Genom statistiska studier makroekonomiska data kan få av man en uppfattning om hur snabbt den allmänna pris- och lönenivån anpassar sig till efterfrågeläget. Ett mått pâ trögheten i prisanpassningen är den s k uppoffringskvoten "sacrifice ratio", som anger vilken temporär minskning produktionen

av eller sysselsättningen

som krävs för att inflationstakten ska minska med procentenhet. en Olika skattningar sådana kvoter har gjorts och resultaten varierar av beroende på vilken metod används. l nyligen gjord studie som en finner man betydande variationer såväl mellan olika länder som mellan olika tidsperioder för ett och land. Genomsnittet for samma uppoffringskvotema är 1,4 för kvartalsdata och 0,8 för ârsdata.

Dessa skattningar betyder att minskning inflationstakten med

en av en procentenhet skulle kräva att BNP minskar med omkring en

2° För TCO och SACO-grupper inom den kommunala och statliga sektorn går avtalen i allmänhet ut den 31 marseller den 30 juni 1998. Undantag är avtalen för lärareoch sjuksköterskor, gäller till den 31 år 2000, löneutvecklingsom mars men en ska från april 1998 följa andragrupper inom den kommunala sektorn. Lönebildningen för tjänstemän inom sektornär merdecentraliseradoch avtalspcriodema för dessaförefaller mer splittrade.

Arbetsmarknaden och EMU 213

under år. Genomsnittet för Sverige är 0,45 men procent ett variationen över tiden är betydande. Även skattningar uppoffringskvoten är mycket osäkra, om av visar de ändå sänkning inflationen normalt är kostsam. Men att en av behöver inte nödvändigtvis ett tecken

en hög uppoffringskvot vara

på nominell stelhet. Kostnader i termer förlorad produktion stor av och sysselsättning för minskning inflationstakten kan vara ett en av

uttryck för antiinflationspolitiken saknar trovärdighet. Ju längre

att tid det övertyga företag och fackföreningar om att penningtar att varaktigt ändrats, desto större blir kostnaderna för en

politiken

minskning inflationstakten. Historiskt förefaller snabba minskav inflationstakten i regel ha inneburit mindre kostnader i ningar av förlorad produktion än långsamma inflationsminskningar. termer av kan tolkas kraftfull antiinflationspolitik får större Detta som att en trovärdighet och därmed snabbare påverkar pris- och lönebildning.

Jämförelser mellan länder visst stöd för att avtalens längd ger påverkar graden nominell stelhet. Så t ex finner man i denna typ av studier uppoffringskvoten är hög för USA och låg för Japan. av att Detta brukar förklaras med att i USA har treåriga överlappande man löneavtal, medan avtalen i Japan är ettåriga och synkroniserade.

Studier lönebildningen i Sverige under perioden fram till av krisen i början 1990-talet visar att små uppgångar i arbetslösheten av

varit tillräckliga för att åstadkomma betydande minskningar i

reallönemas stegringstakt. Dessa reallöneanpassningar har emeller-

tid till del åstadkommits devalveringar och inflation i en genom situationer med växande arbetslöshet. När arbetslösheten ökade

kring 1977 och 1982 sjönk den nominella lönestegringstakten, men devalveringarna bidrog till att hålla inflationen uppe och påskyndade

27SeBall 1994. Skattningamai dennastudie är betydligt lägre än de som gjordes för USA Okun 1978. Mankiw 1994 kvoten 5 som en typisk skattning av anger för USA. Historiska jämförelser tyder på att graden av nominell pris- och lönestelhet varit i stort settoförändrad under 1900-talet i USA, men att nominella löner mycket flexibla före 1890Hanes, 1993. Beräkningar avuppoffringsvar mer kvoten förutsätter jämför den faktiska produktionsutvecklingen med den att man potentiella dvs den nås när sysselsättningen är vid sin jämviktsnivå. I den som redovisadestudienantasatt produktionen återgår till sinjämviktsnivå ett årefter det inflationsminskningen skett. De uppskattade uppoffringskvoterna bör därför att tolkas mått de kortsiktiga kostnaderna för en inflationsminskning men som bortser ifrån eventuella långsiktseffekter. I Ball 1994. 29Ball 1994. 3° Calmfors Forslund 1990 och Calmfors Nymoen 1990. Se t ex

2 l 4 Arbetsmarknaden och EMU

sannolikt anpassningen reallönema 1977-78 och 1981-83

av se

diagram 8.4.

Diagram 8.4: Nominella och reala löneökningar i Sverige

/ / ,./ I-/ 0 / /-./ / / / " / / .5, / 11 1973 1975 1977 1979 1981 1988 1995 1987 1989 1991 1993 1995

Nominellaloneokninqari. et - - - Realaloneoknlngari .mingslivel

Källor: Konjunkturinstitutet, IMF

Enkätundersökningar bekräftar att det finns ett starkt motstånd mot nominella lönesänkningar och att detta inte är ett specifikt svenskt fenomen. Om vi erfarenheterna från Sverige är det anmärkser

ningsvärt att de genomsnittliga lönehöjningama inte understeg

tre procent ens under de svåraste krisâren i början 1990-talet

av se

diagram 8.4. I Finland dock 1991 mycket i de var man nära att centrala förhandlingarna komma överens nominella lönesänkom ningar. Innan avtalet var helt klart, ledde emellertid spekulation mot den finska marken till en valutadepreciering. Följden blev att några nominella lönesänkningar aldrig kom till stånd. I stället slöts avtal om oförändrade nominallöner. Den reallönesänkning uppstod som genom valutans depreciering accepterades således, nominell men en

3 Sådana studier har gjorts av Blinder Choi 1990 för USA och Agell Lundborg 1995 for Sverige. I början av 1980-talet accepterade fackföreningar en del krisdrabbade branscheri USA sänktanominella löner eller andraförsämringar för medlemmarna "cancessi0n bargaining". Freeman Medoff 1984 diskuterar detta och noterar att "...den avgörande faktorn i en fackförenings beslut att gå med på eftergiñer är om existerande löneavtal hotar sysselsättningen for en betydande del av medlemmarna. En förändring i efterfrågan arbetskraft som minskar nyanställningarna eller leder till att man permitterar nyanställda leder troligen inte till eñergiñer, men potentiella minskningar sysselsättningen av speciellt hotande nedläggningar som riskerar jobben för seniora arbetare leder sannolikt till eñergifter."

lönesänkning lyckades inte genomföra. Det är dock oklart vilka

man slutsatser ska dra detta: eftersom gemensam valuta

man av en

utesluter sådan valutaspekulation i slutändan omintetgjorde

som nominallönesänkningama i Finland, bör valutaunion öka möjlig-

en heterna till sådana.

Trögrörliga priser och löner förutsättning för att penning-

är en politiken ska påverka produktion och sysselsättning se avsnitt 5.1. Undersökningar penningpolitikens efekter är därför en indirekt

av metod att uppskatta betydelsen nominella stelheter. Ett stort antal

av sådana studier har gjorts för USA under efterkrigstiden. Man har där funnit tydliga och kvantitativt betydelsefulla effekter av penningpolitik, dock i huvudsak klingat inom två å tre år. Med

som av tanke att USA i många länderjämförelser framstår som ett land med inflexibla priser och löner, kan eventuellt dessa skattningar tolkas övre gräns för hur lång tid anpassningen av nominella

som en löner och priser kan ta. En liknande studie Sverige finner visser-

av ligen att produktionen stiger vid en penningmängdsökning, men effekterna är mycket osäkra.

Prisstabiliserande penningpolitik och nominell flexibilitet

Centralbankema i de flesta länder för penningpolitik som i

nu en mycket högre grad än tidigare är inriktad prisstabilitet. Det bör innebära att osäkerheten den framtida inflationen minskat. Det

om blir därför lättare att förutsäga vilken reallöneutveckling som avtal

nominella lönelyft innebär. Detta kan få till följd att avtalsom perioderna blir längre. Som diskuterades ovan blir också hinder för nominella lönesänkningar betydelsefulla vid låg inflation. Dessa

mer faktorer bör verka i riktning mot mindre flexibilitet i den nominella löneutvecklingen såväl den monetära unionen kommer till stånd

om

den inte gör det. som om

Inriktningen prisstabilitet medför emellertid som diskuter-

ades i kapitel 5 sannolikt också att penningpolitiken kommer att

motverka störningar i mindre grad än tidigare. Detta kan skapa en tendens till större flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Om centralbanken håller fast vid sitt inflationsmål även vid negativa utbudsstömingar t oljeprishöjningar, måste reallöneanpass-

ex ningen ske att den nominella lönestegringstakten minskar.

genom

32Blanchard 1989, l990b, Gali 1993 respektive Romer Romer 1994. 33Englund, Vredin Warne 1994.

216 Arbetsmarknaden och EMU

Genom att välja korta avtalsperioder kan parterna öka möjligheterna till anpassning vid sådana störningar. Som påpekades ovan kan dock anställda med relativt säkra jobb ha litet intresse sådan av en flexibilitet eftersom de sysselsättningsvariationer uppstår vid som en stel nominell lön främst drabbar löntagare med förankring svagare på arbetsmarknaden. En penningpolitik som i högre grad än tidigare inriktas på prisstabilitet kan således leda till eller mindre nominell stelhet mer beroende på vilka effekter dominerar. Det finns emellertid som enligt vår bedömning ingen grund för att tro trovärdig att en

låginflationspolitik nödvändigtvis kommer att göra de nominella

lönerna flexibla. mer

Medlemskap i den monetära unionen och nominell flexibilitet

Deltagande i den monetära unionen innebär att vi avhänder oss möjligheten att föra självständig peningpolitik och genomföra en växelkursanpassningar. Därmed minskar möjligheterna att motverka makroekonomiska störningar drabbar bara Slutsatsen blir som oss. att kravet nominella löne- och prisanpassningar blir starkare. Två frågor blir då centrala. Kommer ett deltagande i den monetära unionen i sig att leda till att priser och löner blir flexibla Vilka mer ekonomisk-politiska åtgärder och institutionella förändringar skulle kunna leda till ökad nominell flexibilitet och därmed underlätta

anpassningen till störningar vid ett svenskt deltagande En bedöm-

ning dessa punkter kräver diskussion på vilket priser en om sätt och löner skulle kunna bli flexibla. mer

Det är knappast troligt att företagens prissättningsbeteende

förändras så att den nominella flexibiliteten ökar något avgörande sätt. Däremot skulle i princip kunna tänka sig löneavtalens man att utformning ändras. Detta skulle i teorin kunna åstadkommas genom

mer komplicerade löneavtal där löneutvecklingen görs beroende

av olika tänkbara störningar kan drabba ekonomin. Sådana som löneavtal skulle t kunna stipulera att lönen sänks oljepriset ex om stiger eller efterfrågan faller kraftigt i Sverige. Detta är emellertid knappast realistiskt. Vinstdelningssystem enligt vilka ersättningen till de anställda betalas ut i form baslön plus viss andel vinsten kan av en en av vara en metod att bibehålla hög sysselsättning vid makroekonomiska

störningar. Systemet innebär automatisk sänkning ersättningen

en av till de anställda i ett företag när detta går sämre och utgör på så sätt

ett skydd mot avskedanden. Vinstdelningskontrakt förekommer ibland i krisdrabbade företag, vilket kan tolkas som att sådana system faktiskt använts detta sätt. Men i allmänhet motiveras de

vill stimulera de anställdas deltagande i och snarare med att man intresse för verksamheten. Troligen föredrar emellertid majoriteten

de anställda helt fast lön framför ersättning som fluktuerar av en en med företagets lönsamhet." Det är därför osannolikt att vinstdelning blir så vanlig att den kommer att spela någon större roll för den makroekonomiska anpassningen till störningar. En vidare utbredning kräver fönnodligen att vinstandelar beskattas lägre än vanliga löneinkomster. Detta diskuteras närmare i avsnitt 13.2.

Ett sätt att åstadkomma flexibilitet i den nominella löneutvecklingen och därmed underlätta anpassningen till störningar kan

- -

att löneavtalen sluts för korta t ex ettåriga perioder och att de vara synkroniseras dvs gäller för samma tidsperioder för olika grupper. Traditionellt har det varit arbetsgivarna föredrar långa avtals-

som perioder. Ett viktigt skäl till detta är att varje löneförhandling medför risk för arbetskonflikt och därmed också för störningar i produk-

en tionen. Åtgärder gör konflikter dyrare för facket kan generellt

som minska konfliktbenägenheten och därför bereda vägen för kortare avtalsperioder.

Det är däremot oklart hur den nominella löneflexibiliteten

mer påverkas hur centraliserade löneförhandlingama är. Å sidan

av ena

fördel med centraliserade avtal att koordineringen i löneär en bildningen blir större. Detta kan göra det lättare att åstadkomma

neddragningar den nominella lönestegringstakten i krissitua-

av tioner: lägre löneökningar för viss accepteras lättare,

en grupp säkrare kan att ökningama blir mindre också för andra.

man vara Många att den snabba nedväxlingen löneökningstakten i

menar av början 1990-talet fönnodligen inte hade varit möjlig utan

av Rehnbergavtalet 1991-92 just innebar en koordinering av olika

som avtal. Å andra sidan finns argumentet att centraliserade avtal med nödvändighet innebär flera förhandlingsnivåer, vilket kan lägga ett golv för de nominella löneökningama om det finns en minsta möjlig ökningstakt på varje nivå. Detta golv skulle kunna tänkas bli lägre vid decentraliserade avtal företagsnivå eliminerar de högre

som förhandlingsnivåema. Möjligheten att i akuta krislägen som hotar verksamhetens fortbestând få till stånd nominella lönesänkningar i

3 Seockså Estrin, Grout Wadhwani 1987 och Hoel Moene 1988. 35Fregert 1994 redogör för diskussionerna i frågan under 1900-talet. 35SeCalmfors l993b för en diskussion om detta.

218 Arbetsmarknaden och EMU

enskilda företag "concession bargaining" bör också bli större vid

en sådan decentralisering.

I ett läge där ECBs penningpolitik inriktas prisstabilitet och

möjligheten till valutadeprecieringar vid sysselsättningskris i

en Sverige inte längre finns, det logiskt nominella lönevore om sänkningar blev mer accepterade. Som påpekades förefaller det ovan dock utbredd social konvention att nominella löner inte vara en sänks, varför knappast kan vänta sig några större förändringar man i detta avseende. Även avtalsperioder,

om löneförhandlingssystem osv inte föränd-

ras, bör löneanpassningen vid störningar endast drabbar Sverige som gå snabbare om löneförhandlama vet att Riksbanken inte längre kan föra en självständig penningpolitik. Det blir uppenbart att anpassningen måste ske förändringar i nominella priser och löner. genom Förväntningarna om hur anpassningen ska till bör således ändras. Det är dock svårt att bedöma hur stora effekterna detta kan bli. av De små effekterna lönebildningen det svenska försöket till av norrnpolitik i början av 1990-talet knappast anledning till någon ger optimism i detta avseende även kan hävda denna om man att

ekonomisk-politiska omläggning aldrig tillräckligt trovärdig.

var Sammanfattningsvis är det möjligt att nominallönema kan bli mer flexibla vid ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Men eftersom nominell löne- och prisstelhet är generellt förekommande företeelser, bör räkna med betydande trögrörlighet i man en även framtiden. Det förefaller inte realistiskt att räkna med att ett deltagande i den monetära unionen i sig medför avsevärt ökad nominell löneflexibilitet. Med penningpolitik inriktad på prisen stabilitet kan flexibiliteten rentav komma att minska i förhållande till nuläget. Vår slutsats är därför att mer flexibla nominallöner inte kan väntas kompensera för förlusten penningpolitisk självav ständighet vid ett medlemskap i den monetära unionen.

37Egebo Englander 1992 ställer frågan de länder deltog i ERM på om som 1980-talet fick någon trovärdighetsvinst som gjorde det mindre kostsamt att reducera inflationen än det skulle ha varit. De finner så inte fallet: annars att var ERM hjälpte till att disciplinera penningpolitiken, påverkade inte pris- och men lönebildningen på något avgörande sätt. Deras tolkning är företag och att fackföreningar har ofullständig kunskap om ekonomins funktionssätt och därför främst grundar sina förväntningar på tidigare pris- och löneutveckling. Se också Goodhart 1990 för en diskussion dessafrågor. om

8.4 Bestående arbetslöshet

Orsaker till bestående arbetslöshet

Man brukar framhålla två typer av orsaker till att en konjunkturmässig uppgång i arbetslösheten kan bli bestående. Den

utgår ifrån att fackliga organisationer främst representerar dem ena

har jobb k "insiders" inte de arbetslösa. När sysselsom - s sättningen minskar, ökar risken att "insiders" ska förlora jobbet. Men när arbetslösheten väl stabiliserats högre nivå, upplever

en de har sysselsättning inte att risken att förlora jobbet ökat. Med

som detta är arbetslöshetsrisken för en enskild arbetstagare

resonemang

knuten till förändringar arbetslösheten än till arbetslösmer av hetsnivån. En permanent hög arbetslöshet behöver därför inte ha så stor effekt lönebildningen. Lönema sätts på en nivå som innebär att de har jobb kan behålla dem, de faller inte tillräckligt

som men för att de blivit arbetslösa åter ska få sysselsättning.

som

En annan orsak till bestående arbetslöshet är att de som är arbetslösa under lång tid kan förlora yrkeskunskaper och motivation att söka tillräckligt energiskt efter arbete. Detta gör det svårt för dem att konkurrera om jobben. Långtidsarbetslösa kan också komma att sorteras bort arbetsgivarna i anställningsprocessen, därför att lång

av arbetslöshetstid uppfattas som en signal om att den arbetssökande har låg produktivitet.

Tendensen att uppkommande arbetslöshet blir bestående förefaller mycket större i EU-ländema än i USA. Detta beror

vara troligen på skillnader i arbetsmarknademas funktionssätt. Genom lagstiftning och förhållandevis starka fackföreningar är de anställda i Västeuropa i regel mer skyddade mot konkurrensen från de arbetslösa. Eftersom fackliga organisationer i de flesta EU-länder till

skillnad från i USA sluter kollektivavtal större delen av

-

3 Blanchard 1991 och Bean1993 utgör Översikteröver forskningen på området. 39Set ex Blanchard Summers 1986, Gottfrics Horn 1987, Lindbeck Snower 1988 respektive Lindbeck 1991.

220 Arbetsmarknaden och EMU

arbetsmarknaden, är det troligt att de redan anställdas intressen spelar större roll för lönebildningen. En mer generös arbetslöshetsförsälcring i de flesta EU-länder än i USA innebär att personer som blir arbetslösa inte på samma sätt tvingas ta de jobb som finns

även sådana är avsevärt sämre än det man förlorat. Därmed - som ökar risken för långtidsarbetslöshet.

Den nuvarande arbetsmarknadssituationen i Sverige är djupt oroande. Efter det kraftiga sysselsättningsfallet under 1991-93, har i den öppna arbetslösheten stannat ca åtta procent. Samtidigt omfattas ytterligare ca fem procent av arbetskraften av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns anledning befara att den utveckling som tidigare ägt rum i övriga Västeuropa ska upprepas i vårt land.

Det finns knappast något som tyder att den kraftiga betoningen på aktiv arbetsmarknadspolitik och utbildning ska göra någon

avgörande skillnad. I så fall riskerar den höga arbetslösheten i Sverige att bli bestående. Det finns också några preliminära empiriska studier som tyder på att den s k jämviktsarbetslösheten håller på sig till den höga faktiska arbetslösheten.

att anpassa

Trots den höga arbetslösheten räknar Konjunkturinstitutet med att de svenska timlönema ökar med i genomsnitt ungefär fem procent om året under 1996 och 1997, samtidigt som priserna stiger

med ungefär två procent per år och produktivitetstillväxten i näringslivet är något över en procent. Lönehöjningar i denna stor-

leksordning ger inte utrymme för de nya jobb som skulle behövas for en minskning av arbetslösheten.

strukturella förändringar i syfte att skapa sysselsättning

För att arbetslösheten inte ska bli bestående i Sverige krävs med stor sarmolikhet institutionella förändringar arbetsmarknaden. Sådana

bör ha två huvudsyften. Dels måste lönerna i mycket högre

reformer

° I de nordiska ländernaärhuvuddelenav de anställda fackföreningsanslutna,

men i de flesta EU-länder är andelen mindre än hälften. Fackföreningar spelar dock en större roll i lönebildningen än vad medlemsantalet visar också i dessa länder, eftersom de avtalsom sluts gäller också för oorganiserade. Vid enuppskattning av fackföreningarnas betydelsebör manalltså skilja mellan facklig organisationsgraa och kollektivavtalens täckningsgrad. Layard, Nickel Jackman 1991 uppskattade att mer än tre fjärdedelar av de anställda i EU-Iändema omfattades av kollektivavtal i slutet av 1980-talet, medan motsvarande siffra för USA var mindre än en fjärdedel.

Se Assarsson Jansson1995, Forslund 1995 och Lindblad 1996.

.

Arbetsmarknaden och EMU 221

grad än för närvarande spegla arbetsmarknadsläget, dels måste tendensema till långtidsarbetslöshet motverkas. Det finns anledning att tro att lönebildningen i större utsträckning kommer att påverkas av arbetsmarknadsläget, om kostnaderna för arbetslösheten i högre grad bärs av arbetsmarknadens parter i den sektor där arbetslösheten uppstått. Som systemet fungerar i dag betalas kostnaderna för arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa som ofta sammanfaller med ett avtalsområde nästan helt genom statsbidrag. Variationer i arbetslösheten påverkar inte de egenavgifter som a-kassans medlemmar betalar. Detta innebär att de fackliga organisationerna förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till de kostnader som skapas av arbetslöshet. En minskning de av statliga subventionema av arbetslöshetsförsäkringen skulle betyda att egenavgiftema fick diferentieras efter arbetslöshetens omfattning i olika arbetslöshetskassor. Detta skulle de fackliga ge organisationerna anledning att ta större hänsyn till sysselsättningskonsekvenserna de löner förhandlar fram av man Sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen, t ex genom att arbetslöshetsunderstödet successivt trappas beroende på hur ner länge man varit arbetslös, kan också verka i riktning mot större återhållsamhet i lönebildningen. Detsamma gäller bortre parantes en för hur länge man kan lyfta arbetslöshetsersättning eller ha AMSsysselsättning. Kortare uppsägningstid, mindre bindande turordningsregler vid friställningar och kortare period under vilken man har rätt till återanställning bör också öka de anställdas intresse att av beakta arbetsmarknadsläget i sina lönekrav. Begränsningar av konflikträtten eller andra åtgärder som stärker arbetsgivamas förhandlingsposition kan likaså leda till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed bidra till högre sysselsättning. Det finns mycket som talar för att det nuvarande svenska förhandlingssystemet med avtal förbundsnivå driver upp lönenivån. Risken är stor för att man får en "kapplöpning" mellan olika fackförbund, där alla försöker få högre lönehöjningar än de

övriga. Arbetsgivarförbunden branschnivå har inte heller

tillräckliga incitament att hålla emot. Detta kan formuleras som att man denna förhandlingsnivå inte förmår ta tillräckliga samhällsekonomiska hänsyn, samtidigt som inte heller marknadskraftema blir tillräckligt starka för att leda till återhållsamhet. Antagligen leder såväl mer centraliserade som mer decentraliserade avtals-

2 Se t exHolmlund Lundborg 1988, Calmfors 1993a, 1995, Holmlund 1996 eller Lundborg 1996.

222 Arbetsmarknaden och EMU SOU 1996: l 58

förhandlingar än dagens svenska system med förbundsförhandlingar till bättre fungerade lönebildning. En återgång till mer

en samordning kan leda till övergripande samhällsekonomiska

att mer hänsyn innebär också risker för att lönerelationerna mellan

tas men olika blir alltför stela. En decentralisering av avtalsförhand-

grupper lingama till företagsnivå innebär att marknadskraftema kan spela en större roll för att hålla löneutvecklingen under kontroll. Det är möjligt att lönenivån blir högre än vid fullständig samordning om

-

sådan går att åstadkomma men denna eventuella nackdel kan nu en uppvägas att det blir lättare att anpassa lönerelationerna efter

av läget olika delarbetsmarknader.

Lönema bestäms emellertid inte bara förbundsnivå utan en stor del lönehöjningama beslutas lokalt. Under perioden 1979-95

av utgjorde löneglidningen nästan hälften de totala lönehöjning-

av amaf Löneglidning olika områden samvarierar i hög grad med arbetsmarknadsläget och innebär därför i viss mån en marknadsanpassning. Härav följer att ett utbildningssystem och en arbetsmarknadspolitik slussar arbetskraft till bristområden kan bidra

som till att hålla tillbaka löneglidningen. Men denna kan också bero att de lokala fackklubbama har stark förhandlingsposition i

en förhållande till enskilda arbetsgivare och därför alltid kan förhandla fram löneökningar utöver avtalen. Därför kan också åtgärder som gör det svårare för de anställda att ta till olovliga konflikter som

vilda strejker och massjukskrivningar bidra till mindre t ex löneglidning.

Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten bör vara åtgärder hindrar att de saknar arbete fastnar i långtids-

som som arbetslöshet. Det är därför viktigt att AMS-insatsema i första hand inriktas mot de långtidsarbetslösa och att dessa stimuleras till och

förutsättningar för ett aktivt arbetssökande. En person som ges förlorat sin anställning måste många gånger acceptera ett jobb med lägre lön än tidigare och kan behöva omskola sig eller flytta. Mot denna bakgrund måste arbetslöshetsförsäkringen vara utformad så att de arbetslösa accepterar den anpassning som kan krävas. Viktiga faktorer här är nivån ersättningen, hur länge kan få

man ersättning, samt vilka krav ställs de arbetslösa att ta de jobb

som som finns.

43Denna hypotes har framförts av Calmfors Driffill 1988. Seockså Calmfors l993c.

Av ökningen i timförtjänsten i näringslivet var 44 procent löneglidning. Källa: Analysunderlag, Konjunkturinstitutet.

Arbetsmarknaden och EMU 223

De förändringar vi diskuterat ovan skulle motverka en bestående arbetslöshet. Det nuvarande arbetsmarknadsläget i Sverige är så

allvarligt att sådana åtgärder enligt vår bedömning bör genomföras

under alla förhållanden. Detta krav på åtgärder mot arbetslösheten gäller oberoende av om vi deltar i den monetära unionen eller inte.

8.5¶Arbetskraftens

rörlighet

Ett sätt som anpassningen kan ske vid en störning i en region är

genom migration. Betydelsen av rörlighet som jämviktsskapande

mekanism illustreras av erfarenheterna från USA, där minskning en av sysselsättningen i en delstat snabbt ger upphov till betydande

utflyttning. Effekterna arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande

tycks däremot vara små. På sikt sker huvuddelen anpassningen av genom att individer flyttar från stater som drabbats minskad av sysselsättning till stater där sysselsättningen ökat Lönema sjunker i en stat som drabbats av minskad sysselsättning, löneanpassmen ningen har ändå begränsad betydelse för anpassningen. Motsvarande studier för europeiska regioner tyder däremot att

sysselsättningsförändringar kortsiktigt endast leder till små effekter

på flyttningsströmmama. Det är i stället framför allt arbetskrañs-

deltagandet som påverkas. På längre sikt fem år spelar migration

en större roll också i Västeuropa, det finns också tendens för men en

sysselsättningen i regionen att efter en störning återgå till den

tidigare nivån. Vad gäller den regionala rörligheten i Sverige, finner

5 Framställningen baserar sig underlagsrapporten av Lundborg 1996. Denna innehåller en mer omfattande översikt av forskningen på området. i Blanchard Katz 1992. 7 Se Decressin Fatas 1995. I studien är de större länderna indelade i omkring tio regioner, medanvarje litet land betraktas som enregion. Med regional rörlighet avses här alltså en blandning av internationell rörlighet och rörlighet mellan regioner i destoraländerna. Eichengreen 1992, 1993 finner ocksåatt rörligheten är låg i Europa.

Arbetsmarknaden och EMU

i allmänhet att arbetsmarknadsläget har stor betydelse för man migrationen, storleken effekterna varierar mellan olika

men studier. 4

Migrationen mellan olika länder påverkas i hög grad av inkomstskillnadema. Det geografiska avståndet är också en viktig faktor liksom språkliga och kulturella olikheter. Betydelsen av inkomstskillnader illustreras att invandringen från Finland till

av Sverige stor så länge inkomstnivân i det förra landet var avsevärt

var lägre. Förekomsten av vakanser i mottagarlandet är betydelsefull: det har funnits ett tydligt cykliskt mönster i den tidigare invandringen från Finland. Denna tidigare så stor omfattning att den

var av bidrog till att stabilisera arbetsmarknadsläget i Sverige. Utflyttningen från Sverige har däremot varit mycket liten under efterkrigstiden. Eftersom inkomstnivån i Sverige varit relativt sett hög och arbetslösheten låg, har det inte funnits starka motiv för svenskar att flytta utomlands.

Flyttningsströmmama inom EU har för de flesta länder varit små. Detta framgår tabell 8.4. Mot denna bakgrund förefaller det

av osannolikt att arbetskraftsmigration skulle kunna spela någon

betydande roll anpassningsmekansism vid störningar som bara

som drabbar ett enskilt land i den monetära unionen. Kulturella och språkliga skillnader är förmodligen i regel alltför stora. Till detta kommer att de flesta länder har dåligt fungerade arbetsmarknader med hög arbetslöshet. När konkurrensen om de lediga jobben är stor, riskerar invandrare att hamna sist i kön. Det finns inga skäl att tro att tillkomsten monetär union i sig något avgörande sätt skulle

av en göra arbetskraften mer flyttningsbenägen

Man skulle möjligen kunna hävda att den totala invandringen till Sverige är så omfattande att den borde verka stabiliserande svensk arbetsmarknad om den tilläts variera med konjunkturen.

Arbetskraftsinvandring från de baltiska länderna och övriga Östeuropa kan potentiellt bli mycket stor på grund av de stora

inkomstskillnadema och den geografiska närheten. Invandring av

Fredriksson 1995 finner att en uppgång av arbetslösheten i en region i Sverige leder till en tämligen snabb utñyttning, så att arbetslösheten återgår till sin ursprungliga nivå efter catre år. Permanentaskillnader i arbetslöshet mellan olika regioner förefaller därför vara ett uttryck för att den ks jämviktsarbetslösheten se avsnitt l skiljer sig åt: arbetssökandestannarkvar i regioner med hög arbetslöshet

grund avbilligare boende och andrafördelar, menom arbetenförsvinner sker en betydande utflyttning. Skattningar med andra metoder visar också på tydliga effekter av det regionala arbetsmarknadsläget migrationen, men effekterna är mindre och det tar därför längre tid att återgå till jämvikt Nilsson, 1995.

