Prop. 2008/09:162

En sammanhållen klimat- och energipolitik - Klimat

Regeringens proposition

2008/09:162

En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat Prop.

2008/09:162

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 mars 2009

Fredrik Reinfeldt

Andreas

Carlgren

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40 procent lägre än utsläppen

år 1990. Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet

för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att utsläppen av

växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton koldioxidekvivalenter

lägre för den icke handlande sektorn i förhållande till 1990 års nivå. För

att nå målet avser regeringen att redan beslutade styrmedel ska

kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet.

Sådana utvecklade ekonomiska styrmedel ska kunna bidra till en

minskning av utsläppen med två miljoner ton. Regeringen avser även att

tidigt och fullt ut genomföra minskningar i enlighet med beslutade

åtgärder inom EU. Därutöver kommer Sverige, inom ramen för det

nationella målet, att genomföra utsläppsminskande åtgärder i andra

länder, såsom gröna investeringar i utvecklingsländer eller insatser i

andra EU-länder.

Det nationella delmålet för 2008–2012 ligger fast. Detta innebär att de

svenska utsläppen av växthusgaser under perioden 2008–2012 ska vara

minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990.

Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att

avvecklas till år 2020, vilket har stor betydelse för bebyggelsens

klimatpåverkan. Regeringen avser att stegvis öka energieffektiviteten i

transportsystemet, bryta fossilberoendet och därigenom minska

klimatpåverkan. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är

oberoende av fossila bränslen. För att nå målen presenterar regeringen tre

handlingsplaner för omställningen: för en fossiloberoende fordonsflotta,

för ökad energieffektivisering och för främjandet av förnybar energi.

1

Prop. 2008/09:162

2

Med dessa mål och åtgärder är regeringens inriktning att Sverige år

2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan

nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.

Regeringen föreslår vidare en förändrad innebörd av

miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera utvecklingen

i förhållande till målen liksom kunskapsläget. Kontrollstationen omfattar

inte politikens grundläggande inriktning men kan komma att leda till

justeringar av styrmedel och instrument.

Prop. 2008/09:162

3

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 7

2

Ärendet och dess beredning ............................................................. 8

3

En hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och

trygghet ............................................................................................ 9

4

Inriktning för den svenska klimatpolitiken .................................... 17

4.1

Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ..................... 22

4.2

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.............. 27

4.3

Mål till 2008–2012 .......................................................... 29

4.4

Mål till 2020 .................................................................... 31

4.5

Vision till 2050................................................................ 35

5

Kunskap om klimatförändringar .................................................... 38

5.1

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC) ...... 38

5.2

Vetenskapliga rådets slutsatser........................................ 43

6

Utsläpp av växthusgaser – trender och prognoser.......................... 46

6.1

Utsläppsutvecklingen ...................................................... 46

6.1.1

Internationellt och inom EU ........................... 46

6.1.2

Utsläppen minskar i Sverige........................... 48

6.2

Prognoser för utsläpp av växthusgaser ............................ 52

7

Klimatpolitiken hittills – kort historik............................................ 54

7.1

Internationellt .................................................................. 54

7.2

EU 55

7.3

Sverige............................................................................. 56

8

Nationella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i

Sverige och i andra länder.............................................................. 58

8.1

Strategi för att nå klimatmålen ........................................ 58

8.2

Åtgärder på skatteområdet............................................... 61

8.2.1

Koldioxidskatt och energiskatt på bränslen –

allmänna principer .......................................... 61

8.2.2

Framtida utveckling av nivån på

koldioxidskatten ............................................. 63

8.2.3

Höjd koldioxidskatt för uppvärmning inom

jordbruk, skogsbruk och vattenbruk samt

industri som inte omfattas av EU:s system för

handel med utsläppsrätter ............................... 63

8.2.4

Nedsättning av koldioxidskatten för

energiintensiva företag (0,8 procentsregeln) .. 64

8.2.5

Sänkt återbetalning av koldioxidskatten för

diesel i jordbruks- och skogsbruksmaskiner... 65

8.2.6

Omläggning av energiskatten efter

energiinnehåll på fossila bränslen för

uppvärmning................................................... 66

8.2.7

Samordningen mellan ekonomiska styrmedel för

anläggningar som omfattas av EU:s system för

handel med utsläppsrätter ............................... 67

8.2.8

Höjd energiskatt på diesel............................... 69

8.2.9

Beskattning av fordon .....................................70

Prop. 2008/09:162

4

8.2.10

Slopad avfallsförbränningsskatt ......................75

8.2.11

Inkomstskattefrågor.........................................76

8.2.12

Skatt på fluorerade växthusgaser.....................77

8.3

Handel med utsläppsrätter och projektbaserade

mekanismer ......................................................................77

8.4

Program för en transportsektor oberoende av fossila

bränslen............................................................................79

8.4.1

Fortsatt introduktion av förnybara drivmedel

och utveckling av alternativa tekniker.............81

8.4.2

Andra åtgärder.................................................89

8.5

Sjöfart...............................................................................91

8.6

Flyg ..................................................................................94

8.7

Transportinfrastrukturen ..................................................95

8.8

EU:s klimat- och energipaket...........................................98

8.8.1

Klimatdelen i paketet ......................................99

8.8.2

Energidelen i paketet.....................................103

8.9

Utsläppsminskningar i andra länder...............................104

8.10

Jordbruk .........................................................................111

8.11

Skogsbruk och annan markanvändning..........................115

8.12

Biologisk mångfald och klimat ......................................121

8.13

Initiativ för dialog med aktörer och en satsning på hållbara

städer..............................................................................122

8.14

Avfallssektorn ................................................................124

8.15

Klimatsmart konsumtion och produktion.......................126

8.15.1

Utsläpp till följd av vår import och konsumtion

samt internationella transporter.....................127

8.16

Information, rådgivning och märkning ..........................127

8.17

Lokalt och regionalt klimatarbete ..................................130

8.18

Miljöanpassad offentlig upphandling.............................141

8.19

Klimathänsyn inom den statliga sektorn ........................145

8.20

Teknikutveckling och exportmöjligheter .......................146

8.21

Forskning och teknikutveckling.....................................150

8.22

IT och klimat..................................................................153

8.22.1

Klimatpåverkan av IT ...................................153

8.22.2

Minskad klimatpåverkan genom utvecklad IT-

användning ....................................................153

8.22.3

Internationellt arbete .....................................154

8.22.4

Några initiativ ...............................................155

8.23

Handelspolitik ................................................................155

9

Anpassning till ett förändrat klimat ..............................................157

9.1

Effekterna av klimatförändringarna ...............................157

9.1.1

Globalt...........................................................157

9.1.2

Europa ...........................................................158

9.1.3

Sverige ..........................................................158

9.2

Ökad samordning ...........................................................161

9.3

Nationellt samordningsansvar dricksvatten....................167

9.4

Infrastruktur ...................................................................168

9.5

Fiske...............................................................................170

9.6

Rennäringen ...................................................................172

9.7

Skogsbruket................................................................... 174

Prop. 2008/09:162

5

9.8

Jordbruket...................................................................... 177

9.9

Havsmiljön .................................................................... 183

9.10

Vattenmiljön.................................................................. 184

9.11

Biologisk mångfald och ekosystemtjänster ................... 185

9.12

Hälsa.............................................................................. 186

9.13

Förbättrat dataunderlag och information ....................... 187

9.14

Myndighetssamordning av fjärranalysfrågor................. 189

9.15

Behov av ändringar i plan- och bygglagen (1987:10) ... 191

9.16

Översvämningar ............................................................ 194

10

Sverige och de internationella klimatförhandlingarna ................. 203

10.1

Nuvarande internationell klimatregim........................... 203

10.2

Framtida internationell klimatregim.............................. 203

10.2.1

Gemensam vision (”Shared Vision”, SV)..... 204

10.2.2

Utsläppsreduktion......................................... 204

10.2.3

Anpassning. .................................................. 206

10.2.4

Teknik 207

10.2.5

Finansiering – finansiella resurser och flöden.

