SOU 2000:122

Betänkandet Att utveckla samarbetet med Central- och Östeuropa

Till statsrådet Leif Pagrotsky Utrikesdepartementet

Genom beslut den 31 maj 2000 bemyndigade regeringen statsrådet Leif Pagrotsky att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda samarbetet med Central- och Östeuropa.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 8 september civilekonom Claes de Neergaard till särskild utredare

Civilekonom Krister Eduards förordnades vid samma tidpunkt som utredare och agronom Helen Holm som sekreterare.

Härmed överlämnas betänkandet Att utveckla samarbetet med Central- och Östeuropa jämte bilaga – Utvärdering av utvecklingssamarbetet. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i december 2000

Claes de Neergaard

/Helen Holm

5

Förkortningar

ORD- OCH FÖRKORTNINGSLISTA

ABF Acquis communautaire AMS BITS

CBSS

CÖE

DAC

EBRD EIB

EKN FMV FOA IAEA

IBRD

IFC IFI:s INTERREG ISPA

KTH Kommissionen

Arbetarnas Bildningsförbund EU:s regelverk, som kandidatländerna måste anta inför medlemskap

Arbetsmarknadsstyrelsen Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, slogs samman med Sida 1995 Östersjöstaternas råd

Central- och Östeuropa

OECD:s biståndskommitté

European Bank for Reconstruction and Development European Investment Bank

Exportkreditnämnden Försvarets materielverk Försvarets Forskningsanstalt Internationella atomenergiorganet International Bank for Reconstruction and Development (Världsbanken) International Finance Company, tillhörande Världsbanksgruppen Internationella finansieringsinstitut EU:s program för gränsöverskridande samarbete EU:s program för kandidatländerna inom miljö- och infrastrukturområdena Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm Europeiska Kommissionen

Kontraktsfinansierat tekniskt samarbete, Sida-metod

10

KTS

KUR LRF MDKK

MÅRS

NEFCO NGO

NIB NMR

NOPEF

NUTEK OSS

PES Phare

PSA

SAPARD SAU SCB SEK SFM Sida SI SKI SNV SSI TACIS

UD UNDP

utvecklad av BITS Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet Lantbrukarnas Riksförbund miljoner danska kronor

Mål och resultatstyrning av Sida

Nordiska miljöfinanseringsbolaget Non-governmental organisations = enskilda organisationer Nordiska Investeringsbanken Nordiska Ministerrådet

Nordiska Projektexportfonden

Närings- och teknikutvecklingsverket Oberoende Staters Samvälde, är de f.d. sovjetrepublikerna utom Baltikum Projektexportsekretariatet, enhet inom UD Pologne-Hongrie: Actions pour la Reconversion économique, EU:s samarbetsprogram för kandidatländer i Central- och Östeuropa Partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och länder i OSS EU:s program för kandidatländerna inom jordbruksområdet

Sekretariatet för analys av Utvecklingssamarbete Statistiska Centralbyrån Svensk Exportkredit Swedfund Financial Markets Swedish International Development Cooperation Agency Svenska institutet Statens kärnkraftinspektion Statens Naturvårdsverk Statens strålskyddsinstitut Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States, EU:s samarbetsprogram för OSSländerna Utrikesdepartementet United Nations Development Programme

11

WTO

ÖEI ÖEK

World Trade Organisation

Östekonomiska institutet Östeuropakommittén under Socialstyrelsen

11

Sammanfattning

Inledning

Syftet med detta uppdrag har varit att ge ett underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för samarbetet med Centraloch Östeuropa efter år 2001. Uppdraget har framförallt omfattat utvecklingssamarbetet med Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland, Ukraina och Vitryssland.

Uppdraget har av Utrikesdepartementet delats i två separata delar: en utvärdering av utvecklingssamarbetet för perioden 1997 – 2000 och en del med bedömningar och förslag avseende det framtida samarbetet. Utvärderingen redovisas i en fristående bilaga och har legat till grund för den framåtblickande delen.

För programperioden 1997–2001 har totalt 2 400 miljoner kronor anslagits för utvecklingssamarbetet. Det totala svenska statliga stödet för samarbete med Central- och Östeuropa, inklusive det samarbete som bedrivs med västra Balkan, Centralasien och Kaukasus och Östersjömiljarden, uppgår till ca 1 400 miljoner kronor år 2000. Detta gör Sverige till en mycket stor bilateral aktör i närområdet och en stor aktör i Central- och Östeuropa.

Utredningen anser att samarbetet ger ett värdefullt bidrag till både transition och konvergens i närområdet. Det är också av stort värde för Sveriges relationer med dessa länder. I de baltiska länderna har samarbetet med Sverige haft relativt stor betydelse. En bidragande faktor är att kandidatländerna snabbat upp EU-anpassningen på ett mer mål- och resultatinriktat sätt. I Ryssland är Sverige en mindre samarbetspartner och möter en mer komplex miljö. Samarbetet med Polen är snart utfasat. Samarbetet med Estland minskar. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. Programmet har blivit bättre och de svenska aktörerna verkar göra mer professionella insatser, i huvudsak i Baltikum. De riktlinjer som riksdagen har satt upp har hittills följts. Ambitionerna på jämställdhetsområdet har emellertid bara nåtts partiellt på grund av ointresse i samarbetsländerna. Utvärderingen

12

anser, att utgiftsbegränsningen har bromsat expansionen i Ryssland. Med dessa reservationer kan man konstatera att programmet hittills har varit väl genomfört. Utvärderingen pekar inte på några större brister, men indikerar att programmet kan behöva justeras på en del punkter. Vissa särskilt värdefulla insatser har identifierats men utvärderingen har inte kunnat peka på områden med lägre prioritet.

Utvecklingstendenser i Central- och Östeuropa

Följande utvecklingstendenser har bedömts vara av särskild vikt inför utformningen av programmet efter år 2001.

Skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS-länderna ökar.

Övergången till marknadsekonomi och ett demokratiskt samhällssystem går långsamt i OSS-länderna. Detta står i skarp kontrast till utvecklingen i flertalet kandidatländer. Utvecklingen i Ryssland har ljusnat på senare tid. Men det finns mycket som talar för att skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS kommer att fortsätta att växa.

Det är stora skillnader mellan kandidatländerna. Bilden av de fattiga kandidatländerna måste nyanseras. Det är stora skillnader mellan dem och stora skillnader mellan EU:s medlemsländer. Som utgångspunkt har vi tagit levnadsstandarden i Grekland, Irland,

Portugal och Spanien ett antal år före deras medlemskap. En jämförelse har gjort med nuvarande kandidatländer. Då finner man att Slovenien, Tjeckien och Ungern ligger ungefär på samma nivå. Däremot har Polen nu ca 20 procent lägre levnadsstandard än vad Portugal hade 5 år före sitt medlemskap. De baltiska länderna ligger 30–47 procent lägre än vad Portugal gjorde.

Gynnsamma ekonomiska förutsättningar kvarstår en tid framöver.

Sedan en tid tillbaka pekar mycket på det ekonomiska området i Central- och Östeuropa åt rätt håll. Tillväxten, har med något undantag varit stark och inflationen rimligt under kontroll i kandidatländerna. Ryssland har återhämtat sig från krisen 1998. Länderna i Central- och Östeuropa kommer än en tid att ha bra förutsättningar för att driva på ekonomiska och sociala reformer, såvida inte konjunkturen viker brant nedåt.

Den demokratiska processen har stärkts. Enligt EBRD har erfarenheterna från övergångsekonomierna belagt, att en stark och livfull demokrati går hand i hand med en god ekonomisk och social reformpolitik. Demokratiskt valda regeringar i kandidatländerna har som regel inte reverserat reformer. Ekonomiska reformer har setts som

13

ett viktigt sätt för politiska partier att stärka sin ställning. I OSSländerna måste uppbyggnaden av ett civilt samhälle fortsätta. Den lokala och regionala förvaltningen släpar efter.

De stigande inkomstskillnaderna är en källa till oro. Det är otvetydigt att fattigdomen ökat kraftigt i Central- och Östeuropa. Den är också mer varaktig än många förväntat sig. Skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS-länderna är slående. I kandidatländerna har tillväxten varit god, transfereringarna har hållits uppe och reformernas legitimitet säkerställts.

Förutsättningarna för närområdessamarbetet

Förutsättningarna för närområdessamarbetet har varit gynnsamma i de baltiska länderna och Polen men svårare i Ryssland och Ukraina. Den geografiska närheten, den till viss del gemensamma historien och kulturarvet, de ökade kontakterna på många plan osv. bidrar till ett stort engagemang och konvergerande intressen. Grannlandssamarbetet är redan livaktigt med de baltiska länderna. Motsvarande gäller bara till viss del i Ryssland och Ukraina.

Utredningen ifrågasätter om det är relevant att göra en åtskillnad mellan utvecklingssamarbete och främjande (egenintresse) i en region som är stadd i snabb integration. Många insatser främjar både utvecklings- och egenintresset (s k win/win- situation). Utvecklingssamarbetet i närområdet verkar vara en blandning av utbuds-, efterfråge- och ”dialogstyrning”. Utvecklings- och egenintressena tycks ofta vara dörrar som leder in till samma rum.

EU:s utvidgning

EU:s utvidgning är den faktor som mest kommer att påverka förutsättningarna för det bilaterala samarbetet de kommande åren. Utredningen har som hypotes att Estland och Polen blir EUmedlemmar tidigast år 2004. Tidtabellen för Lettland och Litauen är svårare att förutspå. Utredningen har valt att anta att dessa länder blir medlemmar ett par år efter Estland och Polen. Tidtabellen är viktig för att visa vad som händer när förmedlemsskapsstöden fasas ut och ersätts av medlemskapets stöd.

Förmedlemsskapsstöden, Phare, ISPA och Sapard uppgår till ca 3 miljarder euro per år för perioden 2000–2006. Detta är en

14

tredubbling av stödet jämfört med år 1999. Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap. Det kommer emellertid att kvarstå behov av stora strukturella förändringar i flertalet kandidatländer efter medlemskap. Gemenskapsfinansiering bör användas för att bidra till sådana förändringar.

Sveriges schablonmässiga andel i EU:s östprogram (Phare, Ispa, Sapard och Tacis men exklusive västra Balkan) har beräknats till ca 860 miljoner kronor per år. Detta skall jämföras med det bilaterala programmet med Central- och Östeuropa, inkl. Östersjömiljarden (men exklusive västra Balkan) som uppgår till ca 1000 miljoner kronor.

5. Mål

Den övergripande ambitionen är att med ett statsstött samarbete bidra till en hållbar utveckling och fördjupad integration i Österjömrådet.

Utredningens slutsats är att det nya programmet bör innefatta en utfasningsstrategi för kandidatländerna. Det måste också precisera ambitionsgraden för samarbetet med Ryssland. De sju länder som Sverige prioriterar kan grupperas i: (1) Polen och Estland, (2) Lettland och Litauen, (3) Ryssland och Ukraina och (4) Vitryssland. Detta understryker behovet av ökad differentiering, vilket måste göras i landstrategierna. Dessa kommer därför att bli viktigare än tidigare. Tidsperspektivet i Baltikum förkortas men bör bli längre i OSS.

Utredningen föreslår följande huvudområden för programmet för nästa period:

En säkerhetsgemenskap Marknadsekonomi och social trygghet Miljö och energi Ett samarbete på lokal och regional nivå Utbildning och forskning Demokratins kultur och ökad värdegemenskap

Genom att beskriva huvudområdena på detta sätt framgår programmets innehåll klarare. I substans innebär det mindre förändringar. Utredningen lägger även vissa specifika förslag i anslutning till huvudområdena, t.ex. beträffande forskning och utveckling.

Programmet skall även fortsättningsvis präglas av ett jämställdhetsperspektiv.

15

Utredningen avvisar idén om att sätta fattigdomsbekämpning som en ledstjärna för programmet. Detta motiveras bl.a. med att Sverige under innevarande programperiod ökat insatserna på det sociala området. Även enskilda organisationer är aktiva inom detta område. Sveriges program för västra Balkan och södra OSS har mer av fattigdomsbekämpning på grund av omständigheter som råder där.

Insatser inom huvudområdena skall styras av följande riktlinjer. Två av dem är överordnad riktlinjer:

att främja EU-anpassningen i kandidatländerna och

systemförändringar och europaintegration i Ryssland, Ukraina och Vitryssland att främja relationerna med Sverige

Programmet skall ha sin utgångspunkt i behoven i samarbetsländerna. Svenska intressen skall tillgodoses såväl i utformningen som i genomförandet av programmet.

De andra riktlinjerna är:

att successivt avveckla stödet inför kandidatländernas

medlemskap i EU att främja mellanstatligt regionalt samarbete att förstärka effekterna av de svenska insatserna genom

koordinering med andra aktörer. Detta och andra sätt skall säkerställa kostnadseffektivitet i genomförandet

Nedtrappningen måste anpassas med hänsyn till tre faktorer: (1) behoven i kandidatlandet, (2) hur länge det dröjer till medlemskap och (3) det sätt på vilket det svenska stödet kan anpassas till EUprogrammen. Landstrategierna anger takten i utfasningen. Avvecklingen kan justeras årligen vid behov.

Utredningen har signalerat två tänkbara undantag från utfasning vid EU-inträdet. Det ena är försvarssamarbetet. Det bör bestämmas av behoven, inte EU:s tidtabell. Det andra är rättssamarbetet. Sverige bör dock verka för att finansiering i det senare fallet i första hand bör komma från EU.

Programmet bör få en ökad långsiktighet i Ryssland och Ukraina med hänsyn till rådande förutsättningar.

Programmets organisation, omfattning och styrinstrument

16

Utredningen har bedömt att en geografisk koncentration av programmet lönar sig, framför allt i Ryssland och Ukraina. Vi flaggar upp för stramhet. Det gagnar inte en liten aktör att sprida sig tunt över ett stort område i en komplex miljö. Utredningen rekommenderar en selektiv satsning i Ukraina. I rådande läge bör endast satsningar som främjar en demokratisk utveckling göras i Vitryssland.

Utredningen anser att det för närvarande finns en relativt stor överlappning mellan insatser som finansieras av utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden. Denna bristande komplementaritet kan avspegla det faktum att det finns stora ”gråzoner” där utvecklings- och främjandeinsatserna sammanfaller. Mer offensiva satsningar med Östersjömiljarden vore motiverat. En partiell sammanslagning på sikt kan övervägas.

Programperioden bör förlängas till 4–5 år. Detta ger bättre långsiktighet i planeringen med framförallt Ryssland och Ukraina. En sådan förlängning är också positiv ur administrativ synpunkt.

Utredningen föreslår att regeringen överväger medelstilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden. En ökad harmonisering mellan de två anslagen för samarbete med Central- och Östeuropa (dvs. 7a och 7b) bör eftersträvas. Utredningen fäster uppmärksamhet på värdet av strategier per verksamhetsområde.

Landstrategiernas relevans ligger fast. De bör emellertid differentieras ytterligare och göras mer konkreta. För Polen bör en avvecklingsplan tas fram. Nya landstrategier bör fastställas för samtliga samarbetsländer, förutom Vitryssland. Näringslivet och andra aktörer, t.ex. Svenska Institutet, bör involveras på ett tidigare stadium vid utarbetandet av landstrategier.

Utredningen har noterat den kritik som framförs i utvärderingen om utgiftsbegränsningen. Denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang. Sannolikt vore en myndighetsgemensam utgiftsbegränsning mer ändamålsenlig.

Utredningen föreslår att Sida bemyndigas få besluta om placering av fältpersonal i Ryssland och Ukraina.

Vi har bedömt att behovet av kompletterande finansiellt stöd för genomförandefasen inom Phares partnersamverkan måste klargöras.

Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd till förberedelser av partnersamverkan som för närvarande hanteras av UD.

Instrument

17

Jämfört med i u-länderna har Sida i CÖE begränsade möjligheter att finansiera infrastrukturinvesteringar. Det medges inom miljö- och energiområdet, men endast i form av gåvofinansiering. Sida lade på regeringens uppdrag 1996 fram ett förslag till garantiram för åtaganden i samband med kreditgivning för projekt i CÖE. Bakgrunden till förslaget var mycket goda erfarenheter av bundna biståndskrediter i Asien och en obunden kredit i Estland. Regeringen har lämnat denna och andra liknande propåer från Sida utan åtgärd, men godkänt en sådan kredit-/garantipropå avseende fjärrvärmeverket i Riga. Utredningen diskuterar i huvudsak två finansiella lösningar för att underlätta finansieringen av energi- och miljöinvesteringar i Ryssland, antingen den lösning som Sida föreslagit eller en liknande lösning med i princip samma syfte via den Nordiska Investeringsbanken.

Utredningen föreslår:

  • Att regeringen i första hand prövar en utökning av NIBs ram för miljöinvesteringslån
  • Att regeringen som ett alternativ prövar förslaget om en låneram hos Sida. Näringslivet bör konsulteras
  • Att regeringen i EU verkar för att EIB får ett utlåningsmandat för projekt av stort europeiskt intresse i OSS

Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral finansiering

Utredningens bestämda intryck är att svenska aktörer är väl medvetna om vilka fördelar det medför att samverka med andra större givare och multilaterala institutioner. Många av de mest lyckosamma insatser som har gjorts de senaste åren har utförts i samverkan med multilaterala finansiärer. Utredningen noterar, som så många andra gjort förut, att svenskar är dåligt representerade i internationella institutioner. På senare år har emellertid ”främjar”-organisationen rustats upp både ute och hemma. Utredningen visar på den komplementaritet som finns mellan en bilateral givare och en multilateral finansinstitution.

Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet

18

Samarbetet med det svenska näringslivet i östprogrammet har förbättrats väsentligt, men är ännu inte riktigt bra. Vi anser att Sida visat betydligt större öppenhet under senare år och tagit seriöst på budskapet från näringslivets kritiska röster.

Utredningen anser, att den viktiga tidpunkten för dialog mellan Sida och näringslivet är inför utarbetandet av landstrategier. Utredningen föreslår att näringslivet inbjuds i ett tidigt skede i denna process. Man bör även pröva att ta fram en sektorsstrategi för näringslivsinriktade insatser.

Samarbete på lokal och regional nivå

Samarbete på lokal och regional nivå, framförallt mellan kommuner, landsting och länsstyrelser, är viktigt för att utveckla lokala och regionala förvaltningar för att därigenom förankra och utveckla demokratin. Vi har bedömt att det decentraliserade samarbetet är ett viktigt bidrag till den demokratiska processen, samtidigt som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inför framtiden inom EU.

Det synes finnas fortsatta behov av att utveckla den regionala och lokala nivån i Lettland, Litauen, Ryssland och Ukraina. Behoven av en svensk insats i Polen synes redan vara tillgodosedd, medan vissa behov kvarstår i Estland. Sida bör kontinuerligt identifiera vilka verksamheter som lämpar sig för en snar avveckling. Finansiering av decentraliserat samarbete från EU-programmen bör öka och stöd för att åstadkomma detta fortsätta. Samordning mellan svenska insatser på lokal/regional nivå och de på central nivå bör stärkas. En bredare utvärdering av det decentraliserade samarbetet bör göras.

19

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Vid regeringssammanträdet den 31 maj 2000 beslutades att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att utreda samarbetet med Central- och Östeuropa (Dir. 2000:39 se bilaga 1). Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter år 2001.

Av direktiven framgår att utredningen har till uppgift att:

1. Göra en utvärdering och kartläggning av utvecklingssamarbetet och däribland: – analysera och bedöma de utvecklingsinsatser som har gjorts efter år 1997 – göra en kartläggning av andra bilaterala och multilaterala givares insatser och beskriva förhållandet mellan det svenska och andra givares utvecklingssamarbete – analysera relationen mellan utgiftsområde 7 och Östersjömiljarderna – belysa betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen – göra en kort omvärldsanalys

2. Lämna förslag på framtida inriktning och däribland: – se över målen för utvecklingssamarbetet – se över relevansen i det geografiska området för stödet – analysera instrument för samarbetet och speciellt krediter och garantier – analysera landstrategierna och dess ändamålsenlighet – analysera programperiodens längd – bedöma hur förutsättningarna för bilateralt samarbete förändras vid EU-utvidgningen

20

– analysera det bilaterala stödets förhållande till det multilaterala – närmare utreda det decentraliserade samarbetet – belysa former och åtgärder för näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet

Uppdraget avser det utvecklingssamarbete som har finansierats från utgiftsområde 7b – Internationellt bistånd, ”Samarbete med Centraloch Östeuropa”.

Utredaren tillsattes den 1 september 2000. Slutbetänkandet skulle redovisas den 31 november 2000, senare förlängt till den 22 december 2000.

1.2. Arbetets uppläggning

Enligt kommittédirektiven skall förslag på omfattning och inriktning lämnas på grundval av en utvärdering av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden. Utrikesdepartementet valde att dela uppdraget i två separata delar, en utvärdering och ett betänkande med förslag avseende den framtida utvecklingen. Denna uppläggning visade sig emellertid ha allvarliga brister. Utvärderingen skulle i allt väsentligt varit klar när framtagandet av förslag påbörjades och på så sätt vara ett avstamp för det framåtblickande arbetet. Av olika omständigheter har utvärderingsarbetet blivit kraftigt försenat. Det har gjorts stora ansträngningar för att överbrygga de strukturella bristerna i uppdraget. Tidspressen har emellertid kraftigt reducerat möjligheterna för mig att föra en substantiell diskussion om förslagen bl.a. med utredningens referensgrupp. Dessutom har det inte funnits tid att gå tillräckligt på djupet på vissa områden.

Utvärderingen har genomförts av Krister Eduards vid Stockholm Group for Development Studies som är ensamt ansvarig för dess slutsatser och bedömningar. Utvärderingen har utförts genom att studera resultatanalyser och befintliga utvärderingar. Intervjuer har kompletterat detta material. Resultatet presenteras som en separat bilaga till betänkandet. Bilagan innehåller förutom själva utvärderingen även sammanfattningar av det material som utvärderingen baserar sig på och utdrag från en projektdatabas för år 1998 och 1999.

21

Ett inte oansenligt material, muntligt såväl som skriftligt, har kunnat inhämtas gemensamt av utvärderaren och undertecknad, vilket ger ett bra underlag för de analyser som görs i utredningen.

Materialet har inhämtats genom:

  • ett stort antal möten med regeringskansliet, svenska ambassader i samarbetsländerna, svenska myndigheter, universitet, intresseorganisationer, företag osv.
  • besök i Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland
  • besök på EU-kommissionen i Bryssel
  • två möten med den referensgrupp som tillsatts speciellt för denna utredning (se bilaga 3)

I utvärderingen bedöms måluppfyllelsen i alla väsentliga delar av utvecklingssamarbetet. Denna bedömning görs dels tematiskt och dels per land. Utvärderingens sammanfattning är bilagd betänkandet. Detta har gjorts för att läsaren snabbt skall kunna skaffa sig en helhetsbild av utvecklingssamarbetet under senare år.

Betänkandets uppläggning är till stora delar styrt av direktiven. Detta innebär att det inte tar upp alla delar av programmet. Utvärderingen är mer heltäckande. Betänkandet behandlar framförallt de områden där eventuella ändringar behöver göras eller där en särskild bedömning krävs. Vissa indikativa slutsatser har stämts av med referensgruppen och utredningen har samrått med utredningen om Sveriges politik för global utveckling. En löpande dialog har förts med uppdragsgivaren. Arbetsutkast av betänkandet har endast delats för synpunkter med uppdragsgivaren och selektivt till vissa andra. Detta kan innebära att faktagranskningen har vissa brister, vilket jag hoppas att läsaren skall ha överseende med.

Ett stort tack riktas till Krister Eduards för gott samarbetet och en gedigen insats. Under arbetets gång har vi successivt etablerat en stor samsyn om programmet. Dessutom vill jag tacka för värdefulla synpunkter från referensgruppen och många andra som bistått oss.

Utan utredningens sekreterares stora engagemang och uppoffringar hade aldrig denna utredning kommit i hamn i tid och jag tackar Helen Holm varmt för detta.

22

Under de senaste tio åren har den europeiska kartbilden ändrats på ett sätt som få kunnat föreställa sig. Ett annorlunda och bättre Europa håller på att skapas. Att på ett eller annat sätt vara delaktig i denna historiska process är ett privilegium.

Stockholm i december 2000

Claes de Neergaard

23

I det följande görs en övergripande introduktion av det svenska samarbetet med Central- och Östeuropa, framförallt för perioden 1997–2000. Utredningen försöker inte att ge en fullständig. En mer fullödig redovisning görs i utvärderingen och även i regeringens skrivelse 1999/2000:7 Ekonomisk utveckling och samarbete i Östersjöregionen. En redovisning på projektnivå finns i en databas som omfattar 1998 och 1999. Utvärderingens slutsatser redovisas under de områden som utredningen behandlar mer i detalj. Innevarande program för utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa för perioden 1999–2001 lades fast i regeringens proposition ”Att utveckla ett grannlandssamarbete” 1997/98:70.

2.1. Vilka länder ingår i begreppet Central- och Östeuropa

Definitionen av begreppet Central- och Östeuropa (CÖE) varierar. Den europeiska utvecklingsbanken (EBRD) delar in sitt verksamhetsområde i Central- och Östeuropa, de baltiska länderna och OSS, sammantaget 27 länder. I CÖE ingår västra Balkan. Många aktörer arbetar med två huvudbegrepp, CÖE och OSS och inkluderar de baltiska länderna i CÖE. En del finner det rationellt att behandla Västra Balkan och de Centralasiatiska republikerna som separata kategorier. Sverige har, vilket inte är ovanligt, låtit begreppet CÖE också omfatta OSS. Utredningen har haft i uppgift att utreda Sveriges samarbete med Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ukraina, Ryssland och Vitryssland. Tyngdpunken ligger på Östersjöregionen och nordvästra Ryssland och därför kallar vi det ofta för ett program för närområdet.

Länderna i Central- och Östeuropa kan grupperas enligt följande:

2. Det hittillsvarande samarbetet: Omfattning och inriktning

24

  • 10 kandidatländer
  • 12 länder från f.d. Sovjetunionen (de 15 forna delrepublikerna exklusive de tre baltiska länderna)
  • 5 länder i Västra Balkan

2.2. Översikt av det statliga stödet till utvecklingssamarbete

Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa har sedan sin start 1989 verkat för att bidra till ett gott grannskap i Östersjöregionen och ett demokratiskt och integrerat Europa. De fyra huvudmålen, vilka redovisas nedan, har i stort varit desamma för hela perioden, men en ökad betoning av den sociala sektorn har skett de senaste åren. Att främja EU-anpassningen har etablerats som ett övergripande mål för samarbetet med kandidatländerna fr.o.m. 1999. Prioriterade samarbetsländer har för hela perioden varit Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och fr.o.m. 1999 även Ukraina.

Målen för samarbetet med Central- och Östeuropa är för perioden 1999–2001:

– att främja en säkerhetsgemenskap – att fördjupa demokratins kultur – att stödja en socialt hållbar ekonomisk utveckling – att stödja en miljömässigt hållbar utveckling

Figur 2.1. Utveckling 1997–99 per målområde

0 50 100 150 200 250 300 350 400

MSEK

97

98

99

25

Dessutom skall utvecklingssamarbetet präglas av ett jämställdhetsperspektiv.

Det finns fyra styrande faktorer, inom ramen för de olika målen, vilka skall underlätta valet av insatser. Dessa är att utvecklingssamarbetet skall:

– inriktas på sådana områden som underlättar Estlands, Lettlands,

Litauens och Polens medlemskap i EU – inriktas på sådana sektorer inom vilka Sverige har komparativa

fördelar – koordineras med EU och andra finansiärer – inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den

regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena

Tabell 2.1. Det totala anslaget per år har varit: (i miljoner kronor)

1997

810

1998

810

1999

750

2000

750

2001

900

Samarbetet handläggs av Utrikesdepartementet (UD) och kanaliseras huvudsakligen via två myndigheter: Sida genom dess regionavdelning Sida-ÖST och Svenska institutet (SI). UD har inom detta samarbete både departements- och myndighetsfunktioner. Regeringen fastställer landstrategier som anger hur samarbetet med respektive land skall utformas. Därutöver styr regeringen inriktningen genom att ange belopp per verksamhetsområde och år.

Tabell 2.2.

Anslagsöversikt, mkr

1999 2000

B 1 Samarbete med Central- och Östeuropa, varav B 1.1 Samarbete genom Sida 526 531

B 1.2 Samarbete genom SI

54 54

B 1.3 Bidrag till Östekonomiska institutet 4,6 4,6 B 1.4 Övrigt Östsamarbete, varav

1. Säkerhetsfrämjande insatser 85 35

2. Till regeringens disposition 72,4 100,4

B 1 Summa

74 725

B 2 Avsättning för förlustrisker

6 25

26

Summa anslag 7 B

750 750

Merparten av samarbetet genom Sida och SI, liksom säkerhetssamarbetet via UD, styrs via landstrategier. Medlen till regeringens disposition, används främst för ändamål utanför det landinriktade samarbetet, t.ex. under år 2000 för bidrag med 26,9 miljoner kronor till NEFCO:s (Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar) grundkapital, 11,5 miljoner kronor till dess miljökreditfacilitet, 15 miljoner kronor till handelshögskolan i Riga, och till administrativa kostnader för Östsamarbetet inom Utrikesförvaltningen. Avsättningarna för förlustrisker avser statliga garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier till länder i regionen.

Figur 2.2. Utveckling per land 1997–99

0 50 100 150 200 250 300 350 400

R

egi

onal

t

E

st

land

Le

ttl

and

Li

taue

n

P

ol

en

R

ys

sl

and

U

kr

ai

na

M SEK

27

2.3. Övriga statliga medel för samarbete med Centraloch Östeuropa

Sverige bedriver samarbete med Central- och Östeuropa också med medel från andra anslag än det ovan beskrivna. Från anslag 7 A – internationellt utvecklingssamarbete, anslås medel för insatser i Europa. Detta gäller främst för samarbete med Bosnien-Hercegovina, Kosovo, Makedonien, Albanien och Moldavien men även för länderna i Kaukasus och Centralasien. Anledningen till att insatser i dessa länder finansieras över biståndsanlaget är att de faller inom ramen för OECDs definition av utvecklingsland (s.k. DAC-kriterier). Till västra Balkan anslogs 270 miljoner kronor år 1998, 460 miljoner kronor år 1999 och 450 miljoner kronor år 2000. Detta bistånd skall bidra till fred, stabilitet och integration av regionen i det europeiska samarbetet. Till Kaukasus, Central Asien och Moldavien anslogs 70 miljoner kronor år 1999. Sverige är en av Moldaviens största bilaterala givare och ca 21 miljoner kronor har använts till detta samarbete. På grund av det kraftigt ökade stödet till västra Balkan finansieras snart uppemot hälften av stödet till Central- och Östeuropa från biståndsbudgeten. Detta är en stor förändring eftersom biståndsanslaget före år 1998 inte användes för insatser i Europa. Även dessa medel hanteras av Sida-Öst.

Utöver detta tillkommer medel för att stärka det näringslivsinriktade samarbetet i Östersjöregionen utifrån ett svenskt intresse, de s.k. Östersjömiljarderna. En första miljard anslogs 1996 och har tagits i anspråk. En andra miljard anslogs 1998 för en femårsperiod. Medel från den andra miljarden fördelas av Utrikesdepartementet.

2.4. Sveriges sammanlagda samarbete

Sammanlagt visar ovanstående att Sverige är en mycket stor bilateral aktör i Östersjöregionen och en stor aktör i Central- och Östeuropa. Den sammanlagda omfattningen för år 2000 är drygt 1400 miljoner kronor.

Utredningen har konstaterat att den uppdelning som gjorts på olika anslag bidragit till att det mycket omfattande svenska programmet ofta beskrivs på ett fragmenterat och anslagsstyrt sätt. Politiska poänger går förlorade.

I detta sammanhang kan man även nämnas att Sverige i EU under flera år gjort kandidatländernas sak till sin. Denna talesmannaroll,

28

främst till förmån för de baltiska länderna, delar Sverige bl.a. med de nordiska EU-länderna. Detta stöd återfinns självklart inte på något anslag för utvecklingssamarbete men har varit nog så betydelsefullt.

29

3. Andra länders östsamarbete

Utredningen redovisar här kort vissa andra givares samarbete med Central- och Östeuropa. Kapitlet bygger till stor del på en inom Utrikesdepartementet framtagen promemoria om andra givares verksamhet och planer och på en färsk rapport från Nordiska Ministerrådets sekretariat – Närmare Norden, förslag till reviderad nordisk närområdesstrategi.

Tabell 3.1. Omfattning av vissa givares samarbete med CÖE år 2000

MSEK Antal länder som stödet omfattar

Sverige

närområdet 750

7

totalt CÖE 1400

21

Danmark

1260

21

Finland

300

4

Norge

210

4

Tyskland

450

11

Storbritannien

900

22

Det statistiska materialet är behäftat med viss osäkerhet. I vissa samarbetsländer är insatserna obetydliga. Det brittiska stödet omfattar även västra Balkan. Icke desto mindre visar jämförelsen klart att Sverige, liksom Danmark, har ett mycket stort stöd till närområdet CÖE. I bilaga 6 redovisas i detalj de nordiska ländernas stöd till närområdet.

Det primära målområdet för de nordiska givarna är nästan helt sammanfallande och omfattar de baltiska länderna, Polen och nordvästra Ryssland. Visst samarbete sker även med Ukraina.

Danmark har en stor länderkrets för sitt samarbete. Det mesta är dock koncentrerat till de baltiska länderna, speciellt Litauen, och det ryska närområdet. Ca 80 procent av medlen används till miljö-

30

relaterade projekt vilket anses ha givit ett betydande återflöde. Organisationen av samarbetet är decentraliserad i Danmark. Ett drygt dussintal ministerier och styrelser är direkt engagerade med eget ansvar. Danmark har nyligen inlett förberedelser för ett nytt program efter år 2002.

Finland antog en ny närområdesstrategi i maj 2000. Den har en stark fokusering på närområdet, i synnerhet nordvästra Ryssland och Kaliningrad, Estland, Lettland och Litauen. Stora satsningar görs på att genomföra den Nordliga Dimensionen och att aktivt delta i och utforma EU- programmen. Ett nära samarbete med IFI:s eftersträvas. Betoningen av egenintresset är markerad och bl.a. strävar man efter att gynna handels- och näringslivets intressen samt att förhindra företeelser som är skadliga för Finland. Ungefär 30 procent av stödet används för samarbete inom miljösektorn och ca 23 procent för ekonomiskt samarbete inkl. energisektorn. Samarbetet med kandidatländerna skall fortsätta fram till medlemskap. Efter medlemskap får formerna för samarbete övervägas. Sekonderingen av finländsk personal till EU:s institutioner och IFI:s har varit fördelaktig. Samarbetet med Ryssland förutses fortsätta i sin nuvarande form i ytterligare fem år. Finland arbetar för att EIB skall få utökat mandat till Ryssland. Närområdessamarbetet leds av ett ministerutskott styrt av statsministern.

Norge har som huvudmål för sitt samarbete att bidra till demokratiskt styre och en bärkraftig marknadsorienterad ekonomi. Samarbetet med nordvästra Ryssland och speciellt Barentsregionen är prioriterat. Ca 60 procent av medlen går till Ryssland och ca 25 procent till de baltiska länderna. Stödet skiljer sig från många andra aktörers så till vida att det bygger på samarbete mellan aktörer på alla nivåer, från myndigheter till individer.

Storbritannien har en tydligare inriktning på bekämpning av fattigdom än de andra givarna. De har inlett en successiv neddragning av stödet till kandidatländerna, förutom Bulgarien, Rumänien och Slovakien, och förväntar att det är helt avvecklat år 2003. Det brittiska samarbetet riktar sig till 22 länder, men Ryssland är klart störst. De baltiska länderna erhåller lite stöd, medan Balkan får mycket.

Tysklands samarbete har stark inriktning på näringslivet i mottagarländerna, samtidigt som det tyska näringslivet främjas. Utbildning i väst är en väsentlig del av samarbetet. Beslut har fattats om att avveckla stödet till Estland och Tjeckien och att reducera det till Polen och Ungern.

31

Många fler länder beviljar bilateralt stöd till CÖE, t.ex. Holland, Italien och Kanada. USA har ett omfattande program för Central- och Östeuropa men har i stort sett avvecklat sitt stöd till Estland, Tjeckien, Slovenien och Polen. De är en stor aktör i Ukraina. Japan arbetar framförallt i Centralasien och i Ryssland. Kanada har riktat in sitt samarbete bl.a. på Barentsregionen.

Nordiska Ministerrådets budget till närområdet uppgår till ca 70 MDKK för år 2000. Sektoriella insatser finansierade på annat sätt ligger på nivån 70–75 MDKK årligen. Samarbetet bedrivs i form av informationskontor, stipendieprogram och projektverksamhet. Förslag till en reviderad nordisk närområdesstrategi presenterades i september 2000 baserat på oförändrad storlek. Inga omedelbara förändringar av det geografiskt prioriterade området föreslås men en successiv förskjutning av tyngdpunkten till det ryska närområdet förutses. Samarbetet med de baltiska länderna skall gå över i normalt myndighetssamarbete. Vidare bör insatserna koncentreras till större projekt och länderdifferentieringen i programmet öka för att reflektera olika behov och förhållandena. Insatserna bör ha ett mervärde i förhållande till de nordiska ländernas egna program. Prioriterade teman föreslås bli; den nordiska välfärdsmodellen inklusive hälsa och jämlikhet, bärkraftigt resursutnyttjande med miljö och energi, barn och unga, kulturförmedling, konsumentpolitik och livsmedelssäkerhet.

Alla givare avvaktar den politiska utvecklingen i Vitryssland. Beredskap att öka samarbetet finns om förutsättningarna ändras.

33

4. Några utvecklingstendenser i Central- och Östeuropa

Utredningen har valt att lyfta fram några viktigare utvecklingstendenser i CÖE som kan påverka hur det svenska programmet bör utformas bortom 2001. Den förestående EU-utvidgning är den viktigaste av dessa omvärldsfaktorer och kommer även att specialbehandlas i kapitel 6.

För den som vill fördjupar kunskaperna ytterligare på det ekonomiska och sociala området hänvisas framför allt till EBRD:s ”Transition Report ”(1999 och 2000), Världsbankens ”Making Transition work for everyone” (2000), UNDP:s ”Human Developement Report for Europe and the CIS (1999) och Kommissionens ”Enlargement Strategy Paper” (2000).

4.1. Trend 1: Skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS ökar

Tio års erfarenhet av reformprocessen har givit vid handen att övergången till en marknadsekonomi och till ett öppet och vitalt medborgarsamhälle med en stabil och adekvat förvaltningsapparat går långsamt i OSS. Förändringen av statens roll, uppbyggnaden av institutioner och sociala säkerhetsnät har inte hållit takt med privatisering och liberalisering. Det har även förekommit ordentliga ekonomiska bakslag i OSS, t.ex. i Ryssland 1998 och i Moldavien under senare år. Nio av de femton OSS-länderna klassas för närvarande som DAC-länder.

Detta står i skarp kontrast till utvecklingen i kandidatländerna, med ett och annat undantag i sydöstra Europa, där reformarbetet karakteriseras av målmedvetenhet och förutsägbarhet. Dessa klarade effekterna av det ryska bakslaget 1998 bra, även om 1999 blev något av ett förlorat år för de baltiska länderna. Vägen till ett medlemskap i EU styrs av en gemensam agenda för de ansökande länderna och EU. Denna är en stark drivkraft för utveckling i kandidatländerna och för

34

konvergens gentemot EU. Beslutet att bedöma varje kandidatland på sina egna meriter tjänar som en sporre för alla länder att göra framsteg, i vart fall så länge EU-länderna är trovärdiga beträffande tidtabellen.

Även om situationen ljusnat i Ryssland på senare tid finns det mycket som talar för att skillnaderna mellan OSS och kandidatländerna kommer att fortsätta att öka. Därför är det viktigt för EU att försöka bidra till utjämningen av dessa skillnader, framför allt i områden som gränsar till de blivande nya EU-medlemmarna. Några nya skiljelinjer är inte önskvärda. Den oundgängliga koncentrationen på kandidatländerna får inte medföra att ansträngningarna öster om dem tappar fart.

Länderna inom CÖE uppvisar således allt större spännvidd, från fattiga agrara utvecklingsländer till i stort sett EU-färdiga kandidatländer. Även inom närområdesprogrammet finns mycket stora skillnader, t.ex. mellan Estland och Ukraina.

4.2. Trend 2: Stor skillnad mellan kandidatländerna

Kandidatländernas genomsnittliga levnadsstandard mätt som BNP per capita ligger betydligt lägre än i EU-länderna. Det sägs ofta, att EU aldrig tidigare stått inför en situation med så fattiga kandidatländer. Detta är en sanning med viss modifikation. Ser man till alla 13 kandidatländer, dvs. inkluderar Turkiet, låg genomsnittlig köpkraftsjusterad BNP per capita 1999 på 34 procent av genomsnittet för EU 15.

35

Tabell 4.1. BNP per capita 1999, köpkraftsjusterad (PPS, Purchasing

Power Standards)

EUR Jämfört med EU 15 =100

Cypern

81

Slovenien

71

Tjeckien

59

Slovakien

49

Ungern

51

Polen

37

Estland

36

Litauen

29

Lettland

27

Turkiet

28

Rumänien

27

Bulgarien

22

Malta

NA

NA

Genomsnitt för 13 kandidatländer

34

Genomsnitt för EU 15 21100

100

Källa: EUROSTAT

Denna översiktsbild måste nyanseras på tre sätt; för det första är det stora skillnader kandidatländerna emellan, för det andra är det stora skillnader också mellan EU:s medlemsländer. För det tredje är det intressant att vrida klockan tillbaka och se på vilken nivå några av de tidigare fattigare kandidatländerna (Grekland, Irland, Portugal och Spanien) varit några år före medlemskapet. Det kan tilläggas att Turkiet försämrar jämförelsen eftersom landet är störst bland kandidatländerna och har mycket låg BNP per capita.

Två kandidatländer, Cypern och Slovenien, hade 1999 större BNP per capita än Grekland. Tjeckien, Slovakien och Ungern låg i intervallet 50–60 procent av EU:s genomsnitt. Estland (36 procent) och Polen (37 procent) ligger i en mellangrupp. Litauen, Lettland, Turkiet och Rumänien med 25–30 procent har således ungefär hälften så hög levnadsstandard som Ungern. Bulgarien ligger ännu sämre till.

36

Wiener Institute für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW) har i en rapport sökt jämföra nuvarande kandidatländer med tidigare kandidatländer och gör några intressanta observationer.

Tabell 4.2. BNP per capita jämförelser för några EU-länder (baserad på köpkraftskorrigerad USD)

(Medlemskap i EU) 10 år före 5 år före 3 år före Året före

Irland 1963 1968 1970 1973

Irland som % av EU-6 58% 57%

Grekland 1971 1976 1978 1981

Grekland som % av EU-9 58 % 62 % 63 % 62 %

Spanien/Portugal 1976 1981 1983 1986

Spanien som % av EU-10 75 % 69 % 70 % 68 %

Portugal som % av EU-10 52 % 55 % 54 % 52 %

Källa: WIIW, EU Eastern Enlargement – the case of the former ”secondwave” applicant countries, Sandor Richter et al., september 2000

Ovanstående tabell visar den relativa nivån hos tidigare ansökande länder ett visst antal år före medlemskapet. Enligt dessa beräkningar skedde inte någon markant minskning av skillnader i levnadsstandard mellan kandidat- och medlemsländerna under perioden fram till medlemskapet. För Spaniens del gick det t.o.m. åt fel håll.

En jämförelse mellan nuvarande och tidigare kandidatländer säg 5 år före de senares medlemskap visar klara likheter mellan Slovenien och Spanien, Tjeckien och Grekland samt Ungern och Portugal.

Polen har ca 20 procent lägre levnadsstandard än vad det fattigaste kandidatlandet (Portugal) hade 5 år innan sitt medlemskap. De baltiska ländernas standard ligger 30–47 procent lägre än vad Portugal gjorde vid den tidpunkten.

Många övergångsekonomier har emellertid en stark tillväxt och har därmed bättre förutsättningar för att minska skillnaderna gentemot EU jämfört med kandidatländerna på det anemiska 70-talet.

Det finns mycket stora regionala skillnader i levnadsnivå i kandidatländerna; mellan huvudstad och landsbygd och i många

37

länder mellan de västra och östra delarna. Spannet mellan till exempel den lettiska landsbygden och Budapest är enormt.

Alla kandidatländer i närområdet har en lägre levnadsstandard än vad de fattigaste kandidatländerna någonsin haft 5 år före medlemskap, i fallet Lettland och Litauen betydligt lägre. Ser man 5 eller 10 år tillbaka har den genomsnittliga tillväxten i dessa två länder varit väsentligt lägre än i Polen och lägre än i Estland.

4.3. Trend 3: EU:s stöd till kandidatländerna ökar kraftigt från 2000

EU:s förmedlemskapsstöd har anpassats till kandidatländernas speciella situation och är större än de stöd som förr givits till ansökarländer. År 2000 tredubblas stödet från en miljard euro till tre miljarder euro per år. Vid medlemskapet görs ytterligare ett kraftigt språng uppåt.

Dessutom har utlåningen från den Europeiska Investeringsbanken (EIB) till kandidatländerna utökats kraftigt under senare år. Under de ramar som fastställts är utlåningen för närvarande i en årstakt om drygt EUR 2 miljarder. Merparten går till infrastrukturinvesteringar och ofta sker det en samfinansiering med Phare och ISPAprogrammen. Däremot har EIB inget bemyndigande från EU-länderna att bedriva verksamhet i Ryssland. Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 9 som behandlar de instrument som finns tillgängliga i den svenska stödarsenalen.

4.4. Trend 4: Gynnsamma ekonomiska förutsättningar en tid framöver

Hur stabil trenden är återstår att se, men sedan något år tillbaka pekar mycket på det ekonomiska området i CÖE åt rätt håll. Det har aldrig under 90-talet sett så bra ut som nu. Reformprocessen i flertalet OSSländerna har gjort framsteg. Den ryska ekonomin har återhämtat sig markant sedan recessionen 1998 och detta har bidragit till en tillväxt i år på sannolikt nästan 6 procent i OSS och strax över 4 procent i kandidatländerna. Inflationen i kandidatländerna är, med något undantag, rimligt under kontroll. Inflationsbilden är mer splittrad i OSS men bättre än tidigare. Många länder i kandidatlandskretsen och i OSS dras med stora budgetunderskott som begränsar reformutrymmet

38

och stora underskott i bytesbalansen. Dess bättre sker det en kraftig inströmning av utländska direktinvesteringar i kandidatländerna. Förtroendet för Ryssland har dock ännu inte återvänt och de utländska investeringarna är fortsatt blygsamma där.

Även utsikterna för 2001 är gynnsamma. Detta är baserat på en cocktail av gynnsamma faktorer, en del dock sannolikt av övergående natur. Hela regionen har under senare år fått välbehövlig draghjälp genom en oväntat hävdad tillväxt i både EU och Förenta staterna. Den ryska tillväxten har dessutom gynnats av höga råvarupriser, en hög dollar, och av den 75-procentiga devalveringen 1998. Samtidigt har de ekonomiska och sociala reformerna äntligen börjat bära viss frukt. EBRD anser att det därmed finns ett ”window of opportunity” för att agera kraftfullt på reformsidan i framför allt Ryssland. Men de temporära effekterna klingar sannolikt av gradvis.

Den internationella konjunkturen går samtidigt in i ett lugnare tempo. Efter den rekordlånga konjunkturuppgången i de anglo-saxiska länderna är utvecklingen i OECD-länderna osedvanligt mycket avhängig av vad som händer i Förenta staterna.

Om inget oförutsett inträffar är det ändå sannolikt att CÖE än en tid kommer att ha utmärkta förutsättningar för att driva på ekonomiska och inte minst sociala reformer. I många länder är legitimiteten i hela omvandlingsprocessen beroende av att systemet börjar leverera bättre villkor för flertalet i befolkningen.

4.5. Trend 5: Förståelsen för vikten av en demokratisk process har förstärkts

Erfarenheten från övergångsekonomierna har under senare år belagt att en stark och livfull demokrati går hand i hand med en god ekonomisk och social reformpolitik. Detta gör EBRD en särskild poäng av i sin analys av tio års erfarenhet av omvandlingen i CÖE. Fria val samt respekt för mänskliga fri- och rättigheter är en förutsättning för öppna, toleranta samhällen och bidrar till ett klimat som gynnar personliga initiativ vare sig de är på det politiska eller ekonomiska området. Demokratiskt valda regeringar i CÖE har som regel inte fallit för populistiska frestelser och reverserat reformer. I stället har ekonomiska reformer ofta setts som ett viktigt sätt för politiska partier att stärka sin ställning. ”Konkurrens” mellan politiska partier har minskat risken för att inflytelserika ekonomiska grupperingar skaffar sig ett ohemult inflytande t.ex. över en

39

privatiseringsprocess. Reformprocessen har varit särskilt svag i länder med autokratiska regimer med liten eller nominell demokrati.

Beslutsfattande förs successivt ned till lokal och regional nivå, men mycket återstår att göra för att decentralisera ansvar och befogenheter samt att bygga upp kunskap och kapacitet i kommuner och län. Detta är även viktigt för att befästa närdemokratin och förstärka den sociala servicen. Av denna anledning är kommunreformer angelägna i många länder. Den lokala och regionala förvaltningen släpar efter även i de mer utvecklade kandidatländerna.

Den allmänna uppfattningen är att det fortfarande är viktigt, inte minst i OSS, att stödja och stärka det civila samhället för att bygga samhället ”underifrån” bl.a. i syfte att sätta ökad press på uppbyggnaden av en god förvaltning.

4.6. Trend 6: De stigande inkomstskillnaderna är en källa till oro

Redan i början av 90-talet påpekade Lord Dahrendorff att ”Transition starts with a valley of tears” (fritt översatt: Övergången /från planekonomi till marknadsekonomi/ börjar i en dal av tårar). Baserat på bristfällig statistik, men dock, konstaterar Världsbanken (i rapport år 2000) att en av tjugofem levde i absolut fattigdom i CÖE 1988 mot en av fem tio år senare. Dessa siffror måste tas med en stor nypa salt, men det är otvetydigt att fattigdomen ökat kraftigt. Den är också mer varaktig än vad många förväntat sig. Reformerna har erbjudit människor nya möjligheter men också medfört svåra umbäranden och förlorad trygghet för många.

I enlighet med det mönster som finns i övrigt är skillnaderna mellan kandidatländerna och OSS slående. EBRD har gjort uppskattningen att nästan 85 procent av de fattiga (1995) återfanns OSS-länderna. Enligt Världsbanken lever ca 20 procent av befolkningen i Ryssland under fattigdomsgränsen och därmed svarar Ryssland för ca 60 procent av fattigdomen i hela CÖE. Centralasien, Kaukasus och Moldavien ligger värre till än Ryssland.

I kandidatländerna är situationen annorlunda genom att tillväxten varit starkare och en sysselsättningsintensiv servicesektor blomstrat. Statistiken indikerar relativt större fattigdom i sydöstra Europa och i Lettland samtidigt har regeringarna hållit uppe transfereringarna. Därmed har också acceptansen för reformpolitiken ökat.

40

Inkomstskillnaderna och fattigdomen har ökat även i kandidatländerna, men betydligt långsammare än i OSS-länderna.

Det är ytterst komplext att skriva enkla recept för fattigdomsreducering i OSS-länderna. Många faktorer måste samverka i rätt riktning. Särskilt viktigt är det att utveckla ändamålsenliga socialförsäkrings- och pensionssystem samt att parallellt härmed ta bort dåligt riktade subventioner på el- och VA-avgifter. Som nämnts är tillväxten för närvarande osedvanligt god i CÖE och särskilt i OSSländerna. Därmed ökar möjligheterna att med marknadsekonomins draghjälp tackla de stora orättvisor som följt i spåret av en i många fall dåligt genomförd privatisering som skapat stora inkomst- och förmögenhetsskillnader.

41

41

5 Förutsättningarna för närområdessamarbetet

5.1. Gynnsamt i baltiska länderna och Polen - svårare i Ryssland och Ukraina

Tidigare utvärderingar har mycket riktigt konstaterat, att förutsättningarna för östsamarbetet är gynnsamma i Östersjöområdet. Den geografiska närheten, den till viss del gemensamma historien och kulturarvet, de ökade kontakterna på många plan osv. bidrar till ett stort engagemang och konvergerande intressen. Sverige har tidigt lagt tonvikten vid samarbete med de baltiska länderna och varit en stor bilateral aktör i dessa små, förhållandevis välorganiserade länder. Genomförandet har underlättats av att vi kunnat arbeta på såväl central som på regional och lokal nivå. Ledtiderna mellan insats och effekt är korta i jämförelse med OSS-länderna och i utvecklingsländerna. Konvergensen till EU har under senare år givit ytterligare stadga åt reformarbetet i kandidatländerna.

Parallellt med utvecklingssamarbetet har handel, direktinvesteringar och kontakter expanderat mycket kraftigt utan vare sig statens tillskyndan eller finansiering. Grannlandssamarbetet är redan livligt.

Motsvarande gäller bara till viss del för Ryssland och Ukraina och egentligen inte alls för Vitryssland. Övergången till demokrati och social marknadsekonomi har varit oändligt mycket svårare pga. det ofördelaktiga utgångsläget och en trevande reformpolitik. Sverige arbetar i Ryssland i huvudsak på region, läns- och kommunnivå. Sådant samarbete försvåras av att relationerna mellan den federala och regionala nivån inte är tydlig och dessutom föränderlig. Det nyligen införda systemet med sju federala storregioner med huvuduppgift att samordna den federala verksamheten på regional nivå och att harmonisera regional och federal lagstiftning är en väsentlig nyordning. Samarbetspartnerna är inte lika väl organiserade som i kandidatländerna. Utvärderingen konstaterar att samarbetet med Ryssland och Ukraina har inneburit större utmaningar än i

42

kandidatländerna och har endast delvis kunnat byggas på erfarenhet därifrån.

Den ryska andelen av det svenska samarbetsprogrammet har ökat kraftigt på senare år. År 1994 var relationen mellan kandidatländernas gemensamma andel av det svenska programmet och Rysslands 85/15. År 1999 var relationen i stort sett 50/50 (lite beroende på hur man landfördelar regionalt stöd). Landstrategin för Ryssland anger att det ryska närområdet skall vara prioriterat men utesluter inte aktiviteter i andra delar av landet. Ukraina är sedan 1999 ett prioriterat land. Detta ger en indikation om att komplexitetsgraden i det svenska programmet har ökat kraftigt, vilket ställer högre krav på långsiktighet, tålamod, styrning, inriktning och uppföljning. Sveriges samarbetsprogram har inte förlorat karaktären av ett närområdessamarbete. Men inkluderas den statsstödda verksamheten i CÖE, som faller under biståndsanslaget, bedriver Sverige samarbete i större eller mindre omfattning i sammanlagt 21 länder. Utredningen återkommer till detta senare och kommer i förslagsdelen att värna om en fortsatt stark koncentration till närområdet för det samarbete som utredningen ombetts studera.

5.2. Vilken typ av samarbete är det Sverige strävar efter?

Några reflektioner över själva begreppsapparaten är på plats. Även utvärderingen fäster vikt vid begreppen utvecklingssamarbete, egenintresse inklusive främjande och grannlandssamarbete. Alla dessa påverkar i olika utsträckning det svenska östsamarbetet, dess organisation och anslagsstruktur.

Det begrepp som skall karakterisera det svenska programmet bör naturligtvis helst avspegla dess huvudsyfte. Under 90-talet har man från svensk sida använt ömsom ”samarbete” eller ”utvecklingssamarbete” för att beskriva stödet till CÖE. I och med att ett naturligt samarbete utan statligt stöd vuxit fram på många områden har begreppet ”samarbete” för de statliga aktiviteterna blivit något otidsenligt. Termen ”utvecklingssamarbete”, som är hämtad från biståndsområdet, är i så fall bättre. Ett sådant samarbete i närområdet är emellertid väsentligt annorlunda än i utvecklingsländerna. Något riktigt bra sammanfattande ord för denna närområdesvariant av utvecklingssamarbetet är emellertid svårt att hitta. Utredningen tror att den mest korrekta beskrivningen är “ett statsstött samarbete för utveckling och fördjupad integration”. Denna precisionsangivelse blir

43

emellertid något otymplig att använda. Praktiska skäl kommer vi i betänkandet därför att ömsom använda utvecklingssamarbete ömsom samarbete.

5.3. Grannlandssamarbete

Regeringen har från början markerat att öststödet är tillfälligt. Det skall underlätta omvandlingsprocessen, först till en demokratisk, social marknadsekonomi och i förekommande fall underlätta kandidatlandets konvergens med EU-länderna.

För att markera stödets temporära natur betonade utvärderingen 1997 att grunden måste läggas för ett normalt grannlandssamarbete. Utan att ange grannlandssamarbete som en explicit målsättning underströk regeringen i den proposition som låg till grund för innevarande program att utvecklingssamarbetets huvudsakliga inriktning skall styras av åtgärder som bland annat ”leder till gott grannskap” och att samarbetet i kandidatländerna skall ”växlas över i normalt grannlandssamarbete.” Denna ambitionsinriktning har även skrivits in i landstrategierna. Utvärderingen anser att denna riktningsangivelse från regeringen inte har varit lätt att använda för utvärderingsändamål, men noterar att vissa samarbetsformer, t.ex. samarbetet mellan regioner och kommuner är särskilt väl lämpat för att underlätta en “normalisering”. Detsamma gäller utbildning och FoU. Utvärderingen har också noterat att det svenska stödet till baltiska affärsbanker efter fullbordan medverkat till en integration av den nordisk/baltiska bankmarknaden utan fortsatt statlig inblandning. Till utvärderingens synpunkter kan man självklart lägga det faktum att svenskt statsstöd till Polen i och med utgången av innevarande programperiod de facto i stort sett fasats ut och att neddragningen påbörjats i Estland.

För att bättre klargöra grannlandssamarbetets dimensioner har Sida på regeringens uppdrag beställt en utredning i ämnet till i början av år 2001. I avvaktan på denna utrednings överväganden har vi helt enkelt likställt normalt grannlandssamarbete med det som Sverige har med sina nordiska grannar. Detta har sin grund i en stor samhörighet baserad på en värdegemenskap. Det kännetecknas av ett spontant, löpande samarbete och utbyte mellan ett brett register av offentliga och privata aktörer utan behov av stöd. Den typen av samarbete lever vidare endast när det finns ett ömsesidigt intresse. Statens roll har i ökande utsträckning varit att fastställa eller medverka till ett

44

gemensamt regelverk, genom det nordiska samarbetet, EU och EESavtalet, vilket skapat ett stabilt och heltäckande ramverk för integration och samarbete. Nordiska länder agerar bra gemensamt internationellt och koordinerar agerandet i olika fora för att kunna göra sin röst bättre hörd.

I detta sammanhang vill utredningen gärna hänvisa till den rapport som en ”vismanspanel” nyligen utarbetat till Nordiska Rådet (Öppet för Världens Vindar – Norden, oktober 2000, www.norden.org/vis). Den kan tjäna som en inspirationskälla för ”grannlandsstrategier”. Rapporten analyserar tio trender som påverkar Nordens framtid och bedömer vilka konsekvenser dessa har för samarbetet. Mot denna bakgrund föreslås förändringar i formerna för det nordiska samarbetet som på ett pragmatiskt sätt öppnar möjligheten för att också inkludera länder i närområdet. Rapporten rekommenderar bl.a. att man från nordisk sida redan nu överväger att inbjuda de baltiska länderna som medlemmar i vissa nordiska organ, t.ex. Nordiska Investeringsbanken. Vismännens rekommendationer avser i allt väsentligt det nordiska samarbetet. Men man kan tankemässigt ersätta Norden i alla rekommendationer med Norden/Baltikum och på det sättet försöka höja ribban till nya nivåer för det grannlandssamarbete som växer fram kring Östersjön.

Ett normalt grannlandssamarbete kan inte ses som en slutprodukt av det statsstödda samarbetet. I själva verket har grannlandssamarbetet under senare år expanderat mycket kraftigt, i synnerhet med kandidatländerna. Statistiken över t.ex. handeln, turist- och affärsresandet samt direktinvesteringarna vittnar om samarbetets dynamik. Vi befinner oss därför redan i en period av stagnerande och på sikt minskande statsstött samarbete i kandidatländerna parallellt med att väven av normala relationer blir allt tätare. Grannlandssamarbetet med Ryssland och Ukraina släpar emellertid efter.

Vissa sektorer i samarbetsländerna är mer domestiskt inriktade och således mindre exponerade för grannlandssamarbete med andra länder. Omvandlingstrycket i dessa sektorer är inte hårt, annat än om EU-anpassningen så kräver. Detta gäller t.ex. de sociala sektorerna, den lokala och regionala förvaltningen och rättsstatens institutioner. Behoven är emellertid stora, vilket kan förklara att det har skett en viss förskjutning av det svenska utvecklingssamarbetet till dessa sektorer.

45

5.4. Utvecklingssamarbete

Som nämnts har denna term sina rötter i biståndspolitiken. Syftet är att få till stånd insatser som styrs av samarbetslandets egna prioriteringar; de skall m.a.o. vara efterfrågestyrda. Det är samarbetslandet som ”äger” sin utveckling. Utvecklingssamarbetet söker idealt att vara en katalysator för positiva utvecklingsprocesser och inriktar sig på effekterna i mottagarlandet. Trenden under senare årtionden har varit att söka påverka förutsättningarna för en gynnsam och varaktig utveckling snarare än att finansiera specifika insatser som t.ex. håller fattigdomen borta. Sveriges utvecklingssamarbete med fattiga länder har huvudsakligt fokus på fattigdomsbekämpning och styrs av ett antal mål som riksdagen fastställt.

Även samarbetet i CÖE har utvecklingsinriktade mål. Dessa har av riksdagen anpassats till övergångs- och kandidatländernas särskilda förhållanden. De tidigare odemokratiska planekonomierna har sedan 90-talets början genomgått ett dubbelt systemskifte, både politiskt och ekonomiskt. Inom ramen för de fastställda målen och landstrategierna har Sida därför sökt prioritera systemförändrande åtgärder. Enligt målen för programmet skall den svenska resursbasen användas för genomförandet. Samarbetsområdena har till stor del valts också utifrån ett svenskt intresse (miljö, energi, säkerhetsfrämjande etc.). Sidas insatser är nästan uteslutande bundna till upphandling hos svenska aktörer. Förvaltningsstöd från svenska myndigheter finansieras av Sida. Liknande tjänster upphandlas i konkurrens bland privata konsulter. Gåvomedel för att finansiera miljöinvesteringar har varit villkorade till upphandling i Sverige av de komponenter som gåvan öronmärkts för. Sammantaget uppskattar utvärderingen att återflödet till Sverige är 90–95 procent under utvecklingsanslaget för CÖE. Detta inkluderar medel såväl till myndigheter och andra aktörer i offentlig sektor som till privata konsulter och företag.

Det är viktigt att notera, att Sida-Östs modell för tekniskt bistånd skiljer sig något från hur detta hanteras när det gäller utvecklingsländerna. Kontrakt mellan partners i samarbetslandet och Sverige finansieras utan större Sida-inblandning i definitionen och förberedelserna av projekten. Den utländske partnern är beställare och oftast initiativtagare. Denna arbetsmetodik är mindre tungrodd än den traditionella på u-landssidan där Sida ofta blir djupare involverad i projekten och själv kan stå som kontraktspartner.

Däremot är Sida-Öst djupt engagerad i utvecklandet av de större projekten inom miljö och energi, ett komplext arbete som ofta sträcker

46

sig över flera år. Även satsningen fr.o.m. 1995 på den sociala sektorn har krävt ett djupare engagemang från Sida, i vart fall initialt, eftersom parterna på ömse sidor varit ovana vid internationellt projektarbete och mottagarsidan haft osedvanligt svag finansiell ställning. På jämställdhetsfronten har Sida också försökt att arbeta pro-aktivt eftersom det varit svårt att identifiera efterfrågan i samarbetslandet.

Utredningen har inte för avsikt att göra någon djupdykning i frågan om egenintresse och främjande. I en renodlad modell är främjandet ett underordnat mål i ett utvecklingssamarbete. På samma sätt är utvecklingsaspekterna ett underordnat mål i ett främjande. Emellertid kan det starkt ifrågasättas om distinktionen mellan utvecklingssamarbete och främjande är helt meningsfull i ett närområdesperspektiv. Östersjöregionen är stadd i mycket snabb utveckling och omvandling. Effekterna av utvecklingssamarbetet kommer betydligt snabbare än i utvecklingsländerna. Många insatser som görs i detta område främjar både utvecklings- och egenintresset (vad som ofta betecknas som win-win situationer); ibland samtidigt, ibland med viss fördröjning i tiden.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera, att utvecklingssamarbetet i närområdet är en blandning av efterfråge-, utbuds-, och ”dialogstyrdastyrda” aktiviteter. Utvecklings- och egenintressena verkar ofta vara olika dörrar till samma rum. Därför är det motiverat med en pragmatisk inställning.

47

6. EU:s utvidgning

I detta kapitel beskrivs de villkor som gäller för att kandidatländerna skall kunna bli EU-medlemmar och de stöd som förebereder medlemskap. Kommissionens strategi för utvidgningen presenteras. En indikativ tidtabell för utvidgningen diskuteras. EU:s program för kandidatländerna och Sveriges bilaterala samarbete jämförs. På vilket sätt förutsättningarna för det bilaterala samarbetet förändras som en följd av EU-utvidgningen behandlas bl.a. i kapitel 7.

6.1. Köpenhamnskriterierna

Vid Europeiska Rådets toppmöte i Köpenhamn 1993 fastställdes vilka villkor som kandidatländerna måste uppfylla för att kunna bli EUmedlemmar. De så kallade Köpenhamnskriterierna föreskriver att landet måste:

– ha en institutionell stabilitet som garanterar demokrati, rätts-

säkerhet, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter – ha en fungerande marknadsekonomi samt förmåga att klara

konkurrensen inom unionen – kunna påta sig de skyldigheter som följer med ett medlemskap och

sluta upp kring målen för den politiska, ekonomiska och monetära unionen

EU:s regelverk spänner över ett mycket brett spektrum med utgångspunkt i den inre marknadens krav att varor, tjänster, kapital och personer skall kunna röra sig fritt över gränserna. Kandidatländerna skall införliva detta regelverk i sin lagstiftning och ha kapacitet och kompetens att tillämpa det, vilket ställer höga krav på förvaltningen.

48

6.2. Kandidatländernas reformer och anpassning till EU:s krav

Europeiska Kommissionen presenterar årligen rapporter om kandidatländernas framsteg i reform- och anpassningsarbetet mot bakgrund av Köpenhamnskriterierna. I det följande görs en sammanfattning av vissa delar av den senaste rapporten från november 2000. Vi har valt att betona det som berör kandidatländerna i närområdet.

Alla tio kandidatländer bedöms vara stabila demokratier. Risken för en återgång till auktoritära regimer anses försumbar.

Moderniseringen av offentlig förvaltning och ett starkare rättsväsende anses avgörande för genomförande av EU:s regelverk. Stora framsteg har gjorts på detta område men mer behövs.

Korruption är ett allvarligt problem i de flesta kandidatländer. De åtgärder som har vidtagits under året för att stävja denna har inte inneburit avgörande framsteg. Korruption är också en starkt begränsande faktor för utveckling av näringslivet. Alla kandidatländer måste vidta åtgärder för att skapa en mer näringslivsfrämjande miljö.

Kvinno- och barnhandel är ett ökande problem i vissa kandidatländer. Kraftfulla förebyggande åtgärder måste genomföras. Ett regelverk för jämställdhet mellan män och kvinnor finns i flertalet länder, men ytterligare åtgärder behövs, enligt Kommissionen, för att stärka den ekonomiska och social jämställdheten mellan könen.

Estland och Lettland har gjort framsteg med integration av den ryskspråkiga delen av befolkningen. Språklagarna i båda länderna är nu i enlighet med internationella överenskommelser.

Den positiva ekonomiska utvecklingen i kandidatländerna fortskrider. Mot bakgrund av att EU haft en stark ekonomisk tillväxt de senaste åren har utvecklingen i vissa kandidatländer emellertid inte inneburit någon realtillväxt jämfört med EU-genomsnittet. Ekonomiska skillnader inom länderna tenderar att öka, speciellt mellan huvudstäder och landsbygd och mellan regioner som gränsar till EU och de östra regionerna. Sådana ekonomiska och sociala skillnader måste minskas, konstaterar Kommissionen.

Sammanfattningsvis är det endast Cypern och Malta som för närvarande bedöms ha fullt fungerande marknadsekonomier och kunna klara konkurrensförhållandena i EU. Estland, Ungern och Polen bedöms kunna möta EU:s villkor på kort sikt under förutsättning att reformerna fortsätter i nuvarande takt. Lettland, Litauen och Slovakien bedöms kunna uppnå det andra Köpenhamnskriteriet på medellång sikt, om de genomför pågående strukturreformer och kompletterar

49

dessa på vissa områden. Bulgarien har gjort en del framsteg medan dessa varit begränsade i Rumänien.

Införlivandet av regelverket har fortsatt med god hastighet. Däremot är framstegen för att genomföra regelverket ojämna. Estland anses behöva göra större ansträngningar för att förbättra förvaltningen. Litauen har fortsatt att införliva regelverket men reformeringen i den offentliga sektorn har varit begränsad främst av statsfinansiella skäl. Begränsade framsteg har gjorts på social- och arbetsmarknadsområdena. Polen anses ännu inte påbörjat reformer på jordbruks- och fiskeområdet, men den regionala politiken har utvecklats väl.

Kandidatländerna anses idag inte ha tillräcklig kapacitet för att effektivt kunna tillämpa regelverket. Förvaltningen och rättsväsendet behöver förstärkas. Detta omfattar såväl den centrala, regionala och lokala förvaltningen som näringslivet och organisationer.

Utvidgningsförhandlingarna påbörjades i mars 1998 med Cypern, Ungern, Polen, Estland, Tjeckien och Slovenien (den s.k. Luxemburggruppen) och i februari 2000 med Malta, Rumänien, Lettland, Litauen och Bulgarien (den s.k. Helsingforsgruppen). Förhandlingarna fortskrider i takt med kandidatlandets framsteg. Varje land skall bedömas utifrån dess egna meriter.

Utvidgningsförhandlingarna baseras på principen att kandidatlandet skall införliva EU:s regelverk och kunna sörja för dess effektiva genomförande vid medlemskapet. Undantag från denna princip görs endast i väl motiverade fall och vissa övergångsarrangemang kan då användas. Sådana arrangemang skall vara begränsade i tid och omfattning och åtföljas av en detaljerad plan för hur regelverket skall införlivas. Hittills har övergångsarrangemang begärts av kandidatländerna i 340 fall på jordbruksområdet och i 170 fall på andra områden. Även Kommissionen har möjlighet att föreslå övergångsarrangemang som är i EU:s intresse.

Vid Europeiska Rådets toppmöte i december 1999 i Helsingfors fastslogs att EU skall kunna välkomna nya medlemmar från slutet av år 2002, förutsatt att beslut om nödvändiga reformer av EU:s institutioner tas. Beslut om sådana institutionella reformer togs vid det Europeiska Rådets möte i Nice den 7–9 december 2000. Den strategi för utvidgningen som Kommissionen har presenterat kan således drivas vidare.

I en resolution från oktober 2000 i Europaparlamentet, framhålls att EU:s medlemsländer och kandidatländerna bör göra sitt yttersta för att anslutningsavtal kan föreläggas Europaparlamentet innan år 2004, då

50

det är val till parlamentet. Förhoppningen är att någon/några nya medlemsländer skall kunna delta i detta val.

Kommissionen anser i sin översynsrapport att det är möjligt att avsluta förhandlingarna med de mest framskridna kandidatländerna under år 2002 och att EU därför skulle kunna välkomna nya medlemmar från slutet av 2002. Efter att förhandlingarna avslutats skall anslutningsavtal förhandlas och ratificeras av alla EU-länder och de nya medlemsländerna. Detta kan ta ungefär ett år.

Utredningen har inte som uppgift att förutse vid vilken tidpunkt kandidatländerna kommer att bli medlemmar. En diskussion om tidtabellen är emellertid viktig för att visa på vad som händer när förmedlemsskapsstöden fasas ut och ersätts av medlemskapets stöd över strukturfonder och jordbrukspolitik m.m. Detta har i sin tur stor betydelse för behovet av och möjlighet för kandidatländerna att absorbera bilateralt stöd. Ser man till den länderkrets som omfattas av det svenska programmet för närområdet har utredningen som hypotes för sitt arbete att Estland och Polen blir medlemmar tidigast år 2004. Tidtabellen för Lettland och Litauen är svårare att förutspå och utredningen har valt att anta att dessa blir medlemmar ett par år efter Estland och Polen.

6.3. Europaavtal och partnerskap för anslutningen

EU:s förmedlemsskapsstrategi består av tre delar: Europaavtal, partnerskapsavtal och förmedlemsskapsstöd.

Europaavtalen är breda samarbetsavtal som baserar sig på fri handel av industriprodukter och en gradvis liberalisering av handeln med jordbruksprodukter. Syftet är att förbereda inträdet på den inre marknaden. Avtalen innehåller också inslag av samarbete på EU:s samtliga politikområden och de utgör ramen för respektive kandidatlands integration med EU.

Partnerskapsavtal anger vilka områden som varje kandidatland i först hand bör utveckla för att uppfylla medlemsskapskraven. Många av prioriteringarna i dessa avtal är mycket lika eller t.o.m. identiska för de olika kandidatländerna. Detta gäller t.ex. institutionsuppbyggnad, utveckling av näringsliv och infrastruktur. De senaste partnerskapsavtalen slöts 1998 och gäller i fem år. Partnerskapsavtalen ligger till grund för kandidatländernas egna nationella program för införlivandet av EU:s regelverk.

51

Prioriteringarna inom ramen för förmedlemsskapsstöden läggs fast i kandidatländernas nationella handlingsplaner. Dessa revideras med visst intervall och sådana sektorer som idag inte prioriteras kan således stärkas framöver om detta behövligt. Stöden är alltså stadda i ständig förändring, vilket försvårar möjligheten att ange på vilka områden det bilaterala stödet kan vara komplementärt till EU:s. Flexibilitet måste således fortsatt prägla de prioriteringar som Sverige lägger fast.

6.4. Agenda 2000 och förmedlemsskapsstöd

Förslag till Agenda 2000 presenterades av Kommissionen sommaren 1997 och antogs vid Europeiska Rådets möte i Berlin i mars 1999. Agenda 2000 har beskrivits som en veritabel ”Marshall-plan för länderna i Central- och Östeuropa”. Den handlar om tre utmaningar som unionen har att möta och hur man skall:

– stärka och reformera unionens politik för att klara utvidgningen

och få en varaktig tillväxt, högre sysselsättning och förbättrade levnadsförhållanden för Europas medborgare – förhandla om utvidgningen och samtidigt arbeta för att förbereda

alla kandidatländerna för en anslutning – finansiera utvidgningen, förberedelsearbetet och utvecklingen av

unions inre politik

Speciellt den sista punkten är av intresse för denna utredning. Budgeten för förmedlemsskapsstöden, Phare, ISPA och Sapard, uppgår till totalt 3 120 miljoner euro per år för perioden 2000–2006. Detta innebär en nivåhöjning från en miljon euro år 1999 till tre miljoner euro år 2000.

En vägledande budgetplanen för ett EU med 21 medlemsländer lades också fast i Agenda 2000. Utvidgningskostnaderna inom jordbruket, regionalpolitiken, den interna politiken och administrationen anges. Dessa medel kan endast användas efter medlemskap och fördelas enligt följande:

Tabell 6.1. Budgetplan för ett EU med 21 medlemsländer

Utvidgningens kostnader för EU-21(åtagandebemyndigande)

Miljoner euro, 1999 års priser

52

2002 2003 2004 2005 2006

totalt

6450 9030 11610 14200 16780

Jordbruk

1600 2030 2450 2930 3400

Strukturåtgärder

3750 5830 7920 10000 12080

Intern politik

730 760 790 820 850

Administration

370 410 450 450 450

Källa: Agenda 2000, Europeiska Rådet

Såsom visas i tabellen kommer de nya medlemsländerna åtnjuta en successiv och kraftig ökning av olika stödformer. Det omfattande stödet som ges före medlemskap borde innebära att behoven för bilateralt stöd gradvis minskar. Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap.

6.4.1. Phare

Phare programmet omfattar tekniskt bistånd, partnerskap och investeringsstöd. Phare:s budget för perioden 2000–2006 är 11 miljarder euro. För år 2000 har indikativt 1,1 miljarder euro anslagits till de nationella programmen och 0,4 miljarder euro till tvärnationella program.

Indikativt skall 30 procent av Phare:s budget användas till institutionsuppbyggnad för att:

– underlätta tillämpning av EU:s regelverk – uppfylla det första Köpenhamnskriteriet. På denna punkt kan stöd

erbjudas såväl till myndigheter som icke-statliga organisationer

Institutionsuppbyggnad skall ske framförallt genom partnersamverkan, s.k. ”twinning”. Partnersamverkan bygger på att myndigheter i EU:s medlemsländer ställer sig till förfogande i kandidatländerna. Främst fyra sektorer är aktuella för partnersamverkan: jordbruk, miljö, finansiella institutioner och rättsliga och inrikes frågor. Partnersamverkan har i första skedet varit inriktat på att utveckla offentlig förvaltning på central nivå, men även regional och lokal nivå omfattas i allt större utsträckning.

Återstående 70 procent skall användas till delfinansiering av investeringar för att:

53

– stärka den rättsliga ram som krävs för att EU:s regelverk skall

kunna efterlevas – stärka åtgärder för ekonomisk och social sammanhållning genom

åtgärder liknande dem som stöds genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden.

Stöd kan ges till många åtgärder såsom till att diversifiera ekonomin, utveckla den privata sektorn, omstrukturera och diversifiera industrioch tjänstesektorerna och sysselsättningsanknutna åtgärder. Transportoch miljöinvesteringar som inte kan komma ifråga för stöd från ISPA kan finansieras av Phare.

Från år 2000 ökar insatserna inom området ”ekonomisk och social sammanhållning”. Stöd skall kunna utgå för viktiga ekonomiska och sociala reformer och i ökande utsträckning omfatta regional och lokal nivå. Administrationen av Phare programmet skall successivt decentraliseras till kandidatländerna.

I juni 2000 presenterades en översyn av Phare programmet i vilken det bl.a. framkommer att absorptionskapaciteten, speciellt på regional nivå, måste öka i kandidatländerna. Kandidatländernas förvaltningar bedöms ha kapacitet att ta över stora delar av ansvaret för Phare programmet tidigast år 2002. Vidare framkommer att Phare och Interreg programmet måste koordineras bättre. Det senare har redan börjat att ske t.ex. genom att man har gemensamma möten med övervakningskommittéerna för Phare Cross Border Cooperation Programme och Interreg initiativet.

6.4.2. ISPA

Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, ISPA, skall bidra till att utveckla investeringar inom miljö- och transportområdena. Programmet skall ses som en förlöpare till de strukturfonder som de nya medlemsländerna kommer i åtnjutande av. Den sammanlagda budgeten för perioden 2000–2006 är ca 7 miljarder euro, varav 50 procent till infrastruktur och 50 procent till miljö. Stödet ges i form av gåvobidrag till investeringar. Tekniskt bistånd ges endast som en mindre del av ett investeringsprojekt. Projekt skall väljas så att de får störst möjliga effekt per invånare och yta. Detta kriterium styr ISPA med viss automatik till de största projekten och till urbana områden. Maximalt 75 procent av ett projekts totala budget får finansieras från ISPA. Totala kostnaden per projekt skall i princip inte vara mindre än

54

5 miljoner euro. Gruppering av projekt i t.ex. ett avrinningsområde kan tillåtas. Liksom för Phare, skall ansvaret för genomförandet och administration av ISPA gradvis övergå till kandidatländerna. Kommissionen förblir dock ansvarig för beslut om stöd skall utgå till ett projekt. ISPA skall söka samfinansiering med internationella utvecklingsbanker och Europeiska Investeringsbanken. Under år 2000, dvs. första året för ISPA programmet, har den övervägande delen av budgeten gått till transportsektorn.

6.4.3. Sapard

Spatial Accession Programme for Agriculture and Rural Development, SAPARD, är ett program för utveckling av jordbruk och landsbygd. Programmet avser framförallt att:

– bidra till att införa gemenskapens regelverk för den gemensamma

jordbrukspolitiken och näraliggande politikområden – lösa prioriterade och särskilda problem i samband med en hållbar

anpassning av jordbrukssektorn och landsbygdsområden

Åtgärderna kan avse t.ex. att höja kvaliteten på och marknadsföra jordbruksprodukter, att förbättra veterinär- och växtskyddskontroll, att utveckla produktionsmetoder avsedda att skydda miljön och bevara landskapet och att utveckla och diversifiera lantbrukets inkomstkällor. Stödet skall kunna användas till investeringar och till marknadsföring inom jordbruks- och fiskeområdet. Stöd skall normalt sett uppgå till maximalt 75 procent av projektets totala kostnad. Ansvaret för SAPARD är från starten av programmet delegerat till kandidatlandet. Yttersta ansvaret för programmet vilar dock på Kommissionen. Under år 2000 har, såvitt utredningen kunnat kartlägga, ännu inga beslut tagits om projekt med stöd från SAPARD.

6.4.4. Interreg

Gemenskapsinitiativet, Interreg, ingår som en del i EU:s strukturpolitik. Det betyder att medlen endast kan användas till projekt inom EU. Det är ändå viktigt att redovisa som ett instrument för att stödja EU-utvidgningen. Programmet skall bl.a. förbättra samarbete över

55

nationsgränser, så att sådana gränser inte utgör ett hinder för en balanserad utveckling och integration. Det totala bidraget till Interreg för 2000–2006 uppgår till knappt 5 miljarder euro. Endast en mindre del av detta kan användas för att stärka gränsregionalt samarbete med kandidatländerna. Interreg är en del i EU:s strukturfonder och som sådant kräver det en 50 procent medfinansiering av den sökande. Phare rymmer medel för gränsnära samarbete vilka kan kombineras med Interreg- medel och omsättas i gemensamma gränsöverskridande program, men det har visat sig svårt att få tillräcklig samordning mellan programmen.

6.4.5. Tacis

För att redovisa helheten av EU:s stöd till CÖE redogörs här också för Tacis. Detta program kan emellertid inte finansiera åtgärder i kandidatländerna. Tacis- programmet kan däremot t.ex. användas för att finansiera gränsöverskridande projekt mellan kandidatländerna och OSS-länderna. Sådana projekt bör då optimalt ha matchande finansiering från Phare.

EU-programmet för stöd till OSS-länderna och Mongoliet, TACIS, uppgår till ca 450 miljoner euro per år. Tacis lämnar tekniskt bistånd till reformer för demokrati och övergång till marknadsekonomi. De prioriterade områdena är förvaltningsreformer och andra åtgärder som bidrar till ett gott samhällsstyre. En stor andel av medlen har dessutom avsatts för att förbättra kärnsäkerheten. Ryssland och Ukraina har fått den största delen av stödet. I den nya Tacis förordningen för perioden 2000–2006, anges att programmen för de olika mottagarländerna skall bli mer differentierade, att programmen skall vara dialogstyrda snarare än efterfrågestyrda. Projekten skall bli färre och större. Samarbetet sker i form av kunskapsöverföring och tekniskt bistånd. Partnersamverkan, s.k. twinning, ges allt större tyngd. Det finns nu även möjligheter att ge stöd till investeringar, på upp till totalt 20 procent av den årliga budgeten.

6.4.6. EU:s stöd till partnersamverkan

Partnersamverkan är ett samarbete mellan myndigheter i EU och CÖE. Det syftar till att stödja och utveckla partnermyndigheten genom överföring av kunskap och kompetens. Samverkan sker mellan myndigheter, men kan i ökad utsträckning också omfatta kommuner, landsting och länsstyrelser. Det finns inget separat EU-program för

56

partnersamverkan utan detta sker inom ramen för Phare och Tacis. Denna typ av samarbete har förstärkts de senaste åren på bekostnad av konsultgenomfört samarbete.

Vid en nyligen genomförd utvärdering av Phare:s partnerprogram framkom att instrumentet är högt uppskattat som metod för att stödja kandidatländerna vid införande och genomförande av EG:s regelverk. Kandidatländerna föredrar denna typ av samarbete mellan tjänstemän som har administrativ erfarenhet av offentlig verksamhet och som kan arbeta en längre period i partnerlandet framför de klassiska konsultprojekten. Enligt utvärderingen står det klart att partnersamverkan är en metod som bör fortsätta. Det har emellertid vissa svagheter som måste uppmärksammas. Kandidatländernas absorptionsförmåga för att genomföra och följa upp aktiviteterna efter det att samarbetet formellt har avslutats är låg. Det blir därmed viktigt att de enskilda partnerprogrammen ges en klar målsättning och anpassas till den kompetens- och ambitionsnivå som finns i den lokala eller regionala administrationen. Genomförandeperiod för partnersamverkan bör enligt Kommissionens utvärdering övervägas att förlängas. Politisk instabilitet, diskontinuitet på personalsidan samt i vissa fall ointresse av att reformera den offentliga sektorn försvårar ofta samarbetet.

