SOU 1996:158

Calmforsrapporten

Vi skrev så långt därför att vi inte hann skriva kortare.

Fritt efter Blaise Pascal, 1656

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Den 19 oktober 1995 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Persson, att tillsätta en utredning me d uppdrag att utreda konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till den tredje etappen av den ekonomiska och monetär a unionen (EMU).

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepartementet samma dag professor Lars Calmfors s om ordförande. Som ledamöter förordnades professor Harry Flam, professor Nils Gottfries, professor Rutger Lindahl, dr philos Janne Haaland Matlary, docent Ewa Rabinowicz och docent Anders Vredin. Civilekonom Christina Nordh Berntsson förordnades som sekr eterare i utredningen fr o m den 1 januari 1996. Som expert f örordnades fr o m den 17 april 1996 docent Magnus Jerneck.

Utredningen har antagit namnet EMU-utr edningen. Den har haft 19 hela sammanträdesdagar och vid vissa av dessa har experter på olika delområden hörts.

Ett antal svenska och utländska experter har fått i uppdrag at t utarbeta särskilda underlagsrapporter till utredningen. Dess a redovisas i separata bilagor till betänk andet. Rapporterna har i vissa fall syftat till att ge en sammanfattan de bild över forskningsläget på för utredningen viktiga områden, i andra fall till att djupare analysera centrala frågeställningar där vi har bedömt att det funnit s behov av ytterligare studier. För slutsatser och rekommendationer i bilagorna svarar författarna själva.

Utredningens slutsatser och rekommendationer redovisas i detta betänkande. En reservation har avgetts av ledamoten Nils Gottfries.

Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i oktober 1996

Lars Calmfors

Harry Flam Nils Gottfries

Rutger Lindahl Janne Haaland Matlary

Ewa Rabinowicz Anders Vredin

/ Christina Nordh Berntsson

1. Utredningsuppdraget

Enligt Fördraget om Europeiska unionen ( Maastrichtfördraget) som EUs medlemsländer ingick 1991 ska en ekonomisk och monetä r union (EMU) upprättas. Denna innebär såväl en gemensam marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital som en gemensam penning- och valutapolitik. Den tredje etappen av EMU kommer enligt nuvarande planer att inledas den 1 januari 1999. Det innebär att växelkurserna mellan de deltagand e medlemsländernas nuvarande va lutor låses oåterkalleligt och att ett datum för att införa den nya gemensamma valuta n, euron, fastställs. Den redan existerande ekonomiska unionen kompletteras då me d en monetär union (valutaunion).

Riksdagen kommer att fatta det slutliga beslutet om Sverige s deltagande i den monetära unionen. Som ett led i förberedelserna inför detta ställningstagande tillsatte regeringen i oktober 199 5 denna utredning för att utifrån såväl nationalekonomiska so m statsvetenskapliga perspektiv analys era konsekvenserna för Sverige av att delta respektive inte delta i valutaunionen.

Vårt uppdrag och uppläggningen av arbetet redovisas i avsnit t 1.1. I avsnitt 1.2 beskrivs betänkandets struktur. I avsnitt 1. 3 diskuteras frågan om vi själva kan bestämma om vi vill delta i den monetära unionen (ifall Sverige uppfyller de krav som ställs fö r deltagande) eller om vi är fördragsm ässigt bundna att delta. Avsnitt 1.4 diskuterar slutligen vilket valutapolitiskt alternativ som et t deltagande i den monetära unionen bör jämföras med.

1.1. Vårt uppdrag

Enligt direktiven, som återfinns sist i detta betänkande, sk a utredningen framför allt analysera och belysa:

(1) de allmänna konsekvenserna av en monetär union;

(2) effekterna för Sverige av att delta respektive inte delta i den tredje etappen av EMU; (3) de åtgärder som bör vidtas för att uppnå en god ekonomisk utveckling i Sverige om vi väljer att delta respektive int e delta i den monetära unionen samt (4) vilken typ av växelkursar rangemang som är lämpliga mellan de länder som deltar i den monetära unionen och dem so m inte deltar.

Som underlag för arbetet har utredningen beställt 21 under lagsrapporter, vilka kommer at t publiceras som bilagor. Syftet med rapporterna är dels att ge en sammanfattande bild över forskningsläget på för utredningsuppdraget viktiga områden, dels att djupare analysera centrala frågestäl lningar där vi har bedömt att det funnits behov av ytterligare studier. Eftersom EMU-frågan inte är någo n specifik svensk angelägenhet och det har pågått en omfattand e internationell diskussion i många år, har det varit naturligt att dra nytta av denna och i stor utsträckning utnyttja utländska experter. Av de 21 underlagsrapporterna är därför tolv stycken helt elle r delvis skrivna av utländska ekonomer och statsvetare. Författarna ansvarar själva för innehållet i sina uppsatser. En förteckning över bilagorna återfinns i början av betänkandet.

Utredningen har haft 14 interna sammanträden under totalt 1 9 dagar. Tolv av underlagsrapporterna present erades och diskuterades i preliminär form vid två offentliga seminarier i maj 1996 . Därutöver har utredningen haft fyra ytterligare heldagsseminarier med underlagsförfattare och inbj udna experter samt två möten med aktörer på de finansiella marknaderna och ett med ett brittisk t parlamentsutskott (The Treasury Select Committee) som haft et t liknande utredningsuppdrag som vårt. Utredningens ordförande har besökt Europeiska monetära institutet och tyska Bundesbank i maj 1996. Utredningens sekreter are har deltagit i ett seminarium i Rom i februari 1996 om växelkursarrangemang mellan de länder so m kommer att delta i och de länder som kommer att stå utanför de n monetära unionen, vilket organiserades av CEPR (Centre fo r Economic Policy Research) och Banco Nazionale del Lavoro. I tillägg till detta har utredningen haft informella kontakter med bl a representanter för Europeiska kommissionen, för Monetär a kommittén inom EU och för brittiska finansdepartementet.

1.2. Betänkandets utformning

Utredningens målsättning har varit att identifiera, analysera oc h värdera såväl ekonomiska som politiska konsekvenser av EMU projektet och av ett svensk t deltagande i den monetära unionen. De två närmast följande kapitlen innehåller huvudsakligen bakgrundsinformation. I kapitel 2 beskriver vi EMU-projektet, dess uppkomst samt centrala institutioner och organ för den ekonomiska oc h monetära unionen. I kapitel 3 diskuteras olika valutasystem utifrån historiska och ekonomisk-teoretiska perspektiv.

Den egentliga analysen av för- och nackdelar med en monetär union respektive med ett svenskt deltagande görs i kapitel 4-10 . Framställningen kan delas in i tre delar. Den första delen so m redovisas i kapitel 4 behandlar samhällsekonomiska effektivitets effekter. I den andra delen, kapitel 5-8, diskuterar vi stabiliseringspolitiska effekter. Kapitel 5 behandlar penningpolitiken s stabiliseringspolitiska roll o ch kapitel 6 inflation och trovärdighetsproblem. I kapitel 7 och 8 anal yseras hur finanspolitiken respektive arbetsmarknaden påverkas av ett svenskt deltagande respektiv e utanförskap. Den tredje delen som återfinns i kapitel 9-10 rör d e politiska konsekvenserna. Kapitel 9 analyserar EMU-projektet som en del av integrationsprocessen inom EU. Kapitel 10 diskuterar hur ett svenskt deltagande i den monetära unionen kan antas påverk a dels demokratins funktionssätt, dels våra möjligheter till utrikes politiskt inflytande.

Oavsett vilken syn man har på en monetär union finns en bred enighet om att vägen dit är kantad av svårigheter. I kapitel 11 ges en översikt över de övergångsproblem som kan uppstå. Kapitel 12 tar sig an frågan om vilka växelkursarrangemang som kan var a lämpliga mellan de länder som deltar i och dem som står utanfö r valutaunionen. En analys av kraven på den ekonomiska politike n om Sverige deltar i respektive står utanför valutaunionen görs i kapitel 13. En sammanfattning av analysen i betänkandet ges i kapitel 14 som också summerar vår syn på EMU-projektet so m sådant och på frågan om ett svenskt deltagande i den monetär a unionen. Eftersom våra slutsatser bygger på en rad bedömninga r som är förenade med stor osäk erhet, görs också i kapitlet ett försök att identifiera ett antal faktorer som är av kritisk betydelse fö r ställningstagandet.

En svårighet som är speciell för EMU-frågan är mångfalden av argument som ofta berör helt olika områden. Detta gör det svårt att skaffa sig överblick. Analysen syftar till att förmedla vad nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskni ng har att säga – respektive

Denna ståndpunkt har framförts av bl a Ulf Bernitz som är professor i EU-rätt vid

1

Stockholms universitet (Bernitz, 1995).

vad den inte kan säga – om effekterna för Sverige av att delta i respektive stå utanför den monetära unionen. Vi har valt att ge en fyllig redogörelse för de argument som finns och att redovisa hur vi tycker att de ska bedömas snarare än att göra ett selektivt urval i syfte att driva en viss tes. Avsikten är att ge läsaren hjälp at t utifrån sina egna värderingar och bedömningar ta ställning till et t svenskt deltagande i den monetära unionen. Vi hoppas att vå r redovisning av de olika aspekterna på den monetära unionen sk a kunna bidra till en saklig debatt i en komplicerad fråga.

1.3. Sveriges handlingsfrihet

I svensk press har det särskilt under de två senaste åren förts e n intensiv debatt om huruvida Sverige är fördragsmässigt skyldigt att inträda i den monetära unionen om vi bedöms uppfylla de s k konvergenskraven för att få delta som ställts upp i Maastrichtfördraget.

Vissa hävdar att Sverige är juridiskt förpliktat att delta o m konvergenskriterierna bedöms vara uppfyllda, eftersom de n svenska riksdagen ratificerade EUs grundläggande fördrag oc h Sveriges tillträdesfördrag med tillhörande protokoll utan att göra någon reservation för den monetära unionen. De menar att et t ensidigt beslut från svensk sida att i en sådan situation stå utanför den monetära unionen skulle strida mot våra fördragsåtaganden.

1Ett argument för denna hållning är att de särregler som Danmar k och Storbritannien erhållit i förhandlingarna genom protokoll til l Maastrichtfördraget vore onödiga om alla EU-länder skulle h a frihet att på nationell nivå kunna besluta att inte delta i de n monetära unionen.

Det danska protokollet ger Danmark rätt att stå utanfö r valutaunionen om landet anmäler att det så önskar. Redan i december 1992 meddelade Danmark att det vill stå utanför. O m landet skulle ändra hållning har det emellertid rätt att delta om det uppfyller konvergenskriterierna. Storbritanniens protokoll ger , liksom det danska, landet rätt att stå utanför den monetära unionen. Storbritannien har dock inte, som Danmark, i förtid meddelat sit t ställningstagande. De brittis ka särreglerna är vidare mer vittgående än de danska. Landet är t ex inte bundet att göra sin centralban k

Se avsnitt 7.2 för en genomgång av förfarandet vid alltför stora underskott.

2

Förespråkare för denna ståndpunkt är t ex Carl B Hamilton, chefekonom på

3

Handelsbanken och under Sveriges medlemskapsförhandlingar statssekreterare i Finansdepartementet (Hamilton, 1996).

Regeringens proposition 1994/95:19.

4

Hamilton (1996).

5

oberoende och har ingen förpliktelse, utan bör endast sträva efter, att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna i etapp tre.

2

En annan uppfattning är att full juridisk klarhet angåend e Sveriges handlingsfrihet inte går att uppnå på förhand. De som gör

3

denna tolkning hänvisar t ex till att den svenska regeringen vi d inledandet av medlemskapsförhandlingarna den 1 februari 199 3 deklarerade att "ett slutligt svenskt ställningstagande avseend e övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestäm melserna i fördraget" utan att detta föranledde en motreaktion från EU-ländernas sida. Uttalandet upprepades i samband med at t

4

förhandlingarna om EMU inleddes den 9 november 1993. Vidare sade regeringen den 10 november 1993 då den informerad e riksdagen om den svenska förhandlingen att: "I fråga o m övergången från den andra till de n tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som skall ta ställning". Sveriges ståndpunkt när de t

5

gäller ett svenskt deltagande i valutaunionen har registrerat s officiellt av EU-länderna utan någon kommentar om att den skulle strida mot Maastrichtfördraget. Som jä mförelse kan nämnas att den svenska deklarationen om offentlighetsprincipen utlöste e n motdeklaration från EU-ländernas sida.

Ett annat argument för att Sverige inte skulle vara juridisk t bundet att delta om konvergenskriterierna uppfylls är att även andra länder – Tyskland och Nederländerna – gjo rt deklarationer liknande den svenska. Dessa länder har inte heller framförhandlat någo t protokoll som ger dem en fördragsmässig rättighet att ställa si g utanför den monetära unionen. De svenska och tyska uttalanden a skiljer sig dock åt så till vida att Tyskland klargjort att konvergenskriterierna måste tolkas snävt och strikt för att landet ska kunn a delta, medan Sverige inte preciserat vilka grunder det svensk a ställningstagandet ska baseras på. Nederländernas deklaration har ungefär samma innebörd som den tyska.

Meningarna går alltså isär i fråga om Sveriges juridisk a handlingsfrihet i ett läge då konvergensvillkoren är uppfyllda . Oavsett det juridiska sakförhållandet är det i praktiken inte troligt

att ett land kommer att tvingas att delta i det gemensamma valutaområdet mot sin vilja. Den relevanta frågan i detta sammanhan g blir därför snarare hur beslutet påverkar våra framtida relatione r med övriga EU-länder. Denna aspekt behandlas i kapitel 10.

1.4. Alternativa valutapolitiska arrangemang för Sverige

För att kunna utvärdera effekterna för svenskt vidkommande av att delta respektive inte delta i den monetära unionen är det viktigt att veta vilka villkor som kommer att gälla för den ekonomisk a politiken vid såväl ett deltagande som ett utanförskap. När de t gäller finanspolitiken är v i, genom vårt medlemskap i EU, formellt bundna av samma målsättningar oavsett om vi deltar i valutaunionen eller inte, även om san ktionsmöjligheterna är mindre om vi inte deltar (se kapitel 7). I fråga om penningpolitiken ä r emellertid situationen annorlunda. Om vi deltar i valutaunione n kommer vi att använda oss av samma valuta som övrig a medlemsländer och penningpolitiken kommer att utforma s gemensamt. De penning- och valutapolitiska förutsättningarna vid ett utanförskap är betydligt mer osäkra. I Maastrichtfördraget sägs endast att utanförstående länder måste behandla växelkursen som en fråga av gemensamt intresse. Hur en sådan målsättning sk a omsättas i praktiken specificeras inte. Utformningen av d e valutapolitiska relationerna mellan de länder som deltar i de n monetära unionen och dem som står utanför är dock central fö r analysen som helhet varför vi redan här ger en kort redovisning av vår bedömning på denna punkt.

Vi ser två huvudalternativ för relationen mellan den gemen samma valutan (euron i den monetära unionen) och de utanför stående EU-ländernas valutor om inte alla EU-länder deltar frå n början. (Det är för övrigt samma alternativ som vi ser för EU ländernas valutapolitik om den monetära unionen skjuts upp eller inte alls blir av.)

Det första och mest uppenbara alternativet är att bygga vidar e på ERM-systemet. Detta är det valutaar rangemang mellan deltagare i den monetära unionen och utanförstående EU-länder som ma n arbetar på inom EU. Det har stöd av flertalet EU-medlemmar . Konsekvenserna av ett nytt sådant ERM-arrangemang kommer att bero på hur vida växelkursband som i praktiken tillämpas. J u smalare banden är, desto större blir kraven på samordning av den

Se t ex Dewatripont m fl (1995) och Persson & Tabellini (1996).

6

Preparations for Sta ge 3 of Economic and Monetary Union: Progress report by

7

the Council to the European Council in Florence (1996).

ekonomiska politiken i de deltagande länderna för att spekulation mot de fastställda centralkurserna ska kunna undvikas. Om et t framtida ERM-system skulle utformas som dagens, med band bredder på ± 15 procen t, kan det dock för överskådlig tid framöver närmast komma att fungera som ett system med rörlig a växelkurser.

Det andra alternativet är att tillåta rörliga växelkurser och sätta upp inflationsmål i stället för att söka s tabilisera inflationen indirekt genom växelkursmål. Detta alternativ har förespråkats i de n akademiska diskussionen och det knyter an till den nuvarand e penningpolitiska uppläggningen i Storbritannien och Sverige. I

6

detta system skulle risken för spekulation minska, då länderna inte längre skulle förbinda sig att hålla växelkursen på en viss nivå. Ett system med inflationsmål bör på lång sikt leda till stabila växel kurser, eftersom det i ett långsiktigt perspektiv framför allt ä r skillnader i inflationstakt som påverkar växelkurserna. På kort och medellång sikt kan dock betydande växelkursfluktuationer upp komma i ett sådant system.

Det mest troliga alternativet för de flesta EU-länder som stå r utanför den monetära unionen är ett nytt ERM-system. Det skulle vara en fortsättning på den tradition av valutasamarbete so m bedrivits inom EU under lång tid. Dessutom fäst er flera viktiga EUländer stor vikt vid att växelkurserna är stabila även på kort sikt. I den diskussion som förs på EU-nivå om alternativa arrangeman g står det också redan klart att ett nytt ERM-system kommer at t etableras. Det råder dock fortfarande osäkerhet om den exakt a

7

utformningen av systemet. Det är också svårt att bedöma vilke t politiskt tryck att delta i ett sådant nytt ERM-arrangemang so m utanförstående EU-länder kommer att utsättas för, även om de t tycks vara klart att systemet inte blir obligatoriskt. De t valutapolitiska system som utredningen förordar för svensk t vidkommande om Sverige väljer att inte delta i den monetär a unionen är att fortsätta med den nuvarande penningpolitisk a strategin, dvs rörliga växelkurser och inflationsmål. Det är ocks å detta arrangemang som vi i vår analys betraktar so m huvudalternativet om vi står utanför den monetära unionen. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 12.

Genom Maastrichtfördragets ikraftträdande döptes EEG 1993 om till Europeiska

1

gemenskapen, EG, vilken är den term som här kommer att användas för perioden fram till och med 1993. Maastrichtfördraget innebar att Europeiska unionen, EU, bildades. EU består av EG samt de två nya samarbetsområdena utrikes- och säkerhetspolitik samt inrikespolitiska och rättsliga angelägenheter.

2. EMU-projektet

Detta kapitel ger en översikt av hela EMU-projektet. Inledningsvis redogörs i avsnitt 2.1 kortfattat för hur planerna på en monetä r union successivt vuxit fram i det europeiska samarbetet. Därefter beskrivs i avsnitt 2.2 hur unionen ska utformas enlig t Maastrichtfördraget. I avsnitt 2.3 redovisas hur den gemensamma europeiska centralbanken ska organiseras och vilka uppgifter de n ska ha. Därefter följer i avsnitt 2.4 en genomgång av vissa centrala EU-institutioner och organ som är viktiga för att förstå EMU processen. Slutligen presenteras i avsnitt 2.5 det s k referensscenario för hur övergången till en gemensam valut a konkret ska gå till som antogs i Madrid i december 1995.

2.1. Ett historiskt perspektiv på ekonomiskt och monetärt samarbete i Europa

Tanken på ett närmare ekonomiskt och monetärt samarbete i Europa är inte ny. Den har funnits ända sedan 1957 d å Romfördraget om den Europeiska ekonomi ska gemenskapen, EEG, undertecknades av Västtyskland, Frankrike, Italien, Belgien , Nederländerna och Luxe mburg. Målet var att skapa en gemensam

1

marknad med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Fördraget innehöll dock inte några konkreta riktlinjer för et t närmare växelkurssamarbete utan endast allmänna skrivningar om att växelkurser är en fråga av gemensamt intresse. Avsaknaden av konkreta förslag på det valutapolitiska området kan förmodlige n

förklaras av att fasta växelkurser då upprätthölls mellan all a viktigare valutor inom ramen för det s k Bretton Woods-systemet. Genom detta system var valutorna i de flesta länderna i Västeuropa knutna till dollarn, som i sin tur var knuten till guldet.

Under senare delen av 1960-talet började dock spänninga r uppstå inom Bretton Woods-systemet. Kostnaderna för at t finansiera Vietnamkriget och omfattande sociala reformer ledde i USA till en utveckling där penningmängden ökade kraftigt. Detta medförde högre inflat ion. Följden blev att andra länder, som enligt Bretton Woods-systemet hade skyldighet att försvara de rådand e växelkurserna, blev tvungna att stödköpa dollar med de egn a valutorna. Dessa länders penningmängd ökade därmed och d e tvingades på detta sätt importera den amerikanska inflationen . Detta ledde till tvivel inom EG på USAs vilja och förmåga att sätta sina internationella penningpolitiska åtaganden före sina nationella intressen. Bretton Woods-systemets sammanbrott diskuteras me r utförligt i avsnitt 3.3.

I slutet av 1960-talet började man därför inom EG på tyskt och franskt initiativ förbereda en plan för en europeisk ekonomisk och monetär union. Ett viktigt skäl var att minska beroendet av USA . Ett annat var att minska osäkerheten om att fasta växelkurser skulle kunna upprätthållas i Europa. Garanterad valutastabilitet inom EG sågs som nödvändig för att den gemensamma marknaden skull e fungera fullt ut. Ett tredje skäl var att växelkursvariationer skull e försvåra den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). En grund läggande princip för denna pol itik har varit gemensam prissättning. Man har också eftersträvat prisstabilitet. Växelkursvariatione r gjorde det dock svårt att uppnå priser som var både gemensamma och stabila i nationella valutor. I synnerhet visade det sig svårt att genomföra sänkningar av nominella priser i lä nder med valutor som revalverades (dvs steg i värde). Detta ledde till reala skillnader i garanterade minimipriser mellan länderna. Följden blev att s k utjämningsavgifter infördes vid handel mellan EU-länderna.

Resultatet av de europeiska ambitionerna blev den s k Wernerplanen. Den beskrev hur en ekonomisk och monetär union skull e kunna nås i tre steg till 1980. Såväl penning- som finanspoliti k skulle enligt denna plan överföras till EG-organ. Wernerplane n antogs av EG-ländernas ekonomi- och finansministrar, det s k Ekofin-rådet, i mars 1971. Till följd av den e konomiska turbulensen i samband med Bretton Woods-systemets sammanbrott och de n pågående utvidgningen av EG (med Storbritannien, Irland oc h Danmark) verkställdes aldrig planen. I stället skapades 1972 et t renodlat växelkurssamarbete mellan vissa länder i Europa, den s k

Fram till sammanbrottet för Bretton Woods-systemet i mars 1973 fick de

2

europeiska valutorna dock inte röra sig mer än ± 4,5 procent från de dollarkurser de var knutna till, dvs de skulle ligga inom en "dollartunnel".

I övrigt omfattar EMS-avtalet regler och villkor för bildande av officiella ecu,

3

arrangemang för kreditstöd och Europeiska monetära samarbetsfonden (EMCF), vilken är en ren bokföringsenhet och vars funktion övertagits av Europeiska monetära institutet (EMI).

valutaormen. Systemet innebar att de deltagande ländernas valutor tilläts fluktuera gentemot varandra inom ett intervall på ± 2,2 5 procent kring ett riktvärde, sa mtidigt som de flöt gentemot utanförstående valutor. Tyskland, Belgien, Nederländerna, Luxembur g

2

och Danmark deltog i valutaormen från 1972 till dess upplösnin g 1979. Storbritannien, Irland och Italien deltog endast ett fåta l månader och Frankrike gick in i och ut ur systemet ett par gånger. Sverige deltog mellan 1973 o ch 1977. Justeringar av växelkurserna inom valutaormen företogs vid flera tillfällen.

I syfte att etablera ett fastare växelkurssamarbete tog Tyskland och Frankrike återigen initiativ till ett nytt system. År 1979 bildades

EMS, Europeiska monetära systemet , vars viktigaste del är växelkursmekanismen, ERM. ERM syftade – liksom den tidigare valuta-

3

ormen – till att hålla växe lkurserna mellan de deltagande ländernas valutor inom ett band på ± 2,25 procent kring de s k centralkurserna. Vissa länder kom dock att tillämpa ett band på ±6 procent, nämligen Italien (1979-90), Spanien (1989-1993) , Storbritannien (1990-1992) och Portugal (1992-1993). (I august i 1993 vidgades senare bandbredderna till ±15 procent för samtliga då deltagande valutor. De tyska och nederländska centralbankerna fortsatte emellertid med ett explicit bilateralt fluktuationsband om ±2,25 procent.)

I ERM-systemet garanteras att valutorna håller sig inom sin a intervall genom att centralbankerna är skyldiga att – om så behövs – intervenera på valutamarknaderna, dvs köpa och sälja valutor . Interventionsplikten är ömsesidig och obegränsad vid bandgräns erna. Detta innebär att om t ex den spanska pesetan håller på at t komma utanför den lägre bandgränsen gentemot D-marken, sk a både den spanska och tyska centralbanken köpa pesetas och sälj a D-mark. Den spanska centralbanken har därvid i princi p obegränsad tillgång till kredit er i D-mark i den tyska centralbanken för att finansiera köpen av pesetas. Den tyska centralbanken ka n köpa obegränsad mängd p esetas eftersom köpen kan finansieras av D-mark som den själv ger ut. Därigenom minskar mängde n utestående pesetas samtidigt som mängden utestående D-mar k

Övergången från breda till smala fluktuationsband för den italienska liran 1990

4

innebar dock i praktiken en devalvering av liran, då den lägre bandgränsen förblev oförändrad och centralkursen justerades i enlighet med detta.

För en pedagogisk genomgång av regelverket kring EMU hänvisas till Lundberg

5

(1996).

ökar, så att pesetan återigen stärks gentemot D-marken. Från starten deltog Tyskland, Frankrike, Ital ien, Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Danmark och Irland i ERM. Under de första åre n präglades detta system, liksom tidigare valutaormen, av tät a växelkursjusteringar.

Nästa steg på vägen mot en monetär union kom med den s k

Enhetsakten 1986 och Delorskommitténs förslag 1989. Genom

Enhetsakten skrevs målet att skapa en gemensam marknad senast vid utgången av 1992 in i EGs grundfördrag. Samtidigt uppsatte s målet att skapa en ekonomisk och monetär union, dock uta n precisering av hur det skulle ske. År 1988 tillsattes – på franskt , tyskt och italienskt initiativ – den s k Delorskommittén med uppgift att utforma en konkret plan för en ekonomisk och monetär union. Dess arbete utmynnade 1989 i ett förslag om att förverkliga denna i tre steg. Efter detta kom det europeiska valutasamarbetet at t förändras. De tidigare relativt täta växelkursjusteringarna blev allt mindre frekventa och mellan januari 1987 och september 199 2 genomfördes över huvud taget inga kursjusteringar. Vidare

4

utvidgades kretsen av ERM-deltagare med Spanien (1989) , Storbritannien (1990) och Portugal (1992). År 1990 inleddes e n regeringskonferens med syfte att ytterligare preciser a Delorskommitténs förslag. Denna resultera de i december 1991 i det s k Maastrichtfördraget om en ekonomisk och monetär unio n (EMU).

2.2. Maastrichtfördragets mål, tidtabell och konvergenskriterier5

Genom Maastrichtförd raget infördes i EUs regelverk den konkreta målsättningen att i Europa skapa en ekonomisk och monetär union samt en plan för hur detta ska gå till. Efter ratificering av medlemsländernas parlament trädde fördraget i kraft den 1 november 1993.

Något specifikt mål för EMU anges inte i fördraget, men i artikel 2 anges mål för vad EU som helhet ska sträva efter, bl a genom införandet av den ekonomiska och monetära unionen:

"Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta en gemensam marknad och en eko nomisk och monetär union ... främja en harmonisk och väl avvägd utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hållbar och icke inflatorisk tillväxt som tar hänsyn till miljön, en hög grad av ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, en höjning av levnadsstandarden oc h livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållnin g och solidaritet mellan medlemsstaterna."

Den gemensamma europeiska c entralbanken som ska upprättas när den monetära unionen bildas har dock, som vi återkommer till i avsnitt 2.3, en betydligt snävare målformuler ing. Den gemensamma penning- och valutapolitiken ska i enlighet med artikel 3a.2 "...ha som huvudmål att upprätthålla prisstabilitet och att, utan att dett a mål åsidosätts, understödja den allmänna ekonomiska politik som bedrivs inom gemenskapen...".

Den tidtabell som lagts fast för den ekonomiska och monetära unionen stipulerar att den ska genomföras i tre etapper:

Den första etappen inleddes den 1 juli 1990. I princip skulle d å valutaregleringarna i medlemsländerna vara borttagna och kapitalrörelserna fria (även om vissa tidsbegränsade undantag tilläts).

Den andra etappen påbörjades den 1 januari 1994. Europeiska monetära institutet, EMI, inledde då sin verksamhet med at t framför allt förbereda övergången till den tredje etappen, då e n gemensam valuta ska införas. Vidare förbjöds, fr o m inledningen av etapp två, centralbanksfinansiering av offentlig a budgetunderskott. Det innebär att staten inte tillåts ha någon form av kontokredit i centralbanken och att denna inte får köp a statspapper direkt från staten. Medlemsländerna ska också sträva efter att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorn s finanser (se avsnitt 7.2). Under den andra etappen ska vidar e samarbetet mellan de nationell a centralbankerna stärkas och dessas självständighet ökas. Detta innebär framför allt att medlemmarna i en centralbanks beslutsfattande organ inte får ta emot eller söka instruktioner från något organ utanför banken. Vidare måste e n centralbankschef ha en mandatperiod på minst fem år och få r

avsättas endast om vederbörande inte längre är i stånd att fullgöra sina förpliktelser eller har gjort sig skyldig till allvarliga förseelser. Slutligen ska under denn a etapp beslut tas om vilka länder som ska delta i valutaunionen i första omgången. En gemensam europeisk centralbank, ECB, ska upprättas som efterföljare till EMI, men det penningpolitiska belutsfattandet ska fortfarande ligga kvar p å nationell nivå.

Den tredje och slutliga etappen inne bär att växelkurserna mellan de deltagande medlemsländerna låses oåterkalleligt och att de n gemensamma europeiska valutan , euron, införs. Den gemensamma centralbanken, ECB, övertar ansvaret för penningpolitiken i d e länder som ingår i den monetära unionen. Vidare har all a medlemsländer en förpliktelse att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser (se avsnitt 7.2).

För att avgöra när den tredje etappen ska inledas kommer statsoch regeringscheferna senast den 31 december 1996 att pröva om en majoritet av EU-länderna uppfyller ett antal krav på ekonomisk konvergens – s k konver genskriterier – samt vissa andra villkor (se nedan) samt pröva om det är "änd amålsenligt" för gemenskapen att gå över till den tredje etappen. Om kraven är uppfyllda ska et t startdatum fastställas. Om detta inte har s kett vid utgången av 1997, ska den tredje etappen inledas den 1 januari 1999. De länder som då uppfyller kriterierna ska starta valutaunionen. Ett tidigt datu m för övergången till den tredje etappen har i praktiken avskrivits , eftersom alltför många länder har problem med att uppfylla konvergenskriterierna. Europeiska rådet uppmanade i stället vid sitt möte i juni 1995 medlemsländerna att inrikta sig på att skapa förut sättningar för att bilda en monetär union 1999. Vid Madridmötet i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för övergången, det s k referensscenariot (se avsnitt 2.5).

De länder som inte uppfyller kriterierna för att delta i de n monetära unionen betecknas som " medlemsstater med undantag" . Minst en gång vartannat år ska stats- och regeringscheferna pröva vilka av länderna med undantag som uppfyller villkoren fö r deltagande och upphäva undantagen för dessa. En sådan prövning kan dessutom när som helst inledas på initiativ av en medlemsstat med undantag. Vidare har Storbritannien och Danmark geno m särskilda protokoll till Maastrichtfördraget fått rätt att stå utanfö r valutaunionen även om de skulle uppfylla kriterierna.

Med den offentliga konsoliderade bruttoskulden avses den sammanlagda

6

skuldsättningen i stat samt regionala och lokala myndigheter sedan justeringar gjorts för dessas inbördes skulder och tillgångar. En utförligare diskussion finns i avsnitt 7.3.

Konvergenskriterierna som finns angivna i artikel 109j.1 oc h 104c.2 i Maastrichtfördraget och därtill knutna protokoll ka n sammanfattas på följande sätt:

Prisstabilitet: En medlemsstat ska under en tid av ett år för e granskningen "uppvisa en hållbar prisutveckling och en genom snittlig inflationstakt som inte med mer än 1,5 procentenheter överstiger inflationstakten i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet".

Långa räntor: En medlemsstat ska under en tid av ett år för e granskningen "ha haft en genomsnittlig långfristig nominell räntesats som inte med mer än två procentenheter överstige r motsvarande räntesats i de, högst tre, medlemsstater som ha r uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet".

Offentliga finanser: Otillräcklig finanspolitisk disciplin i en medlemsstat bedöms föreligga:

om det förväntade eller faktiska underskottet i de offentlig a finanserna (den offentliga sektorns nettoupplåning) överstige r referensvärdet tre procent av BNP, såvida inte:

  • detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära tre procent, eller
  • referensvärdet endast undantagsvis och övergående över skrids och procenttalet fortfarande ligger nära tre procent , eller om skuldsättningen i den offentliga sektorn (den offentlig a konsoliderade bruttoskulden) överstiger referensvärdet 6 0 procent av BNP, såvida inte detta proc enttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig 60 procent i tillfredsställande takt.

6Växelkursstabilitet: "Kursrörelserna för en medlemsstats valut a skall ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet enlig t

Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, utan at t allvarliga spänningar har uppstått, under minst de senaste två åren före granskningen. Särskilt skall medlemsstaten inte på ege t initiativ ha devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta under denna period."

Utgivningen av mynt hanteras av medlemsstaterna. De får ge ut mynt i den

7

omfattning som godkänts av ECB.

Vid utvärderingen inför övergången till etapp tre ska vidar e "ecuns utveckling, resultaten av m arknadsintegrationen, situationen för utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhets arbetskostnader och andra prisindex" beaktas. Hänsyn ska också tas till om centralbanken givits en oberoende ställning.

2.3. Den gemensamma europeiska centralbankens uppgifter och organisation

Europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska ha ansvaret fö r penningpolitiken i den monetära unionen. Det kommer att bestå av Europeiska centralbanken, ECB, och d e nationella centralbankerna.

Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Vad som exakt avses med prisst abilitet framgår inte av Maastrichtfördraget utan detta ska specificeras av ECB-rådet (se nedan) . Dessutom ska ECBS, utan att åsidosätta målet om prisstabilitet , bidra till att uppfylla övriga mål för Europeiska unionen (se avsnitt 2.2).

ECBS grundläggande uppgifter ska vara att:

  • utforma och genomföra penningpolitiken i den monetära unionen,
  • genomföra operationer på valutamarknaden,
  • inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver samt
  • främja ett väl fungerande betalningssystem.

ECBS har monopol på att besluta om sedelutgivning inom den monetära unionen. Sedlar kan ges ut av ECB eller av de nationella centralbankerna efter delegering från ECB.

7ECBS ska också ge synpunkter på lagstiftning inom sit t behörighetsområde som föreslås av kommissionen eller enskild a medlemsländer. Utan att ha egna direkta funktioner för tillsynen av finansiella institutioner ska ECB vidare främja stabiliteten på d e finansiella marknaderna.

ECBS ska ledas av ECBs beslutande organ. Dessa utgörs a v ECB-rådet (Governing Council) och direktionen (Executive Board).

I syfte att nå målet om låg inflation kan en centralbank välja att antingen målsätta

8

inflationen direkt eller att sätta upp ett mål för någon variabel som är nära relaterad till inflationsutvecklingen, ett s k intermediärt eller mellanliggande mål. Exempelvis använder Tyskland penningmängdstillväxten som intermediärt mål. Frågan om intermediära mål diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 12.

ECB-rådet ska bestå av ECBs direktionsledamöter och d e nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i de n monetära unionen. Dess främsta uppgift ska vara att anta d e riktlinjer och fatta de beslut som behövs för att ECBS ska utför a sina uppgifter. ECB-rådet ska, på det sätt som bedöms ämpligt , besluta om s k intermediära mål (t ex penningmängden), styrräntor och tillgången på reserver i banksystemet (likviditet).8

Direktionen ska bestå av ordförande, vice ordförande och fyr a andra ledamöter. Om inte alla lä nder deltar i den monetära unionen kan direktionen inledningsvis vara mindre. Den ska dock bestå av minst fyra personer. Direktionsmedlemmarna ska utses geno m överenskommelse mellan medlemsstaternas regeringar på stats eller regeringschefsnivå på rekommendation av Ekofin-rådet sedan

Europaparlamentet och ECB-rådet har hörts. De ska väljas blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkänd. Ma ndattiden är åtta år och mandatet kan inte förnyas. Direktionen ska ansvara för EC Bs löpande verksamhet och bedriva penningpolitiken i enlighet med ECB-rådets riktlinjer och beslut. Den ska ansvara för förberedelserna av ECB-rådet s sammanträden. De nationella centralbankerna ska genomför a transaktioner om ECB-rådet och direktionen så beslutar.

Så länge som det finns medlemsländer med undantag, dvs lände r som inte ingår i det gemensamma valutaområdet, ska dessuto m

ECBs allmänna råd (General Council) utgöra ECBs tredje beslutsfattande organ. Detta ska bestå av ECBs ordförande och vic e ordförande samt cheferna för samtliga nationella centralbanke r inom EU. Övriga direktionsledamöter får delta utan rösträtt i de t allmänna rådets sammanträden. Det allmänna rådet ska ta över de av EMIs uppgifter som till följd av undantag för en eller fler a medlemsstater fortfarande måste utföras under den tredje etappen.

En viktig uppgift är att bidra till förberedelserna för inträde i de n monetära unionen för länderna me d undantag. Rådet har även vissa administrativa och rådgivande funktioner.

Rösterna i ECB-rådet ska i dessa fall vägas enligt de nationella centralbankernas

9

andelar i ECBs tecknade kapital. Varje lands vikt framräknas som summan av: - 50 procent av medlemsstatens andel av gemenskapens befolkning näst sista året före upprättandet av ECBS och - 50 procent av medlemsstatens andel av gemenskapens BNP till marknadspris under de senaste fem åren före näst sista året innan ECBS upprättades.

Se avsnitt 6.3 för en utförligare diskussion om denna ordning.

10

ECBS ska vara oberoende. Det innebär att varken ECB, någo n nationell centralbank eller någon medlem i dessas beslutande organ får begära eller ta emot instruktioner från gemenskapsinstitutioner, gemenskapsorgan, medlemsländernas regeringar eller från någo t annat organ.

Vid omröstningar i ECBS har varje ledamot i ECB-rådet oc h direktionen en röst, utom i frågor som rör ECBs kapital. I sådana frågor har direktionen ingen rösträtt, medan ECB-rådets ledamöter har vägd rösträtt. Beslut fattas som regel med enkel majoritet och

9

vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

Ordföranden i Ekofin-rådet och en medlem av kommissione n har närvarorätt vid ECBs rådssammanträden. Den förre har också förslagsrätt. Ekofin-rådet har vidare en potentiellt central roll i utformningen av penning- och valutapolitiken, eftersom det ka n ingå formella avtal om eurons v äxelkurssystem gentemot valutorna i länder utanför EU. Ekofin-rådet kan också formulera en allmä n inriktning för växelkurspolitiken gentemot dessa länder. Sådan a riktlinjer måste dock enligt fördraget utformas på ett sätt som inte riskerar att åsidosätta prisstabilitetsmålet . Det är också Ekofin-rådet som arrangerar förhandlingar och beslutar om överenskommelser i valutapolitiska frågor med länder utanför EU.

102.4. Övriga centrala EU-institutioner och organ

Det europeiska centralbankssystemet, ECBS, ska således själv ständigt svara för penningpolitiken i valutaunionen. Inom övrig a politikområden fattas dock beslut genom olika EU-institutioner och organ, i vilka medlemsländerna har ett politiskt inflytande. Nedan följer en kort redogörelse för de på det ekonomiska område t viktigaste institutionerna och organen.

Ministerrådet (formell beteckning Europeiska unionens råd) är EUs högsta beslutande organ. Det består av en representant från vart och ett av medlemsländerna. Normalt är det någon av regeringen s

fackministrar. Vilken minister som de ltar beror på vilka frågor som behandlas. Om diskussionen rör t ex ekonomiska och monetär a frågor deltar finansministern och rådet benämns Ekofin-rådet. När det avgörande beslutet om övergången till den tredje etappen ta s ska stats- och regeringscheferna utgöra rådet, vilket då benämn s rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer. Detta ska inte förväxlas med Europeiska rådet som beskrivs nedan. Vid beslut i ministerrådet som ska fattas med kvalificerad majorite t viktas rösterna enligt artikel 148.2 (se tabell 2.1).

Tabell 2.1: Röstfördelning i ministerrådet

Frankrike, Italien, Storbritanien och Tyskland

10

Spanien

8

Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal

5

Sverige och Österrike

4

Danmark, Finland och Irland

3

Luxemburg

2

Totalt antal röster

87

Kvalificerad majoritet

62

Blockerande minoritet

26

När beslut fattas på förslag från kommissionen utgör 62 röster kvalificerad majoritet och 26 röster en blockerande minoritet. Om beslut tas på andra grunder kan dock sex länder forma e n blockerande minoritet även om deras röstetal är mindre än 26 . Detta är fallet vid flera frå gor på EMU-området. I de fall då endast länderna i den monetära unionen deltar i ett beslut utgörs kvali ficerad majoritet av två tredjedelar av de viktade röstetalen i d e deltagande länderna.

Europeiska rådet består av stats- och regeringscheferna sam t kommissionens ordförande. Det sammanträder mi nst två gånger per år och drar upp de politiska riktlinjerna för samarbetet (s k topp möten).

Kommissionen (formell beteckning Europeiska kommissionen eller EG-kommissionen) är EUs verkställande organ. Den utgörs av 20 kommmissionärer som utses av medlemsländernas regeringar p å fem år. De stora medlemsländerna (Tyskland, Frankrike, Italien ,

Storbritannien och Spanien) utser två kommissionärer vardera och övriga mindre länder en kommissionär. Kommissionen i sin helhet

måste godkännas av Europaparlamentet (se nedan) . Kommissionens främsta uppgift är att förbereda och lägga fram förslag till ny a regler samt att verkställa ministerrådets beslut.

Europaparlamentet är i huvudsak ett rådgivande organ. Det består av 626 ledamöter som utses för femårsperioder i allmänna direkta val i medlemsländerna. Parlamentet avger yttranden över förslag, kontrollerar kommissionens arbete samt godkänner EUs budget .

Beslut i parlamentet tas med enkel majoritet. Rösterna är fördelade mellan länderna enligt tabell 2.2.

Tabell 2.2: Mandatfördelning i Europaparlamentet

Tyskland

99

Frankrike, Italien och Storbritannien

87

Spanien

64

Nederländerna

31

Belgien, Grekland och Portugal

25

Sverige

22

Österrike

21

Danmark och Finland

16

Irland

15

Luxemburg

6

Totalt antal mandat

626

Domstolen (formell beteckning Europeiska gemenskapernas domstol) har som uppgift att tolka regelverket och döma i tvister so m gäller tillämpningen av de beslut som fattats inom EU rörande det ekonomiska samarbe tet (EG). Domstolen består av 15 domare och 9 generaladvokater vilka utses av medlemsländernas regeringar i samförstånd för en period av sex år.

Monetära kommittén är ett rådgivande organ till kommissionen och ministerrådet och ska bl a förbereda Ekofin-rådets beslut. De t består av ledande tjänstemän f rån medlemsländernas ekonomi- och finansdepartement samt deras centralbanker. Vid starten av etapp tre ersätts Monetära kommittén av Ekonomiska och finansiell a kommittén.

Europeiska monetära institutet (1995).

11

2.5. Referensscenariot – detaljerad plan för övergången till en monetär union

Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 fastställdes en detaljerad plan för hur övergången till en monetär union ska gå till, det s k referensscenariot. Referensscenariot specificerar fyra

11

centrala tidpunkter under övergångsperioden:

(1)

Omkring ett år före starten av etapp tre (vinter/vår 1998) förväntas rådet i dess sammansättning av stats- oc h regeringschefer besluta om vilka länder som ska ingå i den monetära unionen.

Efter detta beslut upprättas Europeiska centralbanken , ECB. Den ska besluta om, införa och pröva det regelver k som ECBS behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter i etapp tre. ECB ska också bestämma ett datum fö r utgivningen av eurosedlar och sätta igång tillverkningen av dem.

(2)

Den första dagen av etapp tre (1 januari 1999) ersätts växelkurserna mellan valutorna i de deltagande medlemsländerna av oåterkalleligen låsta omräkningskurser. Sedlar och mynt i det egna landets valuta förbli r dock lagliga betalningsmedel fram till införandet av sedlar och mynt i euro. I de lände r som ingår i euroområdet införs euron som valuta, och d e nationella valutorna blir endast andra uttryck för denna.

Från och med starten av den tredje etappen kommer alla penningpolitiska transaktioner att tillkännages och genom föras i euro och alla konton som ECBSs motparter håller i centralbankerna kommer att anges i euro. ECBS ska vidare bidra till att penningmarknaden i euro fungerar smidigt och tillhandahålla ett betalningssystem för en effektiv interbankmarknad. ECBS kommer också att främja användandet a v euron på valutamarknaderna. Medlemsländernas centralbanker kommer att växla nationella sedlar till de bilateral a omräkningskurserna. Medlemsländerna kommer att gör a nyemissioner av statspapper i euro och tillkännage hur övergången till den gemensamma valutan ska gå till i de n offentliga sektorn. Vidare kommer medlems länderna att sätta igång tillverkningen av mynt i euro.

(3)

Senast tre år efter starten av etapp tre (senast 1 januari 2002) börjar ECBS ge ut sedlar i euro och byta ut de nationell a sedlarna och mynten mot eurosedlar och mynt i euro oc h cent. Den offentliga sektorn i de länder som deltar i de n monetära unionen kommer allmänt att använda euro i sin a transaktioner senast när sedlar och mynt i euro införs.

(4)

Sex månader efter första dagen för inför andet av euro (senast 1 juli 2002) förlorar nationella sedlar och mynt sin ställning som lagliga betalningsmedel och sedlar och mynt i euro blir de enda lagliga betalningsmedlen i den monetära unionen .

Nationella sedlar och mynt kommer dock även fortsätt ningsvis att kunna växlas till den nya valutan i central bankerna.

3. Valutor och växelkurssystem – en bakgrund

Detta kapitel syftar till att ge teor etiska och historiska perspektiv på valet av valutasystem som en bakgrund till den utförligare diskussionen i senare kapitel. I avsnitt 3.1 diskuterar vi vilka olika funktioner en nationell valuta har i samhällsekonomin. I avsnitt 3. 2 redogörs för de principiella skillnaderna mellan olika växelkurs system. En monetär union kan ses som ett växelkurssystem me d oåterkalleligt fasta växelkurser mellan de delt agande länderna. Dess motsats är ett system med fritt flytande växelkurser, dvs ett sådant system som gäller mellan dollar, yen och D-mark och som äve n Riksbanken för närvarande tillämpar. Mellan dessa ytterlighete r finns en rad andra system. I avsnitt 3.3 redogör vi för de historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem. Syftet är belysa stabiliteten hos olika växelkurssystem samt vilken inverkan de kan ha p å inflation, ränta och produktion. Även om den europeiska valuta unionen är unik i ett historiskt perspektiv kan erfarenheterna a v andra internationella monetära system v ara värdefulla vid en analys av unionens egenskaper och samh ällsekonomiska effekter. I avsnitt 3.4 sammanfattas de viktigaste slutsatserna.

3.1. Den nationella valutans roll i samhällsekono min

De flesta stater har en egen valuta. Det finns dock flera undantag. Så t ex används i Afrika en gemensam valuta i den västafrikanska respektive i den centralafrikanska monetära unionen samt i de t sydafrikanska valutaområdet, och i Västindien har det östkaribiska valutaområdet en gemensam valuta. Andra exempel i Europa ä r Liechtenstein med schweiziska franc, San Marino och Vatikanstaten med italienska lire samt Monaco med franska franc. I Andorra används båda de två angränsande staternas valutor, nämlige n spanska pesetas och franska franc.

Det är naturligt att fråga sig varför de flesta stater har valt att ha en egen valuta, trots att det uppenbarligen inte är nödvändigt. Den främsta orsaken är valutans roll som instrument för att ge stats makten intäkter och möjlighet att föra en självständig penning politik. En egen valuta tycks också ha ett värde som nationel l symbol.

Valutans grundläggande funktioner

Alla valutor har vissa grundläggande funktioner. För det första är valutan ett bytesmedel. I en utvecklad ekonomi byts varor oc h tjänster inte direkt mot varandra utan mot en bestämd summ a pengar. Penninghushållning tillåter – till skillnad från byteshus hållning – en mycket långtgående arbetsfördelning, vilken i sin tur starkt har bidragit till välståndsutvecklingen. För det andra ä r valutan en värdemätare: den används för att mäta värdet av all a varor och tjänster med en gemensam måttstock. Genom att h a tillgång till lätt jämförbara värden på olika produktionsfaktorer , varor och tjänster kan produc enter och konsumenter göra rationella val. I ekonomier med en outvecklad finansiell sektor är valuta n också värdebevarare. Sparandet sker i viss utsträckning i sedlar och mynt som ett alternativ till guld, ädelstenar och andra beständig a tillgångar. Kontanter har fördelen att de relativt lätt kan bytas mot varor och tjänster, men också nackd elen att deras köpkraft urholkas i takt med eventuell inflation.

I länder med hög inflation (snabb penningvärdesförsämring ) fyller den nationella valutan dåligt sina grundläggande funktioner och ersätts därför ofta delvis med stabilare valutor. Aktuell a exempel är f d Sovjetunionen och Östeuropa, där tyska mark oc h amerikanska dollar fått stor användning. Den tyska centralbanken, Bundesbank, har uppskattat att hela 40 procent av den uteståend e stocken av tyska mark cirkulerar i de tidigare östländerna. E n nackdel med parallell användn ing av flera valutor är att konsumenter och producenter blir tvungna att ständigt hålla sig informerade om växelkurserna och att räkna om priser från en valuta till e n annan.

Nationellt symbolvärde

Det finns många exempel p å att valutans roll som nationell symbol tillmäts stor betydelse. När Sovjetunionen sönderföll i flera ny a

I en intervju i Financial Times (15 februari, 1995) ger ärkebiskopen av Canter-

1

bury, George Carey, sin välsignelse till den europeiska integrationen men drar gränsen vid monetär union om den leder till att kyrkans överhuvud försvinner från de engelska pundsedlarna. Ett direkt citat lyder: "Jag vill ha drottningens huvud på sedlarna. Frågan om nationell identitet är mycket viktig. Att vara brittisk är för mig ytterst viktigt. Jag vill inte bli fransk eller tysk."

Beteckningen kommer från franskans seigneur (latinets senior), dvs feodalherre.

2

Denne hade ensamrätt att prägla mynt inom sina domäner och att ta ut en avgift för detta, seignorage.

stater, valde alla att ha egna valutor. På samma sätt har Tjeckie n och Slovakien samt de nya stater som uppstå tt i det forna Jugoslavien infört egna valutor. Även om det finns andra skäl för en ege n valuta är det uppenbart att denna har ett starkt symbolvärde för en självständig stat på samma sätt som flaggan och nationalsången.

1

Ett annat exempel är det faktum att banker i Skottland, Nord irland och på Guernsey och Jersey har rätt att utge egna sedlar som till utseendet skiljer sig från engelska pund. Varje sedelutgivande bank har skyldighet att hålla en mängd engelska pund som mins t motsvarar dess egen utestående se delstock och att på begäran växla in de egna pundsedlarna mot engelska pund till växelkursen 1:1 . Engelska pundsedlar är juridiskt sett inte legala betalningsmedel i Skottland (och skotska inte i England).

Sedlar och mynt i den nya ge mensamma valutan, euro, kommer att utformas på ett sätt som gör att valutan kan fortsätta att tjän a som nationell symbol för deltagarländerna. För närvarande pågå r en designtävling om sedlarn as och myntens utseende, där förutsättningarna bl a är att 20 procent av den ena sidan på sedlarna sam t ena sidan på varje mynt ska reserveras för respektive deltagand e lands egna symboler.

Seignorage

Den inkomst som staten – via sin centralbank – årligen får genom sitt monopol på att utge sedlar och mynt kallas för seignorage.2Seignoraget består av två delar. Den första delen är realräntan p å den utestående penningm ängden. Penningmängden kan ses som ett räntefritt lån till staten från allmänheten och realräntan på beloppet som en utgift som staten slipper att betala. Den andra delen a v seignoraget består av den urholkning (eller ökning) av penning mängdens köpkraft som sker till följd av inflation (eller deflation). Allmänheten efterfrågar i en given situation en viss real penningmängd, dvs pengar med en viss köpkraft i form av varor oc h

tjänster. När staten ersätter den minskning av penningmängden s realvärde som skett till följd av inflation ge nom att ge ut nya pengar får den indirekt ett motsvarande värde i varor och tjänster, den s k inflationsskatten. Tillsammans är vinsten av att slippa betal a realränta samt inflationskatten lika med den nominella ränta n gånger penningmängden. Från detta ska dras den i sammanhanget försumbara kostnaden för att producera och distribuera nya sedlar och mynt samt att förstöra gamla.

I Sverige uppgick vid halvårsskiftet 1996 den uteståend e mängden av sedlar och mynt till ca 65 miljarder kronor. Om de n genomsnittliga nominella låneräntan för staten är t ex 7 procent blir statens årliga vinst av seignorage 4,5 miljarder kronor, vilket utgör 0,27 procent av BNP. Med en inflat ionstakt på 2 procent är ungefär 1,3 miljarder av detta inflationsskatt. Ett inträde i den monetär a unionen skulle inte innebära några större förändringar härvidlag , eftersom de deltagande länderna får en andel av ECBs seignorage som motsvarar deras BN P per capita och befolkningsstorlek. Detta diskuteras utförligare i avsnitt 4.5.

Prisstabilisering

Det viktigaste skälet för ett land att ha en egen valuta är int e symbolvärdet eller seignoraget, utan att det i princip möjliggör en självständig penningpolitik som är avpassad till den inhemsk a ekonomiska utvecklingen och inhemska prior iteringar. I en monetär union måste man förutsätta att penningpolitiken utformas som e n kompromiss mellan deltagarländernas nationella intressen.

I den utsträckning som ett deltagande i den monetära unione n kan ge Sverige en lägre och mer stabil inflationstakt än vad so m skulle vara möjligt at t uppnå utanför unionen, kommer deltagandet att ge samhällsekonomiska vinster. Det finns en rad skäl till detta.

(1) Sedlar och mynt ger ingen nominell avkastning (ränta). Om priserna stiger och på så sätt urholkar pengarnas köpkraft är den reala avkastningen på innehav av sedlar och myn t negativ och lika med minus inflationstakten. Ju högr e inflationstakten är, desto större blir kostnaden för att håll a likviditet. Hushåll och företag kommer därför att håll a mindre av likvida medel. Detta ökar transaktionskostnaderna i ekonomin. I länder med hyperinflation tvingas allmänheten till så gott som dagliga bankbesök för att ta ut dagsbehove t av pengar. Detta brukar betecknas s om inflationens "skosule-

Fischer (1994) uppskattar att en sänkning av inflationstakten från tio till två

3

procent skulle ge en samhällsekonomisk vinst på några få hundradels procent av BNP.

Fischer (1994). Denna slutsats delas dock inte av Driffill, Mizon & Ulph (1990)

4

i deras översikt av den teoretiska och empiriska forskningen om inflationens kostnader. De drar slutsatsen att den empiriska forskningen ger svaga eller inga belägg för att en måttligt hög inflationstakt orsakar större variabilitet i relativpriserna.

kostnad". Sannolikt är denna mycket liten så länge so m inflationstakten är måttlig.3

(2) En hög inflationstakt medför att producenterna ofta måste höja sina priser. Detta är förenat med kostnader för att ändra prislistor, annonsera, förhandla med kunder m m. Det ä r svårt att uppskatta dessa kostnader. Rimligtvis är de int e särskilt stora vid måttlig inflation. (3) Kombinationen av inflation och ett nominalistiskt skatte system skapar snedvridningar i ekonomin. Bland annat snedvrids fördelningen mellan konsumtion och sparande. Orsaken är att kapitalinkomster och kapitalvinster beskattas nominellt, vilket gör att den effektiva beskattningen ökar med stigande inflation. Detta leder i s in tur till att sparandet blir mindre än vad det annars skulle ha varit. För före tagen innebär en högre inflation att värdet av deras avskrivningar på investeringa r minskar, vilket också det ökar den effektiva beskattningen . Detta leder till en lägre investeri ngsvolym. För hushållen blir boende i egnahem och bostadsrätter billigare med högr e inflation, eftersom de nominella ränteutgifterna är avdragsgilla. Detta stimulerar bos tadskonsumtionen på bekostnad av annan konsumtion och sparande.

Det bör här påpekas att ändringar i den effektiva beskattningen kan göra det nödvändigt att öka eller minska skatter på andra håll i ekonomin för att finansiera en viss nivå på de offentliga utgifterna. Dessa skatteförändringar medför i sin tur ökade eller minskade snedvridning ar. Detta framgår mera i detalj i kapitel 4.

(4) En högre inflationstakt leder till högre variabilitet i relativa priser vid såväl förutsedd som oförutsedd inflation. Detta

4

tenderar i sin tur att leda till att ekonomiska beslut fattas på grundval av felaktiga relativpriser med snedvridningar a v resursallokeringen som följd.

(5) En högre inflationstakt är förknippad med större osäkerhet i allmänhet, inte bara om relativpriserna utan också o m inriktningen på den ekonomiska politiken. Osäkerhet är e n

Barro (1995).

5

Från statens bruttoskuld på 1 479 miljarder har dragits skulder i utländsk valuta,

6

399 miljarder, värdet av utestående realobligationer, 49 miljarder, Riksbankens innehav av statspapper, 73 miljarder, samt de nominella tillgångarna i APfonderna, 540 miljarder. Se Persson (1996c).

samhällsekonomisk kostnad som kan manifesteras på olik a sätt, t ex som en riskpremie i räntenivån och en lägre investeringsnivå.

(6) En annan möjlig effekt av inflationen gäller ekonomisk tillväxt. Under senare år har det gjorts en stor mängd empiriska undersökningar av hur den ekonomiska tillväxten samvarierar med inflationen. Många av dessa undersökninga r finner ett statistiskt säkerställt negativt samband mella n inflation och tillväxt, vilket har tolkats som att inflatio n orsakar lägre tillväxt. Så finner t ex den amerikansk e ekonomen Robert Barro i en studie som grundar sig p å utvecklingen i 100 länder mellan 1960 och 1990 att e n ökning av inflationstakten med 10 procentenheter leder til l 0,2-0,3 procentenheters lägre årl ig tillväxttakt (men också att förändringar i inflationstakten när denna ligger under 1 0 procent inte har någon statist iskt säkerställd effekt). Orsaks-

5

riktningen är dock inte självklar, eftersom de mekanisme r genom vilka inflation en inverkar på tillväxten inte kan anses vara klarlagda. Orsaken till det negativa sambandet ka n finnas i andra underliggande faktorer av ekonomisk, socia l och politisk natur, som påverkar både inflationen oc h tillväxten.

(7) Erfarenhetsmässigt leder inflation också till betydande för ändringar i förmögenhetsfördelningen. En oförutsedd ökning av inflationstakten innebär t ex att innehavarna av statspapper förlorar och skattebetalarna vinner. Den svenska statens nettoskuld i kronor uppgick vid halvårsskiftet 1996 till 41 8 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär 25 procent a v BNP. En oförutsedd ökning av prisnivån med 1 procenten-

6

het skulle minska den reala skulden med drygt 4 miljarde r eller 0,25 procent av BNP. Ett annat exempel är omfördel ningen under 1970-talets höga inflation från skattebetalar e och sparare till ägare av bostadsrätter och egnahem till följd av de dåvarande avdragsreglerna i skattesystemet, de låg a eller negativa realräntorna och den reala beskattningen a v realisationsvinster på fastigheter.

Det kan emellertid också finnas negativa effekter av en alltför låg inflationstakt. Vid låg inflation är det svårare att åstadkomma förändringar i relativlöner och tillräckligt stora sänkningar av reallönerna när sådana är samhällsekonomiskt motiv erade. I båda fallen kan det nämligen krävas att nominallönerna sänks för stora grupper på arbetsmarknaden. Detta har erfarenhetsmässigt visat sig var a svårt att åstadkomma. En närmare diskussion finns i avsnitt 8.3.

Ett annat och vanligt argument mot en alltför låg inflation är att lägre arbetslöshet kan köpas till priset av en högre inflation . Argumentet härrör ursprungligen från en studie av den engelsk a ekonomen A.W. Phillips från 1958. Han visade på grundval a v historiska data ett negativt samband mellan löneinflation oc h arbetslöshet. Denna upptäckt fick ett enastående genomslag oc h togs till utgångspunkt för uppläggningen av den ekonomisk a politiken i många länder under 1960- och 1970-talen, bland de m Sverige. Teoretisk forskning från slutet av 1960-talet och empirisk forskning under de senas te decennierna har dock övertygande visat att utbytesförhållandet mellan inflation och arbetslöshet beror p å tidshorisonten. På lång sikt tycks arbetslöshetens nivå vara oberoende av inflationstakten. Detta framgår av diagram 3.1.

Skillnaden i inflationens effekter på arbetslösheten på kort och lång sikt har att göra med att lönerna är trögrörliga och att efter frågan på arbetskraft beror på de reala lönekostnaderna (de nominella lönekostnaderna i förhållande till priserna). Om t ex infla tionstakten oväntat öka r, kommer produktion och sysselsättning att öka därför att det tar en viss tid innan löneökningstakten anpassat sig till den högre inflationstakten. Under anpassningstiden sänk s företagens reala lönekostnader, vilket får företagen att expandera. Om den högre inflationstakten blir varaktig, kommer den att leda till kompensationskrav från löntagarna. Så småningom stige r lönerna i förhållande ti ll prisnivån, vilket medför att företagen drar ner produktionen och arbetslösheten återgår till sin ursprunglig a nivå.

0 2 4 6 8 10 12 14

0 2 4 6 8 10 12 14

arbetslöshet

in fl a ti o n

D

E

P

IR

CH

I

JA

AU

NL N

S

NZ

US

BE

CA

F DK

AUS

FI

UK

Diagram 3.1: Genomsnittlig inflation och arbetslöshet i 20 industriländer 1960-96

Kommentar: AU=Österrike, AUS=Australien, BE=Belgien, CA=Kanada,

CH=Schweiz, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien, F=Frankrike, FI=Finland, I=Italien, IR=Irland, JA=Japan, N=Norge, NL=Nederländerna, NZ=Nya Zealand, P=Portugal, S=Sverige, UK=Storbritannien och US=USA.

Källa: OECD, Economic Outlook (arbetslöshet); IMF, International Financia l Statistics (inflation)

Stabilisering av produktion och sysselsättning

Valet av växelkurssystem har betydelse för hur ekonomin anpassar sig till olika störningar. En fast växelkurs dämpar i de flesta fal l finansiella störningar, medan en flytande växelkurs dämpar reala störningar. Med finansiella störningar menas förändringar i utbud och efterfrågan på penning- och valutamarknaden, t ex öka d efterfrågan på svenska statspapper från utländska investerare til l följd av ökat förtroende för finanspolitiken. Med reala störninga r menas störningar på marknaderna för varor, tjänster och produk tionsfaktorer. De reala störningarna kan i sin tur delas upp i utbuds-och efterfrågestörningar . De förra avser störningar i produktivitet eller produktionskostnader på ekonomins utbudssida, t ex i form av lägre produktivitetsökningstakt eller höjda priser på importerad e insatsvaror som olja och bensin. De senare avser störningar p å ekonomins efterfrågesida, t ex minskad inhemsk efterfrågan til l

följd av ett ökat sparande eller minskad efterfrågan på svensk a exportprodukter.

Skillnaden mellan flytande och fast växelkurs när det gäller att dämpa olika slag av störningar kan illustreras med två exempel. I det första exemplet antas att svensk ekonomi drabbas av en rea l efterfrågestörning i form av minskad efterfrågan på exportmark naden. Den minskade försäljningen utomlands medför att exportintäkterna minskar och att svenska exportf öretag därför växlar in en mindre mängd utländsk valuta mot kronor än tidigare. Efterfrågan på svenska kronor minskar således på valutamarknaden. Vi d flytande växelkurs leder detta till att kronan deprecierar (priset på kronor i utländsk valuta sjunker). Deprecieringen tillåter export företagen att sänka sina priser i utländsk valuta vid oförändrad e priser i kronor. I den m ån som exportpriserna sänks motverkas den ursprungliga exportminskningen. De n flytande växelkursen dämpar således verkningarna av den reala efterfrågestörningen. Vid fas t växelkurs kommer ingen sådan motverkande effekt till stånd.

Det andra exemplet gäller en finansiell störning. Anta at t utländska placerare ökar sin efterfrågan på svenska kronobligationer, därför att förtroendet för svensk finanspolitik ökar. Detta leder till ökad efterfrågan på svenska kronor och ökat utbud av utländsk valuta på valutamarknaden. Vid flytande växelkurs leder detta till att kronan apprecierar. Detta gör s venska varor dyrare i förhållande till utländska, vilket minskar exporten och ökar importen. Följden blir att BNP faller. Den finansiella störningen får m a o real a effekter. Vid fast växelkurs skärs denna kanal från de finansiell a marknaderna till den reala delen av ekono min av. Detta sker genom att Riksbanken ökar sitt utbud av kronor (genom att köpa utländsk valuta) i sådan omfattning att växelkursen kan hållas fast. I så fall får den finansiella störningen aldrig några reala konsekvenser fö r produktion och sysselsättning.

Vid ett medlemskap i den monetära unionen har Sverige samma valuta som de andra medlemsländerna. Detta kan också uttryckas som att vi har oåterkalleligen fasta växelkurser gentemot de andra länderna. Finansiella störninga r mellan länderna i valutaunionen av det slag som diskuterades ovan kan då inte längre destabiliser a produktion och sysselsättning, vilket är en fördel. Däremot är de t en nackdel att reala störningar i resten av den monetära unione n eller i Sverige inte längre kommer att kunna pareras genom e n anpassning av växelkursen. Med en gemensam valuta måste t e x anpassningen vid en minskni ng av efterfrågan på varor och tjänster i Sverige i stället ske genom att våra nominallöner sjunker i förhållande till nominallönerna i andra medlemsländer i de n

monetära unionen, så att vi den vägen blir mer konkurrenskraftiga. Detta diskuteras närmare i kapitel 8.

I den mån som ECB kommer att försöka stabilisera produktion och sysselsättning måste man räkna med att det är konjunkturen i de stora länderna som blir styrande. För ett litet land som Sverige är det därför viktigt om de reala störningarna är gemensamma med de stora ländernas, dvs om de är symmetriska, eller om de är specifika för Sverige, dvs om de är asymmetriska. Om störningarna i Sverige inte samvarierar med dem i övriga medlemsländer i den monetära unionen, kan ett svenskt deltagande medföra stor a samhällsekonomiska kostna der. Denna fråga, som är central för ett ställningstagande om svenskt medlemskap, diskuteras mer a utförligt i kapitel 5.

3.2. Växelkurssystem

Helt fasta växelkurser, som i den monetära unionen, och flytande växelkurser, dvs det system som Sverige tillämpar för närvarande, är två valutasystem bland många andra. Detta avsnitt ger e n översikt över de olika system som existerar eller har existerat . Inledningsvis redogörs också för skillnaden mellan nominella och reala växelkurser.

Nominella och reala växelkurser

De växelkurser som rapporteras varje dag i mass media är nominella växelkurser. En nominell växelkurs anger priset på en valut a uttryckt i någon annan valuta. En real växelkurs anger pris- eller kostnadsläget i ett land jämfört med ett annat land uttryckt i samma valuta. Det relativa prisläget är priset i samma valuta för e n representativ korg av varor och tjänster i ett land i förhållande till en likadan korg i ett annat land. Det relativa kostnadsläget ange s oftast som lönekostnaden per p roducerad enhet i industrin i ett land i förhållande till motsvarande kostnad i ett annat land, mätt i samma valuta. Den reala växelkursen beror med andra ord både på pris- eller lönenivåer och på den nominella växelkursen.

På kort sikt är en förändring av den nominella växelkurse n liktydig med en förändring av den reala. Om t ex kronan över e n natt deprecierar med tio procen t mot den tyska marken, innebär det att den representativa varuk orgen blir tio procent dyrare i Tyskland än i Sverige mätt i samma va luta. Den nominella deprecieringen är

lika med den reala i detta fall. En real depreciering eller appreciering kan emellertid ske också utan att den nominella växelkurse n ändras. Om t ex den no minella växelkursen mellan tyska mark och svenska kronor är fast och lönekostnaderna stiger med tio procent mer i Sverige än i Tyskland under ett år, kommer vid årets slut det relativa kostnadsläget mätt i samma valuta att vara tio procen t högre i Sverige än i Tyskland. I detta fall har det skett en rea l appreciering av kronan gentemot D-marken vid konstant nominell växelkurs, dvs en försämring av konkurrenskraften för svens k industri med tio procent.

Huruvida en förändring av den nominella växelkursen leder till en förändring i den reala växelkursen beror på tidshorisonten. P å kort sikt innebär en förändring av den nominella växelkursen också en förändring av den reala, eftersom priserna på varor och tjänster är betydligt mera trögrörliga än den nominella växelkursen. P å längre sikt tenderar förändringar i den nominella växelkurse n mellan två länders valutor att spegla skillnader i inflationstakt, så att en högre inflation i ett land motsvaras av en depreciering av det landets valuta. Orsaken är att prisutvecklingen på likartade varo r måste vara ungefär densamma i olika länder om alla ska förbl i konkurrenskraftiga.

Olika växelkurssystem

Nedan klassificeras olika växelkurssystem efter hur rörlig a växelkurserna är inom respektive system. Hänsyn tas också til l huruvida systemet bygger på ensidiga eller ömsesidiga åtaganden. När värdet på den svenska kronan t idigare var knutet till en korg av andra valutor (först till en handelsvägd valutakorg 1977-91, sedan till ecun 1991-92) var de tta ett ensidigt åtagande som kunde ändras utan hörande av andra länder. EUs valutasamarbete, ERM, bygger däremot på ömsesidiga åtaganden. När en nominell växelkur s mellan två länders valutor hotar att över skrida ett bestämt gränsvärde måste båda ländernas centralbanker intervenera på valutamar knaden. Dessutom kan ändringar av centralkurserna (de fastställda riktvärden från vilka växelkurserna tillåts att avvika inom et t bestämt intervall) bara göras efter ett g emensamt beslut av samtliga deltagande länder. Distinktionen mellan ensidiga och ömsesidig a åtaganden är viktig eftersom den påverkar växelkursernas trovärdighet och motståndskraft mot spekulativa attacker.

(1)

Fritt flytande växelkurs ("free float"). Kursen bestäms a v utbud och efterfrågan på valutamarknaden utan ingripanden av centralbanken. Det är osäkert i vilken utsträckning so m flytande växelkurser i praktiken har rört sig helt fritt. I all mänhet vill centralbankerna påverka växelkursen även o m den är flytande och intervenerar därför med köp och försäljning av olika valutor.

(2)

Styrd växelkurs ("managed float" eller "dirty float") . Växelkursen flyter, men centralbankerna köper och säljer valutor för att påverka växelkursen, t ex för att förbättra konkurrenskraften för industrin eller för att nå ett visst inflationsmål .

Sedan 1985 har de största indus triländerna vid olika tillfällen försökt att samarbeta för att korrigera vad som uppfattat s som under- och övervärderade r eala växelkurser. Samarbetet började på USAs initiativ på grund av att den amerikansk a ekonomin i mitten av 1980-talet var hårt pressad av en högt värderad valuta.

(3)

Gradvis justerad växelkurs ("crawling peg") . Växelkursen förändras fortlöpande, t ex varje månad, beroende på utfallet av olika makroekonomiska variabler, som inflationstakte n och bytesbalansen, eller i en i förv äg fastställd takt. Systemet kan ha en fördel framfö r en flytande kurs genom att förväntningarna om den framtida växelkursen kan påverkas på et t stabiliserande sätt.

(4)

Växelkursband ("exchange rate band"). Växelkursen tillåt s röra sig inom ett visst intervall runt ett fastställt riktvärde .

Växelkursband är utmärkande för ERM-systemet, dä r valutornas värde för närvarande tillåts variera med ±1 5 procent runt de fastställda centralkurserna.

(5)

Fasta men justerbara växelkurser ("adjustable peg") .

Centralbankerna för en penningpolitik som syftar till att hålla växelkurserna helt fasta eller endast låta dem variera ino m ett smalt band runt det fastställda riktvärdet. Enligt viss a explicita eller implicita regler kan kursen ändras. Dett a system tillämpades inom ram en för Bretton Woods-systemet från andra världskrigets slut till början av 1970-talet, d å valutorna i systemet hade fasts tällda kurser mot dollarn vilka kunde ändras vid "fundamental obalans". Som nämnts va r den svenska kronan 1977-91 knuten till ett antal utländsk a valutor (valutakorgen, där vikterna för valutorna i princi p motsvarade ländernas andel av svensk ut rikeshandel). Mellan 1991 och 1992 var kronan på liknande sätt knuten till ecun. ERM-systemet kombinerar växelkursband med fasta, me n

Underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996) ger en historik av denna och andra

7

myntunioner.

justerbara centralkurser, dvs kurser som utgör mittpunkter i de tillåtna intervallen.

(6)

Guldmyntfot ("gold standard") . Växelkurserna bestäm s genom att valutorna i systemet har unilateralt fastställd a värden i förhållande till gul d. Centralbankernas uppgift är att upprätthålla valutornas värde i g uld och de är därför skyldiga att lösa in sedlar och mynt mot guld när så begärs. Unde r systemet med guldmyntfot, som tillämpades av ett flerta l länder under senare delen av 1800-talet och fram till 191 4 och byggde på unilaterala åtaganden av varje land, kund e temporära avvikelser från guldkurserna förekomma unde r exceptionella omständigheter, t ex i samband med krig, men centralbankerna strävade i regel efter att återställa de n tidigare kursen. Bretton Woods -systemet var en kombination av guldmyntfot och fasta men justerbara växelkurser genom att den amerikanska dollarn hade ett fastställt värde i förhållande till guld och övriga valutor bestämda värden i förhållande till dollarn. På grund av detta används på engelska ofta beteckningen gold exchange standard för Bretton Woods systemet.

(7)

Sedelfond ("currency board") . Valutans värde är fastställ t mot en viss utländsk valuta och centralbanken garantera r inlösen av den egna valutan mot den utl ändska. Som säkerhet håller centralbanken en reserv (sedelfond) av den utländska valutan som minst motsvarar mängden e gen valuta. Systemet tillämpas bl a av Estland (med tyska mark som bas), Hongkong (brittiska pund) och Argentina (USA-dollar).

(8)

Myntunion ("currency union") . Samma valuta eller valuto r används som betalningsmedel inom två eller flera stater .

Staterna kan ha egna centralbanker. Små stater använder ofta samma valuta som en större angränsande stat, t ex Monaco (franc), San Marino och Vatikanstaten (lire), Luxembur g (belgiska men även luxemburgska franc), Andorra (pesetas och franc) samt Panama (amerikanska sedlar men panamanska mynt). Danmark, Norge och Sverige hade myntunio n mellan 1873 och 1924.7

(9)

Monetär union ("monetary union"). De ingående staterna har både gemensam valuta och centralbank. Monetära unione r

Se underlagsrapporterna av Bordo & Jonung (1996) och McKinnon (1996).

8

har tidigare i regel uppstått i samband med att nya nationer har bildats, som i fallen med USA, Italien och Tyskland.

3.3. Erfarenheter av olika växelkurssystem

Vid val av växelkurssystem kan de historiska erfarenheterna vara till stor hjälp. Det är framför allt två egenskaper hos det internationella monetära systemet som är av intresse i detta sammanhang . Den ena är hur systemet bör konstrueras för att vara stabilt oc h kunna motstå stora påfrestningar. Den andra är i vilken mån so m olika system kan bidra till en önskvärd makroekonomisk utveck ling.

Guldmyntfoten 1880-1914

Under 1870-talet övergick många länder från metallmyntfot , baserad på två eller flera metaller, till guldmyntfot, liksom de n ledande industrinationen Engl and hade gjort tidigare. Genom att de olika valutorna fick ett fastställt värde i förhållande till guld, fic k de också ett bestämt värde i förhållande till varandra. Därme d uppstod ett internationellt monetärt system som baserades p å konvertibilitet för sedlar och mynt, dvs på åtaganden från centralbankerna att växla in den egna valutan mot guld till den fastställda kursen, och på fria internationella kapitalrörelser.

Uppgiften för centralbanken i ett land med guldmyntfot var att upprätthålla den egna valutans värde mot guld. När t ex priserna , inklusive det på icke-monetärt guld (dvs guld som användes fö r andra ändamål än mynt), steg i ett land, blev det lönsamt fö r allmänheten att lösa in sedlar och mynt mot guld hos centralbanken och sedan sälja det. Härigenom minskade penningmängden, oc h guldpriset och andra priser sjönk igen.

Det förekom att länder under viss tid övergav g uldmyntfoten och lånade i centralbanken, vanligtvis för att finansiera krig. D e ökningar av penningmängden som blev följden ledde då til l inflation och depreciering av valutan. En temporär avvikelse från guldmyntfoten ansågs överensstämma med de oskrivna reglerna för systemet. Så snart omständigheterna så tillät, strävade centralbanken efter att återställa valutans parivärde mot guld genom att föra en deflationistisk politik, dvs genom att minska penningmängden.

8

En inneboende svaghet med systemet – som med tiden växte i betydelse – var att centralbankernas guldreserver blev allt mindre i förhållande till den utestående sedel- och myntmängden. Dett a ledde vid flera tillfällen till spekulativa attacker, då en misstrogen allmänhet växlade in sina tillgodohavanden i affärsbankerna til l guld och satte systemet på hårda prov. Centralbankerna var d å tvungna att rycka in och uppträda som "lender s of last resort" för att rädda affärsbankerna.

Det finns flera skäl till att guldmyntfoten ändå hade en relativt lång livslängd. Ett skäl är förmodligen att pris- och löneflexibiliteten under detta system var relativt stor (se nästa avsnitt). Ett annat är att politiken var inriktad på prisstabilitet. Till detta bidrog at t centralbankerna ofta var privatägda, att rösträtten var begränsa d och att man – före Keynes – int e såg sambandet mellan penningpolitiken å ena sidan och produktionen och sysselsättningen å de n andra. Ett tredje skäl är att guldkonvertibiliteten fungerade som ett trovärdigt åtagande som fö rhindrade staten att föra en penningpolitik för andra syften än prisstabilitet. Ett fjärde skäl är att d e implicita reglerna för avsteg från åtagandet om konvertibilitet var enkla och klara.

Mellankrigstiden

Åren under och efter första världskriget karaktäriserades av hö g inflation i flera länder och mycket instabila växelkurser. Ma n strävade därför efter att återgå till guldmyntfoten som internatio nellt monetärt system. Detta lyckades 1925. Men systemet råkade snart i svårigheter och slutade i praktiken att fungera 1931, d å England, Sverige och en rad andra länder övergav guldmyntfoten. Svårigheterna bestod bl a i brist på guld, v ilket gjorde att konvertilibiteten sattes i fråga. Europa delades upp i tre valutaområden, vart och ett med en dominerande valuta mot vilken de övriga länderna knöt sina valutor med en fast växelkurs. Inom sterlingområde t tillämpades pappersmyntfot. Här ingick de nordiska länderna och andra länder som traditionellt hade haft sina valutareserver i London och använt sig av kapitalmarknaden där. Inom Reichmarkområdet i Central- och Östeuropa behöll län derna guldmyntfot och försvarade de fasta växelkurserna med hjälp av valutaregleringar. Inom francområdet höll man också kvar vid guldmyntfoten me n använde sig i stället av tull ar, kvoter och andra handelsrestriktioner för att upprätthålla de fasta växelkurse rna. Utanför Europa fanns ett

mer lösligt dollarområde, i vilket Filipp inerna, Kuba, Centralamerika, Argentina och Kanada ingick förutom USA.

Bretton Woods-systemet

Vid andra världskrigets slut skapades ett nytt internationell t monetärt arrangemang, som b rukar kallas Bretton Woods-systemet efter den plats i USA där förhandlingarna om dess upprättand e fördes. Systemet utformades för att tillåta de deltagande länderna viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet, vilket guldmyntfoten till stor del saknade. Samtidigt försökte man uppnå nominel l stabilitet, dvs stabil prisnivå och stabila växelkurser. Bretto n Woods-systemet baserades på att amerikanska dollar hade et t bestämt värde i förhållande till guld, och på att övriga valutor i systemet i sin tur hade fastställda kurser i förhållande till dollarn. Fram till 1958 fanns restriktioner som starkt begränsade möjligheterna att växla valutorna mot varandra, men även därefter had e många länder kvar omfattande valutaregleringar som motverkade stora kapitalrörelser. Länder so m råkade i betalningsbalansproblem kunde få temporära lån g enom Internationella valutafonden (IMF), som också hade till uppgift att övervaka systemet.

Liksom under guldmyntfoten fanns det möjligheter att juster a växelkurserna. Detta skulle sk e vid "fundamental ojämvikt". I motsats till systemet med guldmyntfot fanns det dock inget krav på att senare återgå till den urspr ungliga växelkursen gentemot dollar. En annan viktig skillnad var att länderna förutsattes använda sig a v stabiliseringspolitik för att motverka interna obalanser. Unde r guldmyntfoten var penningpolitikens enda uppgift att upprätthålla prisstabilitet.

Bretton Woods-systemet bröt samman mellan 1968 och 1971 . En viktig orsak var att US A vid mitten av 1960-talet kraftigt ökade de offentliga utgifterna på grund av Vietnamkriget samt en sto r satsning på utbildning och bostäder för låginkomsttagare (Grea t Society-programmet). Detta ledde till en utveckling med öka d penningmängd, ökad inflation och lägre räntor i USA, vilket i sin tur gjorde att kapital sökte sig till länder med högre räntor. Nä r dollar växlades in till andra valutor innebar det en motsvarand e penningmängdsökning i de senare länderna. Dessa ville dock inte importera den amerikanska inflationen och de motsatte sig också en appreciering av sina valutor mot dollarn. Den möjlighet att justera växelkurserna som fanns uttnyttjades således inte. Man va r förmodligen rädd för att en justering skulle minska trovärdigheten för den fasta växelkursen.

En ytterligare orsak till Bretton Wood-systemets sammanbrott var bristen på guld och uppbyggnaden av mycket stora reserver av dollar hos olika centralbanker. Så s måningom uppstod tvivel om att

Ett undantag är att pundet var knutet till D-marken 1990-92 inom ramen för det

9

europeiska växelkurssamarbetet, ERM.

USA var i stånd att fullfölja sitt åtagande att lösa in dollar mot guld. Sedan flera centralbanker sålt stora män gder guld till guldspekulanter, upprättades 1968 en "centralbanksmarknad", på vilken gul d handlades mellan centralbankerna till det fastställda priset i dollar, samt en fri marknad, på vilken priset var betydligt högre. Därmed klipptes bandet mellan penningmängden i dollar och marknadspriset på guld av, vilket varit en hörnsten i Bretton Woods-systemet. Efter spekulativa kapitalflöden från dollar till framför allt yen och D-mark samt utländska centralbankers köp av guld hos de n amerikanska centralbanken slutade USA att sälja guld 1971 . Dollarn devalverades, men det visade sig bara vara en tillfälli g lösning. För att stoppa kapitalflödet till yen och D-mark tvingades Japan och Tyskland 1973 att låta sina valutor flyta mot dollarn.

Rörliga växelkurser och ERM

Efter 1973 har de internationellt viktigaste valutorna (dollar, yen, D-mark och pund) fluti t i förhållande till varandra. Detta har gjort

9

det möjligt för växelkurserna att anpassa sig när stora makroekonomiska störningar ägt rum. Ett exempel är dollarns apprecierin g under första hälften av 1980-talet i samband med en restrikti v penningpolitik och en expan siv finanspolitik i USA. Men samtidigt har växelkursrörelserna ofta varit mycket större än vad so m förefaller kunna motiveras av de grundläggande makroekonomiska faktorerna. Det är en vanlig uppfattning att växelkurserna oft a överreagerat, vilket fått till följd att det uppstått stora och fleråriga svängningar i de reala växelkurserna (de relativa priserna oc h kostnaderna mellan olika länder). Dessa växelkursrörelser kan ha bidragit till makroekonomiska balansproblem.

Inom Europa har valutasyst emet utvecklats på ett helt annat sätt än mellan de stora världsvalutorna. I Europa avlöstes Bretto n Woods-systemet av e tt nytt växelkurssystem, den s k valutaormen, med fasta kurser mellan de deltagande valutorna (se avsnitt 2.1) . Valutaormen ersattes 1979 av växelkurssamarbetet ERM ino m ramen för Europeiska monetära systemet, EMS. ERM-systeme t skiljer sig från Bretton Woods-systemet på f lera avgörande punkter. Det är baserat på pappersmyntfot, vilket ger bättre likviditet ä n guldmyntfot. Varje valuta har en fastställd s k centralkurs i för -

Nederländerna har dock en bilateral överenskommelse med Tyskland om att

10

bibehålla det tidigare smala bandet.

hållande till var och en av de övriga valutorna i systemet, int e endast i förhållande till en central valuta. Centralbankerna ä r förpliktigade till ömsesidiga interventioner för att hålla de bilaterala kurserna inom de tillåtna intervallen. Slutligen finns i ERM systemet en viss procedur som ska följas i samband med eventuella justeringar av växelkurserna (centralkurserna).

ERM-systemet tycktes fungera väl fram till början av 1992. De första åren fanns betydande skillnader i inflationstakt mella n länderna. Mellan 1979 och 1987 justerades därför centralkurserna elva gånger samtidigt som inflationsskillnaderna minskad e betydligt. Mellan 1987 och 1992 gjordes inga justeringar, trot s kvarstående skillnader i inflationstakter. Detta innebar att de reala växelkurserna kom att divergera alltmer. Mellan liran och marken var t ex den ackumulerade skillnaden i inflationstakt mellan 1987 och 1992 ca 18 procent.

I samband med den tyska återföreningen 1990 beslöt de n västtyska regeringen att östtyska mark fick växlas in till västtyska till växelkursen 1:1 (upp till ett visst belopp). Detta innebar at t penningmängden expanderade kraftigt. Dessutom blev finanspolitiken mera expansiv till följd av transfereringar till f d Östtyskland och stora satsningar på offentliga investerin gar i infrastruktur. Detta föranledde den tyska centralbanken att föra en restriktiv penningpolitik med höjda räntor för att förhindra ökad inflation. De flesta andra länder i Västeuropa blev då i sin tur tvungna att höja sin a räntor för att försvara väx elkurserna mot D-marken. Räntehöjningarna förvärrade problemen i många länder med växande arbetslöshet, budgetunderskott och stor offentlig skuldbörda. I mitten a v 1992 uppstod stora spekulativa kapitalflöden. En rad olika lände r inom och utanför ERM-systemet tvingades att låta valutorna flyta, bland dem Finland och Sverige. Inom ERM-systemet vidgade s bandbredderna från ± 2,25 procent till ± 15 procent.

10 Generella slutsatser

En lärdom av system et med guldmyntfot är att regler om undantag från de grundläggande normerna bör vara enkla och tydliga. Dessutom bör de omständigheter som föranleder undantag från d e penningpolitiska reglerna vara ett resultat av faktorer som ligge r

Bank for International Settlements (1996).

11

Detta hävdas t ex av Eichengreen (1994). Se också underlagsrapporten av

12

McKinnon (1996).

utanför statsmaktens kontroll. Denna lärdom är relevant när ma n diskuterar t ex inflationsmål för en självständig centralbank oc h under vilka omständigheter som dessa mål kan frångås.

Både Bretton Woods-systemet och ERM-systemet sökte förena viss penningpolitisk autonomi och flexibilitet med nominel l stabilitet (stabila priser och växelkurser). Det visade sig i båd a fallen att dessa mål var svåra att förena. I valet mellan att föra en politik i det nationella intresset och en politik som överensstämde med respektive lands roll i det internationella monetära systeme t prioriterade både USA och Tyskland sina nationella intressen. I båda växelkurssystemen för sökte man införa ett mått av flexibilitet genom möjligheterna att ju stera växelkurserna under vissa omständigheter. Det tycks vara svårt att kombinera denna flexibilitet med trovärdighet för växelkurserna. Svårigheterna tycks ha ökat i tak t med att de internationella kapitalrörelserna blivit friare och av allt större omfattning. De internationella kapitalströmmarna har öka t dramatiskt. Omsättningen på den globala valutamarknaden va r 1995 ungefär 1 500 miljarder dollar per dag, vilket är en för dubbling jämfört med 1989. Ungefär 98 procent av omsättningen

11

härrör från finansiella investeringar och endast 2 procent frå n handel med varor och tjänster.