208

10.2.6

Rättsliga frågor ............................................. 208

10.3

Utgångspunkter för Sveriges agerande i de internationella

förhandlingarna ............................................................. 209

10.4

Andra aktörer................................................................. 213

10.4.1

Nyckelländer och –grupperingar .................. 213

10.4.2

Parallella processer....................................... 213

10.4.3

Kopplingen till andra konventioner .............. 215

11

Klimat och utveckling.................................................................. 220

11.1

Sveriges politik för global utveckling:

klimatförändringarna som global utmaning................... 220

11.2

Klimatsatsningen 2009–2011 ........................................ 221

11.3

Kommissionen för klimatförändring och utveckling..... 221

11.4

Utsläppsminskningar och anpassning till

klimatförändringarna inom utvecklingssamarbetet ....... 222

12

Konsekvenser............................................................................... 228

12.1

Målet.............................................................................. 228

12.2

Åtgärder och styrmedel för att uppnå målet .................. 228

12.3

Konsekvenser av åtgärderna och styrmedlen ................ 229

12.3.1

Samhällsekonomiska konsekvenser.............. 229

12.3.2

Offentligfinansiella konsekvenser ................ 230

12.3.3

Konsekvenser för näringslivet ...................... 230

12.3.4

Konsekvenser för hushållen.......................... 231

12.4

Höjd koldioxidskatt utanför EU:s handelssystem.......... 231

12.4.1

Höjd koldioxidskatt på uppvärmningsbränslen

för industri utanför den handlande sektorn ... 231

12.4.2

Slopad nedsättning av koldioxidskatten för

energiintensiva företag (0,8 % regeln).......... 232

12.4.3

Minskad återbetalning av koldioxidskatten för

diesel som förbrukas i jord- och skogsbrukets

arbetsmaskiner.............................................. 234

12.5

Drivmedelsskatter ..........................................................234

Prop. 2008/09:162

6

12.6

Ökad miljöstyrning i fordonsskatten ..............................235

12.7

Konsekvenser för andra miljömål ..................................236

Förteckning över remissinstanser avseende Klimatberedningens

betänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) ..............240

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 2009.......242

Prop. 2008/09:162

7

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska

klimatpolitiken till 2020 (avsnitt 4.4) och

dels godkänner vad regeringen förordar om Miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 4.2).

2

Ärendet och dess beredning

Prop. 2008/09:162

8

Den 19 april 2007 bemyndigade regeringen chefen för

Miljödepartementet att tillkalla en parlamentarisk beredning för översyn

av klimatpolitiken. Beredningen tog namnet Klimatberedningen. Ett

särskilt vetenskapligt råd har bistått beredningen vad gäller det

vetenskapliga underlaget för klimatpolitiken och rådets slutsatser har

publicerats i Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. Naturvårdsverket

och Statens energimyndighet har haft ett gemensamt uppdrag att utarbeta

ett underlag för den klimatpolitiska kontrollstationen 2008. Uppdraget,

Kontrollstation 2008, som redovisades den 30 juni 2007 har utgjort ett

underlag för Klimatberedningen. Klimatberedningens slutbetänkande

Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) redovisades i mars 2008 och har

remissbehandlats. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter

på Klimatberedningens betänkande och Naturvårdsverkets och Statens

energimyndighets rapport finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr

2008/1040/Mk resp. dnr M2007/3125/Mk).

Ett särskilt uppdrag (dnr Fi2008/2044/Ba/BaS) för att närmare

analysera ett antal skatteförslag i Klimatberedningens betänkande gavs i

mars 2008 till Konjunkturinstitutet. Konjunkturinstitutets slutsatser

redovisas i rapporten En samhällsekonomisk granskning av

Klimatberedningens handlingsplan för svensk klimatpolitik (rapport

Miljöekonomi specialstudier nr 18, juni 2008).

Under våren 2008 höll regeringen ett antal dialogmöten med

företrädare för näringsliv och det civila samhället. Dialogmötena syftade

till att diskutera hur samtliga aktörer gemensamt kan bidra till en

långsiktig nationell strategi för klimat och energi.

Den 30 juni 2005 bemyndigade regeringen statsrådet Sommestad vid

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet att tillkalla en särskild

utredare att kartlägga effekterna av klimatförändringarna och hur

samhällets sårbarhet för dessa kan minskas. Delbetänkandet

Översvämningshot risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och

Vänern (SOU 2006:94) redovisades i november 2006. Slutbetänkandet

Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter (SOU 2007:60)

redovisades i oktober 2007. Betänkandena har remissbehandlats. En

sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr

M2007/4227/Mk) respektive i

Försvarsdepartementet (dnr Fö2006/2979/CIV).

Prop. 2008/09:162

9

3

En hållbar energi- och klimatpolitik för miljö,

konkurrenskraft och trygghet

Klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar. Sverige ska

visa ledarskap för att möta utmaningen både internationellt och genom de

åtgärder vi gör i Sverige. Vi ska driva en framsynt och kostnadseffektiv

klimatpolitik som syftar till att minska utsläppen både nationellt och

internationellt.

För att klara klimatutmaningen och främja en hållbar och resurseffektiv

energiförsörjning krävs en bred samverkan mellan länderna globalt och

med hela det svenska samhället. Därför har regeringen lagt upp en

ambitiös process och vänt sig till hela samhället för den förändring som

nu förestår.

För att skapa förutsättningar för en bred politisk uppslutning tillsattes

den parlamentariska klimatberedningen som gav förslag till mål och

åtgärder. Sveriges främsta experter på klimatområdet utsågs till att ingå i

Vetenskapliga rådet, som utifrån vetenskapliga utgångspunkter gav

förslag till nationellt mål för utsläppsminskningar. Regeringen tillsatte i

december 2006 Kommissionen för hållbar utveckling som under ledning

av statsministern är ett forum för fortsatt dialog.

En utgångspunkt för den svenska energi- och klimatpolitiken är

gemensamma åtgärder inom EU. I januari 2008 presenterade Europeiska

kommissionen ett ambitiöst klimat- och energipaket. Sverige var

pådrivande både för höga ambitioner och för att en överenskommelse om

paketet skulle kunna nås inom EU, vilket också skedde i december 2008.

Den svenska energi- och klimatpolitiken ska även drivas i enlighet med

det övergripande målet för politiken för global utveckling, nämligen att

bidra till en rättvis och hållbar global utveckling.

Med anledning av Europeiska kommissionens förslag till klimat- och

energipaket samt klimatberedningens betänkande höll regeringen våren

2008 överläggningar med intressenter i olika sektorer och branscher,

såsom arbetsmarknadens organisationer, större företag och ideella

organisationer.

Mot denna bakgrund slöt partiledarna i Allians för Sverige den

5 februari 2009 en överenskommelse om en långsiktig och hållbar

energi- och klimatpolitik. Med överenskommelsen som utgångspunkt har

regeringen beslutat att till riksdagen överlämna förslag om en

sammanhållen klimat- och energipolitik. Förslaget innebär en snabb väg

ut ur fossilsamhället och kraftfulla minskningar av växthusgaser.

Satsningen på förnybar energi och effektivare energianvändning stärker

svensk försörjningstrygghet och konkurrenskraft och bidrar samtidigt till

en hållbar utveckling och ger svensk forskning och företagande en

ledande roll i den globala omställningen till ett samhälle som är

oberoende av fossil energi. Kärnkraftsparentesen förlängs genom att

avvecklingslagen avskaffas och förbudet mot nybyggnad i kärnteknik-

lagen tas bort.

Förslagen lämnas i form av två propositioner som ska ses som en

helhet: En sammanhållen klimat- och energipolitik. I den klimatpolitiska

propositionen anges målnivåer för utsläpp av växthusgaser och en samlad

åtgärdsplan för att uppnå målen. Förslag avseende energisektorn lämnas i

den energipolitiska propositionen. Inför propositionernas överlämnande

har regeringen, såsom tidigare aviserats, genomfört samtal med

riksdagens partier om förutsättningarna för att nå en brett förankrad

samsyn om energi- och klimatpolitiken.

Prop. 2008/09:162

10

Klimat- och energipolitiken är tätt sammankopplade. Exempelvis är de

handlingsplaner som föreslås för en fossiloberoende transportsektor samt

för att främja förnybar energi och energieffektivisering viktiga för att

uppnå de klimatpolitiska målen. Regeringen har valt att redovisa

handlingsplanen för transporter i den klimatpolitiska propositionen och

handlingsplanerna för energieffektivisering och förnybar energi i den

energipolitiska propositionen.

