Till statsrådet Andreas Carlgren

Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar.

Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade om den 16 december 2010 (dir. 2010:135) ska beredningen återkomma senast den 31 mars 2011 med förslag till vissa etappmål i miljömålssystemet.

Statsrådet Andreas Carlgren förordnade den 1 juli 2010 generaldirektören Rolf Annerberg som ordförande i kommittén. Samma dag förordnades riksdagsledamöterna Per Bolund (mp), Anita Brodén (fp), Lars Hjälmered (m), Liza-Maria Norlin (kd), Emma Wallrup (v), Claes Västerteg (c) samt Anders Ygeman (s) som ledamöter i kommittén.

Genom beslut den 14 september 2010 förordnades att som experter biträda kommittén departementsrådet Robert Andrén, ämnesrådet Stefan Karlsson, departementssekreterarna Caroline Dahlbom, Elisabeth Lidbaum, Henrik Lindblad och Petronella Troselius samt ämnesrådet Kristina Åkesson. Genom samma beslut förordnades sektionschefen Ann-Sofie Eriksson, länsrådet Anne-Li Fiskesjö, miljöpolicyrådgivaren Lovisa Hagberg, vice ordföranden Helena Jonsson, ordföranden Mikael Karlsson, kommunalrådet Henrik Ripa, miljöansvariga Inger Strömdahl och miljöchefen Klas Lundberg som sakkunniga i kommittén.

• Sida 4
•  Original

Den 18 november 2010 entledigades departementsrådet Robert Andrén från sin expertfunktion i kommittén och vid samma tillfälle förordnades i stället ämnessakkunnige Håkan Alfredsson. Genom samma beslut entledigades riksdagsledamöterna Claes Västerteg (c) och Anders Ygeman (s) och förordnades riksdagsledamöterna Matilda Ernkrans (s) och Roger Tiefensee (c) som ledamöter i kommittén.

Pirjo Körsén arbetade som sekreterare i kommittén mellan den 1 juli och den 31 oktober 2010. Som huvudsekreterare anställdes den 2 augusti 2010 Marie Uhrwing. Den 23 september 2010 anställdes departementssekreteraren Mattias Ankarhem som sekreterare och den 1 december 2010 anställdes Sara Sundgren som sekreterare.

Kommittén, som har antagit namnet Miljömålsberedningen, överlämnar härmed delbetänkandet Handlingsplan för att utveckla strategier i miljömålssystemet (SOU 2010:101). Delbetänkandet innehåller ett förslag till handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Beredningen avser att redovisa sitt andra delbetänkande senast den 31 mars 2011.

Stockholm i december 2010

Rolf Annerberg

Roger Tiefensee Anita Brodén

Liza-Maria Norlin Lars Hjälmered

Per Bolund Matilda Ernkrans

Emma Wallrup

/Marie Uhrwing Mattias Ankarhem

Sara Sundgren

• Sida 5
•  Original

Sammanfattning

Miljömålsberedningen föreslår en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen avser att återkomma senast den 31 mars 2011 med förslag till vissa etappmål i miljömålssystemet, enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:135).

Miljömålsberedningen ska fokusera på särskilt svåra områden som kräver politiska avvägningar. Samtidigt finns det många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området särskilt behandlas av beredningen. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar anger riktningen för arbetet. Beredningen betonar vikten av myndigheternas centrala ansvar i miljömålssystemet att fortsätta arbetet mot miljömålen. Beredningen betonar även kommunernas, näringslivets och det civila samhällets viktiga roll i arbetet mot miljömålen.

Framtagande av strategier i miljömålssystemet aktualiserar flera frågor av central betydelse för svensk miljöpolitik. Beredningen avser att i sitt fortsatta arbete analysera och utgå från bland annat följande aspekter:

• ekosystemansatsen,
• konsumtionens betydelse för miljön,
• resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål,
• Sveriges rådighet över måluppfyllelsen,
• harmoniseringen av europeisk miljöpolitik,
• miljöpolitikens styrning i lager på lager.

Beredningen kommer i sitt arbete att behöva underlag som beaktar ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter i miljöarbetet. Beredningen ser ett behov av att avsevärt stärka kapaciteten att ta fram

• Sida 10
•  Original

underlag vad gäller sociala och ekonomiska aspekter. Beredningen ser även att det finns ett behov av fristående utvärdering av styrmedel och åtgärder inom miljöpolitiken som underlag i utformandet av strategier.

Miljömålsberedningen föreslår tre områden för att ta fram strategier under 2011–2014. Beredningen bedömer att det krävs långsiktiga politiska avvägningar inom dessa områden för att nå de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen föreslår även att en ny handlingsplan för beredningens fortsatta arbete tas fram under perioden.

Beredningen föreslår följande områden för strategier:

Område 2011 2012 2013 2014 Långsiktigt hållbar markanvändning, landskapsfokus

Fokus skogsbruk Uppdrag tom 2012-12-31

Fokus jordbruk Uppdrag tom 2014-06-15

En sammanhållen vattenpolitik

Förberedande utredning av Havs- och vattenmyndigheten tom 2012-12-31

Uppdrag tom 2014-12-31

Sveriges internationella arbete för giftfri miljö, inkl. läkemedel och miljö

Uppdrag tom 2012-06-15

Förslag till ny handlingsplan Löpande diskussioner i beredningen om ytterligare behov av strategier. Särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö.

Vidare ser beredningen preliminärt några områden där vi med en kortare ytterligare utredningsinsats skulle kunna föreslå etappmål utifrån det material som ges i Miljömålsrådets delmålsförslag från 2008: Giftfri miljö; Luftburna föroreningar: Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ammoniak (under Ingen övergödning); Avfall (under God bebyggd miljö); och Förlust av biologisk mångfald och Andel hotade arter (under Ett rikt växt- och djurliv).

Utöver dessa områden finns andra mycket viktiga områden där strategier nyligen har beslutats och det därför inte finns akuta behov av ytterligare strategier. Här återfinns miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen kommer särskilt bevaka detta område inför sitt kommande förslag till ny handlingsplan.

• Sida 11
•  Original

Beredningen identifierar även områden där beredningen anser att det är angeläget att regeringen ger uppdrag till berörda myndigheter att utveckla strategier: Säker strålmiljö, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö.

• Sida 13
•  Original

1. Miljömålsberedningens första uppdrag

1.1. Direktiven

Miljömålsberedningens första uppdrag är att föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålssystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på särskilt svåra områden som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. Handlingsplanen för strategier ska rapporteras till regeringen senast den 31 december 2010.

Beredningen ska även ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljömålen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, kan beredningen föreslå etappmål. Om underlaget inte är tillräckligt bör beredningen föreslå hur detta kan utvecklas. Enligt tilläggsdirektiv till beredningen ska denna del av uppdraget rapporteras till regeringen senast den 31 mars 2011 (dir. 2010:135).

1.2. Genomförandet

Beredningen har strävat efter en bred dialog under framtagandet av handlingsplanen. Beredningen har genom sina sakkunniga och experter representation från många olika samhällssektorer och politikområden. Det har möjliggjort denna breda dialog både vid beredningens sammanträden och under förberedelserna inför sammanträdena.

Vid sina sammanträden har beredningen bjudit in gäster för att fördjupa diskussionen kring särskilda perspektiv. Det lokala och

• Sida 14
•  Original

regionala perspektivet, näringslivsperspektivet och det internationella perspektivet belystes och diskuterades särskilt vid beredningens sammanträde i oktober 2010.

Utöver detta har beredningens sekretariat inhämtat information och synpunkter från myndigheter i miljömålssystemet. Sekretariatet har besökt ledningarna vid Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning, samt den särskilda utredaren för inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten. Information och synpunkter har löpande inhämtats från dessa målansvariga myndigheter vid analys av delmålsförslagen i Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! Beredningens sekretariat har även träffat ledningen för RUS – länsstyrelsernas samverkansorgan Regionalt uppföljningssystem för nationella miljömål.