Ett flertal av de slutsatser som har gjorts i utvärderingen överensstämmer väl med svenska erfarenheter. Utredningen behandlar Sveriges deltagande i EU:s partnersamverkan i kapitel 8.

6.5. Skillnader och likheter mellan det svenska bilaterala programmet och EU programmen

Utredningen har i sina samtal genomgående hört att EU-programmen är mycket långsamma och att tiden mellan projektförberedelse och genomförande avsevärd. Att EU-programmen är mer administrativt tunga för såväl EU-partnern som samverkanspartnern framkommer också tydligt. En av förklaringarna är att Kommissionen är bunden av ett upphandlingsförfarande som skall garantera en objektiv och rättvis fördelning av kontrakt. Kommissionen har också mindre personella resurser än vad de bilaterala givarna har. Detta påverkar troligen på ett negativt sätt såväl snabbheten i beslutsfattandet som kvaliteten på utformning och genomförande av projekten. Den decentralisering av förmedlemsskapsstöden till kandidatländerna som redan har påbörjats kommer förhoppningsvis att innebära att processer kan snabbas upp.

57

Även för Tacis programmet planeras en decentralisering av vissa beslut till Kommissionens delegation i Moskva.

Det positiva med EU-programmen kan vara den tydliga fokuseringen på EU:s regelverk och dess storlek som gör att de har möjlighet att lägga större finansiell kraft bakom strukturella förändringar. Dessutom har EU en annan politisk tyngd än t.ex. ett enskilt EU-land när det gäller att utöva påtryckningar på reformarbetet.

De bilaterala programmen uppskattas ofta av samarbetspartnern för sin flexibilitet och mindre byråkrati. Det nära och ofta personliga samarbetet mellan de svenska experterna och dess motparter i kandidatländerna uppskattas och leder troligen till bättre kvalitet på projekten. Snabbheten i genomförandet är högt värderat. Till utredningen har även framförts synpunkten, att kandidatländerna inte mäktar med de bilaterala programmen i så stor utsträckning längre utan måste satsa all energi på EU-programmen.

6.6. Sveriges andel av EU:s stöd inkl. Tacis

För att åskådliggöra den totala omfattningen av det svenska bidraget för samarbete med Central- och Östeuropa har utredningen försökt att räkna ut hur stor andel Sverige har bidragit med till dessa program. Den svenska medlemsavgiften till EU (dvs. ca 2,8 procent av de totala medlemsavgifterna) har använts för beräkningen. Det finns självklart ingen koppling mellan denna svenska andel och vad Sverige ”får tillbaka” i form av kontrakt för genomförande av Phare, ISPA, Sapard och Tacis.

Den totala allokeringen per år till Phare, ISPA, Sapard och Tacis är ca 3 560 miljoner euro. Sveriges ”andel” därav är ca 100 miljoner euro eller ca 860 miljoner kronor.

Det bilaterala programmet, inkl. Östersjömiljarden men exklusive västra Balkan, uppgår till ca 1000 miljoner per år. Sveriges samarbete med CÖE via EU-programmen är således nästan lika stort som via det bilaterala programmet. Detta är en markant ökning jämfört med år 1997 då Sveriges andel i EU-programmen beräknades motsvara ca 40 procent av det bilaterala programmet. Denna ökning kan framförallt härledas till de nya förmedlemsskapsstöden. Utöver de ovan redovisade programmen finns också EU:s program för bistånd till västra Balkan, CARDS, som är på ca 660 miljoner euro per år.

59

7. Målen

Med tanke på att utvecklingssamarbetet hållit på i tio år har utredningens uppdragsgivare önskat en mer förutsättningslös diskussion kring målen och samarbetets inriktning.

Utredningen går igenom nuvarande mål och riktlinjer och redovisar de viktigaste erfarenheterna baserat på utvärderingen och vissa egna bedömningar. För redovisningen av erfarenheterna per land hänvisar utredningen till den separata bilagan. Vi kommer därefter att söka besvara några av de viktigare generella frågeställningar som vuxit fram under utredningsarbetet. Förslag läggs beträffande mål.

7.1. Bakgrund

7.1.1. Målens karaktär

Utvärderingen konstaterar att utvecklingen varit snabb under senare år vilket delvis fråntagit de nu gällande målformuleringarna sin aktualitet. De fyra huvudmålen är vida i sina formuleringar och anses snarast ha karaktären av verksamhetsområden. Därför är de mindre användbara som operativa instrument. De är “definitionsmässigt tillgodosedda i samarbetet” (vilket betyder att de egentligen anger så vida ramar att det mesta som görs på ett eller annat sätt kan härledas till målen). Styrningen kommer från de fyra riktlinjer som regeringen angivit för samarbetet, enligt utvärderingen. Denna fråga har kommenterats på liknande sätt även i de två tidigare utvärderingarna, 1994 och 1997.

Vi vill emellertid redan här nämna att regeringen 1999 uppdrog åt UD och Sida att se över resultatstyrningen av Sidas verksamhet i syfte att precisera mål, prestationer och återrapportering. Samarbetet med CÖE lämnades utanför eftersom detta ansågs vara annorlunda än biståndssamarbetet. Arbetet koncentrerades därför på det traditionella biståndet som styrs av “effektmålen” (sex mål, fastställda av

60

riksdagen, som syftar till att nå det överordnade målet, att höja de fattiga folkens levnadsnivå). Slutrapporten (MÅRS, Mål och resultatstyrning av Sida, 2000-06-15) förkastar styrning mot effektmålen med hänsyn till svårigheterna att redovisa resultaten. I stället förordas en fördjupad “redovisning” mot effektmålen med vissa intervaller baserad på särskilda utvärderingar. Sida skall dessutom i sin årsredovisning och till riksdagen lämna en “övergripande redogörelse” för hur Sida arbetar i förhållande till effektmålen. MÅRS-rapporten rekommenderar styrning mot mål med lägre valör framför allt utifrån indelningen i verksamhetsgrenar.

Det är precis detta som den bilagda utvärderingen gjort. Det är således en bedömning snarare än en utvärdering inriktad på måluppfyllelse. Det är en redogörelse för om rörelseriktningen i östprogrammet är den som regeringen stakat ut. MÅRS-utredningens rekommendationer avser inte Sida-Östs verksamhet men utredningen har likväl tagit visst intryck av dem.

7.1.2. Huvudmål 1 – att främja en säkerhetsgemenskap

Säkerhetssamarbetet har sitt ursprung i det suveränitetsstöd som initialt gavs till de tre baltiska länderna. Det vidgades 1995 till att i viss utsträckning omfatta Ryssland och i någon mån Polen. Dessutom breddades programmet då till att även omfatta de s.k. lågnivåhoten – organiserad brottslighet, smuggling och illegal invandring. Enligt propositionen för innevarande program skall samarbetet koncentreras på:

  • Säkerhetspolitisk kompetens
  • Demokratiskt totalförsvar
  • Fredsbefrämjande verksamhet
  • Gränsbevakning och stärkt yttre gränskontroll
  • Internationell och organiserad brottslighet
  • Asyl- och migrationspolitik
  • Olycks- och katastrofberedskap

Insatserna inom det säkerhetsfrämjande arbetet har under de senaste åren omfattat 6–10 procent av det totala utvecklingssamarbetet. De tunga insatserna görs i de tre baltiska länderna i syfte att konsolidera den återvunna självständigheten. Samarbetet i Ryssland är mer marginellt och har koncentrerats till S:t Petersburg och Kaliningrad. I Polen har insatserna varit små. De säkerhetsfrämjande programmet

61

omfattar försvarsinriktade och civila insatser. I det följande kommenteras endast de försvarsinriktade.

Utvärderingen konstaterar att det säkerhetsfrämjande arbetet har bevarat sin höga relevans. Samarbetet har dynamiserats påtagligt på den senaste tiden i Baltikum i och med kopplingen till den svenska förbandsnedläggningen. Samarbetet har stor betydelse för länderna i deras nuvarande utvecklingsfas, ger positiva effekter på deras försvarskapacitet, bidrar till förstärkta grannlandsrelationer och bra hushållning med materiella resurser. Formerna för insatsernas hantering anses ha förbättrats under senare år.

Utredningen önskar göra tre observationer beträffande samarbetet på försvarsområdet.

Den första observationen gäller just ordet gemenskap, vilket ger uttryck för önskvärdheten av att länder arbetar gemensamt mot samma mål. Så har också hittills skett i stor utsträckning. Det är glädjande att notera det kraftiga inslaget av internationell samordning och finansiering av sambaltiska projekt. Sverige har bidragit till både bilaterala och gemensamma baltiska projekt. BALTSEA (Baltic Security Assistance Group) bidrar till den internationella samordningen. Där ingår de baltiska och nordiska länderna samt Förenta Staterna, Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Polen, Kanada, Nederländerna och Schweiz. Sverige stödjer en gemensam baltisk bataljon (BALTBAT) för fredsbefrämjande insatser, stödjer och är den drivande internationella kraften bakom en gemensam baltisk försvarshögskola i Estland (BALTDEFCOL) samt stödjer en gemensam baltisk marin styrka (BALTRON) för bland annat minröjning. BALTNET är ett gemensamt regionalt luftövervakningssystem för de baltiska länderna som fått stöd även från Sverige.

Den andra observationen är att det svenska stödet successivt ändrar tyngdpunkt till förmån för insatser inriktade på uppbyggnaden av ett nationellt totalförsvar. Denna trend kommer att förstärkas i och med att de multilaterala projekten successivt tas över av de tre baltiska länderna. Under de närmaste fem åren kommer de baltiska länderna att få utrustning för ett stort antal bataljoner omfattande en sammanlagd styrka på 10 000 man.

Den tredje observationen är att försvarsmakten bedömer att de baltiska länderna kommer att behöva internationellt stöd under en längre tid, i vart fall fram till år 2010, för att bygga upp ett rimligt och trovärdigt territorialförsvar. Detta kommenteras vidare i förslagsavsnittet.

62

7.1.3. Huvudmål 2 – Att främja demokratins kultur

På demokratiområdet görs ett brett register av insatser som rör demokrati och rättssamarbete, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur mm. De insatser som görs av Sida vägleds av en sektorstrategi som Sida utarbetade 1996. Denna avser emellertid inte Svenska Institutets verksamhet. Demokratisamarbetet har i finansiella termer svarat för i genomsnitt 12 procent av programmet fram till 1997 men har ökat till 22 procent 1998 och 1999. De största programmen finns inom det decentraliserade samarbetet, stödet till enskilda organisationer och folkrörelser samt det kulturella och akademiska samarbetet som sköts av Svenska Institutet. Direktiven har särskilt angivit att utredningen skall genomlysa det decentraliserade samarbetet vilket görs i kapitel 2.

Utvärderingen gör en genomgång av alla större beståndsdelar av denna del av samarbetet. Den allmänna bedömningen är, att flertalet insatser överlag är relevanta. Utvärderingen pekar på vissa insatser som den anser har visat sig vara mer betydelsefulla än andra. Det gäller:

  • Stödet till journalister, politiker och avseende mänskliga rättigheter i Ryssland
  • Rättssamarbetet i Baltikum
  • Det decentraliserade samarbetet

Efter en trevande start framstår nu rättsamarbetets inriktning på hela rättskedjan, dess planering och organisation som värdefull.

Det decentraliserade samarbetet anses ge ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen, förstärkta grannlandsrelationer och dessutom till ett framtida kontaktnät inom ett större EU. Utvärderingen bedömer att det fördjupade vänortssamarbetet i de baltiska länderna sannolikt kommer att behöva fortsätta under en längre tid.

Utvärderingen gör inga särskilda omdömen om utbildnings- och forskningssamarbetet. Utredningen har därför valt att redovisa detta samarbete något mer utförligt än vad som görs i utvärderingen eftersom området bedöms som särskilt relevant. Vi återkommer till denna fråga också i förslagsavsnittet. Utbildnings- och forskningsutbytet är tyngdpunkten i SI:s verksamhet; med de stora Östersjö- och Visby-stipendierna som bas svarar det för ca 60 procent. De två stipendierna slogs under år 2000 ihop till Det Nya

63

Visbyprogrammet som löper t.o.m. 2001-06-30. Visby-programmet omfattade 120 miljoner kronor och var helt finansierat från den första Östersjömiljarden. Östersjöstipendierna löpte under samma tidsperiod och hade en omfattning om 100 miljoner kronor, vilket finansierades främst av Arbetsmarknaddepartementet med viss komplettering från Utrikes- och Utbildningsdepartementen. Regeringen tillsköt 60 miljoner kronor för att finansiera det sammanslagna programmet under ett år. Det Nya Visbyprogrammet ligger under UD:s ansvar och betalas ur den första Östersjömiljarden.

Det första Visby-programmet syftade till att främja utbyte och samarbete mellan Sverige och Östersjöländerna inom vetenskap, näringsliv, offentlig förvaltning m.m. Stipendierna har fördelats till forskare och forskningsprojekt över mastersnivån men även annan utbytesverksamhet har kunnat komma i fråga. Prioritet har givits åt de tre baltiska länderna, Ryssland och Polen. Östersjöstipendierna har inriktat sig på studier på högskolenivå och på vuxenutbildningsområdet. Båda programmen har även varit öppna för svenskar som ville studera i något land runt Östersjön.

SI driver även Nordiska Ministerrådets stipendieprogram för Baltikum och Ryssland.

Alla stipendieprogram sammantaget godkänner SI ungefär 1000 stipendier och institutionssamarbeten per år.

Den särskilda utvärdering som gjordes år 2000 av Svenska Institutets östeuropaverksamhet pekar på att stipendier som ingår i ett planerat forskningssamarbete tenderar att både ha högre effekt och lämna mer bestående resultat än fristående, individuella stipendier. Stipendiering ansågs vara ett värdefullt instrument även för att främja demokratin i närområdet, framför allt i Ryssland.

Svenska staten finansierar lejonparten av Handelshögskolan i Riga med sammanlagt 120 miljoner kronor under tio år fram till 2003 samt uppbyggnad och drift av Juristhögskolan i Riga till 2005. Ett annat exempel är mastersutbildningen inom lantmäteri på KTH som går hand i hand med Lantmäteriverkets tekniska biståndinsatser på fältet. Detta har möjliggjort intressanta kombinationslösningar.

Även om SI har en dominerande ställning beträffande utbildningsoch forskningssamarbete med CÖE finns det anledning att nämna ett antal andra aktörer. Vissa av dem har fått finansiering från annat håll än staten vilket tyder på att det finns ett visst normalt grannlandssamarbete vid sidan om de statsstödda insatserna. Sida kan finansiera större och kapitalkrävande projekt, vilket t.ex. görs i S:t Petersburg och Kaliningrad. Sida finansierar även viss företagsinriktad

64

utbildning via Östersjömiljarden. Kungliga Vetenskapsakademien och Ingenjörsvetenskapsakademien har försetts med medel från Utbildningsdepartementet respektive UD för stipendier och liknande. Östersjöstiftelsen är upprättad med kapital från de avvecklade löntagarfonderna. Den stödjer forskning med anknytning till Östersjöområdet och fördelar årligen ca 80 miljoner kronor till projekt som förläggs till Södertörns högskola. KK-stiftelsens kapital har samma ursprung. Till och med 1999 finansierade denna stiftelse ett program för kompetensutveckling mellan svenska och ryska partners i NV Ryssland.

Det finns även ett stort antal internationella program på utbildningsoch forskningsområdet som också omfattar CÖE. Låt oss bara nämna EU-programmen TEMPUS (samarbete mellan universitet), ACE (nationalekonomiskt universitetssamarbete), Euro Faculty (utveckling av kursplaner, undervisningskultur och personal) och INTAS (forskning).

Eftersom all verksamhet i Svenska Institutet klassas som demokratisamarbete efterlyser utvärderaren större klarhet i relationen mellan mål och medel. Referens görs till en nyligen avslutad större utvärdering av SI som bl.a. pekar på vikten av att både uppdragsgivarna och SI tar tag i ett antal viktigare frågor angående styrning, organisation, kostnadseffektivitet etc. Där efterfrågas också fler initiativ till policydiskussioner på vissa av de områden som SI ansvarar för t.ex. utbildning och forskning.

Erfarenheter från fältet får utvärderingen att dra slutsatsen att erbjudanden om demokratisamarbete riskerar att snarare blockera än att öppna samtal. Därför rekommenderas en översyn av terminologin.

Utredningen tar fasta på en del av utvärderingens bedömningar och kommer att föreslå att man i nästa program skall spjälka upp de många aktiviteter som för närvarande behandlas som demokratifrämjande för att få en ökad tydlighet. Se mer härom i förslagsavsnittet.

7.1.4. Huvudmål 3 – Att stödja en socialt hållbar ekonomisk utveckling

Detta samarbetsområde har svarat för 57 procent av alla insatser i volym räknat fram till 1997. De två följande åren var andelen 39 respektive 41 procent. De viktigaste politikområdena är näringslivsfrämjande, sociala sektorer, fysisk planering och lantmäteri samt övrig förvaltning. Under de två senaste åren ökade det sociala sam-

65

arbetet. Dess andel av det totala samarbetsprogrammet uppgick till ca 10 procent. Trenden är uppåtriktad.

Det näringslivsinriktade stödet består av näringslivssamarbete och förvaltningsstöd till myndigheter samt multilaterala insatser. Utvärderingen konstaterar, att detta stöd på det hela taget varit värdefullt, även om insatsernas verkningsgrad varierat. Det finns ett antal större projekt i kandidatländerna som sjösattes tidigare under 90talet som nu kommit in ett avvecklingsstadium. Det gäller t.ex. det baltiska investeringsprogrammet (BIP) och det stöd i form av egenkapital som givits till baltiska banker via Swedfund Financial Markets (SFM). De senaste årens siffror indikerar en mycket klart fallande trend för det statsstödda näringslivssamarbetet Baltikum och Polen. Detta måste ses som ett hälsotecken.

Vad beträffar förvaltningsstödet konstaterar utvärderingen att:

  • det är relevant i kandidatländerna och har där givit gott resultat
  • det är ännu mer relevant i OSS-länderna men resultaten är mycket osäkrare
  • de svenska personalresurserna på myndighetsnivå verkar vara en flaskhals

Lantmäteriarbetet har i CÖE blivit något av svensk paradgren. Det drar betydande resurser. Dessa insatser är mycket uppskattade i samarbetsländerna och får goda vitsord i utvärderingen. Ett registreringssystem för fastigheter lägger grunden för privat ägande och ett hypotekssystem. Det senare är en hörnsten för kreditgivning. Utvärderingen noterar dock att den process som lantmäterisamarbetet i Ryssland önskar få igång går mycket långsamt. I den svenska arsenalen finns även en statsfinansierad Mastersutbildning på KTH i lantmäteri på KTH i Stockholm. Arbetet i samarbetsländerna i kombination med utbildningen har synergieffekter.

Svenskt näringsliv har en blandad inställning till det näringslivsinriktade samarbetet. Även om det uttrycks förståelse för programmets inriktning säger man sig ofta sakna den där direkta länken till de svenska företagen och deras ambitioner på dessa marknader. Projektstatistiken ger vid handen att detta till stor del är riktigt. Men i det sammanhanget vill utredningen göra ett par observationer:

  • Ett antal insatser kan vara av direkt fördel för svenska företag. Det gäller t.ex. konsultfonderna i de internationella finansinstitutionerna. Vissa faciliteter kan utnyttjas av svenska företag

66

såsom NOPEF och Start-Öst samt de riskkapitalbolag som Sverige tillsammans med EBRD satt upp i samarbetsländerna

  • Förvaltningsstödet inkl. rättsamarbetet syftar till att skapa ett acceptabelt regelverk och tillförlitliga institutioner, vilket indirekt är viktigt för alla som vill göra affärer i eller med dessa länder
  • Insatserna för bankerna i Baltikum banade vägen för en nordisk/baltisk integration på bankområdet med svenska förtecken
  • Miljö- och energisatsningarna (se nästa mål) är av hög relevans för både svenska konsulter och hårdvaruleverantörer
  • Sida gör konkurrensupphandling i Sverige så återflödet är stort.

Strukturen av programmet gör självklart att mycket hamnar hos genomförare i den offentliga sektorn men svenska företag får också en icke obetydlig del

Programmets huvudsakliga syfte är att åstadkomma effekter i samarbetsländerna och utgångspunkten är efterfrågestyrning. Utredningen återkommer till näringslivets medverkan i programmet i ett separat kapitel.

Samarbetet på det sociala området har ökat i enlighet med riksdagens beslut. Stora satsningar har gjorts fr.o.m. 1998 i Lettland, Litauen och Ryssland. Vi tycker att det verkar vara ett bra val av länder för insatser just på det sociala området. Enligt utvärderingen bekräftar den ekonomiska utvecklingen att argumenten stärkts för samarbete i de sociala sektorerna. Dessutom är hälsosektorn inte prioriterad inom EU-programmen. De systemförändrande insatserna anses ha varit mest relevanta. En speciell eloge ges till Sida för samarbetet med Världsbanken i både Litauen och Lettland. Sidas stöd slussas via lokala konsultfonder som upphandlar tjänsterna i Sverige. Detta kopplas till större krediter från Världsbanken i både Litauen och Lettland. Stora aktörer från svensk sida är Östeuropakommittén (ÖEK) under socialstyrelsen och Socialhögskolan. ÖEK fungerar delvis som “grossist” av Sida-medel och förmedlar dem till svenska genomförare. På det sociala området finns inte någon sammanhållande funktion på departementsnivå.

7.1.5. Huvudmål 4 – att stödja en miljömässigt hållbar utveckling

Samarbetet på miljöområdet är inriktat på Östersjöområdet. Det skiljer sig från många andra områden genom att det länge verkat inom ett

67

ramverk av internationella konventioner. Tre svenska källor tillför resurser till dessa aktiviteter. Utvecklingsanslaget finansierar Sida. Miljödepartementet finansierar separat Energimyndighetens klimatpolitiska program och Östersjömiljard 2 finansierar bl.a. Sida och NUTEK för miljöprojekt. Samarbetet omfattar miljöprojekt (främst på vatten och avloppssidan), förvaltningsstöd genom Naturvårdsverket, energieffektivitet genom Energimyndigheten och kärnsäkerhet.

Det är det enda samarbetsområde där Sida kan bidra till investeringar genom gåvofinansiering. Arbetet drivs i regel ihop med Världsbanken, EBRD och NIB. Sidas roll är bl.a. att genom tekniskt bistånd assistera i projektförberedelser. Sverige kan därmed bereda väg för projekt vars finansieringsbehov överstiger den svenska finansieringsförmågan. Energimyndigheten arbetar med förmånliga krediter av villkorslånetyp.

Miljösamarbetet är det näst största området i det svenska programmet och har sedan 1989 till 1997 representerat igenomsnitt 23 procent av totalprogrammet. Under senare år har det stigit till en tredje

Projekt på miljö- och energiområdet tar ofta lång tid (ofta 2–6 år) att förbereda eftersom det finns en önskan att investeringarna skall få en acceptabel självfinansieringsgrad. Det gäller således att försöka säkerställa, att t.ex. VA-bolagen blir självständiga och effektiva och kan sätta tarifferna så att självfinansieringsgraden blir acceptabel. Ett kontantbidrag till investeringen är ofta ett verkningsfullt medel för att tarifferna skall kunna anpassas till den låga köpkraften i samarbetslandet. De mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet, säger utvärderingen, är de som lyckats kombinera stora utvecklingseffekter i samarbetslandet med ett deltagande av svenska konsulter och hårdvaruleverantörer.

Utredningen vill tillägga, att Sidas filosofi är helt kongruent med den som styr utvecklingsbanker som EBRD och Världsbanken. Utan denna samsyn skulle samarbetet och arbetsfördelningen mellan den bilaterale aktören och de internationella finansiärerna aldrig ha blivit så bra. Sidas komparativa fördel ligger i att med tekniskt bistånd och egen projektutvecklingskompetens utveckla vissa delprojekt inom ramen för en större investering eller ett investeringsprogram. Gåvobistånd för investeringar har under många år varit en knapp resurs med stort mervärde i alla länder i CÖE. Detta ändrar sig fr.o.m. år 2000 i kandidatländerna i och med de utbyggda EU-programmen. I OSS fortsätter emellertid gåvofinansiering att vara en knapp resurs.

68

Utvärderingen konstaterar att miljö- och energisamarbetet visat goda resultat, särskilt i de baltiska länderna. Med undantag för Ecofonden har förutsättningarna för miljösamarbetet i Polen varit mindre uppmuntrande. I Ryssland är arbetet komplicerat och projektutvecklingen tar längre tid.

Energimyndigheten driver ett program omfattande ett 70-tal projekt för förbättrad energieffektivitet och ökat utnyttjande av förnybara energislag i Baltikum, Polen och Ryssland. Det räknas som en del av svensk klimatpolitik. Miljödepartementet har avsatt 350 miljoner kronor för perioden 1998–2004. Det är Sveriges bidrag till det internationella samarbetet inom FN:s klimatkonvention. Normalt räknas detta program inte in i redovisningen av Sveriges samarbete med CÖE, vilket inte är helt logiskt.

Inspirationen till Östersjöprogrammet kom från ett liknande program inom EU för Medelhavsländerna (METAP). Det internationella ramverket, målinriktningen och kraften i genomförandet verkar ha varit bättre i Östersjöområdet. Den modell för internationell samverkan som har utvecklats för Östersjön har studerats för eventuell användning på andra håll och har stått som förebild för liknande samarbeten runt Victoria-sjön, Svarta Havet och Kaspiska Havet.

Programmet för kärnsäkerhet har tre huvudområden. Kärnsäkerhet och kärnämneskontroll hanteras av Statens Kärnkraftsinspektion (SKI) och strålskydd av Statens Strålskyddsinstitut (SSI). Dessa myndigheter har ett väl organiserat samarbete och har varit aktiva i CÖE under hela 90-talet. Dessutom spelar det statliga företaget Svensk Kärnbränsleförsörjning (SKB) en viktig roll på kärnavfallsområdet. Under perioden 1991–2000 har Sverige ställt drygt 500 miljoner kronor till förfogande i CÖE.

Kärnsäkerhetssamarbetet omfattar tre huvudområden – myndighetssamarbete, industrisamarbete och tekniska förbättringar. Det samlade programmet omfattar stöd inom reaktorsäkerhet, avfallshantering, kärnkraftsanknutet strålskydd samt beredskap. Resurserna har koncentrerats i huvudsak till Litauen, 300 miljoner kronor 1992–1998, med både myndighetssamarbete och tekniska bistånd till kärnkraftverket i Ignalina. I Ryssland ges stöd bland annat till säkerhetshöjande program i Leningrad- och Kola-verken. Den övergripande slutsatsen i en utvärdering 1998 var att SKI/SSI:s verksamhet inom kärnsäkerhet haft en lämplig inriktning och genomförts väl.

Insatser till stöd för att förhindra spridning av nukleärt material (kärnämneskontroll) är inte begränsade till närområdet utan omfattar

69

hela f.d. Sovjetunionen och Polen. Samarbetet, som leds av SKI, omfattar lagstiftning, myndighetsstöd och direkt stöd till vissa anläggningar. Lagstiftningsstödet koordineras internationellt. En utvärdering har gjorts som menar att verksamheten hittills har varit mycket tillfredsställande i länder där Sverige gått in med ett fullt program.

Utvärderingen konstaterar sammanfattningsvis, att ”samarbetet till stöd för förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd synes kompetent och röner stor uppskattning”. Kommentaren görs, att programmet drar stora resurser och att det finns flera aktörer inom samma område.

Utredningen vill tillfoga några reflektioner beträffande arbetet inom detta område. De svenska myndigheterna på kärnkraftsområdet deltar i ett antal pågående och planerade EU-projekt avseende kärnsäkerhet och strålskydd. Finansiering från Sverige förutsätter i många fall också delfinansiering från EU. Arbetet bedrivs ofta inom ramen för internationellt satta normer och i samarbete med andra länder, IAEA, Kärnsäkerhetsfonden (NSA) i EBRD och med EU. På Kola-halvön samarbetar Sverige nära med Norge och Finland. Dessutom verkar det finnas ett gott samarbete med svensk kraftindustri. SKI:s arbete med Ignalina-reaktorn har haft flera positiva bieffekter. Den omfattande säkerhetsstudie av västerländsk modell som i början på 90-talet finansierades av SKI låg till grund för beslut i NSA att finansiera ett stort uppföljande säkerhetshöjande program. Villkoret var ett litauiskt åtagande att påbörja en stängning av verket i början av 2000-talet. Denna kontraktuella förpliktelse lades senare till grund för diskussionerna om medlemskap mellan EU och Litauen.

7.1.6. Riktlinjer för samarbetet

I propositionen för nu pågående programperiod anges fyra riktlinjer för val av insatser, nämligen:

  • Stöd för samarbetsländernas EU-integration
  • Inriktning på sektorer där Sverige har efterfrågad komparativ fördel (den svenska reursbasen)
  • Koordinering med EU och andra givare
  • Inriktning på sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena

Den första av dessa har högsta prioritet. Dessutom återanknyts till riksdagens beslut 1996 enligt vilket allt samarbete med CÖE skall

70

”genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv”. Propositionen säger att denna fråga måste få genomslag i alla verksamhetsområden. Regeringen gör markeringen att det sociala samarbetet bör intensifieras. För att understryka den temporära naturen av det statsstödda samarbetet anger propositionen att detta ”är ett naturligt led i övergången till ett normalt grannlandssamarbete”.

Med stöd av utvärderingen görs en kort sammanfattning av hur dessa riktlinjer efterlevts.

Riktlinjen avseende jämställdhet har i praktiken hanterats som ett operativt mål, säger utvärderingen. De verkställande myndigheterna har givits instruktioner att beakta jämställdhet på tre sätt; i inriktningen av programmet, i bedömningen av enskilda insatser och genom att göra särskilda riktade insatser för att förbättra kvinnors ställning. Emellertid väcker denna fråga begränsat intresse i samarbetsländerna. Slutsatsen i utvärderingen är att ”måluppfyllelsen brister” och att målet och sättet för dess uppnående bör ses över. Två alternativa vägar indikeras. Ett oförändrat mål förutsätter visst nytänkande beträffande metoder. Om målet inte är lika prioriterat som förut krävs en revidering. Utredningen kommer i förslagsavsnittet under detta kapitel diskutera hur man för denna fråga vidare.

Inriktningen på insatser för att stödja EU-integrationen har haft en starkt styrande roll. Detta är inte enbart Sveriges förtjänst eftersom kandidatländerna styrt in hela sitt reformarbete på just EUanpassningen. Samarbetet med Ryssland och Ukraina har präglats av insatser för att stödja omställningen som i sin tur skall kunna bidra till en bredare och starkare europeisk kontaktyta. EU-dimensionen i samarbetsprogrammet med kandidatländerna har operationaliserats genom (1) valet och utformningen av åtgärder, (2) det särskilda integrationsstödet via UD och (3) skräddarsydd finansiering för att underlätta svenskt deltagande i twinningprojekt finansierade av Phare.

Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. Vårt intryck är att den svenska komparativa fördelen på vissa områden förbättrats över tiden i takt med att svenska genomförare förstärkt sin kompetens. Samarbetets metoder har också förbättrats. Det tidiga 90-talets punktinsatser har på många områden övergått till ett mer avtalsreglerat programbistånd som sträcker sig över flera år. Detta tvingar beställaren i samarbetslandet att mera noga överväga med vem samarbetet skall bedrivas. Avtalen kan ses som en kontraaktuell bekräftelse av önskvärdheten att arbeta bilateralt med just Sverige. Phare-programmets twinning är ett intressant litmus-test på den svenska resursbasens komparativa fördel i och med att myndigheterna

71

konkurrensutsätts. Av statistiken att döma har svenska myndigheter lyckats hävda sig väl. Eftersom EU-programmen generellt anses tungarbetade finns det emellertid en tendens till att somliga genomförare hellre söker sig till Sida. Det bedöms som mycket smidigare. Utredningen har helt klart fått bilden av att det svenska stödet är betydligt mer användarvänligt än EU:s. Men man måste vara vaksam så att inte den egna kassan finansierar aktörer som inte är tillräckligt duktiga för att klara konkurrensutsättningen eller som enbart av bekvämlighetsskäl föredrar svensk finansiering.

Den svenska resursbasen i form av kompetent myndighetspersonal lämpad för internationellt arbete kommer inte alltid närområdesprogrammet till godo. Myndigheterna engagerar dem i andra länder som är prioriterade av Sverige (västra Balkan, Sydafrika etc.) eller med EU-finansiering i andra kandidatländer som inte är prioriterade i det svenska programmet (Slovenien, Ungern, Tjeckien). Många myndigheter anser att det finns en brist på kompetenta personer som passar för utlandsuppdrag.

Utvärderingen gör ingen egen bedömning av koordineringen med

EU och andra givare i och med att direktiven anger att huvudutredaren skall beakta EU-anpassningen. Vårt huvudintryck är att koordineringen med andra givare och finansiärer på de flesta håll fungerar bra och på vissa håll alldeles utmärkt. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 6.

Utvärderingen gör ingen explicit bedömning om programmet styrts efter riktlinjen att främja regionala insatser i Östersjö- och

Barentsregionera. Utvärderingens innehåll ger dock vid handen att denna riktlinje efterlevts.

Riktlinjerna beträffande en ökad tonvikt på det sociala området har, som tidigare nämnts, följts. Programmet visar på flera håll vägar mot ett normaliserat grannlandssamarbete (se utvärderingen kapitel 3.8).

7.2. Förslag till riktlinjer för programmet

Utgångspunkten för utredningens överväganden är att Sveriges nuvarande samarbetsprogram med Central- och Östeuropa ger ett värdefullt bidrag till både transition och konvergens i närområdet. Programmet har blivit bättre under senare år. Det är mest verkningsfullt i de baltiska länderna. Kandidatländerna har snabbat upp EU-anpassningen på ett mer mål- och resultatinriktat sätt och svenska aktörer verkar göra alltmer professionella insatser. Under

72

senare år har tyngdpunkten av insatserna successivt kommit att förskjutas från de baltiska länderna till Ryssland. I Ryssland är Sverige en mindre samarbetspartner och möter en mer komplex miljö. Samarbetet med Polen är snart utfasat och utfasningen har påbörjats i Estland. De riktlinjer som riksdagen har satt upp har följts. Ambitionerna på jämställdhetsområdet har emellertid inte nåtts. Utgiftstaket under 1999 och 2000 har bromsat expansionen i Ryssland. Med dessa två reservationer kan man konstatera att programmet under rådande förutsättningar är väl genomfört. Utvärderingen pekar inte på några större brister men indikerar att programmet kan behöva justeras på en del punkter. Den har sökt peka ut vissa särskilt värdefulla insatser men har inte kunnat identifiera områden med lägre prioritet.

Vid en jämförelse av motsvarande stöd från andra länder framstår Sverige och de nordiska länderna som stora bilaterala givare. Mönstret går igen från biståndssamarbetet. Stödets omfattning skall ses mot bakgrund av de nordiska ländernas engagemang för Baltikum och Ryssland och för den prioritet utvidgningen har i de nordiska EUländerna. Samarbetet åtnjuter stort folkligt stöd. Bland de nordiska länderna är Danmark i särklass störst, även i absoluta tal. Trenden bland bilaterala givare är att fasa ut stödet till de kandidatländer som är närmast medlemskap. Det tyska programmet har en inriktning på näringslivssamarbete; det engelska har styrs av fattigdomsbekämpning. Innehållet i det finska närområdesprogrammet tycks inte avvika markant från det svenska, men det geografiska området har avgränsats hårdare. Danmark har specialiserat sig mycket mer än Sverige på miljöområdet. Det norska programmet är koncentrerat till NV Ryssland med tonvikt på Kola-halvön.

Utredningen bedömer, att det svenska programmet, jämfört med de nordiska länderna, har en bred ansats både beträffande sektorer och det geografiska verksamhetsområdet.

Samarbetet med närområdets länder måste även ses i ett större sammanhang. Sveriges samlade insatser för CÖE uppgår år 2000 till ca 1 400 miljoner kronor och omfattar 21 länder. Finansieringen kommer från två anslag för utvecklingssamarbete och ett för näringslivsfrämjande i närområdet. Vår schablonmässiga andel av EU:s stöd till hela CÖE uppgår till ca 860 miljoner kronor per år fr.o.m. år 2000.

Vad som beskrivits och diskuterats i tidigare kapitel pekar på att programmets framtida utformning bör påverkas framför allt av följande faktorer:

73

  • Växande skillnader mellan OSS- och kandidatländerna ställer programmet inför i princip tre kategorier av länder; de som sannolikt blir EU-medlemmar 2004, de som sannolikt blir medlemmar ett par år senare och OSS-länderna. En beredskap måste finnas för att tidtabellen för medlemskap kan förskjutas.
  • Skall behovet av större differentiering föranleda förändrade allmänna riktlinjer eller skall det kodifieras på lägre nivå?
  • Målen i det svenska programmet för kandidatländerna överensstämmer i stort sett med EU-programmens. De gemensamma förmedlemskapsstöden till kandidatländerna år 2000 ökar med en faktor 3 jämfört med föregående år och är förprogrammerat till år 2006. Den starka ökningen av EU-stödet efter medlemskap bekräftar utredningens bedömning att inget bilateralt stöd skall utgå efter medlemskap. Detta är ett nytt läge och vi måste anpassa vårt program därefter. Hur skall utfasningsstrategin se ut?
  • Tyngdpunkten i vårt program har under senare förskjutits mot

Ryssland och OSS. Denna avstämningspunkt måste användas för att bedöma på vilket sätt vi bäst skall gå fram i denna mer komplicerade omgivning. Tusen blommor eller kraftsamling? Fortsatt geografisk koncentration eller ökad spridning?

  • De kommande årens fokusering inom EU på utvidgningen kommer även att öka betydelsen av EU:s och dess medlemsländers politik gentemot länderna öster om kandidatländerna. Europaintegrationen får inte göra halt vid något som kan uppfattas som en ”Brysselgardin”. Regioner som gränsar till ett utvidgat EU är av särskild vikt. Sverige har två stora bilaterala program i dessa närområden till EU med delvis olika regler. Nu är tillfälle att resa frågor om ökad harmonisering.

Utredningen har i sina interna övervägande testat ett antal hypoteser beträffande den framtida utformningen av det svenska programmet. Riktlinjerna för detta program bestäms i princip på två nivåer; regering och riksdag stakar ut färdvägen för hela programmet och på förslag från Sida, fastställer regeringen, strategier för varje land. Utredningens slutsats är att programmet måste ge klara besked angående en utformningsstrategi och en ambitionsgrad i framför allt Ryssland. Den senare hänger ihop med val av inriktning; ett fortsatt brett program eller ett med ökad kraftsamling till vissa sektorer. Behovet av ökad differentiering får sitt uttryck dels i utfasningen, dels med längre programperioder viket möjliggör ökad långsiktighet i Ryssland och Ukraina. De sju prioriterade länderna som Sverige

74

arbetar med kan grupperas på följande sätt: 1) Polen och Estland, 2) Lettland och Litauen, 3) Ryssland och Ukraina och 4) Vitryssland. Detta demonstrerar behovet av ökad differentiering. Det får bli en uppgift för landstrategierna. Dessa kommer därför att bli viktigare än tidigare. Tidsperspektivet i Baltikum förkortas men blir längre i OSS.

Det är inte utredningens uppgift att yttra sig om den geografiska utbredningen av de två CÖE-programmen. Men regeringen bör nu bedöma med vilken stramhet närområdet skall tolkas. Därtill kommer frågan om eventuellt kreditinstrument och organisationen av samarbetsprogrammet. Dessa två senare frågor behandlas i ett senare kapitel.

7.2.1. Hållbar utveckling och fördjupad integration

De riktlinjer som regering och riksdag sätter för programmet bör göras inom ramen för en övergripande ambition att med ett statsstött samarbete i det svenska närområdet bidra till en hållbar utveckling och fördjupad integration. Detta skall förstärka regionen som ett dynamiskt tillväxtområde i Europa och minska skillnaderna mellan länder. Värdegemenskapen mellan medborgare skall öka baserat på demokrati, mänskliga rättigheter och ett öppet samhälle med stabila institutioner.

Hållbar utveckling är målet för Agenda 21 för Östersjöområdet som utarbetades på uppdrag av regionens regeringschefer och fastställdes av utrikesministrarna 1998. Begreppet förklaras som ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov”. Inom EU har det lyfts fram i Femte miljöhandlingsprogrammet, Amsterdam-fördraget och i Agenda 2000. UD har redan i regleringsbreven understrukit vikten av åtgärder som främjar Agenda 21.

Hållbarhet har i detta sammanhang inte bara en ekologisk mening. Regeringen har tidigare betonat vikten av att den ekonomiska omställningen skall vara socialt hållbar.

Tanken bakom uttrycket fördjupad integration är att det skall omfatta både europaintegrationen och övergången mot ett normalt grannlandssamarbete.

75

7.2.2. Huvudområden och riktlinjer

Regering och riksdag har tidigare definierat ett brett ramverk för östprogrammet och angivit vad man kallat huvudmål och styrande faktorer. Flera utvärderingar som sökt ta fasta på dessa mål har konstaterat att de snarare har karaktären av verksamhetsområden. För att öka klarheten föreslår vi att regeringen i fortsättningen i stället fastställer ett antal huvudområden. Därtill bör regeringen ange ett antal riktlinjer för programmets genomförande. Programmet skall få ökad precision i land- och vid behov sektorstrategier där mål anges och inriktningen preciseras. Utredningen föreslår att regeringen för nästa programperiod anger följande huvudområden:

  • En säkerhetsgemenskap
  • Marknadsekonomi och social trygghet
  • Miljö och energi
  • Ett samarbete på regional och lokal nivå
  • Utbildning och forskning
  • Demokratins kultur och ökad värdegemenskap (alt. ett förstärkt civilsamhälle)

Vi vill understryka att förändringarna från innevarande år inte är ett utryck en expansion av antalet områden. Utvärderingen pekade på att en stor andel insatser skedde under målet demokratins kultur. I förenklingssyfte föreslår vi att man bryter ut två stora områden som enbart har viss relevans i förhållande till demokratimålet, dvs. utbildning och forskning och det decentraliserade samarbetet.

Allt samarbete inom dessa huvudområden skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv, i enlighet med riksdagsbeslut 1996.

Eftersom utvärderingen pekat på att det har varit svårt att få gehör i samarbetsländerna för behoven av samarbete kring jämställdhet har frågan ställts om ambitionsnivån skall ligga fast eller om den skall sänkas. Utredningen anser att stora ansträngningar hittills gjorts under programperioden för att definiera på vilket sätt de svenska parterna skall beakta jämställdhetsaspekten. Sida har gjort särskilda insatser för att lyfta fram dessa frågor inom ramen för de riktlinjer som fastställdes av Sida 1997. Under perioden 1997-1999 har 37 jämställdhetsinriktade insatser gjorts och dessa har till stor del kommit till stånd tack vare den aktiva roll som Sida tagit. Enligt riksdagens beslut förutsätter insatser under östprogrammet att det finns en efterfrågan i samarbetslandet. Sidas agerande har sökt att identifiera

76

eller aktivera denna efterfrågan med visst, men dock otillräckligt resultat. Genomförandet kompliceras av att budskapet skall gå genom ytterligare ett led, d v s den svenske genomföraren. Dessutom är det ingen lätt uppgift att applicera jämställdhetsperspektivet på flera områden i programmet, t.ex. investeringsprojekt inom miljö och vatten och avlopp. Utredningen finner det inte befogat att rekommendera att en förändring av riksdagens beslut som omfattar allt internationellt utvecklingsbistånd. Kvinnors situation i framför allt Ryssland och Ukraina har snarast försämrats under programmets löptid. Däremot, som utvärderingen indikerar, kan nya metoder prövas, förslagsvis med tonvikt på riktade åtgärder till kvinnor. Givet omständigheterna i länderna och rådande prioriteringar där bör ambitionsnivån ses i ett längre tidsperspektiv.

Vi föreslår att genomförandet av programmet inom ovannämnda huvudområden styrs av fem riktlinjer, av vilka två är överordnade.

Utredningen föreslår följande två överordnade riktlinjer:

  • Att främja EU-anpassningen i kandidatländerna och systemförändringar och europaintegration i Ryssland, Ukraina och Vitryssland
  • Att främja relationerna med Sverige

Programmet skall ta sin utgångspunkt i behoven i samarbetsländerna. Svenska intressen skall tillgodoses såväl i utformningen av programmet som i dess genomförande. Som redan angivits i regleringsbrevet för år 2000 till Sida skall programmet verka för ett samarbete mellan partners i samarbetslandet och svenska företag, organisationer, länsstyrelser, kommuner och myndigheter inom områden där Sverige har en erkänd och efterfrågad kompetens. Detta sker redan i stor utsträckning, men det är en markering att relationen med Sverige lyfts upp till en överordnad riktlinje. Utredningen motiverar detta på två sätt. Relationsbyggandet med Sverige är ett led i övergången till normalt grannlandssamarbete. Ett sådant kännetecknas just av det ömsesidiga intresset. Dessutom vill utredningen redan nu bädda för en ökad handlingsfrihet för regeringen om den nu eller senare önskar att göra en partiell sammanslagning av de tidsmässigt osynkroniserade anslagen för utvecklingssamarbete och Östersjömiljarden.

De andra tre riktlinjerna är:

  • Mellanstatligt regionalt samarbete. Det är viktigt bl.a. för normsättandet som kan följas upp bilateralt.

77

  • En successiv avveckling ju närmare kandidatländerna kommer EUinträdet. Stadfäst utgångspunkten, att inga nya åtaganden om statsstött samarbete skall göras efter medlemskapet.
  • Att genom koordinering med nationella och internationella aktörer förstärka effekterna av de svenska insatserna. Detta och andra sätt skall användas för att säkerställa en tillfredsställande kostnadseffektivitet i genomförandet.

Om regering och riksdag accepterar denna utrednings tanke att förlänga programperioden till säg 5 år kommer nästa programperiod att omfatta 2002–2006. Polen är i princip redan utfasat. Utredningen rekommenderar därför att det inte görs någon landstrategi för Polen. Om så önskas kan regeringen använda sig av den reserv som står till dess förfogande för att i undantagsfall stödja insatser som är av särskilt stort gemensamt intresse.

När det gäller de baltiska länderna bör principen accepteras om ett fallande anslag fram till beräknad tidpunkt för medlemskap. Vi rekommenderar att man redan nu specificerar hur utfasningen tekniskt skall definieras, utbetalningar eller nya åtaganden. Utredningen bedömer att det är rimligt att anta att utfasningen skall räknas på basis av nya åtaganden. Nedtrappningen måste anpassas till främst tre faktorer: behoven i kandidatlandet, beräknad tidpunkt för medlemskap och det sätt på vilket det svenska stödet skall komplettera och anpassas till EU-programmen. Landstrategin anger takten i utfasningen. Utfasningsprofilen kan justeras årligen i mån av behov. Svenska genomförare bör i så stor utsträckning som möjligt söka arbeta under EU-finansierade kontrakt. Men ännu är inte arbetsfördelningen mellan EU och bilaterala givare utmejslad. Det finns därför skäl till att under en period med uppfinningsrikedom söka hitta samverkansmöjligheter med EU-programmen för att därefter på stabilare grund kunna bedöma utfasningstakten.

Utredningen önskar signalera två undantag från utfasning vid EUinträdet. Det ena är försvarsuppbyggnaden. Det andra är rättssamarbetet, dock med den reservationen att Sverige bör verka för att eventuell finansiering efter ett medlemskap i första hand skall komma från EU. Om EU finansiering inte kan ordnas bör det finnas en beredskap för att finansiera ett eventuellt rättssamarbete efter ett medlemskap om detta anses vara av ömsesidigt vitalt intresse. I övrigt bör partners i samarbetsländerna och i Sverige ställa in sig på en gradvis övergång till normalt grannlandssamarbete.

78

Utredningen rekommenderar att regeringen stadfäster principen att myndigheter som har ett stort egenintresse i samarbetet med sina kollegor i mottagarländerna inte skall kunna få östbistånd för att täcka normala samarbetskostnader. Detta gäller inte bara de baltiska länderna.

För Estland verkar det rimligt att anta en utfasning till senast 2004. När det gäller Lettland och Litauen anser utredningen att Sverige måste gå fram försiktigt. Tidtabellen för dessa länder är osäker. Behoven av stöd är större. Angelägenhetsgraden av baltisk konvergens mot estnisk nivå är stor.

Den sista riktlinjen om koordinering och kostnadseffektivitet har siktet inställt på ”effectiveness och efficiency”. Vi har preciserat varför vi önskar koordinering; inte bara för att undvika dubbelarbete utan för att få förstärkta effekter. Det finns många lyckade exempel på just detta i det svenska programmet. Kostnadseffektiviteten beaktas i genomförandet av programmet t.ex. genom Sidas konkurrensupphandling i Sverige. Men man kan ändå ställa sig frågan om inte kostnadseffektiviteten kan förbättras. Programmet är svåröverblickbart. De generella riktlinjerna blir inte tillräckligt konkretiserade på operationell nivå. Det är många aktörer inblandade, liksom många program. Det är många relativt små insatser. Det finns två anslag som delvis finansierar samma saker. Dessutom är utvärderingarna sällan utförliga i att sätta effekterna i relation till kostnaderna.

Utredningen önskar nu behandla varje huvudområde för sig och, där så är befogat, kommentera utvecklingen framöver.

7.2.3. Huvudområde 1 – En säkerhetsgemenskap

Området kvarstår i allt väsentligt oförändrat. Utredningen föreslår följande:

Hittillsvarande erfarenheter av det försvarsinriktade samarbetet med de baltiska länderna är gott. Den svenska försvarsmakten och annan militär expertis gör bedömningen att de baltiska länderna kommer att behöva internationellt stöd under en längre tid, i vart fall fram till år 2010, för att bygga upp ett rimligt och trovärdigt territorialförsvar. Utredningen anser, att det på detta område tycks finnas ett verifierat långsiktigt behov, en stark regional dimension och ett stort gemensamt intresse. Sverige spelar en betydande roll och agerar inom ramen för ett internationellt samarbete. Därför bör det bilaterala samarbetet ha en

79

stor förutsägbarhet och det finns starka skäl att se det statsstödda samarbetet oavhängigt från EU-inträdet. Fortsättningen av stödet bör enligt utredningen styras av behoven snarare än av tidtabellen för kandidatlandets EU-inträde. Det fortsatta behovet av stöd kommer att bli beroende av utvecklingen i Östersjöområdet, ländernas självfinansieringsförmåga och deras försvarsstrategiska väg. Stödbehovet måste i den årliga uppföljningen av landstrategierna anpassas löpande med hänsyn till dessa och andra faktorer.

Insatser för gränsbevakning fortsätter att vara viktiga. Särskild uppmärksamhet måste även fortsättningsvis riktas mot Kaliningrad där såväl gräns som viseringsfrågor är av vikt. Relevansen för Litauens och Polens EU-inträde är hög. EU har ett stort program inom denna sektor och finansiering därifrån borde ha prioritet.

Det finns fortsatt starka skäl för en fortsättning av polissamarbetet bortom år 2001, inte minst egenintresset. Försvarsberedningens rapport ”Europas säkerhet – Sveriges försvar (Ds 1999:55) menar, att den ryska förmågan att bevaka kust och gränser troligen kommer att reduceras även fortsättningsvis. Detta ökar risken för gränsöverskridande brottslighet och kommer att ställa krav på Rysslands grannar. Utredningen menar, att polissamarbete som har påbörjats i Ryssland och Ukraina har potentialen att växa genom enskilda projekt eller inom ramen för mer programliknande överenskommelser på myndighets- eller regeringsnivå.

Bekämpningen av gränsöverskridande brottslighet ligger till viss del inom ramen för polisens myndighetsansvar. I syfte att markera vägen mot ett normalt grannlandssamarbete borde man överväga att en del av den kostnad som nu belastar utvecklingsanslaget tas över polisens egen budget, i likhet med vad som skett med Luftfartsverket och Sjöfartsverket.

Utvärderingen konstaterar att asyl och migrationsfrågor samt samarbetet för att bekämpa gränsöverskridande kriminalitet formellt borde vara en del av rättssamarbetet och inte rubriceras som säkerhetsfrämjande. Utredningen föreslår därför att dessa i fortsättningen registreras som rättssamarbete.

7.2.4. Huvudområde 2 – Marknadsekonomi och social trygghet

Ingen avgörande förändring på ”etiketten” men viss förändring i innehållet. Regeringen har i regleringsbrevet till Sida för 2001

80

signalerat att allt förvaltningsstöd som utgör grunden för en fungerande och öppen marknadsekonomi skall finansieras under det nuvarande huvudmålet ”att främja en socialt hållbar ekonomisk utveckling”. Utredningen ser ingen anledning till att avvika från den linjen. Rättssamarbetet hamnar därmed här.

Statsstött näringslivssamarbete

Nya åtaganden beträffande statsstött näringslivssamarbete kommer sannolikt att fortsätta att minska i kandidatländerna. Det förslag om en riskkapitalfond för Östersjöområdet som lades fram på våren 2000 kräver inga nya pengar eftersom investeringsverksamheten i Swedfund Financial Markets givit ett substantiellt överskott. Fonden är tänkt som ett marknadskonformt instrument att genomföras i nära samarbete med svensk riskkapitalindustri. På sikt bör statens engagemang i en sådan fond kunna dras ned och tas över av den privata sektorn. I den meningen finns en utfasningslogik inbyggd i förslaget. Även förvaltningsstödet i kandidatländerna kommer sannolikt att minska, men dock i svagare takt och under en längre tidsperiod i Lettland och Litauen. I Ryssland är emellertid både näringslivssamarbete och förvaltningsstöd tunga komponenter och kommer sannolikt att så förbli. Med tanke på att Ryssland uppfattas som en marknad förknippad med stora risker borde det vara motiverat att insatserna görs med särskilt beaktande av svenska intressen. Redan innevarande landstrategi indikerar att Sida är beredvillig att bidra till näringslivssamverkan mellan Ryssland och Sverige genom att bl.a. bidra till utvecklingskomponenter i strategiskt intressanta svenska investeringar i Ryssland. Stockholms Handelskammare har nyligen låtit publicera en studie om svenska företags erfarenheter av bl.a. den ryska marknaden. Dess rekommendationer bör beaktas i detta sammanhang.

Med några undantag ges svenskt förvaltningsstöd i huvudsak på regional och lokal nivå med försök att etablera, när så behövs, en ”federal länk” för att underlätta att resultaten av ett samarbete i en region kan spridas till andra. Nu uppstår delvis en ny situation i och med uppbyggnaden av sju federala distrikt som bl.a. har till uppgift att samordna den regionala lagstiftningen med den federala.

81

Vad detta kan medföra för svenskt förvaltningsbistånd måste undersökas närmare.

Förvaltningsstöd till Ryssland och Ukraina bör bedömas utifrån perspektivet av vem som är bäst skickad att nå störst effekt. EU har större finansiella resurser och uthållighet än Sverige. Man kan således i en del fall sannolikt ”lägga sig i lä” av EU:s stöd.

Det sociala området

Utredningen har ombetts att överväga om det svenska närområdesprogrammet skall styras mer av fattigdomsbekämpning och således följa den linje som den brittiska labour-regeringen tagit främst för OSS. Som visats i kapitel 4 har den absoluta fattigdomen ökat i CÖE under 90-talet, men ökningen hänför sig i allt väsentligt till OSS. Fattigdomen har också blivit mer varaktig. Enligt Världsbanken finns i Ryssland ca 60 procent av alla dem som i CÖE anses vara absolut fattiga. Det finns behov för åtgärder, både i OSS och i ett och annat kandidatland i närområdet. Utredningen vill dock avvisa, att fattigdomsbekämpning sätts som en riktlinje för närområdesprogrammet; detta täcks redan av ambitionerna på det sociala området. Som stöd för denna argumentation vill vi framföra följande:

För det första bör det svenska CÖE-programmets profil bedömas utifrån vad som åstadkoms i alla 21 länder genom de två samarbetsprogrammen. Man kan då dra slutsatsen att Sverige indirekt och direkt har mer av fattigdomsbekämpningsprofil i västra Balkan och södra OSS. Närområdesprogrammet arbetar till stor del i områden som kommit längre än i sydöstra Europa. Om det övergripande önskemålet är fattigdomsbekämpning erfordras förmodligen en nedprioritering av hela närområdet till förmån för södra OSS och västra Balkan, vilket kommer i konflikt med prioritet nr.1 i den svenska utrikespolitiken, nämligen utvidgningen.

För det andra har Sverige sedan mitten av 90-talet, och framför allt under innevarande programperiod, ökat insatserna till den sociala sektorn. Detta har gjorts med tonvikt på systemförändringar i de sociala skyddsnäten och ett pragmatiskt samarbete på hälso- och sjukvårdsområdet. Sverige har dessutom under många år stött enskilda organisationers arbete bl.a. på det sociala området. Inom det decentraliserade samarbetet assisterar svenska lokala aktörer i uppbyggnaden av kommunal basservice.

82

Sammanfattningsvis anser utredningen därför att Sverige bidrar till att skapa förutsättningar för nya jobb och förbättrad inkomstomfördelning genom insatser som förbättrar marknadsekonomins funktionssätt. Parallellt härmed har Sverige på flera sätt gjort ökade insatser på det sociala området. Motsvarande sociala profil hittar man inte i de andra nordiska ländernas program; inte heller i det näringslivsinriktade tyska programmet, men däremot i det brittiska.

Utredningen vill även kommentera motiven för ambitionshöjningen på det sociala området under innevarande programperiod. Propositionen var enligt vårt förmenande inte helt klar på den punkten. I förenklade termer är frågeställningen: Givet de stora behoven gör vi insatser på det sociala området för att dessa inte anses ligga inom ramen för EU-anpassningen (i termer av anpassning till EU:s regelverk)? Eller markerar vi en bredare ansats för EUanpassningen och betonar att andemeningen bakom EU är ekonomisk och social sammanhållning? Vi tror att den första tolkningen är den som styr Sveriges agerande. Men vi tycker att det vore riktigare, och i samklang med Sveriges agerande i EU, att insatserna på det sociala området motiveras av det bredare synsättet på EU-anpassning.

Utvärderingen anser, att utvecklingen sedan 1997 bekräftar att det varit riktigt att satsa mer på det sociala området. Utredningen instämmer i detta och förespråkar att dessa satsningar bör fortsätta. De bidrar till att skapa en ökad legitimitet för den ekonomiska omvandlingen och EU-anpassningen. Det senare kan vara särskilt viktigt i de kandidatländer i närområdet som riskerar att inte komma med vid första intagningstillfället.

Vid lämpligt tillfälle vore det befogat med en bred utvärdering av den sociala ansats som Sverige valt.

7.2.5. Huvudområde 3 – Miljö och energi

Detta mål rubricerades tidigare som ”att stödja en miljömässigt hållbar utveckling”. Eftersom investeringar i produktion, distribution och användning av energi också kan främjas föreslår vi att detta också anges explicit.

Utredningen håller det för sannolikt att energiområdet blir mer intressant under nästa programperiod. Regionen står inför en avställning av den första Ignalina-reaktorn. Baltic Ring-studien har pekat på behovet av ett bättre regionalt utnyttjande av existerande resurser genom ökad handel och av vissa strategiskt viktiga investeringar. EU:s

83

samarbete med Ryssland kommer sannolikt att förbättras. Redan nu kan man se tecken på något som liknar en ”funktionell strategi” EU-Ryssland på energiområdet (el, gas, olja och kärnkraft?). Behovet av effektivare energianvändning är stort. Sveriges kompetens på fjärrvärmeområdet är av fortsatt stor relevans.

Vi vill göra tre kommentarer vad avser miljö- och energiprojekt; För det första har det svenska miljöprogrammets förberedelser av miljö och energieffektivitetsprojekt på senare år kraftigt förskjutits mot Ryssland. Sida arbetar med sex större VA-projekt i olika stadier av vilka de två största är i Kaliningrad och S:t Petersburg. På fjärrvärmesidan har ett program omfattande 4–5 städer identifierats. Sammantaget rör det sig om potentiellt mycket stora investeringar. Detta reser frågan om finansieringsmöjligheterna.

För det andra flyter det fr.o.m. år 2000 in ansenliga mängder gåvofinansiering genom ISPA och det utökade Phare-programmet i kandidatländerna. Detta innebär att villkoren för projektförberedelser ändras. Trots konditionaliteten i dessa finansieringar finns det en risk att denna blir uttunnad. Detta kan bli resultatet av en iver att aktivera dessa omfattande program i kombination med den stora andelen av varje projekt som kan gåvofinansieras (i ISPA:s fall upp till 75 procent). Goda pengar till dåliga projekt gynnar på kort sikt emellertid bara leverantörsintressen men kommer att skapa långsiktiga problem för de dåligt förberedda beställarna. Det gäller nu för Sverige att hitta nya modeller för finansiering som ligger i samarbetsländernas, EU:s och Sveriges intressen. Bra finansieringsbara projekt på miljöoch energieffektivitetsområdet är det fortfarande ont om. Det finns därför ingen anledning att hastigt drastigt dra ned på Sveriges program med motivering att det strömmar in EU-medel. Sidas bör först kunna få tillåtas att söka sin nya roll. Det behövs en bas i ett eget program, till en början med både tekniskt bistånd och gåvofinansiering. Både utvecklingssamarbetets och Östersjömiljardens instrument kan komma till användning, kanske t.o.m. skapa synergier. Efter en tid, säg om ett till två år, kan man sannolikt bättre bedöma behovet av storleken insatser av det svenska projektinriktade programmet i kandidatländerna. Sannolikt kan gåvofinansieringen då minskas. Detta kan man ta ställning till i de mer substantiella årliga uppföljningarna till landstrategierna som denna utredning föreslår.

För det tredje har Naturvårdverket under senare år haft mycket stora stöd för förvaltningssamarbete i Baltikum. Behoven av sådant stöd kommer att klinga ut de närmaste åren i kandidatländerna. I Ryssland

84

och Ukraina är behoven fortsatt stora. Mottagningskapaciteten är däremot begränsad och intresset från den ryska sidan skiftande.

Inför en bedömning om den framtida inriktningen på kärnsäkerhetsområdet konstaterar utredningen att det finns en stark svensk kompetens inom de områden där SKI, SSI och SKB verkar. Den tycks ligga i mycket god internationell klass bland annat tack vare svensk säkerhetslagstiftning och säkerhetskultur i kombination med lång erfarenhet av arbete i CÖE. Detta har blivit något av en nisch i svenskt östsamarbete. Således finns en solid plattform för att bygga ut samarbetet med Ryssland, om det ömsesidiga intresset finns.

I Litauen fokuseras det fortsatta arbetet på att stödja en avveckling av Ignalina-verket. Sverige bidrar till den avvecklingsfond som administreras av EBRD samtidigt som vi bilateralt parallellfinansierar ett antal åtgärder med tonvikt på avfallssidan. SKI planerar att kunna gå över i ett normalt grannlandssamarbete vid mottagarlandets medlemskap i EU, vilket inte väntas förhindra att en del arbete kan fortsätta därefter med finansiering från EU.

Den stegvisa avvecklingen av Ignalina-reaktorerna reser övergripande frågor som har med Litauens och regionens energisystem i stort att göra. Sverige, Norden och EU har varit angelägen om avveckling och bör nu vara lika angelägen om att underlätta omställningen. Sverige bör gå i bräschen för att internationellt koordinerade åtgärder som underlättar för Litauen att i god tid och på ett miljömässigt hållbart sätt anpassa sitt energisystem till de nya förutsättningar som en nedläggning i två steg medför. Det bilaterala samarbetet bör också kunna dra strån till denna stack genom insatser av Sida, NUTEK och Energimyndigheten. Även Östersjömiljarden bör aktiveras i detta syfte.

I Ryssland fortsätter arbetet med att stödja färdigställandet av en fullständig säkerhetsanalys av Leningrad-verket av liknande typ som tidigare gjorts i Litauen. Detta görs i samverkan med USA och Storbritannien. Stödet fortsätter med liknande säkerhetshöjande åtgärder i Kola-verket. Arbetet med reaktorsäkerhet är således fokuserat på närområdet samtidigt som kontakterna är etablerade med ansvarigt ministerium och säkerhetsmyndigheten i Moskva samt dess lokalkontor i S:t Petersburg

SKB är inkopplad på ett par pågående avfallsprojekt bland annat i NV Ryssland. Dessutom har Sverige och de nordiska länderna agerat aktivt i en särskild internationell grupp för att koordinera det internationella stödet till Ryssland för hantering av använt bränsle och radioaktivt avfall.

85

Behovet av externt stöd inom ovan nämnda områden i det ryska närområdet står utom allt tvivel. Det gäller för svenska myndigheter att fortsätta att bygga upp långsiktiga förtroendefulla relationer med ryska samarbetspartners parallellt med specifika stödinsatser vilka sammantaget kan förbättra förutsättningarna för fortsatt samarbete. Även här bör man från svensk sida självklart i första hand söka finansiering från EU.

Utredningen noterar att Sverige redan stödjer insatser för en mer ansvarsfull hantering av nukleärt material bland annat för att undvika spridningen av kärnvapen. Frågan om destruktion av existerande kärnvapen ligger ur policy-synvinkel i samma huvudfåra. Utredningen är medveten om att SKB i ett internationellt konsortium skulle kunna medverka i ett program för destruktion av ryska kärnvapen. Det är utredningens förhoppning att eventuellt statsstöd i samband med ett sådant program skall prövas i positiv anda.

7.2.6. Huvudområde 4 – Ett samarbete på regional och lokal nivå

De initiativ som tas på lokal och regional nivå spelar en allt större roll i samarbetet med våra grannländer. Verksamheten synes ha givit goda resultat i att bygga en bättre lokal förvaltning, stärka den lokala och regionala demokratin och att lägga basen för goda grannlandrelationer i framtiden. Sveriges stöd till decentraliserat samarbete med Ryssland och Ukraina bör fortsätta. Det decentraliserade samarbetet i de baltiska länderna bör följa de generella riktlinjer för utfasning som presenterats tidigare. Detta område behandlas även i kapitel 2.

7.2.7. Huvudområde 5 – Utbildning och forskning

Som redovisats tidigare finns en hel del statstött samarbete inom utbildnings- och forskningsområdet med tonvikt på stipendieordningar. Det finns även samarbeten som inte stötts av staten. Utredningen har haft tillfälle till diskussioner i referensgruppen i denna fråga och vill göra ett par reflektioner baserat dels på tankar från Högskoleverket dels på det faktum att staten finansierar utbildningsoch forskningssamarbeten i närområdet med ett tillfälligt anslag. Man får således intrycket att den politiska grundsynen är att det statstödda

86

samarbetet även på detta område skall vara kortsiktigt och av övergående natur. Är detta rätt bas att gå vidare från?

Utredningen har ställts inför ett antal frågeställningar. Finns det i Sverige en för dålig koppling mellan utrikespolitik och utbildningspolitik om man jämför med vissa andra länder? Återspeglas i utvecklingssamarbetet med andra länder i allmänhet och med närområdet i synnerhet den officiella synen på högre utbildning och forskning som en drivkraft för näringslivsutveckling? Hjälper vi till tillräckligt för att aktivera den slumrande, men ofta högt kvalificerade, resurs som finns i universitet, högskolor och forskningsinstitutioner runt Östersjön? Hur kan i östsamarbetet svensk industriell kompetens samverka med svensk kompetens inom utbildning och forskning? Med den korta tid som stått oss till buds har vi självklart inte mäktat att gå på djupet i denna fråga. Men ett par stolpar som vägledning för det fortsatta tankearbetet kan vi ge, igen inspirerade av Högskoleverket.

Det verkar finnas en trend, att utbildning och forskning används som ett verktyg för att skapa dels nätverk mellan inflytelserika människor i världen dels varaktiga relationer mellan länder. Detta är något som på sikt gynnar handel och näringslivsintegration. Östersjöberedningen, gick emellertid på en kortsiktig linje. Från detta anslag skulle inte stöd användas ”till verksamhet i Sverige som endast har en indirekt och svag företagsanknytning, t.ex. på utbildnings- och informationsområdet”. Därmed ändrades politiken i förhållande till den första Östersjömiljarden. Emellertid kunde fortsättningen av Visby-programmet finansieras av medel ur den första Östersjömiljarden.

Mycket tyder på att det varit för lite av sektorsövergripande diskussioner kring prioriteringar och strategiska mål för utbildningsoch forskningsarbeten i närområdet. Utredningen rekommenderar därför att utrikes- och utbildningsdepartementen i samarbete bl.a. med SI och representanter för forsknings- och utbildningsväsendet utarbetar en genomtänkt strategi på detta område. Utredningen rekommenderar ett ”snabbspår” med tanke på propositionen för östsamarbetet och kommande beslut om Det Nya Visbyprogrammet.

7.2.8. Huvudområde 6 – Demokratins kultur och ökad värdegemenskap

87

Med den föreslagna särredovisningen av utbildning och forskning samt det decentraliserade samarbetet återstår inom detta område insatser som har hög relevans för demokratifrämjande; arbete som bedrivs genom enskilda organisationer och folkrörelser och vissa riktade insatser som t.ex. kurser och seminarier för fortbildning av journalister.

Finansiering av svensklektorer i samarbetsländerna borde kanske ses som en del av Sverige-främjandet och inte belasta det temporära utvecklingsanslaget.

Demokratifrämjande är fortfarande särskilt viktigt i OSS-länderna. Däremot tycker utredningen att detta har minskande relevans i de baltiska länderna särskilt med beaktande av det ovanligt klara besked som Kommissionen givit i sin översynsrapport beträffande ländernas uppfyllande av det första av Köpenhamnskriterierna. Detta behöver inte innebära att det arbete som enskilda organisationer gör skall prioriteras ned. Men det kan vara befogat att i landstrategierna snarare betona vikten av värdegemenskap, honnörsordet för det Nordiska samarbetet.

Samarbetet på demokratiområdet bör, som alla andra områden, sättas i relation till vad andra (EU, OSSE, FN, Europarådet, Nordiska Rådet m.fl.) gör inom samma område. Här finns många aktörer. Ansvarsfördelningen är svåröverblickbar. EU-kommissionen har i december 2000 gjort en större rapport över sina globala demokratisatsningar 1996–1999 som uppgick till SEK 2,6 miljarder. En del av detta har kommit CÖE tillgodo genom demokratiprogrammen inom PHARE och TACIS. Utredningen utgår från att departementet och Sida har ett samlat grepp över hur man bäst skall bedriva demokratisatsningar i CÖE för att få största effekt på insatt krona.

89

8. Programmets organisation, omfattning och styrinstrument

Syftet med detta kapitel är att se över ändamålsenligheten av landstrategierna, för vilka länder sådana bör tas fram och tidsramen för dem. Samordning och komplementaritet mellan anslaget för utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa och Östersjömiljarden belyses. Behovet av sektorsstrategier berörs, liksom programperiodens längd och behov av fältpersonal. Utgiftstakets påverkan av möjligheterna att expandera samarbetet med Ryssland berörs. Sveriges deltagande i vissa EU program liksom programmets omfattning berörs.

8.1. Relationen mellan utvecklingssamarbetet med CÖE och Östersjömiljarden

Utvärderingen gör en utförlig och förtjänstfull genomgång av relationen mellan det utvecklingsinriktade östsamarbetet och Östersjömiljarderna. Det förstnämnda tar sin utgångspunkt i samarbetsländernas behov och den andra i ambitionen att utifrån ett svenskt intresse stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. En av regeringens riktlinjer är att dessa två skall samordnas och vara kompletterande. Utvärderingen konstaterar sammanfattningsvis att de aktuella riktlinjerna för Östersjömiljard 2 har bidragit till större klarhet och tydligare gränser i förhållande till östsamarbetet. Det anses emellertid fortfarande finnas fall av bristande komplementaritet och konkurrens mellan insatser från de två finansieringskällorna. Utvärderingen pekar på att Östersjömiljard 2 är i början av sin verkställighetsperiod och att de verkställande parterna arbetar med att precisera rollerna och att utveckla formerna för att stärka komplementariteten.

Utredningen anser att det finns relativt stor överlappning mellan insatser under dessa båda anslag. En del kan bero på tillfälligheter och en ambition att snabbt få igång verksamheten under Östersjömiljard 2.

90

Därför har det funnits skäl att bygga på det näringslivsinriktade samarbete som redan förekommer under utvecklingsanslaget. Det är möjligt att komplementariteten med tiden kan bli större när inkörningsperioden är över. Vi har tidigare påpekat att mer offensiva satsningar med Östersjömiljardens medel vore motiverat med hänsyn till de mål som satts upp. Vi har givit ett exempel på en sådan, nämligen bredare svenska manifestationer i Ryssland som bygger plattformar för handel, investeringar, vetenskapliga samarbeten m.m. Vänortssamarbetet kan i det sammanhanget ge intressanta öppningar. Men det är mycket möjligt, att ambitionen om full komplementaritet mellan utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden är orealistisk, kanske t.o.m. kontraproduktiv. Risken är att näringslivsinriktade insatser hamnar under Östersjömiljarden och utvecklingsanslaget får en starkare betoning på ”mjuka” sektorer. Detta skulle inte rimma med intentionerna. Bristande komplementaritet kan även avspegla det faktum att det finns stora ”gråzoner” där utvecklings- och främjande intressena sammanfaller; att samarbetet i stora stycken är en blandning av utbuds-, efterfråge- och ”dialogstyrda” insatser. Dörrar till samma rum.

Utredningen har ställt sig tveksam till att riktlinjerna för Östersjömiljard 2 exkluderar möjligheten att utfärda garantier och att riktlinjerna avspeglar en något kortsiktig syn på betydelsen av forskning och utveckling för näringslivsutvecklingen på i Östersjöområdet.

För att nå komplemementariatet mellan de två anslagen erfordras ansträngningar i syfte att förskjuta tyngdpunkten i Östersjömiljarden mot mer offensiva satsningar. En del insatser kommer sannolikt även fortsättningsvis att ligga i samma härad som näringslivsinriktade satsningar inom utvecklingsanslaget, vilket kan tala för en partiell sammanslagning.

8.2. Programperiodens längd

91

Regeringen initierade på hösten 1989 ett svenskt samarbetsprogram för Central- och Östeuropa omfattande en miljard kronor. Samarbetet med CÖE har därefter fastställts i treårsperioder. Det är nu inne på sin fjärde programperiod (1999–2001). Anledning till de treåriga programmen torde höra samman med de då treåriga mandatperioderna och önskemålet att med viss regelbundenhet pröva ändamålsenligheten av programmet med tanke på de snabba förändringarna. Därtill har regering och riksdag hela tiden markerat att stödet till CÖE är temporärt.

De senaste årens utveckling har inneburit att samarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet. Samarbetet med Polen är på väg att helt fasas ut. Vi står inför en utfasningsperiod för de baltiska länderna fram till medlemskap. Detta talar för ett fortsatt kort tidsperspektiv. Utvecklingssamarbetet med Ryssland har under senare år däremot framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än vad som tidigare antagits. Rysslands andel av programmet har ökat kraftigt under innevarande programperiod. Samarbetet med Ukraina blev prioriterat fr.o.m. 1999. Utvecklingen pekar klart på att arbetet med dessa två länder måste präglas av ett längre tidsperspektiv.

Treåriga programperioder har flera nackdelar. Arbetet med att var tredje år utvärdera och behovspröva samarbetet tar mycket tid och kraft i anspråk. Med tanke på den långa förberedelsetiden påbörjades utvärderingen av detta program ungefär mitt i programperioden och data som utredningen baserar sig på hänför sig ofta till slutet av 1999 när programperioden bara löpt ett år! Därmed minskar precisionen i återrapporteringen till riksdagen. Korta programperioder bygger även in ett visst mått av kortsiktigt agerande i genomförandet även om visst utrymme finns att göra utfästelser bortom programperioden tack vare den s.k. bemyndiganderamen. Sammantaget är det emellertid utredningens bestämda uppfattning att nackdelarna överstiger fördelarna. Vi föreslår därför att programperioden utsträcks till 4–5 år. Längre programperioder bör följas av lika långa landstrategier som i gengäld årligen bör stämmas av mer substantiellt av Sida och UD gemensamt. Den årliga styrningen i regleringsbrev möjliggör anpassningar under pågående programperiod om detta skulle vara påkallat.

8.3. Styrinstrument

92

Inom ramen för de riktlinjer som regering och riksdag lagt fast styrs samarbetet huvudsakligen genom tre instrument, av vilka de två första fastställs av regeringen:

  • landstrategier, fastställda av regeringen och med samma löptid som programmet
  • genom beloppsanvisningar för samarbetsområdena dvs. säkerhetsfrämjande insatser, ekonomiskt samarbete, miljö mm.
  • sektorsstrategier fastställda av myndigheter

Utredningen menar, att regeringens styrning är i överkant detaljerad. Det skulle möjligen ha räckt att styra det relativt väl organiserade och förutsägbara utvecklingssamarbetet företrädesvis via landstrategierna och instruktioner av policykaraktär i regleringsbreven. Eftersom samarbetet är landinriktat och de viktigaste resultatrapporterna görs per land anser utredningen att det vore mer motiverat att ha en landinriktad resursallokering. Av olika skäl är det emellertid inte önskvärt att fixera ett belopp för varje enskilt land. En allokering av resurser på grupper av länder borde övervägas, t.ex. kandidatländerna och OSS. Därmed skulle regeringen få en bättre möjlighet att i regleringsbreven justera utfasningen.

Sida-Öst är dessutom ansvarig för samarbetet med västra Balkan, Kaukasus och Central-Asien, vilket finansieras från anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete (anslag 7a). Dessa anslag hanteras på delvis olika sätt. Utredningen föreslår att regeringen söker harmonisera bestämmelserna där så är praktiskt och rationellt i syfte att säkerställa enkelhet och kostnadseffektivitet.

Sektorsstrategier, eller strategier per verksamhetsområde, kan i en del fall vara ändamålsenliga. Sida har på ett föredömligt sätt utarbetat den typen av vägledande policydokument tillsammans med andra myndigheter på nya och oprövade område (den sociala sektorn) eller där det krävs extra insatser (jämställdhet). Dessa kan också utgöra en bas för en policyinriktad dialog med regeringen och underlätta resultatrapportering och utvärdering.

Utredningen förslag är således att regeringen överväger medelstilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden och, där så är lämpligt, en ökad harmonisering mellan de två CÖEanslagen. Utredningen betonar värdet av strategier per verksamhetsområde.

93

8.4. Landstrategierna

Landstrategier har upprättats för samarbetet med Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. Dessa strategier skall styra inriktningen av det svenska utvecklingssamarbetet. De utarbetas i anslutning till beslut om nytt program. De nu gällande landstrategierna antogs under hösten 1999 och gäller till programperiodens slut. Strategierna baseras på förslag från Sida. Utrikesdepartementet kompletterar förslagen med egna överväganden samt synpunkter från andra departement och myndigheter. Utkast till landstrategi diskuteras med samarbetslandet för att säkerställa att den stämmer med landets prioriteringar. Landstrategierna antas genom regeringsbeslut. De följs upp av Sida genom landspecifika resultatrapporter.

Enligt utvärderingen synes metoden att styra via landstrategier fungera väl. En längre giltighetstid för landstrategierna i kombination med årliga operativa landplaner hade emellertid kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången med att ta fram dessa.

Sida-Öst inför för närvarande ett system med myndighetsinterna landplaner i syfte att ge ökad konkretion till strategierna. Formerna för att engagera andra aktörer, t.ex. Svenska Institutet, i förberedelserna till landstrategierna kan förbättras. En diskussion med näringslivet på ett tidigt stadium borde även kunna förbättra möjligheterna för att Sida skall kunna utforma strategin på ett sätt som även ligger i det svenska näringslivets intressen. En väsentlig skillnad mellan Sida och näringslivet är att det senare ofta har personal på plats i samarbetslandet. Detta måste rimligen ses som en intressant inspirationskälla för idéer om insatser i samarbetslandet som kan ha både utvecklingseffekt och främja svenska intressen.

Utredningen har inte sett behov av att ompröva landstrategierna. Förbättringar kan dock göras. Framförallt bör de kunna bli än mer specifika och spegla bättre de förhållande som gäller i ett land. För närvarande är landstrategierna för de fyra kandidatländerna i närområdet i stort sett identiska. Landstrategierna för Ryssland och Ukraina uppvisar stora likheter sinsemellan. Behovet av mer specifika landstrategier står i viss mån i motsatsställning till önskemålet att förlänga programperioden. Om landstrategin blir längre ökar kravet på flexibilitet. Med tanke på att regeringens riktlinjer är allmänna finns det enligt utredningen likväl starka skäl för att bli mer specifik. En översyn av landstrategin efter halva programperioden kan göras om så behövs.

94

Stödet till Polen håller redan på att avvecklas och det är därför rimligt att landstrategin ersätts med en avvecklingsplan. För de baltiska länderna, Ryssland och Ukraina bör landstrategier tas fram. Det blir sannolikt den sista för Estland. Det blir viktigt att i strategierna för de baltiska länderna kunna ange riktlinjer för hur en utfasning bör ske. Samarbetet i Vitryssland är begränsat och omfattar framförallt demokrati och gränsöverskridande samarbete. Sida har tagit fram en strategi. En av regeringen antagen landstrategi för Vitryssland synes kunna anstå till dess den politiska situationen tillåter ett större engagemang.

Utredningen anser att man bör pröva om landstrategiernas relevans kan höjas om de kompletteras med en separat, mer konkret handlingsplan per land (omfattande hela det svenska programmet) som kan uppdateras av Sida vid lämpliga tidpunkter. En sådan kan vara motiverad också med tanke på att landstrategiernas frekvens minskas. Handlingsplanen kan ligga till grund för de årliga regleringsbreven och tjäna som styrinstrument. Dessutom kan det vara befogat att varje planerad insats (program/projekt) under anslag 7b testas före beslut mot regeringens riktlinjer i en formaliserad checklista. Detta kan underlätta större selektivitet i projektvalet och förbättra uppföljning och utvärdering.

8.5. Utgiftsbegränsningar för Sida-Öst

I utvärderingen framkommer att utgiftsbegränsningarna under år 1999 och 2000 åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med Ryssland.

Utgiftsbegränsningar är ett instrument i statens budgetpolitik. Sådana begränsningar görs per anslag vid behov. Utredningen har noterat den starka kritik som har förts fram av bl.a. Sida och Kommunförbundet om utgiftsbegränsningens negativa inverkan. Vi har emellertid bedömt att denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang men noterar att en gemensam utgiftsbegränsning för Sida sannolikt skulle vara ändamålsenligt.

8.6. Behov av fältpersonal

95

Under biståndsanslaget har Sida möjlighet att finansiera personal i samarbetsländerna under kortare eller längre tid. Detta är således möjligt i västra Balkan och södra OSS. Däremot är det inte möjligt under närområdesanslaget. Denna politik gör det möjligt för Sida att ha fältpersonal i Moldavien (DAC-land) men inte på andra sidan Trans-Dniestr i Ukraina, vilket faller under ett annat anslag. Det är möjligt att det finns en tanke bakom detta men utredningen har inte kunnat förstå logiken. Sida kan hyra in en konsult för en korttidsplacering i utlandet men inte välja en billigare lösning med egen personal. Många utredningen talat med vittnar om behovet av att ha bra land- och framför allt personkunskap i Ryssland och Ukraina. Därmed underlättas valet av samarbetspartner och kvaliteten på insatsen förbättras. Personal i fält kan även vara viktig för uppföljning av löpande projekt. Behovet av fältpersonal omfattar dels insatser understigande sex månader, där Sida skulle kunna välja att använda egen personal eller konsult, beroende på vad som är mest kostnadseffektivt. Det omfattar även möjligheter att placera ut långtidspersonal på vissa utlandsmyndigheter i länder där tidsperspektivet för samarbetet är flera år.

Sida har hittills fått möjlighet att placera personal på generalkonsulatet i S:t Petersburg och har även begärt att få placera personal vid ambassaden i Moskva. Det synes rimligt att Sida får bemyndigande att själva avgöra hur, när och i vilken form de skall kunna få göra placeringar i fält.

Utredningen föreslår att Sida bemyndigas att få besluta om placering av fältpersonal i Ryssland, Ukraina och på sikt eventuellt i Vitryssland och finansiera detta under anslag 7 B.

8.7. Behov av databas för samarbetet med Central- och Östeuropa

En gemensam databas för anslag 7b, Östersjömiljard 2 och de delar av anslag 7a som berör OSS och västra Balkan med information om alla genomförda, pågående och planerade bilaterala projekt bör upprätthållas. För närvarande har de olika aktörerna ofta egna databaser. Initiativ till detta har tagits tidigare. UD har haft en sådan databas, men den har av olika skäl ej kunnat underhållas. Inom ramen för detta utredningsuppdrag har den tidigare databasen uppdaterats. Det gäller nu instruera alla berörda aktörer att kontinuerligt uppdatera den.

96

Enskilda organisationer inom det sociala området har framfört till utredningen det önskvärda i att även enskilda organisationer omfattas av databasen.