I det följande redovisas Alliansens överenskommelse om en hållbar

energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet till sin

exakta ordalydelse.

En hållbar energi- och klimatpolitik för miljö,

konkurrenskraft och trygghet

Prop. 2008/09:162

11

Överenskommelse den 5 februari 2009 mellan partiledarna i Allians för

Sverige

Partiledarna i Allians för Sverige har i dag slutit en överenskommelse om

en långsiktig och hållbar energi- och klimatpolitik. Överenskommelsen

bygger på underlag från Vetenskapliga Rådet, den parlamentariska

Klimatberedningen och den dialog som regeringen fört med samhälle och

näringsliv kring energi- och klimatfrågorna. EU:s nyligen beslutade

klimat- och energipaket utgör grunden för Sveriges politik.

Detta skapar förutsättningar för långsiktiga spelregler för

energimarknadens aktörer. Samtidigt tydliggörs regeringens högt ställda

ambitioner inom klimatområdet, vilket ger förutsättningar för ett starkt

svenskt ledarskap i de pågående förhandlingarna om en ny internationell

klimatöverenskommelse. Det är vår övertygelse att denna överens-

kommelse kommer att kunna vinna brett stöd i samhället, i näringslivet

och bland arbetsmarknadens parter.

Svenska företag och konsumenter måste kunna lita på att det finns en

trygg energiförsörjning. Det förutsätter att energiföretagen får långsiktiga

spelregler och stabila villkor för sin verksamhet. Ständigt ändrade

spelregler leder till otrygghet och uteblivna investeringar, vilket i sin tur

leder till höga elpriser och att den nödvändiga klimatomställningen

uteblir.

Mot den bakgrunden ser regeringen ett värde i en bred uppslutning

kring energi- och klimatpolitiken. Därför inbjuder regeringen nu, med

denna överenskommelse som grund, oppositionen till samtal om den

framtida energi- och klimatpolitiken.

Tre grundpelare

Den svenska energipolitiken – och därmed även basen för

klimatpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som

energisamarbetet i EU. Politiken syftar alltså till att förena:

• Ekologisk hållbarhet

• Konkurrenskraft

• Försörjningstrygghet

På denna grund presenterar alliansregeringen en väg ut ur beroendet av

fossil energi. En satsning på förnybar energi och effektivare energi-

användning stärker svensk försörjningstrygghet och konkurrenskraft och

ger svensk forskning och företagande en ledande roll i den globala om-

ställningen till en kolsnål ekonomi.

Mål

Prop. 2008/09:162

12

År 2020

• 50 procent förnybar energi

• 10 procent förnybar energi i transportsektorn

• 20 procent effektivare energianvändning

• 40 procent minskning av utsläppen av klimatgaser. Målet avser

den icke handlande sektorn och innebär en minskning av

utsläppen av klimatgaser med 20 miljoner ton i förhållande till

1990 års nivå. Två tredjedelar av dessa minskningar sker i

Sverige och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-

länder eller flexibla mekanismer som CDM (Clean

Development Mechanism). För att nå målet kommer regeringen

att presentera förslag om utvecklade ekonomiska styrmedel,

bland annat höjd koldioxidskatt, samt minskade eller slopade

undantag. Även drivmedelsskatter och övriga energiskatter kan

komma att höjas. Sammantaget ska dessa utvecklade

ekonomiska styrmedel ge ett bidrag om två miljoner ton i

minskade utsläpp av klimatgaser.

Långsiktiga prioriteringar

Värme

Användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att

avvecklas till år 2020. Betydande energieffektivisering bör ske både i

hushåll och industri. Fjärrvärme och kraftvärme ger möjlighet att ta till

vara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets

energiresurser så effektivt som möjligt.

Transporter

Politiken fokuseras på att stegvis öka energieffektiviteten i transport-

systemet, bryta fossilberoendet och minska klimatpåverkan. Svensk

industri kan vara världsledande i omställningen, bland annat genom

utveckling av hybridfordon, elbilar och biodrivmedel. År 2030 bör

Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

El

Svensk elproduktion står i dag i princip bara på två ben – vattenkraft och

kärnkraft. Klimatfrågan står nu i fokus och kärnkraften kommer därmed

under den tid vi kan överblicka att förbli en viktig del av svensk

elproduktion. För att minska sårbarheten och öka försörjningstryggheten

Pr

bör ett tredje ben utvecklas för elförsörjningen, och därmed minska

beroendet av kärnkraft och vattenkraft. För att åstadkomma detta måste

kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion tillsammans

svara för en betydande del av elproduktionen.

op. 2008/09:162

13

Vision

År 2050 har Sverige en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och

inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.

Försörjning

Fossil energi

• Naturgasen, som är ett fossilt och ändligt bränsle, kan ha

betydelse under en omställningsperiod, främst i industri och

kraftvärme, alltså inom det europeiska systemet för handel med

utsläppsrätter, ETS. Infrastruktur för naturgas kan därmed

utvecklas på kommersiella villkor och på ett sätt som

understödjer en successiv introduktion av biogas.

• Sverige bör verka för att en av de planerade EU-finansierade

pilotanläggningarna för CCS (Carbon Capture and Storage)

kopplas till svensk basindustri.

Förnybar energi

• Certifikatsystemet för förnybar elproduktion ska

vidareutvecklas. Ett nytt mål i nivå med 25 TWh bör sättas för

år 2020. Den långsiktiga inriktningen för perioden därefter är en

fortsatt successiv ökning av den förnybara elproduktionen.

Energimyndigheten kommer att ges i uppdrag att analysera och

utforma hur ambitionshöjningen i certifikatsystemet ska

genomföras. I detta sammanhang bör även möjligheterna till en

utvidgad marknad för certifikatsystemet till fler länder

övervägas.

• Sverige ska ta tillvara möjligheten att inom EU:s direktiv för

förnybar energi låta andra länder finansiera investeringar i

förnybar elproduktion. Praktiska modeller för att möjliggöra

sådana samarbetsprojekt ska utvecklas skyndsamt.

• En ny planeringsram för vindkraft på 30 TWh till år 2020

fastställs, enligt Energimyndighetens remissbehandlade förslag,

varav 20 TWh till lands och 10 TWh till havs.

• Planprocessen för vindkraft förenklas, genom att den så kallade

dubbelprövningen avskaffas. Samtidigt ges kommunen

medbestämmande genom att kommunfullmäktiges godkännande

krävs för projekt som tillståndsprövas enligt Miljöbalken (d.v.s.

större verk eller vindkraftparker).

Prop. 2008/09:162

14

• Nationalälvarna, och övriga i lagen angivna älvsträckor, ska

fortsatt skyddas från utbyggnad.

• Förutsättningarna för utbyggnad av vindkraftsparker till havs

bör studeras särskilt. Det gäller bl.a. Nätanslutningsregler, olika

strandstaters konkurrerande stödsystem, förutsättningar för

gemensamma projekt enligt förnybardirektivet, etc.

Kärnkraft

• Ansökningar om effekthöjningar kommer att prövas på samma

sätt som hittills.

• Kärnkraftsparentesen förlängs genom att inom ramen för

maximalt tio reaktorer tillåta nybyggnation på befintliga platser.

Tillstånd ska kunna ges för att successivt ersätta nuvarande

reaktorer i takt med att de når sin ekonomiska livslängd.

• Avvecklingslagen avskaffas. Förbudet mot nybyggnad i

kärntekniklagen tas bort. En utredning tillsätts för att utforma en

kärnkraftslagstiftning som ger förutsättningar för kontrollerade

generationsskiften i den svenska kärnkraften.

• Den samhälleliga prövningen av nya kärnkraftsprojekt görs i

samband med tillståndsgivningen. Försörjningstrygghet är en av

grunderna för prövningen.

• Tillstånd för nya reaktorer kommer att prövas enligt

lagstiftningens krav på bästa tillgängliga teknik.

• Något statligt stöd för kärnkraft, i form av direkta eller indirekta

subventioner, kan inte påräknas.

• Atomansvarslagstiftningen anpassas till den uppdaterade

Pariskonventionen och dess tilläggsprotokoll. Det innebär att

reaktorägarna i ökad omfattning får ta ansvar för kärnkraftens

risker. Frågan om det obegränsade skadeståndsansvaret utreds i

samband med utredningen om en ny kärnkraftslagstiftning.