Det teoretiskt ideala växelkurssystemet bör, precis som Bretton Woods- och ERM-systemet, förena flexibilitet, dvs möjligheten att anpassa det viktiga relativpris som växelkursen utgör, med pris- och växelkursstabilitet under normala omständigheter. Det är doc k numera en vanlig uppf attning bland ekonomer att fasta men justerbara växelkurser inte kan fungera i en värld med fria kapitalrörelser, och att de enda hållbara alternativen är maximal flexibilitet , dvs flytande växelkurser, eller maximal nominell stabilitet, dvs en monetär union med gemensam valuta. De senaste tjugo åren s

12

erfarenheter tycks i viss mån bekräfta denna uppfattning. I et t globalt perspektiv har utvecklingen gått från system med fasta till system med flytande växelkurser. Över hälften av Internationell a valutafondens medlemsländer har i dag någon form av flytand e växelkurser, mot en tredjedel 1982 och en fe mtedel 1975. Samtidigt har man i Europa strävat mot mer fasta växelkurser, först inom den s k valutaormen och ERM-systemet och nu med planerna på e n valutaunion.

Framställningen bygger i huvudsak på underlagsrapporten av Bordo & Jonung

13

(1996).

Den makroekonomiska utvecklingen under olika växelkurssystem

Det är inte säkert att en jämförelse av den makroekonomisk a utvecklingen under olika växelkurssystem säger något om syste mens effekter i sig. Orsaken är att de y ttre störningarna kan ha varit av mycket olika omfattning och att den ekonomiska politiken kan ha skiljt sig under de olika systemen. Det kan ändå vara möjligt att dra vissa slutsatser från en sådan jämförelse.

13I tabell 3.1 återges statistiska data för tre makroekonomisk a variabler under guldmyntfoten 1880-1914, under den period d å valutorna under Bretton Woods-systemet var konvertibla 1959 -1971, samt under den följande perioden med en blandning a v flytande och fasta växelkurser ( hädanefter kallad blandsystemet för enkelhets skull) 1973-1994. Jämförelsen görs för fjorton industriländer: Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan , Kanada, Nederländerna, Norge, Schweiz, Storbritannien, Sverige, Tyskland och USA.

Tabellen visar för länderna som grupp genomsnittet samt et t mått på variationen i varje period för inflation, långa nominella räntor och förändring i BNP per capita. Variationen för länderna som grupp visar hur mycket de genomsnittliga värdena varierar för gruppen som helhet från år till år. Dessutom redovisas i tabelle n variationerna mellan länderna i varje period vad gäller genomsnitten för inflation, ränta och BNP-förändring.

Mer detaljerade uppgifter finns i underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996).

14

Tabell 3.1: Inflation, ränta och tillväxt i 14 industriländer

1)

Guldmyntfot Bretton Woods Blandsystem 1880-1914 1959-1971 1973-1994

14 länder Variation 14 länder Variation 14 länder Variation

mellan

mellan

mellan

länderna

länderna

länderna

3)

3)

3)

Inflation

Genomsnitt

0,6

3,7

6,6

Variation

1,1

0,8

2,1

mellan åren

3,6

2,0

3,9

2)

Ränta

Genomsnitt

3,6

6,1

9,6

Variation

0,4

1,1

2,2

mellan åren

0,3

1,0

2,1

2)

Tillväxt

Genomsnitt

1,7

4,1

1,9

Variation

0,4

1,6

0,6

mellan åren

3,3

2,0

2,2

2)

Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Nederländerna,

1)

Norge, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sverige och USA.

Standardavvikelsen för variation mellan årsgenomsnitt.

2)

Standardavvikelsen för variation mellan ländergenomsnitt.

3)

Källa: Bordo & Jonung (1996).

Inflation. Systemet med guldmyntfot hade den lägsta inflations takten. Detta gäller också varje enskilt land, vilket ej framgår a v tabellen. Därefter följer Bretton Woo ds-systemet och sist kommer

14

blandsystemet. Inflationstakterna var mest lika mellan ländern a under Bretton Woods-systemet, något mindre lika under guldmyntfoten och minst lika under b landsystemet. Bretton Woods-systemet uppvisade minst variabilitet i inflationstakt från år till år fö r gruppen som helhet. Resultaten är i stort sett vad man kan vänta sig med ledning av systemens teoretiska egenskaper. Systemen me d fasta kurser, dvs guldmyntfoten och Bretton Woods-systemet, bör uppvisa den största stabiliteten i nominella variabler. Dessutom bör man vänta sig att guldmyntfoten har lägst inflation.

Inflationströghet. Med hjälp av en statistisk metod kan ma n undersöka hur lång tid det tar för en förändring i inflationstakten att klinga av. Ju högre värde det statistiska måttet har, desto längre tid tar det för inflationen att återgå till den långsiktiga trenden .

Värdena är 0,23 för guldmyntfoten, 0,50 för Bretton Woods systemet och 0,81 för blandsystemet. (De två senare skattningarna är inte statistiskt signifi kanta.) Detta är också vad man skulle vänta sig. Under guldmyntfoten återgick inflationstakten relativt snabbt till trendvärdet, eftersom prisnivån var förankrad i ett bestämt pris på guld. Anpassningen har skett relativt långsamt under periode n med merendels flytande kurser.

Långa nominella räntor. Guldmyntfoten och Bretton Woods systemet uppvisar relativt liten variabilitet över tiden för länderna som grupp och relativt liten variation mellan länderna, vilke t stämmer överens med systemens egenskaper i teorin. Nivån på de långa nominella räntorna var klart lägst un der guldmyntfoten, vilket också är vad man borde sig eftersom inflationstakten då var lägst.

Förändring av real BNP per capita. Om man tror att reala utbudsoch efterfrågestörningar på marknaderna för varor och tjänster är vanligare än finansiella störningar, bör man som diskuterades i avsnitt 3.1 vänta sig att variationerna i BNP varit minst i bland systemet, som har ett stort inslag av flytande kurser. Bretto n

Woods-systemet och blandsystemet uppvisar dock ungefär lik a stora variationer mellan olika år. Denna likhet kan bero på e n relativt aktiv stabiliseringspolitik och hög genomsnittlig tillväx t under Bretton Woods-systemet samt på att blandsystemet utsattes för stora reala störning ar i samband med oljeprishöjningarna 1973-74 och 1979. Variabiliteten är störst för guldmyntfoten.

Sammanfattningsvis uppvisar systemen med i huvudsak fast a växelkurser (guldmyntfoten och Bretton Woods-systemet) de n största stabiliteten när det gäller nominella variabler (inflation och långa nominalräntor). Detta stämmer med teorin. Slutsatserna ä r mer oklara när det gäl ler produktionsutvecklingen, där variationerna var störst under guldmyntfoten men ungefär lika stora i de båda andra systemen. En svårig het vid tolkningen är att man inte vet om det är växelkurssystemet som förklarar den makroekonomisk a utvecklingen eller om den beror på an dra faktorer. Världsekonomin kan ha varit utsatt för olika stora störningar under respektive period. Man kan försöka kom ma till rätta med detta problem med hjälp av olika statistiska metoder. Sådana studier tyder på att störningarna

Se Bordo & Jonung (1996) för en utförligare redogörelse och ytterligare

15

referenser.

var störst under guldmyntfoten och un gefär lika stora under Bretton Woods-systemet och blandsystemet. Detta tyder på att den relativt

15

höga nominella stabiliteten under guldmyntfoten inte beror p å mindre förekomst av ytt re störningar, vilket förstärker intrycket att guldmyntfoten verkligen bidrog till nominell stabilitet. Det är dock möjligt att detta uppnåddes till priset av stora svängningar i produktionen.

3.4. Slutsatser

Framställningen visar att alla valutasystem har sina för- och nackdelar. Med rörliga växelkurser dämpas störningar på varu- oc h faktormarknaderna geno m automatiska förändringar i växelkurserna. Detta innebär att variationerna i produktion och sysselsättning tenderar att bli mindre än med fasta växelkurser. Med fast a växelkurser dämpas emellertid störningar i utbud och efterfråga n på penning- och valutamarknaderna, vilket innebär att variationerna i inflationstakt och nom inella räntor tenderar att bli mindre än med rörliga växelkurser.

De historiska erfarenheterna av olika växelkurssystem visar på en grundläggande instabilitet: när ett valutasystems svaga sido r sätts på alltför svåra prov, bryter det s amman och ersätts av ett nytt. Ett sådant relativistiskt synsätt kan vara värdefullt att ha när ma n diskuterar EMU-projektet: bildandet av en monetär union me d gemensam valuta behöver inte nödvändigtvis va ra ett för all framtid irreversibelt steg.

Guldmyntfoten under perioden 1880-1914 tycks ha befordra t monetär stabilitet på bekostnad av instabilitet i produktion oc h sysselsättning. Detta är också vad man borde vänta sig på grundval av teoretiska överväganden. Guldmyntfoten var relativt långliva d som internationellt monetärt system. Till detta bidrog sannolikt att målet för penningpolitiken – att upprätthålla det faställda priset på guld i den egna valutan – var enkelt och klart. Avvikelser frå n målet äventyrade i allmänhet inte penningpolitikens trovärdighet , eftersom de oftast va r framtvingade av yttre omständigheter – som krig – och var temporä ra. Guldmyntfoten ersattes av pappersmyntfot och valutaregleringar under första världskriget därför att d e

krigförande länderna snabbt måste öka skatteintäkterna. Det försök som gjordes att återupprätta systemet efter kriget misslyckades.

Bretton Woods-systemet konstruerades för at t behålla guldmyntfotens starka sida – monetär stabilitet – och eliminera dess svag a sida – instabilitet i produktion oc h sysselsättning. Monetär stabilitet skulle säkerställas genom att dollarn hade ett fastställt värde i guld och genom att övriga valutor i sin tur hade fastställda kurser mo t dollarn. Stabilitet i produktion och sysselsättning skulle uppnå s genom en aktiv stabiliseringspolitik i keynesiansk anda och genom möjligheten att ändra de fastställda växelkurserna vid "fundamental ojämvikt". Systemet fungerade väl under ett par decennier efte r andra världskriget, men bröt samman i början av 1970-talet därför att nödvändiga justeringar av växelkurserna inte kom till stånd och därför att trovärdigheten i USAs åtagande att lösa in dollar till en fastställd kurs mot guld minskade i takt me d att guldreserverna blev allt mindre i förhållande till den utestående stocken av dollar.

Det valutasystem som existerat sedan 1973 har inneburi t flytande växelkurs mellan de internationellt viktigaste valutorn a (dollar, yen, pund och D-mark). Det finns inte längre någo n koppling till guld. De flytande växelkurserna innebär att real a störningar kan dämpas genom motverkande förändringar i växel kurserna. Samtidigt ti llåter flytande växelkurser stora och fleråriga svängningar i de reala växelkurserna (de relativa kostnadern a mellan olika länder) som förefaller större än vad som kan var a motiverat av grundläggande makroekonomiska faktorer.

I Europa valde man efter 1973 en annan väg för att komma till rätta med Bretton Woods-systemets brister, nämligen att stärk a möjligheterna att upprätthålla fasta växelkurser och att justera växelkurserna när så var påkallat. Båd e den s k valutaormen mellan 1973 och 1979 och ERM-systemet därefter byggde på att centralbankerna skulle samarbeta för att upprätthålla de fastställd a kurserna. Detta visade sig emellertid vara otillräckligt. ERM systemets sammanbrott 1992-93 berodde bl a på att växelkurserna inte justerades i tillräcklig utsträckning och på att centralbankerna begränsade sina insatser för att upprätthålla kurserna.

I detta perspektiv kan den monetära unionen ses som ett logiskt nästa steg för att skapa oåterka lleligt fasta växelkurser. De följande kapitlen (4-10) kommer att systematiskt diskutera olika för- oc h nackdelar med detta.

4. Den monetära unionen och samhällsekonomisk effektivitet

En samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning innebär dels att tillgängliga resurser är ful lt utnyttjade, dels att sysselsatta resurser används effektivt såväl inom företag och offentliga verksamhete r som när det gäller fördelni ngen mellan olika sektorer. Arbetslöshet är det uppenbara exemplet på underutnyttjande av tillgänglig a resurser. Att i Sverige producera varor som ka n importeras till lägre kostnad eller att läkare på grund av höga marginalskatter tar ledigt för att tapetsera väggarna hemma är exempel p å samhällsekonomiskt felaktig resursanvändning. I detta kapite l koncentreras intresset på den senare aspekten a v samhällsekonomisk effektivitet. Frågan är i v ilken utsträckning som den monetära unionen kan bidra till att sysselsatta resurser används på ett effektivare sätt. Avsikten är att ge en uppfattning o m storleksordningen av olika effekter.

I avsnitt 4.1 beräknas vinsterna av de lägre kostnader fö r ekonomiska transaktioner mellan deltagarländerna i den monetära unionen som uppstår till följd av en gemensam valuta. I avsnitt 4.2 analyseras effekterna av en gemensam valuta på handel oc h investeringar samt på räntenivån. I avsnitt 4.3 diskuterar vi effekterna på konkurrensen på den inre marknaden. De samhälls ekonomiska vinster som kan uppkomma om ett deltagande i de n monetära unionen innebär en lägre inflationstak t analyseras i avsnitt 4.4. I avsnitt 4.5 diskuteras de intäkter av att ge ut pengar so m uppkommer i den monetära unionen. Vi summerar kapitlets slut satser i avsnitt 4.6.

4.1. Minskade transaktionskostnader

Det faktum att det i dag inom EU finns fjorton olika valutor ge r upphov till kostnader vid ekonomiska transaktioner mellan länd -

Belgien och Luxemburg har visserligen egna valutor, men valutakursen är 1:1

1

och har varit så i flera decennier. Vid växling mellan belgiska och luxemburgska franc tar bankerna inte betalt genom att använda olika kurser för köp och försäljning som de gör vid växling mellan andra valutor. Vid en beräkning av hur transaktionskostnaderna påverkas av övergången till den gemensamma valutan kan de belgiska och luxemburgska valutorna betraktas som en och samma valuta. Det totala antalet valutor i EU blir därför fjorton och inte femton.

Exportandelarna avser 1994 (Kommerskollegium, 1995). Utrikeshandelsstati-

2

stiken för 1995 och 1996 är osäker på grund av nya rutiner för rapportering efter Sveriges EU-inträde. Export- och importandelar är ungefär lika stora.

erna. Riksbankens och övriga centralbankers redovisning a v

1

betalningsbalansen visar i detalj vilka olika transaktioner det ä r fråga om. Grovt sett kan man indela dessa i sådana som ingår i bytesbalansen, främst handel med varor och tjänster sam t räntebetalningar, och sådana som ingår i kapitalbalansen, främst kapitalflöden i samband med direktinvesteringar och finansiell a investeringar (portföljinvesteringar). Transaktionskostnadern a utgörs av de tjänster som bankerna t illhandahåller för valutaväxling och för att hantera valutakursrisker, men också av d e extrakostnader som myndigheter och företag själva drabbas av till följd av förekomsten av olika valutor. Det kan t ex röra sig o m kostnader för personal med uppgift att minska eller eliminer a växelkursrisker.

Dessa transaktionskostnader komm er att reduceras för de länder som deltar i den monetära unionen. Hur stor reduktion det är fråga om för ett visst land beror bl a på vilken andel av landets internationella transaktioner som sk er med övriga deltagarländer. Utrikeshandelsandelarna kan ge viss vägled ning härvidlag, även om endast ett par procent av valutahandeln härrör från handel med varor och tjänster (se avsnitt 3.3). I Sveriges fall går ungefär 60 procent a v exporten till de fjorton övriga EU- länderna . Till de åtta länder som av många anses vara de troligaste deltagarna när den monetär a unionen startar 1999 – Belgien, Finland, Frankrike, Irland , Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Österrike – går ungefär 35 procent av den svenska exporten.

2Resursåtgången i den finansiella sektorn för valutaväxling och valutakurssäkring i samband med transaktioner mellan EU-valutor kan beräknas på två olika sätt. Det enklaste är att helt enkel t summera sektorns intäkter från valutaväx ling och valutasäkring och anta att intäkterna är lika stora som de samhällsekonomisk a kostnaderna. Detta låter sig dock inte göras utan vidare, eftersom detaljerade uppgifter om intäk tsstrukturen i enskilda företag saknas eller är hemliga. Kommissionen har dock på grundval av konfiden-

Commission of the European Communities (1990). Samtliga referenser till

3

kommissionen i detta kapitel avser samma källa.

Enligt en nyligen gjord uppskattning av Bank for International Settlements

4

(1996) beräknas valutamarknaden i London svara för ca 30 procent av den globala valutahandeln och ca 60 procent av valutahandeln inom EU.

tiell information från ett mindre antal banker uppskattat att knappt 5 procent av den finansiella sektorns intäkter i de tolv länder som var medlemmar av EU före 1995 (EU-12) härrör från valutatransaktioner mellan dessa. Banksektorns andel av EU-12:s samlade3BNP är knappt 6 proce nt. Av detta följer att ungefär 0,3 procent (5 procent av 6 procent) av EU-12s BNP åtgår för valutaväxling och valutasäkring i samband med transaktioner mellan länderna.

En alternativ metod är att beräkna ba nkernas intäkter indirekt på grundval av uppgifter om banksektorns totala omsättning p å valutamarknaderna för olika slag av transaktioner, uppskattningar av den andel som härrör från kunder i EU-länderna och som avser transaktioner mellan EU-valutor samt uppskattningar av kostnaderna för banksektorns kunder för valutatransaktioner av olika slag. Häri ingår även kostnader för hantering av sedlar, eurochecker , resechecker och kreditkort. Kommissionens beräkning fö r banksektorn i EU-12 visade på besparingar på mellan 69 och 110 miljarder kronor om samtliga de dåvarande tolv medlemsländerna skulle bilda en monetär union. Detta motsvarar mellan 0,17 oc h 0,27 procent av EU-12s BNP. Uppskattningen av BNP-andele n förändras troligen inte nämnvärt om de tre nya EU-medlemmarna, Finland, Sverige och Österrike, inkluderas.

De båda beräkningssätten leder som synes till resultat av ungefär samma storleksordning. Skattningarna utgör dock genomsnitt för de tolv länderna. Mindre länder, särski lt Grekland och Portugal, skulle få större vinster eftersom de har relativt stora valutakursrisker . Detta kommer till uttryck i stora skillnader mellan köp- oc h säljkurser, höga administrativa kostnader i banksektorn samt liten användning av den egna valutan i internationella transaktioner. För Frankrike, Italien och Tyskland uppskattades vinsterna till 0,1- 0,2 procent av BNP, medan de uppskattades till knappt 1 procent fö r vissa av de mindre länderna. För Storbritan nien är beräkningen svår att göra, eftersom en stor del av valutatransaktionerna beror på att andra EU-länder använder banker i London för sin a valutatransaktioner. En viss del av transaktionerna utgör sålede s export av banktjänster.

4

En överslagsmässig beräkning av de samhällsekonomisk a vinsterna för Sverige av lägre transaktionskostnader i de n

Uppgiften baserar sig på årsredovisningarna för 1995 och den då obligatoriska

5

uppgiften om "provisioner från den utländska rörelsen". Dessa intäkter inkluderar även en del annat än intäkter från valutahandeln. Siffran 6 procent är genomsnittet för Handelsbanken, Nordbanken, S-E-Banken och Sparbanken Sverige.

Wihlborg (1993) kom fram till 0,1 procent av BNP därför att han använde

6

banksektorns andel av sysselsättningen, som är 1,8 procent, i stället för andelen av förädlingsvärdet, som är 4,5 procent. Dessutom inkluderade han inte kostnaderna för hantering av resevaluta.

finansiella sektorn vid ett deltagande i d en monetära unionen ger ett resultat som ligger nära kommissionens beräkning för EU-12. I Sverige svarar den finansiella sektorn för ungefär 4,5 procent a v BNP. För de fyra största affärsbankerna, som tillsammans svara r för mer än 90 procent av valutahandeln i Sverige, utgjord e intäkterna från valutahandeln högst 6 procent av de totala intäkterna 1995. Om man antar att handeln med EU-valutor har en andel av

5

den totala valutahandeln som motsva rar EU-ländernas andel av den svenska exporten, blir den andel av den finansiella sektorns totala intäkter från valutahandeln som härrör från handeln med EU valutor 3,6 procent (60 procent av 6 procent) . Transaktionskostnaden för handeln med EU-valutor som andel av BNP blir då lika med 0,16 procent (3,6 procent av 4,5 procent) . Detta innebär att en monetär union med samtliga EU-länder skulle ge Sverige en årlig vinst i form av läg re transaktionskostnader i den finansiella sektorn som för närvarande motsvarar 2,7 miljarde r kronor (0,16 procent av 1 700 miljarder kronor). Om hanteringen av resevaluta, resechec kar, eurocheckar och liknande utgör samma kostnadsandel hos de svenska bankerna som inom EU-12, ska till denna uppskattning läggas ungefär 0,04 procent av BNP eller 0, 8 miljarder kronor. Den sammanlagda vinsten av lägr e transaktionskostnader i banksektor n om samtliga EU-länder är med i den monetära unionen skulle för Sveriges del således bli ungefär 0,2 procent av BNP eller 3,4 miljarder kronor per år. Detta

6

förutsätter att kostnaderna för valutaväxling och valutakurssäkring i banksektorn ligger kvar på nuvarande nivå om Sverige skulle stå utanför den monetära unionen.

Om den monetära unionen omfattar endast en del av EU länderna blir vinsten naturligtvis mindre. Med t e x Beneluxländerna, Finland, Frankrike, Irland, Tyskland oc h Österrike som medlemmar jämte Sverige blir den årliga vinste n ungefär 0,12 procent av BNP eller 2 miljarder kronor. D e redovisade siffrorna utgör troligen en viss överskattning a v vinsterna i form av lägre transaktionskostnader eftersom brittiska pund och amerikanska dollar har en väsentligt större andel a v

valutahandeln än vad som motsvaras av Storbritanniens och USAs andel av svensk export, som är ca 17 procent.

Kommissionen har i sina beräkningar av de vinster som lägr e transaktionskostnader in nebär även inkluderat bankernas kostnader för betalningsförmedling mellan företag i olika EU-länder sam t bankkundernas interna kostnader för valutatransaktioner med EUvalutor. De senare kostn aderna kan innefatta personal med speciell kompetens för att hantera valutarisker och likvidet samt extr a personal för inköp, redovisning och kostnadskontroll när flera olika valutor är inblandade. Det förra slaget av kostnader uppskattade s till 11 miljarder kronor för hela EU-12. Det är dock tveksamt om man ska inkludera dessa kostnader, eftersom de inte beror på förekomsten av olika valutor i sig, utan på att det saknas ett datoriserat system för betalningar över gränserna mellan bankerna i EU länderna. Ett sådant system, kallat TARGET, håller för närvarande på att byggas upp och beräknas kunna tas i bruk 1999. Bankkundernas interna kostnader beräknades uppgå till mellan 30 och 4 0 miljarder kronor eller mellan 0,10 och 0,12 procent av EU-12 s BNP. Beräkningen grundas på fallstudier av endast två företag i vardera Spanien, Storbritannien och Tyskland och är därför högst osäker.

Sammanfattningsvis kan man vänta sig en relativt blygsa m resursbesparing i fråga om transaktionskostnader till följd av e n gemensam valuta. För Sveriges del kan besparingen i de n finansiella sektorn uppskattas till ca 0,2 procent av BNP eller fö r närvarande 3,4 miljarder kronor per år om samtliga EU-lände r deltar i den monetära unionen och ca 0,12 procent av BNP eller för närvarande 2 miljarder kronor om en mindre grupp på nio lände r deltar. Till detta ska läggas resursbesparingar i företagen till följd av lägre kostnader för valutatransaktioner. Om de är av samm a storleksordning för Sverige som kommissione ns grova uppskattning för EU-12, rör det som om ytterligare be sparingar på ca 0,1 procent av BNP eller 1,7 miljarder kronor om samtliga EU-länder är med i den monetära unionen samt ca 0,05 procent av BNP eller 0, 9 miljarder kronor om endast de nio angivna länderna är med.

Givet antaganden om den framtida ekonomiska tillväxttakte n och realräntan kan de årliga bruttovinsterna i transaktionskostnader för all framtid adderas till en totalsumma. Med exempelvis e n genomsnittlig årlig tillväxttakt på 2 procent och en realränta på 5 procent blir nuvärdet av besparingen av transaktionskostnader i banksektorn för Sveriges del 113 miljarder kronor om samtliga EUländer är med i den monetära unionen och 67 miljarder kronor om

Uppskattningarna är mycket känsliga för de antaganden som görs. Med lägre

7

tillväxttakt och högre realränta blir besparingen mindre. Med exempelvis en tillväxttakt på 1 procent och 5 procents realränta blir nuvärdet av besparingarna i de två alternativen 85 respektive 50 miljarder kronor.

Skriftligt anförande av Pehr Wissén, vice VD i Handelsbanken, vid Svenska

8

Bankföreningens seminarium den 11 april 1966.

de nio angivna länderna är med. Från detta ska dras d e

7

engångskostnader som övergången till den gemensamma valuta n medför. Dessa är svåra att uppskatta. Enligt en bedömning bö r kostnaderna för ändrade datasystem och andra anpassningar i den svenska banksektorn inte uppg å till mer än sammanlagt 5 miljarder kronor. Till detta kommer anpassningskostnader utanfö r

8

banksystemet. Så t ex måste myntautomater och kassaapparate r samt bokföringssystem i företag och den offentliga sektor n anpassas. Dessa kostnader uppgår till ytterligare flera miljarde r kronor, men de är med al l sannolikhet mindre och av en helt annan storleksordning än summan av de årliga besparingarna i kostnader för valutatransaktioner i företagen samt för valutaväxling oc h valutasäkring i banksektorn.

Det måste understrykas att de uppskattade kostnadsminsk ningarna inte utan vidare är liktydiga med samhällsekonomisk a vinster. För att så ska vara fallet måste de resurser som friställs i banksektorn och inom företag och myndigheter sysselsättas p å annat sätt. Det är värdet av resursernas bidrag till produktionen av varor och tjänster i alternativa sysselsättningar som utgör de n samhällsekonomiska vinsten.

4.2. Valutakursfluktuationer och effekter på utrikeshandel, direktinvesteringar samt räntenivå

Det är en vanlig uppfattning att fluktuationer i nominella valuta kurser och den osäkerhet som detta skapar har stora negativ a effekter på utrikeshandel, investeringar och räntor. Det faktum att fasta valutakurser varit dominerande i det internationella monetära systemet sedan mer än hundra år kan ses som ett uttryck för denna uppfattning. Sammanbrotten för de olika systemen med fast a växelkurser – guldmyntfoten, Bretton Woods-systemet och ERMsystemet – har inte hin drat försök att konstruera nya system. Ett av huvudargumenten för den monetära unionen är att absolut fast a

Commission of European Communities (1990).

9

valutakurser kommer att öka vinsterna av fri rörlighet för varor , tjänster, personer och kapital inom EU. I kommissionen s utvärdering av den monetära unionen sägs t ex :

"Kompletteringen av den inr e marknaden med en gemensam valuta kommer att fullända prismekanismens allokerings funktion. Utan en fullständig genomlysning av marknade n och samma pris överallt för konkurrensutsatta varor oc h tjänster, som bara en gemensam valuta ge, kan den inr e marknaden inte förväntas ge alla sina vinster – statiska som dynamiska. Med en gemensam marknad och valuta ka n gemenskapens ekonom i med säkerhet förväntas utveckla sin underliggande ekonomiska potential ytterligare."

9I detta avsnitt granskas argumenten och de empiriska beläggen för att kortvariga fluktuationer i nominella valutakurser (från dag till dag, vecka till vecka och månad till månad) påverkar handel , investeringar och räntor. Först diskuteras vad valutakursfluktua tionerna beror på. Därefter diskuteras och redovisas några av d e teoretiska och empiriska beläggen för effekterna av valutakurs fluktuationer på handel, direktinvesteringar och räntenivå.

Orsaker till valutakursfluktuationer

Som närmare diskuteras i kapitel 5 kan man anta att de kortsiktiga fluktuationerna i nominella valutakurser bestäms av förväntningar om makroekonomiska faktorer och ekonomisk politik, av utbud och efterfrågan på valuta från exportörer, importörer och investerar e samt i viss utsträckning av spekulation utan stöd i underliggand e ekonomiska faktorer. Eftersom det oavbrutet kommer nyheter om den ekonomiska och politiska utvecklingen runt om i världen , ändras förväntningarna ständigt. Detta kan l eda till stora och snabba förändringar i valutakurserna. Till detta bidrar också att de n efterfrågan och det utbud på valuta som härrör från utrikeshandeln inte är ett jämnt flöde utan varierar kraftigt över tiden.

Graden av växelkursvariabilitet beror också på vilk a restriktioner som läggs på växel kursen. Som en illustration av detta visas i diagram 4.1 den nominella valutakursen mellan å ena sidan D-mark och å andra sidan holländska gulden, franska franc oc h amerikanska dollar under perioden 1987-95. Under perioden ha r

-15 -10

-5

0 5 10 15

1987 1989 1989 1990 1991 1991 1993 1994 1995 1996

p ro c e n t

Nederländska gulden

Franska franc Amerikanska dollar

växelkursen mellan D-mark och holländska gulden tillåtits at t fluktuera inom ett band på ± 2,25 procent runt en fastställd kur s inom ramen för ERM-systemet. Kursen mellan D- mark och franska franc har också varit fastställd inom ram en för ERM-systemet, men bandbredden ändrades den 2 augusti 1993 från ± 2,25 procent til l ± 15 procent. Som synes blev variationerna under vissa periode r betydligt större efter denna ändring. Även under den tid då kurserna för franc och gulden hade samma bandbredd var variationerna i franckursen betydligt större. Detta k an reflektera att den holländska centralbanken var mer interventionistisk än den franska men också att den hade större trovärdighe t för sin politik. Kursen mellan tyska mark och amerikanska dollar har varit flytande under hela perioden. Det framgår klart att variationerna har varit störst i den flytand e växelkursen.

Diagram 4.1: Nominella växelkurser mot D-marken

Kommentar: En rörelse uppåt i diagrammet innebär en depreciering av valutan Källa: BIS

Den empiriska forskningen visar tämligen entydigt att den högr e variabiliteten i de nominella växelkurserna vid flytande kurser inte är förknippad med att olika makroekonomiska variabler (so m konsumtion, produktion, penni ngmängd och priser) är mer variabla vid flytande kurser. Det finns därför skäl att tro att växelkurs systemet i sig påverkar omfattningen av kortvariga växelkurs fluktuationer. Det är t ex tänkbart att flytande växelkurser ge r utrymme för destabiliserande spekulation som leder till förändringar i växelkurserna utan grund i underliggand e

Denna möjlighet påpekades tidigt av Milton Friedman (1953).

10

makroekonomiska faktorer. Detta skulle i så fall bidra till öka d växelkursosäkerhet, som i sin tur kan medföra samhällsekonomiska kostnader av olika slag. Det är vidare möjligt att fasta växelkurser kan verka stabiliserande därför att de får förväntningarna hos et t mycket stort antal olika aktörer att konvergera runt det riktmärk e som de faställda kurserna kan utgöra.

Om flytande växelkurser i sig ger upphov till ökad osäkerhet i ekonomin, t ex till föl jd av destabiliserande spekulation, och denna osäkerhet i sin tur ger upphov till samhällsekonomiska kostnader, kan detta vara ett starkt argument för monetär union. Detta förutsätter dock att växelkursvariabiliteten gentemot utanförståend e valutor inte ökar när växelkur serna mellan länderna i den monetära unionen låses, så att den totala växelkursosäkerheten blir större än tidigare. Det skulle kunna ske om valutaspekulationen flyttas till de återstående valutorna, så att dessa därför kommer att fluktuer a avsevärt mera än tidigare. Det finns dock knappast någon star k grund för att tro att så blir fallet, även om kunskaperna om dess a mekanismer är mycket små.

Om variabiliteten på valutamarknaden i stället huvudsaklige n beror på förändringar i grundläggande makroekonomiska faktorer som påverkar förväntningarna om de framtida kurserna, leder e n monetär union inte nödvändigtvis till mindre total osäkerhet i ekonomin. Den osäkerhet som den monet ära unionen undanröjer på valutamarknaden genom att låsa växelkurserna mellan deltagar länderna kan komma att dyka upp på andra håll i ekonomin. Om

10

det t ex uppstår osäkerhet om finanspolitiken, kan detta i syste m med flytande växelkurser visa sig dels som växelkursfluktuationer och högre räntenivå i den finansiella delen av ekonomin, dels som minskad konsumtion och efterfrågan på arbetskraft i den real a delen av ekonomin. I en monetär union kan samma osäkerhet om finanspolitiken komma att koncentreras till den reala delen a v ekonomin och därför leda till större samhä llsekonomiska kostnader. Det är svårt att bedöma hur sannolik denna möjlighet är.

Effekter på utrikeshandeln

Det är en vanlig uppfattning att den osäkerhet som valutakursfluktuationer skapar minskar volymen på utrikeshandeln. Vid expor t och import förflyter en viss tid mellan avtal och betalning. O m

Det går dock att konstruera exempel där utrikeshandeln i stället bör öka till följd

11

av större växelkursosäkerhet därför att vinsten i genomsnitt blir större när växelkursen varierar än när den är stabil. I så fall motverkar denna lönsamhetseffekt den negativa effekten på viljan att exportera av den osäkerhet som växelkursvariationerna skapar. Se underlagsrapporten av Friberg & Vredin (1996).

svenska exportörer och importörer får betalt respektive betalar i utländsk valuta skapas osäkerhet om priserna i kronor, eftersom de avgörs av vilka valutakurser som gäl ler på betalningsdagen. Denna osäkerhet gör att potentiella exportörer i valet mellan att sälj a samma vara på exportmarknaden eller hemmamarknaden ka n komma att välja det se nare, eftersom de då slipper osäkerheten om priset i kronor. Av samma skäl kan p otentiella importörer, som har att välja mellan likvärdiga utländska oc h svenska varor med samma pris i kronor vid avtalstillfället, komma att välja att köpa i Sverige och inte i utlandet.

Det går inte att undkomma problemet genom att exportörer och importörer får betalt respektive får betala i kronor. Detta flytta r över osäkerheten om priset till de utländska kunderna respektiv e leverantörerna. Eftersom dessa har att välja mellan ett osäkert pris i sin egen valuta om de köper av respektive säljer till svensk a företag å ena sidan och ett säkert pris om de väljer inhemsk a leverantörer respektive kunder å den andra, kan de komma att välja det senare alternativet.

Ovanstående resonemang utgår från den osäkerhet som uppstår därför att viss tid förflyter mellan avtal och betalning. Ett liknande resonemang kan föras när man förutsätter att säljare och köpar e först fattar beslut om i vilket land produkten ska säljas eller köpas och sedan träffar avtal. En svensk exportör som väljer att sätta sitt pris i utländsk valuta kommer att finna att den sålda kvantiteten blir stabil, medan intäkten i kronor varierar med växelkursen. E n exportör som väljer att pris sätta i kronor kommer däremot att finna att den försålda kvantiteten varierar med växelkursen medan priset i kronor är stabilt. I båda fallen kommer de totala försäljnings intäkterna att variera med v äxelkurserna. Också den osäkerhet som detta innebär kan verka dämpande på utrikeshandeln.

11Valutakursosäkerhet till följd av kortvariga fluktuationer kan i betydande utsträckning reduceras till en viss kostnad geno m utnyttjande av t ex terminsmarknaden för valuta. Svenska expor törer kan sälja utländsk valuta till ett i förväg fastställt pris fö r leverans den dag då de får betalning från de utländska kunderna . Svenska importörer kan gardera sig på motsvarande sätt genom att

Detta är slutsatsen i forskningsöversikterna av IMF (1984) respektive Edison &

12

Melvin (1990).

köpa utländsk valuta för framtida leverans till ett i förväg fastställt pris. På så sätt kan exportörer och importörer skaffa sig ful l säkerhet om priset i svenska kronor åtminstone upp till ett år i förväg. Om betalning ska ske längre fram i tiden finns det andr a och i regel dyrare metoder för att köpa sig fri frå n valutakursosäkerhet. Så kan t ex en svensk exportör som vänta r betalning i dollar om fem år ta upp ett lån i dollar till ett belop p som med ränta är lika stort på betalningsdagen. Det upplånad e beloppet växlas omgående till svenska kronor, och exportintäkten i utländsk valuta används för att betala lånet inklusive ränta p å förfallodagen. Oavsett om exportörerna (och importörerna) väljer att gardera sig mot valutakursosäkerhet ell er inte, visar exemplet att växelkursosäkerhet utgör en kostnad som tenderar att minsk a utrikeshandeln och dess samhällsekonomiska vinster.

För företag som regelbundet exporterar eller importerar varor och tjänster är problemet med valutakursosäkerhet i allmänhe t mycket mer komplicerat än vad föregående resonemang kan g e intryck av. Företagen är sällan enbart exportörer eller importörer. Oftast exporterar de i många olika valutor, samtidigt som d e importerar i många olika och inte nödvändigtvis samma valutor . Stora företag har ofta specialister anställda enbart för att hanter a sina valutakursrisker och valutaflöden. För mindre företag är detta dock knappast ekonomiskt försvarbart.

Det finns en stor mängd empiriska undersökning ar av sambandet mellan graden av valutakursfluktuationer och volymen på utrikeshandeln. Den något förvånand e, men ganska entydiga slutsatsen är att utrikeshandeln förefaller påverkas mycket litet eller inte alls av valutakursfluktuationer. Slutsatsen måste anses som ganska säker,

12

eftersom de olika undersökningarna använder olika mått p å valutakursosäkerhet samt har gjorts för olika länder och länder grupper, olika perioder, olika valut akurssystem och med varierande antaganden om hur snabbt effekterna uppkommer.

Av naturliga skäl finns det inte n ågra undersökningar som gäller en övergång från system med flytande eller fasta valutakurse r mellan olika valutor till en monetär union m ed endast en gemensam valuta. Det är möjligt att en sådan övergång innebär en kvalitativt annorlunda och större förändri ng än de som undersöks i de nämnda studierna, och att den monet ära unionen därför kommer att leda till ökad handel inom unionen. Jef frey Frankel och Andrew Rose antar

Frankel & Rose (1996). De hänvisar till en empirisk studie av utrikeshandels-

13

volymens beroende av geografisk närhet och andra faktorer inom EU av Wei (1996) men säger samtidigt att själva avskaffandet av växelkursosäkerhet inte kan väntas öka handeln särskilt mycket.

i sin underlagsrapport till utredningen utan närmare motivering att handeln mellan Sverige och övriga länder inom den monetär a unionen på sikt kan komma att öka kraftigt. Det är dock svårt att

13

tro att enbart övergången till en gemensam valuta kan ha särskil t stora effekter.

Effekter på internationella investeringar

När det gäller de eventuella effekterna av valutakursfluktuationer på investeringarna i Sverige samt på investeringarna i utlandet av svenska företag och hushåll bör man skilja mellan portföljinvesteringar, dvs investeringar i värdepapper av olika slag utan att det ger kontroll i enskilda företag, och direktinvesteringar, dvs investeringar i ny produktionskapacitet eller i existerande företa g i vilka investeraren utövar ett ägarinflytande.

Syftet med internationellt diversifierade portföljinvesteringar är att få bättre avkastning och riskspridning än vad en portfölj me d tillgångar enbart i det egna landet kan ge. Eftersom en viss andel av företagens insatsvaror och hushållens konsumtion består a v importerade varor, kan man på teoretiska grunder visa at t förmögenhetsportföljerna i regel bör innehålla en viss ande l utländska tillgångar. Härigenom kommer förändringar i relativ a kostnader och prisnivåer att motv erkas av förändringar i förmögenhetsportföljen. Ett svenskt företag som importerar insatsvaror från Storbritannien och har finansiella tillgångar i detta land, bör vänta sig att effekterna på vinsten av högre importpriser till följd av e n depreciering av kronan gentemot pundet motverkas av att priset i kronor på dess brittiska tillgångar också går upp. Det faktum att de nominella valutakurserna på kort sikt fluktuerar på et t slumpmässigt sätt gör dock att värdet av utländska tillgånga r omräknat till svenska kronor är behäftat med en osäkerhet som inte gäller svenska tillgångar. Om svenska portföljinvesterare sträva r efter att undvika sådan a risker, kommer de att välja en större andel svenska tillgångar i sina portföljer än vad de annars skulle ha. Den osäkerhet som orsakas av kortsiktiga fluktuationer i de nominella växelkurserna kan således ge upphov till en snedvridning a v

Leahy & Whited (1995).

14

Goldberg (1993), Bell & Campa (1991), Wihlborg (1993), Goldberg & Kolstad

15

(1994) respektive Campa & Goldberg (1995).

portföljinvesteringarna och därför till samhällsekonomiska kost nader. Det är dock svårt att säga om dessa kostnader är betydande.

Direktinvesteringar, antingen i ny eller befintlig produktions kapacitet, görs i regel med lå ng tidshorisont. De påverkas sannolikt inte nämnvärt av kortvariga förändringar i de nominella valuta kurserna. Däremot kan långv ariga förändringar i reala valutakurser (de relativa produktionskostn aderna mellan olika länder) spela roll.

De samband som kan finnas mellan osäkerhet om de real a valutakurserna och direktinvesteringarna i utlandet är i praktike n ganska komplicerade. Detta framgår av ett enkelt exempel. Anta att Scania överväger att starta produktion av lastbilar i USA fö r försäljning i USA, Kanada och Mexico. Enl igt planerna kommer en stor del av komponenterna att importeras från Sverige, Tyskland, Storbritannien och flera andra länder. Det står då klart att lönsamheten av investeringen påverkas av de relativa priserna och kost naderna i många olika länder, som i sin tur bl a påverkas av för ändringar i nominella växelkurser. Investe ringsbeslutet kompliceras ytterligare om man också tar hänsyn till Scanias potentiella kon kurrenter på den nordamerikanska marknaden och hur de påverkas av priser och kostnader i olika länder.

Generellt ökad osäkerhet – inte bara osäkerhet om växelkurs förändringar – behöver inte nödvändigtvis leda till minskad e investeringar. Den teoretiska forskningen visar att investeringarna i vissa fall kan öka. Det skulle kunna bli fallet om variationerna i de faktorer som styr investeringarna leder till att vinsterna i genomsnitt över en längre period blir högre – vilket inte ka n uteslutas – och företagen är benä gna att ta risker. Resultaten av den empiriska forskningen om effekterna av allmän osäkerhet p å investeringsvolymen är he ller inte entydiga. En nyligen genomförd studie för tillverkningsindustrin i USA finner att en ökning med 10 procent i måttet för osäkerhet leder till en minskning a v investeringarna med 1,4 procent. Studier av hur jus t

14

valutakursosäkerhet påver kar investeringarna är tyvärr fåtaliga. Ett par studier visar på negativa effekter för USA respektive Europa, ett par studier på små och statistiskt ej säkerställda effekter fö r USA, samt ytterligare en studie för USA på positiva effekter.

15Slutsatsen blir att direktinvesteringar – liksom utrikeshandel – troligen påverkas mycket litet av kortvarig a valutakursfluktuationer. Det bör dock understrykas att denn a

slutsats troligen inte gäller när det är fråga om mera långvariga svängningar i de nominella och därmed i de reala växelkurserna . Sådana kan ha stora och negativa effekter på utrikeshandel , direktinvesteringar samt produktion och sysselsättning i de n konkurrensutsatta sektorn.

Ett exempel på långvariga och stora variationer i växelkurserna är apprecieringen av den amerikanska dollarn med ca femti o procent mot ett genomsnitt av utländska valutor 1980-85, vilke t skapade mycket stora problem för den amerikanska industrin. Ett annat exempel är de stora och fleråriga svängningarna i kronan s reala växelkurs sedan 1975. Kronan kan sägas ha varit övervärderad från 1975 och fram till 1981 (trots tre mindre devalveringar 1976 och 1977), undervärderad i några år e fter devalveringarna 1981 och 1982 på sammanlagt tjugofem procent, övervärderad åren krin g 1990 efter flera år av höga löneökningar och undervärderad 1993-95 efter deprecieringen i november 1992. De samhällsekonomiska kostnaderna av en sådan utveckling kan vara stora. När valutan är övervärderad slås industrikapacitet oc h arbetskraft ut som kan klara sig vid en mer normal real växelku rs. När valutan är undervärderad kan företag och branscher med dåliga konkurrensförutsättninga r expandera och hindra expansi on i företag och branscher med bättre förutsättningar på sik t. Med en mera stabil real växelkurs hade den ekonomiska utvecklingen i Sverige under de senaste tjugo åre n troligen blivit bättre.

Effekter på räntenivån

En annan kanal genom vilken valutakursosäkerhet kan påverk a omfattningen av investeringarna i Sverige är via räntenivån . Svenska nominella räntor kan i princip ses som summan av tr e komponenter: (1) motsvarande utländska räntor; (2) den väntad e förändringen (deprecier ingen) av den nominella växelkursen under perioden (vilken på lång sikt bestäms av skillnaden i inflationstakt mellan Sverige och landet i fråga); samt (3) en riskpremie fö r oväntade växelkursför ändringar (som i sin tur på lång sikt beror på risken för oväntade variationer i inflationstakten i förhållande til l utlandet).

Enligt resonemanget ovan är de förväntade reala räntorna (nominella räntor minus förväntad inflation) bestämda a v motsvarande utländska räntor plus en riskpremie för oväntad e växelkursändringar. Det är framf ör allt dessa förväntade realräntor som har betydelse för sparande och inv esteringar, inte de nominella

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

p ro c e n t

Tyskland

Sverige

Se översikten av Hodrick (1987).

16

Blix (1996), Dillén (1996) och Sellin (1996).

17

räntorna. Huruvida investerare som finansierar sig i Sverige få r högre förväntade realräntor än vad som är fallet utomlands bero r med andra ord på storleken på riskpremien. De riskpremier so m uppskattats i ett stort antal empiriska studier med olika metode r samt för olika länder, tidsperioder och valutakurssystem ä r emellertid i regel små. De uppskattningar som gjorts för Sverige

16

visar också på relativt små riskpremier; de tycks vara mindre än 0,5 procentenheter. Det finns dock en pågående diskussion om dessa

17

studier verkligen lyckats fånga riskprem ierna på ett rättvisande sätt.

Resonemanget ovan innebär att de förväntade realräntorna i Sverige varit endast obetydligt högre än i t ex Tyskland. Däremot har de realiserade realräntorna (de nominella räntorna minus den faktiska inflationstakten) varit betydligt högre än i Tyskland oc h andra länder de senaste åren. Detta beror på att den faktisk a inflationstakten i Sverige varit lägre än den förväntade. Detta bör dock vara ett övergående fenome n. Om inflationstakten är stabil en längre tid kan man vänta sig att den förväntade inflationstakten så småningom anpassar sig till den faktiska. Diagram 4.2 visar att den realiserade realräntan i Sverige (på 5-åriga statsobligationer) legat mellan 7 och 8 procent d e senaste två åren och varit nästan dubbelt så hög som motsvarande ränta i Tyskland.

Diagram 4.2: Den faktiska realräntan (den nominella räntan minus de n faktiska inflationstakten) i Sverige och Tyskland

Källor: Riksbanken (femåriga statsobligationer); IMF, International Financia l Statistics (KPI)

Dagens Nyheter (1996).

18

Se t ex Oswald (1979).

19

Slutsatsen av resonemanget är att effekterna på den svenska för väntade realräntan av en övergång till en gemensam valuta bör vara små eftersom riskpremien troligen är liten. Investeringsvolyme n bör därför inte påverkas mer än marginellt. Det är dock möjligt att de höga realiserade realräntorna de senaste åren kan ha haft e n dämpande effekt på investeringarna genom att de har påverka t företagsvinsterna i negativ riktning. Denna effekt bör dock var a temporär och försvinna när den förväntade inflationstakten väl har anpassat sig till den faktiska.

4.3. Konkurrenseffekter

Ett vanligt argument för den monetära unionen, som bl a framgår av det tidigare citatet från kommissionens utvärdering av de n monetära unionen, är att en gemensam valuta underlätta r prisjämförelser mellan olika länder och därför bidrar till att stärka konkurrensen på den inre marknaden. Även om argumentet ä r riktigt är det svårt att tro att denna effekt skulle ha någon störr e betydelse. Den helt övervägande delen av försäljning och inkö p över gränserna görs av f öretag. För dessa borde kostnaderna för att räkna om priser till samma valuta vara obetydliga. De n huvudsakliga kostnaden vid prisjämförelser är säkerligen int e omräkningen till en gemensam valuta, utan införskaffandet a v information om priserna i sig. Detta visas t ex av att priserna p å identiskt lika kapitalvaror, med identisk service och identisk a garantier, kan skilja sig avsevärt mellan butikerna i samma stad , eller av att en given varukorg kan skilja sig i pris med ungefär 20 procent mellan två livsmedelshallar som ligger vägg i vägg.

18Det är också tänkbart att större möjligheter till jämförelse r mellan länderna kan medföra samhällsekonomiska kostnader . Vilken blir t ex effekten på lönebildningen när det blir mer a uppenbart att skillnaderna i lön är stora mellan olika länder fö r arbetskraft med ungefär samma arbetsup pgifter? Man kan tänka sig att de s k avundsjukeffekter som ofta anses driva p å löneutvecklingen inom länder kan komma att f örstärkas av liknande effekter på EU-nivå. Pissarides påtalar i sin underlagsrapport till

19

utredningen risken för att löntaga rna i låglöneländer på grundval av

Pissarides (1996).

20

Genberg (1989).

21

jämförelser med höglöneländer ska lyckas genomdriva så stor a löneökningar att detta kommer att skapa arbetslöshet.

20Ett helt annat argument för att en gemensam valuta skulle vara konkurrensbefrämjande är att det med olika v alutor finns en risk för att förändringar av växelkurserna kan utlösa protektionistiska åtgärder som urholkar den inre marknaden. Tanken är att sådan a förändringar av konkurrensläget kan uppkomma att de länder som upplever sig ha en övervärderad valuta kan frestas att inför a handelshinder av olika slag. Argumentet har funnits med i diskussionerna om ett refor merat valutakurssamarbete för länderna utanför den monetära unionen, ett s k ERM 2. Vissa länder, bl a Frankrike, anser att ett sådant samarbete ska vara obligatoriskt för de utanförstående länderna för att risken för s k konkurrensdeprecieringar ska reduceras.

Slutsatserna ovan är emellertid inte självklara. Resonemange t kan nämligen vändas till sin motsa ts. Med en gemensam valuta kan störningar som drabbat ett enskilt land inte l ängre motverkas genom en anpassning av den nominella valutakursen. När anpassningen i stället koncentreras till den reala delen av ekonomin, kommer den sannolikt att bli mer utdragen och medföra större samhällseko nomiska kostnader, t ex i form av arbetslöshet vid en recessions störning (se kapitel 8). De tta kan göra att länder som drabbas av en negativ störning ser sig tvingade att skydda sin konkurrensutsatt a sektor genom att tillgripa olika åtgärder för att begränsa sin import och främja sin export.

21Trots invändningen ovan menar vi ändå att stabila kostnads relationer mellan EU-länderna kan minska risken för att den inr e marknaden ska hotas av protektionistiska åtgärder. Med nationella valutor blir med all sannolikhet penningpolitiken oc h finanspolitiken mindre samordnade än vad fallet är med e n gemensam valuta och centralbank. Detta kommer förr eller senare att leda till förändringar av de nominella växelkurserna. De hastiga och ibland stora förskjutningar av relativa kostnader som dett a innebär riskerar att utlösa åtgärder på det nationella planet so m underminerar den inre marknaden. Erfarenheterna från det globala regelsystemet för utrikeshandeln, GATT, visar att denna risk inte kan negligeras. Systemet är utsatt för en ständig erosion, eftersom samspelet mellan politik och eko nomi i de enskilda länderna har en stark tendens att generera ny protektionism och nya subventione r

Se t ex Fischer (1981).

22

Feldstein (1996).

23

som snedvrider konkurrensen mellan länderna. En sådan tenden s finns säkerligen också inom EU och den kan komma att förstärkas om kostnadsrelationerna mellan länderna är instabila.

Det finns ytterligare en aspekt på frågan om den monetär a unionen kan leda till ökad eller minskad protektionism, nämlige n vilka effekterna kan bli på EUs handelsförbindelser me d omvärlden. Den gemensamma valutan och samordnad e penningpolitiken kommer att ge EU-länderna ett samfällt intresse när det gäller valutans ställning i världsekonomin. De t gemensamma intresset ger EU-länderna större förhandlingsstyrka än tidigare. EU-länderna kommer sannolikt att utnyttja dett a gentemot de andra stormakterna i värld sekonomin, USA och Japan. Tidigare har USA haft ett domi nerande inflytande bland de s k G-7 länderna. Med EUs ökade styrka kan följa en ökad risk fö r konflikter och därmed för ökad protektionism i olika former mo t länder utanför EU.

4.4. Effekter av lägre inflationstakt

Vi diskuterar i kapitel 6 om det kan var a svårare att upprätthålla låg inflation ifall Sverige står utanför den monetära unionen än ifall vi deltar. Det kan därför vara av intresse att diskutera storleken på de samhällsekonomiska vinster som en lägre inflationstakt ka n medföra (se också avsnitt 3.1 för en principiell genomgång).

Den empiriska forskningen om de samhällsekonomiska kost naderna av inflation finner i allmänhet att de är relativt små vid att en måttlig inflationstakt – under 10 procent. Den amerikansk e

22

ekonomen Martin Feldstein har emellertid nyligen gjort e n beräkning för USA av de samhällsekonomiska vinsterna av at t sänka inflationstakten från 4 till 2 procent som ger resultatet att en relativt liten förändring kan ha betydande effekter även vid e n måttlig inflationstakt. Skillnaden mellan Feldsteins beräkning och

23

tidigare beräkningar är att denne i högre grad beaktar d e snedvridande effekter på resursanvändningen som ett nominalistiskt skattesystem (dvs ett system som baserar beskattningen p å nominella inkomster utan hänsyn till inflationstakten) har.

Feldstein studerar fyra olika effekter av lägre inflation: (1) p å hushållens sparande och konsumtion över t iden; (2) på fördelningen

mellan bostadskonsumtion och annan konsumtion; (3) på fördel ningen mellan inflationsskatt och andra skatter; samt (4) på d e samhällsekonomiska kostnaderna till följd av statsskuldsräntorna.

(1) Beskattningen av kapitalinkomster och kapitalvinster fö r hushållen grundar sig i USA (liksom i Sverige) på nominella inkomster. Härigenom kan inflation komma att snedvrid a hushållens sparande. Ju högre inflation, desto högre blir den effektiva skatten på sparande eftersom även den del a v kapitalinkomsten eller kapitalvinsten som utgö r kompensation för inflationen beskattas. En sänkning a v inflationstakten minskar därför denna snedvridning i fördelningen mellan konsumtion och sparande och ger e n samhällsekonomisk vinst. En lägre inflation minska r emellertid också skatteintäkterna. Under förutsättning at t skatteintäkterna måste hållas konstanta för att finansiera en viss nivå på de offentliga utgiftern a, måste beskattningen öka på annat håll. Detta förvärrar andra snedvridningar till följd av skattesystemet, vilket medför en samhällsekonomis k kostnad. Vilken av effekterna som överväger beror bl a p å ekonomins struktur, skattenivåerna i utgångsläget oc h antaganden om hur de olika aktörerna i ekonomin reagera r på förändringar. Feldstein kommer fram till att den positiva effekten av minskade snedvridningar till följd av tv å procentenheters lägre inflation överväger och ger e n samhällsekonomisk vinst på ca 0,9 procent av BNP. (2) Inflation stimulerar vidare bostadskonsumtion i form a v egnahem och bostadsrätter eftersom nominella räntor p å bostadslån är avdragsgilla. Konsumtionen stimuleras också av att den effektiva beskattningen av kapitalinkomster oc h kapitalvinster ökar vid högre inflation (se ovan), efterso m detta gör sparande mindre attraktivt. En sänkning av infla tionstakten minskar därför "överkonsumtionen" av boende , vilket är en samhällsekonomisk vinst. Samtidigt ökar skatteintäkterna till följd av minskade ränteavdrag hos bostads konsumenterna, vilket tillåter skattesänkningar på andra håll som minskar snedvridningarna av andra skatter och därmed ger en indirekt samhällsekonomisk vinst. Den totala sam hällsekonomiska vinsten av två procentenheters lägr e inflation av detta beräknas av Feldstein till ca 0,2 procent av BNP. (3) En sänkning av inflationstakten från fyra till två procen t medför lägre kostnader för att hålla pengar som transak -

tionsmedel (lägre "skosulekostnader") (se avsnitt 3.1). De n samhällsekonomiska vinsten av detta är dock enligt Feldstein mycket blygsam, 0,02 procent av BNP. Mot detta ska vägas de samhällsekonomiska ef fekterna av förändringar i beskattningen. Skatteinkomsterna minskar genom att inflations skatten sänks samt genom att placeringar i produktiva till gångar, vars avkastning beskattas, minskar till förmån fö r kontantinnehav. De skatteökningar som ska kompensera för detta beräknas av Feldstein skapa samhällsekonomisk a kostnader på 0,05 procent av BNP. Nettoeffekten av lägr e inflationsskatt är således, enligt Feldstein, en samhällseko nomisk kostnad på 0,03 procent av BNP.

(4) Slutligen leder en sänkt inflationstakt till att den effektiv a beskattningen av hushållens ränteinkomster på statspappersinnehav minskar, vilket måste kompenseras av öka d beskattning på andra håll med snedv ridande effekter. Med en skuldkvot på 50 procent (statsskuld dividerad med BNP ) beräknas den samhällsekono miska kostnaden av en sänkning av inflationen till följd av detta till 0,1 procent av BNP.

Slutresultatet av Feldsteins beräkning är att en sänkning av infla tionstakten från 4 till 2 procent i USA skulle leda till en årli g samhällsekonomisk vinst på ungefär 1 procent av BNP. Feldstein prövar resultatets känslighet för ändringar i olika antaganden oc h finner att vinsten varierar mellan 0,7 och 1,6 procent av BNP.

Det finns anledning att vara försiktig med att dra slutsatser från Feldsteins kalkyl, eftersom den endast är en av många och finne r betydligt större vinster av låg inflation än som vanligtvis är fallet. Vi har ändå valt att redovisa den utförligt som ett exempel på at t det går att finna stöd för betydande samhällsekonomiska vinste r även av små sänkningar av inflationstakten. Detta förutsätter dock ett nominalistiskt skattesystem. I princip går det att konstruera ett realt skattesystem, som endast beskattar kapitalinkomster oc h kapitalvinster utöver vad som är kompensation för inflationen och som därför eliminerar huvuddelen av vinsterna av att sänk a inflationstakten. De praktiska svårigheterna med sådan a skatteregler kan dock vara mycket stora. Det är förmodlige n förklaringen till att inget industrila nd har en heltäckande indexering

Feldstein (1996) diskuterar mera i detalj vilka problemen med en real kapitalin-

24

komstbeskattning är.

i fråga om kapitalinkomstbeskattningen och när det gälle r avskrivningar.24

4.5. Seignorageeffekter

De länder som blir me dlemmar av den monetära unionen får växla in sina valutor till den gemensamma valutan hos ECB. ECB s vinster krediteras var je deltagande land med en andel som bestäms av respektive lands BNP- och befolk ningsandelar (med samma vikt för båda). För de länder som före inträdet haft ungefär samm a inflationstakt som unionen kommer att ha och samma relatio n mellan penningmängden och BNP bör seignorageinkomsterna bl i ungefär desamma som nu (se avsnitt 3.1). De länder som, på grund av att betalningssystemet är underutvecklat, har en relativt sto r penningmängd missgynnas. Sverige tillhör dock inte denn a kategori.

Det är emellertid också möjligt att deltagarländerna i de n monetära unionen tillsammans kan få en viss ökning av sin a seignorageinkomster. Den gemensamma valutan bör nämligen f å mycket större betydelse i världsekonomin än vad de enskild a valutorna sammantagna har i dag för ekonomiska transaktioner och som reservvaluta utanför den monetära unionen. Innehav av eur o utanför den monetära unionen kan därför komma att öka och g e ECB större seignorageinkomster. Storleken av dessa är praktisk t taget omöjlig att beräkna eftersom den bl a beror på en mäng d mycket svårbedömbara faktorer, som teknisk utveckling ino m betalningssystemet, samt i vilken utsträckning som den gemen samma valutan ersätter andra valutor. Kommissionen gjorde ändå ett försök och beräknade att vinsten av den gemensamma valutans ställning som internationell transaktions- och reservvaluta s å småningom kommer att uppgå till motsvarande 0,045 procent a v EU-ländernas totala BNP. För Sveriges del motsvarar detta knappt 0,8 miljarder kronor per år. Detta är emellertid inte en effek tivitetsvinst, utan en omfördelning från andra reservvalutaländer.

4.6. Slutsatser

Detta kapitel har behandlat vilka s amhällsekonomiska effektivitetseffekter som ett deltagande i den monetära unionen kan ge upphov till. De aspekter som be lysts gäller kostnader för valutaväxling och valutakurssäkring, effekter på handel, investeringar och räntor, påverkan på konkurrensen på den inre marknaden samt samhälls ekonomiska vinster av en låg inflationstakt. Strävan har varit at t försöka ge en uppfattning om storleksordningen på effekterna. Det

är möjligt att den mo netära unionen kan spela en roll när det gäller resursanvändningen på flera andra sätt, t ex när det gälle r ekonomisk tillväxt. Utredningens bedömning är emellertid at t kunskapsläget inte tillåter fö rsök till kvantifiering av andra effekter än dem som vi tagit upp.

Slutsatserna kan sammanfattas som följer:

(1) Kostnaderna för valutaväxling och valutakurssäkrin g kommer att reduceras. Inom den finansiella sektorn ka n resursbesparingen för Sveriges del uppgå till 0,1 – 0, 2 procent av BNP årligen. Detta motsvarar för närvarande 1,7 – 3,4 miljarder kronor. Uppskattningen beror på hur många länder som deltar i den monetära unionen. D e resursbesparingar som kan göras i företag och inom de n offentliga sektorn är svåra att beräkna men torde knappas t överstiga besparingarna i den finansiella sektorn. (2) Handel samt reala och finansiella investeringar mella n länderna i den monetära unionen påverkas sannolikt mycket litet av att osäkerheten till följd av kortvariga växelkurs variationer försvinner. (3) Beslut om investeringar och sparande fattas förmodligen i huvudsak på grundval av förväntade långa reala ränto r (nominella räntor minus förväntad inflationstakt). Förväntade långa realräntor i Sverige skiljer sig – till skillnad från d e realiserade realräntorna (nominalräntorna minus faktisk inflation) – enligt olika beräkningar mycket litet frå n motsvarande utländska. Ett inträde i den monetära unione n sänker förmodligen den förväntade realräntenivån något , men effekten är sannolikt liten. På denna punkt finns dock en betydande osäkerhet. (4) Det är möjligt att konkurrensen inom den monetära unionen kan förbättras när priserna uttrycks i samma valuta, me n effekten är förmodligen inte särskilt st or. Däremot kan risken för protektionistiska återfall som hotar den inre marknaden minska om hastiga förskjutningar av konkurrensläget int e längre kan komma till stånd genom valutakursrörelser. (5) Ett deltagande i den monetära unionen kan medföra at t inflationstakten blir lägre än om Sverige står utanför. Det är svårt att uppskatta vinsterna av en mindre sänkning a v inflationstakten. Tidigare beräkningar har tytt på sm å effekter. Men det är möjligt att effektivitetsvinsterna ka n vara betydande om inflation i kombination med et t nominalistiskt skattesystem (som inte anpassa r

skatteskalorna till inflationen) skapar en snedvridning i resurfördelningen mellan konsumtion och investeringar.

5. Makroekonomiska störningar och penningpolitiken

Två troliga makroekonomiska konsekvenser av en europeis k monetär union ställs ofta mot varandra. Å ena sidan kan et t medlemskap i unionen innebära att måle t om låg inflation får större trovärdighet. Å andra sidan innebär förlusten av penningpolitis k självständighet minskad stabiliseringspolitisk handlingsfrihet oc h därmed en risk för större svängningar i produktion och syssel sättning. Trovärdighetsargumentet behandlas utförligt i näst a kapitel. Här koncentreras diskussionen på värdet av en självständig penningpolitik för att kunna motverka olika makroekonomisk a störningar. Detta innebär att kapitlet inriktar sig på tänkbar a nackdelar med en monetär union. Dessa ska vägas mot eventuella fördelar som vi behandlar i andra kapitel.

Avsnitt 5.1 diskuterar varför pen ningpolitisk självständighet kan vara önskvärd och varför ett deltagande i en monetär union me d oåterkalleligt fasta valutakurser inte ger något utrymme för e n självständig penningpolitik. Avsnitt 5.2 beskriver effekterna a v makroekonomiska störningar för ett enskilt land som Sverige och hur effekterna skiljer sig åt beroende på om växelkursen kan ändras eller inte. Vilka faktorer som avgör huruvida olika länder/regioner bör bedriva en gemensam penningpolitik, dvs bilda en monetä r union, behandlas i avsnitt 5.3. Diskussionen belyser såväl fråga n om en monetär union är bra för EU ( eller snarare vilka länder inom EU som – ur stabiliseringspolitisk synvinkel – är lämplig a medlemmar) som frågan om ett deltagande är bra för Sverige.

Ett vanligt argument mot rörliga valutakurser är att de kan leda till stora kurssvängningar som i sig kan skapa makroekonomisk a obalanser. Detta argument för fasta va lutakurser och monetär union diskuteras i avsnitt 5.4. I avsnitt 5.5 redovisas slutligen vår a slutsatser om de stabiliseringspolitiska aspekterna på förlusten av penningpolitisk självständighet i en monetär union.

Begreppet förklaras utförligare av t ex Patinkin (1992) och i läroböcker i

1

makroteori, t ex Burda & Wyplosz (1993). Se även kapitel 8, där vi diskuterar risken för att uppgångar i arbetslösheten blir bestående. Om så är fallet kan penningpolitiken få långsiktiga konsekvenser för sysselsättningsnivån.

5.1. Penningpolitik i en öppen ekonomi

Utgångspunkten för varje diskussion av de stabiliseringspolitisk a aspekterna på EUs valutaunion bör vara att en rörlig – eller i varje fall justerbar – valutakurs är en nödvändig förutsättning fö r penningpolitisk självständighet. Härav följer att det enskilda medlemslandet i en monetär union inte har några möjligheter att föra en egen penningpolitik. Enligt vedertagen teori beror konsekvenserna av detta på vilket tidsperspektiv man anlägger. Dess a grundläggande aspekter diskuteras i detta avsnitt.

Penningpolitiken på lång sikt

I ett enskilt land med rörlig växelkurs bestämmer penningpolitiken den inhemska penningmängden. Den påverkar i sin tur priserna på den inhemska valutan i förhållande till andra länders valutor (nominella valutakurser), priserna på arbetskraft (nominella löner) samt priserna på andra varor och tjänster (den allmänna prisnivån). Det finns emellertid inte någon anledning att tro att penningmängdens nivå har någon långsiktig betydelse för relativpriserna mellan olika varor och tjänster (förhållandet mellan olika priser) elle r reallönerna (de nominella lönerna mätta i förhållande till någo t prisindex). Härav följer att inte heller andr a s k reala variabler, som kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, bör påverkas på lång sikt . En vanlig utgångspunkt i nationalekonomisk analys är att de reala variablerna sedda över längre tid bestäms av företagens produk tionsmöjligheter och hushållens värderingar av sin konsumtion . Om Riksbanken fördubblar mängden kronor i ekonomin, utan at t några andra förhållanden ändras, bör alla priser mätta i krono r fördubblas. Den allmänna pris- och lönenivån stiger på sikt me d hundra procent och kronans värde i förhållande till andra valuto r halveras. Men produktion, sysselsättning, produktivitet oc h reallöner förblir desamma. Denna förmodade egenskap hos de t ekonomiska systemet brukar kallas för principen om pengars neutralitet.

1

Enligt tesen om pengars neutralitet leder alltså en ökning a v penningmängden i Sverige till en värdeminskning av kronan i

Detta brukar kallas för köpkraftsparitet .

2

Enligt Frankel & Rose (1995) halveras avvikelser från köpkraftsparitet på ungefär

3

fyra år.

De förväntade framtida korträntorna beror i sin tur på förväntningar om den

4

framtida penningpolitiken.

förhållande till andra valutor, men detta har inte några långsiktiga effekter på t ex svenska företags konkurrenskraft i förhållande till utländska företag. Kronans värdeminskning gentemot D-marke n motsvaras exakt av höjningen av prisnivån i Sverige jämfört med i Tyskland. Under i övrigt oförändrade förhållanden speglar alltså

2

förändringen i växelkursen mellan två länders valutor på lång sikt – vilket i praktiken torde röra sig om fem till tio år – skillnaden i inflationstakt. Detta innebär att penningpolitik som inriktas på att

3

den nominella växelkursen ska vara fast inte samtidigt ka n användas för att bestämma en nationell inflationstakt som avviker från omvärldens.

Penningpolitiken på kort sikt

På kort sikt är nominella löner och en del räntor trögrörliga, liksom nominella priser på många enskilda produkter. Villkoren i löneavtal, lånekontrakt, prislistor och offerter ligger av olika skä l ofta fasta för en bestämd period framåt. Detta medför at t penningpolitikens genomslag på valutakurser, vissa räntor och den allmänna prisnivån får kortsiktiga effekter på efterfrågan och utbud på marknaderna för varor och tjänster, arbetskraft och kapital. När Riksbanken sänker sin (nominella) styrränta och öka r penningmängden, fall er också de korta realräntorna och stimulerar investeringar och konsumtion. (D e långa räntorna kan däremot inte påverkas på samma sätt utan bestäms av de finansiell a marknadernas förväntningar om vilka korta räntor som kommer att gälla i framtiden.) Lägre korta räntor innebär vidare att kronkursen

4

faller. Det leder till att svenska varor blir billigare i förhållande till andra länders och att exporten öka r. Hur varaktiga dessa effekter är beror på hur snabbt löner och priser ändras vid förändringar i penningpolitiken. Nor malt räknar man med att det tar minst ett par år för löner och priser att anpassa sig. På kort sikt (inom loppet av något eller ett par år) kan därför penningpolitiken ha betydand e effekter på produktion och sysselsättning. Därmed bli r penningpolitisk självständighet central i ett stabiliseringspolitisk t perspektiv.

En bra diskussion av denna mekanism återfinns i t ex Krugman & Obstfeld

5

(1994).

Vid ett deltagande i en mo netär union med oåterkalleligen fasta valutakurser kommer räntan på finansiella tillgångar i olika länder att vara densamma, förutsatt att tillgångarna är lika i andra avse enden som löptid, likviditet och kreditr isk. Ränteskillnader kommer snabbt att utjämnas genom arbitrageverksamhet på de finansiell a marknaderna. Om ränteläget vore högre i Sverige, skulle kapita l lånas upp i Tyskland och placeras i Sverige, till dess den ökad e efterfrågan på kredit i Tyskland och det ökade utbudet i Sverig e eliminerat ränteskillnaden.

Med en rörlig växelkurs – vilket gäller i dag mellan kronan och D-marken – kan emellertid ränteskillnader uppkomma. Hur stor a dessa är beror på vilka växelkursförändringar som förväntas i framtiden. Räntan på en svensk obligation kan vara högre än på en tysk, om kronans värde i förhållande till D-marken förvänta s sjunka. En placering i Tyskland till 5 procents årlig ränta ge r samma förväntade avkastning som en placering i Sverige till 8 procents ränta, om kronans värde väntas falla med 3 procent under året.

Så länge valutakursen är rörlig kan sålunda penningpolitiken i ett land påverka den inhemska räntan. S verige kan ha en lägre ränta än omvärlden om Riksbanken för en sådan politik att krona n förväntas stiga i värde och vice versa. Den penningpolitisk a självständigheten kan alltså användas till att bestämma en vis s önskvärd räntenivå, förutsatt att man är beredd att acceptera d e valutakursförändringar som detta innebär. Något enkel t tumregelmässigt samband mellan ränta och valutakurs finn s emellertid inte, eftersom dagens kurser beror på förväntningar om framtida valutakurser och framtida penningpolitik.

En expansiv penningpolitik i Sverige, dvs sänkta korträntor , leder till minskad efterfrågan på svenska värdepapper och et t omedelbart fall i kronkursen, under förutsättning at t förväntningarna om framtida växelkurser inte påverkas. E n sänkning av räntan i Sverige under den i Tyskland kräver at t valutamarknaden väntar sig en framtida appreciering av kronan (så att placerare i svenska värdepapper på detta sätt kompenseras fö r den lägre räntan). Följaktligen måste en svensk räntesänkning leda till ett så stort omedelbart kursfall på kronan att den så småningom väntas stiga i värde igen. Men om penningpolitiken leder til l

5

Att ränteskillnaden mellan Sverige och omvärlden exakt motsvaras av den

6

förväntade valutakursförändringen förutsätter att svenska och utländska placerare inte kräver någon riskpremie när de placerar i en tillgång med valutarisk. Den

ändrade förväntningar om den framtida växelkursen blir d e omedelbara effekterna på kronkursen svåra att bedöma.

Hur bestäms då valutakursförväntningar? I ekonomisk analy s utgår man numera i regel från att förväntningarna grundas på al l tillgänglig information om ekonomins funktionssätt och politikens utformning. Man bör enligt diskussionen om penningpolitiken s långsiktiga effekter ovan vänta sig att kronans långsiktiga värd e bestäms av hur förhållandet mellan ut bud och efterfrågan på kronor utvecklas i framtiden. En rimlig förvä ntan är att kronan kommer att falla i värde om penningpolitiken väntas bli m er expansiv framöver. Detta leder till en minskad efterfrågan på svenska obligationer och svensk valuta redan i dag och följaktligen till en omedelba r depreciering av kronan.

Det faktum att förväntningar om framtid a valutakursförändringar påverkar efterfrågan på valutor oc h valutakurser redan i dag, innebär att det kort siktiga penningpolitiska handlingsutrymmet påverkas av den långsiktiga penningpolitiken. Om ett antal länders centralbanker bestämmer sig för att håll a valutakurserna fasta – som tidigare inom Bretton Woods-systemet och ERM – måste deras ekonomiska politik stämma överens med detta mål på kort såväl som lång sikt. Ett system med "fasta, men justerbara" valutakurser ger dock, till skillnad från en monetä r union, viss begränsad självständighet för penningpolitiken . Eftersom det råder osäkerhet om den exakta tidpunkten för oc h storleken på justeringarna, kan pen ningpolitiska åtgärder kortsiktigt påverka räntor och valutakursförväntningar, även o m valutakurserna temporärt hålls fasta.

Sammanfattningsvis medför en rörlig valutakurs långsikti g penningpolitisk självständighet så till vida att det enskilda lande t kan bestämma en egen nationell inflationstakt. Denna sakna r emellertid betydelse för kapacitetsutnyttjande och sysselsättnin g över längre perioder. En rörlig – eller potentiellt rörlig – valutakurs tillåter emellertid den inhemska penningpolitiken att spela e n stabiliseringspolitisk roll. Eftersom löner och priser är trögrörliga har penningpolitiken på kort sikt betydande effekter p å sysselsättning och produktion. Kapitalets internationella rörlighe t innebär dock att penningpolitiken inte kan bestämma mål fö r valutakursen och räntenivån som är oberoende av varandra elle r kortsiktiga mål utan sammanhan g med de långsiktiga strävandena.

6

empiriska forskningen tyder på att riskpremier förekommer, men kunskapen om deras storlek och bestämningsfaktorer är så liten att vi bortser från dem ovan (se också avsnitt 4.2).

5.2. Valutapolitik och effekter av makroekonomiska störningar

Anledningen till att man vill kunna vidta penningpolitiska åtgärder är en önskan om att motverka de störningar som ekonomin ka n drabbas av. Det är ett centralt ekonomisk-politiskt mål at t stabilisera centrala makroekonomiska variabler som konsumtion , investeringar, BNP, sysselsättning osv. Vilken penningpolitik som är önskvärd beror emelle rtid på vilken typ av störning som drabbar ekonomin.

Effekter av olika störningar

Den ovanligt djupa svenska lågkonjunkturen under 1991-1993 utgör ett skolexempel på värdet av penningpolitisk självständighet. Lågkonjunkturen utmärktes av en dramatisk uppgång i sparandet oc h ett kraftigt fall i efterfrågan (totalt i storleksordningen 10 procent av BNP).

När efterfrågan i Sverige sjönk i förhållande till efterfrågan i omvärlden, behövde priset på svenska varor och tjänster sänkas i förhållande till utländska om produktion och sysselsättning skulle kunna stabiliseras (det krävdes m a o en real depreciering) . Eftersom penningpolitiken i andra länder var inriktad på lå g inflation måste relativprisförändringen komma till stånd antinge n genom nominella prissänkningar i Sverige, dvs deflation, elle r genom en värdeminskning (depreciering) av kronan i förhålland e till utländska valutor. I ett sådant läge avgör penningpolitiken s inriktning hur anpassningsprocessen kommer att gå till.

När aktiviteten i Sverige går ner, minskar behovet av penga r som används i utbytet av v aror och tjänster. Detta skapar tendenser till räntesänkningar (så att det blir mindre dyrt att hålla pengar i stället för räntebärande värdepapper) och till ett fall i priset p å kronor i förhållande till andra valutor, dvs en depreciering a v växelkursen. Om Riksbanken vill hålla räntan och valutakurse n konstant, blir den tvungen att minska utbudet av pengar. S å småningom kommer då priser och löner i Sverige att ök a

Se Froot & Rogoff (1991) liksom diskussionen i avsnitt 12.2 nedan.

7

långsammare eller kanske rent av att sjunka. Men det finn s anledning tro att en sådan deflationsprocess blir utdragen och at t kostnaderna i form av arbetslöshet blir höga.

Alternativet till denna politik är att Riksbanken sänker räntan . Detta är möjligt så länge vi inte är med i en monetär union. För att en räntesänkning i Sverige ska vara förenlig med jämvikt på d e finansiella marknaderna måste kronan depreciera. Om priserna på svenska och utländska produkter är oförändrade i respektive valuta, leder en depreciering av kronan till att svenska produkter bli r billigare i förhållande till utländ ska och svenska producenter vinner marknadsandelar. Anpassar Riksbank en räntan och valutakursen på detta sätt, lindras effekterna av minskad efterfrågan i Sverige och fallet i produktion och sysselsättning blir mindre än annars.

Man kan således se deprecieringen av kronan 1992-93 som en logisk penningpolitisk reaktion på den svenska lågkonjunkturen . Deprecieringen skedde visserligen efter det att spekulation mo t kronan tvingade Riksbanken att överge den fasta växelkursen (s e vidare kapitel 12). De t torde dock i dag vara en allmänt accepterad uppfattning att krisen hade blivit ännu djupa re om Riksbanken hållit fast vid den fasta kronkursen, eftersom minskningen av inhems k efterfrågan blev större än vad de flesta hade förutsett. Det viktiga budskapet är att förändringar i valutakursen kan vara befogade ur stabiliseringspolitisk synvinkel (även om de ibland framtvingas av "marknaderna").

Ett annat exempel på hur växelkursfö rändringar kan behövas för att stabilisera ekonomin är Tyskland i början av 1990-talet. De n höjda aktiviteten i den tyska ekonomin efter återföreningen kunde ha varit förenlig med en fast D-markkurs om inflationen tillåtit s stiga i Tyskland. Detta stred emellertid mot den tyska penning politikens grundläggande prioriteringar. I övriga Europa var man å sin sida inte beredd att gå genom en deflation för att de n nödvändiga relativprisökningen på tyska produkter skulle komma till stånd. Därför blev en appreciering av D-marken nödvändig. Ett apprecieringstryck på D-marken hade dessutom redan byggts upp under 1980-talet. Inflationen var då stadigt högre i andra ERM länder än i Tyskland, vilket urholkade de förras konkurrenskraft.

7Valutakriserna 1992 – 93 framstod således som logiska mo t bakgrund av utvecklingen av de fundamentala makroekonomisk a förhållandena.

Denna – nödvändigtvis kortfattade – diskussion a v erfarenheterna i Sverige och Tyskland i början av 1990-talet visar att valutakursens egenskaper som "stabilisator" ibland kommer väl till pass. På grund av att nominella löner och priser är trögrörlig a påverkar penningpolitiken genom sina effekter på ränta oc h valutakurs efterfrågan och produktion i den reala delen a v ekonomin. Omvänt gäller att hög anpassningsförmåga ho s nominella löner och priser minskar värdet av penningpolitis k flexibilitet. Om Sverige blir del av en europeisk monetär union , kommer störningar av en sådan art som inträffade i början av 1990talet att behöva hanteras genom förändringar av nominella prise r och löner i stället för genom förändringar av valutakurserna. Hu r stora kostnader förlusten av penningpolitisk självständighet medför beror därför på i vilken grad intern anpassningsförmåga ka n kompensera för det förlor ade penningpolitiska handlingsutrymmet. Denna fråga behandlas utförligare i kapitlen 7 och 8.

På kort sikt råder alltså inte den tudelning mellan reala oc h monetära fenomen som enligt tesen om pengars neutralitet gälle r på lång sikt. Utformningen av penning- och valutapolitiken ha r central betydelse för produktion och syssel sättning. Olika former av priströgheter gör att valutakursen blir en kanal mellan de finansiella och reala marknaderna. När det sker störningar p å varumarknaderna, utlöses reakt ioner på de finansiella marknaderna som kan leda till stabiliserande valutakursanpassningar.

Men den kanal mellan varumarknaderna och de finansiell a marknaderna som växelkursen utgör är inte enbart av godo. Om det inträffar en störning på de finansiella marknaderna, kommer e n rörlig valutakurs att sprida denna till den reala ekonomin. Så t e x kan förändringar i efterfrågan på svenska pengar eller obligationer leda till förändringar i kronkursen som verkar destabiliserande på vår produktion och sysselsättning. Om efterfrågan på pengar ökar i Sverige, tenderar det att höja räntenivån och appreciera kronan . Det gör svenska varor relativt sett dyrare. Följden blir minskande produktion och sysselsättni ng. När det sker en sådan störning på de finansiella marknaderna, ä r det bra om penningpolitiken stänger av valutakurskanalen – som blir fallet i en monetär union – så at t effekterna inte sprids till den reala sektorn. Om målet är att sta bilisera svängningarna i produktion och sysselsättning, är alltså en rörlig valutakurs att föredra vid s k reala störningar, dvs störningar på marknaderna för varor och tjänster, medan en fast valutakur s eller gemensam valuta är att föredra vid störningar på de finansiella marknaderna. Huruvida det i allmänhet är bättre om valutakursen

är fast eller rörlig går inte att avgöra på teoretiska grunder. De t beror på vilka störningar som är av störst betydelse.

Svenska studier redovisas i underlagsrapporten av Jansson (1996).

8

Att frågan om medlemskap i den monetära unionen ska ses som ett försäkrings-

9

problem understryks i underlagsrapporten av Mélitz (1996).

Förekomsten av störningar

Värdet av flexibilitet i penningpolitiken beror enligt resonemangen ovan på vilka störningar en ek onomi utsätts för. Ju vanligare och ju större störningarna på de finansiella marknaderna är, desto mindre önskvärt är det med rörlig valutakurs och penningpolitisk själv ständighet. De grundläggande s törningar som ligger bakom förändringar i sysselsättning, inflation och valutakurser är många gånger svåra att observera direkt och den makroekonomiska utvecklingen kan ofta tolkas på flera olika sätt. Därför vet vi inte med säkerhet om reala störningar är vanligare än finansiella.

Under det senaste decenniet har det bedrivits mycket empirisk forskning kring konjunkturfluktuationers orsaker. Man har d å vanligtvis – i linje med tesen om pengars neutralitet – definiera t finansiella störningar som sådana som har långsiktiga effekte r enbart på nominella variabler (t ex penningmängden och de n allmänna prisnivån). Flera studier pekar på att finansiella störningar i allmänhet inte är sär skilt betydelsefulla för svängningar i produktionen men däremot för inflationen.

8Likväl förekommer såväl finansiella som reala störningar i ekonomin. Därför skulle i princip en fast växelkurs kunna vara att föredra i vissa lägen och en rörlig i andra. Detta kan ses som et t argument för en styrd växelkurs (en s k "managed float"), dvs för att den penningpolitiska självständigheten ska användas till att låta växelkursen reagera på olika sätt beroende på vilken störning det är fråga om.

Man kan rikta två invändningar mot de resonemang som fört s ovan. Den första är att möjligheterna att stabilisera kortsiktig a fluktuationer i sysselsättning och produktion är begränsade i praktiken. Sådan finjustering av politiken försvåras av de stor a problemen med att förutsäga den makroekonomiska utvecklingen och av att det tar tid att fatta beslut. Vidare tar det tid för politiken att verka och doseringen är osäker. Penningpolitiken kan därfö r endast användas för att motverka stora makroekonomisk a störningar. Värdet av att stå utanför en monetär union skulle i s å fall inte ligga så mycket i friheten att göra små förändringar a v politiken på kort sikt utan mer i den försäkring mot extremt negativa förlopp som självständigheten erbjuder. Vilka störningar

9

som normalt drabbar ekonomin blir därmed mindre viktigt ,

Se t ex Jonung (1991).

10

Se Agell, Englund & Södersten (1995).

11

eftersom försäkringen har sitt värde främst i samband me d onormala störningar.

Den andra invändningen mot resonemangen ovan är att d e konkreta exempel på stora störningar som brukar användas för att exemplifiera behovet av en rörlig valutakurs ofta är förknippad e med den ekonomiska politiken. Så t ex bidrog de stora devalver ingarna i Sverige 1981/82 och senare en otillräckigt restrikti v finanspolitik till den kraftig a överhettningen under andra hälften av 1980-talet. Man skulle kunna hävda att ett deltagande i de n

10

monetära unonen bör minska risken för att penning- och finans politiken ska generera sådana störningar och att behovet a v penningpolitisk självständighet därmed automatiskt blir mindre . Samtidigt kan man peka på andra typer av störningar som ocks å förorsakats av den ekonomiska politiken men som förmodligen är helt oberoende av valutasystemet. Dit hör efterfrågeeffekterna av systemreformer som 1985 års kreditavreglering (som ocks å medverkade till det sena 1980-talets överhettning) och 1991 år s skattereform (som bidrog till att efterfrågefallet 1991-92 blev s å kraftigt).11

Sammanfattningsvis blir vår slutsats att det finns ett stor t stabiliseringspolitiskt värde i penningpolitisk självständighet so m gör det möjligt att genom ränte- och växelkursförändringar kom pensera för bristfällig an passning av nominella priser och löner när ekonomin utsätts för stora reala störningar. Sådana uppkomme r från tid till annan. Vår bedömning är därför att förlusten a v penningpolitisk självständighet utgör en betydande kostnad för ett svenskt deltagande i den monetära unionen.

5.3. Hur ser lämpliga valutaområden ut?

Diskussionen ovan har på ett principiellt plan behandlat för- oc h nackdelar med penningpolitisk självständighet för ett enskilt land. Vid en helhetsbedömnin g av den monetära unionen och ett svenskt deltagande gäller det att göra en mer exakt värdering av de stabiliseringspolitiska konsekvenserna av att just EU-länderna eller e n mindre grupp av dem övergår till en gemensam valuta. Dett a avsnitt behandlar såväl ekonomisk-teoretiska som empirisk a aspekter på detta.

Mundell (1961).

12

Teorin för optimala valutaområden

Diskussionen om huruvida EU eller en del av EU utgör ett lämpligt valutaområde grundas ofta på teorin om s k optimala valutaområden. Den formulerades för första gången i en inflytelseri k artikel av den kanadensiske ekonomen Robert A. Mundell som tog upp frågan om vilka villkor som avgör om två (eller flera) länder bör ha en gemensam valuta. Teorin om optimala valutaområden

12

spelar en så betydelsefull roll i debatten om den monetära unionen att det är motiverat att göra en detaljerad genomgång av Mundells resonemang.

Mundell presenterade det allmänt accepterade argument fö r penningpolitisk självständighet som diskuterats ovan: om viss a (reala) störningar inte kan mötas med valutakursförändringar, kan kostnaderna i form av arbetslöshet och/eller inflation bli höga. Men Mundells huvudbudskap var närmast ett motargument. Alla stör ningar kan inte motverkas genom justeringar av nationella valutakurser. En del störningar är gemensamma för vissa regioner elle r branscher i olika länder. Om det t ex inträffar någon störning p å den internationella marknaden för skogsprodukter, drabbar dett a kanske de nordligaste regionerna i Skandinavien och Nordamerika på ett likartat sätt och leder till obalanser inom, och inte bar a mellan, länder. Om argumentet att valutakursförändringar behövs för att möta störningar ska tas på allvar, innebär det logiskt set t enligt Mundell, att olika regioner inom ett land också bör ha olika valutor. Med region avses här ett omr åde inom vilket rörligheten av produktionsfaktorerna arbete och kapital är hög. Rörligheten antas däremot vara låg mellan regioner. Mundell tog direkt upp fråga n om huruvida den gemensamma europeiska marknaden uppvisade, eller kunde förväntas uppvisa, en så pass hög intern faktorrörlighet att den utgör ett optimalt valutaområde. Detta var sålunda e n tvistefråga redan i början av 1960-talet.

Mundell menade att vi på teoretiska grunder inte kan hävda att de optimala valutaområdena i världsekonomin utgörs av ett stor t antal små regioner. Han framförde flera argument mot e n balkanisering av det internationella monetära systemet. För de t första skulle den effektivitet i betalningssystemet som skapa s genom pengars roll som resursbesparande bytesmedel minska om antalet valutaområden blev stort. För det andra skulle enskild a spekulanter kunna ha ett stort inflytande på valutakurser mella n

Liknande argument har också framförts av Ronald McKinnon (1963).