SOU 1996: 158 Arbetsmarknaden och EMU 225

detta slag kan i princip bidra till att dämpa bristen arbetskraft i situationer med arbetskraftsbrist. En sådan situation förefaller emellertid i dag mycket avlägsen. Tabell 8.4: Andel utländska medborgare i olika länder omkring 1990

Kommentarer: Kolumnen EG-12 anger den andel av den totala befolkningen i värdlandet som är medborgare i något av de tolv ursprungliga EG-ländema. Kolumnen "Övriga Europa" andelen är medborgare i annat europeiskt

anger som land. Uppgifterna för Sverigeavser 1995. Medborgare i Finland, Norge och Island utgjorde 1,6 procent av den svenska befolkningen. lmmigrationen till och emigrationen från Sverige uppgick 1995 till 0,5 respektive 0,2 procent av befolkningen. Källa: Beräkningar baserade tabell 5.2 i Lundborg 1993 samt SCB, Befolkningsstatistik

8.6¶Gemensam mot

europeisk politik

arbetslösheten

De institutionella förhållandena på arbetsmarknaden skiljer sig mellan länderna i EU. En viktig fråga som har diskuterats är om detta utgör ett problem för en monetär union. Andra frågor som är föremål för debatt är om det behövs gemensamma miniminivâer för löner och arbetslöshetsersättning, övre gräns för arbetstid för

en osv

8 16-0893

226 Arbetsmarknaden och EMU

att undvika "social dumping". Sverige har också inom EU lanserat idén om s k sysselsättningsunion. Denna tanke har senare konkretiserats i from av förslag om att en särskild sysselsättningskommitté ska upprättas i syfte att främja en koordinering av arbetsmarknadsoch sysselsättningspolitiken i medlemsländerna.

Det har ibland hävdats att "real konvergens" skulle krävas för att

valutaunion ska fungera tillfredsställande. Ett argument är att en om jämviktsarbetslösheten den genomsnittliga arbetslöshetsnivå som ekonomin tenderar att röra sig mot- se avsnitt 8.1 skiljer sig mycket åt mellan länderna, kommer man att ha svårt att komma överens om en gemensam penningpolitik: länder med hög arbetslöshet kan komma att kräva en mer expansiv politik och vice

versa. En generellt mer expansiv penningpolitik kan emellertid, som tidigare diskuterats, inte lösa ett problem med hög jämviktsarbetslöshet. Därför har länder med hög jämviktsarbetslöshet inget att vinna en generellt mer expansiv penningpolitik som leder till högre inflation. Skillnader i jämviktsarbetslöshet mellan olika länder behöver därför inte vara något hinder för att bilda monetär union.

en

Däremot kan man se det som ett problem om arbetslöshetsnivån är hög i ett land som går i den monetära unionen. Sannolikheten för att landspeciñka störningar ska leda till variationer i arbetslösheten ökar nämligen, när möjligheten inte längre finns att föra en självständig penningpolitik kapitel 5. Även det inte finns

se om

någon anledning tro att arbetslöshetsnivån generellt kommer att bli högre i den monetära unionen, innebär de större variationer

som man kan vänta sig en större risk för att arbetslösheten kan stiga ytterligare även om också det omvända kan inträffa. Denna risk måste rimligen betraktas som allvarligare, högre den ursprungliga arbetslöshetsnivån är. En ytterligare ökning av arbetslösheten från

ex 13 till 17 procent bör betraktas som ett mycket större problem än en ökning från t ex 3 till 7 procent.

En annan fråga är om det finns ett behov för EU-ländema att samordna sin arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik. Denna fråga hänger visserligen inte direkt med den monetära

samman unionen, men det finns ändå skäl att kommentera den. Ett illustrativt

exempel är arbetslöshetsförsäkringen. Om den görs mindre generös

i ett land, bör lönerna i detta land sjunka i förhållande till lönerna i omvärlden. Landet blir därmed konkurrenskraftigt och kan

mer vinna marknadsandelar på andra länders bekostnad. Det blir vidare mer lönsamt att producera i det land där lönerna sjunkit och det kan

49Set ex Heylen Poeck 1995.

Arbetsmarknaden och EMU 227

leda till att företag flyttar sin verksamhet dit från andra länder. Det kan då ligga nära till hands att betrakta sänkningen av lönerna som oacceptabel konkurrens "social dumping" och kräva en

- -

miniminivå inom EU för arbetslöshetsersättningen. Det gemensam redovisade synsättet är emellertid alldeles för förenklat. En sänkning

de reala lönekostnadema i ett land innebär att produktionen där av ökar. Om den ska finna avsättning, krävs att landets produkter blir billigare i förhållande till andra länders. Detta har positiva effekter för konsumenterna i andra länder. När importen blir billigare kommer dessa att kunna konsumera Eventuellt minskar då

mer. också trycket löneökningar i övriga länder. Detta har en direkt positiv sysselsättningseffekt. En sådan uppkommer också därför att högre produktion och totalinkomster i det land där lönenivån sjunkit leder till marknadstillváxt för andra länder kan motverka de

en som förluster marknadsandelar som dessa gör.

av

Enligt vår mening bör resonemangen om "social dumping" inte tillmätas någon större tyngd som argument för samordning av sysselsättningspolitiken i olika EU-länder. Det är också svårt att motivera varför det skulle finnas något behov av att samordna aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder EU-nivå.

Som vi ser det, innebär utformningen av socialförsäkringssystem, arbetsmarknadspolitik osv en avvägning mellan olika ekonomiskpolitiska mål bör göras i varje land utifrån de institutionella

som förutsättningar och politiska uppfattningar som råder där. Det finns ingen fördel med att föra upp sådana beslut till EU-nivån: en gemensam europeisk politik dessa områden skulle förmodligen bli sämre därför att den i mindre grad skulle ta hänsyn till de institutionella förhållanden som råder i enskilda länder. Ett lika viktigt argument är den stora osäkerhet som råder om hur arbetslösheten bäst bekämpas. Eftersom vi inte säkert vet hur detta bör ske, har "institutionell konkurrens" mellan olika länder i fråga om arbetsmarknadspolitiken ett stort värde. Det är genom att länderna prövar sig fram olika vägar som vi kan skaffa oss kunskaper om vilka metoder som fungerar bäst. Det bör kunna ge förutsättningar för ett erfarenhetsutbyte EU-nivå som kan förbättra beslutsunderlaget i de enskilda ländema.

Den bedömning som gjorts ovan skulle kunna ändras om vi fick en utveckling där arbetslösa, eller personer med hög arbetslöshetsrisk, tenderar att flytta till länder med generösa sociala skydds-

5° Se också underlagsrapportema Lundborg 1996 och Pissarides 1996.

av Institutionen konkurrens diskuteras i a Sieben 1992 och Lundgren m 1996.

228 Arbetsmarknaden och EMU

nät och dra nytta dessa. I ett sådant läge kan man argumentera för

av att ett land inte bör kunna "dumpa" sina sociala problem på andra

att sänka ersättningsnivåema i arbetslöshetsförsäkringen osv. genom Några betydande sådana problem finns emellertid knappast i dag.

8.7¶Sammanfattning

På längre sikt beror arbetslöshetsnivån i ett land främst hur väl arbetsmarknaden fungerar. Faktorer som löneförhandlingssystem, arbetslöshetsförsäkringens utformning och finansiering, samt hur väl utbildningssystem och arbetsmarknadspolitik förmår att anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan är centrala.

Ett svenskt deltagande i den monetära unionen påverkar arbetslösheten främst därför att avhänder oss möjligheterna att genom penningpolitik motverka störningar som drabbar enbart oss. Anpassningen till sådana störningar kräver att priser och löner i Sverige ändras jämfört med utländska priser och löner. Olika s k nominella stelheter gör att anpassningen kan väntas bli långsammare om det inte finns någon växelkurs som kan ändras. Om Riksbanken vid ett svenskt utanförskap tillämpar ett strikt inflationsmål, begränsas visserligen också i detta fall möjligheterna att använda växelkursen för att stabilisera ekonomin. Men i situationer då ekonomin befinner sig i djup recession kan valutans värde tillåtas falla utan att inflationsmålet hotas. Omvänt kan tendenser till alltför höga löneökningar motverkas genom att Riksbanken höjer räntan så att kronan stiger i värde.

Penningpolitiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen

kort sikt därför att nominella löner och priser anpassar sig långsamt. En rimlig uppskattning är att anpassningen av nominella löner och priser normalt tar två till tre år. På denna sikt kan därför penningpolitik ha avsevärda reala effekter. Anpassningen av nominella löner och priser går snabbare i en ekonomi där löneavtalen sluts för korta tidsperioder och är tidsmässigt synkroniserade mellan olika grupper än i ekonomier med långa och överlappande avtalsperioder. Låg inflation innebär generellt att det tar längre tid att anpassa reallöner och relativa kostnader i förhållande till utlandet den reala växelkursen vid störningar, så länge som nominella lönesänkningar inte accepteras.

Medlemskap i den monetära unionen ökar kraven på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Det är möjligt att detta också kommer att innebära att de nominella lönerna verkligen

blir mer

Arbetsmarknaden och EMU 229

flexibla, men det finns inga starka belägg för att så kommer att ske. Det är därför inte försvarbart att grunda politiken en sådan förmodan.

I många länder i Västeuropa har den arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Detsamma kan befaras ha inträffat också i Sverige. Detta har troligen mycket att göra med de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Det är under alla förhållanden

antingen deltar i den monetära unionen eller inte nödvändigt att

reformera arbetsmarknaden så att arbetslösheten kan reduceras. Sådana förändringar måste syfta till att lönesättningen i högre grad ska reflektera efterfråge- och utbudsförhållandena arbetsmarknaden.

Medan arbetskraftsrörlighet spelar en stor roll för anpassningen till störningar som drabbar enskilda delstater i USA, är rörligheten mellan EU-ländema avsevärt mindre. Internationell migration kan därför knappast spela någon större roll för att underlätta anpassningen vid störningar inom den monetära unionen.

Det finns ingen anledning att samordna sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken EU-nivå. De skiftande institutionella förutsättningarna i olika länder och den stora osäkerheten om vilka åtgärder som bäst främjar en återgång till hög sysselsättning innebär att det ligger ett värde i att låta varje EU-land utforma sin

egen sysselsättningspolitik. Däremot finns det givetvis ett värde i ett erfarenhetsutbyte.

:ämm m Mår mår

9 EMU

som politiskt projekt

Den ekonomiska och monetära unionen är på många sätt främst ett politiskt projekt: den är ett resultat konkreta politiska förhandav lingar mellan de viktigaste medlemsländerna, den genomförs genom att nya politiska institutioner skapas och den spelar betydande en politisk roll i EUs integrationsprocess. Dessutom utgör penningpolitik i sig en central del i makroekonomisk politik. Huvuddelen detta kapitel behandlar de politiska intressen och av drivkrafter som ligger till grund för EMU. Den roll planerna som en ekonomisk och monetär union har spelat i EUs historia och ideologi för politisk integration behandlas i avsnitt 9.1 och medlemsstaternas och EU-institutionemas betydelse för EMUs utformning i avsnitt 9.2. Vidare diskuteras typiska särdrag hos det förhandlingssystem vuxit fram inom EU i avsnitt 9.3 och det tysksom franska samarbetets betydelse i EU i avsnitt 9.4. I avsnitt 9.5 analyseras förhandlingarna om EMU under perioden 1988 till 1991. Därefter behandlas i avsnitt 9.6 den monetära unionens bidrag till integrationsprocessen inom EU. I avsnitt 9.7 diskuteras unionen om också kan innebära påfrestningar EU-samarbetet. Kapitlets slutsatser sammanfattas i avsnitt 9.8.

9.1¶Ekonomisk och

politisk integration:

den kontinentala modellen

Ekonomisk och politisk integration har i EU alltid betraktats två som sidor av samma mynt. Jean Monnet, upphovsmännen till såväl en av Kol- och stålunionen EG och Euratom, såg successivt försom en djupad ekonomisk integration som ett sätt att förverkliga ett enat Europa. Genom att förena tyska och franska ekonomiska intressen i Kol- och stålunionen med överstatlig politisk ledning skulle nationella intressekonflikter gradvis övervinnas. Samma modellöverstatliga institutioner i kombination med successiv ekonomisk

EMU

232 som politiskt projekt

integration kom att bli vägledande också för utformningen av såväl - Euratom som EG. Avsikten med integrationen var helt klart främst politisk, även

samtliga de tre ursprungliga EU-fördragen huvudsakligen var om ekonomiska till sitt innehåll. Man skulle i och för sig kunna invända fördragen låg i de deltagande ländernas ekonomiska intresse och att detta den drivande kraften EGs upphovsmän, Monnet, att var Schuman och Adenauer, syftade dock till att i Europa skapa en politisk ordning skulle förhindra ett nytt krig. Ekonomisk som integration sågs den mest framkomliga politiska vägen då den som utnyttjade det egenintresse fanns att skapa en gemensam som av marknad. Utrikes- och säkerhetspolitisk integration skulle ha varit

mycket känsligare eftersom den kopplad till nationell suverävar nitet, styrka och identitet. Tanken att ekonomisk integration ett område skulle leda var till ett utvidgat ekonomiskt samarbete också andra områden och i förlängningen till ett närmare politiskt samarbete. Ökad ekonomisk

och politisk integration skulle följas åt. EUs ursprungliga medlemsländer Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och - Tyskland samt Grekland, Portugal och Spanien stöder samtliga k "kontinentala" integrationsmodell, där politisk union är det denna s slutliga målet. i

9.2¶EMUs roll i europeisk integration

Idén europeisk monetär union har varit av central betydelse om en i EUs historia och för planerna politisk union. Tanken en utvecklades europeiska federalister spelade central roll av som en för tillkomsten Kol- och stålunionen Parisfördraget 1951 av genom och för bildandet EG Romfördraget 1957.2 senare av genom Även på 1960-talet spelade idén ett monetärt samarbete en om central roll i EG. En k "centralbankschefskommitté" the s Committee of Govemors of Central Banks samt "budgeten

Alan Milward, är ekonomisk historiker, argumenterar för att all integration som nationella ekonomiska intressense Milward, 1992. Hans kollega Richard drivs av Griffiths 1994 betonar att det fanns andramöjligheter att skapaett ekonomiskt samarbete i Europa efter andra världskriget, och att Kol- och stålunionen och EG inte de mest lämpliga vägarna detendast låg ekonomiska intressenbakom var om integrationstanken. Han pekar också på de politiska och idémässigadrivkrañema

hos t ex Monnet. 2Nilsson 1996.

kommitté" the Budgetary Policy Committee bildades. Deras arbete förblev emellertid av liten betydelse eftersom det vid denna tidpunkt förelåg stora skillnader i synen planering och styrning av de nationella ekonomiema i EG. Så småningom kom dock de problem som fluktuerande valutakurser orsakade för den jord-

gemensamma brukspolitiken och den gemensamma marknaden att få inflytande tänkandet.

Vid toppmötet i Haag 1969 fick den k Wemerkommittén i

s uppdrag att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union Rapporten skrevs av centralbankschefer och andra experter. Den blev färdig 1970 och antogs av rådet året därpå. Unionen skulle genomföras före 1980 och omfatta gemensam valuta och gemensam ekonomisk politik. Det rådde emellertid stor oenighet om behovet av samordning av den ekonomiska politiken. Till slut enades

man om s k "parallellism", dvs att det behövdes både en ekonomisk och en monetär union och att dessa skulle införas samtidigt. Rapporten angav stadier för detta. Vidare antog i planen att monetär

man en union skulle komma att leda till en politisk union och att detta skulle medföra utveckling institutioner Två

en av gemensamma nya institutioner skulle bildas: ett EG-system för centralbanker, liknande ECB i den nuvarande planen, samt ett "centrum för ekonomisk politik" som skulle kontrollera nationell budget-, regional-, strukturoch socialpolitik. Tanken var främst- om än aldrig klart utskriven

att ett politiskt samarbete var nödvändigt för att en ekonomisk och monetär union skulle kunna fungera.

Tyskland har alltid uttalat ett starkt intresse för en ökad integration av såväl ekonomisk politik utrikespolitik i ett

som federalt EG. Detta stod emellertid i strid med franska intressen, i synnerhet gaullistemas på l960-talet. De såg en ökad politisk integration som ett hot mot nationell självständighet. Förhandlingarna om Wemerplanen blev därmed mycket svåra, och den monetära unionen kom aldrig att genomföras.

Tankarna om såväl en ekonomisk och monetär politisk

som en union levde emellertid vidare i EG-systemet. historisk analys

I en konstaterar den brittiske statsvetaren Dyson att idéerna om en monetär union genom EU fått en "permanent institutionell bas".5 Under 1960- och 1970-talen kom ekonomisk och monetär union

en

3 Pierre Werner var premiärminister i Luxemburg. Kommittén bestod i övrigt av centralbankschefer. ° "EMU kommer att vara en "katalysator" för utvecklingen politisk union,

av en vilken den på lång sikt inte kan klara sig utan" stod det i Wemerrapporten. 5Dyson 1994.

att ses som nödvändig för att skydda tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken, medan man 1980-talet argumenterade för att den var en logisk följd av den gemensamma marknaden. Det bör i detta sammanhang också nämnas att den i de grundläggande EU-fördragen klart uttalade målsättningen för EU är ökad integration. EU ska arbeta för "en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken" "an ever closer union", som det heter i Maastrichtfördragets förord. EU- institutionerna arbetar med detta mandat och de ser därför inte den monetära unionen endast som ett strikt ekonomiskt projekt, utan också som en viktig del i arbetet för en fördjupad integration. Det bör tilläggas att sådan fördjupad integration också kan förväntas ge ökat inflytande för EUs egna institutioner.

9.3¶EU som törhandlingssystem

Vid en bedömning av hur en monetär union kommer att fungera samt hur förhållandet mellan denna och annan politisk och ekonomisk integration kommer att gestalta sig bör vissa särdrag i EU-samarbetet uppmärksammas. EU liknar varken en internationell

organisation som t ex FN eller en renodlad överstatlig organisation.

EU är en hybrid av politiska system. Det är nämligen varken

en förbundsstat federation eller ett statsförbund. Förbundsstater har gemensamma federala institutioner -t ex ett parlament som utser regering och har därför ett fullständigt system för att åstadkomma

demokratisk legitimitet på ett för delstatema gemensamt plan. Inom

EU däremot råder på vissa politikområden en tydlig överstatlighet

med gemensam politik och juridiskt utövande av denna. Så är exempelvis fallet med handels- och jordbrukspolitiken. På andra områden delar medlemsländerna befogenheter eller politiskt ansvar med EU. Det gäller t ex industri- och regionalpolitik. Vidare finns det områden där samarbetet saknar förankring i EUs lagstiftning, och där det vilar på mellanstatlig grund. Det finns sålunda olika nivåer av gemensam politik i förhållandet mellan medlemsländerna och EU. Systemet kan därför inte beskrivas längs en enhetsstatsfederationsaxel. Det är unikt och kan bättre karakteriseras som nätverk för samarbete vilka förenas av gemensamma institutioner och i vissa avseenden också gemensam lagstiftning

° Jachtenfuchs Kohler-Koch .1995.

som

EUs institutioner spelar i många fall självständig roll i den

en politiska beslutsprocessen. Europeiska rådet medlemsländemas

stats- och regeringschefer samlas minst två gånger om året till

toppmöten för att dra riktlinjerna för det framtida arbetet inom

upp EU. Kommissionen har i det närmaste monopol på att lägga fram förslag om nya regler för samarbetet och har därmed ett avgörande inflytande utformningen av den politiska dagordningen. Detta gäller i första hand inom det ekonomiska samarbetet EG, dvs inom den s k första pelaren. Kommissionen har också en viktig roll när det gäller att verkställa och kontrollera efterlevnaden beslut

av fattade ministerrådet. Europaparlamentet väljs direkt av väljarna

av i medlemsländerna. Det är främst en rådgivande församling, men den har under senare år fått allt större möjligheter att utöva ett direkt inflytande utfonnningen av nya regler. Genom att ta upp aktuella frågor till debatt påverkar parlamentet också opinionsbildningen både i medlemsländerna och inom EU-institutionema. Parlamentet kan avsätta hela kommissionen genom att uttala misstroendevotum.

Ministerrådet är det främsta beslutsfattande organet inom EU och består av representanter för medlemsländemas regeringar. Förslagen från kommissionen och Europaparlamentets synpunkter behandlas först i en speciell förberedelsegrupp, Coreper, bestående av medlemsländemas EU-ambassadörer och därefter har ministrarna en första genomgång av ärendet. Den följande beslutsproceduren varierar för olika typer av ärenden, främst beroende att Europaparlamentet tilldelats olika roller i olika frågor. Domstolen har som sin viktigaste uppgift att tolka regelverket och döma i tvister som gäller tillämpningen av de beslut som fattats. Dess jurisdiktion gäller enbart det ekonomiska samarbetet EG. Domstolen kan inte ta egna initiativ utan måste invänta att någon en individ, ett företag, en stat

eller en EU-institution framför klagomål eller begär ett utlåtande.

- Domstolen har rätt att avgöra om medlemsländemas regeringar bryter mot fördragen och om en EU-institution överskridit sina befogenheter.

EUs "egenkraft" har vuxit genom införande av formell överstatlighet flera områden, nationellt godkännande av domstolens överhöghet över nationell rätt och nationella domstolar och en

periodvis hög grad av informell integration. Integrationsprocessen

har sin egen dynamik. Inte minst har kommissionen varit pådrivande. Detta gäller t ex vid tillkomsten av den inre marknaden. Man måste därför studera både det idémässiga och det formella

g inflytandet, från såväl EUs medlemsländer som egna institutioner for att förstå vem som påverkar vem i en politisk process som EMU.

som

Vidare finns det många slag förhandlingspraxis och ett flertal

av nätverk aktörer verkar inom olika fackområden av EU-

av som samarbetet. Det är experter från statsförvaltningen i olika länder, kommissionens experter och ofta också experter från olika nationella intresseorganisationer. Experterna träffas under flera år och utvecklar därigenom hög grad av kollegialitet. Politiken formuleras i

en stor utsträckning med hjälp expertutlâtanden mindre ofta som

av

partipolitiska eller nationella partsinlägg. Sakkunskap spelar rena därför stor roll som strategi för att främja olika intressen inom

en EU.

Goda individrelationer är också betydelsefulla eftersom man träffar samma personer under lång tid i EU-sammanhang. Att i förhandlingar ständigt söka konflikt är därför ingen bra strategi. Man inriktar sig i stället på att i största möjliga utsträckning hitta gemensamma lösningar. EU-ländema sträcker sig oftast mycket långt när det gäller att tillmötesgå varandras särintressen om dessa uppfattas vitala. Ett land har också rätt att åberopa "ett

som grundläggande nationellt intresse", vilket dock sällan sker.7 Systemet inbjuder till paketlösningar för att tillfredsställa alla deltagare. Vidare kan frågor knytas till varandra i ett slags byteshandel mellan olika sakområden. Det sägs ofta att "framtidsskuggan" är mycket lång i EU. Så t ex kan ett land stödja ett annat i en fråga där det stödjande landet inte har något egentligt intresse i utbyte mot att det land får stödet senare "betalar tillbaka" genom att ge stöd i

som någon annan fråga. Man behöver alltså inte omedelbart finna en

konkret gentjänst. Långsiktigheten i förhandlingssystemet är en

fördel då man kan ge och ta inom ramen för förhandlingar som gäller helt olika områden och som förs vid olika tidpunkter. Detta brukar betecknas som "diffus reciprocitet".

Integrationen i EU är inte endast beroende av formella regler och möjligheter utan ofta i större utsträckning av informella faktorer. Den irländska statsvetaren Laffan betonar i sin underlagsrapport till utredningen vikten av att EUs utveckling ses i ett evolutionärt perspektiv Detta innebär att man inte på förhand kan utläsa ur de skrivna reglerna hur de kommer att användas eller tolkas. Sålunda kan man t ex inte med någon större säkerhet förutsäga hur bestämmelserna om fmanspolitisk koordinering i Maastrichtfördraget kommer att användas. De kan leda till ökad integration av

7 Se underlagsrapporten av Gidlund Jemeck 1996 för en mer detaljerad diskussion.

Laffan 1996.

som

ländernas politik på detta område också bli "vilande" para-

men grafer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att EUs egna institutioner har ett stort såväl idémässigt formellt inflytande. Detta kan

som utläsas hur dagordningen upprättas, hur politiken utformas och

av vilka beslutsprocesser som väljs.

9.4¶Det tysk-franska samarbetet

För att förstå den politiska viljan till integration genom ekonomiskt samarbete är det avgörande betydelse att diskutera den centrala

av roll det tysk-franska samarbetet spelar. Tyska och franska

som ståndpunkter i EU koordineras alltid och det är dessa två staters ledarskap har varit själva kärnan i EUs dynamik.

som

Bakom bildandet Kol- och stålunionen 1951 låg framförallt

av tyska och franska utrikes- och säkerhetspolitiska intressen. Unionen tillgodosåg det franska ekonomiska behovet tyskt kol for

av stålindustrin, också landets rent säkerhetspolitiska intressen av

men att skapa garantier mot tysk återupprustning och dominans. Från tysk sida ville undvika allierad kontroll Ruhrområdet

man en av under någon längre tid, och hade dessutom ett stort behov av att

man knytas närmare övriga Europa för att skapa politisk legitimitet för

en tysk politik efter andra världskriget. Utövande av tysk Utrikespolitisk makt under efterkrigstiden har hittills endast varit möjligt genom

EU.

Romfördraget 1957 nästa stora uppgörelse mellan Tyskland

var och Frankrike. Ett viktigt mål för den tyske förbundskanslem Adenauer att få Frankrike att godkänna en eventuell tysk

var återförening. Ett annat att skapa en gemensam marknad. För

var Frankrike det viktigt att Tyskland att godkänna Euratom samt

var att säkra exporten jordbruksprodukter. Utan att i detalj gå

av

själva förhandlingarna kan säga att det politiska och ekono-

man miska även här nära förbundet. Avtalet var främst ekonomiskt,

var

det innehöll också den politisk-strategiska målsättningen att men binda Tyskland i ett europeiskt samarbetsprojekt. Frågan om en

upp tysk återförening kom denna tid att bli ett återkommande

o m tema i EU.

År 1963 undertecknade de Gaulle Elyséefördraget fransk-

om tyskt samarbete efter att dragit tillbaka sitt veto mot brittiskt medlemskap i EU. Man hade och stark fransk nationalism samt

nu en ny

pakt byggde stort inbördes beroende mellan Tyskland och en som

som

Frankrike. Från undertecknandet av detta föredrag har ett mycket nära och bindande samarbete utvecklats mellan de två länderna på

rad områden ekonomisk och politisk natur. 9 en av

Åren 1965-66 uppstod svår kris i EG, då Frankrike tillfälligt

en drog sig ur samarbetet till följd av oenighet om jordbrukspolitiken och införandet majoritetsbeslut. EG lamslogs av detta under sex

av månader. Trots konflikter som denna bestod den tysk-franska axelns stabilitet. Då, liksom nu, diskuterades alla centrala EU-frågor först bilateralt mellan dessa två länder i syfte att uppnå en gemensam ståndpunkt. Även det Europeiska monetära systemet, EMS, kom till stånd genom ett tysk-franskt initiativ se avsnitt 2.1 och 3.3. Samspelet mellan Tyskland och Frankrike kom också att bli centralt för tillkomsten av de konkreta planerna på EMU under perioden 1988-91 se avsnitt 9.5.

Den tyska EU-politiken kan ses som ett fortlöpande och konsekvent försök att skapa en politisk och ekonomisk plattfonn för Tyskland i Europa och att vinna legitimitet för landets reella makt som har ökat under hela efterkrigstiden. Europeisk integration kan ses som en förutsättning för att tysk utrikespolitik ska anses trovärdig och godtagbar utanför Tyskland. Det har under hela efterkrigstiden rått politisk enighet över partigränsema om denna uppfattning i Tyskland. EU har ansetts som den främsta utrikespolitiska arenan. Tysklands EU-politik är också en mycket viktig del av inrikespolitiken. Ser man till Tysklands statsskick är landet en förbundsstat. Detta innebär att man inte har en lika stark centraliserad besluts- och befogenhetstruktur som i exempelvis Frankrike. Det faktum att Tyskland förordar att EU bör utvecklas mot ökad federalism måste ses mot bakgrund av att landets eget politiska system är av detta slag.

Frankrike har under hela efterkrigstiden, genom sin kämvapenpolitik och genom att i EU svara för balansen mot Tyskland, strävat efter att behålla sin stormaktsstatus. De två länderna var och är inbördes beroende av varandra för att upprätthålla sin status och legitimitet i EU. Det tysk-franska ledarskapet kan spåras i alla betydande EU-initiativ under de första trettio åren av gemenskapens historia. Traditionellt har Frankrike spelat den ledande rollen. Detta kan tolkas som att fransk utrikes- och säkerhetspolitisk styrka tillät en framväxande utrikespolitisk roll för Tyskland, som historiskt och

9 Sverdrup 1994. ° Set ex Bulmer Paterson1996. " Goetz 1996.

geopolitiskt varit "ätte i bojor". Ekonomisk och politisk inte-

en gration är sålunda förenade genom det tysk-franska ledarskapet i EU och utgör själva kärnan i "intressebalansen" mellan de två länderna. Detta förhållande är således inte unikt för diskussionerna om EMU.

Storbritannien har ända sedan sitt inträde 1973 varit perifert inom EU men har framstått som den främsta garanten för amerikanskt inflytande europeisk säkerhetspolitik. USA inte-

stödde EU som grationsprojekt eftersom ett starkt Europa ansågs vara en motvikt till dåvarande Sovjetunionen.

9.5 EMU bildas: 1988-91

förhandlingarna

EMU-projektet är resultatet av en informell tysk-fransk överenskommelse i enlighet med det tidigare mönstret i EU, även om också flera andra länder stödde planerna. EMU togs upp på den politiska dagordningen i EU efter ett franskt initiativ. Det tyska intresset var ringa innan Tysklands återförening plötsligt blev möjlighet 1989-

en 90. Man kan se det som att franskt stöd för denna gavs i utbyte mot tyskt stöd för EMU. Utan detta stöd skulle återföreningen ha varit politiskt omöjlig för Tyskland. Den har alltid ansetts vara en fråga som måste behandlas av EU och NATO.

Det franska intresset för en monetär union betingades av att Frankrike såg asymmetrin i den gemensamma växelkursmekanismen ERM som ett huvudproblem. Inom ERM spelade Tyskland den ledande rollen och andra länder fick anpassa sin penningpolitik i syfte att hålla växelkursema fasta. Fransmännen ville därför ändra maktstrukturen inom penningpolitiken genom att skapa en monetär union, där Frankrike och andra länder med svagare valuta skulle få större inflytande än inom ERM. Italien och Spanien delade denna syn. Mitterand hade under hela sin presidenttid hävdat att "ekonomisk tillväxt endast kan uppnås genom integration". Vidare såg han en gemensam europeisk valuta som en möjlig internationell reservvaluta. Hans strävan var att EMU skulle bli en internationell ekonomisk-politisk kraft, speciellt i förhållande till USA. Det rådde enighet över partigränsema om EMU i den franska politiken, med undantag av vänsterflygeln inom socialistpartiet. Den konservative statsministern Balladur hade också drivit EMU under sin tid som finansminister och Jacques Delors, fransk socialdemokrat

z Mitterand l988a. 13Mitterand l988b.

som

och f d finansminister, uttalade tidigt sin avsikt att genomföra EMU när han blev kommissionens ordförande för andra gången 1988.