Utredningen föreslår därför att Sida får ansvar för en databas. Alla aktörer med statsstött samarbete, inkl. enskilda organisationer, bör rapportera till databasen. Databasen bör även innehålla uppgifter om projekt som finansieras av EU-program där svenska aktörer har en väsentlig roll. En databas förbättrar möjligheterna att samordna svenska insatser inom en viss sektor eller geografisk region och ökar tillgängligheten.

8.8. Export av statligt förvaltningskunnande

Sverige har en god statlig förvaltning. Mot denna bakgrund har regeringen ansett det motiverat att öka exporten av statligt förvaltningskunnande till andra länder. En särskild utredare tillsattes våren 1999 för att undersöka frågan.

Tjänsteexportutredningen identifierade tre slags hinder för en ökad statligt tjänsteexport: i) oklarheter i regelverk och brist på tydliga styrsignaler från regeringens sida, ii) resurs- och finansieringsfrågor, iii) bristande erfarenheter från myndigheternas sida i frågor som rör exportverksamhet.

Förslagen omfattar bl.a.:

– att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet i tjänste-

exportverksamheten ersätts med krav på full kostnadstäckning – att Ekonomistyrningsverket färdigställer en handledning för

kalkylering av priser i samband med statlig tjänsteexport i syfte att definiera termen ”full kostnadstäckning”. – att regeringskansliet gör en genomgång av förutsättningarna för att

utveckla export av förvaltningskunnande för olika myndigheter ( brist på lämplig personal för tjänsteexport framförs av nästan alla myndigheter) – att Sida ges möjlighet att ge statliga myndigheter kompletterande

finansiellt stöd till genomförandefasen av myndigheternas partnersamverkan inom Phare-programmet

Av speciellt intresse för denna utredning är principen om full kostnadstäckning. Denna princip får mycket starkt stöd i remissbehandlingen. Några remissinstanser anser att utredningen har

97

underskattat det hinder som den begränsade tillgängligheten på kompetent personal utgör.

Förslaget om att ge Sida möjlighet att ge kompletterande stöd till myndigheter som genomför Phare-projekt får stöd i remissen. Sida har inga invändningar emot att ge kompletterande stöd om den handledning om full kostnadstäckning som Ekonomistyrningsverket nu förbereder kan visa att det finns en klar skillnad mellan full kostnadstäckning enligt handledningen och de ersättningsnivåer som tillämpas av EU. Kommun- och landstingsförbunden anser att stödet också skall kunna komma kommuner, landsting och regioner tillgodo.

Principiellt ställer vi oss positiva till att ett kompletterande stöd ges. Vi gör detta mot bakgrund av att Sverige har en kompetens inom statlig förvaltning som är av intresse för länder som bygger upp sin egen förvaltning. Sverige har också inom EU-programmen drivit på arbetet för mer partnersamverkan på bekostnad av konsultgenomfört arbete. När den möjligheten nu finns bör vi därför också utnyttja den. Ökad finansiering från EU-programmen, med hjälp av ett kompletterande bilateralt stöd, verkar vara ett bra sätt att öka utväxlingen i det svenska programmet. De myndigheter vi har talat med har emellertid inte gett en entydig bild om behovet av sådant stöd. Behovet bör således klargöras.

8.9. Sverige deltagande i EU:s program för partnersamverkan

Ett viktigt komplement till Sveriges bilaterala insatser för att stödja institutionsuppbyggnad i CÖE är svenskt deltagande i EU:s motsvarande program. Huvudsakliga kanaler för sådan samverkan är Phare, Tacis och Interreg.

Sveriges deltagande i Phare:s partnerprogram har ökat betydligt sedan 1998 och efter fördelning av 1999 års och det mesta av 2000 års projekt deltar Sverige i 42 projekt i tio länder. De flesta engagemangen finns i Estland, Litauen, Polen, Slovenien och Ungern. Genomförare är i de flesta fall centrala statliga myndigheter men även Kommunförbundet är har tilldelats uppdrag. Intressant är att notera att flertalet engagemang ligger utanför Sveriges närområde. Regeringen har i prop. 2000/2001:1 gjort bedömningen att ”svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram, främst i Estland, Lettland, Litauen och Polen, men också i övriga kandidatländer är av betydande vikt”. Denna

98

breddning av samarbetet till alla kandidatländer anstränger de knappa personalresurserna ytterligare.

För att stödja svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram beslutade Utrikesdepartementet och Sida våren 2000 att inrätta stöd för att förbereda ansökan om att delta i partnerprojekt och för att bereda erhållet uppdrag. Stöd till att förbereda en ansökan ges av UD med maximal ersättning om 70 000 kronor. Sida kan ge ett stöd om maximalt 300 000 kronor till den svenska partnern så att de tillsammans med kandidatlandet kan utforma en projektplan. Detta ansvar är egentligen kandidatlandets. Eftersom genomförandet sker i nära samarbete kan emellertid den svenska partnerns insats bli omfattande. Sida kan erbjuda metodstöd och fungera som rådgivare. Behovet av sådant stöd är stort.

Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd som idag administreras av UD. Större samordning uppnås och UD befrias från en del av sina ”myndighetsuppgifter”. Dessutom slipper den svenska partnern söka på två ställen för relativt små belopp.

Phare:s partnerprogram har under 1998 och 1999 varit fokuserat på framför allt jordbruks-, miljö-, finans- och rättsområdet. En viktig förändring inför år 2001 är en större betoning av partnersamverkan på regional och lokal nivå. Denna förändring bör innebära att samarbete på lokal och regional nivå, kan komma att inkluderas.

Ett problem i Phare:s partnerprogram är att projektens ofta överstiger vad en enskild kommun kan hantera. Regionala konstellationerna som t.ex. East Sweden har troligen bättre möjligheter att hantera projekt av denna storlek. Deras engagemang i partnerprogrammen bör således uppmuntras.

Att inrikta svenskt deltagande i Phare:s partnerprogram ännu mer på närområdet, kommer sannolikt dock inte att leda till fler kontrakt. Bakgrunden till detta är att Phare i sin upphandling även väger in önskemålet om viss geografisk spridning bland genomförarna. Detta är något medlemsländerna har verkat för. Samma princip gäller även för Tacis-programmet. I Phare:s partnerprogram uppmuntras dessutom EU:s medlemsländer att slå sig samman i projekt för att undvika dominans av vissa nationella system och förvaltningskulturer.

8.10. Förslag till inriktning och omfattning av programet

99

Utredningen har vid flera tillfällen betonat de stora skillnaderna i förutsättningarna för ett utvecklingssamarbete i de baltiska länderna och i Ryssland. Det reser frågor angående avvägningen mellan ”sortimentsbredd” och geografisk avgränsning i framför allt Ryssland. Utredningen anser att det är viktigt att behålla karaktären av ett närområdesprogram inklusive Moskva-området. Nuvarande landstrategi öppnar upp för insatser utanför detta område ”där reformprocessen är av särskilt intresse” och ”där en insats kan vara av strategisk betydelse för det rysk-svenska samarbetet på sikt”. Även insatser i europeiska delar av Ryssland där reformprocessen är svag kan motiveras, ”lämpligen som en utvidgning av redan existerande stöd i nordvästra Ryssland”. Strategin ger således utrymme för expansion österut men detta verkar inte ha skett i någon större utsträckning hittills.

Utredningen gör bedömningen att geografisk koncentration är av stor vikt och vill flagga upp för stramhet. Det gagnar inte en liten aktör att i en komplex miljö sprida sig tunt över ett stort område.

Att gå fram med ett brett och flexibelt program har fördelar. Ett samarbete kan börja nystas upp från olika håll beroende på de lokala förutsättningarna. Det ger större möjlighet till någon form av närvaro inom det område som skall täckas. En större grad av specialisering har en annan blandning av för- och nackdelar. Ett tyngre svenskt specialiserat engagemang underlättar sannolikt samarbete med andra internationella aktörer och kan ge större effekter inom just denna sektor. Sida säger sig vilja ha en flexibel fokusering vilket speglar avvägningsdilemmat. Utredningen bedömer att det statsstödda samarbetet i Ryssland har att vinna på en hög grad av geografisk specialisering och en ökad sektoriell specialisering.

Hittillsvarande beslut beträffande Östersjömiljard 2 indikerar att det programmet har att vinna på ett större innehåll av offensiva marknadsoch samarbetssatsningar. Välplanerade Sverige- och svensk-ryska manifestationer av olika slag i S:t Petersburg, Kaliningrad, Moskva m.m. borde övervägas. Det decentraliserade samarbetet öppnar också upp för manifestationer baserade på det lokala och regionala samarbetet. Åtgärder av detta slag har full komplementaritet med det mer utvecklingsinriktade samarbetet. Den ger visibilitet. Vårt budskap är således att staten i Ryssland bör finansiera manifestationer som kan samla ett brett register av svenska och ryska aktörer. Detta ligger i linje med satsningarna som nyligen gjorts i Polen.

100

Utredningen rekommenderar en selektiv satsning i Ukraina. I rådande läge bör i Vitryssland endast göras satsningar som främjar en demokratisk utveckling.

8.11. Programmets storlek

Beslut om programmets storlek ligger hos regering och riksdag. Utredningen har bara ambitionen att underlätta detta beslut genom att peka på ett antal nivåpåverkande faktorer. Vi delar in dessa i tre kategorier; de som talar för en höjning, en sänkning samt de som sannolikt är signifikant nivåpåverkande. Utredningen har gjort observationen att ingen svensk aktör, och vi har pratat med många, spontant har framfört önskemålet att det behövs mer pengar. Från samarbetspartners på fältet uttrycks förståeligt nog ofta en önskan om fler och större insatser.

Vad är det som talar för en höjning?

  • Längre programperiod
  • Ukraina under uppbyggnad
  • Beredskap för Vitryssland på sikt

Vad talar för en sänkning?

  • Mycket större EU-program i kandidatländerna
  • Polen nästan utfasat
  • Gradvis utfasning i de baltiska länderna

Vilka andra faktorer har signifikant nivå påverkan på storleken?

  • Ambitionsnivån beträffande Ryssland
  • Eventuella nya instrument som krediter
  • Programbredd och blandningen av insatser
  • Samspelet med Östersjömiljard 2 som löper ut 2003
  • Möjligheten att samagera med andra givare och internationella finansiärer

Utredningen har inte haft möjlighet att göra egna uppskattningar av en sannolik volymutveckling baserad på oförändrad politik men anser att ovanstående faktor bör beaktas.

8.12. Sammanfattning

101

Utredningen anser att det för närvarande finns en betydande överlappning mellan insatser som finansieras av utvecklingsanslaget och Östersjömiljarden. Mer offensiva satsningar med Östersjömiljarden vore därför motiverat även med hänsyn till de mål som satts upp. Utredningen anser att det finns ”gråzoner” där utvecklings- och främjandeintressena sammanfaller. En partiell sammanslagning på sikt kan övervägas.

Programperioden bör förlängas till 4-5 år. Utredningen förslår att regeringen överväger medelstilldelning per länderområden istället för per samarbetsområden. En ökad harmonisering mellan de två anslagen för samarbete med Central- och Östeuropa (dvs. 7a och 7b) bör eftersträvas. Utredningen fäster uppmärksamheten på värdet av strategier per verksamhetsområde.

Landstrategiernas relevans ligger fast. De bör emellertid differentieras och göras mer konkreta. För Polen bör en avvecklingsplan tas fram. Nya landstrategier bör fastställas för samtliga samarbetsländer, förutom Vitryssland. Näringslivet och andra aktörer, t.ex. Svenska Institutet, bör engageras på ett tidigare stadium vid utarbetandet av landstrategier.

Utredningen har noterat den kritik som framförs i utvärderingen om utgiftsbegränsningen. Denna fråga bör behandlas i ett större sammanhang. Sannolikt vore en myndighetsgemensam utgiftsbegränsning mer ändamålsenlig.

Utredningen föreslår att Sida bemyndigas få besluta om placering av fältpersonal i Ryssland och Ukraina.

Utredningen föreslår att Sida får ansvar för en databas som skall innehålla information om alla genomförda, pågående och planerade projekt som finansieras från de två utvecklingsanslagen i CÖE och Östersjömiljard 2.

Vi har bedömt att behovet av kompletterande finansiellt stöd för genomförandefasen av myndigheternas partnersamverkan inom Phareprogrammet ytterligare måste klargöras innan förslag om sådant stöd kan läggas.

Utredningen föreslår att Sida får ansvar för det stöd till förberedelser av partnersamverkan som för närvarande hanteras av UD.

Utredningen pekar på ett antal faktorer som anses betydelsefulla för storleken på det kommande programmet.

103

9. Instrument

Utredningen har koncentrerat sig på frågan om att utöka Sidas arsenal av finansieringsinstrument.

Om tiden hade möjliggjort det hade utredningen även velat undersöka närmare om det inom östsamarbetets ram kan byggas upp intressanta mekanismer för uppföljning av Kyoto-protokollet. Det kan röra sig om åtgärder för att underlätta handel med utsläppsrättigheter eller s.k. Joint Implementation. Som tidigare nämnts gör Energimyndigheten sådana klimatpolitiskt motiverade insatser. NIB har för övrigt gjort en studie i frågan om Joint Implementation. Vi lämnar därför dessa idéer med varm hand till östersjöstrateger i och utanför kanslihuset.

9.1. Problemställningen

I CÖE begränsas Sidas möjligheter att finansiera infrastrukturinvesteringar till gåvofinansiering av miljö- och energiinvesteringar.I utvecklingsländerna har Sida möjlighet att även använda krediter och garantier. Frågan om krediter i östsamarbetet har debatterats under de senaste fem åren mot bakgrund bl.a. av ett förslag som Sida presenterade 1996 på uppdrag av regeringen (Krediter i Östsamarbete, december 1996). Mot bakgrund av den då gjorda analysen av behoven föreslog Sida att regeringen skulle godkänna en garantiram på 500 miljoner kronor för garantiåtaganden att ställas ut 1997–1998 i samband med kreditgivning för projekt i CÖE. Förslaget förutsatte att Sida kunde fondera avsättningar för förlustrisker i en reserv. Förslaget avsåg att bidra till finansieringen av två typer av projekt i Polen, Ryssland och de baltiska länderna; dels större nationella finansieringsprojekt i samarbete med de multilaterala finansieringsinstituten, dels utveckling av system och finansiella institutioner för kommunala investeringar. I den första kategorin avsåg Sida dels miljöinvesteringar i aktionsprogrammet för Östersjön, dels

104

andra investeringar som kunde kombineras med systemförändringar och institutionsutveckling, vad Sida brukar kalla reforminriktade investeringar.

Bakgrunden till förslaget var mycket goda erfarenheter av bundna biståndskrediter till Kina, Indien och Filippinerna, vilka hade bidragit till strategiskt viktiga kontrakt för svenskt näringsliv. En delfinansiering av ett energieffektiviseringsprogram i Estland tillsammans med Världsbanken i början av 90-talet hade varit viktig i ett tidigt skede i reformprocessen och för institutionell uppbyggnad.

Riksdagen har i enlighet med förslag i propositionen 1997/98:70 för innevarande program uttalat sitt stöd för utökad kredit- och garantigivning för miljö- och energiprojekt i CÖE. År 1997 föreslog Sida att 10 procent av anslaget för kunskapsöverföring m.m. skulle kunna reserveras för finansiering av investeringar. En bredare uppsättning instrument ansågs göra det lättare för Sida att medverka i projekt av intresse för svenskt näringsliv. Regeringen avvisade förslaget.

Sida har fortsättningsvis därför arbetat vidare med två instrument, nämligen tekniskt bistånd för projektförberedelser och gåvofinansiering i samarbete framför allt med Världsbanken. Med hjälp av medel ur Östersjömiljard 1 har Sida vidareutvecklat en modell för kredit- och garantigivning till större infrastrukturprojekt och anpassat denna till de nya reglerna för statlig garantiverksamhet. Modellen har använts för ett större fjärrvärmeprojekt i Riga och kännetecknas av följande:

  • Sida kommer in i ett tidigt stadium i förberedelserna av reforminriktade miljö- och energiprojekt och kan till samarbetslandet och en IFI indikera villigheten att bidra med dels tekniskt bistånd, dels arrangerandet av kredit för parallellfinansiering.
  • Krediten upphandlas från finansieringsinstitut som skall ansvara för låneadministration under kreditens löptid. Krediten ges på förmånliga villkor som avspeglar svensk statsrisk
  • Riksgäldskontoret utfärdar en garanti till kreditgivaren
  • Sida belastar östanslaget för marknadsmässig förskottspremie som

Riksgäldskontoret (RGK) kräver

  • Eventuella skadefall belastar statsbudgeten

Regeringen tog ett separat beslut i Riga-fallet.

Till skillnad från gåvofinansiering måste krediter till länder i närområdet vara obundna enligt en årlig överenskommelse bland

105

medlemmarna i OECD:s Consensusgrupp. Sannolikheten för leveranser från svensk industri kan emellertid öka om Sida inriktar sitt arbete på sektorer där svensk kompetens anses vara särskilt framträdande. Men det finns ingen garanti att den svenska resursbasen kommer att utnyttjas.

Ett internt Sida-papper från februari 2000 har legat till grund för utredningens överväganden. Däri föreslås en garantiram på 500 miljoner kronor fr.o.m. 2001 för att möjliggöra användningen av kredit- och garantinstrumenten för Ryssland och Ukraina där behoven anses särskilt angelägna. Sida har upparbetat en intressant pipeline av miljö- och energiprojekt. Vissa av dessa anses vara så stora att de internationella institutionerna kan få svårigheter att finansiera dem. En kredit arrangerad av Sida skall därför ses som ett komplement till internationella finansiärer. Sida beräknar att erforderliga reserveringar för premiebetalningar kan täckas inom ramen för sitt anslag. Samtal med Sida har givit vid handen att det inte finns några ambitioner att bearbeta Ukraina ännu på ett par år.

9.2. Utredningens bedömningar

Mot bakgrund av ovanstående vill utredningen göra följande bedömningar baserade framför allt på:

  • Finansieringsbehoven
  • Låntagare, kreditrisk och kostnader
  • Önskemålen från svenskt näringsliv
  • Alternativa lösningar som kan tjäna liknande syfte

9.2.1. Finansieringsbehoven

Finansieringsbehoven är helt olika mellan kandidatländerna och

Ryssland.

Kandidatländernas möjlighet till finansiering från IFI:s och

Europeiska Investeringsbanken är betydande. Stora gåvoprogram från EU aktiveras fr.o.m. år 2000. Alla kandidatländer har en acceptabel kreditvärdighet (lägsta trappsteget inom ”investment grade”). Därför är det helt korrekt av Sida att inte längre föreslå ett särskilt svenskt statsstött kredit- och garantiinstrument i kandidatländerna. Sidas förslag från 1996 var motiverat i mitten på 90-talet men inte längre.

106

Däremot kan Sida fortfarande spela en viktig roll i att underlätta projektförberedelser genom tekniskt bistånd och genom att selektivt och sannolikt i avtagande takt, använda gåvomedel som delfinansiering av vissa projekt inom både miljö- och energiområdena. Som nämnts tidigare kan Östersjömiljarden komma att spela större roll på marknader som successivt rör sig bort från traditionellt utvecklingssamarbete.

I Sidas propå från 1996 fanns det även intressanta tankar om hur man i kandidatländerna skulle kunna underlätta finansiering till kommuner genom direkt kreditgivning eller genom upprättande av särskilda kommunbanker av nordiskt snitt. Utredningen anser att denna problemställning fortfarande är relevant för kandidatländerna men noterar, att frågan tycks ha förlorat i aktualitet från svensk Sida. Vi tror att det är viktigt att inte fastna i en diskussion om finansieringsteknik. Den leder inte långt. Utifrån ett mer utvecklingsinriktat synsätt bör man i dessa länder söka skapa förutsättningarna för att i vart fall de större kommunerna på sikt skall kunna själv axla det yttersta ansvaret för investeringskrediter inom sina domäner. I alla EU-länder finns ett regelverk för kommuner som ger en större klarhet, förutsägbarhet och stabilitet i relationerna mellan kommuner och deras kreditgivare. Bra kommuner likställs ofta i kredithänseende med staten. Explicit statsgaranti ges endast i undantagsfall i EU. Kreditgivare måste självklart utgå från kommunernas förmåga att sköta sin skuldtjänst. EBRD är beredd att ge krediter till kommuner i CÖE, men intrycket är att detta arbete framskrider långsamt pga. osäkerhetsfaktorerna. De baltiska länderna och Polen behöver så vitt vi kan bedöma på sikt ta tag i frågan om kommunernas finansiella manöverutrymme. Det kanske inte är det mest akuta i EU-anpassningen men likväl av betydelse. Det är möjligt att Sverige skulle kunna assistera i att föra denna fråga framåt. Här finns möjligtvis även en koppling till det decentraliserade samarbetet.

Finansieringsbehoven och tillgången på långa krediter i Ryssland och Ukraina ger vid handen att det vore bra med fler kreditgivare. Bland de långfristiga kreditgivarna återfinns Världsbanksgruppen (IBRD och IFC), NIB och EBRD. Den senare riktar emellertid huvuddelen av sin verksamhet till den privata sektorn. Den Europeiska Unionens husbank (EIB) har inte tillåtelse från medlemsländerna att ge krediter till OSS-länderna, inte ens för projekt av särskilt europeiskt intresse. Ryska staten har för närvarande inte möjlighet att på den internationella kapitalmarknaden låna upp så långfristiga medel som behövs i miljöprojektet.

107

9.2.2. Låntagare, kreditrisk och kostnader

Rysslands kreditvärdighet är dålig men har förbättrats markant sedan första halvåret 1999. Det internationella förtroende har ännu inte återvänt även om det finns vissa ljusglimtar. Sida motiverade kreditgivningen i Baltikum med att kreditrisken var låg. Detta gäller inte för Ryssland och i ännu mindre utsträckning för Ukraina. Det innebär att en riskavspeglande engångspremie för långfristiga krediter kan bli mycket hög även i fall med statsgaranti, för närvarande kanske i nivån 20 procent för Ryssland. Kreditrisken kan eventuellt bedömas mera gynnsamt vid en parallellfinansiering med t.ex. Världsbanken, EBRD eller NIB. All erfarenhet visar att det är mycket svårt att få rysk statsgaranti. Eftersom en sådan är en förutsättning för finansiering är det på förhand svårt att bedöma vilka projekt som skall prioriteras i förberedelsearbetet. Detta i kombination med mycket långa projektförberedelser i Ryssland gör det besvärligt att uppskatta kreditbehovet.

Vi utgår från att Sida inte överväger att acceptera risk på rysk region eller kommun.

Dessa faktorer pekar på krediter kommer att kräva ansenliga belopp i reserver för engångspremier. Om man antar, att engångspremierna sammantaget uppgår till 75–100 miljoner kronor vid fullt utnyttjande av ramen måste frågan ställas om alternativanvändningen. Kan medlen i stället användas för att förbereda ett stort antal ytterligare projekt?

9.2.3. Näringslivets inställning

Svenskt näringsliv är intresserat av att Sida utvecklar projekt inom områden där Sverige har komparativ fördel. Gåvoinstrumentet är mer intressant eftersom leveranser konkurrensupphandlas enbart i Sverige. Men skillnaden mellan gåva och kredit är att krediten kan bli mycket större. Även vid obunden upphandling är det sannolikt att svenskt näringsliv kan ha vissa fördelar.

Utredningen noterar att Östersjöberedningen (SOU 1999:125) inte ansåg att tillräckliga skäl fanns för att införa nya system för lån eller garantier. Det återstår att undersökas om denna referens även avser den typ av krediter som Sida föreslår.

108

Utredningen är angelägen om att frågan till näringslivet skall formuleras i termer av två alternativ; krediter eller alternativanvändning av premiekostnaderna.

9.2.4. Alternativa lösningar

I sammanhanget är det viktigt att ställa frågan vad som skall göras från svenskt håll och vad som kan göras i Nordiska Investeringsbanken och genom andra banker där Sverige är aktieägare. Utredningen vill peka på en potentiell roll för NIB. Sida samarbetar ofta med NIB i miljö- och energiprojekt i närområdet och deras respektive pipeline av miljö- och energiprojekt uppvisar tydliga likheter.

NIB har utvecklats till att bli ett viktigt finansieringsinstrument i övergångsekonomierna i det nordiska närområdet. På miljösidan agerar NIB även ofta tillsammans med NEFCO, det nordiska miljöfinansieringsbolaget. För att ge NIB de instrument som behövs för detta syfte i ekonomier med svag kreditvärdighet har de nordiska aktieägarna ställt upp med garantier för särskilt angelägna ändamål. Så upprättades t.ex. 1997 en kreditram på EUR 100 M för miljöinvesteringslån, kallad MIL. Den ramen har använts för att med mycket långa krediter ge utväxling på de nordiska ländernas tekniska bistånd och gåvofinansiering. De långa krediterna är särskilt viktiga för miljöprojekt vilka har en låg företagsekonomisk men hög samhällsekonomisk lönsamhet. NIB:s villkor kan utsträckas till kredittider på 15–25 år med amorteringsfria perioder på 5–10 år. Ramen är snart fylld av åtaganden. NIB har därför begärt att få stöd från aktieägarna för en utökad ram för MIL, just med de stora behoven i Ryssland som motivering.

Detta föranleder följande reflektioner. Reglerna om statliga garantier borde gälla för både den nationella och den nordiska lösningen. En premie till RGK måste betalas i båda fallen och kostnaden blir beroende av åtagandets storlek och bedömda risk. Utredningen tycker att det är en poäng i att låta en gemensamägd nordisk husbank sköta finansieringen, särskilt som institutionen satsar så mycket kraft på detta område. Om finansieringsbehoven är stora i Ryssland kan ett samnordiskt agerande i NIB ge större uppväxlingseffekt. Detta skulle kunna möjliggöra för Sida att utveckla många fler projekt, som NIB kan finansiera. I upphandlingshänseende torde det inte vara några skillnader mellan NIB- och Sida- lösningen.

109

Sida skulle kunna använda gåvoinstrumentet för kompletterande insatser i Ryssland.

Utredningen är inte negativ till Sidas förslag men tycker att mycket talar för en nordisk lösning. Regeringen har redan godkänt att Sida har en roll i finansieringen av investeringar. I en del fall kan det vara bättre motiverat att använda sig av krediter i stället för gåvor. Om lösningen med NIB inte bedöms attraktiv bör regeringen positivt pröva Sidas begäran. Denna bör dock kompletteras med förslag till klara riktlinjer för t.ex. kreditvillkor, andel av projekt som kan finansieras etc. Finansieringsbehoven under de närmaste åren kan endast bedömas genom en mer detaljerad granskning av Sidas pipeline, vilket utredningen inte har gjort. Utredningen håller det för troligt att kreditgivningen kan byggas upp successivt.

9.2.5. Andra åtgärder för investeringsfinansiering i Ryssland

Utredningen är medveten om att Europeiska Investeringsbanken (EIB) har tilldelats en viktig roll för att finansiera europeisk integration. Under de senaste fem åren har utlåningen vuxit kraftigt i kandidatländerna och utestående åtaganden uppgår för närvarande till EUR 13 miljarder. Utlåningen koncentreras till infrastrukturinvesteringar inom transport och energi med tonvikt på de stora och prioriterade transeuropeiska nätverken (TENs). Miljöinvesteringar är också viktiga. EIB:s utlåning utanför EU bestäms genom uppdrag från bankens ägare. Sådana uppdrag har givits för sammanlagt ett 100-tal länder i världen inom ramen för överenskommelser mellan EU och olika grupperingar av länder. Ju mer EIB blir involverad i kandidatländerna desto märkligare framstår det att banken inte verkar i f.d. Sovjetunionen. Många av de TENs som finansieras av banken förgrenar sig in i Ryssland och Ukraina. Utredningen anser att tiden nu är mogen för att EIB skall kunna få ett mandat att i nära samarbete med EBRD och Världsbanken delfinansiera transport-, energi- och miljöinvesteringar av stort europeiskt intresse i oss. Därmed skulle ytterligare en välbehövlig finansieringskälla tillföras för stora miljö- och energiinvesteringar i det nordiska närområdet där projekt förberetts under många år.

Detta vore också ett viktigt steg för att konkretisera ambitionerna inom den Nordliga Dimensionen.

110

9.2.6. Sammanfattning

Utredningen föreslår:

Att regeringen för att tillgodose de väntande i finansieringsbehoven i Ryssland positivt prövar i första hand en utökning av NIB:s ram för miljöinvesteringslån.

Att regeringen som ett alternativ positivt prövar förslaget om en låneram hos Sida under förutsättning att detta bedöms vara av intresse för svenskt näringsliv.

Att regeringen i EU verkar för att EIB får ett utlåningsmandat för projekt av stort europeiskt intresse i OSS.

111

10. Bilateralt samarbete i samverkan med multilateral finansiering

Direktiven ställer ett antal frågor beträffande det bilaterala stödets samverkan med andra större givare och multilaterala finansiärer. Samverkan med EU-stöden har behandlats särskilt i tidigare kapitel. I det följande kommenteras enbart relationerna mellan bilateralt och multilateralt stöd. Direktiven önskar i princip att utredningen skall definiera en slags subsidiaritetsprincip för internationellt utvecklingsarbete, vilket är mycket begärt. Vi begränsar oss därför till några allmänna kommentarer som är operativt relevanta för det fortsatta programmet.

Utredningens bestämda intryck är att svenska aktörer förstått värdet av att samverka med andra givare och av behovet av att ”växla upp” det svenska stödet via internationella institutioner. När vi gått igenom det svenska programmet ett par år tillbaka är det just samverkan med andra som framstår som ett gemensamt kännetecken för många av de insatser som har visat sig vara särskilt lyckosamma. En del av denna samordning kan vara genererad av samarbetslandet, men mycket kan tillskrivas en medveten strävan från svenska regeringens och svenska genomförares sida. Vi har i utredningen givit ett antal exempel på sådant samarbete (Sida/Världsbanken, Swedfund Financial Markets/EBRD, SKI/NSA/EU, Baltic Investment Program/NIB/EBRD, Regional Venture Funds med EBRD för att nämna några).

Regeringen kan också agera mellanstatligt eller multilateralt för att skapa förutsättningar för ett framgångsrikt utvecklingsarbete. Detta kan gälla skapandet av ett legalt och institutionellt ramverk, av typ Helsingfors-kommissionen, som åtföljts av ett handlingsprogram som tjänat som pådrivare för och samordnare av genomförandet.

Sverige har under senare år förstärkt bevakningen vid de internationella finansinstitutionerna. ”Främjare” finns på plats vid alla IFI:s och deras hemmabas på UD har förstärkts. Samspelet skulle sannolikt bli bättre om Sveriges andel av personalen i IFI:s kunde nå

112

upp till Sveriges andel av dessa institutioners aktiekapital. Finland har försökt ta radikala grepp just på detta område och finansierar ett antal tjänster i IFI:s för att bättre kunna förstå hur dessa organisationer fungerar.

Samarbetet mellan en bilateral givare och multilaterala institutioner styrs inte av några unika regler. Ett samarbete mellan två eller flera parter kräver med självklarhet att varje part har något distinkt att bidra med som höjer värdet på totallösningen. Vad kännetecknar programmet från en bilateral givare som Sverige? Flexibilitet, snabbhet, användarvänlighet, viss svenskinriktning, begränsad sektoriell specialisering, små resurser, liten effekt i samarbetslandet och liten hävstång för att underlätta reformer. En multilateral aktör har nästan omvänd profil; regelstyrning, trögrörlighet, inga nationella preferenser men med stora resurser både finansiellt och analytiskt för att kunna ge legitimitet åt reformer. Ett samarbete mellan Sverige och en internationell finansieringsinstitution ökar därmed den svenska insatsens verkningsgrad. Detta är redan en självklarhet för många svenska aktörer.

En av riktlinjerna för östprogrammet är att det skall koordineras med andra givare. Vi har föreslagit att alla planerade insatser skall testas före beslut mot programmets riktlinjer. Vid de tillfällena kan det vara lämpligt att ställa ett par frågor: Vad gör andra aktörer just på detta område? Varför är Sverige bäst skickat att göra insatsen? Om Sverige är idealt placerad att göra insatsen kan finansiering erhållas från annat håll? Uppnår vi större verkningsgrad genom att agera med andra?

.

113

11. Näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet

Utredningen har ombetts att kommentera former och åtgärder för näringslivets medverkan. Frågan handlar i huvudsak om hur näringslivet och Sida kan agera bättre tillsammans trots att de kan ha ömsom intressekonflikt, ömsom gemensamma intressen.

Utvärderingen har gjort en grundlig genomgång av utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringsliv och relationerna mellan Sida och näringslivet.

Utredningen har utgått ifrån att samarbetet med det svenska näringslivet vid utformningen och genom förandet av det svenska östprogrammet fortfarande har en potential till förbättring. Generellt sett anses det svenska programmet vara näringslivsvänligt. En studie under år 2000 refererad till i utvärderingen tyder på det. Inget har framkommit till utredningen som tyder på att slutsatserna i den studien inte håller. Så, eventuella förbättringar sker från ett redan bra utgångsläge.

Utredningen anser, att Sida visat betydligt större öppenhet under senare år och tagit seriöst på budskapet från näringslivets kritiska röster. Sida-Öst har t.ex. gjort en attitydundersökning via Sifo för att kunna precisera näringslivets kravbild och följt upp med en handlingsplan. Generellt sett bedömer vi, att samarbetet blivit betydligt bättre. Vad kan då göras ytterligare? Den viktigaste tidpunkten för en dialog mellan Sida och näringslivet är inför utarbetandet av landstrategierna. I både Danmark och Finland deltar näringslivets representanter i utformningen av biståndsprogrammen. Följande reflektioner kan göras:

  • en kreativ dialog borde övervägas i ett skede när landstrategin fortfarande är formbar. Näringslivets erfarenheter från fältet borde vara av särskilt intresse
  • bygg pragmatiskt vidare på de modeller som redan finns och som finansierats antingen från Östersjömiljarden eller från utvecklingssamarbetet (demonstrationsprojekt, utvecklings-

114

inriktade investeringskomponenter i svåra länder, företagsanknuten yrkesutbildning, miljö- och energiprojekt). Dessa tycks ha varit lyckosamma. På så sätt kan det svenska statsstödda samarbetet för utveckling och fördjupad integration skapa en nisch av näringslivsrelaterade insatser. Sida har utarbetat verksamhetsinriktade strategier (sektorsstrategier) för jämställdhet och den sociala sektorn. Det bör prövas om förutsättningar finns att göra något liknande för näringslivsinriktade åtgärder baserade på de två anslagen?

  • förankra näringslivsinriktade insatser finansierade av Östersjömiljarden i mottagarlandet för att undvika missförstånd och överdriven utbudsorientering
  • näringslivet har ett stort ansvar för att lägga fram konkreta förslag som är anpassade till målen för de två programmen och till de begränsningar Sida har som myndighet.
  • acceptera att intressekonflikter kan finnas

115

12. Samarbete på lokal och regional nivå

Utredningen har blivit anmodad att speciellt belysa det decentraliserade samarbetet. I utredningsdirektiven anges att rollfördelning, organisation och finansiering skall utredas närmare. En relativt detaljerad genomgång av denna samarbetsform görs därför.

12.1. Varför decentraliserat samarbete?

Definitionen av decentraliserat samarbete är inte helt klar. Termen ges olika innebörd i olika sammanhang. I dag används termen oftast som beteckning på internationellt samarbete som bedrivs av andra aktörer än staten. I Sverige är dessa aktörer främst kommuner, landsting och länsstyrelser. Utredningen har därför valt att använda rubriken ”Samarbete på lokal och regional nivå” på detta kapitel, vilket ger en bättre beskrivning av vad samarbetet faktiskt är. Det utvecklingssamarbete som genomförs av enskilda organisationer brukar inte redovisas som en del av det decentraliserade samarbetet. Delegering av stödet från svensk myndighet till t.ex. ”trust funds” i IFI:s, svensk ambassad i partnerlandet, lokal institution i partnerlandet eller överföring av medel till den Polska Eko-fonden anses inte heller vara decentraliserat samarbete.

Det decentraliserade samarbetet utgör idag ett väsentligt komplement till samarbetet på central nivå. Det omfattar stöd till att utveckla lokala och regionala förvaltningar (s.k. ”good governance”) för att därigenom förankra och utveckla demokratin. Det stödjer decentraliseringsprocessen i de f.d. centralstyrda planekonomierna. Denna process ännu inte är avslutad, inte ens i de mer avancerade kandidatländerna.

Det traditionella förbrödrings- och solidaritetstänkandet finns fortfarande kvar som en värdegrund för vänortssamarbete. Detta har emellertid blivit alltmer resultat- och marknadsinriktat. Det decentraliserade samarbetet har, liksom samarbetet mellan enskilda

116

organisationer, en viktig roll för den folkliga förankringen i Sverige av stödet till våra grannländer. Det är även viktigt för etablerande av långsiktiga relationer, vilket kan underlätta s.k. normaliserat grannlandssamarbete. Det har också betydelse för näringslivets kontakter. De svenska kommunerna och regionerna ser en egennytta i samarbetet. Även Sverigefrämjandet spelar en viss roll. Det decentraliserade samarbetet ses som ett sätt att uppfylla målet ”att främja demokratins kultur”.

Samarbetsområdena, vilka oftast regleras i avtal mellan vänkommunerna, omfattar t.ex. kommunala reformer, miljöfrågor, kommunala infrastrukturfrågor, utbildning, social omvårdnad, kultur, näringsliv och sysselsättning. Huvudaktörer för det decentraliserade samarbetet är bland annat Svenska Kommunförbundet, Lanstingsförbundet, regionala organisationer som t.ex. Sydsam, East Sweden och Mälardalsrådet, Hälso- och Sjukvårdens Östeuropakommitté samt naturligtvis de enskilda kommunerna och landstingen. Enskilda organisationer som Röda Korset och ABF deltar ibland i det decentraliserade samarbetet.

EU-dimensionen av det decentraliserade samarbetet är väsentlig. Det gäller att redan nu bidra till att höja kompetens- och genomförandenivån på de områden som lokala och regionala förvaltningar i kandidatländerna blir ansvariga för vid ett EU-medlemskap. Redan i förmedlemsskapsprocessen får vissa av dessa aktörer nya ansvarsområden. Utbyte av erfarenheter och kunskaper med de svenska samarbetspartnerna kan även bidra till att förbättra områden som är viktiga att utveckla inför ett medlemskap men som inte direkt omfattas av EG:s regelverk, t.ex. det sociala området.

12.2. Decentraliserat samarbete i starkt växande

Det decentraliserade samarbetet som på allvar påbörjades i början av 1990-talet har kontinuerligt ökat i omfattning och dessutom fördjupats. I propositionen ”Att utveckla ett grannlandssamarbete” (prop. 1997/98:70) förstärktes vikten av decentraliserat samarbete på kommun-, läns- och landstingsnivå som ett led för uppbyggnad av det civila samhället. Ca 200 kommuner i Sverige, flertalet landsting och alla länsstyrelser har idag någon form av decentraliserat samarbete. Vänortssamarbete är en typ av decentraliserat samarbete och i diagrammet nedan framgår hur kraftigt detta har utvecklats.

117

Figur 10.1. Svenska kommuners vänorter i Estland, Lettland, Litauen,

Polen och Ryssland

Källa: Kommunförbundet och Landstingsförbundet, november 2000

Vänortssamarbetet är störst med Estland med 127 vänorter, följt av Lettland, Polen, Ryssland och Litauen. Det statliga stödet till fördjupat vänortssamarbetet håller redan på att fasas ut i Polen och i Estland ges prioritet åt projekt förlagda utanför Tallin-regionen.

Det decentraliserade samarbetet har erhållit ett omfattande statligt stöd. Detta har bl.a. skett genom det särskilda programmet för s.k. fördjupat vänortssamarbete, vilket syftar till att höja den kommunala och regionala kompetensen inom en rad områden. Svenska kommuner och andra aktörer har genom det fördjupade vänortssamarbete kunnat genomföra konkreta projektinsatser som ett komplement till det normala vänortssamarbetet. Sida är ansvarig myndighet för det fördjupade vänortssamarbetet men har inom vissa ramar delegerat administrationen till Svenska Kommunförbundet. Sida avsatte för år 1998 –29 miljoner kronor, år 1999 –33 miljoner kronor och år 2000 – 25 miljoner kronor till det fördjupade vänortssamarbetet. Kommuner och länskommunförbund har kunnat söka bidrag för sådant samarbete. Det högsta belopp som beviljas av Sida för ett enskilt projekt är numera 450 000 kronor och avser kunskapsöverföring.

Sida anslår därutöver medel till Svenska Kommunförbundet för projekt med systerorganisationer i partnerländerna. Det finns även en ram för vänregionssamarbete mellan länsstyrelser. Denna var för perioden 1992–1998 –24,5 miljoner kronor, år 1999 –3,7 miljoner kronor och år 2000 –7 miljoner kronor. Stöd till decentraliserat samarbete har också utgått genom Hälso- och sjukvårdens Öst-

0 50 100 150 200 250 300 350 400

år 1991

år 1996

år 2000

Annat samarbete

Vänorter

118

europakommitté och Östersjömiljarderna. Därtill kommer ett flertal möjligheter att erhålla EU-medel för decentraliserat samarbete. De främsta av dessa är Phare, Tacis och Interreg. Värdet av de svenska insatserna för decentraliserat samarbete – inklusive statens, kommuners, landstings och andra aktörers egeninsatser – uppskattas idag till ca 150 miljoner kronor på årsbasis.

Från Östersjömiljard 1 har betydande medel anslagits för att stödja utvecklingen på regional och lokal nivå. En del av detta har bestått av investeringsbetonade åtgärder, t.ex. installation av panncentral i Jelgeva, med Sörmlandsregionen som genomförare. Från Östersjömiljard 2 har 105 miljoner kronor avsatts till att finansiera Östersjösamarbete inom ramen för de regionala tillväxtavtalen. Dessa avtal syftar till att främja svensk tillväxt och öka handelsutbytet i Östersjöregionen och kan delvis användas för decentraliserat samarbete. Tillväxtavtalen hanteras av NUTEK.

Även om kommunerna, såsom tidigare nämnts, har skjutit till egna resurser för det decentraliserade samarbetet står det klart att omfattningen på samarbetet ökat tack vare det statliga stödet. Det bör i sammanhanget påpekas att möjligheterna för kommuner och landsting att använda egna resurser till decentraliserat samarbete är begränsat med hänsyn till bestämmelserna i kapitel 8. kommunallagen (1991:900) om medelsförvaltning och kravet på god ekonomisk hushållning i den kommunala verksamheten.

Den sociala dimensionen har prioriterats i prop. 1997/98:70. Landstingens engagemang i det decentraliserade samarbetet har ökat de senaste åren och avser insatser framförallt på hälso- och sjukvårdområdet. Landstingen omfattas emellertid inte av det fördjupade vänortssamarbetet. Istället har en speciell ram på en miljon kronor avsatts för landstingens samarbete. Denna ram administreras av Kommunförbundet på uppdrag av Sida. Omfattningen av denna ram bör prövas allteftersom landstingens samarbete med CÖE ökar. Ramen skapar möjligheter till större synergi och samarbete mellan svenska aktörer.

I Sverige finns ett stort politiskt engagemang, både centralt och lokalt, för det decentraliserade samarbetet. Intresset för och förankringen av samarbetet i Sverige synes vara högt. Partnerländerna prioriterar dock inte alltid att utveckla den lokala och regionala nivån. Sverige har därför medverkat till att höja medvetandegraden på den regional och lokala nivån i kandidatländerna. Bl.a. arrangerade Sverige, inom ramen för CBSS, en konferens i oktober 2000 för att diskutera decentraliserat samarbete och lokalt självstyre. För första

119

gången deltog representanter från såväl regeringar som lokal och regional nivå i samtliga elva Östersjöländer i en gemensam framåtblickande diskussion. I april 2001 kommer en ordförandeskapskonferens att hållas i Ronneby. Konferensen kommer att inriktas på regioners och kommuners roll i kandidatländerna.

Inför det svenska ordförandeskapet i EU har regeringen avsatt 20 miljoner kronor för att stödja ett nytt vänortssamarbete, ” Vänort 2001”, mellan svenska kommuner och deras motsvarigheter i medlemsländerna och kandidatländerna. Syftet är att synliggöra samarbete på lokal och regional nivå och att öka kontakter mellan medborgarna.

12.3. En mångfald av aktörer

Mängden av program och styrorgan för det decentraliserade samarbetet är svåröverskådlig. Därtill tillkommer att ett flertal av programmen, t.ex. Phare, Interreg, förändras kontinuerligt. Bara att hålla sig uppdaterad om dessa förändringar kräver en stor insats. Det finns ett flertal intresseorganisationer som samlar regionala aktörer t.ex. Baltic Sea States Subregional Conference (BSSSC), Conference of Peripheral Maritime Regions, Baltic Sea Commission och Union of Baltic Cities. BSSSC har publicerat en lista med 63 östersjöövergripande institutioner och organisationer. Sverige är aktiv i de flesta av dessa. Utrikesdepartement har inlett ett arbete för att ta fram en sammanhållen beskrivning av det decentraliserade samarbete. Utredningen välkomnar detta med tanke på mångfalden av aktörer och finansieringsformer.

12.4. Utvärderingens redogörelse

I den bilagda utvärderingen framkommer att endast ett projekt som rör decentraliserat samarbete utvärderats på senare tid. Det gäller samarbetet mellan Svenska Kommunförbundet och dess ukrainska motpart. För detta projekt befanns måluppfyllelsen hög. Insatsen hade resulterat både i en tydlig höjning av medvetandet om lokalt självstyre och i en överföring av kunskaperna om det. Det fördjupade vänortssamarbetet reviderades under år 2000 och slutsatsen var att ”avtal, rutiner och rapportering är bra”.

120

Utvärderingens konklusion är att ”det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, samtidigt som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inför framtiden inom EU”.

Utvärderingen tar vidare upp synpunkter och bedömningar från Kommunförbundet. Dessa är huvudsakligen:

  • att intresset bland svenska kommuner för decentraliserat samarbete är starkt vilket bl.a. lett till ökad egenfinansiering trots kommunallagens stränga bestämmelser
  • att institutionsuppbyggnad har varit det mest värdefulla inslaget i det decentraliserade samarbetet, t.ex. att starta eller stärka kommunförbund och att främja det lokala självstyret
  • att en skärpt samordning mellan skilda delar av det svenska samarbetet skulle ha givit synergieffekter
  • att vänortssamarbete finns i hela CÖE, men att det blir svårare att arbeta ju längre österut man kommer, vilket kräver större insatser från den svenska partnern
  • att diskontinuiteten i den lokala politiska miljön, bristfällig finansieringsförmåga hos små kommuner och stelbenthet hos centrala myndigheter i partnerlandet har inneburit begränsningar för smidigheten och effektiviteten i samarbetet
  • att utfasningen av samarbetet i Polen hittills har skett relativt smärtfritt och att de i övervägande antal fall bedöms kunna fortleva med egna resurser
  • att utfasningen i de baltiska länderna kommer att bli svårare och kräva längre tid
  • att det är angeläget att det statliga stödet till decentraliserat samarbete fortsätter även efter att kandidatländerna blivit EUmedlemmar
  • att möjligheten att lämna treåriga bidrag borde utsträckas till hela det decentraliserade samarbetet
  • att utgiftstaket inneburit betydande svårigheter

121

12.5. Behov av förändringar

Mot bakgrund av bl.a. ovanstående synpunkter gör utredningen följande bedömningar:

Eftersom vänortssamarbetet syftar till långsiktiga relationer så har modellen med att bevilja projektbidrag endast för ett år i tagit varit hämmande. I undantagsfall kan nu treåriga bidrag lämnas. Utredningen bedömer att det är angeläget att planeringshorisonten selektivt kan ökas. Treåriga bidrag är ett steg i denna riktning. Denna ökade långsiktighet är speciellt viktig för det decentraliserade samarbetet med Ryssland och Ukraina.

Vid en utvärdering år 1996, om svenskt stöd till vänortssamarbete med Polen, Estland, Lettland och Litauen, framkom bl.a. att vänortsstödet haft en viss inverkan på mottagarländernas nationella politik. Det hade även bidragit till ökad demokrati och varit kostnadseffektivt. Utvärderingen 1996 rekommenderade ”större uppmärksamhet åt insatser som främjar nationell lagstiftning och beslutsfattande eftersom det har stor inverkan på den lokala demokratin”. Även Kommunförbundet har pekat på vikten av en ökad samordning av det svenska samarbetet på central, lokal och regional nivå. Detta är viktigt till exempel eftersom regional förankring av kommunreformer eller liknande inte alltid är tillräcklig utan kräver lagförändringar som måste göras på central/nationell nivå.

I den ovan nämnda utvärderingen från 1999 om vänortssamarbete i Ukraina ifrågasätts om den svenska modellen för decentralisering är den bästa för Ukraina, då olikheterna mellan länderna är så pass stora. Utredningen finner det angeläget att de svenska aktörerna tar till sig denna kritik i det fortsatta arbetet. En modell för att överbrygga detta problem kan vara så kallat trepartssamarbetet, mellan t.ex. en svensk kommun, en kommun i de mest avancerade kandidatländerna och en kommun i OSS. Vissa sådana pilotprojekt finns redan.

Viss kritik har riktats mot att samarbetet endast får avse ”mjukvara”, men utredningen ser inga skäl till att ompröva denna grundinställning. Svenska gåvomedel för investeringar bör även fortsättningsvis hanteras av Sida.

12.6. Fortsatt behov av statligt stöd

122

Det statstödda fördjupade vänortssamarbetet i Polen håller på att fasas ut. Såsom nämnts tidigare bedöms denna process hittills ha varit relativ smärtfri. I övervägande fall bedöms samarbetet fortsätta med egna resurser och annan finansiering än Sidas. Ett normaliserat grannlandssamarbete verkar således ha vuxit fram. Troligen är det dock så att vissa vänorter har finansiering från annat håll, t.ex. EU. En avveckling av stödet till Estland håller också på att ske. Kommun- och Landstingsförbunden har till utredningen framfört viss tveksamhet till hur pass väl avvecklingen egentligen har fungerat i Polen. De menar att utan det statliga stödet eller annat stöd så kommer det projektrelaterade vänortssamarbetet successivt att försvinna, eftersom kommuner och landsting är förhindrade att med egna medel genomföra denna typ av projektverksamhet. Detta motsäger delvis vad utvärderingen redovisat.

Utredningen delar bedömningen att det projektrelaterade samarbetet som genomförts med finansiering från det fördjupade vänortssamarbetet svårligen skulle kunna fortgå utan statligt stöd eller stöd från annat håll. Avveckling av det statliga stödet bör ha sin utgångspunkt i att målet med utvecklingsinsatsen är tillgodosett och att det inte finns ytterligare behov av svenska insatser. Det synes finnas fortsatta behov av att utveckla den lokala och regionala nivån i Lettland, Litauen, Ryssland och Ukraina. Behoven av en svensk insats i Polen synes redan vara tillgodosedd, medan vissa behov kvarstår i Estland. Sida bör kontinuerligt i samråd med berörda parter identifiera vilka verksamheter som lämpar sig för en snar avveckling och vilken verksamhet som bör fortsätta. Formerna för övergång från utvecklingssamarbete till normaliserat grannlandssamarbete är föremål för särskild utredning genom Sida, vilken skall presenteras i början av år 2001.

12.7. Att öka finansieringen från EU:s program

Kommun- och Landstingsförbunden har till utredningen framfört att en successiv avveckling av det statliga stödet till decentraliserat samarbete inte kan motiveras med att det finns EU-medel att söka för sådana ändamål. Vid Phare och Tacis projekt ställs krav på egeninsats – ofta 20 procent av den totala projektkostnaden – av samarbetspartnern i CÖE. För samarbetspartnern i EU krävs formellt dock ingen medfinansiering eller egeninsats. För vänortssamarbetet är reglerna för t.ex. Tacis utformade så att den egeninsats som normalt

123

krävs av samarbetspartnern i OSS även kan finansieras helt eller delvis av vänorter i EU.

I Interreg programmet krävs, i likhet med alla strukturfondsmedel, en medfinansiering av den svenska genomföraren av projektet. Medfinansieringskostnaden för Interreg kan täckas av såväl kommuner och landstingen själva, men även av näringslivet. Denna medfinansiering skall uppgå till ca halva projektkostnaden. Kommunoch Landstingsförbunden anser idag att det är svårt att till fullo utnyttja Interreg programmet på grund av svårigheter med att ordna medfinansiering. Ett speciellt stöd för att täcka medfinansieringskostnaden har diskuterats med utredningen. Från Östersjömiljard 2 kan emellertid medel användas för att medfinansiera Interreg projekt. Detta stöd ges inom ramen för de regionala tillväxtavtalen. Prioritet skall bl.a. ges åt projekt som syftar till att öka det svenska engagemanget i Phare, Tacis och Interreg programmen.

Därtill kommer att det i statsliggaren för år 1999 och 2000, Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, anges att kompletterande bidrag skall kunna ges till svenska aktörer som erhållit stöd från Phare, Tacis och Interreg. Viss egeninsats från de svenska aktörerna skall dock krävas. Sida har mot denna bakgrund angett att de medel som anvisas till fördjupat vänortssamarbete också skall kunna användas för att täcka en svensk egeninsats i dessa program.

Utredningen anser att det är viktigt att alla lokala och regionala medfinansieringskällor, inklusive näringslivet, utnyttjas. Ett eventuellt inrättande av ytterligare stöd till medfinansiering – förutom via tillväxtavtalen och nuvarande stöd inom ramen för det fördjupade vänortssamarbetet – måste föregås av en grundlig genomgång av hur stort detta behov egentligen är och om stöden verkligen ökat svenskt engagemang i EU-projekt. Eftersom omfattning av stöden idag är mycket liten verkar svenska lokala och regionala aktörer även utan sådant stöd kunnat engagera sig i EU projekt. För t.ex. vissa regionsammanslutningar synes medfinansieringskravet i Interreg programmet inte inneburit några avgörande hinder. Krav på egeninsats från de svenska aktörerna kan bidra till att sortera bort mindre seriösa satsningar och till att samarbetets varaktighet ökar.

12.8. Behov av utvärdering av decentraliserat samarbete

En utvärdering av det decentraliserade samarbetet har inte gjorts sedan 1996. För utredningen synes det decentraliserade samarbetet har varit

124

ett effektivt sätt att stärka grannlandsrelationer, bidra till den demokratiska utvecklingen och stärka lokala och regional förvaltningar. Men det är viktigt att göra en bredare utvärdering inte minst mot bakgrund av hur kraftigt denna typ av samarbete har vuxit. Det återstår att verifiera eller gradera relevans, måluppfyllelse, uthållighet och effektivitet.

12.9. Kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd

Regeringen har nyligen till riksdagen överlämnat propositionen Kommuner och landsting i internationell samverkan (prop. 2000/01:41). I denna föreslås en ny lag om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd. Den nya lagen sammanför bestämmelserna om tjänsteexport och internationellt bistånd och förenklar och förtydligar dessa. Den nya lagen anpassas i viss mån till de förändrade förutsättningar som i dag gäller för kommunernas och landstingens internationella engagemang.

Kommuner och landsting skall i fortsättningen själva få avgöra på vilket sätt tjänsteexporten lämpligast skall bedrivas, dvs. om man skall uppträda som huvudleverantör (direktexport) eller som underleverantör. Kravet på regeringens medgivande för direktexport av kommunala tjänster tas således bort. Vissa villkor ställs dock upp för att begränsa det kommunala risktagandet.

En förutsättning för internationellt bistånd skall inte längre vara att det inträffat en katastrof eller annan sådan nödsituation i det mottagande landet. I konsekvens med det tas också kravet bort på att biståndet skall vara humanitärt. Kravet på regeringens tillstånd för att få lämna bistånd i form av annat än utrustning som kan avvaras (s.k. utvidgat bistånd), till länder som får statligt bistånd, tas bort och ersätts med en anmälningsskyldighet till Sida. Det införs också en ny möjlighet för kommuner och landsting att få lämna utvidgat bistånd också till länder som inte får svenskt statligt bistånd. För detta bistånd kommer dock regeringens tillstånd att krävas.

I propositionen bedöms att det inte behövs någon ytterligare kompetensvidgande lagstiftning för att kommunerna och landstingen skall kunna medverka i ett normalt vänorts- eller vänregionssamarbete.

Det finns stora förväntningar på kommunernas och landstingens medverkan när det gäller t.ex. genomförandet av Östersjömiljard 2,

125

EU:s utvidgning och den nordliga dimensionen. I propositionen anges att det finns former av internationell samverkan som kommunerna ägnar sig åt som i sig kan vara ”både behjärtansvärd och till gagn för den egna kommunen men som kan ifrågasättas från kommunrättsliga utgångspunkter”. Det finns därför skäl att identifiera och få en samlad bild av de kompetensproblem som kan finnas när kommuner och landsting engagerar sig internationellt. Regeringen anser det väsentligt att en utvidgning av kommunernas internationella engagemang föregås av ett noggrant övervägande av olika konsekvenser, ansvarsförhållanden och finansieringsfrågor.

Det har till utredningen inte framförts några ytterligare behov av förändringar beträffande den kommunala kompetensen i det decentraliserade samarbetet.

12.10. De nordiska ländernas decentraliserade samarbete

Utredningen har gjort en kort jämförelse mellan decentraliserat samarbete i Sverige och andra nordiska länder.

Norges kommunförbund deltar i gränsregionalt samarbetsprojekt med kommuner och län Estland, Lettland, Litauen, Polen och Ryssland. Finansiering sker via norska Utrikesdepartementet och syftet är att ”utveckla kompetens och förståelse för värdet av en stark och levande lokaldemokrati”. I jämförelse med Finland och Sverige har norska Kommunförbundet mycket färre kontakter med CÖE.

Danska kommuner har flest samarbetsavtal med polska kommuner, men även med de baltiska länderna och med Ryssland. Samarbetet omfattar främst administrativa och personella resurser. Kommunernas egna medel men även nationella medel och EU-medel används för att finansiera verksamheten.

Det finns såvitt utredningen vet ingen sammanställning över vad lokala och regionala aktörer i Finland har för samarbete med CÖE. Det finns dock många vänortskontakter i Ryssland och Estland. Samarbetet är inriktat på traditionella frågor och någon motsvarighet till det fördjupade vänortssamarbetet finns inte. Liksom i Sverige har kommunerna begränsade möjligheter att lämna internationellt bistånd. Vänortssamarbetet finansieras till stor del via egna medel och EUmedel.

I jämförelse med de nordiska länderna framstår omfattningen av det svenska decentraliserade samarbetet som stort. Medel motsvarande det som anslås till fördjupat vänortssamarbete i Sverige verkar inte finnas

126

i de andra nordiska länderna. Istället försöker man att använda EUmedel.

12.11. Sammanfattning

Samarbete på lokal och regional nivå spelar en allt större roll i samarbetet med våra grannländer. Verksamheten synes ha gett goda resultat i att bygga upp förvaltning, stärka den lokala och regionala demokratin och att bygga långsiktiga grannlandsrelationer. Det har även inneburit att de svenska aktörernas internationalisering ökat och samarbetet har ett brett folkligt stöd i Sverige.

Landstingen önskar i ökande utsträckning involveras i det fördjupade vänorts/vänregionssamarbetet. Sidas allokering av medel till detta område, bör således prövas kontinuerligt i takt med att behoven identifieras. Synergi mellan kommuner, landsting, länsstyrelser och regionsammanslutningar måste eftersträvas.

Samordning mellan svenska insatser på lokal/regional nivå och de på central nivå bör stärkas. Detta är viktigt eftersom många beslut som rör lokal/regional nivå tas centralt. I Ryssland och Ukraina bör det decentraliserade samarbetet samordnas till vissa regioner eller sektorer för att öka genomslagskraften.

En ökande andel av det decentraliserade samarbetet bör finansieras med EU-medel. Utredningen bedömer att det i dagsläget inte finns anledning att förslå inrättande av ytterligare stöd för medfinansieringskostnaden i Interreg, Phare och Tacis programmen.

Utredningen finner det lämpligt att utgå från följande riktlinjer i det fortsatta arbetet:

– Sveriges bilaterala stöd till decentraliserat samarbete med

Ryssland och Ukraina skall fortsätta. Stödet skall successivt minska till framförallt Estland, men närmare medlemskap även till Lettland och Litauen. En avveckling har redan påbörjats i Polen. Stödet skall avvecklas helt när landet har blivit medlem i EU. – EU-medel skall i ökande utsträckning användas för att

finansiera det som man tidigare har finansierat bilateralt – Stödordningar för att delta i EU finansierade projekt bör

fortsätta – Sida och Kommun- och Landstingsförbunden bör identifiera

för vilka verksamheter och regioner, det statliga stödet med fördel kan avvecklas

127

En bredare utvärdering av det decentraliserade samarbetet har inte gjorts sedan år 1996. Utredningen bedömer att det är viktigt att inom en snar framtid göra en sådan utvärdering.

129

Beslut vid regeringssammanträde den 31maj 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda samarbetet med Central- och Östeuropa. Utredningen skall utgöra underlag för beslut om behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001.

Utredningen skall omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75).

Förslag till framtida inriktning på samarbetsprogrammet efter 2001 skall lämnas baserat på erfarenheter av det hittillsvarande samarbetet samt en analys av förändringar i omvärlden.

Nuvarande samarbetsprogram

Det nuvarande samarbetsprogrammet med Central- och Östeuropa löper från 1 januari 1999 till 31 december 2001. Den totala budgeten för programmet uppgår till 2 400 miljoner kronor. Riktlinjerna för programmet lades fast i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70). Till grund för propositionen låg en utvärdering utförd under ledning av professorn Claes Sandgren: Att utveckla ett grannlandssamarbete – en utvärdering av Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa (Ds 1997:75).

Samarbetsprogrammet fokuserar på Sveriges närområde: Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. Insatserna har fyra övergripande mål. Dessa är att

1. främja en säkerhetsgemenskap,

Kommittédirektiv

Utredning om samarbetet med Central- och Östeuropa

Dir. 2000:39

130

2. fördjupa demokratins kultur,

3. stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt

4. stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Samarbetet skall enligt prop. 1995/96:153 präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Att bistå Estland, Lettland, Litauen och Polen i förberedelserna för EU-medlemskapet samt att stödja Rysslands och Ukrainas vidare integration i Europa och europeiska samarbetsstrukturer är högt prioriterat.

Relationerna till länderna i Central- och Östeuropa är en högt prioriterad fråga för regeringen och utvecklingssamarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument för att främja både utvecklingen i länderna och relationerna med Sverige. Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer till Ryssland och Ukraina, demokratiseringen av Vitryssland samt ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik.

I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) gör regeringen bedömningen att utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa kommer att fortsätta efter 2001. Innan medel anvisas skall en oberoende utvärdering av samarbetet genomföras.

Stora förändringar har ägt rum i omvärlden under tiden för det nuvarande samarbetsprogrammet. Inte minst har de politiska förändringarna och den ekonomiska utvecklingen varit snabb i de baltiska staterna och Polen. Förhandlingar om EU-medlemskap pågår nu med samtliga dessa länder. EU har inlett arbetet med en konkretisering av den Nordliga dimensionen. Relationerna till Sverige är av en annan karaktär än när samarbetsprogrammet inleddes. Förbindelserna med dessa länder kan sägas befinna sig i en brytningspunkt, där utvecklingen gör det motiverat med mindre tonvikt på statliga insatser av biståndskaraktär och där målet är normala grannlandsrelationer av den typ som råder mellan länderna i Västeuropa. Samtidigt finns länder i Central- och Östeuropa, även i vårt närområde, där behoven av stöd är stora och kan förutses förbli så under lång tid. Skillnaden mellan de länder som ansökt om medlemskap i EU och andra länder i regionen kommer sannolikt att bli ännu tydligare under den kommande programperioden.

De stora förändringarna i omvärlden leder till en rad frågor inför ett nytt program för utvecklingssamarbete. Är de mål som har lagts fast för det nuvarande stödet fortfarande relevanta? Vilken geografisk region skall samarbetsprogrammet riktas till? Hur länge finns det behov av fortsatt bilateralt utvecklingssamarbete med de blivande EU-

131

medlemmarna? Vilka instrument skall användas? Hur långsiktigt bör utvecklingssamarbetet med olika delar av regionen vara? Vilken betydelse bör tillmätas uppkommande skillnader i utveckling mellan olika delar av ett land även om det på nationell nivå uppvisar en gynnsam situation? Vilken betydelse kan Sverigefrämjande genom nätverk mellan institutioner och personer på subnationell nivå enligt "bottom-up"-principen ha?

Utredningen skall belysa dessa och andra grundläggande frågor som skall tas upp i en proposition om omfattning, behov, mål och inriktning för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa efter år 2001.

Uppdraget

Syfte

Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001. En analys skall ge en samlad bild av Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa under perioden efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75). Förslag på omfattning och inriktning av stödet efter år 2001 skall lämnas på grundval av utvärderingen av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden.

Utvärdering och kartläggning

1. Genom studier av bl.a. resultatanalyser och utvärderingar skall utredaren göra en sammanfattande analys och bedömning av de hittillsvarande insatserna. Utredaren skall inrikta sig särskilt på insatser som genomförts efter utvärderingen 1997. För denna period skall en uppdelning göras utifrån de olika programperioderna 1995–1998 samt 1999–2001. Det nuvarande samarbetsprogrammets utformning och metoderna för dess genomförande skall analyseras i förhållande till de fastställda målen i prop. 1997/98:70. Bland annat skall utredaren analysera hur den ökade inriktningen på den sociala sektorn följts upp i praktiken samt huruvida insatserna uppfyllt syftet att stödja EUanpassningen. Vidare skall erfarenheterna av jämställdhetsmålet i det hittillsvarande samarbetsprogrammet belysas.

132

2. En översiktlig kartläggning av andra givares insatser skall göras, både bilaterala och multilaterala. EU:s stödinsatser i regionen (Phare, ISPA, SAPARD, Tacis) är av särskilt intresse. Andra viktiga aktörer är brittiska biståndsmyndigheten DfID samt de nordiska länderna, enskilt och samlat i Nordiska ministerrådet och dess institutioner. De svenska insatserna bör även ses mot bakgrund av de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Utredaren skall beskriva förhållandet mellan det bilaterala utvecklingssamarbetet och andra givares, i synnerhet EU, bl.a. med avseende på samordning och samfinansiering av investeringar.

3. Relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 och Östersjömiljarderna skall analyseras med utgångspunkt i kravet på att dessa skall komplettera varandra.

4. Betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen skall belysas. Vidare skall utredaren undersöka svenska företags deltagande i projekt som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer. I synnerhet hur Sidas insatser påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida ingår skall analyseras.

5. Utredaren skall genomföra en kort omvärldsanalys som skall beakta bl.a. den ekonomiska utvecklingen, handelns utveckling, den sociala utvecklingen, miljöutvecklingen, demokratiutvecklingen, mänskliga rättigheter samt EU-utvidgningen.

Förslag på framtida inriktning

6. Utredaren skall se över målen för utvecklingssamarbetet och deras relevans i ljuset av utvecklingen i samarbetsländerna och erfarenheten av det hittillsvarande samarbetet. I detta sammanhang skall både målformulering och innehåll beaktas. Exempel på frågor är: Hur bör stöd för EU-anpassningen reflekteras i målformuleringen? Kommer målet att fördjupa demokratins kultur att vara lika relevant som när utvecklingssamarbetet inleddes? Kan näringslivsinriktning och stöd för svenska företag i utvecklingssamarbetet föranleda nya målformuleringar? Kan det finnas skäl att införa ett särskilt mål för uppbyggandet av nya sociala system i samarbetsländerna? Kan det finnas skäl att se över miljömålet? I vilken utsträckning bör det tydligare

133

fattigdomsperspektivet i internationella organisationer, banker och andra aktörer påverka det svenska utvecklingssamarbetet med regionen? Utredaren bör belysa möjliga målkonflikter mellan ambitioner på olika områden.

7. Det geografiska området för stödet skall utredas med grund i erfarenheterna från det hittillsvarande samarbetet och omvärldsanalysen.

8. De instrument som används skall analyseras. Kunskapsöverföring har hittills varit den helt övervägande metoden i utvecklingssamarbetet, utom på miljöområdet där investeringsstöd har varit den övervägande metoden. Användningen av krediter och garantier i samarbetet och effekterna av detta skall undersökas, med beaktande av de internationella överenskommelser som reglerar användning av bundna krediter i regionen. Utredaren skall rikta uppmärksamhet på önskemål och intresse såväl hos parter i Sverige som i mottagarlandet.

Vidare skall landstrategierna analyseras. Utredaren skall se över strategiernas ändamålsenlighet, tidsram och för vilka länder strategier bör fastställas.

9. Utredningen skall analysera programperiodens längd. Vilka skäl kan finnas för en kortare eller längre programperiod?

10. EU-utvidgningen är ett starkt svenskt intresse och det övergripande syftet med utvecklingssamarbetet med kandidatländerna är att stödja ländernas EU-anpassning. Ett par av länderna i närområdet kan bli medlemmar i EU redan omkring 2003–2004. Andra kandidatländer kommer då att ha nått långt i förberedelserna för medlemskap. Detta kommer att ha konsekvenser för det bilaterala samarbetet i regionen. Av särskilt intresse är en bedömning av hur förutsättningarna förändras när de första kandidatländerna blir medlemmar av EU.

11. Det bilaterala stödets förhållande till det multilaterala stödet, inklusive partnersamverkan (twinning), och andra givares insatser skall analyseras närmare. Vilka fördelar respektive nackdelar har t.ex. det bilaterala samarbetet kontra det multilaterala? Vilka insatser bör överlåtas åt multilaterala aktörer snarare än bilaterala? Hur kan största möjliga mervärde av de svenska insatserna

134

uppnås? Utredaren skall undersöka möjligheterna och formerna för samverkan mellan multilateralt och bilateralt stöd.

12. Rollfördelning, organisation samt vilken roll finansiering inom ramen för samarbetet bör ha skall utredas närmare när det gäller det decentraliserade samarbetet (med länsstyrelser, landsting och kommuner som främsta aktörer). De regler som gäller för myndigheternas verksamhet skall därvid beaktas.

13. Former och åtgärder för näringslivets medverkan i utvecklingssamarbetet skall belysas. Om så anses nödvändigt mot bakgrund av målen för programmet skall sektorer där ett närmare samarbete är särskilt relevant identifieras.

Ramar för utredningen

Utredaren bör huvudsakligen använda sig av befintligt material kompletterat med intervjuer och samråd med relevanta departement, myndigheter och organisationer på området samt näringslivet. Noteras bör även pågående arbete, bl.a. avseende tjänsteexport i kommunal och statlig regi.

Utredaren skall beakta och samråda med den parlamentariska utredningen om Sveriges politik för global utveckling som pågår under tiden mars 2000 – september 2001 (dir. 1999:80). Även andra utredningar skall beaktas, exempelvis Sidas utredningar om reguljärt grannlandssamarbete och andra givares näringslivsinriktade stöd samt Svenska institutets utvärdering av sitt samarbete med Central- och Östeuropa och den inom Regeringskansliet initierade översynen av principerna för medelsanvisning till Svenska institutet.

Utredaren skall knyta till sig en referensgrupp med experter från departement och närmast berörda myndigheter.

Kostnaderna för utredningen skall belasta anslaget B1.4 Övriga bidrag till samarbetet med Central- och Östeuropa, delposten 2. Till regeringens disposition.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete i ett slutbetänkande senast den 30 november 2000. Ett första utkast skall presenteras i oktober 2000.

135

(Utrikesdepartementet)

137

Utvärderingens sammanfattning

( se även separat bilaga)

Den i det följande redovisade utvärderingen av utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa är en del av utredningen med samma namn, kommittédir. 2000:39. Tankar och förslag om åtgärder för det fortsatta samarbetet läggs fram i utredningens huvudrapport, varför resonemangen i utvärderingsrapporten inte leds fram till förslag till åtgärder. Utvärderingen baseras i stor utsträckning på tidigare utvärderingar av projekt och program. Dessa täcker delar av sektorer, inte helheten, och behandlar i flertalet fall insatser, som avslutades före innevarande periods början 1999. Majoriteten av deras konklusioner måste icke desto mindre bedömas både relevanta och välgrundade.

Östsamarbetet har fortfarande under sin fjärde programperiod 1999–2001 i huvudsak samma fyra huvudmål kring en säkerhetsgemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk omvandling och en miljömässigt hållbar utveckling, som formulerades i samarbetets början. Formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden t.o.m. 1994/95 hade tydliga kopplingar till systemskiftet i Central- och Östeuropa, t.ex. ”att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi”. De kopplingarna tunnades ut 1995 mot bakgrund av den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb under perioden 1995–2000, vilket delvis fråntagit målformuleringarna deras aktualitet.

De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken därför mindre användbara som instrument för styrning och utvärdering. Insatserna tillgodoser närmast definitionsmässigt målen, som i praktiken snarast har fått rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet. I stället har några mer operativa mål, i praktiken kommit att fungera som styrande för samarbetet. Ett sådant är att hela samarbetet skall ”präglas av ett

138

jämställdhetsperspektiv”. Till formen är det en riktlinje, men har i praktiken fungerat som ett mål. Ett annat är att ”samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar Estlands, Lettlands, Litauens och Polens medlemskap i EU samt vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbetsstrukturer”. Målet har högsta prioritet. Ett tredje anger att samarbetet ”skall inriktas på sådana sektorer inom vilka Sverige har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad kompetens”. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd. Vidare skall stödet ”koordineras med EU och andra finansiärer”. ”Utvecklingssamarbetet skall också inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena”. Därtill kommer att samarbetet skall leda ”till gott grannskap”. Dessa riktlinjer har i praktiken under perioden kommit att fungera som de operativa målen för samarbetet, vilket i realiteten inte kan sägas vara styrt av de fyra huvudmålen.

Säkerhetssamarbetet fortsätter att ha sin tyngdpunkt i Baltikum. Det har dels inneburit ett fortsatt samarbete inom bl.a. gränsskydd, brottsförebyggande och icke-spridning av kärnmaterial. Dels har det också kunnat utnyttja den nyss beslutade förbandsnedläggningen i

Sverige till att genom en omfattande insats av försvarsmateriel stödja försvarskapaciteten i de baltiska länderna. Den insatsen bedöms i utvärderingen som metodologiskt ovanligt intressant – hög relevans i ländernas nuvarande utvecklingsfas, positiva effekter på deras försvarskapacitet, förstärkta grannlandsrelationer, och hushållning med materiella resurser. Kärnämneskontrollsamarbetet har hög relevans för utvecklingen. Ett flertal andra givare med större resurser är dock aktiva på området. Handläggningen av insatserna på säkerhetsområdet har under perioden börjat överföras från UD till Sida. Överföringen välkomnas. Den minskar antalet myndighetsfunktioner inom UD, samtidigt som Sida är en mer kompetent motpart till de svenska genomförarna av insatserna. De senare har nu bl.a. börjat inkorporera etablerade metoder för beredning och rapportering kring internationellt utvecklingssamarbete. Några av dem påtalar dock att överföringen till Sida resulterat i långsammare beslut. Den återstående hanteringen inom UD synes också ha stramats upp, bl.a. genom att

139

prioriteringar och riktlinjer för säkerhetssamarbetet formaliserats. Utvärderingsfrekvensen inom Säkerhetssamarbetet har hittills varit lågt.

demokratiområdet finns en blandad grupp insatser – decentraliserat samarbete, enskilda organisationer, SI:s östeuropaverksamhet, rättssamarbete, språk- och integrationsstöd. Insatserna rör demokratins och rättssamhällets instrument, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur. De har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig. Det är svårt att generellt bedöma ett av dessa samarbetsområden som mer relevant än andra. Insatserna måste ses i sina sammanhang. Flertalet insatser visar sig då relevanta där de verkar, men utvärderingen vill särskilt peka dels på journalist-, politiker- och MR-stödet till Ryssland, dels på rättssamarbetet med de baltiska länderna. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation under de senaste åren framstår som värdefullt. Erfarenheten av samarbetet hittills på detta område understryker den stora betydelsen av att välja rätt föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, något som är av större betydelse än t.ex. beloppens storlek. Arbetssättet torde kunna ha intresse även för andra delar av östsamarbetet.

Det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, samtidigt som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett kontaktnät inför framtiden inom EU. Utfasningen av det i de baltiska länderna kommer sannolikt att behöva än planerat. Kommunförbundet förordar en fortsatt svensk beredskap att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program enligt Kommunförbundet erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen. Under innevarande programperiod har utgiftstaket skapat betydande svårigheter för det decentraliserade samarbetet.

Till regeringens övergripande beslut hör att Svenska institutets verksamhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. Utvärderingen finner goda skäl för definitionen, men efterlyser ett klargörande av de operativa länkarna mellan SI:s verksamhet och demokratimålet. En aktuell utvärdering bedömer att SI:s höga relevans för ett samarbete på mer lika villkor borde ge SI en växande roll i det framtida grannlandssamarbetet.

Erfarenheterna från flera av demokratisamarbetets delområden stödjer inte att tanken att Östsamarbetet i sin nuvarande form helt skall

140

upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Några av de svenska parterna på demokratiområdet bedömer snarare att det kan vara ett svenskt egenintresse att ha möjlighet att finansiera ett begränsat antal insatser även därefter. En annan diskussionsfråga har uppstått i det att samarbetsländerna idag definitionsmässigt och formellt är demokratiska. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i Sverige att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet på att erbjudanden ett stärka demokratin i samarbetsländerna riskerar att blockera samtal mer än att öppna. Terminologin är inte fullt aktuell längre.

Inom det ekonomiska och sociala samarbetet är de näringslivsinriktade bilaterala och multilaterala insatserna tillsammantagna en tung grupp. Både tidigare utvärderingar och under denna utvärdering gång intervjuade utlandsmyndigheter finner stödet på det hela taget värdefullt, med frågetecken för enskilda projekt, som t.ex. handelskammarsamarbetet. Kommentarerna från näringslivet är mer blandade. Det uttalade syftet med samarbetet är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete. Utvärderingen noterar en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra exakt hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner i närområdets länder för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i Sverige. Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uttalade syftet. Till de mest framgångsrika hör Swedfund Financial Markets, som både bidragit till en konsolidering av banksektorn i Baltikum och till att underlätta ett närmare samarbete mellan svenska/nordiska och baltiska banker.

Som svar på regeringens instruktion om att utvecklingssamarbetet på det sociala området skall öka har detta nu stor bredd, och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. De växande problem och negativa effekter på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna, som låg bakom regeringsinstruktionen, kvarstår och riskerar att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till idag har därmed stärkt argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet. Hälsosektorn kommer inte heller att bli föremål för finansiering från Phare-programmet. Bland periodens insatser framstår

141

de systemförändrande insatserna som de mest relevanta för omställningen inom samarbetsländerna, t.ex. samverkansprojekten med Världsbanken och utvecklingsarbetet i S:t Petersburg.

Det sociala samarbetets stora bredd och stora antal aktörer motsvaras inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Det finns utrymme även på det området för en tjänstemannadialog på ministerienivå kring övergripande frågor och prioriteringar inom det bilaterala samarbetet.

Infrastruktursamarbetet, som minskat under perioden, har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett.

Lantmäteri- och fastighetssamarbetet, främst genom Swedesurvey, har under senare år fått stor omfattning och drar betydande finansiella resurser. Det bedöms i samarbetsländerna som mycket värdefullt, bl.a. som stöd för ansträngningarna att attrahera utländska investeringar. I Ryssland går dock den process, som lantmäteristödet är tänkt att underlätta, ännu långsamt framåt. Insatserna synes ändå vara ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen.

Förvaltningsstödet tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv under perioden. I Baltikum och i Polen har de stor EU-relevans. Även i Ryssland och Ukraina är de högst relevanta men får i vissa fall endast mindre, bestående resultat. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är samtidigt generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa lösningar på enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta. Förvaltningssamarbetets höga relevans för reformprocessen och potential i ett grannlandsperspektiv motiverar likväl ambitiösa satsningar. Val av samarbetsområde samt organisation och styrning av samarbetet har ovanligt stor betydelse för resultatet. Förvaltningssamarbetet besväras emellertid av att de svenska personalresurserna är begränsade, något som behöver beaktas i övervägandena inför det fortsatt utvecklingssamarbetet, inte minst inom twinningsamarbetet, som framstår som ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv.

Miljösamarbetet inom Östsamarbetet skiljer sig från dess andra komponenter genom att kunna finansiera stora investeringar och genom att verka inom ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner och gemensamma nordiska planer och

142

institutioner. Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. De genomförda insatserna kan uppvisa hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, bl.a. tack vare att EU-medlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöföroreningar i kandidatländerna. Samarbetsförutsättningarna framstår som i huvudsak goda i Baltikum och som delvis mindre uppmuntrande i Polen. Miljösamarbetet med Ryssland har hittills visat sig mer komplicerat än det med kandidatländerna, särskilt på grund av de institutionella svagheterna. Till de mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet hör de, som lyckats kombinera substantiella effekter i samarbetslandet med svenskt företagsdeltagande, såsom exempelvis fjärrvärmeprojektet i Riga. Till samarbetsmönstret hör också ett gemensamt agerande med utvecklingsbankerna, vilket ger det svenska tekniska välståndet betydligt större finansieringsresurser att arbeta med.

Tack vare den struktur av gemensamma organ och överenskommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet är den internationella, särskilt den nordiska, rollfördelningen relativt klar. Viss givarkonkurrens finns dock. Rollfördelningen på svensk sida har tidigare skapat bekymmer men har på senare tid klarats ut. En viss skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida kvarstår. Medan vissa företag önskar finansiering av sina projekt, betonar Sida vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle finnas. Det bör här konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat. Miljösamarbetet har också i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som ser ut att kunna leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut. Riksdagsrevisorerna anser dock att en sådan övergång behöver preciseras och att regeringen skall utarbeta en plan för den.

Inom Östsamarbetet skall ”Allt samarbete … präglas av ett jämställdhetsperspektiv”. Formuleringen, som i formen är en riktlinje men i praktiken fungerar som ett mål, har skärpts under innevarande period i jämförelse med den föregående. Det har dock visat sig svårt att inom utvecklingssamarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna. Både UD-EC och Sida fastställde 1997 ambitiösa handlingsplaner för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med Centraloch Östeuropa. Ett flertal av handlingsplanernas åtgärder har emellertid ännu inte – eller endast delvis – genomförts. En intern översyn inom Sida tidigare i år visar att antalet insatser av relevans för

143

jämställdhetsmålet ökat något, i hög grad tack vare att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Ett sådant engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som nyligen fastställdes. UD:s handlingsplan har ännu inte reviderats eller aktualiserats. SI säger sig för sin del i årsredovisningen för 1998 sakna underlag för en ”redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts”.

UD har konstaterat att jämställdhet i Central- och Östeuropa ”förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor”. Intresset för jämställdhetsmålet har svalnat inom departementet, synbarligen som ett resultat av de nedslående erfarenheterna av samarbetet hittills. En tidigare aktiv intern samrådsgrupp, som samlade olika enheters representanter, har slutat att fungera. Samtidigt är det viktigt att dessa svårigheter inte tillåts slå ned ambitionerna att söka tillgodose det uppställda målet, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Det finns möjligheter att gå fram på andra sätt än de hittills prövade.

Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering, vars slutsats är att måluppfyllelsen brister. Periodens tre regleringsbrev har upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande och synes ha bidragit till ett svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Målet och sättet för dess uppnående behöver ses över.

Målet att det svenska utvecklingssamarbetet skall stödja samarbetsländernas EU-integration är nytt för innevarande period och har fått en starkt styrande roll. Målet speglar såväl kandidatländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till EU:s regelverk och Sveriges starka intresse av att kandidatländerna i närområdet så snart som möjligt upptas som medlemmar av unionen, som också önskemålet att länderna i Östeuropa bringas närmare EU. EU-anpassningen tar två former. Insatser i allmänhet skall väljas och utformas så, att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dessutom kan särskilda insatser finansieras, som aktualiseras av kandidaturerna i sig – EUintegrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt.

Utvärderingen visar att EU-relevansen i de pågående kandidatlandsprogrammen nu är hög. Företrädare för de baltiska länderna

144

betonar också betydelsen av att Sverige stödjer deras medlemskap på flera sätt. Samtidigt ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt kunna närma sig EU är större än som tidigare synts och ser det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Sida bedömer att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare. Samarbetet med Ryssland och Ukraina bidrar genom att stödja en ekonomisk omställning, som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, och genom att konfrontera länderna med svenska och västeuropeiska erfarenheter.

Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter – seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, och ett finansiellt stöd för att underlätta svenskt deltagande i EU:s s.k. twinningsamarbete för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna.

Svenska myndigheter och andra aktörer har under senare år visat ett ökat intresse för deltagande i twinningprojekten, vilket bidrar till måluppfyllelsen inom Östsamarbetet. Deltagandet kan stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. Samtidigt har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Det rent bilaterala EU-integrationsstödet, som utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av just svenska EUrelaterade erfarenheter, fungerar i sin helhet väl och skapar en närvaro och ett svenskt ansikte även i länder utanför närområdet.

Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EUanpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den svenska resursbasen. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu även utanför närområdet, där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt i tre år. Samtidigt har flera bedömare inom regeringskansliet bedömt att behovet av stöd till reformer och EU-anpassning, av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom för övrigt av ett fadderskap mellan regioner inom Östersjöområdet kommer att finnas kvar även efter utvidgningen.