13

små valutaområden. För det tredje kunde det grundläggand e antagandet om nominell lönestelhet inte förväntas äga giltighe t oberoende av storleken på valutaområdena. Om arbetstagarna s köpkraft i ett land kraftigt påverkas av valutakursfluktuatione r (därför att en stor del av konsumtionen bestå r av importerade varor) är det troligt att nominallönerna anpassas till dessa. Detta talar för att små utrikeshandelsberoende ekonomier kommer att föredra en fast valutakurs i förhållande till sina handelspartners. Mundell

13

betonade också att gränserna för de valutaområden som existera r oftast sammanfaller med nationsgräns erna och att ett land sannolikt inte kommer att ge upp sin penningp olitiska självständighet (och än mindre dela sig i olika valutaområden) såvida inte den politisk a integrationen (respektive desintegrationen) gått mycket långt.

Slutsatserna från teorin om optimala valutaområden tycks vara att två (eller flera) länder utgör ett optimalt valutaområde om något av följande villkor är uppfyllt:

  • Länderna drabbas av gemensamma (symmetriska) störningar . Om störningar inte leder till att relativpriset mellan de varo r som länderna producerar (den reala växelkursen) behöve r ändras, bortfaller behovet av förändringar i valutakursen so m "stabilisator". Störningarna kan i stället mötas genom e n omläggning av den gemensamma penningpolitiken. Så t ex kan en mer expansiv penningpolitik leda till såväl lägre räntor som en depreciering av den gemensamma valutans växelkurs vid en recessionsstörning som drabbar hela valutaområdet. Man bö r dock notera att även störningar som är gemensamma för fler a länder – t ex en oljeprishöjning eller ökad efterfrågan p å skogsprodukter – kan ha olika effekter på olika länders konkurrenskraft, beroende på sk illnader i ekonomiernas struktur (graden av oljeberoende, skogsindustrins andel av produktio n och sysselsättning osv).
  • Den politiska integrationen mellan länderna är stor. Existerande valutaområden (dvs nationer) tycks bestå av regioner som ha r gemensamma stabiliseringspolitiska mål. Detta minskar risken för att politiken i en del av valutaunionen ska utformas på et t sådant sätt att den leder till behov av stora förändringar a v relativpriserna. En långtgående politisk integration kan ocks å göra det möjligt att bygga upp transfereringssystem mella n

länderna så att inkomstöverföringar mellan dessa kan verk a stabiliserande vid landspecifika (asymmetriska) störningar.

  • Den nominella löne- och prisrörligheten är hög. Även om störningar leder till behov av relativprisförändringar, kan valuta kursförändringar vara överflödiga om den nominella anpass ningsförmågan i länderna är stor. Vid t ex en recession i et t enskilt land, kan detta förbättra sitt relativa kostnadsläge oc h sänka sina priser i förhållande till omvärlde n om nominallönerna relativt sett sänks (t ex genom lägre nominallönestegringar ä n utomlands).

Handeln mellan länderna och produktionsfaktorernas rörlighet är stor. Om länderna är så integrerade att de utgör en enhetli g region i ekonomisk mening, är fördelarna av ett gemensam t betalningsmedel större än behovet av anpassning via valuta kursjusteringar. Ju mer omfattande handelsutbytet är, dest o mindre relativprisförändringar krävs förm odligen för att rätta till makroekonomiska obalanser mellan länderna och desto lättare blir det därför att åstadkomma dessa genom förändringar a v enbart nominella priser och löner. Om en recession som lede r till arbetslöshet i ett land kan mötas med arbetskraftsutvandring till det andra landet, underlättas också anpassningen. P å motsvarande sätt kan en överhettning med brist på arbetskraft i ett land motverkas genom invandring.

I princip skulle det räcka med att ett a v dessa villkor är uppfyllt. De är alltså tillräckliga vart och ett för sig. I praktiken kommer dock sannolikt inget enskilt villkor att vara uppfyllt i tillräckligt hö g grad. Man måste därför väga samman dem när man tar ställning till om en grupp länder bör bilda en valutaunion. Villkoren ä r förmodligen inte heller oberoende av varandra: sannolikheten fö r att två länder som är ekonomiskt och/eller politiskt väl integrerade ska drabbas av likartade störningar är stor.

Ovanstående lista kan kompletteras med ett argument som inte fanns med i Mundells urspr ungliga analys men som numera brukar inkluderas. I regioner där produktionen är spridd på många olika, men jämstora branscher, dvs där produktionen är stark t diversifierad, kan störningarna i ekonomin förmodligen i störr e utsträckning hanteras utan pris- och valutakursjusteringar än i mindre väl diversifierade regioner. Med en diversifierad struktu r kan man nämligen vänta sig att tendenser til l produktionsminskningar i vissa sektorer motverkas av ökningar i andra sektorer, så att effekten på ekonomin som helhet bli r

Argumentet framfördes ursprungligen av Kenen (1969) men ifrågasätts i

14

underlagsrapporten av Frankel & Rose (1996).

begränsad. Två starkt diversif ierade ekonomier skulle därför kunna utgöra ett optimalt valutaområde.

14

Empirisk forskning

Två problem begränsar tillämpbarheten av teorin för optimal a valutområden på EU-ländernas planer om en monetär union. Fö r det första ger teorin ingen vägledning om hur lika störningarna bör vara, hur flexibla nominella löner och priser bör vara osv för att en grupp länder ska kunna anses utgör a ett optimalt valutaområde. För det andra har inte teorin preciserats på ett sådant sätt att empiriska undersökningar av ovanstående kriterier kan göras på ett entydigt sätt. Kriterierna ovan är alltså inte särskilt operationella. En ra d empiriska förhållanden har anförts som "test" på hur väl verklig heten stämmer med teorins villkor, men kopplingen mellan teor i och empiri – liksom mellan de olika empiriska studierna – ha r oftast varit svag. Icke desto mindre ska vi försöka sammanfatta vad vi tror oss veta om EU som ett optimalt valutaområde.

Politisk integration. Den framtida graden av politisk integratio n mellan EU-länderna beror på hur EMU-planerna förverkligas (s e kapitel 9). Det hittillsvarande samarbetet inom EU har knappas t varit så långtgående a tt man kan tala om ett optimalt valutaområde i ekonomisk mening. Graden av finanspolitisk samordning ka n dock väntas öka mellan de länder som deltar i valutaunionen. Visst samordningsbehov kan uppstå som en automatisk konsekvens a v den gemensamma penningpolitiken (se kapitel 7), men behovet kan också drivas fram av en önskan att motverka de negativa stabili seringspolitiska effekterna av penningpolitisk samordning. Existerande valutaområden utmärks av en hög grad av finanspolitis k samordning, eftersom der as gränser nästan undantagslöst sammanfaller med nationsgränser. Inom existerande nationer sker ocks å betydande inkomstomfördelningar från regioner med goda kon junkturer till regioner med dåliga sådana, eftersom såväl skatte betalningar som transfereringsutgifter i en enskild region i hög grad är cykliska. Det finns goda skäl att anta att de mellanstatlig a transfereringarna inom en europeisk monetär union kommer at t vara mycket små, mindre än mellan t ex staterna i USA. Detta är

I underlagsrapporten av Mélitz (1996) hävdas att den lägre graden av "fiskal

15

federalism" i Europa kompenseras av att den offentliga sektorn är större i EUländerna än i USA och att budgetunderskott i större utsträckning kan fungera som "automatiska stabilisatorer". Maastrichtfördraget lägger dock restriktioner på den stabiliseringspolitiska roll som finanspolitiken kan spela. Den stabilitetspakt som planeras kan innebära ytterligare begränsningar (se vidare avsnitt 7.2).

Assarsson & Olsson (1993), Alexius (1994), Hansson & Sjöholm (1996).

16

ett argument för att EU kommer att vara mindre lämpligt so m valutaområde än USA.

15

Rörlighet i produktionsfaktore r och priser. Arbetskraftens rörlighet mellan EU-länderna är låg. De nominella pris- och lönestelheterna är i allmänhet betydan de. Dessa förhållanden talar mot att hela EU eller ens en mindre grupp av EU-länder skulle vara ett optimal t valutaområde. Dessa frågor behandlas utförligare i avsnitt 8.5.

Produktionsstrukturer. Sannolikheten för att två länder ska drabbas av likartade störningar borde vara beroende av hur lika dera s produktionsstrukturer är. Mått på graden av likhet mella n ekonomins struktur i olika länder talar för att Sverige uppvisa r betydande likheter med en del potentiella deltagare i en europeisk monetär union. Men likheten med dessa länder är knappast större

16

än med utanförstående länder, som t ex USA.

Produktionsstrukturerna i Europa förefaller vara mer diversi fierade än i USA, men det finns också skillnader mellan länderna. Strukturerna i Tyskland och Frankrike är enligt vissa mått me r diversifierade än i Sverige, Norge, Portugal och Grekland. So m ovan framhölls har diversifiering setts som ett argument för at t länder är mindre känsliga för störningar och att de då skulle kunna bilda en valutaunion även om produktionens sa mmansättning skiljer sig åt. Det är emellertid mycket svårt att dra några bestämd a slutsatser om vilka länder som skulle kunna tänkas utgöra lämpliga valutaområden utifrån en analys av produktionsstrukturerna i olika EU-länder.

Generellt har det varit svårt att påvisa att likheter i produk tionstrukturer motsvaras av en hög grad av synkronisering a v konjunkturrörelserna (se nedan). En möjlig tolkning av detta är att förskjutningar i efterfrågan från vissa varutyper till andra elle r produktivitetsförändringar som bara drabbar vissa sektorer inte är någon viktig källa till landspecifika (asy mmetriska störningar), utan att dessa framför allt beror på s k aggregerade störningar so m

Jansson (1996).

17

drabbar hela ekonomier (som en a llmän uppgång av sparandet eller allmänna lönestegeringar utöver produktivitetstillväxten).

Störningar. På senare år har ett stort antal studier gjorts av i vilken omfattning EU-länderna utsätts för likartade störningar. Iblan d undersöker man detta genom att helt enkelt mäta graden a v samvariation i makroekonomiska va riabler som BNP eller industriproduktion. Samvariationen är emellertid ett resultat dels av själva störningarna, dels av de mekanismer genom vilka störningarn a påverkar de inhemska ekonomierna. Till sådana mekanismer hö r förhållanden som vi redan har berört: produktionsstrukturer, rörligheten hos priser och produktionsfaktorer, pol itikens utformning osv.

För att urskilja de underliggande störningarna, som ofta inte ä r direkt observerbara, måste man använda sig av s k ekonometriska modeller. Dessa baseras de ls på vad man på teoretiska grunder tror är en god beskrivning av ekonomin, dels på historiska data över den tidigare utvecklingen. T ekniken är i stora delar densamma som när man försöker göra modellbaserade prognoser för den framtid a makroekonomiska utvecklingen.

I sin underlagsrapport till denna utredning har Per Jansson bl a uppskattat hur stor andel av de årliga fluktuationerna i BNP i elva EU-länder som kan hänföras till gemensamma (symmetriska) störningar respektive till landspec ifika (asymmetriska) störningar.

17Resultatet redovisas i tabell 5.1 nedan. Bland de elva länderna har enligt denna studie gemensamma störningar störst betydelse fö r Frankrike och minst betydelse för Finland, där i stället de land specifika störningarna dominerar. Det senare gäller också fö r Sverige men även för Irland, Storbritannien och Danmark.

Det är inte så förvånande att den gemensamma komponenten är stor i Frankrike och Tyskland, eftersom dessa länder står för en stor del av den gemensamma produktionen i de elva undersökta EU länderna. Att den gemensamma komponenten är så betydelseful l även i de små ekonomierna Belgien, Nederländerna och Österrike är mer anmärkningsvärt.

Hassler (1996).

18

Tabell 5.1: Olika störningars relativa bidrag till BNP-fluktuationern a (procentuell andel av "total störning")

Symmetrisk komponent Asymmetrisk komponent

Belgien

74,8

25,2

Danmark

26,5

73,5

Finland

6,5

93,5

Frankrike

76,3

23,7

Irland

6,9

93,1

Luxemburg

55,4

44,6

Nederländerna

69,8

30,2

Storbritannien

12,3

87,7

Sverige

18,9

81,1

Tyskland

73,4

26,6

Österrike

70,2

29,8

Källa: Jansson (1996).

I tabell 5.2 redovisas sambandet mellan störningarna i tillverkningsindustrin i olika länder. Störningarna s samvariation mellan två länder mäts här med hjälp av den s k korrelationskoefficienten . Denna kan variera mellan -1 och +1. Ett värde på +1 betyde r perfekt samvariation, medan värdet -1 innebär at t produktionshöjande störningar i ett land alltid motsvaras a v störningar som minskar produktionen i det andra land som ma n jämför med. Tabellen är hämtad från John Hassler s underlagsrapport.18

Se Hassler (1996), Jansson (1996), Mélitz (1996) och Pissarides (1996) som alla

19

utgör underlagsrapporter till denna utredning samt Url (1996).

Tabell 5.2: Samband mellan störningar i tillverkningsindustrin

Land: Korrelation med störningar i tillverkningsindustrin i: Frankrike Tyskland USA

Belgien

0,47

0,32

0,05

Finland

0,36

-0,09

0,07

Frankrike

1

0,34

0,11

Italien

0,58

0,01 -0,02

Nederländerna 0,68

0,47

0,09

Norge

0,49

0,29

0,29

Spanien

0,51

0,38

0,21

Storbritannien 0,38

0,37

0,38

Sverige

0,28

0,25

0,21

Tyskland

0,34

1

0,20

USA

0,11

0,20

1

Österrike

0,45

0,38

0,16

Källa: Hassler (1996).

I Hasslers rapport redovisas samtliga parvisa korrelationskoeffi cienter för de EU-länd er som studeras, men vi har för överskådlighetens skull valt att endast redovisa respektive lands korrelatio n med Frankrike och Tyskland – som är de " hetaste" kandidaterna för medlemskap i den monetära unionen – samt USA. Vi ser att störningarna i tillverkningsindustrin i EU-länderna överlag samvarierar starkare med industrin i Frankrike och/eller Tyskland än i USA . Detta mönster gäller dock inte Storbritannien och är inte helle r särskilt tydligt i Sveriges fall. Alla EU-länder uppvisar starkar e korrelation med Frankrike än med Tyskland. Fluktuationerna i tillverkningsindustrin i Finland och Italien har enligt denna studie inget samband alls med fluktuationerna i Tyskland.

Olika sätt att mäta och jämföra störningar ger föga förvånande olika resultat. I några avseenden är dock resultaten från olik a studier relativt samstämmiga. I Frankrike, Nederländerna oc h

19

Österrike härrör en relativt stor del av de makroekonomisk a fluktuationerna från gemensamma störningar. Betydelsen av landspecifika störningar är större i Sverige, liksom i Finland, Italien ,

Se kapitel 11 respektive underlagsrapporten av De Grauwe (1996). De relevanta

20

räntorna i sammanhanget är s k implicita terminsräntor efter 1999, dvs den "del" av de i dag gällande långa räntorna som gäller denna period.

Se t ex uppsatserna i Jonung (1991).

21

Grekland, Portugal och Norge. För andra länder, som Belgien , Danmark, Irland, Storbritannien, Spanien och – märk väl – Tyskland, är resultaten mindre entydiga.

Utifrån de statistiska s tudier som diskuterats skulle man således vara benägen att dra slutsatsen att Frankrike, Nederländerna oc h Österrike skulle kunna utgöra ett l ämpligt valutaområde. Eventuellt kan även Tyskland, Belgien och Luxemburg räknas till denn a kärngrupp, men detta är inte lika självklart, eftersom störningarna i dessa länder inte tycks ha lika mycket gemensamt som i de tr e första länderna. Att Sverige – men ä ven Finland och Italien – enligt dessa studier är ännu mindre lä mpliga deltagare i en monetär union tycks dock vara klart. Det är intressant att konstatera att dess a slutsatser från studier av de historiska störningsmönstren i sto r utsträckning tycks överensstämma med valutamarknaderna s förväntningar om vilka länder som kommer att ingå i valutaunionen: ränteskillnaderna gentemo t Tyskland är minst för de länder där gemensamma störningar tycks vara av störst betydelse. Detta skulle kunna tolkas som att det finns starka förväntningar om att de framtida växelkurserna ska låsas.

20Det stabiliseringspolitiska perspektiv som vi anlägger i dett a kapitel tycks alltså tala mot att hela EU skulle utgöra ett lämpligt valutaområde och mot ett svenskt medlemskap i den monetär a unionen. En viktig invändning m ot dessa slutsatser är emellertid att de bygger på en alltför naiv syn på sambandet mellan makro ekonomiska störningar och ekonomisk politik. Enligt denna sy n drabbas ekonomin av vissa yttre störningar och de stabiliserings politiska instrumenten används konsekvent för att motverka dessa. Men det finns också mycket som tyder på att den ekonomisk a politiken i sig kan skapa störningar. En självständig penningpolitik behöver därför inte alltid vara stabiliserande. Ett exempel so m brukar anföras är de tidigare svenska devalveringarna, särskilt d e som ägde rum 1981-82. Det är en vanlig uppfattning att de ble v alltför stora och därför bidrog till d en kraftiga överhettningen under 1980-talets senare hälft. Man kan inte utesluta att den låg a

21

samvariation som uppmätts mellan störningar i Sverige och andra EU-länder i de studier som refererats till viss del kan ha berott just på att vi kunnat föra en från omvärlden avvikande penningpolitik. Om så är fallet, innebär ett deltagande i den monetära unionen att

Se kapitel 7.

22

Frankel & Rose (1996).

23

Se kapitel 4 och underlagsrapporten av Friberg & Vredin (1996).

24

denna orsak till landspecifika (asymmetriska) chocker försvinner. Därmed bör det finnas en automatisk tend ens till att samvariationen i störningar mellan Sverige och övriga deltagarländer ökar i e n monetär union. En liknande argumentation kan föras angåend e finanspolitiken om man tror att den varit en viktig störningskäll a och att riskerna för sådana störningar minskar vid ett deltagande i valutaunionen.22

Invändningarna ovan bygger på antagandet att störningarna i ekonomin inte är oberoende av valet av v alutapolitisk regim, dvs på att de förhållanden som avgör vad som är e tt optimalt valutaområde kan förändras över tiden. I en underlagsrapport till denna utredning som skrivits av de amerikanska ekonomerna Jeffrey Frankel oc h Andrew Rose framhålls ett annat skäl ti ll varför så kan vara fallet.

23Frankel och Rose hävdar att ju mer två länder handlar me d varandra, desto mer synkroniserade tycks deras makroekonomiska fluktuationer bli. Detta innebär att även om Sverige för närvarande inte är en lämplig deltagare i valutaunionen, kan eventuellt öka d handel mellan Sverige och övriga Europa med tiden innebära at t Sverige blir en allt mer passande deltagare. Ett deltagande i valutaunionen skulle i sig självt kunna skynda på anpassningen om det leder till minskad valutaosäkerhet, om detta i sin tur leder til l ökad handel mellan medlemsl änderna, och om den ökande handeln gör störningarna i de olika ländernas ekonomier me r synkroniserade. Uppsatsen av Frankel och Rose tyder på att de t sista villkoret kan vara uppfyllt, även om de inte skiljer mella n störningar och överföringsmekanismer. Me n stödet för de två första (mikroekonomiska) villkoren tycks vara relativt svagt. Man kan

24

också peka på att andra faktorer, som utvecklingen i Sydostasie n och Östeuropa, talar för att handeln mellan de nuvarande EU länderna kan komma att minska i relativ betydelse.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att de stabiliserings politiska kostnaderna av att låta samtliga EU-länder ingå i e n monetär union kan vara stor a, eftersom störningar som är specifika för ett land eller en mindre grupp av länder förekommer i betydande omfattning. En del talar dock för att det finns en lite n kärngrupp av EU-länder som är tillräckligt lika för att d e stabiliseringspolitiska invändningarna mot att ingå i en monetä r union ska vara ganska svaga. Det mesta tyder emellertid på at t Sverige, i likhet med Finland, inte tillhör denna grupp.

Översikter över den empiriska och teoretiska forskningen om växelkurser finns

25

i Frankel & Rose (1995,1996), Froot & Rogoff (1995), Isard (1995), Lewis (1995) och Taylor (1995). Se också läroboken av Krugman & Obstfeld (1994).

5.4. Är rörliga valutakurser destabiliserande?

I avsnitt 5.2 diskuterade vi h ur förändringar i växelkurser kan bidra till att stabilisera produktion, sysselsättning och prisnivå. Et t traditionellt argument mot rörliga växelkurser är att de kan verk a destabiliserande snarare än stabiliserande på makroekonomin . Detta är ett argument mot rörliga växelkurser och för en monetär union med gemensam valuta.

Kortsiktig växelkursvariabilitet

Det finns några grundläggande fakta som är centrala vid e n diskussion om växelkursrörelser. En första observation är at t

25

förändringar i växelkurser är mycket svåra att förutsäga. Ofta är dagens valutakurs den bästa prognosen för valut akursen i framtiden. Detta behöver emellertid inte vara något tecken på at t växelkursrörelserna är omotiverade eller irrationella. Växelkursen är ett s k tillgångspris vars förändringar speglar nyheter o m makroekonomiska förhållanden och ändrade förväntningar o m framtida ekonomisk politik. Det är därför knappast förvånande att en stor del av växelkursförändringarna är oförutsägbara.

En annan observation gäller sambandet mellan ränteskillnader och växelkursförändringar. Enligt ekonomisk teori borde ränte skillnader mellan tillgångar i olika valutor hjälpa till att förutsäga växelkursförändringar. Orsaken är att ränteskillnader kan ses som kompensation för förväntade växelkursförändringar. En hög ränta borde därför vara ett t ecken på att en valuta kommer att depreciera och vice versa. Teorin stämmer någorlunda väl när man jämfö r olika länder – länder med hög inflation har i regel höga nominella räntor och deprecierande valutor – men den stämmer sämre nä r man studerar utvecklingen över tiden för enskilda valutakurser . Detta kan tolkas som tecken på systematiska prognosfel. Alternativa tolkningar är emellertid också möjliga. Så t ex kan en

Detta brukar ofta benämnas pesoproblemet. Benämningen kommer från att

26

Mexiko hade fast växelkurs mot dollarn under lång tid men ändå fick leva med högre räntor än i USA, därför att placerarna krävde kompensation för risken att man förr eller senare skulle komma att devalvera. Motsvarande problem kan förekomma vid rörlig växelkurs om en penningpolitik inriktad på låg inflation riskerar att ersättas av en politik som leder till högre inflation.

Däremot går det att förklara långsiktiga valutakursförändringar i termer av

27

”fundamentala” variabler som penningmängd etc.

hög ränta i ett land med stabil växelkurs vara ett tecken på bristande trovärdighet för landets penningpolitik.

26Rörliga valutakurser uppvisar vidare mycket stora variationer i förhållande till fluktuationerna i fundamentala variabler so m produktion, penningmängd och prisnivå. Det har också visat si g svårt att förklara kortsiktiga variationer i växelkurser med hjälp av samtidiga variationer i andra makroekonomiska variabler. Efter-

27

som nominella priser ä r trögrörliga, varierar relativpriserna mellan olika länder (de reala växelkurserna) mer när de nominella valutakurserna är rörliga än när de är ”fasta”. Andra ekonomisk a storheter, som BNP, penningmängd etc tycks under efterkrigstiden däremot uppvisa ungefär samma fluktuationer oberoende a v växelkurssystem (se kapitel 3).

I detta sammanhang är det lämpligt att skilja mellan kortsiktiga växelkursrörelser som förekommer från dag till dag och de me r långvariga svängningar som förekommer på några års sikt. So m diskuterades i kapitel 4 kan kortsiktiga valutakursrörelser medföra effektivitetsförluster, men de har förmodligen lite n makroekonomisk betydelse. Mera väsentliga ur makroekonomisk synpunkt är de variationer i nominella och reala växelkurser so m kan ha flera års varaktighet och som ibland varit mycket stora. Ett exempel är uppgånge n i dollarkursen under första hälften av 1980talet och dess nedgång under andra h älften. Ett annat exempel är de stora svängningarna i kronans värde sedan den började flyta 1992.

Långvariga växelkurssvängningar

Det ligger nära till hands att se stora och långvariga svängningar i nominella och reala växelkurser som tecken på irrationel l spekulation. Stora svängningar i växelkur serna utgör emellertid inte något bevis på att växelkursrörelser inte bestäms av fundamentala makroekonomiska förhållanden. E n anledning är, som diskuterades i avsnitt 5.1, att valutakursen inte bara beror på de makro ekonomiska förhållanden i dag, utan också bestäms a v

förväntningar om den framtida valutakursen. Om kronan förväntas ha ett lågt värde i framtiden, minskar efterfrågan på kronor och en depreciering sker därför omedelbart. Rimliga förväntningar baseras på prognoser om framtida efterfrågan och utbud på kronor oc h förväntningar om den framtida penningpolitiken spelar därför e n central roll. Fluktuationer i valutakurser kan därför avspegla sto r och berättigad osäkerhet om den framtida penningpolitiken. Att en valuta under en tid värderas lågt kan bero på att placerarna unde r denna period ser en betydande risk att penningpolitiken ska läggas om i expansiv riktning. Att förväntningarna visar sig felaktig a behöver inte innebära att de saknat grund.

Vidare kan man teoretiskt förklara att valutak ursen överreagerar vid förändringar i penningpolitiken. Detta har att göra med at t priser och löner förändras relativt långsamt medan växelkurse n omedelbart anpassar sig till nya förutsättningar. Om centralbanken vill dämpa inflationen kan den göra detta genom att höja sin a styrräntor. Detta leder till en allmän höjning av de korta räntorna i ekonomin. Följden blir en appreciering av valutans nominell a växelkurs. Detta innebär också en real appreciering, d v s at t inhemskt producerade varor blir dyrare i förhållande till utländska, eftersom det tar tid innan inhemska löner och priser påverkas. När väl detta sker och inflationtakten därför sjunker, kan styrräntorn a åter sänkas. Hela den korta räntenivån sjunker då och växelkursen deprecierar delvis tillbaka. Det har då varit frågan om en tillfällig övervärdering av den inhemska valutan i förhållande till des s långsiktiga jämviktsvärde.

Växelkursrörelser kan också vara resultatet av reala störningar av olika slag. I avsnitt 5.2 ovan gav vi ett exempel på hu r växelkursförändringar kan bidra till att stabilisera produktionen . Förändringar i inhemsk efterfrågan, som orsakats av inhemsk a störningar eller av finanspolitiken, kan leda till stora förändringar i växelkursen om penningpolitiken inriktas på att stabiliser a produktionen (eller inflationen). Skälet är att exempelvis e n uppgång i inhemsk efterfrågan måste kompenseras av minska d nettoexport för att tot al efterfrågan och produktion ska stabiliseras. Då export och import enligt empiriska undersökningar uppvisa r relativt liten priskänslighet kan stora förändringar i valutakurse n komma att krävas.

Det går således att förklara varför omläggninga r av penning- och finanspolitiken kan ge upphov till betydande växelkursvariationer. Perioden efter Bretton Woods-systemets sammanbrott – då d e viktigaste valutorna flutit i förhållande till varandra – har varit en period med stora förändringar av den ekonomiska politiken oc h

70 80 90 100 110 120

1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

osäkerheten om den har ofta varit stor. Det gör det svårt att dr a slutsatser om huruvida förändringarna i valutakurserna varit motiverade av fundamentala makroekonomiska förhål landen eller ej. Ett par exempel kan belysa detta.

Uppgången i dollarkursen under första halvan av 1980-talet är ett exempel på hur en flytande valuta under lång tid kan överstiga sitt långsiktiga jämviktsvärde (se diagram 5.1). Mellan 1979 oc h 1985 steg dollarn med 40-50 procent mot ett in dex av andra valutor. Det innebar att prisnivån i USA steg med 40-50 procent i förhållande till prisnivåerna i övriga länder när man mäter i samma valuta. Som en följd av apprecieringen fick den amerikansk a tillverkningsindustrin svåra problem med sin internationell a konkurrenskraft. Klagomål från exporterande oc h importkonkurrerande företag ledde till protektionistiska åtgärder.

Diagram 5.1: Dollarns effektiva växelkurs (1991=100)

Kommentar: En rörelse uppåt i diagrammet anger en appreciering av dollarn Källa: OECD

Att dollarn skulle stiga i värde under denna period är precis va d man skulle vänta sig med hänsyn till de förändringar i penning- och finanspolitiken som inträffade. I slutet av 1970-talet had e inflationen i USA nått en årstakt på 12 procent. I samband me d byte av centralbankschef 1979 lades penningpolitiken om och blev starkt restriktiv. De amerikanska korta räntorna steg därför i förhållande till motsvarande räntor i andra länder. Som påpekades ovan kan en sådan omläggning av penningpolitiken förväntas leda till en stor uppgång i val utakursen. Sedan Reagan 1981 tillträtt som president, blev finanspo litiken starkt expansiv samtidigt som också

Utförliga analyser av dollarns utveckling under denna period finns i en volym

28

redigerad av Gerlach & Petri (1990). Marston (1988) innehåller också ett antal uppsatser om valutakursfluktuationer under 1980-talet. En vanlig uppfattning tycks vara att dollarns uppgång i början av 1980-talet till stor del kan förklaras av penning- och finanspolitiken, men att dollarn blev övervärderad mot slutet av uppgången.

Ett näraliggande exempel är pundets appreciering under första hälften av 1980-

29

talet. Också här är tolkningen oklar. En övergång till mer restriktiv penningpolitik i syfte att dämpa inflationen kan ha lett till att växelkursen överreagerade. Samtidigt kan de ökade oljeinkomsterna under denna tid och den förbättring av bytesbalansen som kunde förväntas som en följd härav ha spelat in. Se t ex Buiter & Miller (1983).

de privata investeringarna ökade starkt. Också en sådan uppgång i inhemsk efterfrågan bör leda till en appreciering av valutan o m penningpolitiken inriktas på att stabilisera produktion elle r inflationstakt.

Samtidigt förefaller varia tionerna i dollarkursen alltför stora för att helt kunna förklaras av de makroekonomiska störningar so m inträffade. Speciellt gäller detta den sista fasen av uppgången i dollarkursen under 1984 och 1985 . Dollarns snabba fall under 1986 och 1987 kan på samma sätt ses som ett exempel på att e n ”spekulativ bubbla” sprack eller som ett res ultat av att man förutsåg den omläggning av finanspolitiken i kontraktiv riktning so m inträffade under senare delen av 1980-talet. ”Dollarcykeln” under av 1980-talet betraktas av en del ekonomer som ett exempel p å omotiverad spekulation, medan andra anser att den i huvudsak kan förklaras av fundamentala makroekonomiska förhållanden. Det

28

bör påpekas att den beskrivna dollarcyk eln är ett av de mest spektakulära exemplen på stora växelkurssvängningar. Sedan 1987 ha r variationerna i dollarns värde varit mycket mindre.

29De stora variationerna i den svenska kronans värde under senare år kan också illustrera svårigheterna att fastställa om växelkurs rörelser beror på fundamentala makroekonomiska förhållande n eller inte. Vi har ovan i avsnitt 5.2 argumenterat för att kronan s depreciering 1992-93 var en naturlig följd av det kraftig a efterfrågebortfallet. Kronans värde sjönk dock mycket mer än vad de flesta hade väntat sig och på senare tid har kronan återhämtat en stor del av den depreciering som inträffade. Detta framgår a v diagram 5.2.

8 8.5

9 9.5 10

Jan-94 Mar-94 Jun-94 Sep-94 Dec-94 Feb-95 May-95 Aug-95 Nov-95 Jan-96 Apr-96 Jul-96

Se Jeanne (1995).

30

Diagram 5.2: Kronans växelkurs mot ecun

Kommentar: Diagrammet visar kronor/ecu. En rörelse uppåt visar således en depreciering av kronan. Källa: Riksbanken

Som exempel på omotiverade spekulationer mot fasta, men potentiellt rörliga, valutakurser brukar spekulationerna mot den franska francen 1992-93 framhävas. Pressen på denna och andra valuto r tvingade till slut fram en vidgning av ERMs växelkursband, me n den franska centralbanken har sedan dess i stort sett lyckats återgå till de tidigare fluktuationsmarginalerna (se också diskussionen i avsnitt 12.2). Samtidigt bör påpek as att spekulationerna påverkades av osäkerheten om Maastrichtfördragets politiska förankring til l följd av folkomröstningarna i Danmark och Frankrike samt av att den höga franska arbetslösheten innebar att de n "starka francen" var förknippad med stora ekonomiska o ch politiska kostnader. Att uppskatta huruvida spekulationerna var m otiverade eller ej under sådan osäkerhet är givetvis vanskligt.

30

Dessa exempel visar att det kan finnas ett inslag av destabili serande spekulation i de stora svängningar i växelkurserna so m inträffat sedan mitten av 1970-tale t. Vår bedömning är dock att den huvudsakliga orsaken har varit förändringar i den ekonomisk a politiken som syftat till att uppnå andra mål än att stabiliser a växelkursen.

60 70 80 90 100 110 120 130 140 150

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Relativ arbetskraftskostnad per producerad enhet

Effektiv växelkurs

Variationer i real växelkurs förekommer även vid ”fast” växelkurs

Ovan har vi främst diskuterat variationer i nominella och real a växelkurser vid flytande valutakurs. Betydande variationer i de n reala växelkursen (dvs i näringslivets priser och löner i förhållande till utlandets) kan emellertid förekomma även vid fast växelkurs . Ett exempel på detta är den kostnadskris som inträffade i Sverige i mitten av 1970-talet. Som en följd av högkonjunktur , felbedömning av den internationella inflationstakten samt höjd a arbetsgivaravgifter steg lönekostnaderna i Sverige med 40 procent på ett par år. Detta ledde till en betydande försämring av vår t relativa kostnadsläge (se diagram 5.3). Exportindustrin förlorad e marknadsandelar och kronan devalverades tre gånger 1976-77 och sedan ytterligare två gånger 1981-82. Sedan följde en period d å exportindustrins konkurrenskraft var god.

Diagram 5.3: Sveriges relativa arbetskraftskostnad per producerad enhet och effektiv växelkurs

Källa: OECD

Högkonjunkturen i slutet av 1980-talet medförde återigen hög a löneökningar och försämrat relativt kostnadsläge (den reala växelkursen apprecierade). Ett genomgående mönster är att en i förhållande till konjunkturläget a lltför expansiv finanspolitik och perioder av hög sysselsättning lett till höga löneökningar och försämra d konkurrenskraft, som sedan tillfälligt korrigerats med hjälp a v devalveringar.

En annan fråga är om finanspolitiken kommer att inverka mer eller mindre

31

stabiliserande på den reala ekonomin om vi är med i den monetära unionen. Se vidare avsnitt 7.4.

Variationer i konkurrenskraft i och utanför den monetära unionen

Det kan tyckas självklart att den reala växelkursen, och därme d exportindustrins konkurrenskraf t, kommer att variera mindre om vi går med i den monetära unionen . Detta behöver dock inte bli fallet. Under realistiska antaganden om valutaunion ens storlek kommer en betydande del av vår handel att ske med utanför stående länder. Man bör därför se till konkurrenskraften mot samtliga länder som v i handlar med – inte bara mot övriga länder i unionen. Förändringar i penning- och finanspolitiken inom och utom den monetär a unionen och andra störningar kan leda till förändringar av euron s kurs mot andra valutor och därmed variationer i den real a växelkursen. Beroende på vilka störningar som inträffar ka n svängningarna i Sveriges reala växelkurs både öka och minska.

Osäkerhet om svensk penningpolitik kan uppenbarligen int e längre orsaka växelkursvariationer om vi går med i den monetära unionen. Å andra sidan kan osäkerhet om den europeiska centralbankens penningpolitik orsaka variationer i eurons kurs mot andra valutor. Centrala frågor blir då i vilken mån vi kan reducer a osäkerheten om svensk penningpolitik om vi står utanför de n monetära unionen samt hur stabil och trovärdig ECB s penningpolitik kommer att bli. Dessa frågor behandlas i kapitel 6.

Om vi är med i den monetära unionen leder reala störningar i

Sverige till förändringar i löner, priser och konkurrenskraft, me n dessa förändringar blir långsamma. Så t ex innebär ökad inhemsk efterfrågan att lönerna stiger relativt snabbt i Sverige och at t exportindustrins konkurr enssituation gradvis försämras. Om vi står utanför den monetära unionen, så kan den reala växelkursen, oc h därmed konkurrenskraften, förändras fortare vid reala störningar i

Sverige genom att växelkursen ändras. Men, som diskuterats i avsnitt 5.2, kan dessa växelkursförutsättningar vara stabiliserande för ekonomin som helhet.

31

Reala störningar som påverkar övriga länder, men inte Sverige, kommer att leda till förändringar i eurons kurs mot andra valuto r och därmed förändringar i Sveriges reala växelkurs oc h konkurrensförutsättningar om vi deltar i valutaunionen. Så t e x leder ökad efterfrågan i Tyskland och Frankrike, som möts me d restriktiv penningpolitik av ECB, till att euron stärks mot andr a

valutor. Den internationella konkurrenskraften försämras då fö r svenskt näringsliv. Vid sådana störningar kommer således Sveriges reala växelkurs att variera mer om vi är med i valutaunionen än om vi står utanför.

Huruvida svängningarna i exportindustrins konkurrenskraft blir större eller mindre om vi går med i den monetära unionen bero r alltså på förekomsten av olika typer av störningar. Reala störningar som är gemensamma för Sverige och de dominerande länderna i unionen bör dämpas av "automatiska" växelkursrörelser. Om störningarna inte är gemensamma kan växelkursförändringarn a förstärka störningarna för en del av länderna.

5.5. Slutsatser

Ett medlemskap i en monetär union medför att vi avhänder oss vår penningpolitiska självständighet. På lån g sikt innebär detta att vi får samma inflationstakt som andra deltagarländer: vi kan inte ha et t nationellt inflationsmål som avviker från ECBs mål för hel a valutaunionen. Det finns emellertid inte någon anledning tro at t sysselsättning och kapacitetsutnyttja nde på lång sikt ska bli vare sig högre eller lägre till följd av detta. På kort sikt påverkar emellertid penningpolitiken produktion och sysselsättning därför att viss a nominella priser och löner är trögrörliga. Penningpolitisk själv ständighet kan då användas för att stabilisera produktion oc h sysselsättning vid störningar som drabbar ett enskilt land.

Studier av historiska mönster talar mot att EU som helhet utgör ett s k optimalt valutaområde. Möjligen kan en mindre grupp a v länder bilda en monetär union u tan allvarliga stabiliseringspolitiska konsekvenser. Historiska erfarenheter tal ar dock inte för att Sverige eller Finland skulle tillhöra denna grupp. Man kan emellertid inte utesluta att den tidigare låga samvariationen mellan de makro ekonomiska störningarna i t ex Sverige och övriga EU-länder just berott på att vi kunnat föra en självständig penning- och valuta politik. Vid ett medlemskap i den monetära unionen bortfalle r denna störningskälla.

Huruvida produktion och sysselsättning kommer att vara me r stabila om Sverige deltar i den monetära unionen än om vi stå r utanför beror på vilka störningar som är vanligast förekommande, på hur stora störningarna är och på om störningarna ä r gemensamma eller landspecifika. Störningar som kan hänföras till skillnader i finans- och penningpolitik förefaller ligga bakom d e största svängningarna i växelkurser de senaste tjugo åren och även

bakom flertalet av de justeringar som gjorts av växelkurser ino m ERM-systemet och av de länder som bedrivit en ege n fastkurspolitik (som Sverige). Det kan tänkas att medlemskap i den monetära unionen minskar risken för att såväl penning- so m finanspolitik ska orsaka makroekonomiska störningar i Sverige . Men man kan också tänka sig situationer då eurons växelkurs til l följd av politiken i de stora medlemsländerna i den monetär a unionen rör sig på ett sådant sätt att makroekonomiska obalanse r genereras i Sverige. Samtidigt förlorar vi möjligheten att använda växelkursen för att motve rka sådana störningar som enbart drabbar Sverige. Potentiellt kan detta medföra mycket stora kostnader . Penningpolitisk självständighet k an ses som en värdefull försäkring mot alltför svåra makroekonomiska konsekvenser ifall stora störningar uppkommer.

Detta diskuterades mer utförligt i avsnitt 3.1. Se också avsnitt 8.1.

1

Se avsnitt 3.1.

2

6. Inflationen och penningpolitikens trovärdighetsproblem

En central aspekt på den monetära unionen och frågan om svenskt medlemskap gäller möjligheterna att uppnå varaktigt låg inflation och trovärdighet för en politik med detta syfte. Det brukar bedömas som sannolikt att den europeiska centralbanken, ECB, ska kunn a föra en trovärdig låginflationspolitik av samma slag som tysk a Bundesbank tidigare gjort. I så fall kan deltagande i den monetära unionen innebära en makroekonomisk fördel s om bör ställas mot de minskade möjligheter att stabilisera den inhemska ekonomin vi d landspecifika störningar som diskuterades i föregående kapitel.

Det tycks i dag råda politisk enighet i de flesta länder om att låg inflation är ett centralt ekonomisk-politiskt mål. Ett skäl är d e kostnader av inflation som diskuterades i avsnitten 3.1 och 4.4. Ett annat skäl är de höga prisstegringarna i hela OECD-området under 1970-talet och början av 1980-talet (se diagram 6.1) och det vi lärt oss om svårigheterna att få ner inflationen sedan den väl en gån g släppts fram. Både ekonomisk teori och empiriska erfarenhete r talar vidare för att det p å lång sikt inte finns något samband mellan sysselsättning och prisstegringar: det tycks således inte gå at t "köpa" permanent lägre arbetslöshet till priset av högre inflation.

1Det ser inte heller ut som om man kan uppnå långsiktigt högr e tillväxt genom inflation – d e empiriska sambanden tyder snarast på det omvända. Eftersom inflationen över längre perioder bestäm s

2

av penningmängdens ökningstakt, har det därf ör kommit att framstå som naturligt att penningpolitiken bör utformas för att uppn å långsiktig prisstabilitet.

0 5 10 15 20 25

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

p ro c e n t

EU

USA Japan

Diagram 6.1: Inflation (förändring av konsumentprisindex) i EU, Japan och USA

Källa: OECD

Också i Sverige har låg inflation blivit ett centralt penningpolitiskt mål. Den efterföljande framställnin gen utgår från denna målformulering. Inledningsvis kommer de principiella svårigheterna at t åstadkomma låg inflation att di skuteras i avsnitt 6.1. Därefter redovisas olika metoder att uppnå en lämplig avvägning mella n trovärdighet i anti-inflationspolitiken och stabiliseringspolitis k flexibilitet i avsnitt 6.2. Konsekvenserna för Sverige av et t medlemskap i EUs monetära union respe ktive ett utanförskap (eller av att unionen inte kommer till stånd ) analyseras i avsnitten 6.3 och 6.4. Kapitlets slutsatser summeras i avsnitt 6.5.

6.1. Det grundläggande inflations- och trovärdighetsproblemet

Sverige är ett bra exempel på svårigheterna att varaktig t upprätthålla en låg inflationstakt. Som framgår av diagram 6. 2 kännetecknades såväl 1970- som 1980-talen av höga pris- oc h lönestegringar. Man kan tala om en inflations- oc h devalveringsspiral: genom att kronans yttre värde minskade kunde de negativa effekterna på vår internationella konkurrenskraft a v pris- och kostnadsstegringarna motverkas, samtidigt so m växelkursförändringarna bidrog till att hålla igån g inflationsprocessen. Det är ännu för tidigt att säga om det tidigare inflationsmönstret verkligen i grunden brutits. Inflationen är i dag visserligen under två procent och inflationsförväntningarna för de närmaste åren ligger enligt gjorda enkäter lågt. Men denn a

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

p ro c e n t

Förändring av konsumentprisindex

Lönekostnadsförändring i tillverkningsindustrin

Se också avsnitt 4.2.

3

utveckling förklaras i hög grad av de senaste årens dramatisk a uppgång av arbetslösheten och under senare tid av tillfällig a faktorer som kronans appreciering. Ett oroande inslag är att de n relativt obetydliga förbättring av sy sselsättningsläget som ägde rum under 1994-95 snabbt drog upp lönestegringstakten. (De flest a prognoserna för de årliga lönestegringarna under 1996 och 199 7 ligger runt fem procent.)

Diagram 6.2: Pris- och lönekostnadsstegringar i Sverige

Källor: Konsumentprisindex: IMF, International Financial Statistics . Siffran för 1996 är prognos i Regeringens proposition 1996/97:1. Lönekostnadsökningar:

SAF, Wages and total labour costs for workers . Siffran för 1996 avser de två första kvartalen och är hämtad från SCB Konjunkturstatistik , löner för privat sektor.

Skillnaderna i långa räntor mellan Sverige och t ex Tyskland tyder också på att Riksbanken ännu inte lycka ts uppnå trovärdighet för en långsiktigt låg inflationstakt (se diagram 6.3). De högre nominella långräntorna i Sverige kan både återspegla en högre förvänta d inflationstakt i Sverige än i Tyskland (vilket inte påverkar de n förväntade realräntan) och en riskpremie i syfte att kompenser a placerarna för själva osäkerheten om den framtida utvecklinge n (vilket höjer den förväntade realräntan). Den bristande trovärdig-

3

heten för låg inflation innebär en allvarlig inskränkning av möjligheterna att använda penningpolitiken f ör att stabilisera produktionsoch sysselsättningsstörningar på det sätt som diskuterades i kapitel

5. Ju mindre trovärdig låginflationspolitik är, desto större är risken

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

p ro c e n t

Sverige

Tyskland

Se t ex Riksbanken och prisstabiliteten (1993) eller underlagsrapporten av von

4

Hagen (1996).

Standardreferenser är Barro & Gordon (1983 a, b). Redogörelser för de

5

grundläggande resonemangen finns i t ex Calmfors m fl (1988), Persson (1990),

Riksbanken och prisstabiliteten (1993), Persson & Tabellini (1993), Fischer (1994, 1995), Svensson (1995) och i underlagsrapporten av Cukierman (1996).

att sänkningar av styrräntorna i syfte att motverka en konjunkturdämpning leder till tvivel på Riksbankens beslutsamhet att uppn å långsiktig prisstabilitet. Detta kan leda till en depreciering a v kronan och en sådan höjning av inflationstakten at t penningpolitiken åter måste läggas om i restriktiv riktning.

Diagram 6.3: Tioåriga obligationsräntor i Sverige och Tyskland

Källa: Riksbanken

Att förklara ekonomins inneboe nde inflationstendenser har varit ett centralt tema i de senaste decenniernas makroekonomisk a forskning. En typ av förklaringar tar fasta på risken för s k politiska konjunkturcykler. Enligt detta synsätt kan det finnas en frestels e

4

för regeringarna att inför val låta efterfrågan öka mer än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Orsaken är att de positiv a effekterna på produktion och sysselsättning i regel komme r snabbare än de negativa effekterna i form av högre inflation.

Den vanligaste förklaringen till att ekonomin kan ha en inne boende inflationstendens är emellertid bristen på trovärdighet fö r en anti-inflationspolitik. Resonemanget utgår från att varj e

5

regering strävar efter att uppnå såväl låg inflation som lå g arbetslöshet. Svårigheterna att uppnå låg arbetslöshet kan leda till

att regering och centralbank frestas att acceptera en onödigt hö g inflation. I slutändan fastnar ekonomin i ett läge med snabb a prisstegringar utan att sysselsättningen för den skull blir högre. På grund av bristande trovärdighet hjälper det inte om aldrig s å ambitiösa inflationsmål deklareras. Arbetsmarknadens parter inser att politikerna fäster så stor vikt vid sysselsättningen att e n inflationsdrivande efterfrågeutveckling tillåts när det uppkommer målkonflikter i den ekonomiska politiken. Därför förbli r inflationsförväntningarna höga och därmed också löneökningarna. Följaktligen blir det också svårt för politikerna att hålla fast vid en stram efterfrågepolitik. För att förhindra att löneökningarna leder till arbetslöshet blir de tvungna att föra en sådan penning- oc h efterfrågepolitik att inflationen hålls vid liv.

Argumentationen ovan stämmer väl in på den svensk a växelkurs- och penningpolitiken under perioden 1970-92. Trot s upprepade utfästelser om att prisstabilitet skulle eftersträvas oc h växelkursen hållas fast, har dessa mål upprepade gånger fåt t överges. Detta framgår av det tidigare diagrammet 5.3 . Lönestegringarna låg under 1970- och 1980-talen systematiskt på en sådan nivå att växelkursanpassningar till slut blev oundvikliga. De höga löneökningarna berodde förmodligen till stor del just på att den deklarerade växelkurs- och penningpolitiken inte uppfattade s som trovärdig. Inflatio nsförväntningarna anpassade sig i förväg till väntade ekonomisk-politiska reaktionsmönster. Detta kom at t medföra en pendling mellan perioder med kraftig t övervärderad och perioder med kraftigt undervärderad valuta. Följden har blivit e n utveckling i den internationellt konkurrensutsatta delen a v näringslivet som kännetecknats av stor instabilitet med tvära kas t mellan kontraktion och expansion.

Av den aktuella ekonomisk-politiska debatten kan man iblan d få intrycket att de problem som beskrivits nu skulle vara definitivt lösta. Enligt vår uppfattning finns k nappast fog för sådan optimism. Tvärtom kan 1992-93 års depreciering av kronan till viss del se s just som en anpassning av växelkursen till tidigare inflation a v samma slag som under 1970- och 1980-talen: det inhemsk a efterfrågefallet i 1990-92 års konjunkturnedgång förstärktes a v marknadsandelsförluster för svensk export till följd av att d e relativa lönekostnaderna successivt stigit (dvs av att den real a växelkursen apprecierat) under ett antal år. Trovärdigheten fö r låginflationspolitiken bör visserligen ha stärkts av att regering och Riksbank visat att man är beredd att hålla fast vid ambitiös a prisstabilitetsmål trots hög arbetslöshet. Det senaste året s appreciering av den svenska kronan kan ses som ett tecken på at t

Se t ex Kragh m fl (1996).

6

Se Persson, Persson & Svensson (1995).

7

Sedelfonder och guldmyntfot har diskuterats i avsnitten 3.2 och 3.3.

8

förtroendet för vår penningpolitik ökat (se det tidigare diagrammet 5.2). Men det finns också faktorer som tenderar att dra i motsat t riktning. Det faktum att vi i dag står med mycket högre arbetslöshet än tidigare kan öka frestelsen att föra en penningpolitik som leder till inflation. Krav på detta framförs från tid till annan i de n offentliga debatten. Om budgetunderskotten åter börjar stiga, kan

6

det politiska motståndet mot inflationen också komma at t försvagas: högre inflation innebär med automatik en förbättring av de offentliga finanserna, främst på gr und av ofullständig indexering av skatter och bidrag men också därför att realvärdet av staten s utestående skulder (statspapper och pengar) urholkas.

76.2. Metoder att hantera trovärdighetsproblemet

Den inflationstendens som diskuterats ovan kan ses som e n konsekvens av en penningpolitisk uppläggning där regering oc h centralbank har fullständig frihet att i varje läge föra de n penningpolitik som just då bedöms vara bäst. Till följd av at t aktörerna i ekonomin kan förutse de ekonomisk-politisk a beslutsfattarnas handlings mönster och anpassa sig därefter, kan det bli omöjligt för dessa att stå fast vid den politik som skulle vara att föredra i ett långsiktigt perspektiv. Härav följer att trovärdighets problemet teoretiskt skulle kunna lösas genom att eliminera al l handlingsfrihet i penningpolitiken, dvs ge nom att i förväg lägga fast politiken på ett sådant sätt att den omöjligen kan ändras. Et t exempel kunde vara att man i grundlagen skriver in en bestämmelse om att penningmängden ska öka med en viss konstant takt eller att den monetära basen (dvs centralbankens skulder som bestämme r penningmängden) till 100 procent ska motsvaras av utländsk a reserver (en s k sedelfond). Guldmyntfoten i slutet av 1800- oc h början av 1900-talet kan också uppfattas som en sådan bindning.8Om penningpolitiken är fastlagd på detta sätt, minskar risken fö r trovärdighetsproblem och inflationsförväntningarna kommer i högre grad att anpassa sig till den politik som deklareras. Därmed blir det möjligt att uppnå en låg inflationstak t. Enligt teorin kommer detta att ske utan att arbetslösheten på lång sikt blir högre än va d den annars skulle ha varit.

Detta diskuteras närmare i avsnitt 8.2.

9

Om man ser till enbart traditionella konjunkturbedömningar, kan det förefalla

10

självklart att konjunkturutvecklingen i huvudsak styrs av efterfrågevariationer. Den empiriska forskningen om konjunkturfluktuationers orsaker ger emellertid inte några sådana entydiga slutsatser. Tvärtom pekar många studier på att utbudsstörningar kan vara mer betydelsefulla än efterfrågestörningar för svängningar i produktion och sysselsättning (se t ex underlagsrapporten av Jansson, 1996).

Behovet av flexibilitet

Den uppenbara kostnaden för att lösa inflati onsproblemet genom att inskränka penningpolitikens handlingsfrihet är att denna då ka n förlora den flexibilitet so m vi betonat värdet av i kapitel 5. Från tid till annan kommer ekonomi n att utsättas för störningar som gör det motiverat att försöka stabilisera produktion och sysselsättnin g genom en kontracyklisk penningpolitik. Vilka sådana krav so m ställs beror på karaktären av de störningar som inträffar. Det är då viktigt att skilja mellan störningar på ekonomins efterfråge- oc h utbudssida.

En efterfrågestörning innebär minst av målkonflikter fö r penningpolitiken. Om efterfrågan faller, kommer förmodlige n också inflationstakten att minska. En mer expansiv penningpolitik med lägre räntor, som leder till en deprec iering av valutan, kommer därför att stabilisera både produktion och inflation. Om penning politiken syftar till att uppnå ett givet inflationsmål, kommer den därför automatiskt att läggas om i stabiliserade riktning vi d efterfrågestörningar. En målkonflikt mellan inflations- och stabiliseringsmål uppkommer dock fortfarande om minskningen av prisstegringarna på inhemskt producerade v aror är liten: i så fall kan en mer expansiv penningpolitik i syfte att stabilisera produktion oc h sysselsättning leda till en så stor depreciering av valutan oc h därmed till sådana importprisstegringar att konsumentpriserna s ökningstakt stiger.

9

Så kallade utbudschocker är de mest problematiska frå n penningpolitisk synpunkt. Dessa utgörs av störningar som innebär oväntade förändringar av ekonomins produktionsförutsättningar . Exempel på detta är en höjning av energipriserna eller en sänkning av produktivitetsstegringstakte n. Sådana störningar leder till lägre

10

produktion och sysselsättning, samtidigt som prisnivån höjs. D e innebär därför en svår målkonflikt. Om penningpolitiken görs mer expansiv, dämpas å ena sidan produktions- oc h sysselsättningsnedgången, men å andra sidan blir prisstegringarna ännu högre. Om inflationstakten ska hållas oförändrad, måste i

Detta diskuteras ytterligare i avsnitten 8.4 och 13.2.

11

stället penningpolitiken göras så restriktiv att produktions- oc h sysselsättningsnedgången ytterligare förstärks. En rimli g ekonomisk-politisk avvägning vid sådana utbudsstörningar ka n därför vara att tillfälligt acceptera en viss höjning av inflationen i utbyte mot viss stabilisering av produktion och sysselsättning.

Ett annat exempel på en utbudsstörning är om det effektiv a utbudet av arbetskraft ökar. Detta har i viss mån skett i Sverige till följd av 1991 års skattereform och förändringar i sjukförsäkringen som ökat antalet utbjudna arbetstimmar per anställd. En ökning av det effektiva arbetsutbudet skulle också komma att ske om e n mindre generös arbetslöshetsförsäkring (inklusive en begränsning av möjligheterna till rundgång mellan arbetslöshetskassa oc h arbetsmarknadspolitiska åtgärder) leder till att de arbetslösa i högre grad än i dag söker också lågavlönade arbeten. Om en sådan

11

förändring leder till högr e arbetslöshet innan anpassningsprocessen på arbetsmarknaden fullbordats, kan det v ara motiverat att tillfälligt acceptera en högre infla tion i syfte att snabbare pressa ner näringslivets reala lönekostnader (löner i förhållanden till producent priserna) och på så sätt skynda på en sysselsättningsuppgång.

Det teoretiskt ideala vore om penningpolitiken kunde styras av bindande handlingsregler som specificerade låg inflation nä r ekonomin inte är utsatt för störningar men som tillåter i förvä g preciserade avvikelser från inflationsmålet i vissa situationer. I praktiken är detta emellertid ogörligt. Det går inte att i förvä g förutse alla situationer som kan uppkomma och besluta o m handlingsregler för dem. Det går knappast heller att uppnå enighet om vilka störningar som e konomin i ett givet läge är utsatt för. Det är därför nödvändigt att försöka hitta en rimlig balans mella n kraven på trovärdighet och flexibilitet, dvs att utforma d e penningpolitiska institutionerna så att de medger en lämplig grad av handlingsfrihet. Denna fråga har under det senaste decenniet varit föremål för mycket forskning. De olika former i vilk a penningpolitiken bedrivs i olik a länder speglar olika sätt att hantera detta avvägningsproblem på.

Delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank

Det råder betydande enighet i dagens makroekonomiska forskning om att delegering av penningpolitiken till en centralbank med stor

Se t ex underlagsrapporten av Cukierman (1996), Persson & Tabellini (1993),

12

Fischer (1994, 1995) och Svensson (1995).

självständighet kan vara en bra metod att minska risken att alltför kortsiktiga hänsyn i penningp olitiken ska leda till en genomsnittligt hög inflation. Samtid igt bör en sådan delegering kunna göras så att en rimlig grad av flexibilitet behålls vid störningar av olika slag.

12Det finns en rad olika dimensioner i fråga om centralbanken s självständighet. En första gäller friheten att själv fatta beslut om hur penningpolitiken ska föras, dvs främst hur de korta räntorna sk a sättas. Friheten i detta avseende varierar mellan olika länder. I t ex Frankrike och Storbritannien kan regeringen utfärda direktiv o m hur centralbanken ska bedriva penningpolitiken. Detta är däremot inte möjligt i t ex USA, Schwe iz, Tyskland och Österrike, även om det finns uttryckliga bestämmelser om samråd i de tre senar e länderna.

En andra dimension avser centralbanksledningens mandat perioder. Ju längre dessa är (och i ju mindre mån de sammanfaller med parlamentets mandatperioder) desto mer självständigt bör det vara möjligt för en centralbanksledning att agera. Också hä r föreligger stora skillnader mellan olika länder. Längst är mandatperioderna för ledamöterna i Federal Reserve Board i USA (14 år) respektive i de beslutande orga nen för Bundesbank i Tyskland (åtta år) och centralbanken i Nederländerna (sju år). Sannolikheten för en självständig centralbankspolitik bör vidare öka ju svårare det är att avsätta centralban kschefen. Den bör också öka om ledamöterna av centralbanksledningen har en obero ende ställning: de kan t ex ha utsetts som representanter för olika geografiska områden (vilket är fallet i federala stater som Tyskland, USA och Schweiz) eller h a valts bland "personer med erkänd ställning och yrkeserfarenhet i monetära, finansiella och ekonomiska frågor" (vilket stipuleras i Frankrike). Det förbud som finns mot återval av ledamöter a v styrelsen för den amerikanska centralbanken kan också minsk a risken för politiska påtryckningar.

Slutligen kan det vara viktigt med ekon omisk självständighet för centralbanken. Det kan innebära förbud mot upplåning i centralbanken för att finansiera budgetunderskott (s k sedelpress finansiering). En annan aspekt gäller central bankens kontroll av den egna budgeten.

Denna idé baserar sig på en artikel av Rogoff (1985).

13

Se underlagsrapporten av Hermansson (1996). Demokratiaspekterna diskuteras

14

mer utförligt i avsnitt 10.1.

Balansen mellan trovärdighet och flexibilitet

I diskussionen om hur man ska åstadkomma en lämplig avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet när penningpolitiken delegeras till en självständig centra lbank har flera olika vägar framhållits. En tanke är att centralbanksledningen bör vara mer " konservativ" (inflationsobenägen) än regeringen. Centralbanksledningen sk a

13

bekymra sig om avvikelser från både inflations- och syssel sättningsmål, men den ska fästa relativt större vikt vid inflations målet än regeringen. Av samma skä l som diskuterats ovan kommer visserligen också i detta fall ett trovärdighetsproblem att kvarstå , men när prisstabilitetsmålet ges högre prioritet bör inflations tendenserna bli mindre. Enligt teorin kan detta uppnås utan at t arbetslösheten i genomsnitt blir högre. Däremot blir variationerna i sysselsättningen större, om en sådan "konservativ" central banksledning använder penningpolitiken mindre i konjunktur stabiliserande syfte. Men en förväntad nettovinst för samhälls ekonomin uppkommer ändå så länge som värdet av den lägr e inflationen överstiger välfärdsförlusten av den större instabiliteten i sysselsättningen.

Idéerna om "konservativa" centralbanksledningar har en direkt motsvarighet i verkligheten. Sinnebilden av den typiske central bankschefen är ju en person som i första hand är inställd på at t bekämpa inflationen. Det pågår en debatt i många länder – int e minst i Sverige – om huruvida centralbankerna rentav lägger för stor vikt vid inflationsmålet. Ofta formuleras detta som at t centralbanksledningen inte är underkastad tillräcklig demokratisk kontroll. Denna kritik pekar på en allvarlig målkonflikt. Å en a

14

sidan är enligt resonemangen en delegering av penningpolitiken till en självständig centralbank en förutsättning för att få en bättr e avvägning mellan inflation och konjunkturstabilisering, men å andra sidan finns risken att detta i praktiken leder till at t centralbanken själv formulerar sina mål på ett sätt som inte står i överensstämmelse med den politiska majoritetens uppfattningar . Eftersom långa mandatperioder kan vara en förutsättning fö r centralbankens självständighet, riskerar ett sådant förhållande att bli bestående under lång tid.

Den enklaste metoden att hantera det problem som diskuterats ovan kan förefalla vara att statsmakterna helt enkelt föreskriver de

Svensson (1995).

15

Se Persson & Tabellini (1993) respektive Walsh (1993, 1994, 1995).

16

inflationsmål som centralbanken ska sträva efter. Detta sker i

15

Storbritannien, men inte i Sverige där riksbanksfullmäktige självt beslutat om ett inflationsmål (2 procent med ett toleransintervall på ± 1 procent). Argumentet är att om bara inflationsmålet sätt s tillräckligt lågt, kan man eliminera de inflationstendenser so m annars hotar att uppstå (utan att de stabiliseringspolitiska ambi tionerna vid makroekonomiska störningar därför ska behöv a minska). Den centrala frågan är emellertid vad som får central banksledningen att verkligen agera på önskvärt sätt i detta fall . Detta synsätt förefaller bygga på t anken att uppställandet av tydliga mål och "skammen" om de inte uppnås ska utgöra tillräcklig a incitament.

Ett annat sätt som föreslagits för at t hantera avvägningen mellan låg inflation och stabiliseringspolit isk flexibilitet är kontrakt mellan regering (parlament) å ena sidan och centralbanken å den andra.

16Enligt detta delegeras penningpolitiken till centralbanken, men det innehåller också incitament för att de mål som formulerats sk a uppfyllas: centralbanksledningen belönas (bestraffas) för en hö g (låg) grad av måluppfyllelse. Under vissa antaganden kan ma n teoretiskt visa att om belöningen blir större ju lägre inflationen är (eller bestraffningen större ju högre inflationen är), komme r penningpolitiken att föras på ett sätt som både eliminera r inflationstendenserna och leder till önskad stabilisering a v ekonomin vid störningar.

Ett intressant exempel på hur man har försökt tillämpa kon traktsmetoden i praktiken är centralbankslagen från 1990 i Ny a Zeeland. Enligt denna sluts ett avtal mellan finansministern oc h centralbankschefen som preciserar ett målintervall för inflationen. Centralbankschefen beslutar ensam om hur penningpolitiken sk a utformas för att uppnå målen, men han kan avsättas om ha n misslyckas. Ett ytterligare incitament för låg inflation skapas av att centralbankens budget (inklusive centralb ankschefens lön) fastställs i nominella termer för varje femårsperiod, så att hög inflatio n innebär mindre av re surser för banken. Dessutom är centralbanken skyldig att minst två gånger per år publicera utvärderingar av si n politik.

Det finns emellertid ett principiellt problem med kontrakts metoden. Hela idén med delegering av penningpolitiken till e n självständig centralbank bygger på att man vill undvika de n

Se Hörngren (1994).

17

Denna möjlighet har diskuterats av särskilt Lohmann (1992).

18

frestelse som kan finnas för en r egering att tillåta inflation. Det kan därför förefalla motsägelsefullt att det är samma regering som ska utvärdera hur väl centralbanksledningen uppfyllt sin uppgift . Regeringen skulle mycket väl kunna tänkas avstå från att utkräva ansvar för en hög inflation. I syfte att minska risken för detta är det viktigt att det ursprungliga avtalet klart slår fast vilka kriterier som ska gälla för t ex centralbankschefens avskedande. Kanske är de t också lämpligt att beslut om detta inte tas av regering (elle r parlament) utan av en särskilt inrättad instans med tydlig a instruktioner.17

En sista metod att hantera målkonflikten mellan trovärdighe t och flexibilitet är genom en s k undantagsklausul. Den tillåter i extrema situationer centralbanken att avvika från sitt inflationsmål och regeringen att om den inte är nöjd med den förd a penningpolitiken återta kontrollen över denna. Tanken bakom en

18

sådan undantagsklausul är att kostnaderna för att inte ta tillräckliga stabiliseringshänsyn i politiken ökar dramatiskt om störningarna är mycket stora. I sådana lägen kan det därför vara lämpligt att g e avkall på inflationsbekämpningen och lägga större vikt vi d konjunkturstabilisering. Det kan motivera varför det kan var a ändamålsenligt för regeringen (parlamentet) att då kunna "kör a över" centralbanken om den inte bedöms beakta d e stabiliseringspolitiska aspekterna i tillräckligt hög grad.

Idén bakom delegering med undantagsklausul är att man i normallägen, då behovet av stabiliseringspolitik är litet, ska kunna uppnå de fördelar i form av låg inflation som en självständi g centralbank med ett tydligt inflationsmål kan medföra. Samtidig t behålls flexibiliteten i exceptionella krislägen. Ett problem ä r emellertid att undantagsklausuler kan missbrukas till att generell t inskränka centralbankens självs tändighet. I så fall blir delegeringen av penningpolitiken till centralbanken i normala tider meningslö s och några vinster i form av lägre inflation uppkommer aldrig. Det är därför viktigt att utforma garantier för att undantagsklausulerna endast ska komma till användning i extrema situationer. Detta kan göras genom att bygga in olika spärrar i beslutsprocessen. Det finns praktiska exempel på detta: i både Ne derländerna och Kanada finns krav på att såväl regeringens beslut som centralbankens argumentation ska publiceras om den undantagsklausul som finns utlöse s (vilket aldrig skett). Härigenom läggs en politisk kostnad p å

Detta diskuteras i underlagsrapporterna av Bordo & Jonung (1996) och

19

McKinnon (1996).

Se t ex Cukierman (1992, 1996) respektive Jonsson (1995).

20

Se underlagsrapporten av Cukierman (1996) respektive Bernanke & Mishkin

21

(1992).

regeringen som verkar tillbakahållande. Ett annat exempel p å undantagsklausuler är guldmyntfoten, där det var ett acceptera t beteende att i svåra krislägen (i praktiken krig) lämna den för at t sedan återgå så fort som förhållandena normaliserats. Här verkade starka normer disciplinerande.

19Under senare år har det bedrivits en omfattande empirisk forskning om sambandet mellan centralbankens självständighe t (som man försökt mäta på olika sätt) och inflationen. Det

20

förefaller klart att det i varje fall för OECD-länderna finns et t tydligt negativt samband mellan graden av självständighet fö r centralbanken och inflationen, dvs länder med mer autonom a centralbanker tycks uppvisa lägre inflation. Detta samband tyck s bestå också när man försöker kontrollera för andra faktorer so m kan påverka inflationen. Inkluderar man också mindre utvecklade länder i analysen, går det dock inte längre att finna något samband mellan graden av formell självständighet för centralbanken oc h inflationen, men däremot mellan de genomsnittliga faktisk a mandatperiodernas längd för centralbankscheferna (som kan se s som ett mått på den reella självständigheten) och inflationen.

De empiriska studierna tyc ks vidare belägga frånvaron av något samband mellan centralbankens ställning och den genomsnittlig a arbetslösheten över längre perioder. I str id med resonemangen ovan har man emellertid inte funnit att länder med mer självständig a centralbanker karakteriseras av större variationer i produktion och sysselsättning. Detta kan vara förvånande mot bakgrund av de n målkonflikt mellan trovärdighet och flexibilitet som utgjor t utgångspunkten för diskussion en ovan. En möjlighet som framförts i debatten är att mer autonoma centralbanker med störr e trovärdighet för en anti-inflationspolitik i själva verket har störr e utrymme för att bedriva en aktiv stabiliseringspolitik i krislägen än mindre autonoma sådana. Konkreta exempel p å detta under senare

21

år har varit bl a Bundesbank i Tyskl and och Federal Reserve i USA som under den förra lågkonjunkturen kunde föra en betydligt mer expansiv penningpolitik med låga korträntor (utan att de lång a räntorna drevs upp) än vad Riksbanken i Sverige gjorde.

Som alltid kan empiriska resultat ges skilda tolkningar. E n vanlig invändning är att både låg inflation och det faktum att

centralbanken är självständig kanske kan förklaras av samm a faktorer. En centralbank påverkas av sin omgivning och den ä r beroende av att behålla sin legitimitet som ekonomisk-politis k institution. Penningpolitiken influeras därför i hög grad av de n allmänna inställningen till inflation. De empiriska resultat so m beskrivits kan då bero på att man i länder med stark aversion mot inflation väljer att göra centralbanken sj älvständig som ett medel att uppnå låg inflation. Tyskland kan vara ett exempel på detta. De t kan ligga en del i detta resonemang, men vi anser ändå at t övervägande skäl talar för att centralbankens självständighet i sig har stor betydelse för den p enningpolitik som förs. Det finns därför enligt vår bedömning stora fördelar med en hög grad av oberoende för centralbanken.

6.3. Den monetära unionen, trovärdighe tsproblemet och inflationen

Deltagande i den monetära unionen och en övergång till gemensam valuta innebär att det enskilda landet förlorar möjligheten at t bedriva egen penningpolitik. Den europeiska centralbanken, ECB, kommer att föra en gemensam penningpolitik för hel a valutaunionen. De nationella centr albankerna kommer att ingå i det europeiska centralbankssystemet, ECBS, men deras betydels e reduceras till "filialer" som får i uppdrag att verkställ a penningpolitiska operationer som beslutats av ECB. Om de n monetära unionen etableras (och marknaderna tror på des s fortbestånd), kommer ränteskillnaderna mellan värdepapper a v likvärdig kreditrisk och likviditet i olika deltagarländer at t utjämnas, eftersom det inte längre kommer att finnas någr a växelkurser som kan förändras.

Den långsiktiga inflationstakten i den monetära unionen kommer att bestämmas av den gemensamma penningpolitiken. Självfalle t kommer fortfarande betydan de skillnader i prisstegringarna mellan olika länder att kunna uppkomma på k ort sikt. Detta kommer att bli fallet vid störningar som kräver förändringar av relativpriserna (de reala växelkurserna) mellan länderna av det slag som diskuterades i kapitel 5. Ett typexempel är vad som hände i samband med de n tyska återföreningen. I en monetär union där valutakurserna int e kan förändras, måste priserna stiga i det land där efterfrågan ökar (som skedde i Tyskland) i förhållande till övriga länder. Om EUs valutaunion redan hade existerat vid d en tyska återföreningen 1990,

Framställningen i detta avsnitt grundar sig till stor del på underlagsrapporterna

22

av Cukierman (1996) och von Hagen (1996).

hade resultatet blivit en period av snabbare inflation i Tyskland än i andra medlemsländer som den gemensamma pennin gpolitiken inte hade kunnat förhindra. På lång sikt måste däremot skillnaderna i inflation mellan länderna i nom den monetära unionen vara små: de kommer i huvudsak att spegla trendmässiga förskjutningar a v efterfråge- och utbudsmönster mellan länderna.

En viktig fråga är hur den europeiska centralbanken kan väntas hantera den avvägning mellan trovärdighet och flexibilitet so m diskuterats ovan. Denna bedömning är förenad med genui n osäkerhet, eftersom det är fråga om en ny institution som int e tidigare existerat. Flera olika aspekter bör beaktas. En är vilka mål som anges för ECBs penningpolitik. En annan aspekt är graden av oberoende för ECB. En tredje viktig faktor är hur väl banke n kommer att kunna "marknadsföra" sin politik och därmed vilke n grad av legitimitet för denna som kan uppnås. Man kan också fråga sig i vilken mån ECB kan ärva trovärdighet från Bundesbank och andra nationella centralbanker. Slutligen kan valet av s k intermediärt mål för penningpolitiken ha betydelse fö r trovärdigheten.22

ECBs mål

Maastrichtfördraget fastslår uttryckligen att huvudmålet för de n europeiska centralbanken ska vara prisstabilitet. Endast om dett a mål uppfylls ska penningpolitiken syfta till a tt uppnå andra mål som hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Prisstabilitetsmålet ä r således överordnat andra mål. Däremot har målet inte kvantifierats. Detta vore förmodligen önskvärt för att öka trovärdigheten för låg inflation. Ett väl preciserat inflationsmål innebär nämligen e n tydligare press på centralbanken att verkligen eftersträva prisstabilitet än ett mer otydligt mål, eftersom det skapar en måttstock för att utvärdera hur framgångsrik politiken är. Med ett tydligt infla tionsmål blir det också naturligt att i förväg klart ange vilke n hänsyn som ska tas till förändringar av t ex indirekta skatter, a v räntor som ingår i konsumentprisindex och av relativpriser mellan inhemska och importerade varor, som alla kan leda till att de t uppkommer avvikelser mellan den faktiska och den underliggande inflationstakten. Sådana preciseringar av hur inflationsmålet sk a

Se Leiderman & Svensson (1995).

23

tolkas finns i t ex Nya Zeeland och Kanada. En precisering a v

23

inflationsmålet kräver också att man tar ställning till huruvida det är den årliga inflationen som ska stabiliseras eller prisutvecklingen på längre sikt.

ECBs oberoende

När det gäller graden av oberoende, kan man konstatera at t utformningen av den europeiska central banken i hög grad influerats av det senaste decenniets makroekonomiska diskussion o m penningpolitikens trovärdighetsproblem. ECB har i sto r utsträckning modellerats på tyska Bundesbank. Den formell a uppbyggnaden ger därför banken större obero ende än de flesta i dag existerade nationella centralbanker.

Maastrichtfördraget stipulerar att ECB ska styras av ECB-rådet (Governing Council) och direktionen (Executive Board). ECB-rådet ska bestå av direktionen och de nationella centralbankscheferna i de länder som ingår i den monetära unionen. Direktionen ska utgöras av sex ledamöter. Enligt fördraget får varken den europeisk a centralbanken, de nationella centralbankerna i ECBS eller leda möterna i dessas beslutande organ ta emot instruktioner frå n regeringar, EUs institutioner eller andra organ. Däremot har e n representant från vardera Ekofin-råd et och kommissionen närvarooch yttranderätt men inte rösträtt i ECBs råd. Ledamöterna i direktionen utses "genom överenskommelse mellan medlems staternas regeringar på stats- eller regeringschefsnivå blan d personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiell a sektorn är allmänt erkända" (Maastrichtfördraget, artikel 109a) . Mandatperioden är åtta år. Mandatet kan inte förlängas . Direktionsledamöterna kan avsättas endast av EU-domstolen oc h då bara om de inte längre är i stånd att fullgöra sitt arbete eller har gjort sig skyldiga till "allvarlig försummelse".

Bestämmelserna ovan innebär betydligt större garantier fö r centralbankens oberoende än som t ex är fallet för Sverige s riksbank i dag. En ytterligare faktor som förmodligen kommer att bidra till att göra ECB mer oberoende än nationella centralbanker är att man inte kommer att ha någon stark europeisk regering eller något starkt europeiskt parlament som uppdragsgivare. Därme d minskar förmodligen politikernas möjligheter att påverka ECB s politik.

Eichengreen & Wyplosz (1993).

24

Samtidigt föreligger emellertid en fundamental oklarhet i Maastrichtfördraget, eftersom detta ger Ekof in-rådet möjligheter att formulera allmänna riktlinjer för valutapolitiken . Eftersom givna växelkursmål bara kan uppnås med en viss penningpolitik, ger det en möjlighet för EUs finansministrar att påverka ECBs penning politik. Visserligen stadgas i fördragst exten att Ekofin-rådet inte får utforma riktlinjer för växelkurspolitiken som strider mot pris stabilitetsmålet, men denna bestämmelse är svår att tolka. O m prisstabilitetsmålet ges en strik t tolkning – exempelvis 1-3 procents inflation – måste riktlinjerna för växelkursen helt anpassas till detta mål. Penningpolitiken blir då densamma som den skulle ha vari t utan riktlinjer för växelkursen. Men om prisstabilitetsmålet är mer otydligt, uppstår en möjlighet för Ekofin-rådet att tolka det på et t annat sätt än ECB och eventuellt tvinga banken att föra en me r inflationistisk penningpolitik.

Man kan invända att denna fördelning av beslutanderätte n mellan regering och centralbank förekommer i många länder, men det motsäger inte resonemanget. Även om Bu ndesbank inom ramen för ERM (huvudsakligen före 1 992 då smala växelkursband tillämpades) stödköpt andra EU-valutor, har man aldri g gjort detta i sådan omfattning att det gå tt ut över prisstabilitetsmålet. Räntepolitiken

24

har i huvudsak bestämts med hänsyn till det inhemska konjunkturläget. Bördan att anpassa penningpolitiken har därför i huvudsa k legat på övriga länder som ingått i ERM-samarbetet. Dessa har helt fått inrikta penningpolitiken på att upprätthålla växelkursen . Eftersom växelkursen bundits till ett land med låg inflation, ha r denna bindning inte stridit mot målet om långsiktig prisstabilitet – detta har snarare varit syftet med växelkurspolitiken.

Man kan tänka sig en situation där ECB höjer räntan för at t bromsa en överhettning i de viktigaste länderna i den monetär a unionen och att detta leder till en kraftig appreciering av euron i förhållande till dollar n och andra valutor. Om Ekofin-rådet i denna situation – med hänsyn till den press som exportindustrin utsätts för – utfärdar riktlinjer för eurons kurs i förhållande till dollarn, ha r man de facto tagit över penningpolitiken från ECB. Sannolikheten att Ekofin-rådet faktiskt gör detta är svår att bedöma, men denn a oklarhet i Maastrichtfördraget är olycklig. I bästa fall skulle de n kunna ses som ett försök att konstruera en undantagsklausul av det slag som diskuterades i a vsnitt 6.2. Det finns enligt vår uppfattning skäl för en sådan klausul som gör det möjligt för finansministrarna

i de länder som ingår i den monetära unionen att i ett krisläg e åsidosätta ECB om dess politik bedöms vara olämplig. Detta ka n också motiveras utifrån demokratiska kontrollaspekter på det sät t som diskuteras längre fram i avsnitt 10.1. Men en klausul av detta slag bör införas på ett så klart sätt som möjligt (med angivande av de omständigheter som kan motivera användnin gen av en sådan och välspecificerade procedurregler som medger offentlig insyn) oc h inte genom att bygga in en medveten otydlighet i fördraget.

ECBs legitimitet

ECB kommer, som varje annan ekonomisk-politisk institution, att vara beroende av att upprätthålla en grun dläggande legitimitet. Som alla andra centralbanker kommer ECB ständigt att utsättas för kritik för en alltför stram penningpolitik och krav på räntesänkningar . Förmågan att stå emot denna kritik beror på det anseende ma n lyckas uppnå bland ekonomer, politiker och allmänhet. I längde n blir det troligen omöjligt för ECB att för a en politik som helt strider emot den allmänna uppfattningen i medlemsländerna. Man måste därför marknadsföra sin politik genom presskonferenser, rapporter, utfrågningar i Europaparlamentet osv. I detta avseende kan EC B komma att ha en fördel av att man genom sin övernationella status åtnjuter stor prestige och respekt. Man blir sannolikt mindre utsatt för opinionstryck än nationella centralbanker (särskilt i små länder där kontakterna mellan olika delar av "det politisk a etablissemanget" är täta). Men ECB kommer också att hamna i lägen då den ekonomiska situationen skiljer sig starkt mella n länderna. Medborgarna i enskilda länder kommer då att få svårt att känna igen sig i den beskrivning av si tuationen som ECB ger. Detta kan på sikt skada ECBs legitimitet och därmed minska des s möjligheter att föra låginflationspolitik. En metod att stärka de n europeiska centralbankens legitimitet skulle kunna vara at t komplettera skyldigheten för ledningen att avlägga rapporter til l Europaparlamentet och medverka vid utfrågningar där med e n motsvarande skyldighet att – enligt fastställda regler – gör a detsamma inför de nationella parlamenten. D etta skulle också vidga möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande . Denna fråga diskuteras ytterligare i avsnitt 10.1.

ECB, Bundesbank och Tysklands roll

Dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 11.

25

Det har diskuterats i vilken utsträckning som ECB kan "ärva " trovärdighet från de tidigare nationella centralbankerna och d å främst Bundesbank. Man kan uppfatta de konvergensvillkor so m ställts upp i fråga om tidigare inflationstakt, växelkursutvecklin g och långa räntor som m etoder att åstadkomma en sådan överföring av trovärdighet. För det första släpps endast sådana länder in i den monetära unionen som de facto visat att de värdesätter låg inflation. För det andra undviker man att få in lä nder som måste växla ner sin inflationstakt och därmed riskerar att få en försämring av sit t relativa kostnadsläge under anpassningsfasen, vilket skulle kunna leda till krav på att den gemensamma penningpolitiken ska göra s mer expansiv. För det tredje ställer Maastrichtfördraget krav på en självständig ställning för de nationella centralbankschefer som ska utgöra ledamöter i ECB-rådet. Det är därför tro ligt att den monetära unionen får en sådan sammansättning att penningpolitiken ges hög trovärdighet.

25

Det finns samtidigt ett viktigt skäl till att ECB sannolikt kommer att ha mindre trovärdighet än Bundesbank, nämligen att de n asymmetri som fanns i ERM-systemet försvinner. Som påpekades ovan, ankom det främst på de övriga länderna att anpassa si n penningpolitik när deras valutor tenderade att depreciera i förhållande till D-marken, medan Bundesbank kunde koncentrera sig på inhemsk prisstabilitet. ERM innebar alltså att den europeisk a penningpolitiken – på gott och ont – delegerades till Tyskland. Denna asymmetri försvinner i och med bi ldandet av den europeiska monetära unionen, eftersom man nu kom mer att fatta gemensamma beslut om penningpolit iken. Självklart kommer Tyskland i kraft av sin storlek och ekonomiska styrka att vara mycket betydelsefullt , men andra länder kommer också att kunna påverka penningpoli tiken. Möjligheten att få inflytande på penningpolitiken brukar i t ex Frankrike framföras som ett viktigt skäl till att upprätta e n valutaunion (se avsnitt 9.5).

Den starka tendensen att prioritera pr isstabilitet runtom i Europa innebär ändå att sannolikheten för att ECB verkligen ska föra e n låginflationspolitik är mycket stor. Med det bör framhållas at t ECBs trovärdighet bygger på att en majoritet av representanterna för de ingående länderna verkligen prioriterar prisstabilitet.

När man bedömer sannolikheten för att ECB ska föra e n låginflationspolitik, kan det vara viktigt att skilja mellan kort oc h lång sikt. Osäkerheten om hur den nya institutionen kommer at t

Se t ex underlagsrapporten av von Hagen (1996).

26

Detta har också varit ett problem för Bundesbank, där penningmängdstillväxten

27

ofta avvikit från de målsatta intervallen utan att de korrigerande ränteförändringar som kunde ha väntats vidtagits.

fungera kan ställa krav på att ECB i nledningsvis, i syfte att etablera trovärdighet, ska föra en mer anti-infla tionistisk politik med mindre utrymme för stabilisering vid störningar än som egentligen ä r önskvärt. Efter införandet av en ny valuta kommer det dessutom att råda stor osäkerhet om de strukturella sambanden mella n penningmängd, räntor och inflation inom den monetära unionen . Detta kan ställa krav på att ECB "tar till i överkant" i inflations bekämpningen för att inte riskera att av misstag från börja n acceptera hög inflation som sedan kan bli svår att ta sig ur. Sett på längre sikt bör emellertid de institutionella former som valts fö r ECB bidra till hög trovärdighet för låg inflation.

Intermediära mål och trovärdighet

I debatten har det framförts att möjlighetern a att överta trovärdighet från tyska Bundesbank bör öka om ECB väljer en likartad penningpolitisk strategi med s k intermediära mål för penningmängden s ökningstakt. Bundesbank har ställt upp direkta mål för penning-

26

mängdens tillväxt som härletts utifrån antaganden om sambande t mellan penningmängd och nominell inkomst. Vi finner dett a argument mycket svagt. Trovärdighet kan knappast skapas genom valet av teknik för penningpolitiken. Det gäller i stället att bedöma olika penningpolitiska strategier på sina egna meriter.

En generell fördel med penningmängdsmål som brukar fram hållas är att centralbanken kan utöva en dir ekt påverkan på dem och därmed tydligt signalera sina intentioner i penningpolitiken . Nackdelen är att relationen mellan penningmängd å ena sidan och priser och produktion å den andra (pengarnas omloppshastighet) är mycket variabel, vilket gör det svårt att förutse effekterna på d e slutliga inflationsmålen av penningmängdsförändringar. Detta blir förmodligen ett stort problem just i samband med den finansiell a omvälvning som införandet av en gemensam europeisk valut a innebär. Därmed försvagas också argumentet at t penningmängdsmål skulle vara lättare att kommunicera til l allmänheten: om man till följd av oväntade förändringar i efterfrågan på pengar ständigt tvingas revider a penningmängdsmålen uppstå r lätt osäkerhet. Detta talar starkt för

27

Se Leiderman & Svensson (1995) och Svensson (1995).

28

den modell som valts av bl a Storbritannien, Nya Zeeland, Kanada och Sverige, där man avstått från att ställa upp intermediär a penningmängdsmål utan i stället arbetar med de slutlig a inflationsmålen. Eftersom penningpolitiken påverka r

28

inflationstakten med betydande tidseftersläpning, innebär en sådan uppläggning av politiken att man får använda sig av ett anta l indikatorer på den sannolika framtida inflationsutvecklingen som långa räntor, växelkurser, kapacitetsutnyttjande, löneökningar och gärna också penningmängdsökningar. Direkta mått på inflations förväntningarna (via enkätundersökningar) och prognoser fö r inflationstakten baserade på ekonometriska modeller bör spela en huvudroll vid en sådan utformning av politiken.

Trots vissa reservationer är vår bedömning att en övergång till en gemensam valuta med de institutioner som beslutats i Maastrichtfördraget bör kunna skapa förutsättningar för e n långsiktigt låg och stabil inflationstakt i den europeiska monetär a unionen. För Sveriges del kan därför deltagande i valutaunione n vara en metod att lösa de fundamentala inflations- oc h trovärdighetsproblem som vi under två decennier haft så svårt at t hantera.

6.4. Sveriges möjligheter att hantera trovärdighetsproblemet på egen hand och Riksbankens ställning

Diskussionen i föregående avsnitt leder fram till slutsatsen at t deltagande i EUs monetära union kan vara en metod att lösa de t trovärdighetsproblem som har för svårat penningpolitiken i Sverige. Den uppenbara nackdelen är att möjligheterna att stabilisera de n svenska ekonomin vid st örningar kan komma att minska. Det finns flera skäl till det. För det första kan en europeisk centralban k komma att välja en l ägre ambitionsnivå när det gäller att motverka gemensamma störningar än vad vi skulle föredra. För det andr a kommer ECBs gemensamma penningpolitik – i den mån de n beaktar stabiliseringsaspekten – främst att ta hänsyn till d e störningar som drabbar de stora deltagarländerna i den monetär a unionen. Man kommer inte att reagera på störningar som ä r specifika för Sverige. Detta skulle ku nna tala för att det är bättre att

Se avsnitt 3.1.

29

Regeringsformen 9:12.

30

stå utanför valutaunionen, om vi ändå på egen hand kan uppn å samma trovärdighet för låginflationspolitik som vid medlemskap: vi behåller nämligen då möjligheterna att stabilisera ekonomin på det sätt som vi tycker är lämpligt. Vid ett ställningstagande til l Sveriges förhållande till den monetära unionen blir det därfö r centralt att bedöma hur väl vi kan hantera trovärdighetsproblemet vid ett utanförskap.

Vid en bedömning av de institutionella förutsättningarna kan då konstateras att Riksbanken har en relativt oberoende ställnin g jämfört med många nu existerande centralbanker, men att obero endet är mycket mindre än i t ex Nederländerna, Schweiz , Tyskland, USA och Österrike. Jämfört med den europeisk a centralbank som skisseras i Maastrichtfördraget är ocks å självständigheten för Riksbanken betydligt mindre.