Pâ tysk sida entusiasmen liten eftersom man kunde se få

var ekonomiska motiv för EMU. Endast utrikesminister Genscher stödde EMU som idé, och det gjorde han politiska grunder. Så sent som 1988 förklarade förbundskansler Kohl att EMU låg långt fram i tiden och inte var aktuell. Bundesbanks vice ordförande Schlesinger ansåg frågan som hypotetisk. Schlesinger uttalade emellertid att om EMU skulle genomföras, så måste detta ske som en del av en politisk union. Med detta avsågs att finanspolitisk samordning och kontroll skulle krävas gemenskapsnivå. Ju större vikt Schlesinger lade vid behovet av en politisk union i samband med EMU, desto mindre sannolikt framstod projektet, eftersom en integration av finanspolitiken skulle beröra själva kärnan i statssuveräniteten. Schlesingers strategi blev därför att framhäva precis denna aspekt för att därigenom minska det politiska intresset för projektet.

Den franska strategin gick ut på att koncentrera sig på förbundskansler Kohl och inte Bundesbank. Dessutom hade man från fransk sida systematiskt skaffat sig allianspartners, bl a Italien och Spanien. Kommissionens stöd och förmåga att använda EUs regler och institutioner var också betydelsefulla. Enhetsakten 1986 innehöll en i sammanhanget mycket viktigt detalj som Delors hade fått i texten, nämligen en referens till EMU som ett politiskt framtidsprojekt. Eftersom det fanns en uttalad målsättning, måste denna förverkligas. Kommissionens exklusiva initiativrätt gjorde det formellt möjligt för Delors att sätta EMU dagordningen. Detta skedde genom ett beslut om att tillsätta en expertkommitté för att utveckla EMU-planema, den k Delorskommittén. Delors hade

s planerat denna utveckling under sin första period som kommissionens ordförande, och använde sig av såväl de formella reglerna

den informella makten i systemet för att åter aktualisera EMU. som Det var inte politiskt möjligt för exempelvis Storbritannien att förhindra tillsättandet av en expertgrupp eftersom man hade ratificerat Enhetsakten. Det hela var en politisk beslutsprocess som illustrerar EUs evolutionära framväxt, i vilken institutionella aspekter spelar stor roll.

Se Dyson 1994 för en detaljerad genomgångav detta. 5 Kommunikén från toppmötet i juni 1988 lydde: "Europeiska rådet påminner

om att medlemsländerna när de skrev under Enhetsakten godkände målet att gradvis förverkliga en ekonomisk och monetär union." 6 Se Dyson 1994 och Sandholz 1996.

SOU 1996: 158 EMU politiskt projekt 241 som

När Delorsrapporten utarbetad stod det också klart att dess var författare främst centralbankschefer eniga rörande EMU. - var - Gruppen valde att utforma EMU på ett sätt tillfredsställde deras som intressen centralbankschefer och också tillfredsställde som som Bundesbank. Där betonades samordnad penningpolitik leder att en till behov ökad samordning finanspolitiken, dock utan att ett av av några krav ställdes att skapa institutioner för integration av nya finanspolitiken. Man föreslog att EMU skulle genomföras i tre Förslaget antogs i huvudsakligen oförändrat skick. etapper. senare Delorsrapporten behandlades på toppmötet med EUs statschefer i juni 1989. Frankrike och Tyskland enades i stort. Britterna kunde inte sätta sig emot förslaget regeringskonferens, eftersom om en detta skulle innebära avsevärd politisk kostnad sedan man en en gång hade enats att utreda frågan om EMU. Man enades om att om sätta igång med EMUs första etapp såsom den beskrivits i rapporten, och regeringskonferens skulle sammankallas om EMU. att en ny Från tysk sida förbundskansler Kohl dock i detta läge fortfarande var negativ till den monetära unionen. När Frankrike övertog ordförandeskapet för EG i juli 1989 lades all kraft att förverkliga EMU. Delors och Mitterand hade samma uppfattning såväl EMU som om behovet av en gemensam om socialpolitik socialt protokoll. Från tysk sida var Bundesbank

ett

aktiv i sina försök att få bort EMU från den politiska dagordningen. Detta inget resultat, speciellt som britterna hade marginaliserats gav inom EG i allt fler frågor rörande fördjupad integration. Brittisk makt främst reaktiv, dvs reagerade på den dagordning för var man den politiska fastställdes av kommissionen, Tyskland processen som och Frankrike. Britterna lade visserligen mycket sent i processen fram ett eget förslag "hård ecu", men då var redan de politiska om en fastlagda och förslaget fick ingen framgång. ramarna Den franska planen för att driva frågan vidare var att toppmötet i Strasbourg i november 1989 innan presidentskapet övergick till Italien söka fastställa ett datum för en regeringskonferens om EMU. Men innan inträffade något helt oväntat, nämligen att en

dess

tysk återförening aktualiserades. I november 1989 föll Berlinmuren. Förbundskansler Kohl gick då snabbt ut med plan för återen

Lund 1995. Wallace 1995. 9 Detta förslag gick ut att man inom EU skulle etablera den befintliga ecun som trettonde valuta, styrd form europeiskt centralbankssystem. Med tiden en av en av skulle den "hårda ecun" kunnaersättadebefintliga nationella valutorna om dettavar vad ñnansmarknadema och regeringama önskade.

förening som endast hade amerikanskt stöd. Utrikesminister Genscher signalerade att EG borde överge planen på EMU för att koncentrera sig på en utvidgning mot öst och därmed också på politisk union. Plötsligt var behovet av ökad politisk integration av omedelbart tyskt intresse. EG riskerade "urvattning" om en utvidgning skulle ske utan ökad integration majoritetsbeslut fler genom gemensamma politikområden, starkare Europaparlament Ur osv. tysk synvinkel var EMU ännu mindre betydelsefullt i detta perspektiv. Det är vidare troligt att den tyska statsledningen insåg att inflationstendenser skulle kunna uppkomma i samband med återföreningen och de krav på inkomstöverföringar till det tidigare Östtyskland som kunde bli aktuella, och att dessa måste bekämpas med en stram penningpolitik. Detta krävde fortsatt självständig en Bundesbank med kontroll över den tyska penningpolitiken. Den franska reaktionen på denna situation, att snabbt kalla till var en extra konferens om Centraleuropa i Paris. Avsikten att behålla var EMU EGs dagordning till Strasbourgmötet i december samt att hålla tysk återförening utanför dagordningen så länge det överhuvudtaget var möjligt. Officiellt diskuterades inte återföreningen på det extraordinära mötet i Paris, i praktiken kan mötet men ses som ett försök att förena ett franskt godkännande återföreningen av med ett tyskt godkännande EMU. Mitterrand hävdade att av en tysk återförening inte stod EGs politiska dagordning, vilket kunde ses som ett förtäckt hot mot Kohls politik. Stöd från Frankrike och övriga EG-stater för en eventuell tysk återförening hade under hela EGs historia varit ett huvudintresse för Tyskland nödvändighet - en för att en sådan återförening skulle kunna godkännas. Nu använde Mitterrand detta kort strategi för att skaffa tyskt stöd för som en EMU. Samtidigt arbetade han aktivt för att förhindra att återföreningen skulle äga rum. Han kontaktade såväl den sovjetiske ledaren Gorbatjov som den brittiska premiärministern Thatcher för att få stöd för sin linje. Detta var i enlighet med traditionell fransk maktbalanspolitik och hade ingenting speciellt med EMU att göra. Då det efterhand stod klart tysk återförening inte kunde förhindras, att en blev Mitterrands starkaste kort att satsa allt att ett tyskt stöd för EMU skulle kunna bytas mot ett franskt godkännande av

återföreningen.

Kohl å sin sida meddelade Mitterrand att EMU endast kunde accepteras om denna knöts samman med en bredare politisk integration, med bl ökad makt till Europaparlamentet. Kohl a

2°Dyson 1994.

utnyttjade alltså tillfället till att knyta EMU till politisk union.

en Han höll i slutet november 1989 ett tal inför Europaparlamentet

av där han sade att Tyskland för såväl en politisk union som EMU:

var "För Tyskland är EMU endast hållplats vägen mot politisk

en union". När Mitterand ställdes inför detta krav bestämde han att ett datum för regeringskonferensen EMU skulle fastställas i

om Strasbourg även om priset blev högt.

I efterhand kom även Mitterand att betrakta denna koppling som

fördel, eftersom utvecklingen den gemensamma marknaden en av hade medfört successivt ökad maktkoncentration till Bryssel och

en aktörerna de finansiella marknaderna hade börjat framstå som allt viktigare i förhållande till marknadsaktörer och politiska aktörer i medlemsländerna. Ökad politisk integration sågs därför svaret

som på denna maktförlust. Man kunde inte vända den pågående

mot ökad internationalisering av makten men åtminstone processen försöka återta inflytandet över den EU-nivå. Detta var en ståndpunkt Mitterrand delade med andra europeiska inflytandet

som över socialdemokrater och med högerflygeln i det egna partiet. Den allra viktigaste orsaken till att Frankrike accepterade ökad politisk integration vid denna tidpunkt dock utan tvivel att alternativet

var sågs ensidig tysk makt i återförenad stat som skulle kunna

som en bli stonnakt. Valet uppfattades stå mellan ett "tyskt Europa"

en ny eller ett "europeiskt Tyskland".

Den tysk-franska överenskommelsen om EMU och

gemensamma politisk union formaliserades EU-toppmötet i Strasbourg i december 1989. Mitterrand förnekade dock att ett tyskt-franskt avtal förelåg. På presskonferensen efter mötet sade han: "Det finns inget avtal och de två frågorna EMU och politisk union har inte kopplats ihop vid någon tidpunkt" På EU-toppmötet i Strasbourg bestämdes det att regeringskonferens EMU skulle hållas 1990. EG gav

en om också sitt fulla stöd till en tysk återförening, med tonvikt på att denna ska "ses i ett europeiskt integrationsperspektiv".

Kohl började allvar verka för att få upp frågan om politisk

nu

union EGs dagordning. Återigen var det fråga om tysk-franska

bilaterala möten mellan utrikesministrama och tysk-franskt ledarskap, oftast med stöd från de ursprungliga EG-ländema. Det brittiska motståndet marginaliserades tidigare. Delors och kommissionen

som

skeptiska eftersom EMU skulle kunna komma att kopplas till var

svåra politiska frågeställningar genom att förknippas med en politisk

2 Lund 1995. 22Lund 1995.

union. Den enda fördelen enligt Delors att politisk union var en kunde leda till ökad integration socialpolitik och ekonomisk av politik. Men med politisk union avsåg Kohl först och främst en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, dvs att EG skulle få formell beslutskompetens och att majoritetsbeslut skulle tillämpas även på detta område. Trots kommissionens invändningar knöts därför EMU till en politisk union. På toppmötet i december 1990 beslutades att två regeringskonferenser skulle hållas och avslutas samtidigt. Det politiska spelet på Maastrichtkonferensen resulterade i ännu en tysk-fransk kompromiss: tyskt godkännande förslag av som skulle göra EMU-processen oåterkallelig och fastställa tidtabell en för upprättandet av den monetära unionen mot franskt godkännande av strikta konvergenskriterier. Vidare åstadkoms viss politisk flexibilitet genom en överenskommelse att beslut vilka om om länder som uppfyller konvergenskraven ska fattas med kvalificerad majoritet i rådet i dess sammansättning stats- och regeringsav chefer. Detta ger utrymme för "politisk" tolkning vilka länder en av som uppfyller konvergenskraven. Därigenom kan försäkra sig man om att en inre kärna gamla medlemsländer Tyskland, Frankrike, av och Beneluxländema deltar i den monetära unionen från början. - Sammanfattningsvis är det tydligt att EMU i de tysk-franska överläggningama är nära förbundet med politisk union. Det innebär att Tyskland med franskt stöd kommer att kunna kräva en gemensam

utrikes- och säkerhetspolitik. Detta talar för utveckling

en mot politisk union vid sidan EMU under loppet den pågående av av regeringskonferensen.

9.6¶EMU och differentierad

integration

I Maastrichtfördraget finns ett tilläggsprotokoll för första

som gången i EUs historia formaliserar principen k

om s diferentierad

integration. Den avser EMUs tredje etapp, och lyder: "alla stater ska

respektera gemenskapens vilja att snabbt inträda i den tredje

etappen, och ingen medlemsstat ska förhindra genomförandet den av tredje etappen". Storbritannien fick tidigt ett protokoll lansom ger det möjlighet att inte delta i den monetära unionen. Danmark erhöll en liknande protokollsfäst rättighet. Trots detta fick Maastrichtfördraget inte stöd i den första danska folkomröstningen godom kännande 1992. Detta ledde till att Danmark vid Europeiska rådets möte i december 1992 deklarerade att inte avsåg att delta i den man monetära unionen. Stats- och regeringschefema valde i det läget att

1996:158 EMU politiskt projekt 245

SOU som

ytterligare förtydliga innebörden i de danska undantagen. Efter denna åtgärd godkände danskarna Maastrichtfördraget i en andra folkomröstning 1993. Detta första gången som några medlemsvar länder i fördragsfonn tillåtits sig mot deltagande i EUs reservera

fortsatta integration.

EU har hittills fungerat så sätt att länder som inte har kunnat följa med i integrationen ofta fått anstånd med vissa åtgärder under lång tid för att kunna sig. De har dock inte fått permanenta anpassa undantag. Det har alltid ansetts viktigt att alla medlemsländer är målen och att gemensam utveckling överens om man enas om en alla ska följa. Acquis communautaire är det "gemensamt som

uppnådda", dvs domstolsbeslut, fördragsbestämmelser och all

politik är nedtecknad i EUs dokument. Den gäller i gemensam som sin helhet för alla. Maastrichtfördraget som beskrivits i kapitel ger 2 och 6 temporära undantag till alla medlemsländer som inte uppfyller konvergenskraven. Förutsättningen är dock att alla som inte uppfyller konvergenskraven 1998 ska inträda i den monetära unionen så snart de kan artikel 109 k De permanenta undantagen för Storbritannien och Danmark bryter mot detta mönster. Detta innebär att principen differentierad integration har fonnaliserats. om Betydelsen denna formalisering är mycket stor. Framför allt av Frankrike och Tyskland vill ha formell möjlighet att gå vidare en med integrationen några stater inte vill eller kan delta fullt även om Den enhällighet är regel vid alla fördragsändringar har ut. som hittills omöjliggjort detta. Under 1980-talet har det framstått som allt uppenbart den konservativa regeringen i Storbritannien har mer att fundamentalt annorlunda EU än de ursprungliga medlemsen syn länderna. Den marknaden var ett gemensamt godkänt gemensamma

projekt, övriga försök till fördjupad integration har strandat

men skepsis från Storbritannien och ofta Danmark. Detta har fungerat politisk maktbas för britterna, har kunnat "köpslå med som en som sitt veto". Brittiska protester mot EUs agerande, t i diskussionex galna kosjukan, har dock snarast motverkat sitt syfte: de erna om understryker hur omöjligt det blir att samarbeta effektivt när det är är regeln och klargör att behöver differentierad veto som man en integration för att EU inte ska kunna lamslås ett enskilt land. av Det verkligen har aktualiserat behovet mekanism för som av en differentierad integration i EU är emellertid utvecklingen i öst. EU har förhandlat fram k Europaavtal med de aktuella ansökarländema s konkret förberedelse för medlemskap. EUs medlemsländer som en har förbundit sig att inleda förberedande förhandlingar med östländema samt Cypern och Malta inom månader efter avslutsex

andet av den pågående regeringskonferensen, troligtvis kommer som att fortgå till sommaren 1997. Medlemsantalet i EU kan så småningom komma att stiga till uppemot 25-30 länder. Dessa ligger på mycket olika ekonomisk utvecklingsnivå och det skulle bli mycket svårt för EU att, när öststatema väl blivit medlemmar, fördjupa integrationen om alla måste framåt i takt. En överenssamma kommelse om differentierad integration framstår därför nödsom vändig att förhandla fram vid den pågående regeringskonferensen och det tycks också finnas enighet att så ska ske. om Debatten rör således inte huruvida det finns ett behov av differentierad integration utan hur den ska utfonnas. Innebörden av begreppet differentierad integration behöver specificeras. Den m a o brittiska tolkningen är att det innebär ett EU "â carte", där medlemsländerna väljer vilka delar de vill delta i utan att det behöver föreligga enighet om gemensamma mål eller institutioner. De menar att ett minimikrav ska att vill delta i den inre vara man marknaden, medan allt annat ska valfritt. Det är oklart vara om man skulle kunna ha ett gemensamt regelverk med sådan struktur. Den en franska och tyska tolkningen begreppet kallas ofta "variabel av geometri", och är typiskt ett uttryck för tysknog gemensamma franska åsikter. Denna integrationsmodell lanserades Karl av Lamers, CDU-parlamentariker, och Wilhelm Schäuble, nära medarbetare till Kohl, samt av Eduard Balladur medan han fransk var premiärminister. Deras förslag innebär att de länder kan gå som vidare med integrationen ska bilda kämgrupp i EU, och att övriga en länder senare ska följa efter i den takt de kan. Det tyska förslaget med "koncentriska cirklar" kring kärna har rigid struktur en en mer

än det franska, föreställningen ordning med ett

men om en centrum och en periferi med olika utvecklingstakt är densamma. Det är oklart vilken typ av integrationsmodell diskussionsom erna den pågående regeringskonferensen kommer att leda fram till, men flertalet medlemsländer tycks vilja ha ett slags "kämintegration" med gemensamma institutioner och mål för EU, med men anstånd för dem som inte kan med i första omgången. Två vara faktorer är viktiga i detta sammanhang.

För den första kan formaliseringen möjligheten till undantag

av i EMU-processen tjäna som modell. Denna bygger tydligt koncentriska cirklar. Deltagarländema i den monetära unionen bestämmer den penningpolitiken och de står om gemensamma som utanför har ingen rätt att delta i belsluten. Trots detta är det sannolikt att de utanförstående länderna kommer att få sin penninganpassa

som

politik till ECBs. Detta är en tysk modell för integration, men en modell även Frankrike och rad andra länder accepterar.

som en

För det andra är det klart måste fatta ett formellt beslut

att man

vad differentierad integration ska innebära innan den pågående om regeringskonferensen är slut. Det är huvudfråga. Utvidgningen

nu en österut kommer att kräva ökad användning av majoritetsbeslut inom andra områden än den marknaden, och de stora

gemensamma länderna arbetar för att ändra röstfördelningen i ministerrådet. Då små länder har varit priviligierade vad gäller röstfördelningen är det sannolikt att de stora länderna får fler röster se avsnitt 2.4, och/eller att ett slags differentierad integration som passar Tyskland och Frankrike införs. Både Tyskland och Frankrike önskar att man inför majoritetsbeslut med undantagsklausuler för de länder som inte vill delta.

Om de länder deltar i den monetära unionen blir en kärna i

som EU, och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik en annan, kommer

länder i stor utsträckning att delta i båda kärnorna. En samma monetär union måste åtminstone innefatta Tyskland, Frankrike och sannolikt Beneluxländema och Österrike, möjligen också Italien och Spanien. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kommer sannolikt att ha länder som medlemmar, med undantag för

samma det neutrala Österrike kan komma att välja lösning.

som en annan För ländersammansättningen blir det således väsentligt hur säkerhetspolitiken relateras till gemensam utrikespolitik. Som disku-

en terats innebär det tysk-franska "avtalet" om EMU att politisk

ovan, union ska följa monetär union. Det är därför troligt att Tyskland och Frankrike, samt Italien, Beneluxländema, och antagligen Spanien kommer att driva fram fördjupad gemensam utrikes- och

en säkerhetspolitik GUSP baserad majoritetsförfarande och undantagsklausuler för de länder som så önskar.

Ett dylikt scenario skulle ge en stark kärna inom EU som sannolikt kommer att bli helt tongivande för ledarskapet inom både ekonomisk politik och utrikespolitik. Om den monetära unionen dessutom leder till hög grad integration av finanspolitiken

en av kommer det att bli samma länder som dominerar flertalet viktiga politikområden som hittills har varit mellanstatliga. Detta gör frågan den politiska kostnaden att stå utanför en eller flera av

om av dessa kärnor central.

248 EMU som politiskt SOU 199: l 58

9.7¶Politiska risker med den monetära unionen

Den monetära unionen är således förbunden med en fördjupning av EUs integration, dvs ökad överstatlighet i beslutsprocessen. Hittills har det den pågående regeringskonferensen dock inte :ramkommit några konkreta lösningar hur en fördjupad integraticn ska genomföras. Detta gör det ännu viktigare för Tyskland, Frankrike och Beneluxländema att se till att den monetära unionen genomförs. Genom den monetära unionen får man åtminstone en kärna av länder som kommer att fungera som ett formellt och informellt forum för gemensam politik, vilket kan underlätta det framtida arbetet mot en politisk union.

Att den monetära unionen förverkligas kan således centralt

vara för såväl GUSP som östutvidgningen, i varje fall på kort sikt. Orsaken är, som beskrivits tidigare i detta kapitel, den nära kopplingen mellan dessa projekt. Om valutaunionen inte skulle förverkligas planenligt är det för det första troligt att politisk energi skulle få ägnas att finna alternativ till denna i stället för

t ex östutvidgningen. För det andra skulle fönnodligen trovärdigheten för nya gemenskapsprojekt minska kraftigt om EU inte fcrmår genomföra den monetära union det investerats så mycket

som politisk prestige

Resonemangen ovan leder således fram till slutsatsen at. den monetära unionen tycks vara central för en fortsatt fördjupad integration inom EU. Det går emellertid också att peka på att den monetära unionen kan innebära risker för det europeiska samarbetet.

För det första kan det finnas risk att EU kan komma att delas

en upp i ett A- och ett B-lag om länder som gärna vill delta i den monetära unionen inte släpps därför att de inte bedöms uppfylla de

uppsatta konvergenskriteriema enligt den tolkning väljs. Tolkningen

som av konvergenskriteriema kommer att politisk i den meningen

vara att beslutet om vilka medlemsländer tillåts delta ska tas med

som kvalificerad majoritet. Det är knappast troligt att kan göra

man en politisk tolkning som alla länder delar jfr diskussionen i kapitel 1 l.

Det finns redan nu tendenser till motsättningar mellan potentiella sydeuropeiska deltagarländer. I Italien och Spanien betraktas medlemskap i den första omgången 1999 sina håll närmast

som en fråga om nationell ära. Stora politiska satsas att nå detta

resurser mål. Ett deltagande i den monetära unionen i dessa länder

ses av många som ett bevis att räknas seriös och betydelsefull

man som i EU-sammanhang. Perioden fram till införandet den monetära

av

som

unionen kan därför komma att präglas politiska motsättningar

av mellan de länder väntas ligga gränsen för att kvalificera sig

som för medlemskap i den monetära unionen. Detta speglas t ex av konkurrensen mellan Spanien och Italien om Frankrikes och Tysklands stöd. Det har också redan uppstått politiska åsiktsbrytningar mellan Frankrike och Italien efter franska uttalanden om Italiens begränsade möjligheter att kvalificera sig. Italien anser sig dessutom "berättigat" till medlemskap genom att landet är ett

vara

EUs ursprungliga medlemsländer. av

När den monetära unionen väl etablerats finns också en risk att det kan uppstå penningpolitiken mellan de länder som

konflikter om

deltar i valutaunionenfoch de står utanför. De utanförstående

som länderna förväntas de inte formellt tvingas delta i ett

- även om nytt växelkurssamarbete, ERM i vilket den största anpassningsbördan vid störningar troligtvis kommer att ligga dessa se avsnitt 12.1. Detta kan bli källa till konflikter ERM-ländema inte

en om

att ECB tar tillräcklig hänsyn till dem i utformningen av anser politiken. Länderna i den monetära unionen kan vidare komma att dominera inte endast penningpolitiken utan också politiken många andra viktiga områden, särskilt om den pågående regeringskonferensen inte lyckas förhandla fram gemensam utrikes- och

en säkerhetspolitik och valutaunionen blir den enda inre kärnan. Denna allmänna förlust inflytande för de utanförstående länderna kan

av också riskera att bli en källa till missnöje och försvåra EU-samarbetet.

Potentialen för konflikter är sålunda stor under övergångsperioden när det beslutas vilka länder ska delta i den monetära

som unionen. Särskilt kan ett påtvingat utanförskap i ett antal sydeuropeiska länder betraktas som ett så allvarligt "nederlag" att det får negativa konsekvenser för dessas samarbetsvilja också på andra områden. När den monetära unionen väl etablerats finns en risk för konflikter mellan deltagarna i valutaunionen och de utanförstående länderna såväl den förda penningpolitiken som om den nya

om maktstrukturen flera områden dominerande roll för den

med en inre kärnan.

För det andra finns det risk att det inom den monetära unionen

en uppstår konflikter den penningpolitiken, särskilt

om gemensamma

länderna skulle drabbas chocker påverkar dem på mycket om av som olika sätt k stömingar.23 Eftersom det inte är

s /asymmetriska

23Seavsnitt 5.3.

möjligt att föra mer än en penningpolitik i den monetära unionen och ett eller ett fåtal mindre länders önskemål inte kan väntas påverka penningpolitiken i någon större utsträckning, kan konflikterna komma att kanaliseras vidare till andra områden. Inom de länder som bildar den monetära unionen kommer det rimligen att finnas olika hur penningpolitiken bör utformas syn också vid gemensamma symmetriska störningar, framför allt när det gäller vilken hänsyn som bör tas till konjunkturstabilisering respektive prisstabilisering kapitel 6. Risken för konflikter

se om

den gemensamma penningpolitiken kan väntas bli större fler länder som deltar i unionen, eftersom skillnaderna i den penningpolitiska traditionen då bli betydande. Under normala konjunkmer turförhållanden bör dock denna konfliktrisk begränsad. vara Vid störningar som påverkar de enskilda länderna mycket olika, uppkommer sannolikt önskemål större finanspolitiskt spelrum om på nationell nivå och krav på ökade transfereringar till de "drabbade" länderna. Även stödet för denna förändringar i om typ av dagsläget är relativt svagt inom EU, finns det ändå olika uppfattningar. Dessutom kan motsättningarna i frågor som dessa förutses bli kraftigare i ett läge där ett enskilt medlemsland eller en del av den monetära unionen har svåra ekonomiska problem. Makroekonomiska störningar i enskilda länder kan också, som diskuterades i kapitel leda till att det ställs krav på ökad löneflexibilitet. Vid svåra sysselsättningsstömingar kan nominella lönesänkningar behöva komma till stånd. Förslag sådana om kommer förmodligen att möta kraftigt fackligt och politiskt motstånd. Detta kan komma att vändas mot hela valutaunionen som sådan och minska legitimiteten för europeisk en gemensam penningpolitik. På sikt kan dessa negativa reaktioner komma att riktas mot hela EU-samarbetet.

9.8 och slutsatser

Sammanfattning

EMU måste ses i sammanhang med den politiska integrationen i EU. EMU-projektet är i hög grad ett politiskt projekt. I EUs historia har en ekonomisk och monetär union stått på den politiska dagordningen sedan 1969. Den bärande ideologin tycks ha varit den k "kons

tinentala integrationsmodellen": integrerar ekonomiskt för att

man öka den politiska integrationen. Även denna modell inte har stöd g om i alla medlemsländer, av spelar den fortfarande en central roll. Vidare är det helt klart att den tysk-franska förhandlingen EMU konkret om

som

har knutit planerna politisk och monetär union. Till detta

samman kommer det faktum att den k differentierade integrationen nu är

s formaliserad princip inom EU, och att denna princip troligen

som kommer att definieras i det nya fördrag som den pågående regeringskonferensen ska resultera Detta gör det sannolikt att det inte enbart kommer att bildas kärna länder som utgör den monetära

en av unionen, utan att det också kommer att bildas en kärna inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området.

Det finns många argument för att den monetära unionen bör kunna främja fortsatt utveckling av samarbetet inom EU. Ett

en viktigt skäl är att det skapas inre kärna som kan driva integra-

en tionen vidare. Om inte en tillräcklig fördjupning av det nuvarande samarbetet kommer till stånd finns en risk att EUs utvidgning kan komma att skjutas på framtiden. Ett misslyckande for EMUprojektet skulle vidare kunna äventyra trovärdigheten i framtida åtaganden från EUs sida. Samtidigt innebär den monetära unionen också politiska risker. Den kan leda till en uppdelning av EUländema i olika kategorier, vilket kan skapa splittring. Det kan också uppkomma konflikter om penningpolitiken både mellan medlemsländerna i den monetära unionen och mellan dessa och de utanförstående länderna.

Sammanfattningsvis finns det således faktorer som talar såväl for att den monetära unionen är central för fördjupat samarbete och utvidgning som för att den kan hota samarbetet i unionen. Vår bedömning är att de faktorer talar för att den monetära unionen

som är viktig för EUs fortsatta integration är starkast.

10¶Den monetära

unionen,

demokratin och Sveriges

internationella inflytande

Föregående kapitel redovisade varför EMU till stora delar kan ses som ett politiskt projekt. EMU tillhör, tillsammans med a den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken GUSP, den kategori av projekt inom EU som syftar till att fördjupa samarbetet. De kan dänned betecknas som det framtida samarbetets kämfrâgor. Medlemsländemas val av strategi dessa områden kommer att ha en avgörande effekt den framtida verksamheten inom EU.

Frågan om hur långt integrationssträvandena kan eller bör drivas har ständigt varit föremål för debatt. Så länge som nationalstaten utgör grundenheten i den europeiska integrationsprocessen måste man ta hänsyn till att de femton nuvarande medlemsstaternas representanter i EU i många fall företräder delvis olika, och ofta konkurrerande, nationella intressen. angivna fördjupnings-

De ovan projekten måste därför utvärderas både i förhållande till den nationella opinionen och i förhållande till motsvarande nationella intressen och väljarreaktioner i andra medlemsländer.

Maktutredningen konstaterade att det är svårt att förstå svensk politik och ekonomi om inte hänsyn tas till internationella aspekten Omvärldens reaktioner Sveriges ställningstagande i EMU-frågan kommer att vara av utomordentligt stor betydelse för Sveriges möjligheter att agera det internationella planet inom olika politikområden.

I detta kapitel behandlas tre grundläggande politiska frågor. I

avsnitt 10.1 analyseras ur ett demokratiperspektiv de institutionella konsekvenserna av att Sverige deltar i den monetära unionen. I avsnitt 10.2 analyseras väljaropinionens roll i EMU-frågan. Väljarnas attityd till medlemskap i den monetära unionen granskas därvid ur såväl ett svenskt som ett jämförande europeiskt perspektiv. I avsnitt 10.3 belyses tänkbara effekter på Sveriges omvärldsrela-

SOU 1990:44 och Hansson Stenelo 1990.

254 Den monetära unionen, demokratin och...

tioner och internationella förhandlingsmakt av om deltar i respektive står utanför den monetära unionen.

10.1¶Demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande

Demokratifrågan intar central plats i analysen av konsekvenser

en

den monetära unionen. I detta avsnitt förs först en principiell av diskussion demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande

om internationell nivå. Därefter analyseras det speciella demokratiska dilemma kan uppkomma när effektivitetsaspekter ställs mot

som kontrollaspekter. Möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande Riksbanken respektive av den europeiska

av centralbanken, ECB, utvärderas därefter. Avslutningsvis diskuteras olika möjligheter att förbättra möjligheterna till ansvarsutkrävande av ECB.

Demokratin och den internationaliserade makten

Grundnonnen i representativ parlamentarisk demokrati är att

en väljarna i fria val utser sina representanter. Om väljarna blir missnöjda med representantemas sätt att företräda dem kan de i nästa val välja att inte förnya deras mandat. Detta betraktas som en grundläggande möjlighet till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande.