Beredningen har även samverkat med Naturvårdsverket i dess koordinering av miljömålsmyndigheternas arbete med att se över preciseringarna till miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverkets uppdrag ska rapporteras den 31 mars 2011. Information har utbytts löpande och sekretariatet har haft särskilda möten med Naturvårdsverket för att samverka i detta arbete.

• Sida 15
•  Original

2. Övergripande bedömningar

2.1. Fortsätt arbetet framåt mot miljömålen!

Den parlamentariska Miljömålsberedningen ska fokusera på områden som är särskilt svåra och kräver politiska avvägningar. Samtidigt kommer det att finnas många områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området särskilt behandlas av beredningen.

Här är utgångspunkten att myndigheterna arbetar framåt utan att avvakta en eventuell behandling av frågorna i Miljömålsberedningen. Arbetet behöver drivas framåt även inom områden där strategier och etappmål inte omedelbart kan formuleras. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar anger riktningen för arbetet. Annars riskerar vi att förlora viktig fart i arbetet mot miljömålen. Beredningen betonar vikten av att regeringen tydligt kommunicerar myndigheternas centrala ansvar i miljömålssystemet att fortsätta arbetet framåt mot miljömålen.

Beredningen betonar även kommunernas, näringslivets och det civila samhällets viktiga roll i arbetet att nå miljömålen. Beredningen betonar också vikten av att ta tillvara de nya kunskaper och insikter som svensk och internationell forskning kan bidra med i arbetet att nå miljömålen.

2.2. Utgångspunkter för prioriteringen av områden för strategier

Beredningen bör i första hand rikta in sig på frågor där den kan tillföra ett tydligt mervärde, det vill säga i frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och/eller där det finns behov av övergripande strukturella förändringar. I sådana

• Sida 16
•  Original

frågor är en bred politisk samsyn av stor vikt för att uppnå en framgångsrik långsiktig politik. Detta kräver även samsyn mellan politikområden och mellan samhällsintressen. Beredningen bedömer däremot att dagsaktuella frågor och implementeringsproblem inom ramen för redan fattade politiska beslut i huvudsak bör hanteras av ansvariga myndigheter.

Utgångspunkter i beredningens arbete att prioritera områden för strategier har varit de bedömningar som gjordes i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Där anges havsmiljön, klimatet och den biologiska mångfalden som prioriterade frågor. Man pekar på att miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv är särskilt svåra att nå. I samband med behandlingen av propositionen upphävde riksdagen även de tidigare strategierna Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurssnåla kretslopp och Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

Beredningen har även tagit hänsyn till övriga beslut som nyligen har fattats som hänger samman med miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Här ingår exempelvis En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163) och En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Beredningen har även tagit hänsyn till relevanta pågående och nyligen avslutande internationella förhandlingar.

2.3. Utgångspunkter för formuleringen av etappmål

I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) tydliggjordes miljökvalitetsmålens och generationsmålets roll. Målen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. Till år 2020 ska förutsättningarna att uppnå målen vara uppfyllda. I miljökvalitetsmålens preciseringar definieras detta miljötillstånd närmare.

I samma proposition beskrivs övergången från de tidigare delmålen kopplade till miljökvalitetsmålen, till ett nytt system med etappmål. Etappmålen ska ha en annan form än delmålen och ska formuleras utifrån andra kriterier. Etappmålen ska:

• vara ambitiösa men möjliga att nå,
• vara kopplade till styrmedel och åtgärder,

• Sida 17
•  Original

• identifiera en önskad samhällsomställning, inte ett önskat miljötillstånd,
• vara tidsetapper på vägen mot 2020.

I Miljömålsberedningens direktiv lägger regeringen fast att etappmål kan föreslås först när det finns underlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Beredningen konstaterar att etappmål i sig inte kan konsekvensanalyseras, men att de styrmedel och åtgärder som ska vara kopplade till etappmålen kan konsekvensanalyseras. Beredningen noterar vidare att etappmål enligt kriterierna alltid ska vara kopplade till styrmedel och åtgärder. Etappmål kan således inte föreslås utan förslag om och en konsekvensanalys av styrmedel och åtgärder för att nå etappmålen. I många fall kommer det finnas anledning att överväga alternativa styrmedel och åtgärder för att nå ett visst etappmål. För att skapa ett gott beslutsunderlag behöver inte enbart kostnader och vinster av ett visst styrmedel eller en åtgärd bedömas, utan ett bredare perspektiv behöver anläggas. Kostnader och vinster behöver ses både på kort och lång sikt och förlust av värden vid icke-åtgärder behöver innefattas i analysen.

I beredningens första uppdrag ingår att bedöma vilka av de förslag till delmål som föreslås i Miljömålsrådets rapport Miljömålen – nu är det bråttom! från 2008 som kan övergå till etappmål och vilka som kan övergå till preciseringar. Vid en genomgång av samtliga delmålsförslag och underlagsmaterialet till dessa har beredningen noterat att förslagen till delmål togs fram utifrån vissa kriterier, medan etappmålen ska utformas utifrån andra kriterier som regeringen har fastställt. Utifrån detta drar beredningen slutsatsen att beredningen inte kan lägga fram huvuddelen av delmålsförslagen som etappmålsförslag så som de är. Ytterligare analys krävs för att möta kriterierna för etappmål. Beredningen avser att återkomma vad gäller detta senast den 31 mars 2011, enligt tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (dir. 2010:135).

Parallellt med beredningens arbete att ta fram en handlingsplan arbetar myndigheterna i miljömålssystemet med att se över miljökvalitetsmålens preciseringar. Naturvårdsverket samordnar arbetet. Myndigheterna ska lämna sitt förslag till reviderade preciseringar till regeringen senast den 31 mars 2011. Beredningen konstaterar att överväganden kring etappmål i någon mån försvåras av att de reviderade preciseringarna ännu inte finns på plats och specificerar

• Sida 18
•  Original

vad det är som ska vara uppfyllt för att miljökvalitetsmålen ska vara uppnådda.

2.4. Framtagande av strategier aktualiserar viktiga frågor

Framtagande av strategier med etappmål, samt styrmedel och åtgärder, aktualiserar flera viktiga frågor av central betydelse för svensk miljöpolitik.

2.4.1. Ekosystemansatsen som utgångspunkt

Beredningen kommer att ha ekosystemansatsen som utgångspunkt i sitt arbete. Ekosystemansatsen har formulerats inom den internationella konventionen för biologisk mångfald och sammanfattas i de så kallade Malawiprinciperna från 2000. Ekosystemansatsens mål är balans mellan bevarande och hållbart nyttjande av land, vatten och levande resurser, utifrån ett rättviseperspektiv. Ansatsen ser människan som en viktig del av många ekosystem och poängterar att alla berörda i samhället bör vara med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Samhällets intressen bestämmer förvaltningens mål, där hänsyn tas till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter, med respekt för ekosystemens naturliga gränser. Vikten av vetenskapligt underlag betonas, tillsammans med insikten att vår kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Försiktighetsprincipen är därför en viktig utgångspunkt. Man betonar vidare sektorsintegrering och att styrning behöver ske utifrån en medvetenhet om att många aktörer i samhället är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Ansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen.¹

Ekosystemansatsen kan vägleda alla delar av miljöpolitiken, men blir särskilt angelägen i frågor som direkt rör frågor om förvaltning av ekosystem. Här finns ungefär hälften av miljökvalitetsmålen, ofta kallade de gröna målen. Beredningen kommer att göra särskilt stora ansträngningar inom dessa områden för att våra förslag till strategier ska vara utformade utifrån ekosystemansatsen.

¹ CBD COP V/6, se www.cbd.int och Naturvårdsverket Rapport 5782. Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser.