Ett annat nytt mål, eller snarare riktningsangivelse, är att utvecklingssamarbetet med Estland, Lettland, Litauen och Polen under perioden skall ”i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete”. Varken prop. 1997/98:70 eller land-

145

strategierna ger dock vägledning till hur utvecklingssamarbetet skall växlas över i ett normalt grannlandssamarbete, dvs. ett samarbete utan särskild, statlig finansiering. Övergången framstår som ett av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål. Det är inte heller klarlagt hur långt grannlandsparallellen håller för de nämnda länderna.

Sidas landplaner antogs under innevarande år och har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat i detta hänseende. Samtidigt framgår det att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan Sverige och kandidatländerna vid Östersjön, en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag, bl.a. utbildnings- och forskningssamarbetet via SI, bankstödet till de baltiska länderna, det decentraliserade samarbetet, och direktsamarbetet mellan Stockholm och S:t Petersburg. En Sida-studie pågår av hur utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa har bidragit till att lägga grunden för ett varaktigt samarbete.

Östekonomiska institutet har som uppgift att främja kunnandet i

Sverige om de ekonomiska förhållandena i Östeuropa genom forskning och rapportering, och får ett årligt stöd inom Östsamarbetet. Under senare år har forskningsinslaget stärkts, bl.a. i samarbete med universitet och högskolor i närområdet. ÖEI driver också ett center för ekonomisk och finansiell forskning i Moskva. Den förstärkta forskningsinriktningen har medfört att ÖEI:s bidrag till områdesanalysen i stället har minskat. Behovet av forskning och fördjupade studier i Sverige om övergångsekonomierna i Central- och Östeuropa har framhållits av skilda bedömare, bl.a. av Östsamarbetets tidigare resultatanalyser. ÖEI spelar en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet, vilket ger bidraget inom Östsamarbetet hög relevans. Insatsen leder också uppmärksamheten till bristerna i övrigt av analysarbetet i Sverige, som endast styckevis täcker omställningsprocessen i Central- och Östeuropa.

Medel från Östsamarbetet används också för att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier via EKN. Ett särskilt garantibemyndigande, den s.k. Baltramen, inrättades 1993 för svenska affärer i Central- och Östeuropa. Avsättningar för att täcka skadefall har årligen gjorts inom Östsamarbetet. Till och med 1996 avsåg 75 à 80 procent av affärerna de baltiska länderna. Under 1997 och 1998 ökade Rysslands andel. Sedan den ryska finanskrisen 1998 är emellertid alla EKN:s affärer där stängda. De baltiska länderna

146

fungerar nu som normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. EKN har nu konstaterat att Baltramen är inoperativ.

Utvecklingssamarbetet med enskilda länder styrs av regeringens landstrategier, som ger en serie instruktioner till de verkställande organen inom Östsamarbetet. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för Ryssland och Ukraina stämmer väl överens sins emellan när det gäller mål och instruktioner i övrigt. Landstrategiernas övergripande instruktioner kompletteras med operativa riktlinjer för respektive land. De olika landprogrammen skiljer sig åt till innehållet. De skillnaderna kunde med fördel ha återspeglats i målformuleringarna för respektive landstrategi, inte minst med hänsyn till att de fyra huvudmålen för Östsamarbetet mer fungerar som angivelser av samarbetsområden.

Utvecklingssamarbetet med Estland, Lettland och Litauen uppvisar stora likheter och ligger hittills under perioden väl i linje med landstrategierna instruktioner. Den sammantagna EU-relevansen ökar gradvis. Alla nya insatser är antingen direkt EU-relaterade eller hör till den sociala sektorn. Den senaste utvecklingen av säkerhetssamarbetet med stora militära utrustningsleveranser har inneburit ett stort steg framåt, både för utvecklingen av den nationella försvarskapaciteten i de tre länderna och för de svenska förbindelserna med dem. Det är den enskilda insats i de tre länderna som tillgodoser de flesta rekvisiten hittills under perioden – hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Ett jämställdhetsperspektiv kan inte sägas ”prägla allt utvecklingssamarbete” i Baltikum. Däremot har ett antal insatser initierats. En viss öppning kan också konstateras i Estland och Litauen.

Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå till Lettland och Litauen bör enligt landstrategierna avvecklas inom 4–6 år, men synes kunna behöva en längre samarbetstid. I Estland låter Sida nu kraven på nya instanser växa inför utfasningen. Dessutom har utgiftstaket tvingat fram en hårdare inbromsning där än planerat. För att underlätta utfasningen av det bilaterala programmet överväger Sida för närvarande att inrätta en konsultfond, som skall kunna utnyttjas på estnisk sida. Den snabba utvecklingen i Estland har kontinuerligt ställt de svenska aktörerna, inklusive Sida, inför behovet att utveckla nya samarbetsformer och -relationer. Nu ställer den fortsatt snabba utvecklingen i landet nya krav på samarbetet – växande EU-relevans

147

efterfrågas, liksom nya former för utfasningen av utvecklingssamarbetet. Övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår inte på något systematiskt sätt ännu i de tre länderna.

Landstrategin för utvecklingssamarbetet med Polen är påtagligt lik de för samarbetet med de baltiska länderna, förutom att den saknar det särskilda, övergripande målet att stödja EU-integrationen. Utfasningen av det bilaterala utvecklingssamarbetet kan vara tillgodosedd vid periodens slut. Avvecklingen är enligt Sida närmast spontan, i det att efterfrågan från svenska och polska parter tydligt har minskat. Sida har också på grund av utgiftstaket tvingats hålla igen samarbetet. Varken säkerhetssamarbetet eller rättssamarbetet med Sverige har hittills upplevts som särskilt intressanta i Polen, även om samarbetsförslag nyligen kommit fram på det senare området. Jämställdhetsfrågorna är svårhanterade i Polen. Den enskilda insats, som under perioden har tillgodosett de flesta målen, är de två bidragen till den polska Eko-fonden. De har hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet, och kan genom att i praktiken insatsbesluten delegerats till Polen fungera som ett steg i utfasningen. Det fördjupade vänortssamarbetet har i flera fall kunnat övergå i ett vänortssamarbete utan fortsatt Östsamarbetsfinansiering. Ett tydligt intresse från flera polska ministerier om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med Sverige reser dock frågan hur programmet skall avslutas.

Utvecklingssamarbetet med Ryssland expanderar hittills under perioden, såsom landstrategien förordar främst på det sociala området och på miljöområdet. Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med landstrategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politikerutbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts ännu. Den begärda breddningen och fördjupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum ännu. Inom miljösamarbetet görs omfattande svenska insatser i vatten- och avloppsprojekt och på energiområdet. Även kärnsäkerhets- och strålskyddssamarbetet fortsätter. Vissa kvinnoinriktade insatser inom näringslivet görs. Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med Ryssland. Ryska representanter uttrycker framför allt sin uppskattning av miljö-, näringslivs-, lantmäteri- och det sociala samarbetet. Demokratistödet ses som mindre intressant. I utvärderingen bedöms det dock som det mest relevanta för

148

utvecklingen i landet, särskilt inom områdena politikerutbildning, journalistik och media samt mänskliga rättigheter. Därutöver synes förvaltningssamarbetet med institutionsutvecklande inslag, trots att det i Moskva präglas av en viss givarkonkurrens, ha hög relevans både i Rysslands aktuella utvecklingsfas och för utvecklingen av ett grannlandssamarbete med Sverige. Expansionen av det svenska engagemanget i Moskva synes väl motiverat Flera av de svenska aktörerna bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet är komplicerat, osäkert och mer utdraget än som syntes vara fallet under åren närmast tidigare. Dessutom har under innevarande år finansiella restriktioner på den svenska sidan bromsat programmets fortsatta utveckling.

Den planerade expansionen av utvecklingssamarbetet med Ukraina har hittills på grund av de svenska utgiftsbegränsningarna uteblivit under perioden. En större kärnämneskontrollinsats genomförs inom kärnkraftsmyndigheten i Kiev. Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre. Inom det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien. Förvaltningssamarbetet har dock fått en framträdande plats. Miljösamarbetet omfattar bl.a. en större V/A-insats i Lviv. Jämställdhetsmålet är inte heller i Ukraina väl tillgodosett. Sida finner att samarbetet med Ukraina fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med Ryssland. Även här pekar utvärderingen ut insatserna inom demokrati- och förvaltningsområdena som de sammantaget mest relevanta för utvecklingen i landet.

Utvecklingssamarbetet med Vitryssland hämmas tills vidare av den inrikespolitiska situationen. Insatser genomförs inom området demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet, främst via enskilda organisationer. Dessutom lämnas stöd till utbildningsoch forskningssamarbete, journalistutbildning, utveckling av lokal demokrati samt till jordreformen. Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. Svenskt stöd lämnas också till kandidatländerna i Centraloch Sydosteuropa för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser och svenskt deltagande i twinningsamarbete.

Metoden att styra landsamarbetet via landstrategier synes fungera väl. Möjligen behöver Östsamarbetet inte styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar för enskilda samarbetssektorer. En längre giltighetstid hos landstrategerna i

149

kombination med årliga operativa landplaner hade också kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången. De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet samtidigt, som det på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket förlängt tidsperspektivet för det. Utvecklingssamarbetet med Ryssland har under senare år framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Utvecklingen pekar på behovet av ett längre tidsperspektiv för planeringen av rysslandssamarbetet än det nuvarande. De senaste årens utveckling har också resulterat i att olika landgrupper formerats inom Östsamarbetet med gemensamma målsättningar och samarbetsformer.

Det internationella givarsamfundets insatser i närområdet har en tydlig miljöinriktning. Återflödet är i flera fall högt, även om ingen av de större givarna har någon egentlig anslagspost för näringslivssamarbete. EU:s program Phare, ISPA, SAPARD och Tacis expanderar men anses långsamma och byråkratiska. Ett flertal bilaterala givare planerar att avveckla utvecklingssamarbetet med kandidatländerna när dessa blir medlemmar av EU. Uppfattningen att kandidatländerna kommer att behöva ett utvecklingssamarbete även under tiden efter det att de blivit EU-medlemmar framförs dock från flera håll. Ett betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur bedöms komma att kvarstå.

En andra Östersjömiljard anslogs av riksdagen 1998 under rubriken Näringslivsutveckling i Östersjöregionen. Den skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Insatserna skall komplettera, inte konkurrera med, andra program, t.ex. Östsamarbetet. Samtidigt som dock vissa konkurrensinslag kan observeras, har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komplementära och goda resultat både under Östersjömiljard 1 och 2. SI:s Visbyprogram är ett exempel, som dock inte beviljas finansiering från Östersjömiljard 2. Metodarbetet för att utveckla komplementariteten fortsätter. Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet och hade önskat en mer tydlig näringslivsprofil på Östersjömiljard 2. Den nuvarande utformningen synes dock rimlig i relation till Östsamarbetet, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och med att utveckla ytterligare former för att stärka komplementariteten mellan dem.

Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen ligger på två plan. Dels deltar svenska företag i Sida-

150

finansierade projekt, en del i samarbete med multilaterala organisationer. Dels bidrar utvecklingssamarbetet till att förbättra förutsättningarna för svenska företags investeringar i och handel med länderna i Östersjöregionen. En tidigare bredare kritik mot Sida för bristande intresse för samverkan med näringslivet har dämpats. Sida anses allmänt nu visa en större öppenhet gentemot näringslivet och har lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov. En särskild studie av fyra andra givare visar att det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom Östsamarbetet står sig väl vad gäller former och innehåll. Av direkt intresse för svenska företag är samarbetsprogrammen StartÖst och Advantage East, leveranserna av utrustning och andra komponenter till investeringar inom miljö- och energiprojekt i närområdet där Sida deltagit, samt de svenska konsultfonderna hos de multilaterala institutionerna. Sida räknar med ett återflöde på mellan 90 och 95 procent av de egna programmen i närområdet.

Från vissa håll har framförs emellertid önskemål till Sida om att ytrterligare öka utnyttjandet av svenska företag inom Östsamarbetet. I de multilaterala sammanhangen föreslås insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. Samtidigt konkluderar en SEK-studie att svenska företags begränsade framgångar snarare beror på faktorer hos dem själva och att den största potentialen för ett ökat återflöde finns där. Det har också föreslagits att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning borde ha tagits som utgångspunkter för planeringen av det bilaterala utvecklingssamarbetet i olika länder. En sådan linje torde emellertid ha varit svår att försvara med tanke på de uppställda målen för Östsamarbetet och på upphandlingsförordningens krav.

Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. En viss utbudsstyrning är med de givna målformuleringarna svår att undvika. Några fall av skadligt stark utbudsstyrning har inte identifierats, men i ett flertal fall har insatser genomförts, som senare visat sig sakna förutsättningar att lyckas. Det hör dock till utvecklingssamarbetets grunddrag att föreslagna metoder, modeller och problemlösningar accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar.

I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Östsamarbetet är av stort värde såväl för reformprocessen och EUnärmandet i samarbetsländerna som för Sverige. Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med Sverige

151

relativt stor betydelse, i Ryssland är Sverige en mindre samarbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet under en begränsad period uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie arbetet. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet. Utgiftstaket har under 1999 och 2000 dock åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat Östsamarbetets fortsatta utveckling, inte minst den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med Ryssland.

Referensgruppen för Utredningen om samarbetet med Central- och Östeuropa

Berglöf Erik Östekonomiska Institutet Brolin Tomas Näringsdepartementet Eldh Stefan Industriförbundet Fritjofsson Björn Finansdepartementet Horm Peeter Sida Hort Sven E O Södertörns högskola Hägg Leif LO Jacobsson Nils Socialdepartementet Kälvemark Torsten Högskoleverket Langbakk Steinar Svenska Kommunförbundet Linnarud Christina Utrikesdepartementet Lundén Thomas Svenska Institutet Matusiak Beata Näringsdepartementet Petterson Bo Lunds Universitet Sandgren Claes Stockholms Universitet Sundin Martin Kulturdepartementet Sundqvist Per Försvarsdepartementet Swahn Per Justitiedepartementet Södergren Annica Finansdepartementet Thomer Anna Carin Miljödepartementet Uustalu Ann Utrikesdepartementet Öberg Nils Justitiedepartementet

155

Intervjulista

Ahlberg, Mats

FOA

Alvin, Helena Svenska Representationen, Bryssel Andersen, Jens Christian Danska Ambassaden Andersson, Karl-Olof Svenska Ambassaden, Estland Andersson, May Generalkonsul, St. Petersburg Marie-Louise Bruzelius Sida Asp-Johansson, Kerstin Ambassadör, Finland Ayre, Michael Business Advisory programme Litauen Bennedick, Thomas Sida Bertelman, Tomas Ambassadör, Lettland Blomgren, Lars Socialdepartementet Bodin, Svante Miljödepartementet Bond, Peter EIB Brorsson, Joel Justitiedepartementet Danielsson, Christian Svenska Representationen, Bryssel Edberg, Karl Utrikesdepartementet Edling, Bo Sida Edvardsson, Martin Exportkreditnämnden Ek, Paul SKI Ekdahl, Hans Industriförbundet Ekecrantz, Lars Miljödepartementet Eklund, Lars Sida Emerson, Michael CEPS, Bryssel Emsgård, Håkan Utrikesdepartementet Forsström, Henrik SKANSKA Gustafsson, Bo Svensk Kärnbränslehantering AB Gyllenstierna, Christofer Försvarsdepartementet Haakala, Jouri EIB Halle, Cecilia Socialdepartementet Hallqvist, Martin Rikspolisstyrelsen Hartelius, Dag Utrikesdepartementet

156

Helander, Elisabeth Kommissionen, DG Regio Henriksson, Anders Kommissionen, DG Enlargement Herrström, Staffan Sida Hirdman, Sven Ambassadör, Ryssland Holm, Tommy Kommunförbundet Industriförbundets referensgrupp för Central- och Östeuropa Jerlström, Bo Utrikesdepartementet Johansson, Bengt Utrikesdepartementet Jonsson, Jonas Svenska Representationen, Bryssel Kairiene, Rasa Ministry of Foreign Affairs, Lituaen Karmela, Erkki NIB Kasperavicius, Romualdas State Land Cadastre and Register, Litauen Keskis, Inesis World Bank Office, Litauen Kjellström, Sven Kommissionen, SCR Kostelnickiene, Vilija World Bank Office, Litauen Kriskovieciene, Jolanda Minsitry of Foreign Affairs, Lituaen Kundrotas, Arunas Environmental Consultancy ENVAS, Litauen Lager, Maria Rikspolisstyrelsen Langbakk, Steinar Kommunförbundet Larsson, Lars-Gunnar Statens Kärnkraftsinspektion Leander, Bo Svensk Exportkredit Lepp, Hans Svenska Institutet Lewin, Ulf Utrikesdepartementet Lindberg, Ulrika Ambassaden, Litauen Lindstedt, Nils SKANSKA Lindström, Lennart Finansdepartementet Lunden, Thomas Svenska Institutet Magnusson, Hans Utrikesdepartementet Mikuta, Bronislovas State Land Cadastre and Register, Litauen Nocius, Mantas World Bank Office, Litauen Norlin, Bo Utrikesdepartementet Nygårds, Peter Svensk Kärnbränslehantering AB Nyström, Mats Utrikesdepartementet Palmstierna, Jan Ambassdör, Litauen Persanowska, Veronica Rikspolisstyrelsen Pihlgren, Gunnar Utrikesdepartementet Pikiotiene, Aiste Ministry of Social Security and Labour, Litauen Pitkänen, Harro NEFCO Poder, Martin EBRD Ramanauskas, Rimantas State Land Cadastre and Register, Litauen Ramberg, Torbjörn SEK

157

Ridefelt, Jan Rikspolisstyrelsen Ringborg, Erland Svenska Institutet Ringborg, Mats Utrikesdepartementet Risinggård, Börje Svensk handel Rylander, Ulla Svenska Institutet Rönqvist, Anders Utrikesdepartementet Sabaliuskas, Kestutis State Land Cadastre and Register, Litauen Sandgren, Claes Stockholms universitet Segerlund,Göran Kommissionen, DG Enlargement Sigurdsen, Jon NIB Skinderskis, Olegas Ministry of Internal Affairs, Litauen Ström, Sten Sida Suikkanen, Rauili EBRD Svedäng, Fredrik Kommissionen, DG RELEX Sven-Olof Johansson Finansdepartementet Szendrö, Gabor Miljödepartementet Söder, Sven-Eric Utrikesdepartementet Tegman, Marianne Sida Thiel, Dieter Kommissionens Delegation, Litauen Thomer, Anna-Carin Miljödepartementet Ulvhage, Pernilla Utrikesdepartementet Urbanovicius, Sigitas Business Advisory Service Programme, Litauen Uustalu, Ann Utrikesdepartementet Wall, Carin Utrikesdepartementet Wöhler, Karl-Wilhelm Utrikesdepartementet Zilys, Darius Ministry of Justice, Litauen Ådahl, Andreas Utrikesdepartementet Öberg, Nils Justitiedepartementet Ödmark, Helena Utrikesdepartementet Öhlund, Sven Defvin Advisors AB Öhrman, Lars Landstingsförbundet

159

Litteraturförteckning

Baltic 21 Secreteriat: An Agenda for the Baltic Sea Region Ds 1994: 134 Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa Ds 1997:75 Att utveckla ett grannlandssamarbete Ds 2000:11 Enklare regler för kommunal tjänsteexport och

kommunalt internationellt bistånd EBRD: Strategy for the Russian Federation EBRD: Transition Report (1999 och 2000) Europeiska Kommissionen: Communication For a Stronger and Wider

Europé, Agenda 2000, juli 1997 Europeiska Kommissionen: Enlargement Strategy Paper – Report on

progress towards accession by each of the candidate countries Europeiska Kommissionen: National Phare Programmes for 2000 Europeiska Kommissionen: Phare Review 2000 Europeiska Kommissionen: Tacis Russia Indicative Programme 2000–

2003 Europeiska Rådet: Ordförandeskapets slutsatser från toppmötena i Luxemburg 1997, Berlin 1999 och Nice 2000 Eurostat: Statistical yearbook on candidate countries and south-east European countries 2000 Nordiska Ministerrådet: Evaluering av NEFCO 2000 Nordiska Ministerrådet: Temanord 2000:530 Närmare Norden Nordiska Ministerrådet: Öppet för världens vindar – Norden 2000 Prop. 1994/95:160 Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa Prop. 1997/98: 70 Att utveckla ett grannlandssamarbete Prop. 2000/01:1 Förslag till statsbudget för budgetåret 2001 (även för tidigare år) Prop. 2000/01:42 Kommuner och landsting i internationell samverkan Riksdagens revisorer: 1998/99:1 Svenska miljöinsatser i Baltikum Rikspolisstyrelsen: Russia and Ukraine Status Report September 2000 Rskr. 1999/2000:7 Ekonomisk utveckling och samarbete i Östersjöregionen

160

Rskr. 1999/2000:90 Nordiskt samarbete 1999 Rskr: 1999/00: 69 Redogörelse för verksamheten inom Organisa-

tionen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under år 1999. SEK: Konsultstudie av biståndsåterflödet från EU:s biståndsprogram

Oktober 2000 Sida: Annual Report 1999 Sida: Evaluation (96/14) Twinning Programmes with Local

Authorities in Poland, Estonia, Latvia and Lithuania Sida: Allmänna riktlinjer för Sida-Östs stöd till insatserna inom de

sociala områdena November 1999 Sida: NGO- samarbetet med Central- och Östeuropa + ett flertal andra

Sida skrivelser Sida: Näringslivet och Östeuropa April 2000 Sida: Resultatanalyser för Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland

och Ukraina 1998 och 1999 Sida: Strategi för stöd till demokratisk samhällsutveckling och respekt

för mänskliga rättigheter i Central- och Östeuropa Januari 1996 Sida: Strategi och handlingsplan för stöd till ökad jämställdhet i

Central- och Östeuropa Februari 1997 Sida: Stödet på energiområdet i Central- och Östeuropa November

1996 SKI: Det svenska programmet för samarbete på det kärntekniska området med Central- och Östeuropa, 2000-08-31 SOU 1998:53 Ta vara på möjligheterna i Östersjöregionen SOU 1998:86 Utvecklingssamarbete på rättsområdet – Östeuropa SOU 1999:125 Näringslivsutveckling i Östersjöregionen SOU 2000:27 Export av statligt förvaltningskunnande Statsliggaren för år 1997, 1998, 1999, 2000 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Svenska Institutet: Utvärdering av Svenska Institutets Östeuropaverksamhet 2000-07-25 Svenska Kommunförbundet: Svenska kommuners utländska vänorter och annat internationellt kommunsamarbete 1999 Svenska Kommunförbundet: Vänort 2001 Dörren till Europa + ett flertal andra dokument UNDP: Human Development Report for Europé and the CIS (2000) Utrikesdepartementet Promemoria Ulf Lewin Östsamarbete: Andra givares verksamhet och planer Utrikesdepartementet: Landstrategier för Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina 1999

161

Världsbanken: Making transition work for everyone (2000)

163

De nordiska ländernas bilaterala bistånd till närområdena

De nordiske landes bistand till nærområdet 1989—1999, MDKK

Danmarks bilaterale bistand

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total

Estland

0 0,7 10,2 39,1 82,4 94,7 71,6 65,3 100,9 141,8 146,6 753,3

Lettland

0 1 8,2 84,3 77 63,1 148 75,2 103,4 135 161,2 856,4

Litauen

0 1,2 6,9 55,3 63,3 112,8 273,5 177,8 158,6 144,9 255,3 1249,.6

Polen

0 41 695,7 115,1 205,6 235,9 223,4 273,4 323,8 195,3 244 2553,2

Rusland

0 0 49 22,8 62,5 94,8 130,4 62 197,2 80,4 55,6 754,7

Baltikum ufordelt

0 3,9 50,6 56,5 97,3 26,6 28,1 20 20,1 34,3 24,4 361,8

Östersjöområdet ufordelt

0 0 0 0 0 0,8 0,4 0 0,4 2,3 4,2 8,1

Totalt

0 47,8 820,6 373,1 588,1 628,7 875,4 637,7 904,4 734 891,3 6537,1

Finlands bilaterale bistand

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Totalt

Estland

0 0 56 110,2 113,2 73 69,6 82,2 51,3 35,5 30,8 621,8

Lettland

0 0 4,8 38,6 17,9 15,8 46,5 20,5 42,3 18 15 219,4

Litauen

0 0 4,8 37,2 13 14,6 17,1 5,9 21,4 28,6 19.1 161,7

Polen

0 89,1 64 65,8 41,5 9,5 21,8

291,7

Rusland

0 0 126,4 97,2 113,5 75 84,5 113,3 110,5 99,8 138,4 958,6

Baltikum, uspecificerat

24,3 27,5 26 13,9 91,7

Totalt

0 89,1 256 349 299,1 187,9 239,5 246,2 253 207,9 217,2 2344,9

Norges bilaterale bistand

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Totalt

Estland

0 0 0 10,7 43,7 19,1 23,9 10,6 14,2 27,2 5 154,4

Lettland

0 0 0 9,3 37,2 19,3 23,6 18,9 10,6 10,6 8,1 137,6

Litauen

0 0 0 19,1 39,5 20,4 22,7 13,6 20,1 17,6 12,3 165,3

Polen

0 0 0 103,1 33 17 22,3 10,6 13,8 1,6 0,1 201,5

Rusland

0 0 0 104 191,9 189,8 261 195,3 261,6 209,2 142,4 1555,2

Baltikum, regionalt

(2 el3 baltiske lande)

7,9 11,6 15,4 12 46,9

Totalt

0 0 0 246,2 345,3 256,6 353,5 256,9 331,9 281,6 179,9 2260,9

Sveriges bilaterale bistand

164

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Totalt

Estland

0 7,4 35,4 35,8 86,2 216,3 90,8 43,2 22,5 73,5 62,3 637,4

Lettland

0 3,6 23,4 45,4 75,7 246,4 136,2 93,4 82,2 78,4 115,1 899,8

Litauen

0 2,5 27,8 45,3 116,3 188,2 250,6 115,9 39,8 53,3 74,7 914,4

Polen

0,1 42,9 122,7 16,7 76,6 102,3 40,7 33,7 148,9 64 60,6 709,2

Rusland

0 3,1 15 27,7 36 116,2 172,6 85,6 182,2 199,6 337,1 1175,1

Regionalt

121,1 178,3 147,4 120,8 567,6

Regionalt Baltikum

56,3 1,5 57,8

Regioanlt Østersøen

109,9 70,8 87,5 268,2

Total

0,1 59,5 224,3 170,9 390,8 869,4 690,9 492,9 820,1 688,5 858,1 5265,5

Källa: Nordiska Ministerråd TemaNord 200:530

3

Förord

Utvärdering av utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa

Regeringen tillsatte den 31 maj 2000 en Utredning om samarbetet med Central- och Östeuropa, Dir. 2000:39. Föreliggande utvärdering, som är en del av utredningen, presenteras som en bakgrundsrapport till utredningens huvudrapport.

Utvärderingen bygger bl.a. på en serie tidigare gjorda utvärderingar av projekt och program, samt på andra studier inom området. Detta underlag bifogas utvärderingen i sammandrag. Som ett led i utvärderingen har också en databas producerats, innehållande alla insatsbeslut under 1998 och 1999. En bilaga till utvärderingsrapporten redovisar insatserna i länderna i Sveriges närområde.

Krister Eduards

5

Förkortningar

ORD- OCH FÖRKORTNINGSLISTA

ABF

Acquis communautaire

AHL

AMS

BITS

EO

EBRD

EC

EKN

FMV

FOA

FOJO

Arbetarnas Bildningsförbund

EU:s regelverk, som kandidatländerna måste anta inför medlemskap

Avatud Hariduse Liit, estnisk folkbildningsorganisation

Arbetsmarknadsstyrelsen

Beredningen för internationellt tekniskt samarbete, slogs samman med Sida 1995

Enskilda organisationer

European Bank for Reconstruction and Development

Enheten för Central- och Östeuropa inom UD

Exportkreditnämnden

Försvarets materielverk

Försvarets Forskningsanstalt

Institutet för fortbildning av journalister

Den ryska kärninspektionsmyndigheten

10

GAN

GTS

HHR

IBRD

IFC

IFL

ILG

KBV

KIBS

KTH

KTS

KUR

LRF

MDKK

MEUR

MSEK

NEFCO

Generaltullstyrelsen

Handelshögskolan i Riga

International Bank for Reconstruction and Development (Världsbanken)

International Finance Company, tillhörande Världsbanksgruppen

Institutet för Företagsledning

International Group of Legal Experts (Lagstiftning ang. Kärnämneskontroll)

Kustbevakningen

Kaliningrad International Business School

Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm

Kontraktsfinansierat tekniskt samarbete, Sida-metod utvecklad av BITS

Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet

Lantbrukarnas Riksförbund

miljoner danska kronor

miljoner Euro

miljoner svenska kronor

Nordiska miljöfinanseringsbolaget

Non-governmental organisations = en-

11

NGO

NIB

NUTEK

OSS

PES

Phare

PMU

PSA

RFSU

RPS

RSV

SAU

SBH

SCB

SEK

SFM

skilda organisationer

Nordiska Investeringsbanken

Närings- och teknikutvecklingsverket

Oberoende Staters Samvälde, är de f.d. sovjetrepublikerna utom Baltikum

Projektexportsekretariatet, enhet inom UD

Pologne-Hongrie: Actions pour la Reconversion économique, EU:s samarbetsprogram för kandidatländer i Central- och Östeuropa

Project Management Unit, projektberedningsenhet, i allmänhet inom ett ansvarigt ministerium eller motsvarande

Partnerskaps- och samarbetsavtal mellan EU och länder i OSS

Riksförbundet för sexuell upplysning

Rikspolisstyrelsen

Riksskatteverket

Sekretariatet för analys av Utvecklingssamarbete

Sveriges Bönder Hjälper

Statistiska Centralbyrån

Svensk Exportkredit

Swedfund Financial Markets

Svenska Handikapporganisationers

12

SHIA

Sida

SI

SK

SKI

SNV

SSI

TACIS

UD

ÖEI

ÖEK

Internationella Biståndsförening

Swedish International Development Cooperation Agency

Svenska institutet

Svenska kommunförbundet

Statens kärnkraftinspektion

Statens Naturvårdsverk

Statens strålskyddsinstitut

Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States, EU:s samarbetsprogram för OSS-länderna

Utrikesdepartementet

Östekonomiska institutet

Östeuropakommittén under Socialstyrelsen

13

Sammanfattning

Den i det följande redovisade utvärderingen av utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa är en del av utredningen med samma namn, kommittédir. 2000:39. Tankar och förslag om åtgärder för det fortsatta samarbetet läggs fram i utredningens huvudrapport, varför resonemangen i utvärderingsrapporten inte leds fram till förslag till åtgärder. Utvärderingen baseras i stor utsträckning på tidigare utvärderingar av projekt och program. Dessa täcker delar av sektorer, inte helheten, och behandlar i flertalet fall insatser, som avslutades före innevarande periods början 1999. Majoriteten av deras konklusioner måste icke desto mindre bedömas både relevanta och välgrundade.

Östsamarbetet har fortfarande under sin fjärde programperiod 1999–2001 i huvudsak samma fyra huvudmål kring en säkerhetsgemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk omvandling och en miljömässigt hållbar utveckling, som formulerades i samarbetets början. Formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden t.o.m. 1994/95 hade tydliga kopplingar till systemskiftet i Central- och Östeuropa, t.ex. ”att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi”. De kopplingarna tunnades ut 1995 mot bakgrund av den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb under perioden 1995–2000, vilket delvis fråntagit målformuleringarna deras aktualitet.

De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken därför mindre användbara som instrument för styrning och utvärdering. Insatserna tillgodoser närmast definitionsmässigt målen, som i praktiken snarast har fått rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet. I stället har några mer operativa mål, i praktiken kommit att fungera som styrande för samarbetet. Ett sådant är att hela samarbetet skall ”präglas av ett

14

jämställdhetsperspektiv”. Till formen är det en riktlinje, men har i praktiken fungerat som ett mål. Ett annat är att ”samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar Estlands, Lettlands, Litauens och Polens medlemskap i EU samt vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbetsstrukturer”. Målet har högsta prioritet. Ett tredje anger att samarbetet ”skall inriktas på sådana sektorer inom vilka Sverige har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad kompetens”. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd. Vidare skall stödet ”koordineras med EU och andra finansiärer”. ”Utvecklingssamarbetet skall också inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena”. Därtill kommer att samarbetet skall leda ”till gott grannskap”. Dessa riktlinjer har i praktiken under perioden kommit att fungera som de operativa målen för samarbetet, vilket i realiteten inte kan sägas vara styrt av de fyra huvudmålen.

Säkerhetssamarbetet fortsätter att ha sin tyngdpunkt i Baltikum. Det har dels inneburit ett fortsatt samarbete inom bl.a. gränsskydd, brottsförebyggande och icke-spridning av kärnmaterial. Dels har det också kunnat utnyttja den nyss beslutade förbandsnedläggningen i

Sverige till att genom en omfattande insats av försvarsmateriel stödja försvarskapaciteten i de baltiska länderna. Den insatsen bedöms i utvärderingen som metodologiskt ovanligt intressant – hög relevans i ländernas nuvarande utvecklingsfas, positiva effekter på deras försvarskapacitet, förstärkta grannlandsrelationer, och hushållning med materiella resurser. Kärnämneskontrollsamarbetet har hög relevans för utvecklingen. Ett flertal andra givare med större resurser är dock aktiva på området. Handläggningen av insatserna på säkerhetsområdet har under perioden börjat överföras från UD till Sida. Överföringen välkomnas. Den minskar antalet myndighetsfunktioner inom UD, samtidigt som Sida är en mer kompetent motpart till de svenska genomförarna av insatserna. De senare har nu bl.a. börjat inkorporera etablerade metoder för beredning och rapportering kring internationellt utvecklingssamarbete. Några av dem påtalar dock att överföringen till Sida resulterat i långsammare beslut. Den återstående hanteringen inom UD synes också ha stramats upp, bl.a. genom att

15

prioriteringar och riktlinjer för säkerhetssamarbetet formaliserats. Utvärderingsfrekvensen inom Säkerhetssamarbetet har hittills varit lågt.

demokratiområdet finns en blandad grupp insatser – decentraliserat samarbete, enskilda organisationer, SI:s östeuropaverksamhet, rättssamarbete, språk- och integrationsstöd. Insatserna rör demokratins och rättssamhällets instrument, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning och kultur. De har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig. Det är svårt att generellt bedöma ett av dessa samarbetsområden som mer relevant än andra. Insatserna måste ses i sina sammanhang. Flertalet insatser visar sig då relevanta där de verkar, men utvärderingen vill särskilt peka dels på journalist-, politiker- och MR-stödet till Ryssland, dels på rättssamarbetet med de baltiska länderna. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation under de senaste åren framstår som värdefullt. Erfarenheten av samarbetet hittills på detta område understryker den stora betydelsen av att välja rätt föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, något som är av större betydelse än t.ex. beloppens storlek. Arbetssättet torde kunna ha intresse även för andra delar av östsamarbetet.

Det decentraliserade samarbetet framstår som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna, samtidigt som det bidrar till att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett kontaktnät inför framtiden inom EU. Utfasningen av det i de baltiska länderna kommer sannolikt att behöva än planerat. Kommunförbundet förordar en fortsatt svensk beredskap att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program enligt Kommunförbundet erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen. Under innevarande programperiod har utgiftstaket skapat betydande svårigheter för det decentraliserade samarbetet.

Till regeringens övergripande beslut hör att Svenska institutets verksamhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. Utvärderingen finner goda skäl för definitionen, men efterlyser ett klargörande av de operativa länkarna mellan SI:s verksamhet och demokratimålet. En aktuell utvärdering bedömer att SI:s höga relevans för ett samarbete på mer lika villkor borde ge SI en växande roll i det framtida grannlandssamarbetet.

Erfarenheterna från flera av demokratisamarbetets delområden stödjer inte att tanken att Östsamarbetet i sin nuvarande form helt skall

16

upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Några av de svenska parterna på demokratiområdet bedömer snarare att det kan vara ett svenskt egenintresse att ha möjlighet att finansiera ett begränsat antal insatser även därefter. En annan diskussionsfråga har uppstått i det att samarbetsländerna idag definitionsmässigt och formellt är demokratiska. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i Sverige att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet på att erbjudanden ett stärka demokratin i samarbetsländerna riskerar att blockera samtal mer än att öppna. Terminologin är inte fullt aktuell längre.

Inom det ekonomiska och sociala samarbetet är de näringslivsinriktade bilaterala och multilaterala insatserna tillsammantagna en tung grupp. Både tidigare utvärderingar och under denna utvärdering gång intervjuade utlandsmyndigheter finner stödet på det hela taget värdefullt, med frågetecken för enskilda projekt, som t.ex. handelskammarsamarbetet. Kommentarerna från näringslivet är mer blandade. Det uttalade syftet med samarbetet är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete. Utvärderingen noterar en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra exakt hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner i närområdets länder för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i Sverige. Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uttalade syftet. Till de mest framgångsrika hör Swedfund Financial Markets, som både bidragit till en konsolidering av banksektorn i Baltikum och till att underlätta ett närmare samarbete mellan svenska/nordiska och baltiska banker.

Som svar på regeringens instruktion om att utvecklingssamarbetet på det sociala området skall öka har detta nu stor bredd, och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. De växande problem och negativa effekter på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna, som låg bakom regeringsinstruktionen, kvarstår och riskerar att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till idag har därmed stärkt argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet. Hälsosektorn kommer inte heller att bli föremål för finansiering från Phare-programmet. Bland periodens insatser framstår

17

de systemförändrande insatserna som de mest relevanta för omställningen inom samarbetsländerna, t.ex. samverkansprojekten med Världsbanken och utvecklingsarbetet i S:t Petersburg.

Det sociala samarbetets stora bredd och stora antal aktörer motsvaras inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Det finns utrymme även på det området för en tjänstemannadialog på ministerienivå kring övergripande frågor och prioriteringar inom det bilaterala samarbetet.

Infrastruktursamarbetet, som minskat under perioden, har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett.

Lantmäteri- och fastighetssamarbetet, främst genom Swedesurvey, har under senare år fått stor omfattning och drar betydande finansiella resurser. Det bedöms i samarbetsländerna som mycket värdefullt, bl.a. som stöd för ansträngningarna att attrahera utländska investeringar. I Ryssland går dock den process, som lantmäteristödet är tänkt att underlätta, ännu långsamt framåt. Insatserna synes ändå vara ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen.

Förvaltningsstödet tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv under perioden. I Baltikum och i Polen har de stor EU-relevans. Även i Ryssland och Ukraina är de högst relevanta men får i vissa fall endast mindre, bestående resultat. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är samtidigt generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa lösningar på enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta. Förvaltningssamarbetets höga relevans för reformprocessen och potential i ett grannlandsperspektiv motiverar likväl ambitiösa satsningar. Val av samarbetsområde samt organisation och styrning av samarbetet har ovanligt stor betydelse för resultatet. Förvaltningssamarbetet besväras emellertid av att de svenska personalresurserna är begränsade, något som behöver beaktas i övervägandena inför det fortsatt utvecklingssamarbetet, inte minst inom twinningsamarbetet, som framstår som ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv.

Miljösamarbetet inom Östsamarbetet skiljer sig från dess andra komponenter genom att kunna finansiera stora investeringar och genom att verka inom ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner och gemensamma nordiska planer och

18

institutioner. Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. De genomförda insatserna kan uppvisa hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, bl.a. tack vare att EU-medlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöföroreningar i kandidatländerna. Samarbetsförutsättningarna framstår som i huvudsak goda i Baltikum och som delvis mindre uppmuntrande i Polen. Miljösamarbetet med Ryssland har hittills visat sig mer komplicerat än det med kandidatländerna, särskilt på grund av de institutionella svagheterna. Till de mest framgångsrika insatserna inom miljösamarbetet hör de, som lyckats kombinera substantiella effekter i samarbetslandet med svenskt företagsdeltagande, såsom exempelvis fjärrvärmeprojektet i Riga. Till samarbetsmönstret hör också ett gemensamt agerande med utvecklingsbankerna, vilket ger det svenska tekniska välståndet betydligt större finansieringsresurser att arbeta med.

Tack vare den struktur av gemensamma organ och överenskommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet är den internationella, särskilt den nordiska, rollfördelningen relativt klar. Viss givarkonkurrens finns dock. Rollfördelningen på svensk sida har tidigare skapat bekymmer men har på senare tid klarats ut. En viss skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida kvarstår. Medan vissa företag önskar finansiering av sina projekt, betonar Sida vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle finnas. Det bör här konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat. Miljösamarbetet har också i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som ser ut att kunna leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut. Riksdagsrevisorerna anser dock att en sådan övergång behöver preciseras och att regeringen skall utarbeta en plan för den.

Inom Östsamarbetet skall ”Allt samarbete … präglas av ett jämställdhetsperspektiv”. Formuleringen, som i formen är en riktlinje men i praktiken fungerar som ett mål, har skärpts under innevarande period i jämförelse med den föregående. Det har dock visat sig svårt att inom utvecklingssamarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna. Både UD-EC och Sida fastställde 1997 ambitiösa handlingsplaner för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med Centraloch Östeuropa. Ett flertal av handlingsplanernas åtgärder har emellertid ännu inte – eller endast delvis – genomförts. En intern översyn inom Sida tidigare i år visar att antalet insatser av relevans för

19

jämställdhetsmålet ökat något, i hög grad tack vare att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Ett sådant engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som nyligen fastställdes. UD:s handlingsplan har ännu inte reviderats eller aktualiserats. SI säger sig för sin del i årsredovisningen för 1998 sakna underlag för en ”redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts”.

UD har konstaterat att jämställdhet i Central- och Östeuropa ”förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor”. Intresset för jämställdhetsmålet har svalnat inom departementet, synbarligen som ett resultat av de nedslående erfarenheterna av samarbetet hittills. En tidigare aktiv intern samrådsgrupp, som samlade olika enheters representanter, har slutat att fungera. Samtidigt är det viktigt att dessa svårigheter inte tillåts slå ned ambitionerna att söka tillgodose det uppställda målet, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Det finns möjligheter att gå fram på andra sätt än de hittills prövade.

Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering, vars slutsats är att måluppfyllelsen brister. Periodens tre regleringsbrev har upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande och synes ha bidragit till ett svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Målet och sättet för dess uppnående behöver ses över.

Målet att det svenska utvecklingssamarbetet skall stödja samarbetsländernas EU-integration är nytt för innevarande period och har fått en starkt styrande roll. Målet speglar såväl kandidatländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till EU:s regelverk och Sveriges starka intresse av att kandidatländerna i närområdet så snart som möjligt upptas som medlemmar av unionen, som också önskemålet att länderna i Östeuropa bringas närmare EU. EU-anpassningen tar två former. Insatser i allmänhet skall väljas och utformas så, att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dessutom kan särskilda insatser finansieras, som aktualiseras av kandidaturerna i sig – EUintegrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt.

Utvärderingen visar att EU-relevansen i de pågående kandidatlandsprogrammen nu är hög. Företrädare för de baltiska länderna

20

betonar också betydelsen av att Sverige stödjer deras medlemskap på flera sätt. Samtidigt ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt kunna närma sig EU är större än som tidigare synts och ser det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Sida bedömer att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare. Samarbetet med Ryssland och Ukraina bidrar genom att stödja en ekonomisk omställning, som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, och genom att konfrontera länderna med svenska och västeuropeiska erfarenheter.

Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter – seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, och ett finansiellt stöd för att underlätta svenskt deltagande i EU:s s.k. twinningsamarbete för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna.

Svenska myndigheter och andra aktörer har under senare år visat ett ökat intresse för deltagande i twinningprojekten, vilket bidrar till måluppfyllelsen inom Östsamarbetet. Deltagandet kan stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. Samtidigt har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Det rent bilaterala EU-integrationsstödet, som utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av just svenska EUrelaterade erfarenheter, fungerar i sin helhet väl och skapar en närvaro och ett svenskt ansikte även i länder utanför närområdet.

Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EUanpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den svenska resursbasen. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu även utanför närområdet, där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt i tre år. Samtidigt har flera bedömare inom regeringskansliet bedömt att behovet av stöd till reformer och EU-anpassning, av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom för övrigt av ett fadderskap mellan regioner inom Östersjöområdet kommer att finnas kvar även efter utvidgningen.

Ett annat nytt mål, eller snarare riktningsangivelse, är att utvecklingssamarbetet med Estland, Lettland, Litauen och Polen under perioden skall ”i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete”. Varken prop. 1997/98:70 eller land-

21

strategierna ger dock vägledning till hur utvecklingssamarbetet skall växlas över i ett normalt grannlandssamarbete, dvs. ett samarbete utan särskild, statlig finansiering. Övergången framstår som ett av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål. Det är inte heller klarlagt hur långt grannlandsparallellen håller för de nämnda länderna.

Sidas landplaner antogs under innevarande år och har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat i detta hänseende. Samtidigt framgår det att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan Sverige och kandidatländerna vid Östersjön, en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag, bl.a. utbildnings- och forskningssamarbetet via SI, bankstödet till de baltiska länderna, det decentraliserade samarbetet, och direktsamarbetet mellan Stockholm och S:t Petersburg. En Sida-studie pågår av hur utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa har bidragit till att lägga grunden för ett varaktigt samarbete.

Östekonomiska institutet har som uppgift att främja kunnandet i

Sverige om de ekonomiska förhållandena i Östeuropa genom forskning och rapportering, och får ett årligt stöd inom Östsamarbetet. Under senare år har forskningsinslaget stärkts, bl.a. i samarbete med universitet och högskolor i närområdet. ÖEI driver också ett center för ekonomisk och finansiell forskning i Moskva. Den förstärkta forskningsinriktningen har medfört att ÖEI:s bidrag till områdesanalysen i stället har minskat. Behovet av forskning och fördjupade studier i Sverige om övergångsekonomierna i Central- och Östeuropa har framhållits av skilda bedömare, bl.a. av Östsamarbetets tidigare resultatanalyser. ÖEI spelar en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet, vilket ger bidraget inom Östsamarbetet hög relevans. Insatsen leder också uppmärksamheten till bristerna i övrigt av analysarbetet i Sverige, som endast styckevis täcker omställningsprocessen i Central- och Östeuropa.

Medel från Östsamarbetet används också för att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier via EKN. Ett särskilt garantibemyndigande, den s.k. Baltramen, inrättades 1993 för svenska affärer i Central- och Östeuropa. Avsättningar för att täcka skadefall har årligen gjorts inom Östsamarbetet. Till och med 1996 avsåg 75 à 80 procent av affärerna de baltiska länderna. Under 1997 och 1998 ökade Rysslands andel. Sedan den ryska finanskrisen 1998 är emellertid alla EKN:s affärer där stängda. De baltiska länderna

22

fungerar nu som normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. EKN har nu konstaterat att Baltramen är inoperativ.

Utvecklingssamarbetet med enskilda länder styrs av regeringens landstrategier, som ger en serie instruktioner till de verkställande organen inom Östsamarbetet. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för Ryssland och Ukraina stämmer väl överens sins emellan när det gäller mål och instruktioner i övrigt. Landstrategiernas övergripande instruktioner kompletteras med operativa riktlinjer för respektive land. De olika landprogrammen skiljer sig åt till innehållet. De skillnaderna kunde med fördel ha återspeglats i målformuleringarna för respektive landstrategi, inte minst med hänsyn till att de fyra huvudmålen för Östsamarbetet mer fungerar som angivelser av samarbetsområden.

Utvecklingssamarbetet med Estland, Lettland och Litauen uppvisar stora likheter och ligger hittills under perioden väl i linje med landstrategierna instruktioner. Den sammantagna EU-relevansen ökar gradvis. Alla nya insatser är antingen direkt EU-relaterade eller hör till den sociala sektorn. Den senaste utvecklingen av säkerhetssamarbetet med stora militära utrustningsleveranser har inneburit ett stort steg framåt, både för utvecklingen av den nationella försvarskapaciteten i de tre länderna och för de svenska förbindelserna med dem. Det är den enskilda insats i de tre länderna som tillgodoser de flesta rekvisiten hittills under perioden – hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Ett jämställdhetsperspektiv kan inte sägas ”prägla allt utvecklingssamarbete” i Baltikum. Däremot har ett antal insatser initierats. En viss öppning kan också konstateras i Estland och Litauen.

Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå till Lettland och Litauen bör enligt landstrategierna avvecklas inom 4–6 år, men synes kunna behöva en längre samarbetstid. I Estland låter Sida nu kraven på nya instanser växa inför utfasningen. Dessutom har utgiftstaket tvingat fram en hårdare inbromsning där än planerat. För att underlätta utfasningen av det bilaterala programmet överväger Sida för närvarande att inrätta en konsultfond, som skall kunna utnyttjas på estnisk sida. Den snabba utvecklingen i Estland har kontinuerligt ställt de svenska aktörerna, inklusive Sida, inför behovet att utveckla nya samarbetsformer och -relationer. Nu ställer den fortsatt snabba utvecklingen i landet nya krav på samarbetet – växande EU-relevans

23

efterfrågas, liksom nya former för utfasningen av utvecklingssamarbetet. Övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår inte på något systematiskt sätt ännu i de tre länderna.

Landstrategin för utvecklingssamarbetet med Polen är påtagligt lik de för samarbetet med de baltiska länderna, förutom att den saknar det särskilda, övergripande målet att stödja EU-integrationen. Utfasningen av det bilaterala utvecklingssamarbetet kan vara tillgodosedd vid periodens slut. Avvecklingen är enligt Sida närmast spontan, i det att efterfrågan från svenska och polska parter tydligt har minskat. Sida har också på grund av utgiftstaket tvingats hålla igen samarbetet. Varken säkerhetssamarbetet eller rättssamarbetet med Sverige har hittills upplevts som särskilt intressanta i Polen, även om samarbetsförslag nyligen kommit fram på det senare området. Jämställdhetsfrågorna är svårhanterade i Polen. Den enskilda insats, som under perioden har tillgodosett de flesta målen, är de två bidragen till den polska Eko-fonden. De har hög utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet, och kan genom att i praktiken insatsbesluten delegerats till Polen fungera som ett steg i utfasningen. Det fördjupade vänortssamarbetet har i flera fall kunnat övergå i ett vänortssamarbete utan fortsatt Östsamarbetsfinansiering. Ett tydligt intresse från flera polska ministerier om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med Sverige reser dock frågan hur programmet skall avslutas.

Utvecklingssamarbetet med Ryssland expanderar hittills under perioden, såsom landstrategien förordar främst på det sociala området och på miljöområdet. Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med landstrategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politikerutbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts ännu. Den begärda breddningen och fördjupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum ännu. Inom miljösamarbetet görs omfattande svenska insatser i vatten- och avloppsprojekt och på energiområdet. Även kärnsäkerhets- och strålskyddssamarbetet fortsätter. Vissa kvinnoinriktade insatser inom näringslivet görs. Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med Ryssland. Ryska representanter uttrycker framför allt sin uppskattning av miljö-, näringslivs-, lantmäteri- och det sociala samarbetet. Demokratistödet ses som mindre intressant. I utvärderingen bedöms det dock som det mest relevanta för

24

utvecklingen i landet, särskilt inom områdena politikerutbildning, journalistik och media samt mänskliga rättigheter. Därutöver synes förvaltningssamarbetet med institutionsutvecklande inslag, trots att det i Moskva präglas av en viss givarkonkurrens, ha hög relevans både i Rysslands aktuella utvecklingsfas och för utvecklingen av ett grannlandssamarbete med Sverige. Expansionen av det svenska engagemanget i Moskva synes väl motiverat Flera av de svenska aktörerna bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet är komplicerat, osäkert och mer utdraget än som syntes vara fallet under åren närmast tidigare. Dessutom har under innevarande år finansiella restriktioner på den svenska sidan bromsat programmets fortsatta utveckling.

Den planerade expansionen av utvecklingssamarbetet med Ukraina har hittills på grund av de svenska utgiftsbegränsningarna uteblivit under perioden. En större kärnämneskontrollinsats genomförs inom kärnkraftsmyndigheten i Kiev. Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre. Inom det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien. Förvaltningssamarbetet har dock fått en framträdande plats. Miljösamarbetet omfattar bl.a. en större V/A-insats i Lviv. Jämställdhetsmålet är inte heller i Ukraina väl tillgodosett. Sida finner att samarbetet med Ukraina fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med Ryssland. Även här pekar utvärderingen ut insatserna inom demokrati- och förvaltningsområdena som de sammantaget mest relevanta för utvecklingen i landet.

Utvecklingssamarbetet med Vitryssland hämmas tills vidare av den inrikespolitiska situationen. Insatser genomförs inom området demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet, främst via enskilda organisationer. Dessutom lämnas stöd till utbildningsoch forskningssamarbete, journalistutbildning, utveckling av lokal demokrati samt till jordreformen. Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger. Svenskt stöd lämnas också till kandidatländerna i Centraloch Sydosteuropa för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser och svenskt deltagande i twinningsamarbete.

Metoden att styra landsamarbetet via landstrategier synes fungera väl. Möjligen behöver Östsamarbetet inte styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar för enskilda samarbetssektorer. En längre giltighetstid hos landstrategerna i

25

kombination med årliga operativa landplaner hade också kunnat minska den relativt stora nuvarande resursåtgången. De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet, precision och effektivitet samtidigt, som det på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket förlängt tidsperspektivet för det. Utvecklingssamarbetet med Ryssland har under senare år framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Utvecklingen pekar på behovet av ett längre tidsperspektiv för planeringen av rysslandssamarbetet än det nuvarande. De senaste årens utveckling har också resulterat i att olika landgrupper formerats inom Östsamarbetet med gemensamma målsättningar och samarbetsformer.

Det internationella givarsamfundets insatser i närområdet har en tydlig miljöinriktning. Återflödet är i flera fall högt, även om ingen av de större givarna har någon egentlig anslagspost för näringslivssamarbete. EU:s program Phare, ISPA, SAPARD och Tacis expanderar men anses långsamma och byråkratiska. Ett flertal bilaterala givare planerar att avveckla utvecklingssamarbetet med kandidatländerna när dessa blir medlemmar av EU. Uppfattningen att kandidatländerna kommer att behöva ett utvecklingssamarbete även under tiden efter det att de blivit EU-medlemmar framförs dock från flera håll. Ett betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur bedöms komma att kvarstå.

En andra Östersjömiljard anslogs av riksdagen 1998 under rubriken Näringslivsutveckling i Östersjöregionen. Den skall stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen. Insatserna skall komplettera, inte konkurrera med, andra program, t.ex. Östsamarbetet. Samtidigt som dock vissa konkurrensinslag kan observeras, har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komplementära och goda resultat både under Östersjömiljard 1 och 2. SI:s Visbyprogram är ett exempel, som dock inte beviljas finansiering från Östersjömiljard 2. Metodarbetet för att utveckla komplementariteten fortsätter. Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet och hade önskat en mer tydlig näringslivsprofil på Östersjömiljard 2. Den nuvarande utformningen synes dock rimlig i relation till Östsamarbetet, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och med att utveckla ytterligare former för att stärka komplementariteten mellan dem.

Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen ligger på två plan. Dels deltar svenska företag i Sida-

26

finansierade projekt, en del i samarbete med multilaterala organisationer. Dels bidrar utvecklingssamarbetet till att förbättra förutsättningarna för svenska företags investeringar i och handel med länderna i Östersjöregionen. En tidigare bredare kritik mot Sida för bristande intresse för samverkan med näringslivet har dämpats. Sida anses allmänt nu visa en större öppenhet gentemot näringslivet och har lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov. En särskild studie av fyra andra givare visar att det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom Östsamarbetet står sig väl vad gäller former och innehåll. Av direkt intresse för svenska företag är samarbetsprogrammen StartÖst och Advantage East, leveranserna av utrustning och andra komponenter till investeringar inom miljö- och energiprojekt i närområdet där Sida deltagit, samt de svenska konsultfonderna hos de multilaterala institutionerna. Sida räknar med ett återflöde på mellan 90 och 95 procent av de egna programmen i närområdet.

Från vissa håll har framförs emellertid önskemål till Sida om att ytrterligare öka utnyttjandet av svenska företag inom Östsamarbetet. I de multilaterala sammanhangen föreslås insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. Samtidigt konkluderar en SEK-studie att svenska företags begränsade framgångar snarare beror på faktorer hos dem själva och att den största potentialen för ett ökat återflöde finns där. Det har också föreslagits att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning borde ha tagits som utgångspunkter för planeringen av det bilaterala utvecklingssamarbetet i olika länder. En sådan linje torde emellertid ha varit svår att försvara med tanke på de uppställda målen för Östsamarbetet och på upphandlingsförordningens krav.

Utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. En viss utbudsstyrning är med de givna målformuleringarna svår att undvika. Några fall av skadligt stark utbudsstyrning har inte identifierats, men i ett flertal fall har insatser genomförts, som senare visat sig sakna förutsättningar att lyckas. Det hör dock till utvecklingssamarbetets grunddrag att föreslagna metoder, modeller och problemlösningar accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar.

I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Östsamarbetet är av stort värde såväl för reformprocessen och EUnärmandet i samarbetsländerna som för Sverige. Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med Sverige

27

relativt stor betydelse, i Ryssland är Sverige en mindre samarbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet under en begränsad period uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie arbetet. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet. Utgiftstaket har under 1999 och 2000 dock åstadkommit betydande svårigheter i arbetet och bromsat Östsamarbetets fortsatta utveckling, inte minst den av regeringen beslutade expansionen av samarbetet med Ryssland.

29

1 Utvärderingen

Det svenska utvecklingssamarbetet med länderna i Central- och Östeuropa befinner sig för närvarande i sin fjärde programperiod, 1999–2001. Det finansieras med totalt 2,4 miljarder kronor. Inför presentationen av ett förslag till riksdagen våren 2001 om dess fortsättning därefter har regeringen tillsatt en kommitté för att närmare studera samarbetet. Kommittédirektiven, till den del de avser utvärderingen, bifogas, bilaga 1. Utredningen skall enligt sina direktiv dels omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter en tidigare utvärdering 19971, dels lämna förslag till inriktning av samarbetet efter 2001 baserat på hittillsvarande erfarenheter samt på en analys av förändringar i omvärlden. Föreliggande rapport presenterar utvärderingens resultat.

De insatser som gjorts efter 1997 hör till två programperioder – 1995–1998 respektive 1999–2001 – med ett mellanliggande riksdagsbeslut om samarbetets inriktning och omfattning. De insatser som beslutats under innevarande period har i flertalet fall ännu inte hunnit avsätta några resultat. Utvärderingen av samarbetet har därför skett på två plan. Dels diskuteras resultaten av samarbetet i ett längre helhetsperspektiv bakåt, bl.a. med stöd av redan gjorda utvärderingar av projekt och program. Dels görs den aktuella programperioden till föremål för en uppföljning av verkställandet av regeringens direktiv, främst i form av strategier för samarbetet med enskilda länder. Utvärderingen får därmed två tidsperspektiv – den innevarande periodens och ett som sträcker sig längre tillbaka under decenniet. Den blir också både tematisk och landinriktad.

Utvärderingen avser det samarbete som finansieras med anslag 7B, Samarbete med Central- och Östeuropa, i det följande kallat Östsamarbetet. Svenska staten finansierar emellertid samarbete med länder, som förr ingick i Sovjetunionen eller Warszawapakten, även från anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, 7A, respektive

1 Att utveckla ett grannlandssamarbete, Claes Sandgren, 1997, UD-Ds 1997:75.

30

från anslaget för Näringslivsutveckling i Östersjöregionen, de två s.k. Östersjömiljarderna. Utvärderingen analyserar relationen mellan Östsamarbetet och de två senare.

Vidare belyser utvärderingen Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen, särskilt för svenska företags deltagande i multilateralt samarbete. Den frågan fördjupas också i en parallellt med utredningen pågående Sidastudie av hur Östsamarbetet hittills har bidragit till uppkomsten av ett varaktigt samarbete mellan parter i Sverige och i samarbetsländerna.

Eftersom utvärderingen är del av en utredning, där den framtidsinriktade diskussionen förs i en särskild rapport, stannar utvärderingsrapporten i sina bedömningar och slutsatser tidigare än brukligt, dvs. utan att närmare diskutera framtida implikationer av den egna redovisningen. Ambitionen har i stället varit att föra resonemangen i olika frågor på ett sådant sätt och till den punkt där de kan leda över i utredningens huvudrapport.

I enlighet med kommittédirektivet har tillgängliga resultatanalyser och utvärderingar använts som underlag, vilket kan ge en både varierande god och i vissa fall något föråldrad täckning av materialet. I vissa fall reser metoden också en perspektivfråga. I flera fall är utvärderarna experter inom sina respektive områden, och har därmed definitionsmässigt goda förutsättningar att bedöma insatser inom områdena i fråga. Möjligen har de inte alltid lika goda förutsättningar att bedöma den egna verksamhetens relevans i ett större sammanhang, projektets relevans för sektorn, eller för nationen, och kan därmed tendera att övervärdera betydelsen av den egna verksamheten i ett större sammanhang. Rapporten söker beakta denna risk.

En annan metodfråga rör intervjuerna med personer, som representerar ett mottagarintresse. Sådana intervjusituationer innehåller en risk för att eventuella klagomål eller negativa bedömningar hålls tillbaka eller minimeras. Samtidigt är det just dessa personer, som bör tillfrågas om effekterna och relevansen av samarbetet. Även om utvärderingen har försökt beakta den risken på skilda sätt, kan redovisningen i enskilda fall likväl vara något för positiv. En förteckning över intervjuade personer bifogas i bilaga 2. En sammanfattning av de studerade utvärderingsrapporterna bifogas likaså, bilaga 3.

Utrikesdepartementet höll till 1997 en databas över samarbetet med Central- och Östeuropa. För att ge den nödvändiga överblicken har som en del av utvärderingsarbetet en ny databas skapats, omfattande alla insatsbeslut under budgetåren 1998 och 1999. Databasen för

31

samarbetsländerna bifogas, bilaga 4. Databasen kommer att finnas tillgänglig i sin helhet hos UD och Sida. Databasen har använt de klassificeringar, som fogats till respektive insatsbeslut. Eftersom dessa inte alltid är konsekventa, har vissa samarbetsområden kommit att redovisas under flera rubriker. Så återfinns exempelvis delar av rättssamarbetet under den egna rubriken, under säkerhetssamarbetet respektive under förvaltningssamarbetet, se vidare inledande kommentar i bilagan. Insatser kan också återfinnas under skilda rubriker i rapporten och i databasen.

Utvärderingsrapporten är författad av Krister Eduards vid Stockholmsgruppen för utvecklingsstudier. Databasen har producerats av Anja Linder och Petra Mårselius i samma grupp.

33

2 Östsamarbetets mål och inriktning

Östsamarbetet har fyra huvudmål, oförändrade i sina huvuddrag sedan inledningen 1989, och ytterligare ett par mer operativa mål, som har tillkommit under decenniet. Statsmakterna anger i prop. 1997/98:70, som lägger grunden för den fjärde östsamarbetsperioden 1999–2001, att ”målen för utvecklingssamarbetet fortsatt skall vara:

att främja en säkerhetsgemenskap, att fördjupa demokratins kultur, att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling, och att stödja en miljömässigt hållbar utveckling”.

Prop. 1997/98:70 preciserar också till vilka delområden det fortsatta samarbetet skall koncentreras. För säkerhetssamarbetet gäller tre huvudområden:

säkerhetspolitisk kompetens, demokratiskt totalförsvar och fredsfrämjande verksamhet, de baltiska ländernas förmåga att bevaka och kontrollera sina gränser, samt internationell och organiserad brottslighet, asyl- och migrationspolitisk kompetens och olycks- och katastrofberedskap.

Bidragen till en fördjupning av demokratins kultur skall företrädesvis ske via insatser inom det civila samhället, på rättsområdet, genom kommuner, län och landsting, och genom enskilda organisationer, samt via språk- och integrationsinsatser.

Stödet till en socialt hållbar ekonomisk omvandling skall i första hand inriktas på

34

utvecklingen av en social marknadsekonomi, omstruktureringen och utvecklingen av ett livskraftigt näringsliv, stärkandet av de offentliga institutionerna, och den sociala sektorn, främst socialförsäkringarna, barnens hälsa och folkhälsan.

Den ovan nämnda utredningen 1997 hade mot bakgrund av den delvis negativa utvecklingen i regionen föreslagit att ett särskilt socialt mål skulle uppställas för samarbetet 1999–2001, men regeringen ansåg i prop. 1997/98:70 ”att den sociala betoningen framhävs bättre genom att vara integrerat i det tredje målet”.

Samarbetet på miljöområdet syftar till att bevara och förbättra miljön, särskilt i och omkring Östersjön. Investeringar skall göras inom ramen för Åtgärdsprogrammet för Östersjön och Agenda 21 för Östersjöområdet, medan de tekniska insatserna skall inriktas på de krav som ställs inför det kommande EU-medlemskapet, på effektiviteten inom värme- och elproduktionen samt på säkerheten inom kärnkraftproduktionen. Kärnavfallssamarbetet med Ryssland skall prioriteras.

De fyra huvudmålen är relativt vida i sina formuleringar och i praktiken mindre användbara som operativa instrument- och som utvärderingsinstrument. De kallas effektmål i regleringsbreven och har snarast karaktären av utvecklingsmål, till vilka skilda insatser skall bidra, dvs. att insatserna förväntas bidra till en positiv utveckling inom det angivna området. De får därmed också snarare rollen att ange och avgränsa verksamhetsområden för samarbetet, och har i utvärderingen delvis använts i den rollen. Sålunda har exempelvis databasen strukturerats i ”säkerhetssamarbete”, ”demokratisamarbete”, etc.

Prop. 1997/98:70 förordar att målen för samarbetet skall vara långsiktiga. Formuleringarna är också identiska med de, som angavs av prop. 1994/95:160 för den tredje östsamarbetsperioden 1995/96– 1998. Däremot hade formuleringarna av de fyra huvudmålen för perioden t.o.m. 1994/95 en tydligare koppling till systemskiftet i Central- och Östeuropa, t.ex. ”att stödja upp-rättande och konsolidering av demokratins och rättsstatens institutioner, att stödja införande av en fungerande marknadsekonomi, … att bistå de baltiska staterna att befästa sin nationella suveränitet”. Justeringarna av målformuleringarna 1995 hade sin bakgrund i den snabba utvecklingen i regionen, som då bl.a. hade bekräftat att varken de baltiska ländernas suveränitet eller marknadsekonomins fundamentala roll längre var ifrågasatta. Utvecklingen har varit fortsatt snabb även

35

därefter. Huvudmålen är dock fortfarande relevanta, delvis tack vare sin allmänna utformning.

Några mål har tillkommit för Östsamarbetet under perioden. Prop. 1997/98:70 anger att ”Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv”. Formuleringen är en instruktion till de verkställande myndigheterna och har i praktiken hanterats som ett operativt mål. Målformuleringen är ny i förhållande till den föregående programperioden, där prop. 1994/95:160 dock anger att ett ”könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet”. Ambitionshöjningen avseende jämställdhet mellan kvinnor och män i prop. 1997/98:70, som hade sin grund i ett beslut av riksdagen i juni 1996, tog sig den operativa formen av att en formulering ”i möjligaste mån” i regleringsbrevet för 1998 bortföll i det för 1999, se vidare avsnitt 3.6.

Att ett ”jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet”, som periodens tre regleringsbrev anger, innebär enligt prop. 1997/98:70 att ”planerade insatser skall analyseras utifrån de effekter de kan ha på kvinnor respektive män”. Dels skall utvecklingssamarbetet på alla samhällsområden ”utformas så att det bidrar till ökad jämställdhet”, dels skall ”Särskilda insatser … genomföras för att öka kvinnors representation i de politiska församlingarna och för att underlätta kvinnors situation på arbetsmarknaden”.

För att vidare underlätta valet av samarbetsområden inom ramen för de fyra huvudmålen anvisar prop. 97/98:70 fyra styrande faktorer. Dessa faktorer bör därmed betraktas som mål för samarbetet i den bemärkelsen, att nya insatser skall vara inriktade på minst en av dessa styrande faktorer. Den första riktlinjen är att ”samarbetet skall inriktas på sådana områden som underlättar Estlands, Lettlands, Litauens och Polens medlemskap i EU samt vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbetsstrukturer”. Målet har högsta prioritet. Med hjälp av kommissionens utlåtanden och partnerskapen för anslutning skall insatserna styras till för anslutningsprocessen kritiska områden. För de baltiska länderna framhålls uppfyllandet av de ekonomiska kriterierna, tredjepelarområdet och miljöområdet, medan för Polen särskilt miljösektorn hålls fram. För Ryssland och Ukraina förordas institutionsstärkande insatser och främjande av mellanfolkliga kontakter.

Den andra styrande faktorn anger att utvecklingssamarbetet ”skall inriktas på sådana sektorer inom vilka Sverige har komparativa fördelar, dvs. där den svenska resursbasen har särskild efterfrågad

36

kompetens”. Motsvarande tänkande fanns med i prop. 94/95:160, men det gjordes tydligare inför den aktuella perioden som ett resultat av den sandgrenska utredningen. Bland de anvisade sektorerna finns lantmäteri, institutionell utveckling inom den sociala sektorn, lokalt och regionalt självstyre, skatter och statistik, miljö och energi, samt kärnsäkerhet och strålskydd.

Vidare skall ”Stödet skall koordineras med EU och andra finansiärer”. Risken att utifrån kommissionens prioriteringar flera aktörer dras till samma samarbetssektorer påpekas. Samtidigt konstaterar propositionen att vissa områden är eftersatta inom det internationella utvecklingssamarbetet, och förordar därför insatser för att främja jämställdhet, demokratiinsatser och decentraliserat stöd.

Den fjärde styrande faktorn anger att ”Utvecklingssamarbetet skall inriktas på sådana sektorer som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena”. Stödet skall bidra till att öka säkerheten i regionen och till att skapa en ekonomiskt dynamisk region i norra Europa. Handelshinder behöver röjas undan och tillgången till riskkapital förbättras. Miljö-, energi- och kärnsäkerhetsinsatser anges som betydelsefulla i ett regionalt perspektiv, liksom gränskontrolls- och annat säkerhetsfrämjande samarbete.

Till målangivelserna hör också den geografiska avgränsningen. Prop. 97/98:70 anger att utvecklingssamarbetet ”med de central- och östeuropeiska länderna skall bidra till en dynamisk och demokratisk gemenskap. Prioriterade samarbetsländer skall vara Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. Utökade insatser i andra länder förutses även”. Utvecklingssamarbetet med Estland och Polen sägs kunna komma att minska under perioden, medan de andra två kandidatländerna Lettland och Litauen skall kunna räkna med ett fortsatt betydande utvecklingssamarbete med Sverige. För Rysslands del bedömer prop. att ”Såväl säkerhetspolitiska som ekonomiska skäl tillsammans med stora samarbetsmöjligheter talar för en fortsatt ökning av utvecklingssamarbetet”. Prop. 97/98:70 innebär att den tidigare kretsen av fem prioriterade länder utvidgas med Ukraina, främst på grund av landets ”storlek och dess geopolitiska läge i Europa”. Dessutom skall en särskild beredskap finnas för utökat samarbete med Vitryssland ”när de politiska och ekonomiska förutsättningarna finns för att bedriva ett utvecklingssamarbete med landet”.

Utan att explicit nämnas bland målsättningarna i prop. 97/98:70, anges i dess ingress och därefter vid återkommande andra tillfällen i

37

texten att utvecklingssamarbetets huvudsakliga inriktning under perioden 1999–2001 skall ”vara åtgärder som leder till gott grannskap”. Denna prioritering har sedan lyfts fram i respektive landstrategier och därvid utformats som ett slags mål eller riktningsangivelse för samarbetet. Grannlandsperspektivet har gjorts till föremål för en särskild instruktion till Sida i 2000 års regleringsbrev.

Östsamarbetet handläggs av Utrikesdepartementet (UD) och kanaliseras via två myndigheter: Sida genom dess regionavdelning

Sida-ÖST, och Svenska institutet (SI). UD har inom Östsamarbetet både departements- och myndighetsfunktioner. Regeringen anger i s.k. landstrategier mer ingående hur samarbetet med respektive land skall utformas under perioden. Därutöver styr regeringen utvecklingssamarbetets inriktning genom att ange belopp för samarbetet på miljöområdet, genom enskilda organisationer, etc., för varje år.

I enlighet med regeringens förslag i 1999 års budgetproposition beslöt riksdagen att 750 miljoner kronor skulle anslås för Östsamarbetet under anslag 7B för vartdera 1999 och 2000, respektive 900 miljoner kronor för år 2001. Sverige bedriver utvecklingssamarbete och annat statligt finansierat samarbete med länderna i Central- och Östeuropa med medel också från andra anslag. Under anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, 7A, anslås medel för insatser i Europa, främst för samarbetet med Bosnien-Hercegovina, Kosovo, Makedonien, Albanien, och Moldavien, men även för länder i södra Kaukasus och i Centralasien. För år 2000 anslogs 450 miljoner kronor. Samarbetet handläggs av Sida-ÖST, som på grund av utvecklingen i Kosovo fick ytterligare 150 miljoner kronor internt tilldelade till detta samarbete.

Från anslaget för Näringslivsutveckling i Östersjöregionen, den andra s.k. Östersjömiljarden, finansieras projekt i närområdet av intresse för det svenska näringslivet. En första miljard kronor anslogs 1996, en andra 1998. Den första miljarden har tagits i anspråk. Regeringsbeslut om medelsanvändning ur den andra bereds för närvarande av UD i första hand på basis av Östersjöberedningens förslag, jfr kapitel 6 nedan. Relationen mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet under 7B diskuteras i kapitel 6.

Tabell 2.1.

Anslagsöversikt för Östsamarbetet, mkr 1999 2000

B 1 Samarbete med Central- och Östeuropa, varav

38

B 1.1 Samarbete genom Sida

526 531

B 1.2 Samarbete genom SI

54 54

B 1.3 Bidrag till Östekonomiska institutet 4,6 4,6 B 1.4 Övrigt Östsamarbete, varav

1. Säkerhetsfrämjande insatser 85 35

2. Till regeringens disposition 72,4 100,4

B 1 Summa

74 725

B 2 Avsättning för förlustrisker

6 25

Summa anslag 7 B

750 750

Merparten av samarbetet genom Sida och SI, B 1.1 och B 1.2, liksom säkerhetssamarbetet via UD, B 1.4.1, styrs av regeringen via landstrategier, som gäller för hela samarbetsperioden. Medlen till regeringens disposition, B 1.4.2, används främst för ändamål utanför det landinriktade samarbetet, t.ex. under 2000 bl.a. för bidrag med 26,9 miljoner kronor till NEFCO:s (Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar) grundkapital, 11,5 miljoner kronor till dess miljökreditfacilitet, 15 miljoner kronor till handelshögskolan i Riga, och till administrativa kostnader för Östsamarbetet inom Utrikesförvaltningen. Avsättningarna för förlustrisker avser statliga garantier för finansiellt stöd och exportkreditgarantier till länder i regionen.

Under perioden har de av statsmakterna fastlagda utgiftsbegränsningarna ändrat förutsättningarna för planeringen av verksamheten. Eftersom Östsamarbetet i flera länder befinner sig i en uppbyggnadsfas, har hittills del av anslagna medel reserverats från ett budgetår till nästa. Ingående reservation tillsammans med årets anslag har utgjort den finansiella ramen för varje års verksamhetsplanering. De i vårpropositionerna 1999 och 2000 fastlagda utgiftstaken begränsade emellertid utbetalningarna till drygt hälften av de tillgängliga medlen. Som illustration anges nedan de aktuella beloppen för år 2000.

Tabell 2.2.

Tillgängliga finansiella resurser för Östsamarbetet år 2000, mkr

Anslag Reservation Totalt Utgiftstak

Samarbete genom Sida 531 610 1.141 615 Samarbete genom SI 54 9 63 59 Östekonomiska institutet 4,6 - 4,6 5 Övrigt Östsamarbete 135,4 404 431,4 296

39

Summa

725 1 023 1 640 975

Utgiftstaket för övrigt Östsamarbete, 296 miljoner kronor, skall även rymma garantiförluster. För en diskussion av hur utgiftstaket har påverkat programmet hänvisas till rapportens kapitel 8.

41

3 Måluppfyllelse

3.1. En överblick

För att ge möjlighet till en diskussion av resultaten av Östsamarbetet anlägger utvärderingen i detta avsnitt ett mer långsiktigt perspektiv än den aktuella samarbetsperiodens. Uppföljningen av den aktuella perioden sker på landbasis i kapitel 4. I enlighet med kommittédirektivet har den följande diskussionen om måluppfyllelse främst baserats på tillgängliga resultatanalyser och utvärderingar av projekt och program, kompletterade med intervjuer i Sverige och i samarbetsländerna. I första hand behandlas sådana insatser som utvärderats efter grannlandsutvärderingen 1997.

Rapporten redovisar nedan under respektive huvudmål dels tillgängliga utvärderingsresultat i stark sammanfattning, dels synpunkter och uppgifter som framkommit i samband med utvärderingsintervjuer i samarbetsländerna och i Sverige. Varje delavsnitt avslutas med ett försök till sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen på respektive område. Resultat och erfarenheter från de skilda samarbetsområdena kopplas ihop med de landvisa observationerna senare i en sammanfattande diskussion i rapportens kapitel 8.

Som framgår av figur 3.1. nedan, som redovisar totalkostnaden för beslutade insatser 1998 och 1999, utgör insatserna på de ekonomiska och sociala områdena den största gruppen. Gruppen innehåller ett stort antal insatser inom ett brett område, alltifrån näringsliv till offentlig förvaltning. I avsnitt 3.4 presenteras gruppens fem delområden var för sig. På grund av att investeringsmedel ingår är miljösamarbetet beloppsmässigt det näst största under perioden.

42

Figur 3.1. Östsamarbetet 1998 och 1999 per målområde

Det specifika informationsunderlaget för diagrammet återfinns i den databas över de två åren, som finns att tillgå inom UD och Sida.

3.2. Säkerhetssamarbete

Säkerhetssamarbetet har sin upprinnelse i det tidiga nittiotalets suveränitetsstöd till de då nyss åter självständiga tre baltiska länderna. Det har successivt vidgats både geografiskt och äm-nesmässigt och utgår under innevarande samarbetsperiod även till Polen och nordvästra Ryssland. Det tillskrivs hög prioritet i prop. 1997/98:70, även om det under tiden 1989–1997 endast tagit åtta procent av de samlade resurserna i anspråk. Under den aktuella perioden har dess andel enligt den särskilt upprättade databasen varit sex respektive tio procent 1998 och 1999, motsvarande 53 respektive 74 miljoner kronor. Däri ingår dock insatser som ämnesmässigt hör till rättssamarbetet och behandlas under den rubriken nedan.

Prop. 1997/98:70 preciserar också till vilka tre delområden det fortsatta säkerhetssamarbetet skall koncentreras:

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

SÄK. DEMO.

EKOSOC. MILJÖ.

MÅLOMRÅDE

MSE K

1998 1999

43

säkerhetspolitisk kompetens, demokratiskt totalförsvar och fredsfrämjande verksamhet, de baltiska ländernas förmåga att bevaka och kontrollera sina gränser, samt internationell och organiserad brottslighet, asyl- och migrationspolitisk kompetens och olycks- och katastrofberedskap.

Det svenska stödet till de då nyss åter självständiga baltiska länderna kom igång snabbt i början av nittiotalet. Det hade under de första två samarbetsperioderna sin fokus i kust- och gränsbevakning, polis och tull, migration och asylsäkerhetspolitisk kompetensuppbyggnad, civilförsvar och räddningstjänst. En av de tyngsta komponenterna var förstärkningen av kustbevakningen. Suveränitetsstödet till de baltiska länderna hade en civil och fredstida inriktning.

Suveränitetsstödet vidgades 1995 till ett bredare säkerhetssamarbete, omfattande hela närområdet, dvs. även Polen och Ryssland. Det vidgades då även till sitt innehåll till att också omfatta bl.a. bemötandet av de s.k. lågnivåhoten – organiserad brottslighet, smuggling och illegal invandring. I samarbetsprogrammet ingick också insatser till den civila styrningen av försvarsmakten och förmågan att delta i fredsfrämjande verksamhet, minröjning, samt katastrof- och olycksberedskap.

Säkerhetssamarbetet med Estland, Lettland och Litauen har under den andra hälften av nittiotalet fortsatt fokuserat på kust- och gränsbevakningen. Ett regeringsuppdrag 1993 lade grunden för en långsiktig beredning av ett större åtagande. På basis av en sammanhållen, övergripande plan för upprustning av de baltiska ländernas kustbevakning och landgränsbevakning gjorde sedan fem svenska myndigheter en serie samordnade insatser. Dessutom gjordes ett antal andra insatser av systermyndighetskaraktär. Försvarets materielverk (FMV) tillsammans med Försvarets forskningsanstalt (FOA) bidrog med bl.a. totalt 11 radarstationer invid sjögränser, inklusive reservdelar, utbildning, drift och underhåll, Kustbevakningen (KBV) med 11 kustbevakningsfartyg, ett antal andra fartyg och annan utrustning, också tillsammans med reservdelar, utrustning, m.m., Rikspolisstyrelsen (RPS) med fordon, radiokommunikations- och annan utrustning, utbildning och rådgivning, Generaltullstyrelsen (GTS) med fordon, inspektionsutrustning, utbildning, m.m. Därutöver bidrog Migrationsverket till mottagningscenter för flyktingarna. Insatserna innebar ett kraftigt

44

stöd till uppbyggnaden av vitala funktioner inom de tre ländernas säkerhetssystem.

Stödet till Ryssland i Kaliningradområdet har begränsats till gränsbevakningen och polisen via RPS. Fordon, datorer, kommunikations- och kontorsutrustning har ingått. Kunskapsöverföringen har haft ett mindre utrymme.

Säkerhetssamarbetet 1995–1998 har belysts i en utvärdering2. Den redovisar ett övervägande positivt intryck av samarbetet med de baltiska länderna och Ryssland. De svenska insatserna röner stor uppskattning hos mottagarna. Utvärderarna finner att samarbetet har flutit väl med de fyra motparterna, lättast med Estland, med vissa fördröjningar och komplikationer på grund av bl.a. oklarheter kring ansvarsfördelning och beslutsfattande i Lettland, och delvis hämmat av kulturskillnader mellan Litauen och Sverige.

De svenska myndigheternas insatser har varit av två huvudsakliga slag – FMV och FOA har främst stått för analys, planering och installation av det upprustade bevakningssystemet, medan GTS, KBV och RPS inlett sina samarbeten med överlämnande av begagnad materiel till de baltiska kollegorna. Utvärderarna finner insatserna genomgående relevanta och i allmänhet också adekvat genomförda. Kostnadseffektiviteten varierade dock. Med tiden hade de tre senare myndigheterna också engagerat sig i en mer systematisk kunskapsöverföring, vilket utvärderarna välkomnar. De efterlyser också ett fortsatt metodarbete på svenska sida avseende beredning, genomförande och uppföljning av insatser.

Som ett steg i riktning mot en ökad biståndsprofessionalitet föreslår utvärderarna att den löpande handläggningen av säkerhetssamarbetet övergår från UD till Sida. De föreslår också att formerna för den övergripande styrningen av samarbetet utvecklas genom att översiktsplaner för samarbetet med enskilda länder upprättas och överenskommes på politisk nivå, inom vilka sedan myndigheterna kan agera långsiktigt, och där också andra insatsförslag än myndigheternas egna kan identifieras. Utvärderarna noterar också att myndigheterna har ett stort egenintresse av det säkerhetsfrämjande samarbetet för sin egen operativa verksamhet och förordar att de därför borde reservera resurser för den del av samarbetet som har just en löpande operativ karaktär, medan biståndsmedel skulle tas i anspråk när samarbetet resulterar i projekt av mer tydlig resursöverföringskaraktär. Myndigheterna borde instrueras av regeringen att som del av det

2 Att söka säkerhet i samarbete, Ragnar Ängeby och Krister Eduards, UD-Ds 1998:30.

45

löpande arbetet medverka i internationellt arbete, särskilt över Östersjön, och samtidigt också erhålla de nödvändiga medelstilldelningarna för ändamålet.

Under 1998 och 1999 har institutionsutveckling och kunskapsöverföring fått en mer framträdande plats inom säkerhetssamarbetet. Exempel på sådana insatser är ett pliktverk i Estland, försvarsupplysning och erfarenhetsutbyte mellan försvarschefer i Lettland, officersutbildning till de tre baltiska länderna och civil officersutbildning i Ryssland, samt en baltisk försvarshögskola. En större insats har gjorts i den baltiska fredsbevarande bataljonen BALTBAT. Därtill kommer Migrationsverkets kompetensuppbyggnadsinsatser i Baltikum, Ryssland och Ukraina

Under år 2000 har en långtgående upprustning av fältförband inletts med bl.a. hjälp av materiel, som blivit tillgänglig tack vare nedläggningen av vissa förband i Sverige. Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att inkomma med förslag till verksamhetsplaner för det militära samarbetet med de baltiska länderna 2000–2001. På basis av de inkomna förslagen har medel avsatts för utbildningsstöd (officersutbildning i Sverige och specialkurser), specifikt områdesstöd (projekt av större omfattning under längre tid) samt materielstöd (i enlighet med önskemål från respektive baltiskt land, och med tillgången på övertalig materiel i Sverige). Kostnaderna delas mellan Östsamarbetet och Försvarsanslagen. Materielkostnaderna beräknas på basis av destruktionskostnaden för den aktuella materielen och belastar inte Östsamarbetet.