Riksbanken har traditionellt haft en självständig ställning i förhållande till regeringen, eftersom den varit direkt underställ d riksdagen. Riksbankens utgifter täcks av dess egna intäkter , som bl a uppkommer till följd av s edelutgivningsmonopolet (s k seignorage). Till skillnad från många andra centralbanker (och ocks å

29

från ECB) bestämmer Riksbanken dessutom själv o m valutapolitiken.

Riksbankens oberoende stärktes genom 1988 års riksbanksla g som överförde rätten att utse ordförande i r iksbanksfullmäktige från regeringen till fullmäktige. Dessutom förlängdes riksbankschefens mandatperiod från tre till fem år.

Det finns emellertid även ett antal omständigheter so m begränsar Riksbankens oberoende. Ledamöterna i riksbanksfullmäktige väljs endast för en fyraårsperiod och denn a sammanfaller med riksdagens mandatperiod. Dessutom kan såväl riksbankschefen som ordföra nde i fullmäktige när som helst skiljas från sina uppdrag genom majoritetsbeslut i det fullmäktige so m valts av riksdagen. Den senare kan också genom att vägr a ansvarsfrihet tvinga alla fullmäktigeledamöter att avgå unde r pågående mandatperiod. Det saknas vidare en ändamålsparagra f som närmare preciserar målen för Riksbanken, utan denna ha r endast ett allmänt ansvar "för valuta- och kreditpolitik".

30Riksbanken ska också "främja ett säkert och effektiv t betalningsväsende". Det inflationsmål på 2 procent med ett tole -

Regeringen har dock uttryckt sitt stöd för denna inriktning av penningpolitiken

31

(Finansdepartementet, 1995).

Riksbanken och prisstabiliteten (1993).

32

Sveriges riksbank (1995).

33

ransintervall på ± 1 procent som för närvar ande gäller har fastställts av riksbanksfullmäktige självt.

311993 års Riksbanksutredning föreslog ett antal förändringar i syfte att stärka Riksbankens oberoende och även i övrigt anpass a dess ställning till Maastrichtfördragets krav. Man ville förläng a

32

mandatperioden för ledamöter i riksbanksfullmäktige till sju år och genomföra successiva val i syfte "att främja kontinuitet och långsiktighet i penning- och valutapolitiken". Återval skulle inte var a möjliga. Man ville däremot behålla riksbankschefens mandatperiod på fem år men göra det svårare att avskeda vederbörande i förtid. Detta ska kunna ske endast om centralbankschefen "uppenbar t missköter sitt uppdrag". Beslutet ska dock kunna överklagas i domstol. (Därutöver ska riksbankschefen liksom övrig a fullmäktigeledamöter kunna avsättas av riksdagen om uppdrage t inte kan fullgöras på grund av sjukdom, brottslig verksamhet eller annan omständighet som innebär upp enbar olämplighet). Dessutom ville utredningen minska Riksbankens beroende av den politisk a sfären genom att skärpa kraven på valbarhet til l riksbanksfullmäktige genom att förutom statsråd också uteslut a riksdagsledamöter och anställda i regeri ngskansliet eller de centrala partiorganisationerna.

Riksbanksutredningen föreslog vidare ett lagstadgat verksam hetsmål för Riksbanken. Detta skulle klargöra att prisstabilitet ä r det främsta målet för penningpolitiken. Syftet med ett sådant verksamhetsmål skulle enligt utredningen vara att stärka tilltron till en långsiktig låginflationspolitik. Detta skulle också öka möjligheterna att utkräva ansvar för penningpoli tiken. I syfte att stärka den demokratiska kontrollen över Riksbanken föreslogs också att denn a "regelbundet inför riksdagen offentligt ska redovisa sin syn p å penning- och valutapolitiken". Den typ av samråd med regeringen som förekommer i dag förutsattes även ske i fortsättningen.

Riksbanksutredningens förslag har inte genomförts. Dess a aktualiserades emellertid åter i en skrivelse från riksbanks fullmäktige till riksdagens finansutskott i oktober 1995 me d anledning av behovet att anpassa den svenska lagstiftningen til l Maastrichtfördraget. Fullmäktige ansluter sig till förslaget om ett

33

lagstiftat verksamhetsmål som slår fast att prisstabilitet är penningpolitikens huvudmål liksom till förslaget om att i regeringsformen

Regeringens proposition 1995/96:150.

34

införa uttryckliga kriterier för när ledamot av fullmäktige elle r riksbankschefen får avsättas. Vidare vill man i riksbankslage n införa en bestämmelse om att "Riksbanken och ledamöter i des s beslutande organ inte får söka e ller ta emot instruktioner i penningoch valutapolitiska frågor från riksdag, regering eller något annat organ". Slutligen stöder man Riksbanksutredningens förslag o m långa och överlappande mandatperioder för ledamöterna i fullmäktige (även om sex- i stället för sjuåriga perioder förordas), medan man däremot inte vill utesluta riksdagsledamöter frå n valbarhet till fullmäktige.

Riksbanksfullmäktiges skrivelse berörs mycket kortfattat i regeringens tillväxtproposition från oktober 1995. Också enligt

34

den senare finns det s käl att överväga en lagstiftad målformulering för Riksbanken av samma slag som gäller för ECB enlig t Maastrichtfördraget, dvs att "huvudmålet bör vara att värn a penningvärdet eller att upprätthålla prisstabilitet". Det framhåll s också att penningpolitiken därutöver bör bidra till att uppfylla andra mål som hållbar tillväxt och hög s ysselsättning om det kan ske utan att målet om prisstabilitet åsidosätts. De övriga mer konkret a förslagen i syfte att stärka Riksbankens oberoende i riksbanksfullmäktiges skrivelse kommenteras inte närmare, äve n om det aviseras att regeringen avser "att förbereda de förändringar i lagstiftningen som är motiverade" av "d e nya förutsättningarna för penning- och valutapolitiken".

En väsentlig skillnad mellan å ena sidan Riksbanksutredningen och riksbanksfullmäktiges skrivelse och å andra sidan tillväxt propositionen är att den senare tycks vilja minska Riksbankens oberoende i ett avseende: det framhålls nämligen att det vor e naturligt om ansvaret för "valet av växelkursregim och frågo r rörande valutasamarbete med andra länder, inklusive fastställande av centralkurser inom ERM" ligg er hos regeringen och inte som nu hos Riksbanken. Detta motiveras med att beslutsrätten i fråga om valutapolitiken i övriga EU-länder i regel ligger hos regeringe n (liksom hos Ekofin-råd et och inte ECB enligt Maastrichtfördraget) och att "skillnader mellan länderna i beslutskompetens kan försvåra Sveriges samarbete med andra länder inom EU".

Som vi ser det, är de förändringar av lagstiftningen so m Riksbanksutredningen föreslog väl motiverade av bestämmelserna i Maastrichtfördraget ifall Sverige deltar i valutaunionen (vi se r dock ingen anledning till varför inte också riksbankschefen s

Detta diskuterades i avsnitt 6.3 ovan. Se också t ex Monticelli & Viñals (1994)

35

respektive underlagsrapporterna av Cukierman (1996) och von Hagen (1996).

mandatperiod bör vara sju år). En granskning av den nationell a centralbankslagstiftningen kommer också att göras inom EU inför beslutet om vilka länder som uppfyller villkoren för deltagande i den monetära unionen. Men enligt vår uppfattning är e n förstärkning av Riksbankens oberoende och ett förtydligande a v dess uppgifter ännu viktigare om Sverige inte kommer att delta , eftersom vi då på egen hand måste åstadkomma trovärdighet fö r penningpolitiken. Detta gäller både om vi inte tillåts delta, därfö r att vi inte uppfyller konvergensvillkoren (liksom om den monetära unionen inte kommer till stånd), och om vi själva väljer att st å utanför. Kraven är förmodligen störst i det senare fallet, eftersom tolkningen då kan bli att vi inte är beredda att varaktigt bryta med vår tidigare inflationshistoria. Det blir i s å fall enligt vår bedömning nödvändigt att motverka sådana förväntningar genom förändringar av Riksbankens ställning som ger tydliga signaler.

Vi är direkt kritiska till de förändringar i fråga om ansvaret för valutapolitiken som diskuteras i tillväxtpropositionen. Riksbanken bör liksom tidigare ansvara för såväl penning- som valutapolitiken. Att överföra ett större ansvar för valutapolitiken till regeringe n skapar oklarhet om Riksbankens möjligheter att självständig t bedriva penningpolitiken (detta gäller särskilt valet av växelkurs regim och fastställandet av centralkur ser inom t ex ERM). Det vore särskilt olyckligt i ett läge då vi ställer oss utanför den monetär a unionen och därför riskerar att möta allvarlig a trovärdighetsproblem. Att denna oklarhet – som ofta kritiserats i den internationella diskussionen på området – finns i andra länder (och i Maastrichtfördraget) kan inte utgöra något skäl att införa den också i Sverige.35

Däremot menar vi – i analogi med vår tidigare diskussion i avsnitt 6.3 om ECB – att det uti från utländska förebilder kan finnas anledning att diskutera hur den demokratiska kontrollen av Riks banken och penningpolitiken ska kunna utövas på bästa sätt . Medvetna oklarheter får emellertid inte byggas in i systemet, utan så klara spelregler som möjligt måste eftersträvas.

En möjlighet vore att klarare precisera hur förändringar a v indirekta skatter och av "terms of trade" (r elativpriset mellan export och import) ska hanteras när man fastställer in flationsmålet. Så sker som tidigare påpekats i t ex Kanada och Nya Zeeland. Probleme t är att sådana förändringar kan leda till att den faktiska inflationen

avviker från den underliggan de. Betydelsen av detta har illustrerats av den momssänkning och den apprecie ring av kronan som ägt rum under 1996. Följden har blivit en tillfällig sänkning av inflations takten som är av engångsnatur och därför kan ge en felakti g uppfattning om den underliggande inflationstakten. I andra läge n kan en försämring av "terms-of-trade" (en höjning av relativpriset på import) och indirekta skattehöjningar bidra till att tillfälligt dra upp inflationssiffrorna och medföra en risk för att penningpolitiken stramas åt alltför mycket. Om man inte i förväg har preciserat hur sådana situationer ska h anteras, är sannolikheten stor att omformuleringar av prisstabilitetsmålet i stället kommer att göras från fall till fall. Då kan det vara bättre att i förväg skapa tydligare regler.

Det kan också finnas skäl att diskutera en explicit undantagsklausul som ger regeringen möjlighet att i extrema krislägen under viss tid ta över ansvaret för penningpolitiken. Syftet skulle vara att skapa garantier för att tillräcklig hänsyn tas till penningpolitiken s stabiliseringsfunktion i sådana situationer. Undantagsklausuler av detta slag finns, som ovan påpekats, i Nederländerna, Kanada och Nya Zeeland. Den risk för förlust av trovärdighet i inflations bekämpningen – med omedelbara reaktioner på de finansiell a marknaderna som trolig följd – som utlösandet av denna klausu l kan innebära verkar förmodligen starkt tillbakahållande p å regeringen. Men det kan ändå finnas skäl att bygga in ytterligar e garantier för att förhindra missbruk. Det bör t ex uttrycklige n stipuleras att det måste vara fråga om exceptionella situationer. Det bör också fastställas en klar procedur, där såväl regering so m Riksbank offentligt tvingas lä gga fram sin argumentation. Man kan också tänka sig krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för at t regeringen ska få "köra över" Riksbanken på detta sätt.

En undantagsklausul kan göra politiken mer trovärdig eftersom man då redan i förväg preciserar att avvikelser från et t inflationsmål kan bli nödvä ndiga i extrema situationer. Det är dock möjligt att ett självvalt utanförskap kan komma att innebära s å akuta trovärdighetsproblem – med omedelbar a valutadeprecieringar och höjningar av de långa räntorna som följd – att ansträngningarna i det korta perspektivet måste koncentreras på att skapa trovärdighet för en låginflationspolitik. När väl detta har skett, blir utrymme t större för mer välavvägda institutionella konstruktioner. E n diskussion om en undantagsklausul kanske därför bör föras framför allt i ett längre tidsperspektiv.

Till sist bör det i detta sammanhang också framhållas at t omfattningen av trovärdighets- och inflationsproblemen om vi står utanför den monetära unionen i hög grad hänger samman med hur

Se också diskussionen i kapitel 7 och kapitel 13.

36

den reala ekonomin utvec klas. Trovärdigheten för en låginflationspolitik blir större ju lägre budgetunderskotten och den offentlig a skuldsättningen är. Ju lägre arbetslösheten är, desto svagare blir

36

trycket på att föra en inflationistisk penningpolitik av syssel sättningsskäl. Detta innebär att kraven på de offentliga finanserna och på strukturella reformer på arbetsmarknade n i syfte att göra den mer flexibel blir väl så starka om vi står utanför den monetär a unionen som om vi deltar.

6.5. Slutsatser

Den monetära unionen har utformats i syfte att ge förutsättningar för en trovärdig låginflationspolitik. Den europeiska centralbanken kommer att ha en mycket hög grad av oberoende och dess främsta mål är prisstabilitet. En osäkerhetsfaktor är dock att Ekofin-råde t kommer att kunna utfärda riktlinjer för växelkurspolitiken so m skulle kunna komma i konflikt med målet om låg inflation . Sannolikheten att detta sker är svår att värdera. Vår bedömning är ändå att ECBs penningpolitik kommer att inriktas på prisstabilitet och att man kommer att få hög trovärdighet för denna politik.

För ett land som Sverige, med en historia av hög inflation, ä r därför deltagande i den m onetära unionen troligen en bra metod att uppnå långsiktig prisstabilitet. Nackdelen är att vi förlorar möjligheterna att möta störningar som drabbar enbart Sverige med ränteoch växelkursförändringar. Ser man därför enbart på avvägningen mellan låg inflation och penningpolitisk flexibilitet, vore därför en självständig penningpolitik att föredra framför medlemskap i de n monetära unionen om vi på egen hand kan uppnå en lika hög grad av trovärdighet. Ska vi lyckas med detta med vår inflationshistoria krävs förändringar av lagstiftningen i syfte att stärka Riksbankens oberoende.

Huruvida medlemskap i den monetära unionen innebär störr e trovärdighet för penningpolitiken än icke-medlemskap beror alltså i hög grad på vilka institutionella förutsättningar som kommer att gälla om vi inte går med . Med nu existerade förutsättningar förefaller det troligt att ett deltagande i den monetära unionen kommer att öka trovärdigheten för en penningpolitik som leder till låg inflation. Ett val att stå utanför kan leda till allvarliga tvivel på vå r beslutsamhet att uppnå låg inflation. Om en riksbanksrefor m

genomförs som radikalt ökar Riksbankens självständighet och om finanspolitiken inriktas på att minska den offentlig a skuldsättningen, bör vi emellertid på sikt kunna uppnå hö g trovärdighet också på egen hand.

7. Finanspolitiken och EMU

Med finanspolitik menas beslut om skatter och offentliga utgifter. Det är framför allt två aspek ter som är centrala i samband med den monetära unionen. Den första gäller h ur stora budgetunderskott och hur stor skuldsättning som kan accepteras i den offentliga sektorn. Den andra aspekten avser den roll finanspolitiken kan spela för att stabilisera efterfrågan och konjunkturutveckling. Maastrichtför draget innehåller finanspolitiska regler avseende storleken på såväl budgetunderskott som offentlig skuld i de enskilda länderna oc h man diskuterar för närvarande på EU-nivå den mer exakt a utformningen av dessa regler. Det finns också sedan länge e n diskussion om vilka krav förlusten av penningpolitis k självständighet i en monetär union ställer på finanspolitiken s flexibilitet.

Kapitlet är disponerat på följande sätt. Avsnitt 7.1 tecknar e n bakgrundsbild av hur de offentliga finanserna utvecklats såvä l internationellt som i Sverige och redogör för de problem som ä r förknippade med en växande skuldsättning. Avsnitt 7.2 redovisa r Maastrichtfördragets bestämmelser angående finanspolitiken oc h redogör för den pågående diskussionen mellan EU-länderna . Avsnitt 7.3 analyserar motiven för de finanspolitiska reglerna i fördraget, medan finanspolitikens stabiliseringsfunktion diskuteras i avsnitt 7.4. I avsnitt 7.5 behandlas frågan om den monetär a unionen kan förväntas l eda till ytterligare finanspolitisk integration t ex i form av ett system för transfereringar mella n deltagarländerna. Avsnitt 7.6 summerar slutsatserna.

7.1. De offentliga finansernas utveckling i olika länder

Den faktiska bilden

0 20 40 60 80 100 120 140

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

p ro c e n t

Italien Tyskland Nederländerna Österrike

I ett långsiktigt perspektiv har det inte funnits någon tendens til l växande offentlig skuldsättning i de utvecklade industriländerna . Stora budgetunderskott har i regel uppkommit endast i samban d med exceptionella händelser, vanligtvis krig. Den ökad e statsskulden har sedan s uccessivt betalats av när förhållandena åter normaliserats. Mot denna bakgrund framstår den kraftigt växande offentliga skuldsättningen i många länder under de senaste tjug o åren som historiskt unik. Denna utveckling redovisas för ett antal EU-länder i diagram 7.1. Som framgår har skuldkvoterna (de n offentliga skuldens andel av BNP) i flera länder (Belgien, Irlan d och Italien) nått över 100 procent. Men statsskulden har öka t kraftigt också i Danmark, Grekland, Nederländerna, Spanien oc h Österrike.

Diagram 7.1a: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder

Källa: OECD

0 20 40 60 80 100 120 140

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

p ro c e n t

Frankrike Belgien Danmark Spanien Irland

0 20 40 60 80 100 120 140

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

p ro c e n t

Grekland Storbritannien Portugal Finland

Diagram 7.1b: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder

Källa: OECD

Diagram 7.1c: Offentlig skuldkvot i olika EU-länder

Källa: OECD

Diagram 7.2 visar hur den offentliga sektorns intäkter oc h utgifter utvecklats sedan 1960 i de stora industriländerna. De t framgår att intäkter och utgifter växte i stort sett parallellt fram till mitten av 1970-talet. Därefter har emellertid utgifterna öka t kraftigt. Detta har lett till sto ra budgetunderskott trots att intäkterna fortsatt att öka (fram till omkring 1990 i ungefär samma takt som tidigare). De största utgiftsökningarna har gäl lt transfereringarna till hushållen. Så ökade t ex transfereringar och subventioner från ca 8 procent av BNP 1960 till ca 21 procent 1992 i de stor a

20 30 40 50

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

p ro c e n t

Offentliga inkomster

Offentliga utgifter

World Economic Outlook (1996).

1

Detta har studerats av bl a Alesina & Perotti (1995a).

2

industriländerna. Däremot har de offentliga investeringarna falli t som andel av BNP på de flesta håll.

1 Diagram 7.2: Den offentliga sektorns inkomster och utgifter i de stor a

industriländerna

(procent av BNP)

Kommentar: Diagrammet visar genomsnittet för Frankrike, Italien, Japan, Kanada,

Storbritannien, Tyskland och USA

Källa: OECD

Den offentliga sektorns inkomster och utgifter uppvisar ett tydligt mönster i de flesta länder. Under perioder av finanspolitis k

2

expansion har i första hand transfereringarna och lönesumman i offentlig sektor ökat. Däremot har inga större skattesänkninga r kommit till stånd (tvärtom har särskilt olika socialförsäkrings avgifter normalt höjts i dessa lägen). Finanspolitiska åtstramningar har främst skett genom skattehöjningar (främst avseende inkomstskatter och indirekta skatter). I den mån offentliga utgifter minskat i sådana situationer har det framf ör allt varit fråga om investeringsutgifter.

Den svenska bilden liknar den internati onella. Diagram 7.3 visar den svenska statsskuldens utveckling under ca 150 år. Det framgår att den enda tidigare perioden med en betydande skuldökning var andra världskriget. Därefter föll skuldkvoten för att återigen ök a under början av 1980-talet och sedan under början av 1990-talet i samband med de kraftiga konjunkturnedgångar som då ägde rum. För 1996 uppgår statsskulden till ca 87 procent av BNP. Diagram 7.4 visar den offentliga sektorns stora sparandeunderskott i början av 1980-talet och i början av 1990-talet. Det största underskotte t

0 20 40 60 80 100

1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980

p ro c e n t

-14 -12 -10

-8 -6 -4 -2

0 2 4 6

1970

1975

1980

1985

1990

1995

p ro c e n t

uppnåddes 1993 och uppgick till ca 13 procent av BNP. Diagra m 7.5 visar att de senaste å rens underskott framför allt hängt samman med ökade transfereringsutgifter, även om också skatteintäktern a stagnerat.

Diagram 7.3: Statsskulden i procent av BNP i Sverige

Källa: Riksgäldskontoret

Diagram 7.4: Den offentliga sektorns finansiella sparande i procent av BNP i Sverige

Källa: OECD

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1970

1975 1980 1985 1990 1995

p ro c e n t

Utgifter

Intäkter

Regeringens proposition 1996/97:1.

3

Se t ex Alesina & Perotti (1995a, 1996) och World Economic Outlook (1996).

4

I industriländerna väntas kvoten mellan antalet personer över 65 år och antalet

5

personer mellan 15 och 64 år stiga från i genomsnitt ca 35 till ca 50 procent under de kommande 35 åren (se World Economic Outlook , 1996).

Diagram 7.5: Statens inkomster och utgifter i procent av BNP i Sverige

Källa: OECD. Siffrorna för 1995 och 1996 är hämtade ur Regeringens proposition 1996/97:1.

Under senare tid har finanspolitikens inriktning förändrats i många länder och en minskad offentlig skuldsättning har blivit ett av d e centrala ekonomisk-politiska målen. Danmark och Irland är tv å exempel på länder som redan under 1980-talet lyckades bryta den tidigare utvecklingen ( se diagram 7.1). För Sverige faller sannolikt statsskulden som andel av BN P redan i år. Det har bedrivits en del

3

forskning om vilka typer av budgetkonsolideringar som varit mest framgångsrika när det gällt att minska den offentliga skuld sättningen: resultaten tyder på att saneringsprocesser som inriktats på att minska transfereringarna till hushållen och lönesumman i offentlig sektor varit de mest effektiva i detta avseende. En oros-

4

faktor för framtiden är emellertid den förskju tning av befolkningens sammansättning i riktning mot en större andel äldre med åtföljande större pensionsutbetalningar som kan förutses.

5

Effekterna av budgetunderskott

Budgetunderskott kan ha såväl positiva som negativa samhälls ekonomiska effekter beroende på i vilka situationer de uppstår och hur stora de är. Det finns starka skäl för att tillfälligt acceptera budgetunderskott vid vissa störningar. Ett fall är när det uppstå r behov av temporära ökningar av de offentliga utgifterna, t e x försvarskostnaderna i samband med krig eller kostnaderna fö r investeringar och transfe reringar i samband med en sådan situation som uppstod vid den tyska återföreningen. Vid krav p å budgetbalans i varje läge skulle sådana offentliga utgiftsökninga r tvinga fram omedelbara skattehöjningar som skulle leda till stor a minskningar av den privata kon sumtionen och effektivitetsförluster i ekonomin. Genom att tillåta budgetunde rskott under den period då de offentliga utgifterna är högre än normalt kan de ökade skatte r som behövs och därmed också minskningen av konsumtione n fördelas över längre tid.

Ett annat sätt att resonera tar fasta på att finanspolitiken genom att tillåta budgetunderskott kan bidra till att stabilisera konjunkturutvecklingen. Detta är den traditionella keynesianska synen p å finanspolitiken. När hushållens inkomster faller i en konjunktur nedgång, minskar också den offentliga sektorns skatteinkomste r och transfereringarna (i första hand utgifterna för de arbetslösa ) stiger. Härigenom motverkas minskningarna av den privat a sektorns inkomster så att efterfrågan stabiliseras.

Även om tillfälliga försämringar av de offentliga finansern a således kan vara motiverade i många situationer, skapa r permanenta budgetunderskott svåra problem. Först och främs t innebär sådana budgetunderskott en omfördelning av den privat a sektorns inkomster över tiden och därmed mellan olik a generationer. Den generation som skapar underskotten tillskansar sig därmed ökade inkomster och konsumtionsmöjligheter . Inkomster och konsumtion min skar i stället för senare generationer som tvingas betala amorteringar och räntor på den uppkomn a statsskulden.

För världsekonomin som helhet konkurrerar offentliga budgetunderskott med de privata investeringarna om det tillgänglig a sparandet. När olika länder ska låna till underskott i sina offentliga finanser, ökar efterfrågan på kredit på den internationell a kapitalmarknaden. Därmed dri vs den internationella realräntenivån upp. Detta gör en del investeringsp rojekt olönsamma. De offentliga budgetunderskotten tränger såle des undan privata investeringar och kan därmed medföra en långsammare resurstillväxt.

Se den tidigare diskussionen i avsnitt 3.1 och 4.2.

6

Se Persson, Persson & Svensson (1995).

7

Även om den internationella räntenivån påverkas av de n samlade statsupplåningen i världen, är ett enskilt land som Sverige så litet i förhållande till den internationella kapitalmarknaden at t våra budgetunderskott inte har någon nämnvärd effekt. Däremo t kan betydande effekter uppkomma för det enskilda landet om e n mycket stor offentlig skuldsättning bedöms öka risken för inhemsk inflation och därmed leder till att långivarna kräver ersättning för detta (en s k riskpremie).6

En ständigt växande offentlig skuldsättning är inte hållbar. En sådan politik leder förr eller senare till en situation där långivarna inte längre är villiga att finansiera fortsatta underskott. De n anpassning som då måste ske kan ta olika former. En möjlighet är omedelbara minskningar av utgifterna och höjningar av skatterna. Dessa kan innebära svåra välfärds- och effektivitetsförluster. Den finanspolitiska åtstramningen blir värre ju större statsskuld – oc h därmed ju högre utgifter för statsskuldsräntor – som man hunni t ådra sig.

En andra möjlighet är att staten i en sådan situation lånar i centralbanken (vilket brukar kallas för finansiering via sedelpressarna). Följden blir stora ökningar av penningmängden och därmed av inflationen. Denna minskar statsskulden genom att urholk a realvärdet av utestående skulder i inhemsk valuta och reducera r budgetunderskottet i den mån som olika skatter och utgifter ä r ofullständigt indexerade.

7

En sista möjlig konsekvens av en statsfinansiell kris ä r statsbankrutt, dvs att staten kommer på obestån d och inte kan betala räntor och amorteringar. Följden av detta blir svåra störninga r eftersom ett antal långivare kommer att göra stora kapitalförluster och därmed också riskerar att gå i konkurs. Det kan också bli svårt för staten att i framtiden ta upp lån till rimlig ränta.

Det går inte att i förväg precisera vid vilka nivåer p å statsskulden som situati onen blir ohållbar. Utvecklingen får lätt sin egen dynamik. När det uppstår tvivel om ett lands förmåga at t kontrollera sin statsskuldsutveckling kräver långivarna högr e riskpremie. Därmed stiger realräntan och således kostnaderna för statsupplåningen. Samtidigt minskar investeringarna och därme d tillväxttakten. Det uppstår ett gap mellan realränta och tillväxttakt,

Committe for the Study of Economic and Monetary Union (1989).

8

vilket gör att skuldkvoten växer ännu fortare. Följaktligen kommer långivarna att kräva ännu högre realränta osv.

Om man försöker bedöma de senaste två decenniernas växande statsskuld i såväl Sverige som många andra industriländer, är de t uppenbart att den inte kan motiveras av vare sig stabiliserings politiska skäl eller önskemålet om att utjämna skatter oc h konsumtion över tiden. Den sänkning av produktivitetsstegrings takten som ägde rum i mitte n av 1970-talet i alla OECD-länder har visat sig vara permanent och inte tillfällig. Också uppgången a v arbetslösheten i EU-länd erna under 1980-talet har visat sig vara ett långvarigt fenomen. Det finns anledning befara att detsamma gäller den ökade arbetslösheten i Sver ige under de senaste åren. Det finns därför ett stort behov av konsolidering av de offentliga finanserna i EU-länderna, inte minst i Sverige. Riske n är stor att den offentliga skuldsättningen åter ska öka i ett oförmånligt konjunkturläge. Detta förhållande bör utgöra bakgrunden för varje diskussion om finanspolitikens utformning och de regler som finns i Maastrichtfördraget.

7.2. Maastrichtfördraget och finanspolitiken

Fördragets bestämmelser

I den s k Delorsrapporten, där planerna på en ekonomisk oc h monetär union utformades, förordades bindande regler för högsta tillåtna underskott och skuld i den o ffentliga sektorn samt regler för finansieringen av underskott. I Maastrichfördraget kom seda n

8

Delorsrapportens rekommendationer till stor del att följas . Fördragets viktigaste regler om de offentl iga finanserna är följande:

  • Förfarandet vid alltför stora underskott (artikel 104c)
  • Förbud för offentliga organ att ta upp lån direkt i centralbanken (artikel 104)
  • Förbud mot att ge offentliga organ en positiv särbehandling hos finansiella institutioner (artikel 104a)
  • Förbud för EU och enskilda medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder (artikel 104b)

Dessa anges i artikel 104c.2 samt i protokollet om förfarandet vid alltför stora

9

underskott.

Vid starten av etapp tre ersätter Ekonomiska och finansiella kommittén Monetära

10

kommittén som för närvarande (i etapp två) har motsvarande uppgift. Se också kapitel 2.

Förfarandet vid alltför stora underskott

I Maastrichtfördraget slås fast att "medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser" (artikel 104c.1). Detta gäller som en förpliktelse för alla medlemsländer när EMUs tredje etapp inletts. Under etapp två ska alla länder sträva efter att undvika alltf ör stora underskott (artikel 109e.4). Fördraget specificerar dels kriterier för vad som menas med alltför stor a underskott, dels ett förfarande när sådana bedöms ha uppstått.

För att ett medlemsland inte ska anses ha ett alltför stor t underskott måste det uppfylla två kriterier för de offentlig a finanserna.

9

För det första får det förvänta de eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser (den offentliga sektorns nettoupplåning) inte överstiga referensvärdet tre procent av BNP, såvida inte

  • "detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller
  • referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referens värdet".

För det andra stadgas att den offentliga k onsoliderade bruttoskulden (dvs den sammanlagda skuldsättningen i stat samt regionala oc h lokala myndigheter, justerad för inbördes skulder och tillgångar ) inte får överstiga referensvärdet 60 procent av BNP såvida int e "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt".

Om ett land inte uppfyller de båda finanspolitiska kriterierna är kommissionen skyldig att utarbe ta en rapport ( artikel 104c.3). I en sådan rapport ska kommissionen även beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentlig a investeringarna, medle msstaternas ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt samt "alla övriga faktorer av betydelse" . Ekonomiska och finansiella kommittén ska därefter yttra sig över kommissionens rapport (artikel 104c.4).

10Efter att ha fått denna r apport ska kommissionen ta ställning till om det föreligger eller kan uppstå ett alltför stort underskott i

Utvärderingar av det slag som beskrivts har gjorts årligen sedan 1994. Vid den

11

senaste utvärderingen i juni 1996 gavs rekommendationer om att förstärka ansträngningarna för att nedbringa underskotten till alla länder utom Danmark, Irland och Luxemburg.

medlemslandet och om så är fallet avge ett yttrande till Ekofinrådet (artikel 104c.5). Ett sådant yttrande är nödvändigt för at t processen ska gå vidare. Rådet ska sedan med kvalificera d majoritet ta ställning till kommissionens rekommendation oc h avgöra om ett alltför stort underskott föreligger (artikel 104c.6) . Härvid ska eventuella synpunkter från den berörda medlemsstaten beaktas. Om rådet finner att det är fråga om ett alltför stor t underskott ska det ge rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas (artikel 104c.7). Ifall rådet anser att landet ifråga int e

11

vidtagit några effektiva åtgärder, får det offentliggöra rekommendationerna (artikel 104c.8). Besluten o m rekommendationer tas av rådet med två tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda landet.

I etapp tre finns ytterligare ett antal steg i förfarandet för d e länder som deltar i valutaunionen om dessa in te följer Ekofin-rådets rekommendation. Även dessa steg beslutas av rådet med tv å tredjedelars majoritet och utan medverkan av det berörda lande t efter rekommendation av ko mmissionen. De länder som inte deltar i valutaunionen har inte rösträtt i dessa sammanhang.

Det första steget är att Ekofin-rådet kan förelägga medlemsstaten att inom en viss tid vidta vissa åtgärder (artike l 104c.9). Ett föreläggande är starkare än en rekommendation, men beslutsrätten ligger fortfarande hos det berörda landet. Dessuto m kan rådet begära att medlemsstaten ifråga lämnar rapporter enligt en fastställd tidsplan för att göra det möjligt att gransk a anpassningssträvandena.

Om ett medlemsland i valutaunione n inte följer ett föreläggande kan rådet i ett andra steg besluta om en eller flera av följande fyra sanktioner (artikel 104c.11):

  • "Att kräva att den berörda me dlemsstaten offentliggör de ytterligare uppgifter som rådet närmare anger, innan medlemsstaten utger obligationer och andra värdepapper.
  • Att anmoda Europeiska investeringsbanken att ompröva sin utlåningspolitik gentemo t den berörda medlemsstaten.
  • Att kräva att den berörda medlemsstaten räntelös t deponerar ett belopp av lämplig stor lek hos gemenskapen, till dess att det alltför stora underskottet enligt rådet s uppfattning har korrigerats.

Enligt protokollet om ekonomisk och social sammanhållning ska EU via

12

Sammanhållningsfonden ge ekonomiska bidrag till projekt på miljöområdet och området för transeuropeiska transportnät i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 procent av genomsnittet i EU.

  • Att förelägga böter av lämplig storlek."

Det finns inte som i tidigare steg av förfarandet krav på att sank tionerna genomförs i viss ordning utan Ekofin-rådet kan på dett a stadium fritt välja vilka sanktioner det vill utdöma. Utöver dess a sanktioner finns också möjligheten att under vissa villkor avbryta ett lands finansiering från den s k Sammanhållningsfonde n (Cohesion fund).12

När ett medlemsland i den monetära unionen enligt Ekofin rådets uppfattning korrigerat ett alltför stort underskott ska råde t upphäva sina tidigare beslut i förfarandet (artikel 104c.12). O m rådet tidigare offentliggjort sina rekommendationer ska det vid ett beslut om upphävande avge en offentlig förklaring om att det inte längre föreligger ett alltför stort underskott.

Protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, i vilket bl a referensvärdena anges, ska enligt artikel 104c.14 senar e ersättas med "lämpliga bestämmelser". Beslut om detta ska ta s enhälligt av Ekofin-rådet och på förslag av kommissionen. Råde t ska också före sitt beslut ha hört Europaparlamentet och ECB.

Övriga bestämmelser om medlemsländernas offentliga finanser

En viktig regel är förbudet för offentliga organ att ta upp lån direkt i centralbanken, det s k förbudet mot monetär finansiering (artikel 104). Förbudet gäller redan fr o m etapp två, då offentlig direkt upplåning i nationella centralbanker är otillåten. I etapp tre avse r förbudet också direktupplåning i EC B. Detta förbud innebär t ex att staten inte får sälja skuldebrev direkt till centralbanken elle r övertrassera ett konto i centralbanken. Staten tillåts således int e finansiera underskott i den offentliga sektorn genom att central banken ställer likviditet till förfogande. Even tuella underskott måste i stället finansieras på kapitalmarknaderna till marknadsmässig a villkor.

En andra central regel är förbudet att ge offentliga organ e n positiv särbehandling hos finansiella institutioner (artikel 104a). Genom denna regel är det t ex förbjudet att genom lag tving a försäkringsbolag eller andra finansiella institutioner att placera i

Se t ex Gros (1996).

13

statsobligationer. En sådan placeringsplikt skulle göra det möjligt för staten att finansiera underskott till bättre villkor än dem so m gäller på kapitalmarknaderna. Undantagna från förbudet är EC B och de nationella centralbankerna som annars skulle få svårigheter att upprätthålla kassakrav (dvs krav på banker att hålla viss del av inlåningen på konto i centralbanken). Det är också tillåtet att a v "tillsynsmässiga hänsyn" kräva att finansiella institutioner sk a placera i statspapper.

En tredje central regel är förbudet för EU och enskild a medlemsländer att ta över betalningsansvaret för ett medlemslands skulder (artikel 104b). Artikeln brukar refereras till som en klausul i syfte att förhindra "borgensåtaganden" ("the no-bail-out clause") och gäller redan från etapp två. Den underliggande principen är att varje medlemsstat själv är ansvarig för sin offentliga skuld. Artikel 103a ger dock under vissa restriktiva villkor möjlighet fö r gemenskapen att ge finansiellt stöd till medlemsländer. Enlig t denna kan ett enhälligt råd besluta om "lämpliga åtgärder me d hänsyn till det ekonomiska läget, särskilt om det uppstår allvarliga försörjningsproblem i fråga om vissa varor" . Regeln kan ses som en generell skyddsklausul och har fram till hösten 1996 aldri g tillämpats. Ett medlemsland i den monetära unionen kan också få bistånd från gemenskapen om det "har svårigheter eller allvarlig t hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll".

Den pågående diskussionen – stabilitetspakten

I den pågående debatten finns förespråkare såväl för att nuvarande regelverk för de offentliga finanserna är för "tandlöst" som för att det är alltför begränsande. Den förra gruppen, som – ledd a v Tyskland – talar för behovet av striktare regler, har haft störs t genomslag i diskussionen på EU-ni vå. Man har särskilt pekat på att de olika leden i förfarandet mot alltför stora underskott kan väntas vara tidsödande och att flertalet sanktioner kan uppfattas so m ganska betydelselösa. En annan synpunkt är att det kan vara svårt att få till stånd en kvalificerad majoritet för att utpeka ett särskil t land. Särskilt det förslag till stabilitetspakt som Tyskland s

13

finansminister Waigel presenterade i november 1995 har därför fått

Bundesministerium der Finanzen (1995).

14

stor uppmärksamhet. Förslaget kan ses som ett inlägg i debatten

14

om vilka "lämpliga bestämmelser" som enligt artikel 104c.14 ska ersätta protokollet om förfarande vid alltför stora underskott i etapp tre.

Huvuddragen i det tyska förslaget är följande:

  • Medlemsländerna i den monetära unionen bör sträva efter et t underskott på högst en procent av BNP i genomsnitt över konjunkturcykeln. Referensvärdet på tre procent av BNP sk a därför ses som ett tak. Öv erskridande av treprocentsgränsen ska endast tillåtas i extrema undantagsfall om en kvalificera d majoritet av medlemmarna i valutaunionen tillåter det.
  • Om treprocentsgränsen för underskottet överskrids sk a sanktioner automatiskt träda i kraft. Medlemsstaten ifråga sk a då hos gemenskapen deponera 0,25 procent av BNP för varj e påbörjad procentenhet som referensvärdet öve rskrids. När landet åter underskrider treprocentsgränsen ska depositione n återbetalas. Om detta inte sker inom två år omvandlas den dock till ett bötesbelopp som tillförs EUs budget.

Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i dec ember 1995 att förslag i syfte att säkerställa budgetdisciplin i den tredje etappen bö r utarbetas. Vid det informella Ekofin-mötet i april 1996 ko m finansministrarna och centralbankscheferna överens om att basera fortsatta diskussioner på det tyska förslaget om e n stabiliseringspakt. En slutlig politisk överenskommelse om d e finanspolitiska reglerna kan väntas i december 1996.

I diskussionerna finns en bred enighet om att referensvärdet på tre procent av BNP för underskottet i de offentliga finanserna bör ses som en övre gräns och att det medelfristiga målet bör vara en balanserad budget. Det tycks också finnas ett brett stöd för att dels förstärka den löpande övervakningen av finanspolitiken, dels närmare precisera förfarandet vid alltför stora underskott .

Ett sätt att stärka den löpande övervakningen som diskuterat s vore att införa krav på någon form av regelbunden nationel l rapportering av den offentliga sektorns finansiella utveckling. Detta skulle t ex kunna ske inom ramen för den s k multilateral a övervakningen (enligt vilken allmänna riktlinjer för de n

Maastrichtfördragets artikel 103 innehåller bestämmelser om den multilaterala

15

övervakningen.

ekonomiska politiken i medlemsländerna och gemenskapen läggs fast och följs upp).15

När det gäller förfarandet vid alltför stora underskott innehåller fördraget nu ett antal vaga formuleringar. Ett exempel är kravet på att underskottet i den offentliga sektorns finanser inte får överstiga tre procent av BNP såvida inte " referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids". Vad som avses med "undantagsvis " och "övergående" definieras dock inte i dagsläget. Bland EU länderna finns ett betydande stöd för behovet av att närmar e precisera denna typ av formuleringar. För det andra anser flertalet EU-länder att tidsgränser för de olika leden i förfarandet bö r fastställas. Om sådana inte preciseras kan det komma att ta mycket lång tid från det att ett alltför stort underskott konstateras i ett land till dess att sanktioner sätts in. Det är mer oklart vilket stöd so m finns för att sanktionerna ska bli automatiska. För att en vis s automatik ska accepteras, är det troligt att depositionerna (som kan komma att omvandlas till böter) blir betydligt mindre än va d Tyskland förespråkat. Det är också möjligt att det sätts en övr e gräns för storleken på depositionerna (böterna).

De mer specificerade åtgärder för finanspolitisk disciplin so m utformas kommer troligen att gälla fullt ut endast för deltagar länderna i den monetära unionen, även om övriga länder kommer att uppmuntras att delta på "rimliga villkor". Hänsyn måste då t ex tas till att reglerna om förelägganden och sanktioner i förfarandet vid alltför stora underskott inte gäller de länder som står utanfö r den monetära unionen.

7.3. Motiven för finanspolitiska regler

Man kan anföra två olika motiv för de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget. Ett motiv är att sådana regler behövs för at t motverka den allmänna tendens till stora budgetunderskott oc h offentlig skuldsättning som präglat de flesta EU-länder, inklusive Sverige, under senare år. Enligt detta synsätt har de finanspolitiska normerna inget direkt samband med den monetära unionen i sig , utan de ska ses som en metod att generellt förstärka incitamenten för finanspolitisk disciplin. Ett annat sätt att resonera tar i ställe t fasta på att regler om f inanspolitiken i de enskilda länderna behövs

En bra sammanfattning av analysen på området ges i Alesina & Perotti (1995b).

16

Alesina (1989).

17

för att den monetära unionen ska fungera. Detta avsnitt diskuterar båda dessa motiv liksom frågan om reglerna utformats på et t ändamålsenligt sätt.

Allmänna motiv för finanspolitiska regler på EU-nivå

Inom den del av nationalekonomin som brukar benämnas politisk ekonomi har man betonat att det tycks finnas en allmän tendens i demokratier till stora budgetunderskott . Flera olika mekanismer har framhållits.16

Ett vanligt resonemang är att fördelarna av ökade offentlig a utgifter (och nackdelarna av minskade utgifter) ofta ä r koncentrerade till specifika grupper. I den mån budgetunderskotten ska betalas med ökade skatter i framtiden, fördelas dessa ofta mer jämnt över befolkningen än utgifterna i dagsläget. Följaktligen blir det politiska motståndet mot offentlig skuldsättning svagt. Dett a gäller i ännu högre grad om underskotten innebär att dagens aktiva kan övervältra kostnaderna för de ökade skulderna på framtid a generationer som saknar rösträtt i dag. Ett ytterligare skäl till alltför stora underskott kan vara för ekomsten av en finanspolitisk illusion: många väljare kan på grund av bristande kunskaper undervärdera de kostnader som underskotten drar med sig i förhållande till d e omedelbara fördelarna av ökade offentliga utgifter.

En annan typ av förklaring tar fasta på att sittande regeringar i vissa lägen kan skapa budgetunderskott av s k strategiska skäl. En anledning kan vara att man vill inskränka handlingsmöjligheterna för kommande regeringar. Detta motiv skulle kunna vara viktigt i länder där makten växlar mellan partier med mycket olik a önskemål om hur de offentliga utgifterna ska fördelas. Det part i som för tillfället sitter vid makten kan då åstadkomm a budgetunderskott genom att öka de utgifter som man själv vil l prioritera. Detta ger omedelbara vä lfärdsvinster för de grupper som partiet representerar, samtidigt som räntebetalningar oc h amorteringar på statsskulden inskränker möjligheterna för framtida regeringar med annan partifärg att öka de offentliga utgifterna på andra områden. Denna typ av resonemang har använts bl a för att förklara budgetunderskotten i USA under Reagans presidenttid på 1980-talet.17

Alesina & Tabellini (1990).

18

Se t ex Roubini & Sachs (1989a, b), Grilli, Masciandro & Tabellini (1991) och

19

Alesina & Perotti (1995a).

Se t ex Bauyomi & Eichengreen (1995) eller underlagsrapporten av McKinnon

20

(1996).

Ett ytterligare sätt att resonera betonar de svårigheter som kan finnas att vid olika störningar s om leder till budgetunderskott skapa enighet om hur de offentliga finanserna ska förbättras. Ju störr e oenigheten om detta är, desto längre blir beslutsprocesserna innan man kan komma överens om hur bördorna för en budgetsanerin g ska fördelas. Olika grupper har ett in tresse av att skjuta upp anpassningen trots att detta medför samhällsekonomiska kostnader , eftersom man hoppas att på så sätt kunna övervältra anpassningen på andra. Dessa resonemang kan ha stort förklaringsvärde för d e senaste två decenniernas utveckling i EU-länderna som utsatts för åtminstone tre kraftiga makroekonomiska chocker som försvaga t de offentliga finanserna: 1970-talets oljeprisstegringar, de n permanenta nedgången av t illväxten från mitten av 1970-talet samt den kraftiga uppgången a v arbetslösheten fr o m 1980-talets början (ett decennium senare i Sverige). Det finns empiriskt stöd för at t koalitionsregeringar (där beslutsprocesserna kan väntas vara trögare än i enpartiregeringar) och proportionella valsystem (som i rege l leder till parlament med många partier och kortlivade regeringar) tycks göra det svårare att sanera de offentliga finanserna.

18Exempel är länder som Belgien, Italien och Sverige. Också länder med en hög grad av polarisering mellan olika politiska gruppe r tycks generellt uppvisa större budgetunderskott än andra.

19Om man tror att de mekanismer som diskuterats skapar e n inneboende tendens till svaga offentliga finanser, är detta ett starkt argument för någon typ av finanspolitiska regler. Ett sätt att se på Maastrichtfördragets bestämmelser om finanspolitiken är därfö r som en metod att skapa ett yttre tryck på de enskild a medlemsstaterna att upprätthålla sunda statsfinanser genom at t lägga fast gemensamma normer på EU-nivå. Den relevanta frågan blir då om detta är nödvändigt och i vilken grad enskilda länder i stället själva kan införa mer av sådana finanspolitiska normer . Dessa skulle kunna ta formen av lagfästa regler om budgetbalan s och skuldsättning – av den typ som nästan alla amerikansk a delstater har – och av förändringar av budgetprocessen i syfte at t främja större finanspolitiskt ansvarstagande. Ett exempel på e n

20

sådan reform är att låta parlamentet först fatta beslut om de totala utgiftsramarna och att låta eventuella senare beslut om ökad e

Detta har särskilt diskuterats av von Hagen (1992).

21

Se också diskussionen om övergångsproblem i kapitel 11.

22

Se också avsnitt 7.2 ovan.

23

Se t ex Gros (1996). Se också avsnitt 7.2 ovan.

24

utgifter på enskilda budgetområden finansieras genom andr a utgiftsneddragningar där. En sådan förändring av budgetprocessen

21

har just genomförts i Sverige.

Vår bedömning är att bestämmelser på EU-nivå kan spela e n roll för att förstärka incitamenten för en ansvarsfull finanspolitik i de enskilda länderna. Den tidigare utvecklingen i många EU-länder och inte minst Sverige visar på svår igheterna för enskilda länder att på egen hand ställa upp ti llräckligt bindande normer. Det förefaller också som om de finanspolitiska konve rgenskriterier för att få delta i den monetära unionen som preciserats i Maas trichtfördraget spelat en stor roll för den budgetkonsolidering som ägt rum i flera EU länder. Dessa kriterier tycks i hög grad ha använts som argumen t för sanering av de offentliga finanserna i den inrikespolitisk a debatten.

22

I den pågående diskussionen på EU-nivå har uttryckts oro för att förfarandet vid alltför stora underskott skulle vara alltför "tandlöst" sedan ett land väl kvalificerat sig för inträde i den monetär a unionen. Bristen på automatik kan vidare göra det svårt för e n

23

kvalificerad majoritet i Ekofin-rådet att tillämpa sanktioner mo t länder som inte följer rådets rekommendationer: det har speciell t påpekats att det kan vara svårt för finansministrar som snart ka n hamna i samma situation att peka u t kolleger från andra länder som försumliga. Vi menar att det ändå finns ett betydande värde i det

24

tryck på konsolidering av de offentliga finanserna som enlig t nuvarande regelsystem kan utövas på EU-nivå. Detta kan kansk e komma att gälla än mer i framtiden än i dag, när ett större anta l länder kan antas uppfylla de uppställda normerna: det bör d å framstå som mer "stigma tiserande" för ett land att inte klara dessa. Ett offentligt utpekande från central EU-nivå att de offentlig a finanserna inte är under kontroll kan då komma att upplevas so m mer besvärande i den inrikespolitiska debatten än som är fallet nu. Vi tror däremot inte på sanktioner som innebär kraftiga böter fö r länder med stora underskott. Ett skäl är att alltför kraftig a sanktioner kan minska sannolikheten för att Ekofin-rådet ska våga utpeka ett enskilt land. Ett annat skäl är att höga böter ytterligar e kan förvärra en underskottssituation.

Det främsta problemet med finanspolitiska normer vilka s efterlevnad ska kontrolleras på EU-nivå gäller legitimitetsaspekten.

Kommer medborgarna i de enskilda länderna att se EU som e n legitim kontrollant av den finanspolitiska disciplinen? Här ser v i risker. Skälet är att EUs kontr ollfunktion i viss mån inkräktar på de nationella parlamentens rätt att fatta beslut om skatter oc h offentliga utgifter. Denna rätt har ju traditionellt uppfattats som en av den parlamentariska demokratins grundpelare. Historiskt har ju också parlamentarismen växt fram som en metod att lägg a restriktioner på den verkställande maktens möjligheter att ta u t skatter.

Frågan om på vilken nivå det i olika frågor är mest effektivt att fatta beslut har länge varit föremål för en intensiv debatt inom EU (subsidiaritetsdebatten). Parlamentens fortsatta rätt att fatta d e avgörande besluten om skat ter och offentliga utgifter kommer med säkerhet att även i fortsättningen utgöra e tt grundläggande krav från både väljare och parlamentariker. Re aktionerna i det berörda landet på rekommendationer och förelägganden från Ek ofin-rådet kommer sannolikt att bero på under vilka omständigheter budgetunderskott uppkommit. Om orsaken uppfattas vara försök av regeringen at t gynna egna väljargrupper eller att av valtaktiska skäl underlåta att finansiera utgiftsprogram, kan ingripanden från EU komma at t mötas med stor förståelse. Men detta torde knappast bli fallet om budgetunderskotten beror på makroekonomiska störningar so m bedöms ligga utanför regeringens kontroll. Det gäller särskilt om de nationella budgetbesluten tagits efter ingående debatt om kon sekvenserna och en finanspolitisk åtstramning kan väntas leda till arbetslöshet. I sådana lägen är risken stor för att ett tryck från EUs sida på att minska budgetunderskottet ska leda till negativa politiska reaktioner på både parlaments- och väljarnivå. Det kan väntas bli fallet särskilt om bötfällning av landet ifråga tillgrips.

Resonemangen ovan talar för att övervakningen av de enskilda ländernas offentliga finanser måste bedrivas med varsamhet . Kommunikationen mellan EU-nivån och den nation ella nivån måste fungera så väl att motiven bakom eventuell kritik tydliggörs. De t politiska utrymmet för kraftiga sanktioner är enligt vår bedömning mycket litet om inte det nationella stödet för EU-samarbetet sk a äventyras. Det betyder att vi ställer oss negativa till böter so m uppgår till mer än symboliska belopp.

Behovet av regler för att den monetära unionen ska fungera

Diskussionen ovan har behandlat värdet av finanspolitiska normer på EU-nivå för att motverka en allmän tendens till svaga offentliga

Denna synpunkt framförs bl a i underlagsrapporten av von Hagen (1996).

25

finanser. Detta avsnitt analyserar om de finanspolitiska reglern a behövs för att den monetära unionen ska fungera. Ett anta l argument för att så är fallet har framförts.

Ett första resonemang tar fasta på risken för att enskild a deltagarländer i den monetä ra unionen ska ådra sig så stora skulder att andra länder får ta på sig en d el av dem. Detta kan teoretiskt ske på två sätt. Dels kan andra regeringar direkt ta över betalningsansvaret för en del av skuldstocken ("fiscal bail-out") . Detta förbjuds dock uttryckligen i Maastric htfördragets artikel 104b (se avsnitt 7.2 ovan). Den andra metoden är att den europeisk a centralbanken, ECB, anpassar sin penningpolitik, vilket är et t indirekt sätt att lägga över kostnaden på andra ("monetary bail out"). Fördraget förbjuder visserligen också att ett enskil t medlemsland tar upp direkta lån i det europeisk a centralbankssystemet, ECBS. M en denna bestämmelse hindrar inte ECB från att köpa upp ett problemlands statspapper p å sekundärmarknaden. Detta skulle kunna vara ett sätt att ta öve r risken för kapitalförluster från andra långivare, samtidigt so m efterfrågan på det skuldtyngda landets statspapper och därme d också priset på dem hålls uppe (vilket är detsamma som att håll a nere de långa räntorna på landets upplåning). En sådan åtgär d skulle kunna leda till snabbare penningmän gdsökningar och därmed till högre inflation i hela den monetära unionen. Politiken skulle i så fall strida mot ECBs mål att upprätthålla prisstabilitet, men den skulle kunna motiveras av målet att "främja ett väl fungerand e betalningssystem" om en betalningsinställelse för regeringen i et t medlemsland skulle bedömas hota bankers och andra finansiell a institutioners fortbestånd.

25

Vi menar att risken f ör en sådan utveckling är betydande om ett land råkar i statsfinansiell kris. Högre inflation kan i en såda n situation framstå som ett mindre ont än att en regering inställer sina betalningar. I jämförelse med att a ndra länders regeringar direkt tar över betalningsansvaret är det en mer do ld metod att låta ECB köpa upp "dåliga skulder". Det politi ska motståndet kan därför väntas bli mindre. I en monetär union ökar därför risken – under i övrig t oförändrade förhållanden – att andra länder ska ta över kostnaderna för statsupplåningen från ett land som råkat i statsfinansiell kris.

Ett annat skäl till att en monetär union kan öka riskerna fö r borgensåtaganden från andra länder, sedan en s tatsfinansiell kris väl uppstått, är att integrationen mellan de olika deltagarländerna s

Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996).

26

Se Persson (1996a).

27

Detta diskuteras särskilt i underlagsrapporten av McKinnon (1996).

28

kapitalmarknader bör bli s törre när växelkursrisken vid placeringar inom unionen försvinner. Det kan väntas leda till att en större del av statsskulden för ett deltaga rland i den monetära unionen hålls av placerare i andra deltagarl änder: de senare ländernas intresse av att undvika statsbankrutt i det förra landet i syfte att minska störningarna på de egna ekonomierna bör då bli större.

26

Man har diskuterat om inte de finansiella marknaderna genom sin prissättning på lån från olika låntagare skulle kunna verk a tillräckligt disciplinerande på finanspolitiken också i en monetä r union. I dagsläget föreligger betydande ränteskillnader mellan olika länders statsupplåning när den sker i respektive länders egn a valutor. Så t ex har ränteskillnaden mellan svenska femårig a statsobligationer i kronor och motsvarande tyska D markobligationer (liksom amerikanska dollarobligationer) unde r senare år legat i intervallet 2-4 proc entenheter. Dessa skillnader har emellertid i första hand speglat förväntningar o m växelkursförändringar till följd av skillnader i den långsiktig a inflationstakten och den osäkerhet som är förknippad härmed . Däremot har ränteskillnaderna mellan olika länders statsupplåning varit liten när denna skett i samma valuta. Så t ex har under 1993-95 femårsräntorna på svenska respektive amerikanska staten s obligationer när båda är denominerade i dollar skilt sig med endast 0,3-0,5 procentenheter. Detta tyder på att mark naderna har betraktat risken för att svenska staten ska gå i konkurs som liten. I ett läge

27

då en statsfinansiell kris inte längre kan hanteras genom inflation, ökar emellertid risken för att betalningarna ska ställas in. I et t sådant läge bör skillnaderna mellan räntorna på olika länder s obligationer som är utställda i samma valuta öka.

28

Det finns olika uppfattningar om de finansiella marknaderna s förmåga att prissätta risk på ett sådant sät t att tillräckliga incitament skapas för en ansvarsfull finanspolitik. Å ena sidan har hävdats att erfarenheterna från 1980-ta let, då många u-länder tilläts bygga upp skuldstockar som de sedan inte kunde hantera, tyder på att denn a mekanism inte fungerar. Å andra sidan har man pekat på hur skillnader i olika amerikanska delstaters upplåningsräntor tycks sam variera med skuldkvoternas storlek och hur stigande skuldkvote r leder till successivt allt större höjningar av dessa räntor (en studie för 1980-talet visar hur variationer i skuldkvoterna mellan 2,3 och 7,1 procent av BNP motsvaras av en spridning av räntesatserna med

Bayoumi, Goldstein & Woglom (1995).

29

Denna analys brukar benämnas Mundell-Flemmingmodellen efter upphovsmän-

30

nen. En bra läroboksframställning ges i Krugman & Obstfeld (1994).

Se t ex Lundgren (1996) respektive underlagsrapporten av Andersen (1996).

31

1,5 procentenheter). Även om det finns en betydande osäkerhet på

29

denna punkt, är vår bedömning att sådana ränteskillnader bör kunna spela en viktig signalroll inom den monetära unionen. De bör därmed verka disciplinerande på finanspolitiken: en rimlig bedömning är att erfarenheterna från 1980-talets skuldkris i hög grad har ökat medvetenheten på de finansiella marknaderna om riskerna me d växande statsskulder.

Vid sidan av diskussionen om att andra länder kan tvingas "gå i borgen" i samband med en statsfinansiell kris i ett enskilt lan d finns ett antal andra argument för att finanspolitiken kan bli alltför expansiv i en monetär union. Ett resonemang bygger på de n traditionella analysen av stabilisering spolitik under olika växelkursregimer. Enligt denna teori motverkas f inanspolitikens effekter av

30

förändringar av växelkurserna när dessa tillåts röra sig fritt. E n expansiv finanspolitik – t ex ökade offentliga utgifter – tenderar att höja aktivitetsnivån i ekonomin . Följden blir räntestegringar och en appreciering av valutan som gör inhemskt pr oducerade varor dyrare och därmed vänder såväl inhemsk som utländsk efterfrågan frå n dessa. Denna efterfrågeminskning försvagar eller kan renta v omintetgöra finanspolitikens ursprungliga stimulanseffekt. I e n monetär union med en gemensam valuta kan en expansiv finans politik i ett enskilt medlemsland inte utlösa några sådana motverkande växelkursrörelser (annat än i den begränsade omfattning som eurons gemensamma växelkurs mot andra valutor påverkas) . Finanspolitiken blir därför mer effektiv för att stimuler a sysselsättningen. Detta kan innebära en risk för att länderna i e n monetär union var för sig väljer en alltför expansiv finanspoliti k som medför stora underskott.

Ett annat sätt att resonera tar fasta på att de senaste åren s erfarenheter från många länder ty der på att ökade budgetunderskott i situationer med stor offentlig skuldsättning tycks leda till deprecieringar (och inte apprecieringar) av valutan. Orsaken är att d e långsiktiga inflationsriskerna bedöms öka. Samtidigt tenderar d e långa räntorna att stiga. Sverige och Italien under särskilt 1992-94 utgör exempel på sådana förlopp. Många ser dessa marknadsreaktioner som en effektiv broms mot alltför höga underskott. När

31

risken för sådana växelkurs- och räntevariationer minskar vid del-

Detta resonemang har utvecklats av Agell, Calmfors & Jonsson (1996).

32

tagande i en monetär union, skulle därför incitamenten för e n ansvarsfull finanspolitik enligt detta synsätt bli mindre.

Ett liknande resonemang som ovan kan föras om man har fasta men justerbara växelkurser (jfr Sverige under 1970- och 1980 talet). Om man för en expansiv finanspolitik under ett antal år , kommer detta att leda till högre prisstegringar än i omvärlden (en real appreciering) som successivt försvagar landets internationella konkurrensförmåga och därmed slår ut sysselsättning i den utlandskonkurrerande delen av näringslivet. Följden kan bli förväntningar om en devalvering av valutan och därm ed spekulativa valutaflöden. Strävan att undvika en sådan situation kan utgöra ett incitament att föra en stram finanspolitik.

Slutligen finns ett argument som hänger ihop med de t trovärdighetsproblem för penningpolitiken som diskuterades i kapitel 6. Diskussionen där betonar hur det kan finnas en frestelse att föra en expansiv penningpolitik i syfte att öka sysselsättningen. Om inte arbetsmarknadens grundläggande funktionssätt förbättras, kommer emellertid en sådan politik inte att leda till högre sysselsättning utan endast till i nflation. Som framhölls i kapitel 6 har den europeiska centralbankens (ECBs) stadgar utformats i syfte at t minska denna risk. Ban ken har getts en hög grad av oberoende och ska i första hand efters träva prisstabilitet. Om de enskilda länderna på detta sätt förlorar möjligheten att föra en inflationistis k penningpolitik, riskerar emellertid problemen att i stället flytta s över till finanspolitiken. Frestelsen att använda den för att skap a sysselsättning kan bli större, men om inte arbetsmarknaden s flexibilitet ökar kommer o ckså detta att misslyckas. Följden blir då i stället endast ökade budgetunderskott och växande offentli g skuldsättning.32

Hur ska man sammanfattningsvis se på frågan om den monetära unionen kräver finanspolitiska regler på EU-nivå för att fungera ? Möjligheten att låta ECB köpa upp ett pr oblemlands statspapper om en statsfinansiell kris v äl uppstått, innebär enligt vår bedömning en ökad risk för att andra EU-länder den vägen ska "gå i borgen" i en sådan situation. Det finns en allvarlig fara för att en akut situation ska uppfattas som så allvarlig att Maastrichtfördragets stadganden i praktiken sätts ur spel. I dagsläget har flera EU-länder så stor a statsskulder att risken för statsfinansiella kriser vid en oförmånlig makroekonomisk utveckling inte kan uteslutas. Detta innebär at t också överväganden med hänsyn till den monetära unionen s

funktion i nuvarande läge talar för finanspolitiska regler på EU nivå.

Detta har diskuterats särskilt av Buiter, Corsetti & Roubini (1993). Se också

33

underlagsrapporten av Andersen (1996).

Regeringens proposition 1996/97:1.

34

De finanspolitiska reglernas utformning

Diskussionen ovan har visat att såväl behovet av att motverka e n allmän tendens till offentlig skuldsättning som överväganden med hänsyn till den monetära unionens funktion kan motivera finans politiska regler på EU-nivå. Frågan är då om bestämmelserna i Maastrichtfördraget utformats på ett lämpligt sätt. På den punkten har förts en omfattande debatt bland ekonomer. En vanlig t förekommande synpunkt är att normerna från ekonomisk synpunkt är godtyckliga i ett antal avseenden. Det finns skäl att diskuter a

33

dessa invändningar.

En första aspekt gäller det skuldbegrepp som används. Dett a avser som ovan framhållits den konsoliderade offentliga sektorn s bruttoskuld. Det kan finnas anledning att jämföra detta begrep p med två andra vanligt förekommande, nämligen statsskulden och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld. Den konsoliderade offentliga sektorn omfattar förutom staten i snä v mening också "regionala och lokala myndigheter" sam t socialförsäkringssystemen. Den offentliga sektorns bruttoskuld är därför ett vidare begrepp än statsskulden. Den offentliga sektorns bruttoskuld skiljer sig från nettoskulden s å till vida att de finansiella fordringarna på den privata sektorn inte avräknas från skulde n (endast fordringar och skulder inom den offentliga sektorn avräknas mot varandra). Diagram 7.6 visar dessa olika skuldbegrepp fö r Sverige. Det framgår a tt skillnaderna är betydande. Så t ex har den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld för 1996 uppskattats till 78,1 procent av BNP, medan statsskulden uppskattats till 84,0 procent och den konsoliderade offentliga sektorns nettoskuld til l 30,5 procent. Huvudförklaringen till den avsevärt lägr e

34

nettoskulden är AP-fondens innehav av fordringar på den privat a sektorn (huvudsakligen bostadsobligationer). Betydande skillnader mellan den offentliga sektorns brutto- och nettoskuld föreligge r också för flera andra EU-länder.

Som mått på hållbarheten i den offe ntliga sektorns skuldsättning har bruttoskuldbegreppet flera svagheter. På tillgångssidan bortser man ifrån att den offentliga sektorn har finansiella fordringar på den privata sektorn och man tar inte heller hänsyn till den offentliga sektorns reala tillgångar. Detta gör att länder där den offentlig a sektorn har stora fordringar på den privata sektorn eller där staten

-20 -10

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

p ro c e n t

Konsoliderad offentlig sektors bruttoskuld

Konsoliderad offentlig sektors nettoskuld

Statsskuld

äger stora reala tillgångar (t ex fastigheter) framstår i oförtjänt dålig dager.

Diagram 7.6: Bruttoskuld, nettoskuld och statsskuld i Sverige (procent av BNP)

Källor: Statsskuld: Riksgäldskontoret. Siffrorna för 1995 och 1996 är hämtade ur

Regeringens proposition 1996/97:1. Övrigt: OECD

Dessa två förhållanden inbjuder också till "kosmetiska" åtgärde r som kan hjälpa ett land att uppfylla Maastrichfördragets skuld kriterium utan att det sker någon reell förbättring av de offentliga finanserna. En sådan å tgärd är att sälja ut fordringar på den privata sektorn och använda de erhållna medlen för att reducera skulde n såsom den definieras i fördraget. Detta sker t ex i Sverige om APfonden säljer bostadsobligationer och i stället köper statsobliga tioner. En annan meto d att minska bruttoskulden är genom privatiseringar, dvs utförsäljning av statliga företag till den privat a sektorn.

Mot denna bakgrund kan man hävda att nettoskulden är et t bättre mått på den offentliga sektorns finan siella ställning än bruttoskulden. Man kan också argumentera för att den offentliga sektorns tillgångar borde adderas till tillgå ngssidan så att man får ett mått på nettoförmögenheten. Ett praktiskt problem med detta är emellertid att det många gånger kan vara svårt att värdera den offentlig a sektorns tillgångar. De ka n dessutom ofta vara svåra eller omöjliga att avyttra om staten får likviditetsproblem.

Ovanstående förhållanden innebär att man bortser från vissa av den offentliga sektorns til lgångar. Å andra sidan bortser man också

Buiter, Corsetti & Roubini (1993) respektive underlagsrapporten av Andersen

35

(1996).

från dess pensionsåtaganden. Eftersom antalet äldre ökar i många länder är detta en mycket viktig faktor att beakta, om man vil l uppskatta de bördor som läggs på fram tida generationer eller risken för framtida skuldkris för den offentliga sektorn.

Slutsatsen av vår diskussion av olika skuldbegrepp blir att de t mått som anges i Maastrichtfördraget är ganska godtyckligt. Men samtidigt är det förenat med stora svårigheter att konstruera andra mått som både är tillfredsställande och enkla (och inte kräver mer eller mindre godtyckliga uppskattningar av de poster som inte ingår i bruttoskuldbegreppet).

En annan fråga är varför just värdena 60 procent för den offentliga sektorns skuldkvot och 3 procent för dess underskott valts. Den vanligaste förklaringen är förmodligen att 60 procent var ett ungefärligt genomsnitt för skuldkvoten i EU-länderna när Maastricht fördraget ingicks, medan 3 procent var strax under genomsnittet för budgetunderskotten. Referensvärdet på 3 procent i budgetunderskott brukar ibland också förklaras med att det u ngefärligen motsvarar de offentliga nettoinvesteringarnas andel av BNP i EU-länderna: et t budgetunderskott av denna storleksordning skulle m a o innebära en ungefär oförändrad nettoförmögenhet för den offentliga sektorn.

35Mot detta har invänts att man i så fall blandar ihop nominella och reala storheter. Budgetunderskottet enligt Maastrichtfördraget ä r nämligen inte inflationsjusterat, dvs det inkluderar de nominella ränteutgifterna utan korrigering för inflationen. Efterso m inflationen urholkar realvärdet av den offentliga sektorns skuld , borde endast realräntan på skulden (den nominella räntan minu s inflationen) räknas i sammanhanget. Även med en så låg inflation som 2 procent spelar det ta viss roll: vid en skuldkvot på 60 procent skulle en inflationsjustering av budgetunderskottet minska dett a med 1,2 procent av BNP (60 procent av 2 procent).

Ett ytterligare problem är att vissa utgifter i de flesta lände r redovisas vid sidan av de officiella budgetarna. I så fall komme r underskottssiffrorna i nte att ge en tillfredsställande uppfattning om hur den offentliga skuldsättningen utvecklas. Ett exempel på detta är Tyskland 1994, då budgetsaldot indikerade att den offentlig a sektorns skuldkvot borde vara ungefär oförändrad. Trots dett a ökade skuldkvoten detta år med ca 8,5 procent av BNP. Skälet var att den federala regeringen då tog över de skulder so m

Gros (1996).

36

Se Buiter, Corsetti & Roubini (1993), Gros (1996) eller underlagsrapporten av

37

Andersen (1996).

Treuhandanstalt (som hade ansvaret för privatiseringen av företag i det tidigare Östtyskland) hade dragit på sig.

36En ytterligare fråga gäller hur skuld- och underskottskriterierna i Maastrichtfördraget förhåller sig till varandra. Utvecklingen a v den offentliga sektorns skuld beror uppenbarligen på hur stor a budgetunderskotten är. I själva verket innebär ett give t budgetunderskott i procent av BNP som vidmakthålls under et t antal år att skuldkvoten måste konvergera mot ett visst värd e (oberoende av vilken ursprunglig skuldkvot som man starta r ifrån). Detta illustreras i tabell 7.1 som visar den långsiktig a

37

skuldkvoten under olika antaganden om bud getunderskottets storlek och BNPs (nominella) tillväxttakt. Det f ramgår att ett underskott på 3 procent av BNP kommer att resul tera i en långsiktig skuldkvot på 63 procent om BNP växer med nominellt 5 procent per år (summan av t ex en inflation på 2 procent och en real tillväxt på 3 procent). Under dessa antaganden står således fördragets skuldkriterium på 60 procent grovt sett i överensstämmelse med underskottskriteriet.

Tabell 7.1: Långsiktiga skuldkvoter i procent av BNP under olika antaganden om budgetunderskott och tillväxt

Budgetunderskott Nominell tillväxttakt för BNP i procent i procent av BNP 5,0 4,0 3,0

3,0

63,0 78,0 103,0

2,0

42,0 52,0 68,7

1,0

21,0 26,0 34,3

0

0

0

0

Tabellen visar emellertid också att små förändringar a v antagandena kan ha betydande effekter. Om den reala tillväxte n faller till 2 procent respektive 1 procent per år (motsvarand e nominella tillväxttakter för BNP på 4 procent respektive 3 procent om inflationen antas va ra 2 procent), kommer ett budgetunderskott på 3 procent av BNP i stället att ge långsiktiga skuldkvoter på 7 8 respektive 103 procent. En underskottsnorm på 1 procent innebär för samtliga de i tabellen redovisade tillväxtantaganden a

skuldkvoter som ligger avsevärt under fördragets 60 procent. I fallet med en nominell tillväxttakt för BNP på 5 procent blir de n långsiktiga skuldkvoten så låg som 21 procent. En balansera d budget innebär att skuldkvoten går mot noll oberoende av vilke t antagande som görs om BNPs tillväxttakt.

Hur ska man se på de invändningar mot de finanspolitisk a reglerna i Maastrichtfördraget som vi diskuterat? Det mått av godtycklighet som finns är enligt vår uppfattning inte någon avgörande invändning. Det går inte att hitta några definitioner av de n offentliga sektorns budgetunderskott och skuldsättning och någr a gränsvärden för dessa variabler som är invändningsfria. De regler som ställts upp bör trots sina brister enligt vår uppfattning kunn a spela en värdefull roll för att förstärka spärrarna mot alltför sto r offentlig skuldsättning. Den centrala frågan är i stället vilk a begränsningar som reglerna lägger på möjligheterna att använd a finanspolitiken för att stabilisera konjunkturutvecklingen. Dett a diskuteras i nästa avsnitt.

7.4. Möjligheterna till stabiliseringspolitik

Fördelen med finanspolitiska regler på EU-nivå mot alltför sto r offentlig skuldsättning, måste vägas mot nackdelen at t möjligheterna att använda finanspolitiken i stabiliseringspolitisk t syfte inskränks. Detta är ett problem både när samtliga länder i den monetära unionen utsätts för en gemensam (symmetrisk) störning och när ett enskilt land ensamt drabbas av en (asymmetrisk ) störning. I det förra fallet kan dock målkonfli kten mildras av att den gemensamma penningpolitiken görs mer expansiv. Problemet är , som diskuterats i kapitel 5, allvarligast i det senare fallet, eftersom det enskilda landet avhänt sig sin penningpolitiska självständighet.

Denna distinktion diskuteras i underlagsrapporten av Andersen (1996).

38

Stabiliseringspolitik och budgetunderskott

Man kan se möjligheterna till budgetunderskott och upplåning p å den internationella kapitalmarknaden som ett slags försäkringsarrangemang som sprider riskerna för det ensk ilda landet. Om detta drabbas av en tillfällig störnin g som tenderar att minska produktion och inkomster, kan skatterna sänkas eller de offentliga utgiftern a höjas. Därigenom kan konjunkturutvecklin gen stabiliseras och stora svängningar i BNP och sysselsättning undvikas. I den mån de n privata konsumtionen måste anpassas behöver detta inte göra s omedelbart utan kan ske över en längre tid.

En stabiliserande finanspolitik kan åstadkommas antinge n genom s k diskretionära beslut eller genom att de s k automatiska stabilisatorerna tillåts verka. En diskretionär finanspolitik innebär

38

att man fattar direkta beslut om att sän ka skattesatserna eller öka de offentliga utgifterna i syfte att motverka en konjunkturnedgång . Problemet med sådana åtgärder är att de ställer stora krav på de t politiska systemet. Regeringen måste få igenom sina förslag i riksdagen. Den lämpliga utformningen av åtgärderna måst e bestämmas. Det gäller också att bedöma om en störning är tillfällig (och därför bör motverkas) eller permanent (då en anpassnin g kanske i stället bör skyndas på). Ett sista problem gäller tids anpassningen av åtgärderna. Beslutsprocessen för finanspolitike n kan ofta vara så utdragen att åtgärderna får effekt först efter lån g tid (och kanske i ett läge då konjunkturen redan vänt igen).

Med automatiska stabilisatorer avses den anpassning a v finanspolitiken som äger rum i t ex en konjunkturnedgång reda n utan att några nya ekonomisk-politiska beslut behöver fattas . Minskad produktion och minskade inkomster kommer vid givn a skattesatser automatiskt att minska skatteintäkterna. Samtidig t innebär existerande regelsystem att transfereringarna till hushållen ökar bl a till följd av att utbetalningarna av arbetslöshetsersättning ökar. Expansionen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i sådan a lägen kan ses som en halvautomatisk stabilisator. En finanspolitik som förlitar sig på automatiska stabilisatorer är långt mindr e problematisk än en politik som bygger på direkta beslut. Ma n slipper de tidsfördröjningar som annars ligger i själv a beslutsprocessen och det ställs mindre krav på information . Däremot kvarstår problemet med att skilja mellan temporära oc h permanenta störningar. Exempel är ökningen av arbetslösheten i

OECD (1993).

39

Se också underlagsrapporterna av Andersen (1996) och von Hagen (1996).

40

övriga EU-länder i början av 1980-t alet och i Sverige (och Finland) i början av 1990-talet. I båda fallen motverkades e n efterfrågenedgång förmodligen i varje fall inledningsvis av att d e automatiska finanspolitiska stabilisatorerna gav upphov til l budgetunderskott. Men när sedan uppgången a v arbetslösheten visat sig mer permanent, ställs också i dessa fall krav på finanspolitiska anpassningar för att förhindra en permanent växande statsskuld.

Betydelsen av de automat iska stabilisatorerna varierar från land till land. Ju större andel av BNP som skatterna utgör (och ju högre ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen är), desto viktigare blir de. Det är därför inte förvånande att den offentliga sektorn s finanser tycks vara särskilt känsliga för cykliska variationer i BNP i de nordiska länderna med höga skattekvoter (och hög arbetslös hetsersättning). OECD har beräknat att varje procentenhets fall i BNPs nominella tillväxttakt innebär en försvagning av den offentliga sektorns finansiella sparande med 0,8 procentenheter av BNP i Sverige. Av detta framgår att en genomsnittlig underskottsnorm

39

på en procent av BNP eller ett krav på budgetbalans i genomsnitt över konjunkturcykeln i kombination med ett högsta tillåte t underskott på tre procent av BNP skulle innebära en krafti g begränsning av de cykliska variationerna i budgetunderskotten för vår del. En tillbakablick på de senaste decenniernas variationer av budgetunderskotten i Sverige visar också att dessa varit mycke t stora (se tabell 7.2). Stora variationer kännetecknar också mång a andra EU-länder.40

Tabell 7.2: Förändringar av den offentliga sektorns finansiella sparande i Sverige i procent av BNP

1971-1974-1976-1982-1989-1993-1974 1976 1982 1989 1993 1996

-3,3 +2,6

-11,5 +12,4 -18,8 +8,2

Kommentar: Tabellen anger den totala förändringen under de olika perioderna.

Mellan de valda åren har det finansiella sparandet antingen ökat kontinuerligt eller minskat kontinuerligt (se diagram 7.4).

Källa: OECD

Detta synsätt brukar i den nationalekonomiska litteraturen benämnas ricardiansk

41

ekvivalens efter den engelska artonhundratalsekonomen David Ricardo. Se t ex

Mankiw (1994) eller Becker & Paalzow (1995).

Se t ex Giavazzi & Pagano (1990, 1996), Blanchard (1990a), Drazen (1990),

42

Becker (1995) och Sutherland (1995).

Finanspolitikens effekter

Hur ska man bedöma konsekvenserna av att Maastrichtfördragets finanspolitiska normer reducerar den stabiliseringspolitisk a friheten? Det gäller då att värdera effekterna av finanspolitisk a åtgärder. Detta är en central makroekonomisk fråga som unde r senare år varit föremål för livlig diskussion. Denna har tagit fasta på att det finns ett antal faktorer som kan motverka de expansiv a effekterna av sänkningar av skatter och ökningar av de offentlig a utgifterna. En mekanism är att höjda underskott kan leda till högre (real)ränta för landet i fråga, därför att långivarna kräver en ökad riskpremie till följd a v att osäkerheten om den framtida inflationen bedöms öka. En sådan räntehöjning har en direkt negativ effekt på investeringarna och förmodligen också på konsumtionen. De n indirekta effekt som kan uppkomma till följd av att högre ränto r minskar den privata sektorns förmögenhet kan vara ännu viktigare (värdet av fast förräntade obligationer faller när den långa ränta n stiger liksom värdet på aktier och fastigheter). Slutligen ka n hushållens förväntningar om framtida inkomster påverkas: i den mån man inser att ett budgetunderskott i dag måste betalas me d höjda skatter eller minska de transfereringar i framtiden, motverkas den positiva effekten på konsumtionen.

Enligt ett synsätt leder lägre skatter eller högre transfereringar i dag överhuvudtaget inte t ill någon ökning av den privata konsumtionen. Tanken är att de ökade inkomsterna för hushållen i da g

41

kommer att motsvaras av exakt lika stora inkomstminskningar i framtiden när räntor och amorteringar på statsskulden ska betalas. Individernas samlade inkomster över livscykeln ändras då inte . Eftersom konsumtionsbesluten enligt detta synsätt antas bero p å livsinkomsten, bör därför den privata konsumtionen inte påverkas. Hela inkomstökningen för hushållen till följd av den mer expansiva finanspolitiken kommer i stället att absorberas i ett ökat priva t sparande.

Det har också förts en diskussion om huruvi da en åtstramning av finanspolitiken som medför lägre budgetunderskott rentav kan h a expansiva effekter på efterfrågan. De indirekta effekter so m

42

motverkar den direkta effekten av minskade inkomster fö r

Giavazzi & Pagano (1990).

43

Giavazzi & Pagano (1996).

44Se Becker & Paalzow (1996). 45

Se World Economic Outlook (1996) respektive Giavazzi & Pagano (1990, 1996).

46

Se t ex Bartolini, Razin & Symansky (1995) eller Gros (1996).

47

hushållen skulle m a o vara så starka att de slår ut denna. Dett a skulle kunna vara möjligt särskilt i situationer med mycket hög a skuldkvoter, då en budgetåtstramning bryter en till synes ohållbar statsskuldsutveckling. I sådana lägen kan ränte effekterna bli mycket starka. En budgetkonsolider ing i tid minskar också risken för att en senare åtstramning med ännu värre konsekvenser ska behöv a genomföras (ju längre tid skuldökningen tillåts fortgå, desto större blir kravet på en framt ida finanspolitisk åtstramning till följd av de ökade statsskuldsräntor som man dragit på sig under tiden). E n budgetförstärkning i dag skingrar vidare osäkerheten för hushållen om hur bördan av den åtstramning som förr eller senare komme r ska fördelas och minskar därmed behovet av s k försiktighetssparande. Slutligen kan minskade offentliga utgifter i dag fungera som en signal om att regeringen ha r också den framtida utgiftsutvecklingen under kontroll. Resonemang av detta slag ha r förts i anslutning till de saneringar av de offentliga finanserna som genomfördes i Danmark 1983-86 och i Irland 1987-89. Sverige

43

under 1991-93 har setts som ett exempel på att växand e budgetunderskott kan ha negativa efterfrågeeffekter.

44Den empiriska forskningen på området är svår att tolka. De t finns stöd för såväl normala keynesianska effekter a v finanspolitiken (dvs att sänkta skatter och höjda offentliga utgifter ökar efterfrågan) som att efterfrågan inte påverkas. Det finns

45

också visst – men än så länge ganska svagt – stöd för att expansiva finanspolitiska åtgärder i lägen med stora underskott kan h a negativa efterfrågeeffekter. De flesta större ekonometrisk a

46

modeller i olika länder förutsäger dock att restriktiv a finanspolitiska åtgärder (högre skatter/lägre offentliga utgifter ) inledningsvis minskar produktion och sysselsättning, och att dessa variabler återgår till sina ursprungliga nivåer först efter några å r sedan priser och löner anpassat sig.

47En rimlig bedömning kan vara att finanspolitiken har normal a effekter i normala situationer, me n att dessa effekter i varje fall bör bli mycket mindre i extrema lägen med mycket stora budget underskott och mycket stor offentlig skuldsättning då det finn s tvivel om finanspolitikens uthållighet. Ett skäl är som ova n framhållits att ränteeffekterna av förändringar av politiken då kan

bli mycket stora. Ett annat skäl är att det i sådana lägen sannolikt finns allmänna förväntningar om att en budgetåtstramning måst e komma relativt snart: hushåll en bör därför redan i stor utsträckning ha anpassat sina konsumtionsbeslut.

Den finanspolitiska handlingsfriheten

Det förefaller rimligt att tro att varken de finanspolitiska regler som finns i Maastrichtfördraget eller de skärpningar av kraven på låga underskott som för närvarande diskuteras innebär några stor a problem under de närmaste åren för de länder som haft stor a underskottsproblem (t ex Belgien, Italien och Sverige). Dess a länder har i nuvarande situation ändå inget utrymme för e n expansiv finanspolitik som ytterl igare ökar underskott och offentlig skuldsättning. Förmodligen blir också de negativ a efterfrågeeffekterna av en stram finanspolitik begränsade.

Vi ser däremot problem med inskränkningar av den finanspolitiska handlingsfriheten när länder befinner sig i en mer norma l statsskuldssituation. Man skulle kunna hävda att länder med lå g offentlig skuldsättning borde ges större utrymme att tillåta budgetunderskotten att variera i syfte att stabilisera konjunkturutveck lingen. En viktig fördel med låg statsskuld som det finns al l anledning att ta till vara är nämligen att den bör medge störr e stabiliseringspolitisk frihet. Det finns go da skäl att inom EU initiera en diskussion om en sådan mer nyanserad utformning av d e finanspolitiska reglerna, enligt vilken låg offentlig skuldsättning bör innebära att större tillfälliga budgetunderskott kan tillåtas.

Med en strikt tillämpning av gränsen på tre procent för de t maximala budgetunderskottet, kan utrymme för en tillräcklig t stabiliserande finanspolitik endast skapas genom att ländern a normalt har överskott i sina budgetar. Att från dagens utgångsläge ta sig till en sådan situation kan emellertid medföra stora problem, därför att den åtstramning detta kräver innebär en ytterligare press nedåt på efterfrågan. I länder med begränsade underskotts- oc h skuldproblem (t ex Frankrike, Tyskland och Storbritannien) ka n detta medföra risker för en kumulativ recessionsspiral: e n åtstramning av finanspolitiken minskar produktionen och kräve r därför ytterligare åtstramningar för att målen fö r budgetunderskotten i procent av BNP ska nås. Dessutom riskera r restriktiva finanspolitiska åtgärder i olika länder att förstärk a varandra: när ett EU-land stramar åt finanspolitiken, minska r efterfrågan också i andra länder. Därmed ökar budgetunderskotten

som andel av BNP också där och kräver ytterligare finanspolitiska åtstramningar osv. I ett läge då man startar med hög arbetslöshe t kan sådana negativa efterfrågestörningar utgöra ett stort problem: erfarenheterna visar ju tydligt på risken för att stora cyklisk a minskningar av efterfrågan ska leda till permanent arbetslöshet.

Ett argument mot en nyansering av kraven på finanspolitis k disciplin för länder m ed låg offentlig skuldsättning är att risken för att dessa då ska försätta sig i situationer med växande statsskul d ökar: om uppkommande underskott inte är cykliska, försämras ju statsfinanserna permanent. Ett annat problem är att finanspolitiken inte bara kan stabilisera ekonomin utan också orsaka störningar. Den största risken är att en period av alltför expansiv finanspolitik i ett land leder till löne- och prishöjningar som slår ut sysselsätt ningstillfällen inom den utlandskonkurrerande delen a v näringslivet. Förr eller senare tvingas man till en åtstramning a v finanspolitiken som kan leda till en svår sysselsättningskris . Utvecklingen i Sverige u nder 1970- och 1980-talen kan ses som en illustration på hur en alltför expansiv finanspolitik vid fas t växelkurs kan orsaka höga löneökningar och urholka d konkurrenskraft. Liknande förlopp har observerats i andra länder, t ex i Irland i slutet av 1970-talet. Bretton Woods-systemet s sammanbrott i början av 1 970-talet är ett exempel på hur en period av expansiv finanspolitik och ökad inflation i ett land – i detta fall USA – skapade obalans mellan länder som ingår i et t valutasamarbete. En motsvarande utveckling i ett land som ingår i den monetära unionen skulle försätta detta i en mycket svå r situation och leda till motsättningar om hur den gemensamm a penningpolitiken ska föras.

Man kan således hävda att finanspolit iska regler också kan bidra till att förhindra efterfrågestörningar. Vi bedömer dock fördelarna av detta som mindre än nackdelarna av att det blir svårare at t använda finanspolitiken i stabiliserande syfte vi d konjunkturstörningar. Vår slutsats blir därför att de finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget (och de skärp ningar av dessa som för närvarande diskuteras) har en stabiliseri ngspolitisk kostnad som bör ställas mot värdet av att spärrarna mot en alltför stor offentli g skuldsättning förstärks.

Sådana har diskuterats av bl a Calmfors (1991) och i underlagsrapporten av

48

Andersen (1996).

Teorin för interna devalveringar diskuteras i Calmfors (1993b).

49

Interna växelkursförändringar

Föregående avsnitt har diskuterat de begränsningar a v möjligheterna att använda finanspol itiken i stabiliserande syfte som följer av normer mot budgetunderskott. Finanspolitiska åtgärde r kan emellertid också ha formen av förändringar av skatternas eller utgifternas struktur ("mixen" av olika skatter och utgifter) utan att dessa behöver påverka budgetunderskottets storlek: vissa skatte r och utgifter kan sänkas samtidigt som andra höjs. Också sådan a finanspolitiska omläggningar kan användas i stabiliserande syfte . Maastrichtfördraget lägger inte några hinder för denna typ a v åtgärder och sådana har inte heller aktualiserats i den pågåend e diskussionen.

Den mest intressanta finanspolitiska åtgärden i dett a sammanhang är en s k intern devalvering. En sådan innebär att de nominella lönekostnaderna sänks (vid given nominell lönenivå ) genom minskade arbetsgivaravgifter. Samtidigt neutralisera s effekterna på statsbudgeten genom att andra skatter eller avgifte r (egenavgifterna som löntagarna betal ar i socialförsäkringssystemet, inkomstskatten eller momsen) höjs, eller genom at t transfereringarna till hushållen skärs ner. Interna devalveringar är av relevans mot bakgrund av diskussionen i kap itel 5 om den förlust av stabiliseringspolitisk handlingsfrihet som ett deltagande i de n monetära unionen innebär: vid en störning so m påverkar produktion och sysselsättning nega tivt i ett enskilt deltagarland kan inte längre en valutadepreciering användas fö r att påskynda en sänkning av det relativa kostnadsläget (en real depreciering) i syfte att återställ a jämvikt. I såväl den internationella som den svenska debatten om EMU har man emellertid i stor utsträckning förbisett att det i et t sådant läge finns möjlighet att i stället åstadkomma en kostnads anpassning genom en intern devalvering. Sådana har kommit till

48

stånd t ex i Danmark 1988 och i Sverige 1993.