• Sida 19
•  Original

Ökat synliggörande av värdet av ekosystemtjänster

Ekosystemtjänster är ett centralt begrepp inom ansatsen och innebär tjänster som vi får ”gratis” av naturen, exempelvis pollinering, vattenrening, naturliga skadedjursbekämpare och jordbildning.² I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155 s. 78ff.) görs bedömningen att det krävs en större medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster och att styrmedel kan behöva utvecklas för att hantera ekosystemtjänsternas ekonomiska värden. Bevarande och restaurering av ekosystem liksom hållbart nyttjande av ekosystemtjänster bör stimuleras. Skydd och restaurering av ekosystem är nödvändiga för att bevara och bygga upp naturens kapital som producerar för samhället nödvändiga ekosystemtjänster samt för att motverka klimatförändringarna och dess negativa konsekvenser. En strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster bör därför utvecklas. Många ekosystemtjänster saknar pris, vilket leder till att de behandlas som ”externa effekter” som inte mäts i samhällsekonomiska termer. Det kan resultera i att beslut och planering leder till lösningar som inte är optimala från samhällssynpunkt. Genom att bättre definiera det ekonomiska värdet av ekosystemtjänsterna och integrera dessa värden i samhällsekonomin, står människan bättre rustad att hållbart nyttja ekosystemen och att öka deras kapacitet på lång sikt.

Detta är en viktig utgångspunkt för alla delar i beredningens arbete. Beredningen ser särskilt ett behov av utvecklade former för samhällsekonomiska konsekvensanalyser där värdet av ekosystemtjänster tydligare synliggörs. Former för att värdera och avväga intressen behöver utvecklas, samtidigt som hänsyn behöver kunna tas till absoluta gränser för vad miljön tål för att vi ska upprätthålla ekosystemens funktioner. Ekosystemansatsen utgör en ingång i dessa frågor och utgör grund för att kunna utveckla former för analyser. Beredningen behöver även kunna tydliggöra samhällets sociala, hälsomässiga och kulturella intressen i sitt arbete.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2011 aviserat att en utredning ska tillsättas med uppdrag att utveckla en strategi med verktyg för att synliggöra värdet av ekosystemtjänsterna, och deras relevans för olika sektorer och näringar. Strategin ska kopplas till insatser för att uppnå miljökvalitetsmålen (prop. 2010/11:1).

² Naturvårdsverket Rapport 5782 Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande av naturresurser.

• Sida 20
•  Original

Naturvårdsverket samordnar för närvarande myndigheternas arbete att utveckla en analysfunktion för samhällsekonomiska konsekvensanalyser inom miljöområdet. Miljömålsberedningen ser denna analysfunktion som väsentlig för att tillräckligt underlag ska kunna beställas och tas fram inom de områden som beredningen kommer att utreda. Myndigheternas egna analyskapacitet vad gäller samhällsekonomiska konsekvensanalyser är också betydelsefull.

Det är viktigt att ägna tillräcklig uppmärksamhet åt de stora utvecklingsbehov som finns inom detta område. Beredningen betonar därför betydelsen av att utveckla arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser utifrån den senaste ekonomiska forskningen om ekosystemtjänster. Metoder för att beräkna no action costs är också vitalt för att tillräckligt beslutsunderlag med samhällsekonomiska konsekvensanalyser ska kunna produceras. Även då inte exakta siffror kan produceras, kan resonemang om ekosystemtjänsternas värde och om no action costs bidra väsentligt till möjligheterna att välja lösningar som är så bra som möjligt utifrån samhällssynpunkt.

De samhällsekonomiska konsekvensanalysernas ambitionsnivå bör variera med omfattningen på de föreslagna åtgärderna. Den traditionella och mest omfattande formen av samhällsekonomisk konsekvensanalys motsvarar vad som brukar benämnas kostnadnyttoanalys. I en sådan kvantifieras och värderas alla konsekvenser som en åtgärd förväntas ha på miljön och olika aktörer i samhället och nyttan av en åtgärd ställs då mot kostnaderna av den. Beredningen konstaterar dock att för att kunna genomföra denna typ av omfattande konsekvensanalyser behövs kunskap om det ekonomiska värdet av miljö, hälsa och liv, mm. Ett sådant underlag är långt ifrån alltid tillgängligt. I detta avseende kommer regeringens aviserade utredning och myndigheternas pågående utvecklingsarbete med värdering av ekosystemtjänster att bli mycket värdefullt för beredningen för att bredda perspektivet i konsekvensanalyserna. I den mån sådan värdering saknas bör konsekvensanalysen istället fokusera på föreslagna åtgärders kostnadseffektivitet, vilket ger oss underlag för att uppnå målen med ett så effektivt nyttjande av samhällets resurser som möjligt. De svårigheter som ofta är förknippade med värdering av en åtgärds nytta gäller även ibland för kvantifiering av en åtgärds kostnader. De eventuella svårigheterna att beräkna kostnaderna

• Sida 21
•  Original

utgör dock inte ett skäl för att utelämna dem.³ En ökad transparens i åtgärdernas kostnader och effekter borde på lång sikt leda till effektivare åtgärder och till en större acceptans av beslutade åtgärder, vilket i sin tur torde leda till större genomslag för miljöpolitiken.

Kommunernas, näringslivets och det civila samhällets viktiga roll

Ekosystemansatsen utgår från en medvetenhet om att många aktörer i samhället är med och påverkar det faktiska utfallet av politiska beslut. Detta blir särskilt tydligt i arbetet för att nå miljömålen, som är beroende av ett gemensamt arbete i hela samhället. Kommunerna, näringslivet och det civila samhället har en mycket viktig roll här. Utifrån ekosystemansatsen är det även angeläget att alla berörda i samhället är med när målen för förvaltningen av ekosystemen formuleras. Samråd med det omgivande samhället är därför en central del av beredningens arbete.

2.4.2. Konsumtionens betydelse för miljön

Generationsmålet anger att konsumtionsmönstren av varor och tjänster ska orsaka så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Detta gäller både inom och utanför Sveriges gränser. Varor och tjänster ger upphov till olika typer av miljöpåverkan under sin livscykel från råvaruutvinning och produktion till användning och slutligt omhändertagande, inklusive transporter i alla led. Konsumtion av varor och tjänster påverkar naturresurser och biologisk mångfald, klimat och olika former av utsläpp och giftanvändning och berör därför samtliga miljökvalitetsmål⁴. Konsumtionens betydelse för miljön, såväl inom som utanför Sveriges gränser, kommer därför att uppmärksammas i alla delar av beredningens arbete.

³Ds 1998:43, Myndigheternas föreskrifter. Handbok i författningsskrivning. ⁴ Se till exempel Den svenska konsumtionens globala miljöpåverkan – skrift från Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen 2010.

• Sida 22
•  Original

2.4.3. Resurseffektivisering berör alla miljökvalitetsmål

Generationsmålet anger att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, att en god hushållning ska ske med naturresurserna, att andelen förnybar energi ska öka och att energianvändningen ska vara effektiv med minimal påverkan på miljön.

Ett resurseffektivt samhälle kräver en effektivare energianvändning, inklusive effektivare transporter. Effektivare energianvändning uppmärksammas framför allt när det gäller att bidra till en minskad klimatpåverkan, men har även betydelse för att minska luftburna utsläpp. I de nyligen beslutade propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163) föreslås ett mål på 40 procent för Sveriges utsläppsminskningar av växthusgaser inklusive åtgärder i andra länder, och ett samlat åtgärdsprogram för att uppnå målet. I propositionerna presenteras tre handlingsplaner; för en fossiloberoende transportsektor, för att främja förnybar energi och för energieffektivisering. Särskilda mål för transportpolitiken återfinns även i propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), där preciseringarna till hänsynsmålet miljö och hälsa är direkt kopplade till miljökvalitetsmålen. Ett resurseffektivt samhälle berör emellertid inte enbart energianvändningen, utan även annan resursanvändning som kan ha negativ inverkan på miljö och hälsa. Ett viktigt arbete här är EU:s 2020-strategi med avseende på resurseffektivisering. Beredningen kommer därför att uppmärksamma möjligheter till resurseffektivisering i samtliga delar av beredningens arbete. Inom ramen för ekosystemansatsen riktas blicken mot de förnybara naturresurserna och deras särskilda förutsättningar. Beredningen kommer att ha ekosystemansatsen som utgångspunkt i sitt arbete, se ovan.