• Försöket att lösa upp samägandet av de svenska kärnreaktorerna

fullföljs.

Övrigt

Torv är en inhemsk energikälla med betydelse för Sveriges

försörjningstrygghet. Inom vissa villkor och i begränsad omfattning kan

torv användas med positiv nettopåverkan på klimatet. Sverige bör verka

för att IPCC och EU:s regelverk återspeglar detta faktum. Torvbrytning

måste ske med stor hänsyn till natur- och kulturvärden.

Effektiv energianvändning

Prop. 2008/09:162

15

Ett femårigt program för effektivare energianvändning genom-

förs med utgångspunkt i Energieffektiviseringsutredningens

förslag. Programmet tillförs 300 miljoner kronor årligen, utöver

dagens politik, och finansieras inom ramen för energibe-

skattningen

.

Effektiva marknader

• Sverige ska bidra till att fullfölja utvecklingen mot en

fungerande nordisk slutkundsmarknad och ett allt närmare

nordeuropeiskt samarbete kring nätinvesteringar.

• Flaskhalsar i det nordiska elnätet och mellan Norden och

kontinenten ska byggas bort. Genom bättre sammanbindning av

elnäten mellan länderna kring Östersjön skapas också bättre

förutsättningar för samhällsekonomiskt effektiv utbyggnad av

vindkraftsparker till havs.

• Värmemarknaden ska fortsatt byggas på fungerande konkurrens

mellan olika uppvärmningsformer.

• Elnäten bör utvecklas för att möjliggöra samhällsekonomiskt

effektiva investeringar i ny elproduktion

• Sverige ska föra en marknadsbaserad och solidarisk inter-

nationell energipolitik samt verka för fortsatt integrering av den

europeiska marknaden

Styrmedel

• Grundläggande för den långsiktiga energipolitiken är generella

ekonomiska styrmedel, som koldioxidskatt, internationell

utsläppshandel och certifikat för förnybar el.

• De ekonomiska styrmedlen bör stegvis utvecklas och undantag i

möjligaste mån begränsas, med beaktande av risken för kol-

dioxidläckage och svenskt näringslivs konkurrenskraft.

• Styrmedlen måste kompletteras, dels med insatser för teknik-

utveckling och dels med information och insatser för att bryta

institutionella hinder mot förnyelse.

• Klimatfrågan måste mötas med internationella överens-

kommelser och åtaganden, och så långt möjligt även med

kostnadseffektiva gemensamma styrinstrument och effektiv

handel.

Forskning, utveckling och demonstration

Prop. 2008/09:162

16

Alliansregeringen har avvecklat tidigare omfattande investeringsbidrag

till befintlig teknik och istället förstärkt insatserna för utveckling av ny

energiteknik. Fokus på insatserna är områden

• som bidrar till att uppnå 2020-målen.

• där Sverige har en nationell styrkeposition.

• som har förutsättningar för export.

I forskningspropositionen beslutades om tre strategiska prioriteringar:

• Storskalig förnybar elproduktion och utvecklade elnät. Där

ingår, förutom vindkraft som nu utvecklas i industriell skala,

satsningar på ny teknik som vågkraft, solkraft och förgasning av

biomassa.

• Elektriska drivsystem och hybridfordon.

• Biokombinat för miljö- och klimatanpassad framställning av

drivmedel och andra produkter.

Forskningspolitiken överensstämmer därmed väl med utvecklings-

områdena i denna överenskommelse: trafiksystemet, ny förnybar el-

produktion och effektivare energianvändning.

Kontrollstation

En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera den faktiska ut-

vecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i

förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller klimatför-

ändringar. Kontrollstationen gäller inte politikens grundläggande inrikt-

ning men kan komma att leda till justering av styrmedel och instrument.

Prop. 2008/09:162

17

4

Inriktning för den svenska klimatpolitiken

Regeringens bedömning: Klimatförändringarna är en av vår tids största

utmaningar och därmed den högst prioriterade miljöfrågan. Sverige visar

ledarskap genom en framsynt och kostnadseffektiv klimatpolitik som

syftar till att minska utsläppen både nationellt och internationellt.

Utsläppen av växthusgaser är en global utmaning som kräver ett

globalt svar. Det behövs betydande utsläppsminskningar globalt för att

undvika farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet och stora kostnader

till följd av klimatförändringar. Klimatpolitikens grund vilar på det bästa

i dag tillgängliga vetenskapliga underlaget om vad som behöver göras för

att undvika farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet och vad detta

innebär i termer av utsläpp och konsekvenser för ekosystem och

samhälle.

EU:s s.k. tvågradersmål utgör utgångspunkten för de åtgärder som nu

behöver vidtas. För att klara detta behöver de globala utsläppen minst

halveras år 2050 jämfört med 1990. Den industrialiserade delen av

världen behöver minska sina utsläpp med 80–95 procent. Utsläppen per

capita globalt bedöms behöva minska till 2 ton år 2050 för att ytterligare

sjunka under ett ton vid seklets slut. EU är plattformen för en svensk

klimatpolitik som är internationellt samordnad. EU:s handel med

utsläppsrätter är ett sätt att på marknadsekonomisk grund minska

utsläppen effektivt.

Sverige tar sin del av ansvaret för att begränsa utsläppen till hållbara

nivåer. Sverige ska visa ledarskap både genom det vi gör här hemma, i

arbetet inom EU och internationellt. Regeringen flyttar därför fram

positionerna och höjer ambitionen i klimatpolitiken. Som första

industriland kan Sverige formulera mål och en konkret strategi för att

bryta beroendet av fossil energi. Genom att driva en framsynt och

kostnadseffektiv klimatpolitik bidrar Sverige med sin del för att undvika

farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet.

Visionen är att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av

växthusgaser i atmosfären. Detta åstadkoms genom en kraftfull politik

som leder till minskade utsläpp i och utanför Sverige. Samtidigt bidrar

klimatpolitiken till en hållbar utveckling och teknikspridning.

Energisystemet utvecklas mot ökad energieffektivitet, klimathänsyn och

ökad andel förnybar energi. Användningen av fossila bränslen i

uppvärmning kommer att avvecklas till år 2020. År 2030 bör Sverige ha

en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Insatserna utvecklas i ett nära samarbete med hela samhället, såväl

konsumenter som miljöorganisationer, forskare och företag.

Omställningen görs möjlig med näringslivets och medborgarnas aktiva

deltagande och engagemang.

Kännetecknande för miljöfrågorna de senaste decennierna är skiftet

från ett nationellt fokus till ett gränsöverskridande regionalt och globalt

perspektiv. Klimatförändringarna måste mötas på global nivå. En

verkningsfull global klimatpolitik förutsätter att ansvaret inte begränsas

till det nationella territoriet.

Prop. 2008/09:162

18

En viktig åtgärd är gröna investeringar i utvecklingsländer genom

flexibla mekanismer eller liknande instrument. Sverige visar därmed att

de industrialiserade länderna måste ta ansvar för att sprida ny

miljöteknik, ekonomiska styrmedel samt möjliggöra tekniksprång i hela

världen.

Sverige bör effektivt bidra till att en ny klimatregim lever upp till

kraven om en rättvis och hållbar global utveckling. Insatser behövs bl.a.

till stöd för kunskap och kapacitetsutveckling i utvecklingsländer som

grund för anpassningsåtgärder och utsläppsreduktioner, samtidigt som

utvecklingsländernas behov att prioritera fattigdomsbekämpning och en

hållbar utveckling beaktas.

Samhällets sårbarhet för klimatförändringar ges ökad betydelse vid

sidan om utsläppsbegränsande åtgärder.

Mål och styrmedel utvecklas och åtgärder sätts på plats och följs upp

fortlöpande utifrån kunskap om klimatförändringar och möjligheter att

vidta åtgärder.

En kontrollstation genomförs år 2015.

Skälen för regeringens bedömning: Styrande för klimatpolitiken är det

tvågradersmål som EU:s stats- och regeringschefer fastslagit. De globala

utsläppen måste ner till den nivå som krävs för att begränsa

temperaturökningen till två grader jämfört med förindustriell nivå. Det av

regeringen tillsatta Vetenskapliga rådet har bedömt att tvågradersmålet är

en rimlig utgångspunkt för utsläppsminskande åtgärder, men också

poängterat att det inte går att utesluta att även lägre temperaturökningar

ger allvarliga effekter.