Enligt den nuvarande planeringen kommer Estland, Lettland och Litauen att tillsammans under de närmaste fem åren att erhålla utrustning för tio infanteribataljoner, tre ledningskompanier, sex ingenjörskompanier och tre luftvärnsbataljoner, dvs. utrustning till en sammanlagd styrka om cirka 10 000 man. Leveranserna har påbörjats. De mottagande länderna bekostar frakten från svensk hamn. I vissa fall köper de själva ytterligare materiel.

Militära representanter för de mottagande länderna uttrycker en stor uppskattning av de aktuella insatserna, både av materielleveranserna och av utbildningsmöjligheterna. Beredningen av de stora insatserna har också tvingat dem att själva planera bättre, vilket ses som nyttigt. De är samtidigt klara över att det också ligger i Sveriges intresse att den baltiska försvarsförmågan stärks.

I det svenska utvecklingssamarbetet med Central och Östeuropa ingår ett relativt omfattande samarbete kring kärnsäkerhet och strålskydd. Programmet har tre huvudelement: kärnsäkerhet och

46

kärnämneskontroll, som båda hanteras av Statens Kärnkraftinspektion (SKI), samt strålskydd, som handläggs av Statens Strålskyddsinstitut (SSI). De båda myndigheterna har inrättat särskilda enheter för hanteringen av det internationella samarbetet. Medan Kärnämneskontrollen ämnesmässigt faller under säkerhetssamarbetet, räknas kärnsäkerhet och strålskydd till miljö- och energisamarbetet, se vidare avsnitt 3.5 nedan.

Kärnämneskontrollsamarbetet – eller insatserna till stöd för nukleär icke-spridning – är inte begränsat till närområdet utan omfattar hela den forna Sovjetunionen, samt Polen. Samarbetet har koncentrerats till lagstiftning, myndighetsstöd och direkt stöd till berörda anläggningar. Lagstiftningsstödet samordnas internationellt via den av Sverige koordinerade International Group of Legal Experts, ILG. Myndighetsstödet har inriktats på organisationsutveckling, personalutbildning och utrustning, särskilt till fysiskt skydd för kärnanläggningar. En viktig samarbetspartner är den ryska kärninspektionsmyndigheten GAN. Samarbetet går i år in i sin tredje fas.

Utöver den allmänna utvärderingen ovan är kärnämneskontrollsamarbetet det enda enskilda programmet inom säkerhetssamarbetet, som har utvärderats3. Utvärderarens övergripande slutsats är att programmet haft en lämplig inriktning och genomförts väl. Kärnämneskontrollsamarbetet ses som essentiellt och bör enligt utvärderaren kopplas närmare till de globala icke-spridningsansträngningarna.

Utvärderaren förordar vidare, av hänsyn både till samarbetsländernas behov och till Sveriges legitima skyddsintressen, att stödet fortsätter. Det bör ske ungefär på den nuvarande finansiella nivån och utan att spridas till fler länder. Regeringen bör enligt utvärderaren låta Sida styra och följa upp programmet på samma sätt som annat Östsamarbete.

Alla tre citerade utvärderare såg UD:s hantering av konkreta samarbetsinsatser som en myndighetsfunktion, som de rekommenderade skulle delegeras till Sida. Så har nu delvis skett, i och med att hanteringen av de civila myndigheternas insatser inom säkerhetssamarbetet den 1 januari 1999 överfördes till Sida. Förändringen har bl.a. inneburit att insatshanteringen underkastats Sidas reguljära LFAmetodik4 och andra krav t.ex. på rapportering av medelshantering och

3 Förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd i Central- och Östeuropa, Per Johan Svenningsson 1998.4 LFA, Logical Framework Approach, ursprungligen amerikansk projektplaneringsmetod, som numera används på stor bredd i de internationella utvecklingssamarbetet.

47

resultat. För de deltagande myndigheterna framstod Sidakraven inledningsvis som främmande och tidskrävande, men ses nu som ett stöd i ambitionerna att höja insatsernas kvalitet. Från myndighetshåll påtalas dock att beslutsgången nu tar längre tid. UD och Sida uttrycker sin tillfredsställelse med nyordningen. Från och med år 2000 skall även vissa säkerhetsfrämjande insatser på det militära området beredas och beslutas av Sida, men den frågan är fortfarande under diskussion mellan berörda departement. Insatser av särskild utrikes- och säkerhetspolitisk vikt – vilkas andel dock minskat över tiden – skall även framgent hanteras av UD. UD leder också samrådsgruppen Öst-Säk, som avgör huruvida inlämnade insatsförslag skall komma i fråga för finansiering inom säkerhetssamarbetet.

Ett mer utförligt och långsiktigt underlag för säkerhetssamarbetet har nyligen producerats i form av politiska överväganden för det säkerhetspolitiska stödet, och av en mellan UD och Sida överenskommen promemoria om den interna handläggningen och om reglerna för ansökan om stöd. Årsplaner diskuteras och fastställs numera också mellan de två sidornas försvarsministerier. En inom Försvarsmakten nyligen tillsatt intern arbetsgrupp med inriktning på Baltikum kan komma att bidra till det vidare operationaliseringsarbetet inom det militära samarbetet. Det ovan nämnda förslaget att regeringen skulle instruera berörda svenska myndigheter att ta in östersjösamarbetet i sin reguljära verksamhetsplanering och samtidigt bevilja dem medel för det, har dock inte beaktats.

Utöver de ovan citerade kommentarerna från mottagarsidan redovisar t.ex. Estland ett önskemål om ytterligare närmande i försvarssamarbetet. En rådgivare i försvarsplanering vid försvarsministeriet bör få sin tjänstgöring förlängd. Dessutom efterfrågas en rådgivare i totalförsvarsfrågor. Städningen av nukleära anläggningar måste fortsätta, liksom utbildningsinsatserna. Estland förordar också bilaterala försvarsavtal.

Representanter för utlandsmyndigheterna i de baltiska länderna uttrycker stor uppskattning över den stora försvarsmaterialssatningen, och konstaterar att ingen annan givare gör så substantiella insatser. De bedöms utgöra ovanligt starka bidrag till både försvarskapaciteten i de berörda länderna och till de svenska intressena i regionen.

Säkerhetssamarbetet har bevarat sin höga relevans för utvecklingen i regionen under den senaste perioden. Det har dynamiserats påtagligt under den senaste tiden på det militära området med koppling till den svenska förbandsnedläggningen. Den kopplingen synes ha givit god

48

utdelning på flera sätt. Resurser av begränsat värde i Sverige har kunnat förmedlas till länder där de har fått stort värde. Sverige har erhållit en tydlig profil i säkerhetssamarbetet i området. Säkerhetssamarbetet med de baltiska länderna har behållit sin prioritet för Sverige och lyfts till en högre ambitionsnivå. Satsningen har också stor betydelse för de berörda ländernas EU-anpassning, inklusive för deras relationer till NATO. Insatsen har också genererat positiva effekter för det svenska försvaret.

De fredsfrämjande insatserna, liksom insatserna till stöd för olycksoch katastrofberedskap är ännu av mindre omfattning, men har betydande symbol- och integrationsvärden. De migrationspolitiska insatserna väcker uppskattning. Samarbetet till stöd för förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd synes kompetent och röner stor uppskattning. Det drar samtidigt stora ekonomiska resurser.

Formerna för insatsernas handläggning synes ha förbättrats under senare år, dels genom att ordförandeskapet för Öst-Säk-gruppen inom UD flyttats till den ansvariga enheten, dels genom överföringen av flertalet myndighetsfunktioner från UD till Sida. Några återstår ännu att överföra, vilket bör ske så snart omständligheterna medger. Överföringen har bl.a. lett till en förbättrad återrapportering om insatsernas genomförande och resultat. Rapporteringen tillbaka till UD om insatsgenomförande, som togs upp av den ovan nämnda utvärderingen, uppvisar fortfarande brister, vilket nyligen föranlett UD att skärpa kraven. I vissa fall har också fortfarande insatser påbörjats innan bidragsbeslut fattats.

Även om det inte finns något att andra mot den aktuella hanteringen av insatsförslagen inom UD, är det knappast förenligt med önskemålet om klara ansvarsförhållanden inom förvaltningen att en myndighetsfunktion, som löpande beslut om bidrag till projektsamarbete, ligger kvar på departementsnivå. I de fall att föreslagna insatser är av särskild utrikes- eller säkerhetspolitisk vikt bör företrädesvis andra former för departementets medverkan sökas än den specifika granskningen och godkännandet av föreslagna insatskomponenter, samarbets- och rapporteringsformer, budgetar, m.m.

På senaste tiden har också länge behövda riktlinjer för verksamheten formaliserats. Delar av det samarbete, som för närvarande hos Sida redovisas under rubriken säkerhetssamarbete, synes ämnesmässigt höra till rättssamarbetet och borde snarare redovisas där. Utöver den ovan citerade mer allmänna utvärderingen har hittills

49

endast kärnsäkerhetssamarbetet utvärderats. Sannolikt finns lärdomar av intresse att dra även inom andra delar av säkerhetssamarbetet.

3.3. Demokratisamarbete

I sina riktlinjer för Östsamarbetet 1999–2001 anger regeringen i prop. 1997/98:70 tre huvudområden för demokratisamarbetet under perioden:

  • Fortsatta insatser för en uppbyggnad av det civila samhället skall bidra till att fördjupa demokratins kultur. Särskilt framhålls det decentraliserade samarbetet på kommun-, läns- och landstingsnivå, insatser av enskilda organisationer och folkrörelser samt det kulturella och akademiska samarbetet via Svenska institutet. Som ett led i övergången till normalt grannlandssamarbete förutses lokalt och regionalt samarbete öka.
  • Rättssamarbetet skall fördjupas, särskilt med Estland, Lettland och

Litauen, och skall omfatta hela rättskedjan.

  • Språk- och integrationsstödet till de rysktalande minoriteterna i

Estland och Lettland skall ökas och breddas.

I finansiella termer är demokratisamarbetet det näst minsta området i Östsamarbetet, med 12 procent av medlen 1989–1997. Under 1998 och 1999 har det dock ökat sin andel till 22 procent av medlen. Vägledande för merparten av det aktuella demokratisamarbetet är den strategi5, som presenterades av Sida i december 1995 och som antogs av regeringen följande år. Strategin definierar vilken samhällsutveckling Sverige vill stödja, vilka olika möjligheter Sverige har att påverka demokrati och mänskliga rättigheter i Central- och Östeuropa, vilken typ av insatser som avses, samt vilka länder och ämnesområden som skall stödjas. Bland de senare återfinns rättsstatens institutioner, den lokala demokratin, media, jämställdhet, den politiska processen, kontroll av förvaltningen, samt medborgaraktivititeter.

En serie utvärderingar har belyst resultaten av demokratisamarbetet på dess skilda huvudområden. Den följande presentationen har strukturerats efter de nämnda huvudområdena.

5 Strategi för stöd till demokratisk samhällsutveckling och respekt för mänskliga rättigheter i Central- och Östeuropa, Sida, 1996.

50

3.3.1. Det decentraliserade samarbetet

Det decentraliserade samarbetet omfattar det utvecklingssamarbete som verkställs av kommuner, länsstyrelser och landsting, både med länderna i Central- och Östeuropa och med u-länderna. (Termen har hämtats från EG:s Lomésamarbete och synes egentligen inte helt spegla den svenska situationen, där exempelvis vänortssamarbetet traditionellt emanerar från kommunerna själva snarare än från den centrala statsmakten.) Svenska kommunförbundet (SK) administrerar och kontrollerar i avtal med Sida det fördjupade vänortssamarbete, som svenska kommuner initierar och verkställer. Sidas bidrag till detta samarbete uppgick till 29 respektive 33 miljoner kronor under 1998 respektive 1999. Därtill kommer samarbetet på länsstyrelse- och på landstingsnivå, samt särskilda utvecklingsprojekt av andra slag. SK och Landstingsförbundet har nyligen slagit samman sina resurser för utvecklingssamarbete i SALA-IDA.

Endast ett samarbetsprojekt på detta område har utvärderats under senare år, ett samarbete kring lokalt självstyre mellan Svenska kommunförbundet och dess ukrainska motpart6. Pro-jektet har pågått sedan 1995 och syftar till att bidra till decentralisering av den politiska makten och därmed till att föra beslutsfattandet närmare medborgarna. Utvärderarna finner att måluppfyllelsen är hög och att insatsen har resulterat både i en tydlig höjning av medvetandet om lokalt självstyre och i en överföring av kunskaper om det.

Det fördjupade vänortssamarbetet reviderades under innevarande år7. Revisorerna drog den övergripande slutsatsen ”att avtal, rutiner och rapportering är bra. På några områden går det dock att genomföra förbättringar”. En särredovisning av vissa kostnader föreslås.

Ett omfattande dokumentationsarbete kring det decentraliserade samarbetet pågår inom UD. Arbetet befinner sig för närvarande i sitt slutskede. Enligt uppgifter under hand kommer det att presentera positiva bedömningar av det decentraliserade samarbetets roll och möjligheter inom Öst-samarbetet.

I sin erfarenhetsredovisning av samarbetet påpekar Kommunförbundet bl.a. att även om vänortssamarbete har bedrivits sedan länge i Sverige, är det fördjupade vänortssamarbetet en relativt ny företeelse. Intresset bland svenska kommuner är starkt, vilket bl.a. har lett till en – trots kommunallagens hittills relativt stränga bestämmelser – i

6 Cooperation Between Sweden and Ukraine in the Field of Local Self-Government, Lars Rylander och Martin Schmidt, 1999.7 Rapport från granskning av Sida:s stöd till Vänortssamarbetet, Ernst och Young, 2000.

51

praktiken växande andel egenfinansiering av samarbetet. I en proposition till riksdagen i november i år föreslår regeringen att kommunerna ges större befogenheter att lämna internationellt bistånd. Det skall inte längre vara en förutsättning för kommunalt bistånd att det mottagande landet utsatts för en katastrof eller nödsituation. Kommuner och landsting skall få möjlighet att lämna bistånd också i form av annan utrustning än sådan som de inte längre behöver för sin egen verksamhet efter anmälan till regeringen i de länder som får statligt bistånd och efter regeringens godkännande i andra fall.

Det sannolikt mest värdefulla inslaget i samarbetet bedömer SK ha utgjorts av institutionell utveckling, dels genom det egentliga decentraliserade samarbetet, dels genom mer riktade insatser av SK självt, t.ex. för att skapa kommunförbund eller för att främja det kommunala självstyret. En skärpt samordning mellan skilda delar av det svenska samarbetet i ett visst land skulle kunna ha givit synergieffekter. I Baltikum och nordvästra Ryssland är det lättare att uppnå resultat. Svårigheterna i det hänseendet växer med avståndet österut, och kräver större insatser. Erfarenheterna pekar också på stora skillnader mellan storstäder och landsbygd i samarbetsländerna och på behovet att prioritera rätt.

Från myndighetshåll framhålls också diskontinuiteten i den lokala politiska miljön, den bristfälliga finansieringsförmågan hos små kommuner och en betydande stelbenthet hos centrala instanser som begränsningar för smidigheten och effektiviteten i samarbetet.

Samarbetet i Polen håller på att fasas ut, hittills på ett relativt smärtfritt sätt, och bedöms i det övervägande antalet fall komma att fortleva med egna resurser och annan finansiering än Sidas. Ett regionalt samarbete över Östersjön är också under framväxt. SK bedömer å andra sidan att utfasningen i de baltiska länderna kommer att bli svårare och kräva längre tid, inte minst eftersom demokratins ännu svaga förankring på flera håll där gör det nödvändigt att stärka dess folkliga försvar. SK ser det som angeläget att Sverige fortsätter att finansiera ett decentraliserat samarbete även med länder som blivit medlemmar av EU, eftersom motsvarande EU-program erbjuder betydligt sämre möjligheter att bevaka svenska intressen.

Det decentraliserade samarbetet har enligt SK vunnit i effektivitet tack vare den LFA-metodik, som Sida infört för projektberedning, genomförande och -uppföljning. Samtidigt har det hämmats av att projektbidrag endast kunna beviljas för ett år i taget. I undantagsfall har nu treåriga bidrag kunnat lämnas, en möjlighet som borde enligt SK utsträckas till hela det decentraliserade samarbetet. Under

52

innevarande programperiod har dessutom utgiftstaket skapat betydande svårigheter – åtaganden har inte kunnat honoreras och angelägen verksamhet har avstannat. Svårigheterna har även drabbat samarbetspartners långt utanför Sveriges gränser.

Representanter både för samarbetsländerna och för utlandsmyndigheterna bedömer det decentraliserade samarbetet som ett värdefullt instrument i relationerna till Sverige. Det ömsesidiga intresset bekräftas, samtidigt som olika önskemål om såväl breddning och fördjupning som expansion framförs. Samtidigt ses samarbetet som ett effektivt sätt för Sverige att förstärka grannlandsrelationerna och att skapa ett värdefullt kontaktnät inför framtiden inom EU. Det framstår också som ett värdefullt bidrag till den demokratiska utvecklingen i de berörda länderna. En högre utvärderingsfrekvens synes dock motiverad.

3.3.2. Enskilda organisationer och folkrörelser

Svenska enskilda organisationer står för ett centralt inslag i demokratisamarbetet med Central- och Östeuropa. Under 1997 anslogs totalt 59,7 miljoner kronor för sådant samarbete. Utfallet av bidragsgivningen hos Sida 1999 var 72 miljoner kronor, varav 32 miljoner kronor anslogs till projekt under rubriken demokrati och mänskliga rättigheter. Andra stora ämnesområden är undervisning och sociala frågor. Insatserna görs främst i närområdet, samt i Bulgarien och Rumänien. Sida fördelar medlen till s.k. ramorganisationer och paraplyorganisationer, vilka senare i sin tur fördelar medlen vidare till sina medlemmar. De tre största mottagarna är Forum Syd, LO/TCO:s biståndsfond, och Olof Palmes internationella center.

En serie utvärderingar har producerats kring enskilda organisationers utvecklingssamarbete i Central- och Östeuropa. Både Sida och de ansvariga ramorganisationerna låter utvärdera en-skilda projekt eller större sammanhängande program.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) stödjer genom Sveriges Bönder

Hjälper (SBH) sina kollegor i Baltikum och Ryssland sedan 1989. Det tidiga agerandet hade bl.a. som mål att stödja utvecklingen av ett starkt familjejordbruk baserat på privat ägande. Engagemangen i

Estland och Ryssland har nyligen utvärderats8,9. Utvärderingarna konstaterar att värdefulla resultat kunna uppnås trots – framför allt i

8 Development of Estonian Farmers’ Organizations, Paul Öjermark och Roland Axelson, 1998.9 Development of Russian Farmers’ Organizations, Paul Öjermark, 1999.

53

Ryssland – betydande svårigheter. Samarbetsorganisationerna har stärkts och det privata jordbrukandet har kunnat flytta fram sina positioner. Stödet föreslås fortsätta, men med vissa justeringar.

I en bred ansats utvärder ades samarbetet med nitton baltiska enskilda organisationer 199710. Utvärderarna fann att de flesta var på god väg att – några var redan där – utveckla en demokratisk och hållbar struktur för sin verksamhet. I de flesta fall hade samarbetet bidragit till en ökad kapacitet hos organisationerna. Stödet hade hjälpt dem att överleva och utvecklas, och samtidigt ökat medvetandet om behovet av demokratisering både inom organisationerna och i samhället. I flertalet fall bedömde utvärderarna att samarbetet hade bidragit till att stärka organisationernas oberoende och att det gav intrycket av att vara kostnadseffektivt.

Utvärderingen lyfter fram vissa lärdomar för framtiden, som också kan vara av intresse i ett bredare perspektiv. En är att samtidigt som ett samarbete inledningsvis måste få vara trevande, måste också förväntningar och utfästelser förtydligas så snart förutsättningarna så medger. En andra erfarenhet är att alltför optimistiska målformuleringar och snäva tidshorisonter snarare kan leda till förlängda projektengagemang. En tredje rör betydelsen av att definiera sluttidpunkter och önskvärda tillstånd för när ett Sida-finansierat samarbete kan övergå i ett genuint partnerskap, som är oberoende av sådan finansiering.

Svenska ABF är en central aktör i samarbetet med folkbildningsorganisationer i nä rområdet. Ett ABF-samarbete med estländska AHL utvärderades 199711. AHL, som i sig är ett resultat av folkbildningssamarbetet mellan Sverige och Estland, hade då utvecklats snabbt bl.a. med hjälp av stödet från ABF. AHL hade tillkommit som svar på behovet av en bred och folkligt orienterad vuxenutbildning i frågor som aktualiserats av övergången till marknadsekonomi och demokrati. Vid tidpunkten för utvärderingen stod organisationen inför nya utmaningar – dess filosofi och politik måste utvecklas vidare, dess målgrupper och affiliering definieras. Verksamhetsplanering, organisationsutveckling och finansieringslösningar stod på dagordningen. AHL önskade att samarbetet med ABF skulle fortsätta och samtidigt ändra karaktär – från en hjälpverksamhet till en, där båda sidor tar och ger. Utvärderingen rekommenderade att ABF-stödet skulle fortsätta och att

10 Bärkraft och partnerskap, Peter Winai, m.fl., 1997.11 ABF:s stöd till etniska folkbildningsorganisationen AHL, Krister Eduards och Charlotta Adelstål, 1997.

54

ABF skulle vidareutveckla sina instrument för att kunna bistå AHL på ett adekvat sätt.

LO/TCO:s biståndsnämnd har sedan i början av nittiotalet förmedlat svenskt stöd till fackliga rörelser i närområdet. Under 1998 och 1999 uppgick de sammanlagda projektbidragen till Baltikum till 6,1 respektive 4,4 miljoner kronor, varav drygt halva beloppen gick till fackliga rörelser i Lettland. Det totala LO/TCO-stödet till länderna i Central- och Östeuropa uppgick samma år till 10 respektive 11,5 miljoner kronor. Stödet till Ryssland har vuxit snabbt de senaste åren och var 1999 och 2000 det enskilt största.

En nyligen ge nomförd utvärdering av LO/TCO-stödet till de baltiska lände rna12 visar att det svenska fackliga samarbetet i hög grad är beroende av samhällsutvecklingen i de berörda länderna. Strukturomvandlingen där har utsatt de fackliga organisationerna för stora problem. Endast i vissa offentliga verksamheter har de kunnat behålla merparten av sina medlemmar. I den privatiserade delen av näringslivet är organisationsgraden idag omkring 10 procent. Sammantaget fortsätter de att förlora medlemmar.

Utvärderarna finner det mot den bakgrunden naturligt att projekten uppvisar varierande resultat, samtidigt som projekten ändå är relevanta och avsåg att möta identifierade och prioriterade behov när de utformades. De har uppenbarligen inte kunnat hindra den dramatiska nedgången i medlemstalen, men har ändå haft stor betydelse för organisationernas förmåga att ställa om sig till nya fackliga uppgifter och till ett demokratiskt arbetssätt. Utvärderarna konkluderar att fortsatta fackliga samarbetsprojekt i de baltiska länderna är nödvändiga.

Det sammanfattande intrycket av utvärderingarna är att stödet via svenska enskilda organisationer har stor relevans för demokratimålet. Det bidrar både genom att samarbetsorganisationerna stärks i sin roll som samhällsaktörer och genom att medlemmarna själva tillägnar sig nya synsätt och bl.a. ställer krav på att de egna organisationerna skall fungera demokratiskt. Stödet bedöms i allmänhet som kostnadseffektivt, om än resultaten av ansträngningarna varierar. Behovet att förstå den snabba omvandlingen i samarbetsländerna och att anpassa sina insatser till nya förutsättningar utgör också i vissa fall en utmaning för de svenska parterna.

De enskilda organisationernas egna – ofta ideella – insatser bidrar till att höja kostnadseffektiviteten i samarbetet. Graden av hållbarhet

12 Samarbetet för facklig utveckling i Baltikum, Inge Janérus och Lennart Larsson, 2000.

55

hos resultaten av samarbetsansträngningarna varierar med organisation, land och ämnesområde, men synes ha ökat bl.a. i takt med att kunskaperna om samarbetets förutsättningar har vuxit på svensk sida.

Sida pekar i sin kommentar i årsboken fö r 199913 på att Östsamarbetet bygger på tanken om ömsesidighet och grannsamverkan i högre grad än biståndet till u-länderna. När Sveriges samarbetsländer blir EU-medlemmar avslutas det svenska stödet. I stället intensifieras det bredare grannlandssamarbetet. Utvärderingarna visar att formerna för denna övergång ännu inte har utvecklats.

3.3.3. Kulturellt och akademiskt samarbete via Svenska institutet

Det samarbete som bedrivs av Svenska institutet (SI) i Central- och Östeuropa har i prop. 97/98:70 i sin helhet kategoriserats som demokratisamarbete. SI har under den aktuella perioden erhållit ett årligt anslag under 7B om 54 miljoner kronor. Dessutom förvaltar SI två stipendieprogram för insatser i Central- och Östeuropa: Visbyprogrammet, som löper under tre år t.o.m. den 30 juni 2000, och Östersjöstipendierna, som löper under samma period. Visbyprogrammet är ett uppdrag av utbildningsdepartementet och finansieras med 120 miljoner kronor från Östersjömiljard 1. Östersjöstipendierna om 100 miljoner kronor är ett gemensamt uppdrag från arbetsmarknads-, utrikes- och utbildningsdepartementen.

De två stipendieprogrammen – som för innevarande läsår har sammanförts i Det Nya Visbyprogrammet– är strikt begränsade till närområdet: Estland, Lettland, Litauen, Polen samt nord-västra Ryssland. Östsamarbetsmedlen under 7B har därför i begränsad utsträckning använts dels till stipendier i övriga länder i Central- och Östeuropa, dels till kultur- och expertutbytet och svenskundervisningen i hela Central- och Östeuropa. Mindre belopp tillkommer för Östeuropaverksamheten från andra anslagsposter.

Svenska institutets stöd till kultur- och expertutbyte täcker främst resekostnader för utresande svenskar och rese- och uppehållskostnader för utländska besökare i Sverige. Bilateralt fördelade SI mellan 1996 och 1998 ca 25 miljoner kronor till länderna i närområdet, varav 79 procent avsåg kultur. Därtill kom regionala insatser om totalt 18,7 miljoner kronor. Lettland och Estland har flest samarbetsprojekt,

13 Sidas samarbete med enskilda organisationer, årsbok 1999.

56

särskilt inom ämnet demokrati. Bland de konstnärliga ämnena dominerar konst- och utställningsprojekten, samt dans- och teaterutbytet. Även andra svenska myndigheter är verksamma inom kulturutbytet med utlandet, såsom Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet och Statens kulturråd.

Utbildnings- och forskningsutbytet utgör den ekonomiska tyngdpunkten i SI:s verksamhet, och svarade 1998 – inklusive de två stipendieprogrammen – för över 60 procent av totala anslags- och uppdragsmedel. Den klart övervägande delen gick till utbytet med länderna i närområdet. Ryssland har 455 beviljade stipendier under de två programmens löptid, medan övriga länder har mellan 200 och 300 beviljade stipendier var. Stipendiaternas könsfördelning är relativt jämn under perioden – 433 kvinnor och 401 män. Humaniora har en dominerande ställning bland svenska stipendiater, medan utländska stipendiater framför allt är intresserade av samhälls- och naturvetenskaper. Visbyprogrammets särskilda delanslag för projektsamarbete domineras av naturvetenskapliga ämnesområden.

Svenskundervisningen är ett viktigt instrument för Svenska institutet. 1998 förmedlade 34 utsända svenska lektorer svenskundervisning vid 37 högskoleinstitutioner i närområdet. Totalt studerade 1 588 studenter svenska språket. Stöd förmedlas i form av lektorer i svenska språket, läromedel och bokgåvor, samt fortbildning och sommarkurser i Sverige för lärare och studenter.

SI:s östeuropaverksamhet har nyligen utvärder ats14. Utvärderarna konstaterar att det nya uppdrag statsmakterna gav SI i början av nittiotalet, att främja demokratins utveckling i samarbetsländerna i Central- och Östeuropa, var artskilt från institutets huvuduppdrag, sverigefrämjandet. Arbetsuppgiften skilde sig också i sina förutsättningar från det tidigare arbetet i Europa. Den har sedan dess expanderat kraftigt och dominerar idag över engagemangen i andra delar av världen.

Utvärderarna bedömer att SI i flertalet fall har förmått förena de två uppgifterna i verksamheten. Denna främjar till sin helt övervägande del både svenska intressen och en demokratisk utveckling i samarbetsländerna, även om effekterna i flera fall bedöms som anspråkslösa. I några fall kan relevansen för sverigefrämjandet ifrågasättas, men demokratirelevansen är i allmänhet hög eller acceptabel. Även om könsfördelningen inom stipendieverksamheten

14 Svenska institutets östeuropaverksamhet, Krister Eduards och Mats Sylwan, 2000.

57

är relativt jämn bedöms jämställdhetsmålet inom helheten inte som tillgodosett under den aktuella perioden.

I utvärderingsrapporten diskuteras bl.a. avvägningar inom programmen och föreslås en utvidgad, riktad sverigestipendiering till blivande ryska politiker. Forskningssamarbetet och ex-pertutbytet tillskrivs hög relevans för båda verksamhetsmålen och föreslås få större utrymme. SI uppmanas också att verkställa sina uppdrag på ett mer proaktivt sätt än hittills. En kraftsamling på myndighetsfunktionerna förespråkas tillsammans med en utkontraktering av vissa verksamheter. Kostnadseffektiviteten kan höjas. Samordningen på svensk sida, både på departementsnivå och mellan myndigheterna, bör förbättras. Utvärderarna finner också att SI:s höga relevans för ett internationellt samarbete på lika villkor gör det logiskt att ge SI en växande roll i det framtida grannlandssamarbetet.

I sin kommentar till utvärderingen påpekar SI att en kommande indelning av verksamheten i politikområden kommer att påverka avvägningen mellan främjandemålet och demokratimålet för SI:s del genom att gemensamma mål inte längre kommer att finnas för respektive verksamhetsgren. SI delar bedömningen att jämställdhetsmålet inte kunnat uppnås, men menar också att detta mål måste få en mer realistisk utformning än det för närvarande har. SI förordar en bättre samordning mellan sina insatser och de, som görs i EUprogrammen på utbildningsområdet. SI är vidare inställt på att utarbeta strategidokument för den framtida verksamheten i anslutning till nästa programbeslut av regeringen, men behöver bli delaktigt i landstrategiprocessen tidigare än som för närvarande sker. En kraftsamling på myndighetsfunktionen bör också ske inom verket, men det kan vara svårt att se vilka operativa funktioner som skulle kunna utkontrakteras utan förluster i sak.

Inom UD görs under hand bedömningar att utvärderingens analys och rekommendationer är välgrundade, men samtidigt att SI behöver ha möjlighet att klara av de ekonomiska och organisatoriska arbetsuppgifterna innan de strategiska frågorna angrips.

I denna utvärdering framstår det som avgörande att SI:s verksamhet genom ett politiskt beslut definierats som demokratifrämjande, även om den ursprungligen tillkommit på andra grunder. Den har således varken identifierats eller utformats som ett medel att uppnå ett av statsmakterna definierat mål för utvecklingssamarbetet med länderna i Central- och Östeuropa. Detta utesluter uppenbarligen inte – som också framhävs av utvärderarna ovan – att SI:s östeuropaverksamhet

58

är relevant för demokratimålet och innehåller ett stort antal värdefulla insatser, men det indikerar att länken mellan mål och medel i det fallet kan behöva tydliggöras.

3.3.4. Rättssamarbetet

Rättssamarbetet med de baltiska länderna inleddes i något trevande former. Mot bakgrunden av bedömningen att brister i de baltiska rättsssamhällenas funktionssätt skulle kunna riskera att bli hinder för ländernas EU-medlemskap, prioriterades från svensk sida från och med 1998 en intensifiering av rättssamarbetet med dem. I enlighet med förslagen från Kommittén för utvecklingssamarbete på rättsområdet (KUR) ingicks i december 1998 regeringsavtal med de tre baltiska länderna, som senare följdes upp i överenskomna handlingsplaner och riktlinjer.

KUR presenterade i sitt delbetänkande i juni 1998 sina förslag till hur det svenska internationella rättssamarbetet , särskilt med de baltiska kandidatländerna, skulle intensifiera s15. Förslagen, som bekräftades i KUR:s slutbetänkande året därpå, syftade till att förbättra den politiska förankringen av samarbetet och samordningen av det inom rättsväsendet. Utgångspunkterna var att samarbetet främst skulle inriktas på de baltiska länderna, men i viss mån också på Polen, Ryssland och Ukraina, och att rättsväsendets insatser måste vara sammanhållna och bilda en helhet. KUR drog slutsatserna att rättssamarbetet måste få en väsentligt bättre vägledning genom en med samarbetsländerna överenskommen och på ömse sidor politiskt förankrad ram för insatserna, att insatserna måste utformas så att de främjar ett reguljärt samarbete, och att Sverige måste öka sitt engagemang i olika Phare-projekt. För att åstadkomma den nödvändiga helhetssynen inom samarbetet föreslog KUR att en informell styrgrupp skulle inrättas på hög nivå med uppgift att bl.a. följa upp intentionerna i samarbetet och främja dess samordning.

Med de tre avtalen 1998 tog det svenska justitiedepartementet ett fastare grepp om beredningen och koordineringen av de svenska insatserna. Samarbetet utvecklades i tre steg – efter avtalen enades parterna om handlingsplaner, som sedan ytterligare konkretiserades i riktlinjer för verksamheten. Samarbetsperspektivet har alltmer gått från ett ursprungligt projekttänkande till en processyn, samtidigt som

15 Utvecklingssamarbetet på rättsområdet – Östeuropa, delbetänkande av Kommittén för utvecklingssamarbetet på rättsområdet, 1998.

59

det blivit tydligt att det bilaterala samarbetet måste rymma både den bilaterala dimensionen av problematiken och dess EU-dimension. Dels skall EU-acquin introduceras i kandidatländerna, dels måste dessa kunna övertyga omvärlden om att de är fungerande rättssamhällen. Beredskapen att fatta de nödvändiga besluten varierar inom samarbetsländerna, och är i vissa fall svagare på den politiska nivån än på den tekniska.

Som en del av rättssamarbetet med de baltiska länderna genomförs för närvarande en insats med syftet att etablera en juristutbildning där: Riga Graduate School of Law. Rättssamarbetet med Polen och Ryssland har inte haft motsvarande förutsättningar. Det med Polen inleddes från svensk sida på ett liknande sätt som det med de baltiska länderna, men möttes av ett begränsat polskt intresse. De polska motparterna bedömde inte att Polen hade några större behov av utländskt stöd för reformarbetet. Under innevarande år har dock förslag inkommit från polsk sida om samarbete på domar- och åklagarområdet, något som av justitiedepartementet bedöms snarare komma att bli ett kollegialt samarbete än ett utvecklingssamarbete. Departementet bedömer vidare att de svenska personella resurserna inte räcker till för ett motsvarande engagemang i Ryssland och Ukraina som det i Baltikum, åtminstone inte förrän efter EUordförandeskapet. Ett ryskt intresse har framförts om att inleda ett rättssamarbete med Sverige.

Att finna formerna för detta mer intensiva och nära samarbete har tagit viss tid. De fyra myndigheterna Rikspolisstyrelsen, Riksåklagarämbetet, Domstolsverket och Kriminalvårdsstyrelsen har engagerat sig i varierande utsträckning. Det mest aktiva och hittills framgångsrika samarbetet återfinns på den operativa nivån, t.ex. inom direktsamarbetet mellan fängelser eller mellan polismyndigheter i Sverige och i de baltiska länderna. Domstolssamarbetet har ännu inte funnit de adekvata formerna, men skulle möjligen kunna vitaliseras i en liknande samarbetsform, dvs. direkt mellan domstolar på de två sidorna. En tjänsteman från Domstolsverket har nu rekryterats till justitiedepartementet för att aktivera detta högprioriterade samarbete. På senare tid har även Brottsförebyggande rådet och Ekobrottsmyndigheten engagerat sig i rättssamarbetet.

Det från svensk sida nu mer kraftfullt styrda samarbetet får positiva reaktioner i samarbetsländerna. Så uttrycker t.ex. de estniska och litauiska justitieministerierna sin uppskattning av det och bekräftar att dess fortsättning är högt prioriterad. Även om vissa fördröjningar har

60

stört, bedömer de att den bestående bilaterala kontakten, där parterna lär känna varandra kollegialt, har stora fördelar.

På svensk sida uttrycker parterna – de berörda departementen, fackmyndigheterna och Sida – sin tillfredsställelse med samarbetet som det fungerar idag. Förutom den nämnda styrgruppen finns även en kontaktgrupp för mer löpande koordinering och erfarenhetsutbyte. Allteftersom som samarbetet stärks och myndigheterna själva tar ansvar för beredning och genomförande minskar belastningen på styrgruppen. Sida är vidare nu berett överväga att under vissa förutsättningar bevilja ramanslag till de berörda myndigheterna. På departementsnivån ligger dock dialogfunktionen kvar, den politiska dialogen kring övergripande prioriteringar och kopplingar, inte minst till EU.

Den tilltänkta aktiveringen av medverkan i Phares twinningprogram är emellertid ännu begränsad. Erfarenheterna på rättsområdet hittills är inte uppmuntrande. Dels är deltagandet förenat med komplicerade procedurer, som i många fall avskräcker. Dels uppfattas UD:s ersättningsnivå för finansiering av förarbetet inför twinningsamarbete som otillräckliga. Justitiedepartementets bedömer att de nuvarande begränsningarna i möjligheterna att finansiera sådant förarbete resulterar i att ett antal tänkbara samarbetsprojekt inte kommer till stånd. Även den mänskliga resursbasen är en allvarlig begränsningsfaktor, i det att alltmer sparsamt bemannade statliga myndigheter normalt inte har personalreserver att ta i anspråk för även prioriterade samarbetsprojekt. Den lösning som förordas är att Östsamarbetet finansierar personalinsatser, som höjer den samarbetsförberedande kapaciteten hos respektive myndigheter, särskilt för insatser inom Phare-programmet. Med ett växande antal insatser där – och inom det bilaterala samarbetet – kan en större aktivitetsvolym uppstå, som i sig kan mobilisera och bära en erforderlig personalstyrka.

Justitiedepartementet ser en sådan satsning som angelägen, inte minst på basis av bedömningen att det är orealistiskt att räkna med att utvecklingssamarbetet på rättsområdet skall kunna avslutas om och när samarbetsländerna blir medlemmar i EU. Erfarenheterna hittills pekar entydigt på att problemen och bristerna i rättssamhällenas funktion är av den arten och omfattningen att det kommer att var ett svenskt riksintresse under ett stort antal år framöver att fortsätta detta utvecklingssamarbete.

I ett utvärderingsperspektiv framstår utvecklingen av rättssamarbetet som en illustration till hur målstyrning och omvärldsanalys

61

kan inspirera till innovativa insatser av hög relevans. Kopplingen av Östsamarbetets målsättningar till den svenska prioriteringen av de baltiska ländernas EU-medlemskap gav en stark impuls till ett samlat engagemang, där helhetssynen på rättskedjan har fungerat som en operativ ram för beredningen av samarbetet. Det berörda fackdepartementet har tagit ansvar för en övergripande utformning av samarbetet och deltar i den fortsatta dialogen med motparterna. En förutsättning för utvecklingen har varit en hög politisk prioritering och tillgång till resurser för samarbetet. Erfarenheterna av arbetssättet synes kunna vara av intresse även inom andra sektorer av det svenska Östsamarbetet.

3.3.5. Språk- och integrationsstöd

Det svenska språk- och integrationsstödet till Estland och Lettland kanaliseras främst via UNDP i de två länderna. Stödet till det lettiska programmet var mellan 1995 och 1998 1 miljon kronor genom SI och 12 miljoner kronor genom UD, samt 5,7 respektive 1,8 miljoner kronor genom UD under 1998 och 1999. Det estniska programmet finansierades av SI med 4,2 miljoner kronor mellan 1993 och 1997 och med 2,4 miljoner kronor genom UD under 1998.

En utvärdering av det tidigare integrationsst ödet i Estland producerades på Svenska institutets uppdrag 199816. Stödet, totalt cirka 4 miljoner kronor, hade fördelats på en serie insatser, främst med inriktning på utbildning i estniska språket och till en ryskspråkig radiostation i Narva. Utvärderaren konkluderar att stödet givit positiva, i viss mån mätbara resultat, vilka i sin tur åstadkommit integrationsfrämjande effekter. Samtidigt påtalar hon bristen på överordnad estnisk integrationsstrategi och på mer omfattande egeninsater från inhemskt håll.

Mot bakgrund av att ett flertal givare verkade samtidigt på detta område med oklar regeringspolitik och med oklart ägarskap av verksamheten initierade ambassaderna på plats en sammanhållen satsning via UNDP-kontoret i Tallinn. Den andra fasen av integrationsstödet till Estland, Nordic/UNDP Project, har nyligen utvärderats tillsammans med ett parallellt Phareprojekt med liknande

16 Sveriges stöd till integrationsfrämjande åtgärder i Estland 1995–1997, Tiina Meri, 1998.

62

inriktning och omfattni ng17. Medan Phareprojektet innebär ett stöd till fyra verksamhetsområden inom utbildningsministeriet, består Nordic/UNDP-projektet av ett flertal försöksprojekt, som kan utvecklas efter vunna erfarenheter.

Utvärderarna finner att båda programmen fungerar väl och förordar att de fortsätter i stort sett som hittills. De bedömer också att de två programmen har haft en betydande effekt, dels på grund av att regeringen inte hade tillräckliga resurser ett par år tidigare för att möta behoven, dels genom att sammanförandet av flera givares resurser under UNDP gav en större kritisk massa som dessutom skapade synergieffekter, samt att det bidragit till att regeringen gått vidare med att utarbeta en statlig integrationspolitik och ett statligt integrationsprogram.

De svenskstödda integrationsfrämjande insatserna i Lettland har ännu inte utvärderats.

Den ovan nämnda utvärderingen av SI:s östeuropaverksamhet bedömer språk- och integrationsstödet till de ryskspråkiga grupperna i Estland och Lettland som positivt. De finner också att stödet har hög EU-relevans. De bedömer å andra sidan att den sortens samarbete har en mer logisk hemvist hos Sida än hos SI, eftersom Sverige bidrar med finansiering men inte med någon teknisk medverkan. Det svenska stödet på detta område hanteras för närvarande på tre håll: hos SI, Sida och UD. Det synes både mer effektivt och mer ändamålsenligt att samla hanteringen på en hand, med hänsyn till stödets inriktning och karaktär förslagsvis Sida.

3.3.6. Andra demokratirelaterade insatser

Ett flertal spridda insatser genomförs i närområdet. I Polen har en miljon kronor avsatts för datorisering av Auschwitzmuséets arkiv. Insatsen bedöms av ambassaden som väl vald och genomförd, både som demokratistöd och som främjandeinsats. I Ryssland har flera insatser gjorts på det politiska området, t.ex. tillsammans med Europarådet hos Moscow School of Political Studies och till enskilda organisationer med MR-inriktning. I flera länder har särskilda insatser gjorts för kvinnliga politiker.

En serie kurser och seminarier har finansierats för fortbildning av journalister från närområdet, främst via FOJO, Institutet för fort-

17 Mid-Term Evalution of Social Integration Projects in Estonia, Michael Hopkins, Tiit Elenurm, Greg Feldman, Tallinn, 2000.

63

bildning av journalister. Från 1993 till slutet av 1998 hade närmare 1 000 journalister, främst från Ryssland, genomgått närmare 40 kurser vid institutet ti ll en kostnad av drygt 20 mi ljoner kronor. En utvärdering 199818konkluderade att stödet via FOJO hade hög relevans för demokratimålet och för den ekonomiska omställningen i de berörda länderna. Utbildningen hade utförts på ett kostnadseffektivt sätt och till väl utvalda deltagare. Utbildningsmålen hade huvudsakligen uppnåtts, även om effekten på media i de berörda länderna var svår att bedöma. Utvärderarna konstaterar att efterfrågan på detta slags utbildning är fortsatt stor och förordar att Sida-stödet fortsätter.

Med utredningen DS 1994:63 angående bistånd för demokratisk uppbyggnad genom politiska partianknutna organ etablerades en ny sorts samarbetskanal för det svenska demokratistödet. Sedan 1995 har de svenska riksdagspartierna via Sida erhållit bidrag för insatser till stöd för sina systerpartier i u- och östländer. Insatserna skall syfta till långsiktig demokratisk uppbyggnad med tonvikt på kunskaps- och institutionsutveckling. Samarbetspartners skall i första hand vara politiska partier eller partinära organisationer. Bidragens storlek bestäms av hur många riksdagsmandat respektive part i har.

Efter två försöksperioder har nu stödet utvärderats19. Utvärderarna konstaterar att mottagarorganisationerna är mycket nöjda med samarbetsformen och ofta ser kontakten med de svenska partierna som minst lika viktig som de faktiska insatserna. Politiska partier är de viktigaste mottagarna av stödet, även om insatserna riktade till kvinno- och ungdomsförbund samt till oberoende organisationer ökat under senare år. Bland aktiviteterna dominerar policyutveckling, följt av organisations- respektive kampanjarbete. Utvärderarna ställer sig kritiska till att drygt hälften av stödet går till stater som får räknas som etablerade demokratier, respektive till att hälften av stödet gått till EUkandidatländer. De bedömer vidare att stödet varit framgångsrikt till den del det inriktats på enskilda partier, men ser inga effekter i termer av utveckling av partisystem eller av demokratin i stort. Mot den bakgrunden förordar utvärderarna att stödet knyts närmare till övrigt svenskt demokratistöd.

3.3.7. Gemensamma drag i demokratisamarbetet

18 The Training of journalists in Central and Eastern Europé, Tiina Meri och Börje Wallberg, 1998.19 Utvärdering av stöd genom svenska partiknutna organisationer, Fredrik Uggla, m.fl., 2000.

64

De samarbetsprojekt, som finansieras under rubriken demokrati, är av vitt skilda slag. De rör demokratins och rättssamhällets instrument och deras funktionssätt, det lokala självstyret, media, mänskliga rättigheter, människors egen organisering, utbildning, forskning, kultur. Alla har det gemensamt att de bidrar till framväxten av ett mer demokratiskt samhällsskick än det länderna har lämnat bakom sig.

Statsmakternas direktiv för demokratisamarbetet är också vida. I den bemärkelsen bidrar samtliga här diskuterade insatser till måluppfyllelsen. Graden av måluppfyllelse varierar dock betydligt. Samtidigt måste det konstateras att, som några utvärderingar påpekar, att kostnadseffektiviteten kan höjas på flera håll och att samordningen med andra, närliggande aktiviteter kan förbättras. Ett fortsatt metodarbete hos de svenska aktörerna måste stå på dagordningen.

Till regeringens direktiv hör också att Svenska institutets verksamhet i sin helhet definierats som demokratisamarbete. En sådan åtgärd kan uppenbarligen vara ett inbjudande alternativ i en planeringssituation, men i ett utvärderingsperspektiv är det angeläget att den också kompletteras med ett klargörande av hur länken mellan verksamheten och målet ser ut, något som även påpekades av den ovan citerade utvärderingen. Ett sådant klargörande har hittills inte presterats.

Demokratisamarbetets relevans för EU-integrationen är hög, särskilt hos rättssamarbetet, som har givits en medveten EU-orienterad utformning. Rättssamarbetets långsiktiga inriktning, planering och organisation under de senaste åren framstår som värdefullt. Även exempelvis SI:s insatser och det decentraliserade samarbetet har hög EU-relevans. EU-dimensionen är fortfarande i vissa stycken ny för det svenska Östsamarbetet och kräver fortsatt metodutveckling hos de svenska aktörerna.

Erfarenheterna hittills från flera av demokratisamarbetets delområden stödjer inte att tanken att planeringen fortsatt skall inriktas på att det statligt finansierade Östsamarbetet skall upphöra när de berörda samarbetsländerna erhåller EU-medlemskap. Erfarenheterna indikerar snarare ett svenskt egenintresse att själv kunna finansiera och styra ett mindre program även därefter, inte minst för insatser på demokratiområdet.

Det kan för en utvärderare vara svårt att mäta resultaten inom demokratisamarbetet. Men det innebär inte att samarbetet därför blir mindre viktigt. Erfarenheten av samarbetet hittills på detta område understryker bl.a. den ovanligt stora betydelsen av att välja rätt

65

föremål för de svenska insatserna och att utforma dem rätt, av långt större betydelse än t.ex. beloppens storlek.

Ett annat problem är att samarbetsländerna definitionsmässigt och formellt är demokratiska, även om t.ex. enskilda organisationer kan möta svårigheter i sitt arbete, eller journalister blir utsatta för påtryckningar efter kritiska artiklar. Men att som med finansieringsmöjligheter utrustad utlänning explicit föreslå ett samarbete för stärkande av demokratins kultur i länderna i närområdet är inte självklart längre en god öppning för en dialog. Även om det t.ex. inte är kontroversiellt längre i Sverige att säga att den egna demokratin har brister, pekar återföringen från fältet i samband med utvärderingen på att sådana positioner riskerar att blockera mer än att öppna. Det kan finnas anledning att överväga terminologin för samarbetet.

3.4. Ekonomiskt och socialt samarbete

Insatserna till stöd för en socialt hållbar ekonomisk omvandling utgör det i särklass största samarbetsområdet. Det har tagit 57 procent av de samlade resurserna i anspråk mellan 1989 och 1997. 1998 och 1999 var andelarna 39 respektive 41 procent. Det har i den följande presentationen delats in fem underavdelningar: näringslivsfrämjande, sociala sektorer, infrastruktur, fysisk planering och lantmäteri, samt övrig förvaltning.

3.4.1. Näringslivsfrämjande samarbete

Det näringslivsfrämjande samarbetet är en av de tunga komponenterna i Sidas program. Det har dels riktats till svenska kommersiella aktörer av skilda slag via program som Advantage East och Start-Öst, dels sökt bidra till kompetenshöjning i samarbetsländernas näringsliv, och dels medverkat till att bygga den nödvändiga infrastrukturen i institutionella termer. Ett flertal utvärderingar och andra studier har producerats. De som ställts till utvärderingens förfogande presenteras nedan, grupperade efter de tre ovan nämnda huvudlinjerna.

Till den första gruppen hör bl.a. den breda satsningen på Baltiska investeringsprogrammet (BIP) och Nordiska projektexportfonden (NOPEF). BIP, som avslutades efter sin andra programfas 1995-99, var ett samprojekt mellan EBRD och de nordiska länderna med syftet

66

att främja framväxten av små och medelstora företag i de baltiska länderna. Det bedöms ha spelat en viktig roll som igångsättningsstöd. Det har också lyckats attrahera additionella medel från andra länder och EBRD till regionen. Sammanlagt bidrog Sverige med 250 miljoner kronor till BIP. Inom ramen för BIP finansierade Östsamarbetet också bidrag till NOPEF för finansiering av bl.a. för investeringsstudier för att främja nordiska investeringar i de tre baltiska länderna. En fortsatt finansiering av NOPEF har nyligen överenskommits mellan de nordiska regeringarna. Den svenska insatsen finansieras med Östersjömiljardmedel

Advantage East lanserades av Swedecorp 1993 och hanteras av

Sida sedan 1995. Av en total finansiering under hela perioden om 9,3 miljoner kronor har 7,9 miljoner kronor gått till de tre baltiska länderna. Programmet, som avslutades med utgången av 1999, innebar tekniskt stöd direkt på företagsnivå för att koppla samman svenska importörer med baltiska producenter, huvudsakligen via handelsmässor. Samarbetet har berört fyra produktgrupper: tekoprodukter, möbler, presentartiklar och mekanisk-verkstadsprodukter. Ett flertal uppföljningsprojekt har resulterat, särskilt ”Textilica”, som för närvarande fortsätter.

Programmet utvärderades under 19 9920. Utvärderarna konstaterade att Advantage-projekten tydligt hade lett till ett antal företagskontakter mellan baltiska företag och svenska importörer av tekoprodukter. Projekten hade givit de baltiska företagen en väl strukturerad ingång till en för dem i stort ny marknad. För de svenska importörerna hade samarbetet givit möjlighet att identifiera nya leverantörer. Några av dem hade gått vidare med direkta investeringar i sina nya partners. En tredjedel av de baltiska företagen bedömdes idag exportera till Sverige.

Utvärderarna bedömer vidare programmet som en praktisk och operativ ansats för utveckling av den privata sektorn. Gjorda erfarenheter har tagits till vara av Sida och återförts i fortsatt programutveckling. Dess viktigaste bidrag har varit överföringen av exportkunnande till företagen, medan dess svagaste inslag var utvecklingen av samverkansorganisationer för företagen. Det bedöms som ett kostnadseffektivt program, med väl genomförda aktiviteter.

Sida finansierar också ett importgarantisystem, där importörer kan erhålla riskdelning vid import och lansering av produkter och tjänster från Central- och Östeuropa i Sverige eller i EU, samt vid utläggning

20 Sida Supported Advantage Projects in the Baltic States, Claes Lindahl och Petra Stark, 1999.

67

av viss legotillverkning. Importören ansöker om garanti hos en svensk handelskammare, som bereder ansökan för Sidas beslut.

Start-Öst är ett program för små och medelstora svenska företag, som vill engagera sig i ett samriskprojekt med ett företag i Lettland,

Litauen, Ryssland, Ukraina, Moldova, Bosnien, Makedonien, Armenien, Azerbaidjan och Georgien. Estland kan inte längre komma i fråga. Programmet innehåller två kreditfaciliteter, en för investeringar i kunskapsöverföring och en för investeringar i utrustning. Den förra krediten kan skrivas av Sida när väl kunskapsöverföringen ägt rum. Start-Öst hanteras av Sida tillsammans med ALMI Företagspartner och dess 22 filialer i Sverige.

Programmet syftar till att stödja uppkomsten av en stark privat sektor med kraftfulla företag. Det har inte utvärderats sedan 1997. Enligt Sida har svenska företag visat stort intresse. Mellan 1994 och 1997 erhöll 218 projekt tillsammans krediter om 67 miljoner kronor. Rapporteringen från företagen och från ALMI indikerar att projekten i flertalet fall har varit framgångsrika men har tagit mer tid att genomföra än planerat. Programmet har inte utvärderats de senaste åren. Några näringslivsrepresentanter uttrycker i samband med denna utvärdering en kritisk syn på Start-Öst. Den nedan citerade utredningen av Swedfund Financial Markets förordar att ALMI och Sida tillsammans studerar programmets verkningsgrad och hur företagens finansieringssituation förändrats sedan perioden 1993– 1996 innan det fortsätter att verka.

Till insatserna av direkt intresse för det svenska näringslivet kan också räknas konsultfonderna hos de internationella finansieringsinstitutionerna. Fonderna, som inrättats på initiativ av Sida bl.a. för att underlätta för svenska konsultföretag att komma in på de marknader dessa institutioner utgör, kan användas av institutionerna själva för olika slags konsultinsatser i Central- och Östeuropa. De omges av en förenklad procedur för beslutsfattande från svensk sida. De har funnits sedan flera år hos Världsbanken, IFC och EBRD, och kommer att inrättas även hos NIB inom kort. Även en fond hos NOPEF är under diskussion.

Utnyttjandet av fonderna varierar. Medan det är högt hos Världsbanken och IFC, är det lågt hos EBRD. Enligt Sidas erfarenhet ligger två faktorer bakom det låga utnyttjandet hos EBRD. Dels är de svenska företagen själva inte tillräckligt aktiva – endast ett företag är för närvarande registrerat – dels har fonden under senare år omgivits med en komplicerad, intern EBRD-procedur, som avskräcker bankens tjänstemän från att utnyttja den. Av de tre befintliga fonderna är därför

68

endast de två första för närvarande aktuella för påfyllnad. Beredningen är inriktad på finansiering från Östersjömiljarden.

Representanter för utvecklingsbankerna har olika erfarenheter att redovisa – Världsbanken i Moskva har använt fonderna i flera fall och uppskattar dem som nyttiga instrument för alla inblandade, medan EBRD i S:t Petersburg finner deras utnyttjande förenat med krångliga procedurer, särskilt att i vissa fall ett flertal instanser i samarbetslandet måste godkänna kontrakt och fakturor innan medel kan betalas ut.

Därutöver har Sida i ett flertal fall ställt särskilda konsultfonder, s.k. Special Trust Funds, till Världsbankens förfogande för genomförande av specifika projekt, jämför vidare nedan 3.4.2, Sociala sektorer. Fonderna används främst för tekniska rådgivningsinsatser av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Fonderna förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga, låntagande ministerierna. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i Sverige. Både Sida och Världsbanken uttrycker tillfredsställelse med samarbetsformen. För svenskt vidkommande innebär arbetsmetoden bl.a. att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna. Fondmodellen har hittills endast använts i samband med världsbanksprojekt i sociala sektorer, där de två parternas operativa intressen sammanfallit. De positiva erfarenheterna inte minst för svenska företags del inbjuder dock till att modellen skulle kunna övervägas även på områden som inte är direkt föremål för planerade eller pågående Sida-insatser. Marknaden synes betydande.

Ytterligare en utvärdering 1999 belyser tre olika Sida-insatser till stöd för det privata företagandet i region en21. Mellan 1994 och 1997 hade Sida investerat 26 miljoner kronor i The Swedish Baltic Corps. AMS bidrog med 15 miljoner kronor. Programmet tillkom på ett svenskt handelskammarinitiativ 1990. Lediga personer i svenskt näringsliv skulle överföra kunnande och kompetens till de baltiska länderna, utveckla export och handel främst med Sverige, samt få egna arbetserfarenheter av värde för sitt återinträde på den svenska arbetsmarknaden. Utvärderarna finner dock inte att projektnyttan står i paritet med kostnaderna. Endast marginella resultat kunde noteras i termer av exportutveckling liksom av institutionell utveckling. Två tredjedelar av deltagarna hade ingen användning för sina nya erfarenheter vid återinträdet. Den andra gruppen näringslivsinsatser

21 Techinacal Assistance to Central and Eastern Europé, Claes Lindahl, Monica Brodén och Peter Westermark, 1999.

69

utgörs av handelskammarsamarbetet i Lettland, Litauen, Kaliningrad och Bosnien-Hercegovina. Utvärderarna noterar att de svenska utbildningsinsatserna är små i jämförelse med andra länders, men ändå har lyckats bidra till en institutionell utveckling och till en viss ökning av medlemsantalen. Samarbetet har skapat en relation mellan de berörda handelskamrarna på de två sidorna, som kan ha bidragit till en ökad handel. Samarbetet, som har pågått sedan 1995 och kostat 4,4 miljoner kronor, bedöms som relativt framgångsrikt, om än mindre kostnadseffektivt. En mindre insats för utveckling av kvinnligt företagande i Polen bedöms av utvärderarna på grund av brister i förberedelse och genomförande endast ha åstadkommit försumbara effekter.

En andra kategori Sida-insatser syftar till en kompetenshöjning i samarbetsländernas näringsliv. Dit hör bl.a. stöd till bankutbildningar i Polen och i S:t Petersburg samt tekniska biståndsinsatser i den externa skuldhanteringen och i banksaneringen i Litauen. En separat insats har gjorts i Ryssland för att bidra till införandet av en kvalitetsutmärkelse i det ryska näringslivet, Russian Quality Award. En utvärdering22pekar på att även om projektet uppfyllt den övervägande delen av de ganska detaljerade delmålen, hade förutsättningarna för dess verksamhet påverkats negativt av den allmänna utvecklingen i det ryska näringslivet under hösten 1998. Utvärderaren rekommenderar en omorientering av ett eventuellt fortsatt stöd. Efter att ha studerat projektets fortsatta förutsättningar förlängde Sida den svenska insatsen. Sida rapporterar nu att ett ryskt kvalitetspris faktiskt har delats ut de senaste tre åren och att arbetet med att etablera ett system för certifiering av företag har varit framgångsrikt.

Ett omfattande stöd har lämnats till Kaliningrad International

Business School (KIBS) under 1994 till 1999. Totalt 12 miljoner kronor har investerats av BITS och Sida i en serie insatser med syftet att höja kompetensnivån bland företagare i området. Stödet, som har verk ställts via Institutet fö r Företagsledning (IFL) utvärderades under 199923. En omskolning av officerare till banktjänstemän bedöms ha givit blandade resultat. En återkommande utbildning med tillhörande rådgivning från KIBS, Develop your Business, å andra sidan, ses som en stor framgång, och sägs ha lett till en ökad efterfrågan på andra tjänster från KIBS. Det har också bidragit till en spridning av detta slags företagarutbildning över Ryssland. Två andra program – ett för företagsomstrukturering och ett för twinning med svenska företag –

22 Programme for Total Quality Managment in Russia, Lars Rylander, 1998.23 Cooperation with the Kalininigrad Business School, Jakub Swiecicki,1999.

70

har inte givit resultat i paritet med insatserna. Sammantaget bedömer utvärderaren att det svenska stödet resulterat i en professionell och välmeriterad institution, som tydligt bidrar till marknadsreformen i regionen. Han förordar att stödet fortsätter.

Som svar på ett förslag av dåvarande president Yeltsin, att 25 000 lovande unga ryska företagare skulle få 500 timmars managementutbildning var i utlandet över en femårsperiod, formulerades ett praktikprogram för unga företagare i Sverige. Nordpraktik – New

Managers for Russia, med 1 000 praktikplatser, påbörjades 1998 i regi av föreningen Norden. Målet var dubbelt: att utveckla affärskontakterna mellan Ryssland och Sverige och samtidigt ge rysk personal marknadsekonomiska grundkunskaper. Upptagningsområdet är nordvästra Ryssland, där olika sverigeanknutna representationskontor sköter rekryteringen av kandidater. Programmet fungerar oberoende av det s.k. presidentprogrammet, som tillkom för att verkställa president Yeltsins initiativ.

Nordpraktik har nyligen utvärderat s24. Utvärderarna konstaterar att verksamheten 1998 och 1999 kvalitativt håller måttet, men att endast drygt hälften av det planerade antalet praktikanter kunnat rekryteras. Utvärderarna bedömer resultaten aktningsvärda i de fall, där de rätta parterna kunnat kopplas ihop. De instämmer i att kvaliteten i programmet bör gå före kvantiteten, men lägger också förslag till hur rekryteringen av praktikanter och värdföretag skall intensifieras. De bedömer att målen kanske inte heller var realistiska från början.

En tredje grupp svenska insatser i sammanhanget siktar in sig på vad man skulle kunna kalla näringslivets infrastruktur. Till denna grupp hör bl.a. Handelshögskolan i Riga, ett sambaltiskt projekt med ett svenskt finansieringsåtagande om totalt 122 miljoner kronor t.o.m. år 2003 och med ett aktivt deltagande av Handelshögskolan i Stockholm. En äldre utvärderin g25 bedömde verksamheten positivt – utbildningen är både av hög kvalitet och högst relevant för den ekonomiska utvecklingen i Lettland och Baltikum i övrigt. Utvärderingen påtalade också ett antal brister, varav flera enligt den 1998 gjorda resultatanalysen för Lettland, se nedan avsnitt 4.3, sedermera åtgärdats. Det lettiska intresset för och möjligheterna att överta ansvaret för verksamheten har dock hittills varit begränsat, vilket reser frågan om investeringens långsiktiga hållbarhet.

Ett omfattande svenskt stöd har också riktats direkt till omvandlingen av de finansiella sektorerna i Baltikum. I samverkan

24 Nordpraktik – New Managers for Russia, Lennart Peck och Björn Ternström, 2000.25 SSE Riga, Evaluation Report, Neil Hood, m.fl., 1996.

71

med Världsbanken utformade BITS 1994 ett förslag till insatser i de tre ländernas bankväsende. Där fanns då alltför många små banker med alltför låg kapitalisering och med bristande kompetens och kontroll. Dessutom var bankinspektionen bristfällig. Det gemensamma insatspaketet skulle bestå av en del ägarkapital från Sverige, en kreditram från Världsbanken och en komponent tekniskt bistånd till varje bank. På förslag i en proposition 1994/95:160 beslöt riksdagen ställa 240 miljoner kronor till förfogande för det svenska deltagandet i paketet. Målen för insatsen var att främja ett sunt bankväsende i de tre länderna, och att förstärka egenkapitalet i bankerna för att kunna öka utlåningskapaciteten. Stödet skulle inriktas på banker, som var privata eller skulle privatiseras, och som skulle kunna kvalificera för lån från Världsbanken. Verksamheten – förutom det tekniska stödet till finansministerierna – skulle hanteras av ett professionellt organ med operationell självständighet, det nybildade Swedfund Financial

Markets (SFM).

SFM:s strategi blev att själv gå in som investerare i de olika bankerna och därmed ha fördelen av att kunna kontrollera verksamheten. Sedan 1995 har SFM gjort knappt tjugo investeringar estniska, lettiska och litauiska banker, varav knappt hälften har avvecklats, i flertalet fall med betydande fördel. Engagemang i nio banker kvarstår. Tekniskt bistånd har inte använts i planerad utsträckning, även om vissa utbildningsinsatser gjorts i SFM:s regi och den programansvarige bankmannen inom SFM själv stått för en viktig kunskapsöverföring. Dessutom har SFM kunnat agera för ett förstärkt regionalt samarbete mellan baltiska banker.

En utredn ing presenterades tidig are i år, som belyser SFM:s verksamhet26. Utredaren bedömer att verksamheten varit väl förberedd och väl timad, att målen varit realistiska i stort, att den svenska finansiella insatsen varit adekvat, att SFM genomfört sitt uppdrag på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt, och att SFM banat vägen för nordiska banker och bidragit till ökad finansiell integration i det nordisk-baltiska området. Den kunde dock ha genomförts i bättre samordning med andra aktörer i liknande uppdrag, främst EBRD och NIB via det Baltiska investeringsprogrammet. SFM är sammanfattningsvis enligt utredarens mening ”en fjäder i hatten för östbiståndets arkitekter och andra inblandade parter”.

SFM föreslogs vid sin tillkomst verka för att de berörda baltiska bankerna också utvecklades till replipunkter för svenska mindre

26 Riskkapital i Östersjöområdet, Claes de Neergaard, 2000.

72

företag. Förslaget avvisades då på principiella grunder. Utredaren konstaterar också att även om SFM:s investeringar inte från början bedömdes utifrån om de hade ett sverigeintresse, visar det sig i efterskott att de fått ett betydande sverigeintresse i det att de medverkat till en utveckling i det baltiska bankväsendet, som starkt underlättat svenska och svensk-nordiska bankers etablering där.

Sammanfattningsvis har under 1998 och 1999 62 miljoner kronor respektive 49 miljoner kronor avsatts till näringslivsinriktade insatser enligt ovan. Därtill kommer svenska bidrag till EBRD, BIP, NOPEF,

NIB, NEFCO, m.fl. organ med näringslivsutveckling på sin dagordning. Det svenska stödet till förmån för näringslivets utveckling i samarbetsländerna synes både omfattande och ambitiöst. Att döma av här redovisade utvärderingar är stödet på det hela taget – med vissa undantag – väl inriktat och genomfört. Utlandsmyndigheterna finner som regel insatserna nyttiga, möjli-gen med frågetecken för några enskilda projekt, som handelskammarsamarbetet.

Det uttalade målet för näringslivssamarbete är att bidra både till en hållbar ekonomisk omställning och till ett ekonomiskt samarbete över Östersjön. Däri spelar utvecklingen av handel och industri och en kraftfull privat sektor med konkurrenskraftiga företag en avgörande roll. Det går att se en tydlig utveckling i de flesta samarbetsländers näringsliv. Även om det inte går att avgöra hur mycket det svenska stödet har bidragit, underlättar insatser för att stärka kompetens, regelverk och kontrollfunktioner för både svenska och inhemska företag, och bidrar därmed till ekonomisk utveckling, indirekt även i Sverige. Även om uppenbarligen insatsernas effektivitet varierar, blir helhetsintrycket att de samlade insatserna i hög grad bidrar till det uppställda målet.

Till diskussionen om samarbetets värde hör också den kritik, som framförs av representanter för näringslivet, med innebörden att samarbetet i alltför ringa grad beaktar det svenska näringslivets intressen. För en kommentar till denna diskussion hänvisas till kapitel 7, nedan.

3.4.2. Sociala sektorer

Målformuleringen ”att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling” är gemensam för perioderna 1995/96–98 och 1999–2001.

73

Fram till dess hade motsvarande målformulering varit ”att stödja införandet av en fungerande marknadsekonomi”. Den tidigare nämnda utvärderingen ”Att utveckla ett grannlandssamarbete” föreslog ett femte, fristående, socialt, mål för Östsamarbetet. Regeringen ansåg emellertid i prop. 97/98:70 att den sociala betoningen framhävs bättre genom att vara integrerad i det tredje målet.

Prop. 1997/98:70 anger att stödet ”till den sociala sektorn skall öka, främst till uppbyggnad av hållbara och bättre riktade socialförsäkringssystem, åtgärder för att förbättra barnens situation samt insatser för att förbättra folkhälsan”. Insatserna i de sociala sektorerna har också ökat, både under innevarande och under föregående perioder. Totalt fattade Sida beslut om socialt orienterade insatser till en summa av 56 miljoner kronor 1998, respektive 110 miljoner kronor 1999. Samarbetsområdet är fortfarande under expansion.

Till de mer omfattande insatserna hör samverkansprojekten med

Världsbanken – två projekt pågår för närvarande med Välfärdsministeriet i Lettland och två med Socialministeriet i Litauen. De lettiska projekten berör hälsosektorns omstrukturering och pensionssystemets omläggning, medan de litauiska handlar om hälsosektorn respektive uppbyggnaden av en modern socialförvaltning och -tjänst på kommunal nivå. Under 1998 och 1999 anslogs sammanlagt 17 respektive 20 miljoner kronor för de fyra projekten i Lettland och Litauen. Under innevarande år har den totala insatsen ökat till drygt 100 miljoner kronor. Samarbetet är knutet till projekt, där världsbankskrediterna används för finansiering av investeringar, medan de svenska medlen främst används för tekniska rådgivningsinsatser i form av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Sidas stöd förmedlas via s.k. Special Trust Funds, som förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga ministerierna. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i Sverige.

Både Sida och Världsbanken uttrycker sin tillfredsställelse med samarbetsformen. Världsbanken får tillgång till extra medel med lätt access till relevanta resurser i låntagarländernas närområde. För Sidas del innebär den att svenska bidrag till policy- och reformarbetet får stöd av betydligt större finansiella och andra resurser, och att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna.

En andra grupp sociala insatser verkställs genom Östeuropakommittén under Socialstyrelsen, ÖEK. Denna är en allmännyttig

74

ideell förening med flertalet parter i den svenska sjuk- och hälsovården som medlemmar. ÖEK tillkom 1992 som ett svar på en stark vilja i Sverige att stödja de då just åter självständiga baltiska länderna i deras omstrukturering av de nationella sjuk- och hälsovårdssystemen. ÖEK:s verksamhet finansieras av Sida, som också anger riktlinjer för hur samarbetet skall bedrivas. ÖEK:s insatser har alltmer gått från en intial tonvikt på kliniskt samarbete, ofta med inriktning på överföring av modern teknik och kunnande i form av systersamarbete mellan två institutioner, till att ta upp system-, struktur- och metodfrågor i sjukvården på en policynivå. Syftet är att bidra till en långsiktig kapacitetsutveckling och till en förändring av attityder och metoder.

ÖEK erhöll under 1998 och 1999 en sammanlagd Sidafinansiering om cirka 40 miljoner kronor per år för insatser inom närområdet. ÖEK förmedlar Sidas medel vidare till individuella svenska ansökande, som verkställer samarbetet med stor självständighet och med betydande insatser av egna resurser. Hela sjukvårdsområdet omfattas av samarbetet, där särskilda satsningar görs på t.ex. psykiatri och bekämpningen av smittsamma sjukdomar. Då det inte är möjligt att i Central- och Östeuropa ha samma avgränsning mellan sjuk- och hälsovård och sociala insatser som i Sverige, stödjer ÖEK även vissa anknutna sociala aktiviteter.

Samarbetet genom ÖEK är påtagligt decentraliserat. Det är i flertalet fall ett kollegialt systersamarbete, som kan innehålla utrustning, rådgivning, auskultation och andra slag av utbyte. Det är uppskattat i samarbetsländern a som ett praktiskt och resultatorienterat samarbete. En utvärdering 199927 av psykiatrisamarbetet genom ÖEK konkluderade att de svenska insatserna påtagligt bidragit till förändrade kunskaper, attityder och metoder, medan deras påverkan av struktur och lagstiftning var begränsad. I sin helhet framstår ÖEKstödet som en värdefull och kostnadseffektiv del av det svenska Östsamarbetet, som dessutom har goda förutsättningar att fortsätta som ett bestående grannlandssamarbete, inte minst på klinisk nivå.

Som ett led i strävan att avstå från förgranskning av mindre insatser, för att i stället kunna lägga tonvikten vid långsiktigt arbete och uppföljning , lät Sida tidigare i år genomföra en s.k. systemrevision av ÖEK28. Revisionen syftar till att klarlägga om befintliga avtal mellan parterna, övriga styrinstrument och ÖEK:s interna styr-

27 Evaluation of the Psychiatry Project of the East Europé Committee of the Swedish Health Care Community (SEEC) 1995–1998, Nils Öström, 1999.28 Systemrevision av Hälso- och sjukvårdens Östeuropakommitté, KPMG, 2000.

75

och kontrollsystem motsvarar de krav som bör ställas på en effektiv och tillförlitlig verksamhetsstyrning. Revisorerna konkluderar att ÖEK har dels en från föreningsstämma och styrelse utgående formell styrning, dels också en klar och dokumenterad organisationsstruktur med angivna ansvarsfördelningar. Den sammanfattande bedömningen är att ÖEK:s interna process och arbetssätt är adekvata i förhållande till utvecklingssamarbetets behov. Revisorerna lämnar samtidigt förslag om förbättrade metoder för verksamhetsplanering, medelsförvaltning och revision.

Socialhögskolan i Stockholm bidrar sedan flera år till reformarbetet i Central- och Östeuropa genom utbildnings- och rådgivningsinsatser. En omfattande insats har gjorts för utbildning av blivande socialchefer och socialarbetare i flera länder – personalgrupper som inte existerade i det tidigare sovjetsamhället. I S:t Petersburg medverkar Socialhögskolan i ett metodutvecklingsarbete inom socialtjänsten. Huvudinriktningen är kunskapsöverföring inom områden som vård av äldre, av handikappade, och av barn och ungdomar. Samtidigt lämnas bidrag till lagstiftningsarbetet och andra delar av reformarbetet inom det sociala området. Modellsocialkontor har inrättats i staden. I Litauen deltar Socialhögskolan inom ramen för det nyss nämnda världsbanksprojektet i arbetet på att utveckla en modell för kommunbaserat socialt arbete för att minska antalet personer med fysiska eller mentala handikapp, som måste leva i institutioner.

Socialhögskolans insatser finansierades med 18,3 miljoner kronor under 1999. Ett flertal svenska aktörer är engagerade i liknande projekt i de baltiska länderna, i Ryssland och i Ukraina – socialförvaltningar i svenska kommuner, statliga myndigheter, institut och högskolor, samt privata konsultfirmor. Samarbetet på det sociala området har kommenterats positivt av skilda representanter för samarbetsländerna. Så sägs exempelvis att det metodutvecklingsarbete som genomförts på socialbidragsområdet i S:t Petersburg nu har påverkat tänkandet även på den federala nivån. Inom Leningrads län uppfattas utbildningen av personal för socialtjänsten som särskilt intressant, eftersom det är ett område där egna erfarenheter helt saknas.

Ytterligare insatser på det sociala området genomförs under samarbetsperioden av Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsförening (SHIA), Arbetarskyddsstyrelsen, Strålskyddsinstitutet, Samhall, Folkhälsoinstitutet, Riksförsäkringsverket, RFSU, Kommunförbundet, med flera.

76

Sammanfattningsvis kan det konstateras att regeringens instruktion om att samarbetet på det sociala området skall öka har hörsammats.

Det präglas idag av stor bredd och engagerar ett stort antal parter på båda sidor. Det har också utvecklats tematiskt och tagit upp främst barn- och handikappfrågorna, i viss mån även socialförsäkringarna. Det fortsätter att expandera.

Samarbetsområdets stora bredd och stora antal aktörer, som inte alltid ens på svensk sida är väl samordnade, motsvaras emellertid inte av någon sammanhållande funktion på departementsnivå. Den överblick och styrning som justitiedepartementet står för inom rättssamarbetet utförs inom det sociala samarbetet närmast av Sida. Socialdepartementet har dock en löpande kontakt med samarbetsländerna på den politiska nivån. Erfarenheten indikerar att en kontinuerlig tjänstemannadialog på ministerienivå kring de övergripande frågorna skulle kunna bidra till prioriteringarna inom det berörda utvecklingssamarbetet.

Huvudskälet till regeringens tidigare beslut var de växande problemen och negativa effekterna på det sociala området av den ekonomiska omstruktureringen i länderna. Utvecklingen är alltjämt inte uppmuntrande. De nya klyftorna upplevs som alltför stora av stora delar av ländernas befolkning och riskerar enligt vissa bedömare att försvaga det folkliga stödet för reformprocessen. Utvecklingen till idag stärker argumenten för en fokusering på de sociala sektorerna i samarbetet.

3.4.3. Infrastruktur

Samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa inom infrastruktur har under nittiotalet innehållit omfattande insatser, i synnerhet för att bygga upp de baltiska ländernas sjöfarts-, luftfarts- och vägförvaltningar. Infrastruktursamarbetet har minskat under den pågående perioden. Under 1998 beslöt Sida om insatser om totalt 4 miljoner kronor. Under 1999 sjönk summan till 2,3 miljoner kronor. Rådgivningsinsatser inom civilflyget och insatser med inriktning på Via Baltica, trafiksäkerhet, transportanalyssystem och postnummer har genomförts.

Ett exempel på dett a samarbetsområde, postväsendet, tas upp i en utvärdering från 19 9829. Samarbetet mellan posten i Sverige och i

29 Den mänskliga faktorn, Samarbete mellan svenskt postväsende och den regionala posten i St Petersburg, Ryssland, Lars Rylander, 1998.

77

S:t Petersburg hade då pågått sedan 1995 med inriktning inledningsvis på att utveckla en affärsplan och därefter på att reformera och effektivisera verksamheten på två områden – brev/paket/åkeri respektive kassa/betalningar/finansiella tjänster. Bortsett från att projektet hade försenats kraftigt, bedömde utvärderaren att de konkreta målen i stort sett hade uppnåtts. Förseningarna hade dock lett till att totalkostnaden för att nå resultaten stigit till det dubbla. Till resultaten hade bidragit att svenska posten hade stationerat en representant hos posten i S:t Petersburg, varigenom samarbetet hade fått ett större personligt och professionellt engagemang. Det fortsatta samarbetet har senare lett till goda resultat, t.ex. till att andelen lokala brev som kommer fram över natten ökat från 40 till 80 procent.

Samarbetet inom infrastrukturområdet var betydelsefullt under tidigare år, särskilt i förhållande till de baltiska länderna. I flera av de fallen har samarbetet övergått i ett reguljärt grann-landssamarbete, exempelvis mellan luft- och sjöfartsmyndigheter. Det finns också exempel på twinningsamarbete på infrastrukturområdet, se vidare avsnitt 3.7 nedan.

I utvärderingen framstår nedtoningen av infrastruktursektorn inom Östsamarbetet som logisk. Det tidigare samarbetet har producerat värdefulla resultat, som nu dels kan bidra till den fort-satta ekonomiska utvecklingen, dels kan utgöra en grund för ett fortlevande samarbete. I flera fall har det, som nämnts, övergått i övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I ljuset av regeringens prioritering av en sådan övergång kan det vara av intresse att studera hur och på vilka villkor den har skett.

3.4.4. Fysisk planering och lantmäteri

Samarbetsområdet fysisk planering och lantmäteri omfattar lantmäteri och näraliggande eller stödjande områden som t.ex. flygfotografering, kartproduktion, jordreform och fastighetsregis-ter. Det tar betydande belopp i anspråk – totalt 37 miljoner kronor under 1998 och 107 miljoner kronor 1999.

Samarbetet inom lantmäteri och fastighetsområdet inleddes i början av nittiotalet i Baltikum och Polen. Samarbetet i de länderna har haft stor omfattning, men har minskat sedan ett par år. Flertalet insatser är

78

för närvarande inne i sin slutfas. Det samarbetet skall nu utvärderas bl.a. med sikte på eventuella, avslutande insatser. Samarbetet med Ryssland och Ukraina, som också påbörjades tidigt, expanderar starkt under innevarande period. Det har byggts ut kraftigt sedan 1995 och berör idag Kaliningrad, Karelen, Leningrads län, Murmansk, Novgorod, Pskov, S:t Petersburg och Saratov. Dessutom görs insatser på den federala nivån i Moskva. Samarbetet med Ukraina har också expanderat de senaste två åren, samtidigt som ett begränsat Samarbete med Vitryssland satts igång. Huvudaktören på svensk sida är Lantmäteriverkets dotterföretag Swedesurvey. Härtill kommer utbildningsinsatser via Tekniska Högskolan i Stockholm (KTH).

Det omfatt ande lantmäterisamarbetet med Ryssland och Ukraina har utvärderat s30. Rapporten täcker tio projekt i Ryssland och två i Ukraina, som löper under perioden 1995–1998. Projekten rör utbildning och rådgivning inom områden som fastighetsinformation, värdering och -taxering, fastighetsregistrering, och systemutveckling. Instrumenten har varit studiebesök i Sverige, specialiserade seminarier på distriktsnivå, stöd till inrättandet av en fastighetsutbildning i Novgorod, samt praktisk utbildning av experter inom lantmäteri, kartering och programmering. Den sammanlagda finansieringen från Östsamarbetet uppgår till 35 miljoner kronor.

Utvärderingsteamet finner att den svenska ansatsen har fungerat väl och har bidragit till en bred kunskapsbas hos de berörda förvaltningarna i Ukraina och Ryssland. Den har introducerat moderna fastighetsmetoder hos personal både på ledningsnivån och på den tekniska nivån. Till förklaringarna till framgångarna räknar utvärderarna att samarbetet pågått under flera år, att de berörda distriktsledningarna engagerat sig i samarbetet, att den ryska och ukrainska personalen i flera fall hade en god teknisk grundutbildning, att insatserna kunde genomföras med modern teknik och med kunnig svensk personal, och att den nödvändiga finansieringen var tillgänglig. Utvärderarna förordar att det fortsatta lantmäterisamarbetet genomförs på i huvudsak samma sätt som hittills, men med större emfas på tekniköverföring och utbildning på den lokala nivån.

Till lantmäterisamarbetet hör också den mastersutbildning som Tekniska högskolan i Stockholm tillsammans med Lantmäteriverkets Swedesurvey anordnar på Sidas uppdrag. Programmet inleddes 1996 och har hittills förbrukat 30 miljoner kronor. Det utvärderades under 199931. Till dess hade 91 studerande genomgått utbildningen, varav 30

30 Swedesurvey Projects in Russia and Ukraine, Ivan Ford, m.fl., 1999.31 Maters Programme in Land Management, Jim Widmark, 1999.

79

från Ryssland och ungefär lika många från Estland, Lettland, Litauen och Ukraina. Den svenska mastersexamen är dock inte erkänd i samarbetsländerna, vilket kräver bilaterala förhandlingar. Utvärderaren finner att lantmäteriutbildningen har stått för ett betydande bidrag till kompetensen på högre nivåer i de fem länderna, och att den haft en jämn könsfördelning. 90 procent av studenterna återvände efter utbildningen – hälften av dem hade skrivit kontrakt med sin arbetsgivare om att stanna ett par år efter examineringen. Utvärderaren bedömer att programmet har hög relevans både för utvecklingen i de berörda länderna och för Sidas samarbetsmål.

Representanter för de ryska myndigheterna betecknar lantmäterioch fastighetssamarbetet som mycket värdefullt och bedömer att det kan hjälpa dem att attrahera mer utländska inve-steringar i framtiden. I Ryssland fanns tidigare ett enda fastighetsregister, som nu har delats i två – ett fastighetsregister och ett rättighetsregister (ungefär motsvarande inskrivningsmyn-digheterna i Sverige). Omläggningen har skapat problem eftersom den leder till att fastighetsfrågorna ni ligger under var sitt ministerium. Även den politiska situationen i Ryssland skapar hinder för en adekvat hantering av fastighetsfrågorna, inte minst den tvekan som många politiker känner inför att privatisera markägandet. Men även om den process, som det svenska lantmäteristödet är tänkt att underlätta, ännu går långsamt framåt, får de gjorda insatserna goda vitsord överlag på mottagarsidan.

Lantmäterisamarbetet framstår som ett värdefullt svenskt bidrag till reformprocessen.