Genom en intern devalvering kan således ett land som deltar i en monetär union i princip åstadkomma en sänkning av relativ a kostnader och priser i förhållande till utlandet av samma slag som när det står utanför och den externa växelkursen kan ändras. En

49

sådan finanspolitisk åtgärd kan därför ses som ett substitut fö r externa valutakursförändringar. Den relevanta frågan är hur br a substitut den är.

Denna tröghet i beslutsprocessen har diskuterats av bl a Bergström (1993) och

50

Calmfors (1996a).

En uppenbar skillnad mellan externa och interna växelkursförändringar är att arbetsgivaravgifternas höjd sätter en naturlig gräns för hur mycket det relativa kostna dsläget kan förbättras i det senare fallet (om man inte direk t vill subventionera anställningar med alla de möjligheter till fusk som detta skulle skapa). Denna begränsning kan uppfattas som en fördel likaväl som en nackdel. Eftersom det finns en övre gräns för hur stora interna devalveringar som ka n göras, bör riskerna för att förväntningar om sådana ska håll a lönestegringarna uppe vara betydligt mindre än när det finn s möjlighet till externa deprecieringar.

På samma sätt som interna devalveringar kan tillgripas i situationer då arbetslösheten hotar att öka kraftigt, kan interna revalveringar (dvs höjningar av arbetsgivaravgifterna och sänk ningar av andra skatter/avgifter) användas för att motverk a överhettningar och därav följande pris- och lönestegringar. Endast om så sker, bevarar man handlingsutrymmet inför framtid a lågkonjunkturer.

En viktig skillnad mellan interna och externa växelkursför ändringar är att de politiska svårigheterna att komma till beslut om de förra förmodligen är mycket större. Finanspolitiken tyck s generellt kännetecknas av större besluts tröghet än penningpolitiken. Problemet vid en sänkning av arbetsgivaravgifterna i syfte at t åstadkomma en intern devalvering är att politisk enighet måst e uppnås om vilka andra skatter och avgifter som ska höjas respektive vilka utgifter som ska sänkas. Eftersom detta har fördelningspolitiska konsekvenser är det lätt att se de politiska hindren. Men också denna politiska tröghet har såväl för- som nackdelar. Fördelen är att risken för att sådana skatteomläggningar ska missbrukas so m stabiliseringspolitiskt instrument minskar. Nackdelen är att det kan ta alltför lång tid att vidta en kostnadskorrigering. Den svensk a utvecklingen under 1991-92 är ett exempel på detta: en inter n devalvering diskuterades under lång tid, men regeringen kom inte till beslut om en sådan förrän sent under hösten 1992 d å konjunkturnedgången redan var mycket långt gången.

50Det stabiliseringspolitiska värdet av externa deprecieringar är, som diskuteras i kapitel 8, att reallönerna i ett krisläge kan sänkas utan att den nominella lönenivån behöver pressas ner. Erfaren heterna tyder på att det är lättare att åstadkomma en reallöne sänkning genom den höjning av prisnivån som följer av en extern

depreciering än genom en anpassning av nominallönerna. Den typ av intern devalvering som mest liknar en extern är när de sänkt a arbetsgivaravgifterna finansieras genom en höjning av momsen : den direkta nettoeffekten på prisnivån blir i båda fallen höjd a importpriser (för inhemskt produ cerade varor tar momshöjning och lägre arbetsgivaravgifter i stort sett ut varandra). Möjligheterna att variera momsen begränsas dock av att sto ra momsskillnader mellan EU-länderna skapar möjligheter till gränshandel i syfte att utnyttja skillnaderna i skattesatser. Det är därför troligt att sänkta arbets givaravgifter i första hand skulle behöva finansieras genom höj ningar av löntagarnas egenavgifter och inkomstskattesatser elle r genom minskade offentliga transfereringar till hushållen. Dett a skulle kunna innebära större risker för kompenserand e lönehöjningar än vid externa devalveringar, eftersom de nominella inkomsterna efter skatt och bidrag för löntagarna skulle minska vid en sådan intern devalvering.

Interna devalveringar innebär självfallet inte att ett enskilt land i en monetär union kan föra en självständig penningpolitik me d lägre nominalräntor än i andra medlemsländer. Denna skillna d gentemot ett system med rörliga (eller potentiellt rörliga ) växelkurser kan inte kompenseras på detta sätt.

Vår slutsats blir att interna växelkursförändringar delvis ka n utgöra en ersättning för förlusten av pe nningpolitisk självständighet i en monetär union. Det är dock inte fråga om något perfek t substitut: dels finns anledning tro att de förändringar av kostnadsläget (reala växelkursförändringar) som kan åstadkommas de n vägen är av mindre storlek än vid externa deprecieringar, del s innebär inte interna växelkursförändringar någon möjlighet till en självständig räntepolitik. Men interna devalveringar har ocks å fördelar i förhållande till externa devalveringar, efterso m möjligheterna till missbruk är mindre.

7.5. Innebär den monetära unionen ytterligare krav på finanspolitisk integration?

Diskussionen i avsnitten ovan har tagit sin utgångspunkt i d e finanspolitiska regler som finns i Maastrichfördraget eller som för närvarande diskuteras på EU-nivå. En annan fråga är om de n monetära unionen kan komma att leda till ytterligare integration av finanspolitiken. Denna skulle i så fall kunna ta formen antingen av

mer samordning av den nationella finanspolitiken i olika lände r eller av inkomstöverföringar (transfereringar) mellan länderna.

Samordning av den nationella finanspolitiken

En första fråga är om ett deltagande i den monetära unionen lägger restriktioner på hur höga olika skatter kan vara. Det är i och för sig lätt att peka ut ett antal områden där det internationella beroendet och EU-samarbetet innebär begränsningar . Ett exempel är företagsbeskattningen. Om högre bolagsskatter leder till att kapitalavkastningen blir lägre i ett enskilt land än i omvärlden – till dess at t lönenivån anpassat sig – kommer landet att gå miste om investeringar som i stället förläggs utomlands.

Ett annat uppenbart område gäller bes kattningen av konsumtion. Stora skillnader i konsumtionsskatterna mellan närliggande EU länder i kombination med fri rörlighet för varor på den inr e marknaden ger upphov till snedvridande gränshandel. Detta ha r varit tydligt i fråga om punktskatterna på alkohol och tobak. Men även stora skillnader i me rvärdesskatten kan frambringa betydande handelsflöden i fråga om kapitalvaror. Detta illustreras t ex av den ökade privatimporten till Sverige av bilar från kontinenten i oc h med att de tekniska handelshinder som tidigare funnits försvunnit.

Exemplen ovan visar att internationella hänsyn måste tas vi d utformningen av skattesystemet. Dessa restriktioner gälle r emellertid oberoende av valutasystem. Det finns inget skäl att vänta sig att de skulle bli mer bindande i en monetär union än vad de är redan i dag.

Möjligen skulle man kunna hävda att såväl h ushåll som juridiska personer med hemvist i Sverige kommer att öka andelen a v utländska tillgångar i sina förmögenhetsportföljer om vi deltar i en monetär union med gemensam valuta. Detta diskuterades i avsnitt 7.3. I den mån det är svårt att kontrollera inkomsterna frå n utländska placeringar innebär detta en ytterligare restriktion p å kapitalbeskattningen. Vi vill dock inte överdriva betydelsen a v detta.

Av större potentiell betydelse är att ett deltagande i valuta unionen skulle kunna påverka möjligheterna att förändra skattesatser utan att det får betydande effekter på produktion oc h sysselsättning. Så t ex skulle en omläggning som innebär generellt högre arbetsgivaravgifter bli svårare att genomföra vid et t medlemsskap i den monetära unionen. Orsaken är att en såda n

Bundesministerium der Finanzen (1995).

51

förändring skulle kräva en sänkning av reallönerna om int e företagens reala lönekostnader ska öka.

Ett problem av det slag som diskuterats skulle kunna uppkomma när det gäller principerna för mervärdesskatten. För närvarand e tillämpas inom EU destinationsprincipen, dvs inom varje lan d tillämpas samma skattesats på inhemska och importerade varo r (vilka exporteras momsfritt från tillverkningslandet). Det finn s dock sedan länge planer på att övergå till ursprungsprincipen, dvs till att skatten läggs på i tillverkningslandet. Detta innebär at t importerade och inhemska var or kan komma att belastas med olika skattesatser. Svenska varor skulle med en sådan förändring kunna bli relativt dyra, eftersom den svenska mervärdesskatten på 2 5 procent tillhör de högsta i EU. Med oåterkalleligt fasta växelkurser skulle detta i sin tur framtvinga en anpassning av löner och andra kostnader, vilket kan ta relativt lång tid och resultera i minska d produktion och sysselsättning. En möjlig lösning på problemet ä r dock att ett företag som betalar moms på sin försäljning får dra av momsen på de varor som man importerat och som erlagts i exportlandet. Därefter ersätter exportlandet importlandet me d samma belopp. I förhållande till nuläget innebär detta ing a förändringar i relativa priser, endast andra administrativa rutiner.

Ett andra område för samordning av finanspolitiken som ibland diskuteras är de offentliga utgifternas storlek . I det ursprunglig a tyska förslaget till stabilitetspakt fanns formuleringar om att denna också borde syfta till att hålla nere de offentliga utgifternas (oc h därmed också skatternas) andel av BNP. I den svenska offentliga

51

debatten uttrycks också ibland oro för att ett deltagande i de n monetära unionen skulle innebära att vi avhänder oss möjligheterna att själva bestämma om den offentliga sektorns storlek.

Det är emellertid svårt att se varför en övergång till e n gemensam valuta skulle behöva påverka de offentliga utgifterna s storlek. Det finns inte något logiskt sådant samband. Man kan h a olika uppfattningar om hur stora de offentliga utgifterna bör vara, men dessa överväganden har inget att gör a med om olika länder har samma valuta eller inte.

Det enda samband som skulle kunna finnas mellan offentlig a utgifter och den monetära unionen härrör från de finanspolitisk a reglernas utformning. Som diskuterades i avsnitt 7.4 innebär en hög offentlig utgiftsandel (och därmed en hög skattekvot) att de t automatiskt uppkommer stora variationer i den offentliga sektorns

finansiella sparande vid svängningar i produktionen. Det innebär en stor sannolikhet för att det högsta tillåtna underskottet på tr e procent av BNP kan komma att överskridas i lågkonjunkturer om inte de offentliga finansern a normalt uppvisar betydande överskott. Detta utgör ett starkt argument för att man vid bedömningarna inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott tar hänsyn till att länder med höga offentliga utgiftsandelar får större variationer i den offentliga sektorns budgetsaldo. Endast om den offentlig a skuldsättningen över längre perioder växer, borde sådan a variationer i budgetsaldot vara ett problem.

Ett tredje möjligt område för finanspolitisk koordinering ä r gemensamma konjunkturpolitiska åtgärder . Maastrichtfördraget s finanspolitiska bestämmelse r syftar till stabila statsfinanser på lång sikt (vilket bör verka i riktning mot en lägre realräntenivå i världsekonomin). Man kan argumentera för att en lägre offentli g skuldsättning på sikt bör kunna ge utrymme för en mer akti v finanspolitik i syfte att motverka akuta konjunkturstörningar. De t kan finnas fördelar med att i en konjunkturnedgång samordn a finanspolitiska stimulansåtgärder mellan EU-länderna.

Om endast ett enskilt EU-land sänker skatter eller öka r offentliga utgifter, kan effekten bli stora bud getunderskott, eftersom en del av stimulanseffekterna spiller över till andra länder oc h därmed bidrar till högre produktion och förbättrade statsfinanser i dessa. De negativa statsfinansiella effekte rna för det enskilda landet kan därför innebära att man avstår från finanspolitisk a stimulansåtgärder. Med en samtidig finanspolitisk expansion i hela EU-området i en akut konjunkturnedgång bör däremot de samlade budgetunderskotten bli mindre. Tendensen till ökad e budgetunderskott till följd av t ex skattesänkningar i varje lan d motverkas nämligen av att produktionen och därme d skatteinkomsterna också ökar till följd av de finanspolitisk a stimulansåtgärderna i de andra länderna.

Frågan om vilka effekter en samordnad finanspolitik i e n konjunkturnedgång har hänger samman med den tidigare diskus sionen i avsnitt 7.4 om finanspolitikens generella effekter. So m framgick där kan man ock så tänka sig situationer – särskilt när den offentliga skuldsättningen är hög – då finanspolitiska åtstramningar kan öka efterfrågan. Även i detta fall är det emellertid sannolikt att en samordning av åtgärderna i olika länder kan ge ett bättre utfall än om varje land agerar var för sig. Sådana vinster av e n samordning av finanspolitiken uppkommer emellertid i all a valutasystem. Det är svårt at t se att de skulle bli större därför att en monetär union med gemensam valuta bildas.

Se också Lundgren m fl (1996).

52

McDougall (1977).

53

Se t ex underlagsrapporten av Mélitz (1996).

54

Se Masson (1996).

55

Transfereringar mellan länderna i den monetära unionen

En möjlighet att lindra effekterna av makroekonomiska störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen eller e n del av denna är transfereringar (inkomstöverföringar) från andr a medlemsstater. Det finns en ekonomisk logik i att bygga upp et t sådant system för transfereringar mellan medlemsländerna i EU s monetära union som en ersättning för de anpassningsmekanismer som försvinner när de t enskilda landet inte längre kan föra en egen penningpolitik och dessutom åläggas begränsningar i finans politiken.

Den officiella inställningen till dessa frågor har varierat öve r tiden inom EU. I McDougallrapporten från 1977 sågs en finans-

52

politisk utjämningsmekanism som en nödvändig förutsättning fö r en monetär union. Maastrichtfördraget däremot innehåller int e

53

några bestämmelser om detta, utan uppgiften att bedriv a finanspolitik lämnas åt de enskilda staterna så länge so m budgetunderskott och offentlig sku ld inte överstiger de gränsvärden som vi diskuterat tidigare i kapitlet. Det fin ns emellertid fortfarande många som förespråkar sådana system för inkomstöverföringa r mellan medlemsländerna i en monetär union.

54

Inom länder (som ju definitionsmässigt utgör områden med en gemensam valuta) spelar inkomstöverföringar mellan regionern a stor roll när dessa drabbas olika av störningar. Orsaken är att d e nationella skatte- och transfereringssystemen automatiskt leder till minskade skattebetalningar från och ökade transfereringar til l områden med lägre inkomster än genomsnittet och vice versa .

Härigenom stabiliseras inkomster och efterfrågan i de enskild a regionerna. Sådana transfereringar är potentiellt mycket effektiva för att hålla uppe efterfrågan: till skillnad från när ökade offentliga utgifter finansieras via upplåning behöver de inte betalas tillbak a senare (och bör därför endast i liten utsträckning leda till ett öka t privat sparande som en förtida anpassning till kommande skatte höjningar).

I stater som Kanada, USA och Tyskland utgör den federal a budgeten 15-30 procent av BNP. Detta innebär att en inkomst -

55

förändring (före skatt) i en region till 15-30 procent faller på de n federala budgeten (och inte på inkomsterna i regionen) o m

Enligt Sala-i-Martin & Sachs (1992) minskar de federala skatteinbetalningarna

56

med 34 cent, medan transfereringarna till regionen ökar med 6 cent när inkomsten före federala skatter och transfereringar minskar med en dollar. Bayoumi & Masson (1995) finner dock något mindre stabiliseringseffekter.

Bayoumi & Masson (1995).

57

Se t ex Italianer & Vanheukelen (1993) respektive underlagsrapporten av

58

Andersen (1996).

skatterna är proportionella och tran sfereringarna utgör en fast andel av inkomsterna. I den mån skatterna är progressiva oc h transfereringarnas an del av inkomsten ökar när inkomsten minskar i en region, kommer den federala budgeten att absorbera en änn u större del av inkomstförändringen. I USA är den federal a skattekvoten ungefär en fjärdedel, men de mest övertygand e skattningarna tyder på att den federala budgeten motverkar e n inkomstförändring i en region med så mycket som 30-40 procent.

När inkomsten i en delstat minskar med en dollar, faller i så fall

56

30-40 cent av minskningen på den federala budgeten i form a v minskade skatter och ökade transfereringar. Enligt en studie fö r Kanada absorberar den federala budgeten en mindre del, ca 1 7 procent, av en inkomstförändring.

57EUs budget utgjorde 1995 endast 1,2 procent av BNP i medlemsländerna. Det är därför uteslutet att inkomsöverföringa r mellan länderna inom ramen för den nuvarande E U-budgeten skulle kunna spela en stabiliserande roll av det slag som den federal a budgeten gör i t ex USA. De utgifter som ingår i EUs budge t (jordbruksstöd, olika typer av regionalstöd osv) är heller knappast lämpliga för generella inkomstöverföringar mellan länderna. De t har lett till förslag om att i stället bygga upp system fö r transfereringar som t ex bygger på arbetslöshetsutvecklingen i d e olika länderna. En ökning av arbetslösheten i medlemsland skulle

58

i så fall automatiskt leda till ökade bidrag från andra länder. Et t problem med ett mer omfattande transfereringssystem mella n deltagarländerna i den monetära union en är att det förmodligen inte bara skulle utjämna inkomsterna vid tillfälliga störningar utan också leda till permanenta inkomstomfördelningar. Värderingen av et t sådant system blir därför beroende av hur man politiskt ser på mer långsiktiga omfördelningar mellan länderna. Erfarenheter frå n många länder visar att utan en hög grad av politisk integration och solidaritet kan transfereringar mellan olika regioner bli en vikti g källa till konflikter.

Ett gemensamt skatte- och transfereringssystem skulle ocks å motverka inkomstförändringar oberoende av orsakerna till dessa.

Se Persson & Tabellini (1995).

59

Om inkomstöverföringar till ett land relateras till arbetslösheten , kan dessa bidra till att stabilisera inkomsten om landet oförskyll t drabbas av en konjunkturnedgång. Men o m regleringar som medför bristande flexibilitet är huvudorsaken till hög arbetslöshet i ett land, kan landet bli en permanent bidragstagare. Intresset för at t genomföra strukturella förändringar på arbetsmarknaden blir med all sannolikhet svagare om en olämplig sysselsättningspolitik p å detta sätt subventioneras av andra länder. Incitamenten i enskilda

59

länder att stävja missbruk och fusk i arbetslöshetsförsäkringen bör också bli svagare, ju större del av denna som finansieras via EU . Lokala övervakningsmyndigheter hamnar nämligen i e n lojalitetskonflikt när man å ena sidan har att övervaka att mede l från EU används effektivt och å andra sidan har ett intresse av att få till stånd inkomstöverföringar till det egna landet.

Man kan således se flera anledningar till att omfattand e inkomstöverföringar mellan olika länder i en monetär union skulle kunna ge upphov till betydande politiska spänningar. Vår bedömning är att de politiska riskerna med att nu bygga upp mer omfattande transfereringssystem inom EU klart dominerar de tänkbar a ekonomiska fördelarna. Vi tror att det kommer att ta långt tid innan integrationen inom EU gått så l ång att väljarna i de olika medlemsländerna kommer att acceptera sådana system. Samtidigt är de t troligt att det kommer att finnas en tendens mot mer av inkomst överföringar mellan deltagarländerna i den monetära unionen. När devalveringsvägen är stängd och restriktioner läggs på den natio nella finanspolitiken, kommer kraven på stöd från andra länder vid stora recessionsstörningar som drabbar ett enskilt land att öka . Vidare innebär övergången till en gem ensam valuta att ansvaret för den ekonomiska politiken delvis flyttas upp till EU-nivå. O m makroekonomiska obalanser uppstår, kommer detta delvis at t skyllas på EU även om problemen främst är ett resultat av inhemsk ekonomisk politik. Därmed kommer det att uppstå ett tryck p å åtgärder också på EU-nivå. Men enligt vår bedömning finns de t politiska förutsättningar för endast en mycket långsam utbyggnad av eventuella transfereringssy stem mellan länderna. Den nationella finanspolitiken kommer under överskådlig framtid – även med de finanspolitiska regler som diskuterats i tidigare avsnitt – att var a mycket viktigare än inkomstöverföringar på EU-nivå för at t stabilisera makroekonomiska störningar i enskilda länder.

7.6. Slutsatser

De finanspolitiska reglerna i Maastrichtfördraget har enligt vå r uppfattning ett värde. Det främsta skälet är att utvecklingen i många länder, däribland Sverige, visat på behovet av kraftigar e spärrar mot en växande offentlig skuldsättning. Detta gör de t motiverat att förstärka incitamenten för en långsiktigt välavväg d finanspolitik genom kontrollmekanismer på EU-nivå. Dessa bö r emellertid inte drivas alltför långt – t ex i form av kraftiga böter – eftersom detta kan riskera EUs legitimitet i medborgarnas ögon.

Det är mer osäkert om den monetära unionen kräver e n övervakning av finanspolitiken på EU-nivå för a tt fungera. Man kan dock hävda att en monetär union ökar risken för att andra EU länder ska tvingas "gå i borgen" vid en statsfinansiell kris i et t enskilt medlemsland: detta kan inte längre lösa sina skuld- oc h underskottsproblem genom att tillå ta högre inflation, samtidigt som trycket på den europeiska centralbanken ECB att i ett sådant läge köpa upp problemlandets statsobligationer eller föra en allmän t expansiv penningpolitik kan bli stort. Man kan inte utesluta e n sådan risk om länder med i utgångsläget stor offentlig skuld skulle komma att ingå i den monetära unionen.

Fördelen av kraftigare spärra r mot offentlig skuldsättning måste vägas mot nackdelen att finanspolitiken kan få svårare att spela en stabiliserande roll vid konjunkturfluktuationer. Detta ä r förmodligen på kort sikt ett litet problem för länder med sto r offentlig skuld och en historia med stora budgetunderskott som t ex Sverige. De närmaste årens finans politik i Sverige måste under alla förhållanden inriktas på att minska skuldsättningen. Dett a inskränker kraftigt det stabiliseringspolitisk a utrymmet. Om ett land däremot har en liten offentlig skuld, anser vi det vara olyckligt om begränsningar av underskottens storlek ska inskränka de n stabiliseringspolitiska friheten alltför mycket. Länder med lå g offentlig skuldsättning borde kunna tillåtas större variationer i budgetunderskotten, särskilt när dessa beror på de automatisk a stabilisatorerna (dvs på verkningarna av existerande skatte- oc h regelsystem). Vi är också rädda fö r att en alltför stark nedpressning av budgetunderskotten (i syfte att statsbudgeten normalt ska vara i balans eller visa överskott) i dagsläget ska leda till en kumulati v efterfrågenedgång i EU-området som ger arbetslösheten e n ytterligare skjuts uppåt.

Finanspolitiken kan emellertid ha stabiliseringspolitiska effekter även utan förändringar av statens budgetsaldo. Diskussionen o m den monetära unionen har i stor utsträckn ing förbisett att s k interna

devalveringar (sänkningar av ar betsgivaravgifterna som finansieras genom höjningar av löntagarnas avgifter till socialförsäkrings systemen, inkomstskatterna eller möjligen momsen eller geno m sänkningar av transfere ringarna till hushållen) delvis kan utgöra en ersättning för externa valutadeprecieringar i syfte att rätta till de t relativa kostnadsläget. Interna devalveringar kan visserligen var a svårare att få till stånd, men detta kan också ses som en garanti mot missbruk.

Det är svårt att se några starka skäl till varför en monetär union skulle leda till mer av samordni ng av den nationella finanspolitiken (i fråga om olika skattesatser, de offentliga utgifternas storlek och konjunkturpolitiska åtgärder) än som annars skulle bli fallet . Däremot finns det ekonomiska skäl för ett system med överföringar mellan medlemsländerna i en monetär u nion för att kompensera för förlusten av penningpolitisk självständighet. Detta gäller särskil t när restriktioner läggs på storleken av de en skilda ländernas budgetunderskott. Men de politiska invändningarna mot att nu försök a konstruera sådana system är mycket tunga. Det är lätt att se d e politiska påfrestningar som kan uppkomma om länder som råkar i kris och anses ha misskött sin ekonomiska politik ska subventioneras av andra EU-stater. Vi tror inte att den politiska opinionen i EUs medlemsländer blir mogen för sådana inkomstöverföringa r mellan länderna inom överskådlig framtid.

8. Arbetsmarknaden och den monetära unionen

Mellan 1975 och 1985 steg arbetslösheten kraftigt i EU-ländern a och den har därefter stannat kvar på en hög nivå. I Sverige va r arbetslösheten mycket låg fram till början av 1990-talet men de n ökade sedan under 1991-93 till ca 8 procent. Detta illustreras i diagram 8.1. Hög arbetslöshet utgör i sig ett stort socialt problem och innebär dessutom produktionsförluster. Till detta kommer d e statsfinansiella konsekvenser na i form av arbetslöshetsersättningar, utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder och uteblivn a skatteintäkter. Mot denna bakgrund blir en central fråga hur e n monetär union kommer att påverka sysselsättningen. En anna n grundfråga är vilka krav på förändringar av arbetsmarknaden som ett medlemskap i den monetära unionen innebär.

Det är en vanlig uppfattning att ett deltagande i den monetär a unionen kräver att arbetsmarknaden blir mer flexibel. Men i regel preciseras inte särskilt väl vad som avses med detta, trots at t begreppet flexibilitet kan avse många olika aspekter på hu r arbetsmarknaden fungerar. Det är viktigt att skilja mellan dessa vid en diskussion av konsekvenserna av att delta i den monetär a unionen. Så t ex kan arbetsmarknaden sägas vara flexibel om den genomsnittliga arbetslösheten över längre perioder är låg. En andra aspekt är hur lång tid det tar innan sysselsättningen återhämtar sig efter en konjunkturmässig nedgång. Vid medlemskap i en valutaunion kan den nominella växelkursen inte längre ändras, varfö r anpassningen till störningar i högre grad måste ske genom at t nominella löner och priser förändras. Förekomsten av nominell löne- och prisstelhet är därför en tredje viktig aspekt på flexibilitet. En fjärde och sista aspekt är arbetskraftens rörlighet, eftersom anpassningen till störningar som drabbar ett enskilt land kan sk e genom internationell migration.

Arbetsmarknaden i ett land kan vara flexibel i vissa avseenden men inte i andra. Så t ex förefaller den amerikansk a arbetsmarknaden vara flexibel i den meningen att arbetslösheten i genomsnitt över längre perioder är låg och uppgångar i

0 2 4 6 8 10 12

1970

1975

1980

1985

1990

1995

p ro c e n t

USA Sverige

EU

Kapitlet baseras delvis på underlagsrapporter av Lundborg (1996) och Pissarides

1

(1996).

arbetslösheten inte tycks bli bestående (se diagram 8.1) . Rörligheten är också stor inom USA. Samtidigt är det en vanli g uppfattning att den amerikanska ekonomin kar akteriseras av relativt hög nominell löne- och pri sstelhet. Detta tyder på att institutionella förhållanden som leder till flexibil itet i vissa avseenden kan minska flexibiliteten i andra. Detta understryker ytterligare behovet av att skilja mellan olika aspekter på flexibilitet.

Diagram 8.1: Öppen arbetslöshet i Sverige, EU och USA

Källa: OECD, SCB

Kapitlets uppläggning är föl jande. I avsnitt 8.1 diskuteras kortfattat vilka faktorer som påverkar arbetslösheten och vilken betydels e penningpolitiken har för denna. I avsnitt 8.2 analyseras några tänkbara störningar och hur anpassningskraven på arbetsmarknade n förändras vid ett deltagande i EUs valutaunion. I avsnitt 8.3 diskuteras nominell löne- och prisflexibilitet och hur denna bö r påverkas av deltagande i den monetära unionen och andra institutionella förhållanden. Avsnitt 8.4 behandlar problemet med bestående arbetslöshet och avsnitt 8.5 den roll som arbetskraftsmigration kan spela för anpassningen till störningar i en monetär union. I avsnitt 8.6 diskuteras behovet av en samordnad sysselsättnings politik inom EU. Slutlige n sammanfattas slutsatserna i avsnitt 8.7.

1

Bean (1993), Lindbeck (1993), Gottfries (1995) och Björklund m fl (1996) utgör

2

aktuella översikter av forskningsläget.

Orsakerna till att tillfälliga störningar kan få bestående effekter på sysselsättning-

3

en diskuteras närmare i avsnitt 8.4.

8.1. Jämviktsarbetslöshet, bestående arbetslöshet och ekonomisk politik

I nationalekonomisk teori utgår man vanligen ifrån att det finns en jämviktsnivå för arbetslö sheten som ekonomin tenderar att röra sig mot om inga yttre störningar inträffar. Denna arbetslöshet bruka r benämnas jämviktsarbetslösheten . Om arbetslösheten understige r jämviktsnivån, stiger lönerna snabbt och antalet jobb minskar. Det omvända gäller om arbetslösheten är högre än jämviktsnivån.

Den vedertagna uppfattningen är att jämviktsarbetslöshete n främst beror på strukturella förhållanden på arbetsmarknaden . Faktorer som brukar betonas är hur löneförhandlingarna sker , ersättningsnivån och ersättningsperiodens längd i arbetslöshets försäkringen, omfattningen och inriktningen p å arbetsmarknadspolitiken, hur väl utbud och efterfrågan p å arbetskraft passar ihop osv. Man har vanligtvis set t

2

jämviktsarbetslösheten som en genomsnittsnivå kring vilken de n faktiska arbetslösheten varierar med konjunkturen. Enligt de t traditionella synsättet påverkas jämviktsarbetslösheten a v strukturella förändringar på arbetsmarknaden men inte av konjunkturmässiga störningar och stabiliseringspolitik.

Föreställningen om en av makroekonomiska störningar oberoende jämviktsarbetslöshet har dock under sen are år allt mer kommit att ifrågasättas mot bakgrund av utvecklingen i Västeuropa. Sedan arbetslösheten stigit i samband med konjunkturnedgångar, har den som framgick av diagram 8.1 tenderat att stanna kvar på en hö g nivå. Jämviktsnivån tycks alltså ha stigit. Detta kan bero på at t strukturella förändringar höjt jämviktsarbetslösheten. Men mycket tyder också på att uppgångar av arbetslösheten som orsakas a v tillfälliga störningar tenderar att bli bestående. Konjunkturmässiga störningar kan i så fall påverka sysselsättningen under lång tid.

3

Både den långsiktiga uppgången i arbetslösheten och tendensen till att konjunkturmässiga fluktuationer i sysselsättningen bli r bestående är karakteristiska för de europeiska arbetsmarknaderna. I USA var arbetslösheten i början av 1970-talet högre än i Europa, men den har inte stigit lika kraftigt och återhämtningen efte r konjunkturnedgångar har också gått mycket snabbare (se diagram

Se också avsnitt 13.1.

4

Se också t ex Alesina & Summers (1993) respektive Jonsson (1995).

5

8.1). Arbetslöshetsproblemet i Europa be ror förmodligen i hög grad på de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Dett a kommer att diskuteras närmare i avsnitt 8.4.

4Penningpolitikens betydelse för arbe tsmarknaden ligger i att den kan motverka – eller ge upphov till – konjunkturmässiga fluktua tioner i arbetslösheten. I den mån cykliska uppgångar av arbets lösheten tenderar att leda till bestående högre arbetslöshet, ka n stabiliseringspolitiken påverka sysselsättning och produktion även på längre sikt. Stabiliseringspolitiken blir därmed viktigare än den annars skulle vara. Detta innebär emel lertid inte att man på sikt kan köpa lägre arbetslöshet till priset av långsiktigt högre inflation och depreciering av valutan. Även om det finns ett kortsiktigt negativt samband mellan infla tion och arbetslöshet (den s k Phillipskurvan) tyder både teori och empirisk erfarenhet på att det på lång sikt inte finns någon sådan relation. Som framgick av diagram 3.1 i kapitel 3 tycks inte länder som under en längre tid haft hög inflation i allmänhet ha uppnått lägre arbetslöshet. Penningpolitik kan alltså

5

bidra till hög sysselsättning genom att stabilisera ekonomin men inte genom att öka den genomsnittliga inflationstakten.

8.2. Makroekonomiska störningar och anpassningskrav på arbetsmarknaden

Om Sverige ingår i den monetära unionen kan vi, som diskuterades i kapitel 5, inte längre föra någon självständig penning- oc h växelkurspolitik. Detta innebär att inflationen i Sverige på lång sikt bestäms av den gemensamma penningpolitiken i unionen. Me n eftersom det inte tycks finnas något långsiktigt samband mella n inflation och sysselsättning, har förlusten av inhemsk kontroll över inflationstakten förmodligen ingen större betydelse för sysselsättningsutvecklingen på sikt.

Den viktigaste konsekven sen för sysselsättningsutvecklingen av ett deltagande i den monetära unionen är att penningpolitiken inte längre på kort sikt kan användas för att stabilisera störningar som drabbar Sverige annorlunda ä n andra länder (s k landspecifika eller asymmetriska störningar). Detta kan belysas genom några exempel på störningar och de olika anpassningskrav som dessa ställer p å

arbetsmarknaden beroende på om Sverige är med i den monetär a unionen eller står utanför.

Efterfrågestörningar

Förändringar i den samlade efterfrågan uppkommer då den privata eller den offentliga sektorn ändrar sitt sparande eller sin a investeringar. Det exempel som användes i kapitel 5 var e n uppgång i hushållens sparbenägenhet av det slag som inträffade i Sverige i början på 1990-talet och som då ledde till en krafti g minskning av den privata konsumtionen. För att upprätthåll a produktion och sysselsättning i en sådan situation krävs at t bortfallet av efterfrågan motverkas. Om en expansiv finanspolitik inte är möjlig, måste detta ske genom att exporten elle r investeringarna ökar.

För att exporten ska öka krävs att exportindustrins konkurrenskraft förbättras: lönerna i Sverige måste falla i förhållande til l lönerna i utlandet (när de mäts i samma valuta), så att vi kan sänka våra exportpriser i förhållande till utländska producenters priser . Eftersom svenska hush åll till en del konsumerar importerade varor (som blir relativt sett dyrare) innebär en sådan kostnadsanpassning också en minskning av svenska arbetstagares reallön. Sådana förändringar av relativa priser och reala löner krävs oberoende av vilket växelkurssystem som vi har: om efterfrågan på landet s produkter fallit, måste man "sälja sig b illigare" på världsmarknaden om produktion och sysselsättning ska kunna upprätthållas.

Om Sverige ingår i den monetära unionen, måste anpassningen av relativpriserna ske genom att nominella löner och priser stiger långsammare i Sverig e än i övriga länder. Vid stora störningar och låga löneökningar i utlandet kan de nominella lönerna renta v behöva sänkas. På grund av att nominella löner och priser ä r trögrörliga kommer anpassningen att ta tid. På kort sikt komme r den minskade inhemska efterfrågan att leda till en recession i Sverige med lågt kapacitetsutnyttjande och arbetslöshet, som först efter hand minskar de inhemska löne- och prisstegringarna.

Vid flytande växelkurs kan anpassningen däremot underlätta s genom en mer expansiv penningpolitik som leder till lägre ränto r och en depreciering av kronan. Kravet på lägre nominella löne- och prisökningar minskar, därför att en depreciering gör svensk a produkter billigare i utländsk valuta också vid oförändrade priser i kronor. Vautadeprecieringen innebär vidare att den sänkning av de svenska reallönerna som måste ske åtminstone delvis kan komma

Den angivna elasticiteten är hämtad från Gottfries (1994) och avser bearbetade

6

varor. Dessa utgör omkring 70 procent av den totala exporten. I övrig export ingår råvaror, som troligen är mer priskänsliga, och tjänster, som förmodlligen är mindre priskänsliga. Internationella skattningar av priselasticiteter för export ligger ofta i intervallet 1,5-2,5 (se Goldstein & Kahn, 1985). Det är möjligt att den långsiktiga priskänsligheten är avsevärt högre och att de låga skattade elasticiteterna beror på att anpassningen till förändrade relativpriser är mycket långsam. Ur stabiliseringspolitisk synpunkt är det dock priselasticiteterna på några års sikt som är av intresse.

till stånd genom att högre importpriser (i kronor) ökar konsumentprisnivån. På sikt blir så väl relativpris som reallöneförändring densamma som i en monetär union, men gen om växelkursförändringen kan anpassningen ske snabbare.

Hur stor kostnadsanpassning som måste ske vid en störning av det slag som diskuteras beror på hur priskänsliga exporten oc h importen är samt på hur förändringar i det relativa kostnadsläge t påverkar svenska producenters relativpriser. Empiriska studier visar genomgående att export och import har relativt låg priskänslighet på kort sikt. Handelsflödena påverkas endast långsamt a v förändringar i konkurrenskraften. Detta innebär att det krävs stora förändringar av våra kostnader i förhållande till utlandet för att ett bortfall av inhemsk efterfrågan på n ågra procent av BNP ska kunna ersättas av ökad nettoexport till omvärlden. Detta illustreras nedan med hjälp av ett räkneexempel.

Effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna på export och import – ett räkneexempel

Anta att lönerna i Sverige sjunker med 20 procent i förhållande till utländska löner och priser, t ex genom att kronan deprecieras. Hur stor effekt har detta på export och import och därmed på tota l efterfrågan? Det beror som ovan framhölls bl a på hur priskänsliga importen och exporten är. Priskänslighet mäts normalt med den s k priselasticiteten. Den anger hur stor kvantitetsförändringen bli r i procent om det aktuella priset förändras med en procent.

För exporten kan en rimlig uppskattnin g av priselasticiteten vara 1,6. Det betyder att en sänkning av relativpriset (den svensk a prisnivån i förhållande till de utländska konkurrenternas prisnivå) med en procent ger en exportökning med 1,6 procent. Vid en

6

uppskattning av effekten av en förändring av de relativa lönekostnaderna måste man emellert id ta hänsyn till att denna endast delvis slår igenom i sänkta exportpriser. Under förutsättning att genom slaget är 50 procent kommer de relativa exportpriserna att sjunka

Se Gottfries (1994).

7

Se Goldstein & Kahn (1985).

8

I en mer noggrann kalkyl bör man bl a ta hänsyn till att effekterna på export- och

9

hemmamarknadspriser kan skilja sig åt, men storleksordningen blir ändå densamma. De simuleringar som görs i underlagsrapporten av Assarsson (1996) belyser dessa samband.

Dessa förändringar innefattar inte endast de ursprungliga störningarna utan också

10

det efterfrågebortfall som beror på de indirekta s k multiplikatoreffekterna (dvs att den urspungliga produktionsminskningen leder till ytterligare efterfråge- och produktionsminskningar osv). Lundgren & Söderström (1995) diskuterar närmare bakgrunden till denna utveckling.

med 10 procent (50 procent av 20 pr ocent). Det innebär i så fall en

7

exportökning med 16 procent (1,6 × 10 procent).

Vad betyder detta för den totala efterfrågan i ekonomin ? Exporten har de senaste åren uppgått till ca 35 procent av BNP . Men eftersom importinnehållet i exporten är ungefär en tredjedel, utgör den inhemskt producerade exporten ca 23 procent av BNP (35 procent × 2/3). En ökning av exporten på 16 procent motsvara r därför en BNP-ökning på 3,7 procent (16 procent av 23 procent).

Skattningar av importens priselasticiteten ligger normal t omkring eller strax under 1: en höjning av importpriserna med en procent ger en minskning i kvantiteten importerade varor med e n procent. Det innebär att den andel av inkomsten som svensk a

8

konsumenter spenderar på importerade varor inte påverkas a v importpriserna. Om löner oc h priser i Sverige sjunker i förhållande till omvärlden blir importerade varor relativt sett dyrare oc h svenska hushåll minskar sin konsumtion av dessa. Men efterso m den andel av inkomsten som spenderas på import är oförändrad, blir det inte mer pengar över för att efterfråga inhemska varor. De t betyder att den stimulanseffekt på den svenska ekonomin so m uppkommer netto härrör från den exportökning som vi diskuterade ovan.

Kalkylen är visserligen grov men tyder ändå på att betydand e förändringar av konkurrenskraften kan behövas för att exporten ska kunna ersätta ett bortfall av inhemsk efterfrågan på några procent av BNP. Detta framgår också om vi ser på utvecklingen i Sverige

9

i början av 1990-talet. Mellan 1990 och 1993 minskade priva t konsumtion och investeringar med 4,8 procent av BNP. Eftersom omkring en fjärdedel av detta eft erfrågebortfall drabbade importen, minskade efterfrågan på svensk produktion med ca 3,6 procent.

10Deprecieringen av kronan och sänkta arbetsgi varavgifter innebar att den relativa arbetskraftskostnaden (i gemensam valuta) sjön k med 29,6 procent och exportens relativpris med 11,9 procen t

Se också den tidigare diskussionen i avsnitt 6.2.

11

mellan 1992 och 1993. Till följd härav ökade svensk export s marknadsandel mellan 1992 och 1995 med sammanlagt 15 procent. Detta ökade BNP med ungefär 3,5 procent (se tabell 8.1).

Tabell 8.1: Konkurrenskraft och export i Sverige

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Procentuell förändring av relativ arbetskraftskostnad i nationell valuta 5,5 4,5 -4,6 -10,6 -1,4 2,5 4,4

Procentuell förändring av nominell växelkurs (utländsk valuta/SEK) -2,4 0,1 1,2 -22,6 -1,4 -1,3 8,6

Procentuell förändring av relativ arbetskraftskostnad i samma valuta 4,2 3,3 -4,5 -29,6 -2,5 2,6 14,3

Procentuell förändring av relativpris för export -0,8 1,2 -0,8 -11,9 0,6 3,0 5,0

Procentuell förändring av exportens marknadsandel -4,1 -5,0 -2,1 6,1 6,2 2,8 -1,4

Källa: Konjunkturinstitutet

Utbudsstörningar

En annan typ av störningar är sådana som berör utbudssidan a v ekonomin. En minskning i produktivitetsökningstakten eller e n

11

högre ökningstakt för råvaru- och energipriser (t ex på grund a v högre oljepriser eller en kärnkraftsavveckling) gör produktione n mindre lönsam vid i övrigt oförändrade förhållanden. Då krävs att reallönerna stiger långsammare – eller minskar – för att lönsamhet, produktion och sysselsättning ska kunna bibehållas. Immigratio n eller strukturella reformer på arbetsmarknaden, som leder till et t större effektivt utbud av arbetskraft, kräver på motsvarande sätt en sänkning av reallönen för att det ska bli lönsamt att nyanställa. I samtliga dessa fall kan en depreciering av valutan underlätt a

anpassningen genom att lönerna mätta i utländsk valuta sänks. Vid medlemskap i den monetära unionen kan anpassningen endast ske genom att nominella löner stiger långsamm are, eller sjunker. Under anpassningsperioden kommer arbetslösheten därför att öka mer i detta fall.

Hur stor löneanpassning som krävs beror naturligtvis på stör ningens omfattning. Om produktivitetsstegringstakten i Sverig e faller med en procentenh et, måste också reallönernas stegringstakt minska med en procentenhet för att kapitalinkomsterna sk a bibehålla sin andel av förädlingsvärdet.

Finansiella störningar

Vid efterfråge- och utbudsstörningar kan en växelkursförändrin g således underlätta anpassningen. Men, som diskuterades i kapite l 5, är det inte uppenbart att växelku rser alltid förändras på ett sådant sätt att de bidrar till att upprätthålla makroekonomisk balans . Flytande växelkurser kan också vara en källa till störningar. De t beror på att växelkursen är ett s k tillgångspris som speglar förväntningar om framtida ekonomisk poli tik. Om det av någon anledning uppstår förväntningar om högre inflation i Sverige, drabba s kronan av ett deprecieringstryck. Riksbanken har då att välj a mellan att höja räntan för att hindra en depreciering eller att låt a kronan falla i värde. I det förra fallet kan penningpolitiken leda till minskad efterfrågan och recession. I det senare fallet ka n inflationen ta fart på grund av att import- och exportpriser stige r och drar med sig också lönerna. Detta kan i värsta fall gör a finansmarknadernas förväntningar självuppfyllande.

Genom en lämpligt vald penningpolitik kan Riksbanken i teorin stabilisera såväl den totala efterfrågan som inflationstakten. Detta kräver i så fall att räntan inte höjs mer än att en viss depreciering tillåts. Följden av detta blir en "tudelning" av ekonomin: de n utlandskonkurrerande delen av näringslivet stimuleras av de n deprecierande valutan, samtidigt som konsumtion och investeringar dämpas av den höjda räntan. Et t sådant läge uppstod i Sverige efter deprecieringen 1992.

För arbetsmarknaden innebär en sådan tudelning framför allt en risk att stigande priser och vinster inom exportindustrin leder til l lönehöjningar som sprider sig till hemmamar knadssektorerna fastän dessa befinner sig i recession. För att hindra detta kan Riksbanken tvingas att föra en mer återhållsam penningpolitik än som ä r motiverat med hänsyn till e fterfrågeläget. De senaste årens utveck-

Det är en allmän uppfattning att avtalet inom pappersindustrin våren 1995, med

12

lönehöjningar på 3,8 procent per år, kom att fungera som riktmärke för lönehöjningarna inom andra sektorer. Se Elvander (1996).

Om valutan deprecierar med 20 procent och deprecieringen antas slå igenom i

13

importpriserna till 70 procent, stiger importpriserna med 14 procent (70 procent av 20 procent). Eftersom importandelen i konsumtionen är en fjärdedel, stiger konsumentprisindex med 3,5 procent (14 procent × 1/4 ). Till detta kommer indirekta effekter på priser inom importkonkurrerande industri. Empiriska studier tyder emellertid på att dessa effekter är relativt små (se Calmfors & Herin, 1979).

ling i den svenska ekonomin, då exportuppgången 1993-94 dragit upp lönestegringstakten över hela arbetsmarknaden trots sva g efterfrågan, kan ses som ett exempel på en sådan process.

12De problem till följd av misstro mot den svenska kronan so m skisserats i detta avsnitt kan uppenbarligen inte uppkomma om vi är med i den monetära unionen, e ftersom Sverige då inte har någon egen valuta och inte kan föra någon självständig penningpolitik . Däremot kan naturligtvis liknande problem uppstå fö r valutaunionen i sin helhet om den europeiska centralbanken ECB får trovärdighetsproblem. Vi har emellertid i kapitel 6 bedömt den risken som mindre än motsvarande risk för Sverige vid et t utanförskap.

Växelkurspolitik, lönestelhet och prisstabilisering

Vid störningar på varumarknaderna uppkommer samma krav p å anpassning av reallöner och relativpriser i förhållande till utlandet oberoende av om vi h ar gemensam valuta eller en egen valuta vars växelkurs kan ändras. Skillnaden är att anpassningen i det förr a fallet måste ske genom förändringar av de nominella lönerna , medan den i det senare fallet till stor del kan ske genom en ändrad växelkurs. Vid en jämförelse måste man emel lertid ta hänsyn till att ett inflationsmål av det slag som Riksbanken för närvarand e tillämpar också begränsar möjligheterna att använda penning politiken i en situation då vi står utanför den monetära unionen.

Om inhemsk efterfrågan minskar i Sverige och Riksbanke n därför låter kronan falla i v ärde för att stimulera exporten, kommer de ökade importpriser som blir följden att leda till en snabbar e uppgång av konsumentpriserna. Den vinstökning som uppkommer

13

i exportindustrin kan också ge upphov till lönehöjningar so m sprider sig till andra sektorer och därför drar upp prisstegringarna även där. En större depreciering av valutan kan därför strida mo t Riksbankens inflationsmål också i en lågkonjunktur. O m

0 2 4 6 8 10 12 14

1970

1975

1980

1985

1990

1995

p ro c e n t

Svensk inflation

Utländsk inflation (handelsvägd)

inflationsmålet tolkas s trikt, inskränks därför möjligheterna att i en konjunkturnedgång stabilisera produk tion och sysselsättning genom räntesänkningar och växelkursförändrin gar. En del av anpassningen måste också i detta fall ske genom förändringar av nominella löner och priser. Lägre prisstegringar i hemmamarknadssektorerna – vilket i sin tur kräver lägre nomin ella lönestegringar – är således en förutsättning för att en valutakursdepreciering inte ska strida mo t inflationsmålet. Endast om prisstegringarna på inhemsk t producerade varor och tjänster sjunker i en lågkonjunktur, blir d e importprisökningar som en depreciering innebär förenliga med en oförändrad ökningstakt för konsumentpriserna.

Om vi ser på de tidigare svenska erfarenheterna, finner vi inga större uppgångar av inflationstakten i samband med de svensk a devalveringarna 1976-77 och 1981-82 (se diagram 8.2). Förklar ingen är sannolikt att dessa växelkursanpassningar inträffade nä r både den svenska och den internationella ekonomin befann sig i recession Såväl lönestegringstakten i Sverige som den interna tionella inflationen minskade därför , och detta motverkade effekten av stigande importpriser. I båda fallen steg dock inflationen i Sverige i förhållande till inflationen i omvärlden. Vid en stabil prisutveckling i omvärlden blir det svårare att möta störningar med växelkursförändringar utan att man får en avvikelse från inflationsmålet.

Dagram 8.2: Inflation i Sverige och i utlandet (förändring av konsumentprisindex)

Källa: IMF

Se Dornbusch (1994) respektive underlagsrapporten av Pissarides (1996).

14

Efter 1992 års mycket stora depreciering av kronan ökade infla tionen i Sverige endast tillfälligt med ett par procentenheter. Detta berodde på att löneökningstakten minskade och på att depre cieringen fick ovanligt litet genomslag på importpriserna (kanske därför att de utländska exportörerna uppfattade en del av depre cieringen som tillfällig och därför anpassade sina marginaler). I flera andra länder vars valutor deprecierade kraftigt 1992-93 ha r som framgår av tabell 8.2 inflationstakten samtidigt minskat. Den troliga orsaken är djupet i den lågkonjunktur som dessa länder gick igenom.14

Tabell 8.2: Depreciering, inflation och export på 1990-talet

Finland Italien Spanien Stor-Sverige

britannien

Depreciering av effektiv nominell växelkurs mellan 1991 och 1994 i procent 17,7 21,1 18,9 11,2 18,2

Förändring i relativ arbetskraftkostnad per producerad enhet mellan 1991 och 1994 i procent -33 -24 -17

-9 -28

Förändring i inflationstakt mellan 1992 och 1995 i procentenheter -1,6 0,1 -1,2 -0,3 0,2

Förändring i export mellan 1992 och 1994 i procent 32,2 20,5 26,1 13,0 22,8

Kommentarer: Notera att förändringarna avser hela perioden – alltså ej förändring per år. EUs export ökade mellan 1992 och 1994 med 10,4 procent. Källor: Effektiv växelkurs, relativ arbetskraftskostnad och export: OECD.

Inflation: International Financial Statistics.

Det finns enligt vår mening en risk för att man överbetonar skill naden i de krav på nominell löneflexibilitet som ställs vid et t deltagande i den monetära unionen respektive vid ett utanförskap. Också i det senare fallet krävs att de nominella löneökningarn a faller i en lågkonjunktur, om valutadeprecieringar i syfte at t stabilisera efterfrågeutvecklingen ska vara förenliga med et t inflationsmål. Om inte nom inallöneutvecklingen uppvisar en sådan

Av detta följer att växelkursen kan vara mer användbar som stabiliseringspoli-

15

tiskt instrument om inflationsmålet tolkas på ett flexibelt sätt, dvs om man accepterar tillfälliga variationer i inflationen kring en långsiktig nivå. En sådan tolkning av inflationsmålet förutsätter emellertid att Riksbanken har hög grad av trovärdighet vad gäller det långsiktiga inflationsmålet – i annat fall är risken stor för att en tillfällig uppgång i inflationstakten uppfattas som ett tecken på att man övergett det långsiktiga prisstabilitetsmålet.

flexibilitet, skapas inte något utrymme för stabiliserand e växelkursförändringar.15

Real löneanpassning på lång sikt och jämviktsarbetslöshet

Av ovanstående diskussion framgår att reala störningar på mark naderna för varor och tjänster kräver anpassningar av reallönerna för att sysselsättning och produktion ska återgå till sin a ursprungliga nivåer efter störningar. Enligt tidigare vedertage n ekonomisk teori bör man vänta sig att reallönerna på sikt verkligen anpassar sig så som krävs oberoende av vilket valutasystem vi har. Skillnaden mellan å ena sidan en fast växelkurs (eller gemensa m valuta) och å andra sid an en flytande växelkurs är att anpassningen i det förra fallet tar längre tid. Hur mycket långsammar e anpassningen blir i den monetära unionen beror i så fall på hur snabbt nominella löner och priser anpassar sig vid en störning.

Som diskuterades i avsnitt 8.1 har emellertid de senaste tjug o årens erfarenheter lett till slutsatsen att d en långsiktiga utvecklingen av produktion och sysselsättning kan vara beroende av själv a anpassningsförloppet vid störningar. Man har pekat på olik a faktorer som gör att arbetslöshet som uppkommer på grund a v tillfälliga störningar kan bli bestående. I så fall kan anpassninge n till störningar också påverka sysselsättning och produktion p å längre sikt. Av detta följer att både graden av nominell löne- oc h prisstelhet och de mekanismer som tende rar att göra uppkommande arbetslöshet bestående blir centrala för analysen av hur EU s valutaunion kommer att påverka sysselsättningen. De två följande avsnitten ägnas åt att diskutera arbetsm arknadens flexibilitet i dessa avseenden.

8.3. Nominell löne- och prisstelhet

Andersen (1994) innehåller en översikt av den teoretiska forskningen på

16

området.

Se t ex, Blanchard & Fischer (1989), Ball (1987), Fregert (1994) och Andersen

17

(1994).

Orsaken till att växelkursförändringar kan underlätta anpassningen vid makroekonomiska störningar är att nominella löner och priser är trögrörliga. Alla erfarenhete r visar att nominella löner och priser anpassar sig långsamt till efterfrågeförändringar. Dessa påverka r därför på kort sikt i första hand produktion och sysselsättning. Utan nominell pris- och lönestelhet skulle penningpolitik, och därme d frågan om medlemskap i den monetära unionen, inte ha någo n större makroekonomisk betydelse.

Orsaker till nominell stelhet

Trots att nominella prisers och löners trögrörlighet spelar en s å central roll för makroekonomiska fluktuationer finns det inge n allmänt accepterad förklaring till denna. De flesta försök til l

16

förklaringar utgår emellertid ifrån att för ändringar i priser och löner är förenade med kostnader: förändringar av priser måste besluta s och tillkännages, kunderna måste ta del av nya prislistor, förhandlingar om löner är tidsödande och medför risk för arbetsmarknadskonflikter osv. Kostnaderna för at t ändra priser och löner motiverar varför dessa bestäms för ganska långa perioder. Nackdelen me d detta är att oförutsedda störningar kan ge upphov till stora förändringar i försäljning, produktion och sysselsättning innan löner och priser hinner anpassas. Företag och löneförhandlare måste därfö r väga kostnaderna för pris- och löneförändringar mot behovet a v anpassning till oförutsedda störningar. Ju högre kostnaderna är att ändra priser och löner, och ju mindre risken är för oförutsedd a störningar, desto mer sällan ändrar man priser och löner.

17Avtal som gäller för långa perioder utesluter inte i sig löne förändringar om oväntade händelser inträffar. Avtalen kan utformas så att löneutvecklingen blir beroende av de störningar som inträffar. Ett exempel på detta är indexering, då lönerna justeras med hänsyn till förändringar i konsumentprisindex. Ett annat exempel ä r vinstdelnings- och bonussystem som gör lönen beroende av de t enskilda företagets lönsamhetsutveckling. Sådana avtal ä r emellertid mer komplicerade och det är inte säkert att de medfö r någon förbättring sett ur de avtalsslutande parternas synpunkt. Så t ex innebär indexering att den anställde får en säker real inkomst

Se Gottfries (1992).

18

Se Blanchard & Fischer (1989) eller Andersen (1994). Ett motsvarande

19

resonemang kan föras om priser: om företag bestämmer sina priser vid olika tidpunkter, måste de ta hänsyn till att andra företag redan fastställt sina priser. För att inte hamna alltför långt ifrån konkurrenterna kan de därför inte helt anpassa priserna till förändringar i efterfrågeläget.

Se Holden (1994), Holden & Birkeland (1995) och Akerlof, Dickens & Perry

20

(1996).

men samtidigt också att lönerna stiger vid exempelvis e n oljeprishöjning, vilket ger negativa effekter på lönsamhet oc h sysselsättning. Vinstdelning kan visserligen bidra till att stabilisera sysselsättningen, men en anställd som upplever sitt jobb so m tämligen säkert har förmodli gen begränsat intresse av en ersättning som varierar med företagets vinst.

Det är svårt att konstruera enkla avtal som är bättre än sådan a som anger en viss nominell löneutveckling. I en ekonomi med låg och stabil inflation innebär avtal om den nominella lönen att också reallönen blir relativt stabil och förutsebar. Eftefrågestörninga r leder till variationer i sysselsättningen, men dessa drabbar främs t ungdomar som inträder på arbetsmarknaden, andra arbetssökande eller personer som nyss anställts, medan m ajoriteten av de anställda har relativt säkra jobb. Sett ur företagens och de redan anställdas synpunkt kan därför nominella löneavtal vara att föredra.

18Den nominella lönestelheten i ekonomin blir särskilt stor o m avtalsperioderna överlappar varandra, dvs om avtalen för olik a grupper löper ut vid olika tidpunkter. De som omförhandlar sin a avtal vid en viss tidpunkt tar då hänsyn till att andra avtal reda n ingåtts. Anpassningen av l önerna till förändrade makroekonomiska förutsättningar i de ny a avtal som sluts bromsas i så fall av att man inte vill avvika alltför mycket från den löneutveckling som andr a grupper får. Överlappande avtals perioder kan därför leda till att det tar lång tid innan störningar i ekonomin påverkar nominallönernas utveckling. Ju mer fackföreningarna i sina lönekrav påverkas av

19

vilka löner som gäller för andra grupper desto större nominel l lönestelhet får man med överlappande avtal.

Ett annat skäl till nominell lönestelhet är att det i praktiken tycks vara närmast omöjligt att ens i svåra krislägen sänka de nominella lönerna även när tidigare avtal löpt ut och nya ska ingås. At t nominella lönesänkningar inte accepteras förefaller vara en star k social konvention, men denna har också juridiskt stöd i mång a länder. Det vanliga är också att tidigare avtal gäller tills båd a

20

parter är överens om ett nytt. Det innebär att arbetstagarna måst e ha en mycket svag förhandlingsposition för att arbetsgivaren sk a

Se Calmfors (1993a).

21

Se Assarsson (1989) och Blinder (1994).

22

Fregert (1994) innehåller en omfattande analys av löneavtalen i Sverige under

23

1900-talet.

Historiskt finns ett starkt samband mellan inflationstakten och variabiliteten i

24

inflationen. När inflationen är hög, ökar också osäkerheten om framtida priser.

Elvander (1996).

25

kunna tvinga fram nominella lönesänkningar. Det kan också var a så att löneförhandlingssystemet i t ex Sverige tenderar att ge et t inbyggt golv för de nominella löneökningarna, därför at t löneförhandlingarna förs på flera nivåer, och det finns stark a incitament för varje facklig nivå att mo tivera sin existens genom att uppnå nominella löne lyft. Ett sådant golv spelar liten roll vid hög

21

inflation, eftersom denna ger möjlighet till stor a reallöneanpassningar redan genom att den nominell a lönestegringstakten dras ner under prisstegringstakten. Golvet kan däremot bli bindande vid låg inflation.

Resonemanget i detta avsnitt är inte tillämpligt bara på kollektivavtal. Även sådana löner som bestäms genom individuell a överenskommelser gäller för viss tid. Dessa kan vara lättare at t ändra än kollektivavtal, men det kan ändå finnas betydande trög heter. Ett enskilt företag kan vara obenäget att anpassa lönen til l arbetsmarknadsläget därför att man är angelägen att ha rätt lön i förhållande till andra arbetsgivare.

Empiriska studier av nominell pris- och löneflexibilitet

Tyvärr finns inga enkla och allmänt accepterade mått på nominell löne- och prisflexibilitet. En uppfattning om hur stor flexibiliteten är kan man få genom att studera hur ofta priser och löner ändra s och hur synkroniserade dessa förändringar är. Priser ändras normalt en eller ett par gånger per år. Detta bör ge upphov till endast ganska kortsiktig nominell stelhet. Löneavtal har längre varaktighet. I

22

Sverige, och även internationellt, är längden normalt mellan ett och tre år. Historiskt har löneavtalens läng d i Sverige samvarierat med

23

variabiliteten i inflationen: under periode r av låg och stabil inflation har avtalen tenderat att bli längre. Detta framgår av diagram 8.3.

24De flesta nu gällande avtal är två- eller treåriga. I avtalsrörelse n 1995 fick ca 70 procent av LO-medlemmarna avtal som löper p å runt tre år.25

Diagram 8.3: Inflationens variabilitet och löneavtalens längd i Sverige

Kommentar: Variabiliteten för inflationen är ett glidande medelvärde av dess standardavvikelse. Vi tackar Klas Fregert för tillstånd att reproducera diagrammet. Källa: Fregert (1994)

Löneavtalen har traditionellt också varit väl synkroniserade i Sverige, dvs avtalsperioderna för olika grupper har i stort set t sammanfallit. De avtal som slutits efter 1991- 92 års Rehnbergsavtal har dock varit mindre synkronisera de än tidigare (se tabell 8.3). Att döma av den diskussion som förs i samband med lönerörelserna , påverkas lönekraven inom en sektor i mycket hög grad a v jämförelser med andra grupper. Detta ökar – som framhölls ovan – risken för att mindre synkroniserade avtalsperioder ska innebära mindre flexibilitet i den nominella löneutvecklingen.

För TCO och SACO-grupper inom den kommunala och statliga sektorn går

26

avtalen i allmänhet ut den 31 mars eller den 30 juni 1998. Undantag är avtalen för lärare och sjuksköterskor, som gäller till den 31 mars år 2000, men löneutvecklingen ska från april 1998 följa andra grupper inom den kommunala sektorn. Lönebildningen för tjänstemän inom sektorn är mer decentraliserad och avtalsperioderna för dessa förefaller mer splittrade.

Tabell 8.3: Löneavtalens utlöpningstidpunkt på LO-området

26

Utlöpningsdatum Antal avtal Procent av medlemmarna

31 mars 1996

1

1

31 dec 1996

4

2

31 mars 1997

22

17

30 april 1997

1

1

30 juni 1997

4

5

31 dec 1997

4

1

28 febr 1998

9

15

31 mars 1998

13

58

Totalt

58

100

Kommentar: Flertalet avtal som löper ut den 28 februari 1998 kan sägas upp till den 31 mars 1997. Källa: LO.

Genom statistiska studie r av makroekonomiska data kan man få en uppfattning om hur snabbt den allmänna pris- och lönenivå n anpassar sig till efterfrågeläget. Ett mått på trögheten i prisanpassningen är den s k uppoffringskvoten ("sacrifice ratio"), som anger vilken temporär minskning av produ ktionen (eller sysselsättningen) som krävs för att inflati onstakten ska minska med en procentenhet. Olika skattningar av sådana kvoter har gjo rts och resultaten varierar beroende på vilken metod som används. I en nyligen gjord studi e finner man betydande variationer såväl mellan olika länder so m mellan olika tidsperioder för ett och samma land. Genomsnittet för uppoffringskvoterna är 1,4 för kvartalsdata och 0,8 för årsdata . Dessa skattningar betyder at t en minskning av inflationstakten med en procentenhet skulle kräva att BNP minskar med omkring e n

Se Ball (1994). Skattningarna i denna studie är betydligt lägre än de som gjordes

27

för USA av Okun (1978). Mankiw (1994) anger kvoten 5 som en typisk skattning för USA. Historiska jämförelser tyder på att graden av nominell pris- och lönestelhet varit i stort sett oförändrad under 1900-talet i USA, men att nominella löner var mycket mer flexibla före 1890 (Hanes, 1993). Beräkningar av uppoffringskvoten förutsätter att man jämför den faktiska produktionsutvecklingen med den potentiella (dvs den som nås när sysselsättningen är vid sin jämviktsnivå). I den redovisade studien antas att produktionen återgår till sin jämviktsnivå ett år efter det att inflationsminskningen skett. De uppskattade uppoffringskvoterna bör därför tolkas som mått på de kortsiktiga kostnaderna för en inflationsminskning men bortser ifrån eventuella långsiktseffekter.

Ball (1994).

28

Ball (1994).

29

Se t ex Calmfors & Forslund (1990) och Calmfors & Nymoen (1990).

30

procent under ett år. Genomsnittet för Sverige är 0,45 me n

27

variationen över tiden är betydande.

Även om skattningar av uppoffringskvoten är mycket osäkra , visar de ändå att en sänkning av inflationen normalt är kostsam . Men en hög uppoffringskvot behöver inte nödvändigtvis vara et t tecken på stor nominell stelhet. Kostnader (i termer av förlora d produktion och sysselsättnin g) för en minskning av inflationstakten kan vara ett uttryck för att antiinflationspolitiken sakna r trovärdighet. Ju längre tid det tar att övertyga företag oc h fackföreningar om att penningpolitiken varaktigt ändrats, dest o större blir kostnaderna för en minskning av inflationstakten . Historiskt förefaller snabba minskningar av inflationstakten i regel ha inneburit mindre kostnader i termer av förlorad produktion ä n långsamma inflationsminskningar. Detta kan tolkas som att e n kraftfull antiinflationspolitik får större trovärdighet och därme d snabbare påverkar pris- och lönebildning.

28

Jämförelser mellan länder ger visst stöd för att avtalens längd påverkar graden av nominell stelhet. Så t ex finner man i denn a

29

typ av studier att uppoffringskvoten är hög för USA och låg fö r Japan. Detta brukar förklaras med att man i USA har treårig a överlappande löneavtal, medan avtalen i Japan är ettåriga oc h synkroniserade.

Studier av lönebildningen i Sverige under perioden fram til l krisen i början av 1990-talet visar att små uppgångar i arbetslösheten varit tillräckliga för att åstadkomma betydand e minskningar i reallönernas stegringstakt. Dessa

30

reallöneanpassningar har emellertid till en del åstadkommits genom devalveringar och inflation i situationer med växande arbetslöshet. När arbetslösheten ökade kring 1977 och 1982 sjönk den nominella lönestegringstakten, men devalveringarna bidrog till att håll a

-5

0 5 10 15 20

1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

p ro c e n t

Nominella löneökningar i näringslivet

Reala löneökningar i näringslivet

Sådana studier har gjorts av Blinder & Choi (1990) för USA och Agell &

31

Lundborg (1995) för Sverige. I början av 1980-talet accepterade fackföreningar i en del krisdrabbade branscher i USA sänkta nominella löner eller andra försämringar för medlemmarna ("concession bargaining "). Freeman & Medoff (1984) diskuterar detta och noterar att "...den avgörande faktorn i en fackförenings beslut att gå med på eftergifter är om existerande löneavtal hotar sysselsättningen för en betydande del av medlemmarna. En förändring i efterfrågan på arbetskraft som minskar nyanställningarna eller leder till att man permitterar nyanställda leder troligen inte till eftergifter, men potentiella minskningar av sysselsättningen – speciellt hotande nedläggningar – som riskerar jobben för seniora arbetare leder sannolikt till eftergifter."

inflationen uppe och påskyndade sannolikt anpassningen a v reallönerna 1977-78 och 1981-83 (se diagram 8.4).

Diagram 8.4: Nominella och reala löneökningar i Sverige

Källor: Konjunkturinstitutet, IMF

Enkätundersökningar bekräft ar att det finns ett starkt motstånd mot nominella lönesänkningar och att detta inte är ett specifikt svenskt fenomen. Om vi ser på erfarenheterna frå n Sverige är det anmärk-

31

ningsvärt att de genomsnittliga lönehöjningarna inte understeg tre procent ens under de svåraste krisåren i början av 1990-talet (s e diagram 8.4). I Finland var man dock 1991 mycket nära att i d e centrala förhandlingarna komma överens om nominella lönesänkningar. Innan avtalet var helt klart, ledde emellertid spekulatio n mot den finska marken till en valutadepreciering. Följden blev att några nominella lönes änkningar aldrig kom till stånd. I stället slöts avtal om oförändrade nominallöner. Den reallönesänkning so m uppstod genom valutans deprec iering accepterades således, men en

Blanchard (1989, 1990b), Gali (1993) respektive Romer & Romer (1994).

32

Englund, Vredin & Warne (1994).

33

nominell lönesänkning lyckades man inte genomföra. Det är dock oklart vilka slutsatser man ska dra av detta: eftersom en gemensam valuta utesluter sådan valutaspekulation som i slutända n omintetgjorde nominallönesänkningarna i Finland, bör e n valutaunion öka möjligheterna till sådana.

Trögrörliga priser och löner är en förutsättning för att penningpolitiken ska påverka produktion oc h sysselsättning (se avsnitt 5.1). Undersökningar av penningpolitikens effekter är därför en indirekt metod att uppskatta betydelsen av nominella stelheter. Ett stor t antal sådana studier har gjorts för USA under efterkrigstiden. Man har där funnit tydliga och kvantitativt betydelsefulla effekter a v penningpolitik, som dock i huvudsak klingat av inom två à tre år.

32Med tanke på att USA i många länderjämförelser framstår som ett land med inflexibla priser och löner, kan eventuellt dess a skattningar tolkas som en övre gräns för hur lång tid anpassningen av nominella löner och pris er kan ta. En liknande studie av Sverige finner visserligen att produktionen stiger vid e n penningmängdsökning, men effekterna är mycket osäkra.

33 Prisstabiliserande penningpolitik och nominell flexibilitet

Centralbankerna i de flesta länder för nu en penningpolitik som i mycket högre grad än tidigare är inriktad på prisstabilitet. Det bör innebära att osäkerheten om den framtida inflationen minskat. Det blir därför lättare att förutsäga vilken reallöneutveckling som avtal om nominella lönelyft innebär. Detta kan få till följd att avtals perioderna blir längre. Som diskuterades ovan blir också hinder för nominella lönesänkningar mer betydelsefulla vid låg inflation . Dessa faktorer bör verka i riktning mot mindre flexibilitet i de n nominella löneutvecklingen såväl om den monetära unione n kommer till stånd som om den inte gör det.

Inriktningen på prisstabilitet medför emellertid – som diskuterades i kapitel 5 – sannolikt också att penningpolitiken kommer att motverka störningar i mindre grad än tidigare. Detta kan skapa en tendens till större flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Om centralbanken håller fast vid sitt inflationsmål även vid negativ a utbudsstörningar (t ex oljeprishöjningar), måste reallöneanpass ningen ske genom att den nominella lönestegringstakten minskar.

Genom att välja korta avtalsperioder kan parterna ök a möjligheterna till anpassning vid sådana störningar. Som påpekades ovan kan dock anställda med relativt säkra jobb ha litet intresse av en sådan flexibilitet eftersom de sysselsättningsvariationer so m uppstår vid en stel nominell lön främst drabbar löntagare me d svagare förankring på arbetsmarknaden.

En penningpolitik som i högre grad än tidigare inriktas p å prisstabilitet kan således leda till mer eller mindre nominell stelhet beroende på vilka effekter som dominerar. Det finns emellerti d enligt vår bedömning ingen grund för att tro att en trovärdi g låginflationspolitik nödvändigtvis kommer att göra de nominell a lönerna mer flexibla.

Medlemskap i den monetära unionen och nominell flexibilitet

Deltagande i den monetära unionen innebär att vi avhänder os s möjligheten att föra en självständig peningpolitik och genomför a växelkursanpassningar. Därmed minskar möjligheterna at t motverka makroekonomiska störningar som drabbar bara oss . Slutsatsen blir att kravet på nominella löne- och prisanpassningar blir starkare. Två frågor blir då centrala. Kommer ett deltagande i den monetära unionen i sig att leda till att priser och löner blir mer flexibla? Vilka ekonomisk-politiska åtgärder och institutionell a förändringar skulle kunna leda till ökad nominell flexibilitet oc h därmed underlätta anpassningen till störningar vid ett svensk t deltagande? En bedömning på dessa punkter kräver en diskussion om på vilket sätt priser och löner skulle kunna bli mer flexibla.

Det är knappast troligt att företagens prissättningsbeteend e förändras så att den nominella flexibiliteten ökar på någo t avgörande sätt. Däremot skulle man i princip kunna tänka sig at t löneavtalens utformning ändras. Detta skulle i teorin kunn a åstadkommas genom mer komplicerade löneavtal dä r löneutvecklingen görs beroende av olika tänkbara störningar so m kan drabba ekonomin . Sådana löneavtal skulle t ex kunna stipulera att lönen sänks om oljepriset stiger eller efterfrågan faller kraftigt i Sverige. Detta är emellertid knappast realistiskt.

Vinstdelningssystem – enligt vilka ersättningen till de anställda betalas ut i form av en baslön plus en viss andel av vinsten – ka n vara en metod att bibehålla hög sysselsättning vi d makroekonomiska störningar. Systemet innebär en automatis k sänkning av ersättningen till de anställda i ett företag när detta går sämre och utgör på så sätt ett skydd mot avskedanden .

Se också Estrin, Grout & Wadhwani (1987) och Hoel & Moene (1988).

34

Fregert (1994) redogör för diskussionerna i frågan under 1900-talet.

35

Se Calmfors (1993b) för en diskussion om detta.

36

Vinstdelningskontrakt förekommer ibland i krisdrabbade företag , vilket kan tolkas som att sådana system faktiskt använts på dett a sätt. Men i allmänhet motiveras de snarare med att man vil l stimulera de anställda s deltagande i och intresse för verksamheten. Troligen föredrar emellertid majo riteten av de anställda en helt fast lön framför en ersättning som fluktuerar med företaget s lönsamhet. Det är därför osannolikt att vinstdelning blir så vanlig

34

att den kommer att spela någon större roll för de n makroekonomiska anpassningen till störningar. En vidar e utbredning kräver förmodligen att vinstandelar beskattas lägre ä n vanliga löneinkomster. Detta diskuteras närmare i avsnitt 13.2.

Ett sätt att åstadkomma flexibilitet i den nominella löneutvecklingen – och därmed underlätta anpassningen till störningar – kan vara att löneavtalen sluts för korta (t ex ettåriga) perioder och att de synkroniseras (dvs gäller för samma tidsperio der för olika grupper). Traditionellt har det varit arbetsgivarna som föredrar långa avtalsperioder. Ett viktigt skäl till detta är att varje löneförhandlin g medför risk för en arbetskonflikt och därmed också för störningar i produktionen. Åtgärder som gör konflikter dyrare för facket kan

35

generellt minska konfliktbenäg enheten och därför bereda vägen för kortare avtalsperioder.

Det är däremot mer oklart hur den nominella löneflexibiliteten påverkas av hur centraliserade löneförhandlingarna är. Å ena sidan är en fördel med centraliserade avtal att koordineringen i löne bildningen blir större. Detta kan göra det lättare att åstadkomm a neddragningar av den nominella lönestegringstakten i krissitua tioner: lägre löneökningar för en viss grupp accepteras lättare, j u säkrare man kan vara på att ökningarna blir mindre också för andra. Många menar att den snabba nedväxlingen av löneökningstakten i början av 1990-talet förmodligen inte hade varit möjlig uta n Rehnbergavtalet 1991-92 som just innebar en koordinering av olika avtal. Å andra sidan finns argumentet att centraliserade avtal med nödvändighet innebär flera förhandlingsnivåer, vilket kan lägga ett golv för de nominella löneökningarna om det finns en minst a möjlig ökningstakt på varje nivå. D etta golv skulle kunna tänkas bli lägre vid decentraliserade avtal på företagsnivå som eliminerar de högre förhandlingsnivåerna. Möjligheten att i akuta krislägen som

36

hotar verksamhetens fortbestånd få till stånd nominell a

Egebo & Englander (1992) ställer frågan om de länder som deltog i ERM på

37

1980-talet fick någon trovärdighetsvinst som gjorde det mindre kostsamt att reducera inflationen än det annars skulle ha varit. De finner att så inte var fallet: ERM hjälpte till att disciplinera penningpolitiken, men påverkade inte pris- och lönebildningen på något avgörande sätt. Deras tolkning är att företag och fackföreningar har ofullständig kunskap om ekonomins funktionssätt och därför främst grundar sina förväntningar på tidigare pris- och löneutveckling. Se också Goodhart (1990) för en diskussion om dessa frågor.

lönesänkningar i enskilda företag ("concession bargaining") bö r också bli större vid en sådan decentralisering.

I ett läge där ECBs penningpolitik inriktas på prisstabilitet och möjligheten till valutadeprecieringar vid en sysselsättningskris i Sverige inte längre finns, vore det logiskt om nominella löne sänkningar blev mer accepterade. Som påpekades ovan förefaller det dock vara en utbre dd social konvention att nominella löner inte sänks, varför man knap past kan vänta sig några större förändringar i detta avseende.

Även om avtalsperioder, löneförhandlingssystem osv int e förändras, bör löneanpas sningen vid störningar som endast drabbar Sverige gå snabbare om löneförhandlarna vet att Riksbanken int e längre kan föra en självständig penningpolitik. Det blir uppenbart att anpassningen måste ske genom förändringar i nominella priser och löner. Förväntningarna om hur anpassningen ska gå till bö r således ändras. Det är dock svårt att bed öma hur stora effekterna av detta kan bli. De små effekterna på lönebildningen av det svenska

37

försöket till normpolitik i början av 1990-talet ger knappas t anledning till någon optimism i detta avseende (även om man kan hävda att denna ekonomisk-politiska omläggning aldrig va r tillräckligt trovärdig).

Sammanfattningsvis är det möjligt att nominallönerna kan bl i mer flexibla vid ett svenskt deltagande i den monetära unionen . Men eftersom nominell löne- och prisstelhet är generell t förekommande företeelser, bör man räkna med en betydand e trögrörlighet även i framtiden. Det förefaller inte realistiskt at t räkna med att ett deltagande i den monetära unionen i sig medför avsevärt ökad nominell löneflexibilitet. Med en penningpoliti k inriktad på prisstabilitet kan fl exibiliteten rentav komma att minska i förhållande till nuläget. Vår slutsats är därför att mer flexibl a nominallöner inte kan väntas kompensera för förlusten a v penningpolitisk självständighet vid ett medlemskap i den monetära unionen.

Blanchard (1991) och Bean (1993) utgör översikter över forskningen på området.

38

Se t ex Blanchard & Summers (1986), Gottfries & Horn (1987), Lindbeck &

39

Snower (1988) respektive Lindbeck (1991).

8.4. Bestående arbetslöshet

Orsaker till bestående arbetslöshet

Man brukar framhålla två typer av orsaker till att e n konjunkturmässig uppgång i arbetslösheten kan bli bestående. Den

38

ena utgår ifrån att fackliga o rganisationer främst representerar dem som har jobb – s k "insiders" – inte de arbetslösa. När syssel sättningen minskar, ökar risken att "insiders" ska förlora jobbet . Men när arbetslösheten väl stabiliserats på en högre nivå, upplever de som har sysselsättning inte att risken a tt förlora jobbet ökat. Med detta resonemang är arbe tslöshetsrisken för en enskild arbetstagare mer knuten till förändringar av arbetslösheten än till arbetslös hetsnivån. En permanent hög a rbetslöshet behöver därför inte ha så stor effekt på lönebildningen. Lönerna sätts på en nivå som innebär att de som har jobb kan behålla dem, men de faller inte tillräckligt för att de som blivit arbetslösa åter ska få sysselsättning.

39En annan orsak till bestående arbetslöshet är att de som ä r arbetslösa under lång tid kan förlora yrkesku nskaper och motivation att söka tillräckligt energiskt efter arbete. Detta gör det svårt fö r dem att konkurrera om jobben. Långtidsarbetslösa kan ocks å komma att sorteras bort av arbetsgivarna i anställningsprocessen , därför att lång arbetslöshetstid uppfattas som en signal om att den arbetssökande har låg produktivitet.

Tendensen att uppkommande arbetslöshet blir beståend e förefaller vara mycket större i EU-länderna än i USA. Detta beror troligen på skillnader i arbetsmarknadernas funktionssätt. Genom lagstiftning och förhållandevis star ka fackföreningar är de anställda i Västeuropa i regel mer skyddade mot konkurren sen från de arbetslösa. Eftersom fackliga organisationer i de flesta EU-länder – til l skillnad från i USA – sluter kollektivavtal på större delen a v

I de nordiska länderna är huvuddelen av de anställda fackföreningsanslutna, men

40

i de flesta EU-länder är andelen mindre än hälften. Fackföreningar spelar dock en större roll i lönebildningen än vad medlemsantalet visar också i dessa länder, eftersom de avtal som sluts gäller också för oorganiserade. Vid en uppskattning av fackföreningarnas betydelse bör man alltså skilja mellan facklig organisationsgrad och kollektivavtalens täckningsgrad. Layard, Nickell & Jackman (1991) uppskattade att mer än tre fjärdedelar av de anställda i EU-länderna omfattades av kollektivavtal i slutet av 1980-talet, medan motsvarande siffra för USA var mindre än en fjärdedel.

Se Assarsson & Jansson (1995), Forslund (1995) och Lindblad (1996).

41

arbetsmarknaden, är det troligt att de redan anställdas intresse n spelar större roll för lönebildningen. En mer generös arbets -

40

löshetsförsäkring i de flesta EU-länder än i USA innebär at t personer som blir arbetslösa inte på samma sätt tvingas ta de jobb som finns – även sådana som är avsevärt säm re än det man förlorat. Därmed ökar risken för långtidsarbetslöshet.

Den nuvarande arbetsmarknadssituationen i Sverige är djup t oroande. Efter det kraftiga sysselsättningsfallet under 1991-93, har den öppna arbetslösheten stannat på ca åtta procent. Samtidig t omfattas ytterligare ca fem procent av arbetskraften av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det finns anledning befara att de n utveckling som tidigare ägt rum i övriga Västeuropa ska upprepas i vårt land. Det finns knappast något som tyder på att den kraftiga betoningen på aktiv arbetsmarknadspolitik och utbildning ska göra någon avgörande skillnad. I så fall riskerar den höga arbetslösheten i Sverige att bli bestående. Det finn s också några preliminära empiriska studier som tyder på att den s k jämviktsarbetslösheten håller på att anpassa sig till den höga faktiska arbetslösheten.

41Trots den höga arbetslösheten räknar Konjunkturinstitutet med att de svenska timlönerna ökar med i genomsnitt ungefär fe m procent om året under 1996 och 1997, s amtidigt som priserna stiger med ungefär två procent per år och produktivitetstillväxten i näringslivet är något över en procent. Lönehöjningar i denna storleksordning ger inte utrymme för de nya jobb som skulle behövas för en minskning av arbetslösheten.

Strukturella förändringar i syfte att skapa sysselsättning

För att arbetslösheten inte ska bli bestående i Sverige krävs me d stor sannolikhet institutionella förändringar på arbetsmarknaden . Sådana reformer bör ha två huvudsyften. Dels måste lönerna i

Se t ex Holmlund & Lundborg (1988), Calmfors (1993a, 1995), Holmlund (1996)

42

eller Lundborg (1996).

mycket högre grad än för närvarande spegla arbetsmarknadsläget,

dels måste tendenserna till långtidsarbetslöshet motverkas.

Det finns anledning att tro att lönebildningen i störr e utsträckning kommer att påverkas av arbetsmarknadsläget, o m kostnaderna för arbetslösheten i högre grad bärs a v arbetsmarknadens parter i den sektor där arbetslösheten uppstått. Som systemet fungerar i dag betal as kostnaderna för arbetslösheten i en enskild arbetslöshetskassa (som ofta sammanfaller med et t avtalsområde) nästan helt genom statsbidrag. Variationer i arbetslösheten påverkar inte de egenavgifter som a-kassan s medlemmar betalar. Detta innebär att de fackliga organisationerna förmodligen inte tar t illräcklig hänsyn till de kostnader som skapas av arbetslöshet. En minskning av de statliga subventionerna a v arbetslöshetsförsäkringen skulle betyda att egenavgifterna fic k differentieras efter arbetslöshetens omfattning i olik a arbetslöshetskassor. Detta skulle ge de fackliga organisationern a anledning att ta större hä nsyn till sysselsättningskonsekvenserna av de löner man förhandlar fram.

42

Sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen, t ex genom att arbetslöshetsunde rstödet successivt trappas ner beroende på hur länge man varit arbetslös, kan också verka i riktning mot störr e återhållsamhet i lönebildningen. Detsamma gäller en bortr e parantes för hur länge man kan lyfta arb etslöshetsersättning eller ha AMS-sysselsättning. Kortare uppsägningstid, mindre bindand e turordningsregler vid friställningar och kortare period under vilken man har rätt till återanstäl lning bör också öka de anställdas intresse av att beakta arbetsmarknadsläget i sina lönekrav. Begränsninga r av konflikträtten eller andra åtgärder som stärker arbetsgivarna s förhandlingsposition kan likaså leda till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed bidra till högre sysselsättning.

Det finns mycket som talar för att det nuvarande svensk a förhandlingssystemet med avtal på förbundsnivå driver up p lönenivån. Risken är stor för att man får en "kapplöpning" mellan olika fackförbund, där alla försöker få högre lönehöjningar än d e övriga. Arbetsgivarförbunden på branschnivå har inte helle r tillräckliga incitamen t att hålla emot. Detta kan formuleras som att man på denna förhandlingsnivå inte förmår ta tillräckliga samhällsekonomiska hänsyn, samtidigt som inte heller marknadskraftern a blir tillräckligt starka för att leda till återhållsamhet. Antaglige n

Denna hypotes har framförts av Calmfors & Driffill (1988). Se också Calmfors

43

(1993c).

Av ökningen i timförtjänsten i näringslivet var 44 procent löneglidning. (Källa:

44

Analysunderlag, Konjunkturinstitutet.)

leder såväl mer centraliserade som mer decentraliserade avtals förhandlingar än dagens svenska system med förb undsförhandlingar till en bättre fungerade lönebildning. En återgång till me r

43

samordning kan leda till att mer övergripande samhällsekonomiska hänsyn tas men innebär också r isker för att lönerelationerna mellan olika grupper blir alltför stela. En decentralisering a v avtalsförhandlingarna till företagsnivå innebär at t marknadskrafterna kan spela en större roll för att håll a löneutvecklingen under kontroll. Det är möjligt att lönenivån bli r högre än vid fullständig samordning – om nu en sådan går at t åstadkomma – men denna eventuella nackdel kan uppvägas av att det blir lättare att anpassa lönerelationerna efter läget på olik a delarbetsmarknader.

Lönerna bestäms emellertid inte bara på förbundsnivå utan e n stor del av lönehöjningarna beslutas lokal t. Under perioden 1979-95 utgjorde löneglidningen nästan hälften av de totala lönehöjning arna. Löneglidning på olika områden samvarierar i hög grad med

44

arbetsmarknadsläget och innebär därför i viss mån en marknads anpassning. Härav följer att ett utbildningssystem och en arbets marknadspolitik som slussa r arbetskraft till bristområden kan bidra till att hålla tillbaka löneglidningen. Men denna kan också bero på att de lokala fackklubbarna har en stark förhandlingsposition i förhållande till enskilda arbetsgivare o ch därför alltid kan förhandla fram löneökningar utöver avtalen. Därför kan också åtgärder som gör det svårare för de anställda att ta till olovliga konflikter (so m t ex vilda strejker och massjukskrivningar) bidra till mindr e löneglidning.

Den andra huvudlinjen i kampen mot arbetslösheten bör var a åtgärder som hindrar att de som saknar arbete fastnar i långtids arbetslöshet. Det är därför viktigt att AMS-insatserna i första hand inriktas mot de långtidsarbetslösa och att dessa stimuleras till och ges förutsättningar för ett aktivt arbetssökande. En person so m förlorat sin anställning mås te många gånger acceptera ett jobb med lägre lön än tidigare och kan behöva omskola sig eller flytta. Mot denna bakgrund måste arbetslöshetsförsäkringen vara utformad så att de arbetslösa accepterar den anpassning som kan krävas. Viktiga faktorer här är nivån på ersättningen, hur länge man kan f å

Framställningen baserar sig på underlagsrapporten av Lundborg (1996). Denna

45

innehåller en mer omfattande översikt av forskningen på området.

Blanchard & Katz (1992).

46

Se Decressin & Fatas (1995). I studien är de större länderna indelade i omkring

47

tio regioner, medan varje litet land betraktas som en region. Med regional rörlighet avses här alltså en blandning av internationell rörlighet och rörlighet mellan regioner i de stora länderna. Eichengreen (1992, 1993) finner också att rörligheten är låg i Europa.

ersättning, samt vilka krav som ställs på de arbetslösa att ta de jobb som finns.

De förändringar vi diskuterat ovan skulle motverka en bestående arbetslöshet. Det nuvarande arbetsmarknadsläget i Sverige är s å allvarligt att sådana åtgärder enligt vår bedömning bör genomföras under alla förhållanden. Detta krav på åtgärder mot arbetslösheten gäller oberoende av om vi deltar i den monetära unionen eller inte.