Forskarna har de senaste decenniet skärpt sina

bedömningar av vad som krävs för att klara ett tvågradersmål, både vad

gäller bedömning av scenarier för utsläppsökningar och halten koldioxid

i atmosfären. Det svenska målet från 2002 utgick exempelvis från en

stabiliseringsnivå på 450 ppm koldioxidekvivalenter. Därefter har

vetenskapliga rådet skärpt detta och angivit en sänkt nivå till 400 ppm.

Ansvaret vilar på varje land att efter sin förmåga bidra till att begränsa

utsläppen av växthusgaser. Industriländerna, som svarar för huvuddelen

av de historiska utsläppen, har enligt klimatkonventionen ett särskilt

ansvar att minska utsläppen. Alla länder måste ställa om sina

produktions- och energisystem så att klimatpåverkan minimeras. Det

ankommer på industriländerna att ta ledningen i arbetet för att hejda

klimatförändringarna genom att visa att det är möjligt att förena

ekonomisk tillväxt och minskade utsläpp. Klimatkonventionen

framhåller kostnadseffektivitet i genomförandet av politiken. Enligt

Kyotoprotokollet kan åtgärder genomföras såväl i det egna landet som

utomlands i samarbete med andra länder som är parter till

Kyotoprotokollet. Åtgärder utomlands ska dock vara supplementära till

åtgärder inom det egna landet.

Sverige har i det sammanhanget valt att föra en ambitiös klimatpolitik

som syftar till nationella utsläppsbegränsande åtgärder i kombination

med ett internationellt engagemang samt satsning på utvecklingen av

Kyotoprotokollets alla delar. En del i denna politik är det nationella

delmålet om att minska utsläppen med fyra procent till perioden 2008–

2012 jämfört med 1990 samt miljökvalitetsmålet Begränsad

Pr

klimatpåverkan som slår fast en långsiktig ambition att ytterligare

begränsa utsläppen.

op. 2008/09:162

19

Regeringen konstaterar att Sverige internationellt sett har bedrivit en

framgångsrik klimatpolitik. Sverige har kunnat bryta det negativa

sambandet mellan ekonomisk tillväxt och utsläpp av växthusgaser.

Genom att förena ekonomisk tillväxt med miljöhänsyn, kan Sverige vara

ett föredöme för många av de utvecklingsländer och snabbt växande

ekonomier som eftersträvar en hållbar utveckling. Regeringens avsikt är

att utveckla Sverige till en förebild för ett modernt klimatanpassat

samhälle.

Sverige ska ta ledningen både när det gäller vad vi gör här hemma och

internationellt. Den svenska energipolitiken – som hänger samman med

klimatpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som

energisamarbetet inom EU. Politiken syftar till att förena ekologisk

hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Som första

industriland kan Sverige formulera mål och en konkret strategi för att

bryta beroendet av fossil energi. En satsning på förnybar energi och

effektivare energianvändning stärker svensk försörjningstrygghet och

konkurrenskraft och ger svensk forskning och företagande en ledande

roll i den globala omställningen till en kolsnål ekonomi.

Klimatutmaningen ska användas som ekonomisk hävstång. I Sverige

ska de lösningar tas fram som resten av världen efterfrågar. Insatserna

ska utvecklas i nära samarbete med hela samhället, där exempelvis

forskare, entreprenörer, lärare och kommunpolitiker deltar.

Medborgarnas aktiva deltagande, intresse och kunskap lägger grunden

för en hållbar utveckling. Marknadsekonomins institutioner, ekonomiska

styrmedel, forskning och ny teknik är viktiga verktyg för att styra mot en

hållbar utveckling. Näringslivets förändringskraft riktas mot att klara

klimatomställningen. Utveckling och skaparanda förenas med

miljöhänsyn vilket bör resultera i en fortsatt god livskvalitet för

människor samtidigt som klimatförändringarna begränsas.

Regeringen anser att Sverige, genom att ligga i framkant, kan bidra till

teknikutveckling och teknikspridning som ger miljölösningar för vår

omvärld och till spridning av ekonomiska styrmedel som underbygger

klimatsmart konsumtion och produktion. Genom att ta ledningen i

klimatomställningen stärks också Sveriges möjligheter att vara

pådrivande i de internationella klimatförhandlingarna.

Fortsatta begränsningar av utsläppen i Sverige kommer att krävas i alla

samhällssektorer. För att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med

de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras

som långsiktigt uppnår önskat mål till lägsta möjliga kostnad, dvs. den

mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. För att det ska vara

möjligt att förena höga ambitioner i klimatpolitiken med en god tillväxt

är det mycket viktigt att samhällsekonomisk effektivitet beaktas i

utformningen av klimatpolitiken. Varje krona till klimatet behöver

användas där den ger mest nytta för klimatet. Det gäller nationellt för

Sverige, för EU och globalt. För att bedöma samhällsekonomisk

effektivitet behövs en jämförelse av samhällsekonomiska nyttor med

kostnader. Men inte minst nyttosidan är mycket svår att uppskatta.

Sådana uppskattningar har gjorts av exempelvis Stern (2007), dock utan

att fullt ut ha beaktat effekter på biologisk mångfald, ekosystemtjänster

Prop. 2008/09:162

20

etc. De samhällsekonomiska kostnaderna för olika klimatåtgärder är

avsevärt enklare att skatta, även om denna skattning är förknippad med

en rad svårigheter. Sammantaget finns det en möjlighet att skatta

kostnadseffektiviteten av olika åtgärder och därmed forma en

klimatpolitik som ger så stor miljöeffekt som möjligt.

Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet är därmed ett centralt verktyg

bland flera i arbetet för en hållbar utveckling. Kopplingen är tydlig i

tredje artikeln i FN:s Klimatkonvention. Av denna framgår att

kostnadseffektivitet är en viktig del i politiken för en hållbar utveckling.

Kostnadseffektivitet är en av grundpelarna i den svenska

klimatpolitiken. De främsta verktygen för att nå kostnadseffektivitet är

ekonomiska styrmedel som är breda, likformiga, teknikneutrala och helst

internationellt samordnade. Flera olika styrmedel uppfyller kriterierna för

att uppnå kostnadseffektivitet. I dag är de främsta handel med

utsläppsrätter och koldioxidskatt. Sverige var ett av de första länderna i

världen att införa en koldioxidskatt, vilket skedde 1991. Sedan 2005

finns det inom EU en utsläppshandel för energisektorn och energiintensiv

industri. Dessutom pågår det handel av utsläppsrätter mellan länder och

företag enligt de mekanismer som finns beskrivna i Kyotoprotokollet.

Generellt minimeras resursåtgången för ett uppsatt mål genom att

marginalkostnaden för olika åtgärder likställs. Ibland finns det skäl att

frångå principen om att marginalkostnaden för olika åtgärder likställs,

exempelvis när samma styrmedel ska uppnå flera mål eller lösa flera

marknadsmisslyckanden. De höga utsläppen av växthusgaser beror delvis

på ett flertal olika marknadsmisslyckanden, vilket gör att ytterligare

styrmedel kan motiveras. Andra exempel inkluderar för lite forskning

och utveckling av klimatsmart teknologi, energieffektiviseringsåtgärder

som inte genomförs trots lönsamhet. Politiken kan därför behöva

utformas med diverse lättnader alternativt kompletteras med ytterligare

styrmedel, administrativa såväl som ekonomiska sådana. För att

bibehålla en hög effektivitet och transparens i klimatpolitiken är det dock

viktigt att försöka klargöra skälen till när avsteg från en strikt

kostnadseffektiv politik sker.

En betydande potential att minska utsläppen finns, enligt regeringens

bedömning, i transport- och bostadssektorerna. Utsläppen från

transportsektorn har uppvisat en ökande trend även om den ökade

inblandningen av etanol i bensin och miljöbilspremien har haft en viss

dämpande effekt. En betydligt ökad andel av miljöanpassade fordon och

drivmedel krävs för att skapa ett långsiktigt mer hållbart transportsystem.

Utsläppen av koldioxid från nya fordon måste avsevärt minskas. Genom

att utnyttja olika styrmedel kan denna utveckling stimuleras. År 2030 bör

Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.