De flesta demokratimodeller är i första hand utformade för den

nivån. Eftersom samarbetet inom den monetära unionen

nationella

försiggår internationell nivå blir en central fråga hur man kan uppnå politisk legitimitet utanför nationalstaten. Såväl samhällsforskare politiska reformatörer har förordat en demokratisering

som

världspolitiken som lösningen svåra politiska problem Trots

av

att den europeiska integrationsprocessen pågått i snart femtio år

uppstår det emellertid problem för såväl politiker som väljare och forskare när det gäller att finna demokratiska former for beslutsfattande utanför nationalstaten Forskningen och debatten om demokrati och politisk legitimitet internationell nivå befinner

en

sig fortfarande i tidig utvecklingsfasf Ett grundläggande problem

en

zJfr Held 1991, 1995. 3SeStenelo 1984. 4Jfr Dahl 1989, Hansson Stenelo 1990, Sannerstedt Jemeck 1994 och Linklater 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 255

i denna forskning är i vilken mån som nationella erfarenheter och lösningar i fråga demokrati och formellt ansvarsutkrävande kan om överföras till den internationella politiken, som i betydande grad saknar politiska institutioner för kontroll motsvarande dem som finns i de parlamentariska demokratiema. EU och den monetära unionen vilar formellt sett på ett mellanstatligt fördrag Maastrichtfördraget. Sverige har anslutit sig till detta fördrag genom beslut riksdagen. Den svenska regeringen av deltar därigenom i utövandet av den uppkomna gemensamma makten. Regeringen svarar inför riksdagen för de beslut fattas som inom ministerrådet och därigenom kan det föreligga anses en demokratisk ansvarsrelation även gentemot väljarna i landet Någon direkt parlamentarisk kontrollmöjlighet EU-nivån föreligger därmed inte, utan den demokratiska kontrollen måste utövas på det nationella planet. De reella kontrollmöjlighetema på nationell nivå skiljer sig dock från de formella. Det finns stora skillnader mellan teori och praktik även i utvecklade demokratier Sverige och de flesta andra västländer framställs normalt väl som fungerande demokratier. Utgångspunkten är att systemen i hög grad är att likna vid den demokratiska idealmodellen stipulerar att all som makt utgår från folket. De moderna demokratiema är representativa system där politiska partier konkurrerar regeringsmakten i om allmänna och hemliga val. Ett centralt element i demokratiskt tänkande är allas lika rätt till politiskt deltgande "en röst man, en och att det finns tydliga mekanismer för kontroll den politiska av makten. Demokratins arbetsmetod är debatt och kompromiss.

Offentlighet och minoritetssskydd är därför viktiga förutsättningar

för ett väl fungerande demokratiskt styrelseskick. Den demokratiska idealmodellen antar vidare att det finns tydliga gränslinjer mellan den offentliga och privata sfären, mellan politiker och tjänstemän, liksom mellan maktens verkställande, lagstiftande och dömande funktioner. Även det inom demokratiteorin finns om skiftande uppfattningar om politikens roll i förhållande till den skrivna författningen, är det central tanke att demokratiska en system också ska vara rättsstater och garantera medborgarna rättssäkerhet.

5Se t exRegeringensproposition 1994/95:19. Seäven SOU 1993:14 och Hegeland Mattson 1995. ° Kelstrup 1995.

256 Den unionen, demokratin och... monetära

Vi kan dock finna många exempel att det politiska systemet i de nordiska länderna uppvisar avvikelser från den ideala även demokratimodellen7 Reellt inflytande över politiska beslut och möjligheter till ansvarsutkrävande varierar starkt mellan olika och individer. De politiska institutionerna anses delvis vara grupper

försvagade, i förhållande till intresseorganisationer och byrå-

bl a kratier, samtidigt gränsen mellan den politiska sfären och som forvaltningssfären blivit otydligare ansvarssynpunkt. Det är ur omvittnat att de politiska partierna har svårigheter att attrahera nya medlemmar, samtidigt parlamenten har försvagats i sin som opinionsbildande roll i förhållande till press och etermedia. Öppenheten i det politiska systemet minskar till följd att förhandlingsav uppgörelser i omfattande grad sker bortom offentligheten och att informella, och därmed svåridentifierade, nätverk av tjänstemän och ledande politiker över nationsgränsema. I takt med att det opererar politiska omvärldsberoendet förstärker dessa tendenser har den moderna demokratins problem i hög grad blivit liktydiga med den intemationaliserade demokratins problem Man måste således föra de realpolitiska förhållandena på såväl nationell internationell nivå i diskussionen om den monetära som unionen. De reella maktförhållandena inom EU skiljer sig i praktiken inte mycket från vad som gäller inom nationalstatema. Det finns klara tendenser till elitstyre och maktkoncentration. Genom politiska beslut överförs rad specialiserade verksamheter till en står utanför den traditionellt demokratiskt kontrollerade organ som sfären. På grund ärendenas komplexitet får experter också allt av större inflytande över de politiska besluten och deras tillämpning. Politiker, marknadsaktörer, intressegrupper och tjänstemän blir huvudaktörer i vad som kommit att kallas en förhandlingsdemokrati där stora delar verksamheten äger rum utan att den ideala av demokratimodellens krav på kontroll kan tillämpas. Om tillgång till reella kontrollmöjligheter utgör den främsta demokratiska står vi inför likartade problem inom EU som normen inom de nationella politiska systemen. Formellt skulle dock situationen inom EU kunna ändras genom en övergång från dagens mellanstatliga avtal till ett federalt system. För närvarande verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsländerna för en sådan utveckling. Nationalstaten framstår som den även i fortsättningen dominerande aktören inom EU-samarbetet. Den

7 SOU 1990:44. 3Se t ex Stenelo 1990 och 1994.

Den monetära unionen, demokratin och... 257

demokratiska kontrollen och legitimiteten måste därför både formellt och reellt i första hand knytas till medlemsländerna. I dessa sätts gräns för hur långt unionens uppgifter kan utvidgas av hur

en långt väljarna är beredda att sträcka sig när det gäller att ge legitimitet åt parlamentets och regeringens beslut.

Demokrati och effektivitet

Statsvetenskapliga forskare har i olika sammanhang diskuterat det demokratiska dilemma som uppkommer genom att behov av kontroll ibland kan ställas emot behov av delegering till olika organ med stor självständighet för att uppnå högre effektivitet Det är i detta sammanhang viktigt att uppmärksamma att det primärt inte är fråga om ett val mellan demokrati och effektivitet utan om att finna nya eller förbättrade former för demokratisk kontroll. Det finns i alla lägen ett grundläggande behov av demokratisk kontroll och möjlighet till ansvarsutkrävande.

l

Förhållandet mellan effektivitet och politisk kontroll

är en variation på ett klassiskt tema i demokratiteorin, nämligen avvägningen mellan det politiska systemets förmåga att genomföra det som invånarna vill och medborgarnas förmåga att delta och utöva makt över den politiska gemenskapens beslut. I den grekiska stadsstaten med dess mycket begränsade format och direkta demokrati

var det i princip möjligt att tillgodose dessa krav samtidigt. I och

med framväxten av ett demokratiskt system inom ramen för den moderna nationalstaten blev det emellertid nödvändigt att ersätta den

lokala självständigheten och den direkta politiska kontrollmöjlig-

heten med indirekt representation och delegation. Den politiska autonomin överfördes till den större politiska enheten, dvs staten. De samhällsvinster som denna skalförändring innebar måste således

vägas mot ett minskat direkt medborgarinflytande över politiken.°

Det är a mot bakgrund av denna avvägning mellan effektivitet och demokratisk kontroll flera länder under år strävat

som senare efter att ge sina centralbanker större oberoende av politiskt infly- l tande. Denna strävan har också varit grunden för den gemensamma europeiska centralbankens struktur och regelverk. Effektivitetsvinsten av en högre grad av självständighet bedöms vara förbättrade

° Se Majone 1994. ° Storleksfaktoms betydelse för demokratin är central i Dahl Tuñe 1973.

9 16-0893

258 Den monetära unionen, demokratin och...

förutsättningar för centralbanken att föra en penningpolitik som leder till låg inflation se kapitel 6.

När det gäller konstruktionen av den gemensamma centralbanken är oftast den främsta referensen den tyska centralbanken, Bundesbank, ha kunnat föra en framgångsrik anti-

som anses inflationspolitik och bevara den internationella valutamarknadens tilltro till D-marken tack vare en oberoende ställning i förhållande till både det federala parlamentet och regeringen. Andra referenser

den nederländska och den nyazeeländska centralbanken se är t ex kapitel 6.

Effektivitetsargument har flitigt använts bland förespråkare för mer oberoende centralbanker, såväl det nationella planet som på det internationella ECB. Så länge en centralbank uppfyller de politiskt beslutade målen föreligger det enligt detta sätt att resonera inget direkt behov för de politiska organen att utöva en löpande kontroll. Ifall ett tillfredsställande resultat kan uppnås står vi emellertid inför ett problem om det inte är möjligt att utkräva ansvar.

Riksbanken, ECB och den demokratiska kontrollen

Sedan mitten av 1600-talet har Riksbanken haft ansvaret for den svenska penning- och valutapolitiken. Enligt regeringsformen är Riksbanken underställd riksdagen." Regeringen har formellt inte har något direkt inflytande över hur Riksbanken utför de uppgifter som åvilar den. Den politiska kontrollen av Riksbanken är garanterad genom att riksdagen väljer sju av riksbanksfullmäktiges åtta ledamöter. Den åttonde, riksbankschefen, väljs i sin tur av de sju riksdagsrepresentantema dessa behöver inte själva vara ledamöter av riksdagen. Frågan om ansvarsfrihet för riksbanksfullmäktige avgörs av riksdagen som kan skilja såväl hela fullmäktige som enskild ledamot från uppdraget. Riksbanksfullmäktige kan inom sig besluta om att avskeda riksbankschefen.

Riksbankens ställning har under de senaste åren varit uppe till debatt. Grundfrågan har varit om Riksbanken ska få en mer självständig ställning. Riksbankens oberoende

stärktes redan genom 1988 års riksbankslag. År 1991 tillsattes sedan Riksbanksutredningen av den socialdemokratiska regeringen. Denna fick nya direktiv av den borgerliga regeringen 1992 och redovisade 1993 sitt

" Regeringsformen 12. Seockså underlagsrapporten avHermansson 1996.

Den monetära unionen, demokratin och...

förslag, i vilket förordades enökadsjälvständighetdz Riksdagen föreslogs behålla rätten att stifta lag rör den formella

som konstitutionella ramen för Riksbankens verksamhet. Inom dessa ramar skulle Riksbanken dock ha full självständighet att besluta i penning- och valutapolitiska frågor. Bland de framlagda förslagen fanns en precisering och formalisering av de grundlagsmässiga villkoren för att riksdagen ska kunna vägra bevilja riksbanksfullmäktige ansvarsfrihet. Som diskuterades i kapitel 6 skulle dessa förändringar tjäna syftet att stärka trovärdigheten för Riksbankens oberoende av mer kortsiktiga politiska hänsynstaganden och därmed också för att den skulle föra en konsekvent lâginflationspolitik. Inget av förslagen har dock ännu genomförts.

Även Sverige skulle komma stå utanför den

om att monetära unionen uppkommer krav förändring det nuvarande systemet.

av Som diskuterats i avsnitten 2.3 och 6.3 har Sverige genom Maastrichtfördraget förbundit sig att redan som deltagare i EMUprocessens andra etapp öka självständigheten för Riksbanken. Oaktat detta krav måste Sverige även vi väljer att stå utanför

- om den monetära unionen trovärdighetsskäl sannolikt stärka

- av Riksbankens självständighet i förhållande till vad gäller i dag

som se diskussionen i avsnitten 6.4 och 13.4.

Ett svenskt deltagande i den monetära unionen innebär att det penningpolitiska beslutsfattandet flyttas till gemenskapsnivå.

De av EUs medlemsstater som beslutar sig för att delta delegerar till ECB att föra en för dem gemensam penningpolitik. ECB har givits

en kanske större självständighet än någon i dag existerande centralbank.

l i I regelverket för det europeiska centralbankssystemet fastslås t att

ex medlemsstaternas regeringar och EUs institutioner inte får försöka påverka ECB i de frågor som banken givits i uppdrag att ansvara för. ECB får inte heller begära instruktioner från dessa eller andra politiska organ.

Möjligheter till politisk kontroll av ECB

Av ovanstående genomgång framgår att Maastrichtfördragets regler

för hur ECB ska fungera preciserats på ett sätt inte gör det

som möjligt att utöva traditionellt parlamentariskt ansvarsutkrävande. Detta innebär emellertid inte att ECB därmed kommer att stå fri från

Z Riksbanken och prisstabiliteten 1993.

260 Den monetära unionen, demokratin och...

varje form av politisk kontroll. Det finns flera möjligheter till sådan enligt Maastrichtfördraget artikel 109b.

En kontrollmöjlighet uppstår till följd av ECBs skyldighet att avge enjrlig rapport om sin verksamhet till Europaparlamentet, Ekofin-rådet, kommissionen och Europeiska rådet. ECBs ordförande ska lägga fram denna rapport för Ekofin-rådet och Europaparlamentet. Det sistnämnda kan grundval av rapporten hålla en allmän debatt. ECBs ordförande och övriga direktionsledamöter kan på begäran Europaparlamentet eller eget initiativ höras av

av Europaparlamentets behöriga kommittéer. En annan möjlighet till kontroll ligger i att Ekofin-rådets ordförande och en representant för kommissionen har rätt att utan rösträtt delta i ECB-rådets sammanträden. Ekoñn-rådets ordförande får också lägga fram förslag för behandling i ECB-rådet. Dessutom inbjuds ECBs ordförande till Ekofm-rådet när detta behandlar ärenden som berör mål och uppgifter för det europeiska centralbankssystemet. i Det finns således enligt Maastrichtfördraget vissa om än

begränsade möjligheter att inom de givna ramarna utöva kontroll

-

den gemensamma centralbankens verksamhet. Framför allt av möjligheterna till öppen debatt i Europaparlamentet om den av ECB förda penningpolitiken kan komma att få stor betydelse för väljarnas möjlighet till insyn i verksamheten och deras uppfattning om de politiska beslutens demokratiska legitimitet.

Utöver dessa i Maastrichtfördraget specificerade möjligheter till

kontroll kommer det med all säkerhet att finnas informella kontakter mellan ECB och EU-organen. Inom EU diskuteras ofta i vilken utsträckning kommissionens oberoende tjänstemän faktiskt låter

som sig påverkas de nationella aktörerna i medlemsländerna. Det är

av naturligt att information fortlöpande utväxlas mellan tjänstemän och politiska beslutsfattare olika nivåer. EU-systemet opererar i hög grad med underhandskontakter i olika skeden av beslutsprocessen.

ECBs höga grad av oberoende innebär emellertid att den praxis som beskrivits kan antas få ett betydligt mindre genomslag på just det penningpolitiska området. Det är rimligt att tänka sig att den faktiska politiska interventionen i bankens arbete verkligen begränsas. Även det enskilda medlemslandets perspektiv kan det

ur finnas anledning att i gemenskapens intresse stödja ECBs möjlighet att värna sin självständighet gentemot starka nationella särintressen. Det är emellertid knappast troligt att centralbanksledningen konsekvent kan eller önskar att helt avskärma sig från de signaler

skickas ut från de politiska instititutionema i de enskilda som medlemsländerna såväl som centralt från EU. Man får förmodligen

Den monetära unionen, demokratin och... 261

räkna med en viss politisk lyhördhet hos centralbanksledningen.

Detta kan antas gälla särskilt i krissituationer har anknytning till som penningpolitiken. Man kan därigenom tala om möjlighet till ett slags infqrlnçlltansvarsutkrävande, som vilar på antagandet att centralbanksledninigenväljer att inte föra en politik vet skapar som man . konflikter med den politiska sfären. En ytterligare möjlighet att utöva viss kontroll över ECB är genom regeringarnas utnämningspolitik när det gäller centralbankschefer, vilka ingår i ECB-rådet. I Sverige kan dock denna kontroll endast ske indirekt via riksbanksfullmäktige. Dessutom utnämns riksbankschefen för förhållandevis långa ämbetsperioder för närvarande fem år. Denna kontrollmöjlighet får därför anses vara relativt svag. Om det inom de länder som ingår i den monetära unionen skulle uppstå ett betydande missnöje med ECBs sätt att föra penningpolitiken, finns dessutom den formella möjligheten att förändra ECBs

stadga omförhandligavMaastrichtfördraget I ÖI genom en fördrags-

texten står visserligen att processen är irreversibel, dvs att den dele- i gerade makten inte är möjlig att återta.Detta skulle likvärdigt; vara med att den politiska kontrollen överlåtits. Detta väsentligt mer är en långtgående åtgärd än att delegera den. Formuleringen är uppenbart tillkommen för stärka centralbanken i förhållande till g att såväl i nationella som internationella aktörer inom det monetära området. Formellt torde det dock stå de deltagande staterna fritt att gemensamt omförhandla eller upplösa fördraget. Det är ministerrådet som beslutar om ändringar i ECBs stadga. Europaparlamentets samtycke krävs dock, liksom godkännande i samtliga nationella parlament. Även EU-statema delegerat beslutanderätt till om gemenskapen, bibehåller de alltså den avgörande kontrollen genom att de kan ändra eller ogiltigförklara fördraget. De är i alla lägen

"fördragens herrar".

Att vad som beskrivits är det formella rättsläget råder det enighet om, men det finns delade meningar den reella möjligheten till om omforhandling. Statsvetaren Sverker Gustavsson hävdar att denna möjlighet är mycket begränsad. Han ställer sig främst tveksam till om medlemsländerna eller EUs institutioner i realiteten har någon möjlighet att återta makten över penningpolitiken. Risken för allvarliga ekonomiska och politiska störningar både det nationella

3 Se Melin Schäder 1995. Jfr t ex Melin Schäder 1995. Se också kapitel

262 Den unionen, demokratin och... monetära

och internationella planet skulle enligt honom verka avhållande på varje försök till återtagande makten.

av

Det råder ingen tvekan att omförhandling av fördraget är

om en

tidsödande och omständlig process som är förenad med risker. En en risk är att omförhandling kan leda till konflikter mellan

en medlemsländerna kan få negativa âterverkningar även inom

som andra samarbetsområden. En annan omförhandling kan få

är att en

mycket negativ inverkan väljarnas helhetssyn EUs politiska en legitimitet. Denna väg kommer därför knappast att användas såvida det inte finns ett betydande missnöje bland flertalet länder i den monetära unionen. Ett enskilt land kan knappast tvinga fram en omförhandling. krissituation där flera länder är missnöjda kan

I en enligt vår uppfattning omförhandling ECBs stadgar dock inte

en av uteslutas. Denna möjlighet kan antas ha en viss påverkan på ECBs

politik.

Ett sista påtryckningsmedel för det enskilda landet är hot om utträde den monetära unionen. I Maastrichtfördraget finns visser-

ur ligen inga formella regler för utträde, det är svårt att tänka sig

men att övriga medlemsstater skulle tvinga ovillig medlem att kvarstå

en i den monetära unionen. De politiska kostnader som uppkommer för den vill lämna den monetära unionen kan emellertid väntas

stat som bli höga, särskilt om landet i fråga är ensamt i sitt ställningstagande. Till dessa kostnader kommer de är förknippade med att återgå

som till en nationell valuta.

Möjligheter till förstärkt politisk kontroll

Analysen leder fram till slutsatsen att ECBs konstruktion ur ett

ovan traditionellt demokratiskt perspektiv har uppenbara brister, då möjligheterna att utkräva ansvar för den förda politiken är begränsade. Problemet blir särskilt tydligt om man endast beaktar existerande traditionella modeller för politiskt ansvarsutkrävande. Eftersom dessa modeller är utformade för att passa i nationella demokratiska system är de dock svåra att tillämpa på den i internationella nivån. Nya former för demokratisk kontroll måste

därför utvecklas.

f

Vi menar att det kan finnas anledning för Sverige att under kommande regeringskonferenser initiera diskussion om hur

en möjligheterna till kontroll och ansvarsutkrävande av ECB ska kunna

5 Gustavsson 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 263

stärkas. En möjlig förebild för förändring skulle kunna en vara en undantagsklausul av det slag som finns i tex Nederländerna och som innebär att landets regering har rätt att i allvarliga krislägen överta

ansvaret för den nationella penningpolitiken. På EU-nivå skulle en sådan klausul kunna innebära att Ekofm-rådet under vissa extrema . omständigheter får rätt att ingripa i ECBs verksamhet. En annan möjlighet att i större utsträckning tillgodose kraven på kontroll och ansvarsutkrävande att utforma ett kontrakt mellan vore Ekofm-rådet och ECBs ordförande att uppnå ett visst inflationsom mål av det slag som finns i Nya Zeeland. Om centralbankschefen inte förmår uppfylla målet skulle vederbörande kunna avsättas. Detta bör i så fall gälla vid allvarliga avvikelser från målet, både uppåt och nedåt. En tredje mindre långtgående förändring att införa - - vore en bestämelse i stadgan för ECB dess direktion skyldighet som ger att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten. Att på detta sätt tvingas redovisa skälen för sin politik också nationell nivå skulle innebära att ECB-ledningen utsätts för bredare debatt. en Detta kan ytterligare kontrollmekanism. Genom sådana ses som en öppna utfrågningar ökar vidare sannolikheten för att den politiska debatten om motiven för den förda penningpolitiken gemensamma når ut till en bredare allmänhet. Detta har ett stort värde i sig. I dagsläget råder det stora brister när det gäller förankringen de av gemensamma europeiska frågorna i den nationella politiska debatten. Det penni-ngpolitiska området kan mycket väl visa sig utgöra underlag för en breddad europadebatt. Ett fjärde alternativ för att komma till rätta med de demokratiska bristerna i den föreslagna ordningen för den monetära unionen vore en övergång till ett federalt system. Europaparlamentet kunde ges en mer aktiv roll och t ex utse centralbankens ledning och fatta beslut om reglerna för centralbanken. Därigenom skulle frågan den om parlamentariska kontrollen också formellt kunna lösas. Att övergå till ett federalt system skulle emellertid innebära en väsentlig förändring i förhållande till det mellanstatliga avtal i som dag föreligger. Under den pågående regeringskonferensen har nu framlagts en rad förslag som syftar till att åstadkomma förbättrad insyn och en förstärkt roll för det direktvalda Europaparlamentet i den politiska beslutsprocessen inom EU. För närvarande verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsstaterna för att utveckla EU till ett federalt system. De flesta dem stöder liksom av Sverige att samarbetet även fortsättningsvis i huvudsak ska bygga på

principen om mellanstatlighet. Detta innebär att måste

man accep-

Den monetära unionen, demokratin och...

tera att det inte kan finnas direkt parlamentarisk kontroll av EU-

en politiken utanför nationalstaten.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den mest framträdande skillnaden mellan att delta i den monetära unionen och att stå utanför för svenskt vidkommande är att riksdagen i det senare fallet behåller den kontrollen över Riksbanken. Den reella

formella

innebörden denna kontroll ska dock ses i ljuset av att Riksbanken

av

i praktiken har betydande självständighet i det penningpolitiska

en beslutsfattandet. Denna måste vidare förstärkas eftersom Sverige enligt Maastrichtfördraget förbundit sig att ge Riksbanken en oberoende ställning redan under etapp två. Förutom detta åtagande finns också diskuteras i avsnitten 6.4 och 13.4 starka ekono-

som miska skäl talar för att Riksbankens självständighet måste

som stärkas i situation då står utanför den monetära unionen: risken

en

är stor att trovärdighetsproblem för låginflationspolitiken

annars allvarligt ska försvåra penningpolitiken. Ur ett demokratiperspektiv är det alltså inte fråga om att jämföra den situation som uppstår vid ett svenskt deltagande i den monetära unionen med den nuvarande situationen. Jämförelsescenariot bör i stället vara ett nytt läge där Riksbanken givits självständig roll.

en mer

Vid en jämförelse mellan de två scenariema måste det också beaktas att det finns former för politisk kontroll inom ramen för det föreslagna europeiska centralbankssystemet, även om de är svagare än kan vara önskvärt. Nya vägar för förbättrad demokratisk

som insyn och ansvarsutkrävande kan dessutom öppna sig genom initiativ från medlemsländerna. Sverige bör, som vi argumenterat för, under kommande regeringskonferenser inom EU sträva efter att öka möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande.

10.2¶EMU och den politiska opinionsbildningen

De flesta tidigare analyser effekterna av ett svenskt deltagande i

av den monetära unionen har huvudsakligen inriktats på det samhällsekonomiska området. Granskningen av det förväntade utfallet inom detta område för Sveriges del dominerar även detta betänkande. Dessa analyser tar dock inte hänsyn till en central politisk aspekt, nämligen hur medborgarnas förtroende för samhällets beslutsfattande institutioner och deras uppfattning om beslutens legitimitet

påverkas.

5 Se underlagsrapporten av Hennansson 1996.

SOU 1996: 158 Den monetära unionen, demokratin och... 265

Under 1900-talet har stora ansträngningar gjorts för att utveckla det demokratiska systemet i Sverige. I SNS demokratiråds rapport från 1995 konstateras dock att den nuvarande utvecklingen inger anledning till oro. Det finns en tendens till att medborgarna blir allt mindre engagerade i den demokratiska De uppträder processen. mer åskådare än deltagare. Även väljarnas i natiosom representanter nella och lokala beslutsförsamlingar tycks successivt ha förlorat inflytande över den politiska processen. Den ovan redovisade uppfattningen om tillståndet i den svenska demokratin är ingalunda unik. Såväl i Sverige på EU-nivå som bygger det politiska systemet på att väljarna uppfattar aktörerna i systemet som representativa och deras beslut legitima. Under som senare år har i den ekonomiska krisens spår väljarna visat ökad tveksamhet till representativiteten hos myndigheterna, de etablerade politiska partierna och de traditionella intresseorganisationema. Den

starka kopplingen mellan politiska partier och intresseorganisationer

har i ökad utsträckning också kommit att ifrågasättas i takt med att enskilda sakfrågor fått ökad betydelse i den politiska debatten och för väljarnas partival. Ökad politikennisstro och minskad partiidentifikation har under de senaste årtiondena försvagat partiernas

ställning.

I samband med varje betydande förändring det politiska

av systemet uppstår en situation där partier, väljare och organiserade

intressen, riktigt eller oriktigt, upplever sig vinnare eller

som förlorare. I en fråga som den aktuella där alternativen är svåra att konkretisera ökar osäkerheten bland väljarna och därmed utrymmet för de politiska aktörernas kampanjverksamhet. Detta kan i sin tur

göra själva grundfrågan svåröverskådlig för väljama. EMU-

mer

frågan kan med sin starka politiska symbolladdning ökad över-

statlighet eller och den osäkerhet råder de samhällseko- - som om nomiska konsekvenserna att delta eller inte delta i den monetära av

unionen skärpa de politiska motsättningarna både inom och mellan

politiska partier och intressegrupper. Inför ett beslut rörande Sveriges deltagande i den monetära unionen kommer alla berörda politiska aktörer att utsättas för krav på att ta ställning och på att kunna motivera sitt ställningstagande. I mycket kommer deras situation att likna den rådde inför som

folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap hösten 1994. Opinionsbildningsprocessen förmågan att stimulera till bred

- en och genomlysande debatt inför ett avgörande frågan - av om

7 Set ex Gilljam Holmberg 1993 och Petersen1996.

266 Den monetära unionen, demokratin och...

Sveriges medlemskap i den monetära unionen kan bli av avgörande betydelse för väljarna kommer att uppfatta det politiska beslutet

om

legitimt och därmed bindande. Legitimiteten är också av som

utomordentligt stor betydelse för Sveriges politiska trovärdighet i ett

internationellt perspektiv.

EMU-frågan är ur de politiska aktörernas partiernas, orga-

-

nisationemas och speciella kampanj gruppers perspektiv mycket

komplicerad och kommer att medföra stora problem när det gäller saklig och översiktlig presentation. Ett väsentligt skäl till detta är att

stora delar projektet är experimentkaraktär och att det råder

av av mycket varierande uppfattningar vilka effekter som den

om monetära unionen kommer upphov till. Detta innebär också att

att ge det kommer att ställas höga krav på väljarnas engagemang, t ex i form informationsinhämtande, for att de ska uppnå en

av tillfredsställande grund för sitt ställningstagande.

Opinionsläget

De opinionsundersökningar som under våren och försommaren 1996 genomförts i Sverige Gallupinstitutet visar att en majoritet av

av väljarna drygt 50 procent är negativa till att Sverige ska ersätta kronan med den gemensamma euron. Omkring en fjärdedel av välj-

är positiva till sådan åtgärd. Resultaten har varit förhållandearna en vis stabila under den aktuella perioden. SOM-institutet vid Göteborgs universitet redovisar undersökningsresultat från hösten 1995 där drygt 50 procent att en övergång till den

anser

valutan euro är ett dåligt förslag, medan endast 15 gemensamma procent att det är ett bra förslag. Dessa resultat tyder vid en

anser första anblick på att EMU-frågan åstadkommit en relativt tydligt opinionsbild i Sverige. Vid närmare granskning visar det sig

en emellertid att väljarna i vissa fall över 50 procent ofta avger

- -

motstridiga på sakligt näraliggande frågor. De tillfrågade visar

svar också tecken på dåligt informerade. Detta kan i sin tur hänga

att vara

med att det är svårt för väljarna att sätta sig i de aktuella samman frågorna på grund av deras höga svårighetsgrad. Den förhållandevis höga andel- mellan 25 och 75 procent av de tillfrågade som inte

vill eller sig kunna denna frågor tyder också

anser svara typ av

DagensIndustri 1996. 9 Hinnfors 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 267

att opinionsläget är svårtolkat och kan bli mycket instabilt under

en

intensifierad opinionsbildningskampanj.2°

Under en sådan kampanj kommer uppgifter om läget i andra EUländer med största sannolikhet att användas för att påverka de svenska väljarna. I underlagsrapport till denna utredning redo-

en visar den tyske opinionsforskaren Hermann Schmitt resultat från analyser av opinionsläget i EU-ländema rörande EMU-frågan. Han konstaterar a att det i samtliga "gamla EU-länder" med undantag

för Danmark, Storbritannien och Tyskland finns ett betydande stöd

för den monetära unionen. I de senast tillkomna länderna Finland,

- Sverige och Österrike visar opinionsundersökningama

- en övervikt för motståndarna till den monetära unionen. Under hösten 1996 har resultaten från flera de Opinionsanalyser

av som genomförts i kommissionens regi blivit föremål för skarp kritik eftersom resultaten tycks ha tolkats i en för den monetära unionen alltför positiv riktning. Tolkningen opinionsläget i övriga EU-länder är

av liksom i Sverige problematisk beroende på att väljarnas kunskaps-

nivå i frågan är förhållandevis låg. Kraftiga förändringar i

opinionsbilden kan därför inte uteslutas frågan görs till föremål

om för en mer intensiv debatt.