3.4.5. Övriga förvaltningsinsatser

Bland övriga förvaltningsinsatser återfinns en rad olika ämnesområden, såsom den centrala statsförvaltningens ministerier och myndigheter, statistikproduktion, skatteuppbörd, arbets-förmedling, trafiksäkerhet, offentlig upphandling, särskilda utbildningar, EUintegrationsstöd till kandidatländer, m.m. Delsektorn är med 69 miljoner kronor respektive 109 miljoner kronor i beslutade insatser under 1998 respektive 1999 en av de tre tunga inom det ekonomiska och sociala samarbetet.

Den centrala statsförvaltningens finans- och skatteadministration är i flera länder föremål för specialiserade insatser. I Estland pågår sedan 1993 ett samarbete med finansministeriet, bl.a. omfattande datoriserade system för budgetering och redovisning på riksplanet. I

80

ett annat projekt byggs revisionen av kommunernas verksamhet upp. Den lettiska finansinspektionen och Litauens finansministerium och statsrevision tar emot personalinsatser. En fjärde fas av samarbetet mellan de polska och svenska skattemyndigheterna löper till 2001. I samarbetsprogrammet med Ryssland finns dels ett omfattande direktsamarbete mellan de två finansministerierna omfattande bl.a. budgetering, upplåning och skuldförvaltning och revision, dels ett mer specifikt taxerings- och skattesamarbete på regional nivå med RSV på svensk sida, och dels ett utvecklingssamarbete mellan Stockholms och S:t Petersburgs finansförvaltningar.

Samarbetet på finans- och skatteområdet är i Sverige delat mellan offentliga och privata aktörer. Finansdepartementet och dess myndigheter, särskilt RSV, är engagerade i ett långsiktigt samarbete med flertalet av närområdets länder. De privata konsultföretagen synes bli engagerade av Sida när inte offentliga aktörer finns att tillgå. Finansdepartementet har organiserat sitt samarbete med Ryssland i ett särskilt program, det Svensk-Ryska Samarbetsprogrammet med permanent personal både i Stockholm och i Moskva, medan t.ex. RSV har avdelat begränsade egna personalresurser för samarbetet och i stor utsträckning litat till länsskattemyndigheterna i Sverige för genomförandet av regionala utbildningssatsningar i Ryssland. Skillnaden i resurstilldelning är sannolikt en viktig del i förklaringen av den höga intensiteten hos och det stora politiska intresset för verksamheten inom det centrala samarbetet.

Endast ett fåtal projektutvärderingar har varit tillgängliga för denna utvärdering. En belyser samarbetet på skatteområdet, där RSV och det polska finansministeriet vid utvärderingstil lfället hade samarbetat i tre perioder från 1993 till slutet av 199832. Samarbetet hade berört skatteförvaltningens organisation, problem i samband med införandet av mervärdessystem, kontroll, indrivning och datorisering. Syftet med samarbetet hade varit att trygga förtroendet för den polska skatteförvaltningen och för de nya skattesystemen i landet. Utvärderarna fann att utvecklingssamarbetet hade bedrivits enligt definierade utvecklingsplaner, varvid resultaten löpande dokumenterats och spritts i skatteförvaltningen i landet. Förväntade resultat hade uppnåtts. Utvärderarna bedömer både samarbetets relevans och den polska förvaltningens mottagningsförmåga som höga, och att den svenska parten hade genomfört sin insats på ett kompetent sätt. Som ett resultat av utvärderingen av ett starkt intresse

32 Development of the Tax Administration in Poland in three phases, Nils-Erik Ågren och Leokadia Westerlund, 1998.

81

från den polska sidan att fortsätta samarbetet genomfördes senare en fjärde fas, som i sin tur under innevarande år övergår i ett EU-Phare twinningsamarbete.

Finansministeriesamarbetet utvärderades för andra gången 199933. Utvärderaren finner att projektet i flera avseenden lyckats väl. En plattform har skapats för svensk kunskapsöverföring och professionellt svensk-ryskt erfarenhetsutbyte. Samarbetets teman bedöms som väsentliga för Rysslands utveckling mot en marknadsekonomi. De viktigaste invändningarna är projektets höga kostnader, samt att samarbetets stora bredd försvårat uppnåendet av mer påtagliga resultat. Utvärderaren föreslår att verksamheten 2002 övergår i ett reguljärt samarbete mellan de två ministerierna, varvid Östsamarbetet skulle utnyttjas för att finansiera specifika insatser av mer direkt systemförändrande karaktär. Färre – men större – delprojekt borde eftersträvas.

Även i andra delar av den centrala förvaltningen pågår ett utvecklingssamarbete med Sverige. Dit hör Statskansliet i Estland, parlamenten i Estland, Lettland och Litauen, och den centrala förvaltningsreformen i Ukraina.

En tung komponent i förvaltningssamarbetet är den offentliga statistikproduktionen, där SCB lämnat ett omfattande bidrag. Individuella insatser har gjorts i de tre baltiska länderna, som också har deltagit i ett regionalt program. Det regionala programmet har nyligen förlängts med ett särskilt EU-statistikanpassningsprogram med 20 delprogram. I Polen kretsar samarbetet kring datakvalitet, databaser och dataspridning, samt EU-anpassning av det statis-tiska arbetet. Samarbetet i Ryssland omfattar jordbruksstatistik, hushållsundersökningar, gender-, befolknings-, och företagsstatistik, samt statistik för regionala förvaltningsändamål.

Ett viktigt inslag i förvaltningssamarbetet är arbetsmarknadsinsatserna. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och AmuGruppen har under flera år genomfört en serie insatser i Baltikum, Polen, Ryssland och Ukraina. Bland kandidatländerna fortsätter samarbetet med Polen, fokuserat på genomförandet av en aktiv arbetsmarknadspolitik på regional nivå, och med Lettland, med inriktning på arbetsförmedling och arbetsmarknadsåtgärder. I Ryssland har insatser gjorts regionalt och på den federala nivån. Särskilt uppskattade är där utbildnings- och utrustningsinsatser för arbetsförmedlingar, något det ryska samhället inte har erfarenhet av tidigare. S:t Petersburg och Leningrads län har

33 Utvärdering av det svensk-ryska samarbetsprojektet, Gunnar Pihlgren, 1999.

82

varsin modell för samarbetet – hela det svenska konceptet, respektive utvalda delar av det. Stödet har bidragit till etableringen av en sysselsättningstjänst, som nu gradvis byggs upp över hela riket, och till att regeringen valt en aktiv arbetsförmedlingsmodell och inte en passiv, som förespråkats av Världsbanken.

Den senaste utvär deringen av arbetsmarknadsinsatserna behandlar stödet till Lita uen34, som fokuserats på mål- och policyarbete, personalutbildning, arbetsmarknadsprognosticering samt datorisering och informationsbehandling. Utvärderarna finner att samarbetet har producerat synliga och hållbara resultat, särskilt inom områdena målstyrning och resultatuppföljning, yrkesrådgivning och arbetsmarknadsprognosticering. Ett bidragande skäl var den ovanligt goda projektorganisationen och – styrningen på båda sidor i samarbetet. Samarbetet fortsätter för närvarande med huvudinriktning på lärarutbildning inom yrkesinspektion, strategiutveckling för förebyggande insatser och övervakningsutbildning.

Som exempel på de mer specialiserade förvaltningsinsatserna kan nämnas högskoleförvaltning och förvaltningsutbildning i S:t Petersburg med Stockholms universitet, exportkreditmyndighet i Estland via EKN, regional utvecklingsplanering i Estland och Lettland, samt offentlig upphandling och utbildning för kvinnor i politiken i Ukraina.

Flera av de ovan nämnda programmen, inom demokratisamarbetet är även direkt relevanta för förvaltningsutvecklingen i samarbetsländerna, t.ex. stödet till ryska parlamentariker och expertutbytet via Svenska institutet.

Kommentarerna till denna utvärdering från skilda representanter för samarbetsländerna är som regel positiva till förvaltningssamarbetet. Intresset synes dock större i de baltiska länderna än t.ex. i Ryssland, där i samtal ofta behoven av utrustning lyfts fram på bekostnad av behoven av ny kompetens. Den skillnaden speglar dock inte nödvändigtvis en skillnad i behov, den kan också i vissa fall snarare spegla en skillnad i attityd, en skillnad som återfinns både på aggregerad och på individuell nivå. Erfarenheten understryker behovet av goda landkunskaper och lyhördhet i samarbetet. Statistiksamarbetet, arbetsmarknadssamarbetet och delar av det centrala förvaltningssamarbetet får dock genomgående positiva kommentarer, tillsammans med önskemål om fortsättning och utvidgning.

34 Swedish Labour Market Projects in Lithuania 1995–1997, Susanne Oxenstrierna och Henrik Huitfeldt, 1998.

83

Resultatanalyserna av landsamarbetet, se vidare nedan kapitel 4, tillskriver genomgående förvaltningssamarbetet hög relevans för den pågående reformprocessen i samarbetsländerna. Av olika skäl varierar dock resultaten. Ett skäl är att enskilda insatser inneburit introduktionen av metoder eller koncept, som inte uppfattats som relevanta i just det aktuella sammanhanget. Den erfarenheten är samtidigt generell och avspeglar ett grunddrag i Östsamarbetet, dvs. att övergångsländerna efterfrågar – och får – flera alternativa modeller och praktiska lösningar i enskilda frågor presenterade av sina utländska samarbetspartners, kan pröva dem och slutligen välja att anta eller förkasta.

Stora delar av förvaltningssamarbetet innebär en biståndsfinansierad export av svenskt förvaltningskunnande. Som ett uttryck för en ambition att ytterligare utveckla den svenska förvaltningsexpor ten tillsattes en statlig utredn ing 1999. Utredningsrapporten35 klarlägger att exporten av statligt förvaltningskunnande, som till övervägande del består av uppdrag från Sida – för de statliga myndigheternas del är andelen 90 procent – regleras av avgiftsförordningen och av tjänsteexportförordningen. De två förordningarnas bestämmelser har inte utformats för att stimulera statsförvaltningens tjänsteexport. Samtidigt redovisar de tillfrågade myndigheterna en klart positiv inställning till att öka den. Den främsta restriktionen för en sådan ökning anges dock vara bristen på lämplig personal. Utredningen föreslår bl.a. att tjänsteexportförordningens krav på lönsamhet vid tjänsteexport skall ersättas med ett krav på full kostnadstäckning, att regelverk och instruktioner skall klargöra för myndigheterna avsikterna och förutsättningarna för arbetet, att individuella myndigheter skall studeras och instrueras med syfte att öka deras export, att Sida skall få möjlighet att ge kompletterande finansiering vid twinningsamarbete och fortsätta utveckla formerna för institutionssamarbete, att UD-PES skall stödja ansträngningarna att utveckla tjänsteexporten genom multilaterala organ, samt att en delegation skall inrättas för att stimulera den statliga tjänsteexporten.

Rekommendationen angående Sidas kompletterande finansiering av twinningsamarbetet berör direkt Östsamarbetet. I sitt remissyttrande säger sig Sida inte ha några invändningar mot ett kompletterande finansiellt stöd till genomförandet av svenska myndigheters insatser om det finns en påtaglig skillnad mellan myndigheternas kostnadstäckning och EU:s ersättningsnivåer. Sida förutser också en

35SOU 2000:27, Export av statligt förkunnande, Jan Carling m.fl.

84

fortsatt ökning av exporten av svenskt förvaltningskunnande. Dämpande faktorer är regeringens beslut om avveckling av stödet till kandidatländerna och den relativt höga kostnaden för svenska myndigheters medverkan. Sida instämmer också i utredningens bedömningar om behovet av tydligare styrsignaler från regeringen till förvaltningen. En proposition är under beredning under hösten 2000 hos justitiedepartementet.

3.4.6. Gemensamma drag i det ekonomiska och sociala utvecklingssamarbetet

Det ekonomiska och sociala utvecklingssamarbetet är fortfarande det största området inom Östsamarbetet. Dess andel har dock sjunkit under den aktuella perioden. Minskningen beror bl.a. på att allokeringen till näringslivssamarbete har minskat i takt med att näringslivet i samarbetsländerna, och dess samarbete med det svenska näringslivet, konsoliderats. Näringslivsstödet har fungerat väl i stort. Största bidragen till måluppfyllelse ger sannolikt insatserna för höjd kompetens och för regelverks- och systemutveckling.

Utvecklingssamarbetet inom de sociala sektorerna har expanderat i enlighet med regeringens instruktion. Den fortsatta utvecklingen hittills i samarbetsländerna har vidimerat den priorite-ringen. Samarbetsområdet har hög relevans. Insatserna i samfinansiering med Världsbanken uppvisar förstärkta effektmöjligheter och goda möjligheter för svenska företag att komma in på nya marknader. Stödet genom ÖEK har sin botten i det svenska sjuk- och hälsovården och riktas till ett område, där EU-stöd saknas. Ett flertal innovativa insatser görs, inte minst gentemot prioriterade målgrupper i Ryssland. Socialtjänstfrågorna intar en viktig plats i programmet. I samverkansbilden på svensk sida saknas en sammanhållande funktion på departementsnivå. Det skulle kunna övervägas att låta socialdepartementet föra en kontinuerlig tjänstemannadialog på ministerienivå kring de övergripande frågorna inom det bilaterala samarbetet för att bidra till prioriteringarna inom området.

Infrastruktursamarbetet har fått ett minskande utrymme inom helheten under perioden. Det har avsatt värdefulla resultat på flera håll, och i flera fall övergått i övergått i ett reguljärt grannlandssamarbete. I de fallen borde erfarenheterna av övergången studeras, främst för att klarlägga hur och på vilka villkor det har skett.

85

Insatserna inom fysiska planering och lantmäteri är ett framträdande inslag i samarbetet, särskilt i Ryssland. Det har dragit stora anslag men har också avsatt goda resultat. Det kan också komma att ge intressanta resultat på längre sikt, även om den ryska jordreformen hittills endast gått långsamt framåt.

Förvaltningssamarbetet, tillsammans med de sociala insatserna, tillhör de mest intressanta i ett måluppfyllelseperspektiv under perioden. De har dels stor EU-relevans i Baltikum och i Polen, och är dels i Ryssland och Ukraina i vissa sammanhang det mest inbjudande handlingsalternativet. Uppenbarligen får ett antal insatser endast mindre, bestående resultat, men samarbetsområdets höga relevans för reformprocessen motiverar likväl ambitiösa satsningar. Samarbetet besväras dock redan av resursbasens personalbegränsningar, något som bör beaktas i övervägandena inför det framtida utvecklingssamarbetet, inte minst inom Phares twinningsamarbete, som synes vara ett nyckelsamarbete i ett grannlandsperspektiv.

3.5. Miljö- och energisamarbete

Utvecklingssamarbetet på miljöområdet syftar till att bevara och förbättra miljön, särskilt i och om kring Östersjön. Investeringar skall enligt riksdagens beslut på grundval av prop. 1997/98:70 göras inom ramen för Åtgärdsprogrammet för Östersjön och avspegla de prioriteringar som utvecklandet av en Agenda 21 för Östersjöområdet kan resultera i. För kandidatländerna skall det svenska tekniska stödet inriktas på de krav, som ställs inför det kommande EU-medlemskapet. Inom energiområdet skall insatserna inriktas på att höja effektiviteten inom produktionen, distributionen och användningen av värme och elektricitet, vilket också avses bidra till en minskad miljöpåverkan.

Prop. 1997/98:70 anger också riktlinjer för kärnsäkerhetssamarbetet som en del av miljösamarbetet. Kärnavfalls- och strålskyddssamarbetet kategoriseras under miljömålet i Östsamarbetet. Kärnämneskontrollen räknas till säkerhetssamarbetet se avsnitt 3.2 ovan.

Miljösamarbetet är det finansiellt näst tyngsta under Östsamarbetets fyra huvudmål. Perioden 1989–1997 tog det 23 procent av de samlade finansiella resurserna i anspråk. Andelen har stigit under de senaste

86

åren till 33 respektive 34 procent 1989 och 1999, eller 256 respektive 312 miljoner kronor. Miljösamarbetet karaktäriseras i jämförelse med de övriga programmen bl.a. av att ha tillgång till investeringsmedel, vilket gör att beloppen för de svenska bidragen till respektive projekt blir avsevärt mycket större.

3.5.1. Miljöinsatser

Huvuddelen av miljösamarbetet situeras inom ramen för det utvecklingsarbete, som baseras på Helsingforskonventionen och Åtgärdsprogrammet för Östersjön, Agenda 21 för Östersjö-regionen samt EU:s miljöprogram för Central- och Östeuropa. Det får därmed både en klar inriktning och bas att bygga på och en given ram för internationell samordning av insatserna. De nordiska regeringarna har också skapat en gemensam institutionell struktur för att främja miljösamarbetet runt Östersjön, där NIB och framförallt det nordiska miljöfinansieringsbolaget NEFCO tillsammans spelar en ledande roll. Samordningen av de nordiska insatserna till stöd för miljön runt Östersjön har i den nedan citerade granskningsrapporten från Riksdagens revisorer bedömts som ovanligt god. Den svenska finansieringen av NEFCO belastar Öst-samarbetet.

Miljösamarbetet genom Sida har främst inriktats på förbättringar av vatten- och avloppssituationen runt Östersjön. Den huvudsakliga arbetsmetoden för Sida i de baltiska länderna har varit att engagera sig i större projekt tillsammans med utvecklingsbankerna – i första hand Världsbanken, men även EBRD och under senare år NIB – och med starkt deltagande av samarbetslandet självt. Sida har finansierat mjukvara och vissa investeringar, i allmänhet på avloppssidan, medan utvecklingsbankerna som regel finansierat vattenkomponenterna. Sida finansierar konsultstudier och –rådgivning bl.a. för förinvesteringsstudier, utrustningskomponenter, samt twinningsamarbete mellan kommunala V/A-bolag för institutionell utveckling. Sidas medel används endast för svenska resurser.

Sida bedömer att det gemensamma agerandet tillsammans med utvecklingsbankerna, varibland Världsbanken ofta tar ett projektledaransvar, resulterat i att samarbetsområdet fått tillgång till en större mängd gåvomedel, men menar också att kreditinslagen behövs för att åstadkomma den nödvändiga disciplinen på mottagarsidan, dvs. för att de beslut skall tas som gör operationen i fråga lönsam. Ett enligt Sida oroande inslag i det sammanhanget är att

87

EU-finansiering med 75 à 80 procent gåvoandel har börjat ställas till förfogande under senare år, vilket bedöms kunna urholka möjligheterna för det redan pågående samarbetet att uppnå bestående resultat i termer av policy- och institutionella förändringar.

I miljösamarbetet med Polen har Sida inte kunnat använda samma arbetsmodell som i de baltiska länderna. Beredningen av direkt projektstöd besvärades enligt Sidas erfarenhet av ofta ändrade positioner, av ett snävt utrustningsperspektiv på samarbetet och av en tvekan inför låntagning. En alternativ ansats blev önskvärd. Lösningen blev att Sverige efterskänkte en kreditfordran på Polen om 50 miljoner kronor mot att den polska regeringen avsatte motsvarande belopp i lokal valuta till den polska Ekofonden. Beloppet belastar 7B och betalas av Sida till EKN, som därmed kan avskriva sin fordran. Medlen förvaltas helt av Ekofonden, fördelas på projekt och administreras även i övrigt helt i polsk regi. Främst kommuner söker finansiering, i första hand av avloppsreningsinsatser av skilda slag. EU-anpassningen är vägledande för arbetet. Företag från den handfull länder, som bidrar till fonden, inbjuds att lämna projektanbud. I år har de svenska leverantörsföretagens sammanlagda ordersumma för första gången överstigit det svenska finansiella bidraget. En andra, och sista, insats om ytterligare 50 miljoner kronor görs i år. Både Sida och ambassaden uttrycker sin tillfredsställelse med arbetsmetoden, som förenar ett gott ägarskap med en acceptabel förvaltning av medlen och rimliga resultat.

Ytterligare några insatser görs dock i Polen utanför Eko-fonden, t.ex. en upprustning av avloppsnätet i Sopot, som nu har lett till att badstranden ånyo kunnat öppnas efter flera år av badförbud.

Miljösamarbetet med Ryssland har kommit igång senare, eftersom Sidamedlen inledningsvis var reserverade för de baltiska samarbetsländerna. Det har annorlunda förutsättningar, framför allt präglade av stora institutionella svagheter. Svagheterna leder bl.a. till långa beredningstider och därmed till otålighet hos de svenska leverantörsföretagen. Sida vill å andra sidan ge samarbetet med Ryssland en tydlig institutionell utvecklingsprofil och menar att marknader och investeringsmöjligheter därmed skapas, som annars inte hade existerat, genom att motparterna både utvecklar en kapacitet att själva hantera sina investeringsbehov och samtidigt blir kreditvärdiga aktörer. Det första större stödet till Ryssland, 115 miljoner kronor till Vodokanal i Kaliningrad, har nyligen avtalsfästs.

88

Miljösamarbetet berör även andra områden utöver vatten och avlopp. Så har exempelvis investeringar gjorts i hanteringen av fasta avfall i Lettland.

Under de senaste åren har flera större investeringsprojekt färdigställts, som påbörjades i mitten av nittiotalet i de baltiska länderna. Dit hör bl.a. reningsverken i Haapsalu (Estland), Liepaja (Lettland) och Klaipeda (Litau en). Den svenska insatsen i de tre projekten har nyligen utvärderat s36. Utvärderarna finner att de svenska insatserna uppvisar hög relevans och hög effektivitet, samt att de också har bidragit till en avsevärd institutionell förändring hos de baltiska V/A-förvaltningarna, vilka dock ännu inte är fullt självfinansierande. De svenska insatserna har lyckats mobilisera additionell finansiering och har haft tydliga effekter i det att pro-jekten inte hade kunnat verkställas utan dem. Sidas sätt att av flera skäl inte själv engagera sig närmare i det direkta projektgenomförandet röner visserligen uppskattning men bedöms också kunna leda till att andra finansiärländer i stället flyttar fram sina positioner. Twinninginslaget i samarbetet, där paren hade varit Haapsalu-Haninge, Liepaja-Norrköping och Klaipeda-Malmö, hade också behövt ett stöd av en mer aktiv Sidamedverkan, något som utvärderarna dock bedömer att Sidas nuvarande begränsade personalstat inte tillåter.

Två andra samarbetsp rojekt mellan vattenbolag i Sverige resp. i Baltikum har utvärderats37,38. I båda fallen har Stockholm Vatten varit den svenska parten. Samarbetet har varit inriktat på att bygga upp kapaciteten i skilda hänseenden hos vattenbolagen i Kaunas och Riga – inte minst med avseende på effektiviteten och kvaliteten i den löpande verksamheten, ledningsfunktionerna, och den finansiella autonomin. Utvärderarna finner samarbetet med Stockholm Vatten framgångsrikt, särskilt det med vattenbolaget i Kaunas. Detta bolag har tack vare de svenska insatserna gjort genomgripande förändringar i ledning och organisation och genomför nu ett av Baltikums största V/A-projekt. Därigenom har bolaget också lyckats leva upp till EBRD:s lånevillkor. Även insatsen i Riga uppskattas av utvärderarna, som bedömer att den bidragit till att göra Riga Vatten autonomt, egenfinansierat och självstyrt. De menar också att de ekonomiska

36 Evaluation of the Sida components of the environmental projects in Haapsalu (Estonia), Klapeida (Lithuania), and Liepaja(Latvia), Technopolis France, 2000.37 Twinning Cooperation between Kaunas Water Company, Lithuania, and Stockholm Water Company, Martti Lariola och Birgitta Danielsson, 1998.38 Twinning Cooperation between Riga Water Company and Stockholm Water Company, Martti Lariola, m.fl., 2000.

89

resultaten fortfarande är för svaga, vilket bl.a. bör åtgärdas med hjälp av en förbättrad företagsutvecklingsplan.

Naturvårdsverket (SNV) deltar aktivt i utvecklingssamarbetet på miljöområdet. Bland annat lämnar verket stöd till miljömyndigheter i frågor som rör Östersjön och Helsingforskommissionen, främst avseende kunskapsöverföring och förvaltningsutveckling. Huvudintressena har varit Östersjön och gränsöverskridande vatten, miljön i nordvästra Ryssland, samt anpassningen till EU:s regelverk. SNV anlitar sin egen och de svenska länsstyrelsernas personal för insatserna, som finansierats av Sida med cirka 11 miljoner kronor per år. År 1999 uppgick Sidas bidrag till 15 miljoner kronor. Under 1998 erhöll SNV ytterligare 30 miljoner kronor för sitt arbete med miljöförvaltningen i nordvästra Ryssland. En SNV-utvärdering från 1997 konkluderade att de gjorda insatserna som regel hade god kvalitet, men att rutinerna för kunskapsöverföring och institutionsutveckling borde ses över. SNV har sedan fortsatt att arbeta med dessa frågor. Inte minst eftersträvas en kollegialialitet i samarbetet och en inriktning på centrala policyfrågor. SNV:s samarbete har också alltmer tagit form av ett systermyndighetssamarbete utan sida-finansiering. Sida uttrycker stor tillfredsställelse med SNV:s insatser, som ses som kompetenta och kostnadseffektiva.

Representanter för samarbetsländerna uttrycker som regel stor uppskattning av de svenska insatserna. Särskilt uppskattat är bl.a. det s.k. nordiska initiativet i Leningrads län, som inleddes med att 11 mindre städer identifierades för medverkan, varav fem valdes ut för detaljerad projektplanering och nu går in i den tredje fasen, finansieringen. På Sidas initiativ har i det fallet de nordiska aktörerna Sverige, Danmark och Finland samlat sina resurser i en och samma process, centrerad kring NIB och NEFCO. En särskild projektberedningsenhet, PMU, inom länsförvaltningen, finansierad av Sida, håller i processen och leder i praktiken arbetet även hos de berörda städerna, ställer de nödvändiga kraven. PMU bedöms av flera fungera väl och kan komma att få ansvar även för övriga projekt inom länet.

Även den svenska insatsen hittills i Vodokanal S:t Petersburg får goda vitsord. Första resultatet av samarbetet var tariffpolitiska metoder, vilka gjorde det möjligt för Vodokanal att med framgång förhandla med kommunen om höjningar, vilket tidigare hade varit svårt. Det fortsatta arbetet har inriktats på företagsutveckling – strategi- och planeringsarbete samt utbildningsinsatser. Vodokanal är

90

angeläget om fortsatt svensk rådgivning, t.ex. inom geoinformationssystem, något som Stockholm redan använder sig av. Får företaget bara tillgång till metoderna, så kan verksamheten fungera själv. Vodokanal bedömer också att samarbetet med Sverige och Stockholm kommer att fortsätta efter det att gåvofinansieringen upphört, att det kommer att ta formen av fortsatt erfarenhetsutbyte.

De polska kommentarerna till miljösamarbetet med Sverige varierar något. Medan Eko-fonden uttrycker stor uppskattning menar miljöministeriet att responsen från Sida på de polska signalerna är svag. Förklaringen till skillnaden får sannolikt sökas i de ovan redovisade Polenspecifika samarbetserfarenheterna.

3.5.2. Energisamarbetet

I miljösamarbetet ingår också även ett energisamarbete inom Östsamarbetet, främst med de baltiska länderna. Insatserna har i första hand fokuserats på energieffektivisering inom vär-meförsörjningen, dvs. syftat till att minska energiförluster och höja effektiviteten inom befintliga anläggningar. Samarbetet har innehållit konsultinsatser för förstudier, projektering och övervakning, twinningsamarbete mellan svenska och baltiska energibolag, demonstrationsprojekt med konkurrenskraftig svensk teknik, samt utbildningsinsatser till avgränsade målgrupper. Insatserna har genomförts i anslutning till större investeringsprojekt för rehabilitering av fjärrvärmeanläggningar. Inom energisamarbetet har också de institutionella frågorna betonats, bl.a. lagstiftning.

Sida har lämnat förslag till regeringen om att ett kreditinstrument skulle inrättas inom Östsamarbetet för att finansiera investeringar bl.a. på energiområdet. Regeringen har övervägt förslaget, men ännu inte bifallit det.

Utöver via Sida finansierar staten energiinsatser i närområdet dels inom det klimatpolitiska programmet via Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), sedan 1998 via Energimyndigheten, dels från de två Östersjömiljarderna. Efter det att två utvärderingar under 1997 och 1998 hade påtalat brister i samordningen av de svenska insatserna på området, har nya riktlinjer nu bidragit till en bättre samordning mellan de skilda verksamheterna. NUTEK svarar nu för insatser inom det s.k. klimatsamarbetet, medan

91

Sida ansvarar för insatser inom utvecklingssamarbetet. Ett löpande samrådsförfarande har också förbättrat samordningen mellan de två myndigheterna.

Riksda gens revisorer har gra nskat de svenska miljöinsatserna i Baltikum39. Revisorerna noterar att det inte finns några strikta gränser mellan miljöinsatser som del av ett utvecklingssamarbete, som finansierat av Östersjömiljarden eller som del av ett klimatpolitiskt program. De noterar också att miljöinsatserna inom utvecklingssamarbetet fortsätter i traditionella former utan att som planerat övergå i reguljärt samarbete, något som riskerar att leda till att de baltiska länderna under överskådlig tid blir beroende av svenska synsätt och regler. Revisorerna anser att hur övergången till ett reguljärt samarbete skall gå till behöver preciseras, och att regeringen bör utarbeta en plan för övergången.

Revisorerna anser också att de samlade effekterna av miljösamarbetet bör utvärderas, gärna i samverkan med andra intresserade länder och finansiärer. De svenska insatserna bör vidare redovisas samlat och på så sätt, att riksdagen kan ta ställning till dem i ett miljöpolitiskt sammanhang. Regeringen uppmanas också att tillse att ett översiktligt informationsmaterial om de svenska samarbetsformerna inom miljöområdet utarbetas.

3.5.3. Kärnsäkerhet

I det svenska utvecklingssamarbetet med Central och Östeuropa ingår ett relativt omfattande samarbete kring kärnsäkerhet och strålskydd. Programmet har tre huvudelement kärnsäkerhet och kärnämneskontroll, som båda hanteras av Statens Kärnkraftinspektion (SKI), samt strålskydd, som handläggs av Statens Strålskyddsinstitut (SSI). De båda myndigheterna har inrättat särskilda enheter för hanteringen av det internationella samarbetet. Medan kärnsäkerhet och strålskydd räknas till miljö- och energiområdet ingår kärnämneskontrollen i säkerhetssamarbetet, se avsnitt 3.2 ovan.

Kärnsäkerhetssamarbetet har tre huvudområden – myndighetssamarbete, industrisamarbete och tekniska förbättringar. Det har huvudsakligen inriktats på Litauen och dragit betydande resurser – 300 miljoner kronor under perioden 1992–1998, varav merparten använts för tekniska insatser vid kärnkraftverket i Ignalina. Främst har samarbetet gått ut på brandskyddsförbättringar och icke-förstörande

39 Svenska miljöinsatser i Baltikum, Riksdagens revisorer, granskningspromemoria 1998/99:1.

92

provning av installationerna. Därutöver har SKI engagerat sig i uppbyggnaden av en kärnsäkerhetsmyndighet i Litauen och i säkerhetshöjande insatser i det ryska kraftverket Sosnovij Bor, samt i Ukraina. Två bidrag om vartdera 24 miljoner kronor har lämnats till den internationella Tjernobylfonden.

Strålskyddssamarbetet via SSI har fokuserats på utvecklingen av strålskyddsmyndigheter och på kärnkraftrelaterade problem, inklusive olycksberedskap. Mätutrustning, utbildning och kontaktskapande har varit viktiga instrument. Beredskapsfrågorna, som i flera länder kompliceras av splittrade ansvarsförhållanden, har haft hög prioritet. Inom kärnavfallsområdet har stöd lämnats bl.a. till avvecklingen av ubåtsreaktoranläggningen i Paldiski i Estland.

Kärnsäkerhetssamarbetet har utvärder ats40. Utvärderarens över-gripande slutsats är att programmet haft en lämplig inriktning och genomförts väl. Han finner samarbetet inom kärnsäkerhetsområdet förtjänstfullt och bedömer att insatserna på ett effektivt sätt verkat för att sannolikheten för en stor olycka vid Ignalina eller vid Sosnovij Bor har minimerats. Han rekommenderar samtidigt ett förstärkt samarbete med GAN på det området. Han rekommenderar vidare att samarbetet med Litauen vidgas till att också stödja dess relationer till EU och verka för att legitima litauiska intressen tas till vara i förhandlingsprocessen. Strålskyddssamarbetet via SSI bedöms ha haft stor betydelse för uppbyggnaden av nationella myndigheter och för förbättring av olycksberedskapen. Utvärderaren rekommenderar att samarbetet med GAN förstärks på det regionala planet.

Utvärderaren förordar vidare, av hänsyn både till samarbetsländernas behov och till Sveriges legitima skyddsintressen, att stödet fortsätter. Det bör ske ungefär på den nuvarande finansiella nivån och utan att spridas till fler länder. Regeringen bör enligt utvärderaren låta Sida styra och följa upp programmet på samma sätt som annat Östsamarbete. SKI, som är den centrala aktören på svensk sida, finner att samarbetet utvecklats i positiv riktning. Framförallt märks ett ökat medvetande om betydelsen av frågorna i samarbetsländerna och en växande vilja att stärka kontrollen i inom kärnkraftsproduktionen.

3.5.4. Gemensamma drag i miljö- och energisamarbetet

40 Förbättrad kärnsäkerhet och strålskydd i Central- och Östeuropa, Per Johan Svenningsson 1998.

93

Miljösamarbetet inom Östsamarbetet har vissa gemensamma drag. Inte minst har det resurser att finansiera stora investeringar med och ett internationellt ramverk i form av internationella konventioner samt gemensamma planer och institutioner på nordisk basis. Det kan också uppvisa goda resultat på flera håll. Samarbetsområdet i sig har definitionsmässigt hög relevans för det fjärde huvudmålet. De gjorda insatserna kan likaså uppvisa en hög relevans för miljömålet. Resultatens hållbarhet får i allmänhet bedömas som god, eftersom gjorda installationer som regel inte är beroende av högteknologiska eller kostsamma stödinsatser, och tack vare att EUmedlemskapsprocessen håller uppe kravnivån avseende miljöförorening i kandidatländerna.

Samarbetsförutsättningarna varierar dock mellan länderna. De framstår som i huvudsak goda i Baltikum och som delvis mindre uppmuntrande i Polen. I de fyra länderna styrs och drivs de facto samarbetet framåt av EU-medlemskapsprocessen och de miljökrav som den aktualiserar. Miljösamarbetet med Ryssland har hittills visat sig mer komplicerat än det med Baltikum och Polen, särskilt avseende de utmaningar som de institutionella svagheterna konstituerar. Det har under de senaste åren tagit fart och kan nu trots svårigheterna visa vissa uppmuntrande resultat.

Den internationella, särskilt nordiska, rollfördelningen synes relativt klar, inte minst tack vare den struktur av gemensamma organ och överenskommelser som skapats runt Östersjömiljösamarbetet. Viss givarkonkurrens finns uppenbarligen och synes svår att undvika.

Den skillnad i synsätt mellan det svenska näringslivet och Sida som nämnts ovan har sitt ursprung i olika uppdrag och är därför svår att göra något mer grundläggande åt. Sida betonar vikten av det institutionella utvecklingsarbetet och menar att det bidrar till att skapa betydande affärsmöjligheter för företagen, som inte annars skulle existera. Med de senaste årens erfarenheter ser Sida t.o.m. att denna satsning borde ha haft större emfas och påbörjats tidigare, eftersom idag den lokala kapaciteten att bereda och genomföra investeringsprojekt på flera håll i närområdet håller investeringsverksamheten tillbaka. Det kan konstateras att Sidas prioriteringar ligger i linje med det uppdrag statsmakterna har formulerat, samt att Sida visat prov på både öppenhet och tillmötesgående gentemot näringslivets intressen.

Miljösamarbetet har i flera fall lett till en institutionell samverkan och ett nätverksbyggande, som kan leda över i ett varaktigt samarbete efter gåvofinansieringens slut, och som därmed kan få stor betydelse

94

för framtiden. Som Riksdagens revisorer påpekar har samarbetet emellertid inte ännu övergått i varaktig form.

Ytterligare en uppgift återstår att lösa, nämligen hur formerna skall kunna utvecklas för ett effektivt samarbete med utnyttjande av den växande EU-finansieringen. Twinningsamarbete, se vidare nedan avsnitt 3.7, kan skapa intressanta ingångar för Sverige i närområdet. Men mer operativa samarbetsformer skulle behöva utarbetas, där exempelvis Sida-medel och Phare-medel används för gemensamma finansieringar och därmed kan åstadkomma en större utväxling i termer både av måluppfyllelse och av svenskt resursutnyttjande. En sådan samarbetsmöjlighet synes särskilt intressant i ett skede som det nuvarande, där det bilaterala utrymmet minskar i några länder. Möjligheten att använda medel ur Östersjömiljarden bör också övervägas.

3.6. Jämställdhet

Som nämndes i rapportens inledning har några mål för Östsamarbetet tillkommit under perioden. Jämställdhetsdimensionen fanns med i målformuleringarna för den tredje samarbetsperioden 1995/96–98, där prop. 1994/95:160 angav att ett ”könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet”. Mot bakgrund av riksdagens beslut i juni 1996 på basis av prop. 1995/96:153 höjdes ambitionsnivån i målformuleringarna för Östsamarbetet i prop. 1997/98:70 till att ”Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv”. Målet fick också en självständig plats i måluppsättningen från att tidigare ha varit en del av demokratimålet.

Formuleringen ”Allt samarbete skall präglas av ett jämställdhetsperspektiv” är en instruktion till UD och de verkställande myndigheterna, och har i praktiken hanterats som ett operativt mål.

Att ett ”jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet”, som periodens tre regleringsbrev anger, innebär enligt prop. 1997/98:70 att

  • planerade insatser skall analyseras utifrån de effekter de kan ha på kvinnor respektive män. Kvinnor och män skall identifieras som samarbetspartners och som aktörer;
  • utvecklingssamarbetet skall utformas så att det bidrar till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män i samarbetsländerna, och

95

  • särskilda insatser skall genomföras för att öka kvinnors representation i de politiska församlingarna och för att underlätta kvinnors situation på arbetsmarknaden.

De verkställande myndigheterna ges således tre nivåer att arbeta på – bedömningen av enskilda insatser i allmänhet, inriktningen av utvecklingssamarbetet i stort och särskilda insatser för att förbättra kvinnors villkor. Det har emellertid rapporterats i ett flertal sammanhang att uppgiften är förenad med betydande svårigheter. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män väcker begränsat intresse i samarbetsländerna och upplevs av många där som förknippad med den gångna regimen och därmed komprometterad. Svenska initiativ till samtal får m er ofta negativa än positiva reaktioner. Samtidigt pekar Unic ef41 på att ”en revitalisering av förkommunistiska patriarkala värden kan undertrycka kvinnornas röster. Det finns också en bredare risk att under omställningen kvinnors intressen underordnas snarare är integreras i ländernas förändringsagendor”.

Arbetslösheten bland kvinnor har ökat trots att kvinnorna över lag har högre utbildningsnivå än männen. Kvinnor utgör enligt Världsbankens uppskattningar 70 à 80 procent av alla arbetslösa. Ändå har utvecklingssamarbetet i närområdet inte lyckats på allvar integrera en könsdimension i den operativa verksamheten, vare sig i valet och utformningen av insatser eller i samarbetsinriktningen i stort. Både Sida och UD rapporterar om svårigheter att lyfta frågan i dialogen med samarbetsländernas representanter.

Huvudaktören på området, Sida, har också tagit på sig ett ansvar för att följa upp målets genomslag i den operativa verksamheten. En konsultstudie slutförd i februari 199942 redovisar erfarenheterna av jämställdhetssamarbetet i Ryssland. Skribenten konstaterar inledningsvis att Sida på grund av det svaga intresset för jämställdhet i regionen har kommit att bli den initierande parten i denna fråga, trots sin grundläggande linje att insatser skall initieras och prioriteras av de lokala parterna. Hon har i sin genomgång funnit ett fåtal projekt som är direkt relaterade till jämställdhetsmålet – ledarskapsutbildning av kvinnor, kriscentra för kvinnor, fortbildning av kvinnliga journalister, Early Intervention Institutes arbete med handikappade barn, stöd till den ryska familjeplaneringsorganisationen, och könsdisaggregerad

41 Women in Transition, MONEE – CEE/CIS/Baltics regional monitoring – report No. 6, 1999.42 En analys av genomförda insatser med inriktning på jämställdhet i Ryssland, Marina Thorborg, 1999.

96

offentlig statistik, s.k. genderstatistik. Till de mest konkreta resultaten vill hon bl.a. hänföra genderstatistiken, de svenska böcker och lagar som översatts till ryska, att Rysslands första jämställdhetsprogram antogs av ledningen i S:t Petersburg 1997, och att institutet Women and Management tillställt S:t Petersburgs lagstiftande församling ett utkast till jämställdhetslag.

Utredarens kommentarer till projektsamarbetet hittills är bl.a. att det finns en risk att så fort den svenska insatsen avslutas tynar projektet i brist på återkoppling, rådgivning, utländska kontakter och – ofta – resurser, varav hon drar slutsatsen att en längre kontakt med de svenska samarbetspartnerna skulle vara önskvärd. Hon observerar också att Sverige i utvecklingssamarbetet med Ryssland inte kan förutsätta att samarbete i sidled uppstår av sig självt. Samverkan och informationsutbyte i sidled, t.ex. efter utbildningar inom det svenska utvecklingssamarbetet, behöver uppmuntras för att komma till stånd. Hon noterar vidare att inställningen till arbete i Ryssland är en annan än i Sverige, vilket understryker vikten av att engagera dynamiska personer i samarbetet. Hennes slutsatser är att Sverige mer borde satsa på områden med lång svensk erfarenhet, t.ex. genderstatistik, ledarskapskurser för kvinnor, tidig rehabilitering av handikappade barn, omskolning av före detta officerare, reproduktiv hälsa, samt nya mansroller.

I den översyn, som låg till grund för Sida-ÖST:s riktlinjer på jämställdhetsområdet 1997, konstaterades att 22 kvinnoorienterade insatser hade genomförts under perioden 1993–1996. Ytterligare 10 genomförda insatser bedömdes kunna ha påverkat kvinnors situation. En förnyad intern översyn inom Sida tidigare i år visar att 37 jämställdhetsinriktade insatser har genomförts under perioden 1997– 1999, i flertalet fall inriktade på att stärka kvinnors ställning. Frågan om jämställdhet hade under samma period berörts i en tredjedel av samtliga insatser. Ökningen av antalet insatser, av båda slagen, hade byggt på att Sida varit aktivt engagerat i frågan. Översynen visar också att detta engagemang behövs i dialogen med samarbetsländerna, men i ännu högre grad i dialogen med de svenska parterna. Den drar vidare slutsatsen att det finns en stor outnyttjad potential i form av s.k. mainstreaming, dvs. att könsdimensionen på skilda sätt integreras i huvudfåran av samarbetet, som alternativ eller komplement till att skapa särskilda projekt för kvinnor. Kopplingar till specifika projektsamarbetsområden, och fokus på både kvinnor och män hade visat sig kunna ge resultat.

97

Sida-översynen noterar att delar av handlingsplanen från 1997 har genomförts, men att processen varit svårare än förutsett. Tre interna utbildningstillfällen har ordnats, informationsmaterialet har kompletterats så att policy och krav på jämställdhetsområdet avspeglas, och andelen kvinnliga konsulter uppskattas ha ökat. Översynen gav upphov till reviderade riktlinjer, enligt vilka det svenska utvecklingssamarbetet framgent skall bidra till att kvinnor och män har lika rättigheter, lika skyldigheter och lika möjligheter på alla väsentliga områden i livet. Ambitionen skall vara att skapa förutsättningar för förändring i en sådan riktning, medan ansvaret för utvecklingen ligger hos länderna och medborgarna själva. Det svenska stödet skall utgå från samarbetsländernas ambitioner så som de uttrycks bl.a. genom undertecknande av internationella konventioner. ”Mainstreaming” skall vara det viktigaste redskapet, men insatser som direkt fokuserar på bristande jämställdhet kan också vara motiverade. Översynen resulterade i ett förslag till ny handlingsplan för jämställdhet inom utvecklingssamarbetet för Sida-ÖST, som fastställdes i november 2000.

Svenska institutet säger sig för sin del i årsredovisningen för 1998 sakna underlag för redovisning av hur jämställdhetsmålet uppnåtts. Den ovan citerade utvärderingen har endast funnit enstaka exempel på jämställdhetsorienterade insatser, t.ex. inom stipendieprogrammen. Utvärderarna bedömer sammanfattningsvis inte jämställdhetsmålet vara tillgodosett under perioden.

Även UD:s enhet för Central- och Östeuropa, EC, fastställde 1997 en ”handlingsplan för jämställdhet i utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa”. Den anger att utvecklingssamarbetet skall identifiera både kvinnor och män som aktörer, förbättra kvinnors möjligheter att själva formulera sina krav på samhällsutvecklingen, och verka för att kvinnor och män i samarbetsländerna oavsett grundförutsättningar har lika möjligheter att själva få välja hur de vill forma sina liv. Arbetet skall baseras på inhämtande av kunskap om kvinnors och mäns olika ansvar och behov i samarbetsländerna, på ett klargörande inom ramen för dialogen med samarbetsländerna av att jämställdhet är ett viktigt kriterium vid svenska bedömningar av samarbetet, och på att rapportering, översyner och utvärderingar skall vara könsuppdelade, och skall analysera hur jämställdhetsperspektivet har vägts in och hur insatserna har påverkat förhållandet mellan kvinnor och män. En serie åtgärder anges, vilka skall genomföras under 1998 och följas upp under 1999.

98

Ett flertal av de planerade åtgärderna har emellertid ännu in te – eller endast delvis – genomförts. UD konstaterar i en senare PM43 att arbetet med jämställdhet i Central- och Östeuropa hindras av ”att det är svårt att i biståndssammanhang diskutera frågan. Begreppet jämställdhet förknippas med förpliktelser och offentliga ingripanden och väcker misstänksamhet snarare än hopp om bättre villkor”. Diskussionen internt om hur arbetet ska gå vidare synes ännu inte ha aktiverats

Att intresset i samarbetsländerna för jämställdhetsmålet allmänt är svalt har bekräftats under denna utvärdering. Även de ovan citerade världsbankssiffrorna om kvinnors arbetslöshet bekräftas t.ex. av stadsarbetsnämnden i S:t Petersburg, som menar att arbetslösheten där ”har ett kvinnligt ansikte”. Särskilt svårt att hitta arbete är det för kvinnor över 40 år. Stadsarbetsnämnden, inspirerad av samarbetet med svenska arbetsförmedlare, försöker aktivera frågan i samtal med arbetsgivarna, men har svårt att faktiskt påverka arbetsmarknaden i detta hänseende.

Den ovan nämnda konsultstudien bedömer å andra sidan att man kan gå fram på andra sätt än de hittills prövade, bl.a. genom att koppla jämställdhetsdiskussionen till huvudfåran av samarbetet, dvs. att ”mainstreama” frågan. Hon pekar också på betydelsen av att de svenska parterna i samarbetet aktivt för ut frågan i projektsamarbetet med sina samarbetsparter. Vissa kvinnoinriktade projekt med anknytning till lokala, aktuella problem har också visat sig kunna fungera.

Samtidigt som det uppenbarligen är svårt att inom utvecklingssamarbetet få gehör för behoven av jämställdhet i samarbetsländerna, bör inte dessa svårigheter tillåtas slå ned ambitionerna så länge målet kvarstår, eller till och med användas som en ursäkt för att inte gå vidare. Intresset för frågan synes ha svalnat något på svensk sida. Endast en tredjedel av de utvärderingar, som redovisas i bilaga 3 till denna rapport har tagit upp frågan. Endast en tredjedel – delvis dock en annan tredjedel – av uppdragsbeskrivningarna begär att frågan skall behandlas. Uppföljningen och problematiseringen av erfarenheterna brister eller äger inte rum. Diskussionen om vad som kan och inte kan göras behöver aktiveras.

Utvärderingens slutsatser är att uppfyllelsen av målet att ett ”jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet” ej kan anses tillgodosett. Samtidigt har de tre regleringsbrev som utfärdats

43 Jämställdhetsarbetet i Central- och Östeuropa med tonvikt på Baltikum och Ryssland, Birgitta Nordin, PM 990923.

99

under perioden upprepat att målet kvarstår. Erfarenheterna av det konkreta samarbetet är uppenbarligen inte uppmuntrande, och synes ha bidragit till ett i praktiken svalnande intresse på svensk sida för jämställdhetsmålet inom utvecklingssamarbetet. Inte heller mer än en tredjedel av utvärderingens underliggande utvärderingsrapporter behandlar frågan. Det uppkomna läget indikerar två alternativa handlingslinjer. Om målet ligger fast, behöver ett mer ifrågasättande och nytänkande metodarbete initieras för att hitta mer effektiva vägar att nå det. Alternativt är målet i sin nuvarande, mer ambitiösa form än under den förra samarbetsperioden, inte lika prioriterat längre av statsmakterna, i vilket fall det behöver omformuleras eller revideras.

3.7. EU-anpassning

För de samarbetsländer som kandiderar till ett medlemskap i EU anger prop. 1997/98:70 att ”Sverige skall medverka aktivt till att underlätta anpassningsprocessen i kandidatländerna och dela med sig av sina färska erfarenheter av medlemskapsförhandlingar. Avsikten är att insatserna skall gagna EU-anpassningen och bidra till uppbyggnaden av nödvändiga strukturer i kandidatländerna”. För Ryssland och Ukraina anger prop. 1997/98:70 att ”utvecklingssamarbetet är ett betydelsefullt instrument för att främja Rysslands och Ukrainas vidare integration i Europa. … De svenska insatserna, tillsammans med annat internationellt stöd, bidrar till att stärka de institutioner som är ekonomiskt, politiskt och socialt nödvändiga för länderna i ett enat Europa”.

Statsmakterna har således utvidgat de ursprungliga fyra huvudmålen, vars grundperspektiv var att det svenska utvecklingssamarbetet skulle bidra till en angelägen historisk reformprocess och till att de baltiska ländernas oavhängighet konsoliderades, med det citerade EU-anpassningsmålet. Målet kom till som ett resultat av att två skilda utvecklingsprocesser möttes – normaliseringen i Centraloch Östeuropa efter Sovjetunionens fall, och utvidgningen av EU som ett resultat av Europeiska rådets historiska beslut i Luxemburg 1997. Det speglar både kandidatländernas behov av att få stöd för att underlätta anpassningen till EU:s regelverk och Sveriges starka egna intresse av att kandidatländerna i närområdet så snart som möjligt upptas som medlemmar av unionen.

Vissa formuleringar i prop. 1997/98:70 antyder att EUanpassningsmålet är det överordnade operativa målet för samarbetet

100

under innevarande period, möjligen tillsammans med grannlandsmålet, se vidare avsnitt 3.8 nedan. Den sammanfattande karaktäristiken av den förestående periodens samarbete är ”Samarbete för gott grannskap och en utvidgad Europeisk union”. Prioriteringarna för samarbetet med enskilda länder är följaktligen också att ”Utvecklingssamarbetet skall inriktas på att stödja Estlands, Lettlands, Litauens och Polens medlemskap i Europeiska unionen och på att vidare integrera Ryssland och Ukraina i europeiska samarbetsstrukturer”. Målformuleringarna har bekräftats i de av regeringen fastställda individuella sex landstrategierna. Observationen att EU-anpassningen har gjorts till ett överordnat operativt mål för perioden ligger i linje med den inledande bedömningen ovan, se avsnitt 2, att de fyra huvudmålen i praktiken kommit att fungera som angivelser av samarbetsområden.

EU-anpassningen i Östsamarbetet har två nivåer. Dels skall samarbetsprogrammen i sin helhet bidra, dvs. insatser i allmänhet skall nu väljas och utformas så att de bidrar, vilket innebär att en dimension tillkommer i redan befintliga samarbetssektorer. Dels innehåller programmet också särskilda medel för att finansiera insatser, som i sig aktualiseras av kandidaturerna. Till den senare kategorien hör EU-integrationsstödet via UD och den särskilda finansieringen av svenskt deltagande i Phares twinningprojekt.

Landstrategierna lämnar instruktioner för EU-anpassningen på landnivå. Landstrategierna för kandidatländerna har en tydlig instruktion att samarbetet under innevarande period ”har som ett särskilt övergripande mål att fortsatt stödja [landets] EU-integration”. Instruktionen har stark förankring hos kandidatländerna, som också har deltagit i utarbetandet av landstrategierna. Verkställigheten av instruktionen tar den praktiska formen att den samordnande instansen hos samarbetslandet, vanligen ett finansministerium, kommenterar EU-relevansen hos alla framställningar om stöd. Sida bedömer insatsförslag i flera hänseenden. Hög EU-relevans kan väga upp andra svagheter. I stort godkänner Sida nya insatser av två slag – med EUmotivation eller inom sociala sektorer. De senare behöver inte vara EU-relevanta på grund av den särskilda instruktionen i prop. 1997/98:70 att detta slags samarbete skall expandera, och har inte heller stora utsikter att vara det eftersom det saknas en EU-acquis på det sociala området.

Genomgången nedan, kapitel 4, visar att EU-relevansen i de pågående kandidatlandsprogrammen är hög. Ovan har också beskrivits, se avsnitt 3.3, hur rättssamarbetet med de baltiska länderna

101

har prioriterats och utformats som ett uttalat kandidaturstöd. Det estniska finansministeriet exempelvis bekräftar att allt estniskt utvecklingssamarbete nu har målet att underlätta EU-medlemskapet. Det ses som mycket viktigt och som ”en fruktansvärd tur för oss att frigörelsen och EU-utvidgningen sammanfaller i tiden. Det är också viktigt för oss att Sverige starkt stödjer medlemskapet på skilda sätt”. Samtidigt synes det finnas skilda uppfattningar på estnisk sida om vilken del av förvaltningen som är mest kompetent att bedöma om en insats är EU-relevant eller inte, koordinationskommittén inom finansministeriet eller det estniska centrala EU-integrationskontoret.

Samtidigt ser Sida att behoven hos kandidatländerna av stöd för att på skilda sätt närma sig EU är större än som tidigare synts. Bland annat finns fortsatt stora brister i kapaciteten att bereda nya projekt, något som Sverige kan bidra till att åtgärda genom att ta fram underlag och utbilda personal. De stora EU-programmen kräver också en kandidatlandsfinansiering, som idag inte kan mobiliseras. Sida bedömer det som en växande uppgift att bistå kandidatländerna att utvidga sin kapacitet att själva föra arbetet vidare. Med denna erfarenhet i handen ser Sida att detta slags arbete med fördel kunde ha aktiverats på bredden tidigare.

För samarbetet med Ryssland och Ukraina har uppdraget, som ovan nämnts, formulerats mer öppet – det skall ”främja Rysslands och Ukrainas vidare integration i Europa.… De svenska insatserna, tillsammans med annat internationellt stöd, bidrar till att stärka de institutioner som är ekonomiskt, politiskt och socialt nödvändiga för länderna i ett enat Europa”. Instruktionen har ingen framträdande plats i landstrategierna för de två länderna.

Sidas bedömer att samarbetsprogrammen med båda länderna fullgör uppdraget såväl genom att stödja den ekonomiska omställning som skall möjliggöra en bredare och starkare europeiska kontaktyta, som – och framför allt – genom att konfrontera dem med svenska och västeuropeiska erfarenheter. Ett flertal projekt och program bedöms också vara Europarelevanta genom att bidra till konsolideringen av en öppen marknadsekonomi, som kan fungera tillsammans med övriga Europa. Ett exempel är lantmäterisamarbetet, som syftar till att lägga grunden för en fungerande fastighets- och kreditmarknad. Resonemanget bekräftas av ryska representanter, som menar att det svenska lantmäteristödet är viktigt för Ryssland i ett EU-perspektiv. Det gör det möjligt för en europeisk investerare att känna sig som hemma, eller åtminstone att känna igen sig.

102

Det bilaterala EU-integrationsstödet till kandidatländerna har två komponenter. Dels arrangeras seminarier, studiebesök och personutbyten för överföring av svenska kunskaper om och erfarenheter av EU, ett stöd som administreras av UD. Dels underlättas svenskt deltagande i EU:s partnersamverkansprogram, det s.k. twinningsamarbetet, för institutionsuppbyggnad i kandidatländerna. Det senare, sin tur, har två delar – ett stöd som skall underlätta en kandidatur, och ett som skall bidra till beredningen av ett erhållet uppdrag. De två twinningstödformerna administreras av UD respektive Sida, som disponerar det reguljära östanslaget för stödet.

Genom EU:s twinningprogram deltar tjänstemän från medlemsländerna i projekt i kandidatländerna för att bygga upp de offentliga institutioner, som är nödvändiga för att klara implementeringen av EU:s regelverk, eller Acquis communautaire. I första hand berör samarbetet miljö-, jordbruks-, finans- och rättsområdena, men även andra sektorer kommer i fråga. Insatserna finansieras huvudsakligen av EU. Regeringen har bedömt det viktigt att Sverige deltar aktivt i dessa program för att ge ett konkret och synligt bidrag till utvidgningsprocessen. Det svenska EU-integrationsprogrammet inleddes mot den bakgrunden med en avsättning om fyra miljoner kronor 1997, som följdes av en andra om fem miljoner kronor 1998. Medlen förbrukades inom kort. I december 1999 avsattes ytterligare tio miljoner kronor för verksamheten. De belastar anslaget för Östsamarbetet.

Twinningsamarbetet inom EU-Phare har sin bakgrund i önskemålet att komplettera det tidigare stora antalet konsultinsatser särskilt för utbildning och liknande, med en samarbetsform, som skulle kunna ge utrymme för ett tydligare, långsiktigt engagemang mellan parterna. Den modell, som nu har prövats sedan 1997, är inspirerad av den svenska erfarenheten hos BITS, det kontraktsfinansierade tekniska samarbetet KTS. Kandidatlandet anmäler till Phare inom vilka områden twinning efterfrågas. Därefter sänds projektbeskrivningar, s.k. ficher, till alla medlemsstater. Deras deltagande koordineras av nationella kontaktpersoner, i allmänhet inom utrikesministerierna. Via den svenska nationella kontaktpunkten på UD vidarebefordras inkomna projektinbjudningar till berörda departement eller myndigheter, i vissa fall kommunförbundet el dyl., dock endast till offentliga aktörer. En svensk aktör kan anmäla sitt intresse av att delta i ett twinningprojekt och skall i så fall presentera sin syn och sina förslag i ett erbjudande via Phare till kandidatlandet. Intresseanmälan sker ofta i konsortieform tillsammans med aktörer från andra

103

medlemsstater. Sedan kandidatlandet valt part, avtalar de två en projektplan, en s.k. twinning covenant. Kandidatlandet kan också kombinera olika delar ur skilda erbjudanden och sätta ihop en önskvärd paketlösning.

Från att inledningsvis ha hållit en låg profil har svenska myndigheter och andra aktörer under senare år visat ett ökat intresse för deltagande. Efter fördelningen av 1999 års uppdrag deltar nu svenska aktörer i 33 twinningprojekt i tio länder, som ledande part eller som medverkande. De flesta engagemangen finns i Estland, Litauen, Polen, Slovenien och Ungern. Deltagarna är i flertalet fall centrala statliga myndigheter. Finansdepartementet deltar i fyra projekt, riksdagen och kommunförbundet i ett vardera. I den nu pågående twinningrundan deltar ett 30-tal svenska förslag.

Mot bakgrund av det svenska intresset av att delta aktivt i twinningsamarbetet har det skapats möjligheter att inom Östsamarbetet delvis få sina kostnader i sammanhanget ersatta. Dels kan förberedelsearbete stödjas via UD med högst 70 000 kr för arvodeskostnader plus kostnader för resor. Dels kan Sida erbjuda metodstöd och kompletterande finansiering till en svensk part som erhållit ett uppdrag och som skall utarbeta en ”twinning covenant”, 150 000 kr eller 300 000 kr beroende på om den svenska parten är projektledare eller inte. I den fasen fungerar Sida som rådgivare. Sida redovisar att det föreligger ett stort behov av metodstöd hos myndigheterna både i förberedelsefasen och i den första genomförandefasen, dvs. när detaljerade förslag skall utarbetas. En diskussion pågår för närvarande om att Sida framgent också skall hantera det förberedelsestöd som nu administreras av UD.

På svensk sida bedöms twinningprogrammet vara av stort intresse, inte minst som ett instrument att stärka en svensk närvaro i de berörda kandidatländerna, även om det sker inom ramen för ett EU-program. Uppdragen fokuseras kring institutionell utveckling och är normalt tvååriga med möjlighet till förlängning ett tredje år. Prioriteringarna görs av myndigheterna själva, vilket har lett till relativt tunga engagemang även utanför närområdet. Vissa tidigare försök att uppmana ointresserade myndigheter till engagemang har inte inbjudit till efterföljd. Samtidigt har begränsningarna i den svenska resursbasen visat sig i vissa fall hämma möjligheterna till engagemang. Särskilt bekymmersamt har det i flera fall varit att mobilisera den långtidsrådgivare, PPA, som skall central i varje twinningsamarbete.

104

En EU-u tredning44 har nyligen bedömt resultaten av twinning-programmet hittills. Utredarna bedömer att twinningprogrammet är ett värdefullt instrument för att stödja kandidatländernas mötande av kraven hos EU:s acqui. De pekar samtidigt på svagheter i sammanhanget, bl.a. på att de mottagande förvaltningsstrukturerna ofta är underförsedda med resurser och därför har begränsad mottagningsförmåga, att de direkt berörda förvaltningsenheterna inte alltid är lika engagerade som de politiska beslutsfattarna, och att hanteringen av själva programmet lider av långsamhet och bristande flexibilitet, klarhet och förutsägbarhet. De rekommenderar också en serie förbättringar av programmet. Som ett resultat av utvärderingen kommer nu ett flertal förändringar av programmet att genomföras, bl.a. innebärande flerårig programmering och att en mindre personalkrävande variant införs, en ”twinning light”, där inte nödvändigtvis en långtidsrådgivare ingår.

En utredning av exporten av statligt förvaltningskunnande med bäring på biståndsfinansierade program lades fram tidigare i år. Den kommenterades ovan, se avsnitt 3.4.5.

Det rent bilaterala EU-integrationsstödet har en annan karaktär. Det utgår från ett intresse från kandidatländers sida att ta del av svenska erfarenheter dels av förberedelserna för de svenska EUförhandlingarna, dels av förhandlingarna, och dels av själva medlemskapet. Medlen finansierar studiebesök i Sverige, deltagande i konferenser och seminarier, expertbesök, förhandlingsspel, m.m. Insatserna är små och många, formkraven är inte så stora. För verkställigheten har UD alltmer börjat använda EU-faciliteten Taiex, som särskilt skapats för att underlätta detta slags utbyte. UD finner att samarbetet i sin helhet flyter snabbt och enkelt, och att det fungerar väl. Kostnaden per land och år varierar mellan 50 000 kronor och 200 000 kronor i närområdet, medan insatserna i Centraleuropa och på Balkan är betydligt större. UD bedömer att EU-integrationsstödet till de länderna skapar en närvaro och ett svenskt ansikte, något som är lämpligt i en situation där Sida koncentrerar sina insatser i närområdet. Målet är att göra sådant, som fungerar väl, helst litet större, synbara projekt.

Det sammanfattande intrycket är att uppfyllelsen av EUanpassningsmålet är god på den allmänna programnivån. I de fyra kandidatländerna har det blivit en styrande faktor med stor genomslagskraft. I Ryssland och Ukraina föranleder omständigheterna

44 Report on an Assessment of the Twinning Instrument under PHARE, Ernst Birker, Chris Cooper, Per Molander och Marcel Pochard. Phare 2000.

105

en lägre ambitionsnivå, vilken är tillgodosedd. Det särskilda EUintegrationsstödet har en definitionsmässig EU-relevans. Verkställigheten präglas samtidigt av önskan att bereda plats också för ett svenskt riksintresse i samarbetet.

Ett oroande inslag i twinningsamarbetet är begränsningarna i den resursbas som används. Samordningen kan bli problematisk eftersom myndigheter engagerar sig på basis av egna prioriteringar. Tunga engagemang finns nu utanför närområdet där de deltagande myndigheterna i praktiken kan vara låsta i pågående samarbetsprojekt i tre år. Nya inviter i länder i Sveriges närområde kan då komma att lämnas utan svar på grund av att de berörda myndigheterna redan disponerat den tänkbara personalen. Varken UD eller Sida kan i nuvarande procedurer påverka för myndigheternas val av länder att engagera sig i.

Den senaste kommissionsrapporten i november år 2000 om kandidatländernas EU-anpassning och förhandlingssituation pekar på ett flertal ämnesområden med kvardröjande brister. Samtidigt bedömer kommissionen att tio kandidatländer, bland dem de fyra i Sveriges närområde, kan komma att bli medlemsstater i EU den 1 januari 2005. Med tanke på reformarbetets komplexitet och tidskrav hittills – och på att nya frågor och arbetsuppgifter löpande kommer upp inom samarbetet – synes det knappast sannolikt att EUanpassningen kan vara fullbordad till detta datum. Flera bedömare inom regeringskansliet menar också att ett behov av stöd till reformer och EU-anpassning av ett kollegialt EU-anpassningssamarbete mellan olika förvaltningssektorer, liksom av ett fadderskap mellan regioner inom Östersjöområdet kommer att finnas kvar även efter utvidgningen.

3.8. Grannlandssamarbetet

Prop. 1997/98:70 anger att den ”huvudsakliga inriktningen av utvecklingssamarbetet föreslås vara åtgärder som leder till gott grannskap, …” Formuleringen är ny i förhållande till prop. 1994/95:160 och har sin bas i den ovan omnämnda utvärderingen ”Att utveckla ett grannlandssamarbete”. Formuleringen återkommer vid ett par tillfällen i propositionstexten, dock utan att explicit nämnas bland målsättningarna. I presentationen av Östsamarbetets länderkrets bedömer prop. 1997/98:70 att utvecklingssamarbetet med länderna kring Östersjön ”är ett naturligt

106

led i övergången till ett normalt grannlandssamarbete”. Framväxten av normala grannlandsrelationer anförs dessutom i fallen Polen och Estland som skäl till att utvecklingssamarbetet kan ”komma att minska under kommande treårsperiod”.

Prioriteringen har också lyfts fram i respektive landstrategier och därvid definierats som mål för samarbetet. För Estlands, Lettlands och Litauens del bör ”utvecklingssamarbetet i ökande utsträckning växlas över till reguljärt grannlandssamarbete under den kommande treårsperioden. Förutsättningarna och formerna för detta bör närmare utvecklas inom de olika samarbetsområdena”. Strategierna indikerar att detta bl.a. kan ske inom samarbetet mellan myndig-heter, stödet via enskilda organisationer, det decentraliserade samarbetet, samt det kulturella och akademiska samarbetet, dock utan att ange hur övergången skall gå till. Att länka svenskstödda projekt till finansiering via EU:s program sägs kunna vara ett steg i den riktningen. Landstrategien för Polen har samma instruktion med undantag för att utvecklingssamarbetet skall inriktas på en övergång till reguljärt grannlandssamarbete utan statligt stöd ”samtidigt med nedtrappningen”. Strategierna för Ryssland och Ukraina tar inte upp grannlandsaspekten av utvecklingssamarbetet.

Varken prop. 1997/98:70 eller de av regeringen antagna landstrategierna ger vägledning till hur utvecklingssamarbetet ”växlas över” i ett normalt grannlandssamarbete, d v s ett samarbete utan statlig finansiering, ej heller i vilken utsträckning den önskade övergången skall vara en särskild uppgift för Östsamarbetet. Samtidigt är prop. 1997/98:70 otydlig i hur styrande grannlandsmålet skall vara. Det framstår som en av statsmakterna utan närmare preciseringar önskat utfall av samarbetet snarare än ett mål, och är därför inte helt lätt att använda för utvärderingsändamål.

Sida har i årets regleringsbrev erhållit ett uppdrag att ”inkomma med en analys av hur insatserna inom ramen för samarbetet med Central- och Östeuropa har bidragit till målet att lägga grunden för ett varaktigt samarbete mellan parter i Sverige och i samarbetsländerna”. En av Sida upphandlad konsultstudie i ämnet pågår parallellt med denna utvärdering.

Den näm nda utvärderingen, som således var ett underlag för prop. 1997/98 :7045, utvecklar i viss mån begreppet och övergången. En första prioritering ”är att sätta samarbete – särskilt med våra grannländer – i centrum för verksamheten inom alla fält där det är

45 Att utveckla ett grannlandssamarbete, Claes Sandgren, UD-Ds 1997:75.

107

möjligt med sikte på att samarbetet stegvis övergår i ett reguljärt, icke subventionerat samarbete. De statliga anslagen bör alltså under den här perioden systematiskt användas i ett sådant normaliseringssyfte. Man kan därvid knyta an till den utveckling i den riktningen som redan pågår. Samarbetstanken bör sätta sin prägel på innehållet men också på organisation, instrument och arbetssätt”.

I sin landplan för samarbetet med Estland 2000–2001 konstaterar Sida under rubriken Utfasning att förhållningssättet skall vara ”Att arbeta aktivt för utfasning av stödet under perioden 1999–2001. Biståndet skall länkas över i normalt grannlandssamarbete.” Som åtgärder med inriktning på den önskade övergången anges en ökad kostnadsdelning (med möjliga undantag för den sociala sektorn), ett ökat svenskt deltagande i EU:s twinningsamarbete, och överläggningar med finansministeriets biståndskoordinerande enhet. Motsvarande landplan för polensamarbetet stipulerar, likaså under rubriken Utfasning, inriktningen att ”Främja en utveckling mot normala grannlandsrelationer genom samarbete inom sektorer där förutsättningar finns för varaktiga relationer och till ömsesidig nytta”. Frågan avses diskuteras med UD, Östersjömiljardsekretariatet, ambassaden i Warszawa och det polska Europaintegrationskontoret.

Genomförandet av landplanerna, vilka antogs under innevarande år, har ännu inte hunnit avsätta konkreta resultat. Samtal har förts med beskickningarna och med Östersjömiljardsekretariatet, bl.a. kring möjligheten att skapa nya stödformer som mer sköts av parterna själva och som ger Sida en minskande roll i samarbetet.

Ingen av de utvärderingsrapporter som denna utvärdering har haft tillgång till behandlar grannlandsaspekten av samarbetet. Det är emellertid tydligt – vilket också bekräftas av ett flertal intervjuer i samband med utvärderingen – att ett grannlandssamarbete håller på att växa fram, särskilt mellan Sverige och kandidatländerna vid Östersjön, en utveckling som uppenbarligen också har andra drivkrafter än det statligt finansierade utvecklingssamarbetet. Vissa program och insatser kan dock bedömas ha givit distinkta bidrag.

Dit hör utbildnings- och forskningssamarbetet via Svenska institutet, som stödjer akademiskt utbyte och nätverksbyggande med klara möjligheter till långsiktiga relationer. Det bankstöd Sida initierade och stödde i de baltiska länderna har bidragit till att svensk/nordiska banker nu har etablerat sig där, samtidigt som Sidas näringslivsstöd har bidragit till att en gemensam nordisk/baltisk marknad börjat växa fram. Det decentraliserade samarbetet har resulterat i bl.a. fördjupade vänortsrelationer mellan Sverige och

108

Polen, som består även efter det att stödet från Sida har upphört. Och direktsamarbetet mellan Stockholm och S:t Petersburg på olika områden bedöms av båda sidor komma att fortsätta i framtiden även sedan den statliga gåvofinansieringen avslutats.

Som inledningsvis nämnts tar regeringen i prop. 1997/98:70 fasta på målsättningen om ett grannlandssamarbete utan att utveckla konceptet eller dess förverkligande. Den presenterar således inte sin syn på vad grannlandssamarbete är, eller hur det uppstår eller skall främjas. Uppdraget lämnas till myndigheterna. Skrivningarna i prop. 1997/98:70 kan också tolkas så att grannlandssamarbetet är ett mål, även om det inte presenteras som ett mål. I ett längre perspektiv framstår frågan samtidigt på flera sätt som en ödesfråga för samarbetet. Det yttersta utrikespolitiska syftet inom Sveriges relationer med grannländerna på andra sidan Östersjön efter deras frigörelse från sovjetstyret har under hela nittiotalet varit att uppnå normaliserade relationer och ländernas integration i regionens fredliga samarbete. Den målsättning som på ett något oklart sätt introducerats i prop. 1997/98:70 kan alltså sägas svara mot en stark prioritering inom utrikespolitiken.

Ett grannlandssamarbete har också på vissa håll redan vuxit fram, på andra ännu inte. Utvecklingssamarbetet kan bidra på två sätt – dels kan det bidra till att samarbetet mellan parter blir långsiktigt och oberoende av statlig finansiering, som inom vänortssamarbetet i Polen, dels kan det resultera i samarbete uppkommer mellan andra parter, såsom exempelvis bankstödet i Baltikum. Diskussionen om hur processen skall stimuleras är ännu trevande gav upphov till strategiska svenska/nordiska investeringar. Den har ännu inte heller förts över till de parter som verkar inom utvecklingssamarbetet för att ge dem möjlighet att aktivt överväga hur de kan bidra.

3.9. Östekonomiska institutet och Till regeringens förfogande

Med en förhistoria i Östekonomiska byrån inom Jernkontoret bildades det Östekonomiska institutet (ÖEI) vid Handelshögskolan i Stockholm 1989. ÖEI har som uppgift att främja kunnandet i Sverige om de ekonomiska förhållandena i Östeuropa. ÖEI förmedlar forskningsrön bl.a. genom seminarier och rapporter både till näringslivet och till den offentliga sektorn. Staten bidrar med 4,6 miljoner kronor per år till ÖEI:s driftskostnader, anslagspost 7B.1.3.

109

Under senare år har ÖEI:s verksamhet fått ett starkare inslag av nationalekonomisk forskning. Institutet samarbetar bl.a. med universitet i S:t Petersburg, Moskva och Kiev, samt med Handelshögskolan i Riga, och har också bidragit till en institutionell utveckling i regionen. Från slutet av 1998 till september 2000 genomförde ÖEI ett Tacis-finansierat policyrådgivningsprojekt i Moskva, RECEP. Efter avslutningen av ÖEI:s insats där invigdes nyligen ett ÖEI-initierat center för ekonomisk och finansiell forskning, CEFIR, med finansiering bl.a. från familjen Rausing, Världsbanken, Ford Foundation och USAID.

Under 1999 genomfördes två separata utvärderingar av ÖEI46,47. Den internationelle utvärderaren finner att ÖEI:s förstärkta forskningsinriktning kommit lägligt i ett skede, då övergångsekonomierna inte längre tilldrar sig samma internationella intresse som några år tidigare. Den risk ÖEI löper är att överengagera sina resurser. Han bedömer det viktigt att verksamheten får fortsatt finansiering. Den svenske utvärderaren drar slutsatsen att verksamheten har ett långsiktigt värde för Sverige och för olika svenska aktörer, även om den operativa nyttan för några avtagit tack vare den förstärkta forskningsinriktningen. Även han rekommenderar att den statliga finansieringen fortsätter, och att, om osäkerhet råder om möjligheterna att tillgodose målgruppernas skilda intressen, forskningen prioriteras.

Svenska ambassaden i Moskva, som även har kontakt med ÖEI:s verksamhet inom RECEP, konstaterar att den förstärkta forskningsinriktningen medfört att områdesanalysen fallit tillbaka, men ser samtidigt att värdefulla analyser angående den ekonomiska utvecklingen i Östeuropa produceras på andra håll, inte minst i Storbritannien och USA. Ambassaden bedömer också att behovet av ekonomisk rådgivning i Moskva minskat, vilket var RECEP:s huvuduppgift.

I flera sammanhang har behovet av forskning och fördjupade studier i Sverige om övergångsekonomierna i Central- och Östeuropa framhållits, bl.a. i några av Östsamarbetets ovan citerade resultatanalyser. ÖEI synes spela en central roll inom det svenska ekonomiska analysarbetet. I ett allmänt utvärderingsperspektiv har bidraget från 7B därmed hög relevans. Det arbete som görs inom ÖEI

46 Östekonomiska institutet SITE, en utvärdering av institutets verksamhet riktad mot den svenska marknaden, Sven Öhlund, 1999.47 An evaluation of the Stockholm Institute of Transition Economics and East European Economies, Pekka Sutela, 1999.

110

leder också uppmärksamheten över på brister i övrig analys i Sverige av omställningsprocessen i Central- och Östeuropa. De nyligen ökade insatserna med växande bredd vid Södertörns högskola välkomnas. Den fördjupade analysen inom det statsvetenskapliga området ser dock fortfarande ut att saknas.

Riksdagen beviljar varje år vissa belopp till regeringens disposition som en delpost inom anslagsposten 7B.1.4. Beloppen var 1999 72,4 miljoner kronor och 2000 100,4 miljoner kronor. Av de disponibla medlen för 1999 (inklusive ingående reservationsmedel) har bl.a. använts 9 miljoner kronor för utgivningen av en ordbok, 5 miljoner kronor för SI-projektet Partnerskap för kultur, 17 miljoner kronor för finansdepertmentssamarbetet (= två års bidrag), 10 miljoner kronor för EU-integrationsstödet samt 50 miljoner kronor för kärntekniskt samarbete genom SKI. Under innevarande år disponeras närmare 40 miljoner kronor ur delposten för två insatser i det Nordiska finansieringsbolaget för miljöinvesteringar (NEFCO, se vidare avsnitt 3.5 ovan), samt 15 miljoner kronor för stöd till Handelshögskolan i Riga (jämför avsnitt 4.4 nedan) och 8 miljoner kronor för kostnader inom Utrikesförvaltningen för insatser i Centraloch Östeuropa.

3.10. Exportkreditgarantier och finansiellt stöd

Regeringen bemyndigade 1993 EKN att utfärda exportkredit- eller investeringsgarantier för svenska affärer med vissa länder i Centraloch Östeuropa. Garantigivningen skulle hållas åtskild från EKN:s reguljära garantiverksamhet och begränsades till totalt en miljard kronor. Bemyndigandet kom i dagligt tal att kallas Baltramen. Garantigivningen skulle i första hand avse de baltiska länderna och Ryssland. Affärerna med Ryssland begränsades till 25 procent av ramen. Polen kunde redan vid denna tidpunkt komma i fråga för EKNgarantier. Baltramen skulle bidra till en utveckling av ländernas näringsliv och till positiva miljöeffekter.

Till och med 1996 avsåg 75 à 80 procent av affärerna de baltiska länderna. Under 1997 och del av 1998 ökade Rysslands andel, bl.a. tack vare att restriktionerna för landet hade hävts och att allt fler affärer i Baltikum kunnat tas in i EKN:s normalsystem. För att täcka eventuella skadeersättningar har årligen vissa belopp avsatts inom Östsamarbetet, anslagspost 7 B 2. Avsättningarna uppgick 1998 till

111

21 miljoner kronor, 1999 till 6 miljoner kronor och 2000 till 25 miljoner kronor.

Baltramen utvärderades 199 848. Utvärderaren redovisar att ett varuvärde motsvarande sju gånger de avsatta medlen hade överförts till mottagarsidan fram till slutet av 1997. Utsikterna att bidra till en utveckling av berörda länders näringsliv och infrastruktur, samt till en uppbyggnad av långsiktiga relationer mellan svenska företag och länderna i fråga bedömdes som goda. Utvecklingen i de berörda länderna hade nu lett till att EKN kunde ta alltfler affärer i sitt normalsystem. Riskerna på Ryssland bedömdes dock som fortsatt betydande. Utvärderaren föreslog att garantiramen skulle höjas. Garantier för de baltiska länderna skulle fortsättningsvis endast utfärdas för större affärer. Garantigivning borde också kunna göras för sociala infrastrukturprojekt.

Men den finansiella krisen i Ryssland med början i augusti 1998 ledde till att EKN stängde alla långa affärer där, både genom Baltramen och i övrigt. Garantigivningen på Ryssland har ännu inte kunnat återupptas. De baltiska länderna fungerar nu som helt normala kreditländer, varför Baltramen enligt EKN inte längre behövs där. I en i slutet av november i år till regeringen inlämnad intern utvärdering finner EKN att Baltramen nu är inoperativ.

48 Baltramen – den särskilda exportkredit- och investeringsgarantiramen för de baltiska staterna och Ryssland, m.fl., Sven Öhlund, 1998.

115

4 Landsamarbetet 1999–2001

I detta avsnitt kommer Östsamarbetet att följas upp i ett mer aktuellt perspektiv än i kapitel 3. Av den innevarande samarbetsperioden har endast drygt hälften ännu passerat. Av periodens insatsbeslut har en del börjat genomföras, en mindre del avslutats. Periodens samarbete kan därför endast till en ringa del utvärderas i termer av resultat. Mot den bakgrunden kommer, som nämndes inledningsvis i utvärderingsrapporten, avsnitt 1 och 3.1 ovan, den aktuella perioden att göras till föremål för en uppföljning av verkställandet av regeringens direktiv, främst i form av strategier för samarbetet med enskilda länder. Även de resultatanalyser, som producerades som ett underlag för utformningen av nya landstrategier, kommer att ingå i underlaget för diskussionen.

Landstrategierna, som fastställs av regeringen, ger en serie riktlinjer till de verkställande organen inom Östsamarbetet. Dels finns övergripande prioriteringar och beslut, dels finns specifika instruktioner kopplade till de olika samarbetsområdena. För de fyra kandidatländerna i närområdet överensstämmer de styrande formuleringarna påtagligt med varandra. Det rör sig i stora stycken om identiska texter. Även landstrategitexterna för Ryssland och Ukraina stämmer väl överens sinsemellan avseende mål och instruktioner i övrigt, även om de har en annan inriktning än de för kandidatländerna. Landstrategiernas instruktioner upprepas inte i landavsnitten nedan, som i stället fokuserar på de huvudsakliga, aktuella genomförandefrågorna. Landstrategierna har ett antal instruktioner av allmän giltighet, som inte belyses i den praktiska genomgången nedan. Dit hör exempelvis att insatser i kandidatländerna också kan ske inom ramen för Östersjöstaternas råd, liksom inom ramen för annat mellanstatligt samarbete i Östersjöregionen. En annan riktlinje är att de goda erfarenheterna av projektsamarbetet hittills med de internationella finansieringsinstitutionerna, t.ex. Världsbanken,

116

inbjuder till fortsättning. Landavsnitten nedan innehåller överskådlig information om vilka insatser som för närvarande genomförs i respektive land. För en komplett information hänvisas läsaren till bilaga 4.

Nedanstående genomgång bygger främst på uppföljningen hos Sida och UD. Sida fastställer landplaner för sina egna insatser inom de sex landstrategierna. Landplanerna lyfter fram landstrategiernas centrala instruktioner, tillsammans med motsvarande förslag till beslut av ledningen för Sida-ÖST för. Sida låter alla nya insatser först godkännas av en koordinerande instans i samarbetslandet, finansministeriet eller utrikesministeriet. I Ryssland kan utrikeskommittén i berört län eller stad stå för samordningen, i andra fall kan kontakterna gå direkt mellan Sida och berörd linjeförvaltning. Synpunkter från samarbetsländernas förvaltningar och från de svenska utlandsmyndigheterna ingår i underlaget för texten.

Som framgår av figur 4.1. nedan är rysslandsamarbetet det största i programmet. Expansionen 1998 och 1999 har dock brutits i år. I posten regionalt ingår ett flertal insatser, bl.a. via internationella organisationer. De medlen har i flertal fall också en slutlig länderfördelning, som dock inte är tillgänglig för utvärderingen.

117

Figur 4.1. Östsamarbetet 1998–1999 per samarbetsland

Utvecklingssamarbetet med Estland fokuseras under innevarande period på det sociala och ekonomiska området och på demokratisamarbetet. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 52 respektive 31 miljoner kronor.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

ES

TLAN

D

LETT

LAN

D

LI

TAU

EN

PO

LE

N

RY

SS

LAN

D

UK

RA

INA

RE

GI

ON

AL

T

SAMARBETSLAND

MSE K

1998 1999

118

Landstrategien för utvecklingssamarbetet med Estland anger en serie mål och instruktioner under åren 1999–2001. Utvecklingssamarbetet hittills under perioden ligger väl i linje med instruktionerna, inte minst avseende det särskilda, övergripande målet att stödja Estlands EUintegration. Alla nya insatser är antingen direkt EU-relaterade eller hör till den sociala sektorn. Finansministeriet föreslår endast nya insatser med stark EU-relevans och med koppling till den egna förmedlemskapsstrategien. Både UD och Sida deltar inom ramen för EU-samarbetet i utformningen av Phare-programmet och twinningsamarbetet.

Av de fyra huvudsamarbetsområdena har den senaste utvecklingen inom säkerhetssamarbetet med de baltiska länderna har beskrivits ovan, avsnitt 3.2. För Estlands del har särskilt de stora utrustningsleveranserna under innevarande år inneburit ett stort steg, både för utvecklingen av den nationella försvarskapaciteten och för de svensk-estniska förbindelserna.