8.5. Arbetskraftens rörlighet

Ett sätt som anpassningen kan ske på vid en störning i en region är genom migration. Betydelsen av rörlighet som jämviktsskapande

45

mekanism illustreras av erfarenheterna från USA, där en minskning av sysselsättningen i en delstat snabbt ger upphov till betydand e utflyttning. Effekterna på arbetslöshet och arbetskraftsdeltagand e tycks däremot vara små. På sikt sker huvuddelen av anpassningen genom att individer flyttar från stater som drabbats av minska d sysselsättning till stater där sysselsättn ingen ökat. Lönerna sjunker

46

i en stat som drabbats av minskad sysselsättning, men löneanpassningen har ändå begränsad betydelse för anpassningen.

Motsvarande studier för europeiska regioner tyder däremot p å att sysselsättningsförändringar kortsiktigt endast leder till sm å effekter på flyttningsströmmarna. Det är i stället framför all t arbetskraftsdeltagandet som påverkas. På längre sikt (fem år )

47

spelar migration en större roll också i Västeuropa, men det finn s också en tendens för sysselsättningen i region en att efter en störning återgå till den tidigare nivån. Vad gäller den regionala rörligheten i Sverige, finner

Fredriksson (1995) finner att en uppgång av arbetslösheten i en region i Sverige

48

leder till en tämligen snabb utflyttning, så att arbetslösheten återgår till sin ursprungliga nivå efter ca tre år. Permanenta skillnader i arbetslöshet mellan olika regioner förefaller därför vara ett uttryck för att den s k jämviktsarbetslösheten (se avsnitt 8.1) skiljer sig åt: arbetssökande stannar kvar i regioner med hög arbetslöshet på grund av billigare boende och andra fördelar, men om arbeten försvinner sker en betydande utflyttning. Skattningar med andra metoder visar också på tydliga effekter av det regionala arbetsmarknadsläget på migrationen, men effekterna är mindre och det tar därför längre tid att återgå till jämvikt (Nilsson, 1995).

man i allmänhet att arbetsmarknadsläget har stor betydelse fö r migrationen, men storleken på effekterna varierar mellan olik a studier. 48

Migrationen mellan olika länder påverkas i hög grad av in komstskillnaderna. Det geografiska avståndet är också en vikti g faktor liksom språkliga och kulturella olikheter. Betydelsen a v inkomstskillnader illustreras av att invandringen från Finland til l Sverige var stor så länge inkomstnivån i det förra landet va r avsevärt lägre. Förekomsten av vakanser i mottagarlandet ä r betydelsefull: det har funnits ett tydligt cykliskt mönster i de n tidigare invandringen från Finland. Denna var tidigare av så sto r omfattning att den bidrog till att stabilisera arbetsmarknadsläget i Sverige. Utflyttningen från Sverige har däremot varit mycket liten under efterkrigstiden. Eftersom inkomstnivån i Sverige varit relativt sett hög och arbetslösheten låg, har det inte funnits starka motiv för svenskar att flytta utomlands.

Flyttningsströmmarna inom EU har för de flesta länder vari t små. Detta framgår av tabell 8.4. Mot denna ba kgrund förefaller det osannolikt att arbetskraftsmigration skulle kunna spela någo n betydande roll som anpassningsm ekansism vid störningar som bara drabbar ett enskilt land i den monetära unionen. Kulturella oc h språkliga skillnader är förmodligen i regel alltför stora. Till dett a kommer att de flesta länder har dåligt fungerade arbetsmarknader med hög arbetslöshet. När konkurrensen om de lediga jobben ä r stor, riskerar invandrare att ha mna sist i kön. Det finns inga skäl att tro att tillkomsten av en monetär union i si g på något avgörande sätt skulle göra arbetskraften mer flyttningsbenägen

Man skulle möjligen kunna hävda att den totala invandringen till Sverige är så omfattande att den borde verka stabiliserande p å svensk arbetsmarknad om den tilläts variera med konjunkturen . Arbetskraftsinvandring från de baltiska länderna och övrig a Östeuropa kan potentiellt bli mycket stor på grund av de stor a inkomstskillnaderna och den geografiska närheten. Invandring av

detta slag kan i princip bidra till att dämpa bristen på arbetskraft i situationer med arbetskraftsbrist. En sådan situation förefalle r emellertid i dag mycket avlägsen.

Tabell 8.4: Andel utländska medborgare i olika länder omkring 1990

Värdland Andel av befolkningen med annan nationalitet än värdlandet i procent

EG-12 Övriga Europa Utländska medborgare totalt

Belgien

5,4

1,0

8,9

Danmark

0,5

1,3

2,9

Tyskland

2,1

4,4

7,8

Grekland

0,5

0,4

1,7

Spanien

0,6

0,1

1,0

Frankrike 2,3

-

6,4

Irland

1,8

0,0

2,3

Italien

0,3

0,2

1,4

Luxemburg 28,0

1,2

30,9

Nederländerna 1,1

1,5

4,3

Portugal

0,3

0,0

1,1

Storbritannien 1,5

0,2

3,3

Sverige

0,8

3,1

6,0

Kommentar er: Kolumnen EG-12 anger den andel av den totala befolkningen i värdlandet som är medborgare i något av de tolv ursprungliga EG-länderna.

Kolumnen "Övriga Europa" anger andelen som är medborgare i annat europeiskt land. Uppgifterna för Sverige avser 1995. Medborgare i Finland, Norge och Island utgjorde 1,6 procent av den svenska befolkningen. Immigrationen till och emigrationen från Sverige uppgick 1995 till 0,5 respektive 0,2 procent av befolkningen.

Källa: Beräkningar baserade på tabell 5.2 i Lundborg (1993) samt SCB, Befolkningsstatistik.

8.6. Gemensam europeisk politik mot arbetslösheten?

De institutionella förhållandena på arbetsmarknaden skiljer sig å t mellan länderna i EU. En viktig fråga som har diskuterats är o m detta utgör ett problem för en monetär union. Andra frågor som är föremål för debatt är om det behövs gemensamma miniminivåer för löner och arbetslöshetsersättning, en övre gräns för arbetstid osv för

Se t ex Heylen & Poeck (1995).

49

att undvika "social dumping". Sverige har också inom EU lanserat idén om s k sysselsättningsunion. Denna tanke har senare konkretiserats i from av förslag om att en särski ld sysselsättningskommitté ska upprättas i syfte att främja en koordinering av arbetsmarknadsoch sysselsättningspolitiken i medlemsländerna.

Det har ibland hävdats att "real konverge ns" skulle krävas för att en valutaunion ska fungera tillfredsställande. Ett argument är att

49

om jämviktsarbetslösheten (den genomsnittliga arbetslöshetsniv å som ekonomin tenderar att röra sig mot – se avsnitt 8.1) skiljer sig mycket åt mellan länderna, kommer man att ha svårt att komm a överens om en gemensam penningpolitik: länder med hög arbetslöshet kan komma att kräva en mer expansiv politik och vice versa. En generellt mer expansiv penningpolitik kan emellertid, so m tidigare diskuterats, inte lösa ett problem med hög jämvikts arbetslöshet. Därför har länder med hög jämviktsarbetslöshet inget att vinna på en generellt mer expansiv penningpolitik som leder till högre inflation. Skillnader i jämviktsarbetslöshet mellan olik a länder behöver därför inte vara något hinder för att bilda e n monetär union.

Däremot kan man se det som ett p roblem om arbetslöshetsnivån är hög i ett land som går in i den monetära unionen. Sannolikheten för att landspecifika störningar ska leda till variationer i arbetslösheten ökar nämligen, när möjligheten inte längre finns att föra en självständig penningpolitik (se kapitel 5). Även om det inte finn s någon anledning tro att arbetslöshetsnivån generellt kommer att bli högre i den monetära unionen, innebär de större variationer so m man kan vänta sig en större risk för att arbetslösheten kan stig a ytterligare (även om också det omvända kan inträffa). Denna risk måste rimligen betraktas som allvarligare, ju högre de n ursprungliga arbetslöshetsnivån är. En ytterligare ökning a v arbetslösheten från t ex 13 till 17 procent bör betraktas som et t mycket större problem än en ökning från t ex 3 till 7 procent.

En annan fråga är om det finns ett behov för EU-länderna at t samordna sin arbetsmarknads- och sysselsättningspolitik. Denn a fråga hänger visserligen inte direkt samman med den monetär a unionen, men det finns ändå skäl att kommentera den. Et t illustrativt exempel är arbetslöshetsförsäkringen. Om den gör s mindre generös i ett land, bör lönerna i detta land sjunka i förhållande till lönerna i omvärlden. Landet blir därmed me r konkurrenskraftigt och kan vinna marknadsa ndelar på andra länders

Se också underlagsrapporterna av Lundborg (1996) och Pissarides (1996).

50

Institutionell konkurrens diskuteras i bl a Siebert (1992) och Lundgren m fl (1996).

bekostnad. Det blir vidare mer lönsamt att producera i det land där lönerna sjunkit och det kan leda till att företag flyttar si n verksamhet dit från andra länder. Det kan då ligga nära till hands att betrakta sänkningen av lönerna som oacceptabel konkurrens – "social dumping" – och kräva en gemensam miniminivå inom EU för arbetslöshetsersättningen. Det redov isade synsättet är emellertid alldeles för förenklat. En sänknin g av de reala lönekostnaderna i ett land innebär att produktionen där ökar. Om den ska finn a avsättning, krävs att landets produkter bl ir billigare i förhållande till andra länders. Detta har positiva effekter för konsumenterna i andra länder. När importen blir billigare kommer dessa att kunn a konsumera mer. Eventuellt minskar då också trycket p å löneökningar i övriga länder. Detta har en direkt positi v sysselsättningseffekt. En sådan uppkommer också därför att högre produktion och totalinkomster i det land där lönenivån sjunkit leder till en marknadstillväxt för andra länder som kan motverka d e förluster av marknadsandelar som dessa gör.

Enligt vår mening bör resonemangen om "social dumping" inte tillmätas någon större tyngd som argument för samordning a v sysselsättningspolitiken i olika EU-länder. Det är också svårt at t motivera varför det skulle finnas något behov av att samordn a aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder på EU-nivå.

Som vi ser det, innebär utformningen a v socialförsäkringssystem, arbetsmarknadspolitik osv en avvägning mellan olika ekonomisk-politiska mål som bör göras i varje lan d utifrån de institutionella förutsättningar och politiska uppfattningar som råder där. Det finns ingen fördel med att föra upp sådan a beslut till EU-nivån: en gemensam europeisk politik på dess a områden skulle förmodligen bli sämre därför att den i mindre grad skulle ta hänsyn till de institutionella förhållanden som råder i enskilda länder. Ett lika viktigt argument är den stora osäkerhet som råder om hur arbetslösheten bäst bekämpas. Eftersom vi inte säkert vet hur detta bör ske, har "institutionell konkurrens" mellan olika länder i fråga om arbetsma rknadspolitiken ett stort värde. Det är genom att länderna prövar sig fram på olika vägar som vi ka n skaffa oss kunskaper om vilka metoder som fungerar bäst. Det bör kunna ge förutsättningar för ett erfarenhetsutbyte på EU-nivå som kan förbättra beslutsunderlaget i de enskilda länderna.

50

Den bedömning som gjorts o van skulle kunna ändras om vi fick en utveckling där arbetslösa, eller personer med hög arbetslös hetsrisk, tenderar att fly tta till länder med generösa sociala skyddsnät och dra nytta av dessa. I ett sådant läge kan man argumentera för att ett land inte bör kunna "dumpa" sina sociala problem p å andra genom att sänka ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen osv. Några betydande sådana proble m finns emellertid knappast i dag.

8.7. Sammanfattning

På längre sikt beror arbetslöshetsnivån i ett land främst på hur väl arbetsmarknaden fungerar. Faktorer som löneförhandlingssystem, arbetslöshetsförsäkringens utformning och finansiering, samt hu r väl utbildningssystem och arbetsmarknadsp olitik förmår att anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan är centrala.

Ett svenskt deltagande i den monetära unionen påverka r arbetslösheten främst därför att vi avhänder oss möjligheterna at t genom penningpolitik motver ka störningar som drabbar enbart oss. Anpassningen till sådana störningar kräver att priser och löner i Sverige ändras jämfört med utländska priser och löner. Olika s k nominella stelheter gör att anpassningen kan väntas bl i långsammare om det inte finns någon växelkurs som kan ändras . Om Riksbanken vid ett svenskt utanförskap tillämpar ett strik t inflationsmål, begränsas visserli gen också i detta fall möjligheterna att använda växelkursen för att stabilisera ekonomin. Men i situationer då ekonomin befinner sig i djup recession kan valutans värde tillåtas falla utan att inflationsmålet hotas. Omvänt ka n tendenser till alltför höga löneökningar motverkas genom at t Riksbanken höjer räntan så att kronan stiger i värde.

Penningpolitiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt därför att nominella löner och priser anpassar si g långsamt. En rimlig uppskattning är att anpassningen av nominella löner och priser normalt tar två till tre år. På denna sikt kan därför penningpolitik ha avsevärd a reala effekter. Anpassningen av nominella löner och priser går snabbare i en ekonomi där löneavtale n sluts för korta tidsperioder och är tidsmässigt synkroniserad e mellan olika grupper än i ekonomier med långa och överlappande avtalsperioder. Låg inflation innebär generellt att det tar längre tid att anpassa reallöner och relativa kostnader i förhållande til l utlandet (den reala växelkursen) vid störningar, så länge so m nominella lönesänkningar inte accepteras.

Medlemskap i den mone tära unionen ökar kraven på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen. Det är möjligt att detta ocks å kommer att innebära att de nominella lönerna verkligen blir me r flexibla, men det finns inga starka belägg för att så kommer att ske. Det är därför inte försvarbart att grunda politiken på en såda n förmodan.

I många länder i Västeuropa har den arbetslöshet som uppstått blivit bestående. Detsamma kan befaras ha inträffat också i Sverige. Detta har troligen mycket att göra med de institutionell a förhållandena på arbetsmarknaden. Det är under alla förhållanden – antingen vi deltar i den monetära unionen eller inte – nödvändigt att reformera arbetsm arknaden så att arbetslösheten kan reduceras. Sådana förändringar m åste syfta till att lönesättningen i högre grad ska reflektera efterfråge- och utbudsförhållandena på arbetsmarknaden.

Medan arbetskraftsrö rlighet spelar en stor roll för anpassningen till störningar som drabbar enskilda delstater i USA, är rörligheten mellan EU-länderna avsevärt mindre. Internationell migration kan därför knappast spela någon större roll för att underlätt a anpassningen vid störningar inom den monetära unionen.

Det finns ingen anledning att samordna sysselsättnings- oc h arbetsmarknadspolitiken på EU-nivå. De skiftande institutionell a förutsättningarna i ol ika länder och den stora osäkerheten om vilka åtgärder som bäst främjar en återgång till hög sysselsättnin g innebär att det ligger ett värde i att låta varje EU-land utforma sin egen sysselsättningspolitik. Däremot finns det givetvis ett värde i ett erfarenhetsutbyte.

9. EMU som politiskt projekt

Den ekonomiska och mone tära unionen är på många sätt främst ett politiskt projekt: den är ett resultat av konkreta politiska förhandlingar mellan de viktigaste medlemsländerna, den genomför s genom att nya politiska institutioner skapas och den spelar e n betydande politisk roll i EUs integrationsprocess. Dessutom utgör penningpolitik i sig en central del i makroekonomisk politik.

Huvuddelen av detta kapitel behandla r de politiska intressen och drivkrafter som ligger till grund för EMU. Den roll som planerna på en ekonomisk och monetär union har spelat i EUs historia och ideologi för politisk integration behandlas i avsnitt 9.1 oc h medlemsstaternas och EU-institutionernas betydelse för EMU s utformning i avsnitt 9.2. Vidare diskuteras typiska särdrag hos det förhandlingssystem som vuxit fram inom EU i avsnitt 9.3 och det tysk-franska samarbetets betydelse i EU i avsnitt 9.4. I avsnitt 9.5 analyseras förhandlingarna om EMU under pe rioden 1988 till 1991. Därefter behandlas i avsnitt 9.6 den monetära unionens bidrag till integrationsprocessen inom EU. I avsni tt 9.7 diskuteras om unionen också kan innebära påfrestningar på EU-samarbetet. Kapitlet s slutsatser sammanfattas i avsnitt 9.8.

9.1. Ekonomisk och politisk integration: den kontinentala modellen

Ekonomisk och politisk integration har i EU alltid betraktats som två sidor av samma mynt. Jean Monnet, en av upphovsmännen till såväl Kol- och stålunionen som EG och Euratom, såg en successivt fördjupad ekonomisk integration som ett sätt att förverkliga ett enat Europa. Genom att förena tyska och franska ekonomiska intressen i Kol- och stålunionen med överstatlig politisk ledning skull e nationella intressekonflikter gradvis övervinnas. Samma modell – överstatliga institutioner i kombination med successiv ekonomisk

Alan Milward, som är ekonomisk historiker, argumenterar för att all integration

1

drivs av nationella ekonomiska intressen (se Milward, 1992). Hans kollega Richard Griffiths (1994) betonar att det fanns andra möjligheter att skapa ett ekonomiskt samarbete i Europa efter andra världskriget, och att Kol- och stålunionen och EG inte var de mest lämpliga vägarna om det endast låg ekonomiska intressen bakom integrationstanken. Han pekar också på de politiska och idémässiga drivkrafterna hos t ex Monnet.

Nilsson (1996).

2

integration – kom att bli vägledande också för utformningen a v såväl Euratom som EG.

Avsikten med integrationen var helt klart främst politisk, även om samtliga de tre ursprungliga EU-fördragen huvudsakligen var ekonomiska till sitt innehåll. Man skulle i o ch för sig kunna invända att fördragen låg i de deltagande länd ernas ekonomiska intresse och att detta var den drivande kraften. EGs upphovsmän, Monnet ,

1

Schuman och Adenauer, syftade dock till att i Europa skapa e n politisk ordning som skulle förhindra ett nytt krig. Ekonomis k integration sågs som den mest framkomliga politiska vägen då den utnyttjade det egenintresse som fanns av att skapa en gemensa m marknad. Utrikes- och säkerhetspolitisk integration skulle ha varit mycket känsligare eftersom den var kopplad till nationell suverä nitet, styrka och identitet.

Tanken var att ekonomisk integration på ett område skulle leda till ett utvidgat ekono miskt samarbete också på andra områden och i förlängningen till ett närmare politiskt samarbete. Öka d ekonomisk och politisk integration skulle följas åt. EU s ursprungliga medlemsländer – Belgien, Frankrike, Italien , Luxemburg, Nederländerna och Tyskland – samt Grekland , Portugal och Spanien stöder samtliga denna s k "kontinentala " integrationsmodell, där politisk union är det slutliga målet.

9.2. EMUs roll i europeisk integration

Idén om en europeisk monetär union har varit av central betydelse i EUs historia och för planerna på en politisk union. Tanke n utvecklades av europeiska federalister som spelade en central roll för tillkomsten av Kol- och stålunionen genom Parisfördraget 1951 och senare för bildandet av EG genom Romfördraget 1957.

2Även på 1960-talet spelade idén om ett monetärt samarbete en central roll i EG. En s k "centralbankschefskommitté" (th e Committee of Governors of Central Banks) samt en "budget -

Pierre Werner var premiärminister i Luxemburg. Kommittén bestod i övrigt av

3

centralbankschefer.

"EMU kommer att vara en "katalysator" för utvecklingen av en politisk union,

4

vilken den på lång sikt inte kan klara sig utan" stod det i Wernerrapporten.

Dyson (1994).

5

kommitté" (the Budgetary Policy Committee) bildades. Dera s arbete förblev emellertid av liten betydelse eftersom det vid denna tidpunkt förelåg stora skillnader i synen på planering och styrning av de nationella ekonomierna i EG. Så småningom kom dock d e problem som fluktuerande valutakurser orsakade för de n gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma marknaden att få inflytande på tänkandet.

Vid toppmötet i Haag 1969 fick den s k Wernerkommittén i uppdrag att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union.

3Rapporten skrevs av centralbankschefer och andra experter. De n blev färdig 1970 och antogs av rådet året därpå. Unionen skull e genomföras före 1980 och omfatta gemensam valuta oc h gemensam ekonomisk politik. Det rådde emellertid stor oenighe t om behovet av samordning av den ekonomiska politiken. Till slut enades man om s k "parallellism", dvs att det behövdes både e n ekonomisk och en monetär union och att dessa skulle införa s samtidigt. Rapporten angav stadier för detta. Vidare antog man i planen att en monetär union skulle komma att leda till en politisk union och att detta skulle medföra en utveckling av gemensamma institutioner. Två nya institutioner skulle bildas: ett EG-system för

4

centralbanker, liknande ECB i den nuvarande planen, samt et t "centrum för ekonomisk politik" som skulle kontrollera nationel l budget-, regional-, struktur- och socialpolitik. Tanken var främst – om än aldrig klart utskriven – att ett politiskt samarbete va r nödvändigt för att en ekonomisk och monetär union skulle kunn a fungera.

Tyskland har alltid uttalat ett starkt intresse för en öka d integration av såväl ekonomisk politik som utrikespolitik i et t federalt EG. Detta stod emellertid i strid med franska intressen, i synnerhet gaullisternas på 1960-talet. De såg en ökad politis k integration som ett hot mot nationell självständighet. Förhandlingarna om Wernerplanen blev därmed mycket svåra, och de n monetära unionen kom aldrig att genomföras.

Tankarna om såväl en ekonomisk och monetär som en politisk union levde emellertid vidare i EG-systemet. I en historisk analys konstaterar den brittiske statsvetaren Dyson att idéerna om e n monetär union genom EU fått en "permanent institutionell bas".

5

Under 1960- och 1970-talen kom en ekonomisk och monetär union att ses som nödvändig för att skydda tullunionen och den gemen samma jordbrukspolitiken, medan man på 1980-talet argumen terade för att den var en logisk följd av den gemensamma mark naden. Det bör i detta sammanhang också nämnas att den i d e grundläggande EU-fördragen klart uttalade målsättningen för EU är ökad integration. EU ska arbeta för "en allt fastar e sammanslutning mellan de europeiska folken" ("an ever close r union"), som det heter i Maastrichtfördragets förord. EU institutionerna arbetar med detta mandat och de ser därför inte den monetära unionen endast som ett strikt ekonomiskt projekt, uta n också som en viktig del i arbetet för en fördjupad integration. Det bör tilläggas att sådan fö rdjupad integration också kan förväntas ge ökat inflytande för EUs egna institutioner.

9.3. EU som förhandlingssystem

Vid en bedömning av hur en monetär union kommer att funger a samt hur förhållandet mellan denna och annan politisk oc h ekonomisk integration kommer att gestalta sig bör vissa särdrag i EU-samarbetet uppmärksammas. EU liknar varken e n internationell organisation som t ex FN e ller en renodlad överstatlig organisation. EU är en hybrid av politiska system. Det är nämligen varken en förbundsstat (federation) eller ett statsförbund . Förbundsstater har gemensamma federala institutioner – t ex et t parlament som utser regering – och har därför ett fullständig t system för att åstadkomma demokratisk legitimitet på ett fö r delstaterna gemensamt plan. Inom EU däremot råder på viss a politikområden en tydlig överstatlighet med gemensam politik och juridiskt utövande av denna. Så är exempelvis fallet med handelsoch jordbrukspolitiken. På andra områden delar medlemsländerna befogenheter eller politiskt ansvar med EU. Det gäller t ex industrioch regionalpolitik. Vidare finns det områden där samarbete t saknar förankring i EUs lagstiftning, och där det vilar p å mellanstatlig grund. Det finns sålunda olika nivåer av gemensa m politik i förhållandet mellan medlemsländerna och EU. Systeme t kan därför inte beskrivas längs en enhetsstats-federationsaxel. Det är unikt och kan bättre karakteriseras som nätverk för samarbet e

Jachtenfuchs & Kohler-Koch (1995).

6

vilka förenas av gemensamma institutioner och i vissa avseenden också gemensam lagstiftning.

6

EUs institutioner spelar i många fall en självständig roll i de n politiska beslutsprocessen. Europeiska rådet – medlemsländernas stats- och regeringschefer – samlas minst två gånger om året til l toppmöten för att dra upp riktlinjerna för det framtida arbetet inom EU. Kommissionen har i det närmaste monopol på att lägga fra m förslag om nya regler för samarbetet och har därmed ett avgörande inflytande på utformningen av den politiska dagordningen. Dett a gäller i första hand inom det ekonomiska samarbetet (EG, dvs inom den s k första pelaren). Kommissionen har också en viktig roll när det gäller att verkställa och kontrollera efterlevnaden av beslu t fattade av ministerrådet. Europaparlamentet väljs direkt av väljarna i medlemsländerna. Det är främst en rådgivande församling, men den har under senare år fått allt större möjligheter att utöva et t direkt inflytande på utformningen av nya regler. Genom att ta upp aktuella frågor till debatt påverkar parlamentet ocks å opinionsbildningen både i medlemsländerna och inom EU institutionerna. Parlam entet kan avsätta hela kommissionen genom att uttala misstroendevotum.

Ministerrådet är det främsta beslutsfattande organet inom E U och består av representanter för medlemsländernas regeringar .

Förslagen från kommissionen och Europaparlamentets synpunkter behandlas först i en speciell förberedelsegrupp, Coreper, bestående av medlemsländernas EU-ambassadörer och därefter ha r ministrarna en första genomgång av ärendet. Den följand e beslutsproceduren varierar för olika typer av ärenden, främs t beroende på att Europaparlamentet tilldelats olika roller i olik a frågor. Domstolen har som sin viktigaste uppgift att tolk a regelverket och döma i tvister som gäller till ämpningen av de beslut som fattats. Dess jurisdiktion gäller enbart det ekonomisk a samarbetet (EG). Domstolen kan inte ta egna initiativ utan måst e invänta att någon – en individ, ett företag, en stat eller en EU institution – framför klagomål eller begär ett utlåtande. Domstolen har rätt att avgöra om medlemsländernas regeringar bryter mo t fördragen och om en EU-institution överskridit sina befogenheter.

EUs "egenkraft" har vuxit genom införande av formell över statlighet på flera områden, nationellt godkännande av domstolens överhöghet över nationell rätt och nationella domstolar och e n periodvis hög grad av informell integration. Integrationsprocessen

Se underlagsrapporten av Gidlund & Jerneck (1996) för en mer detaljerad

7

diskussion.

har sin egen dynamik. Inte minst har kommissionen varit pådriv ande. Detta gäller t ex vid tillkomsten av den inre marknaden. Man måste därför studera både det idémässiga och det formell a inflytandet, från såväl EUs medlemsländer som egna institutioner för att förstå vem som påverkar vem i en politisk process so m EMU.

Vidare finns det många slag av förha ndlingspraxis och ett flertal nätverk av aktörer som verkar inom olika fackområden av EU samarbetet. Det är experter från statsförvaltningen i olika länder , kommissionens experter och ofta också experter från olik a nationella intresseorganisationer. Experterna träffas under flera år och utvecklar därigenom en hög grad av kollegialitet. Politike n formuleras i stor utsträckning med hjälp av expertutlåtande n (mindre ofta som rena partipolitiska eller nationella partsinlägg) . Sakkunskap spelar därför en stor roll som strategi för att främj a olika intressen inom EU.

Goda individrelationer är också betydelsefulla eftersom ma n träffar samma personer under lång tid i EU-sammanhang. Att i förhandlingar ständigt söka konflikt är därför ingen bra strategi . Man inriktar sig i stället på att i största möjliga utsträckning hitt a gemensamma lösningar. EU-länderna sträcker sig oftast mycke t långt när det gäller att tillmötesgå varandras särintressen om dessa uppfattas som vitala. Ett land har också rätt att åberopa "et t grundläggande nationellt intresse", vilket dock sällan sker.

7Systemet inbjuder till paketlösningar för att tillfredsställa all a deltagare. Vidare kan frågor knytas till varandra i ett slag s byteshandel mellan olika sakområden. Det sägs ofta att "framtidsskuggan" är mycket lång i EU. Så t ex kan ett land stödja ett annat i en fråga där det stödjande landet inte har något egentligt intresse i utbyte mot att det land som får stödet senare "betalar tillbaka " genom att ge stöd i någon annan fråga. Man behöver alltså int e omedelbart finna en konkret gentjänst. Långsiktigheten i förhandlingssystemet är en fördel då man kan g e och ta inom ramen för förhandlingar som gäller helt olika områden och som förs vi d olika tidpunkter. Detta brukar betecknas som "diffus reciprocitet".

Integrationen i EU är inte endast beroende av formella regle r och möjligheter utan ofta i större utsträckning av informell a faktorer. Den irländska statsvetaren Laffan betonar i si n underlagsrapport till utredningen vikten av att EUs utveckling ses

Laffan (1996).

8

i ett evolutionärt perspe ktiv. Detta innebär att man inte på förhand

8

kan utläsa ur de skrivna reglerna hur de kommer att användas eller tolkas. Sålunda kan man t ex inte med någon större säkerhe t förutsäga hur bestämmelserna om finanspolitisk koordinering i Maastrichtfördraget kommer att användas. De kan leda till öka d integration av ländernas politik på detta område men också bl i "vilande" paragrafer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att EUs egna institutioner har ett stort såväl idémässigt som formellt inflytande. Detta ka n utläsas av hur dagordningen upprättas, hur politiken utformas och vilka beslutsprocesser som väljs.

9.4. Det tysk-franska samarbetet

För att förstå den politiska viljan till integration genom ekonomiskt samarbete är det av avgörande betydelse att diskutera den centrala roll som det tysk-franska samarbetet spelar. Tyska och fransk a ståndpunkter i EU koordineras alltid och det är dessa två stater s ledarskap som har varit själva kärnan i EUs dynamik.

Bakom bildandet av Kol- och stålunionen 1951 låg framförallt tyska och franska utrikes- och säkerhets politiska intressen. Unionen tillgodosåg det franska ekonomiska behovet av tyskt kol fö r stålindustrin, men också landets rent säkerhetspolitiska intressen av att skapa garantier mot tysk återupprustning och dominans. Frå n tysk sida ville man undvika en allierad kontroll av Ruhrområde t under någon längre tid, och man hade dessutom ett stort behov av att knytas närmare övriga Europa för att skapa en politis k legitimitet för tysk politik efter andra världskriget. Utövande a v tysk utrikespolitisk makt under efterkrigstiden har hittills endas t varit möjligt genom EU.

Romfördraget 1957 var nästa stora uppgörelse mellan Tyskland och Frankrike. Ett viktigt mål för den tyske förbundskansler n Adenauer var att få Frankrike att godkänna en eventuell tys k återförening. Ett annat var att skapa en gemensam marknad. Fö r Frankrike var det viktigt att få Tyskland att godkänna Euratom samt att säkra exporten av jordbruksprodukter. Utan att i detalj gå in på själva förhandlingarna kan man säga att det politiska och ekono miska även här var nä ra förbundet. Avtalet var främst ekonomiskt, men det innehöll också den politisk-strategiska målsättningen at t

Sverdrup (1994).

9

Se t ex Bulmer & Paterson (1996).

10

Goetz (1996).

11

binda upp Tyskland i ett europeiskt samarbetsprojekt. Frågan o m en tysk återförening k om fr o m denna tid att bli ett återkommande tema i EU.

År 1963 undertecknade de Gaulle Elyséefördraget om fransk tyskt samarbete efter att dragit tillbaka sitt veto mot brittiskt medlemskap i EU. Man hade nu en ny och stark fransk nationalis m samt en pakt som byggde på stort inbördes beroende mella n Tyskland och Frankrike. Från undertecknandet av detta föredra g har ett mycket nära och bindande samarbete utvecklats mellan de två länderna på en rad områden av ekonomisk och politisk natur.

9Åren 1965-66 uppstod en svår kris i EG, då Frankrike tillfälligt drog sig ur samarbetet till följd av oenighet om jordbrukspolitiken och införandet av majorit etsbeslut. EG lamslogs av detta under sex månader. Trots konflikter som denna bestod den tysk-fransk a axelns stabilitet. Då, liksom nu, diskuterades alla centrala EU frågor först bilateralt mellan dessa två länder i syfte att uppnå e n gemensam ståndpunkt. Även det Europeiska monetära systemet , EMS, kom till stånd genom ett tysk-franskt initiativ (se avsnitt 2.1 och 3.3). Samspelet mellan Tyskland och Frankrike kom också att bli centralt för tillkomsten av de konkreta planerna på EMU under perioden 1988-91 (se avsnitt 9.5).

Den tyska EU-politiken kan ses som ett fortlöpande oc h konsekvent försök att skapa en politisk och ek onomisk plattform för Tyskland i Europa och att vinna legitimitet för landets reella makt som har ökat under hela efterkrigstiden. Europeisk integration kan

10

ses som en förutsättning för att tysk utrikespolitik ska anse s trovärdig och godtagbar utanför Tyskland. Det har under hel a efterkrigstiden rått politisk enighet över partigränserna om denn a uppfattning i Tyskland. EU har ansetts som den främsta utrikes politiska arenan. Tysklands EU-politik är också en mycket vikti g del av inrikespolitiken. Ser man till Tysklands statsskick är landet en förbundsstat. Detta in nebär att man inte har en lika stark centraliserad besluts- och befogenhetstruktur som i exempelvis Frank rike. Det faktum att Tyskland förordar att EU bör utvecklas mot

11

ökad federalism måste ses mot bakgrund av att landets ege t politiska system är av detta slag.

Frankrike har under hela efterkrigstiden, genom sin kärnvapenpolitik och genom att i EU svara för bala nsen mot Tyskland, strävat efter att behålla sin stormaktsstatus. De två länderna var och ä r

Mitterand (1988a).

12

inbördes beroende av varandra för att upprätthålla sin status oc h legitimitet i EU. Det tysk-franska ledarskapet kan spåras i all a betydande EU-initiativ under de första trettio åren a v gemenskapens historia. Traditionellt har Frankrike spelat de n ledande rollen. Detta kan tolkas som att fransk utrikes- oc h säkerhetspolitisk styrka tillät en framväxa nde utrikespolitisk roll för

Tyskland, som historiskt och geopolitiskt varit en "jätte i bojor" . Ekonomisk och politisk integration är sålunda förenade genom det tysk-franska ledarskapet i EU och utgör själva kärnan i "intressebalansen" mellan de två länderna. Detta förhållande ä r således inte unikt för diskussionerna om EMU.

Storbritannien har ända sedan sitt inträde 1973 varit perifer t inom EU men har framstått som den främsta garanten fö r amerikanskt inflytande på europeisk säkerhetspolitik. USA stödde EU som integrationsprojekt eftersom ett starkt Europa ansågs vara en motvikt till dåvarande Sovjetunionen.

9.5. EMU bildas: förhandlingarna 1988-91

EMU-projektet är resultatet av en informell tysk-fransk överens kommelse i enlighet med det tidigare mönstret i EU, även om också flera andra länder stödde planerna. EMU togs upp på den politiska dagordningen i EU efter e tt franskt initiativ. Det tyska intresset var ringa innan Tysklands återförening plötsligt blev en möjlighe t 1989-90. Man kan se det som att franskt stöd för denna gavs i utbyte mot tyskt stöd för EMU. Utan detta stöd skull e återföreningen ha varit politiskt omöjlig för Tyskland. Den ha r alltid ansetts vara en fråga som måste behandlas av EU och NATO.

Det franska intresset för en monetär union betingades av at t Frankrike såg asymmetrin i den gemensamm a växelkursmekanismen ERM som ett huvudproblem. Inom ER M spelade Tyskland den ledande rollen och andra länder fick anpassa sin penningpolitik i syfte att hålla växelkurserna fasta . Fransmännen ville därför ändra maktstrukturen ino m penningpolitiken genom att skapa en monetär union, där Frankrike och andra länder med svagare valuta skulle få större inflytande än inom ERM. Italien och Spanien delade denna syn. Mitterand hade under hela sin presidenttid hävdat att "ekonomisk tillväxt endas t kan uppnås genom integration". Vidare såg han en gemensa m

12

Mitterand (1988b).

13

Se Dyson (1994) för en detaljerad genomgång av detta.

14

Kommunikén från toppmötet i juni 1988 lydde: "Europeiska rådet påminner om

15

att medlemsländerna när de skrev under Enhetsakten godkände målet att gradvis förverkliga en ekonomisk och monetär union."

europeisk valuta som en möjlig internationell reservvaluta. Han s strävan var att EMU skulle bli en internationell ekonomisk-politisk kraft, speciellt i förhållande till USA. Det rådde enighet öve r

13

partigränserna om EMU i den franska politiken, med undantag av vänsterflygeln inom socialistpartiet. Den konservativ e statsministern Balladur hade också drivit p å EMU under sin tid som finansminister och Jacques Delors, fransk socialdemokrat och f d finansminister, uttalade tidigt sin avsikt att genomföra EMU nä r han blev kommissionens ordförande för andra gången 1988.

På tysk sida var entusiasmen liten eftersom man kunde se f å ekonomiska motiv för EMU. Endast utrikesminister Gensche r stödde EMU som idé, och det gjorde han på politiska grunder. Så sent som 1988 förklarade förbundskansler Kohl att EMU låg långt fram i tiden och inte var aktuell. Bundesbanks vice ordförand e Schlesinger ansåg frågan som hypotetisk. Schlesinger uttalad e emellertid att om EMU skulle genomföras, så måste detta ske som en del av en politisk union. Med detta avsågs att finanspolitis k samordning och kontroll skulle krävas på gemenskapsnivå. Ju

14

större vikt Schlesinger lade vid behovet av en politisk union i samband med EMU, desto mindre sannolikt framstod projektet , eftersom en integration av finanspolitiken skulle beröra själv a kärnan i statssuveräniteten. Schlesingers strategi blev därför at t framhäva precis denna aspekt för att därigenom minska de t politiska intresset för projektet.

Den franska strategin gick ut på att koncentrera sig p å förbundskansler Kohl och inte på Bunde sbank. Dessutom hade man från fransk sida syste matiskt skaffat sig allianspartners, bl a Italien och Spanien. Kommissionens stöd och förmåga att använda EU s regler och institutioner var också betydelsefulla. Enhetsakten 1986 innehöll en i sammanhan get mycket viktigt detalj som Delors hade fått in i texten, nämligen en referens till EMU som ett politisk t framtidsprojekt. Eftersom det fanns en uttalad målsättning, måste denna förverkligas. Kommissionens exklusiva initiativrätt gjorde

15

det formellt möjligt för Delors att sätta EMU på dagordningen . Detta skedde genom ett beslut om att tillsätta en expertkommitt é för att utveckla EMU-planerna, den s k Delorskommittén. Delors hade planerat denna utveckling under sin första period so m

Se Dyson (1994) och Sandholz (1996).

16

Lund (1995).

17

Wallace (1995).

18

kommissionens ordförande, och använde sig av såväl de formella reglerna som den informella makten i systemet för att åte r aktualisera EMU. Det var inte politiskt möjligt för exempelvi s

16

Storbritannien att förhindra tillsättan det av en expertgrupp eftersom man hade ratificerat Enhetsakten. Det hela var en politis k beslutsprocess som illustrerar EUs evolutionära framväxt, i vilken institutionella aspekter spelar stor roll.

När Delorsrapporten var utarbetad stod det också klart att dess författare – främst centralbankschefer – var eniga rörande EMU . Gruppen valde att utforma EMU på ett sätt som tillfredsställd e deras intressen som centralbankschefer och som ocks å tillfredsställde Bundesbank. Där betonades att en samordna d penningpolitik leder till ett behov av ökad samordning a v finanspolitiken, dock utan att några krav ställdes på att skapa nya institutioner för integration av finanspolitiken. Man föreslog at t EMU skulle genomföras i tre etapper. Förslaget antogs senare i huvudsakligen oförändrat skick.

Delorsrapporten behandlades på t oppmötet med EUs statschefer i juni 1989. Frankrike och Tyskland enades i stort. Britterna kunde inte sätta sig emot förslaget om en regeringskonferens, efterso m detta skulle innebära en avsevärd politisk kostnad sedan man e n gång hade enats om att utreda frågan om EMU. Man enades om att sätta igång med EMUs första etapp såsom den beskrivits i rapporten, och att en ny regeringskonferens skulle sammankalla s om EMU. Från tysk sida var förbundskansler Kohl dock i detta läge fortfarande negativ till den monetära unionen.

När Frankrike övertog ordförandeskapet för EG i juli 1989 lades all kraft på att förverkliga EMU. Delors o ch Mitterand hade samma uppfattning om såväl EMU som om behovet av en gemensa m socialpolitik (ett socialt protokoll). Från tysk sida var Bundesbank aktiv i sina försök att få bort EMU från den politisk a dagordningen. Detta gav inget resultat, speciellt som brittern a

17

hade marginaliserats inom EG i allt fler frågor rörande fördjupad integration. Brittisk makt var främst reaktiv, dvs man reagerade

18

på den dagordning för den politiska processen som fastställdes av kommissionen, Tyskland och Frankrike. Britterna lade visserligen mycket sent i processen fram ett eget förslag om en "hård ecu" ,

Detta förslag gick ut på att man inom EU skulle etablera den befintliga ecun som

19

en trettonde valuta, styrd av en form av europeiskt centralbankssystem. Med tiden skulle den "hårda ecun" kunna ersätta de befintliga nationella valutorna om detta var vad finansmarknaderna och regeringarna önskade.

Dyson (1994).

20

men då var redan de politiska ramarna fastlagda och förslaget fick ingen framgång.19

Den franska planen för att driva frågan vidare var att på topp mötet i Strasbourg i november 1989 (innan presidentskape t övergick till Italien) söka fastställa ett datum för e n regeringskonferens om EMU. Men innan dess inträffade något helt oväntat, nämligen att en tysk återförening aktualiserades. I november 1989 föll Berlinmuren. Förbundskansler Kohl gick d å snabbt ut med en plan för återförening som endast had e amerikanskt stöd. Utrikesminister Genscher signalerade att E G borde överge planen på EMU för att koncentrera sig på e n utvidgning mot öst och därmed också på politisk union. Plötsligt var behovet av ökad politisk integration av omedelbart tyskt intresse . EG riskerade "urvattning" om en utvidgning skulle ske utan öka d integration genom majoritetsbeslut på fler gemensamm a politikområden, starkare Europaparlament osv. Ur tysk synvinkel var EMU ännu mindre betydelsefullt i detta perspektiv. Det ä r vidare troligt att den tyska statsledningen insåg at t inflationstendenser skulle kunna uppkomma i samband med åter föreningen och de krav på inkomstöverföringar till det tidigar e Östtyskland som kunde bli aktuella, och att dessa måste bekämpas med en stram penningpolitik. Detta krävde en fortsatt självständig Bundesbank med kontroll över den tyska penningpolitiken.

Den franska reaktionen på denna situation, var att snabbt kalla till en extra konferens om Centraleuropa i Paris. Avsikten var at t behålla EMU på EGs dagordning till Strasbourgmötet i december samt att hålla tysk återförening utanför dagordningen så länge det överhuvudtaget var möjligt. Officiellt diskuterades inte återför eningen på det extraordinära mötet i Paris, men i praktiken ka n mötet ses som ett försök att förena ett franskt godkännande a v återföreningen med ett tyskt godkännande av EMU. Mitterrand

20

hävdade att en tysk återförening inte stod på EGs politiska dag ordning, vilket kunde ses som ett förtäckt hot mot Kohls politik . Stöd från Frankrike och övriga EG-stater för en eventuell tys k återförening hade under hela EGs historia varit ett huvudintresse för Tyskland – en nödvändighet för att en sådan återförening skull e kunna godkännas. Nu använde Mitterrand de tta kort som en strategi

Lund (1995).

21

för att skaffa tyskt stöd fö r EMU. Samtidigt arbetade han aktivt för att förhindra att återföreningen skulle äga rum. Han kontaktad e såväl den sovjetiske ledaren Gorbatjov som den brittisk a premiärministern Thatcher för att få stöd för sin linje. Detta var i enlighet med traditionell fransk maktbalanspolitik och had e ingenting speciellt med EMU att göra. Då det efterhand stod klart att en tysk återförening inte kunde förhindras, blev Mitterrand s starkaste kort att satsa allt på att ett tyskt stöd för EMU skull e kunna bytas mot ett franskt godkännande av återföreningen.

Kohl å sin sida meddelade Mitterrand att EMU endast kund e accepteras om denna knöts samman med en bredare politis k integration, med bl a ökad makt till Europaparlamentet. Koh l utnyttjade alltså tillfället till att knyta EMU till en politisk union . Han höll i slutet av november 1989 ett tal inför Europaparlamentet där han sade att Tyskland var för såväl en politisk union som EMU: "För Tyskland är EMU endast en hållplats på vägen mot politis k union". När Mitterand ställdes inför detta krav bestämde han att

21

ett datum för regeringskonferensen om EMU skulle fastställas i Strasbourg även om priset blev högt.

I efterhand kom även Mitterand att bet rakta denna koppling som en fördel, eftersom utvecklingen av den gemensamma marknaden hade medfört en successivt ökad makt koncentration till Bryssel och aktörerna på de finansiella marknaderna hade börjat framstå so m allt viktigare i förhållande till marknadsaktö rer och politiska aktörer i medlemsländerna. Ökad politisk integration sågs därför so m svaret på denna maktförlust. Man kunde inte vända den pågående processen mot ökad internationali sering av makten men åtminstone försöka återta inflytandet över den på EU-nivå. Detta var e n ståndpunkt som Mitterrand delade med andra europeisk a inflytandet över socialdemokrater och med högerflygeln i det egna partiet. Den allra viktigaste orsaken till att Frankrike accepterad e ökad politisk integration vid denna tidpunkt var dock utan tvivel att alternativet sågs som ensidig tysk makt i en återförenad stat so m skulle kunna bli en ny stormakt. Valet uppfattades stå mellan et t "tyskt Europa" eller ett "europeiskt Tyskland".

Den gemensamma tysk-franska överenskommelsen om EM U och politisk union formaliserades på EU-toppmötet i Strasbourg i december 1989. Mitterrand förnekade dock att ett tyskt-fransk t avtal förelåg. På press konferensen efter mötet sade han: "Det finns inget avtal och de två frågorna (EMU och politisk union) har inte

Lund (1995).

22

kopplats ihop vid någon tidpunkt." På EU-toppmötet i Strasbourg

22

bestämdes det att en regeringskonferens om EMU skulle hålla s 1990. EG gav också sitt fulla stöd till en tysk återförening, me d tonvikt på att denna ska "ses i ett europeisk t integrationsperspektiv".

Kohl började nu på allvar verka för att få upp frågan om politisk union på EGs dagordning. Återigen var det fråga om tysk-franska bilaterala möten mellan utrikesministrarna och tysk-franskt ledarskap, oftast med stöd från de ursprungliga EG-länderna. De t brittiska motståndet marginaliserades som tidigare. Delors oc h kommissionen var skeptiska eftersom EMU skulle kunna komma att kopplas till svåra politiska frå geställningar genom att förknippas med en politisk union. Den enda fördelen enligt Delors var att e n politisk union kunde leda till ökad integration av socialpolitik och ekonomisk politik. Men med politisk union avsåg Kohl först oc h främst en gemensam utrikes- och säkerhetspoliti k, dvs att EG skulle få formell beslutskompetens och att majoritetsbeslut skull e tillämpas även på detta område. Trots kommissionens invändningar knöts därför EMU till en politisk union. På toppmötet i december 1990 beslutades att två regeringskonferenser skulle hållas oc h avslutas samtidigt.

Det politiska spelet på Maastrich tkonferensen resulterade i ännu en tysk-fransk kompromiss: tyskt godkännande av förslag so m skulle göra EMU-pro cessen oåterkallelig och fastställa en tidtabell för upprättandet av den monetära unionen mot franskt godkännande av strikta konvergenskriterier. Vidare åstadkoms viss politis k flexibilitet genom en överenskommelse om att beslut om vilk a länder som uppfyller konvergen skraven ska fattas med kvalificerad majoritet i rådet i dess sammansättning av stats- och regerings chefer. Detta ger utrymme för en "pol itisk" tolkning av vilka länder som uppfyller konvergens kraven. Därigenom kan man försäkra sig om att en inre kärna av gamla medlemsländer – Tyskland , Frankrike, och Beneluxländerna – deltar i den monetära unione n från början.

Sammanfattningsvis är det tydligt att EMU i de tysk-fransk a överläggningarna är nära förbundet me d politisk union. Det innebär att Tyskland med franskt stöd kommer att kunna kräva e n gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Detta talar för e n utveckling mot politisk union vid sidan av EMU under loppet a v den pågående regeringskonferensen.

9.6. EMU och differentierad integration

I Maastrichtfördraget finns ett tilläggsprotokoll som för först a gången i EUs historia formaliserar principen om s k differentierad integration. Den avser EMUs tredje etapp, och lyder: "alla state r ska respektera ... gem enskapens vilja att snabbt inträda i den tredje etappen, och ingen medlemsstat ska förhindra genomförandet a v den tredje etappen". S torbritannien fick tidigt ett protokoll som ger landet möjlighet att inte delta i den monetära unionen. Danmar k erhöll en liknande protokollsfäst rättighet. Trots detta fic k Maastrichtfördraget in te stöd i den första danska folkomröstningen om godkännande 1992. Detta ledde til l att Danmark vid Europeiska rådets möte i december 1992 deklarerade att man inte avsåg at t delta i den monetära unionen. Stats- och regeringscheferna valde i det läget att ytterligare förtydliga innebörden i de dansk a undantagen. Efter denna åtgärd godkände danskarn a Maastrichtfördraget i en andra folkomröstning 1993. Detta va r första gången som några medlemsländer i fördragsform tillåtit s reservera sig mot deltagande i EUs fortsatta integration.

EU har hittills fungerat på så sätt att länder som inte har kunnat följa med i integrationen oft a fått anstånd med vissa åtgärder under lång tid för att kunna anpassa sig. De har dock inte fått permanenta undantag. Det har alltid ansetts viktigt att alla medlemsländer ä r överens om målen och att man enas om en gemensam utveckling som alla ska följa. Acquis communautaire är det "gemensam t uppnådda", dvs domstolsbeslut, fördragsbestämmelser och al l gemensam politik som är nedtecknad i EUs dokument. Den gäller i sin helhet för alla. Maastrichtfördra get ger som beskrivits i kapitel 2 och 6 temporära undantag till alla medlemsländer som int e uppfyller konvergenskraven. Förutsättningen är dock att alla so m inte uppfyller konvergenskraven 1998 ska inträda i den monetär a unionen så snart de kan (artikel 109 k 1). De permanenta undan tagen för Storbritannien och Danmark bryter mot detta mönster . Detta innebär att principen om differentierad integration ha r formaliserats.

Betydelsen av denna formalisering är mycket stor. Framför allt Frankrike och Tyskland vill ha en formell möjlighet att gå vidar e med integrationen även om några stat er inte vill eller kan delta fullt ut. Den enhällighet som är regel vid alla fördragsändringar ha r hittills omöjliggjort detta. Under 1980-talet har det framstått so m allt mer uppenbart att den konservativa regeringen i Storbritannien har en fundamentalt annorlunda syn på EU än de ursprunglig a

medlemsländerna. Den gemensamma marknaden var et t gemensamt godkänt projekt, men övriga försök till fördjupa d integration har strandat på skepsis från Storbritannien (och oft a Danmark). Detta har fungerat som en politis k maktbas för britterna, som har kunnat "köpslå med sitt veto". Brittiska protester mot EUs agerande, t ex i diskussionerna om gal na kosjukan, har dock snarast motverkat sitt syfte: de understryker hur omöjligt det blir at t samarbeta effektivt när det är veto som är regeln och klargör at t man behöver en differentierad inte gration för att EU inte ska kunna lamslås av ett enskilt land.

Det som verkligen har aktualiserat behovet av en mekanism för differentierad integrat ion i EU är emellertid utvecklingen i öst. EU har förhandlat fram s k Europaavtal med de aktuell a ansökarländerna som en konkret förberedels e för medlemskap. EUs medlemsländer har förbundit sig att inleda förberedand e förhandlingar med östländerna samt Cypern och Malta inom se x månader efter avslutandet av den pågående regeringskonferensen, som troligtvis kommer att fortgå till sommaren 1997 . Medlemsantalet i EU kan så småningom komma att stiga til l uppemot 25-30 länder. Dessa ligger på mycket olika ekonomis k utvecklingsnivå och det skulle bli mycket svårt för EU att, nä r öststaterna väl blivit medlemmar, fördjupa integrationen om all a måste gå framåt i samma takt. En överenskommelse o m differentierad integration framstår därför som nödvändig at t förhandla fram vid den pågående regeringskonferensen och de t tycks också finnas enighet om att så ska ske.

Debatten rör således inte huruvida det finns ett behov a v differentierad integration utan hur den ska utformas. Innebörden av begreppet differentierad integration behöver m a o specificeras . Den brittiska tolkningen är att det innebär ett EU "à la carte", där medlemsländerna väljer vilka delar de vill delta i utan att de t behöver föreligga enig het om gemensamma mål eller institutioner. De menar att ett minimikrav ska vara att man vill delta i den inre marknaden, medan allt annat ska vara valfritt. Det är oklart om man skulle kunna ha ett gemensamt regelverk med en sådan struktur . Den franska och tyska tolkningen av be greppet kallas ofta "variabel geometri", och är typiskt nog ett uttryck för gemensamma tysk franska åsikter. Denna integrationsmodell lanserades av Kar l Lamers, CDU-parlamentariker, och Wilhelm Schäuble, nära medarbetare till Kohl, samt av Eduard Balladur medan han var fransk premiärminister. Deras förslag innebär att de länder som kan g å vidare med integrationen ska bilda en kärngrupp i EU, och at t övriga länder senare ska följa efter i den takt de kan. Det tysk a

förslaget med "koncentriska cirklar" kring en k ärna har en mer rigid struktur än det franska, men föreställningen om en ordning med ett centrum och en periferi med olika utvecklingstakt är densamma.

Det är oklart vilken typ av integrationsmodell som diskussionerna på den pågående regeringskonferensen kommer att leda fram till, men flertalet medlemsländer tycks vilja ha ett slags "kärnintegration" med gemensamma i nstitutioner och mål för EU, men med anstånd för dem som inte kan vara med i första omgången. Tv å faktorer är viktiga i detta sammanhang.

För den första kan formaliseringen av möjligheten till undantag i EMU-processen tjäna som modell. Denna bygger tydligt p å koncentriska cirklar. Deltagarländerna i den monetära unione n bestämmer om den gemensamma pen ningpolitiken och de som står utanför har ingen rätt att delta i belsluten. Trots detta är de t sannolikt att de utanförstående länderna kommer att få anpassa sin penningpolitik till ECBs. Detta är en tysk modell för integration , men en modell som även Frankrike och en rad andra lände r accepterar.

För det andra är det klart att man måste fatta ett formellt beslut om vad differentierad integration ska innebära innan den pågående regeringskonferensen är slut. Det är nu en huvudfråga . Utvidgningen österut kommer att kräva ökad användning a v majoritetsbeslut inom andra områden än den gemensamm a marknaden, och de stora länderna arbetar för att ändr a röstfördelningen i ministerrådet. Då små länder har vari t priviligierade vad gäller röstfördelningen är det sannolikt att d e stora länderna får fler röster (se avsnitt 2.4), och/eller att ett slags differentierad integration som passar Tyskland och Frankrik e införs. Både Tyskland och Frankrike önskar att man infö r majoritetsbeslut med undantagskl ausuler för de länder som inte vill delta.

Om de länder som deltar i den monetära unionen blir en kärna i EU, och gemensam utrikes- och säkerhetspolitik en annan , kommer samma länder i stor ut sträckning att delta i båda kärnorna. En monetär union måste åtminstone innefatta Tyskland, Frankrike och sannolikt Beneluxländerna och Österrike, möjligen ocks å Italien och Spanien. Den gemensamma utrikes- oc h säkerhetspolitiken kommer sannolikt att ha samma länder so m medlemmar, med undantag för det neutrala Österrike som ka n komma att välja en annan lösning. För länder sammansättningen blir det således väsentligt hur säkerhetspolitiken relateras till e n gemensam utrikespolitik. Som diskuterats ovan, innebär det tyskfranska "avtalet" om EMU att politisk union ska följa på monetär

union. Det är därför troligt att Tyskland oc h Frankrike, samt Italien, Beneluxländerna, och antagligen Spanien kommer att driva fram en fördjupad gemensam utrike s- och säkerhetspolitik (GUSP) baserad på majoritetsförfarande och undantagsklausuler för de länder som så önskar.

Ett dylikt scenario skulle ge en stark kärna inom EU so m sannolikt kommer att bli helt tongivande för ledarskapet inom både ekonomisk politik och utrikespolitik. Om den monetära unione n dessutom leder till en hög grad av integration av finanspolitike n kommer det att bli samma länder som dominer ar på flertalet viktiga politikområden som hittills har varit mellanstatliga. Detta gö r frågan om den politiska kostnaden av att stå utanför en eller flera av dessa kärnor central.

9.7. Politiska risker med den monetära unionen

Den monetära unionen är således förbunden med en fördjupning av EUs integration, dvs ökad överstatlighet i beslutsprocessen. Hittills har det på den pågående regeringskonferensen dock inte fram kommit några konkreta lösningar på hur en fördjupad integratio n ska genomföras. Detta gör det ännu viktigare för Tyskland , Frankrike och Benelu xländerna att se till att den monetära unionen genomförs. Genom den monetära unionen får man åtminstone en kärna av länder som kommer att fungera som ett formellt oc h informellt forum för gemensam politik, vilket kan underlätta de t framtida arbetet mot en politisk union.

Att den monetära unionen fö rverkligas kan således vara centralt för såväl GUSP som östutvidgningen, i varje fall på kort sikt . Orsaken är, som beskrivits tidigare i detta kapitel, den när a kopplingen mellan dessa projekt. Om valutaunionen inte skull e förverkligas planenligt är det fö r det första troligt att politisk energi skulle få ägnas åt att finna alternativ till denna i stället för åt t e x östutvidgningen. För det andra skulle förmodligen trovärdighete n för nya gemenskapsprojekt minska kraftigt om EU inte förmå r genomföra den monetära union som det investerats så mycke t politisk prestige i.

Resonemangen ovan leder således fram till slutsatsen att de n monetära unionen tycks vara central för en fortsatt fördjupa d integration inom EU. Det går emellertid också att peka på att den monetära unionen kan innebära risker för det europeisk a samarbetet.

För det första kan det finnas en risk att EU kan komma att dela s upp i ett A- och ett B-lag om länder som gärna vill delta i de n monetära unionen inte släpps in därför att de inte bedöms uppfylla de uppsatta konvergenskriterierna (enligt den tolkning som väljs).

Tolkningen av konvergenskriterierna kom mer att vara politisk i den meningen att beslutet om vilka medlemsländer som tillåts delta ska tas med kvalificerad majoritet. Det är knappast troligt att man kan göra en politisk tolkning som alla länder delar (jfr diskussionen i kapitel 11).

Det finns redan nu tendenser till motsättningar mella n potentiella sydeuropeiska deltagarländer. I Italien och Spanie n betraktas medlemskap i den första omgången 1999 på sina hål l närmast som en fråga om nationell ära. Stora politiska resurse r satsas på att nå detta mål. Ett deltagande i den monetära unionen ses i dessa länder av många som ett bevis på att man räknas so m

seriös och betydelsefull i EU-sammanhang. Perioden fram til l införandet av den monetära unionen kan därför komma att präglas av politiska motsättningar mellan de länder som väntas ligga p å gränsen för att kvalificera sig för medlemskap i den monetär a unionen. Detta speglas t ex av konkurrensen mellan Spanien oc h Italien om Frankrikes och Tysklands stöd. Det har också reda n uppstått politiska åsiktsbrytningar mellan Fra nkrike och Italien efter franska uttalanden om Italiens begränsade möjligheter at t kvalificera sig. Italien anser sig dessutom vara "berättigat" til l medlemskap genom att landet är ett av EUs ursprunglig a medlemsländer.

När den monetära unionen väl etablerats finns också en risk att det kan uppstå konflikter om penningpolitiken mellan de lände r som deltar i valutaunionen och de som står utanför. D e utanförstående länderna förväntas – även om de inte formell t tvingas – delta i ett nytt växelkurssamarbete, ERM 2, i vilket den största anpassningsbördan vid störningar tr oligtvis kommer att ligga på dessa (se avsnitt 12.1). Detta kan bli en källa till konflikter om ERM-länderna inte anser att ECB tar tillräcklig hänsyn till dem i utformningen av politiken. Länderna i den monetära unionen ka n vidare komma att dominera inte endast penningpolitiken utan också politiken på många andra viktiga områden, särskilt om de n pågående regeringskonferensen inte lyckas förhandla fram e n gemensam utrikes- och s äkerhetspolitik och valutaunionen blir den enda inre kärnan. Denna allmänna förlust av inflytande för d e utanförstående länderna kan också riskera att bli en källa til l missnöje och försvåra EU-samarbetet.

Potentialen för konflikter är sålunda stor under övergångs perioden när det beslutas vil ka länder som ska delta i den monetära unionen. Särskilt kan ett påtvingat utanförskap i ett antal sydeuropeiska länder betraktas som ett så allvarligt "nederlag" att det få r negativa konsekvenser för dessas samarbetsvilja också på andr a områden. När den monetära un ionen väl etablerats finns en risk för konflikter mellan deltag arna i valutaunionen och de utanförstående länderna såväl om den förda penningpolitiken som om den ny a maktstrukturen med en på flera områden dominerande roll för den inre kärnan.

För det andra finns det en risk att det inom den monetära unionen uppstår konflikter om den gemensamma penningpolitiken, särskilt om länderna skulle drabbas av chocker som påverkar dem p å

Se avsnitt 5.3.

23

mycket olika sätt (s k asymmetriska st örningar). Eftersom det inte

23

är möjligt att föra mer än en penningpolitik i den monetära unionen och ett eller ett fåtal mindre länders önskemål inte kan vänta s påverka penningpolitik en i någon större utsträckning, kan konflikterna komma att kanaliseras vidare till andra områden.

Inom de länder som bildar den monetära unionen kommer de t rimligen att finnas olika syn på hur penningpolitiken bör utformas också vid gemensamma (symmetriska) störningar, framför allt när det gäller vilken hänsyn som bör tas till konjunkturstabiliserin g respektive prisstabilisering (se kapitel 6). Risken för konflikter om den gemensamma penningpolitiken kan väntas bli större ju fle r länder som deltar i unionen, eftersom skillnaderna i den penningpolitiska traditionen då bli mer bety dande. Under normala konjunkturförhållanden bör dock denna konfliktrisk vara begränsad.

Vid störningar som påverkar de enskilda länderna mycket olika, uppkommer sannolikt önskemål om större finanspolitiskt spelrum på nationell nivå och krav på ökade transfereringar till de "drabbade" länderna. Även om stödet för denna typ av förändringar i dagsläget är relativt svagt inom EU, finns det ändå olik a uppfattningar. Dessutom kan motsättningarna i frågor som dess a förutses bli kraftigare i ett läge där ett enskilt medlemsland (eller en del av den monetära unionen) har svåra ekonomiska problem.

Makroekonomiska störningar i enskilda länder kan också, som diskuterades i kapitel 8, leda till att det ställs krav på öka d löneflexibilitet. Vid svåra sysselsättningsstörningar kan nominella lönesänkningar behöva komma till stånd. Förslag om sådan a kommer förmodligen att möta kraftigt fackligt och politisk t motstånd. Detta kan komma att vändas mot hela valutaunione n som sådan och minska legitimiteten för en gemensam europeis k penningpolitik. På sikt kan dessa negativa reaktioner komma at t riktas mot hela EU-samarbetet.

9.8. Sammanfattning och slutsatser

EMU måste ses i sammanhang med den politiska integrationen i EU. EMU-projektet är i hög grad ett politiskt projekt. I EUs historia har en ekonomisk och monetär union stått på den politiska dagordningen sedan 1969. Den bärande ide ologin tycks ha varit den s k "kontinentala integrationsmodellen": man integrerar ekonomiskt

för att öka den politiska integrationen. Även om denna modell inte har stöd av alla medlemsländer, spelar den fortfarande en centra l roll. Vidare är det helt klart att den tysk-franska förhandlingen om EMU konkret har knutit samman planerna på politisk och monetär union. Till detta kommer det faktum att den s k differentierad e integrationen nu är formaliserad som princip inom EU, och at t denna princip troligen kommer att definieras i det nya fördrag som den pågående regeringskonferensen ska resultera i. Detta gör de t sannolikt att det inte enbart kommer att bildas en kärna av lände r som utgör den monetära unionen, utan att det också kommer at t bildas en kärna inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området.

Det finns många argument för att den monetära unionen bö r kunna främja en fortsatt utveckling av samarbetet inom EU. Et t viktigt skäl är att det skapas en inre kärna som kan driva integra tionen vidare. Om inte en tillräcklig fördjupning av det nuvarande samarbetet kommer till stånd finns en risk att EUs utvidgning kan komma att skjutas på framtiden. Ett misslyckande för EMU projektet skulle vidare kunna äventyra trovärdigheten i framtid a åtaganden från EUs sida. Samtidigt innebär den monetära unionen också politiska risker. Den kan leda till en uppdelning av EU länderna i olika kategorier, vilket kan skapa splittring. Det ka n också uppkomma konflikter om penningpolitiken både mella n medlemsländerna i den monetära unionen och mellan dessa och de utanförstående länderna.

Sammanfattningsvis finns det således faktorer som talar såvä l för att den monetära unionen är c entral för fördjupat samarbete och utvidgning som för att den kan hota samarbetet i unionen. Vå r bedömning är att de faktorer som talar för a tt den monetära unionen är viktig för EUs fortsatta integration är starkast.

Gustavsson (1996).

15

enligt honom verka avhållande på varje försök till återtagande a v makten.15

Det råder ingen tvekan om att en omförhandling av fördraget är en tidsödande och omständlig process som är förenad med risker. En risk är att en omförhandling kan leda till konflikter mella n medlemsländerna som kan få negativa återverkningar även ino m andra samarbetsområ den. En annan är att en omförhandling kan få en mycket negativ inverkan på väljarnas helhetssyn på EU s politiska legitimitet. Denna väg kommer därför knappast at t användas såvida det inte finns ett betydande missnöje bland flertalet länder i den monetära unionen. Ett enskilt land kan knappast tvinga fram en omförhandling. I en krissituation där flera länder ä r missnöjda kan enligt vår uppfattning en omförhandling av ECB s stadgar dock inte uteslutas. Denna möjlighet kan antas ha en vis s påverkan på ECBs politik.

Ett sista påtryckningsmedel för det enskilda landet är hot o m utträde ur den monetära unionen. I Maastrichtf ördraget finns visserligen inga formella reg ler för utträde, men det är svårt att tänka sig att övriga medlemsstater skulle tvinga en o villig medlem att kvarstå i den monetära unionen. De politiska kostnader som uppkomme r för den stat som vill lämna den monetära unionen kan emellerti d väntas bli höga, särskilt om landet i fråga är ensamt i sit t ställningstagande. Till dessa kostnader kommer de som ä r förknippade med att återgå till en nationell valuta.

Möjligheter till förstärkt politisk kontroll

Analysen ovan leder fram till slutsatsen att ECBs konstruktion ur ett traditionellt demokratiskt perspektiv har uppenbara brister, d å möjligheterna att utkräva ansvar för den förda politiken är begränsade. Problemet blir särskilt tydligt om man endast beaktar existerande traditionella modeller för politiskt ansvarsutkrävande . Eftersom dessa modeller är utformade för att passa i nationell a demokratiska system är de dock svåra att tillämpa på de n internationella nivån. Nya former för demokratisk kontroll måst e därför utvecklas.

Vi menar att det kan finnas anledning för Sverige att unde r kommande regeringskonferenser initiera en diskussion om hu r möjligheterna till kontroll och ansvarsutkrävande av ECB sk a

kunna stärkas. En möjlig förebild för en förändring skulle kunn a vara en undantagsklausul av det slag som fi nns i t ex Nederländerna och som innebär att landets regering har rätt att i allvarlig a krislägen överta ansvaret för den nationella penningpolitiken. P å EU-nivå skulle en sådan klausul kunna innebära att Ekofin-råde t under vissa extrema omständigheter får rätt att ingripa i ECB s verksamhet.

En annan möjlighet att i större utsträckning tillgodose kraven på kontroll och ansvarsutkrävande vore a tt utforma ett kontrakt mellan Ekofin-rådet och ECBs ordförande om att u ppnå ett visst inflationsmål av det slag som finns i Nya Zeeland. Om centralbankschefen inte förmår uppfylla målet skulle vederbörande kunna avsättas . Detta bör i så fall gälla vid allvarliga avvikelser från målet, båd e uppåt och nedåt.

En tredje – mindre långtgående – förändring vore att införa en bestämelse i stadgan för ECB som ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten. Att på detta sätt tvingas redovisa skälen för sin politik också på nationell nivå skulle innebära att ECB-ledningen utsätts för en bredar e debatt. Detta kan ses so m en ytterligare kontrollmekanism. Genom sådana öppna utfrågningar ökar vidare sannolikheten för att de n politiska debatten om motiven för den förda gemensamm a penningpolitiken når ut til l en bredare allmänhet. Detta har ett stort värde i sig. I dagsläget råder det stora brister när det gälle r förankringen av de gemensamma europeiska frågorna i de n nationella politiska debatten. Det penningpolitiska området ka n mycket väl visa sig utgöra underlag för en breddad europadebatt.

Ett fjärde alternativ för att komma till rätta med d e demokratiska bristerna i den föreslagna ord ningen för den monetära unionen vore en övergång till ett federalt system . Europaparlamentet kunde ges en mer aktiv roll och t ex uts e centralbankens ledning och fatta beslut om reglerna fö r centralbanken. Därigenom skulle frågan om den parlamentarisk a kontrollen också formellt kunna lösas.

Att övergå till ett federalt system skulle emellertid innebära en väsentlig förändring i förhållande till det mellanstatliga avtal som i dag föreligger. Under den nu pågående regeringskonferensen har framlagts en rad förslag som syftar till att åstadkomma förbättrad insyn och en förstärkt roll för det direktvalda Europaparlamentet i den politiska beslutsprocess en inom EU. För närvarande verkar det dock inte finnas tillräckligt stöd bland medlemsstaterna för at t utveckla EU till ett federalt sy stem. De flesta av dem stöder liksom Sverige att samarbetet även fortsättningsvis i huvudsak ska bygga

Se underlagsrapporten av Hermansson (1996).

16

på principen om mellanstatlighet. Detta innebär att man måst e acceptera att det inte kan finnas en direkt parlamentarisk kontroll av EU-politiken utanför nationalstaten.

Sammanfattnings vis kan konstateras att den mest framträdande skillnaden mellan att delta i den monetära unionen och att st å utanför för svenskt vidkommande är att riksdagen i det senare fallet behåller den formella kontrollen över Riksbanken. Den reella innebörden av denna kontroll ska dock ses i lju set av att Riksbanken i praktiken har en betydande självständighet i det penningpolitiska beslutsfattandet. Denna måste vidare förstärkas eftersom Sverig e enligt Maastrichtfördraget förbundit sig att ge Riksbanken e n oberoende ställning redan under etapp två. Förutom detta åtagande finns också som diskuteras i avsnitten 6.4 och 13.4 starka ekono miska skäl som talar för att Riksbankens självständighet måst e stärkas i en situation då vi står utanför den monetära unionen : risken är annars stor att trovärdighetsproblem fö r låginflationspolitiken allvarligt ska försvåra penningpolitiken. U r ett demokratiperspektiv är det alltså inte fråga om att jämföra den situation som uppstår vid ett svenskt deltagande i den monetär a unionen med den nuvarande situationen. Jämförelsescenariot bör i stället vara ett nytt läge där Riksbanken givits en mer självständig roll.16

Vid en jämförelse mellan de två scenarierna måste det ocks å beaktas att det finns former för pol itisk kontroll inom ramen för det föreslagna europeiska centralbankssy stemet, även om de är svagare än som kan vara önskvärt. Nya vägar för förbättrad demokratis k insyn och ansvarsutkrävande kan dessutom öppna sig geno m initiativ från medlemsländerna. Sverige bör, som vi argumenterat för, under kommande regeringskonferenser inom EU sträva efte r att öka möjligheterna till demokratisk kontroll oc h ansvarsutkrävande.

10.2 EMU och den politiska opinionsbildningen

De flesta tidigare analyser av effekterna av ett svenskt deltagande i den monetära unionen har huvudsakligen inrikt ats på det samhällsekonomiska området. Granskningen av d et förväntade utfallet inom detta område för Sveriges del dominerar även detta betänkande . Dessa analyser tar dock inte hänsyn till en central politisk aspekt,

Se t ex Gilljam & Holmberg (1993) och Petersen (1996).

17

nämligen hur medborgarnas förtroende för samhällets beslutsfat tande institutioner och deras uppfattning om beslutens legitimite t påverkas.

Under 1900-talet har stora ansträngningar gjorts för att utveckla det demokratiska systemet i Sverige. I SNS demokratiråds rapport från 1995 konstateras dock att den nuvarande utvecklingen inge r anledning till oro. Det finns en tendens till att medborgarna blir allt mindre engagerade i den demokratiska processen. De uppträde r mer som åskådare än deltagare. Även väljarnas representanter i nationella och lokala beslutsförsamlingar tycks successivt h a förlorat inflytande över den politiska processen.

Den ovan redovisade uppfa ttningen om tillståndet i den svenska demokratin är ingalunda unik. Såväl i Sverige som på EU-niv å bygger det politiska systemet på att väljarna uppfattar aktörerna i systemet som representativa och deras beslut som legitima. Under senare år har i den ekonomiska krisens spår väljarna visat öka d tveksamhet till representativiteten hos myndigh eterna, de etablerade politiska partierna och de traditionella intresseorganisationerna . Den starka kopplingen mellan politiska partier oc h intresseorganisationer har i ökad utsträckning också kommit at t ifrågasättas i takt med att enskilda sakfrågor fått ökad betydelse i den politiska debatten och för väljarnas partival. Öka d politikermisstro och minskad partiidentifikation har under d e senaste årtiondena försvagat partiernas ställning.

17I samband med varje betydande förändring av det politisk a systemet uppstår en situation där partier, väljare och organiserade intressen, riktigt eller oriktigt, upplever sig som vinnare elle r förlorare. I en fråga som den aktuella där alternativen är svåra att konkretisera ökar osäkerheten bland v äljarna och därmed utrymmet för de politiska aktörernas kampanjverksamhet. Detta kan i sin tur göra själva grundfrågan mer svåröverskådlig för väljarna. EMU frågan kan med sin starka politiska symbolladdning – ökad över statlighet eller ej – och den osäkerhet som råder om d e samhällsekonomiska konsekvenserna av att delta eller inte delta i den monetära unionen skärpa de politiska motsättningarna båd e inom och mellan politiska partier och intressegrupper.

Inför ett beslut rörande Sveriges deltagande i den monetär a unionen kommer alla berörda politiska aktörer att utsättas för krav på att ta ställning och på att kunna motivera sitt ställningstagande. I mycket kommer deras situation att likna den som rådde infö r

Dagens Industri (1996).

18

Hinnfors (1996).

19

folkomröstningen om svenskt EU-medlemskap hösten 1994 . Opinionsbildningsprocessen – förmågan att stimulera till en bre d och genomlysande debatt – inför ett avgörande av frågan o m Sveriges medlemskap i den monetära unionen kan bli av avgörande betydelse för om väljarna kommer att upp fatta det politiska beslutet som legitimt och därmed bindande. Legitimiteten är också a v utomordentligt stor betydelse för Sveriges politiska trovärdighet i ett internationellt perspektiv.

EMU-frågan är ur de politiska aktörernas – partiernas, orga nisationernas och speciella kampanjgruppers – perspektiv mycket komplicerad och kommer att medföra stora problem när det gäller saklig och översiktlig presentation. Ett väsen tligt skäl till detta är att stora delar av projektet är av experimentkaraktär och att det råder mycket varierande uppfattningar om vilka effekter som de n monetära unionen kommer att ge upphov till. Detta innebär också att det kommer att ställas höga krav på väljarnas engagemang, t ex i form av informationsinhämtande, för att de ska uppnå e n tillfredsställande grund för sitt ställningstagande.

Opinionsläget

De opinionsundersökningar som under våren och försommare n 1996 genomförts i Sverige av Gallupinstitutet visar att en majoritet av väljarna (drygt 50 procent) är ne gativa till att Sverige ska ersätta kronan med den gemensamma euron. Omkring en fjärdedel av väljarna är positiva till en sådan åtgärd. Resultaten har varit för hållandevis stabila under den aktuella perioden. SOM-institute t

18

vid Göteborgs universitet redovisar undersökningsresultat frå n hösten 1995 där drygt 50 procent anser att en övergång till de n gemensamma valutan euro är ett dåligt förslag, medan endast 1 5 procent anser att det är ett bra förslag. Dessa resultat tyder vid en

19

första anblick på att EMU-frågan åstadkommit en relativt tydlig t opinionsbild i Sverige. Vid en närmare granskning visar det si g emellertid att väljarna – i vissa fall över 50 procent – ofta avge r motstridiga svar på sakligt näral iggande frågor. De tillfrågade visar också tecken på att vara dåligt informerade. Detta kan i sin tu r hänga samman med att det är svårt för väljarna att sätta sig in i de aktuella frågorna på grund av deras höga svårighetsgrad. De n

Jfr analysen av utvecklingen inför folkomröstningen i EU-frågan hösten 1994 i

20

Gilljam m fl (1996).

Schmitt (1996).

21

förhållandevis höga andel – mellan 25 och 75 procent – av d e tillfrågade som inte vill eller anser sig kunna svara på denna typ av frågor tyder också på att opinionsläget är svårtolkat och kan bl i mycket instabilt under en intensifi erad opinionsbildningskampanj.

20Under en sådan kampanj kommer uppgifter om läget i andr a EU-länder med största sannolikhet att användas för att påverka de svenska väljarna. I en underlagsrapport till denna utredning redovisar den tyske opinionsforskaren Hermann Schmitt resultat frå n analyser av opinionsläget i EU-länderna rörande EMU-frågan.

21Han konstaterar bl a att det i samtliga "gamla EU-länder" – me d undantag för Danmark, Storbritannien och Tyskland – finns et t betydande stöd för den monetära unionen. I de senast tillkomn a länderna – Finland, Sverige och Österrike – visar opinionsunder sökningarna på en övervikt för motståndarna till den monetär a unionen. Under hösten 1996 har resultaten från flera av d e opinionsanalyser som genomförts i kommissionens regi blivi t föremål för skarp kritik efterso m resultaten tycks ha tolkats i en för den monetära unionen alltför positiv riktning. Tolkningen a v opinionsläget i övriga EU-länder är liksom i Sverige problematisk beroende på att väljarnas kunskapsnivå i frågan är förhållandevi s låg. Kraftiga förändringar i o pinionsbilden kan därför inte uteslutas om frågan görs till föremål för en mer intensiv debatt.

En förutsättning för att opinionsläget i andra EU-länder ska ha någon mer betydande effekt på opinionsläget i Sverige är at t debatten intensifieras i nyckelländer som Tyskland, Frankrike , Storbritannien, D anmark och Finland, samt att den inte enbart förs ur ett nationellt perspektiv utan också ur ett europeiskt.

Frågan om folkomröstning

Frågan om den monetära unionen aktualiserar ett klassisk t dilemma, nämligen hur man på bästa sätt förankrar och skapa r legitimitet för politiska be slut. Ett sätt att vinna sådan legitimitet är att ge tillfälle till en bred och grundläggande debatt. En möjli g metod att understödja en legitimeringsprocess skulle också kunna vara att ordna en folkomröstning.

Genom en rad st udier har opinionsforskare analyserat väljarnas uppfattning om vilken roll folkomröstningar bör spela i en demo-

Gilljam, Listhaug & Pesonen (1996).

22

Analyser av data från SOM-institutets opinionsundersökningar under 1980- och

23

90-talet visar att omkring två tredjedelar av väljarna upplever EU-frågor som svåra och att en lika stor andel av väljarna anser sig oinformerade. (Se Lindahl, 1991, 1996). Data från undersökningar genomförda i anslutning till folkomröstningen om EU-medlemskap hösten 1994 visar att två tredjedelar av väljarna menar att man i framtiden ska vara restriktiv vid anordnande av folkomröstningar. Resultatet är likartat bland sympatisörer till samtliga partier även om ett något starkare stöd för utnyttjande av direktdemokratiska metoder återfinns bland vänster- än bland högersympatisörer. Se Gilljam (1996).

krati. Resultaten från nordiska undersö kningar visar att en majoritet av väljarna önskar en restriktiv användning av folkomröstningar . Många anser att det i första hand är riksdagens uppgift att fatt a beslut i viktiga samhällsfrågor. Det bör dock noteras att e n majoritet av de tillfrågade svenskarna ansåg att det var rätt at t anordna en folkomröstning om medlemskap i EU. Blan d argumenten för folkomröstningar kan nämnas att de har e n mobiliserande effekt på väljarna och att samhä llsdebatten engagerar en större andel av befolkningen. Frågor som har stor betydelse för den långsiktiga utvecklingen av det svenska samhället anses var a speciellt lämpliga att ta upp i en folkomröstning. Detta gälle r särskilt om beslut i frågan måste fattas utan att den dessförinna n kunnat tas upp i en valrörelse.

Folkomröstningar kan dock oc kså skapa problem t ex genom att "störa" den normala besluts processen som i en representativ demokrati innebär att det är riksdagen som efter behandling av fråga n fattar det avgörande beslutet. Folkomröstningar anses dessutom ofta ha en starkt polariserande effekt genom att tvinga partier oc h väljare att välja ett av två – eller i undantagsfall tre – stark t profilerade alternativ. En folkomröstning om deltagande i de n

22

monetära unionen skulle också minska den svenska regeringen s förhandlingsutrymme på EU-nivå.

EMU-frågans komplexitet kan väntas med föra problem för både partierna och väljarna. Risken är uppenbar att partierna och eventuella kampanjorganisationer i ett sådant läge taktiskt väljer at t använda sig av mycket förenklade bu dskap till väljarna och därmed medverkar till att valet sker på ett sakligt otillfredsställand e underlag. Detta kan i sin tur leda till negativa efterhandsreaktioner bland väljarna.23

Maastrichtfördraget föreskriver inte nå got om hur den nationella beslutsprocessen rörande anslutning till den monetära unionen ska gå till. Enligt fördraget förutsätts alla länder som uppfyller konvergenskriterierna ansluta sig. Förutom Sverige har äve n

Regeringsformen 1:3 respektive 8:15.

24

Nederländerna och Tyskland förbehållit sig rätten att låta sin a parlament fatta det avgörande beslutet om medlemskap. De t naturliga huvudalternativet blir därför att beslutet i enlighet me d den representativa demokratins grundprincip fattas av riksdagen.

En nyckelfråga för Sverige är om ett inträde i den monetär a unionen kräver en grundlagsändring. Om grundlagen inte behöver ändras, kan en majoritet i riksdagen fatta beslut om Sverige sk a delta i eller ställa sig utanför den monetära unionen. Om e n ändring i grundlagen krävs, innebär detta att riksdagen vid tv å tillfällen med enkel majoritet ska fatta likalydande beslut. Mellan beslutstillfällena ska det hållas val till riksdagen. Efter det först a beslutet måste riksdagen, om en tiondel av ledamöterna kräver det, anordna en votering om att det ska hållas en beslutand e folkomröstning. Om minst en tredjedel av riksdagsledamötern a stöder detta förslag hålls folkomröstninge n på valdagen. Ett förslag om grundlagsändring måste, om inte riksdagen s konstitutionsutskott medgivit undantag, läggas fram för riksdagen senast tio månade r före valdagen. I det aktuella falle t måste förslaget föreligga senast

24

i början av december 1997 eftersom nästa riksdagsval ska hållas i spetember 1998. Läggs förslaget fram senare kan frågan int e avgöras förrän efter det ordinarie riksdagsvalet år 2002.

En rådgivande folkomröstning kommer till stånd om fler ä n hälften av riksdagens ledamöter stödjer ett sådant förslag. Om e n sådan genomförs är det – till skillnad från i fallet med beslutande folkomröstning – riksdagen som ska fatta det avgörande beslutet . Riksdagen kan inte formellt bindas till att följa utfallet i e n rådgivande folkomröstning. Folkomröstningen hösten 1994 o m medlemskap i EU byggde dock på ett löfte från de politisk a partierna om att riksdagsledamöterna skulle följa slutresultatet.

Mot bakgrund a v behovet av att vitalisera demokratin i Sverige och engagera väljarna i den p olitiska processen är det uppenbart att det kan uppstå politiska probl em oavsett vilken beslutsordning man väljer. Detta gäller inte minst om den politiska debatten i fråga n skulle intensifieras och tyd liga åsiktsskillnader framkomma mellan riksdagens majoritet och en majoritet bland väljarna. E n folkomröstning som enligt riksdagsmajoritetens mening ger fe l resultat och som, liksom EU-omröstningen hösten 1994, uppfattas som bindande för riksdagen, kommer att innebära en svår påfrestning på det svenska politiska systemet. Detsamma gäller ett u r väljarmajoritetens perspektiv felaktigt riksdagsbeslut.

Kaiser (1971).

25

Internationaliseringens genomslag i det svenska riksdagsarbetet har successivt

26

ökat sedan början av 1970-talet. Se Jerneck (1990, 1996).

Vi har inte i denna utredning funnit anledning att kommentera förutsättningarna för anordnande av en beslutande folkomröstning utan tar endast upp frågan om en rådgivande folkomröstning. För en sådan talar i första hand den mobiliserande effekt den kan få på väljarnas intresse av att skaffa s ig kunskaper och att detta kan bidra till att beslutet i EMU-frågan får större legitimitet.

Samtidigt är frågan om svenskt medlemskap i den monetär a unionen mycket komplex. Det är naturligt i en parlamentaris k demokrati att riksdagen fattar bes lut av denna karaktär. Oavsett hur frågan slutligen avgörs krävs ordentligt med tid för en bred oc h allsidig debatt, så att medborgarna får tillräckliga möjligheter at t sätta sig in i sakfrågorna. Utan en sådan förankring i väljarkåre n kan legitimiteten för de politiska besluten i väljarnas ögo n försvagas. Detta kan få särskilt s tor genomslagskraft för beslut som rör den europeiska unionen.

10.3 EMU – Sveriges omvärldsrelationer och utrikespolitiska inflytande

Sverige kan sedan ett par decennier tillbaka karakteriseras som en internationaliserad småstat sdemokrati. Det innebär att vi blivit mer omvärldsberoende på många områden. Gränsen för vad som ka n betecknas som "otillbörlig inblandning i svenska nationella ange lägenheter" har blivit alltmer oklar, samtidigt som den utrikespolitiska maktens villkor förändrats. Den klassiska suveränitetsdok trinens disktink tion mellan självständigt inrikespolitiskt beslutsfattande och internationella samarbetsåtaganden har blivit me r diffus.25

Då Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i EU innebar detta en rad formella och praktiska konsekvenser för det politisk a systemet. Formellt tillkom ytterligare en politisk beslutsnivå – gemenskapsnivån – på vilken de svenska aktörerna nu kan agera . I praktiken hade dock Sverige sedan länge upplevt en långtgående internationalisering av det politiska livet. Vid tidpunkten för EU inträdet fanns det knappast några politi kområden där internationella aspekter inte regelmässigt aktualiserades. Svenska myndigheter,

26

partier och de flesta större intresseorganisati oner hade under relativt

Beträffande statsförvaltningens internationalisering, se Karvonen & Sundelius

27

(1990), Ds 1993:44 och Statskontoret 1996:7. För en analys av intresseorganisationernas och de politiska partiernas externa förbindelser, se Karlsson (1996) och Jerneck (1996).

Se t ex Vedung & Klefbom (1997).

28

Se t ex Jerneck (1994), Melin & Schöder (1995) och Woolcock & Hodges

29

(1996).

Se Herolf & Lindahl (1996a), Ekengren (1996) och Tonra (1997).

30

Se t ex Socialdemokraterna och EMU (1996).

31

lång tid och på olika sätt varit aktiva på EG/EU-nivån. Därigenom

27

hade de skaffat sig insyn i de förhandlingsnätverk som i mång a avseenden utövade ett betydande inflytande på den svensk a samhällsutvecklingen redan före det svenska medlemskapet. Dessa nätverk ingår som en viktig beståndsdel i det politiska system som ligger till grund för EU.

Graden av omvä rldsberoende skiljer sig dock kraftigt åt mellan olika samhällsområden. På flera sådana finns fortfarande stor a möjligheter att utf orma politiken på egen hand utan direkta hänsyn till vad andra länder gör. Arbetsmarknad, utbildning, sjukvård och familjefrågor är exempel på sådana områden, även om svensk a beslutsfattare på olika sätt tar intryck av andra länders lösningar.

Inom andra politikområden, t ex där Sverige har underteckna t förpliktigande konventioner, var den inrikespolitiska självständigheten mer begränsad redan före EU-inträdet. Ett sådant område är miljöfrågorna. Inträdet i EU har dock ytterligare ökat omvärlds-

28

beroendet. Det gäller inte minst sådana politikområden so m jordbruket och konkurrensfrågorna där det finns en omfattand e reglering på EU-nivå. I flertalet handelspolitiska frågor måst e

29

Sverige nu också a gera inom ramen för EUs gemensamma politik. Detsamma gäller i viss mån den nuvarande gemensamma utrikesoch säkerhetspolitiken.