En förutsättning för att opinionsläget i andra EU-länder ska ha någon mer betydande effekt på opinionsläget i Sverige är att debatten intensifieras i nyckelländer som Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Danmark och Finland, samt att den inte enbart förs ur ett nationellt perspektiv utan också ett europeiskt.

ur

Frågan om folkomröstning

Frågan om den monetära unionen aktualiserar ett klassiskt dilemma, nämligen hur på bästa sätt förankrat och skapar legitimitet för

man politiska beslut. Ett sätt att vinna sådan legitimitet tillfälle

är att ge till en bred och grundläggande debatt. En möjlig metod att understödja en legitimeringsprocess skulle också kunna att ordna

vara en

folkomröstning.

Genom en rad studier har opinionsforskare analyserat väljarnas

uppfattning om vilken roll folkomröstningar bör spela i demo-

en krati. Resultaten från nordiska undersökningar visar majoritet

att en

2°Jfr analysen av utvecklingen inför folkomröstningen i EU-frâgan hösten 1994 i Gilljam m 1996. 2 Schmitt 1996.

demokratin och... Den monetära unionen,

väljarna önskar restriktiv användning av folkomröstningar. av en Många det i första hand är riksdagens uppgift att fatta anser att beslut i viktiga samhällsfrågor. Det bör dock noteras att en majoritet de tillfrågade svenskarna ansåg att det var rätt att anordna en av folkomröstning medlemskap i EU. Bland argumenten för om folkomröstningar kan nämnas att de har mobiliserande effekt en väljarna och att samhällsdebatten engagerar en större andel av befolkningen. Frågor har stor betydelse för den långsiktiga som utvecklingen det svenska samhället speciellt lämpliga av anses vara i folkomröstning. Detta gäller särskilt om beslut i att ta upp en frågan måste fattas utan att den dessförinnan kunnat tas upp i en

valrörelse. Folkomröstningar kan dock också skapa problem t ex genom att "störa" den normala beslutsprocessen i representativ demosom en krati innebär det är riksdagen efter behandling frågan att som av fattar det avgörande beslutet. Folkomröstningar dessutom ofta anses ha starkt polariserande effekt att tvinga partier och väljare en genom att välja ett två eller i undantagsfall tre starkt proñlerade av - altemativ. En folkomröstning om deltagande i den monetära unionen skulle också minska den svenska regeringens förhandlingsutrymme på EU-nivå. EMU-frågans komplexitet kan väntas medföra problem för både partierna och väljarna. Risken är uppenbar att partierna och eventuella kampanjorganisationer i ett sådant läge taktiskt väljer att använda sig mycket förenklade budskap till väljarna och därmed av medverkar till att valet sker på ett sakligt otillfredsställande underlag. Detta kan i sin tur leda till negativa efterhandsreaktioner

bland väljama.

Maastrichtfördraget föreskriver inte något om hur den nationella beslutsprocessen rörande anslutning till den monetära unionen ska till. Enligt fördraget förutsätts alla länder som uppfyller konvergenskriteriema ansluta sig. Förutom Sverige har även Nederländerna

n Gilljam, Listhaug Pesonen1996. 23 data från SOM-institutets opinionsundersökningar under 1980- och Analyser av 90-talet visar att omkring två tredjedelar väljarna upplever EU-frågor som svåra av och att lika stor andel av väljarna ansersig oinformerade. Se Lindahl, 1991, en 1996. Datafrån undersökningargenomförda i anslutning till folkomröstningen om EU-medlemskap hösten 1994 visar att två tredjedelar av väljarna menar att man i framtiden ska vara restriktiv vid anordnande av folkomröstningar. Resultatet är likartat bland sympatisörer till samtliga partier även om ett något starkare stöd för utnyttjande av direktdemokratiska metoder återfinns bland vänster- än bland högersympatisörer. SeGilljam 1996.

Den monetära unionen, demokratin och...

och Tyskland förbehållit sig rätten att låta sina parlament fatta det avgörande beslutet om medlemskap. Det naturliga huvudaltemativet blir därför att beslutet i enlighet med den representativa demokratins grundprincip fattas av riksdagen.

En nyckelfråga för Sverige är om ett inträde i den monetära unionen kräver grundlagsändring. Om grundlagen inte behöver

en ändras, kan majoritet i riksdagen fatta beslut om Sverige ska delta

en i eller ställa sig utanför den monetära unionen. Om en ändring i grundlagen krävs, innebär detta att riksdagen vid två tillfällen med enkel majoritet ska fatta likalydande beslut. Mellan beslutstillfällena ska det hållas val till riksdagen. Efter det första beslutet måste riksdagen, om en tiondel av ledamöterna kräver det, anordna en votering om att det ska hållas en beslutande folkomröstning. Om

tredjedel riksdagsledamöterna stöder detta förslag hålls minst en av folkomröstningen på valdagen. Ett förslag om grundlagsändring måste, om inte riksdagens konstitutionsutskott medgivit undantag, läggas fram för riksdagen senast tio månader före valdagen. I det aktuella fallet måste förslaget föreligga senast i början av december 1997 eftersom nästa riksdagsval ska hållas i spetember 1998. Läggs förslaget fram senare kan frågan inte avgöras förrän efter det ordinarie riksdagsvalet år 2002.

En rådgivande folkomröstning kommer till stånd om fler än hälften av riksdagens ledamöter stödjer ett sådant förslag. Om en sådan genomförs är det- till skillnad från i fallet med beslutande folkomröstning riksdagen som ska fatta det avgörande beslutet.

- Riksdagen kan inte formellt bindas till att följa utfallet i en rådgivande folkomröstning. Folkomröstningen hösten 1994 om

medlemskap i EU byggde dock ett löfte från de politiska partierna

om att riksdagsledamöterna skulle följa slutresultatet.

Mot bakgrund av behovet av att vitalisera demokratin i Sverige och engagera väljarna i den politiska processen är det uppenbart att

det kan uppstå politiska problem oavsett vilken beslutsordning man

väljer. Detta gäller inte minst om den politiska debatten i frågan skulle intensifieras och tydliga åsiktsskillnader framkomma mellan riksdagens majoritet och en majoritet bland väljarna. En

folkomröstning enligt riksdagsmajoritetens mening fel

som ger resultat och som, liksom EU-omröstningen hösten 1994, uppfattas

bindande för riksdagen, kommer att innebära en svår påfrestsom ning på det svenska politiska systemet. Detsamma gäller ett ur

väljarrnajoritetens perspektiv felaktigt riksdagsbeslut.

2 Regeringsformen 1:3 respektive 8:15.

Den monetära unionen, demokratin och...

Vi har inte i denna utredning funnit anledning att kommentera förutsättningarna för anordnande beslutande folkomröstning

av en utan tar endast frågan rådgivande folkomröstning. För en

upp om en sådan talar i första hand den mobiliserande effekt den kan få på väljarnas intresse att skaffa sig kunskaper och att detta kan bidra

av till att beslutet i EMU-frågan får större legitimitet.

Samtidigt är frågan om svenskt medlemskap i den monetära unionen mycket komplex. Det är naturligt i en parlamentarisk demokrati att riksdagen fattar beslut av denna karaktär. Oavsett hur frågan slutligen avgörs krävs ordentligt med tid för en bred och allsidig debatt, så att medborgarna får tillräckliga möjligheter att sätta sig i sakfrågoma. Utan sådan förankring i väljarkåren kan

en

legitimiteten för de politiska besluten i väljarnas ögon försvagas.

Detta kan få särskilt stor genomslagskraft för beslut som rör den

europeiska unionen.

10.3 EMU omvärldsrelationer och

- Sveriges utrikespolitiska inflytande

Sverige kan sedan ett par decennier tillbaka karakteriseras som en intemationaliserad småstatsdemokrati. Det innebär att vi blivit mer omvärldsberoende på många områden. Gränsen för vad som kan betecknas som "otillbörlig inblandning i svenska nationella angelägenheter" har blivit alltmer oklar, samtidigt som den utrikespolitiska maktens villkor förändrats. Den klassiska suveränitetsdoktrinens disktinktion mellan självständigt inrikespolitiskt beslutsfattande och internationella samarbetsåtaganden har blivit mer diffus.

Då Sverige den 1januari 1995 blev medlem i EU innebar detta

rad formella och praktiska konsekvenser för det politiska en systemet. Formellt tillkom ytterligare en politisk beslutsnivå

gemenskapsnivån på vilken de svenska aktörerna nu kan agera. I

praktiken hade dock Sverige sedan länge upplevt en långtgående

internationalisering av det politiska livet. Vid tidpunkten för EU-

inträdet farms det knappast några politikområden där internationella

aspekter inte regelmässigt aktualiserades. Svenska myndigheter,

25Kaiser 1971. 26Intemationaliseringens genomslag i det svenskariksdagsarbetet har successivt ökat sedan början av 1970-talet. SeJemeck 1990, 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 271

partier och de flesta större intresseorganisationer hade under relativt lång tid och olika sätt varit aktiva EG/EU-nivån. Därigenom hade de skaffat sig insyn i de forhandlingsnätverk som i många avseenden utövade ett betydande inflytande den svenska samhällsutvecklingen redan före det svenska medlemskapet. Dessa nätverk ingår som en viktig beståndsdel i det politiska system som ligger till grund för EU.

Graden av omvärldsberoende skiljer sig dock kraftigt mellan olika samhällsområden. På flera sådana finns fortfarande stora möjligheter att utforma politiken hand utan direkta hänsyn

egen till vad andra länder gör. Arbetsmarknad, utbildning, sjukvård och familjefrågor är exempel på sådana områden, svenska

även om beslutsfattare på olika sätt tar intryck av andra länders lösningar.

Inom andra politikområden, t ex där Sverige har undertecknat förpliktigande konventioner, var den inrikespolitiska självständigheten mer begränsad redan före EU-inträdet. Ett sådant område är miljöfrågoma. Inträdet i EU har dock ytterligare ökat omvärldsberoendet. Det gäller inte minst sådana politikområden som jordbruket och konkurrensfrågoma där det finns en omfattande reglering EU-nivå. I flertalet handelspolitiska frågor måste Sverige nu också agera inom ramen for EUs gemensamma politik. Detsamma gäller i viss mån den nuvarande gemensamma utrikes-

och säkerhetspolitiken.

I princip finns det två olika synsätt på hur intemationaliseringen ska hanteras. Enligt det ena bör de nationella instansemas inflytande över beslutsprocessen stärkas. Förespråkarna för detta

synsätt menar att det endast är genom återupprättad suveränitet för de nationella organen som Sveriges nationella intressen kan tillvaratas ett tillfredsställande sätt. Det andra synsättet utgår från att Sverige endast i samverkan med andra EU-stater kan mobilisera sådan

en internationell politisk och ekonomisk tyngd att de ekonomiskpolitiska besluten i vid mening uppfattas som auktoritativa och därvid legitima både inom och utom Sverige.

27Beträffande statstörvaltningens internationalisering, se Kawonen Sundelius 1990, Ds 1993:44 och Statskontoret 1996:7. För en analys av intresseorganisationernas och de politiska partiernas externa förbindelser, se Karlsson 1996 och Jemeck 1996. 2 Se Vedung Kletbom 1997.

t ex 29Set exJemeck 1994, Melin Schöder1995 och Woolcock Hodges 1996. 3°SeHerolf Lindahl 1996a, Ekengren 1996 och Tonra 1997. Se t ex Socialdemokraterna och EMU 1996.

Den monetära unionen, demokratin och...

Maktpolitiska motiv för begränsning av den egna handlingsfriheten

Sverige har under efterkrigstiden valt att verka inom hundratalet internationella organisationer, varav FN, Europarådet, OECD och nu senast EU är några de mest centrala. Ett gemensamt drag för det

av svenska internationella engagemanget är viljan att acceptera en delegering av politisk makt i form av mellanstatliga avtal och internationella konventioner.

Staterna konfronteras med ett integrationsdilemma som i extrema fall kan innebära en avvägning mellan att bli marginaliserade vid ett utanförskap och att bli så tätt indragna i samarbetsprocessen att den självständiga handlingsförmågan delvis sätts ur spel. I värsta fall kan ett land förlora nationell handlingsförrnåga utan att vinna något nämnvärt inflytande i gengäld. I dess mindre extrema och vanligare fonn innebär dilemmat att ett visst mått av inflytande erhålls i utbyte mot att länderna underkastar sig gemensamma handlingsnormer.

Motiven för att frivilligt acceptera inskränkning det

en av egna handlingsutrymmet är i grunden maktpolitiska. Ett villkor för att kunna påverka andra i önskvärd riktning är att man själv är villig att gå motparten till mötes i för den centrala frågor. Argumentationen bygger föreställningen att ett lands förmåga att värna sin

om grundläggande autonomi "defensiv makt" bäst skyddas om man med framgång kan påverka sin omgivning i önskvärd riktning "0ffensiv makt".

Innebörden av denna s k suveränitetskalkyl är att ett lands

politiska inflytande över den internationella nonnbildningsprocessen

bäst tillgodoses genom ett långsiktigt och väldefmierat interna-

tionellt samarbetsåtagande som baseras på ömsesidighet och

politiska kompromisser. Utifrån en sådan analys är det primära handlingsaltemativet för den intemationaliserade småstatsdemokratin inte att ensidigt söka återerövra de nationella instansemas inflytande över politiken och därmed återgå till nationella beslut. I stället bör strategin vara att aktivt medverka i mellanstatliga och överstatliga beslutsmiljöer med reella möjligheter till inflytande över de gemensamma besluten.

32Se Jemeck 1996 och Förslag till riksdagen 1995/96:RRl2. 33Kelstrup 1993, Petersen1995 och Miles Redmond 1996. 3 För endiskussion av begreppenoffensiv och defensivmakt, seMouritzen 1993. 35Se Stenelo 1991 och SOU 1994:12. 36Jfr Sundelius 1995 och Miles Redmond 1996.

SOL 1996:158 Den monetära unionen, demokratin och...

I svensk utrikespolitik har det varit naturligt att betrakta ett omfattande internationellt samarbete som en politisk resurs för Sverige, inte som en belastning. Anledningen är att små stater i särskild grad gynnas av ett väl fungerande internationellt regelverk, dels för att det ökar politikens förutsägbarhet och stabilitet, dels för att det skyddar mot stonnakters godtycke och inbördes rivalitet.

Sveriges deltagande i EUs valutaunion måste således

Frågan om relateras till den intemationaliserade politiska maktens villkor. För svensk del kan ställningstagandet få viktiga konsekvenser för möjligheterna att nå inflytande inom i första hand den mer begränsade EU-sfáren men också gentemot länder utanför organisationen.

Sveriges regering och riksdag vill använda sitt medlemskap i EU konstruktivt. Man vill t ex reformera jordbrukspolitiken, fördjupa miljöpolitiken, förenkla beslutssreglema och utvidga medlemskretsen. Om Sveriges fortsatta deltagande i den europeiska integrationsprocessen ska leda till önskvärda resultat är det rimligt att Sverige intar en s k proaktiv hållning. Med det avser vi en offensiv orientering syftar till att tidigt identifiera problem och

som lösningar för att därigenom kunna föregripa öch tidigt påverka

politiska händelseförlopp. En proaktiv stat uppvisar hög aktivitets-

nivå och baserar sitt agerande långsiktighet. Den har hög

handlingsberedskap, driver frågor och söker allianspartners. I rollen

som proaktiv stat kan det också finnas tydliga element av ledarskapsambitioner; man strävar efter att skapa inflytanderelationer i en grupp och att bevaka ett intresse som är bredare än det snäva egenintresset. Idémakt och problemlösningsfönnåga är centrala instrument.

Ett medlemskap i den monetära unionen erbjuder enligt vår mening bättre möjligheter att bedriva en proaktiv utrikespolitik än ett utanförskap. Innan vi mer i detalj analyserar konsekvenserna för Sveriges utrikespolitiska makt är det angeläget att närmare beröra ett centralt element i EUs integrationslogik, nämligen kravet på politisk trovärdighet. Trovärdigheten är grunden för två andra centrala element, samförstånd och kompromiss.

Utan politiskt förtroende är det svårt att framgångsrikt utnyttja de möjligheter till politisk opinionsbildning, koalitionsbyggande och ledarskap som finns inom EU-systemet. Vi utgår från att trovärdig-

37 Se t ex Sjöstedt 1977, Sundelius 1983, Keohane 1984, Stenelo 1991, Hurrell 1995 och SNU 1995. 3 Seunderlagsrapporten av Gidlund Jemeck 1996 för en diskussion av detta begrepp. 39Begreppet idémakt diskuteras av Stenelo 1990 och Jemeck 1996.

274 Den monetära unionen, demokratin och...

hetskravet framgent kommer att ha viktiga funktion för samma arbetet i den monetära unionens institutioner som i det övriga EU. Vår bedömning är att den monetära unionen beslutsmiljö som kommer att ha väsentlig betydelse för Sverige oaktat vilken hållning vi intar till EMU som projekt.

EU som förhandlingsmiljö vikten politisk trovärdighet - av

Trots stora olikheter i politisk kultur mellan EUs medlemsländer har dessa valt att samarbeta. På vissa områden, när det gäller den t ex inre marknaden, har samarbetet fått Överstatlig karaktär, dvs en beslut i gemensamma angelägenheter kan fattas enligt majoritetsprincipen. Som vi konstaterade i kapitel 9 är EU ett utmärkt exempel på en förhandlingsmiljö präglad av ömsesidiga beroenden och erkännanden snarare än formella relationer. I likhet med klassisk demokratiteori öppen votering sista utväg när samförståndsses som en lösningar inte är möjliga. Även större länder i kraft sin om av allmänpolitiska betydelse och auktoritet utövar ett stort inflytande, är huvudprincipen i EU att enskilda stater inte genomgående ska

tillåtas dominera beslutsprocessen.

Det gemensamma beslutsfattandets fixering vid brett samförstånd innebär att utpräglade vinnare eller förlorare sällan kan identifieras. Länder går oña varandra till mötes, särskilt det finns om risk för att integrationsprocessen blockeras att enskilda staters av intressen inte tillgodoses. Europeiska rådets beslut i Edinburgh i december 1992 att acceptera de danska förbehållen till Maastrichtfördraget är ett tydligt uttryck för detta, liksom den fördragsfästa rätten för Storbritannien att stå utanför den monetära unionen och

det sociala protokollet.

Den politiska kompromissen är nyckelinstrumentet för att begränsa och bilägga konflikter inom EU-systemet. Den utgör en balanspunkt mellan kraven handling och ett fortsatt samarbete mellan parterna. Kompromissförfarandet har skapat fruktbar en grogrund för en gradvis europeisering de nationella ståndpunktav

ema inom EU. Kompromisslösningen uppfattas därigenom

som ...en kodifiering av ett gemensamt intresse

° Jfr Ross 1963. Seäven Tonra 1997. 4 Jfr Petersen1993. 42Stcnelo 1991.

Den monetära unionen, demokratin och... 275

Att riva upp kompromisser hör till ovanlighetema i EU. Svårighetema att nå överenskommelser har ökat i takt med att antalet deltagare ökat. Genomgripande omförhandlingar av i synnerhet större överenskommelser av t ex institutionell karaktär undviks. Problemet att göra reträtter från politiskt väl förankrade positioner bidrar till denna obenägenhet.

En gradvis justering av större gemensamma beslut kan däremot ske vid de återkommande regeringsförhandlingama. Man försöker tillgodose särintressen enskilda tillägg amendments till

genom avtalstextema. I k dag-för-dagförhandlingar görs dessa justeringar

s kontinuerligt. Inom EU tar enskilda länder, liksom kommissionen, medvetna initiativ för att medla och därmed uppnå breda överenskommelser i de frågor där intressen står emot varandra.

Även motsättningarna kan mycket hårda under

om vara en pågående förhandling, förväntas medlemsländerna visa lojalitet mot den slutligt framförhandlade kompromissen. Förhandlingssystemet inom EU bygger i hög grad långsiktigt förtroende och respekt för ingångna avtal. Det långa förhandlingssperspektivet betyder att tjänster och gentjänster kan balansera varandra över tiden. Graden av ömsesidigt förtroende blir avgörande för om detta kan ske utan att det ställs krav på exakta och omedelbara motprestationer. I

- centrum för en sådan bedömning står frågan om medlemsstaternas politiska trovärdighet. En stats trovärdighet baseras a dess sakkompetens, ekonomiska styrka, förhandlingskapacitet och erfarenhet. I ett samförståndssystem som EU blir dock i längden framför allt viljan att efterleva överenskomna regler och att åta sig ett gemensamt ansvar helt avgörande. Stater som uppfattas vara "fripassagerare" hamnar lätt i vanryktef Inflytande, plikt och ansvar blir oskiljaktiga fenomen i ett avancerat samarbetssystem som det

EU representerar.

Även EU förhandlingssystem är disponerat för tolerans,

om som försvagas därför en medlemsstats möjligheter att få gehör för sina politiska initiativ om vederbörande uppfattas som en motvillig eller konsekvent obstruerande samarbetspartner. Staterna i EU förväntas inte bara bära sina kostnader för det gemensamma projektet utan också allmänt främja den europeiska integrationsprocessen. Denna uppfattning är särskilt starkt förankrad hos de ursprungliga sex medlemsländerna. Medlemmar som t ex väljer att satsa på blocke-

3 Wallace 1996.

Se Petersen1995, Hurrell 1995 och Chayes Chayes 1995. 5 I SNU 1995 förs ett parallellt resonemang.

276 Den monetära unionen, demokratin och...

rande minoritetskoalitioner eller som i grunden ifrågasätter det gemensamma regelverket "acquis communautaire" löper bety-

en dande risk att förlora politiskt förtroende.

Att ett lands rykte påverkar förmågan att utöva ett varaktigt inflytande, särskilt över dagordningen och den långsiktiga politiska inriktningen, har länder som Danmark och Storbritannien fått erfara. Båda har också från början gått med i det europeiska samarbetet primärt på grund av de förväntade ekonomiska vinsterna, inte för att fördjupa och förstärka integrationsprocessen." Båda länderna har också betraktats motvilliga européer.

som

Danmark utnyttjade under sina första femton medlemskapsår systematiskt vetorätten i de frågor man ogillade. Landet beskrevs

som "foot dragging". Det är vanlig uppfattning att Danmarks

en rykte som en obstruerande part motverkade landets möjligheter att få gehör för sina ståndpunkter vid förhandlingsborden. Beslutet

om den inre marknaden och övergången till majoritetsbeslut i frågor som rörde denna i samband med fördragsrevisionen i mitten

av 1980-talet- den s k Enhetsakten ledde till omprövning den

- en av danska politiken. Det skedde övergång till offensiv och

en en mer integrationsvänlig dansk strategi på flera områden, a i fråga om miljöpolitiken och de sociala frågoma. Så länge de danska förbehållen i Maastrichtfördraget behåller sin aktualitet råder det emellertid i övriga EU tvivel om Danmarks verkliga förmåga och vilja att främja den europeiska integrationen.

Störst trovärdighetsproblem anses Storbritannien ha. Den brittiske statsvetaren Stephen George skriver: "Under sina första tjugo år av medlemskap i den europeiska gemenskapen EG, förvärvade Storbritannien ett icke avundsvärt rykte att

om vara en besvärlig partner".5° Den brittiska hållningen i EU har i högre grad

burit prägel konfrontationspolitik än samförståndspolitik.

av av Detta har varit särskilt tydligt i samband med kontroversema

om galna kosjukan under 1996, men också i andra konflikter, t

ex rörande EUs budget och miljöpolitiken. I själva verket har Storbritanniens rykte "besvärlig partner" grundlagts ett

som genom flertal politiska kontroverser under åren, där just konfrontation

Även Grekland kan nämnassom ett land vars rykte inom EU är blandat. Särskilt dess agerande i Makedonienfrågan i eñertöljden av Jugoslaviens sönderfall har skapat kontroverser. Set ex Wallace Wallace l 995 och Tonra 1997. " Miles Redmond 1996.

Jfr Petersen1996. 49Petersen1995, 1996. 5°George 1993.

Den monetära unionen, demokratin och...

använts metod för att tvinga fram eftergifter från de övriga

som medlemsstaterna. Genom att utnyttja sin vetomakt på detta sätt bryter Storbritannien mot den samförståndskultur som råder i EU,

är främmande för många inom engelsk politik, där men som vinnaren i ett val erövrar hela den politiska makten "the winner

takes all".5

Storbritannien har i kraft sin storlek och erkänt skickliga

av diplomatkår trots allt rönt respekt och varit framgångsrikt i att bevaka sina intressen. Däremot har haft svårt att prägla den

man

långsiktiga politiska dagordningen och att driva politiken i nya

riktningar. Som konsekvens den valda politiken har

en av Storbritannien tidvis ställts utanför de informella konstellationer i vilka avgörande beslut för EUs framtid tagits. Det gäller t ex förhandlingarna just den monetära unionen se avsnitt 9.5.

om Brittisk obstruktion föranledde i början 1980-talet den franske

av politikern Claude Cheysson att förorda en degradering av Storbritannien till associerad medlem.

Den politiska marginaliseringen blev särskilt tydlig under Margaret Thatchers tid premiänninister men har inte försvunnit

som under John Major. Idén k variabel geometri, dvs att en inre

om s kämtrupp ska vidare i integrationsprocessen när andra stater visar tveksamhet, är i stor utsträckning motiverad de fortsatta tvivel

av

har från tyskt kristdemokratiskt håll beträffande som man bl a Storbritanniens framtida roll i EU.

Att förorda olika integrationsnivåer är i linje med den filosofi

utvecklats under år och vars syfte är att desarmera som senare besvärliga medlemsstater. Man försöker finna lösningar som begränsar dessa länders inflytande utan att i grunden skada deras vilja att samarbeta. De ovannämnda danska och brittiska undantagen från Maastrichtfördraget tydliga uttryck för detta tänkande. I

var Storbritanniens fall det ett sätt att begränsa "...skadan för resten

var

EU". 54 av

Exemplen med Danmark och Storbritannien visar att det politiska trovärdighetsproblemet kan drabba både små och stora stater. Förlusten den politiska trovärdigheten är förmodligen dock mest

av besvärande för det mindre medlemslandet, vars politiska resurser redan från början är begränsade och behov av breda förhand-

vars

5 George 1993 och Wallace 1995. 52Johansson1997. 53Wallace Wallace 1995. 5 Wallace Wallace 1995.

278 Den monetära unionen, demokratin och...

lingsöverenskommelser är relativt sett större än stormaktemas. Slutsatsen är entydig: för en småstat är det mycket riskfyllt att agera så att den egna politiska trovärdigheten ifrågasätts. överväganden av detta slag har setts som en faktor bakom den politiska omorientering på andra områden av EU-samarbetet som t ex Belgien, Nederländerna och Irland genomfört. Som liten stat utan någon fördragsmässig rätt att stå utanför valutaunionen löper Sverige dessutom en uppenbar risk att anklagas för att inte uppfylla sina formella åtaganden om väljer att inte delta i den monetära unionen. Detta kan minska vår politiska trovärdighet i EUsamarbetet.

Sveriges politiska trovärdighet

Om Sverige uppfyller konvergenskraven och därmed kvalificerar sig för deltagande i den monetära unionen finns tre huvudaltemativ: 1 att inträda så fort som Sverige bereds tillfälle; 2 att avstå definitivt för överskådlig framtid; eller 3 att avvakta. Oavsett vilket beslut som fattas uppstår det kostnader. En för analysen central bedömning är att den monetära unionen, tillsammans med fördjupad utrikes- och säkerhetsen gemensam politik GUSP, kan förväntas få karaktären kraftfull impulsav en givare för den fortsatta integrationsprocessen inom EU. EMUprojektet uppvisar därmed stor likhet med de ansträngningar som gjordes under 1980-talet för att fördjupa samarbetet i det dåvarande EG och som resulterade i Enhetsakten och den inre marknaden. Att

den monetära unionen sammankopplas med följdintegration i EU

en är uppenbart mot bakgrund av Tysklands intresse av att ta ytterligare steg mot en politisk union och en gemensam utrikes- och försvarspolitik samt Frankrikes önskan att binda Tyskland om närmare Europa. En andra for analysen viktig bedömning är att finner det troligt att det bildas en kämgrupp av länder kommer att ingå i båda som

dessa fördjupningsprojekt avsnitt 9.6 och 9.7. Enligt principen

se

om variabel geometri är det sannolikt att den monetära unionen stimulerar framväxten inre politisk krets länder vill av en av som

55SNU 1995. 55Tonra 1997. 57Seavsnitt 9.6. Förutom gemensammatörsvarspolitiska uppfattningar diskuteras också bildandet av ett gemensamt försvar. Detta behandlas Herolf Lindahl av 1996a, b.

Den monetära unionen, demokratin och... 279

driva integrationen längre. EU är en pluralistisk aktör som ständigt brottas med sitt ledarskapsproblem. En inre kärna kan ses som ett sätt att lösa EUs ledningsproblem i situation där organisationen

en utvidgas och den ökade institutionella komplexiteten hotar leda till

ostyrbarhet.

Mot bakgrund ovanstående resonemang blir frågan om

av Sveriges långsiktiga intressen bäst tas tillvara att stå utanför

genom både den monetära unionen och ett fördjupat GUSP, eller om medlemskap i endera eller båda kämgruppema är en förutsättning för att den svenska utrikespolitiken ska få största möjliga tyngd, såväl inom EU som gentemot omvärlden.

En avgörande faktor är hur många stater som går med i den monetära unionen, framför allt vilka dessa stater är. Ur ett

men svenskt politiskt perspektiv är vid sidan av Tysklands och Frankrikes beslut även Storbritanniens och de nordiska grannländema Danmarks och Finlands ställningstaganden till den monetära unionen viktiga, eftersom det är med dessa länder som svenska politiska aktörer har de mest omfattande och intensiva kontakterna. Om både Storbritannien och Danmark vidhåller sin rätt att stå utanför, måste Sverige definitivt välja vilken krets av länder man i det framtida EU primärt vill söka stöd hos. Den ena gruppen av stater kommer sannolikt att bilda kärnan i både valutaunionen och GUSP; i denna ingår a de kontinentaleuropeiska stonnaktema och främsta integrationsivrama Frankrike och Tyskland. I den andra gruppen kommer att ingå bl a i GUSP aktiva länder, men också de

"euroskeptiska" länderna Danmark och Storbritannien. i övrigt mer

Om Sverige ställer sig utanför den monetära unionen blir rimligen Storbritannien vår viktigaste allianspartner. Även

om Sverige alltid måste betrakta Danmark, Finland och andra mindre stater som naturliga alliansbröder, kräver EU-logiken att även stora stater ingår i koalitionema. Sverige och Storbritannien har av tradition goda kontakter. Sverige har dessutom i perioder gått den brittiska linjen under sin första medlemskapstid i EU. Som analysen i ett tidigare avsnitt visat har emellertid Storbritannien svårt att uppnå en grundläggande trovärdighet för sin politik i EU.

Storbritanniens utanförstående position i förhållande till den monetära unionen försvagar dess ställning i det interna EU-arbetet. I kraft sin stonnaktsposition kan dock Storbritannien sannolikt

av inte marginaliseras fullständigt. Frågan är däremot vad som händer

58Gidlund 1995. 59Miles Redmond 1996.

Den monetära unionen, demokratin och...

med den småstat som söker den "motsträvige européens" stöd i kampen om inflytande. Sverige kan lätt komma att förknippas med den brittiska hållningen att EU ska fungera efter "á carte"principen, dvs att varje medlemsstat fritt ska kunna den avgöra om ska delta eller inte i samarbetet inom olika områden. Man kan i detta sammanhang knappast ta för givet att Storbritannien konsekvent skulle skydda svenska intressen i det stonnaktsspel kan som uppträda mellan EUs ledande stater.