Rättssamarbetet expanderar, även om det tog en viss tid för att komma i gång. Samarbetets fokus förskjuts gradvis från ministerienivån till myndighetsnivån, där ett större direkt intresse för förändringsarbetet kan föreligga. Både estniska och Sida-representanter uttrycker sin uppskattning över rättssamarbetets utveckling, som aktiverats genom justitiedepartementets aktiva deltagande.

En begärd utredning av formerna för utfasning av det fördjupade vänortssamarbetet och landstings- och länsstyrelsesamarbetet har ännu

SAMARBETET MED ESTLAND PER MÅLOMRÅDE

0

10 20 30

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSEK

1998 1999

119

inte genomförts. Stödet till språkundervisning och integration av de icke-estniska grupperna fortsätter, jämför avsnitt 3.3 ovan.

Instruktionen för det ekonomiska och sociala samarbetet följs – endast de sociala insatserna ökar, bl.a. med inriktning på omstruktureringen av sjukvården. En pågående Sida-insats, en utvecklingsplan för Mustamäesjukhuset, har nyligen inspirerat till en propos från det medverkande svenska konsultföretaget till UD-PES att få en liknande insats i universitetssjukhuset i Tartu finansierad från Östersjömiljarden. Stödet till lantmäteri-, bank-, infrastruktur- och småföretagssektorerna håller på att fasas ut.

Miljösamarbetets inriktning i stort under den aktuella samarbetsperioden har diskuterats ovan, avsnitt 3.5. Aktuella insatser i Estland berör bl.a. luftkvalitet i Tallinn, avloppsrening i Narva, samt stödjer landets EU-anpassning vad avser vatten- och avloppsfrågor.

Som nämndes ovan, avsnitt 3.6, kan det inte sägas, som landstrategien begär, att ett jämställdhetsperspektiv präglar allt utvecklingssamarbete med Estland. Däremot har ett antal insatser initierats, t.ex. med inriktning på kvinnors politiska deltagande, som Sida avser försöka föra vidare till Lettland och Litauen.

Reglerna för kostnadsdelning tillämpas genomgående, men med viss anpassning beroende på hur angeläget Sverige är om ett visst samarbetsområde. Sida låter kraven växa inför utfasningen. Utfasningen och övergången till reguljärt grannlandssamarbete diskuteras enligt Sida i alla insatser. Sida överväger för närvarande att inrätta en konsultfond som skall kunna utnyttjas på estnisk sida för mindre rådgivningsinsatser – ett instrument som skulle kunna underlätta utfasningen av det bilaterala programmet.

Ur Estlands synvinkel bidrar Östersjömiljarden till att den totala svenska finansieringsvolymen i landet inte har sjunkit mycket. Framställningarna via finansministeriet om utvecklingssamarbete med Sverige har minskat senare år, dels för att behoven gradvis minskar i takt med att stora EU-program aktiveras, dels i och med att det svenska beslutet om utfasning blir mer allmänt känt. Enligt finansministeriet visar siffrorna att utvecklingssamarbetet håller på att ersättas av ett varaktigt samarbete. Finansministeriet uttrycker också sin uppskattning över Sidas hantering av uppkomna problem inom ett statligt redovisningsprojekt.

Det estniska EU-integrationskontoret framhåller rättssamarbetet, lantmäterisamarbetet och statistiksamarbetet som särskilt relevanta för landets EU-anpassning. EU-profilen på utvecklingssamarbetet i dess helhet skulle dock ytterligare kunna höjas. Den svenska visibiliteten

120

borde också höjas. De goda samarbetsrelationerna med ambassaden i Tallinn och med Stockholm framhålls. Dock bedöms Sverige ha valt en alltför restriktiv politik i vad avser långtidsrådgivare stationerade i Estland, något som använts aktivt av andra givare och bedöms ha varit mycket värdefullt under flera år av samarbete.

Flera estniska ministerierepresentanter beklagar att kontakterna med Sida under en tid lidit av vakanser på handläggartjänsten i Stockholm. Sida bekräftar att upprepade vakanser uppstått på Estlandstjänsten. På grund av nedskärningar i myndighetens förvaltningsbudget hade inte tjänsten kunnat tillsättas. EUdelegationen i Tallinn, som har löpande och regelbundna möten med svenska representanter, främst från ambassaden, befarar att samordningen på den estniska sidan inte är tillräckligt god. UNDPkontoret har å andra sidan intrycket att de svenska insatserna inte heller är fullt samordnade. Några (Sidas) kanaliseras via finansministeriet, andra (bl.a. SI:s) inte.

Utvecklingssamarbetet med Estland har sedan sin inledning hört till de mest lättskötta och mest effektiva, något som orsakas av flera faktorer tillsammans. Samtidigt pekar resultatanalysen från 19 9849 att den snabba utvecklingen i landet har ställt de svenska aktörerna, inklusive Sida, inför behovet att utveckla nya samarbetsformer och relationer. Då förväntades svenska parter växla upp sina insatser i termer av ömsesidighet och engagemang. De kraven har i många stycken tillgodosetts fram till idag. Nu ställer den fortsatt snabba utvecklingen i landet nya krav på samarbetet – växande EU-relevans efterfrågas, liksom nya former för utfasningen av utvecklingssamarbetet och för övergången till ett grannlandssamarbete.

Sammanfattningsvis ansluter samarbetet med Estland väl till landstrategiens instruktioner. Undantagen är främst jämställdhetsmålet och den begärda växlingen över av utvecklingssamarbetet till ett reguljärt grannlandssamarbete.

49 Samarbetet med Estland – en resultatanalys, Krister Eduards och Lennart Peck, 1998.

121

I utvecklingssamarbetet med Lettland är under innevarande period demokratisamarbetet, det sociala och ekonomiska området och miljösamarbetet jämförbara i storlek. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 98 respektive 69 miljoner kronor.

Utvecklingssamarbetet med Lettland under perioden 1999–2001 följer hittills i stort de mål och instruktioner för utvecklingssamarbetet som anges av landstrategien väl. Det särskilda övergripande målet att stödja Lettlands EU-integration styr enligt Sida samarbetets fortsatta utformning. Att hjälpa Lettland möta kraven i EU:s acquis är den ena basen för beslut om nya insatser. Den andra är prioriteringen av den sociala sektorn. Liksom i de andra kandidatländerna deltar UD och Sida i utformningen av Phare-programmet och EUtwinningsamarbetet i Lettland.

Även om inte heller allt samarbete med Lettland präglas av ett jämställdhetsperspektiv, kommer det enligt Sida dels med i beredningen av alla nya insatser, dels in genom särskilda kvinnoin-riktade projekt, t.ex. kring kvinnligt företagande.

Som i de två andra baltiska länderna har säkerhetssamarbetet under innevarande år tack vare gåvorna av försvarsmateriel expanderat och fått en mer tydlig profil, se ovan, avsnitt 3.2. Förändringen uppskattas inte minst av svenska ambassaden i Riga, som rapporterar att ingen annan givare gör en så substantiell insats för att stärka den lettiska försvarskapaciteten.

Rättssamarbetet inom demokratisamarbetet har kommit igång långsamt i Lettland. Först under innevarande år har ett större antal insatser beslutats. Juristhögskolan i Riga, som stötts med 10 miljoner

SAMARBETET MED LETTLAND PER MÅLOMRÅDE

10 20 30 40

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSEK

1998 1999

122

kronor, har nyligen påbörjat sin verksamhet. På svensk sida är Raoul Wallenberginstitutet en av de aktiva parterna i samarbetet. Ett fortsatt huvudinslag i demokratisamarbetet är det fördjupade vänortssamarbetet och landstings- och länsstyrelsesamarbetet. Enligt Kommunförbundet avsåg det största antalet nya fördjupade vänortsprojekt under 1999 Lettland. Ett tidigare stöd till Kontoret för mänskliga rättigheter har avslutats. Stödet till språkundervisning och integrationsprocessen för icke-lettisk medborgare genom UNDP fortsätter. Ambassaden finner dock stödet passivt och anspråkslöst i storlek.

Det sociala samarbetet ligger i enlighet med landstrategien på hög nivå och omfattar bl.a. konsultfonder hos Världsbanken för två omfattande projekt inom hälsovården respektive socialsektorn. Stödet på socialförsäkringsområdet avslutas. Lantmäterisamarbetet utvärderas för närvarande med fokus på den lettiska lantmäterimyndighetens kapacitet, varefter beslut kommer att tas angående en eventuell, avslutande insats. Stödet till bank- och småföretagssektorerna håller på att fasas ut, med undantag för en tänkt fortsättning av stödet till en lettisk bankinspektion.

För Handelshögskolan i Riga (HHR), som hittills har fått ett stöd om totalt 122 miljoner kronor för perioden 1993–2003, pågår för närvarande diskussioner om ytterligare finansiering för tiden fram till 2003, samt kring den långsiktiga finansieringen. Den svenska sidan – insatsen hanteras av UD – har visat förståelse för att den lettiska sidan kan ha svårigheter att i nuvarande utvecklingsfas mobilisera de avtalade driftsbidragen, men efterlyser samtidigt ett starkare lettiskt engagemang i HHR:s verksamhet.

Miljösamarbetet inkluderar under perioden en serie direkta miljöinvesteringar, tillsammans med stöd till för uppbyggnaden av förvaltningens kapacitet på olika nivåer, bl.a. hos lettiska kommuner.

Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå, som landstrategien vill avveckla inom 4–6 år, synes ännu ha mycket kvar att göra och därför möjligen behöva en längre samarbetstid, en uppfattning som enligt uppgift delas av EU-kommissionen.

Övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår liksom i Estland gradvis och delvis, men inte på något systematiskt sätt ännu. Kostnadsdelningen med lettiska parter synes mer problematisk än i t.ex. Estland, särskilt inom de sociala sektorerna, där Sverige eftersträvar en ökning av samarbetet.

Sida rapporterar ett gott och regelbundet samarbete med EUdelegationen i Riga, som också visat ett gradvis växande intresse för

123

det svenska programmet. Sidainsatserna i de sociala sektorerna kompletterar EU:s. Delegationen efterfrågar även svensk kompetens för projektgenomförande. Sida, som har ett löpande samråd och kontakt med Världsbanken och EU, finner dock landstrategiens mer ambitiösa instruktion om ett nära och fortlöpande samråd med andra större givare svår att verkställa i praktiken, även i de andra kandidatländerna. En sådan relation är mer relevant för samarbetsländerna själva att upprätthålla, menar Sida. Den koordinerande enheten inom finansministeriet bedöms ha god överblick över verksamheten inom samarbetsprogrammet, även om den interna lettiska samordningen uppvisar brister.

Svenska ambassaden finner utvecklingssamarbetet med Lettland väl dimensionerat och rimligt sektorfördelat. Utvidgningen inom de sociala sektorerna borde dock ha påbörjats tidigare. Ambassaden efterlyser vidare en större lyhördhet för lettiska behov och en större flexibilitet i verkställigheten av programmet. Den senare bedöm ningen motsägs dock av den 1998 producerade resultatanalys en50, där författarna bedömer att samarbetet kännetecknas ”av stor flexibilitet”. De pekar å andra sidan på problemet att en del insatser initieras och drivs från svensk snarare än lettisk sida. De finner också att behovet av akuta ad hoc-insatser har minskat till förmån för ett långsiktigt struktur- och institutionsutvecklande samarbete. I den bemärkelsen har samarbetet under den innevarande perioden tillgodosett önskemålen.

Även samarbetet med Lettland uppvisar en god överensstämmelse med landstrategiens instruktioner. Det kan dock icke, som begärs av landstrategien, i sin helhet sägas präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Avvecklingen inom 4–6 år av det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå synes behöva kunna pågå längre tid. Den begärda övergången till ett reguljärt grannlandssamarbete pågår ännu inte på något systematiskt sätt. Kostnadsdelningen med lettiska parter synes mer problematisk än i t.ex. Estland.

Utvecklingssamarbetet med Litauen är under åren 1998 och 1999 relativt jämnt fördelat mellan de fyra målområdena. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 47 respektive 38 miljoner kronor.

50 Samarbetet med Lettland – en resultatanalys, Lisa Román och Claes Sandgren, 1998.

124

Landstrategien för utvecklingssamarbetet med Litauen anger i många stycken samma mål och instruktioner för utvecklingssamarbetet under åren 1999–2001 som för Estland och Lettland. Det särskilda, övergripande målet, att stödja Litauens EU-integration, styr enligt Sida hela samarbetet med Litauen under perioden. Nya insatser både bedöms och utformas med hänsyn till deras EU-relevans. Därmed ökar gradvis programmets sammantagna EU-relevans. Däremot söker inte Sida självt nya insatser efter EU-anpassningskriteriet, något som anses vara ett litauiskt ansvar. Direkt stöd till förmedlemskapsprocessen lämnas bl.a. i form av svenska EUrådgivare. Liksom för de andra kandidatländerna deltar UD och Sida i utformningen av Phare- och EU-twinningprogrammen i Litauen. I Lettland deltar Sverige i tre projekt inom 1999 års twinninglista. För innevarande år finns fem svenska förslag till 14 projekt.

Säkerhetssamarbetet med Litauen har under innevarande år undergått samma slags expansion som det med Estland och Lettland, vilket innebär att Sverige har givit ett starkt bidrag till den litauiska försvarskapaciteten.

Demokratisamarbetet innehåller bl.a. ett expanderande rättssamarbete under 1999 med ett dussintal nya insatser inom ramen för det s.k. rättskedjeperspektivet. Det fördjupade vänortssamarbetet samt landstings- och länsstyrelsesamarbetet fungerar enligt Sida väl och kompletteras med institutionsutvecklingsinsatser på länsnivå. En planerad nordisk insats för fortbildning av kommunaltjänstemän har skrinlagts.

SAMARBETET MED LITAUEN PER MÅLOMRÅDE

0 5

10 15 20 25

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSEK

1998 1999

125

Det ekonomiska och sociala samarbetet fokuseras på de sociala sektorerna, där större insatser görs tillsammans med Världsbanken inom hälsovården och socialtjänsten. Det senare samarbetet är bl.a. inriktat på funktionshindrades och barns särskilda behov. Det näringslivsfrämjande stödet syftar till att stärka landets konkurrenskraft, bl.a. genom att stärka centrala bransch- och handelsorganisationer. Stödet till lantmäteri-, skogs-, transport-, bank- och småföretagssektorerna håller på att avslutas.

Miljösamarbetet omfattar under perioden bl.a. större insatser i fjärrvärmesystemet i Vilnius, samt stöd till utvecklingen av jord- och skogsbruket. Kärnsäkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverket i Ignalina är ett väsentligt inslag i samarbetet. Sida pekar på att de sociala aspekterna av den kommande stängningen av kärnkraftverket inte har beaktats tillräckligt. Dels kommer ortens framtid att påverkas av stängningen, dels kan personalnedskärningar komma att skapa säkerhetsrisker inom kärnkraftverket. SKI som instämmer i bedömningen bidrar med kompletterande utbildningsinsatser.

Jämställdhetsinriktningen dryftas av Sida främst med den litauiska koordineringsenheten inom utrikesministeriet. Ett visst genomslag har uppnåtts. Våldet mot kvinnor är ett stort problem, förvärrat av att varken polis eller domstolar tar frågorna på tillräckligt allvar.

Samarbetet kring system- och institutionsuppbyggande på central nivå, som även i Litauen i sin huvuddel beräknas kunna avvecklas inom 4–6 år, synes behöva ett mer långsiktigt perspektiv. Överväxlingen av utvecklingssamarbetet till ett reguljärt grannlandssamarbete väntar ännu, även om vissa svenska konsultföretag har lyckats etablera sig i landet.

Representanter för den litauiska förvaltningen uttrycker sig positivt om samarbetet med Sverige på det sociala området, på rättsområdet och inom lantmäteriet. Inom det senare har svenska mjukvaruinsatser kompletterat Phare-finansierade utrustningskomponenter. Det svenska miljöstödet skulle behöva ha omfattning och en mindre krävande administration enligt litauiska bedömningar. Ambitionen ovan att stärka det litauiska näringslivets konkurrenskraft bedöms ha stor relevans. Inom twinningsamarbetet har Sverige uppfattats ha problem med att mobilisera heltidsrådgivare, något som mottagarsidan ofta ej heller är i behov av. Världsbanken bedömer Sida, som är en av de största givarorganisationerna i landet, vara den bästa att arbeta med, om än stora förseningar kan förekomma.

126

Resultatanalysen av litauensamarbetet51 bedömde utvecklings-samarbetet med Litauen som framgångsrikt, inte minst tack vare hög kompetens hos mottagaren, effektiv och flexibel behandling från Sidas och andra svenska organisationers sida, samt fokuserade och väl genomförda svenska insatser. Inför framtiden rekommenderade resultatanalysen bl.a. en starkare prioritering av det svenska egenintresset och av överlevnadsförmågan hos samarbetets resultat. Rekommendationerna är delvis tillgodosedda – dels genom det växande svenska deltagandet i twinningsamarbetet, dels tack vare den gradvis allt större precisionen i de insatsval som styrs av EUanpassningsbehoven.

Volymen på samarbetet med Litauen ligger konstant under innevarande period. Sida bedömer att samarbetet fungerar väl och att den nationella koordineringsenheten inom utrikesministeriet har en god överblick och en realistisk bild av vad som är möjligt inom samarbetet. EU-integrationsprocessen tar växande resurser i anspråk, något som också påverkar samarbetet genom Sida. Den ger också Sida möjlighet att göra alltmer komplementära insatser och därmed vinna i effektivitet.

Instruktionerna i landstrategien för Litauen är med något undantag tillgodosedda. Liksom i Lettland ser inte samarbetet kring system- och institutionsuppbyggande på central nivå heller i Litauen ut att kunna avvecklas inom 4-6 år. Önskemålet om att ”utvecklingssamarbetet i ökande utsträckning … skall växlas över till ett reguljärt grannlandssamarbete” har ännu inte börjat tillgodoses.

Utvecklingssamarbetet med Polen har ett utpräglat miljöfokus. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 56 respektive 69 miljoner kronor.

51 Utvecklingssamarbetet med Litauen – en resultatanalys, Susanne Oxenstierna och Börje Wallberg, 1998.

SAMARBETET MED POLEN PER MÅLOMRÅDE

0

20 40 60 80

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSE K

127

Instruktionerna i regeringens landstrategi för utvecklingssamarbetet med Polen 1999–2001 är påtagligt lika de för samarbetet med de baltiska länderna. Önskemålet att stödja den polska EU-integrationen har dock inte samma övergripande karaktär. Instruktionen att det bilaterala utvecklingssamarbetet skall fasas ut i och med utgången av perioden kan vara tillgodosedd vid dess slut. Dock har de två nedan nämnda större insatserna via den polska Eko-fonden höjt insatsnivån påtagligt under 1999 och 2000. Avvecklingen i övrigt är enligt Sida närmast spontan, i det att efterfrågan från svenska och polska parter tydligt har minskat. Sida inbjuder endast direkta EUintegrationsinsatser. Enstaka andra insatser av ömsesidigt intresse har också förlängts, t.ex. på skogs- och handelskammarområdena. Hur samarbetet kan bereda vägen för normala grannlandsrelationer avses tas upp i en särstudie under året.

Säkerhetssamarbetet med Sverige upplevs inte som särskilt intressant i Polen, som har NATO-tillhörigheten som sin huvudlinje. Den enda insatsen under perioden avser kärnämneskontrollsamarbete med kärnkraftsmyndigheten i Warszawa.

Som nämnts ovan, avsnitt 3.3, har rättssamarbetet med Sverige inte heller varit prioriterat från polsk sida tidigare, men har under det senaste halvåret aktiverats med samarbetsförslag, som dock sannolikt mer kommer att leda till ett kollegialt samarbete än till ett utvecklingssamarbete. Det fördjupade vänortssamarbetet är vitalt och har i majoriteten av fall kunna övergå i ett vänortssamarbete utan fortsatt statlig finansiering. Ett starkt ömsesidigt intresse av fortsatt samarbete synes ha växt fram särskilt hos kommunerna på ömse sidor om Östersjön.

Stödet till den offentliga förvaltningen har gradvis vuxit sedan mitten av nittiotalet, och begränsas under perioden till EUintegrationsinsatser, t.ex. på statistikområdet. Socialförsäkringssamarbetet på basis av den svenska pensionsmodellen kommer sannolikt att förlängas på polsk begäran – läget är dock för närvarande något oklart, eftersom samarbetet med Sverige inte ännu fullt ut förankrats hos de närmast berörda i förvaltningen. Stödet till skogs-, bank- och småföretagssektorerna håller på att avslutas.

Miljösamarbetet har ännu inte fokuserats på laganpassning, såsom förordades av landstrategien, men har, som nämnts ovan, avsnitt 3.5, fått ökade resurser för genomförande av Östersjö-programmet genom två avsättningar om vardera 50 miljoner kronor till den polska Ekofonden. Medlen förvaltas av Eko-fonden, fördelas på projekt och

128

administreras även i övrigt helt i polsk regi. I första hand kommuner söker finansiering av främst avloppsreningsinsatser av skilda slag. EU-anpassningen är vägledande för arbetet. I år har svenska leverantörsföretag för första gången sammanlagt erhållit uppdrag till mer än det svenska bidraget till fonden, vilket innebär att kontakterna mellan svenskt och polskt näringsliv på miljöområdet har stärkts. Ytterligare några insatser görs utanför Eko-fonden, t.ex. en upprustning av avloppsnätet i Sopot.

Jämställdhetsfrågorna är svårhanterade i Polen enligt Sida, som har upplevt skillnaderna i värderingar som ett hinder i jämställdhetssamarbetet.

Efter de svåra översvämningarna i Polen 1997 gjordes en serie svenska återuppbyggnadsinsatser, bl.a. genom Räddningsverket och specialiserade svenska företag. Bland annat omfattade insatserna återuppbyggnad av en järnväg och torkning av översvämmade byggnader, inklusive värdefulla, men översvämningsskadade böcker.

Under 1999 arrangerades ”Polen i fokus”, en omfattande manifestation innehållande exportfrämjande och turistfrämjande insatser tillsammans med ett intensifierat kulturutbyte. De medel som anvisades ur Östsamarbetet och Östersjömiljarden mångfaldigades genom bidrag från näringslivet oc h från deltagande svenska regioner och myndigheter. En utvärder ing52 bedömer att Polenåret fick en olycklig start i form av en alltför snäv planeringsfas och inledande oklarheter kring själva konceptet. Samtidigt framhåller utvärderaren att Polenåret givit goda resultat dels genom det regionala utbytet, dels i form av uppslag för fortsatt samarbete mellan olika polska och svenska parter.

Det förestavade samrådet med EU och Världsbanken äger rum, enligt Sida, dock liksom i de baltiska länderna inte nära och kontinuerligt. Samordningen med de andra nordiska givarna har inte ökat. Det finns ingen nordisk bild i Polen, av det slag som återfinns i de baltiska länderna – de nordiska givarna är för små och stöter sällan samman.

Samarbetet fokuseras som begärt i landstrategien på sådana områden, där Sverige har särskilt goda förutsättningar att ge stöd, och som bereder vägen för normala grannlandsrelationer. Det system- och institutionsuppbyggande stödet på central nivå håller gradvis på fasas ut, även om enstaka insatser av ömsesidigt intresse kan förlängas.

52 Utvärdering av projektet ”Polen i fokus”, Mika Larsson, 1999.

129

Kostnadsdelningen har gått längst i Polen bland kandidatländerna. De polska parterna tar alla lokala kostnader samt resekostnader till och från Sverige. Diskussion pågår för närvarande om att de även skulle ta kostnader för de svenska konsultinsatserna. Sida bedömer det sannolikt att så kommer att ske.

Polska myndighetsrepresentanter uttrycker i flera fall – bl.a. från miljö-, hälso- transport- och finansministerierna – intresse av ett närmare samarbete med Sverige, främst i form av utbytesprogram och rådgivningsinsatser. Ett flertal insatsförslag har förts fram i samband med utvärderingen, alla med inriktning på mjukvaran inom utvecklingssamarbetet. Styrkan i samarbetet med Sverige sägs framför allt finnas i kontakterna på gräsrotsnivån, särskilt inom näringsliv och lokal förvaltning, medan svagheten är att kontakterna på den institutionella och förvaltningsnivån inte har konsoliderats på motsvarande sätt. Ett skäl till det senare sägs vara Sveriges återhållsamhet med att ställa långtidsrådgivare till förfogande.

Svenska ambassaden uppskattar inte minst de svenska återuppbyggnadsinsatserna efter översvämningarna 1998. Särskilt framgångsrika bedöms järnvägsuppbyggnaden och torkningen av översvämmade byggnader ha varit – svensk avancerad teknik har demonstrerats och en betydande goodwill har skapats, som Sverige enligt ambassaden fortfarande skördar frukterna av. Ambassaden bedömer också Polenåret som en framgång. Det resulterade i en massivt belyst svensk närvaro under året, i en serie andra projekt, kontakter och samarbetsrelationer, som därefter har fortsatt utan extern finansiering. Till svårigheterna i samarbetet räknar ambassaden att svenskar ofta har svårt att lära sig hur landet fungerar och att reagera på ett adekvat sätt särskilt vid motgång ar.

Resultatanalysen av samarbetet me d Polen53 betonar att Polensamarbetet egentligen är ett stort miljöprogram, där de svenska leverantörerna emellertid inte lyckats etablera bestående affärsrelationer eller marknadsetableringar, något som dock enligt ambassadens bedömning ovan senare faktiskt skett. Resultatanalysen menar också att Sida måste hitta former för att föra ut samarbetet till de kommunala och regionala organisationer, som i den polska omställningen får allt större befogenheter. Utvecklingen av det decentraliserade samarbetet och twinningsamarbetet därefter kan sägas åtminstone delvis ha tillgodosett resultatanalysens krav.

53 Polen – en resultatanalys, Lisa Román och Lennart Köningson, 1999.

130

I sin helhet tillgodoser det pågående samarbetet landstrategiens önskemål. Det omfattande miljösamarbetet bidrar både till reningen av Östersjön och till Polens EU-anpassning. Påtagliga inslag av grannlandssamarbete kan noteras. Utfasningen av samarbetet löper, även om två större insatser på miljöområdet tillfälligt ökat beloppen kraftigt. Det tydliga intresse om ett fortsatt expertutbyte på en tekniskt avancerad nivå med Sverige, som försports från polsk sida i samband med utvärderingen, kan dock aktualisera frågan om tidpunkten och sättet för programmets avslutning.

Det svenska utvecklingssamarbetet med Ryssland växer från en fjärdedel till två tredjedelar av hela Östsamarbetet mellan 1998 och 1999. Expansionen äger framför allt rum inom det ekonomiska och sociala samarbetet, samt på miljöområdet. Expansionen har hindrats under innevarande år. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 215 respektive 368 miljoner kronor.

SAMARBETET MED RYSSLAND PER MÅLOMRÅDE

0

50

100 150 200

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSEK

1998 1999

131

Landstrategien för det hittills snabbt expanderande utvecklingssamarbetet med Ryssland utgår från att det svenska stödet både är av betydelse för Ryssland och är angeläget för att utveckla ett grannlandssamarbete mellan Ryssland och Sverige. Den har ingen särskild, övergripande prioritering motsvarande EU-anpassningen för de baltiska länderna. Den anger dock att utvecklingssamarbetet skall stödja Rysslands vidare integration i Europa och närmande till europeiska samarbetsstrukturer.

Sida rapporterar att ett flertal insatser har en europaintegration som effekt eller bieffekt. Särskilda insatser har gjorts tillsammans med EU med inriktning på Kaliningradområdets integration i Östersjöområdet. Uppbyggnaden av det civila samhället har givits hög prioritet i programmet, särskilt med fokus på den ekonomiska omstruktureringen. UD och Sida deltar vidare i styrkommittén för Tacisprogrammet och kan därmed dels informera svenska parter om kommande projekt, dels för egen del få tidig information som kan möjliggöra samordning.

Det säkerhetsfrämjande samarbetet inriktas främst på tull- och gränskontroll i Kaliningradområdet, samt på samarbete via SKI kring kärnämneskontrollen.

Inom demokratisamarbetet lämnas stöd i enlighet med landstrategien bl.a. till medborgarorganisationer och till politikerutbildning. Särskilda insatser för kvinnors deltagande i det politiska livet och i föreningsverksamhet har dock inte genomförts ännu.

På det ekonomiska och sociala området har lantmäterisamarbetet expanderat under perioden. Den begärda breddningen och fördjupningen av förvaltningssamarbetet i övrigt har inte ägt rum ännu. Förvaltningssamarbetet på central nivå, som Sida finner svårare att hantera på ett tillfredsställande sätt, bl.a. på grund av den givarkonkurrens som råder i Moskva, är begränsat till statistik-, arbetsmarknads- och finansministeriesamarbetena. Det näringslivsfrämjande stödet fortsätter inom företagsledarutbildning och småföretagsutveckling, men har ännu inte breddats och fördjupats så som landstrategien efterlyser. Samarbetet på det sociala området har utökats, bl.a. med större insatser i Arkhangelsk, Leningrads län, Murmansk och i Barentsregionen via ÖEK.

Miljösamarbetet innehåller insatser, som kombinerar kunskapsöverföring med investeringar, t.ex. i vatten- och avloppsprojekt i Kaliningrad, S:t Petersburg och Leningrads län. Liknande insatser genomförs inom energiområdet i Gattjina och Arkhangelsk. Stödet inom kärnsäkerhets- och strålskyddsområdena fortsätter.

132

Den genomgående jämställdhetsprägling av samarbetet mellan Sverige och Ryssland, som efterlyses av landstrategien, finns inte. Vissa kvinnoinriktade insatser görs dock, t.ex. ledarskapsutbildning av kvinnor, kriscentra för kvinnor, fortbildning av kvinnliga journalister, och könsdisaggregerad offentlig statistik, s.k. genderstatistik, se vidare ovan avsnitt 3.6.

Kostnadsdelningen är ofta problematisk i samarbetet med Ryssland. Så har t.ex. SI på grund av den bristande ryska betalningsförmågan i vissa fall tvingats bekosta uppenbart ryska projektåtaganden för att samarbetet skulle kunna föras till sitt slut. Från rysk sida påtalas dock att den faktiska kostnadsdelningen inte nödvändigtvis är en god mätare på den ryska sidans intresse för samarbetet – så är t.ex. tolktjänster svårare att finansiera än transporter.

Mot bakgrund av ovissheten om utvecklingen i Ryssland efterlyser landstrategien ökade insatser för en kontinuerlig utvärdering av de svenska insatserna. Utvärderingsinsatserna har dock inte ökat inom Rysslandsprogrammet. Vissa uppföljningsinsatser finns sedan tidigare.

I S:t Petersburg uttrycker ryska representanter stor uppskattning av miljö-, näringslivs- och det sociala samarbetet. Särskilt uppskattat synes stödet till omläggning av stadens socialtjänst vara. Sverige uppmanas samtidigt att mer aktivt inom Östsamarbetet stödja de bilaterala näringslivskontakterna. I samarbetet med Leningrads län uppfattas den målinriktade beredningen av V/A-projekt för några mindre städer som särskilt positiv, tillsammans med vänorts-, lantmäteri- och arbetsmarknadssamarbetena. Länets representanter föreslår att utvecklingssamarbetet mer aktivt skall användas för att sprida kunskap i Sverige om investeringsförut-sättningarna där och för att attrahera svenska företag till regionen.

Det nordiska informationskontoret i S:t Petersburg bedömer samtidigt att behovet av fortsatt besöksutbyte är stort. Den långa isoleringen av ryssar från omvärlden gör att en omfattande överföring av kunskaper behövs för en tillfredsställande reformprocess.

Från generalkonsulatets horisont syns ett tydligt genomslag för den ökade prioriteringen av samarbetet inom sociala sektorer. Östsamarbetets linje avseende fördelningen mellan Kunskapsöverföring och utrustningsleveranser bedöms som väsentlig för framgångarna hittills.

I Moskva prioriterar den officiella motparten, ekonomiministeriet, miljösamarbetet med Sverige högst. Kärnsäkerhetssamarbetet och samarbetet i sociala sektorer framhålls också som värdefullt.

133

Demokratistödet synes i ett mottagarperspektiv mindre intressant. De nuvarande samarbetsformerna bibehåller sin aktualitet – både tekniskt samarbete, besöksutbyte, utrustningskomponenter och investeringar. Möjligen anses besöksutbytet ha blivit mindre intressant på central nivå, men bedöms fortfarande som viktigt för regionerna. Flera ministerierepresentanter i Moskva har också svårt att förstå den svenska prioriteringen av direktsamarbete med länen och städerna i det svenska närområdet. De efterlyser utökade kontakter via Moskva, även om de samtidigt betonar betydelsen av att regionerna får stöd.

Ur ambassadens synvinkel framstår de fyra målen för samarbetet fortfarande som relevanta, dock att demokratimålet behöver formuleras om. Demokratisamarbetet skulle också kunna ökas inom journalistik och media, samt inom politikerutbildningen och de mänskliga rättigheterna. Samarbetet på de sociala sektorerna borde ta upp fler av problemen i barnens situation, samt vissa sjukdomar såsom TB och HIV/AIDS. Inom säkerhetssamarbetet borde större resurser sättas av för avveckling av vapen och ammunition. Ambassaden understryker betydelsen av uthållighet i utvecklingssamarbetet, och instämmer samtidigt i den ryska bedömningen att studiebesök och kurser, åtminstone av mer allmän karaktär, har blivit mindre relevanta med tiden. Ambassaden pekar på en lucka i den svenska MR-bilden, på avsaknaden av svenska motparter, som kan svara på de stora ryska behoven av samarbete på området.

En starkare koppling av det svenska utvecklingssamarbetet med län och städer i närområdet ti ll den federala nivån förordades också av den tidigare resultatanalysen54. Den bedömde vidare insatserna på demokratiområdet och förvaltningssamarbetet med institutionsutvecklande inslag som de mest relevanta i Rysslands aktuella utvecklingsfas.

Sida bedömer sammantaget att rysslandssamarbetet präglas av unika förutsättningar. Den ekonomiska krisen i augusti 1998 bekräftade de farhågor, som många känt men kanske inte givit fullt spelrum, att utvecklingssamarbetet med Ryssland är mer komplicerat, mer osäkert och mer utdraget än som såg ut att vara fallet under de närmast föregående åren. De svenska modellerna och erfarenheterna har också i allmänhet en mer begränsad relevans än de exempelvis har i Baltikum.

54 Samarbetet med Ryssland – en resultatanalys , Krister Eduards och Susanne Oxensttierna, 1999.

134

Beredningen av nya insatser i det ryska programmet – som enligt landstrategien skall expandera – har bromsats upp av kombinationen av det relativt snävt definierade åtagandeutrymmet och utgiftsbegränsningarna inom statsverket, det s.k. utgiftstaket. Sedan februari 2000 har kraftiga begränsningar satts för Sidas möjligheter att besluta om nya insatser, begränsningar som medfört att projektbudgetar delas i småposter för beslut allteftersom medelsutrymmet medger. För år 2001 har Sida i november 2000 goda insatsförslag om totalt 155 miljoner kronor för Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Det tillgängliga åtagandeutrymmet är cirka 135 miljoner kronor. UD och Sida saknar därmed möjligheter att verkställa regeringens instruktioner i landstrategien för Ryssland.

Sammanfattningsvis innebär utvecklingssamarbetet med Ryssland ett fortsatt väsentligt bidrag till reformprocessen. Expansionen av det sociala samarbetet har följt planerna, medan samarbetet på andra områden delvis hämmats bl.a. av bristande kompatibilitet mellan svenskt och ryskt och av interna administrativa och finansiella svårigheter på den ryska sidan. Dessutom hindrar nu finansiella restriktioner på svensk sida regeringens beslut i landstrategien och i prop. 1997/98:70 om rysslandssamarbetet från att genomföras.

4.7. Ukraina

Samarbetet med Ukraina har expanderat under de senaste åren. De nya engagemangen finns framför allt inom de ekonomiska och sociala sektorerna och inom miljösamarbetet. De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till 78 respektive 66 miljoner kronor.

SAMARBETET MED UKRAINA PER MÅLOMRÅDE

0 20 40 60

SÄK

DEMO

EKOSOC

MILJÖ

MÅLOMRÅDE

MSE K

1998 1999

135

Landstrategien för utvecklingssamarbetet med Ukraina anger – liksom den för Ryssland – att samarbetet bör växa i bredd och omfattning under perioden 1999–2001, förutsatt att reform- och demokratiseringsprocessen fortsätter. Med den nya regeringens tillträde 1999 har reformprocessen i Ukraina intensifierats. Det svenska utvecklingssamarbetet har dock av finansiella skäl på svensk sida minskat under perioden.

Säkerhetsamarbetet har utvidgats genom en större SKI-insats med inriktning på kärnämneskontroll inom kärnkraftsmyndigheten i Kiev. Demokratisamarbetet innehåller journalistfortbildning, valövervakning, seminarier för kvinnliga politiker, stöd till fängelsereformen och ett omfattande stöd till utvecklingen av lokalt självstyre.

På det ekonomiska och sociala området har näringslivsstödet inte kunnat expandera som önskat i landstrategien, bl.a. på grund av frånvaron av ukrainska utvecklingsprogram av den arten som finns i Ryssland, t.ex. presidentprogrammet för utbildning av unga företagare. På det sociala området pågår bl.a., omfattande personalutbildningsinsatser för socialtjänsten. Nästa år beräknas det sociala samarbetet kunna komma att fokusera på barn i riskzoner. Förvaltningssamarbetet har i enlighet med landstrategiens önskemål fått en framträdande plats. Lantmäte-risamarbetet är det största enskilda samarbetsområdet. Större insatser görs också inom arbetsmarknadsutbildningen, förvaltningsreformen, offentlig upphandling, invandrarmottagning och på statistikområdet. Ett skattepolitiskt samarbete är under beredning hos Sida.

Miljösektorn var under 1998 den enskilt största i ukrainaprogrammet, inklusive en V/A-insats om 48 miljoner kronor till Lviv Vodokanal. Miljösamarbetet omfattar i övrigt stöd till planering av vattenresursutnyttjande, skogsbruksutveckling, och energibesparing inom offentliga byggnader.

Jämställdhetsmålet är inte heller i Ukraina väl tillgodosett. Seminarierna m.m. för kvinnliga politiker har dock fått relativt stor omfattning.

Landstrategiens instruktion om nära samråd med andra givare hade större genomslag i början av Ukrainasamarbetet. I takt med att det svenska programmet konsoliderats har kontakterna med andra givare blivit alltmer knutna till specifika insatser, som t.ex. med Världsbanken inom Social Investment Fund.

136

Samma önskemål framförs i landstrategien angående utvärderingar som i rysslandsstrategien, också här med hänvisning till ovissheten om utvecklingen i Ukraina. Inte heller här har utvärderingsaktiviteten ökat. Sida känner sig ha kontroll över insatserna, som är relativt stora och tydliga och genomförs med relativt stabila parter. Sida finner att samarbetet med Ukraina fungerar relativt väl i stort, inte minst i jämförelse med det med Ryssland. Intresset i Ukraina för samarbete med Sverige är också stort, bl.a. av historiska skäl. Projekten löper i allmänhet väl. Med den nya regeringens förstärkta reformpolitik har förutsättningarna ytterligare förbättrats. Därmed har också andra givares intresse ökat. EU-kommissionen har lämnat signaler att Tacisprogrammet kan komma att expanderas.

De ovan nämnda restriktionerna inom rysslandsprogrammet har också drabbat ukrainasamarbetet. Exempelvis uppgick summan av Sidas insatsbeslut för Ukraina 1998 och 1999 till 27 respektive 48 miljoner kronor. För år 2000 och 2001 beräknar Sida att motsvarande summa insatsbeslut kan bli högst 17 respektive 36 miljoner kronor. Den i landstrategien efterlysta expansionen av utvecklingssamarbetet kommer på grund av utgiftsbegränsningarna sannolikt inte att kunna realiseras.

Utvecklingssamarbetet med Ukraina synes fungera väl. Landstrategiens instruktioner är verkställda med undantag för den begärda expansionen av näringslivsstödet och för jämställd-hetsmålet. Den förstärkta ukrainska reformpolitiken ger i och för sig underlag för den av regeringen förespråkade fördjupningen av det svenska utvecklingssamarbetet. Utgiftsbegränsningarna har emellertid inte givit utrymme för den under perioden.

4.8. Vitryssland

Samarbetet med Vitryssland hämmas av den inrikespolitiska situationen. Prop. 1997/98:70 konstaterar att de politiska och ekonomiska reformerna i landet i huvudsak har avstannat och att utvecklingen på många områden inneburit en återgång till förhållandena under sovjettiden. Ett utvecklingssamarbete av det slag som pågår med de andra länderna i närområdet kan inte formuleras. Prop. 1997/98:70 förordar i stället åtgärder för att bygga upp ett demokratiskt samhälle – insatser via organisationer inriktade på mänskliga rättigheter och samhällsutveckling, miljörörelser, oberoende fackföreningar och andra enskilda organisationer.

137

Kunskapsöverföring med systemförändrande inriktning skall kunna förekomma. En beredskap bör finnas för ett utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger.

EU:s ministerråd antog 1997 en resolution, som uppmanar medlemsstaterna att frysa sitt samarbete med Vitryssland. Undantagna från rekommendationen var humanitära insatser, regionalt samarbete och insatser till stöd för demokratiseringsprocessen. Rekommendationen följs av Sverige, som via Sida-ÖST driver en restriktiv linje i samarbetet.

Insatser till stöd för demokrati och mänskliga rättigheter samt inom miljöområdet prioriteras, främst via enskilda organisationer. En regional spridning av samarbetet eftersträvas. Sida verkar vidare för att vitryssar exponeras för kontakter med Sverige och andra länder, samt för att vitryska städer och universitet involveras i östersjösamarbetet.

Utöver insatserna genom svenska enskilda organisationer med engagemang på demokrati- och miljöområdet finansieras under innevarande period utbildnings- och forskningssamarbete via SI, journalistutbildning via FOJO, utveckling av lokal demokrati via Kommunförbundet och ett stöd till jordreformen via Swedesurvey.

Sida håller en beredskap för ett mer utvecklat samarbete när de politiska och ekonomiska förutsättningarna föreligger.

Sidas erfarenheter hittills av det pågående stödet till Vitryssland indikerar samtidigt att det finns goda möjligheter att göra relevanta insatser även på andra områden än de anvisade, och att inskränkningarna av samarbetet skulle kunna ha fått en annan form. Även ambassaden i Moskva förordar ett något bredare samarbete med Vitryssland.

Utvärderingen finner att samarbetet med Vitryssland ligger inom de angivna, restriktiva riktlinjerna. Enskilda organisationers förmåga att agera på ett annat sätt än staten ger Sverige möjligheter att delta i förändringsprocessen i landet. Journalistutbildningen och samarbetet inom lokal förvaltning har hög relevans. Det synes önskvärt att därutöver skapa ett visst utrymme också för andra insatser.

4.9. Övriga länder

Östsamarbetet innehåller också insatser i länder utanför närområdet. Dels lämnas stöd till kandidatländerna i Central- och Sydosteuropa för deras EU-anpassning, främst genom bilaterala EU-integrationsinsatser

138

och svenskt deltagande i EU-twinningsamarbetet. Dels har SI och Sida finansierat insatser inom kultur- och utbildningssamarbetet, respektive inom kärnämneskontrollsamarbetet på Balkan, i Moldavien samt i Kaukasus och Centralasien.

Det svenska deltagandet i EU:s twinningsamarbete och det bilaterala EU-integrationsstödet har kommenterats ovan, jfr avsnitt 3.7. Det synes vara ett adekvat sätt att etablera och hålla en svensk närvaro i länder, som inte nås av det mer omfattande samarbetet med länderna i närområdet. Utvärderingen indikerar dock samtidigt att det riskerar engagera knappa resurser från svenska myndigheter, som därmed inte kan disponeras för uppkommande insatsförslag i närområdet. Erfarenheten hittills pekar på behovet av en mer långsiktig personalresursplanering och -uppbyggnad på svensk sida för att möta behoven av kompetenta insatser.

Del av detta samarbete, liksom de tidigare insatserna via Svenska institutet och Statens kärnkraftsinspektion utanför Central- och Östeuropa, berör emellertid länder som i DAC definierats som uländer. Samarbetet med de länderna skall enligt prop. 1997/98:70 belasta anslaget 7A, Internationellt utvecklingssamarbete. Årets regleringsbrev till SI har mer precist angivit för vilka länder Östsamarbetet får användas. Under innevarande år görs därutöver insatser av SI, Sida och UD i Slovenien, som DAC avser att avföra från u-landslistan inom kort. Vissa insatser inom säkerhetssamarbetet utanför Central- och Östeuropa finansieras också från 7B, vilket är ett undantag från riktlinjerna i prop. 1997/98:70.

4.10. Gemensamma drag i landsamarbetet

Landstrategierna innehåller en serie instruktioner till de aktörer, inklusive UD, som skall besluta om nya insatser i respektive länder. I praktiken kan dessa instruktioner ses som operativa mål för det aktuella landsamarbetet. De ser också ut att fungera väl i det hänseendet. Det är på landnivå den inledningsvis, avsnitt 2 ovan, nämnda observationen kan göras att huvudmålen i praktiken fungerar som angivande av samarbetsområden, medan de operativa och i verkligheten styrande målen, såsom t.ex. EU-passning, utformas olika för skilda länder eller ländergrupper. Styrmetoden synes fungera väl i sig. Det kan dock ifrågasättas om Östsamar-betet behöver styras såväl genom mål och landstrategier som genom beloppsbestämningar till Sida för enskilda samarbetssektorer.

139

Inom ramen för EU-anpassningen framhåller de svenska utlandsmyndigheterna att det bilaterala samarbetet måste ha en kompletterande roll vis-à-vis EU-programmen, och vara snabbare och mer flexibelt. Det är också viktigt att arbeta även med icke-acquisområden, inte minst inom de sociala sektorerna. Även tredjepelarfrågor ses som viktiga framöver. På några håll uttrycker mottagarsidan skepsis gentemot EU-twinningsamarbetet, särskilt till att ha experter stationerade under långa perioder. Samordningen mellan medlemsstaterna bedöms av utlandsmyndigheterna som svag. De bedöms inte genomgående vara intresserade av samordning utan vill i många fall snarare visa upp sina erfarenheter och metoder, vilket skapar en konkurrenssituation. Styrkommittéerna för Phare och Tacis borde enligt vissa utlandsmyndigheter utnyttjas mer för samordning.

De senaste årens utveckling har inneburit att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit större klarhet. Dels har de ursprungliga motiven för att stödja reformsträvanden och bidra till konsolideringen av nationellt oberoende, fungerande marknadsekonomi och ett demokratiskt styresskick förstärkts i och med kandidaturerna till EUmedlemskap. Dels har dessa kandidaturer skapat en ram och en inriktning både för de svenska strävandena och för kandidatländernas egen samarbetspolitik. Den sammantagna effekten är att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna vunnit i precision och effektivitet. Det har samtidigt på grund av förmedlemskapsprocessen mött nya uppgifter och utmaningar, vilket indikerar att man inte kan räkna med att uppgiften är fullgjord när väl länderna tas in i unionen.

Samtidigt har utvecklingssamarbetet med Ryssland under senare år framstått som mer komplicerat och svårförutsägbart än som tidigare allmänt antogs. Den tidigare relativa optimismen angående dess förutsättningar och möjligheter att avsätta resultat har efter augusti 1998 ersatts av en mer utbredd realism i bedömningarna. Landstrategien talar om ett tidsperspektiv om minst tio år för utvecklingssamarbetet med Ryssland. Utvecklingen hittills i landet antyder att det kan finnas goda skäl för att basera planeringen på ett ännu längre tidsperspektiv.

I och med den skisserade utvecklingen har också skillnaderna mellan länderna i närområdet förstärkts. De fyra kandidatländerna agerar nu i ett gemensamt ramverk och en process, som redan har fört dem samman i en grupp också inom det svenska utvecklingssamarbetet. Bland de övriga länderna kan Ryssland och Ukraina sägas ha blivit en grupp för sig – präglad av höga svenska prioriteringar för samarbete och av stora och komplicerade uppgifter

140

för utvecklingssamarbetet. Vitryssland, som geografiskt tillhör samma grupp, har dock tills vidare på grund av den inrikespolitiska situationen behandlats restriktivt inom det svenska utvecklingssamarbetet och utgör i det hänseendet en egen kategori. En fjärde grupp är övriga kandidatländer i central- och Sydosteuropa, där begränsade insatser görs inom EU-anpassningsområdet. En femte grupp är hittills övriga samarbetsländer inom OSS, som egentligen inte borde få stöd under 7B. För de olika ländergrupperna har i många stycken gemensamma målsättningar och samarbetsformer utvecklats.

143

5 Andra givare

En inom UD under året producerad promemoria om givarsam fundets aktivitet i närområdet55ger en bild av bilaterala och multilaterala program i Central- och Östeuropa. EU-programmen redovisas, samt bland bilateralerna de nordiska, tyska och brittiska programmen. Givarna disponerar följande medel (motsvarande) för år 2000: Sverige 750 MSEK, Danmark 1 260 MDKK, Finland 300 MSEK, Norge 180 MDKK, Storbritannien 900 MSEK, Tyskland 450 MSEK, Phare 1 500 MEUR, ISPA 1 000 MEUR, SAPARD 500 MEUR, och Tacis 450 MEUR. De nordiska givarna samarbetar alla med länderna i närområdet, några dessutom med Ukraina. De har, tillsammans med Storbritannien och Tyskland, ett fokus på Ryssland. Givarkretsen kan också sägas avvakta en politisk utveckling i Vitryssland, som kan möjliggöra ett utvecklingssamarbete där. Den stora fattigdomen i Moldavien förväntas ge anledning till växande givaruppmärksamhet framöver.

De internationella insatserna har en stark miljöinriktning. Danmark placerar 80 procent av sina resurser i miljösektorn. Danmark och Finland rapporterar ett betydande återflöde från miljöinsatserna. De två givarna rapporterar också utmärkta erfarenheter av sekondering av egen personal, både för den information som givarländerna får tillbaka och för de extra möjligheterna till exportfrämjande som erbjuds. Storbritannien har en tydligare fattigdomsinriktning på sitt utvecklingssamarbete än de andra givarna i studien. Tyskland ägnar stort intresse åt samarbetet med det ryska Presidentprogrammet för managementutbildning i väst av unga ryssar.

I kapitel 7 nedan presenteras mer ingående en konsultstudie, innehållande en kartläggning av fyra länders – Danmarks, Englands, Finlands och Tysklands – utvecklingssamarbete på näringslivsområdet med reformländerna i Central- och Östeuropa, och en jämförelse med

55 Östsamarbete: Andra givares verksamhet och planer, Ulf Lewin 2000.

144

Sverig es56. Inget av länderna har någon egentlig anslagspost för näringslivssamarbete. Samtliga länder anser sig ha ett efterfrågestyrt program. Det egna näringslivets kompetens skall utnyttjas i samarbetet, samtidigt som det understryks att upphandling sker i konkurrens.

Den nyss nämnda UD-utredningen visar att EU:s program i närområdet expanderar. Phare kompletteras nu med ISPA, som skall stödja ländernas antagande av EU:s acquis och finansiera satsningar på det infrastrukturella området, och SAPARD, som avses underlätta antagandet av EU:s regelverk på jordbruksområdet. Phare skall därmed framgent kunna fokusera mer på institutionell utveckling, inte minst på twinningsamarbetet. Tillsammans disponerar de tre programmen 3 miljarder Euro under innevarande år för kandidatländerna. Programmen anses emellertid av både medlemsstater och kandidatländer vara långsamma och byråkratiska. Små länder sägs ha betydande svårigheter att utnyttja programmen, eftersom de erbjuder alltför stora insatser. Ändå är de i stort behov av programmen. Samarbetet med små länder innebär också för vissa givare alltför mycket arbete med ett stort antal små insatser. Erfarenheten understryker betydelsen av en uppbyggnad av förmågan i de små länderna att själva hantera merparten av samarbetet.

Tacisprogrammet, som framför allt finansierar verkställandet av partnerskaps- och samarbetsavtalen (PSA) med länderna inom Oberoende Staters Samvälde (OSS), har sitt fokus i övergången till demokratiska samhällen med sund marknadsekonomi. PSA anger målen för respektive lands förbindelser med EU, och definierar bl.a. de politiska, ekonomiska och kulturella relationerna och handelsförbindelserna. De i särklass största mottagarna är Ryssland och Ukraina. Även Tacis har relativt stora program, främst innehållande tekniskt samarbete och kunskapsöverföring, bl.a. sedan nyligen i form av twinning.

Ett flertal bilaterala givare har deklarerat att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna skall upphöra eller omprövas när de blir medlemmar av EU. Den gemensamma motiveringen är att ingen medlemsstat skall vara i behov av utvecklingssamarbete, som därför skall avlösas av en mer konventionell samverkan. Flera givare har redan beslutat att dra ned sina volymer successivt. Samtidigt framför dock representanter både för de multilaterala bankerna och för bilaterala givare uppfattningen att kandidatländerna kommer att

56 Näringslivet och Östeuropa, en kartläggning av fyra länders samarbete på näringslivets område med reformländerna i Central- och Östeuropa, Sven Öhlund, 2000.

145

behöva ett avsevärt stöd av hittillsvarande slag även under tiden efter det att de blivit EU-medlemmar. Betydande reformbehov av institutioner och infrastruktur kommer att kvarstå.

Finland har under föregående år utvärderat sitt närområdessamarbete och antagit en ny verksamhetsstrategi. Det kan noteras att den finske försvarsministern också är närområdesminister. Nordiska Ministerrådet avser anta en ny närområdesstrategi inom kort. Danmark förbereder – liksom Sverige – en ny verksamhetsstrategi för perioden 2002 och framåt.

Genomgången visar en betydande överensstämmelse mellan olika givare inom närområdet. Av intresse i ett svenskt perspektiv kan vara att även om flertalet givare formellt utgår från att utvecklingssamarbetet med kandidatländerna skall avslutas när de blir EU-medlemmar, redovisar de den erfarenheten att ett liknande samarbete kommer att behövas även därefter.

147

6 Relationen mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarderna

I syfte att stimulera tillväxt och sysselsättning i Östersjöregionen anslog riksdagen i juli 1996 en miljard kronor för ”åtgärder och projekt inom bl.a. områden som li De sammanlagda insatsbesluten 1998 och 1999 uppgick totalt till vsmedel, energisystem, kunskapsutbyte, infrastruktur och miljö, samt för att öka handeln och investeringarna och i övrigt stärka samarbetet mellan stat och näringsliv i regionen”, som prop. 1995/96:222 angav. Beloppet minskades med 50 miljoner kronor i 1996/97 års budgetproposition och fördelades av riksdagen på tre år i stället för på ursprungligen planerade fem. I enlighet med sitt direktiv skall denna utvärdering analysera relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 – Östsamarbetet – och de som finansieras från Östersjömiljarderna ”med utgångspunkt i kravet att dessa skall komplettera varandra”. Det finns därutöver ett flertal andra relationer mellan insatser finansierade inom Östsamarbetet respektive från andra anslag och anslagsposter, t.ex. anslaget för Internationellt utvecklingssamarbete, och utgiftsområdena Utbildning och forskning, Totalförsvar, och Miljöpolitik. De belyses dock inte i utvärderingen.

Miljardanslaget, som kom att kallas Östersjömiljarden, handlades inom statsrådsberedningen. Ansvaret överfördes 1997 till Näringsoch handelsdepartementet, och 1998 till UD och ett nybildat Östersjömiljardsekretariat. Flera departement och statliga myndigheter har deltagit i beredningen av ärenden inom miljarden, vilket illustrerar bredden i det svenska engagemanget i regionen. Ett stort antal projektansökningar har inkommit från företag, organisationer och statliga organ. T.o.m. oktober 2000 hade beslut fattats om bidrag med totalt 840 miljoner kronor till 68 olika projekt. Återstoden är i praktiken intecknad. Flertalet projekt har en inriktning på kunskapsöverföring i vid bemärkelse. UD konstaterar i en lägesrapport i oktober 2000 att ett antal arbetstillfällen skapats i Sverige, även om det är svårt att bedöma precis hur många. Det råder

148

enligt UD dock inget tvivel om att Östersjömiljarden i ett långsiktigt perspektiv medverkar till ökad tillväxt och sysselsättning.

Hösten 1998 beslöt riksdagen att verksamheten skulle fortsätta och anslog ytterligare en miljard kronor för en femårsperiod. Det nya anslaget döptes till Näringslivsutveckling i Östersjöregionen och fick en delvis annan utformning än det första. En beredning med representanter för näringsliv och förvaltning tillsattes, Östersjöberedningen, som avlämnade sitt betänkande i maj 1999. Betänkandet innehöll en serie överväganden och förslag, som regeringen tog som utgångspunkt för den fortsatta hanteringen av den andra Östersjömiljarden. Beredningen hade dragit slutsatsen av erfarenheterna av Östersjömiljard 1 att tydliga riktlinjer och kriterier för medelsutnyttjande var nödvändiga och att ansvaret för verksamheten i ökad utsträckning borde delegeras till myndigheter och andra statliga organ. Beredningen föreslog också att det övergripande målet för anslagsutnyttjandet skulle vara ”att förstärka svenska företags position i Östersjöregionen och att förbättra förutsättningarna för svenska företags deltagande i utvecklingen av regionens näringsliv”. Beredningen, vars direktiv bl.a. innehöll att den kommande verksamheten skulle samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med Östersjö-länderna, föreslog vidare bl.a. att fortsatta Visby- och Östersjöstipendier, liksom allmänt Sverigefrämjande och informationsverksamhet, skulle finansieras ur andra källor.

De riktlinjer som fastställdes i november 1999 bibehåller propositionens målformulering – anslaget skall användas för att ”utifrån ett svenskt intresse … stimulera näringslivsutveckling i och handel med länderna i Östersjöregionen”. En serie villkor för att kunna erhålla finansiering fastslås i riktlinjerna, bl.a. att insatser måste ”samordnas med och komplettera utvecklingssamarbetet med Östersjöländerna” samt ”Komplettera, inte konkurrera med, redan pågående verksamhet avseende projektstöd”. Riktlinjerna anger också att insatser, som ”innebär gåva eller annat stöd till myndighet i samarbetsland … bör stämmas av med detta lands myndigheter (inkl. stödkoordinerande organ) och stå i överensstämmelse med de övergripande målen i landstrategierna. Kommunala och statliga infrastruktursatsningar ska i första hand hanteras av Sida”. Insatser skall vidare ”vara förenliga med en socialt och kulturellt hållbar utveckling varvid de demokratiska aspekterna särskilt skall beaktas”.

Riksdagens beslut om Östersjömiljard 2 är nu under verkställighet. Riktlinjerna ovan förtydligar på flera punkter förhållandet till

149

Östsamarbetet. Dels kan Östersjömiljard 2 inte, som Östersjömiljard 1, finansiera Visbyprogrammet eller dess fortsättning. Dels skall alla insatser samordnas med Östsamarbetet – Östersjömiljardsekretariatet rapporterar att samordningen med Östsamarbetet är en ständigt återkommande fråga, liksom för övrigt även samordningen internt mellan Östersjömiljard 2:s olika insatser. Ofta är den berörda myndigheten med i beredningen och kan då bli upplyst och eventuellt påmind om kravet på samordning med andra aktörer på området. Från UD:s horisont syns inga direkta fall av dubblering. Sådana fanns inom Östersjömiljard 1, men de bearbetas inte aktivt längre. Flertalet insatser inom miljö- och energiområdet görs för övrigt via Sida, vilket antas leda till en automatisk samordning.

Men Sida skulle föredra att Östersjömiljard 2, med hänvisning till riktlinjernas krav att insatserna inte skall ”konkurrera med redan pågående verksamhet avseende projektstöd”, skulle fokusera på sådant som Sida inte gör, vilket oftast är vatten- och avloppsinsatser. Det olyckliga i Sidas perspektiv är att två uppsättningar villkor introduceras i samma projektsamarbete, något som enligt Sida kan bli negativt för resultatet. Ofta innehåller ett långsiktigt utvecklingssamarbete både finansiering av tjänster och utrustning och en dialog kring behovet av motprestationer och förändringsåtgärder. En sådan dialog kan göras omöjlig av att samma slags utrustning erbjuds parallellt med annan svensk finansiering men utan krav på reformer. Sidas erfarenhet är att Östersjömiljard 2-finansierade insatser redan ser ut att på detta sätt kunna störa det pågående utvecklingssamarbetet i S:t Petersburg. UD-PES, som är Sidas dialogpartner i sammanhanget, bedömer å andra sidan att Sidas agerande borde uppvisa större flexibilitet och att ett exportstöd i form av finansiering av en genomförbarhetsstudie inte borde behöva störa det pågående utvecklingssamarbetet. PES har samtidigt uppfattningen att riktlinjerna för Östersjömiljard 2 gärna kunde vara mer flexibla så att även främjandeinsatser av utbildningsslag kunde härbärgeras, t.ex. ett fortsatt Visbyprogram.

Sammantaget uttrycker Sida sin uppskattning av att riktlinjerna gjorts klarare. Östersjömiljardsekretariatet och Sida-ÖST har nu återkommande samrådsmöten. Bodelningen är tydligare än tidigare. I vissa fall har samverkan mellan de två anslagen kunnat ge komplementära och goda resultat, t.ex. avseende upprustningen av Rigas och Gattjinas fjärrvärmesystem (från Östersjömiljard 1), Sidaarrangerade internationella kurser, demonstrationsprojekt inom miljö- och

150

energiområdena, och påfyllnaden av de bundna konsultfonder Sida tidigare placerat hos Världsbanken och IFC, samt den nya konsultfonden hos NIB (alla från Östersjömiljard 2). Konsultfondsinsatserna rymdes inte under utgiftstaket för 7B, varför de i stället finansierades från Östersjömiljard 2.

Inom Svenska institutets östeuropaprogram är de två Visbyprogrammen goda exempel på komplementaritet mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet. Visbyprogrammen har givit SI möjlighet att expandera stödet till forsknings- och utbildningssamarbete i regionen till båtnad både för samarbetsländerna och för Sverige.

Sida noterar också att vissa svenska parter, som fått bidrag från Östersjömiljard 2 till insatser i samband med de regionala tillväxtavtalen, därefter söker ytterligare finansiering hos Sida. För Sida är det emellertid mer kostnadseffektivt att finansiera insatser, som är systematiskt utvalda och beredda inom ramen för ett långsiktigt samarbete, och som kan ge större utvecklingseffekter. Sida redovisar intrycket att Östersjömiljardsamarbetet, i sökandet efter egna former och konditionalitet, tenderar att dra på utvecklingssamarbetets redan befintliga former, trots att det förra rymmer möjligheter att mer tydligt stödja näringslivet och bygga på dess aktiva medverkan än utvecklingssamarbetet kan göra. Sida har alltid krav på konkurrensupphandling, även om den är bunden till Sverige, medan exempelvis UD-PES i sitt arbete kan utgå från och kan lämna bidrag på basis av, ett enskilt företags propåer. UD instämmer i bedömningen att arbetet med metodutveckling ännu behöver fortsätta hos flera aktörer inom Östersjömiljardsamarbetet.

Näringslivet har en delvis kritisk syn på Östersjömiljardsamarbetet, som bl.a. uppfattas som mer biståndsbetonat än som hade varit önskvärt, och på dess relation till Östsamarbetet. I praktiken uppfattas de två som statliga medel till samma ändamål, bara ur två olika anslag och med olika beredningsmetoder. Näringslivet hade vidare föredragit en tydligare, mer sammanhållen profil och en sammanhållen hantering av Östersjömiljarden. Det hade varit att föredra att UD har direkt kontakt med företagen. Näringslivsrepresentanter i S:t Petersburg har ett mer positivt perspektiv. Så bedöms t.ex. företag som fått stöd av Marknadsplats Östersjön, ett Exportrådsprogram med Östersjömiljardfinansiering, därefter kunna söka stöd hos StartÖstprogrammet inom Östsamarbetet. Den svenska språkutbildningen via SI anses också bidra till att skapa förtroende mellan ryssar och svenskar och bedöms därmed som mycket värdefull, om den än kunde vara mer aggressiv.

151

I samarbetsländerna finns i allmänhet en positiv syn på finansieringsmöjligheterna under Östersjömiljarden. Dock råder oklarhet på flera håll om dess närmare detaljer, och om skillnaderna mellan Östsamarbetet och Östersjömiljarden. En särskild websida om Östersjömiljarden har föreslagits, med kommentaren att det behövs klargörande information om vad den i grund är och hur den kan utnyttjas.

Sammanfattningsvis synes de aktuella riktlinjerna för Östersjömiljard 2 ha bidragit till både större klarhet och tydligare gränser, inte minst mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet. De ger främjandemålet en tydligare dominans i styrningen av verksamheten. Samtidigt finns fortfarande fall av bristande komplementaritet och av konkurrens mellan Östersjömiljarden och Östsamarbetet. Oklarhet råder fortfarande i vissa tillämpningsfall. Diskussionen mellan parterna inom förvaltningen – UD-EC, UD-PES och Sida-ÖST – präglas av att två skilda mål styr agerandet, och kan sägas gå tillbaka på skillnaden mellan utvecklingssamarbetets och främjandets ambitioner. En tolkning är att i Östsamarbetet utvecklingsmålet är överordnat och främjandemålet underordnat (om än med tiden och i praktiken allt mindre), medan inom Östersjömiljarden främjandemålet är överordnat och utvecklingsmålet underordnat, allt enligt statsmakternas beslut om hur dessa anslag skall användas. De fortfarande pågående diskussionerna om hur de anslagna medlen skall användas synes i grund handla om hur avvägningen mellan de två huvudmålen skall utformas.

Sammanfattningsvis indikerar utvärderingen att en rimlig utformning har skett, i det att de två anslagen fått behålla sina respektive profiler och de verkställande parterna har arbetat med att precisera rollerna och på att ytterligare utveckla formerna för att stärka komplementariteten mellan dem. Några fall har hittills producerats i samverkan mellan UD, SEK och Sida, som de nämnda fjärrvärmeprojekten i Riga och Gattjina, där Östsamarbetet finansierar tekniska stödinsatser under projektens beredning och genomförande, medan Östersjömiljarden via SEK kreditfinansierar utrustningsleveranser, upphandlade i konkurrens i Sverige. Resultatet är positivt i det att utvecklingseffekter har genererats samtidigt som svenska företag har erhållit intressanta och priviligierade möjligheter att etablera sig på nya marknader. Erfarenheten hittills visar att ett fortsatt metodarbete krävs, en metodutveckling med möjlighet att resultera i synergieffekter.

152

Det stöd som beviljats Svenska institutet under Östersjömiljard 1 för det s.k. Visbyprogrammet, och senare Det Nya Visbyprogrammet, kan enligt riktlinjerna inte fortsätta under Östersjömiljard 2. Invändningar mot denna inskränkning har framförts bl.a. av Högskoleverket, som bedömer att stöd till forsknings- och utbildningssamarbete med grannländerna på andra sidan Östersjön har stor relevans för det svenska näringslivets utvecklingsmöjligheter i närområdet. Den ovan citerade utvärderingen av SI:s östeuropaprogram finner också att Visby-programmet har lämnat ett bidrag både till utvecklingen av kunskap och kompetens i närområdet och till främjandet av svenska intressen, även av ekonomiskt slag. Det synes som om staten själv på denna punkt har begränsat sina möjligheter till främjandeinsatser i övergången mellan de båda Östersjömiljarderna.

153

7 Utvecklingssamarbetets betydelse för svenskt näringslivs utveckling i regionen

I enlighet med utredningsdirektiven kommer i detta avsnitt utvecklingssamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen att belysas. Vidare kommer svenska företags deltagande i projekt, som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer, att diskuteras, särskilt hur Sidas insatser har påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida självt deltar. För en presentation av Sidas näringslivsorienterade insatser hänvisas läsaren till avsnitt 3.4.1, ovan.

Den historiska bilden av näringslivets inställning till Sida rymmer två sidor. Dels har ett flertal företags representanter sedan länge kritiserat Sida för att i närområdesprogrammet vara alltför litet intresserat av näringslivets synpunkter och medverkan, och för att brista i öppenhet och flexibilitet. Dels har representanterna för en mindre grupp företag – sådana som deltagit i Sidafinansierade projekt i första hand i de baltiska länderna – uttryckt sin uppskattning av hur samarbetet med Sida inneburit möjligheter för dem att komma in på nya marknader.

Utvecklingen under senare år har framför allt inneburit att Sida öppnat sig ytterligare gentemot näringslivet. Sida har inbjudit till flera informationsmöten med näringslivet, där Sida bl.a. lämnat information om aktuella affärsmöjligheter och konkreta råd, t.ex. att mer intressera sig för att verka i Ryssland. Informationsmaterial och en hemsida riktad till näringslivet har producerats. Sida har också lagt förslag till nya satsningar av relevans för näringslivets behov, t.ex. att ett kreditinstrument för projektfinansiering på världsbanksvillkor skulle inrättas inom ramen för Östsamarbetet, och att medel inom Östersjömiljard 2 skulle avsättas för demonstrationsprojekt, där företagen kunde komma med förslag, som i sin tur skulle kunna leda till att de erhöll värdefulla referensprojekt. Sida säger sig nu ha en god dialog med näringslivet.

154

Industriförbundet bedömer att Sida påtagligt har förbättrat sin samverkan med näringslivet, men att det kan finnas en risk att främst sådana företag blir inbjudna, som Sida redan känner till eller har kontakt med. Även UD-PES uppskattar de förändringar Sida genomfört, men efterlyser större engagemang och kreativitet när det gäller näringslivets behov, samt ett intresse för att söka hitta nya koncept för att ta in näringslivet i samarbetet. PES skulle också vilja att Sida såg näringslivet som partners i utvecklingssamarbetet i stället för som leverantörer.

I samband med denna utvärdering har ett flertal synpunkter framförts angående utvecklingssamarbetets, särskilt det genom Sida, betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen. Majoriteten av synpunkterna hänför sig till två skilda aspekter av frågan – av direkt betydelse för enskilda svenska företag, eller av indirekt betydelse, dvs. att utvecklingssamarbetet skapar eller förbättrar förutsättningarna för kommersiell verksamhet i skilda hänseenden. Synpunkterna i den senare dimensionen kommer framförallt från förvaltningssidan – både i Sverige och i samarbetsländerna. Så ser t.ex. det estländska finansministeriet ett tydligt samband mellan utvecklingssamarbetet och näringslivet, illustrerat å ena sidan av bankstödet till Baltikum via Swedfund Financial Markets, som initierades av Sidas föregångare BITS och som röner allmän uppskattning, å andra sidan av de stora svenska/nordiska investeringarna i banksektorn. Den ovan citerade utredningen av de Neergaard bedömde också att Swedfund Financial Markets banat vägen för svensk/nordiska banker och bidragit till ökad finansiell integration i det nordisk-baltiska området.

En annan estnisk bedömning är att utvecklingssamarbetet med Sverige har bidragit till att utveckla ett samhälle med nya kunskaper och attityder, vilket bedöms ha haft betydelse för det svenska näringslivets etableringar i landet. Sida pekar också på utbildningsinsatsernas betydelse, illustrerade av de ovan nämnda insatserna i Kaliningrad Business School, S:t Petersburg Banking Institute och Handelshögskolan i Riga, men framhåller samtidigt betydelsen av utvecklingssamarbetet i dess helhet för attitydförändringar och kunskapsutveckling. Andra representanter för samarbetsländerna tillskriver också utvecklingssamarbetet en betydelsefull roll på detta plan, t.ex. i S:t Petersburg, där Sida ombeds att ännu mer aktivt verka för att attrahera svenska investerare till staden. Särskilt framhålls förädling av skogs- och jordbruksprodukter som intressant. Ett flertal företagsrepresentanter instämmer vidare i

155

och för sig i att Sida-insatser med syfte att utveckla och förbättra näringslivets miljö kan ha positiva effekter för det svenska näringslivet, men visar dem inte något större intresse. Intresset fokuseras snarare på sådant som direkt bidrar till företagens affärsverksamhet. Östersjömiljarden bedöms intressant om den kan bidra till projektfinansiering.

Personal inom Marknadsplats Östersjön i S:t Petersburg bedömer dock, som nyss nämnts, att en del av de företag som deltar där antagligen kan komma vidare senare med hjälp av Sidas StartÖstprogram. Grundsynen är också positiv till att utvecklingssamarbetet kan ge ett inledande stöd, så att företagen kan gå vidare sedan. De finner också att den SI-arrangerade svenskundervisningen är av stort värde för det svenska näringslivet på orten.

Andra näringslivsrepresentanter är mer kritiska, inte minst mot Advantage East och StartÖst-programmen. Å andra sidan är de regionala satsningarna på vänortsnivå av intresse, särskilt i Estland, i det att många svenska småföretag dras med i samarbetet. En bedömning är att ett hundratal svenska småföretag för närvarande är verksamma i landet. En annan koppling framhålls av svenska ambassaden i Polen, där Sida-stödet till Eko-fonden har givit goda resultat i termer av kontrakt för de svenska företagen.

Stockholms handelskammare har nylige n låtit genomföra en studie av näringslivets erfarenheter i närområdet57. Mot bakgrund av de problem utländska företag möter i Ryssland, men även i de baltiska länderna, har handelskammaren låtit undersöka svenska företags verksamhet och etableringar där. En enkätundersökning med cirka 400 företag visade att de verksamhets- och etableringshinder, som av företagen upplevs som mest begränsande i Estland är tillgången på nyckelkompetens, tillförlitlig kreditinformation och kapital; i Lettland tillgången på kreditinformation, den oklara lagstiftningen och tullen; i Litauen korruptionen, tillgången på kreditinformation, samt tullarna och gränspassagerna. I Ryssland är de mest hindrande faktorerna den inkonsekventa och oklara lagstiftningen, samt tullarna och gränspassagerna.

Även om enkäten i stort visar att utvecklingssamarbetet inte egentligen väcker något intresse hos de intervjuade företagen har ett par av deras förslag, en tänkbar relevans för Östsamarbetet. Så anser några t.ex. att en felaktig, negativ bild kvarstår om de undersökta länderna och önskar att fler aktiva informationskampanjer, seminarier,

57 Undersökning av svenska företags ryska och baltiska etableringar, OMA, 2000.

156

m.m. angriper felaktiga föreställningar och fördomar, särskilt rörande Ryssland, Lettland och Litauen. Flera företag önskar enligt rapporten också en öronmärkning av ”svenska biståndspengar … för t.ex. infrastrukturinvesteringar … där svenska företag anlitas … och därmed kan vinna värdefulla marknadsandelar. Även stödet till svenska företag, Start-Öst, kritiseras och behöver enligt företagen förändras. Ansökningsprocessen till bidraget är komplicerad och inte realistiskt anpassad till små företag. Många undrar dessutom vad som egentligen hände med Östersjömiljarden”. Ett antal företag är vidare mycket positiva till Handelshögskolan i Riga och ser gärna att detta samarbete fortsätter och utvidgas till andra utbildningsområden.

Handelskammarundersökningen plockar upp några av företagens förslag i sina rekommendationer, bl.a. att Sverige borde ”kunna ta aktiv del i att utbilda ländernas myndigheter i förvaltning, sund byråkrati och yrkesstolthet. Vidare behövs bättre tillgång på information och ett tydligare regelverk för myndighetspersoner och beroende företag att anpassa sig efter”. Handelshögskolan i Riga borde ”utvidgas för att skapa förutsättningar för kompetenta framtida företagsledare och annan arbetskraft i de baltiska länderna”. Stockholms handelskammare rekommenderas vidare att ”verka för att en mer positiv bild av de baltiska länderna och Ryssland förmedlas i media och offentligt” i Sverige. Det förslaget kan också – i linje med det ovan förmedlade önskemålet från S:t Petersburg – bedömas som relevant för Sida.

En kartläggning av fyra länders – Danmarks, Englands, Finlands och Tysklands – utvecklingssamarbete på näringslivsområdet med reformländerna i Central- och Östeuropa, och jämförelse med Sveriges, presenterades tidigare i år58. Kartläggningen ger vid handen att, i jämförelse med de fyra länderna, det svenska samarbetet med det egna näringslivet inom ramen för utvecklingssamarbetet med reformländerna i Central- och Östeuropa står sig väl vad gäller former och innehåll. Sida:s StartÖst-program har inte någon direkt motsvarighet i de andra länderna, medan Sida:s policy att utnyttja svensk kompetens och resursbas i form av varor och tjänster så långt det är praktiskt genomförbart och kostnadseffektivt, motsvarar vad som görs där.

Samtidigt för skribenten fram ett antal förslag till förbättringar av systemet och dess funktionssätt. Antalet svenskar i intressanta multilaterala organ bör ökas genom direkta erbjudanden om

58 Näringslivet och Östeuropa, en kartläggning av fyra länders samarbete på näringslivets område med reformländerna i Central- och Östeuropa, Sven Öhlund, 2000.

157

kapacitetsförstärkning. Det direkta stödet till de mindre och medelstora företagen i deras kontakter med de multilaterala organen behöver förbättras. Kontakterna med projektens ”ägare” i samarbetsländerna bör förbättras, bl.a. via förstärkningar vid ambassader och handelskontor. Strukturen hos den svenska representationen i samarbetsländerna bör övervägas, t.ex. om Exportrådets lokala representanter kan anslutas. Övriga förslag inkluderar bättre information och marknadsföring av Swedfunds tjänster i närområdet, en fond för finansiering av förstudier för investeringsprojekt och en studie av möjligheterna att skapa en särskild investeringsgarantiordning för reformländerna.

De projekt inom närområdet som bereds och finansieras av de multilaterala organisationerna, särskilt utvecklingsbankerna, är av stor betydelse som affärsmöjligheter för det svenska näringslivet. Det finns flera kopplingar till Östsamarbetet. En är de konsultfonder, s.k. Trust Funds, som inrättats hos Världsbanken, IFC och EBRD, respektive är under beredning hos NIB. Som framgått ovan, avsnitt 3.4.1, har fonderna inrättats på initiativ av Sida bl.a. för att underlätta för svenska konsultföretag att komma in på de marknader dessa institutioner utgör. Fonderna disponeras av institutionerna själva för olika slags konsultinsatser i Central- och Östeuropa. Utnyttjandet är högt hos Världsbanken och IFC, men lågt hos EBRD. Enligt Sidas erfarenhet ligger två faktorer bakom det låga utnyttjandet hos EBRD. Dels är de svenska företagen själva inte tillräckligt aktiva – endast ett företag är för närvarande registrerat – dels har fonden under senare år omgivits med en komplicerad, intern EBRD-procedur, som avskräcker bankens tjänstemän från att utnyttja den. Under hand har förslag framförts att en kompletterande konsultfond med mer direkt tillgång till den svenska tjänstemarknaden skulle inrättas för EBRD, där bankens operativa enheter direkt skulle kunna efterfråga en svensk insats utan mer omfattande interna EBRD-procedurer. Fonden skulle exempelvis anförtros Sida för verkställande. Sida har dock svarat att begränsningarna i den egna administrativa kapaciteten inte medger ett sådant arrangemang. Ett alternativ till Sida-administration diskuteras för närvarande, att lägga hanteringen av en sådan fond hos de svenska projektexportfrämjandetjänstemännen, som tillsatts just för att fungera som länkar mellan finansieringsinstitutionerna och den svenska resursbasen.

Den andra kopplingen är de särskilda konsultfonder, s.k. Special Trust Funds, också omnämnda ovan, avsnitt 3.4.1, som har ställts till Världsbankens förfogande för genomförande av specifika projekt.

158

Fonderna används främst för tekniska rådgivningsinsatser av konsulter, institutionella representanter eller annan expertis. Fonderna förvaltas av särskilda projektsamordningskontor (PCU) i de ansvariga, låntagande ministerierna eller motsvarande. PCU formulerar uppdragen och upphandlar de avsedda tjänsterna i konkurrens i Sverige. För svenskt vidkommande innebär arbetsmetoden bl.a. att svenska företag och andra parter direkt kommer in på prioriterade samarbetsområden i samarbetsländerna. Denna fondmodell har hittills endast använts i samband med världsbanksprojekt i sociala sektorer. Erfarenheterna av dessa fonder är positiva, inte minst för svenska företags del. Verksamheten har inte hittills uppvisat några avgörande hinder för att sådana fonder skulle kunna inrättas även på områden som inte är direkt föremål för planerade eller pågående Sida-insatser. Marknaden synes betydande.

Det tredje området av intresse för svenska företag är leveranser av utrustning och andra komponenter i investeringsfasen av de aktuella projekten. I de projekt inom närområdet där Sida deltagit – dvs. i sektorerna miljö och energi – har svenska företag kunnat få stöd av Sida på skilda sätt. Tidig information har lämnats. Tänkbara leverantörsföretag har kontaktats direkt med information om kommande investeringsprojekt. Två särskilda konferenser har hållits för utrustningstillverkare. Informationsträffar kring offertarbete och dylikt inom utvecklingsbankernas projektverksamhet har anordnats, där också konkreta råd har lämnats om hur offertarbete går till och liknande. Dock har Sida aldrig engagerat sig direkt i enskilda företags offertarbete. Däremot har Sida kunna bevaka svenska företags intressen hos de upphandlande parterna i samarbetsländerna.

Resultatet är att svenska företag har erhållit kontrakt i de tre aktuella kreditfinansierade upphandlingarna. I den senaste, kring fjärrvärmeprojektet i Riga, tog svenska företag fyra kontrakt av sex. Där hade Sida finansierat ett föregående demonstrationsprojekt, som hade givit de svenska företagen lokala erfarenheter och en möjlighet att presentera sina erbjudanden. Representanter för de deltagande företagen ser positivt på Sidas agerande och bekräftar att det dels bidragit direkt till uppdrag, dels också medverkat till ytterligare uppdrag i andra projekt, t.ex. med ren världsbanksfinansiering. Ett önskemål inför framtiden är dock fler uppdrag av totalentreprenadskaraktär, dvs. där ett leverantörsföretag både planerar och utrustar en anläggning med den egna utrustningen och därmed kan ta ett kvalitetsansvar för helheten.

159

UD-PES förordar i de multilaterala sammanhangen just också att de bilaterala insatserna i större utsträckning utformas så, att svenska företag engageras och därmed också kan komma i fråga för fortsatta upphandlingar. Samtidigt finner PES de nämnda Trust Funds och Special Trust Funds värdefulla för det svenska näringslivet. Svenska företags deltagande i multilaterala projekt har nyligen belysts i en SEK-studie som analyserar återflödet från EU :s biståndsprogram och dess orsaker59. Författarna konstaterar att återflödet från EUprogrammen till svenska företag är proportionellt sett lägre än den svenska bruttoinbetalningen till dessa program, och väsentligt lägre än de till Danmark och Finland. Anledningarna är många men svåra att överblicka. De svenska företagen möter inga formella konkurrensnackdelar jämfört med företag från andra medlemsstater. Författarna bedömer inte heller att de tre ländernas olika hållningssätt inom utvecklingssamarbetet skulle orsaka några skillnader i återflöde. Att svenska företag varit mindre lyckosamma beror snarare på en rad strukturella faktorer. En är att intresset för EU:s biståndsprogram är relativt svagt. Vidare har svenska företag inte tillräcklig förståelse för beredningsprocessen inom internationella organisationer och har inte byggt upp tillräckligt starka nätverk och marknadsnärvaro. De saknar också delvis den efterfrågade kompetensen. Författarna konkluderar att den största potentialen för ett ökat återflöde finns hos företagen själva.

I det bilaterala samarbetet föreslår UD-PES att företagens egna idéer och projektförslag i större utsträckning tas som utgångspunkter för planeringen av utvecklingssamarbetet i olika länder. Som aktuellt exempel anförs Jugoslavien (FRJ, som dock ej ingår i Östsamarbetet), där Sverige borde lägga grunden för ett långsiktigt mellanstatligt samarbete grundat på ömsesidiga intressen, och inte inleda ett renodlat biståndsfinansierat samarbete. De svenska företagens kunskaper och erfarenheter, som vunnits under decennier i landet, borde anlitas. Men, menar PES, Sida och UD-EC bevakar inte konsekvent de svenska företagens intressen, utan begränsar ansträngningarna alltför mycket till institutionell utveckling och humanitära insatser.

Sida ser statsmakternas uppdrag inom utvecklingssamarbetet som institutionsutveckling och kunskapsöverföring, och konstaterar att investeringsmedel endast tilldelats för miljösektorn. Arbetet tar tid, och Sida förstår att näringslivet har behov av att projekten skall komma snabbare till upphandling. Sida uppfattar också önskemålen

59 Konsultstudie av biståndsåterflöde från EU:s biståndsprogram, Torbjörn Ramberg och Mikael Svingby, 2000.

160

om ett mer aktivt och direkt företagsfrämjande, men pekar på att utvecklingssamarbetet driver fram investeringsmöjligheter som annars inte skulle finnas genom att göra samarbetspartnerna i närområdet kreditvärdiga. Företagens önskemål om att Sida skall finansiera deras projektförslag avvisas med att all upphandling hos Sida måste ske i konkurrens. Sida menar sig ha främjat näringslivets intressen sedan länge, men har inget mandat att gå in i enskilda affärer. Statsmakternas uppdrag är att utveckla näringslivets miljö och att stödja en process, exempelvis att skapa en privatiseringsmyndighet, men inte att engagera sig i enskilda privatiseringsärenden.