30I princip finns det två olik a synsätt på hur internationaliseringen ska hanteras. Enligt det ena bör de nationella instanserna s inflytande över beslutsprocessen stärkas. Förespråkarna för dett a synsätt menar att de t endast är genom återupprättad suveränitet för de nationella organen som Sveriges nationella intressen ka n tillvaratas på ett tillfredsställande sätt. Det andra synsättet utgå r från att Sverige endast i samverkan med andra EU-stater ka n mobilisera en sådan intern ationell politisk och ekonomisk tyngd att de ekonomisk-politiska besluten i vid mening uppfattas so m auktoritativa och därvid legitima både inom och utom Sverige.

31 Maktpolitiska motiv för begränsning av den egna

Se Jerneck (1996) och Förslag till riksdagen 1995/96:RR12.

32

Kelstrup (1993), Petersen (1995) och Miles & Redmond (1996).

33

För en diskussion av begreppen offensiv och defensiv makt, se Mouritzen (1993).

34

Se Stenelo (1991) och SOU 1994:12.

35

Jfr Sundelius (1995) och Miles & Redmond (1996).

36

handlingsfriheten

Sverige har under efterkrigstiden valt att verka inom hundratale t internationella organisationer, varav FN, Europarådet, OECD och nu senast EU är några av de mest centrala. Ett gemensamt dra g

32

för det svenska internationella en gagemanget är viljan att acceptera en delegering av politisk makt i form av mellanstatliga avtal oc h internationella konventioner.

Staterna konfronteras med ett integrationsdilemma som i extrema fall kan innebära en avvägning mellan att bl i marginaliserade vid ett utanförskap och att bli så tätt indragna i samarbetsprocessen att den själ vständiga handlingsförmågan delvis sätts ur spel. I värsta fall kan ett land förlora nationel l handlingsförmåga utan att vinna något nämnvärt inflytande i gengäld. I dess mindre extrema och vanligare form innebä r

33

dilemmat att ett visst mått av inflytande erhålls i utbyte mot at t länderna underkastar sig gemensamma handlingsnormer.

Motiven för att frivilligt acceptera en inskränkning av det egna handlingsutrymmet är i grunden maktpolitiska. Ett villkor för at t kunna påverka andra i önskvärd riktning är at t man själv är villig att gå motparten ti ll mötes i för den centrala frågor. Argumentationen bygger på föreställningen att ett lands förmåga att värna om si n grundläggande autonomi ("defensiv makt") bäst skyddas om man med framgång kan påverka sin omgivning i önskvärd riktnin g ("offensiv makt").34

Innebörden av denna s k suveränitetskalkyl är att ett land s politiska inflytande över den internationell a normbildningsprocessen bäst tillgodoses genom ett långsiktigt och väldefinierat internationellt samarbetsåtagande som baseras p å ömsesidighet och politiska kompromisser. Utifrån en sådan analys

35

är det primära handlingsalternativet för den internationaliserad e småstatsdemokratin inte att ensidigt söka återerövra de nationella instansernas inflytande över politiken och därmed återgå til l nationella beslut. I stället bör strategin vara att aktivt medverka i mellanstatliga och överstatliga beslutsmiljöer med reell a möjligheter till inflytande över de gemensamma besluten.36

Se t ex Sjöstedt (1977), Sundelius (1983), Keohane (1984), Stenelo (1991),

37

Hurrell (1995) och SNU (1995).

Se underlagsrapporten av Gidlund & Jerneck (1996) för en diskussion av detta

38

begrepp.

Begreppet idémakt diskuteras av Stenelo (1990) och Jerneck (1996).

39

I svensk utrikespolitik har det varit naturligt att betrakta et t omfattande internationellt samarbete som en politisk resurs för Sverige, inte som en belastning. Anledningen är att små stater i särskild grad gynnas av ett väl fun gerande internationellt regelverk, dels för att det ökar politiken s förutsägbarhet och stabilitet, dels för att det skyddar mot stormakters godtycke och inbördes rivalitet.

37Frågan om Sveriges deltagande i EUs v alutaunion måste således relateras till den i nternationaliserade politiska maktens villkor. För svensk del kan ställningstagandet få viktiga konsekvenser fö r möjligheterna att nå inflytande inom i första hand den mer begränsade EU-sfären men också gentem ot länder utanför organisationen.

Sveriges regering och riksdag vill använda sit t medlemskap i EU konstruktivt. Man vill t ex reformera jordbrukspolitiken, fördjupa miljöpolitiken, förenkla beslutssreglerna och utvidga medlems kretsen. Om Sveriges fortsatta deltagande i den europeisk a integrationsprocessen ska leda till önskvärda resultat är det rimligt att Sverige intar en s k proaktiv hållning. Med det avser vi e n

38

offensiv orientering som syftar til l att tidigt identifiera problem och lösningar för att därigenom kunna föregripa och tidigt påverk a politiska händelseförlopp. En proaktiv stat uppvisar hög aktivitetsnivå och baserar sitt agerande på långsiktighet. Den har hö g handlingsberedskap, driver frågor och sök er allianspartners. I rollen som proaktiv stat kan det också finnas tydliga element av ledar skapsambitioner; man strävar efter att skapa inflytanderelationer i en grupp och att bevaka ett intresse som är bredare än det snäv a egenintresset. Idémakt och problemlösningsförmåga är central a instrument.39

Ett medlemskap i den monetära unionen erbjuder enligt vå r mening bättre möjligheter att bedriva en proaktiv utrikespolitik än ett utanförskap. Innan vi mer i deta lj analyserar konsekvenserna för Sveriges utrikespolitiska makt är det angeläget att närmare beröra ett centralt element i EUs integrationslogik, nämligen kravet p å politisk trovärdighet. Trovärdigheten är grunden för två andr a centrala element, samförstånd och kompromiss.

Utan politiskt förtroende är det svårt att framgångsrikt utnyttja de möjligheter till politisk opinionsbildning, koalitionsbyggand e och ledarskap som finns inom EU-systemet. Vi utgår från at t

Jfr Ross (1963). Se även Tonra (1997).

40

Jfr Petersen (1993).

41

Stenelo (1991).

42

trovärdighetskravet framgent kommer att ha samma viktig a funktion för arbetet i den monetära unionens institutioner som i det övriga EU. Vår bedömning är att den monetära unionen so m beslutsmiljö kommer att ha väsentlig betydelse för Sverige oaktat vilken hållning vi intar till EMU som projekt.

EU som förhandlingsmiljö – vikten av politisk trovärdighet

Trots stora olikheter i politisk kultur mellan EUs medlemslände r har dessa valt att samarbeta. På vissa områden, t ex när det gäller den inre marknaden, har samarbetet få tt en överstatlig karaktär, dvs beslut i gemensamma angelägenheter kan fattas enligt majoritetsprincipen.

Som vi konstaterade i kapitel 9 är EU ett utmärkt exempel på en förhandlingsmiljö präglad av ömsesidiga beroenden och erkän nanden snarare än formella relationer. I likhet med klassisk demokratiteori ses öppen votering som en sista utväg när samförståndslösningar inte är möjliga. Även om större länder i kraft av si n

40

allmänpolitiska betydelse och auktoritet utövar ett stort inflytande, är huvudprincipen i EU att enskilda stater inte genomgående sk a tillåtas dominera beslutsprocessen.

Det gemensamma beslutsfattandets fixering vid brett samförstånd innebär att utpräglade vinnare eller förlorare sällan ka n identifieras. Länder går ofta varandra till mötes, särskilt om de t finns risk för att integrationsprocessen blockeras av att enskild a staters intressen inte tillgodoses. Europeiska rådets beslut i Edinburgh i december 1992 att acceptera de danska förbehållen till Maastrichtfördraget är ett tydligt uttryck för detta, liksom de n fördragsfästa rät ten för Storbritannien att stå utanför den monetära unionen och det sociala protokollet.

41Den politiska kompromissen är nyckelinstrumentet för at t begränsa och bilägga konflikter inom EU-systemet. Den utgör en balanspunkt mellan kraven på handling och ett fortsatt samarbet e mellan parterna. Kompromissförfarandet har skapat en fruktba r grogrund för en gradvis “europeisering” av de nationell a ståndpunkterna inom EU. Kompromisslösningen uppfatta s därigenom som ”...en kodifiering av ett gemensamt intresse”.

42

Wallace (1996).

43

Se Petersen (1995), Hurrell (1995) och Chayes & Chayes (1995).

44

I SNU (1995) förs ett parallellt resonemang.

45

Att riva upp kompromisser hör till ovanligheterna i EU . Svårigheterna att nå överenskommelser har ökat i takt med at t antalet deltagare ökat. Genomgripande omförhandlingar av i syn-

43

nerhet större överenskommelser av t ex institutionell karaktä r undviks. Problemet att göra reträtter från politiskt väl förankrad e positioner bidrar till denna obenägenhet.

En gradvis justering av större gemensamma beslut kan däremot ske vid de återkommande regeringsförhandlingarna. Man försöker tillgodose särintressen genom enskilda tillägg (”amendments”) till avtalstexterna. I s k dag-för-dagförhand lingar görs dessa justeringar kontinuerligt. Inom EU tar enskilda länder, liksom kommissionen, medvetna initiativ för att medla och därmed uppnå bred a överenskommelser i de frågor där intressen står emot varandra.

Även om motsättningarna kan vara mycket hårda under e n pågående förhandling, förväntas medlemslände rna visa lojalitet mot den slutligt framförhand lade kompromissen. Förhandlingssystemet inom EU bygger i hög grad på långsiktigt förtroende och respek t för ingångna avtal. Det långa förhandlingssperspektivet betyder att tjänster och gentjänster kan balansera varandra över tiden. Graden av ömsesidigt förtroende blir avgörande för om detta kan ske utan att det ställs krav på exakta – och omedelbara – motprestationer. I centrum för en så dan bedömning står frågan om medlemsstaternas politiska trovärdighet. En stats trovärdighet baseras bl a på des s sakkompetens, ekonomiska styrka, förhandlingskapacitet oc h erfarenhet. I ett samförståndssystem som EU blir dock i längde n framför allt viljan att efterleva överenskomna regler och att åta sig ett gemensamt ansvar helt avgörande. Stater som uppfattas var a "fripassagerare" hamnar lätt i vanrykte. Inflytande, plikt oc h

44

ansvar blir oskiljaktiga fenomen i ett avancerat samarbetssyste m som det EU representerar.

45

Även om EU som förhandlingssystem är di sponerat för tolerans, försvagas därför en medlemsstats möjligheter att få gehör för sina politiska initiativ om vederbörand e uppfattas som en motvillig eller konsekvent obstruerande samarbet spartner. Staterna i EU förväntas inte bara bära sina kostnader för det gemensamma projektet uta n också allmänt främja den europeiska integrationsprocessen. Denna uppfattning är särskilt starkt förankrad hos de ursprungliga se x medlemsländerna . Medlemmar som t ex väljer att satsa på blockerande minoritetskoalitioner eller som i grunden ifrågasätter de t

Även Grekland kan nämnas som ett land vars rykte inom EU är blandat. Särskilt

46

dess agerande i Makedonienfrågan i efterföljden av Jugoslaviens sönderfall har skapat kontroverser. Se t ex Wallace & Wallace (1995) och Tonra (1997).

Miles & Redmond (1996).

47

Jfr Petersen (1996).

48

Petersen (1995, 1996).

49

George (1993).

50

gemensamma regelverket ("acqui s communautaire") löper en betydande risk att förlora politiskt förtroende.

Att ett lands rykte påverkar förmågan att utöva ett varaktigt inflytande, särskilt över d agordningen och den långsiktiga politiska inriktningen, har länder som Danmark och Storbritannien fåt t erfara. Båda har också från början gått med i det europeisk a

46

samarbetet primärt på grund av de förväntade ekonomisk a vinsterna, inte för att fördjupa och förstärka integrationsprocessen.

47Båda länderna har också betraktats som motvilliga européer.

Danmark utnyttjade under sina första femton medlemskapså r systematiskt vetorätten i de frågor man ogillade. Landet beskrevs som "foot dragging". Det är en vanlig uppfattning att Danmarks

48

rykte som en ob struerande part motverkade landets möjligheter att få gehör för sina ståndpunkt er vid förhandlingsborden. Beslutet om den inre marknaden och övergången till majoritetsbeslut i frågo r som rörde denna i samband med fördragsrevisionen i mitten a v 1980-talet – den s k Enhetsakten – ledde till en omprövning av den danska politiken. Det skedde en övergång till en mer offensiv och integrationsvänlig dansk strategi på flera områden, bl a i fråga om miljöpolitiken och de sociala frågorna. Så länge de dansk a

49

förbehållen i Maastrichtfördraget behåller sin aktualitet råder de t emellertid i övriga EU tvivel om Danmarks verkliga förmåga och vilja att främja den europeiska integrationen.

Störst trovärdighetsproblem anses Storbritannien ha. De n brittiske statsvetaren Stephen George skriver: "Under sina först a tjugo år av medlemskap i den europeiska gemenskapen (EG) , förvärvade Storbritannien ett icke avundsvärt rykte om att vara en besvärlig partner". Den brittiska hållningen i EU har i högre grad

50

burit prägel av konfrontationspolitik än av samförståndspolitik . Detta har varit särskilt tydligt i samband med kontroverserna o m galna kosjukan under 1996, men också i andra konflikter, t e x rörande EUs budget och miljöpolitiken. I själva verket har Stor britanniens rykte som "besvärlig partner" grundlagts genom et t flertal politiska kontroverser under åren, där just konfrontatio n använts som metod för att tvinga fram eftergifter från de övrig a

George (1993) och Wallace (1995).

51

Johansson (1997).

52

Wallace & Wallace (1995).

53

Wallace & Wallace (1995).

54

medlemsstaterna. Genom att utnyttja sin vetomakt på detta sät t bryter Storbritannien mot den samförståndskultur som råder i EU, men som är främmande för många inom engelsk politik, dä r vinnaren i ett val erövrar hela den politiska makten ("the winne r takes all").

51

Storbritannien har i kraft av sin storlek och erkänt skicklig a diplomatkår trots allt rönt respekt och varit framgångsrikt i at t bevaka sina intressen. Däremot har man haft svårt att prägla de n långsiktiga politiska dagordningen och att driva politiken i ny a riktningar. Som en konsekvens av den valda politiken ha r Storbritannien tidvis ställts utanför de informella konstellationer i vilka avgörande beslut för EUs framtid tagits. Det gäller t e x

52

förhandlingarna om just den monetära unionen (se avsnitt 9.5) . Brittisk obstruktion föranledde i början av 1980-talet den fransk e politikern Claude Cheysson att förorda en degradering a v Storbritannien till associerad medlem.

53Den politiska marginaliseringen blev särskilt tydlig unde r Margaret Thatchers tid som premiärminister men har int e försvunnit under John Major. Idén om s k variabel geometri, dvs att en inre kärntrupp ska gå vidare i integrationsprocessen när andr a stater visar tveksamhet, är i stor utsträckning motiverad av d e fortsatta tvivel som man har från bl a tyskt kristdemokratiskt håll beträffande Storbritanniens framtida roll i EU.

Att förorda olika integrationsnivåer är i linje med den filosof i som utvecklats under senare år och vars syfte är att desarmer a besvärliga medlemsstater. Man försöker finna lösningar so m begränsar dessa länders inflytande utan att i grunden skada dera s vilja att samarbeta. De ovannämnda danska och brittisk a undantagen från Maastrichtfördraget var tydliga uttryck för dett a tänkande. I Storbritanniens fall var det ett sätt att begräns a "...skadan för resten av EU".

54

Exemplen med Danmark och Storbritannien visar att de t politiska trovärdighetsproblemet kan drabba både små och stor a stater. Förlusten av den politiska trovärdigheten är förmodlige n dock mest besvärande för det mindre medlemslandet, vars politiska resurser redan från början är begränsade och vars behov av breda förhandlingsöverenskommelser är relativt sett större ä n

SNU (1995).

55

Tonra (1997).

56

Se avsnitt 9.6. Förutom gemensamma försvarspolitiska uppfattningar diskuteras

57

också bildandet av ett gemensamt försvar. Detta behandlas av Herolf & Lindahl (1996a, b).

stormakternas. Slutsatsen är entydig: för en småstat är det mycket

55

riskfyllt att agera så att den egna politiska trovärdighete n ifrågasätts. Överväganden av detta slag har setts som en fakto r bakom den politiska omorientering på andra områden av EU samarbetet som t ex Belgien, Nederländerna och Irlan d genomfört. Som liten stat – utan någon fördragsmässig rätt att stå

56

utanför valutaunionen – löper Sverige dessutom en uppenbar ris k att anklagas för att inte uppfylla sina formella åtaganden om v i väljer att inte delta i den monetära unionen. Detta kan minska vår politiska trovärdighet i EU-samarbetet.

Sveriges politiska trovärdighet

Om Sverige uppfyller konvergenskraven och därmed kvalificerar sig för deltagande i den monetära unionen finns tre huvudalternativ: (1) att inträda så fort som Sverige bereds tillfälle; (2) att avst å definitivt för överskådlig framtid; eller (3) att avvakta. Oavset t vilket beslut som fattas uppstår det kostnader.

En för analysen central bedömnin g är att den monetära unionen, tillsammans med en fördjupad gemensam utrikes- och säkerhets politik (GUSP), kan förvä ntas få karaktären av en kraftfull impulsgivare för den fortsatta integrationsprocessen inom EU. EMU-

57

projektet uppvisar därmed stor likhet med de ansträngningar so m gjordes under 1980-talet för att förd jupa samarbetet i det dåvarande EG och som resulterade i Enhetsak ten och den inre marknaden. Att den monetära unionen sammankopplas med en följdintegration i EU är uppenbart mot bakgrund av Tysklands intresse av att t a ytterligare steg mot en politisk union och en gemensam utrikes- och försvarspolitik samt Frankrikes önskan om att binda Tysklan d närmare Europa.

En andra för analysen viktig bedömning är att vi finner de t troligt att det bildas en kärngrupp av länder som kommer att ingå i båda dessa fördjupningsprojekt (se avsnitt 9.6 och 9.7). Enlig t principen om variabel geometri är det sannolikt att den monetär a unionen stimulerar framväxten av en inre politisk krets av lände r som vill driva integratione n längre. EU är en pluralistisk aktör som

Gidlund (1995).

58

Miles & Redmond (1996).

59

ständigt brottas med sitt ledarskapsproblem. En inre kärna kan ses som ett sätt att lösa EUs ledningsproblem i en situation dä r organisationen utvidgas och den ökade inst itutionella komplexiteten hotar leda till ostyrbarhet.

58Mot bakgrund av ovanstående resonemang blir frågan o m Sveriges långsiktiga intressen bäst tas tillvara genom att stå utanför både den monetära unionen och ett fördjupat GUSP, eller o m medlemskap i endera eller båda kärngrupperna är en förutsättning för att den svenska utrikespolitiken ska få största möjliga tyngd , såväl inom EU som gentemot omvärlden.

En avgörande faktor är hur många stater som går med i de n monetära unionen, men framför allt vilka dessa stater är. Ur et t svenskt politiskt perspektiv är vid sidan av Tysklands oc h Frankrikes beslut även Storbritanniens och de nordisk a grannländerna Danmarks och Finlands ställningstaganden till den monetära unionen viktiga, eftersom det är med dessa länder so m svenska politiska aktörer har de mest omfattande och intensiv a kontakterna. Om både Storbritannien och Danmark vidhåller si n rätt att stå utanför, måste Sverige definitivt välja vilken krets a v länder man i det framtida EU primärt vill söka stöd hos. Den ena gruppen av stater kommer sannolikt att bilda kärnan i båd e valutaunionen och GUSP; i denna ingår bl a d e kontinentaleuropeiska stormakterna oc h främsta integrationsivrarna Frankrike och Tys kland. I den andra gruppen kommer att ingå bl a i GUSP aktiva länder, men också de i övrigt mer "euroskeptiska" länderna Danmark och Storbritannien.

59Om Sverige ställer sig utanför den monetära unionen bli r rimligen Storbritannien vår viktigaste allianspartner. Även o m Sverige alltid måste betrakta Danmark, Finland och andra mindre stater som naturliga alliansbröde r, kräver EU-logiken att även stora stater ingår i koalitionerna. Sverige och Storbritannien har a v tradition goda kontakter. Sverige har dessutom i perioder gått p å den brittiska linjen under sin första medlemskapstid i EU. So m analysen i ett tidigare avsnitt visat har emellertid Storbritannie n svårt att uppnå en grundläggande trovärdighet för sin politik i EU.

Storbritanniens utanförstående position i förhållande till de n monetära unionen försvagar dess ställning i det interna EU-arbetet. I kraft av sin stormaktsposition kan dock Storbritannien sannolikt inte marginaliseras fullstän digt. Frågan är däremot vad som händer

Se t ex Tonra (1997).

60

med den småstat som söker den "motsträvige européens" stöd i kampen om inflytande. Sver ige kan lätt komma att förknippas med den brittiska hållningen att EU ska fungera efter "á la carte" principen, dvs att varje medlemsstat fritt ska kunna avgöra om den ska delta eller inte i samarbetet inom olika områden. Man kan i detta sammanhang knappast ta för givet att Storbritannie n konsekvent skulle skydda svenska intre ssen i det stormaktsspel som kan uppträda mellan EUs ledande stater.

Risken för en försvagning av Sveriges politiska inflytande ä r därför avsevärd vid ett utan förskap. Deltagarna i valutaunionen har goda förutsättninga r att bli ett samordnat maktblock inom EU med kapacitet att bestämma den politiska dagordningen. Kärnan ka n också genom röstreglerna få förmåga att blockera varje oönska t beslut, dvs i praktiken vetorätt i europeisk politik.

Kostnaden för ett medvetet valt svenskt utanförskap skull e därför kunna vara att svenska politiska aktörer ställs utanför d e reella uppgörelser som görs i den inre kärnan. Om Sverige väljer att inte fullt ut stödja ett fördjupat GUSP blir detta än mer tydligt. En status som perifer EU-medlem framstår mot denna bakgrund som ett avsevärt sämre alternativ än ett fullvärdigt deltagande i de t politiska kraftcentrum som den monetära unionen kan antas bli.

Det har gjorts gällande att ett medlemskap i den monetär a unionen närmast med automat ik innebär ett stöd för en fördjupning av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) i riktning mot en gemensam försvarspolitik och med tiden et t gemensamt försvar. Skälet är att de två politikområdena kopplat s ihop i Maastrichtprocessen. Utifrån den inre kärnans synvinkel är denna logik inte orimlig. Det behöver dock inte innebära at t enskilda länder måste anslu ta sig till denna process, så länge de två politikområdena befinner sig i var sin pe lare: den monetära unionen i den första (överstatliga) pelaren, utrikes- och säkerhetspolitike n i den andra (mellanstatliga) pelaren. Den utpräglade viljan til l samförstånd inom GUS P-området innebär att en majoritet inte kan tvinga de övriga att följa en viss handling slinje. I själva verket kan

60

man hävda att ett medlemskap i den monetära unionen öka r möjligheten för ett enskilt land att stå ut anför ett försvarssamarbete, eftersom man då redan medverkar i en av de för integrations processen viktigaste samarbetsprocesserna.

Risken för trovärdighetsförlust är enligt vår bedömning hög för de stater som medve tet väljer att stå utanför den monetära unionen

SNU (1995).

61

Jerneck (1993).

62

och därmed kan anses inte ta ansvar för Europas fortsatta inte gration. Ett land som inte önskar delta i samarbetet på ett viss t område men ändå samtidigt vill njuta frukterna av det måste vara berett att mycket noga ange mo tiven för sitt val av handlingslinje.

61Särskilt problematisk kan situati onen vara för ett land som Sverige, vars historiska inställning till det europeisk a projektet genomgående varit den kritiske åskådarens. Sverige har därigenom förvärvat ett rykte som en stat som länge velat dra nytta av det europeisk a samarbetets fördelar utan att riktigt vara beredd att bära des s kostnader.62

Om Sverige vill bryta med sin tidigare integrationsskeptisk a attityd och häva sitt rykte som "fripassagerare", bör detta komma till tydliga uttryck i den polit iska signaleringen. Ett definitivt beslut att ställa sig utanför den monetära unionen kan komma att tolka s som att Sverige avvisar tanken på en f ördjupning av den europeiska integrationen. Därmed riskerar Sverige att framstå som en mot strävig europé och bedömas utifrån samma kriterier som Stor britannien och Danmark. Särskilt uppenbart blir detta om Sverige besitter förmågan, dvs uppfyller konvergenskriterierna, men ändå bestämmer sig för att inte gå med i valutaunionen.

Man måste också fråga sig vilke n reell möjlighet Sverige vid ett utanförskap har att föra en avvikande penning- och valutapolitik . Om Sverige uppfattas föra en medveten politik i syfte att åstad komma "konkurre nsdeprecieringar" för att vinna marknadsandelar på andra EU-länders bekostnad, kan politiska påtryckningar bl i följden. Fripassagerarryktet kan således innebära att den reell a penningpolitiska självständigheten vid ett utanförskap blir mycket liten. Ett brott mot vad som i övriga EU-länders ögon bedöms som en ansvarsfull ekonomisk politik kan komma att få allvarliga konsekvenser för Sveriges politiska förtroende även på andra samar betsområden.

I inledningen till detta avsnitt diskuterade vi de tre besluts alternativ som s tår till buds. Förutom att direkt säga ja eller nej till deltagande i den mone tära unionen kan Sverige inta en avvaktande hållning. Om Sverige väljer att vänta på rent ekonomiska grunder eller av hänsyn till den inhemska politiska opinionen, är de övriga EU-ländernas reaktion förmodligen mer välvillig än om Sverig e "passar", dvs medvetet avvaktar för att se t ex vilka stater som går med eller hur unionen utvecklas innan man bestämmer sig.

Vilka överväganden som egentligen kan ligga bakom e n avvaktande hållning kan dock vara svårt för omgivningen at t bedöma. Blotta misstanken att Sverige vill minimera sina egn a ekonomiska och politiska risker – även om motiven också skull e vara andra – kan därför snabbt aktualisera fripassagerarstämpeln. För att ge Sverige så stort inflytande inom EU som möjligt ä r därför ett tidigt inträde i den monetära unionen att föredra.

Svensk strategi för inflytande inom EU

Detta avsnitt diskuterar mer i detalj hur ett medlemskap i de n monetära unionen kan bidra till Sveriges förhandlingsmakt i EU. I analysen gör vi en distinktion mellan direkt och ett indirekt inflytande. Det förra gäller Sveriges möjligheter att påverka d e processer och beslut som konkret är knutna till den monetär a unionens tekniska utformning och arbetsformer, det senare gälle r Sveriges förmåga att påverka EU-frågor mer allmänt.

Vår mening är att ett medlemskap i den monetära unionen inte bara ger en påtaglig möjlighet att påverka utformningen av denna. En huvudpoäng är att knytningen till ett politiskt centrum i Europa för Sveriges del innebär en potentiell resursförstärkning av Sveriges allmänna maktbas, dvs ökat indirekt inflytande. Möjligheten at t utnyttja närheten till detta politiska centrum, t ex för att påverk a motpartens verklighetsuppfattning (s k idémakt), få upp frågor på dagordningen och bilda slagkraftiga ko alitioner är emellertid ytterst bestämt av vilken politisk trovärdighet Sverige åtnjuter. Ju färr e tveksamheter som finns beträffande Sveriges medverkan i de n europeiska integrationsprocessen, desto större är möjligheterna att utnyttja denna potential. Ett tidigt inträde i den monetära unionen är i det sammanhanget otvivelaktigt att föredra framför en me r avvaktande hållning.

När det gäller det direkta inflytandet över penningpolitiken har vi tidigare i kapitlet betonat den europeiska centralbankens hög a grad av självständighet. Det råder osäkerhet om vilka reell a förutsättningar för nationell politisk påverkan och kontroll so m kommer att finnas. Det faktum att penningpolitiken delegeras til l ECB innebär dock inte – trots bestämmelsen om att centralbanken inte får ta instruktioner utifrån – att de nationella politiska aktör ernas intresse av att påverka penning- och valutapolitiken upphör. För de länder som deltar i den monetära unionen kommer det at t finnas ett antal kontaktytor med centralbanksorganen (se avsnit t 10.1 och 6.3).

Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

63

I mycket konkreta termer ger ett medlemskap i den monetär a unionen ett visst inflytande över ECBs arbets- och verksamhets former – dess organisationskultur – men också över dess faktiska regelverk. Medlemmarna av centralbanken utformar gemensam t penningpolitikens styrinstrument. Det är viktigt att poängtera at t centralbankssysteme t vid starten 1999 fortfarande befinner sig i en formativ fas. Efterhand kommer regler och procedurer att låsa s fast. Ju tidigare man kan medverka i processen, desto störr e inflytande kan man väntas få på de grundläggand e verksamhetsformerna.

Redan vid starten av sin verksamhet måste ECB ha et t väldefinierat mål, en penningpolitisk stra tegi som anger hur den ska nå sitt mål, samt en uppfattning om hur och med vilka medel den ska bedriva sin dagliga verksamhet. I Maastrichtfördrage t

63

stipuleras att ECB ska upprätthålla prisstabilitet. Detta mål måste dock göras mer prec ist. Det gäller t ex att ta ställning till om målet ska avse prisutvecklingen under en längre period eller den årlig a inflationen och vilken hänsyn som ska tas till förändringar a v indirekta skatte r. Dessutom är det inte klart om prisstabiliteten ska avse ett prisindex för hela EU eller ett genomsnitt av nationell a indexar. När det gäller vilken penningp olitisk strategi som ECB ska följa, står valet i första hand mellan ett s k intermediär t penningmängdsmål eller ett slutligt inflationsmål (se avsnitt 6.3) . Den tyska centralbanken fö ljer den förra strategin. Detta ses ibland som ett argument för att ECB ska göra detsam ma i syfte att på detta sätt försöka förvärva något av Bundesbanks trovärdighet. Slutligen finns en mängd olika al ternativ att ta ställning till när det gäller det sätt som den dagliga verksamheten ska bedrivas på. Hit hör frågor om vilka instrument för interventioner på penningmarknaden som ska användas, om kassakrav ska ställas på affärsbankerna, hur d e nationella centralbankerna ska involveras i ECBs operativ a verksamhet osv.

För de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen bli r möjligheterna till reellt inflytande i frågor som berör ECB mycket små. De EU-länder s om inte uppfyller konvergenskraven, men har ambitionen att snarast möjligt göra detta, kommer med sto r sannolikhet att hamn a i en speciell grupp mellan medlemsländerna och dem som tagit avstånd från medlemskap. Vad denna mellan placering kan komma att innebära i fråga om tillgång til l information och möjlighet till inflytande bl a genom att delta i

Se Garret & Weingast (1993), Wallace (1996) och Rabinowicz (1996).

64

Stenelo (1972).

65

Rabinowicz (1996).

66

Termen förhandlingsdemokrati återfinns hos Stenelo (1990, 1991, 1996) samt

67

hos Kelstrup (1995) och Mattson (1996). Se också Hecksher (1984), De Geer (1986), Rothstein (1992), Micheletti (1994) samt underlagsrapporten av Hinnfors & Pierre (1996).

Sannerstedt (1992), Sjölin (1993), Lewin (1996), Mattson (1996) och Stenelo

68

(1996).

diskussioner rörande den gemensamma penning- oc h valutapolitiken är emellertid för närvarande svårt att förutsäga. Det kan dock antas att informat ionstillgången och inflytandet för denna ländergrupp blir större än för de länder som mer definitivt tagi t avstånd från medlemskap.

Det mer indirekta inflytande som ett medlemskap i de n monetära unionen kan förväntas bidra till gäller i princip hela EUsfärens sakfrågor. I makttermer talar vi om förmågan att påverk a normbildningen och den politiska dagordningen och i de t sammanhanget de allianser som bildas i de fortlöpand e förhandlingsprocesserna. Två samverkande aspekter p å förhandlingsmakt står då i fokus, nämligen opinionsbildning oc h koalitionsbyggande.

EU-systemets behov av sakexpertis, fungerande kompromiss underlag och innovativa lösningar gör att idémakt blir en vikti g resurs för att skaffa sig en framg ångsrik opinionsbildande roll i den europeiska förha ndlings- och integrationsprocessen. Förhandlingskulturen innebär bl a att en stat måste bidra med förslag till hu r förlorande parter ska kompenseras. Koalitionsbyggandet är ett sätt

64

att minska komplexi teten och uppnå kompromisser i förhandlingar med många inblandade parter. I EU, liksom i andra multilaterala

65

förhandlingsmiljöer, är det således väsentligt att kunna ingå i eller upprätta koalitioner. EUs jordb rukspolitik är en utmärkt illustration till koalitions- och konsensusbyggandets logik. Besluten har oft a form av paketlösningar som innehåller olika typer av eftergifter och sidobetalningar för att tillgodose allas intressen.

66I den svenska förhandlingsdemokratiska traditionen har icke parlamentariska politiska aktörer getts ett be tydande inflytande över samhällsutvecklingen. Partiöverskridande lösningar spelar e n

67

framträdande roll. Samförstånd, koalitionsbyggande och kom -

68

promiss är centrala inslag. Härigenom besitter Sverige en väsentlig politisk resurs för arbetet i den europeiska unionen.

Svenska regeringar har under de senaste åren i fler a sammanhang uppmanat svenska organisationer, t ex fackförbund,

Sbragia (1996).

69

Wallace (1995).

70

branschorganisationer, konsument- respektiv e producentorganisationer samt miljöorganisationer att ta en me r aktiv del i arbetet med att stärka Sveriges kompetens att hanter a internationella frågor. Detta har inneburit en stimulans til l ytterligare utveckling av Sveriges internationella kontakter och en resursförstärkning inom både offentlig och privat sektor.

De svenska samhällsaktörernas samarbete med sina europeiska motsvarigheter i Europa bedöms i allmänhet som framgångsrikt. De europeiska organisations- och partinätverk en har blivit allt viktigare instrument för utformningen av politiken inom EU.

Ingen stat inom EU kan enskilt styra dagordningen och för handlingstempot eller bestämma innehållet i paketlösningarna och därmed reformprocessen inom EU. För små stater är det emellertid betydligt lättare att ansluta sig till koalitioner än att själva bilda koalitioner. Den småstat som vill påverka dagordningen elle r reformera ett speciell t politikområde inom EU bör därför orientera sig mot en kärngrupp av betydelsefulla länder, som kan bild a stomme i en större koaliti on eller som kan fungera som pådrivande kraft i politikprocessen.

T ex i fråga om miljöpolitiken är det viktigt att Sverige ansluter sig till den mindre grupp av stater som konsekvent drivit fram ny lagstiftning på området. I denna ingår bl a Nederländerna oc h Tyskland. Dessa två kommer med all sannolikhet att tillhöra de n inre kärnan. De har föregått som goda exempel genom att själv a tillämpa den striktare miljölagstift ningen. I frågor rörande surt regn och vattenrening har framför allt Tyskland och Nederländerna varit de främsta tillskyndarna av strängare reglering. Tyskland är e n nyckelaktör i sammanhanget. Samtidigt som man är beroende a v andra staters stöd i förhandlingarna, är de tyska insatserna nödvändiga för att de mindre medlemsstaternas förslag ska kunna få et t genomslag i beslutsprocessen.

69

När det gäller rena förhandl ingskoalitioner bör det helst röra sig om majoritetskoalitioner. Av politiska trovär dighetsskäl bör de vara drivande och stödjande snarare än hindrande. Av det följer också att de om möjligt bör vara strategiska, dvs långsiktiga, och int e taktiska och kortsiktiga. Den fransk-tyska alliansen är exempel på ett strategiskt samarbete, medan det brittiska koalitionsbeteende t tycks ha varit mer taktiskt betingat.

70

Tonra (1997).

71

Garret & Weingast (1993).

72

Se t ex Wallace (1985), Peters (1992) och Moravcsik (1993).

73

Se Rabinowicz (1996).

74

Koalitionsbildningens l ogik i EU betyder mycket för möjligheterna att utöva idémakt. När det gäller opinionsbildningens villkor är det skillnad på små och stora stater. Stormakternas synpunkte r får ofta, oavsett sakfråga , ett automatiskt genomslag i EUs beslutsprocess. För små stater är det annorlunda. De måste ofta vara mer seriösa än övriga medlemsstater om de ska få uppmärksamhet. De måste ha rykte om sig att ha välgrundade och genomarbetad e åsikter. Följande citat angående idébildningen i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är allmänt belysande för de mindre staternas arbetsvillkor: "Om man vill få andra att lyssna måste man vara känd som en seriös medlem av gruppen, bidra med bra idéer och god information och besitta en god portion sunt förnuft."

71Enbart idérikedom, gott omdöme och allmän sakkompeten s räcker emellertid inte. Utbudet av idéer i EU måste motsvar a behovet hos EUs institutioner och övriga medlemsländer. Idéer

72

måste förankras, särskilt om de kommer från små länder. Att g å fram på egen hand ger begränsat genomslag.

Endast ett fåtal pol itiska koalitioner inom EU är stabila över tid och sakområde. Därför blir det särskilt viktigt för en småstat som

73

Sverige att stå nära de länder, som uppvisar ett mer varaktig t samarbetsmönster inom ramen för ett strategiskt tänkande. D å dagordningen i betydande utsträckning p räglas av EUs ursprungliga medlemmar, framför allt Tyskland och Frankrike, är det viktigt att vinna insteg i denna länderkrets.

Närheten till ett pol itiskt centrum stärker möjligheterna att göra strategiskt viktiga utspel. En stat som står utanför en informell, men viktig beslutsgrupp, har svårare att få vital information i förhandlingsprocessens avgörande skeen den, t ex när behovet av ett kompromissunderlag blir akut. Eftersom det tillgängliga kompromissutrymmet ganska snabbt kan tunnas ut, är kraven på politis k "timing" stora om de egna intressena ska bevakas framgångsrikt . Jordbrukspolitiken är illustrativ: den politiska kompromissen ta s ofta i ett steg för att minska externa aktörers inflytande oc h samtidigt binda upp parterna.

74Koalitionsbildningen har således e n tydlig tidsaspekt. En huvudregel i internationella förhandlingar är att man ska agera tidigt i processen om man ska lyckas prägla den politiska dagordningen . Detta är särskilt viktigt efterso m den överstatliga politiska kompro-

Goldstein & Keohane (1993).

75

missen normalt är trög och svår att ompröva. Tidiga förberedelser är också viktiga om m an önskar att idéerna ska kunna fungera som politiska orienteringspunkter för den fortsatta diskussionen. Om

75

beslutsprocessen så småningom utmynnar i en öppen votering , minskar de små staternas sannol ika inflytande i allmänhet på grund av deras begränsade röstetal. Förmågan att vinna gehör hos e n inflytelserik och i den specifika frågan ledande grupp stater i d e förberedande faserna blir därför en viktig maktresurs för ett lite t land.

Mycket talar för att den monetära unionen som en del av EU s inre kärna blir en väsentlig kraft att räkna med när det gälle r internationell valutapolitik. Sveriges möjligheter att påverk a utformningen av framtida valutaregimer skulle vara väsentlig t mindre utan den kollektiva maktbas som EUs inre kärna kommer att utgöra.

10.4 Slutsatser

Av den politiska analys av Sveriges deltagande i den monetär a unionen som gjorts i detta kapitel kan vi dra följande slutsatser.

Delegeringen av penningpolitiken till den europeiska central banken innebär ett problem så till vida att den demokratiska kontrollen kan bli otillräcklig. Ett legitimitetsproblem uppstår mo t bakgrund av den c entrala roll som normen om det parlamentariska ansvarsutkrävand et av tradition har haft i den klassiska demokratidoktrinen. Samtidigt är konstruktion en med den europeiska centralbanken politiskt motiverad. Genom att inrätta en självständi g institution blir det möjligt att skydda penningpolitiken frå n kortsiktiga politiska påtryckningar.

Den principiella innebörden av en avpolitisering av penning politiken är att ett centralt politikområde medvetet undandras de t parlamentariska systemets omedelbara inflytande. Detta innebä r dock inte att all form av politisk kontroll och ansvarsutkrävande av centralbankens ledning är utesluten. Vidare måste konstruktionen med en oberoende europeis k centralbank ställas i relation till att en ökad självständighet för Riksbanken blir nödvändig också i det fall då Sverige står utanför den monetära unionen.

Den centrala frågan är inte om den demokratiska kontrolle n hamnar i motsatsst ällning till effektiviteten, dvs en bättre penning-

politik. Det avgörande är förhållandet mellan ansvarsutkrävandets formella och reella aspekter. Den formella kontrollmöjlighete n berövas sitt innehåll om förmågan till reellt politiskt inflytand e saknas. När det gäller samarbetet i den monetära unionen sker det slutliga ansvarsutkrävandet av regeringen på nationell nivå. Det är emellertid tydligt att interna tionaliseringen av den politiska makten ställer ökade krav på nya metoder för politisk kontroll även p å internationell nivå.

En möjlighet att öka den politiska kontrollen över ECB vore att införa en klausul som ger Ekofin-rådet rätt att under vissa extrema omständigheter ingripa i ECBs verksamhet. En andra möjlighe t vore att utforma ett kontrakt mellan ordföranden för ECB oc h Ekofin-rådet om att uppnå ett visst inflationsmål. En tredj e möjlighet vore att införa en bestämmelse i stadgan för ECB so m ger dess direktion skyldighet att delta i öppna utfrågningar också i de nationella parlamenten.

För närvarande tycks det politiska läget i många länder , däribland Sverige, kännetecknas av ett ökat avstånd mellan väljare och politiker. Utifrån ett svenskt perspektiv innebär detta att et t beslut om svenskt deltagande i den monetära unionen måste föregås av en allsidig debatt om olika handlingsalternativ och dera s konsekvenser, så att medborgarna ges möjlighet att sätta sig in i sakfrågorna. Detta innebär ett krav på att ordentligt med tid ges för beslutsprocessen i EMU-frågan.

En central fråga är hur Sveriges generella möjligheter att utöva inflytande inom EU påverkas av om vi deltar i eller står utanför den monetära unionen. Som en internationaliserad småstatsdemokrat i är Sveriges omvärldsberoende betydande. Endast genom e n delegering av makt till gemensamm a internationella institutioner är det på lång sikt möjligt att garantera ett svenskt inflytande över de regler och normer som vi behöver anpassa oss till. Medlemskap i internationella sammanslutningar och organisationer är de n internationaliserade småstatsdemokratins väg till större politisk t makt.

De utrikespolitiska probl emen med att stå utanför den monetära unionen är betydande. Med hänsyn till den betydelse EU-systemet lägger vid medlemsländernas politiska trovärdighet är varje politisk handling som rubbar tilltron till ett lands vilja att bidra till de n europeiska integrationen ett risktagande. En negativ hållning til l svenskt medlemskap i den monetära unionen kan ur dett a perspektiv innebära höga politiska kostnader. Vårt rykte so m "motvilliga européer" skulle komma att förstärkas. En avvaktande hållning är sannolikt mindre kostsam men innebär också den risker.

Sammanfattningsvis är vår bedömning att ett medlemskap i den monetära unionen innebär ett kraftigt resurstillskott när det gäller svensk utrikespolitisk makt. Vi skulle komma närmare den inr e kärna i EU som bestämmer dagordningen. Därigenom skulle våra möjligheter att utöva inflytande öka. Deltagande i EUs inre kärna kan bedömas påtagligt vidga europeiska småstaters inflytande . Omvänt innebär ett utanförskap och därav följande problem me d vår politiska trovärdighet in om EU att dessa möjligheter blir kringskurna.

Se t ex Thygesen (1995) och Portes (1996).

1

Dessa frågor diskuteras också i kapitlen 7 och 12. I kapitel 7 diskuteras de finans-

2

politiska kriterierna närmare. Kapitel 12 behandlar frågan om vilka valutakursarrangemang som ska råda mellan de länder som först inträder i den monetära unionen och dem som inte deltar. Konvergenskriteriet om valutakursstabilitet ägnas därför inte något större utrymme i detta kapitel.

11. Övergångsproblem

I tidigare kapitel har vi diskuterat såväl ekonomiska som politiska aspekter på en europeisk monetär union. När dessa argument sk a vägas samman, måste man också ta hänsyn till att alla stor a ekonomisk-politiska förändringar medför en r ad övergångsproblem. Under en övergång från ett valutapolitiskt system till ett anna t uppstår delvis andra svårigheter än de som är utmärkande fö r systemen när de är i normal funktion. När Maastrichtfördraget slöts 1991 – före valutaoron 1992-93 – var det en utbredd uppfattning att övergången till den monetär a unionen skulle kunna ske smidigt. Optimismen grundades bl a p å att det inte skett några justeringar av centralkurserna inom ER M sedan 1987 och att inflationstakterna i EU-länderna successiv t konvergerat till en låg nivå. I dag är dock även många förespråkare för en monetär union oroade för att övergången inte kommer at t kunna ske på det sätt man tänkt sig. Det finns många problem på

1

vägen mot en monetär union, och det tycks inte finnas någo n självklar strategi för hur de ska hanteras. Detta kapitel ger en översikt av de svårigheter som kan förväntas uppstå under övergången till den monetära unionen. Större delen av kapitlet ägnas åt konvergenskriterierna. Svårigheterna att uppnå dessa utgör det viktigaste övergångsproblemet och en strikt tolkning gör det troligen inte möjligt att redan 1999 skapa en monetär union som består av fler än ett fåtal länder. Maastrichtfördragets be slutsprocess och bestämmelse r om konvergenskriterierna redovisas i avsnitt 11.1. Konvergenskraven analyser as i avsnitt 11.2. I avsnitt

2

11.3 diskuteras EU-ländernas makr oekonomiska läge och förutsättningar att uppfylla konvergenskriterierna. De politiska förutsätt -

ningarna i olika EU-länder för deltagande i den monetära unionen behandlas i avsnitt 11.4. I avsnitt 11.5 vägs de ekonomiska oc h politiska bedömningarna samman i en analys av vilka de mes t sannolika deltagarna i en första omgång är.

Osäkerheten om vilka länder som kommer att bli medlemmar i den monetära unionen samt om vid vilka tidpunkter och till vilk a växelkurser detta kommer att ske medför i sig själv en rad över gångsproblem. Det har bl a uttryckts farhågor för att osäkerhete n ska leda till nya spekulativa attacker mot de europeiska valutorna. Detta och andra möjliga problem som hänger samman me d trovärdigheten för själva övergångsprocessen behandlas i avsnit t 11.6. I avsnitt 11.7 sammanfattas slutsatserna.

11.1. Maastrichtfördragets beslutsprocedur och konvergenskriterier

För övergången till den tredje etappen finns en särskild besluts procedur utarbetad i Maastrichtfördraget (artikel 109j). I denn a spelar ett antal krav på makroekonomisk stabilitet, s k konvergenskriterier, en central r oll för att avgöra vilka länder som ska få delta i den monetära unionen.

Beslutsprocedur

Den tredje etappen av EMU ska automatiskt inledas den 1 januari 1999 om något annat datum inte har fastställts vid utgången a v 1997. Ett sådant datum kan fastställas om en majoritet av medlemsländer na dessförinnan uppfyller de s k konvergenskriterierna samt vissa övriga krav. Stats- och re geringscheferna ska senast i december 1996 pröva om det fi nns en sådan majoritet. I praktiken har ett tidigt datum för övergången till etapp tre redan avskrivits . Europeiska rådet uppmanade v id sitt möte i juni 1995 medlemsländerna att inrikta sig på att skapa förutsättningar för en monetä r union 1999. Vid E uropeiska rådets möte i december 1995 lades ett s k referensscenario fast för hur övergången till en monetär union (med start 1999) ska gå till (se avsnitt 2.5). Den beslutsordning som redovisas nedan är därför den som gäller om den tredje etappe n inleds den 1 januari 1999. Det första steget i processen är att kommissionen och Europeiska monetära institutet, EMI, ska rapportera till Ekofin-rådet om hu r

Vid Europeiska rådets möte i december 1995 uttalades att detta beslut ska tas så

3

tidigt som möjligt under 1998.

medlemsländerna fullgör sina förpliktelser när det gäller at t förverkliga den ekonomiska och monetära unionen. Rapportern a ska innehålla:

  • en granskning av i vilken utsträckning som varje medlemsstats centralbank gjorts oberoende i enlighet med artiklarna 107 och 108 (se avsnitten 2.3 och 6.3)
  • en analys av i vilken mån varje medlemsstat uppfyller de fyr a konvergenskriterierna
  • en analys av "ecuns utveckling, resultaten av marknadsintegrationen, situationen för och utvecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhetsarbetskostnader och andra prisindex".

Det andra steget innebär att Ekofin-rådet, på grundval av rapporterna från kommissionen och EMI samt en rekommendation frå n kommissionen, ska bedöma om varje enskild m edlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av en gemensam valuta . Beslutet ska fattas med kvalificerad majoritet. Ekofin-rådet sk a därefter meddela result aten i form av en rekommendation till rådet i dess sammansättning av stats- och regeringschefer.

Det tredje steget är att Europaparlamentet ska höras och yttra si g till rådet.

Det fjärde och sista steget innebär att rådet ska sammanträda före den 1 juli 1998 och på basis av rapporterna från EMI och kommissionen, Ekofin-rådets rek ommendationer samt Europaparlamentets yttrande bekräfta vilka medlemsstate r som uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa en gemensam valuta. Beslutet ska tas med

3

kvalificerad majoritet.

Se också den mer översiktliga redovisningen i avsnitt 2.2.

4

Utvecklingen mot konvergens (1995).

5

Konvergenskriterierna

Konvergenskriteriern a avser prisstabilitet, långfristig ränta, offentliga finanser och växelkursstabilitet. De redovisas i artikel 109j. 1 och 104c.2 samt preciseras i protokoll om konvergenskriteriern a och om förfarandet vid alltför stora underskott.

4För att kriteriet för prisstabilitet ska vara uppfyllt måst e medlemsstaten ha uppnått en hög grad av prisstabilitet, vilket "skall framgå av att inflationstakten ligger nära den i de, högst tre , medlems stater som har uppnått de bästa resultaten i fråga o m prisstabilitet". I protokollet preciseras att "nära" betyder att ett medlemslands genomsnittliga inflation under en tid av ett år för e granskningen inte överstiger inflationen i de medlemsstater ma n jämför med mer än 1,5 procentenheter. Dessutom krävs at t prisutvecklingen är "hållbar". I protokollet anges vidare at t inflationen ska mätas med hjälp av konsumentprisindex på e n jämförbar grund. För att förbättra jämförbarheten pågår inom EU ett arbete med att ta fram ett s k harmoniserat konsumentprisindex.

Kriteriet för prisstabilitet är re lativt väl definierat. Ett tolkningsproblem är dock formuleringen att en medlemsstats inflation sk a relateras till de " högst tre medlemsstater" (vår kursivering) som har lägst inflation. Formuleringen definierar inte på ett entydigt sät t vilket referensvärdet ska vara utan ger utrymme för att använd a genomsnittsinflation en i ett, två eller tre länder som referensvärde. Ett andra frågetecken gäller hur kravet på en "hållbar" prisutveckling kommer att tolkas.

Kriteriet om långfristig ränta innebär krav på "en varaktighet i den konvergens som medlemsstaten har uppnått i dess deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism, såsom de t kommer till uttryck i den långfristiga räntenivån". I protokollet om konvergenskriterierna specificeras att ett medlemslands genom snittliga långfristiga nominella ränta inte får överstiga räntan i de högst tre medlemsstater som har lägst inflation med mer än tv å procentenheter under en tid av ett år före granskningen. Vidar e klargörs att räntesatsen ska beräknas på grundval av långfristig a statsobligationer eller jämförbara värdepapper och att skillnader i nationella definitioner ska beaktas. Enligt EMIs riktlinjer framgår vidare att obligationerna bör löpa på ca tio år samt ha go d likviditet.5

Räntekriteriet är således också väldefinierat. Den tolknings osäkerhet som finns är huvudsakligen densamma som för infla tionskriteriet, dvs om ett, tv å eller tre länder ska ingå i beräkningen av referensvärdet.

För att en medlemsstat ska uppfylla kriteriet för offentliga finanser krävs att den offentliga sektorn har en hållbar finansiel l ställning (se avsnitt 7.1). I ar tikel 104c.2 och protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott preciseras de krav på underskott och skuld i den offentli ga sektorn som ställs för att en medlemsstat ska uppfylla kriterierna på detta område. De b åda kriterierna är som tidigare diskuterats i avsnitt 7.1 följande:

(1) Det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst r eferensvärde (i protokollet angivet till tre procent av BNP), såvida inte

  • "detta procenttal har minskat väsentl igt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller
  • referensvärdet endast undantagsvis och övergåend e överskrids och procenttalet fortfarande ligger när a referensvärdet".

(2) Skuldsättningen i den offentliga sektorn får inte överstiga ett visst referensvärde (i protokollet angivet till 60 procent av BNP), såvida inte "detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsstäl lande takt".

Dessa skrivningar ger utrymme för olika tolkningar. Hur mycke t och hur länge måste underskottet i den offentliga sektorn h a minskat för att nedgån gen ska anses vara "väsentlig och kontinuerlig"? Vilka är grunderna för att tolerera att referensvärdet "undantagsvis och övergående överskrids"? Var går gränsen för att et t underskott ska anses lig ga "nära" referensvärdet? Vad krävs vidare för att den offentliga sektorns skuld ska anses "minska i väsentlig utsträckning och närma sig r eferensvärdet i tillfredsställande takt"? Några närmare riktlinjer för tolkningen av kriterierna för d e offentliga finanserna har inte utarbetats. Viss vägledning ges dock av de utvärderingar som hittills gjorts inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Vid den senaste utvärderingen i jun i 1996 bedömdes både Irland och Danmark uppfylla kriterierna för de offentliga finanserna trots att den offentliga skuldsättninge n översteg 60 procent av BNP. Skulderna har dock reducerats snabbt i båda dessa länder. Irlands skuld sjönk från 98 till 86 procent a v

BNP mellan 1993 och 1995 och Danmarks från 80 till 72 procent av BNP under samma period.

En medlemsstat uppfyller kriteriet för växelkursstabilitet om den iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeisk a monetära systemets växelkursmekanism under minst två år uta n devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta". I protokollet kallas detta konvergenskrav f ör "kriteriet om deltagande i Europeiska monetära systemets växelkursmekanism". De t specificeras att valutan ska ha legat inom band en "utan att allvarliga spänningar har uppstått". Vidare betonas särskilt vikten av at t medlemsstaten "inte på eget initiativ" devalverat sin valuta.

En betydande tolkningssvårighet när det gäller kriteriet fö r växelkursstabilitet är vad som avses med "det normala fluktua tionsutrymmet". När Maastrichtfördraget skrevs rådde enighet om att dessa bandbredder var ±2,25 procent. I augusti 1993 breddades dock banden till ±15 procent efter nästan ett år med omfattand e valutaoro. Vid beslutstillfället sades att utvidgningen skulle var a tillfällig, men någon insnävning av banden har därefter inte skett. I december 1994 uttalade sig Ekofin-ministrarna och EMIs råd för att de breda banden skulle behållas, men något formellt beslut om att dessa är att betrakta som "normala" har inte tagits. En nära liggande fråga som diskuterats mycket är huruv ida ett land, förutom att ha hållit sin valuta inom det "normala fluktuationsutrymmet" , också formellt måste ha deltagit i ERM. Strikt juridiskt borde inga tvivel råda, eftersom protokollet hänvisar till kriteriet om deltagande i ERM. I diskussionerna har dock Storbritannien oc h Sverige (och på senare tid även Irland) ifrågasatt om deltagande i ERMs breda band bör vara ett nödvändigt villkor. Dessa ban d innebär ju på kort sikt inte någon egentlig begränsning för växel kursrörelserna. I stället förordar dessa länder att det avgörande vid utvärderingen bör vara huruvida ett land har uppnått valutastabilitet i sig, och inte om det deltagit i ERM. Vidare diskuteras huruvid a kravet på två års deltagande i ERM kommer att tolkas strik t (förutsatt att deltagande ses som ett absolut krav). Vi behandla r dessa frågor mer utförligt i kapitel 12.

Argumenten i detta avsnitt bygger delvis på underlagsrapporten av De Grauwe

6

(1996).

Se underlagsrapporterna av De Grauwe (1996) och Bordo & Jonung (1996).

7

11.2. Konvergenskriteriernas ändamålsenlighet

6För att få delta i den monetära unionen måste medlemsländerna i EU uppfylla de makroekonomiska krav som vi redogjort för. Man kan fråga sig varför man valt att koncentre ra sig på just de variabler som konvergenskriterierna avser och vad som motiverar d e specifika gränsvärdena.

Vid en ekonomisk-historisk genomgång av hur det gått till när andra valutauni oner bildats finner man att ingen av dessa föregåtts av liknande krav på ekonomisk konvergens. I flertalet fall ha r

7

tidigare bildade valutaunioner varit förknippade med ett mycke t nära politiskt samarbete eller en politisk union (oftast i samban d med att nationer bildats). Det senaste exemplet, den tyska återföreningen 1990, skulle inte under överskådlig framtid ha kommit till stånd om krav på ekonomisk konvergens av det slag som finns i Maastrichtfördraget hade ställts på förhållandet mellan Väst- oc h Östtyskland.

Teorin om s k optimala valutaområden, som diskuterades i avsnitt 5.3, anger olika villkor som länder eller regioner bö r uppfylla om de ska kunna fungera väl som en monetär union. D e villkor som preciseras i denna teori är dock av helt annat slag ä n konvergenskriterierna; de har inte något uppenbart samband me d likhet i inflation o ch räntor, med tidigare växelkursutveckling eller med underskott och skuldsättning i den offentliga sektorn när e n valutaunion bildas. I stäl let tar de fasta på förmågan att anpassa sig till olika störningar. De nna beror på faktorer som sammansättningen av landets produktion, flexibiliteten på arbetsmarknaden , omfattningen av transfereringar mellan länderna osv.

En möjlig tolkning av konvergenskriterierna är att de är hel t politiskt bestämda och inte har någon logisk förankring i ekonomisk analys. Läser man beskrivningar av den beslutsprocess so m föregick Maastrichtfördragets undertecknande li gger denna tolkning nära till hands (se kapitel 9). En sådan tolkning leder givetvis til l andra slutsatser om hur kriterierna så småningo m kommer att tolkas än om man väljer att se konvergenskraven ur ett renodlat ekono miskt perspektiv. Denna aspekt analyseras närmare i avsnitt 11.3.

Det finns förvisso ekonomisk teori som ger konvergenskriterierna visst stöd, nämligen sådana analyser som tar fasta på ofullkom-

ligheter i de institutioner som styr den ekonomiska politiken. Som har diskuterats i kapitel 6 och 7 finns det ett antal skäl till varfö r den politiska beslutsprocessen kan ge upphov till en alltför expansiv penning- och finanspolitik. Följden kan bli högre inflation oc h större budgetunderskott än önskvärt. Regler som begränsa r politikernas kortsiktiga handlingsfrihet kan antas minska dess a problem. Följande skäl för konvergenskraven har anförts:

(1) De behövs för att garantera låg inflation i den framtid a monetära unionen. (2) Kriterierna för de offentliga finanserna behövs för at t undvika att hela unionen drabbas av att något eller någr a länder dragit på sig stora offentliga skulder.

Dessa argument kommer att granskas nedan.

Konvergenskriterierna som garanti för låg inflation

Enligt en tolkning syftar prisstabilit etskriteriet till att pröva de olika ländernas beredvillighet att inrikt a penningpolitiken på låg inflation och till att skapa tilltro till den kommande europeiska central bankens politik. Medlemsländerna i EU har olika trovärdighet när det gäller förmågan och viljan att hålla nere inflationen. Tyskland anses allmänt vara ett stabilt låginflationsland, medan t ex Italie n och Spanien – och kanske fortfarande också Sve rige – av många ses som potentiella höginflationsländer. Att EU-länderna gemensam t lagt fast ett konvergenskrav om prisst abilitet – och vidtagit åtgärder för att uppfylla detta – kan ses som ett uttryck för deras vilja at t föra samma penningpolitik som Tyskland.

Prisstabilitetskriteriet är asymmetriskt. EU-ländernas inflationstakter förutsätts inte anpassa sig till den takt som varit rådande i genomsnitt under de senaste tio till tjugo åren, utan det är länderna med hög inflation som ska anpa ssa sina prisstegringar till dem med lägst inflation. Den monetära unionen skulle säkerligen kunn a fungera även med en något hög re inflation än i Tyskland. Tyskland skulle emellertid knappa st acceptera att gå med i en monetär union om det skulle medföra en lägre grad av prisstabilitet för landet.

Att krav på likhet i inflationstakten mellan EU-länderna för e inträde i den monetära uni onen skulle skapa garantier för prisstabilitet är inte självklart. Enligt ekonomisk teori – och i viss må n empiri – är institutionella reformer nödvändiga för att skap a trovärdighet för lå g inflation (se avsnitt 6.2). Prisstabilitetskriteriet

ger starka incitament för de länder som vill delta i unionen at t bedriva en låginflationspolitik fram till dess att den monetär a unionen bildas: detta är ju en förutsättning för att få delta. Så snart landet väl är inne i den monetära unione n bortfaller emellertid detta motiv. Institutionella reformer som stärk er centralbankens oberoende är en tydligare signal om att höginflationsländerna mer a varaktigt "omvänts" till låginflationsländer. Att sådana reforme r genomförs före inträdet i en monetär union är ett tecken på at t målet om prisstabilitet givits högre prioritet och bredare politisk t stöd än tidigare. När unionen väl har bildats kommer trovärdigheten i dess prisstabiliseringspolitik att vara större om det direkt a politiska inflytandet över ECB och de nationella centralbankerna är litet. Sannolikheten för att en nationell ce ntralbankschef ska förorda en låginflationspolitik i ECB-rådet bör öka ju mer oberoend e vederbörande är. Maastrichtfördragets bestämmelser på denn a punkt – krav på oberoende för ECB samt på att medlemsländerna ska göra sina nationella centralbanker oberoende – är därfö r viktigare ur trovärdighetssynpunkt än det tillbakablickand e konvergenskriteriet för prisstabilitet.

Som påpekades i kapitel 5 in nebär ett medlemskap i en monetär union att den penningpolitiska självständigheten går förlorad. P å lång sikt innebär det att inflationstakten måste bli (ungefär) den samma i alla deltagarländerna. Räntorna måste utjämnas även p å kort sikt. Så länge valutakursen är rörlig kan inflationstakt oc h ränteläge vara olika i o lika länder, men den internationella integrationen av varu- och kapitalmarknader medför att ränta, inflation och valutakurs inte kan bestämmas ob eroende av varandra. Konvergenskraven för inflation, ränta och valutakurs hänger därför samman. Man skulle kunna hävda att det inte är nödvändigt att ställa up p konvergenskriterier för samtliga dessa tre variabler. Vilket enskilt kriterium som är mest (eller om man så vill minst) informativt kan dock vara svårt att säga.

Av tabell 11.1 (i avsnit t 11.3) ser vi att de flesta EU-länder som 1995 uppfyllde prisstabili tetskriteriet också uppfyllde räntekriteriet och vice versa. Detta illustrerar att kriterierna inte är oberoende . Sverige utgjord e emellertid ett undantag. Trots en låg inflation var räntan för hög enligt konvergenskraven. Detta bekräftar att lå g inflation i dag inte alltid uppfat tas som en garanti för att inflationen kommer att vara låg även i framtiden. En låg ränta kan vara et t bättre signal om detta, eftersom räntan baseras på hushållens oc h företagens förväntningar om framtida växelkurser och inflation . Visserligen har räntor visat sig ha litet värde för att förutsäg a framtida inflationstakter, men de avspeglar onekligen marknadens

Se Persson, Persson & Svensson (1995).

8

Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

9

förväntningar. Räntekriteriet kan därför eventuellt vara ett bättr e mått på långsiktigt låg inflation än prisstabilitetskriteriet.

Kriterierna för de offentliga finanserna

Kriterierna för offentliga finanser kan motiveras av att en hö g statsskuld och ett stort budgetunderskott kan innebära en frestelse för politikerna a tt låta inflationen stiga. Inflationen kan minska det reala värdet av st atsskulden, urholka värdet av icke indexreglerade socialförsäkringsåtaganden och öka skatteintäkterna om skatte skalorna inte är indexerade. Om länder med stora underskott och

8

skulder skulle tillåtas delta i den monetära unionen, kan därfö r dessa tänkas eftersträva en expansiv penningpolitik som leder til l inflation.

De argument som brukar föras fram för de finanspolitisk a konvergenskriterierna pekar även på andra effekter som finans politiska åtgärder i ett land har på ett annat land – t ex att budgetunderskott i ett EU-land ka n leda till högre ränta i alla länder – och på risken för att andra medlemmar i en monetär union ska tvingas "gå i borgen" för ett medlemsland som hamnar i en statsfinansiell kris.

Inom makroekonomisk forskning har man på senare tid visat allt större intresse för sambandet mellan den makroekonomisk a utvecklingen och de politiska institutionerna. Som påpekats ova n har en stor del av intresset fokuserats på frågan om sambande t mellan inflation och de institutionella formerna för besluten o m penningpolitiken. Men även sambandet mellan budgetunderskottens storlek och budgetprocessens utformning har rönt intresse.

9Forskningen tycks ge visst stöd för tanken att budgetprocessen behöver reformeras i många länder. Förbättrad redovisning , uppföljning och kontroll kan öka det politiska systemets förmåga att skapa långsiktig budgetbalans. (Ett sådant reformarbete pågår för närvarande i Sverige.) Detta utgör inte något argument för d e specifika referensvärderna för de offentliga f inanserna i Maastrichtfördraget, men det är möjligt att ett hot om att vägras inträde i en europeisk monetär union kan fungera som medel för att få d e önskvärda reformerna till stånd.

Se Buiter, Corsetti & Roubini (1993) och Ohlsson & Vredin (1994).

10

Det finns sannolikt också ett behov av en ökad koordinering av finanspolitiken i EU-länderna. Men återigen är det svårt att utifrån denna grundläggande insikt finna stöd för de specifika referens värden som lagts fast i Maastrichtfördraget. Ytterligare en faktor

10

som talar mot en strikt tolkning av konvergenskraven är at t finanspolitiska kriterier är behäftade med definitions- och mätproblem. Sådana problem finns i alla länders statsbudgetar, oc h olika länder har valt att hantera dem på olika sätt, vilket gö r jämförelser svåra. Detta har man varit medveten om när ma n formulerat konvergenskriterierna, men det minskar likväl dera s relevans. Också dessa frågor diskuteras mer utförligt i kapitel 7.

Sammanfattningsvis kan man kon statera att det finns ekonomiska argument som kan motivera någon form av finanspolitisk a normer. Det finns dock knappast något starkt stöd för att d e finanspolitiska konvergenskrav som lagts fast i Maastrichtfördraget utgör en förutsättn ing för att EUs valutaunion ska kunna upprättas. Detta måste man ha i åtanke vid en bedömning av hur kriterierna till sist kommer att tolkas.

Allmänna invändningar mot konvergenskriterierna

Vissa generella problem med konvergenskriterierna lyfts ofta fram i debatten. Av olika skäl råder det stor osäkerhet om hur de sk a tolkas, vilket kan försvåra övergången till en monetär union. Som framhållits ovan kan normer för budgetunderkskott, statsskuld och inflation behövas, men de exakta preciseringarna i termer a v procenttal är svåra att motivera. Konvergenskriterierna är således relativt godtyckliga, vilket undergräver deras trovärdighet. De har också medvetet gjorts i viss mån otydliga i syfte att öka de n politiska handlingsfriheten (se avsnitt 11.3).

Det finns vidare en risk för att den monetära unionen uppfattas som en förevändning för en impopulär åtstramningspolitik och att en alltför strikt tolkning av konvergenskriterierna därmed försvårar snarare än underlättar bildandet av en europeisk monetär union . Missnöjet med finanspolitiska åtstramningar kan leda till et t missnöje med den monetära unionen, även om åtgärderna ä r befogade på grund av statsfinansiella problem och därför bö r genomföras under alla förhållanden.

Det finns således en rad argument för och emot konvergens kriterierna. Vissa ekonomiska krav på likhet i makroekonomis k utveckling mellan de länder som ska ingå i en monetär union kan vara befogade. Om man tror att en valutaunion innebär stor a ekonomiska fördelar, är det dock svårt att se varför dess bildand e ska hänga på en snäv to lkning av de specifika konvergenskrav som ställts upp. Det finns således på ekonomiska grunder goda skäl att göra generösa tolkningar av konvergenskriterierna. Det finns dock också problem med ett sådant tillvägagångssätt. För det först a skulle det kunna försvaga trovärdigheten för beslutsprocessen i EU och för att man i framtiden ska ta finanspolitiska regler på EU-nivå på tillräckligt stort allvar. (Vi har i avsnitt 7.3 diskuterat det värde som sådana regler kan ha för att motverka alltför stor offentli g skuldsättning). För det andra är Maastrichtfördragets villkor i hög grad en produkt av en förhandling suppgörelse mellan Tyskland och Frankrike. Om denna förhandlingsuppgörelse frångås kan de n politiska grunden för den monetära unionen börja vackla.

11.3. Ekonomiska förutsättningar för en monetär union 1999

Allt fler länder uppfyller de konvergenskriterier som satts upp för inflation och lång a räntor. 1995 uppfyllde tio länder dessa kriterier (se tabell 11.1). När det gäller den offentliga sektorns underskot t och skuld är bilden annorlunda. Den svaga europeiska konjunkturen har lett till en sämre utveckling av de offentliga finanserna än vad som varit väntat. Vid utvärderingen i juni 1996 inom ramen fö r förfarandet vid alltför stora underskott var det endast Danmark , Irland och Luxemburg som bedömdes uppfylla kriterierna för d e offentliga finanserna. Detta skedde trots att både Danmark oc h Irland har en offentlig skuldsättning som överskrider 60-procentsgränsen. Skulden har dock minskat v äsentligt i båda länderna under de senaste åren. Som påpekats i avsnitt 11.1 ovan ska utvärderingsprocessen enligt Maastrichtfördraget ta hänsyn till detta faktum.

European Commission (1996).

11

Tabell 11.1: Konvergensläget i EU 1995

Inflation Långa Alltför stort Offentligt Offentlig ERM-

räntor underskott underskott bruttoskuld deltagande

1995 1995 enligt råds i procent av i procent av oktober 1996

beslut

BNP 1995 BNP 1995

juni 1996

Referensvärde 2,9 10,0

3,0

60,0

Belgien

1,5 7,5

ja

4,5 133,7

ja

Danmark

2,1 8,3 nej 1,4

71,9

ja

Finland

1,0 8,8

ja

5,6

59,4

ja

Frankrike

1,7 7,6

ja

5,0

52,4

ja

Grekland

9,3

--

ja

9,2 111,5

n e j

Irland

2,4 8,3 nej 2,4

85,5

ja

Italien

5,4 11,9

ja

7,1 124,8

nej

Luxemburg 2,0 -nej -0,3

5,9

ja

Nederländerna 1,9 6,9

ja

3,4

79,0

ja

Portugal

4,1 11,5

ja

5,4

71,6

ja

Spanien

4,7 11,3

ja

6,2

65,7

ja

Storbritannien 3,5 8,2

ja

6,0

54,0

nej

Sverige

2,6 10,2

ja

8,1

79,9

nej

Tyskland

1,8

6,8

ja

3,5 58,1

j a

Österrike

2,2

7,2

ja

6,2 69,4

j a

EU (genomsnitt) 3,1 8,3

5,0

71,2

Kommentar: Fält med fet stil anger vilka länder som uppfyller respektive konvergensvillkor. Källa: Kommissionen, maj 1996

Utvärderingen av vilka länder som uppfyller kraven för att delta i den monetära unionen ska dock inte göras utifrån 1995 års siffror utan på basis av statistik för 1997. För att kunna göra en bedömning av hur olika länder då kan komma att ligga till med avseende på de olika konvergenskriterierna har vi använt oss av kommissionen s prognos från maj 1996. Det har framförts kritik mot att kommis-

11

sionens prognosverksamhet är utsatt för politiska påtryckningar .

OECD (1996a).

12

Regeringens proposition (1996/97:1).

13

De referensvärden som anges gäller under förutsättning att den genomsnittliga

14

inflationen i de tre länder som har lägst inflation används som beräkningsgrund.

Vid en jämförelse med OECDs prognos från juni 1996 förefalle r också kommissionens bedömningar något mer optim istiska, framför allt när det gäller EU-ländernas offentliga finanser. Kommissio-

12

nens prognos redovisar dock, till skillnad från OECD, statistike n för såväl inflation och räntor som för de offentliga finanserna enligt Maastrichtfördragets specifikationer, varför denna prognos änd å används som bas i vår genomgång. Prognoserna i sig är dessutom mycket osäkra, varför de förutspådda utfallen ska betraktas me d stor försiktighet. För Sverige används budgetpropositionen frå n september 1996 som källa.

13Tolv EU-länder väntas uppfylla kriterierna avseende inflation och räntor. Italien och Spanien beräknas ligga mycket när a gränsvärdena och endast Grekland kan med någon större sannolikhet sägas inte komma att uppfylla dessa två kriterier 1997 (s e diagram 11.1). Den genomsnittliga inflationen (mätt som förändring i konsumentprisindex) i de tre länder som förutspås få lägst prisökningar 1997 (Finland, Frankrike och Tysk land) väntas uppgå till 1,6 procent. Detta skulle ge ett referensvärde för inflationen på 3,1 procent. Genomsnittet av den långa räntan i dessa lände r

14

väntas uppgå till 6,3 procent, vilket skulle innebära ett referen svärde för denna på 8,3 procent.

5 5.5

6 6.5

7 7.5

8 8.5

9 9.5

1 1.5 2 2.5 3 3.5 4

Inflation

L å n g r ä n ta

SF

B

A

F

D

NL

IRL

DK

P

I

E

S

UK

Diagram 11.1: Inflation och lång ränta

Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien,

F=Frankrike, I=Italien, IRL=Ireland, NL=Nederländerna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien,

Källa: Kommissionen, maj 1996. För Sverige, Regeringens proposition 1996/97:1.

Utsikterna för EU-länderna att klara en stri kt tolkning av kriterierna för de offentliga finanserna bedöms vara betydligt sämre. Endas t Luxemburg och Frankrik e väntas klara de uppsatta referensvärderna för både underskotts- och skuldkriterierna.

EU-ländernas offentliga underskott väntas dock minska betydligt i förhållande till i dagsläget och åtta länder beräknas klara treprocentsgränsen: Luxemburg och Frankrike (enligt ovan) sam t Danmark, Finland, Irland, Nederländerna, Sverige och Tyskland. Det bör dock uppmärksammas att OECD gör bedömningen at t varken Frankrike eller Tys kland kommer att klara treprocentsgränsen. Ytterligare fem länder beräknas enligt kommissionen ha et t underskott i intervallet tre till fyra procent av BNP. Endast Italien och Grekland kan med stor sannolikhet förutses få för stor a underskott 1997.

På detta område finns dock en betydande osäkerhet, efterso m flera länder under senare tid presenterat kraftigt förbättrad e budgetprognoser för 1997. Budgetförstärkningarna förklara s emellertid i flera fall av åtgärder av engångskaraktär. Dessa ka n dels ha karaktären av "kreativ bokföring" (t ex bokföringsmässiga förändringar av pensionsåtaganden), dels utgöras av tillfällig a skattehöjningar. Eft ersom det är oklart exakt hur underskottskrite-

0 20 40 60 80 100 120 140

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

Budget

S k u ld

DK

D

B

GR

E

F

IRL

I

L

NL

A

SF

UK

S

P

riet kommer att tolkas, är det svårt att på förhand veta hur sådana engångsåtgärder kommer att bedömas vid utvärderingen 1998.

Gränsen för offentlig skuldsättning förutses, förutom a v Luxemburg och Frankrike, endast underskridas av Storbritannien. Utfallet väntas därmed bli något sämre än 1995. Trots att de ha r skuldkvoter på över 60 procent av BNP, har emellertid Irland och Danmark som ovan på pekats inte bedömts bryta mot skuldkriteriet inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott, eftersom de under senare år snabbt reducerat sin skul dsättning. Även dessa båda länder kan därmed bedömas uppfy lla de finanspolitiska konvergenskriterierna. Nio länder väntas ha en offentlig skuld i intervallet 60-80 procent av BNP. Sedan är det e tt betydande avstånd till Belgien, Italien och Grekland som alla har en offentlig skuldsättning på över 100 procent av BNP.

Diagram 11.2: Underskott och skuld i den offentliga sektorn

Kommentar: A=Österrike, B=Belgien, D=Tyskland, DK=Danmark, E=Spanien,

F=Frankrike, GR=Grekland, I=Italien, IRL=Ireland, L=Luxemburg, NL=Nederländerna, P=Portugal, S=Sverige, SF=Finland, UK=Storbritannien.

Källa: Kommissionen, maj 1996. För Sverige, Regeringens proposition 1996/97:1.

EU-ländernas förutsättningar att uppfylla kriteriet för valuta stabilitet är mycket svåra att bedöma. Dels är prognoser fö r växelkurser genuint osäkra, dels är det, som beskrivits i avsnit t 11.1, mycket okla rt hur detta kriterium kommer att tolkas (se även avsnitt 12.3). Vi gör därför inte någon bedömning av hur länderna väntas ligga till 1997 i fråga om valutastabilitetskriteriet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en eventuell monetä r union med start 1999 kommer att bli mycket liten om en relativ t strikt tolkning av konvergenskriterierna tillämpas. Endast Frankrike

I samband med behandlingen av Maastrichtfördraget gjorde förbundsdagen ett

15

uttalande om att den kommer att motsätta sig varje urholkning av konvergenskriterierna. Vidare sades att den tyska regeringen måste höra förbundsdagen för att veta hur den ska rösta i ministerrådet. Detta har senare bekräftats av den tyske finansministern. Se Maastrichtfördraget och den tyska grundlagen (1994).

och Luxemburg, vilka bedöms klara alla referensvärden, sam t Irland och Danmark, vilkas skuldsättning troligtvis kommer at t bedömas fortsätta att minska i "tillräcklig utsträckning" enlig t förfarandet vid alltför s tora underskott, förutses i så fall kvalificera sig. I realiteten kommer man emellertid knappast att endast beakta de ekonomiska konvergenskriterierna vid utvärderingen. Det finns också politiska förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en monetär union ska kunna bildas. Dessa kommer me d all sannolikhet att ha en betydande inverkan på hur strikt konvergenskriteriern a tolkas.

11.4. Politiska förutsättningar f ör en monetär union 1999

En avgörande politisk förutsättning för att den monetära unione n ska kunna bildas 1999 är att Tyskland kan och vill delta. Tyskland har utgjort ankaret i ERM och många länder ser en monetär union främst som en möjlighet att få del av den tyska trovärdigheten för en konsekvent låginflationspolitik. En m onetär union utan Tyskland är knappast intressant för andra potentiella deltagarländer. De n tyska förbundsdagens uttalande om att den ska avgöra o m konvergenskriterierna tolkats så strikt att Tyskland kan delta i den monetära unionen måste därför ses som en reell vetorätt.

15Det finns få rent ekonomiska motiv för Tyskland att stödj a processen mot en monetär union. Det tyska stödet kan snarare ses som ett inslag i den traditionella tyska utrikespolitik som fört s under hela efterkrigstiden. Strategin har varit inriktad på att skapa ett politiskt integrerat Eu ropa där Tyskland utgör en viktig deltagare (se avsnitt 9.5). Öppningen mot öst och m öjligheten till tysk återförening medförde att det uppstod förutsättningar att återupprätt a Tysklands roll som central politisk, ekonomisk och kulturell makt mellan öst och väst. För att få omvärldens acceptans för denn a förändring framstod det som än viktigare för Tyskland att integreras djupare med EU. Dessutom skulle de östeuropeiska ländernas framtida medlemskap i EU riskera att leda till en urvattning a v

Issing (1993).

16

samarbetet om ma n inte fördjupade integrationen genom att införa majoritetsbeslut på fler områden och tillät en "differentierad integration" (se avsnitt 9.6). Bundesbanks chefekonom Otmar Issin g har uttryckt de tyska öv ervägandena enligt följande: "Om ekonomiska intressen var de enda som gällde skulle det vara mycket svårt att ge upp den väletablerade D-marken. Men i Tyskland har ma n aldrig uppfattat EU som en arena för egna särintressen, uta n primärt som ett instrument för att realisera ett politiskt integrera t Europa."

16

Regeringen Kohls stöd för den monetära unionen har hittill s varit starkt. EMU anses ingå in en omfattande paketlösning vilken också innefattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, östutvidgningen och institutionella reformer inom EU. Den socialdemokratiska oppositionen i Tyskland har intagit en mer kritis k hållning till den monetra unionen. I en situation med fortsatt ökning av arbetslösheten och nedsk ärningar av sociala välfärdsutgifter kan opinionstrycket mot den tyska regeringen komma att öka kraftig t inför 1998 års val och värdet av den monetära unionen på nyt t ifrågasättas.

Givet Tysklands starka position kommer de politiska preferenserna i detta land att väga tungt vid utformningen av unionen. Et t ovillkorligt tyskt krav tycks vara att Frankrike deltar. Frankrike har tillsammans med Tyskland varit drivande i arbetet med att skapa en ekonomisk och monetär union i Europa och det fransk-tysk a samarbetet har sedan andra världskriget varit centralt i de båd a ländernas utrikespolitik (se avsnitt 9.4). Tyska företrädare har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om att en monetär union utan Frankrike skulle leda till en oacceptabel spricka i EU.

Från fransk sida tycks det seda n mitten av 1980-talet ha varit ett centralt intresse att skaffa sig ett större inflytande över penning politiken inom EU. ERM-systemet kom ju att innebära att frans k penningpolitik i stor utsträckning fick anpassas till den tyska. Mot den bakgrunden har Frankrike betraktat en monetär union, där e n gemensam penningpolitik utformas av gemensamma organ, som en bättre lösning. Den franske finansministern Balladur kritiserad e 1988 i ett brev till övriga finansministrar inom EG den tysk a dominansen inom penningpolitiken och föreslog en monetär union som bot mot detta. I denna kritik instämde även andra EU-lände r som Italien, Belgien och Nederländerna. Från fransk sida var man dock länge skepti sk till idén om en politisk union och såg en sådan

Se också diskussionen i avsnitt 9.5.

17

Se Lund (1995).

18

som ett hot mot den egna suveräniteten. Den tyska återföreningen innebar dock en omprövning av denna ståndpunkt: man kom att se det som viktigt att knyta Tyskland fastare till EU genom me r omfattande politisk integration. Såväl politiska som ekonomiska

17

intressen talar i nuläget således för franskt stöd för en monetä r union och fördj upad politisk integration. De senaste årens ökade

18

sociala och politiska spänning ar, vilka har sin grund i ökade sysselsättningsproblem och nedskär ningar av olika transfereringsutgifter, kan dock innebära att stödet för medlemskap i den monetär a unionen minskar.

Av övriga EU-länder är det framför allt Beneluxländerna so m åtnjuter stöd för deltagande i den monetära unionen från såvä l Tyskland som Frankrike. Detta beror delvis på den omfattand e handeln dessa länder emellan. Nederländerna har dessutom under många år följt den tyska penningpolitiken: man har uppnått samma låga inflation samt, som enda ERM-medlem, bibehållit de smal a fluktuationsbanden för sin valuta gentemot D-marken (se avsnit t 12.1). Belgien har en central roll inom gemenskapen med Bryssel som EUs huvudstad. Dessutom har landet en långvarig valutaunion med Luxemburg och en stabil valuta, även om man formell t tillämpar de breda v äxelkursbanden på ± 15 procent (reellt har den belgiska francen dock bara legat utanför de tidigare smala banden under en kort period i slutet av 1993). Det stora problemet fö r Belgiens del är dess omfattande offentliga skuldsättning. Luxemburg uppfyller sedan flera år samtliga kriterier. Beneluxländern a har också en positiv inställning till fördjupad politisk integratio n och ser den monetära unionen som ett led i denna process.

Italien lider sedan flera år av svaga offent liga finanser och högre inflation och räntor än övriga EU. La ndet har dock konsekvent stött idén om en monet är union. Ett viktigt skäl till detta är troligtvis att deltagande i en monetär union upplevs ge möjlighet för de n italienska regeringen att "binda sig vid masten". Ett medlemskap i den monetära unionen skulle m a o verka disciplinerande på landets ekonomiska politik. Obekväma men nödvändiga beslut skulle p å detta sätt kunna motiveras med krav från EU. Italien stöder också en fördjupad politisk integration. Stöd et för ett italienskt deltagande i den monetära unionen bland övriga potentiella deltagare ä r emellertid svagt. Dessa ser en risk att Italien även fortsatt kan f å problem med obalanserad ekonomisk politik och att effekterna av

denna skulle smitta av sig på de andra länderna i den monetär a unionen. Denna bedömning baserar sig inte minst på den politiska instabiliteten i landet. Motsättningar mellan de olika regionerna i Italien, särskilt i ekonomiska frågor, kan väntas spela en central roll också i fortsättningen. Ett beslut om att Italien inte får bli medlem i den monetära unionen 1999 kan förstärka dessa konflikter.

I Storbritannien förs en intensiv offentlig debatt om de n monetära unionen. Den konservativa regeringen är emo t deltagande, även om medlemmar av regeringen och näringslive t stöder brittiskt deltagande. Senast våren 1997 måste dock val hållas och en eventuell labourregering kan förväntas ha en mer positi v inställning till den monetära unionen och europeisk integration i allmänhet. Det är dock långt ifrån säkert att labourpartiet i regeringsställning väljer att föra Storbritannien in i den monetär a unionen mot bakgrun d av det svaga folkliga stöd som tycks finnas.

Danmark har, liksom Storbritannien särregler som ger lande t valfrihet. Från dansk sida har man emellertid redan deklarerat at t man inte avser att delta i den monetära unionen. Frågan om del tagande står inte formellt på den aktuella politiska dagordninge n men den debatteras tidvis livligt. I Finland har den offentlig a politiska debatten om den monetära unionen hittills varit relativ t liten. Det kan dock anses troligt att man kommer att satsa p å deltagande i valutaunionen, inte minst med hänsyn till des s indirekta koppling till utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete .

Beslutet i oktober 1996 att inträda i ERM-systemet ger ytterligare stöd för denna tolknin g. Sveriges beslut i EMU-frågan kan komma att inverka på det slutliga finska ställningstagandet.

Irland har liksom Beneluxländerna en i det närmaste odela t positiv inställning till den monetära unionen. I Spanien och Portugal finns också ett b rett stöd för valutaunionen, men också en viss oro för att man inte kommer att klara konvergenskriterierna . Grekland befinner sig i dagsläget långt från att uppfyll a konvergenskriterierna. Trots detta är landets politiska intresse för medlemskap stort. Österrike är hårt knutet till Tyskland i penningpolitiken. På led ande politisk nivå är man positiv till den monetära unionen, men det opinionsmässiga motståndet har successivt ökat.

En viktig politisk aspekt att väga in vid en bedömning av de n mest sannolika sammansättningen av en monetär union 1999 är , förutom stödet för den monetära union en på högre politisk nivå, det folkliga stödet i de olika länderna. Väljarstödet är, som betonats i kapitel 10, ytterst väsentligt för att ge en tillfredsställande politisk legitimitet åt deltagande i den monetära unionen. Attitydmönstret

Se underlagsrapporten av Schmitt (1996).

19

vad gäller synen på den monetära unionen skil jer sig kraftigt mellan de olika EU-länderna. Detta framgår av tabell 11.2 nedan.

Tabell 11.2: Stöd för deltagande i en europeisk monetär union (procentuel l andel av de tillfrågade)

Land

För

Mot Varken eller Vet ej

Italien

78

9

8

5

Nederländerna 66

26

6

2

Irland

66

16

8

11

Grekland

64

20

8

8

Luxemburg

63

26

8

3

Spanien

62

15

12

11

Frankrike

60

22

14

4

Belgien

54

22

19

5

Portugal

52

22

16

10

Tyskland

40

49

4

6

Danmark

36

58

4

2

Finland

35

56

6

3

Storbritannien 34

53

8

5

Österrike

33

45

12

10

Sverige

27

62

6

5

Källa: Eurobarometer, våren 1996

19

I nio av länderna (Italien, Ne derländerna, Irland, Grekland Luxemburg, Spanien, Frankrike, Belgien, och Portugal) är en majorite t positiva till medlemskap i den monetära unionen. I sex EU-länder (Tyskland, Danmark, Finland, Storbritannien, Österrike oc h Sverige) är motståndarna fler än förespråkarna. Samtliga tr e nytillkomna medlemsländer i EU återfinns i den mest negativ a gruppen. Det starkaste stödet uttalas av de italienska väljarna och det starkaste motståndet finns bland de svenska väljarna.

Vid tolkningen av resultaten i tabell 11.2 är det viktigt att hålla i minnet att den mo netära unionen har varit föremål för någon mer

omfattand e politisk debatt i endast ett fåtal av länderna. Det ä r därmed oklart hur väl informerade väljarna är om den monetär a unionen och hur betydelsefull de anser att frågan om medlemskap är. Om den monetära unionen ges en mer framskjuten plats i de n politiska debatten både på nationell och europeisk nivå kan ma n förvänta sig betydande svängningar i den politiska opinionen.