2.4.4. Sveriges rådighet över måluppfyllelsen

Framtagandet av strategier och etappmål aktualiserar även frågan om Sveriges rådighet över måluppfyllelsen vad gäller miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Rådigheten behöver bedömas för varje mål och utgöra underlag vid formuleringen av strategier och etappmål. Om Sverige har stor rådighet över det svenska miljötillståndet kommer åtgärder i Sverige naturligtvis att ha stor effekt

• Sida 23
•  Original

på det svenska miljötillståndet. Om Sverige har liten rådighet över det svenska miljötillståndet behöver perspektivet vidgas till ett bredare internationellt perspektiv.

2.4.5. Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik

Harmoniseringen av europeisk miljöpolitik leder till ett effektivare miljöarbete än om varje land sätter upp sina egna mål. Det möjliggör för internationella företag att bedriva ett systematiskt miljöarbete och förebygger alltför stor konkurrenssnedvridning till följd av att en del länder har mycket låga eller inga miljökrav.

För Sveriges del innebär harmoniseringen av europeisk miljöpolitik en möjlighet att driva miljöarbetet inte enbart i Sverige utan även inom EU. Samtidigt behöver Sverige som ett medelstort land i EU välja vilka miljöfrågor vi vill driva inom EU. Möjligheterna att få genomslag ökar självklart om arbetet inriktas på några prioriterade frågor.

Sverige behöver även förhålla sig till inom vilka områden Sverige anser det motiverat att gå före genom mer ambitiös nationell reglering än den som finns inom EU och vilka konsekvenser detta kan förväntas få. Inom vissa områden som regleras inom EU finns begränsade möjligheter att ha en nationell lagstiftning som avviker från de europeiska reglerna utan att detta betraktas som en överträdelse av de europeiska reglerna.

Detta blir särskilt viktiga frågor när miljömålssystemets roll som målstyrningssystem tydliggjorts genom propositionen Svenska miljömål – för ett effektivt miljöarbete (prop. 2009/10:155). De tidigare delmålen kunde uppfattas som frivilliga ambitioner. De nya etappmålen bör utifrån det nya systemet vara ambitiösa men möjliga att nå. Om etappmålen innebär ambitionshöjningar i förhållande till den gemensamma europeiska miljöpolitiken (eller till andra internationella överenskommelser) behöver detta ske medvetet och med tydliggjorda konsekvenser.

2.4.6. Miljöpolitikens styrning i lager på lager

Svensk miljöpolitik kan i dag sägas styras genom lager på lager. Internationella överenskommelser, europeiska direktiv och flera olika svenska lagstiftningar styr miljöpolitiken utöver miljömålssystemet.

• Sida 24
•  Original

Detta är inte ovanligt inom dagens politik men kräver särskild uppmärksamhet. Den styrning som utformas behöver vara tydlig och transparent även för medborgaren eller brukaren som möter styrningen i sin vardag. Samstämmighet mellan de olika lagren i styrningen är här en nyckel. Styrningen bör även utformas så enkelt som möjligt utifrån medborgarens och brukarens perspektiv för att inte skapa onödig otydlighet eller komplexitet. Medborgarens och brukarens positiva bidrag i miljöarbetet synliggörs också i högre grad om styrningen är så enkel som möjligt så att medborgaren och brukaren kan se sin insats i ett sammanhang. Vid framtagandet av strategier och etappmål är det mycket angeläget att utgå från dessa aspekter för att nå en så effektiv miljöpolitik som möjligt.

Även administrationen av den svenska miljöpolitiken är i dag komplex genom att en rad sektorsmyndigheter med avgränsade ansvarsområden, länsstyrelserna och kommunerna medverkar i olika delar av implementering och kontroll. Det är angeläget att intentionerna i miljöpolitiken förverkligas även vid den sammantagna implementeringen och kontrollen riktad mot medborgarna och brukarna. Också detta är viktigt att uppmärksamma vid framtagandet av strategier och etappmål för att uppnå en så effektiv miljöpolitik som möjligt.

2.5. Beredningens behov av underlag

Beredningen ska enligt sitt uppdrag hantera frågor som berör flera samhällsintressen inom olika politikområden och ge råd till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås med ett så effektivt nyttjande av samhällets resurser som möjligt. Beredningen kommer därför i sitt arbete att behöva underlag som beaktar såväl ekologiska som sociala och ekonomiska aspekter i miljöarbetet. Detta breda samhällsperspektiv vid utformningen av strategier är även en viktig grundsten i ekosystemansatsen, som beredningen avser att ta sin utgångspunkt i.

Kapaciteten att möta beredningens behov av underlag är i dag väl mött vad gäller ekologiska aspekter, inte minst genom myndigheternas arbete med miljöövervakning och uppföljning och utvärdering av miljömålen. Betydande offentliga resurser satsas här på framtagandet av underlag. Beredningen ser emellertid ett behov att avsevärt förstärka kapaciteten i det offentliga systemet att ta fram underlag vad gäller sociala och ekonomiska aspekter i miljö-

• Sida 25
•  Original

arbetet. Det är en viktig förutsättning för att tillämpningen av ekosystemansatsen med dess breda samhällsperspektiv ska kunna bygga på en god kunskapsgrund.

Både framåtriktade analyser och utvärderingar är en viktig del av kunskapsunderlaget. Såväl miljötillståndet som styrmedel och åtgärder behöver analyseras och utvärderas. Beredningen betonar vikten av att myndigheterna här fortsätter att utveckla och stärka sin kapacitet, särskilt vad avser sociala och ekonomiska aspekter.

Beredningen ser även att det finns ett behov av fristående utvärderingar av styrmedel och åtgärder inom miljöpolitiken. Detta motiveras inte minst av de stora samhälleliga konsekvenser som miljöpolitiken ofta har – och ska ha. Dessutom tillkommer samhällsekonomiska konsekvenser i form av no action costs i olika former om samhället inte klarar av att hantera viktiga miljöutmaningar.

I sitt arbete med att ta fram strategier kommer beredningen att behöva expertstöd från berörda miljömålsansvariga myndigheter samt övriga berörda myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Beredningen gör nedan en bedömning av behovet av underlag för respektive strategi.

• Sida 27
•  Original

3. Prioritering av områden för strategier

3.1. Behov av strategier

Beredningen har identifierat och prioriterat behov av att utveckla strategier för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet inom områden som kräver politiska avvägningar. Strategierna är avsedda att utvecklas så att de innehåller etappmål, styrmedel och åtgärder samt en tidsplan för genomförandet.

Beredningen föreslår tre områden för strategier under 2011– 2014. Beredningen bedömer att det krävs långsiktiga politiska avvägningar inom dessa områden för att nå de berörda miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen föreslår även att en ny handlingsplan för beredningens fortsatta arbete tas fram genom löpande diskussioner i beredningen under perioden.

Beredningen föreslår följande områden för strategier:

Område 2011 2012 2013 2014 Långsiktigt hållbar markanvändning, landskapsfokus

Fokus skogsbruk Uppdrag tom 2012-12-31

Fokus jordbruk Uppdrag tom 2014-06-15

En sammanhållen vattenpolitik

Förberedande utredning av Havs- och vattenmyndigheten tom 2012-12-31

Uppdrag tom 2014-12-31

Sveriges internationella arbete för giftfri miljö, inkl. läkemedel och miljö

Uppdrag tom 2012-06-15

Förslag till ny handlingsplan Löpande diskussioner i beredningen om ytterligare behov av strategier. Särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö.