Utsläppen från bebyggelsen har, till skillnad från transportsektorn,

uppvisat en minskande trend. Denna positiva trend bör förstärkas, bl.a.

genom en satsning på energieffektivisering i bebyggelsen. Användningen

av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till år 2020.

På energiområdet är ambitionen att 50 procent av all energi ska vara

förnybar samtidigt som energianvändningen ska bli 20 procent

effektivare till 2020.

Regeringen har förstärkt insatserna för utveckling av ny teknik som är

energieffektiv och minskar utsläppen. Sverige kan bli världsledande i

omställningen, bland annat genom utveckling av hybridfordon, elbilar

och biodrivmedel.

Prop. 2008/09:162

21

Sveriges nationella klimatpolitik bygger i hög grad på vårt samarbete

inom EU. EU:s medlemsländer har en gemensam, ambitiös politik på

klimatområdet som syftar till kraftiga utsläppsbegränsningar inom

unionen. Sverige är en drivande kraft inom EU i detta sammanhang och

avser att tidigt och fullt ut genomföra beslutade åtgärder. Inom ramen för

Kyotoprotokollet har EU åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser

med åtta procent under Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (jämfört

med 1990 års nivå). Detta åtagande är fördelat mellan de femton ”gamla”

medlemsländerna medan de ”nya” medlemsländerna har egna åtaganden.

Till 2020 ska EU-27 minska sina utsläpp med 20 procent jämfört med

1990. Vid ett internationellt avtal där andra industrialiserade länder gör

liknande åtaganden skärps målet till 30 procent.

De åtgärder som nu genomförs på nationell nivå och EU-nivå lägger en

god grund för att nå mer långsiktiga ambitioner som innebär att farlig

mänsklig påverkan på klimatsystemet undviks. Det kan bedömas

innebära att de globala utsläppen per capita måsta vara så låga som 2 ton

till mitten av detta sekel, för att därefter minska ytterligare. EU har

bekräftat bedömningen från IPCC (FN:s klimatpanel) om att de

industrialiserade länderna bör ställa om sina ekonomier för att kunna

åstadkomma utsläppsminskningar på 80–95 procent till 2050 jämfört

med 1990.

EU:s klimat- och energipaket utgör en bas för att Sverige ska kunna nå

dessa klimatambitioner och specificerar en utvecklingsbana för sektorer

som ingår i EU:s handelssystem samt nationella reduktionsåtagande för

de sektorer som inte ingår i den handlande sektorn, t.ex. transporter och

bebyggelsen. Regeringen menar att främst utvecklingen i den icke

handlande sektorn kan förstärkas med kompletterande åtgärder för att

ytterligare minska utsläppen av växthusgaser.

Den snabba ökningen av utsläpp i utvecklingsländerna ökar behovet av

akuta insatser från industriländer som Sverige vid sidan om de

omställningsåtgärder som redan görs på nationell nivå. Investeringar i

utvecklingsländer för minskad klimatpåverkan är centrala för att nå de

långsiktiga klimatmålen. Mekanismer som liknar dagens projektbaserade

mekanismer enligt Kyotoprotokollet (CDM och JI) bör spela en viktig

roll som komplement till inhemska åtgärder för att kunna uppnå

ambitiösa mål och för att bidra till tekniköverföring och

kapacitetsuppbyggnad i värdländerna. Sveriges trovärdighet i de

internationella klimatförhandlingarna stärks dessutom om de

projektbaserade mekanismerna ingår i klimatmålet.

En viktig förutsättning för en ny klimatregim är att industriländerna

kan redovisa att de lever upp till de åtaganden som den nuvarande

klimatregimen innebär. En annan viktig förutsättning är att en framtida

regim kan underbyggas med insatser till stöd för tekniköverföring,

spridning av kunskap och kapacitetsutveckling i utvecklingsländerna som

grund för anpassningsåtgärder och utsläppsreduktioner. Dessutom

behöver den beakta utvecklingsländernas behov att prioritera

fattigdomsbekämpning och en hållbar utveckling. Sveriges Politik för

global utveckling (PGU) slår fast att alla politikområden måste samverka

och agera samstämmigt för att Sverige effektivt ska bidra till en rättvis

och hållbar global utveckling. I regeringens skrivelse om PGU (skr.

2007/08:89) identifieras klimatförändringar och miljöpåverkan som en av

sex globala utmaningar som är centrala för att nå målet om rättvis och

hållbar global utveckling.

Prop. 2008/09:162

22

De åtgärder som redovisas i denna proposition tar främst sikte på 2020,

men ska även lägga en god grund för åtgärder som krävs för mer

långtgående mål till mitten och slutet av detta århundrade. Regeringen är

av meningen att det är möjligt att nå så långt. Visionen är att Sverige inte

har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären år 2050.

En kontrollstation genomförs år 2015 i syfte att analysera den faktiska

utvecklingen av energibalans och kostnader samt klimatpåverkan i

förhållande till målen, liksom kunskapsläget vad gäller

klimatförändringar. Kontrollstationen gäller inte politikens

grundläggande inriktning men kan komma att leda till justeringar av

styrmedel och instrument.

4.1

Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet

Klimatkonventionen, som öppnades för undertecknande i samband med

Rio-mötet 1992, utgör basen för det internationella samarbetet inom

klimatområdet. Konventionen trädde i kraft den 21 mars 1994. I dag

(februari 2009) är 192 länder parter till konventionen.

Klimatkonventionens övergripande mål (artikel 2) är att stabilisera halten

av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig

inverkan på klimatsystemet. En sådan nivå bör nås inom en tidsram som

tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar

livsmedelsproduktionen och som möjliggör den ekonomiska

utvecklingen att fortsätta på ett hållbart sätt.

I klimatkonventionen fastställs vidare ett antal centrala och

övergripande principer för det internationella klimatarbetet. Enligt dessa

bör parterna skydda klimatsystemet åt nutida och kommande

generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma men

differentierade ansvar och förmåga. Det ankommer på industriländerna

att ta ledningen i arbetet mot klimatförändringarna. Avsaknaden av en

fullständig vetenskaplig säkerhet ska inte vara skäl att dröja med

åtgärder. Åtgärderna bör vara kostnadseffektiva för att säkerställa globala

minskningar till lägsta möjliga kostnader. Klimatkonventionen innehåller

vissa åtaganden för parterna, bl.a. om att rapportera om utsläpp, att ta

fram nationella program för åtgärder mot klimatförändringar och att

underlätta spridning av teknik. Konventionen innehåller också en allmänt

formulerad målsättning om att industriländerna till 2000 ska nedbringa

utsläppen till 1990 års nivå. Konventionen innehåller dock inga konkreta

och bindande åtaganden om kvantifierade utsläppsbegränsningar för

enskilda länder.

Vid klimatkonventionens tredje partsmöte i Kyoto i Japan i december

1997 antogs Kyotoprotokollet som innehåller bindande åtaganden om

kvantifierade utsläppsbegränsningar för de industrialiserade länderna.

Tillsammans åtog sig industriländerna att minska sina nettoutsläpp av de

sex viktigaste växthusgaserna med drygt fem procent som ett genomsnitt

under åren 2008–2012, jämfört med 1990 års nivå. För länder med

Prop. 2008/09:162

23

kvantifierade åtaganden gäller att de faktiska utsläppen med avdrag för

upptag i sänkor inte får överstiga den s.k. tilldelade mängden som utgörs

av ett ursprungligen tilldelat utrymme och tillägg för förvärvat

nettoutrymme. Hittills (februari 2009) har 184 länder ratificerat

protokollet.

Vad avses med farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet

Det Vetenskapliga rådet för klimatfrågor anser att det kan vara både

omöjligt och ohållbart att göra en för alla länder acceptabel

gränsdragning mellan ofarlig och farlig klimatpåverkan. Någon form av

bedömning av var gränsen går för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan

behövs dock, enligt regeringens mening, som utgångspunkt för mer

konkreta målsättningar och handlingsprogram på det klimatpolitiska

området, både nationellt och internationellt.