I Tyskland försökte det socialdemokratiska partiet (SPD) under våren 1996 att göra valutaunionen till en huvudfråga men fick inte det politiska genomslag man hoppats på. Av resultaten frå n opinionsundersöknin gar att döma råder det dock stor osäkerhet om vilken politisk sprängkraft som kan ligga i denna fråga inför et t slutligt ställningstagande i den tyska förbundsdagen. Även i de t andra nyckelland et, Frankrike, kan den inrikespolitiska situationen snabbt komma att förändra s. Frågan om den monetära unionen kan hamna i debattens fokus om ytterligare finanspolitiska åtstram ningar i en situation med hög arbetslöshet möter kraftig opposition. I Danmark och Storbritannien, de två länder som medgivit s undantag från deltagande i den monetära unionen, har motståndet hittills varit starkt. Opinionsläget kan dock mycket väl komma att förändras om den monetära unionen inleds 1999 och om flertalet av de mer ekonomiskt betydande EU-länderna blir medlemmar . Danmark är det enda land som förbundit sig att anordna e n folkomröstning om medlemskap i den monetära unionen. Detta ger de danska väljarna en direkt möjlig het att påverka beslutet och man kan därmed också räkna me d att frågan om valutaunionen kommer att inta en framskjuten position i den danska politiska debatte n framöver. Flera andra länder överväger dock folkomröstning med hänsyn till det rådande opinionsläget och beho vet av en stark folklig förankring av ett deltagande i den monetära unionen.

Ett skäl till att valutaunionen i vissa länder inte tagits upp i den politiska debatten är att medlemskap i denna mot bakgrund a v Maastrichtfördraget anses vara en självklarhet om konvergens kriterierna uppfylls. I t ex Italien och Grekland, där stödet fö r medlemskap i den monetära union en bland väljarna är starkt – men där det finns uppenbara problem att klara konvergenskriterierna – kan ett beslut om att man inte få r delta mycket väl tänkas förorsaka starka politiska reaktioner. I länder som Sverige och Österrik e skulle ett sådant beslut av såväl förespråkare som motståndar e däremot kunna uppfattas som en möjlighet till ytterligare tid fö r information och debatt inför ett slutligt ställningstagande.

11.5. En helhetsbedömning av förutsättningarna för en monetär union 1999

Som konstaterats i avsnitt 11.3 f örefaller det som om endast Frankrike, Luxemburg, Danmar k och Irland kan antas klara konvergenskraven om de angivna referensvärdena och bedömningarna ino m ramen för förfarandet vid alltför stora underskott används so m utvärderingsgrund. Från dansk sida har man dock redan uttalat att man inte avser att delta. I en första omgång skulle vid en såda n strikt tolkning av konvergenskriterierna endast Frankrike, Luxemburg och Irland komma att ingå. En union med denna samman sättning lär dock inte komma till stånd, eftersom inte Tysklan d finns med.

Som framgått av den tidigare diskussionen fö rutses inte Tyskland komma att uppfylla skuldkriteriet. Tysklands skuld väntas doc k endast överstiga referensvärdet med 2-3 procent av BNP. Det ä r därför möjligt att ytterligare finanspolitiska åtstramningar skull e kunna föra Tyskland under 60-procentsstrecket. Om så inte skulle bli fallet gäller, som Maastrichtfördraget stipulerar, att en skuld på över 60 procent av BNP kan godk ännas om den "minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställand e takt". Om Tysklands skuld, som beräknat i kom missionens prognos, skulle fortsätta att öka successivt fram till åtminstone 1997 bli r emellertid inte denna formulering tillämplig.

Om kommission ens prognoser för 1997 slår in måste således en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet tillåtas för att e n monetär union ska kunna bildas 1999. En mjukare tolkning a v skuldkriteriet för Tyskland bör rimligtvis medföra att även andr a länder som uppfyller alla andra kriterier än skuldkriteriet måst e tillåtas delta. I så fall bör, förutom ovannämnda fem länder, även Finland, Nederländerna och Sverige kvalificera sig. Det folklig a stödet för den monetära unione n i Finland och Sverige är dock som framhållits ovan svagt. Ett ytterligare potentiellt problem fö r Sverige är att vi inte deltar i ERM. Detta innebär att det finns e n betydande risk för att kriteriet för valutastabilitet inte kommer att anses uppfyllt vid utvärderingen 1998. Hur detta kriterium kommer att tolkas är dock fortfarande en öppen fråga (se avsnitt 12.3).

Även Portugal, Spanien, Storbritannien och Österrike ligger vid en friare tolkning av skuldkriteriet bra till för att kunna delta. Enligt kommissionens prognos väntas de alla ha ett offentligt underskott på mellan 3 och 4 procent av BNP 1997, varför endast begränsade ansträngningar behövs för att föra länderna under det tillåtn a

treprocentsstrecket. Dessutom borde underskott av den väntad e storleksordningen kunna betecknas som liggande "nära" referensvärdet enligt Maastrichtfördragets terminolo gi och länderna därmed anses uppfylla kriteriet. Det folkliga stödet för deltagande är som ovan framhölls stort i Portugal och Spanien men litet i Storbritannien och Österrike. Det sedan lång tid svaga folkliga stödet i Storbritannien talar för att landet, åtminstone inledningsvis , kommer att välja att utnyttja sin möjlighet att stå utanför de n monetära unionen. Dessutom står Storbritannien utanför ERM.

Belgien väntas få ett offentligt underskott i intervallet 3- 4 procent av BNP men har också EU-områdets högsta offentlig a skuld. Skulden beräknas enligt kommissionens prognos inte heller minska särskilt snabbt. Samtidigt ses Belgien, genom sin centrala roll i EU och nära band till Frankrike och Tysk land, som en naturlig medlem av den första gruppen av länd er som bildar en valutaunion. I debatten omnämns därför landet ofta som "the bitter pill t o swallow" vid utvärderingen 1998.

Italien och Grekland väntas inte uppfylla ett enda av de fe m kriterierna och har därmed med all sannolikhet inte någon möjlighet att kvalificera sig till den monetära unionen under förutsättning att konvergenskriterierna kommer att ha en avgörande roll vi d utvärderingen. Italien har dock, i den må n det blir en huvudsakligen politisk urvalsprocess, en fördel av att vara ett av de ursprungliga och stora EU-länderna.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att det troligtvi s kommer att bli nödvändigt att gö ra en friare tolkning av åtminstone skuldkriteriet för a tt en monetär union av någon betydande omfattning ska kunna bildas den 1 januari 1999. När väl det uppsatt a referensvärdet för något kriterium övergivits, kan emellertid dörren komma att öppnas för hårda förhandlingar om hur konvergens kriterierna ska tolkas. Det kan därför inte uteslutas att det blir e n mycket stor valutauni on redan från början, eftersom man sannolikt är angelägen om att undvika sprickor i EU-samarbetet. Om länder med betydande obalanser släpps in ka n dock i stället trovärdigheten för en fortsatt stram penning- och finanspoli tik i unionen komma att äventyras. Vid utvärderingen måste dessa båda risker balanseras . Vi bedömer att den mon etära unionen, om den inleds den 1 januari 1999, kan komma att bestå av allt från fem till elva länder. De t mest sannolika är dock en union som består av T yskland, Frankrike, Beneluxländerna och eventuellt också Irland, Österrike oc h Finland.

Se underlagsrapporten av von Hagen (1996).

20

Se avsnitt 2.5.

21

11.6. Andra övergångsproblem

Själva osäkerheten om hur och när en europeisk monetär unio n kommer att förverkligas ger upphov till speciella övergångs problem. För de t första finns, utöver osäkerheten om huruvida den monetära unionen över huvud taget blir av 1999, oklarheter o m huruvida den övergångsprocedur som lagts fast kommer at t fungera. Denna osäkerhet kan föranleda spekulativa kapitalflöden, som i sin tur kan skapa svårigheter för centralbankerna at t samordna sin politik under övergångsperio den i likhet med vad som hände 1992-93. För det andra råder det oklarhet om vilke n penningpolitik ECB kommer att bedriva när (om) unionen väl blir ett faktum. Detta beror på oklarhet om hur den penningpolitiska

20

strategin kommer att utformas. Denna risk för bristand e trovärdighet i penningpolitiken kan innebära en risk för en mycket restriktiv penningpolitik som ger recessionsimpulser i själv a övergångsskedet (s e avsnitt 6.3). För det tredje kan det bli svårt att hinna lösa de rent praktiska övergångsproblemen.

Spekulation

Den procedur som beslutats för övergången från nationella valutor till en gemensam europeisk valuta (se avsnitt 2.5) medför viss risk för spekulation mot de europeiska valutorna. Vid en analys a v spekulationsrisken under övergångstiden är det lämpligt att var för sig diskutera de tre olika faser som preciserats i det s k i referensscenariot:21

(1) perioden fram till dess a tt det fastställts vilka länder som ska delta i unionen, vilke t senast ska ske vid halvårsskiftet 1998; (2) perioden mellan det att den monetära unionens länder sammansättning beslutats och den 1 januari 1999, d å kurserna mellan de deltagande länderna oåterkalleligen ska låsas; och (3) perioden mellan den 1 januari 1999 och den tidpunkt senast år 2002, då unionen ska vara ett faktum och euron hel t ersätter de nationella valutorna.

Det kan vara pedagogiskt att diskutera spekulationsriskern a "bakifrån", eftersom de ssa bör bli mindre ju längre EMU-projektet framskrider.

Spekulation efter den 1 januari 1999. Flera faktorer talar för at t risken för spekulation mot unionsländernas valutor efter det att den gemensamma valutan börjat införas är liten. De tekniska och ekonomiska möjligheterna för länderna i den monetära unionen at t tillsammans stå emot spekulation är goda. Man har tillsamman s tillgång till så stora valutareserver (och till "sedeltryckerier") at t man i princip kan klara alla spekulativa attacker. Om företag och hushåll i olika länder vill ha fler D-mark och färre franska franc , kan centralbankerna i Tyskland och Frankrike helt enkelt ök a respektive minska sitt penningutbud för att tillfredsställa mar knaden. Någon förändring av den totala penningmängden i de n monetära unionen, och därmed förknippade stabiliseringspolitiska problem, behöver inte uppstå.

Huruvida de olika ländernas centralbanker är villiga att på detta sätt tillgodose förändringar i efterfrågan på valutor är ytterst e n fråga om trovärdigheten i deras penningpol itiska samarbete. Om ett antal länder, inklusive Tyskland, väl har bes tämt sig för att låsa sina valutakurser och bilda en monetär union, måste de – och bö r rimligen uppfattas – vara villiga att göra de interventioner p å valutamarknaderna som är nödvändiga för att hålla kurserna fasta. Om marknaden bedömer det som mycket sannolikt att denn a beredvillighet finns, kommer man inte att vilja riskera förluste r genom att spekulera mot centralbankerna.

Spekulation under perioden mellan det att ländersammansättningen i den monetära unionen bestämts och valutakurserna låsts oåterkalleligen. När beslutet om vilka länder som ska ingå i de n monetära unionen väl är taget under våren 1998, innebär detta att kurserna mellan dessa länders valutor kommer att vara fasta frå n den 1 januari 1999. Osäkerheten om på vilka nivåer de slutlig a växelkurserna (omräkningskurserna) kom mer att låsas kan emellertid leda till spekulativa kapitalflöden. Det pågår en diskussion om vad man kan göra för att minska denna risk. Ett sätt är att på et t tidigt stadium fatta beslut om att en valutas omräkningskurs sk a utgöras av ett genomsnitt av växelkurserna under ett eller två å r bakåt i tiden. Ju närmare datumet för den slutliga låsningen a v kursen man kommer, desto mindre blir då det sannolika intervallet för omräkningskursen och därmed bör också risken för spekulation minska. En annan väg är att låta centralkurserna inom nuvarand e

ERM-system utgöra omräkningskurser. I båda dessa fall ka n emellertid trovär dighetsproblem uppstå om det bedöms att ett land kommer att gå in i den monetära unionen med en uppenbar t felvärderad valuta. Det är dock näst intill omöjligt att undvik a potentiella trovärdighetsproblem så länge som det finns möjlighet att göra en sista justering av växelkursen vid slutet av 1998.

Det finns anledning tro att centralbankerna kommer att vilj a intervenera för att styra valutakurserna innan de låses oåterkalle ligen. Eftersom kurserna är av gemensamt intresse för EU länderna, kommer man med all sannolikhet att konsultera varandra och kanske även ager a samordnat. Steget från en sådan samordnad interventionspolitik till den oåterkalleliga låsningen är dock int e långt. Det enklaste vore därför förmodligen att låsa kurserna redan under 1998 vid samma tillfälle som beslutet tas om vilka so m kommer att ingå i unionen. Om denna strategi s kulle väljas kommer riskerna att bli mindre för valutaspekulation under perioden mellan att ländersammansättningen bestämts och euron börjar införas.

Spekulation fram till dess att den monetära unionens ländersammansättning fastställts. Under denna period är risken för valutaoro som störst: för de länder som 1998 inte bedöms var a kvalificerade att de lta i den monetära unionen – eller inte vill delta – kommer risken för störande spekulation att finnas så länge man står utanför unionen. Som framhölls i avsnitt 5.4 talar erfaren heterna för att spekulativa kapitalflöden i varje fall kan påverk a tidpunkten för kursjusteringar och eventuellt också ett land s möjligheter att föra en viss ekonomisk politik. Det är svårt för ett enskilt land att stå emot spekulation på egen hand. En avgörand e fråga, som diskuteras i kapitel 12, är därför hur det valutapolitiska samarbetet mellan den monetära unionen och övriga EU-lände r utformas.

I EU-länderna pågår det redan en diskussion om vilka kursjusteringar som kan behöva göras före 1999. "Fundamentala" makro ekonomiska förhållanden, t ex beträffande konkurrenskraft oc h utlandsskuld, kan ge en vägledning om i vilken riktning central bankerna kan vilja förändra valutakurserna. Man kan också se p å skillnader mellan EU-ländernas långa räntor för att bilda sig e n uppfattning om valutamarknadernas förväntningar om växelkurs justeringar.

Marknaderna tycks förvänta sig fortsatt låg inflation i Tyskland. Detta kan tolkas som att man tror att ECB kommer att fortsätt a Bundesbanks penningpolitik om en monetär union blir av. At t nederländska och franska räntor ligger när a de tyska kan tolkas som

Se underlagsrapporten av De Grauwe (1996).

22

Denna tes om pengars neutralitet diskuterades i avsnitten 3.1, 5.1 och 8.2.

23

Se avsnitt 6.3 och 12.2.

24

att förväntningarna är inställda på åtminstone en liten monetä r union. Men det är också möjligt att det avspeglar att prisstabilitet

22

har hög trovärdighet i Ne derländerna och Frankrike oavsett hur det går med den monetära unionen. Räntedifferensen till Tyskland är större i Belgien, Storbritannien och Danmark, och än större i Sverige, Spanien och Italien. Detta avspeglar förväntningar o m växelkursrörelser.

Sammanfattningsvis kan konstateras att risken för störand e spekulation är större under övergångsprocessens tidiga skede ä n under de senare. Problemet med spekulation är inte så mycket e n ekonomisk fråga som en politisk . EU-länderna har möjlighet att stå emot spekulation om den politiska viljan att fullfölja EMU processen finns.

Risk för ökad arbetslöshet

Ett annat problem med EMU-processens bristande trovärdighet , som diskuterades i avsnitt 6.3, är att den kan leda till hög arbets löshet under övergångsperioden. I den mån stigande arbetslöshe t tenderar att bli varaktig kan också utvecklingen på sikt påverkas . Om den monetära unionen ti ll följd av trovärdighetsproblem skulle drabbas av ökad arbetslöshet, kan det minska villigheten hos d e länder som inte deltar från början att någonsin gå med.

Ekonomisk teori och empiri talar för att det inte finns någo t långsiktigt förhållande mellan inflation och arbetslöshet. På kort

23

sikt kan emellertid exp ansiv penningpolitik och ökad inflation vara förknippade med minskad ar betslöshet (det s k Phillipssambandet). Eftersom de nominella lönerna ofta är best ämda genom avtal för ett eller flera år framåt, medför en oväntad ökning av inflatione n sänkta reala arbetskraftskostnader och därför ökad sysselsättning. Omvänt gäller att o väntat låg inflation, eller deflation, kan leda till ökad arbetslöshet på gr und av stigande reala arbetskraftskostnader.

Trovärdigheten i inflationspolitiken är sålunda avgörande fö r dess (kortsiktiga) sysselsättningskon sekvenser. Det finns en risk för att den europeiska centralbankens penningpolitik till en börja n kommer att vara behäftad med trovärdighetsproblem (även o m dessa förmodligen är mindre än vad som kan komma att gälla för Sverige vid ett utanförskap). ECB har ingen penningpolitis k

24

Se von Hagen (1996).

25

Se den tidigare diskussionen i avsnitt 6.3.

26

Se Ingves & Brandimarti (1995) och Bäckström (1995) för diskussioner om för-

27

beredelserna.

tradition att luta sig mot. Maastrichtfördraget ger visserligen ECB en hög grad av självständighet. En del faktorer talar dock för at t oberoendet i praktiken kan bli mindre än vad som formellt gäller. I sin underlagsrapport påpekar Jürgen von Hagen att ECB s prisstabilitetsmål inte närmare preciseras i Maastrichtfördraget.

25ECBs oberoende kan också komma att inskränkas av att Ekofin rådet kan utfärda riktlinjer för valutapolitiken.

26Till följd av trovärdighetsproblem kan ECB åtminstone inled ningsvis behöva föra en mycket stram penningpolitik för att bygga upp ett förtroende för att den kommer att bedriva en konsekven t låginflationspolitik. Detta kan leda ti ll negativa efterfrågestörningar som ytterligare ökar arbetslösheten i de länder som deltar i de n monetära unionen.

Det finns vidare en risk för negativ a sysselsättningskonsekvenser av en efterfrågedämpande finanspolitik under övergångsperioden. Orsaken är de krav på finanspolitiska åtstramningar som en snä v tolkning av konvergenskraven innebär. Sammantaget finns det en risk för att den kombinerade effekten av penning- och finans politiken i samband med att valutaunionen upprättas blir stigande arbetslöshet. Det faktum att EU-länderna redan befinner sig i e n besvärlig sysselsättningssituation i utgångsläget understryker all varet i en sådan utveckling.

Tekniska problem

Vi har ovan betonat att det råder betydande osäkerhet om hur och när övergången till en europeisk monetär union kommer att ske . Denna osäkerhet kommer inte att kunna skingras förrän på et t ganska sent stadium (u nder 1998). Under tre år ska sedan de nationella valutorna gradvis ersättas av euron, såväl i alla olika former av kontrakt som i den konkreta hanteringen av mynt och sedlar . Detta kommer att vara en omständlig process, som för att ske s å smidigt som möjligt bör vara väl förberedd. För svenskt

27

vidkommande har Finansdepartementet inrättat en samordningsfunktion samt tillsatt fem arbetsgrupper med uppgift att arbeta med

Finansdepartementet (1996).

28

Se Portes (1996).

29

nationella praktiska förberedelser för ett eventuellt införande a v euron.28

I förberedelserna för en monetär union måste ingå åtgärder a v vitt skiftande slag. Vissa åtgärder gäller lagstiftning. Det handla r om att skapa legalt stöd för den nya valutan, t ex för hur gaml a kontrakt i de nationella valutorna ska översättas till kontrakt i den nya europeiska valutan. Man behöver också planera för penning politikens konkreta utformning så att den blir så effektiv so m möjligt, dels med hänsyn till det makroekonomiska målet o m prisstabilitet, dels med h änsyn till specifika nationella förhållanden på de finansiella marknaderna. And ra åtgärder rör mycket konkreta problem som ut formningen av nya sedlar och mynt och de förändringar av bankomater osv som detta medför.

En rad åtgärder behöver genomföras när det gäller betalnings systemets infrastruktur. Ett gemensamt europeiskt nätverk fö r elektroniska betalningar håller på att utvecklas (det s k TARGETsystemet). I detta sammanhang behöver de nationella betalnings systemen samordnas i en rad avseenden, t ex när det gäller öppettider. De nation ella systemen för skatteuppbörd och utbetalning av olika transfereringar kommer att behöva anpassas tekniskt för at t hantera den nya gemensamma valutan. Detsamma gäller företags och organisationers interna redovisn ingssystem. Dessutom kommer de penningpolitiska myndigheterna – ECB och de nationell a centralbankerna – att behöva utveckla nya s ystem för insamling och bearbetning av statistik och annan information som är nödvändi g vid utformningen av penningpolitiken.

Även om EMUs tredje eta pp aldrig inleds kommer EU-länderna att stå inför många av de praktiska problem som införandet av en europeisk monetär union aktualiserar. Utvecklingen på d e finansiella marknaderna och den internationella integratione n medför ständigt nya krav på de nationella betalnings- oc h redovisningssystemen. Problemet ligger mindre i de investeringsoch utvecklingskostnader som övergången medför än i tidsaspekten. Lösningarna på de praktiska problemen k an komma att fördröjas av den rådande osäkerheten om den monetära unionens utformning.

29

11.7. Slutsatser

Om det blir en europeisk monetär union fr o m den 1 januari 1999 står den inför en rad svåra övergångsproblem. Om konvergens kriterierna (framför allt för valutakursstabilitet och finanspolitik ) ges en mycket snäv tolkning, finns en risk för en uppdelning a v medlemsländerna i olika kategorier som kan skapa politisk a spänningar inom EU. Å andra sidan kan det – om väl avsteg görs från de strikta referensvärderna – bli politiskt mycket svårt at t motivera de nya "gränserna". Följden skulle kunna bli en relativ t stor valutaunion, vilket skapar risker för trovärdighetsproblem för unionens (och övriga EUs) fortsatta finans- och penningpolitik.

En avvägning måste således göras mellan risken för politisk a spänningar (till följd av svåra gränsdragningar) och risken fö r trovärdighetsproblem (till följd av en alltför "mjuk" tillämpning av konvergenskriterierna).Vår bedömning ä r att en monetär union som bildas 1999 mest sannolikt kommer att bestå av Tyskland , Frankrike, Beneluxländerna samt eventuellt också Irland, Österrike och Finland.

Osäkerheten om själva övergångsprocessen och ECBs framtida penningpolitik kan dessutom leda till trovärd ighetsproblem som kan medföra såväl störande valutaspekulation som förvärrade arbets löshetsproblem. Huruvida må let om en monetär union kan göras så trovärdigt att problem med spekulation under övergångsperiode n inte uppstår är en fråga som gäller s tyrkan i de politiska åtagandena om en monetär union sn arare än den ekonomiska situationen i EUländerna.

Ur ekonomisk s ynvinkel kan de specifika konvergenskriterierna diskuteras. Flexibla tolk ningar av de finanspolitiska kriterierna kan motiveras, inte minst om man vill undvika risken för att en alltför stram finanspoli tik i övergångsskedet ska leda till en recession. En gräns för flexibiliteten sätts dock av att det kan vara viktigt att för framtiden bevara trovärdigheten för finanspolitiska regler so m syftar till att förhindra alltför stor offentlig skuldsättning.

Av våra resonemang om övergå ngsproblemen följer att det finns en viss sannolikhet för att den monetära unionen inte blir av 1999. Man kan inte utesluta att den tyska förbundsdagen utnyttjar si n reella vetomöjlighet om en "alltför stor" monetär union bedöm s innebära risker för att ECBs inriktning på prisstabilitet äventyras. En annan viktig faktor som skulle kunna leda till att unionen int e blir av 1999 är om det skulle uppstå politisk eller ekonomis k turbulens i kärnländerna Tyskland och Frankrike. Även o m valutaunionen inte blir av 1999 är det dock mot bakgrund av de n

centrala roll som planerna på en monetär union spelat i EU samarbetet inte troligt att planerna skrinläggs. Man får i så fal l snarare räkna med att EMU-projektet skjuts framåt i tiden.

12. Växelkursarrangemangen mellan länderna med gemensam valuta och övriga EU-länder

Eftersom vissa EU-länder i varje fall till en början kommer att stå utanför den monetära unionen blir frågan om växelkursarrange mangen mellan delta gare och icke-deltagare central. En betydande del av förberedelsearbetet inom EU inför övergången till e n gemensam valuta avser detta område.

Diskussionen i detta kapitel ska föras utifrån tre olika utgångspunkter. För det första gäller det att bedöma vilka växelkursarrangemang som är mest troliga för att kunna göra en rättvisand e jämförelse mellan svenskt deltagande och icke-deltagande i de n monetära unionen. För det andra behövs ett underlag för över vägandena om hur Sverige bör ställa sig till olika förslag i diskussionen inom EU och för hur den svenska växelkurspolitiken vid ett eventuellt utanförskap bö r utformas inom de ramar som ges. För det tredje kan anal ysen ge viss vägledning inför en situation då den gemensamma valutan förskjuts i tiden eller rentav aldrig bli r av.

Inledningsvis diskuteras i avsnitt 12.1 den sannolika utform ningen av ett framtida ERM-system mellan euron och d e utanförstående EU-valutorna. Därefter a nalyseras i avsnitt 12.2 föroch nackdelar me d ett sådant system utifrån såväl ekonomisk teori som tidigare erfarenheter. Slutligen behandlas i avsnitt 12. 3 alternativa arrangemang, och då särskilt system med inflationsmål och rörliga växelkurser (dvs den nuvarande penningpolitisk a strategin i Sverige). Slutsatserna sammanfattas i avsnitt 12.4.

12.1. Uppbyggnaden av ett framtida ERM-system

Maastrichtfördraget

Enligt Maastrichtfördraget ska de länder som inte uppfylle r konvergenskriterierna vid övergången till EMUs tredje etap p beviljas undantag ("derogation") för två år i taget (samtidigt so m

Protokollet framhåller också särskilt vikten av att medlemsstaten "inte på eget

1

initiativ..... devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till någon annan medlemsstats valuta under denna period".

Se t ex Arrowsmith (1995).

2

dessa länder ges rätten att när som helst under denna period begära att få delta). Härigenom undantas de utanförstående länderna från de skärpta sanktionsprocedurer vid alltför stora budgetunderskot t som föreskrivs i fördra get (se avsnitt 7.1), från de skyldigheter och rättigheter som tillk ommer medlemmarna i det europeiska centralbankssystemet (se avsnitt 6.3) och från den gemensamm a växelkurspolitiken.

Maastrichtfördraget ger emellertid inga klara riktlinjer fö r växelkursarrangemangen mellan länderna med gemensam valut a och övriga EU-länder. D et finns inga uttryckliga bestämmelser om ett växelkurssystem av ERM-typ utan endast indirekt a hänvisningar. Så t ex fastslås i artikel 109m att de länder som har undantag ska "behandla sin valutapolitik som en fråga a v gemensamt intresse" och att hänsyn då ska tas till "erfarenheterna från samarbetet inom ramen för Europeiska monetära systeme t (EMS)". Av central betydelse i sammanhanget är ocks å konvergenskriteriet rörande växelkursen. Enligt detta krävs at t landet i fråga iakttagit "det normala fluktuationsutrymmet enlig t Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under mins t två år utan delvalvering i förhållande ti ll någon annan medlemsstats valuta". I protokoll till fördraget specificeras dessutom att valutan under den föreskrivna tiden ska ha legat ino m fluktuationsutrymmet "utan att allvarliga spänningar har uppstått".

1Paradoxalt nog kan således Maastrichtfördraget tolkas som att det kräver deltagande i ERM för att ett land ska få inträda i de n monetära unionen (även om detta inte är den enda möjliga tolk ningen) utan att det samt idigt föranstaltas om hur ett sådant system ska se ut i ett läge när ett antal nationella valutor gått upp i de n gemensamma euron. Det finns inte heller några tydliga bestäm -

2

melser i fördraget om hur beslut om växelkursarrangemang mellan deltagare och icke-deltagare ska fattas. Fördraget ger däremo t uttryckligen Ekofin-rådet rätten att ingå formella avtal om de n gemensamma valutans växelkurssystem i förhållande till valutor i länder utanför EU och att, om sådana överenskommelser int e kommer till stånd, utforma riktlinjer för valutapolitiken.

Vad gäller möjligheterna till samordning av penning- oc h valutapolitiken ska enligt Maastrichtfördraget två organ upprättas

Se också den tidigare diskussionen i avsnitten 2.3 och 6.3.

3

som skulle kunna spela en sådan roll. För det första kompletteras

3

direktionen (Executive Board ) och ECB-rådet (Governing Council) som ska leda den europeiska centralbanken av ECBs allmänna råd (General Council). I detta ska förutom ordför anden och vice ordföranden i ECB alla centralbankschefer inom EU (således också de i länder med undantag) ingå med rösträtt. Det allmänna rådet ska ta över de av Europeiska monetära institutets (EMIs) uppgifter so m till följd av undantag för en eller flera medlemsstater måste utföras också sedan den gemensamma valutan införts. I dessa ingår at t bidra till ECBs rådgivan de och rapporterande funktioner. En viktig uppgift ska vara att ge råd i syfte att underlätta för länderna me d undantag att delta i den monetära unionen.

Det andra organ som skulle kunna spela en roll för samordning i detta sammanhang är Ekonomiska och finansiella kommitté n vilken ska inrättas som en efterföljare till Monetära kommittén . Den senare har för närvarande en r ådgivande funktion i förhållande till Ekofin-rådet och kommissionen i penningpolitiska oc h finansiella frågor. V arje medlemsstat, kommissionen och ECB ska vardera utse högst två medlemmar av Ekonomiska och finansiella kommittén. Den ska inte befatta sig med penningpolitiken för d e länder som ingår i den monetära unionen (ans varet har ju delegerats till ECB) men däremot med monetära och finansiella frågor so m rör de länder som har undantag.

Den pågående diskussionen

Man kan spekulera om varför Maastrichtfördraget är så oprecist i fråga om växelkurserna mellan deltagare och icke-deltagare i valutaunionen. Ett skäl kan vara en allmän optimism när fördraget slöts om att alla – eller nästan alla – EU-medlemmar skulle kunna delta redan från början. En annan förklaring kan vara att de t uppfattades som alltför politiskt kontrov ersiellt att genom ett tydligt angivande av villkoren vid uta nförskap markera att kanske inte alla länder skulle kunna delta. Bristen på sådana preciseringar i fördraget har emellertid lett till en intensiv diskussion under de t senaste året. Det pågår för närvarande ett omfattande arbete so m kan förväntas re sultera i konkreta beslut framåt årsskiftet 1996/97.

Även om informationen om de växelkursarrangemang so m slutligen kan bli aktuella fortfarande är ofullständig, går det änd å

Se den tidigare diskussionen i avsnitt 4.3 respektive Eichengreen (1994).

4

att med ledning av den hittillsvarande diskussionen göra en gro v bedömning. Det finns åtminstone tre utgångspunkter för denna.

En första utgångspunkt är den starka traditionen av valutasamarbet e inom EU i syfte att stabilisera växelkurserna. Den ha r manifesterats genom såväl upprättandet av EMS och den gemen samma växelkursmekanismen ERM 1979 som genom tidigar e planer på en gemensam valuta (se avsnitt 2.1 och 9.1). En drivkraft har varit uppfattningen att fluktuerande växelkurser skapa r svårigheter inte minst för den gemensamma jo rdbrukspolitiken. Där har man valt att införa system med särskilda avgifter för at t utjämna de reala skillnader i garanterade minimipriser so m växelkursfluktuationer ger upphov till.

En andra utgångspun kt är den starka oro som tycks finnas inom vissa av de länder som är de mest sannolika deltagarna i de n monetära unionen redan från 1999, t ex Belgi en, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Österrike, för s k konkurrensdeprecieringar av valutorna i de utanförstående länderna. Man är rädd för att dessa ska låta sina valutor depreciera mer än vad som motsvaras av eventuella skillnader i inflationstakt gentemo t länderna med gemensam valuta och på så sätt vinn a marknadsandelar genom sänkta relativa kostnader och priser . Farhågorna gäller inte nödvändigtvis medv etna försök att göra detta utan kanske snarare att länder som missköter sin finanspolitik ska hamna i situationer där valutamarknaderna driver fram sådan a växelkursförändringar. Deprecieringarna av de italienska oc h svenska valutorna efter det att dessa började flyta 1992 bruka r anföras som exempel. En vanlig uppfattning är att sådan a konkurrensförstärkande deprecieringar av valutorna i de länder som står utanför valutaunionen skulle kunna äventyra den inr e marknaden genom att driva fram krav på protektionistisk a skyddsåtgärder.4

En tredje utgångspunkt är slutligen önskan om likabehandling av de länder som övergår till den gemensamma valutan redan i första omgången och dem som kan komma att göra det vid et t senare tillfälle. Argumentet skulle m a o vara att politisk a "rättviseskäl" kräver samma konvergenskrav för de två grupperna: om de första deltagarna i valutaunionen måste uppfylla ett ERMkriterium, bör samma princip gälla även i fortsättningen. Dett a

Se t ex Spaventa (1996).

5

Thygesen (1995) redovisar utförligt motiven för olika länders inställning.

6

Se t ex Minford (1994).

7

kräver uppenbarligen att det även då existerar en såda n växelkursmekanism.

5Man kan ha synpunkter på den ekonomiska logiken i resone mangen ovan. Icke desto min dre utgör själva förekomsten av dessa synsätt en realitet som måste beaktas vid bed ömningen av de troliga växelkursarrangeman gen mellan euron och övriga EU-valutor. Ser man på de enskilda ländernas ståndpunkter, är det helt klart att det finns en betydande majoritet för ett arrangemang av ERM-typ.

De dominerande sy nsätten i olika länder tycks i hög grad styras av de historiska erfarenheterna av olika valutasystem. Den mest

6

positiva inställningen till ett nytt ERM-arrangemang finns i d e länder som historiskt ly ckats bäst med att hålla växelkurserna fasta och som också tillhör dem som kan antas kvalificera sig för e n övergång till den gemensamma valutan i en första omgång (Beneluxländerna, Frankrike, Tyskland och Öster rike). Även Spanien och Portugal tycks ha en positiv inställning. Detta speglas av att dessa länder under de senaste årens valutaturbulens aldrig valde att låta sina valutor flyta utan i stället genomförde förändringar a v centralkurserna inom ramen för ERM.

Också Danmark, som erhållit en s k "opt-outkla usul" (dvs rätt att ställa sig utanför den monetära unionen), har en mycket positi v inställning till ett nytt ERM-system. Man har uttryckt en vilja til l så nära växelkurssamarbete som möjligt med deltagarna i valuta unionen. Från dansk sida förordades också efter 1992-93 år s valutaturbulens en snabb återgång till de tidigare smala bande n inom ERM. Den danska inställningen förklaras förmodligen a v erfarenheterna av hårdvalutapolitiken under 1980-talet, då ma n under loppet av ett par år kraftigt lyckades minska skillnaderna i långa räntor gentemot Tyskland.

Den mest kritiska inställningen till ett nytt ERM-system tyck s finnas i Storbritannien, som är det andra land som skaffat sig den formella rätten att stå utanför valutaunionen. Den engelsk a skepsisen mot denna t yp av växelkurssamarbete tycks vara mycket större än mot EMU-projektet som sådant. Den vanligast e förklaringen till denna inställning är erfarenheterna av ERM anknytningen under åren 1990-92, då en övervärderad växelkur s anses ha bidragit till den kraftiga recessionen (ungefär på samm a sätt som i Sverige) och spekulatio n mot pundet till slut tvingade det ur ERM-systemet. Det finns också ett antal tidigare exempel p å

7

hur engelska försök att upprätthålla fasta växelkurser slutat me d misslyckanden i samband med svåra valutakriser (t ex pundet s devalvering 1967 inom ramen för Bretton-Woodssystemet och när Storbritannien tvingades l ämna den europeiska valutaormen 1972).

Ett troligt framtida ERM-system

Det finns i dag en majoritet inom EU för att en efterföljare til l dagens ERM (ERM 2) ska inrättas. Deltagande i detta ska inte vara obligatoriskt för de länder som står utanför den monetära unionen. Även om det ännu inte finns några definitiva beslut, kan änd å slutsatserna från det informella Ekofin-mötet i Verona i april 1996 och Europeiska rådets möte i Florens i juni 1996 tolkas på dett a sätt.

Det finns inte i dag fullständig information om den exakt a konstruktionen av ett nytt ERM-system. Vi vill ändå med ledning av den diskussion som pågår försöka bedöma den trolig a utformningen i ett antal avseenden.

Vad gäller ett nytt ERM-systems formella upprättande förefaller det sannolikt att samma väg följs som när d et ursprungliga systemet konstruerades. Det skulle innebära att E uropeiska rådet fattar beslut om att en ny växelkursmekanism ska inrättas. ECB och central bankerna i de EU-länder som står utanför den monetära unione n och som vill delta får sed an i uppdrag att verkställa beslutet genom avtal.

En första fråga angående systemets funktion gälle r bandbredderna, dvs inom hur vida band växelkurserna ska tillåtas fluktuera. Före augusti 1993 var de normala fluktuationsmarginalerna mellan de ingående valutorna i ERM ± 2,25 procent. Någr a länder – Spanien, Italien och Storbritannien – hade dock vidar e band, nämligen ± 6 procent. Nederländerna tillämpade de facto ett smalare band p å ± 1 procent. Valutaoron 1993 tvingade emellertid fram en vidgning av de tillåtna fluktuationsmarginalerna till ± 1 5 procent för alla de deltagande länderna. Nederländerna oc h Tyskland ingick dock ett formellt bi lateralt avtal om att behålla den tidigare bandbredden på ± 2,25 procent. För övriga deltagarländer i ERM gäller fortfarande de vidgade fluktuation smarginalerna, även om länder som Belgien-Luxemburg, Frankrike och Danmark i stort sett lyckats hålla de faktiska kursfluktuationerna inom de tidigare tillåtna banden.

Det är ännu inte klart vilka bandbredder som formellt ka n komma att gälla i ett framtida ERM-system, men de blir med stor sannolikhet vida i varje fall till en början. En teknisk aspekt är om ett sådant system ska de finiera en utanförstående valutas växelkurs enbart i förhålla nde till den gemensamma valutan euron eller, som tidigare, i förhållande till varje valuta i systemet genom bilaterala centralkurser. Det bör i detta sammanhang observeras att e n bandbredd på ± 15 procent mellan euron och de utanförståend e

valutorna kommer att innebära en dub belt så stor bandbredd mellan de senare.

I den pågående diskussionen inom EU har frågan om en större flexibilitet i fråga om bandbredderna än inom det tidigare ERM systemet aktualiserats. Det blir förmodligen fråga om ett generellt ramverk som tillåter bilaterala avtal om bandbr edderna mellan ECB och centralbankerna i enskilda länder som står utanför de n monetära unionen. Banden skulle t ex kunna göras snävare för de länder som är nära att uppfylla konvergensvillkoren och därfö r snart kan förmodas gå över till den gemensamma valutan.

En ytterligare fråga gäller interventionerna på valutamark naderna, dvs köp och försäljning av valutor i syfte att stabiliser a växelkurserna. I det gamla ERM-sy stemet var interventionsförpliktelserna i princip ömsesidiga och obegränsade vid bandgränserna. Om en valuta utsattes för deprecieringstryck gentemot en anna n valuta och därför hotade att falla ur det tillåtna bandet, åvilade det båda länderna att stödköpa den svagare valutan. En såda n ömsesidig interventionsplikt ökar möjligheterna att stabilisera e n valutakurs, eftersom det land vars valuta tenderar att appreciera i princip kan tillskapa hur mycket egen valuta som helst för at t stödköpa den svagare valutan. Interventionsmöjligheterna för de t land vars valuta tenderar att depreciera begränsas däremot a v storleken på valutareserven och möjligheterna att låna up p ytterligare utländs k valuta. I praktiken fungerade emellertid ERMsystemet inte på detta sätt med obegränsade ömsesidig a interventioner. De tta var särskilt tydligt i samband med valutaoron under 1992-93, då Bundesbank av stod från sådana stödköp av vissa av de svaga valutorna av rädsla för att den inhemska prisstabiliteten skulle hotas.

Ett skäl till att man inte bör vänta sig o begränsade interventioner på valutamarknaderna av länder med starka valutor är att dessa då förlorar kontrollen över sin egen penningpolitik. Stödköp av e n utländsk valuta innebär nämligen att den egna valutareserven och därmed penningmängden ökar, vilket kan verka inflationsdrivande. Om detta ska undvikas, krävs att interventionerna är steriliserade. Detta innebär att de ökningar av penningmängden som sker til l följd av stödköpen av utländsk valuta motverkas genom at t centralbanken säljer inhemska statspapper. Den empirisk a forskningen tyder emellertid på att sådana steriliserad e interventioner i regel inte är en effektiv metod att stabiliser a valutakurserna.

Mot bakgrund av den starka betoningen på att den europeisk a centralbankens främsta mål ska vara prisstabilitet inom euro -

Committe of Governors of the Central Banks of the Member States of the

8

European Economic Community (1993).

området, förefaller det uppenbart att obegränsade interventioner för att stödja utanförstående valut or inte kan bli aktuella. En ömsesidig interventionsplikt kommer förmodligen att gälla i princip, men i praktiken måste man räkna med att denna blir begränsad. Dett a torde särskilt gälla under en inl edningsfas då ECB behöver etablera trovärdighet för att man verkligen prioriterar inflationsbekämp ningen. I ett sådant läge finns nog mycket li tet utrymme för stödköp av andra valutor som ökar penningmängden inom euroområdet.

De begränsade möjligheterna till ömsesidiga interventione r innebär att huvudansvare t för att stabilisera växelkurserna kommer att ligga på de utanförstående länderna. Detta ställer stora krav på att såväl penning- som finanspolitiken i de senare ländern a utformas utifrån målen om växelkursstabilisering. Mot denn a bakgrund finns det anledning vänta sig en asymmetrisk fördelning av anpassningsbördan vid olika s törningar mellan euroländerna och övriga deltagare i ett nytt ERM-system.

En annan slutsats som dragits i bl a rapporter från EG s centralbankschefskommitté är att ett system av ERM-typ bara kan fungera om de växelkursjusteringar som kan behöva göras sker på ett tidigt stadium. Beredvilligheten att vidta sådana i ett nytt ERM-

8

system kan därför väntas bli större än som var fallet före 1993. Det har också diskuterats att ECB bör tilldelas en viktig roll för at t initiera sådana växelkursjusteringar.

12.2. För- och nackdelar med ett nytt ERM-syste m

En slutlig analys av vilka konsekvenser ett framtida ERM-system kan förväntas få måste bygga på mer kunskap om den exakt a utformningen än vi nu har. Så t ex blir sk illnaden gentemot flytande växelkurs er – under i varje fall överskådlig framtid – liten o m bandbredderna i ett nytt ERM-arrangemang blir mycket vida oc h dessa verkligen utnyttjas. Detta avsnitt ska granska för- och nackdelarna med en växelkursmekanism där man försöker stabiliser a växelkurserna. Detta kan ske genom att de tillåtna bandbredderna så småningom snävas in. En sådan utveckling är fullt möjlig mot bakgrund av den starka historiska tendens som funnit att efte r perioder med rörliga växelkurser återgå till fasta sådana (se avsnitt 3.3). Man kan också tänka sig att ett deltagande i ERM 2 innebär

Se också Genberg (1989).

9

Diskussionen baserar sig i huvudsak på Persson & Tabellini (1996).

10

ett implicit åtagande att begränsa kursfluktuationerna runt centralkurserna.

Olika typer av störningar

Som framhölls i kapitel 5 kan en fast växelkurs vara att föredr a framför en rörlig vid de flesta typer av finansiella störningar. Om växelkursen stabiliseras i lägen med variationer i penningefterfrågan eller penningutbud i den inhemska ekonomin, skyddas denna från reala effekter: det uppkommer inte någr a förändringar av växelkurser och räntor som påverkar produktio n och sysselsättning. Vid reala störningar – t e x efterfrågeförändringar – som drabbar ett enskilt land kan de t däremot vara en nackdel med en fast växelkurs: man kan då t e x inte motverka en kraftig inhemsk överhettning geno m räntehöjningar som leder till en appreciering av den inhemsk a valutan.9

Av stor vikt i sammanhanget är om ett framtida ERM-syste m kommer att få den asymmetriska karaktär som diskuterades i föregående avsnitt. I så fall kommer anpassningsbördan vid tendenser till växelkursrörelser att ensidigt lägga s på de länder som inte deltar i valutaunionen. Detta skapar en risk för svåra konflikter mella n målet att stabilisera växelkurserna mot e uron och andra ekonomiskpolitiska mål i dessa länder ungefär på det sätt som skedde i de t gamla ERM-systemet. Det förefaller rentav troligt att denn a asymmetri blir ännu mer uttalad i ett nytt ERM-system än i de t tidigare, om den redan från början byggs in i konstruktionen. Til l detta kommer att de utanförstående länderna blir mycket mindre i förhållande till euro länderna än de övriga ERM-länder tidigare var i förhållande till Tyskland. Euroländerna kan därför väntas t a snarast ännu mindre hänsyn till andra EU-länder i sin ekonomiska politik än vad Tyskland gjorde i det gamla ERM-systemet.

Man kan ge flera exempel på de risker som denna asymmetri i anpassningsbördan kan innebära. Vid en övergång till en gemen-

10

sam ny valuta blir det mycket svårt att för utse efterfrågan på denna. Detta kan skapa stora problem om den nya europeisk a centralbanken – vilket förefaller troligt – väljer att arbeta me d penningmängdsmål. Orsaken är att ECB för att inte äventyra si n trovärdighet när det gäller inflationsbekämpningen kan komma att

Se också diskussionen i avsnitten 6.4 och 13.4.

11

vara mycket obenägen att tillgodose en större efterfrågan på pengar än väntat genom att öka tillgången mer än som ursprunglige n annonserats. I så fall kommer räntorna inom euroområdet att stiga och euron att appreciera mot t ex dollarn och yenen. Euron kommer också att tendera att appreciera mot valutorna i de utanförstående EU-länderna i det nya ERM-systemet. Härigenom t vingas de senare ländernas centralbanker att strama åt sin penningpolitik och höj a också sina räntor i syfte att stabilisera växelkurserna. Därme d apprecierar också valutorna i de andra deltagarländerna i ERM systemet mot valutorna utanför EU. Det kommer att leda til l negativa produktions- och efterfrågeeffekter också i d e utanförstående EU-länderna. Störningar på penningmarknade n inom euroländerna kommer således att fortplantas också till ickedeltagarna. Däremot g äller inte det omvända. I den mån störningar på penningmarknaden uppkommer i något av de utanförståend e länderna, kommer dessa inte att spil la över till euroländerna om det är upp till icke-deltagarna att anpassa penningpolitiken så at t växelkurserna stabiliseras.

Ett liknande resonemang kan föras angående spekulativa attacker. Vid förväntningar om att valutan i ett utanförstående land ska depreciera, kommer detta i ett arrangemang med asymmetrisk fördelning av anpassningsbördan att tvingas till räntehöjningar . Riskerna för en sådan utveckling kan vara stora särskilt i samband med att en första grupp länder övergår till den gemensamm a valutan. Valutamarknaderna kan komma att göra bedömningen att risken för en inflationistisk politik ökat i de EU-länder som int e inträder i den monetära unionen. Ett annat tänkbart förlopp är att

11

det inom de utanförstående länderna sker en spontan ökning a v efterfrågan på euro för transaktionsändamål ( s k valutasubstitution). Det räcker med att det finns förväntningar om en sådan utveckling för att ett deprecieringstryck på en utanförstående valuta sk a uppkomma.

Vid efterfrågestörningar på varumarkna derna kan man tänka sig flera förlopp. Om efterfrågan och därmed också inflatione n minskar i euroländerna, kommer ränto rna att sjunka. Valutorna i de utanförstående länderna tenderar då att appreciera mot euron. För att stabilisera växelkurserna kan de senare länderna då välja olika typer av politik. En möjlighet är att genom en restrikti v finanspolitik dämpa efterfrågan också där. Detta sänker räntorn a och motverkar därför apprecieri ngstrycket. Därigenom förstärks de

recessionstendenser i de utanförstående länderna som uppkommer redan som en följd av att den minskade efterfrågan i euroländerna innebär mindre export dit. Väljer de utanförstående ländern a däremot i stället att sänka sina räntor kan emellertid växelkurserna stabiliseras, samtid igt som recessionstendenserna till följd av lägre exportefterfrågan motverk as. I detta senare fall behöver därför inte någon extra anpassningsbörda för de utomstående ländern a uppkomma.

Slutsatserna är inte entydiga. Men det finns uppenbarlige n betydande risk för att ett ERM-arrangemang, där ansvaret för at t stabilisera växelkurserna ensidigt läggs på de länder som stå r utanför euroområdet, kommer att m issgynna dessa i förhållande till de länder som inför den gemensamma valutan. Det blir de ick e deltagande länderna som får stå för den största delen a v kostnaderna för växelkursstabiliseringen i form av störr e svängningar i produktion och s ysselsättning. Dessa risker förefaller särskilt stora under inledningsfasen av EMUs tredje etapp d å monetära störningar på de finansiella marknaderna kan väntas vara särskilt omfattande.

Nackdelarna med rörliga växelkurser

Den största potentiella fördelen med ett ERM-system är om ma n kan undvika de överdrivna sväng ningar i växelkurserna som annars kan orsakas av störningar på de finansiella marknaderna oc h spekulativa attacker. Härigenom kan en nettofördel av ett ERMarrangemang med stabila växelkurser uppkomma också för d e länder som står utanför euroområdet, även om anpassningsbördan vid störningar fördelas på ett asymmetriskt sätt. En bedömning av värdet av att stabilisera växelkurserna måste därför grundas på en uppfattning om vilka faktorer som i ett system med rörlig a växelkurser bestämmer dessa (se också avsnitt 5.4).

Den traditionella uppfattningen har varit att rörliga växelkurser styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer. Enligt den s k köpkraftsparitetsteorin kompe nserar växelkursutvecklingen på lång sikt för skillnader i inflationstakt mellan länderna, så at t växelkurs en för valutan i ett land med snabbare inflation än i omvärlden successivt deprecier ar. Enligt vedertagen växelkursteori kan däremot på kort och medellång sikt betydande svängningar av växelkurserna runt de långs iktiga jämviktsnivåerna uppkomma och leda till långvariga effekter på den reala växelkursen (relativpriser och relativa kostnader i förhållande till andra länder) som påverkar

Se diskussionen i avsnitt 5.4. Analysen här bygger i stor utsträckning på Frankel

12

& Rose (1995, 1996).

produktion och sysselsättning. Det är också mycket tydligt hu r dessa reala växelkurser ha r svängt mycket mer under perioder med flytande än med fasta växelkurser.

12I den empiriska forskningen har det visat sig mycket svårt att på kort och medellång sikt (upp till ett par år) såväl förutsäga framtida växelkurser som i eft erhand förklara den tidigare växelkursutvecklingen med hjälp av fundamenta som inflationstakt, penningmängd, räntor, BNP-nivå osv. Modeller för växelkursbestämning på kor t och medellång sikt som bygger på vedertagna teoretiska samband tycks systematiskt fungera sämre än naiva modeller som utgår från att den bästa prognosen för den framtida växelkursen är den kur s som gäller i dag. Växelkurserna tycks m a o på kortar e tidshorisonter bestämmas av rent slumpmässiga avvikelser från de kurser som råder i utgångsläget. På lång sikt tycks däremo t skillnader i inflationstakt vara en god förklaringsfaktor fö r växelkursutvecklingen.

De resultat som beskriv its ovan har lett många ekonomer till att tro på s k spekulativa bubblor, dvs på att valutakursutvecklinge n under relativt långa tidsperioder inte styrs av de fundamental a makroekonomiska faktorerna utan av samspelet mellan aktörerna på valutamarknaden. Det innebär i så fall att en valuta ka n depreciera helt enkelt därför att alla förväntar sig att så kommer att ske. Även om den enskilda valutahandlaren inser att utvecklingen strider mot fundamenta, kan han/hon i nte gå mot trenden: om andra aktörer förväntas fortsätta att handla upp en viss valuta, måst e också den enskilda handlaren själv göra det, eftersom varje annat beteende skulle innebära förluster.

Risken för överdrivna kursfluktuationer vid rörliga växelkurser räcker emellertid inte för att motiv era system med fasta kurser. Det finns två skäl för d et. Det första – som diskuterades i kapitel 4 – är att effekterna av kortsiktiga valutakursfluktuationer p å utrikeshandel och investeringar tycks vara relativt små. Det andra skälet är att fasta växelkurser inte är fasta under alla förhållanden, utan att justeringar av paritete rna – eller sammanbrott för systemen – äger rum från tid till annan. Detta visar alla historisk a erfarenheter (senast från Bretton Woods-systemet och det tidigare ERM-systemet). H ärav följer att det inte är rättvisande att jämföra hur ett system med fasta växelkurser fungerar under den tid dessa upprätthålls med et t system med flexibla växelkurser. Analysen av

fastkurssystemen måste o ckså ta hänsyn till de kursjusteringar som kan behöva ske i dessa (och risken för sammanbrott) liksom till de makroekonomiska konsekvenser som då uppkommer. Dett a diskuteras i följande avsnitt.

Se Obstfeld & Rogoff (1995).

13

Diskussionen nedan baserar sig i huvudsak på Obstfeld (1986, 1991, 1994). Se

14

också Garber & Svensson (1995).

Risken för spekulativa attacker mot fasta växelkurser

Det finns i princip två olika sätt att förklara varför spekulativ a attacker kan leda till att fasta växelkurser bryter samman. De n första typen av förklaring framhåller en ekonomisk politik som på lång sikt inte är förenlig med växe lkursen. Eftersom placerarna kan tjäna pengar på att i tid gå ur den valuta som så småningom sk a devalveras, kommer de att föregripa den utveckling som änd å kommer att äga rum: en spekulativ attack utlöses som i förtid kan tvinga fram en nedskrivning av valutans värde. Den andra typen av förklaring betonar i stället hur devalveringsförväntningar kan vara självuppfyllande. I så fall kan en spekulativ attack utlösa en devalvering som annars aldrig skulle ha inträffat.

Båda typerna av förklaringar betonar hur ett växelkursmål kan komma i konflikt med andra ekonomisk-politiska mål med högr e prioritet och hur detta underminerar valutapolitikens trovärdighet. Det är dessa målkonflikter, och inte att det skulle vara tekniskt omöjligt att försvara en viss växelkurs, som förklarar varför denna kan behöva överges. De flesta länder har nämligen en så sto r valutareserv att den räcker för att lösa in hela den inhemska delen av den monetära basen, dvs centralbanke ns totala skulder i inhemsk valuta. En sådan minskning av penningmängden skulle emellertid leda till oacceptabelt stora räntehöjningar.

13Den traditionella analysen av valutakriser har betonat hur de n ekonomiska politiken kan vara oförenlig med en fast växelkurs . Senare års forsknin g har framför allt betonat hur en kraftig cyklisk nedgång i ett land kan leda till spekulativa valutaattacker på grund av att det finns rationella skäl för att den ekonomiska politike n kommer att läggas om. Flera olika mekanismer har diskuterats .

14

En första är att en kraftig höjning av arbetslösheten kan skap a incitament för såväl devalveringar som en mer expansiv penningpolitik i syfte att sänka räntorna och därmed öka efterfrågan på det egna landets produkter. En andra mekanism kan vara att de bud getunderskott som uppstår i en lågkonjunktur kan motivera e n lättare penningpolitik i syfte att hålla nere statsskuldsräntorna. Ett intresse av att hålla nere räntorna kan också uppkomma om e n cyklisk nedgång är förenad med finansiella kriser och risk fö r fallissemang i banker och andra finan sföretag. Om den ekonomiska situationen är sådan att den kan förväntas leda till en omläggnin g

Se t ex Eichengreen & Wyplosz (1993), Obstfeld (1994), Eichengreen, Rose &

15

Wyplosz (1995), Garber & Svensson (1995), samt Obstfeld & Rogoff (1995).

av politiken som innebär en mer expansiv penningpolitik oc h devalvering, är det rationellt för aktörerna på de finansiell a marknaderna att i förväg gå ur valutan. Detta kan leda till e n valutakris som på ett tidigt stadium utlöser den politikomläggning som ändå skulle ha kommit förr eller senare.

Också teorin om självuppfyllande förväntningar betonar hur ökad arbetslöshet eller höjda räntor kan komma att uppfattas som oacceptabla och därför leda till förändringar av politiken . Skillnaden är att det enligt denna teori inte behöver finnas någo n objektiv orsak till att en ekonomi kan hamna i en sådan situation . Politiken kan vara helt förenlig med den fasta växelkursen och de ekonomisk-politiska beslutsfattarna helt inst ällda på att fullfölja den valda handlingslinjen. Men om det av någon anledning änd å uppkommer förväntningar om att växelkursen ska ändras, ka n ekonomin hamna i en situation där en omläggning av politiken blir nödvändig. Orsaken är att förväntningarna om e n växelkursjustering le der till ett valutautflöde som måste motverkas genom höjda räntor. Dessa leder emellertid till så oacceptabl a konsekvenser för syssels ättningen, för nivån på statsskuldsräntorna och därmed budgetunderskottet eller för bankernas och andr a finansiella företags lönsamhet att det blir omöjligt att stå fast vi d den ursprungliga politiken. Detta är ett exempel på vad ekonomer brukar kalla för multipla jämvikter, dvs på att det tillstån d ekonomin hamnar i beror på godtyckliga förväntningar som int e styrs av fundamentala makroekonomiska faktorer.

Det har förts en omfattande diskussion om hur valutakrisern a inom ERM-systemet och för utomstående länder som Finland och Sverige under 1991-93 ska tolka s. Denna valutaturbulens hade en

15

rad inslag som kan förefalla stämma väl överens me d resonemangen om självuppfyllande speku lativa attacker. I samband med de danska och franska folkomröstningarna o m Maastrichtfördraget under 1992 skedde en snabb omsvängning av situationen på valutamarknaderna: omfattande spekulativ a valutarörelser utlöstes mycket snabbt trots att rådand e ränteskillnader och terminskurser (dvs kurser på valutor fö r leverans vid framtida tidpunkter) inte indikerat några tidigar e förväntningar om ändrade växelkursband inom ERM. Detta skulle kunna tolkas som att när tvivel på EMU-projektets politisk a genomförbarhet up pstod, förändrades valutamarknadernas bedöm-

Se underlagsrapporten av McKinnon (1996) respektive Eichengreen & Wyplosz

16

(1993) och Eichengreen, Rose & Wyplosz (1995).

ning av vilken vikt som de ekonomisk-politiska beslutsfattarn a skulle komma at t lägga vid att upprätthålla de fasta växelkurserna. Om den monetära unionen ändå inte skulle bli av, bortföll j u behovet av att hålla växelkurserna inom ERM-systemets band för att klara detta konvergenskriterium. Därmed skulle den politiska kostnaden för att inte stå fast vid de deklarerade växelkurserna bli mindre. Det kunde då också tänkas framstå som rationellt för de t enskilda landet att föra en mer expansiv penningpolitik i syfte at t motverka arbetslöshet och höga statsskuldsräntor.

Mönstret i 1992-93 års valutaoro kan ge visst stöd för hypotesen om självuppfyllande förväntningar. De svaga valutorna utsattes inte samtidigt för attacker. I stället angreps en eller ett par valutor i taget. När en valuta fallit, utsattes nästa för attacker osv. Detta har tolkats som att devalveringsförväntningarna till synes godtyckligt fokuserades på en eller ett par valutor i taget. Dessa erfarenhete r har lett många ekonomer till slutsatsen att fasta växelkurser (smala växelkursband) mellan olik a valutor är oförenliga med fria kapitalrörelser: den potentiella volymen på förväntningsstyrd a valutaflöden skulle vara så stor att det inte finns några möjligheter att upprätthålla stabila växelkurser utan att återinför a valutaregleringar i någon form. Denna syn byggs under av at t

16

betydande restriktioner mot internationella kapitalrörelse r fortfarande var i kraft under de tidigare åren av ERM-systemet s existens då detta fungerade med mindre av störningar.

Hypotesen om att ERM-systemets sammanbrott (likso m deprecieringarna av den finska marken och den svenska kronan ) berodde på självuppfyllande spekulativa attacker är emellerti d omstridd. Det är nämligen lätt att peka på ett antal fundamentala makroekonomiska obalanser som kunde motivera de växelkurs förändringar som kom att äga rum.

För det första innebar den tyska återföreningen en kraftig uppgång av efterfrågan på varor och tjänster i Tyskland som måste få höja priserna i detta land i förhållande till i andra (en real appreciering av D-marken). Eftersom man från tyskt håll inte var villig att låta detta ske genom en inflationsprocess och andra länder inte vill e acceptera den kraftigare recession som hade krävts om inflationen skulle pressas ner under den tyska, återstod bara deprecieringar av

Se Froot & Rogoff (1995).

17

andra valutor i förhållande till D-marken so m anpassningsmekanism.

För det andra var flera länders valutor uppenbart övervärderade i början av 1990-talet. Man hade använt den fasta växelkursen som

17

del i en medveten strategi för att få ner inflationstakten. Men som framgår av diagrammen 12.1 och 12.2, som visar skillnaden i inflations- och lönestegringstakt för ett antal ERM-medlemmar i förhållande till Tyskland, hade denna desinflationsprocess gåt t ganska långsam t. Därigenom hade den internationella konkurrenskraften successivt försämrats under de år då de inhemska pris- och lönestegringarna legat över omvärldens (en real appreciering hade ägt rum). Detta var situationen för t ex Italien och Spanien. E n liknande situation hade uppstått i Sverige och Finland som had e försökt föra en hårdvalutapolitik av samma slag utanför ERM . Denna otillräckliga internationella konkurrenskraft kan också vara en förklaring till varför deprecieringarna " smittade" från ett land till ett annat. När ett lands valuta deprecierades, så försämrades de t relativa kostnadsläget ytterligare för de övriga. Därigenom ökade deprecieringstrycket på dessas valutor.

För det tredje drabbades flera länder av kraftiga asymmetrisk a efterfrågeminskningar. De tydligaste exemplen är den kraftig a sparuppgången i Sverige och bortfallet av östexporten i Finland. I båda fallen ställdes krav på en kraftig real depreciering (dvs e n sänkning av det relativa kostnadsläget) för att kompenser a efterfrågebortfallet genom marknadsandelsvinster.

Möjligheterna att upprätthålla stabila växelkurser i ett nytt ERM-system

Hur ska man mot bakgrund av diskussionen i föregående avsnit t bedöma den "nya pessimismen" angående möjligheterna at t stabilisera växelku rserna i ett nytt ERM-system. Vi har svårt att se valutaturbulensen 1992-93 som någon klar indikation på at t spekulativa attacker kan leda till självuppfyllande förväntninga r utan samband med fundamentala makroekonomiska faktorer . Valutaspekulationen utlöstes inte av omotiverade kast i förväntningsbilden. Däremot illustrerar händelserna 1992-93 hu r

-5 0 5 10 15 20 25

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

p ro c e n t

Frankrike

Italien

Danmark Spanien

-5

0 5 10 15 20 25

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

p ro c e n t

Österrike

Belgien

Nederländerna

Irland

begränsat det ekonomisk-politiska manöverutrymmet kan vara när grundläggande makroekonomiska obalanser redan uppkommit. I sådana lägen förefaller förväntningar om kommande deprecieringar kunna skapa sin egen dynamik och leda till att valutakursen måste försvaras genom räntehöjningar som i längden är ohållbara därför att de förvärrar balansproblemen.

Diagram 12.1a: Skillnad i inflation (förändring av konsumentprisindex ) gentemot Tyskland

Källa: IMF

Diagram 12.1b: Skillnad i inflation (förändring av konsumentprisindex ) gentemot Tyskland

Källa: IMF

-10

-5 0 5 10 15 20 25

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

p ro c e n t

Frankrike

Italien Danmark

Spanien

-10

-5 0 5 10 15 20 25

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

p ro c e n t

Österrike Belgien Nederländerna Irland

Diagram 12.2a: Skillnad i lönekostnadsökning gentemot Tyskland

Källa: OECD

Diagram 12.2b: Skillnad i lönekostnadsökning gentemot Tyskland

Källa: OECD

Med den syn som redovisats framstår skillnaden mellan de olik a modellerna för att f örklara varför fasta växelkurser bryter samman som oklar. Under normala omständigheter med begränsade stör ningar är förmodligen risken för självuppfyllande spekulativ a attacker liten. Men vid mer omfattande störningar kan uppkom mande deprecieringsförväntningar tvinga fram växelkursföränd ringar därför att inte tillräcklig tid ges att lägga om politiken. Et t tydligt exempel är försöken i Finland att under hösten 199 1 förhandla fram ett inkomstpolitiskt avtal med nominella löne sänkningar (se avsnitt 8.3). Tro ts att detta nästan var i hamn, räckte

Se också avsnitt 7.4 ovan.

18

Se t ex Calmfors m fl (1988), Hörngren (1994), Cukierman (1995, 1996) eller

19

Canzoneri, Nolan & Yates (1995). Avvikande uppfattningar framfördes dock av bl a Bosworth & Rivlin (1987), Agell & Vredin (1991) och Vredin (1993).

det med den osäkerhet som i ett sent skede uppkom om att avtalet inte skulle kunna förhandlas klart för att valutaspekulationen skulle bli omöjlig att stå emot. Ett ytterligare exempel är de planer på en s k intern devalvering (lägre arbetsgivaravgifter i syfte att sänk a näringslivets relativa lönekostnader i kombination med andr a skattehöjningar och utgiftsminskningar för att undvika en försvagning av statsbudgeten) som fanns inom den svenska regeringe n hösten 1992 men som aldrig hann genomföras innan kronan föll.

18Det kan vara av intresse att kontrastera den "nya pessimismen" angående möjligheterna att stabilisera växelkurserna mellan olika valutor mot den "ko nventionella visdom" som var allmängods före 1992-93 års valutaturbulens. E n växelkursnorm sågs då av de flesta ekonomer som ett lämpligt ankare för den ekonomiska politiken i länder med inflationstendenser. Mer specifikt var de n grundläggande idén i såväl de flesta ERM-länder som i Sverige att man genom en fast växelkurs gentemot D-marken skulle kunn a importera trovärdighet för anti-inflationspolitiken.

19Forskningen har pekat på ett antal skäl till varför en fast växelkurs kan vara ett lämpligt s k intermediärt mål för en penningpolitik i syfte att hålla nere inflationen. Ett skäl är at t växelkursen i en ekonomi med stor utrikeshandel utövar en star k påverkan på den allmänna prisnivån. Växelkursen är vidare e n variabel som är direkt observerbar. Detta gör det lätt fö r allmänheten att v erifiera att den ekonomiska politiken inte avviker från den deklarerade linjen. Dessutom är ett övergivande av en fast växelkurs förenad med stora politiska kostnader: dels därför at t detta föregås av allmänt uppmärksamm ade valutakriser, dels därför att en depreciering brukar ses som marknadens underbetyg på den politik som förts och ett nederlag för de politiskt ansvariga . Reaktionerna på den svenska kronans depreciering 1992 utgör e n tydlig illustration av dessa mekanismer. Slutligen kan e n depreciering leda till internationella förveck lingar – inte minst inom ramen för ett valutasystem av ERM-typ – och till internationell a prestigeförluster.

Argumenten ovan äger fortfarande sin giltighet. Samtidig t visade 1992-93 års valutakursförändringar på flera inneboend e problem med en växelkursnorm. Den första svagheten var att det i många länder – inte minst Sverige – gick att under lång tid föra en

Se Obstfeld & Rogoff (1995) respektive Canzoneri, Nolan & Yates (1995).

20

allmän ekonomisk politik (med alltför expansiv finanspolitik i ett läge då kreditavregleringarna ledde till en allmä n konsumtionsboom) som underminerade de långsiktig a förutsättningarna för den fasta växelkursen utan att några me r allvarliga valutautflöden ägde rum. (Detta kan knappast förklaras med att valutaregleringarna på många håll – inklusive i Sverige – fortfarande var i kraft fram till slutet av 1980-talet, efterso m möjligheterna till kapitalrörelser ändå var mycket stora.) Man kan rentav hävda att den fasta växelkursen i detta läge utgjorde et t hinder för en lämplig politik. Orsaken är att en stramar e penningpolitik under mitten och slutet av 1980-talet skulle h a motverkats av valutainflöden: så länge som kronan inte tillåtit s appreciera skulle räntehöjningar ha omöjliggjorts. Detta illustrerar den potentiella konflikt som finns mellan inflations- oc h växelkursmål: det kan uppkomma lägen då målet att stabiliser a växelkursen omöjliggör en effektiv anti-inflationspolitik.

Från trovärdighetssynpunkt är den mest uppenbara svaghete n med ett mål för växelkursen att denna inte är så kontrollerbar som man tidigare trodde. Uppstår tillräckligt stora valutautflöden blir det alltför kostsamt att st abilisera växelkursen. Å ena sidan kan visserligen vetskapen om detta verka disciplinerande på politiken, me n å andra sidan räc ker det som ovan framhållits med tvivel på marknaderna om den framtida politiken för att en depreciering sk a tvingas fram. I så fall "bestraffas" pol itikerna för något de inte gjort – och kanske inte heller plan erat. Den ekonomiska politiken kan då drabbas av en helt omotiverad trovärdighetsförlust. Det finns m a o en stor risk med att försöka hänga upp politikens trovärdighet på ett tillgångspris som är så utsatt för potentiella fluktuationer so m växelkursen.20

Mot bakgrund av vår diskussion vill vi inte utesluta att det går att återupprätta ett ERM-system, där v äxelkurserna stabiliseras runt centralkurserna, som kan fungera väl. Det finns rentav några skäl till varför det skulle kunna fungera bättre än det tidigare ERM systemet med stabila växelkurser. Ett sådant är at t inflationstakterna i flertalet EU-länder nu konvergerat till ungefär samma låga nivåer ( se tabell 11.1). Det finns nu inte – som när det ursprungliga ERM-systemet sjösattes 1979 – någr a höginflationsländer som behöver använda växelkurserna so m instrument för att dra ner inflationen med de risker det innebär för en successiv försämring av det relativa kostnadsläget (rea l

-4 -2

0 2 4 6 8 10

1993

1994

1995

1996

p ro c e n t

Belgiska franc Nederländska gulden Franska franc

appreciering). Ett annat skäl är lärdomarna från det gamla ERM systemets sammanbrott. Valutamarknaderna kommer med al l sannolikhet att redan på ett tidigt stadium vara mer observanta på tendenser till makroekonomiska obalanser. I så fall komme r valutaflöden att upp stå redan innan svåra ojämviktsproblem hunnit uppkomma. Politikerna kan också efter de senaste åren s erfarenheter väntas reagera mycket tidigare på sådana signaler . Detta bör stärka incitamen ten för en ansvarsfull ekonomisk politik.

Om den monetära unionen skulle komma att skjutas upp elle r aldrig realiseras, skulle förmodligen flertalet av de länder som ä r mest aktuella för deltagande – Tyskland, Frankrike, Österrike och Beneluxländerna – och förmodligen o ckså Danmark kunna utforma ett fungerande ERM-system med stabila växelkurser. Ett skäl ä r likheterna i ekonomisk-politiska synsätt och den som det tyck s relativt stora samvariationen i de störningar som dessa ekonomier utsätts för (jfr avnitt 5.3 ). Dessa länder kan också dra fördel av den trovärdighet för st abila växelkurser som de redan lyckats förvärva. De nämnda länderna har också – som framgår av diagram 12.3 – lyckats stabilisera växelkurserna mot varandra också efter över gången 1993 till breda bandbredder inom ERM-systemet.

Diagram 12.3a: Nominella växelkurser mot D-marken

Kommentar: En rörelse uppåt i digrammet innebär en depreciering av valutan. De tidigare bandbredderna i ERM-systemet på ± 2,25 procent har markerats. Källa: Riksbanken

-4 -2

0 2 4 6 8 10

1993

1994

1995

1996

p ro c e n t

Danska kronor

Österrikiska schilling

Diagram 12.3b: Nominella växelkurser mot D-marken

Kommentar: En rörelse uppåt i digrammet innebär en depreciering av valutan. De tidigare bandbredderna i ERM-systemet på ± 2,25 procent har markerats. Källa: Riksbanken

Det kan inte heller uteslutas att ett ERM 2 som syftar till stabil a växelkurser mellan euron och de utanförstående EU-länderna s valutor också kan fås att fungera väl i ett läge med begränsad e störningar. Detta skulle ha fördelen att växelkursvariationer so m inte motiveras av fundamenta kan begränsas under mer normal a omständigheter. Men samtidigt innebär ett sådant försök et t betydande risktagande ifall större störningar uppkommer. Efte r 1992-93 års valutaturbulens måste trovärdigheten för att man i en sådan situation ska hålla f ast vid givna växelkursmål betraktas som liten. Därmed finns en stor fara för att man ånyo ska hamna i situationer där försvaret av vissa växelkurser skulle bidra till at t förvärra de makroekonomiska obalanserna.

Vi har pekat på såväl risken för att störningar inom euroområdet ska sprida sig till de länder som inte deltar som risken för att d e senare ensidigt ska få bära anpassningsbördan vid spekulativ a störningar. Sannolikheten för såd ana chocker förefaller särskilt stor just i samband med att en monetär union bildas. Detta är ett starkt argument mot att alltför tidigt försöka få till stånd ett nytt ERM system med smala bandbredder. Kanske måste det gå längre tid – och problemen med andra arrangemang ha blivit mer tydliga – innan tiden är mogen för ett nytt ERM-arrangemang med smal a växelkursband. De historiska erfarenheterna talar för detta ,

Se underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996).

21

Detta är slutsatsen i underlagsrapporten av Genberg (1996).

22

Se t ex Eichengreen & Wyplosz (1993) och underlagsrapporten av McKinnon

23

(1996).

eftersom det i regel tagit ett antal år efter sammanbrott för fast a växelkurssystem innan sådana återupprättats.

21I Sveriges fall talar enligt vår mening de ekonomisk a argumenten starkt emot deltagande i ett ERM-arrangemang dä r växelkurserna ska stabiliseras. Huvudargumentet är att et t växelkursmål för kronan i en situation då vi står utanför de n monetära unionen efter vår historia av upprepade deprecieringar i stor utsträckning kan vara förbrukad som trovärdighetsskapand e medel. Om vi inte deltar i den mo netära unionen, förefaller det inte meningsfullt att försöka uppnå trovärdi ghet genom att stabilisera en variabel som vi så många gånger tidigare misslyckats med. Som

22

framhölls i avsnitt 5.3 tyder också många empiriska studier på en betydande risk för att det makroekonomiska störningsmönstret i Sverige avviker från det i andra EU-länder.

Vi är också tveksamma till flera av de försl ag som förts fram för att garantera att ett nytt ERM-system ska fungera bättre. En sådan tanke är tätare och snabbare justeringar av centralkurserna vi d uppkommande obalanser (jfr avsnitt 12.1 ovan). Detta förslag kan förefalla logiskt men det innebär enligt vår mening betydand e risker. Problemet är ett slags moment 22. Ju mer benägna d e ekonomisk-politiska beslutsf attarna blir att vidta sådana justeringar av pariteterna, ju större blir risken att även begränsade störningar ska förväntas utlösa sådana. De tta kommer att öka omfattningen av de spekulativa val utaflödena och därmed öka riskerna för att dessa ska bidra till den makroekonomiska instabiliteten. Vi tror inte at t denna väg fungerar i ett system med fria kapitalrörelser.

Det är knappast heller troligt att krav på bättre anpassning a v den allmänna ekonomiska politiken i de ut anförstående länderna till den i euroländerna utgör någon lösning. Som diskuterades i avsnitt 12.2 tycks just målkonflikterna mellan de interna ekonomisk politiska målen och växelkur smålen ha spelat en avgörande roll för den europeiska valutaoron un der 1992-93. Det är därför svårt att se hur sådana krav på anpassning ska kunna lösa problemen.

Vi vill särskilt varna för att försöka öka stabiliteten i ett nyt t ERM-system genom att införa restriktioner på de internationell a kapitalrörelserna. Sådana förslag har framförts i den internationella debatten. En idé är någon form av straffbeskattning av interna -

23

tionella kapitaltransaktioner, en annan att internationella placerare

Se underlagsrapporten av McKinnon (1996).

24

Se underlagsrapporten av Bordo & Jonung (1996).

25

ska tvingas deponera medel på räntelö sa konton i centralbanken när man placerar i utlandet (vilket också det kan ses som en form a v straffbeskattning). Tanken är att "kasta grus i maskineriet" vi d spekulationskriser för at t ge de ekonomisk-politiska beslutsfattarna mer tid att agera.

Det har hävdats att effektivitetsförlusterna till följd av sådan a restriktioner på de internationella ka pitalrörelserna kan vara mindre än de skadeverkningar som de spekulativa attackerna kan g e upphov till, särskilt om ingreppen endast är temporära. Dett a resonemang kan ifrågasätt as. Huvudskälet är att regleringar har sin egen logik. Vetskapen om att valutarestrik tioner kanske kommer att införas kan leda till att aktörerna på valutamarknaderna försöke r föregripa dessa genom ännu större spek ulativa omplaceringar på ett tidigt stadium i upp kommande ojämviktssituationer. Därmed hotar instabiliteten att öka. Följden kan bli att regleringarna gör s permanenta (liksom fallet var med den svenska valutaregleringen som infördes som en tillfällig krisåtgärd under andra världskrige t men blev bestående till 1989).

Vi tror inte heller att restriktioner på valutarörelserna kommer att bli särskilt effektiva. Den främsta orsaken till at t valutaregeringarna avvecklats i de flesta OECD-länder var jus t deras låga effektivitet. Trots förekomsten av regleringar uppko m ändå mycket stora kapitalflöden. Om så sker, riskera r valutarestriktioner att i huvudsak endast missgynna de aktörer för vilka de blir bindande. Detta skapar i så fall faror för at t regleringarna successivt måste utvidgas till att omfatta allt fle r aktörer och typer av transaktioner.

Det kan finnas större anledning att vara positiv till en idé so m har framförts av den amerikanske ekonomen Ronald McKinnon , nämligen att man i svåra krislägen tillfälligt ska kunna frångå d e fasta växelkurser som man normalt försöker upprätthålla.

24Samtidigt ska det finnas en "återgångsklausul", enligt vilken d e tidigare kurserna successivt ska återst ällas. Detta är den politik som Frankrike och Danmark fört efter vidgningen av bandbreddern a inom ERM-systemet 1992-93 (se diagram 12.3). En tidigar e parallell är guldmyntfoten, där det var ett accepterat beteende att i svåra kriser – i praktiken krig – lämna guldmyntfoten, samtidig t som det förutsattes att man skulle återgå till den tidigare pariteten när den akuta krisen var över (se avsnitt 3.3). Detta förslag o m

25

Framställningen i detta avsnitt bygger huvudsakligen på Thygesen (1995) och

26

Gros (1996).

"approximativ" växelkursstabilitet syftar till att undvika sådan a kumulativa förlopp som den sven ska ekonomin drabbades av under 1991-92, när de spekulativa attackerna mot kronan tvingade fram en så stram penningpolitik att konjunkturnedgången ytterligar e förvärrades. Förväntningar om en politik i syfte att återställ a tidigare växelkurs kan också verka stabiliserande redan i utgångsläget. Problemet ligger i att få förtroende för at t återgångsklausulen verkligen gäller . Misslyckas man med detta blir skillnaden liten i förhållande till ett syst em med rörliga växelkurser.

12.3. Alternativa växelkursarrangemang

Den tveksamhet som finns på många håll om ett nytt ERM-system har lett till en diskussion om alternativa växelkursarrangemang för de EU-länder som inte deltar i den monetära unionen. Det är d å främst två olika möjligheter som har diskut erats. Den första innebär en ännu fastare bindning av växelkurserna än inom ett ERM system. Det andra al ternativet är rörliga växelkurser i kombination med inflationsmål.

Associerat medlemskap i den monetära unionen

För de länder som vill delta i den monetära unionen men int e kvalificerar sig har risken för en ond cirkel diskuterats. Man har

26

pekat på att låg trovärdighet för pri sstabilitet och fast växelkurs kan väntas medföra höga räntor. Därmed kan det bli svårt för dess a länder att reducera sina budgetun derskott. En orsak är att utgifterna för statsskuldsräntor förblir höga, ett annat att produktion oc h sysselsättning hålls tillbaka med låga skatteintäkter och hög a utgifter för arbetslösheten som följd. Detta försvårar för viss a länder – t ex Italien – att uppfylla konvergenskriterierna angående budgetunderskott och statsskuld. Om däremot dessa länder direk t tilläts att delta i den monetära unionen, skulle räntorna omedelbart falla till samma nivå som i övriga euroländer och därme d budgetunderskotten minska. Det sk ulle m a o bli lättare att uppfylla konvergenskraven efter ett inträde än före. Kalkyler för t ex Italien

Gros (1996).

27

visar att bara den direkta utgiftsbesparingen på statsskuldsräntorna skulle vara av betydande omfattning.

27För att lösa detta problem har förslag framförts om en fastar e bindning av växelkurserna än som skulle bli fallet i ett nytt ERMsystem. En tanke är att de länder som vill delta i den monetär a unionen men inte är kvalificerade helt enkelt skulle avsvära si g möjligheten att föra en självständig penningpolitik och låta de n utformas av ECB. Detta ligg er nära s k sedelfonder av den typ som tillämpas av t ex Estland, Lettland o ch Argentina. Dessa innebär att den inhemska centralba nken i lag förbjuds att påverka storleken av den monetära basen (centr albankens skulder) och därmed penningmängden annat än genom köp och försäljning av utländsk valuta . Om valutareserven är minst lika stor som den monetära basen, är det uppenbarligen teoretiskt möjligt för centralbanken att lösa i n alla sina utestående skulder i inhemsk valuta och därmed att i princip hålla växelkursen fast hur stora spekulativa störningar som än uppkommer. När centralbanken agerar som en sådan sedelfond förlorar den således alla möjligheter att föra en självständi g penningpolitik. Ta nken är att den fasta växelkursen därmed ska bli absolut trovärdig.

Det mest radikala förslaget av detta s lag går ut på att länder som inte kvalificerar sig men ligger nära ska kunna bli associerade deltagare i den monetära unionen. De skulle då få gå över till den gemensamma valutan precis s om de fullvärdiga medlemmarna och få samma skyldigheter. De skulle däremot inte få samm a rättigheter. Så t ex skulle de associerade länderna s centralbankschefer inte få ingå i ECB-rådet och därmed inte f å något formellt inflytande på den gemensamma penningpolitiken . Tanken är att på dett a sätt undanröja risken för att dessa länder ska förmå ECB att föra en inflationistisk politik.

De skisserade konstruktionerna är teoretiskt eleganta. Vi ha r dock svårt att tro på deras pr aktiska relevans. Det förefaller mindre sannolikt att man i de länder som inte tillåts delta i valutaunionen skulle finna det politiskt acceptabelt att avhända sig möjligheten att föra en självständig penningpolitik utan att i utbyte få inflytand e över den gemensamma politiken. Också för de fullvärdiga deltagarna i den monetära unionen finns risker. Även om de länder som inte uppfyller konvergensvillkoren inte f år något formellt inflytande på den gemensamma penningpolitiken, är det lätt att föreställa sig situationer där dessa ändå ka n utöva ett starkt politiskt tryck på den

Denna typ av arrangemang har föreslagits som ett alternativ till ett nytt ERM-

28

system i CEPR (1995) och av Persson & Tabellini (1996).

europeiska centralbanken att föra en mer inflationistisk politik. Till detta kommer rent praktiska överväganden. Att etablera de n gemensamma valutan för den kärna av länder som i en först a omgång deltar i valutaunionen kommer redan i sig att vara s å komplice rat att det inte är troligt att man vill bli belastad me d ytterligare komplikationer.

Rörlig växelkurs och inflationsmål

Det andra uppenbara al ternativet till ett ERM-arrangemang mellan deltagarna i den monetära unionen och de EU-länder som stå r utanför är rörliga växelkurser i kombination med inflationsmål (som eventuellt kan förses med n ågon form av undantagsklausul av det slag som diskuterades i avsnitten 6.3 och 6.4) i såvä l euroområdet som de utanförstående länderna. En penningpolitisk

28

strategi med inflationsmål tillämpas i dag av Sverige oc h Storbritannien inom EU och av t ex Kanada och Nya Zeelan d utanför EU.

Från flertalet EU-länders sida har rörliga växelkurser oc h inflationsmål uppfa ttats som en nödlösning efter valutaturbulensen inom det tidigare ERM-systemet och som endast ett övergångs arrangemang innan den monetära unionen o ch ett nytt ERM-system upprättas. Man kan emellertid också argumentera för att rörlig a växelkurser och inflationsmål kan vara ett lämpligt arrangeman g för de länder som under en längre tid eller rentav permanent stå r utanför den monetära un ion. Från rent teoretisk utgångspunkt finns inte heller några starka argument mot denna typ av arrangeman g för de länder som så fort som möjligt vill d elta. Konvergenskriteriet angående växelkursen är svårt att förs tå utifrån nationalekonomiska synpunkter: om man vill inf öra en gemensam valuta för att komma ifrån oönskade växelkursfluktuationer, förefaller det ologiskt at t som förutsättning för deltagande kräva att växelkurserna är fast a redan i förväg. En bedömning av alternativet med rörlig växelkurs för de länder som vill delta i den monetära unionen måst e emellertid utgå från de kriterier som ställts upp. Det finns e n betydande sannolikhet fö r att deltagande i ett ERM-system faktiskt kommer att krävas.

Det är lätt att räkna upp de fördelar som finns med en penningpolitisk strategi som innebär rörlig växelkurs och inflationsmål. (1) Risken minskar för spekulativa attacker där växelkurse n måste försvaras med så höga räntor och så stra m finanspolitik att ekonomin kastas in i depressiva spiraler. (2) Med en flytande växelkurs och inflationsmål komme r anpassningsbördan vid olika typer av störningar att fördelas på ett mer symmetriskt sätt mellan euroländerna och d e utanförstående EU-länderna. Detta kan vara en stor förde l inte minst i det skede då den gemensamma valutan sk a etableras, eftersom sannolikheten för finansiella störninga r då är betydande (se diskussionen ovan i avsnitt 12.2). Me d rörliga växelkur ser och inflationsmål kommer en viss del av anpassningsbördan vid störningar att ligga på euroländerna. Vid t ex spekulation mot valutorna i de länder som inte deltar i den monetära unionen blir det upp till både deras centralbanker och ECB att anpassa politiken. (När valutorna i de utanförstående länderna deprecieras mot euron, stige r inflationen i dessa samtidigt som den faller i euroländerna . Följaktligen kommer penningpolitiken att stramas åt i d e förra länderna men också att lättas i de senare.) (3) Kombinationen av inflationsmål och flytande växelkurs kan möjliggöra en rimlig avvägning mellan målet om lå g inflation och målet att stabilisera ekonomin vid olik a störningar. Detta kräver emellertid enligt vår mening också åtgärder av det slag som diskuterades i avsnitt 6.4 för at t stärka incitamenten för en låginflationspolitik i d e utanförstående länderna. Vi argumenterade där för att det i ett land som Sverige finns starka inneboend e inflationstendenser. I syfte att motverka dessa bö r prisstabilitetsmålet ges större vikt för Riksbanken och denna bör ges större självständighet. (4) Det kan vara lättare att f å förståelse för en politik som direkt tar fasta på det slutliga målet låg inflation än för en politi k som utgår från ett intermediärt mål som växelkursen, vilket endast indirekt hänger samman med inflationsmålet. Ma n kan också som i avsnitt 12.2 argumentera för at t trovärdigheten för växelkursmål är förbrukad om man so m i Sverige upprepade gånger misslyckats med dessa. I ett läge då betydande förtroendekapital investerats i att skap a uppslutning kring ett direkt i nflationsmål och politiken också varit framgångsrik i att uppnå detta, kan det finnas en sto r

Se också underlagsrapporten av Genberg (1996).

29

fördel från trovärdighetssynpunkt att hålla fast vid denn a målformulering.29

(5) En sista fördel med inflationsmål i kombination med rörlig växelkurs är att man kan undvika att inflations- och växel kursmål kommer i konflikt med varandra. Man riskerar d å inte att hamna i sådana situationer som Sverige gjorde p å 1980-talet då den fasta växelku rsen omöjliggjorde en restriktiv penningpolitik i syfte att motverka överhettningen i ekonomin. Penningpolitiken blir i stället fri att användas för inflationsbekämpning (ell er om man så vill för att stabilisera ekonomin). Detta kan vara centralt i situationer då finans politiken av olika skäl inte stramas åt tillräckligt.

Det finns emellertid också nackdelar med en penningpolitis k strategi som bygge r på inflationsmål och flexibel växelkurs. Dessa måste ställas mot fördelarna.

(1) En första nackdel är risken för sådana omotiverad e växelkursfluktuationer som diskuterats i avsnitten 5.4 oc h 12.2. Risken för sådana växelkursvariationer hänge r emellertid i hög grad ihop med trovärdigheten för oc h stabiliteten i anti-inflationspolitiken. En penningpolitik som bygger på trovärdiga inflationsmål bör vara förknippad med mindre av växelkurssvängningar än om så inte är fallet. Stora växelkurssvängningar har nämligen ofta förekommit just i samband med omläggningar av politiken. Ett typexempel är den kraftiga apprecieringen av pundet i samband me d åtstramningen av penningpolitiken i syfte att pressa ne r inflationstakten i England från och med 1979. Risken fö r sådana förlopp minskar om man redan gått igenom e n desinflationsprocess och därför startar i ett läge med lå g inflation.

Självfallet kräver också inflationsmål att hänsyn tas til l växelkursutvecklingen. Eftersom växelkursen i en utrikes handelsberoende ekonomi som den svenska är en av de centrala faktorer som påverkar inflationstakten, kommer större och mer varaktiga förändringar av växelkurserna att leda till omläggningar i penningpolitiken i motverkande syfte.

Risken för stora växelkurssvängningar bör bero också på finanspolitikens utformning. Valutadeprecieringar i mång a