• Sida 28
•  Original

Vidare ser beredningen preliminärt några områden där vi med ett utvidgat mandat att formulera etappmål och en kortare ytterligare utredningsinsats skulle kunna föreslå etappmål utifrån det material som ges genom Miljömålsrådets delmålsförslag från 2008. Beslutsunderlaget bedöms som relativt gott inom några områden och behöver enbart utvecklas på vissa punkter. Dessa områden är:

• Giftfri miljö: Området är huvudsakligen harmoniserat genom olika europeiska lagstiftningar. Sverige är ledande inom det europeiska samarbetet. Etappmål som bibehåller Sveriges ledande roll kan troligen formuleras efter en kortare utredningsinsats.
• Luftburna föroreningar: Frisk luft, Bara naturlig försurning,

Ammoniak (under Ingen övergödning): Sverige är inom flera områden ett föregångsland vad gäller luftburna föroreningar och är ledande inom flera europeiska och internationella samarbeten.

Etappmål som bibehåller Sveriges roll som föregångsland kan troligen formuleras efter en kortare utredningsinsats.

• Avfall (under God bebyggd miljö): Den gemensamma europeiska avfallspolitiken bör vara vägledande vid formuleringen av ett etappmål. Utredningsunderlaget inom området är relativt väl utvecklat och ger troligen förutsättningar att föreslå ett etappmål efter en kortare utredningsinsats. Dialog med kommuner och näringsliv är en förutsättning vid formuleringen av ett etappmål.
• Förlust av biologisk mångfald och Andel hotade arter (under Ett rikt växt- och djurliv): Sverige är ett av de ledande länderna bakom överenskommelsen inom den internationella konventionen för biologisk mångfald vid mötet i Nagoya. Parterna enades om internationella mål för förlust av biologisk mångfald och andel hotade arter till år 2020. Beredningen kan överväga att formulera etappmål inom dessa områden med målår 2020. Etappmål med målår 2020 finns även inom miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Beredningen avser här att återkomma senast den 31 mars 2011, enligt tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (dir. 2010:135).

Utöver dessa områden finns andra mycket viktiga områden där strategier med bäring på miljökvalitetsmålen och generationsmålet nyligen har beslutats och det därför inte finns akuta behov av

• Sida 29
•  Original

ytterligare strategier. Ett exempel på detta är miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Uppmärksamheten här bör just nu istället fokuseras på genomförandet av de beslutade åtgärderna. Beredningen kommer löpande att uppmärksamma dessa områden och vid behov återkomma om behov av strategier i det föreslagna kommande förslaget till handlingsplan.

Beredningen identifierar även områden där strategier kan utvecklas av berörda myndigheter. Regeringen bör ge Strålsäkerhetsmyndigheten i uppdrag att utveckla en strategi för Säker strålmiljö och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en strategi för Storslagen fjällmiljö. Regeringen bör även ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att, i dialog med Riksantikvarieämbetet och Sveriges kommuner och landsting, ta fram en strategi för God bebyggd miljö. Vad gäller God bebyggd miljö avser beredningen att löpande uppmärksamma området.

Beredningen konstaterar vidare att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bedöms kunna uppnås genom redan vidtagna och planerade åtgärder (prop. 2009/10:155).

För de föreslagna områdena för strategier redovisas nedan först det övergripande läget inom området och skälen till att området behöver en strategi. De miljökvalitetsmål samt delmålsförslag i Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! som föreslås ingå i utredningarna av respektive område listas. Behov av underlagsmaterial identifieras och rapporteringsdatum föreslås.

3.1.1. Långsiktigt hållbar markanvändning, landskapsfokus

En långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att vi ska kunna nå många av miljökvalitetsmålen. En långsiktigt hållbar markanvändning behöver ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen, med hänsyn till sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter och med respekt för ekosystemens naturliga gränser. Landskapet behöver stå i fokus för att ge ett nödvändigt helhetsperspektiv.

I Sverige är näringar kopplade till markanvändning, såsom skogsbruk, jordbruk och turism, av mycket stor betydelse för såväl ekonomi som direkta och indirekta arbetstillfällen. Markanvändningen är även viktig för såväl friluftsliv och rekreation som för energiproduktionen, till exempel för bioenergi och vindkraft.

• Sida 30
•  Original

Markanvändningen berör även infrastruktur, den biologiska mångfalden och många kulturmiljövärden.

En långsiktigt hållbar markanvändning innebär att ekosystemen även i framtiden förmår att leverera ekosystemtjänster, som exempelvis skogsråvaror, livsmedel, energi och turist- och rekreationsupplevelser. Ekosystemen måste också klara påverkan av klimatförändringar och framtida förändrade globala konkurrensförhållanden. Om ekosystemens produktion av ekosystemtjänster inte kan upprätthållas långsiktigt hotas viktiga värden i form av biologisk mångfald, stora ekonomiska värden, svensk konkurrenskraft och regional utveckling.

Strategin för långsiktigt hållbar markanvändning bör tas fram i etapper med fokus på nyckelområden: fokus skogsbruk och fokus jordbruk. Områdena hänger nära samman då många grundläggande frågor om en långsiktigt hållbar markanvändning är gemensamma. Ett landskapsperspektiv kommer att vara utgångspunkten i analysen. Landskapsperspektivet ger möjligheter att se alla de olika delar som påverkar och påverkas av vår markanvändning i skogslandskapet och jordbrukslandskapet och deras närområden. Sverige har nyligen ratificerat den internationella Landskapskonventionen och just nu pågår arbetet med dess genomförande. Miljömålsberedningen avser att följa detta arbete.

Markanvändning med fokus på skogsbruk är av stor betydelse för samhälle, ekonomi och miljö och väcker en rad frågor som kräver långsiktiga politiska prioriteringar. Balansen mellan bevarande och brukande är här en särskilt tydlig fråga. Det finns behov av ökad politisk samsyn för att uppnå långsiktighet. Markanvändning med fokus på skogsbruk är också en av de miljöfrågor som Sverige har stor egen rådighet över, både utifrån naturens och politikens spelregler.

Markanvändning med fokus jordbruk är en fråga där den svenska politiska rådigheten är mindre, då jordbrukspolitiken i huvudsak är harmonierad inom EU. Det betyder att möjligheterna att bedriva en egen svensk politik inom området är mindre och att Sveriges agerande i många frågor huvudsakligen behöver inriktas på att påverka den gemensamma europeiska jordbrukspolitikens utformning. Frågorna är likväl av mycket stor betydelse för vår möjlighet att uppnå flera miljökvalitetsmål och kräver långsiktiga politiska prioriteringar.

Beredningen noterar att landsbygdsministern för närvarande har referensgrupper i riksdagen för översyn av jordbrukspolitik

• Sida 31
•  Original

respektive fiskepolitik, vilket innebär att det omedelbara behovet av stöd från den parlamentariska beredningen blir något mindre. Det finns dock ett stort långsiktigt behov att beredningen tar fram en strategi för långsiktig markanvändning med fokus jordbruk.

Fokus skogsbruk

I dag saknas en bred samsyn kring hur ett långsiktigt hållbart skogsbruk kan uppnås. Långsiktig hållbarhet är en förutsättning för långsiktig konkurrenskraft. Frågan om avsättning av skog och generell hänsyn vid brukande av skog är exempel på en återkommande fråga. Frågan om hur skogen ska användas, exempelvis för att producera biobränsle eller pappersmassa, har länge varit aktuell och kommer sannolikt att intensifieras inom en snar framtid. Former för att värdera och avväga olika värden behöver utvecklas. Ekosystemansatsen behöver integreras i analysen för att tydliggöra beroendet mellan ekosystemen och ekonomin på både kort och lång sikt.