Sida, som medger att informationsverksamheten i vissa fall brustit, pekar samtidigt på framgångsrika fall av samverkan med svenska företag kring upphandlingar, t.ex. den nyss nämnda upphandlingen av fjärrvärmesystemet i Riga. Samtidigt framhåller Sida betydelsen av tilläggsuppdrag, när företagen väl etablerats på de nya marknaderna. Konsultfonderna hos de internationella finansieringsinstitutionerna bedöms ha intresse för de svenska konsultföretagen, men det är samfinansieringarna med Världsbanken och EBRD, där svenska företag kommer in på helt nya marknader, som Sida finner vara de mest intressanta öppningarna för det svenska näringslivet.

Sammanlagt räknar Sida med att mellan 90 och 95 procent av de egna programmen i närområdet är rent återflöde, även om inte några exakta siffror produceras. Andra aktörer, t.ex. Industriförbundet, är dock mindre intresserade av återflödet till Sverige utan fokuserar på återflödet till det svenska näringslivet. Industriförbundet pekar också på att ansvarsfördelningen mellan Sida, UD-PES och UD-EC är oklar, vilket leder till ett tidskrävande kontakt- och informationsarbete.

I sin skrivelse till riksdagen 1999/2000:7 angående ekonomisk utveckling och samarbete i Östersjöregionen konstaterar regeringen bl.a. att ”Utvecklingssamarbetet genom Sida utgår från samarbetsländernas och målgruppernas behov men är också till fördel för Sverige. Resultaten av samarbetet i form av bl.a. en bättre fungerande institutionell miljö för ekonomisk verksamhet är till nytta också för svenska företag. Vidare innebär själva genomförandet av projekten betydande affärsmöjligheter. Åtskilliga svenska företag har genom investeringar i kommunal infrastruktur och StartÖstprogrammet fått fotfäste på nya viktiga marknader”.

Sammanfattningsvis kan en samstämmighet konstateras så långt i debatten, att Sida de senaste åren tagit alltfler stödjande initiativ och visat en allt större öppenhet gentemot det svenska näringslivet. Ett betydande antal insatser har genomförts, som av ett flertal intervjuade

161

personer bedöms har varit av direkt eller indirekt intresse för de svenska företagen, antingen genom att skapa affärsmöjligheter för dem eller genom att på skilda sätt förbättra deras förutsättningar att verka i närområdet. Näringslivets inställning till Sida har också blivit alltmer positiv under senare år. Ett begränsat antal näringslivsrepresentanter uttrycker dock fortfarande en kritik, bl.a. av innebörden att Sida borde kunna mer direkt finansiera företagens projektförslag, vilka skulle kunna ge dem referensprojekt av stort värde i den fortsatta marknadsföringen.

Ett sådant handlande hade emellertid varit svårt att försvara. Direktiven i prop. 1997/98:70 är tydliga – de tilldelade resurserna skall användas med sikte på att med högsta effektivitet bidra till reformprocessen i närområdet och till kandidatländernas EUmedlemskap. Den huvudsakliga inriktningen skall vara åtgärder som bl.a. leder till ett gott grannskap. Den svenska resursbasen skall utnyttjas. Uppdraget förutsätter därmed att bilaterala projekt och insatser identifieras, väljs, bereds, genomförs och följs upp med de givna målen som styrinstrument, något som torde utesluta att utbudsstyrda projektförslag annat än i rena undantagsfall skulle kunna ha tillgodosett rekvisiten. Hur en Sida-finansiering av ett företags framlagda projektförslag skulle kunna förenas med upphandlingsförordningens krav har inte närmare studerats. Vissa erfarenheter av Sida-deltagande i multilaterala projekt, inte minst med de ovan nämnda konsultfonderna, inbjuder samtidigt till vidareutveckling.

163

8 Sammanfattande diskussion

I ett sammanfattande perspektiv visar utvärderingen att Östsamarbetet är av stort värde både för reformprocessen och EU-närmandet i samarbetsländerna och för Sverige. Bedömningen måste dock kvalificeras: I de baltiska länderna har samarbetet med Sverige relativt stor betydelse, i Ryssland är Sverige en mindre samarbetspartner. Ett stort antal aktörer deltar på svensk sida. De på internationellt samarbete specialiserade myndigheterna Sida och SI, tillsammans med en serie andra svenska statliga, kommunala och enskilda aktörer, har inom Östsamarbetet under en begränsad period uppgiften – och möjligheten – att bidra i ett samarbete av annat slag än det ordinarie. Utvärderingens sammanfattande intryck är att dessa svenska parter på det hela taget gör alltmer professionella insatser inom Östsamarbetet.

Östsamarbetets nu tio år gamla huvudmål angående en säkerhetsgemenskap, demokratins kultur, en socialt hållbar ekonomisk omvandling, och en miljömässigt hållbar utveckling är fortfarande relevanta och i det närmaste definitionsmässigt tillgodosedda i samarbetet. Deras vida utformning har dock gjort dem allt mindre användbara som styrinstrument. I praktiken fungerar de idag mest som angivelser av samarbetsområden, medan några nyare mål för samarbetet har tagit över styrfunktionen. Bland huvudmålen har demokratimålet tack vare utvecklingen i samarbetsländerna förlorat något av sin aktualitet och precision, och därmed något av sin användbarhet. Det borde ses över. Innehållet i säkerhetssamarbetet speglar också historiska förhållanden – polis- och asylsamarbetet är snarare en del av rättssamarbetet.

Den styrande funktionen under perioden har således övertagits av andra mål. De handlar om att främja jämställdheten i samarbetsländerna, att stödja deras EU-anpassning, att etablera ett grannlandssamarbete, att utnyttja den svenska resursbasen och att

164

bidra till den regionala utvecklingen. Som framgår av rapporten är måluppfyllelsen av jämställdhetsmålet svag. Problemen med dess genomförande indikerar att det behöver ses över, t.ex. i formulering eller i metodhänseende. Vidare har det visat sig lätt att höja EUrelevansen i samarbetet med kandidatländerna, inte minst eftersom de själva starkt prioriterar sådana insatser. Det har också stor betydelse att Sverige i andra former stödjer särskilt de tre baltiska ländernas EUmedlemskap. Önskemålet om utnyttjandet av den svenska resursbasen är tillgodosett. Till skillnad från jämställdhetsmålet är de två senare målen allmänt är högt prioriterade på mottagarsidan.

Övergången till ett grannlandssamarbete är ett oklart formulerat mål, eller snarare riktningsangivelse, som bl.a. inte anger i vilken grad utvecklingssamarbetet i sig skall bidra till övergången. Det är därför svårt att utvärdera programmet mot det. Däremot har ett flertal enskilda insatser på skilda sätt bidragit till utvecklingen av ett grannlandssamarbete.

Östsamarbetet bidrar på olika sätt till den regionala utvecklingen i Östersjö- och Barentsområdena. Riktlinjerna i prop. 97/98:70 angående Östsamarbetets geografiska avgränsning är i huvudsak tillgodosedda.

Utvecklingen i regionen har resulterat i förstärkta skillnader mellan landgrupperna. Östsamarbetet är redan två olika program – EUkandidatländerna och de andra. Det kan också ses som flera program:

1. Baltikum och Polen, 2. Ryssland och Ukraina, 3. Vitryssland och 4. De andra samarbetsländerna. Den utvecklingen, tillsammans med förändringen i målens respektive roller, indikerar att målens roll i de skilda landsamarbetena också borde ses över. Utvecklingssamarbetet med kandidatländerna har utvecklats positivt under perioden. Samarbetsländernas motiv för att driva ett utvecklingssamarbete med Sverige har stärkts av förmedlemskapsprocessen, som också givit utvecklingssamarbetet med Sverige både en tydligare inriktning och nya, direkt målrelaterade samarbetsformer. Ett klart mål och en starkare motivation förklarar en del av samarbetets framgångar. Samarbetet med Ryssland och Ukraina, å andra sidan, har inneburit en utmaning av annat slag. Länderna är betydligt mycket större och mer svåröverblickbara. Deras inre utveckling är mer komplicerad och svår för utomstående att förstå, och därmed svårare att förutsäga. Särskilt i Ryssland har svårigheterna visat sig större än som antogs initialt. Endast delvis har samarbetet med de länderna kunnat bygga t.ex. på erfarenheterna från Baltikum. De senaste årens utveckling visar att Östsamarbetet behöver kunna

165

arbeta mer olika i länderna. Den markerar också betydelsen av det arbete, som görs inom Östekonomiska institutet och på ett fåtal andra håll för att följa och förstå utvecklingen i Ryssland. Den sortens analysarbete behöver byggas ut i Sverige.

Det har konstaterats i rapporten att utnyttjandet av den svenska resursbasen är gott. Om resursbasutnyttjande blir starkt, uppstår emellertid en risk att det också blir styrande. En viss utbudsstyrning är tydlig inom Östsamarbetet och går inte att undvika med de givna målformuleringarna. Problemet blir att hitta den rätta balansen, där egenintressena och resursbasutnyttjandet tillgodoses utan att samarbetet hamnar i en skadlig utbudsstyrning. Utvärderingen har inte identifierat sådana fall inom Östsamarbetet. Men i ett flertal fall har utbudsstyrningen lett till att insatser genomförts, som senare visat sig inte ha haft några förutsättningar att lyckas. Utvärderingen reser dock inga invändningar mot detta drag hos Östsamarbetet. Det hör till utvecklingssamarbetets grundläggande funktioner att metoder och modeller förs in i andra sammanhang än sina ursprungliga för att där kunna accepteras eller förkastas. I den bemärkelsen är Östsamarbetets finansiering riskpengar. Ett visst antal förlorade insatser måste anses kunna ingå i det förväntade utfallet. Det viktiga blir att söka undvika negativa effekter i samarbetslandet. De internationella givarna bryr sig olika mycket om det.

Samordning av de svenska insatserna med andra givare sker både lokalt, i princip genom samarbetslandets egen försorg, och genom ett flertal internationella och regionala organ och konventioner, t.ex. Östersjörådet, Helsingforskonventionen, Barentsrådet, EU:s olika organ, m.fl. Diskussionen i sådana fora leder också i flera fall till att de två sidorna i utvecklingssamarbetet tar samma positioner, vilket i sin tur kan skapa en grund för konkret samarbete. Den internationella samordningen tenderar ibland att underordnas givarländernas egenintressen. Den präglas av en viss utbudskonkurrens.

De svenska insatserna under perioden uppvisar en stor bredd. Flertalet av dem är väl utvalda och professionellt genomförda. Det finns idag hos svenska parterna i samarbetet en genomsnittligt betydligt högre kompetens avseende internationellt utvecklingssamarbete än vad var fallet för ett par år sedan och som påtalades av SAU:s utvärdering av samarbetet med Central- och Östeuropa 1994. Även om utvärderingen inte har underlag för en systematisk jämförelse över hela fältet utmärker sig några av insatserna för en högre måluppfyllelse än andra. Bland dem finns det i år inledda militära materielstödet till de baltiska länderna. Det uppvisar hög

166

utvecklings- och EU-relevans, stark grannlandskoppling, hög kostnadseffektivitet och uthålliga effekter. Den enskilda insats i Polen, som under perioden har tillgodosett de flesta målen, är de två större bidragen till den polska Eko-fonden, som främst finansierar kommunala V/A-projekt. Insatsen har hög utvecklings- och EUrelevans, stark grannlandskoppling, hög hållbarhet hos effekterna, och kan tack vare att insatsbesluten i praktiken delegerats till Polen fungera som ett steg i utfasningen. För Rysslandssamarbetets del finns det anledning att framhålla demokratistödet – yngre politiker, media och MR – samt förvaltningssamarbetet som särskilt relevanta för utvecklingen i landet. De har också en EU- och grannlandsrelevans. Visserligen är sannolikt effekterna i flera fall av begränsad hållbarhet och kostnadseffektiviteten i vissa fall för låg, men Rysslandssamarbetet erbjuder mindre goda förutsättningar än det med kandidatländerna. Även i Ukraina framstår förvaltningssamarbetet, inte minst det med inriktning på lokal förvaltning, som centralt i programmet.

Tillförlitligheten hos denna utvärderings bedömningar påverkas av underlaget. De andra utvärderingar som citeras i rapporten har tre begränsningar. De täcker delar av sektorer, inte helheten. Deras författare är ofta kunniga på sakområdet i fråga, men har mer sällan den erfarenhetsbredd som gör det möjligt att på ett oberoende sätt bedöma dess relevans för samhällsutvecklingen i stort. Dessutom behandlas i flertalet av dem insatser, som avslutades före innevarande periods början. I flertalet fall måste deras konklusioner icke desto mindre bedömas vara både relevanta och välgrundade. Observationen handlar om begränsningarna i förklaringsvärdet.

Några initierade intervjupersoner har under utvärderingen pekat på betydelsen av att ha personal stationerad på plats. Förutom att den kan bidra till en högre effektivitet i det aktuella samarbetet, sägs den också kunna bidra både till spridningen av samarbetet och dess effekter och till övergången till ett varaktigt samarbete mellan parter, ett grannlandssamarbete. Sverige sägs hittills ha iakttagit en onödigt stor restriktivitet med sådana personalinsatser och därmed sannolikt förlorat tillfällen till förstärkning av samarbetets resultat och utvecklingsmöjligheter.

Till metodfrågorna inom utvecklingssamarbetet hör också balansen mellan mjuk- och hårdvara i insatserna, samt lokalkostnadsfinansieringen. I den förra frågan finns en linje sedan Östsamarbetets begynnelse, att dess medel med ett undantag är reserverade för tekniskt samarbete och inte kan användas för

167

investeringar. Utrustningsinslagen får inte överskrida 20, tidigare 10, procent av insatsens budget. Undantaget är miljösamarbetet, där medel tilldelas programmet för direkta investeringar, främst i V/Aprojekt kopplade till Östersjön, men också i effektiviserings- och besparingsprojekt på energiområdet. Balansen mellan mjuk- och hårdvara i övriga samarbetssektorer ser ut att hållas enligt direktiven. Undantag där är kärnsäkerhetssamarbetet och lantmäterisamarbetet, som båda i vissa fall anses behöva en större andel utrustningskomponenter. Utvärderingen visar en tendens till glidning uppåt i utrustningsandelarna några fall, vilket inte minst i nuvarande ansträngda finansiella situation blir ännu svårare att försvara. Lokalkostnadsfinansieringen är ett mindre bekymmer i Baltikum och – särskilt – Polen än i Ryssland och Ukraina. Det kan också vara svårare att mobilisera lokala finansieringsbidrag i de fall att Sverige driver på ett visst samarbetsområde, t.ex. det sociala området. Men finansiella restriktioner i samarbetsländerna gör att utebliven lokalkostnadsfinansiering inte kan tas som bevis för ett bristande engagemang för ett visst projekt.

Även på svensk sida har under perioden finansiella restriktioner tillkommit. Utgiftsbegränsningarna har under 1999 och 2000 åstadkommit betydande svårigheter i arbetet. Dels har verkställigheten på myndighetsnivå och hos de genomförande parterna kommit att upptas av återkommande anpassningsåtgärder, vilket skapat en besvärande ryckighet i arbetet. Dels har angelägna samarbetprojekt blivit lidande, avstannat eller inte satts i gång. Svårigheterna har även drabbat samarbetspartners lång utanför Sveriges gränser. Det har dock inte varit möjligt att under utvärderingen få klarhet om i vilken utsträckning detta har påverkat förhållandet till samarbetsländerna. Utvärderingen konkluderar att staten själv därmed förhindrat verkställigheten av sina egna instruktioner.

Det operativa Östsamarbetet styrs genom två huvudsakliga instrument – landstrategierna och de belopp som avsätts för olika samarbetsområden, t.ex. miljö och enskilda organisationer. Styrsystemet har skapat en onödig stelhet genom att styra på två sätt samtidigt. Utifrån sett kunde det möjligen ha räckt att under

perioden styra det ändå relativt väl organiserade och förutsägbara Östsamarbetet företrädesvis via landstrategierna, varvid respektive myndigheter hade kunnat disponera anslagna totalbelopp mer flexibelt i enlighet med dem, alternativt via specifika medelsallokeringar med tillhörande anvisningar.

168

Landstrategierna synes ha väl kort giltighet med hänsyn till det stora arbete som läggs ned på dem. Det internationella utvecklingssamarbetet visar t.ex. hur femåriga landstrategier med fördel kan kombineras med årliga landplaner för att skapa en önskvärd kombination av långsiktighet och flexibilitet. Utvärderingen antyder att en förenkling av arbetsformerna är möjlig. Formerna för att engagera andra aktörer, t.ex. SI, i landstrategiprocessen kan också förbättras.

Som en särskild fråga har denna utvärdering studerat relationen mellan insatserna inom Östsamarbetet och insatserna under Östersjömiljarden med utgångspunkt i att de två programmens insatser skall komplettera varandra. Som framgått ovan finns det endast hittills ett fåtal fall av komplementaritet i praktiken. Dessutom finns fall av konkurrens. Som också framgått ovan pågår emellertid ett metodarbete inom Östersjömiljardsamarbetet och i gränssnittet mot Östsamarbetet. Det arbetet har bekräftat att det är möjligt att nå resultat i termer av komplementaritet mellan de två anslagen.

En andra särskild fråga till denna utvärdering avser Östsamarbetets betydelse för det svenska näringslivets utveckling i regionen. Som framgått ovan, kapitel 7, är bedömningarna inom näringslivet blandade. Flertalet röster uttrycker sig positivt om förhållandet mellan Sida och näringslivet idag. Vissa näringslivsrepresentanter önskar dock att företagens egna projektförslag skulle kunna tjäna som utgångspunkter för utvecklingssamarbetet. Det är emellertid svårt att se hur Sida – och UD-EC – skulle kunna ha gått sådana propåer till mötes inom nuvarande målsättningar. Om det hade varit en politisk prioritering att företagens förslag skall tas som utgångspunkt för utvecklingssamarbetet, hade målen för Östsamarbetet behövt se annorlunda ut. Östsamarbetet har hittills visat sig kunna tillgodose ett långsiktigt och brett svenskt främjandeintresse, samtidigt som de senaste årens insatser haft en växande betydelse i ett utvecklings- och EU-utvidgningsperspektiv. Framgångarna har därmed inte heller producerat några goda argument för att lägga om Östsamarbetets hittillsvarande inriktning i detta hänseende.

129

Beslut vid regeringssammanträde den 31maj 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda samarbetet med Central- och Östeuropa. Utredningen skall utgöra underlag för beslut om behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001.

Utredningen skall omfatta en utvärdering av det hittillsvarande samarbetet med inriktning på de insatser som gjorts efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75).

Förslag till framtida inriktning på samarbetsprogrammet efter 2001 skall lämnas baserat på erfarenheter av det hittillsvarande samarbetet samt en analys av förändringar i omvärlden.

Nuvarande samarbetsprogram

Det nuvarande samarbetsprogrammet med Central- och Östeuropa löper från 1 januari 1999 till 31 december 2001. Den totala budgeten för programmet uppgår till 2 400 miljoner kronor. Riktlinjerna för programmet lades fast i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete (prop. 1997/98:70). Till grund för propositionen låg en utvärdering utförd under ledning av professorn Claes Sandgren: Att utveckla ett grannlandssamarbete – en utvärdering av Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa (Ds 1997:75).

Samarbetsprogrammet fokuserar på Sveriges närområde: Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. Insatserna har fyra övergripande mål. Dessa är att

1. främja en säkerhetsgemenskap,

Kommittédirektiv

Utredning om samarbetet med Central- och Östeuropa

Dir. 2000:39

130

2. fördjupa demokratins kultur,

3. stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling samt

4. stödja en miljömässigt hållbar utveckling.

Samarbetet skall enligt prop. 1995/96:153 präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Att bistå Estland, Lettland, Litauen och Polen i förberedelserna för EU-medlemskapet samt att stödja Rysslands och Ukrainas vidare integration i Europa och europeiska samarbetsstrukturer är högt prioriterat.

Relationerna till länderna i Central- och Östeuropa är en högt prioriterad fråga för regeringen och utvecklingssamarbetet med dessa länder är ett viktigt instrument för att främja både utvecklingen i länderna och relationerna med Sverige. Att verka för en utvidgning av EU, fördjupade relationer till Ryssland och Ukraina, demokratiseringen av Vitryssland samt ett intensifierat Östersjösamarbete är centrala element i regeringens politik.

I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100) gör regeringen bedömningen att utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa kommer att fortsätta efter 2001. Innan medel anvisas skall en oberoende utvärdering av samarbetet genomföras.

Stora förändringar har ägt rum i omvärlden under tiden för det nuvarande samarbetsprogrammet. Inte minst har de politiska förändringarna och den ekonomiska utvecklingen varit snabb i de baltiska staterna och Polen. Förhandlingar om EU-medlemskap pågår nu med samtliga dessa länder. EU har inlett arbetet med en konkretisering av den Nordliga dimensionen. Relationerna till Sverige är av en annan karaktär än när samarbetsprogrammet inleddes. Förbindelserna med dessa länder kan sägas befinna sig i en brytningspunkt, där utvecklingen gör det motiverat med mindre tonvikt på statliga insatser av biståndskaraktär och där målet är normala grannlandsrelationer av den typ som råder mellan länderna i Västeuropa. Samtidigt finns länder i Central- och Östeuropa, även i vårt närområde, där behoven av stöd är stora och kan förutses förbli så under lång tid. Skillnaden mellan de länder som ansökt om medlemskap i EU och andra länder i regionen kommer sannolikt att bli ännu tydligare under den kommande programperioden.

De stora förändringarna i omvärlden leder till en rad frågor inför ett nytt program för utvecklingssamarbete. Är de mål som har lagts fast för det nuvarande stödet fortfarande relevanta? Vilken geografisk region skall samarbetsprogrammet riktas till? Hur länge finns det behov av fortsatt bilateralt utvecklingssamarbete med de blivande EU-

131

medlemmarna? Vilka instrument skall användas? Hur långsiktigt bör utvecklingssamarbetet med olika delar av regionen vara? Vilken betydelse bör tillmätas uppkommande skillnader i utveckling mellan olika delar av ett land även om det på nationell nivå uppvisar en gynnsam situation? Vilken betydelse kan Sverigefrämjande genom nätverk mellan institutioner och personer på subnationell nivå enligt "bottom-up"-principen ha?

Utredningen skall belysa dessa och andra grundläggande frågor som skall tas upp i en proposition om omfattning, behov, mål och inriktning för utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa efter år 2001.

Uppdraget

Syfte

Syftet med utredningen är att få underlag för beslut om omfattning, behov, inriktning och former för stödet till Central- och Östeuropa efter 2001. En analys skall ge en samlad bild av Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa under perioden efter utvärderingen från 1997 (Ds 1997:75). Förslag på omfattning och inriktning av stödet efter år 2001 skall lämnas på grundval av utvärderingen av det hittillsvarande utvecklingssamarbetet samt analyser av förändringar i omvärlden.

Utvärdering och kartläggning

1. Genom studier av bl.a. resultatanalyser och utvärderingar skall utredaren göra en sammanfattande analys och bedömning av de hittillsvarande insatserna. Utredaren skall inrikta sig särskilt på insatser som genomförts efter utvärderingen 1997. För denna period skall en uppdelning göras utifrån de olika programperioderna 1995–1998 samt 1999–2001. Det nuvarande samarbetsprogrammets utformning och metoderna för dess genomförande skall analyseras i förhållande till de fastställda målen i prop. 1997/98:70. Bland annat skall utredaren analysera hur den ökade inriktningen på den sociala sektorn följts upp i praktiken samt huruvida insatserna uppfyllt syftet att stödja EUanpassningen. Vidare skall erfarenheterna av jämställdhetsmålet i det hittillsvarande samarbetsprogrammet belysas.

132

2. En översiktlig kartläggning av andra givares insatser skall göras, både bilaterala och multilaterala. EU:s stödinsatser i regionen (Phare, ISPA, SAPARD, Tacis) är av särskilt intresse. Andra viktiga aktörer är brittiska biståndsmyndigheten DfID samt de nordiska länderna, enskilt och samlat i Nordiska ministerrådet och dess institutioner. De svenska insatserna bör även ses mot bakgrund av de internationella finansiella institutionernas verksamhet. Utredaren skall beskriva förhållandet mellan det bilaterala utvecklingssamarbetet och andra givares, i synnerhet EU, bl.a. med avseende på samordning och samfinansiering av investeringar.

3. Relationen mellan de insatser som finansieras från utgiftsområde 7 och Östersjömiljarderna skall analyseras med utgångspunkt i kravet på att dessa skall komplettera varandra.

4. Betydelsen av utvecklingssamarbetet för svenskt näringslivs utveckling i regionen skall belysas. Vidare skall utredaren undersöka svenska företags deltagande i projekt som genomförs i samarbete med multilaterala organisationer. I synnerhet hur Sidas insatser påverkat svenska företags deltagande i multilaterala projekt där Sida ingår skall analyseras.

5. Utredaren skall genomföra en kort omvärldsanalys som skall beakta bl.a. den ekonomiska utvecklingen, handelns utveckling, den sociala utvecklingen, miljöutvecklingen, demokratiutvecklingen, mänskliga rättigheter samt EU-utvidgningen.

173

Intervjupersoner

Sverige

Exportkreditnämnden:

Martin Edvardsson Per Ola Nilsson

Fjärrvärmebyrån:

Leif Eriksson

FOA:

Mats Ahlberg

Industriförbundet:

Hans Ekdahl Stefan Eldh Katarina Eriksson Karl Fritz Göran Norén Jan Persson

Lunds universitet:

Bo Pettersson

Naturvårdsverket:

Bo Liebert

Rikspolisstyrelsen:

Maria Lager

Sida:

Tomas Bennedicks Marie-Louise Bruzelius

Lars Eklund Ulrika Gustafson Anders Hedlund Staffan Herrström Anneli Hildeman Peeter Horm Maria Lagus Marie Larsson Camilla Lindström Kristian Lindvall Hans Lundquist Sten Ström Marianne Tegman Kari Örtengren

Socialdepartementet:

Lars Blomgren Cecilia Halle

Statens Kärnkraftsinspektion:

Paul Ek

Stockholms universitet:

Claes Sandgren

Svenska kommunförbundet:

Steinar Langbakk

174

Svenska institutet:

Anki Dahlin Thomas Lundén

Swedesurvey:

Åke Olsson

Södertörns högskola:

Sven E. O. Hort

UD:

Max Bjuhr Eva Ekmehag Stefan Gullgren Christoffer Gyllenstierna Erik Hammarskjöld Dag Hartelius Sofie Hillbom Hanna Jangert Bo Jerlström Bengt Johansson Ulf Lewin Christina Linnarud Anders Lindström Gun Nilsson-Taxell Ingrid Tersman Åsa Theander Ann Uustalu Andreas Ådahl

YIT-VMT:

Ulf Jonsson

Östekonomiska institutet:

Erik Berglöf

Estland

EU-integrationskontoret:

Henrik Hololei Mailis Pukonen

Finansministeriet:

Martin Põder

Försvarsministeriet:

Tiit Norkõiv

Justitieministeriet:

Priit Kama Egle Käärats Kari Lana Hedi Lanemä Maria Mändma Peeter Näks

Miljöministeriet:

Andres Kratovits

Socialministeriet:

Katri Targama

EU-delegationen:

Claus Kondrup

UNDP-kontoret:

Robert Juhkam Kristina Mauer

Hansabank:

Ingvar Andréasson

Sveriges exportråd:

Toomas Käbin

Svenska ambassaden:

Mattias Eklöv Stefan Kristiansson Niclas Trouvé

175

Lettland

Svenska ambassaden:

Hans Magnusson

Polen

EU-integrationskontoret:

Tadeusz Kozek

Finansministeriet:

Janina Derwiszynska Dariusz Szalkowski Janusz Wesolowski Tadeusz Zajm

Hälsoministeriet:

Barbara Bitner Teresa Bondarewicz Boguslaw Suski

Miljöministeriet:

Joanna Rawska-Olejniczak

Nationella miljöfonden:

Joanna Szwed

Transportministeriet:

Andrzej Batycki Tomasz Kowalczyk

Svenska ambassaden:

Staffan Björck

Ryssland – Moskva

Arbets- och socialministeriet i Moskva:

Ivan Dubov Marina V. Moskvina

Ekonomiministeriet:

Valerij M. Parygin Olga V. Rumjantseva

Federala fastighetscentret:

Vladimir V. Tikhonov

Kommissionen för Företagsledarutbildning:

Marina V. Larionova

Nationella statistikkommittén:

Jurij A. Karpenko Alexander E. Surinov

Världsbanken i Moskva:

Vadim P. Voronin

Svenska ambassaden:

Sven Hirdman Marianne Hultberg Sten Luthman Eva Sundquist Eva Tozjner Glückman Manne Wängborg John Zackau

176

Ryssland – S:t Petersburg

Arbets- och socialministeriet i Leningrads län och S:t Petersburg:

Jevgenij Nikolajev Vladimir Rozjkov Alexander K. Sukhov Alexander A. Zjomov

Kärnkraftsmyndigheten GAN:

Jurij A. Marejtjev Valerij I. Martinov

Leningrads län Utrikeskommittén:

Jeanna V. Alexandrova Olga Malinovskaja Sergej E. Narysjkin

V/A-förvaltningen:

Rolf Hammarberg Boris Rakov

S:t Petersburg Markresurskommittén:

Sergej V. Morozov Pavel V. Jarosjenko

Utrikeskommittén:

Kirill V. Avdejev Anastasia Marova

V/A-förvaltningen:

Irina N. Darijenko

EBRD i S:t Petersburg:

Robert Sasson Aleksej Sjelukhin

Nordiska Ministerrådet i S:t Petersburg:

Esa Markkanen

Stockholms representationskontor i S:t Petersburg:

Lada Illarionova

Sveriges Exportråd i S:t Petersburg:

Patrik Larsson Natalja Nakaznuk

SwedeAgri i S:t Petersburg:

Nikolaj Porkhov

Generalkonsulatet i S:t Petersburg

Jan Johansson Stefan Eriksson

177

kreditnämnden: Martin Edvardsson Per Ola Nilsson

Fjärrvärmebyrån: Leif Eriksson

FOA: Mats Ahlberg

Industriförbundet: Hans Ekdahl Stefan Eldh Katarina Eriksson Karl Fritz Göran Norén Jan Persson

Justitiedepartementet: Joel Brorsson Nils Öberg

Lunds universitet: Bo Petersson

Naturvårdsverket: Bo Liebert

Rikspolisstyrelsen: Maria Lager

Sida: Tomas Bennedicks Marie-Louise Bruzelius Lars Eklund Ulrika Gustafson Anders Hedlund Staffan Herrström Anneli Hildeman Peeter Horm Maria Lagus

178

Marie Larsson Camilla Lindström Kristian Lindvall Hans Lundquist Sten Ström Marianne Tegman Kari Örtengren

Socialdepartementet: Lars Blomgren Cecilia Halle

Stockholms universitet: Claes Sandgren

Svenska Kommunförbundet: Steinar Langbakk

Svenska institutet: Anki Dahlin Thomas Lundén

Swedesurvey: Åke Olsson

Södertörns högskola: Sven E. O. Hort

UD: Max Bjuhr Eva Ekmehag Stefan Gullgren Christoffer Gyllenstierna Erik Hammarskjöld Dag Hartelius Sofie Hillbom Hanna Jangert Bo Jerlström Ulf Lewin Christina Linnarud Anders Lindström Ingrid Tersman

179

Åsa Theander Ann Uustalu Andreas Ådahl

YIT-VMT: Ulf Jonsson

Östekonomiska institutet: Erik Berglöf

Estland

EU-integrationskontoret: Henrik Hololei Mailis Pukonen

Finansministeriet: Martin Põder

Försvarsministeriet: Tiit Norkõiv

Justitieministeriet: Priit Kama Egle Käärats Kari Lana Hedi Lanemä Maria Mändma Peeter Näks

Miljöministeriet: Andres Kratovits

Socialministeriet: Katri Targama

EU-delegationen: Claus Kondrup

UNDP-kontoret: Robert Juhkam

180

Kristina Mauer

Hansabank: Ingvar Andréasson

Sveriges exportråd: Toomas Käbin

Svenska ambassaden: Mattias Eklöv Stefan Kristiansson Niclas Trouvé

Lettland

Svenska ambassaden: Hans Magnusson

Polen

EU-integrationskontoret: Tadeusz Kozek

Finansministeriet: Janina Derwiszynska Dariusz Szalkowski Janusz Wesolowski Tadeusz Zajm

Hälsoministeriet: Barbara Bitner Teresa Bondarewicz Boguslaw Suski

Miljöministeriet: Joanna Rawska-Olejniczak

Nationella miljöfonden: Joanna Szwed

181

Transportministeriet: Andrzej Batycki Tomasz Kowalczyk

Svenska ambassaden: Staffan Björck

Ryssland - Moskva

Arbets- och socialministeriet i Moskva: Ivan Dubov Marina V. Moskvina

Ekonomiministeriet: Valerij M. Parygin Olga V. Rumjantseva

Federala fastighetscentret: Vladimir V. Tikhonov

Kommissionen för företagsledarutbildning: Marina V. Larionova

Nationella statistikkommittén: Jurij A. Karpenko Alexander E. Surinov

Världsbanken i Moskva: Vadim P. Voronin

Svenska ambassaden: Sven Hirdman Marianne Hultberg Sten Luthman Eva Sundquist Eva Tozjner Glückman Manne Wängborg John Zackau

182

Ryssland – S:t Petersburg

Arbets- och socialministeriet i Leningrads län och S:t Petersburg: Jevgenij Nikolajev Vladimir Rozjkov Alexander K. Sukhov Alexander A. Zjomov

Kärnkraftsmyndigheten GAN: Jurij A. Marejtjev Valerij I. Martinov

Leningrads län Utrikeskommittén: Jeanna V. Alexandrova Olga Malinovskaja Sergej E. Narysjkin V/A-förvaltningen: Rolf Hammarberg Boris Rakov

S:t Petersburg Markresurskommittén: Sergej V. Morozov Pavel V. Jarosjenko Utrikeskommittén: Kirill V. Avdejev Anastasia Marova V/A-förvaltningen: Irina N. Darijenko

EBRD i S:t Petersburg: Robert Sasson Aleksej Sjelukhin

Nordiska Ministerrådet i S:t Petersburg: Esa Markkanen

Stockholms representationskontor i S:t Petersburg: Lada Illarionova

183

Sveriges Exportråd i S:t Petersburg: Patrik Larsson Natalja Nakaznuk

SwedeAgri i S:t Petersburg: Nikolaj Porkhov

Generalkonsulatet i S:t Petersburg : Jan Johansson Stefan Eriksson

177

Sammanfattning av utvärderingar

Den följande presentation av de utvärderingar och andra studier, som använts som underlag för utvärderingen, är strukturerade efter de fyra huvudmålen för Östsamarbetet. Efter de fyra huvudområdena presenteras också en utvärdering av jämställdhetsarbetet.

1. FRÄMJANDE AV EN SÄKERHETSGEMENSKAP

Att söka säkerhet i samarbete. Det säkerhetsfrämjande stödet till Central- och Östeuropa en utvärdering av verksamheten 1995– 1998 (Utrikesdepartementet Ds 1998:30 ).

Utvärderare: Ragnar Ängeby och Krister Eduards, maj 1998

1 juli 1995 ersattes det tidigare suveränitetsstödet till de tre baltiska länderna av ett säkerhetsfrämjande bistånd till Sveriges närområde. Stödets inriktning och mottagarkretsen vidgades därmed till att inkludera även andra länder än de baltiska, främst Polen och Ryssland. Verksamhet har bedrivits inom följande huvudområden 1) säkerhetspolitisk kompetens, 2) den demokratiska och civila styrningen av försvarsmakten, 3) förmågan att delta i internationella fredsfrämjande insatser, 4) kust- och gränsbevakning, 5) förmåga att bekämpa organiserad brottslighet, 6) asyl- och migrationspolitisk kompetens och 7) förmåga att hålla säkerhetsberedskap mot olyckor och katastrofer. Den helt övervägande delen av stödet under 1995– 1998 gick till Estland, Lettland och Litauen. För säkerhetsstödet till dessa länder gäller särskilt att den nationella suveräniteten skall befästas och vitala samhällsfunktioner byggas upp. Regionala projekt över gränserna prioriteras särskilt.

Inför utarbetandet av en proposition rörande det fortsatta biståndet till Central- och Östeuropa beställde UD en utvärdering av det säkerhetsfrämjande samarbetet. Utvärderingen omfattar i första hand

178

budgetåren 1995/96 och 1997. Utvärderingen konstaterar att mätning av resultat mot bakgrund av absoluta kriterier inte låter sig göras, men att en allmän bedömning av säkerhetssamarbetet gjorts. Gemensamt för samarbetet med de tre baltiska länderna är att det bedöms ha varit relevant och adekvat, men kostnadseffektiviteten har varierat. Utöver dessa generella slutsatser redogörs också för vissa landspecifika erfarenheter. Samarbetet med Estland har fungerat väl. Koordineringen från svensk sida skulle dock kunna ha varit bättre. Erfarenheterna av samarbetet med Lettland varierar. Det har uppvisat både värdefulla resultat och förseningar och problem. Både Estland och Lettland har uttryckt önskemål om ett närmare samarbete med Sverige. När det gäller samarbetet med Litauen bedöms det av de svenska myndigheterna som mer tungarbetat än det med Estland, men mer stabilt än det med Lettland. Hållbarheten hos insatsernas resultat varierar. Litauen synes vara det baltiska land som är minst beroende av stödet från Sverige. Som svar på önskemålen från de baltiska länderna om ett närmare samarbete föreslår utvärderingen att ett sådant främjas samt att en ökad tonvikt läggs på samarbete med Ryssland och Polen.

Såväl biståndsmottagare som de samarbetande myndigheterna har begränsade, eller inga, erfarenheter av internationellt utvecklingssamarbete. Därför har inledningsvis reformarbetet mött vissa svårigheter att relatera till biståndsmålen och tillämpa sådana metoder som används i biståndet för planering, implementering och uppföljning av projekt. UD har uppmuntrat en höjning av biståndskompetensen hos vissa myndigheter. Några av dem har visat prov på en snabbare anpassningsförmåga än andra. Arbetssätten hos myndigheterna skiljer sig åt. Det är enligt utvärderingen viktigt att i takt med att mottagarsidan utvecklar sin förmåga att prioritera och absorbera biståndet, utveckla biståndet från materiel- och utrustningsstöd till mer kunskapsöverföringsinriktade insatser. Säkerhetssamarbetet kring Östersjön, främst mellan olika myndigheter, ger ett betydande utrymme för att tillgodose svenska intressen. Utvärderingen menar mot bakgrund av detta att det vore rimligt att de svenska myndigheterna står för en större del av kostnaderna. Huvudlinjen bör vara att direkta projektkostnader för överförda resurser belastar biståndsanslaget, medan myndigheternas egna kostnader för samarbetet bärs av den egna budgeten.

En tidig erfarenhet av reformsamarbetet var enligt utvärderingen att olika biståndsgivares konkurrerande erbjudanden ledde till dubblering av insatser på både givar- och mottagarsidan. Förmågan i

179

mottagarländerna att bedöma, bemöta och prioritera olika givarerbjudanden bedöms ha utvecklats mycket, men brister i samordningen mellan givare kvarstår. Utvärderingen förordar därför att myndigheterna ytterligare ökar sina samordningssträvanden exempelvis genom samordning i olika tematiska grupper. Ett problem som utvärderarna ser är att det saknats en metod för att systematiskt ta upp relevanta insatser utanför myndigheternas mandat liksom en övergripande styrning av samarbetet. Det föreslås därför att myndigheternas förslagsställande bör infogas i en procedur där bilaterala samarbetsöverläggningar med vissa länder på departementseller regeringsnivå ger möjlighet att diskutera inriktningen och prioriteringarna i samarbetet, samt att upprätta översiktsplan för samarbetet. När det gäller säkerhetssamarbetets administrativa hantering förslås en förenkling innebärande att den myndighetsfunktion som under den utvärderade perioden fullgjorts av UD överförs i så hög grad som möjligt till Sida när det gäller stöd på det icke-militära området. Denna delegering föreslås kompletteras med ett samrådsförfarande som ger UD möjlighet att göra politiska bedömningar tidigt i processen. Sidas roll när det gäller metodutveckling och kapacitetsutbyggnad bör stärkas när det gäller hela det säkerhetsfrämjande stödet. Det militära säkerhetspolitiska samarbetet bör även fortsättningsvis behandlas inom regeringskansliet. EU:s biståndsprogram PHARE och Tacis avser öka sina insatser inom Sveriges närområde, bl.a. med säkerhetsrelaterade insatser av direkt intresse för Sverige. Regeringen rekommenderas uppmuntra och stödja ett mer aktivt svenskt deltagande i EU:s program.

2. FÖRDJUPANDE AV DEMOKRATINS KULTUR

ABF:s stöd till den estniska folkbildningsorganisationen AHL (Olof Palmes Internationella Centrum).

Utvärderare: Krister Eduards och Charlotta Adelstål, augusti 1997

Arbetarnas Bildningsförbund, ABF, har med finansiering av Olof Palmes Internationella Centrum med medel från Sida sedan 1990 stött den estniska folkbildningsorganisationen AHL. Tillkomsten av AHL är i sig ett resultat av samarbetet mellan Sverige och Estland. Organisationen skapades som svar på behovet av en bred och folkligt orienterad vuxenutbildning, samt med syftet att ge medborgarna ett

180

nytt perspektiv på stat och samhälle. Ett perspektiv som ger medborgarna själva ansvaret och rätten att påverka sina livssituationer. AHL har vuxit snabbt och har gått från ca 9 000 studietimmar 1992/93 till 30 000 1995/96, respektive från 3 600 deltagare till 10 600. Det svenska stödet har bestått av allmän rådgivning under den inledande perioden, inköp av en lokal till organisationen, stöd till etableringen och utrustningen av 12 lokalorganisationer samt ett brett stöd till verksamheten i olika AHL-avdelningar.

I utvärderingen konstateras att utländskt bistånd varit av stor betydelse för AHL:s utveckling och att ABF:s stöd varit en bas i denna utveckling. Stor uppskattning uttrycks för ABF:s stöd. Graden av framgång varierar lokalt mellan projekten, en variation som utvärderingen menar i stor utsträckning beror på personfaktorer. Definitioner av målgrupper och mål för samarbetet är ofta så vaga att en formell utvärdering inte är möjlig att göra. I utvärderingen uppskattar man dock att ca hälften av projekten kan sägas ungefärligen ha uppnått sina mål.

Utvärderarna pekar på att situationen nu är en helt annan än när projektet startade. Organisationen har nu konsoliderats, men behöver utvecklas. Dess filosofi, målgrupper och affiliering måste definieras. Frågor rörande finansiering och marknadsföring måste lösas. Utvärderingen föreslår ett fortsatt svensk stöd i denna nya fas för organisationen. Detta förutsätter omställningar både för AHL och ABF och en ny mer jämlik samarbetsrelation efterlyses. ABF föreslås också vidareutveckla folkbildningssamarbetet kring Östersjön med hjälp av AHL.

Bärkraft och partnerskap. Utvärdering av svenska enskilda organisationers samarbete med organisationer i Baltikum med bidrag från Sida

181

Utvärderare: Peter Winai, Katrin Lemming, Giedrius Blagnys, Andris Paparinskis, Lars Stenborg, Margareta Winai och Henry Aspeqvist, december 1997

Sverige har sedan 1990/91 gett bidrag till svenska enskilda organisationers samarbete med organisationer i bl.a. Baltikum, inom ramen för anslaget för samarbete med Central- och Östeuropa. Målen för samarbetet är att stödja en konsolidering av demokratins och rättsstatens institutioner, införandet av en fungerande marknadsekonomi samt åtgärder för att förbättra miljön.

En utvärdering genomfördes i slutet av 1997 med syftet att identifiera a) i vilken mån det svenska samarbete har bidragit till att enskilda organisationer i Baltikum verkar som demokratiska fora och bedriver en verksamhet, b) undersöka om samarbetet har drivits på sådana grunder att det i framtiden har förutsättningar att bli ett genuint och jämlikt partnerskap oberoende av biståndsmedel och c) analysera i vilken utsträckning reformerade och nybildade organisationer i Baltikum har utvecklat en demokratisk och hållbar struktur för sin verksamhet. Utvärderingen konstaterar att svenskt stöd har bidragit till en acceleration av en generell utveckling av organisationernas verksamhet och organisation. Samtliga organisationer visar också på en demokratisk utveckling internt ( i form av t.ex. val av styrelserepresentanter och beslut om budget). För en del av de undersökta organisationerna har stödet varit avgörande för deras överlevnad. I merparten av fallen bedöms det som mycket sannolikt att stödet bidragit till ett ökat oberoende såväl kompetensmässigt som finansiellt. Samarbetet ger också ett intryck av att överlag vara kostnadseffektivt. Det största problemet för en långsiktigt hållbar utveckling är finansieringen. Attityder i alla delar av samhället gör det svårt för ideella verksamheter att få stöd. Frivilliga insatser har gjort vissa organisationer mindre finansiellt beroende och vissa organisationer letar efter nya vägar till att få extern finansiering. Finansieringsproblematiken på det hela taget kvarstår dock.

Utvärderingen presenterar sex åtgärdsförslag rörande det fortsatta stödet. 1) Bygg in uppföljning av organisationernas utveckling. 2) Se över ansvarsfördelningen mellan samarbetsparterna. 3) Gör stödet mer flexibelt (relatera stödbehov till stödform – utveckla olika stödformer). 4) Se över kvalitetssäkringen av det svenska personalstödet. 5) Ge särskilt stöd till utvecklingen av nätverk och erfarenhetsutbyte mellan organisationer. 6) Ge stöd som förbättrar jordmånen för de enskilda organisationerna i samhället.

182

Sveriges stöd till integrationsfrämjande åtgärder i Estland 1995-1997 (Svenska Institutet)

Utvärderare: Tiina Meri, januari 1998

Sverige har sedan 1993 stött Estlands regering vad gäller integration av den ryskspråkiga befolkningen i Estland. År 1994 fick Svenska institutet regeringens särskilda uppdrag att administrera insatser till stöd för undervisning i estniska och andra integrationsfrämjande åtgärder. Under tiden 1993–1997 har det svenska stödet uppgått till ca 4 miljoner kronor. Stödet har inriktats på följande områden; vuxenutbildning i estniska för rysktalande invånare, förbättring av undervisningsmöjligheter, produktion av läromedel och ordlistor, vidareutbildning för lärare i estniska vid ryskspråkiga skolor, teknisk och annan materiell utrustning till undervisningsinstanser, utveckling av examinationssystem och språktest, stöd till medier samt integrativa sommarläger för barn och ungdomar med undervisning i estniska.

I utvärderingen dras slutsatsen att måluppfyllelsen i de svenskstödda projekten varit god, vilket har genererat vissa integrationsfrämjande effekter. Stödet har ingått i ett sammanhang där Estlands regering saknat en egen strategi för integration av icke-ester i det estniska samhället. Sverige har kunnat stödja relevanta projekt, men stödet som helhet hade kunnat generera fler långsiktiga effekter om ansvariga myndigheter i Estland stått för en större egeninsats och om Sverige fastställt en strategi och målgruppsdefinition för sitt stöd. Utvärderaren förmodar att det svenska stödet bidragit till ökad kompetens och en påskyndad inledning av den estländska regeringens strategiska arbete till förmån för integration.

Utvärderingen rekommenderar att framtida integrationsstödjande utformas i enlighet med den strategi som utarbetas av Estlands regering och att stödet ges i koncentrerad form till ett antal större projekt. Vidare rekommenderas en utökad dialog mellan Sverige och koordinerande instans i Estland gällande planering, uppföljning och egeninsatser, ett ökat deltagande från målgrupperna i projektplaneringen, att SI utvecklar ett strategidokument på området, att integrationsfrämjande ses i en vidare bemärkelse än bara språkundervisning och slutligen att Sverige inför Estlands förhandlingar om ett EU-medlemskap väsentligt ökar omfattningen av det integrationsfrämjande stödet.

183

Development of Estonian Farmers’ Organizations. A Support Programme of the Swedish Farmers Assist Foundation (Sveriges Bönder Hjälper)

Utvärderare: Roland Axelzon och Paul Öjermark, september 1998

Sveriges Bönder Hjälper har sedan 1989 stött de estniska lantbrukarnas centrala fackförening (ETKL). De övergripande målen för programmet har varit a) att bidra till utveckling av en stark familjejordbrukssektor med privat ägande, b) stöd för utveckling av lantbrukarnas demokratiska organisering baserat på frivilligt medlemskap och c) stöd för upprättande och utveckling av lantbrukarägda och kooperativa företag för att förbättra lantbrukarnas inkomster. De förväntade resultaten har varit ökad kompetens hos ETKL och deras systerorganisationer vad gäller organisationsutveckling, främjande av lantbrukskooperativ, övervakning av affärsutveckling i Estland och EU, utbildning, ledarskapsutbildning, jämställdhet samt strategier, företagande och marknadsföring i kooperativ.

Utvärderingen konstaterar att ETKL, trots många politiska och strukturella hinder, har lyckats komma långt i sitt arbete. T.ex. har organisationen fått fler medlemmar, medlemmar och anställda har ökat sin kompetens genom genomgripande utbildningsprogram, produktionen har gått upp, upprättande av lantbrukarägda kooperativ har börjat, ETKL har stärkts genom bildandet av och kopplingen till en organisation för landsbygdskvinnor och ETKL:s anseende har höjts på nationell nivå. Programmets resultat har också genererat en högre grad av självförtroende inom ETKL-gruppen och ett intresse för att fortsätta utvecklingsprocessen, företrädesvis med egna resurser.

Utvärderingen rekommenderar ett fortsatt stöd till minst 2001. En viktig prioritet bör enligt utvärderingen vara att fokusera på investeringar i medvetandegörande, kunskap, teknisk know-how och styrning av lantbrukskooperativ liksom finansiella investeringar i sådana företag. Vid ett eventuellt samarbete på längre sikt mellan Sveriges Bönder Hjälper/LRF-gruppen och ETKL är enligt utvärderingen en kooperativ affärsutveckling för ömsesidig vinning en nyckelfaktor. För konsolidering av ETKL identifierar utvärderingen ett antal viktiga stödområden på kort till medellång sikt t.ex. utveckling av ett informationssystem för medlemmar, försäkringsservice för lantbruk och lantbrukare samt utveckling av ETKL:s policyanalyskapacitet.

184

The Training of Journalists in Central and Eastern Europe (Sida Evaluation 98/36)

Utvärderare: Tiina Meri och Börje Wallberg, december 1998

Sverige har sedan 1993 stött utbildning av journalister från länder i Central- och Östeuropa. Utbildningen har i huvudsak genomförts av Institutet för fortbildning av journalister, FOJO, i Kalmar. Sammanlagt har ca 1 000 journalister utbildats genom ett sextiotal kurser. Kostnaden för denna utbildning har varit ca 20 miljoner kronor.

Sida beställde en utvärdering av detta stöd vilken genomfördes under slutet av 1998. Utvärderingen konstaterar att stödet genom FOJO för utbildning av journalister har varit mycket relevant, i synnerhet i förhållande till biståndsmålet att fördjupa demokratins kultur, men även indirekt i förhållande till målet att främja en socialt hållbar ekonomiskt och miljömässig utveckling. Genom stödet har lokala massmediers kvalitet förbättrats, dialogen med mediekonsumenterna har stärkts och teman som t.ex. miljö har blivit viktigare. Det politiska och sociala innehållet liksom diskussionen om jämställdhetsfrågor skulle kunna förbättras. Målet för utbildningarna har i hög grad uppnåtts. Utvärderingen menar att kurserna har haft ett avgörande inflytande över massmedierna, i synnerhet i de små baltiska länderna. Urvalet av kursdeltagare bedöms ha fungerat bra. Deltagarna har haft en adekvat utbildningsbakgrund och ett stort intresse för att lära för att sedan tillämpa sina nya kunskaper där de arbetar. De övergripande effekterna av utbildningen konstateras vara svåra att mäta på den relativt korta sikt som utvärderingen gjorts. Utvärderarna menar dock att de tror att den här typen av projekt kommer att kunna få genomgripande långsiktiga effekter på medierna i de aktuella länderna. Utbildningen bedöms ha genomförts på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt.

Utvärderingen konstaterar att FOJO hittills har uppvisat stor kompetens i sitt arbete. Det är dock i ljuset av den ökade efterfrågan på FOJO:s kurser viktigt att se till att FOJO:s kapacitet inte blir otillräcklig. Om verksamheten vidgas måste man försäkra sig om att administrationen följer med i utvecklingen.

Utvärderingen rekommenderar fortsatt samarbete med FOJO. För detta fortsatta samarbete görs en mängd rekommendationer, bl.a. att fortsätta med i princip samma utbildningsområden, komplettera med nya fördjupningskurser i t.ex. ”journalistik och ekonomi”,

185

”inrikespolitik och täckning av val” och ”internationella relationer”, att fokusera mer på utbildning av utbildare samt att utveckla och institutionalisera koordineringen i de deltagande länderna.

Cooperation Between Sweden and Ukraine in the Field of Local Self-Government (Sida Evaluation 99/13)

Utvärderare: Lars Rylander och Martin Schmidt, maj 1999

Sverige har sedan 1995 stött ett program för lokalt självstyre i Ukraina i samarbete med Svenska Kommunförbundet med ca 10 miljoner kronor. Programmet består av fyra projekt, med det gemensamma målet ”att decentralisera och därmed föra beslutsfattandet närmare medborgarna och att förbättra användningen av knappa resurser”. Programmet är uppdelat i två komponenter; 1) Ett generellt projekt vilket syftar till att vinna stöd för och informera om lokalt självstyre på nationell nivå och 2) ett pilotprojekt i Irpin, inom vilket man skall arbeta fram modaliteter för en lokal administration som möjliggör decentralisering av makt till kommunnivån.

Utvärderingen bedömer att programmet i hög grad uppnått uppsatta mål, även om rekommendationer görs för att förbättra målformuleringarna, för att möjliggöra en mer precis resultatmätning. Kostnadseffektiviteten hittills bedöms som tillfredsställande. Det största problemet för programmet är att det inte finns någon legal grund för lokalt självstyre i Ukraina. En lag angående detta befann sig då utvärderingen genomfördes i Parlamentet, men det var då oklart om och när den skulle antas. Riskanalysen vad gäller skapandet av en legal grund för decentralisering bedöms av utvärderarna som svag. Utvärderarna menar att programmet är så pass bra att det bör fortsätta, men att beslut om exakt hur man skall gå tillväga bör vara avhängigt om lagen antas eller ej. En kommentar som görs är att den svenska modellen för decentralisering kanske inte i sin helhet är den bästa för Ukraina, då olikheterna mellan länderna är så pass stora.

Med anledning av komplexiteten i ett projekt, som delvis syftar till en attitydförändring vad gäller centralisering/decentralisering, rekommenderar utvärderingen Kommunförbundet att arbeta med intern kompetensutveckling vad gäller lokal utveckling i övergångsländer, samt att eventuellt överväga en mer fokuserad närvaro i Ukraina.

186

Evaluation Report: Development of Russian Farmers’ Organizations. A Support Programme of the Swedish Farmers’ Assistance (Sveriges Bönder Hjälper)

Utvärderare: Paul Öjermark, oktober 1999

Sveriges Bönder Hjälper, SBH, har sedan 1992 samarbetat med den ryska organisationen för jordbruksföretag och jordbrukskooperativ (AKKOR). Målet för samarbetet har varit att utveckla en stark familjejordbrukssektor med effektiva lantbrukarorganisationer som kan arbeta familjejordbrukens ekonomiska, sociala och kulturella intressen. Projektet har inriktats på aktiviteter som organisationsutvecklingsstöd till AKKOR och ett antal regionala organisationer i lantbrukarrörelsen, utveckling av kooperativ, affärsutveckling och ett svensk-ryskt lantbrukare-till-lantbrukare samarbete, inkl. praktik för ryska ungdomar samt ett kvinnoprojekt. Under 1999 beställde SBH en utvärdering av samarbetet, som man erfor inte varit så framgångsrikt som man hoppats.

Utvärderingen bekräftar att även om man kommit en bit på vägen mot det övergripande målet så har måluppfyllelsen i stort, i de flesta delarna av projektet, varit relativt låg. Utvärderingen pekar på ett antal faktorer, av vilka många är externa, som har försvårat projektets verksamhet. T.ex. har projektet utvecklats under en tid då Ryssland gått igenom mycket stora politiska, ekonomiska och sociala förändringar. Det faktum att stora och kollektiva jordbruk i Ryssland åtnjuter en privilegierad ställning vad gäller krediter, beskattning och bidrag har inte heller underlättat situationen för projektet. Vidare är en frivillig och demokratiskt uppbyggd organisation en ny erfarenhet i Ryssland vilket också skapat problem.

Sammanfattningsvis menar utvärderaren att om man utgår från antagandet att utveckling av privata jordbruk i en marknadsekonomi är avgörande för produktivitet och en generell utveckling av jordbrukssektorn, vilket AKKOR gör, så måste man arbeta för både legala reformer och ökade resurser för familjejordbruk. AKKOR gör detta, men har av ovan nämnda skäl haft svårt att nå sina mål. Utvärderingen visar på att externt samarbete kan underlätta utvecklingsprocessen, men att projektet endast kan lyckas på lång sikt och rekommenderar att SBH fortsätter sitt stöd till AKKOR. Det rekommenderas att ett fortsatt samarbete skall styras av följande kriterier; a) effekter/resultat (impact) vilket fordrar geografisk koncentration liksom b)uthållighetspotential för familjejordbruk och

187

lantbrukarrörelsen, vilket fordrar tillgång till marknader, miljöhänsyn och svenskt stöd. Det område som utvärderingen pekar ut som det som uppfyller ovan nämnda kriterier är Leningradregionen.

Mid-Term Evaluation of Social Integration Projects in Estonia (UNDP)

Utvärderare: Michael Hopkins, Tiit Elenurm och Greg Feldman, maj 2000

Sverige har sedan 1998 tillsammans med EU:s PHARE-program, Danmark, Norge, Finland, Storbritannien och UNDP stött två integrationsprojekt i Estland; 1) EU-PHARE:s språkutbildningsprogram och 2) UNDP-projektet ”Stöd för det statliga programmet för integration av icke-ester i det estniska samhället”. Projekten är tänkta att bidra direkt till utvecklingen och implementeringen av den estniska statliga integrationspolicyn och det statliga programmet ”Integration i det estniska samhället 2000–2007”.

Utvärderingen som initierats av UNDP presenterar en mängd detaljerade slutsatser och rekommendationer. Det generella intrycket är att projekten hittills arbetat på ett effektivt sätt för att nå uppsatta mål, att UNDP fungerat mycket bra i sin koordinerande roll och att Integrationsstiftelsen gjort ett bra arbete. UNDP:s planerings- och uppföljningssystem ”Strategic Results Framework” (SRF) har producerat värdefull information som utvärderingen kunnat använda sig av. Utvärderingen rekommenderar dock UNDP att utveckla och förbättra de indikatorer man valt för att mäta måluppfyllelse. Utvärderingen rekommenderar slutligen att fortsätta projekten enligt planerna, med ett antal mindre modifieringar.

Utvärdering av stöd genom svenska partianknutna organisationer

Utvärderare: Fredrik Uggla, Li Bennich-Björkman, Axel Hadenius, Fredrik Nornvall, Annika Tamra och Magnus Öhman, juli 2000

Sverige har sedan 1995 gett stöd om ca 8 miljoner kronor per år (1998–1999) till organisationer anknutna till svenska politiska partier för deras samarbete med systerpartier i utvecklingsländer samt i Central- och Östeuropa. Stödet har bedrivits som en pilotverksamhet.

188

Målet för stödet är att ”bistå utvecklingen av ett väl fungerande och pluralistiskt partisystem och demokratiska samhällen i u-länder och länder i Central- och Östeuropa”. Kvinnligt deltagande betonas också. Politiska partier är de ojämförligt viktigaste mottagarna av stödet, men under senare år har insatserna också i högre grad inriktats på kvinnooch ungdomsförbund samt oberoende organisationer. De huvudsakliga aktiviteterna har enligt utvärderingen varit policyutveckling, samt organisations- och kampanjinriktade insatser. Majoriteten av insatserna har gjorts i Central- och Östeuropa.

Mellan de olika partianknutna organisationerna fördelas medlen enligt antalet riksdagsmandat i Sveriges riksdag. Detta faktum bidrar enligt utvärderingen i hög grad till stödformens oreglerade natur. Sidas avdelning för samverkan med enskilda organisationer och humanitärt bistånd, SEKA, har mycket lite inflytande över verksamhetens inriktning och rutiner. Samarbetet präglas av informalitet vilket kan uppfattas som bristande professionalism. Det har dock visat sig att detta har uppenbart positiva effekter på relationerna med mottagarorganisationerna och också på insatserna.

Utvärderingen gör en distinktion mellan stöd till enskilda partier och stöd till partisystem och demokrati i stort. Som stödet har fungerat menar man att det har varit lyckat i det förstnämnda avseendet, men att det är svårare att se effekterna vad gäller det senare, vilket ju är det övergripande målet för verksamheten. Ett annat problem som utvärderingen ser är den geografiska fördelningen av stödet. Det anses inte som helt befogat att över hälften av stödet har gått till stater som måste räknas som etablerade demokratier. Behovet av stöd i vissa av dessa länder förnekas inte, men det kan ifrågasättas om stödet går till de stater som behöver det bäst. Vidare pekas på en brist på koordination och övergripande perspektiv när det gäller biståndsformen. De administrativa kostnaderna för stödet bedöms som höga, drygt en fjärdedel av medlen har gått till givarorganisationernas egna kostnader.

Utvärderingen rekommenderar följande; förbättrade redovisningsrutiner och informationsspridning mellan de olika partianknutna organisationerna, en större grad av standardisering vad gäller administrativa rutiner, att organisationerna etablerar kontakt med fler organisationer än mottagarorganisationerna i respektive land för att få kännedom om den politiska situationen av oberoende källor, att projekten knyts närmare det övriga svenska demokratibiståndet och slutligen föreslås någon form av oberoende instans, som kan bistå de

189

partianknutna organisationerna med råd och förslag utifrån ett mer övergripande perspektiv.

Utvärdering av Svenska institutets Östeuropaverksamhet (Svenska institutet)

Utvärderare: Krister Eduards och Mats Sylwan, augusti 2000

Svenska institutet har sedan början av nittiotalet, utöver sitt grunduppdrag (Sverigefrämjande) regeringens uppdrag att medverka i Sveriges strävanden för att främja demokratins utveckling i Centraloch Östeuropa. Detta nya uppdrag skiljer avsevärt sig från institutets huvuduppdrag i det att SI i Östsamarbetet inte bara skall främja svenska intressen utan också samarbetsländernas. Samarbetet skall främja demokratins kultur i samarbetsländerna och ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra hela samarbetet. Utvärderingen konstaterar att Östeuropaverksamheten under andra hälften av nittiotalet ökat kraftigt.

Östeuropaprogrammet indelas i följande områden; Sverigeinformation, kultursamarbete, svenskundervisning, kunskapsöverföring (stipendier), administration, Visbyprogrammet och Östersjöstipendierna. Verksamhet bedrivs i en mängd länder, men fokus ligger på Estland, Lettland, Litauen, Polen, Ryssland och Ukraina. En betydande del av SI:s insatser inom kultur- och utbildningssamarbetet sker i regional form. Sammanlagt har ca 130 miljoner kronor per år (1998–1999) anslagits för SI:s verksamhet i Central- och Östeuropa.

Utvärderingen konstaterar att en diskussion behövs vad gäller hur de två målen demokrati- och Sverigefrämjande skall harmoniseras. Det konstateras att SI i flertalet fall förmått att förena de två huvudmålen, men att Sverigefrämjandemålet sammantaget dominerar över demokratimålet. När det gäller jämställdhetsmålet menar utvärderarna att det inte kan anses vara tillgodosett under den utvärderade perioden. Resultaten av Östeuropasamarbetet bedöms variera betydligt i kvalitet och omfattning samt vara genomgående svåra att mäta och av varierande hållbarhet. Stipendieverksamheten, forskningssamarbetet och expertutbytet visar sig enligt utvärderingen ha störst möjligheter att bidra till de båda huvudmålen. Delar av kulturutbytet kan i vissa fall endast uppvisa marginell relevans för demokratimålet. Svenskundervisningen är en källa till betydande

190

goodwill i samarbetsländerna och innebär främjande av demokratin. Kostnadseffektiviteten inom verksamheten kan höjas.

När det gäller SI som organisation pekar utvärderingen på vissa problem vad gäller SI:s arbetssätt, organisation och administration. Den av regeringen avkrävda återrapporteringen uppvisar stora brister. Utvärderarna skriver att SI under nittiotalet haft den trefaldiga uppgiften att byta arbetssätt, arbetsområde och organisationsform. Även om det stora flertalet genomförda insatser under den utvärderade perioden tillgodoser formulerade krav, finner utvärderingsteamet att SI hittills endast delvis har lyckats med den ovan nämnda omställningsuppgiften. Som skäl till detta anges dels en inre tröghet vad gäller förändring och dels att SI inte erhållit nödvändiga resurser för att snabbt kunna svara på de nya signalerna. Ett förändringsarbete pågår, vilket mot bakgrund av det som framkommit under utvärderingen bedöms som viktigt att föra vidare.

Samarbete för facklig utveckling i Baltikum. Regional utvärdering och förslag (LO/TCO Biståndsnämnd)

Utvärderare: Inge Janérus

LO-TCO Biståndsnämnd har sedan 1991 arbetat med fackliga utvecklingsprojekt i Estland, Lettland och Litauen. Samarbetet utgår från att de svenska fackliga organisationerna har ett särskilt ansvar och intresse för utvecklingen av organisationerna i sitt närområde. Målet är att medverka till demokratiska, oberoende och starka organisationer, som av egen kraft kan bedriva ett effektivt fackligt samarbete. En facklig organisationsutveckling i närområdet som påtagligt avviker från den nordiska, är enligt LO-TCO inte av intresse vare sig i Sverige eller i övriga nordiska länder.

Under 2000 beställde LO-TCO Biståndsnämnd en utvärdering av det samlade utvecklingsarbetets betydelse för de fackliga organisationerna främst i de baltiska länderna och för att skaffa underlag för överväganden om hur utvecklingssamarbetet skulle kunna förbättras. Utvärderingen konstaterar att projekten framstår som relevanta och har avsett möta de olika förbundens behov, men att resultaten av projekten varierat. Ett antal projekt inom den offentliga sektorn med relativt stabila arbetsmarknader uppvisar mycket positiva resultat. I övrigt har utvärderingen ansett det nästan omöjligt att utvärdera projektresultat p.g.a. den mycket turbulenta omvärlden. Det

191

kan dock konstateras att samarbetsprojekten i de flesta fallen haft stor betydelse för organisationernas omställning till nya fackliga uppgifter och för deras utveckling av ett demokratiskt arbetssätt. Med några få undantag har projekten även medverkat till att konsolidera organisationerna på en högre nivå än vad som annars skulle ha varit fallet.

Utvärderingen menar att dess resultat kraftigt understryker vikten av att fortsätta stödet till fackliga organisationer i Baltikum. Den fackliga anslutningen är låg, förbunden är ofta för små för att själva kunna utveckla verksamheten och organisation saknas eller är ofullständig. Utvärderingen konstaterar alltså att behoven är stora och gör ett antal rekommendationer inför ett fortsatt samarbete. Det föreslås att utveckla en övergripande flerårig strategi för samarbetet. Insatserna måste effektiviseras och understödja varandra i ett helhetsperspektiv. Ett huvudsyfte bör vara att åstadkomma en koncentration av de mest angelägna områdena och förbunden att arbeta med. Strategin bör vara förankrad i LO-TCO Biståndsnämnd, LO och TCO samt de medverkande förbunden och utarbetad i samarbete med de baltiska centralorganisationerna. Handläggningen av projekten i Baltikum rekommenderas göras sammanhållet och med ett ökat inslag av erfarenhetsutbyte. Samordning med de nordiska länderna är viktigt.

De mest framträdande problemen i den fackliga verksamheten i Baltikum, enligt utvärderingen, gäller organisation och rekrytering, kollektivavtalsbildning samt lokal facklig bevakning. Dessa områden är kärnområden och baseras genomgående på de lokala förtroendemännens insatser. Förbundens utbildning av dessa är således ett centralt instrument. Utbildning av utbildare och medlemmar generellt bedöms också som viktigt. Vidare föreslår utvärderarna stöd för utveckling av strategier för rekryteringsverksamhet och organisation. Den naturliga utgångspunkten för stödet till centralorganisationerna har varit deras roll som aktörer i den nationella politiken. En central uppgift nu är utvecklingen av samarbetet med EU. Kompletterande insatser (t.ex. anordnande av vissa typer av utbildningar) i förhållanden till insatserna i förbunden från centralorganisationerna bör också främjas. Behovet av en föryngring och förnyelse i organisationerna är stort och utvärderingen rekommenderar en ökad inriktning på yngre i all utbildningsverksamhet. Användande av pedagogiska metoder för att utveckla demokratins kultur bör främjas.

192

3. STÖD FÖR EN SOCIALT HÅLLBAR EKONOMISK OM-VANDLING

NÄRINGSLIVSSAMARBETE

Swedish Labour Market Projects in Lithuania 1995–1997 (Sida Evaluation 98/3)

Utvärderare: Susanne Oxenstierna och Henrik Huitfeldt, februari 1998

Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, startade 1992 ett tekniskt samarbete med de litauiska arbetsmarknadsmyndigheterna. Detta första projekt finansierades av det svenska Arbetsmarknadsdepartementet. Efter 1995 har samarbetet fortsatt för att utveckla en arbetsförmedlingsservice, men med finansiering av BITS/Sida. AMS har delegerat ansvaret för projektet till Länsarbetsnämnden i Blekinge. Kostnaden för projektet har varit ca 2,3 miljoner kronor. För den senare delen av samarbetet har målen varit 1) fortsatt utveckling av ett modellkontor i Klaipeda, 2) utbildning av personal från de 47 regionala kontoren i rådgivning och förmedlingsservice, 3) utbildning av utbildare vid ett utbildningscenter kopplade till arbetsmarknadskontoret i Klaipeda, 4) utveckling av arbetsmarknadsprognoser, 5) utveckling av en plan för datorisering av placerings/förmedlingsservicen och metoder för databearbetning av arbetsmarknadsstatistik och 6) ett utvärderingsseminarium.

Projektets relevans bedöms som hög i den utvärdering som gjorts av projektets verksamhet under 1995–1997. Detta mot bakgrund av att

193

arbetslösheten i Litauen under projektperioden var 13 procent. Alla mål som uppställts i projektplanen har uppnåtts. De viktigaste resultaten enligt utvärderingen är; introduktionen av ett målstyrningssystem, framtagande av prognoser för arbets–marknaden både nationellt och regionalt, uppdelning av placerings och rådgivningsfunktionerna på kontoren, utbildning av utbildare och utveckling av en läroplan för intern personalutbildning och implementering av sådan utbildning. Användandet av ett modellkontor har varit något problematiskt, men har fungerat som en viktig inspirationskälla i början av projektet och har tjänat som ett exempel för utvecklingen av regionala arbetsförmedlingskontor. Utvärderingen bedömer att implementeringen av projektet har varit extraordinärt effektiv. Ledningen på båda sidor har varit mycket engagerad och av hög kvalitet, projektet är tydligt formulerat och projektaktiviteterna har följts upp internt. De flesta på den litauiska sidan har en hög utbildningsnivå. Projektdokumentationen är även den av högsta kvalitet. Ledande personer har följt projektet utan avbrott vilket skapat kontinuitet och relationerna mellan samarbetsparterna är mycket goda. Kostnadseffektiviteten bedöms som hög. Kostnaderna är lägre “per enhet” i projektet än för andra AMS-projekt i regionen och administrationskostnaderna är betydligt lägre än i andra AMS-projekt. När det gäller projektets uthållighet menar utvärderingen att uthålliga effekter redan uppnåtts. Ett viktigt skäl till detta menar utvärderarna är att den litauiska sidan har matchat de svenska utbildningsaktiviteterna med förbättringar av arbetsförmedlingskontoren och arbetsförhållandena för personalen. Litauen satser mer pengar på utveckling och administration av arbetsförmedlingar än de andra baltiska länderna. Det bedöms som positivt att projektet av AMS delegerats till Länsarbetsnämnden i Blekinge. Detta har säkrat en god samordning liksom informations- och erfarenhetsutbyte mellan deltagarna gällande olika projektkomponenter.

Under förutsättning att den litauiska sidan vill det, föreslås ett fortsatt samarbete på lång sikt men på en lågintensiv nivå. Prioriterade frågor bör vara utvärdering av arbetsförmedlingarnas aktiviteter, utveckling av ett Internetbaserat informationssystem för förmedling och anpassning till EU.

Utvärdering av Baltramen – Den särskilda exportkredit- och investeringsgarantiramen för de baltiska staterna och Ryssland, m.fl. (Utrikesdepartementet)

194

Utvärderare: Sven Öhlund, februari 1998

På basis av ett riksdagsbeslut under budgetåret 1992/93 bemyndigade regeringen Exportkreditnämnden, EKN, att utfärda exportkreditoch/eller investeringsgarantier för affärer i vissa länder i Central- och Östeuropa. Garantier kunde utfärdas inom ett belopp om 1 miljard kronor, från 1996 2 miljarder kronor. Riktlinjerna för verksamheten var: 1) grantigivningen skulle i första hand avse de baltiska länderna och Ryssland. 1995/96 inkluderades även Kazakstan, Ukraina och Vitryssland gällande vissa garantier, 2) garantigivningen skulle bidra till att utveckla mottagarländernas näringsliv samt ha positiva miljöeffekter. 1995/96 lades syftet att verksamheten skall bidra till ett varaktigt samarbete mellan de berörda länderna och svenska företag till 3) garantier skulle i huvudsak avse affärer om högst 50 miljoner kronor, senare höjt till 100 miljoner kronor, 4) företräde skulle lämnas för s.k. projektrisker, där kreditens återbetalning kunde säkras av projektets egen intjäning. Särskild betydelse skulle fästas vid projekt som genererade utländsk valuta liksom projekt samfinansierade med internationella finansieringsinstitutioner, 5) företräde skulle också ges åt projekt där det svenska företaget hade ett eget engagemang med kapital, personal och utrustning som förväntades öka möjligheterna till avtalsenlig återbetalning av krediten, 6) garantier skulle endast lämnas för krediter som bedömdes ha möjlighet att återbetalas enligt uppgjord plan. Slutligen sades det att affärer med Ryssland skulle begränsas till 25 procent av ramen, ett villkor som togs bort 1995/96.

Utvärderingen konstaterar att EKN fram till utgången av 1997 hade utfärdat sammanlagt 143 garantiförbindelser till ett värde av 1 249, 5 miljoner kronor. Ca en tredjedel av dessa hade vid tidpunkten för utvärderingen redan avslutats. Antalet lämnade löften att utfärda garanti uppgick vid samma tidpunkt till 45 till ett värde av 1 066, 7 miljoner. Till och med 1996 avsåg 75–80 procent av affärerna de baltiska länderna. Under 1997 skedde en omsvängning till Rysslands fördel. Detta till följd av ändrade restriktioner för Ryssland och ändringen av det högsta garantibeloppet. Den successivt förbättrade ekonomisk situationen har också gjort att EKN kunna ta in allt fler affärer i sitt normala system. De totala slutliga förlusterna för skadefallen beräknas komma sluta på ca 110 miljoner kronor. Detta bedöms ha berott på att inriktningen på Baltramen kom att attrahera medverkan av mindre företag, som i många fall saknade erfarenhet och resurser. EKN hade inte heller erfarenhet av riskvärderingar av detta slag. I och med modifieringar av direktiven kom större företag

195

att ta en större andel och EKN har förbättrat sina riskbedömningar. Detta har gjort att skadefallen kunnat minskas under 1996–1997.

När det gäller EKN:s administration bedöms denna ha förbättrats under de senare åren och vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Garantiramen bör enligt utvärderingen ses som ett komplement snarare än ett alternativ till övriga svenska program för utveckling av näringslivet i Central- och Östeuropa. Ramen ger snabbt resultat i projekt med möjligheter till god spridning över flera företag på såväl svensk som mottagarsidan. Utsikterna för att nå de övergripande målen för ramen bedöms som goda. Den ekonomiska och affärsmässiga situationen i de baltiska länderna och Ryssland väntas successivt förbättras med följd att EKN bör kunna ta allt fler affärer inom sitt normalsystem. Riskerna vad gäller Ryssland bedöms dock även fortsatt vara betydande. Därför föreslås att ramen efterhand höjs till totalt fyra miljarder kronor. Land- och sektorpolicyn föreslås förändras något t.ex. föreslås garantier för de baltiska länderna endast utfärda inom ramen för större ärenden. Ett övergripande önskemål bör enligt utvärderingen vara att erhålla acceptabla motgarantier för garantigivningen. Sådana kan komma från staten, myndigheter eller banker. Mot bakgrund av det förbättrade riskläget i främst baltstaterna och Ryssland, samt förslaget om en begränsning av garantigivningen till övriga länder föreslås att en något lägre avsättning för förlustrisker görs för kommande höjningar av ramen.

Cooperation with the Kaliningrad International Business School (Sida Evaluation 98/20)

Utvärderare: Jakub Swiecicki, juni 1998

Svenskt stöd till Kaliningrad International Business School, KIBS, om ca 12 miljoner kronor har utgått under perioden 1994–1998. KIBS, bildades 1991 av lokala myndigheter och privata företa och är en av de största utbildningsinstitutionerna i Kaliningrads region. KIBS verksamhet består av företagsutbildning, rådgivning och forskning. Det svenskstödda projektet, som är ett samarbete mellan KIBS och de svenska konsulterna Institutet för företagsledning, IFL, vid Handelshögskolan i Stockholm och Interconsult AB, ICS, har haft som övergripande mål att KIBS utbildnings- och konsultverksamhet skall bidra till utveckling av den framväxande marknadsekonomin och den industriella utvecklingen i regionen.

196

I den utvärdering som initierades i början av 1998, konstateras att KIBS under perioden blivit en av de mest välrenommerade organisationsutvecklingsinstituten i Ryssland och att projektets övergripande mål därigenom uppfyllts. Den del av projektet som varit mest framgångsrik är det s.k. Develop Your Business-programmet, DYB, genom vilket man erbjudit högkvalitativa organsiationsutvecklingsaktiviteter. Detta program har också lett till en ökad efterfrågan på KIBS övriga tjänster. Resultaten av utbildningsprogrammet för f.d. officerare är blandade. Ett antal officerare har skolats om och lätt kunnat få jobb i bank- eller finanssektorn, men programmet har inte som avsett bidragit nämnvärt till vare sig stärkandet av banksystemet i Kaliningradregionen eller institutionell utveckling av KIBS. Mindre lyckade aktiviteter under perioden som ej uppnått uppsatta mål är programmet för att bistå stora privatiserade företag i omorganisationsprocesser och twinningprogrammet mellan ryska och svenska företag. Utvärderaren pekar på kopplingen mellan marknadsekonomi och demokrati och att projektet genom främjandet av framväxt av den förra också främjar den senare. Det noteras vidare att det kvinnliga deltagandet i DYBprogrammet varit relativt högt. P.g.a. avsaknad av jämförelsemöjligheter bedömer utvärderaren det som svårt att avgöra om projektet varit kostnadseffektivt.

Utvärderingen menar att det är avgörande för uthålligheten i KIBS verksamhet att man utvecklar marknaden för den typ av tjänster man säljer genom marknadsföringsåtgärder och genom att leta efter nya kundgrupper utanför regionen. Utvärderingen rekommenderar Sida att fortsätta stödet enligt den nuvarande inriktningen. KIBS kan fungera som en modell för liknande institutioner i andra regioner och interinstitutionellt samarbete rekommenderas. När det gäller kommersiellt samarbete av twinningmodell menar utvärderingen att Sidas roll bör begränsas till att ge indirekt stöd i form av t.ex. informationskampanjer.

Programme for Total Quality Management in Russia (Sida Evaluation 98/23)

Utvärderare: Lars Rylander, november 1998

Sida har i samarbete med det svenska företaget Recomate AB sedan 1996 stött fas 1 och 2 av ett program för kvalitetssäkring och ökad

197

konkurrenskraft i Ryssland med ca 10 miljoner kronor. Målet för projektet har varit att främja kvalitetstänkandet i Ryssland genom att

a) introducera konceptet ”Total Quality Management”, TQM, b) instifta ett ryskt kvalitetspris och c) inrätta ett ryskt ”Kvalitetsinstitut”. Projektets strategi har varit att välja ut 15 testföretag från olika sektorer för att introducera TQM. Dessa företag är sedan tänkta att fungera som exempel vid spridning av konceptet till deras respektive sektorer. Detta skall utgöra grunden för kvalitetspristävlingen liksom Kvalitetsinstitutet. Det svenska stödet skulle bidra med material och metoder anpassade till de ryska behoven samt med utländska experter och med kontakter med företag och kvalitetsinstitut runt om i världen. Den ryska samarbetsorganisationens roll är att utse ledare och administratörer för övervakning av programmet, att bidra med kontakter med ryska företagsledare och att skapa tillgång till dokumentation på området.

I samband med avslutningen av fas 2 beställde Sida en utvärdering av projektet, som underlag för ett eventuellt fortsatt avslutande stöd till fas 3. Projektet har under den utvärderade perioden implementerats planenligt och kvaliteten på tjänsterna bedöms vara mycket hög, både av pilotföretagen, rådgivarna och den ryska samarbetsorganisationen. Mycket energi har ägnats åt att höja medvetenheten i Ryssland om behovet av bättre kvalitet, en första kvalitetspristävling har hållits och ett antal utvärderare har utbildats för att kunna arbeta med kvalitetspristävlingen. Utvecklingen av ett Kvalitetsinstitut var dock vid utvärderingstillfället endast i sin linda. Det är regeringen som drivit denna fråga vilket kan minska den privata sektorns intresse för institutionen, i synnerhet om misstankar uppstår att priset kommer att gå till företag med goda politiska kontakter snarare än de främsta kvalitetsmässigt. Implementeringen av ett ryskt Kvalitetsinstitut är enligt utvärderingen troligen en nyckelfaktor för det fortsatta arbetet med kvalitetssäkring i Ryssland. Med anledning av detta är definitionen av institutets legala status, roll och ägarförhållanden avgörande. En annan viktig faktor för projektets fortlevnad är den ekonomiska situationen i landet. Förutsättningarna har sedan projektet start ändrats drastiskt. Många företag kämpar för sin blotta överlevnad och i denna nya situation är risken att arbetet med kvalitetssäkring kanske inte är det som prioriteras högst. Projektets kostnadseffektivitet bedöms som god.

Även om merparten av de planerade aktiviteterna genomförts är projektets fortsatta verksamhet avhängig de faktorer som nämnts

198

ovan. Utvärderingen rekommenderar ett fortsatt stöd om de politiska och ekonomiska riskfaktorerna kan hanteras på ett rimligt sätt.

An Evaluation of the Stockholm Institute of Transition Economics and East European Economies (Östekonomiska instiutet), samt Östekonomiska institutet - En utvärdering av Institutets verksamhet riktad mot den svenska marknaden (Utrikesdepartementet)

Utvärderare: Av den internationella verksamheten: Pakka Sutela, februari 1999 och av den svenska verksamheten: Sven Öhlund, februari 1999

Östekonomiska institutet, ÖEI, bildades 1989 av den svenska staten och ett antal svenska företag som en självständig stiftelse förlagd vid Handelshögskolan i Stockholm. Det övergripande syftet för ÖEI är ”att främja kunnandet i Sverige om de ekonomiska förhållandena i Sovjetunionen och övriga Östeuropa”. Detta skall uppnås genom att: 1) i nära samarbete med Handelshögskolan i Stockholm utföra forskning och utredningar om nämnda förhållanden på eget initiativ eller på uppdrag mot särskild ersättning, 2) mot ersättning fortlöpande tillhandahålla resultaten av institutets forsknings- och utbildningsverksamhet till dem som slutit särskilda avtal med ÖEI om detta, 3) utan ersättning på begäran tillhandahålla stiftarna samt departement och centrala myndigheter med resultat av stiftelsens forsknings- och utbildningsverksamhet samt 4) mot ersättning medverka vid utbildningen inom ramen för Handelshögskolans utbildningsprogram. Internationellt marknadsför sig institutet som the Stockholm Institute of Transition Economics and East European Economies, SITE. På senare år har ÖEI:s verksamhet i allt högre grad inriktats på forskning. I Sverige består verksamheten i övrigt av publikation av rapporter och informationsmaterial, anordnande av konferenser och seminarier, samt rådgivning till stiftare, intressenter och prenumeranter. Internationellt ägnar sig ÖEI åt institutionsuppbyggnad i regionen. T.ex. samarbetar institutet med universitet i bl.a. S:t Petersburg, Moskva och Kiev samt med Handelshögskolan i Riga. Vidare hjälper ÖEI Eurasia Foundations att implementera ett utbildningsprogram i Ryssland och Ukraina, samt driver ett större Tacis-projekt – RECEP.

199

Institutet har under den senaste femårsperioden finansierats dels genom årliga statliga bidrag om 4,6 miljoner kronor och en intressentgrupp från näringslivet bestående av åtta