Risken för en försvagning Sveriges politiska inflytande är

av därför avsevärd vid ett utanförskap. Deltagarna i valutaunionen har goda förutsättningar att bli ett samordnat maktblock inom EU med

kapacitet att bestämma den politiska dagordningen. Kärnan kan

också genom röstreglema få förmåga att blockera varje oönskat beslut, dvs i praktiken vetorätt i europeisk politik. Kostnaden för ett medvetet valt svenskt utanförskap skulle därför kunna att svenska politiska aktörer ställs utanför de reella vara uppgörelser som görs i den inre kärnan. Om Sverige väljer att inte fullt ut stödja ett fördjupat GUSP blir detta än tydligt. En status mer som perifer EU-medlem framstår mot denna bakgrund ett som avsevärt sämre alternativ än ett fullvärdigt deltagande i det politiska kraftcentrum som den monetära unionen kan antas bli. Det har gjorts gällande att ett medlemskap i den monetära unionen närmast med automatik innebär ett stöd för fördjupning en av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken GUSP i riktning mot en gemensam försvarspolitik och med tiden ett gemensamt försvar. Skälet är att de tvâ politikområdena kopplats ihop i Maastrichtprocessen. Utifrån den inre kämans synvinkel är denna logik inte orimlig. Det behöver dock inte innebära att enskilda länder måste ansluta sig till denna så länge de två process, politikområdena befinner sig i var sin pelare: den monetära unionen iden första överstatliga pelaren, utrikes- och säkerhetspolitiken i den andra mellanstatliga pelaren. Den utpräglade viljan till samförstånd inom GUSP-området innebär majoritet inte kan att en

tvinga de övriga att följa en viss handlingslinje. I själva verket kan

man hävda att ett medlemskap i den monetära unionen ökar möjligheten för ett enskilt land att stå utanför ett försvarssamarbete, eftersom man då redan medverkar i de för integrationsen av

processen viktigaste samarbetsprocessema. Risken för trovärdighetsförlust är enligt vår bedömning hög för

de stater som medvetet väljer att stå utanför den monetära unionen

°° Set ex Tonra 1997.

Den monetära unionen, demokratin och... 281

och därmed kan anses inte ta ansvar för Europas fortsatta integration. Ett land som inte önskar delta i samarbetet ett visst område men ändå samtidigt vill njuta frukterna av det måste vara berett att mycket noga ange motiven för sitt val av handlingslinjef Särskilt problematisk kan situationen vara för ett land som Sverige, vars historiska inställning till det europeiska projektet genomgående varit den kritiske åskådarens. Sverige har därigenom förvärvat ett rykte som en stat som länge velat dra nytta det europeiska

av samarbetets fördelar utan att riktigt vara beredd att bära dess kostnader.

Om Sverige vill bryta med sin tidigare integrationsskeptiska attityd och häva sitt rykte som "fripassagerare", bör detta komma till tydliga uttryck i den politiska signaleringen. Ett definitivt beslut att ställa sig utanför den monetära unionen kan komma att tolkas som att Sverige avvisar tanken en fördjupning av den europeiska integrationen. Därmed riskerar Sverige att framstå som en motsträvig europé och bedömas utifrån kriterier Stor-

samma som britannien och Danmark. Särskilt uppenbart blir detta Sverige

om besitter förmågan, dvs uppfyller konvergenskriteriema, men ändå bestämmer sig för. att inte gå med i valutaunionen.

Man måste också fråga sig vilken reell möjlighet Sverige vid ett utanförskap har att föra en avvikande penning- och valutapolitik. Om Sverige uppfattas föra medveten politik i syfte att åstad-

en komma "konkurrensdeprecieringar" för att vinna marknadsandelar på andra EU-länders bekostnad, kan politiska påtryckningar bli följden. Fripassagerarryktet kan således innebära att den reella penningpolitiska självständigheten vid ett utanförskap blir mycket liten. Ett brott mot vad som i övriga EU-länders ögon bedöms

som en ansvarsfull ekonomisk politik kan komma att få allvarliga konsekvenser för Sveriges politiska förtroende även på andra samarbetsområden.

I inledningen till detta avsnitt diskuterade vi de tre beslutsalternativ som står till buds. Förutom att direkt säga eller nej till deltagande i den monetära unionen kan Sverige inta en avvaktande hållning. Om Sverige väljer att vänta på rent ekonomiska grunder eller av hänsyn till den inhemska politiska opinionen, är de övriga EU-ländemas reaktion förmodligen mer välvillig än om Sverige "passar", dvs medvetet avvaktar för att se t ex vilka stater som går med eller hur unionen utvecklas innan bestämmer sig.

man

6 SNU 1995. 62Jemeck 1993.

282 Den monetära unionen, demokratin och...

Vilka överväganden som egentligen kan ligga bakom en avvaktande hållning kan dock vara svårt för omgivningen att bedöma. Blotta misstanken att Sverige vill minimera sina egna ekonomiska och politiska risker även om motiven också skulle

vara andra kan därför snabbt aktualisera fripassagerarstämpeln.

- För att ge Sverige så stort inflytande inom EU som möjligt är därför ett tidigt inträde i den monetära unionen att föredra.

Svensk strategi för inflytande inom EU

Detta avsnitt diskuterar mer i detalj hur ett medlemskap i den monetära unionen kan bidra till Sveriges förhandlingsmakt i EU. I analysen gör vi en distinktion mellan direkt och ett indirekt inflytande. Det förra gäller Sveriges möjligheter att påverka de processer och beslut som konkret är knutna till den monetära unionens tekniska utformning och arbetsformer, det senare gäller Sveriges förmåga att påverka EU-frågor mer allmänt.

Vår mening är att ett medlemskap i den monetära unionen inte bara ger en påtaglig möjlighet att påverka utformningen av denna. En huvudpoäng är att knytningen till ett politiskt centrum i Europa för Sveriges del innebär en potentiell resursförstärkning av Sveriges allmänna maktbas, dvs ökat indirekt inflytande. Möjligheten att utnyttja närheten till detta politiska centrum, t ex för att påverka motpartens verklighetsuppfattning s k idémakt, få upp frågor på dagordningen och bilda slagkraftiga koalitioner är emellertid ytterst bestämt av vilken politisk trovärdighet Sverige åtnjuter. Ju färre tveksamheter som finns beträffande Sveriges medverkan i den europeiska integrationsprocessen, desto större är möjligheterna att utnyttja denna potential. Ett tidigt inträde i den monetära unionen är i det sammanhanget otvivelaktigt att föredra framför en mer avvaktande hållning.

När det gäller det direkta inflytandet över penningpolitiken har vi tidigare i kapitlet betonat den europeiska centralbankens höga grad av självständighet. Det råder osäkerhet vilka reella

om förutsättningar för nationell politisk påverkan och kontroll som kommer att finnas. Det faktum att penningpolitiken delegeras till ECB innebär dock inte -trots bestämmelsen om att centralbanken inte får ta instruktioner utifrån att de nationella politiska aktör-

ernas intresse av att påverka penning- och valutapolitiken upphör. För de länder som deltar i den monetära unionen kommer det att

Den monetära unionen, demokratin och...

finnas ett antal kontaktytor med centralbanksorganen avsnitt 10.1

se

och 6.3. I mycket konkreta termer ger ett medlemskap i den monetära unionen ett visst inflytande över ECBs arbets- och verksamhetsformer dess organisationskultur också över dess faktiska - - men regelverk. Medlemmarna av centralbanken utformar gemensamt penningpolitikens styrinstrument. Det är viktigt att poängtera att centralbankssystemet vid starten 1999 fortfarande befinner sig i en formativ fas. Efterhand kommer regler och procedurer att låsas fast. Ju tidigare man kan medverka i desto större inflytande processen, kan man väntas få på de grundläggande verksamhetsfonnema. Redan vid starten av sin verksamhet måste ECB ha ett väldefinierat mål, en penningpolitisk strategi hur den ska nå sitt som anger mål, samt en uppfattning hur och med vilka medel den ska om bedriva sin dagliga verksamhetf I Maastrichtfördraget stipuleras att ECB ska upprätthålla prisstabilitet. Detta mål måste dock göras mer precist. Det gäller t ex att ta ställning till målet ska om avse prisutvecklingen under en längre period eller den årliga inflationen och vilken hänsyn som ska tas till förändringar indirekta skatter. av Dessutom är det inte klart om prisstabiliteten ska ett prisindex avse för hela EU eller ett genomsnitt nationella indexar. När det gäller av vilken penningpolitisk strategi ECB ska följa, står valet i första som hand mellan ett s k intennediärt penningmängdsmål eller ett slutligt inflationsmål se avsnitt 6.3. Den tyska centralbanken följer den förra strategin. Detta ses ibland ett argument för att ECB ska som göra detsamma i syfte att detta sätt försöka förvärva något av Bundesbanks trovärdighet. Slutligen finns mängd olika alternativ en att ta ställning till när det gäller det sätt den dagliga som verksamheten ska bedrivas på. Hit hör frågor vilka instrument om för interventioner på penningmarknaden ska användas, som om kassakrav ska ställas affärsbankema, hur de nationella centralbankema ska involveras i ECBs operativa verksamhet osv. För de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen blir möjligheterna till reellt inflytande i frågor berör ECB mycket som små. De EU-länder som inte uppfyller konvergenskraven, har men ambitionen att snarast möjligt göra detta, kommer med stor sannolikhet att hamna i en speciell mellan medlemsländerna grupp och dem som tagit avstånd från medlemskap. Vad denna mellanplacering kan komma att innebära i fråga tillgång till om information och möjlighet till inflytande att delta i a genom

63Se underlagsrapporten av von Hagen 1996.

284 Den monetära unionen, demokratin och...

diskussioner rörande den gemensamma penning- och valutapolitiken är emellertid för närvarande svårt att förutsäga. Det kan dock antas att informationstillgången och inflytandet för denna ländergrupp blir större än för de länder som mer definitivt tagit avstånd från medlemskap.

Det mer indirekta inflytande som ett medlemskap i den monetära unionen kan förväntas bidra till gäller i princip hela EU-sfárens sakfrågor. I makttermer talar vi om förmågan att påverka

normbildningen och den politiska dagordningen och i det sammanhanget

de allianser som bildas i de fortlöpande förhandlingsprocessema.

Två samverkande aspekter förhandlingsmakt står då i fokus, nämligen opinionsbildning och koalitionsbyggande.

EU-systemets behov av sakexpertis, fungerande kompromiss-

underlag och innovativa lösningar gör att idémakt blir viktig

en resurs för att skaffa sig en framgångsrik opinionsbildande roll i den

europeiska förhandlings- och integrationsprocessen. Förhandlings-

kulturen innebär a att en stat måste bidra med förslag till hur förlorande parter ska kompenseras Koalitionsbyggandet är ett sätt att minska komplexiteten och uppnå kompromisser i förhandlingar med många inblandade parter. I EU, liksom i andra multilaterala förhandlingsmiljöer, är det således väsentligt att kunna ingå i eller upprätta koalitioner. EUs jordbrukspolitik utmärkt illustration

är en till koalitions- och konsensusbyggandets logik. Besluten har ofta form av paketlösningar innehåller olika typer eftergifter och

som av sidobetalningar för att tillgodose allas intressen.

I den svenska förhandlingsdemokratiska traditionen har ickeparlamentariska politiska aktörer getts ett betydande inflytande över

samhällsutvecklingen. Partiöverskridande lösningar spelar fram-

en trädande roll. Samförstånd, koalitionsbyggande och kompromiss är centrala inslag. Härigenom besitter Sverige väsentlig politisk

en resurs för arbetet i den europeiska unionen.

Svenska regeringar har under de senaste åren i flera sammanhang uppmanat svenska organisationer, t ex fackförbund, bransch-

64Se Garret Weingast 1993, Wallace 1996 och Rabinowicz 1996. 65Stenelo 1972. V Rabinowicz 1996. 67Termen törhandlingsdcmokrati återfinns hos Stenelo1990, 1991, 1996 samthos Kelstrup 1995 och Mattson 1996. Se också Hecksher 1984, De Geer 1986, Rothstein 1992, Micheletti 1994 samt undcrlagsrapporten av Hinnfors Pierre 1996. 6 Sarmerstedt 1992, Sjölin 1993, Lewin 1996, Mattson 1996 och Stenelo 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 285

organisationer, konsument- respektive producentorganisationer samt miljöorganisationer att ta en mer aktiv del i arbetet med att stärka Sveriges kompetens att hantera internationella frågor. Detta har inneburit en stimulans till ytterligare utveckling Sveriges interav nationella kontakter och en resursförstärkning inom både offentlig och privat sektor. De svenska samhällsaktöremas samarbete med sina europeiska motsvarigheter i Europa bedöms i allmänhet som framgångsrikt. De europeiska organisations- och partinätverken har blivit allt viktigare instrument för utformningen av politiken inom EU. Ingen stat inom EU kan enskilt styra dagordningen och förhandlingstempot eller bestämma innehållet i paketlösningama och därmed refonnprocessen inom EU. För små stater är det emellertid betydligt lättare att ansluta sig till koalitioner än att själva bilda koalitioner. Den småstat vill påverka dagordningen eller som reforrnera ett speciellt politikområde inom EU bör därför orientera sig mot en kämgrupp av betydelsefulla länder, kan bilda som stomme i en större koalition eller som kan fungera pådrivande som kraft i politikprocessen. T ex i fråga om miljöpolitiken är det viktigt att Sverige ansluter sig till den mindre grupp av stater som konsekvent drivit fram ny lagstiftning på området. I denna ingår a Nederländerna och Tyskland. Dessa två kommer med all sannolikhet att tillhöra den inre kärnan. De har föregått som goda exempel att själva genom tillämpa den striktare miljölagstiftningen. I frågor rörande surt regn och vattenrening har framför allt Tyskland och Nederländerna varit de främsta tillskyndama strängare reglering. Tyskland är av en nyckelaktör i sammanhanget. Samtidigt är beroende som man av andra staters stöd i förhandlingarna, är de tyska insatserna nödvändiga for att de mindre medlemsstaternas förslag ska kunna få ett

genomslag i beslutsprocessen.

När det gäller rena förhandlingskoalitioner bör det helst röra sig om majoritetskoalitioner. Av politiska trovärdighetsskäl bör de vara drivande och stödjande än hindrande. Av det följer också att snarare de om möjligt bör strategiska, dvs långsiktiga, och inte taktiska vara och kortsiktiga. Den fransk-tyska alliansen är exempel på ett strategiskt samarbete, medan det brittiska koalitionsbeteendet tycks ha varit mer taktiskt betingat.7°

69Sbragial996. 7°Wallace 1995.

286 Den monetära unionen, demokratin och...

Koalitionsbildningens logik i EU betyder mycket för möjligheterna att utöva idémakt. När det gäller opinionsbildningens villkor är det skillnad på små och stora stater. Stormaktemas synpunkter får ofta, oavsett sakfråga, ett automatiskt genomslag i EUs beslutsprocess. För små stater är det annorlunda. De måste ofta vara mer seriösa än övriga medlemsstater om de ska få uppmärksamhet. De måste ha rykte om sig att ha välgrundade och genomarbetade åsikter. Följande citat angående idébildningen i den gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken är allmänt belysande för de mindre staternas arbetsvillkor: "Om man vill få andra att lyssna måste man vara känd som en seriös medlem av gruppen, bidra med bra idéer och god information och besitta god portion sunt fömuft.""

en

Enbart idérikedom, gott omdöme och allmän sakkompetens räcker emellertid inte. Utbudet av idéer i EU måste motsvara behovet hos EUs institutioner och övriga medlemsländer. Idéer måste förankras, särskilt om de kommer från små länder. Att gå fram på egen hand ger begränsat genomslag.

Endast ett fåtal politiska koalitioner inom EU är stabila över tid och sakområde. Därför blir det särskilt viktigt för småstat

en som Sverige att stå nära de länder, som uppvisar ett varaktigt

mer samarbetsmönster inom ramen för ett strategiskt tänkande. Då dagordningen i betydande utsträckning präglas av EUs ursprungliga medlemmar, framför allt Tyskland och Frankrike, är det viktigt att vinna insteg i denna länderkrets.

Närheten till ett politiskt centrum stärker möjligheterna att göra strategiskt viktiga utspel. En stat som står utanför en informell, men viktig beslutsgrupp, har svårare att få vital information i

förhandlingsprocessens avgörande skeenden, t ex när behovet av ett kompromissunderlag blir akut. Eftersom det tillgängliga kompro-

missutrymmet ganska snabbt kan tunnas ut, är kraven på politisk "timing" stora om de egna intressena ska bevakas framgångsrikt.

Jordbrukspolitiken är illustrativ: den politiska kompromissen tas ofta

i ett steg för att minska externa aktörers inflytande och samtidigt

binda upp partema." Koalitionsbildningen har således en tydlig tidsaspekt. En huvud-

regel i internationella förhandlingar ska agera tidigt i

är att man

processen om man ska lyckas prägla den politiska dagordningen.

7 Tonra 1997. 71Garret Wcingast 1993. 73Set ex Wallace 1985, Peters 1992 och Moravcsik 1993. 74Se Rabinowicz 1996.

Den monetära unionen, demokratin och... 287

Detta är särskilt viktigt eftersom den överstatliga politiska kompromissen nonnalt är trög och svår att ompröva. Tidiga förberedelser är också viktiga om man önskar att idéerna ska kunna fungera som politiska orienteringspunkter för den fortsatta diskussionen. Om

beslutsprocessen så småningom utmynnar i öppen votering,

en minskar de små staternas sannolika inflytande i allmänhet på grund av deras begränsade röstetal. Förmågan att vinna gehör hos en inflytelserik och i den specifika frågan ledande stater i de grupp förberedande faserna blir därför viktig maktresurs för ett litet en land. Mycket talar för att den monetära unionen del EUs som en av inre kärna blir väsentlig kraft att räkna med när det gäller en internationell valutapolitik. Sveriges möjligheter att påverka utformningen av framtida valutaregimer skulle väsentligt mindre vara utan den kollektiva maktbas som EUs inre kärna kommer att utgöra.

10.4¶Slutsatser

Av den politiska analys Sveriges deltagande av i den monetära unionen som gjorts i detta kapitel kan vi dra följande slutsatser.

Delegeringen av penningpolitiken till den europeiska central-

banken innebär ett problem så till vida att den demokratiska kon-

trollen kan bli otillräcklig. Ett legitimitetsproblem uppstår

mot bakgrund av den centrala roll det parlamentariska som normen om ansvarsutkrävandet av tradition har haft i den klassiska demokratidoktrinen. Samtidigt är konstruktionen med den europeiska centralbanken politiskt motiverad. Genom att inrätta självständig en institution blir det möjligt att skydda penningpolitiken från

kortsiktiga politiska påtryckningar. Den principiella innebörden avpolitisering penning-

av en av politiken är att ett centralt politikområde medvetet undandras det parlamentariska systemets omedelbara inflytande. Detta innebär dock inte att all form politisk kontroll och ansvarsutkrävande av av centralbankens ledning är utesluten. Vidare måste konstruktionen med oberoende europeisk centralbank ställas i relation till en att en ökad självständighet för Riksbanken blir nödvändig också i det fall då Sverige står utanför den monetära unionen. Den centrala frågan är inte den demokratiska kontrollen om hamnar i motsatsställning till effektiviteten, dvs bättre

en penning-

75Goldstein Keohane 1993.

Den monetära unionen, demokratin och... SOU 1996: 158

politik. Det avgörande är förhållandet mellan ansvarsutkrävandets formella och reella aspekter. Den formella kontrollmöjligheten berövas sitt innehåll förmågan till reellt politiskt inflytande

om saknas. När det gäller samarbetet i den monetära unionen sker det slutliga ansvarsutkrävandet regeringen nationell nivå. Det är

av emellertid tydligt att intemationaliseringen den politiska makten

av ställer ökade krav på metoder för politisk kontroll även

nya internationell nivå.

En möjlighet att öka den politiska kontrollen över ECB vore att införa klausul Ekofin-rådet rätt att under vissa extrema

en som ger omständigheter ingripa i ECBs verksamhet. En andra möjlighet vore att utforma ett kontrakt mellan ordföranden för ECB och Ekofmrådet att uppnå ett visst inflationsmål. En tredje möjlighet vore

om att införa bestämmelse i stadgan för ECB som ger dess direktion

en skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella

parlamenten.

För närvarande tycks det politiska läget i många länder, däribland Sverige, kännetecknas ett ökat avstånd mellan väljare och

av politiker. Utifrån ett svenskt perspektiv innebär detta att ett beslut

svenskt deltagande i den monetära unionen måste föregås av en om allsidig debatt olika handlingsalternativ och deras konsekvenser,

om så att medborgarna möjlighet att sätta sig i sakfrågoma. Detta

ges innebär ett krav att ordentligt med tid ges för beslutsprocessen i EMU-frågan.

En central fråga är hur Sveriges generella möjligheter att utöva inflytande inom EU påverkas vi deltar i eller står utanför den

av om monetära unionen. Som intemationaliserad småstatsdemokrati är

en Sveriges omvärldsberoende betydande. Endast genom en delegering

makt till internationella institutioner är det på lång av gemensamma sikt möjligt att garantera ett svenskt inflytande över de regler och

vi behöver till. Medlemskap i intemationormer som anpassa oss nella sammanslutningar och organisationer är den intemationaliserade småstatsdemokratins väg till större politiskt makt.

De utrikespolitiska problemen med att stå utanför den monetära unionen är betydande. Med hänsyn till den betydelse EU-systemet

lägger vid medlemsländernas politiska trovärdighet är varje politisk

handling rubbar tilltron till ett lands vilja att bidra till den "

som europeiska integrationen ett risktagande. En negativ hållning till svenskt medlemskap i den monetära unionen kan ur detta perspektiv innebära höga politiska kostnader. Vårt rykte som "motvilliga européer" skulle komma att förstärkas. En avvaktande hållning är sannolikt mindre kostsam innebär också den risker.

men

Den monetära unionen, demokratin och... 289

Sammanfattningsvis är vår bedömning att ett medlemskap i den monetära unionen innebär ett kraftigt resurstillskott när det gäller svensk Utrikespolitisk makt. Vi skulle komma närmare den inre kärna i EU som bestämmer dagordningen. Därigenom skulle våra möjligheter att utöva inflytande öka. Deltagande i EUs inre kärna kan bedömas påtagligt vidga europeiska småstaters inflytande. Omvänt innebär ett utanförskap och därav följande problem med vår politiska trovärdighet inom EU att dessa möjligheter blir kringskurna.

10 16-0893

1 1

Övergångsproblem

I tidigare kapitel har vi diskuterat såväl ekonomiska som politiska aspekter på en europeisk monetär union. När dessa argument ska vägas samman, måste man också ta hänsyn till att alla stora ekonomisk-politiska förändringar medför en rad övergångsproblem. Under en övergång från ett valutapolitiskt system till ett annat uppstår delvis andra svårigheter än de är utmärkande för

som systemen när de är i normal funktion.

När Maastrichtfördraget slöts 1991 före valutaoron 1992-93

- var det en utbredd uppfattning att övergången till den monetära unionen skulle kunna ske smidigt. Optimismen grundades att

a det inte skett några justeringar centralkursema inom ERM sedan

av 1987 och att inflationstakterna i EU-ländema successivt konvergerat till en låg nivå. I dag är dock även många förespråkare för

en monetär union oroade för att övergången inte kommer att kunna ske på det sätt man tänkt sig Det finns många problem på vägen mot

en monetär union, och det tycks inte finnas någon självklar strategi för hur de ska hanteras.

Detta kapitel ger en översikt de svårigheter kan förväntas

av som uppstå under övergången till den monetära unionen. Större delen

av kapitlet ägnas åt konvergenskriteriema. Svårighetema att uppnå dessa utgör det viktigaste övergångsproblemet och strikt tolkning

en gör det troligen inte möjligt att redan 1999 skapa en monetär union som består av fler än ett fåtal länder. Maastrichtfördragets beslutsprocess och bestämmelser om konvergenskriteriema redovisas i avsnitt 11.1. Konvergenskraven analyseras i avsnitt 112.2 I avsnitt l 1.3 diskuteras EU-ländemas makroekonomiska läge och förutsätt-

Set ex Thygesen 1995 och Portes 1996. 2Dessa frågor diskuteras också i kapitlen och7 12. l kapitel 7 diskuteras de finanspolitiska kriterierna närmare. Kapitel 12 behandlar frågan om vilka valutakursarrangemang som ska råda mellan de länder som först inträder i den monetära unionen och demsom inte deltar. Konvergenskriteriet om valutakursstabilitet ägnas därför inte något större utrymme i detta kapitel.

ningar att uppfylla konvergenskriteriema. De politiska förutsättningarna i olika EU-länder för deltagande i den monetära unionen behandlas i avsnitt 11.4. I avsnitt ll.5 vägs de ekonomiska och politiska bedömningarna samman i en analys av vilka de mest sannolika deltagarna i en första omgång är.

Osäkerheten om vilka länder som kommer att bli medlemmar i den monetära unionen samt om vid vilka tidpunkter och till vilka växelkurser detta kommer att ske medför i sig själv en rad övergångsproblem. Det har a uttryckts farhågor för att osäkerheten ska leda till nya spekulativa attacker mot de europeiska valutorna. Detta och andra möjliga problem som hänger samman med trovärdigheten för själva övergångsprocessen behandlas i avsnitt 11.6. I avsnitt 11.7 sammanfattas slutsatserna.

11.1¶Maastrichtfördragets beslutsprocedur och konvergenskriterier

För övergången till den tredje etappen finns en särskild beslutsprocedur utarbetad i Maastrichtfördraget artikel 109j. I denna spelar ett antal krav på makroekonomisk stabilitet, k konvergens-

s kriterier, en central roll för att avgöra vilka länder som ska få delta i den monetära unionen.

Beslutsprocedur

Den tredje etappen av EMU ska automatiskt inledas den 1 januari 1999 om något annat datum inte har fastställts vid utgången av 1997. Ett sådant datum kan fastställas om en majoritet av medlemsländerna dessförinnan uppfyller de k konvergenskriteriema samt vissa

s övriga krav. Stats- och regeringschefema ska senast i december 1996 pröva om det finns en sådan majoritet. I praktiken har ett tidigt datum för övergången till etapp tre redan avskrivits. Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i juni 1995 medlemsländerna att inrikta sig att skapa förutsättningar för monetär union 1999.

en Vid Europeiska rådets möte i december 1995 lades k referens-

ett s scenario fast för hur övergången till en monetär union med start 1999 ska till se avsnitt 2.5. Den beslutsordning redovisas

som nedan är därför den som gäller om den tredje etappen inleds den 1 januari 1999.

Det första steget i processen är att kommissionen och Europeiska monetära institutet, EMI, ska rapportera till Ekofin-rådet om hur medlemsländerna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen. Rapporterna ska innehålla:

en granskning av i vilken utsträckning som varje medlemsstats

-

centralbank gjorts oberoende i enlighet med artiklarna 107 och

108 se avsnitten 2.3 och 6.3 - en analys av i vilken mån varje medlemsstat uppfyller de fyra

konvergenskriteriema - en analys av "ecuns utveckling, resultaten av marknadsintegratio-

nen, situationen för och utvecklingen av bytesbalansen samt

utvecklingen av enhetsarbetskostnader och andra prisindex".

Det andra steget innebär att Ekofin-rådet, grundval av rapporterna från kommissionen och EMI samt en rekommendation från kommissionen, ska bedöma om varje enskild medlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av en gemensam valuta. Beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet. Ekofin-rådet ska därefter meddela resultaten i fonn av en rekommendation till rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer.

Det tredje steget är att Europaparlamentet ska höras och yttra sig till rådet.

Det fjärde och sista steget innebär att rådet ska sammanträda före den l juli 1998 och på basis rapporterna från EMI och kommis-

av sionen, Ekofm-râdets rekommendationer samt Europaparlamentets yttrande bekräfta vilka medlemsstater som uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa valuta Beslutet ska tas med

en gemensam kvalificerad majoritet.

3 Vid Europeiska rådets möte i december 1995 uttaladesatt detta beslut ska tas så tidigt som möjligt under 1998.

Konvergenskriterierna

Konvergenskriterierna avser prisstabilitet, långfristig ränta, offentliga finanser och växelkursstabilitet. De redovisas i artikel 109j.l

och 104c.2 samt preciseras i protokoll om konvergenskriteriema och

förfarandet vid alltför stora underskott om För att kriteriet för prisstabilitet ska uppfyllt måste medvara lemsstaten ha uppnått hög grad prisstabilitet, vilket "skall en av framgå av att inflationstakten ligger nära den i de, högst tre, medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet". I protokollet preciseras att "nära" betyder att ett medlemslands genomsnittliga inflation under tid ett år före gransken av ningen inte överstiger inflationen i de medlemsstater jämför man med mer än 1,5 procentenheter. Dessutom krävs att prisutvecklingen är "hållbar". I protokollet vidare att inflationen ska mätas med anges hjälp av konsumentprisindex på en jämförbar grund. För att förbättra jämförbarheten pågår inom EU ett arbete med att ta fram k ett s

harmoniserat konsumentprisindex.

Kriteriet för prisstabilitet är relativt väl definierat. Ett tolkningsproblem är dock formuleringen medlemsstats inflation ska att en relateras till de "högst tre medlemsstater" vår kursivering har som lägst inflation. Formuleringen definierar inte på ett entydigt sätt vilket referensvärdet ska vara utan utrymme för att använda ger genomsnittsinflationen i ett, två eller tre länder referensvärde. som Ett andra frågetecken gäller hur kravet "hållbar" prisutveckling en kommer att tolkas. Kriteriet om långfristig ränta innebär krav "en varaktighet i den konvergens som medlemsstaten har uppnått i dess deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, såsom det kommer till uttryck i den långfristiga räntenivån". I protokollet om konvergenskriteriema specificeras att ett medlemslands genomsnitt-

liga långfristiga nominella ränta inte får överstiga räntan i de högst

tre medlemsstater som har lägst inflation med än två procentmer enheter under en tid ett år före granskningen. Vidare klargörs att av räntesatsen ska beräknas grundval långfristiga statsobligatioav ner eller jämförbara värdepapper och att skillnader i nationella definitioner ska beaktas. Enligt EMIs riktlinjer framgår vidare att obligationema bör löpa på tio år samt ha god likviditet ca

4 Se också den mer översiktliga redovisningen i avsnitt 2.2. 5 Utvecklingen mot konvergens 1995.

Räntekriteriet är således också väldefmierat. Den tolkningsosäkerhet finns är huvudsakligen densamma som för infla-

som tionskriteriet, dvs om ett, två eller tre länder ska ingå i beräkningen av referensvärdet.

För medlemsstat ska uppfylla kriteriet för ojfentliga

att en finanser krävs att den offentliga sektorn har en hållbar finansiell ställning se avsnitt 7.1. I artikel 1040.2 och protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott preciseras de krav på underskott och skuld i den offentliga sektorn som ställs för att en medlemsstat ska uppfylla kriterierna detta område. De båda kriterierna är som tidigare diskuterats i avsnitt 7.1 följande:

1 Det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga

sektorn får inte överstiga ett visst referensvärde i protokollet angivet till tre procent av BNP, såvida inte - "detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt

och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller - referensvärdet endast undantagsvis och övergående över-

skrids och procenttalet fortfarande ligger nära referens-

värdet".