Området har i dag en mängd mål och styrs och regleras från flera olika nivåer. Styrningen har inbyggda värdekonflikter som många gånger avgörs först i det enskilda ärendet, till exempel avvägningar mellan miljömål och produktionsmål. Det kan leda till bristande transparens och oförutsägbarhet i styrningen. Det finns därför anledning att utreda möjligheterna att tydliggöra och förenkla styrningen inom området för att öka kraften i arbetet att nå miljökvalitetsmålen. Det finns också anledning att tydligare synliggöra näringslivets bidrag och ytterligare potential i arbetet.

Framtagande av en strategi inom området bör ske så att synergieffekter med andra pågående initiativ tas tillvara, exempelvis den dialog om hållbart brukande av skog som initierats gemensamt av landsbygdsministern och miljöministern.

Framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – fokus skogsbruk har bäring på flera av miljökvalitetsmålen, i första hand Levande skogar men även Försurning, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö, Ett rikt växt- och naturliv, med flera. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också.

Följande delmålsförslag i Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området:

• Sida 32
•  Original

¾ Bara naturlig försurning: Försurade sötvatten ¾ Bara naturlig försurning: Försurad skogsmark ¾ Bara naturlig försurning: Skogsbrukets försurningspåverkan ¾ Myllrande våtmarker: Bevarande av våtmarker ¾ Myllrande våtmarker: Hänsyn till våtmarker ¾ Levande skogar: Bevarande av skyddsvärd skogsmark ¾ Levande skogar: Skötsel av formellt skyddad och frivilligt bevarad skogsmark ¾ Levande skogar: Biologiskt värdefulla strukturer på produktiv skogsmark ¾ Levande skogar: Skydd för kulturmiljövärden ¾ Levande skogar: Miljön i och kring vatten i skogslandskapet ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter

Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från målansvariga myndigheter.

Förslag till rapporteringsdatum: 2012-12-31.

Fokus jordbruk

Jordbruket står inför utmaningar att förena ekonomisk och social hållbarhet med ekologisk hållbarhet. Jordbruket har en viktig roll i bevarandet av den biologiska mångfalden liksom i bevarandet av kulturlandskapet. Övergödning och giftfri miljö är också viktiga frågor i jordbruket. Sverige har nyligen gjort ett flertal åtaganden vad gäller övergödningen i Östersjön inom HELCOM genom Baltic Sea Action plan, vilket kommer att kräva stor anpassningsförmåga för det svenska jordbruket. Frågor om genetiskt modifierade organismer och introduktion av nya arter i det svenska odlingslandskapet är också aktuella frågor. Samtidigt ska jordbruket kunna svara upp till konsumenternas efterfrågan i en internationell konkurrens. En utvecklad produktion av biobränslen gör också anspråk på odlingsmarken. Former för att värdera och avväga olika värden behöver utvecklas. Ekosystemansatsen behöver integreras i analysen då den tydliggör beroendet mellan ekosystemen och ekonomin på både kort och lång sikt.

Förutsättningarna för företagandet inom jordbruket ser olika ut för olika jordbruk och i olika delar i landet. Etappmål, styrmedel och åtgärder behöver utformas med dessa skilda förutsättningar i åtanke för att inte få oönskade regionala, ekonomiska eller sociala effekter. Området är även reglerat av den gemensamma europeiska

• Sida 33
•  Original

jordbrukspolitiken. Svenska regleringar behöver utformas i samklang med den europeiska regleringen för att inte skapa oklarheter eller onödig dubbel administration. Även Sveriges positioner inom den gemensamma europeiska jordbrukspolitiken är viktiga för att kunna påverka det svenska jordbrukets långsiktiga hållbarhet. Det finns också anledning att tydligare synliggöra näringslivets bidrag och ytterligare potential i arbetet.

Framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning – fokus jordbruk berör flera av miljökvalitetsmålen, i första hand Ett rikt odlingslandskap men även Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och naturliv, med flera. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också.

Följande delmålsförslag i Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området:

¾ Ingen övergödning: Utsläpp av fosfor ¾ Ingen övergödning: Utsläpp av kväve ¾ Ingen övergödning: Utsläpp av ammoniak ¾ Myllrande våtmarker: Våtmarker i odlingslandskapet ¾ Ett rikt odlingslandskap: Ängs- och betesmarker ¾ Ett rikt odlingslandskap: Åkerlandskapet ¾ Ett rikt odlingslandskap: Odlad mångfald ¾ Ett rikt odlingslandskap: Husdjursgenetiska resurser ¾ Ett rikt odlingslandskap: Byggnader och bebyggelsemiljöer ¾ Ett rikt odlingslandskap: Ekologisk produktion ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter

Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från målansvariga myndigheter.

Förslag till rapporteringsdatum: 2014-06-15.

3.1.2. En sammanhållen vattenpolitik

Beredningen ser behov av en sammanhållen vattenpolitik för att kunna nå alla de miljökvalitetsmål som rör vattenfrågor. Området behöver ett ökat helhetsperspektiv för att möjliggöra tillräckliga åtgärder inom de mest angelägna områdena. Det finns flera stora utmaningar för att vi ska nå miljökvalitetsmålen inom området. Samtidigt präglas området i hög grad av styrning i lager på lager och en komplex administrativ struktur. Beredningen kan här bidra i

• Sida 34
•  Original

frågor som kräver politiska bedömningar och överväganden om övergripande strukturella förändringar.

Sverige ingår i flera olika internationella samarbeten om vatten. EU:s vattendirektiv, tillsammans med EU:s marina direktiv som just nu är under implementering, är av stor betydelse för den svenska verksamheten inom vattenområdet. Vattendirektivet rör inlands- och kustvatten och det marina direktivet rör marina vatten. Övergödningsfrågan är särskilt utmanande för Östersjön och här samarbetar Sverige både i EU och inom Helsingforskommissionen HELCOM. EU har antagit en Östersjöstrategi för miljö och konkurrenskraft i regionen. Inom HELCOM har parterna tagit fram en gemensam aktionsplan för Östersjön, Baltic Sea Action Plan, för att uppnå god ekologisk status i Östersjön. Den marina miljön i Nordostatlanten diskuteras inom Osparkonventionen. Sveriges åtaganden i internationella samarbeten bör utgöra underlag i arbetet med att ta fram en samlad strategi för en sammanhållen vattenpolitik.

För närvarande inrättas den nya Havs- och vattenmyndigheten. Den nya myndigheten ökar förutsättningarna för helhetsperspektiv inom området och för en mer sammanhållen implementering. Samtidigt finns det flera frågor inom området som inte kan lösas inom ramen för myndigheters åtaganden utan kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar.

Riksdagen har nyligen beslutat om en sammanhållen havspolitik i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/2009:170). Parallellt med havsfrågorna finns det många frågor som rör sötvatten och som inte inkluderas i havspolitiken. Det finns i dag ett behov av en mer samlad sötvattenspolitik och troligen även ett behov av att ha ett helhetsperspektiv på vattenfrågor som omfattar både havspolitiken och sötvattenpolitiken.

Vad gäller sötvattenfrågor finns det behov av ökad tydlighet, transparens och regelförenkling. I dag regleras sötvattenfrågor nationellt i Sverige både genom miljökvalitetsnormer och genom miljömålssystemet, ibland med bristande jämkning mellan systemen. Anpassning behöver dessutom löpande ske utifrån åtaganden inom EU. Därutöver styrs och kontrolleras området från flera olika nivåer regionalt och kommunalt. Många frågor avgörs först i det enskilda ärendet. Tillsammans kan detta leda till bristande transparens och oförutsägbarhet i styrningen. Styrningen kan samtidigt bli otydlig och mycket kraft kan gå åt till att hantera en mängd styrsignaler snarare än att arbeta med åtgärder. Det finns

• Sida 35
•  Original

därför anledning att utreda möjligheterna till strukturella förändringar för att tydliggöra och förenkla styrningen inom området för att öka kraften i arbetet att nå miljökvalitetsmålen.