I den vetenskapliga litteraturen har det vid några tillfällen

argumenterats för att risken för farlig eller oacceptabel klimatpåverkan

ökar kraftigt om den globala medeltemperaturen ökar mer än 2 grader

Celsius jämfört med förindustriell nivå. Europeiska rådet har antagit som

övergripande mål för den europeiska klimatpolitiken att den globala

medeltemperaturen inte ska tillåtas öka med mer än 2 grader Celsius

jämfört med förindustriell nivå. Detta s.k. tvågradersmål har därefter vid

flera tillfällen upprepats i slutsatser från såväl miljörådet som Europeiska

rådet som utgångspunkt för EU:s långsiktiga klimatstrategi.

Det Vetenskapliga rådet anser utifrån det aktuella kunskapsläget att

EU:s tvågradersmål är en rimlig utgångspunkt för utsläppsminskande

åtgärder, men menar också att det inte går att utesluta att även lägre

temperaturökningar ger allvarliga effekter. Även Naturvårdsverket och

Energimyndigheten föreslår, i sitt underlag till Kontrollstation 2008, att

tvågradersmålet ska vara den övergripande utgångspunkten för

klimatpolitiken.

Ett koncentrationsmål kan härledas från temperaturmålet utifrån

vetenskapligt kända samband mellan den globala medeltemperaturen och

koncentrationen av växthusgaser i atmosfären.

Koncentrationen av koldioxid i atmosfären uppgår i dag till ungefär

380 miljondelar volym (ppmv koldioxidB). Koncentrationen av samtliga

antropogena växthusgaser mätt som koldioxidekvivalenter uppgår till

ungefär 450 ppmv koldioxidekvivalenter och fortsätter att stiga med

drygt 2 ppmv koldioxidekvivalenter per år. Att detta ännu inte har lett till

en temperaturökning på mer än drygt 0,7 grader sedan förindustriell tid

förklaras med att växthusgasernas inverkan på den globala

uppvärmningen motverkas av samtida ökningar av mängden luftburna

stoftpartiklar från utsläpp av svaveldioxid och sot och av trögheter i

klimatsystemet. Det Vetenskapliga rådet bedömer att stoftpartiklarnas

kylande effekt är ungefär lika stor som den uppvärmande effekten av

utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid. På medellång och lång sikt

bedöms dock denna dämpande effekt minska. Det beror på att utsläppen

av stoftpartiklar förväntas minska, bland annat till följd av åtgärder för

att minska hälsovådliga utsläpp.

Prop. 2008/09:162

24

Risken för en allvarlig klimatpåverkan minskar ju lägre den nivå är

som koncentrationen av växthusgaser i atmosfären kan stabiliseras på.

Enligt Vetenskapliga rådet måste koncentrationen av växthusgaser i

atmosfären på lång sikt (år 2150) stabiliseras på en nivå motsvarande 400

ppmv koldioxidekvivalenter eller lägre om den globala

temperaturökningen sannolikt (dvs. med minst 66 procent sannolikhet)

ska kunna begränsas till 2 grader Celsius över förindustriell nivå. Om

koncentrationen av växthusgaser i stället stabiliseras på nivån 450 ppmv

koldioxidekvivalenter, är det 50 procents sannolikhet att

temperaturökningen blir högre än 2 grader Celsius. En stabilisering av

koncentrationen på denna högre nivå är också förknippad med en icke

försumbar risk att den globala temperaturökningen kommer att överstiga

3 grader Celsius.

Växthusgasernas långa uppehållstid i atmosfären gör att mycket av

utrymmet för att klara en stabilisering vid 400 ppmv

koldioxidekvivalenter redan är intecknat av historiska utsläpp.

Vilka utsläppsminskningar behövs globalt

De globala utsläppen av de sex växthusgaser som omfattas av

Kyotoprotokollet och inräknat utsläpp från markanvändning och

avskogning samt utrikes transporter, uppgick år 1990 till 39 miljarder ton

koldioxidekvivalenter. År 2004 hade utsläppen stigit till 49 miljarder ton

koldioxidekvivalenter. Närmare 60 procent härrör från förbränning av

fossila bränslen. Om inga ytterligare åtgärder vidtas för att minska

utsläppen kommer de att fortsätta öka kraftigt. Ökningarna relaterar till

bedömningar av utvecklingen av det globala energisystemet och på jord-

och skogsbruksområdet. Det Vetenskapliga rådet anger, med

utgångspunkt i bedömningar i Sternrapporten som i sin tur använder

underlag från bl.a. IEA, att de globala utsläppen av växthusgaser kan

komma att uppgå till ungefär 55 miljarder ton koldioxidekvivalenter år

2020 och 85 miljarder ton koldioxidekvivalenter år 2050 (nedan kallad

referensbana). Till följd av klimatsystemets dynamik är det de

ackumulerade utsläppen av växthusgaser över längre tidsperioder snarare

än utsläppen under enskilda år som avgör vid vilken nivå

koncentrationen av växthusgaser kan komma att stabiliseras. Det innebär

att det finns flera vägar sett över tiden, s.k. utsläppsbanor, för att nå en

viss stabiliseringsnivå.

I figur 4.1 redovisas en utsläppsbana från Vetenskapliga rådet för hur

utsläppen kan behöva utvecklas fram till 2050 för att en stabilisering av

koncentrationen vid 400 ppmv koldioxidekvivalenter ska vara möjlig

omkring år 2150. Då ingår utsläpp från markanvändning och avskogning.

I figuren visas även hur utsläppen förväntas utvecklas om inga åtgärder

vidtas för att bryta dagens trender (”referensbana”). Andra utsläppsbanor

för att nå 400 ppmv koldioxidekvivalenter är tänkbara. En fördröjning av

starten för reella utsläppsreduktioner globalt med 5–10 år leder dock till

att utsläppen måste minska snabbare på längre sikt. Detta kan visa sig

vara svårt, såväl tekniskt som ekonomiskt.

Av figuren framgår att utsläppsbanor mot en stabilisering vid 400

ppmv koldioxidekvivalenter på sikt kan vara konsistenta med ökningar

Prop. 2008/09:162

25

av de globala utsläppen av växthusgaser med upp till 10 procent till år

2020 jämfört med 1990 års nivå. Jämfört med dagens utsläppsnivå

innebär det en reduktion på drygt 10 procent. Det innebär dessutom en

reduktion på drygt 20 procent jämfört med referensbanans utsläpp om

inga ytterligare åtgärder vidtas för att bryta dagens trender. År 2050

behöver de globala utsläppen ha minskat till ungefär 16–18 miljarder ton

koldioxidekvivalenter. Det motsvarar ungefär 55–60 procents reduktion

jämfört med 1990 års nivå, 70 procents reduktion jämfört med dagens

nivå (se Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken,

Miljövårdsberedningens rapport 2007:03).

Figur 4.1 Utsläppsutvecklingen globalt 1990–2050 för växthusgaser

(inkl. utsläpp från markanvändning och skogsbruk) för stabilisering av

koncentrationen i atmosfären på 400 ppmv koldioxidekvivalenter (källa:

Vetenskapliga rådet. Baserat på data från den Elzen & Meinshausen

(2006) samt Stern (2007)).

Till slutet av detta sekel behöver de globala utsläppen av växthusgaser

enligt vissa studier minska till 5–10 miljarder ton koldioxidekvivalenter

per år. Det finns även studier som antyder att de globala nettoutsläppen

vid slutet av seklet kan behöva vara negativa under en period för att

koncentrationen av växthusgaser i atmosfären, efter en övergående

ökning från dagens nivå, på lång sikt ska kunna stabiliseras på nivåer

kring 400 ppmv koldioxidekvivalenter. Med negativa utsläpp menas att

upptaget av växthusgaser i skogar och annan vegetation samt geologisk

lagring av koldioxid är större än utsläppen. Utifrån detta gör

Vetenskapliga rådet den sammantagna bedömningen att de globala

utsläppen av växthusgaser år 2100 behöver komma ner till nära noll.

Rättvis global hållbar utveckling

I utvecklingen av klimatpolitiken ställs frågan om hur en rättvis och

hållbar global utveckling ska kunna uppnås på sin spets. Industriländerna

står för de stora historiska utsläppen av växthusgaser. Västvärldens

välstånd har byggts upp genom att använda fossila bränslen. Samtidigt

växer behovet av energi i de fattigare länderna och i växande ekonomier.