2 skuldsättningen i den offentliga sektorn får inte överstiga

ett visst referensvärde i protokollet angivet till 60 procent av BNP, såvida inte "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt".

Dessa skrivningar ger utrymme för olika tolkningar. Hur mycket och hur länge måste underskottet i den offentliga sektorn ha minskat för att nedgången ska anses vara "väsentlig och kontinuerlig" Vilka är grunderna för att tolerera att referensvärdet "undantagsvis och övergående överskrids" Var går gränsen för att ett underskott ska anses ligga "nära" referensvärdet Vad krävs vidare för att den

offentliga sektorns skuld ska anses "minska i väsentlig utsträckning

och närma sig referensvärdet i tillfredsställande takt" Några

närmare riktlinjer för tolkningen av kriterierna för de offentliga

fmansema har inte utarbetats. Viss vägledning ges dock av de utvärderingar som hittills gjorts inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Vid den senaste utvärderingen i juni 1996 bedömdes både Irland och Danmark uppfylla kriterierna för de

offentliga finanserna trots att den offentliga skuldsättningen översteg

60 procent av BNP. Skuldema har dock reducerats snabbt i båda dessa länder. Irlands skuld sjönk från 98 till 86 procent av BNP

Övergångsproblem SOU 1996: 158

mellan 1993 och 1995 och Danmarks från 80 till 72 procent BNP

av under samma period.

En medlemsstat uppfyller kriteriet för växelkursstabilitet om den iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under minst två år utan devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta". I protokollet kallas detta konvergenskrav för "kriteriet om deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism". Det specificeras att valutan ska ha legat inom banden "utan att allvarliga spänningar har uppstått". Vidare betonas särskilt vikten av att medlemsstaten "inte eget initiativ" devalverat sin valuta.

En betydande tolkningssvårighet när det gäller kriteriet för växelkursstabilitet är vad med "det normala fluktua-

som avses

tionsutrymmet", När Maastrichtfördraget skrevs rådde enighet om

att dessa bandbredder var :b2,25 procent. I augusti 1993 breddades dock banden till :E15 procent efter nästan ett år med omfattande valutaoro. Vid beslutstillfället sades att utvidgningen skulle

vara tillfällig, men någon insnävning banden har därefter inte skett. I

av december 1994 uttalade sig Ekofm-ministrama och EMIs råd för att de breda banden skulle behållas, något formellt beslut att

men om dessa är att betrakta som "normala" har inte tagits. En näraliggande fråga som diskuterats mycket är huruvida ett land, förutom att ha hållit sin valuta inom det "normala fluktuationsutrymmet", också formellt måste ha deltagit i ERM. Strikt juridiskt borde inga tvivel råda, eftersom protokollet hänvisar till kriteriet deltagande i

om ERM. I diskussionerna har dock Storbritannien och Sverige och senare tid även Irland ifrågasatt deltagande i ERMs breda band

om bör vara ett nödvändigt villkor. Dessa band innebär kort sikt inte någon egentlig begränsning för växelkursrörelsema. I stället förordar dessa länder att det avgörande vid utvärderingen bör

vara huruvida ett land har uppnått valutastabilitet isig, och inte det

om deltagit i ERM. Vidare diskuteras huruvida kravet på två års deltagande i ERM kommer att tolkas strikt förutsatt att deltagande ses som ett absolut krav. Vi behandlar dessa frågor utförligt i

mer kapitel 12.

11.2¶Konvergenskriteriemas ändamålsenlighet

För att få delta i den monetära unionen måste medlemsländerna i EU uppfylla de makroekonomiska krav vi redogjort för. Man kan

som fråga sig varför man valt att koncentrera sig just de variabler som

konvergenskriteriema avser och vad som motiverar de specifika

gränsvärdena.

Vid ekonomisk-historisk genomgång av hur det gått till när

en andra valutaunioner bildats finner man att ingen av dessa föregåtts av liknande krav ekonomisk konvergens.7 I flertalet fall har tidigare bildade valutaunioner varit förknippade med ett mycket nära politiskt samarbete eller en politisk union oftast i samband med att nationer bildats. Det senaste exemplet, den tyska återföreningen 1990, skulle inte under överskådlig framtid ha kommit till stånd om krav ekonomisk konvergens av det slag som finns i Maastrichtfördraget hade ställts förhållandet mellan Väst- och Östtyskland.

Teorin om s k optimala valutaområden, som diskuterades i avsnitt 5.3, anger olika villkor som länder eller regioner bör uppfylla om de ska kunna fungera väl som en monetär union. De villkor som preciseras i denna teori är dock av helt annat slag än konvergenskriteriema; de har inte något uppenbart samband med likhet i inflation och räntor, med tidigare växelkursutveckling eller med underskott och skuldsättning i den offentliga sektorn när en valutaunion bildas. I stället tar de fasta förmågan att anpassa sig till olika störningar. Denna beror faktorer som sammansättningen av landets produktion, flexibiliteten arbetsmarknaden, omfattningen transfere-

av ringar mellan länderna osv.

En möjlig tolkning av konvergenskriteriema är att de är helt politiskt bestämda och inte har någon logisk förankring i ekonomisk analys. Läser man beskrivningar av den beslutsprocess som föregick

Maastrichtfördragets undertecknande ligger denna tolkning nära till

hands se kapitel 9. En sådan tolkning leder givetvis till andra slutsatser hur kriterierna så småningom kommer att tolkas än

om om man väljer att se konvergenskraven ur ett renodlat ekonomiskt perspektiv. Denna aspekt analyseras närmare i avsnitt 11.3.

Det finns förvisso ekonomisk teori som ger konvergenskriterierna visst stöd, nämligen sådana analyser som tar fasta oñillkomligheter i de institutioner som styr den ekonomiska politiken. Som har

5 Argumenten i detta avsnitt bygger delvis på underlagsrapporten av De Grauwe 1996. 7 Se underlagsrapportema av De Grauwe 1996 och Bordo Jonung 1996.

diskuterats i kapitel 6 och 7 finns det ett antal skäl till varför den politiska beslutsprocessen kan ge upphov till en alltför expansiv penning- och finanspolitik. Följden kan bli högre inflation och större budgetunderskott än önskvärt. Regler som begränsar politikernas kortsiktiga handlingsfrihet kan antas minska dessa problem. Följande skäl för konvergenskraven har anförts:

1 De behövs för att garantera låg inflation i den framtida

monetära unionen. 2 Kriterierna för de offentliga finanserna behövs för att

undvika att hela unionen drabbas av att något eller några

länder dragit sig stora offentliga skulder.

Dessa argument kommer att granskas nedan.

Konvergenskriterierna som garanti för låg inflation

Enligt en tolkning syftar prisstabilitetskriteriet till att pröva de olika ländernas beredvillighet att inrikta penningpolitiken låg inflation och till att skapa tilltro till den kommande europeiska centralbankens politik. Medlemsländema i EU har olika trovärdighet när det gäller förmågan och viljan att hålla inflationen. Tyskland

nere anses allmänt vara ett stabilt låginflationsland, medan t Italien

ex och Spanien och kanske fortfarande också Sverige av många ses

- som potentiella höginflationsländer. Att EU-ländema gemensamt

lagt fast ett konvergenskrav om prisstabilitet och vidtagit åtgärder

för att uppfylla detta kan ett uttryck för deras vilja att föra

- ses som samma penningpolitik som Tyskland.

Prisstabilitetskriteriet är asymmetriskt. EU-ländemas inflationstakter förutsätts inte anpassa sig till den takt varit rådande i

som genomsnitt under de senaste tio till tjugo åren, utan det är länderna med hög inflation ska sina prisstegringar till dem med

som anpassa lägst inflation. Den monetära unionen skulle säkerligen kunna fungera även med en något högre inflation än i Tyskland. Tyskland skulle emellertid knappast acceptera att med i monetär union

en om det skulle medföra en lägre grad av prisstabilitet för landet.

Att krav på likhet i inflationstakten mellan EU-ländema före inträde i den monetära unionen skulle skapa garantier för prisstabilitet är inte självklart. Enligt ekonomisk teori och i viss mån empiri

-

är institutionella reformer nödvändiga för att skapa trovärdighet för låg inflation avsnitt 6.2. Prisstabilitetskriteriet starka

se ger

incitament för de länder som vill delta i unionen att bedriva en låginflationspolitik fram till dess att den monetära unionen bildas: detta är förutsättning för att få delta. Så snart landet väl är inne

en i den monetära unionen bortfaller emellertid detta motiv. Institutionella reformer som stärker centralbankens oberoende är en tydligare signal att höginflationsländema mera varaktigt "omvänts" till

om låginflationsländer. Att sådana reformer genomförs före inträdet i en monetär union är ett tecken på att målet om prisstabilitet givits högre prioritet och bredare politiskt stöd än tidigare. När unionen väl har bildats kommer trovärdigheten i dess prisstabiliseringspolitik att vara större om det direkta politiska inflytandet över ECB och de nationella centralbankema är litet. Sannolikheten för att en nationell centralbankschef ska förorda låginflationspolitik i ECB-rådet bör

en öka mer oberoende vederbörande är. Maastrichtfördragets bestämmelser på denna punkt krav oberoende för ECB samt på

att medlemsländerna ska göra sina nationella centralbanker oberoende är därför viktigare ur trovärdighetssynpunkt än det till-

bakablickande konvergenskriteriet för prisstabilitet.

Som påpekades i kapitel 5 innebär ett medlemskap i en monetär union att den penningpolitiska självständigheten går förlorad. På lång sikt innebär det att inflationstakten måste bli ungefär densamma i alla deltagarländema. Räntorna måste utjämnas även på kort sikt. Så länge valutakursen är rörlig kan inflationstakt och ränteläge vara olika i olika länder, men den internationella integrationen av varu- och kapitalmarknader medför att ränta, inflation och valutakurs inte kan bestämmas oberoende av varandra. Konvergenskraven för inflation, ränta och valutakurs hänger därför samman. Man skulle kunna hävda att det inte är nödvändigt att ställa upp konvergenskriterier för samtliga dessa tre variabler. Vilket enskilt kriterium som är mest eller om man så vill minst infonnativt kan dock vara svårt att säga.

Av tabell 11.1 i avsnitt 11.3 ser vi att de flesta EU-länder som 1995 uppfyllde prisstabilitetskriteriet också uppfyllde räntekriteriet och vice versa. Detta illustrerar att kriterierna inte är oberoende. Sverige utgjorde emellertid ett undantag. Trots en låg inflation var räntan för hög enligt konvergenskraven. Detta bekräftar att låg inflation i dag inte alltid uppfattas garanti för att inflationen

som en kommer att vara låg även i framtiden. En låg ränta kan vara ett bättre signal om detta, eftersom räntan baseras på hushållens och företagens förväntningar om framtida växelkurser och inflation. Visserligen har räntor visat sig ha litet värde för att förutsäga framtida inflationstakter, men de avspeglar onekligen marknadens förvänt-

ningar. Räntekriteriet kan därför eventuellt vara ett bättre mått på långsiktigt låg inflation än prisstabilitetskriteriet.

Kriterierna för de offentliga finanserna

Kriterierna för offentliga finanser kan motiveras av att en hög statsskuld och ett stort budgetunderskott kan innebära en frestelse för politikerna att låta inflationen stiga. Inflationen kan minska det reala värdet av statsskulden, urholka värdet av icke indexreglerade socialforsäkringsåtaganden och öka skatteintäktema om skatteskaloma inte är indexerade Om länder med stora underskott och skulder skulle tillåtas delta i den monetära unionen, kan därför dessa tänkas eftersträva en expansiv penningpolitik leder till inflation.

som

De argument som brukar föras fram för de finanspolitiska konvergenskriteriema pekar även andra effekter som finanspolitiska åtgärder i ett land har ett annat land -t ex att budgetunderskott i ett EU-land kan leda till högre ränta i alla länder och

på risken for att andra medlemmar i en monetär union ska tvingas "gå i borgen" för ett medlemsland hamnar i statsfinansiell

som en kris.

Inom makroekonomisk forskning har tid visat allt

man senare större intresse för sambandet mellan den makroekonomiska utvecklingen och de politiska institutionerna. Som påpekats ovan har en stor del av intresset fokuserats frågan sambandet mellan

om inflation och de institutionella formerna för besluten penningpo-

om litiken. Men även sambandet mellan budgetunderskottens storlek

och budgetprocessens utformning har rönt intresse Forskningen

tycks ge visst stöd för tanken att budgetprocessen behöver reformeras i många länder. Förbättrad redovisning, uppföljning och kontroll kan öka det politiska systemets förmåga att skapa långsiktig budgetbalans. Ett sådant reformarbete pågår för närvarande i Sverige. Detta utgör inte något argument för de specifika referens-

värdema för de offentliga finanserna i Maastrichtfördraget, det

men är möjligt att ett hot om att vägras inträde i europeisk monetär

en union kan fungera som medel för att få de önskvärda reformema till stånd.

Det finns sannolikt också ett behov ökad koordinering

av en av finanspolitiken i EU-ländema. Men återigen är det svårt att utifrån

Se Persson, Persson Svensson 1995. 9 Se underlagsrapporten av von Hagen 1996.

denna grundläggande insikt finna stöd för de specifika referensvärden lagts fast i Maastrichtfördraget. Ytterligare en faktor

som

talar mot strikt tolkning av konvergenskraven är att finansom en spolitiska kriterier är behäftade med definitions- och mätproblem. Sådana problem finns i alla länders statsbudgetar, och olika länder har valt att hantera dem olika sätt, vilket gör jämförelser svåra. Detta har varit medveten formulerat konvergens-

man om när man kriterierna, det minskar likväl deras relevans. Också dessa

men frågor diskuteras mer utförligt i kapitel

Sammanfattningsvis kan konstatera att det finns ekonomiska

man argument kan motivera någon form av finanspolitiska nonner.

som Det finns dock knappast något starkt stöd för att de finanspolitiska konvergenskrav lagts fast i Maastrichtfördraget utgör en

som förutsättning för att EUs valutaunion ska kunna upprättas. Detta måste ha i åtanke vid en bedömning av hur kriterierna till sist

man kommer att tolkas.

Allmänna invändningar mot konvergenskriteriema

Vissa generella problem med konvergenskriteriema lyfts ofta fram i debatten. Av olika skäl råder det stor osäkerhet om hur de ska tolkas, vilket kan försvåra övergången till en monetär union. Som framhållits kan för budgetunderkskott, statsskuld och

ovan normer inflation behövas, men de exakta preciseringama i termer av

procenttal är svåra att motivera. Konvergenskriteriema är således

relativt godtyckliga, vilket undergräver deras trovärdighet. De har också medvetet gjorts i viss mån otydliga i syfte att öka den politiska handlingsfriheten se avsnitt 11.3.

Det finns vidare en risk för att den monetära unionen uppfattas som en förevändning för en impopulär åtstramningspolitik och att en

alltför strikt tolkning konvergenskriteriema därmed försvårar

av

än underlättar bildandet europeisk monetär union. snarare av en Missnöjet med finanspolitiska åtstramningar kan leda till ett missnöje med den monetära unionen, även om åtgärderna är befogade grund statsfmansiella problem och därför bör

av genomföras under alla förhållanden.

Det finns således en rad argument för och emot konvergenskriteriema. Vissa ekonomiska krav likhet i makroekonomisk utveckling mellan de länder som ska ingå i en monetär union kan

° Se Buiter, Corsetti Roubini 1993 och Ohlsson Vredin 1994.

302 Övergångsproblem SOU 1996: 158

vara befogade. Om man tror att en valutaunion innebär stora ekonomiska fördelar, är det dock svårt att se varför dess bildande ska hänga på en snäv tolkning av de specifika konvergenskrav som ställts upp. Det finns således på ekonomiska grunder goda skäl att göra generösa tolkningar av konvergenskriteriema. Det finns dock också problem med ett sådant tillvägagångssätt. För det första skulle

det kunna försvaga trovärdigheten för beslutsprocessen i EU och för

att man i framtiden ska ta fmanspolitiska regler EU-nivå på tillräckligt stort allvar. Vi har i avsnitt 7.3 diskuterat det värde

som sådana regler kan ha för att motverka alltför stor offentlig skuldsättning. För det andra är Maastrichtfördragets villkor i hög grad

en produkt av en förhandlingsuppgörelse mellan Tyskland och Frankrike. Om denna förhandlingsuppgörelse frångås kan den politiska grunden för den monetära unionen börja vackla.

1 1.3 Ekonomiska för monetär

förutsättningar en

union 1999

Allt fler länder uppfyller de konvergenskriterier satts för

som upp inflation och långa räntor. 1995 uppfyllde tio länder dessa kriterier se tabell 11.1. När det gäller den offentliga sektorns underskott och skuld är bilden annorlunda. Den europeiska konjunkturen

svaga har lett till sämre utveckling de offentliga finanserna än vad

en av som varit väntat. Vid utvärderingen i juni 1996 inom för

ramen förfarandet vid alltför stora underskott det endast Danmark,

var Irland och Luxemburg som bedömdes uppfylla kriterierna för de offentliga fmansema. Detta skedde trots att både Danmark och Irland har en offentlig skuldsättning överskrider 60-procents-

som gränsen. Skulden har dock minskat väsentligt i båda länderna under de senaste åren. Som påpekats i avsnitt 11.1 ska utvärderings-

ovan processen enligt Maastrichtfördraget ta hänsyn till detta faktum.

Tabell 11.1: Konvergensläget i EU 1995

Inflation Långa Alltför stort Offentligt Offentlig ERMräntor underskott underskott bruttoskuld deltagande 1995 1995 enligt råds i procent av i procent av oktober 1996 beslut BNP 1995 BNP 1995 juni 1996

Kommentar: Fält med fet stil angervilka länder somuppfyller respektive konvergensvillkor. Källa: Kommissionen, maj 1996

Utvärderingen av vilka länder som uppfyller kraven för att delta i den monetära unionen ska dock inte göras utifrån 1995 års siffror utan på basis av statistik för 1997. För att kunna göra en bedömning

hur olika länder då kan komma att ligga till med avseende på de av olika konvergenskriteriema har vi använt oss av kommissionens

från maj 1996. Det har framförts kritik mot att kommisprognos sionens prognosverksamhet är utsatt för politiska påtryckningar. Vid

" European Commission 1996.

en jämförelse med OECDs prognos från juni 1996 förefaller också kommissionens bedömningar något optimistiska, framför allt

mer när det gäller EU-ländemas offentliga finanser. Kommissionens prognos redovisar dock, till skillnad från OECD, statistiken för såväl inflation och räntor för de offentliga finanserna enligt Maast-

som richtfördragets specifikationer, varför denna prognos ändå används

som bas i vår genomgång. Prognoserna i sig är dessutom mycket

osäkra, varför de förutspådda utfallen ska betraktas med stor

försiktighet. För Sverige används budgetpropositionen från septem-

källa. ber 1996 som

Tolv EU-länder väntas uppfylla kriterierna avseende inflation och räntor. Italien och Spanien beräknas ligga mycket nära gränsvärdena och endast Grekland kan med någon större sannolikhet sägas inte komma att uppfylla dessa två kriterier 1997

se

diagram 11.1. Den genomsnittliga inflationen mätt föränd-

som

ring i konsumentprisindex i de tre länder förutspås få lägst

som prisökningar 1997 Finland, Frankrike och Tyskland väntas uppgå till 1,6 procent. Detta skulle ett referensvärde för inflationen på

ge 3,1 procent. Genomsnittet den långa räntan i dessa länder

av väntas uppgå till 6,3 procent, vilket skulle innebära ett referensvärde för denna på 8,3 procent.

z OECD l996a.

. 3 Regeringens proposition 1996/97:1.

De referensvärden som angesgäller under förutsättning att den genomsnittliga inflationen i de tre länder som har lägst inflation används beräkningsgund.

som

Diagram 11.1: Inflation och lång ränta

N

Inflation Kommentar: AÖsterrike, BBelgien, DTyskland, DKDanmark, ESpanien, FFrankrike, lltalien, lRLlreland, NLNederländema, PPortugal, SSverige, SFFinIand, UKStorbritannien, Källa: Kommissionen, maj 1996. För Sverige,Regeringens proposition l996/97:l.

Utsiktema för EU-ländema att klara en strikt tolkning av kriterierna för de offentliga finanserna bedöms vara betydligt sämre. Endast Luxemburg och Frankrike väntas klara de uppsatta referensvärdema för både underskotts- och skuldkriteriema.

EU-ländemas offentliga underskott väntas dock minska betydligt i förhållande till i dagsläget och åtta länder beräknas klara treprocentsgränsen: Luxemburg och Frankrike enligt ovan samt Danmark, Finland, Irland, Nederländerna, Sverige och Tyskland. Det bör dock uppmärksammas att OECD gör bedömningen att varken Frankrike eller Tyskland kommer att klara treprocentsgränsen. Ytterligare fem länder beräknas enligt kommissionen ha ett underskott i intervallet tre till fyra procent av BNP. Endast Italien och Grekland kan med stor sannolikhet förutses få för stora underskott 1997.

På detta område finns dock betydande osäkerhet, eftersom

en flera länder under tid presenterat kraftigt förbättrade budget-

senare

för 1997. Budgetförstärkningama förklaras emellertid i prognoser

flera fall åtgärder engångskaraktär. Dessa kan dels ha

av av

karaktären "kreativ bokföring" t ex bokföringsmässiga föränd-

av

ringar pensionsåtaganden, dels utgöras av tillfälliga skattehöj-

av ningar. Eftersom det är oklart exakt hur underskottskriteriet kom-

mer att tolkas, är det svårt att förhand veta hur sådana engångsåtgärder kommer att bedömas vid utvärderingen 1998. Gränsen för offentlig skuldsättning förutses, förutom Luxemav burg och Frankrike, endast underskridas Storbritannien. Utfallet av väntas därmed bli något sämre än 1995. Trots att de har skuldkvoter över 60 procent av BNP, har emellertid Irland och Danmark som ovan påpekats inte bedömts bryta mot skuldkriteriet inom för ramen förfarandet vid alltför stora underskott, eftersom de under år senare snabbt reducerat sin skuldsättning. Även dessa båda länder kan

därmed bedömas uppfylla de finanspolitiska konvergenskriteriema.

Nio länder väntas ha offentlig skuld i intervallet 60-80 en procent av BNP. Sedan är det ett betydande avstånd till Belgien, Italien och Grekland som alla har offentlig skuldsättning över 100 en procent av BNP.

Diagram 11.2: Underskott och skuld i den offentliga sektorn

Kommentar: AÖsterrike, BBelgien, DTyskland, DKDanmark, ESpanien, FFrankrike, GRGrekland, lItalien, IRLlreland, LLuxemburg, NLNederländema, PPortugal, SSverige, SFF inland, UKStorbritannien. Källa: Kommissionen, maj 1996.För Sverige, Regeringens proposition 1996/97:

EU-ländemas förutsättningar att uppfylla kriteriet för valutastabilitet är mycket svåra att bedöma. Dels är för växelkurser prognoser genuint osäkra, dels är det, beskrivits i avsnitt 11.1,

som mycket

oklart hur detta kriterium kommer att tolkas även avsnitt 12.3.

se

Vi gör därför inte någon bedömning hur länderna av väntas ligga till 1997 i fråga valutastabilitetskriteriet. om Sammanfattningsvis kan konstateras att eventuell monetär en union med start 1999 kommer att bli mycket liten relativt om en

strikt tolkning av konvergenskriteriema tillämpas. Endast Frankrike

Övergångsproblem 307

vilka bedöms klara alla referensvärden, samt Irland och Luxemburg, Danmark, vilkas skuldsättning troligtvis kommer att bedömas och minska i "tillräcklig utsträckning" enligt förfarandet vid fortsätta att underskott, förutses i så fall kvalificera sig. I realiteten alltför stora emellertid knappast att endast beakta de ekonomiska kommer man konvergenskriteriema vid utvärderingen. Det finns också politiska förutsättningar måste uppfyllda för att monetär union som vara en ska kunna bildas. Dessa kommer med all sannolikhet att ha en inverkan hur strikt konvergenskriteriema tolkas.

betydande

11.4¶Politiska för monetär union

förutsättningar en

förutsättning för att den monetära unionen ska

En avgörande politisk

bildas 1999 är Tyskland kan och vill delta. Tyskland har kunna att utgjort ankaret i ERM och många länder monetär union främst ser en möjlighet få del den tyska trovärdigheten för en som en att av konsekvent låginflationspolitik. En monetär union utan Tyskland är

knappast intressant för andra potentiella deltagarländer. Den tyska

förbundsdagens uttalande att den ska avgöra om konvergensom kriteriema tolkats så strikt att Tyskland kan delta i den monetära därför reell vetorätt. unionen måste ses som en Det finns få rent ekonomiska motiv för Tyskland att stödja monetär union. Det tyska stödet kan snarare ses processen mot en inslag i den traditionella tyska utrikespolitik som förts under som ett hela efterkrigstiden. Strategin har varit inriktad att skapa ett politiskt integrerat Europa där Tyskland utgör en viktig deltagare se avsnitt 9.5. Öppningen mot öst och möjligheten till tysk återförening medförde att det uppstod förutsättningar att återupprätta roll central politisk, ekonomisk och kulturell makt

Tysklands som

mellan och väst. För att få omvärldens acceptans för denna öst förändring framstod det än viktigare för Tyskland att integreras som djupare med EU. Dessutom skulle de östeuropeiska ländernas framtida medlemskap i EU riskera att leda till urvattning av en samarbetet inte fördjupade integrationen genom att införa om man

5 I samband med behandlingen Maastrichttördraget gjorde förbundsdagen ett av uttalande den kommer att motsättasig varje urholkning av konvergenskriteom att riema Vidare sadesatt dentyska regeringen måste höra törbundsdagen för att veta hur den ska i ministerrådet. Detta har bekräftats av den tyske finansrösta senare ministern. SeMaastrichtfördraget och den tyska grundlagen 1994.

308 Övergångsproblem SOU 1996: 158

majoritetsbeslut på fler områden och tillät "differentierad inteen gration" se avsnitt 9.6. Bundesbanks chefekonom Otmar Issing har uttryckt de tyska övervägandena enligt följande: "Om ekonomiska intressen var de enda som gällde skulle det mycket svårt att vara ge upp den väletablerade D-marken. Men i Tyskland har aldrig man uppfattat EU som en arena för särintressen, utan primärt egna som ett instrument för att realisera ett politiskt integrerat Europa Regeringen Kohls stöd för den monetära unionen har hittills varit starkt. EMU anses ingå en omfattande paketlösning vilken också innefattar den utrikes- och säkerhetspolitiken, gemensamma östutvidgningen och institutionella reformer inom EU. Den socialdemokratiska oppositionen i Tyskland har intagit kritisk en mer hållning till den monetra unionen. I situation med fortsatt ökning en av arbetslösheten och nedskärningar sociala välfárdsutgiñer kan av

opinionstrycket mot den tyska regeringen komma att öka kraftigt

inför 1998 års val och värdet den monetära unionen på av nytt ifrågasättas. Givet Tysklands starka position kommer de politiska preferensema i detta land att väga tungt vid utformningen unionen. Ett av ovillkorligt tyskt krav tycks att Frankrike deltar. Frankrike har vara tillsammans med Tyskland varit drivande i arbetet med skapa att en ekonomisk och monetär union i Europa och det

fransk-tyska

samarbetet har sedan andra världskriget varit centralt i de båda ländernas utrikespolitik avsnitt 9.4. Tyska företrädare se har vid ett flertal tillfällen uttalat sig att monetär union Frankrike om en utan skulle leda till oacceptabel spricka i EU. en Från fransk sida tycks det sedan mitten av 1980-talet ha varit ett centralt intresse att skaffa sig ett större inflytande över

penning-

politiken inom EU. ERM-systemet kom innebära fransk att att penningpolitik i stor utsträckning fick till den tyska. Mot anpassas den bakgrunden har Frankrike betraktat union, där en monetär en gemensam penningpolitik utformas av gemensamma organ, som en bättre lösning. Den franske finansministern Balladur kritiserade 1988 i ett brev till övriga finansministrar inom EG den tyska

dominansen inom penningpolitiken och föreslog union

en monetär som bot mot detta. I denna kritik instämde även andra EU-länder som Italien, Belgien och Nederländerna. Från fransk sida var man dock länge skeptisk till idén politisk union och såg sådan om en en som ett hot mot den suveräniteten. Den tyska

egna återföreningen

innebar dock omprövning denna en av ståndpunkt: man kom att se

° Issing 1993.

Övergångsproblem 309

SOU 1996: 158

det viktigt att knyta Tyskland fastare till EU genom mer som integration. Såväl politiska ekonomiska omfattande politisk som talar i nuläget således för franskt stöd för monetär union intressen en fördjupad politisk integration. De senaste årens ökade sociala och och politiska spänningar, vilka har sin grund i ökade sysselsättningsproblem och nedskärningar olika transfereringsutgifter, kan av dock innebära stödet för medlemskap i den monetära unionen att minskar. Av övriga EU-länder är det framför allt Beneluxländerna som åtnjuter stöd för deltagande i den monetära unionen från såväl Frankrike. Detta beror delvis den omfattande

Tyskland som

handeln dessa länder emellan. Nederländerna har dessutom under många år följt den tyska penningpolitiken: man har uppnått samma låga inflation enda ERM-medlem, bibehållit de smala samt, som fluktuationsbanden for sin valuta gentemot D-marken avsnitt

se

12.1. Belgien har central roll inom gemenskapen med Bryssel en EUs huvudstad. Dessutom har landet långvarig valutaunion som en med Luxemburg och stabil valuta, även formellt en om man tillämpar de breda växelkursbanden 15 procent reellt har den belgiska francen dock bara legat utanför de tidigare smala banden under kort period i slutet av 1993. Det stora problemet för en Belgiens del dess omfattande offentliga skuldsättning. Luxemburg är sedan flera år samtliga kriterier. Beneluxländerna har

uppfyller också positiv inställning till fördjupad politisk integration och ser

en den monetära unionen ett led i denna process. som Italien lider sedan flera år offentliga finanser och högre av svaga inflation och räntor än övriga EU. Landet har dock konsekvent stött idén monetär union. Ett viktigt skäl till detta är troligtvis att om en

deltagande i monetär union upplevs möjlighet för den

en ge italienska regeringen "binda sig vid masten". Ett medlemskap i att den monetära unionen skulle verka disciplinerande landets m a 0 ekonomiska politik. Obekväma nödvändiga beslut skulle men detta sätt kunna motiveras med krav från EU. Italien stöder också en

fördjupad politisk integration. Stödet för ett italienskt deltagande i unionen bland övriga potentiella deltagare är emeller-

den monetära tid Dessa risk att Italien även fortsatt kan få problem svagt. ser en med obalanserad ekonomisk politik och att effekterna av denna skulle smitta sig de andra länderna i den monetära unionen. av Denna bedömning baserar sig inte minst den politiska instabilite-

Seockså diskussionen i avsnitt 9.5. u SeLund 1995.

ten i landet. Motsättningar mellan de olika regionerna i Italien,

särskilt i ekonomiska frågor, kan väntas spela central roll också en i fortsättningen. Ett beslut att Italien inte får bli medlem i den om monetära unionen 1999 kan förstärka dessa konflikter.

l Storbritannien förs en intensiv offentlig debatt den monetäom ra unionen. Den konservativa regeringen är emot deltagande, även

om medlemmar av regeringen och näringslivet stöder brittiskt deltagande. Senast våren 1997 måste dock val hållas och en eventuell labourregering kan förväntas ha positiv inställning en mer till den monetära unionen och europeisk integration i allmänhet. Det

är dock långt ifrån säkert att labourpartiet i regeringsställning väljer

att föra Storbritannien i den monetära unionen mot bakgrund av det svaga folkliga stöd tycks finnas. som Danmark har, liksom Storbritannien särregler landet som ger valfrihet. Från dansk sida har emellertid redan deklarerat man att man inte avser att delta i den monetära unionen. Frågan delom tagande står inte formellt den aktuella politiska dagordningen

men den debatteras tidvis livligt. I Finland har den offentliga politiska debatten den monetära unionen hittills varit relativt om liten. Det kan dock troligt att kommer anses man att satsa deltagande i valutaunionen, inte minst med hänsyn till dess indirekta

koppling till utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete. Beslutet i

oktober 1996 att inträda i ERM-systemet ytterligare stöd för ger

denna tolkning. Sveriges beslut i EMU-frågan kan komma

att

inverka det slutliga finska ställningstagandet.