Beredningen bedömer därför att det behöver tas fram en strategi för en sammanhållen vattenpolitik med ett helhetsperspektiv på havs- och sötvattenpolitiken. Beredningens fokus kommer att vara på frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar och där det finns behov av övergripande strukturella förändringar. Utgångspunkt kommer att tas i ekosystemansatsen. Behovet av ökad tydlighet, transparens och regelförenkling inom sötvattenområdet kommer att uppmärksammas särskilt.

För att kunna genomföra en sådan utredning behöver beredningen underlag om vilka återstående behov av åtgärder som finns för att vi ska uppnå miljökvalitetsmålen inom vattenområdet. Beredningen behöver även en kartläggning av den nuvarande styrningen och administrationen på olika nivåer inom området, inklusive en analys av hur ökad tydlighet, transparens och regelförenkling kan skapas. Den nya Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att ta fram ett sådant underlag i samråd med Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning. Den nya Havs- och vattenmyndigheten inleder sin verksamhet sommaren 2011 och kommer att ha ansvar för miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket har ansvar för Myllrande våtmarker och Sveriges geologiska undersökning för Grundvatten av god kvalitet. I underlaget ska särskild hänsyn tas till redan beslutade åtgärder i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/2009:170). Underlaget bör lämnas i god tid inför att beredningens arbete inom området startar, dock senast 2012-12-31.

Framtagandet av en strategi för en sammanhållen vattenpolitik har bäring på miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, och Myllrande våtmarker. Flera av generationsmålets strecksatser berörs också.

Följande delmålsförslag i Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området:

¾ Bara naturlig försurning: Försurade sötvatten ¾ Bara naturlig försurning: Utsläpp av kväveoxider ¾ Ingen övergödning: Utsläpp av fosfor

• Sida 36
•  Original

¾ Ingen övergödning: Utsläpp av kväve ¾ Ingen övergödning: Utsläpp av ammoniak ¾ Ingen övergödning: Utsläpp av kväveoxider ¾ Levande sjöar och vattendrag: Bevarande av natur- och kulturmiljöer ¾ Levande sjöar och vattendrag: Restaurering av sjöar och vattendrag ¾ Levande sjöar och vattendrag: Rent dricksvatten – ytvatten ¾ Levande sjöar och vattendrag: Utsättning av arter och skötsel av fiskbestånd ¾ Grundvatten av god kvalitet: Skydd av grundvatten ¾ Grundvatten av god kvalitet: Grundvattennivåer ¾ Grundvatten av god kvalitet: Rent dricksvatten – grundvatten ¾ Grundvatten av god kvalitet: Enskild vattenförsörjning ¾ Grundvatten av god kvalitet: Uttag av naturgrus ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Bevarande av marina naturvärden ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Bifångster ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Uttag och återväxt av fisk ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Sjöfartens påverkan ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Restaurering av kustnära livsmiljöer ¾ Hav i balans samt levande kust och skärgård: Brukande av kust- och skärgårdslandskapet ¾ Myllrande våtmarker: Bevarande av våtmarker ¾ Myllrande våtmarker: Hänsyn till våtmarker ¾ Myllrande våtmarker: Våtmarker i odlingslandskapet ¾ Levande skogar: Miljön i och kring vatten i skogslandskapet ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Förlust av biologisk mångfald ¾ Ett rikt växt- och djurliv: Andel hotade arter

Behov av underlag från myndigheter: Utredningsuppdrag till den nya Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning till 2012-12-31 enligt ovan. Expertstöd från målansvariga myndigheter.

Förslag till rapporteringsdatum: 2014-12-31.

3.1.3. Sveriges internationella arbete för giftfri miljö, inklusive läkemedel och miljö

Arbetet för en giftfri miljö är i dag huvudsakligen reglerat inom EU genom en rad olika lagstiftningar och direktiv. En viktig del av regleringen utgörs av EU:s kemikalielagstiftning REACH. Arbetet

• Sida 37
•  Original

med att implementera lagstiftningen pågår för närvarande. REACH lämnar små möjligheter för enskilda länder att avvika med egen lagstiftning inom de områden som den reglerar.

Regeringen har nyligen aviserat att en nationell handlingsplan för att för att identifiera, begränsa och fasa ut farliga kemikalier ska utarbetas. 100 miljoner kronor tillförs under den innevarande mandatperioden.

Samtidigt som dagens systematiska arbete för en giftfri miljö fortskrider bör blicken även riktas framåt mot nästa steg i det europeiska och internationella arbetet för en giftfri miljö. En svensk satsning i framtida förhandlingarna bör förberedas i god tid, så att en tillräcklig svensk kunskapsbas finns och nationella positioner hinner förankras. En viktig del i detta kan vara att Sverige tar ledningen i frågor om läkemedel och miljö.

Läkemedel ska vara effektiva, säkra och av god kvalitet. I läkemedel förekommer ofta flera aktiva substanser som kan ha potentiell miljöpåverkan. Substanserna måste vara biologiskt aktiva för att vara effektiva vilket också innebär en risk för påverkan även på andra organismer. För veterinärläkemedel ingår att det ska göras bedömningar av miljörisker i en risk/nytta värdering. Detta gäller inte för humanläkemedel eftersom det inom den EU-harmoniserade lagstiftningen om läkemedel uttryckligen anges att miljöpåverkan inte bör utgöra ett kriterium för en vägran att bevilja godkännande för att släppa ut ett läkemedlet på marknaden. Den hälsofrämjande effekten av medicinering med läkemedel kan stå i konflikt gentemot effekter i den yttre miljön av läkemedelsrester med hormonstörande eller andra miljöfarliga egenskaper. Detsamma gäller även kosmetiska och hygieniska produkter liksom medicintekniska produkter som också regleras genom EU-direktiv. Medlemsstaterna får inte förhindra att produkter släpps ut på marknaden eller tas i bruk om de CE-märkts i enlighet med gällande regler. Att miljörisker inte vägs in i nuvarande läkemedelslagstiftning och att området är harmoniserat hindrar att nationella åtgärder vidtas på miljöområdet. Att omarbeta läkemedelsprodukter med avseende på miljö eller om produkter med miljövänligare profil ska utvecklas kan det medföra kostnadsökningar som kan vara omfattande.

De miljöriskbedömningarna som har gjorts pekar på att dagens läkemedelsanvändning inte orsakar risk för akuttoxicitet för vattenlevande organismer, men kan innebära risk för långtidseffekter. Det finns behov av långsiktiga forskningsinsatser inom området. Det

• Sida 38
•  Original

finns behov av ytterligare långtidsstudier för att med större säkerhet kunna förutsäga en läkemedelssubstans potentiella långsiktiga miljörisk. Ofta saknas information om hur substanserna påverkas och fördelas i miljön. Det finns också ett behov av att undersöka sammanvägda biologiska effekter, så kallade klasseffekter, av olika läkemedel i miljön.

Det finns begränsad kunskap om vilka miljörisker som användningen av kosmetika och hygienprodukter kan ge upphov till. Få undersökningar har gjorts av ingrediensernas förekomst i miljön.

Läkemedelsverket har nyligen redovisat ett regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiv substans¹. Läkemedelsverket föreslår här bland annat miljöcertifikat för läkemedelsproduktionsanläggningar, att miljöriskbedömningar förs in i den risk/nytta-värdering som görs vid godkännandet av ett läkemedel och att läkemedelsförmånssystemet ses över så att utbyte av läkemedel inte sker enbart utifrån ekonomiska, utan även miljömässiga, hänsyn. Redovisningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Syftet med en strategi inom området bör vara att ökad miljöhänsyn tas i läkemedelshanteringen för att minska långtidseffekter i miljön på grund av läkemedel. Då frågorna hanteras gemensamt inom EU, innebär arbetet att Sverige behöver driva frågor inom EU.

Framtagandet av en strategi för giftfri miljö har framför allt bäring på miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Frågan har bäring på generationsmålet skrivning om människors hälsa och om kretslopp fria från farliga ämnen.

Följande delmålsförslag i Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! föreslås ingå i utredningen av området:

¾ Giftfri miljö: Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper ¾ Giftfri miljö: Information om farliga ämnen i varor ¾ Giftfri miljö: Särskilt farliga ämnen ¾ Giftfri miljö: Minskning av kemiska ämnens hälso- och miljögifter ¾ Giftfri miljö: Efterbehandling av förorenade områden ¾ Giftfri miljö: Oavsiktligt bildade ämnen ¾ Giftfri miljö: Exponering av kadmium via föda och arbete

¹ Rapport från Läkemedelsverket 16 december 2009.

• Sida 39
•  Original

I Miljömålsrådets rapport från 2008 Miljömålen – nu är det bråttom! lämnades inga delmålsförslag inom området läkemedel och miljö. Man uppmärksammade dock behovet av åtgärder inom området.

Behov av underlag från myndigheter: Expertstöd från Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket och Naturvårdsverket.

Förslag till rapporteringsdatum: 2012-06-15.

3.1.4. Förslag till ny handlingsplan

Under beredningens arbete kommer löpande diskussioner att föras om ytterligare behov av strategier och resultera i ett förslag till ny handlingsplan. Handlingsplanen ska bland annat bygga på den nya information om läget i miljöarbetet som framkommit genom uppföljningar och utvärdering av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Beredningen kommer att ha särskild bevakning av områdena Begränsad klimatpåverkan och God bebyggd miljö.

3.2. Strategier som nyligen har beslutats

Flera frågor som är mycket angelägna för att vi ska nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet har nyligen behandlats och styrmedel och åtgärder har beslutats i Sverige och i EU. Här finns därför inte snara behov av ytterligare strategier. Uppmärksamheten bör istället fokuseras på genomförandet av de nyligen beslutade åtgärderna för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska uppnås.

3.2.1. Begränsad klimatpåverkan

Riksdagen har nyligen beslutat om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162 och 163). Här sätts mål om utsläppsbegränsningar för växthusgaser till 2020 i enlighet med Sveriges åtaganden inom EU.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår 2050. Målet för 2020 som riksdagen redan har beslutat utgör ett etappmål i miljömålssystemet. Riksdagen har gjort bedömningen att målet till 2020 kommer att uppnås. Målet till 2050 kommer troligen att kräva ytterligare åtgärder längre fram (prop. 2009/10:155). Det

• Sida 40
•  Original

finns dock inget behov av en snar ytterligare strategi inom området begränsad klimatpåverkan. Beredningen avser dock att ha en särskild bevakning av eventuella kommande behov av behandling av området i beredningen.

Klimatfrågan i ett bredare perspektiv påverkar emellertid förutsättningarna att nå de flesta miljökvalitetsmål. Beredningen avser därför att genomgående uppmärksamma klimatfrågan i sitt arbete med framtagandet av strategier inom prioriterade områden.

3.2.2. Andra frågor som nyligen behandlats

Andra frågor som nyligen har behandlats är:

• Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden

(prop. 2008/09:119),

• En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170),
• Framtidens friluftsliv (prop. 2009/10:238).

Beredningen bedömer att dessa frågor inte behöver omfattas av någon ny strategi under de närmaste åren.

Riksdagen har även beslutat om propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170). Inom ramen för beredningens förslag till strategi för En sammanhållen vattenpolitik föreslås att behov av eventuella ytterligare åtgärder utreds.

För närvarande arbetar även utredningarna Rovdjursutredningen (M 2010:02) och Kompetensinsatser gällande ny plan- och bygglag (M 2010:01).

3.3. Strategier som kan utvecklas inom myndigheters åtaganden

Det finns flera områden som är viktiga i miljöarbetet, men som kan hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer utan att området behandlas av den parlamentariska Miljömålsberedningen. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen med sina preciseringar ger en heltäckande bild av målen för miljöarbetet i Sverige och här kan myndigheter och andra aktörer arbeta framåt utan att frågorna behandlas i beredningen. Detta är en viktig utgångspunkt för det

• Sida 41
•  Original

svenska miljöarbetet, då vi annars riskerar att tappa viktig tid och kraft för att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Regeringen bör ge Strålsäkerhetsmyndigheten i uppdrag att utveckla en strategi för Säker strålmiljö och Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla en strategi för Storslagen fjällmiljö. Regeringen bör även ge Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att, i dialog med Riksantikvarieämbetet och Sveriges kommuner och landsting, ta fram en strategi för God bebyggd miljö. Vad gäller God bebyggd miljö avser beredningen att löpande uppmärksamma området. Flera myndigheter kan behöva samverka i framtagandet av strategier. Vad gäller God bebyggd miljö bör kommunerna särskilt aktivt involveras i framtagandet av en strategi, då många avgörande frågor för att miljökvalitetsmålet ska uppnås ligger inom ramen för kommunernas rådighet.

Vad gäller miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt bedöms det kunna uppnås genom redan vidtagna och planerade åtgärder (prop. 2009/10:155).

• Sida 43
•  Original

Reservation

Sveriges miljömålsarbete har varit internationellt erkänt för sin effektivitet och har på ett unikt sätt fått såväl myndigheter, kommuner, företag, organisationer och privatpersoner att arbeta mot gemensamma mål. Miljömålsarbetet har också fått skilda aktörer från olika sektorer i samhället att enas om åtgärder som krävs för att miljömålen ska kunna nås. Det är därför beklagligt att regeringen valt att göra så stora och snabba förändringar av miljömålssystemet utan att ta tillvara de strukturer som visat sig fungera mycket bra. Mer försiktiga förändringar av miljömålssystemet hade kunnat få ett brett parlamentariskt och samhälleligt stöd, men regeringens hantering har istället skapat konflikt på ett område där samhället behöver stor enighet för att nå fram till de gemensamt uppställda målen.

Ett sådant exempel är Miljömålsrådet som samlat ledarna för centrala myndigheter och fått dem att gemensamt utforma strategier och delmål. Miljömålsrådet lades tyvärr ner av regeringen utan att något liknande organ inrättades vilket gör att hela miljömålsarbetet riskerar att försenas. Miljömålsrådet har under lång tid arbetat med att ta fram förslag på nya delmål för att generationsmålet ska kunna nås i tid. Dessa mål vilar på vetenskapliga bedömningar och har remitterats till många instanser i samhället för att säkerställa en bred förankring av delmålen. Dessa delmål vill regeringen nu ersätta med etappmål vilket gör att Miljömålsrådets gedigna arbete riskerar att inte kunna tas till vara vilket är djupt beklagligt.

Regeringens direktiv till Miljömålsberedningen begränsar allvarligt beredningens möjligheter att komma fram till ett bra resultat. Framför allt handlar det om kravet på att samtliga mål och åtgärder som föreslås ska följas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Detta krav gör att många av Miljömålsrådets delmålsförslag inte kan bli etappmål eftersom underlaget inte

• Sida 44
•  Original

uppfyller regeringens krav. Därmed försenas det brådskande arbetet att få fram etappmål som kan få en styrande verkan på alla de miljömål som inte ser ut att kunna nås med befintliga åtgärder och styrmedel. Regeringens direktiv förstärker också på ett olyckligt sätt synen att miljöåtgärder innebär kostnader för samhället när bevisen istället hopar sig för att det är betydligt mer lönsamt för samhället att genomföra miljöåtgärder i ett tidigt skede istället för att vänta tills miljöproblemen blivit akuta.

Det är också beklagligt att konsumtionens roll i miljöproblematiken tonats ner i beredningens rapport. Antingen borde konsumtion har blivit föreslagen som en egen strategi, eller så borde konsumtionsperspektivet arbetats in betydligt djupare i de övriga strategier som beredningen föreslagit. Nu riskerar konsumtionsperspektivet att inte komma in på ett tillräckligt genomgripande sätt i det framtida miljömålsarbetet vilket är oroande.

Per Bolund (mp) Matilda Ernkrans (s) Emma Wallrup (v)

• Sida 45
•  Original