Irland har liksom Beneluxländema i det närmaste odelat en positiv inställning till den monetära unionen. I Spanien och Portugal finns också ett brett stöd för valutaunionen, också viss men en oro för att inte kommer att klara konvergenskriteriema. Grekland man

befinner sig i dagsläget långt från att uppfylla konvergenskriteriema.

Trots detta är landets politiska intresse för medlemskap stort. Österrike är hårt knutet till Tyskland i

penningpolitiken. På ledande

politisk nivå är positiv till den monetära unionen, det man men opinionsmässiga motståndet har successivt ökat.

En viktig politisk aspekt att väga vid bedömning den en av mest sannolika sammansättningen monetär union 1999 av en är, förutom stödet för den monetära unionen högre politisk nivå, det

folkliga stödet i de olika länderna. Väljarstödet är, betonats i som kapitel 10, ytterst väsentligt för att tillfredsställande politisk ge en

legitimitet deltagande i den monetära unionen. Attitydmönstret

vad gäller synen den monetära unionen skiljer sig kraftigt mellan

de olika EU-ländema. Detta framgår tabell 11.2 nedan. av

Övergångsproblem 31 1

11.2: Stöd för deltagande i europeisk monetär union procentuell Tabell en andel av de tillfrågade

Källa: Eurobarometer, våren 1996

I nio länderna Italien, Nederländerna, Irland, Grekland Luxem-

av

burg, Spanien, Frankrike, Belgien, och Portugal är en majoritet

till medlemskap i den monetära unionen. I EU-länder

positiva sex

Danmark, Finland, Storbritannien, Österrike och Sverige

Tyskland,

är motståndarna fler än förespråkama. Samtliga tre nytillkomna medlemsländer i EU återfinns i den mest negativa gruppen. Det starkaste stödet uttalas de italienska väljarna och det starkaste

av motståndet finns bland de svenska väljarna.

Vid tolkningen resultaten i tabell 11.2 är det viktigt att hålla i

av minnet att den monetära unionen har varit föremål för någon mer omfattande politisk debatt i endast ett fåtal av länderna. Det är därmed oklart hur väl informerade väljarna är om den monetära

unionen och hur betydelsefull de anser att frågan om medlemskap

° Seunderlagsrapporten av Schmitt 1996.

312 Övergångsproblem SOU 1996: 158

Om den monetära unionen framskjuten plats i den ges en mer politiska debatten både på nationell och europeisk nivå kan man förvänta sig betydande svängningar i den politiska opinionen.

I Tyskland försökte det socialdemokratiska partiet SPD under våren 1996 att göra valutaunionen till huvudfråga fick inte en men det politiska genomslag hoppats på. Av resultaten från man opinionsundersökningar att döma råder det dock stor osäkerhet om vilken politisk sprängkraft kan ligga i denna inför som fråga ett

slutligt ställningstagande i den tyska förbundsdagen. Även i det

andra nyckellandet, Frankrike, kan den inrikespolitiska situationen snabbt komma att förändras. Frågan den unionen kan om monetära hamna i debattens fokus om ytterligare finanspolitiska âtstramningar

i en situation med hög arbetslöshet möter kraftig opposition. I

Danmark och Storbritannien, de tvâ länder medgivits

som undantag

från deltagande i den monetära unionen, har motståndet hittills varit

starkt. Opinionsläget kan dock mycket väl komma förändras att om den monetära unionen inleds 1999 och flertalet de om av mer ekonomiskt betydande EU-ländema blir medlemmar. Danmark är det enda land som förbundit sig att anordna folkomröstning en om medlemskap i den monetära unionen. Detta ger de danska väljarna en direkt möjlighet att påverka beslutet och kan därmed också man räkna med att frågan valutaunionen kommer inta om att en framskjuten position i den danska politiska debatten framöver. Flera

andra länder överväger dock med

folkomröstning hänsyn till det

rådande opinionsläget och behovet stark folklig

av en förankring av

ett deltagande i den monetära unionen.

Ett skäl till att valutaunionen i vissa länder inte tagits i den upp politiska debatten är att medlemskap i denna

mot bakgrund av Maastrichtfördraget anses vara självklarhet konvergens-

en om kriterierna uppfylls. I t Italien och Grekland, ex där stödet för medlemskap i den monetära unionen bland väljarna är starktmen där det finns uppenbara problem att klara konvergenskriteriema kan ett beslut att inte får delta mycket om man väl tänkas förorsaka starka politiska reaktioner. I länder Sverige och Österrike skulle som ett sådant beslut såväl förespråkare motståndare av som däremot kunna uppfattas möjlighet till ytterligare tid för information som en

och debatt inför ett slutligt ställningstagande.

SOU 1996: l 58 Övergångsproblem 313

11.5¶En helhetsbedömning av förutsättningarna

för monetär union 1999

en

Som konstaterats i avsnitt 11.3 förefaller det som om endast Frankrike, Luxemburg, Danmark och Irland kan antas klara konvergenskraven de angivna referensvärdena och bedömningama inom

om

för förfarandet vid alltför stora underskott används som ramen utvärderingsgrund. Från dansk sida har man dock redan uttalat att

inte att delta. I första omgång skulle vid sådan strikt man avser en en tolkning konvergenskriteriema endast Frankrike, Luxemburg och

av Irland komma att ingå. En union med denna sammansättning lär dock inte komma till stånd, eftersom inte Tyskland finns med.

Som framgått den tidigare diskussionen förutses inte Tyskland

av komma att uppfylla skuldkriteriet. Tysklands skuld väntas dock endast överstiga referensvärdet med 2-3 procent av BNP. Det är därför möjligt att ytterligare fmanspolitiska åtstramningar skulle kunna föra Tyskland under 60-procentsstrecket. Om så inte skulle bli fallet gäller, Maastrichtfördraget stipulerar, att en skuld

som över 60 procent BNP kan godkännas den "minskar i tillräcklig

av om utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt". Om Tysklands skuld, beräknat i kommissionens prognos, skulle

som fortsätta att öka successivt fram till åtminstone 1997 blir emellertid inte denna formulering tillämplig.

Om kommissionens för 1997 slår måste således en

prognoser friare tolkning åtminstone skuldkriteriet tillåtas för att en monetär

av union ska kunna bildas 1999. En mjukare tolkning av skuldkriteriet för Tyskland bör rimligtvis medföra att även andra länder som uppfyller alla andra kriterier än skuldkriteriet måste tillåtas delta. I så fall bör, förutom ovannämnda fem länder, även Finland, Nederländerna och Sverige kvalificera sig. Det folkliga stödet för den monetära unionen i Finland och Sverige är dock som framhållits

svagt. Ett ytterligare potentiellt problem för Sverige är att vi ovan inte deltar i ERM. Detta innebär att det finns en betydande risk för att kriteriet för valutastabilitet inte kommer att uppfyllt vid

anses utvärderingen 1998. Hur detta kriterium kommer att tolkas är dock fortfarande en öppen fråga se avsnitt 12.3.

Även Portugal, Spanien, Storbritannien och Österrike ligger vid

friare tolkning skuldkriteriet bra till för att kunna delta. Enligt en av kommissionens väntas de alla ha ett offentligt underskott på

prognos mellan 3 och 4 procent BNP 1997, varför endast begränsade

av ansträngningar behövs för att föra länderna under det tillåtna treprocentsstrecket. Dessutom borde underskott den väntade

av

314 Övergångsproblem SOU 1996: l 58

storleksordningen kunna betecknas liggande "nära" referenssom värdet enligt Maastrichtfördragets terminologi och länderna därmed anses uppfylla kriteriet. Det folkliga stödet för deltagande är som ovan framhölls stort i Portugal och Spanien litet i Storbritanmen nien och Österrike. Det sedan lång tid stödet i

svaga folkliga

Storbritannien talar för att landet, åtminstone inledningsvis, kommer att välja att utnyttja sin möjlighet att stå utanför den monetära unionen. Dessutom står Storbritannien utanför ERM. Belgien väntas få ett offentligt underskott i intervallet 3-4 procent av BNP men har också EU-områdets högsta offentliga skuld. Skulden beräknas enligt kommissionens inte heller minska prognos särskilt snabbt. Samtidigt Belgien, sin centrala roll i EU ses genom och nära band till Frankrike och Tyskland, naturlig medlem som en av den första gruppen länder bildar valutaunion. I av som en debatten omnämns därför landet ofta "the bitter pill to swallow" som

vid utvärderingen 1998.

Italien och Grekland väntas inte uppfylla ett enda de fem av kriterierna och har därmed med all sannolikhet inte någon möjlighet att kvalificera sig till den monetära unionen under förutsättning att konvergenskriteriema kommer att ha avgörande roll vid utvärdeen ringen. Italien har dock, i den mån det blir huvudsakligen politisk en urvalsprocess, en fördel att ett de ursprungliga och av vara av stora EU-ländema. Sammanfattningsvis kan konstatera att det troligtvis kommer man att bli nödvändigt att göra friare tolkning åtminstone skuldkrien av teriet för att en monetär union någon betydande omfattning ska av kunna bildas den l januari 1999. När väl det uppsatta referensvärdet för något kriterium övergivits, kan emellertid dörren komma att

öppnas för hårda förhandlingar hur konvergenskriteriema ska

om tolkas. Det kan därför inte uteslutas att det blir mycket en stor valutaunion redan från början, eftersom sannolikt är angelägen man om att undvika sprickor i EU-samarbetet. Om länder med betydande obalanser släpps kan dock i stället trovärdigheten för fortsatt en stram penning- och finanspolitik i unionen komma att äventyras. Vid utvärderingen måste dessa båda risker balanseras. Vi bedömer att den monetära unionen, den inleds den 1 januari 1999, kan om komma att bestå allt från fem till elva länder. Det sannolika av mest är dock en union består Tyskland, Frankrike, Beneluxländersom av och eventuellt också Irland, Österrike och Finland. na

11.6¶Andra övergångsproblem

Själva osäkerheten hur och europeisk monetär union

om när en

kommer att förverkligas ger upphov till speciella övergångsproblem.

För det första finns, utöver osäkerheten huruvida den monetära

om unionen över huvud taget blir 1999, oklarheter om huruvida den

av övergångsprocedur lagts fast kommer att fungera. Denna

som osäkerhet kan föranleda spekulativa kapitalflöden, i sin tur kan

som skapa svårigheter för centralbankema att samordna sin politik under övergångsperioden i likhet med vad som hände 1992-93. För det andra råder det oklarhet om vilken penningpolitik ECB kommer att bedriva unionen väl blir faktum. Detta beror på

när om ett oklarhet hur den penningpolitiska strategin kommer att utformas.

om Denna risk för bristande trovärdighet i penningpolitiken kan innebära en risk för en mycket restriktiv penningpolitik som ger recessionsimpulser i själva övergångsskedet se avsnitt 6.3. För det tredje kan det bli svårt att hinna lösa de rent praktiska övergångsproblemen.

Spekulation

Den procedur beslutats för övergången från nationella valutor

som till europeisk valuta avsnitt 2.5 medför viss risk

en gemensam se för spekulation mot de europeiska valutorna. Vid en analys av spekulationsrisken under övergångstiden är det lämpligt att var för sig diskutera de tre olika faser preciserats i det s k i referens-

som

scenariot

1 perioden fram till dess att det fastställts vilka länder som ska

delta i unionen, vilket senast ska ske vid halvårsskiftet 1998; 2 perioden mellan det att den monetära unionens länder-

sammansättning beslutats och den l januari 1999, då kurserna

mellan de deltagande länderna oåterkalleligen ska låsas; och 3 perioden mellan den 1januari 1999 och den tidpunkt senast

år 2002, då unionen ska ett faktum och euron helt

vara

ersätter de nationella valutorna.

2°Se underlagsrapporten Hagen 1996.

av von z Se avsnitt 2.5.

Det kan vara pedagogiskt att diskutera spekulationsriskerna "bakifrån", eftersom dessa bör bli mindre längre EMU-projektet framskrider.

Spekulation efter den 1 januari 1999. Flera faktorer talar för att risken för spekulation mot unionsländernas valutor efter det att den gemensamma valutan börjat införas är liten. De tekniska och ekonomiska möjligheterna för länderna i den monetära unionen att tillsammans stå emot spekulation är goda. Man har tillsammans tillgång till så stora valutareserver och till "sedeltryckerier" att man i princip kan klara alla spekulativa attacker. Om företag och hushåll i olika länder vill ha fler D-mark och färre franska franc, kan centralbankema i Tyskland och Frankrike helt enkelt öka respektive minska sitt penningutbud för att tillfredsställa marknaden. Någon förändring av den totala penningmängden i den monetära unionen, och därmed förknippade stabiliseringspolitiska problem, behöver inte uppstå. Huruvida de olika ländernas centralbanker är villiga att på detta sätt tillgodose förändringar i efterfrågan valutor fråga är ytterst en om trovärdigheten i deras penningpolitiska samarbete. Om ett antal länder, inklusive Tyskland, väl har bestämt sig för att låsa sina valutakurser och bilda en monetär union, måste de och bör rimligen uppfattas vara villiga att göra de interventioner valutamarknadema som är nödvändiga för att hålla kurserna fasta. Om marknaden bedömer det mycket sannolikt att denna som beredvillighet finns, kommer man inte att vilja riskera förluster genom att spekulera mot centralbankema.

Spekulation under perioden mellan det att ländersammansättningen i den monetära unionen bestämts och valutakurserna låsts oâterkalleligen. När beslutet vilka länder ska ingå i den monetära om som unionen väl är taget under våren 1998, innebär detta att kurserna mellan dessa länders valutor kommer fasta från den l att vara januari 1999. Osäkerheten vilka nivåer de slutliga växelom kurserna omräkningskursema kommer att låsas kan emellertid leda till spekulativa kapitalflöden. Det pågår diskussion vad en om man kan göra för att minska denna risk. Ett sätt är att ett tidigt stadium fatta beslut att valutas omräkningskurs ska utgöras ett om en av genomsnitt av växelkursema under ett eller två år bakåt i tiden. Ju närmare datumet för den slutliga läsningen kursen kommer, av man desto mindre blir då det sannolika intervallet för omräkningskursen och därmed bör också risken för spekulation minska. En väg annan

är att låta centralkursema inom nuvarande ERM-system utgöra omräkningskurser. I båda dessa fall kan emellertid trovärdighetsproblem uppstå om det bedöms att ett land kommer att i den monetära unionen med en uppenbart felvärderad valuta. Det är dock näst intill omöjligt att undvika potentiella trovärdighetsproblem så länge som det finns möjlighet att göra en sista justering av växelkursen vid slutet 1998. av Det finns anledning tro att centralbankema kommer att vilja intervenera för att styra valutakursema innan de låses oåterkalleligen. Eftersom kurserna är av gemensamt intresse för EU-ländema, kommer man med all sannolikhet att konsultera varandra och kanske även agera samordnat. Steget från sådan samordnad interen ventionspolitik till den oåterkalleliga läsningen är dock inte långt. Det enklaste vore därför förmodligen att låsa kurserna redan under 1998 vid samma tillfälle som beslutet tas vilka kommer att om som ingå i unionen. Om denna strategi skulle väljas kommer riskerna att bli mindre för valutaspekulation under perioden mellan att ländersammansättningen bestämts och euron börjar införas.

Spekulationfiam till dess att den monetära unionens ländersammansättning fastställts. Under denna period är risken för valutaoro som störst: för de länder 1998 inte bedöms kvalificerade att som vara delta i den monetära unionen eller inte vill delta kommer risken - för störande spekulation att finnas så länge står utanför man unionen. Som framhölls i avsnitt 5.4 talar erfarenheterna för att spekulativa kapitalfiöden i varje fall kan påverka tidpunkten för kursjusteringar och eventuellt också ett lands möjligheter att föra en viss ekonomisk politik. Det är svårt för ett enskilt land att stå emot spekulation på egen hand. En avgörande fråga, diskuteras i som kapitel 12, är därför hur det valutapolitiska samarbetet mellan den monetära unionen och övriga EU-länder utformas. I EU-ländema pågår det redan en diskussion om vilka kursjusteringar som kan behöva göras före 1999. "Fundamentala" makroekonomiska förhållanden, beträffande konkurrenskraft och t ex utlandsskuld, kan vägledning i vilken riktning centralge en om bankema kan vilja förändra valutakursema. Man kan också på se skillnader mellan EU-ländemas långa räntor för att bilda sig en uppfattning om valutamarknademas förväntningar växelkursom justeringar. Marknaderna tycks förvänta sig fortsatt låg inflation i Tyskland. Detta kan tolkas som att tror att ECB kommer att fortsätta man Bundesbanks penningpolitik monetär union blir Att om en av.

nederländska och franska räntor ligger nära de tyska kan tolkas som att förväntningarna är inställda åtminstone en liten monetär union. Men det är också möjligt att det avspeglar att prisstabilitet har hög trovärdighet i Nederländerna och Frankrike oavsett hur det går med den monetära unionen. Räntedifferensen till Tyskland är större i Belgien, Storbritannien och Danmark, och än större i Sverige, Spanien och Italien. Detta avspeglar förväntningar om växelkursrörelser.

Sammanfattningsvis kan konstateras att risken för störande spekulation är större under övergångsprocessens tidiga skede än under de senare. Problemet med spekulation är inte så mycket en ekonomisk fråga som en politisk. EU-ländema har möjlighet att stå emot spekulation om den politiska viljan att fullfölja EMU-processen finns.

Risk för ökad arbetslöshet

Ett annat problem med EMU-processens bristande trovärdighet, som diskuterades i avsnitt 6.3, är att den kan leda till hög arbetslöshet under övergångsperioden. I den mån stigande arbetslöshet tenderar att bli varaktig kan också utvecklingen på sikt påverkas. Om den monetära unionen till följd av trovärdighetsproblem skulle drabbas av ökad arbetslöshet, kan det minska villigheten hos de länder som inte deltar från början att någonsin med.

Ekonomisk teori och empiri talar för att det inte finns något långsiktigt förhållande mellan inflation och arbetslöshet. På kort sikt kan emellertid expansiv penningpolitik och ökad inflation vara förknippade med minskad arbetslöshet det s k Phillipssambandet. Eftersom de nominella lönerna ofta är bestämda genom avtal for ett eller flera år framåt, medför oväntad ökning inflationen sänkta

en av reala arbetskraftskostnader och därför ökad sysselsättning. Omvänt gäller att oväntat låg inflation, eller deflation, kan leda till ökad arbetslöshet på grund av stigande reala arbetskraftskostnader.

Trovärdigheten i inflationspolitiken är sålunda avgörande för dess kortsiktiga sysselsättningskonsekvenser. Det finns en risk för att den europeiska centralbankens penningpolitik till en början kommer att vara behäftad med trovärdighetsproblem även om dessa förmodligen är mindre än vad som kan komma att gälla för Sverige

22Se underlagsrapporten av De Grauwe 1996. 23Denna tes om pengars neutralitet diskuterades i avsnitten 3.1, 5.1 och 8.2.

a

Övergångsproblem

, , vid ett utanförskap.24 ECB har ingen penningpolitisk tradition att

luta sig mot. Maastrichtfördraget visserligen ECB hög grad

ger en av självständighet. En del faktorer talar dock för att oberoendet i praktiken kan bli mindre än vad formellt gäller. I sin underlagssom rapport påpekar Jürgen von Hagen att ECBs prisstabilitetsmål inte närmare preciseras i Maastrichtfördraget. ECBs oberoende kan också komma att inskränkas att Ekofm-rådet kan utfärda riktlinjer av

för valutapolitiken.

Till följd av trovärdighetsproblem kan ECB åtminstone inled-

ningsvis behöva föra mycket stram penningpolitik för att bygga

en upp ett förtroende för att den kommer att bedriva konsekvent en

låginflationspolitik. Detta kan leda till negativa eñerfrågestömingar

som ytterligare ökar arbetslösheten i de länder deltar i den som monetära unionen. Det finns vidare en risk för negativa sysselsättningskonsekvenser

av en efterfrågedämpande finanspolitik under övergångsperioden. Orsaken är de krav ñnanspolitiska åtstramningar snäv

som en

tolkning av konvergenskraven innebär. Sammantaget finns det en

risk för att den kombinerade effekten penning- och finansav politiken i samband med att valutaunionen upprättas blir stigande arbetslöshet. Det faktum att EU-ländema redan befinner sig i en

besvärlig sysselsättningssituation i utgångsläget understryker all-

varet i en sådan utveckling.

Tekniska problem

Vi har ovan betonat att det råder betydande osäkerhet hur och om när övergången till en europeisk monetär union kommer att ske. Denna osäkerhet kommer inte att kunna skingras förrän ett ganska sent stadium under 1998. Under tre år ska sedan de nationella valutorna gradvis såväl i alla olika former ersättas av euron, av kontrakt som i den konkreta hanteringen mynt och sedlar. Detta av kommer att vara en omständlig för att ske så smidigt process, som möjligt bör väl förberedd. För svenskt vidkommande har som vara

Finansdepartementet inrättat en samordningsfunktion samt tillsatt

2 Se avsnitt 6.3 och 12.2. 25Se von Hagen 1996. 26Se den tidigare diskussionen i avsnitt 6.3. 17Se Ingves Brandimarti 1995 och Bäckström 1995 för diskussioner törom beredelsema.

320 Övergångsproblem SOU 1996: l 58

fem arbetsgrupper med uppgift att arbeta med nationella praktiska förberedelser för eventuellt införande euron.

ett av

I förberedelserna för monetär union måste ingå åtgärder av vitt

en skiftande slag. Vissa åtgärder gäller lagstiftning. Det handlar om att skapa legalt stöd för den valutan, för hur gamla kontrakt i

nya t ex de nationella valutorna ska översättas till kontrakt i den nya europeiska valutan. Man behöver också planera för penningpolitikens konkreta utformning så att den blir så effektiv som möjligt, dels med hänsyn till det makroekonomiska målet om prisstabilitet, dels med hänsyn till specifika nationella förhållanden på de finansiella marknaderna. Andra åtgärder rör mycket konkreta problem som utformningen sedlar och mynt och de förändringar av

av nya bankomater som detta medför.

osv

En rad åtgärder behöver genomföras när det gäller betalningssystemets infrastruktur. Ett gemensamt europeiskt nätverk för elektroniska betalningar håller att utvecklas det s k TARGETsystemet. I detta sammanhang behöver de nationella betalningssystemen samordnas i en rad avseenden, t ex när det gäller öppettider. De nationella systemen för skatteuppbörd och utbetalning av olika transfereringar kommer att behöva anpassas tekniskt för att hantera den nya gemensamma valutan. Detsamma gäller företags och organisationers interna redovisningssystem. Dessutom kommer

de penningpolitiska myndigheterna ECB och de nationella

centralbankema att behöva utveckla system för insamling och

- nya bearbetning statistik och information som är nödvändig vid

av annan utformningen av penningpolitiken.

Även EMUs tredje etapp aldrig inleds kommer EU-ländema

om att stå inför många de praktiska problem som införandet av en

av europeisk monetär union aktualiserar. Utvecklingen de finansiella marknaderna och den internationella integrationen medför ständigt nya krav de nationella betalnings- och redovisningssystemen. Problemet ligger mindre i de investerings- och utvecklingskostnader

övergången medför än i tidsaspekten. Lösningama de som praktiska problemen kan komma att fördröjas av den rådande osäkerheten om den monetära unionens utformning.

2 Finansdepartementet 1996. 29SePortes1996.

SOU 1996: 158 Övergångsproblem 321

11.7¶Slutsatser

Om det blir europeisk monetär union 0 m den 1januari 1999

en står den inför rad svåra Övergångsproblem. Om konvergens-

en kriterierna framför allt för valutakursstabilitet och finanspolitik ges

mycket snäv tolkning, finns risk för en uppdelning av en en medlemsländerna i olika kategorier som kan skapa politiska spänningar inom EU. Å andra sidan kan det- väl avsteg görs

om från de strikta referensvärdema bli politiskt mycket svårt att

motivera de "gränsema". Följden skulle kunna bli en relativt stor

nya valutaunion, vilket skapar risker för trovärdighetsproblem för unionens och övriga EUs fortsatta finans- och penningpolitik.

En avvägning måste således göras mellan risken för politiska spänningar till följd svåra gränsdragningar och risken för

av trovärdighetsproblem till följd av en alltför "mjuk" tillämpning av konvergenskriteriema.Vår bedömning är att monetär union som

en bildas 1999 mest sannolikt kommer att bestå av Tyskland, Frankrike, Beneluxländema eventuellt också Irland, Österrike och

samt Finland.

Osäkerheten om själva övergångsprocessen och ECBs framtida penningpolitik kan dessutom leda till trovärdighetsproblem som kan medföra såväl störande valutaspekulation som förvärrade arbetslöshetsproblem. Huruvida målet om en monetär union kan göras så

trovärdigt att problem med spekulation under övergångsperioden

fråga gäller styrkan i de politiska åtagandena inte uppstår är en som om en monetär union snarare än den ekonomiska situationen i EUländema.

-

Ur ekonomisk synvinkel kan de specifika konvergenskriteriema

diskuteras. Flexibla tolkningar av de finanspolitiska kriterierna kan motiveras, inte minst vill undvika risken för att en alltför

om man stram finanspolitik i övergångsskedet ska leda till en recession. En gräns för flexibiliteten sätts dock av att det kan vara viktigt att för framtiden bevara trovärdigheten för ñnanspolitiska regler som syftar till att förhindra alltför stor offentlig skuldsättning.

Av våra resonemang om övergångsproblemen följer att det finns en viss sannolikhet för att den monetära unionen inte blir av 1999. Man kan inte utesluta att den tyska förbundsdagen utnyttjar sin reella vetomöjlighet om en "alltför stor" monetär union bedöms innebära risker för att ECBs inriktning prisstabilitet äventyras. En annan viktig faktor som skulle kunna leda till att unionen inte blir av

det skulle uppstå politisk eller ekonomisk turbulens i 1999 är om kärnländema Tyskland och Frankrike. Även valutaunionen inte

om

l l 16-0893

322 Övergångsproblem SOU 1996: 158

blir av 1999 är det dock mot bakgrund den centrala roll

av som planerna en monetär union spelat i EU-samarbetet inte troligt att planerna skrinläggs. Man får i så fall räkna med att EMU-

snarare projektet skjuts framåt i tiden.

12 mellan

Växelkursarrangemangen

länderna med valuta

gemensam

och EU-länder

övriga

Eftersom vissa EU-länder i varje fall till en början kommer att stå utanför den monetära unionen blir frågan om växelkursarrange-

mellan deltagare och icke-deltagare central. En betydande mangen del förberedelsearbetet inom EU inför övergången till en

av gemensam valuta avser detta område.

Diskussionen i detta kapitel ska föras utifrån tre olika utgångspunkter. För det första gäller det att bedöma vilka växelkursarran-

är mest troliga för att kunna göra en rättvisande gemang som jämförelse mellan svenskt deltagande och icke-deltagande i den monetära unionen. För det andra behövs ett underlag för övervägandena hur Sverige bör ställa sig till olika förslag i

om diskussionen inom EU och för hur den svenska växelkurspolitiken vid ett eventuellt utanförskap bör utformas inom de ramar som ges. För det tredje kan analysen viss vägledning inför en situation då

ge den valutan förskjuts i tiden eller rentav aldrig blir av.

gemensamma

Inledningsvis diskuteras i avsnitt 12.1 den sannolika utforrnningen ett framtida ERM-system mellan euron och de utanförstå-

av ende EU-valutoma. Därefter analyseras i avsnitt 12.2 för- och nackdelar med ett sådant system utifrån såväl ekonomisk teori som tidigare erfarenheter. Slutligen behandlas i avsnitt 12.3 alternativa

och då särskilt system med inflationsmål och rörliga arrangemang, växelkurser dvs den nuvarande penningpolitiska strategin i Sverige. Slutsatsema sammanfattas i avsnitt 12.4.

12.1¶Uppbyggnaden av ett framtida ERM-system

Maastrichtfördraget

Enligt Maastrichtfördraget ska de länder som inte uppfyller konvergenskriteriema vid övergången till EMUs tredje etapp

beviljas undantag "derogation" för två år i taget samtidigt som dessa länder ges rätten att när som helst under denna period begära

att få delta. Härigenom undantas de utanförstående länderna från de skärpta sanktionsprocedurer vid alltför stora budgetunderskott som föreskrivs i fördraget se avsnitt 7.1, från de skyldigheter och rättigheter som tillkommer medlemmarna i det europeiska centralbankssystemet se avsnitt 6.3 och från den gemensamma växelkurspolitiken.

Maastrichtfördraget ger emellertid inga klara riktlinjer för växelkursarrangemangen mellan länderna med valuta och

gemensam övriga EU-länder. Det finns inga uttryckliga bestämmelser om ett växelkurssystem av ERM-typ utan endast indirekta hänvisningar. Så t ex fastslås i artikel 109m att de länder har undantag ska

som "behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse" och att hänsyn då ska tas till "erfarenhetema från samarbetet inom ramen för Europeiska monetära systemet EMS". Av central betydelse i sammanhanget är också konvergenskriteriet rörande växelkursen. Enligt detta krävs att landet i fråga iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under minst två år utan delvalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta". I protokoll till fördraget specificeras dessutom att valutan under den föreskrivna tiden ska ha legat

inom fluktuationsutrymmet "utan att allvarliga spänningar har uppstått".

Paradoxalt nog kan således Maastrichtfördraget tolkas att det

som kräver deltagande i ERM för att ett land ska få inträda i den monetära unionen även om detta inte är den enda möjliga tolkningen utan att det samtidigt föranstaltas hur ett sådant system

om ska se ut i ett läge när ett antal nationella valutor gått i den

upp gemensamma euron Det finns inte heller några tydliga bestäm-

melser i fördraget om hur beslut om växelkursarrangemang mellan deltagare och icke-deltagare ska fattas. Fördraget däremot

ger uttryckligen Ekofm-rådet rätten att ingå formella avtal den

om gemensamma valutans växelkurssystem i förhållande till valutor i länder utanför EU och att, om sådana överenskommelser inte kommer till stånd, utforma riktlinjer för valutapolitiken.