Prop. 2008/09:162

26

Vid toppmötet i Johannesburg 2002 enades världens länder om att

tillgång till energi är avgörande för att millenniemålen ska kunna nås.

Dessutom krävs hållbara energilösningar för att motverka

klimatförändringar och andra allvarliga miljöproblem vid

energiomvandling. Från klimatsynpunkt är det särskilt viktigt hur starkt

växande ekonomier som t.ex. Kina och Indien väljer att lösa

energifrågan.

En rättvis globalisering förutsätter en rättvis förbrukning av världens

naturresurser och att alla länder tar sitt ansvar för omställningen till en

hållbar utveckling. En långsiktig strävan bör vara att industriländernas

respektive utvecklingsländernas genomsnittliga utsläpp av växthusgaser

per person ska närma sig varandra. Ett större åtagande från

industriländerna att minska de globala utsläppen är därför nödvändigt.

Utvecklingsländerna måste ges möjlighet att prioritera

fattigdomsbekämpningen, samtidigt som de tar ansvar för klimatarbetet

utifrån sina förutsättningar. För att möjliggöra att miljarder människor

ska ta sig ur fattigdomen utan att utsläppen av växthusgaser skjuter i

höjden krävs att industriländernas ansvarstagande för

utsläppsminskningar kan utövas även i utvecklingsländer och att de förra

länderna gör stora insatser för att bidra till finansieringen av en

klimatneutral utveckling i utvecklingsländerna. En sådan principiell

utgångspunkt bör vara vägledande i strävan att nå erforderliga

utsläppsnivåer till 2050 och till slutet av detta sekel.

Sverige och andra industriländer har ett särskilt ansvar för att gå före i

klimatomställningen och minska utsläppen nationellt och internationellt.

Det är angeläget att industriländer i praktisk politik kan demonstrera att

det är möjligt att förena en politik för minskade utsläpp av växthusgaser

med en fortsatt framgångsrik ekonomisk utveckling. En offensiv

klimatpolitik kan stimulera en teknisk utveckling som genom effektiva

mekanismer för teknologiöverföring får ett globalt genomslag. Genom att

integrera klimatfrågan i det internationella samarbetet för

fattigdomsbekämpning och hållbar utveckling, kan förutsättningar skapas

för en ökad samsyn mellan industriländer och utvecklingsländer i

klimatpolitiken. Vikten av ett globalt deltagande i en kommande och

långsiktigt meningsfull klimatregim illustreras av att resursåtgången för

nödvändiga utsläppsminskningar mångdubblas om deltagandet begränsas

till att blott omfatta hälften av de sammanlagda globala utsläppen.

Klimathänsyn utgör även en viktig komponent i biståndspolitiken liksom

inom andra politikområden. Den svenska politiken för global utveckling

är ett tydligt exempel på samstämmighet mellan politikområden och ger

en bild av den breda kontext för global utveckling som

klimatförhandlingarna agerar inom.

Om den globala medeltemperaturen sannolikt inte ska stiga mer än 2°C

jämfört med förindustriell nivå krävs att de globala utsläppen av

växthusgaser vid mitten av detta sekel begränsas till ungefär 16–18

miljarder ton koldioxidekvivalenter per år. Omräknat till utsläpp per

capita motsvarar detta 2 ton koldioxidekvivalenter per år med en

förväntad världsbefolkning år 2050 på 9 miljarder. Mot slutet av detta

Pr

sekel bör per capitautsläppen begränsas till under ett ton per år (se

Vetenskapliga rådets rapport).

op. 2008/09:162

27

4.2

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål:

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s

ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som

innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet

ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska

mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål

för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra

länder ansvar för att det globala målet kan uppnås, se prop. 1997/98:145,

bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183.

Regeringens förslag: Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan

ändras inte. Miljökvalitetsmålet föreslås däremot få följande innebörd:

Temperaturmål

Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst 2

grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Sverige ska verka

internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet

Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen

av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400

miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter).

Möjligheten att uppfylla miljökvalitetsmålet är till avgörande del

beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.

Klimatberedningens förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till

beredningens förslag till formulering av mål för Begränsad

klimatpåverkan. De framför att Sverige bör ta sin del av det globala

ansvaret för att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas

till högst 2 grader Celsius jämfört med den förindustriella nivån. Några

instanser är tveksamma till eller avstyrker förslaget att härleda ett

koncentrationsmål ur tvågradersmålet eftersom det inte är entydigt vilken

koncentrationsnivå som motsvarar tvågradersmålet.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att

miljökvalitetsmålet, liksom tidigare, ska utgå från behovet av att

begränsa klimatförändringarna och deras effekter som det uttrycks i FN:s

klimatkonvention. Miljökvalitetsmålet som det är uttryckt uppfyller detta

krav, men dess innebörd behöver ändras och konkretiseras med vad som

Prop. 2008/09:162

28

avses med att påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet

kompletteras därför med ett temperaturmål ur vilket ett

koncentrationsmål kan härledas. Temperaturmålet, som ska vara det

övergripande målet, är satt utifrån Vetenskapliga rådets bedömning av

EU:s temperaturmål. Regeringen anser att det övergripande

temperaturmålet ska vara att ökningen av den globala medeltemperaturen

begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den förindustriella

nivån och att Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret för att

ökningen inte blir större.

Ett koncentrationsmål kan härledas ur temperaturmålet utifrån

nuvarande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av

växthusgaser i atmosfären på lång sikt bör stabiliseras, för att

temperaturmålet ska nås med rimlig sannolikhet. Risken för allvarlig

klimatpåverkan minskar ju lägre nivå koncentrationen av växthusgaser i

atmosfären stabiliseras på. Enligt Vetenskapliga rådet måste

koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt (år 2150)

stabiliseras på en nivå motsvarande 400 ppmv koldioxidekvivalenter

eller lägre om den globala temperaturökningen sannolikt ska kunna

begränsas till 2 grader Celsius över förindustriell nivå. Det bör noteras att

det finns en betydande osäkerhet kring vilken nivå utsläppen behöver

stabiliseras på för att temperaturmålet ska kunna nås. För att lägga fast

den klimatpolitiska inriktningen och konkretisera det reella behovet av

utsläppsminskningar anser regeringen dock att det är viktigt att anta ett

koncentrationsmål som leder till att tvågradersmålet sannolikt kan

uppfyllas. Baserat på dagens kunskapsläge anser regeringen att

koncentrationsmålet bör ligga på 400 miljondelar koldioxidekvivalenter

(ppmv koldioxidekvivalenter).

Flera vetenskapliga rapporter den senaste tiden går längre i

bedömningarna vad som kommer att krävas för att begränsa

klimatförändringarna. Regeringen för en kontinuerlig dialog med

vetenskapssamhället och avser att åter sammankalla det Vetenskapliga

rådet för uppföljning och bedömning bl.a. inför det svenska

ordförandeskapet i EU.

Utsläppsmålen för Sverige på lång sikt, till 2050 och därefter, baseras

på den omfattande långsiktiga globala utmaningen samt Sveriges del av

det globala ansvaret för att begränsa utsläppen av växthusgaser.

Visionen är att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av

växthusgaser i atmosfären.

Regeringen anser att det är viktigt att det framgår av

miljökvalitetsmålet att klimatförändringarna är globala och att Sverige

har ett ansvar tillsammans med andra länder för att det globala målet

uppnås. Internationellt samarbete och insatser i alla länder är av

avgörande betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålet.

Prop. 2008/09:162

29

4.3

Mål till 2008–2012

Regeringens bedömning: Det av riksdagen antagna nationella målet för

perioden 2008–2012 bör kunna nås.

Skälen för regeringens bedömning

Det nationella målet för perioden 2008–2012

Det nuvarande nationella målet är att de svenska utsläppen av

växthusgaser, som ett medelvärde för perioden 2008–2012, ska vara

minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990 (prop. 2001/02:55, bet.

2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Utsläppen ska räknas som

koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt

Kyotoprotokollets och FN:s klimatpanels, IPCC:s, definitioner. De

växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet är koldioxid,

dikväveoxid, metan, fluorkolväten, fluorkarboner och svavelhexafluorid.

Målet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med

flexibla mekanismer. Sveriges nationella mål är mer långtgående än vårt

bindande åtagande enligt Kyotoprotokollet (via EU:s interna

bördefördelning), som innebär att våra nettoutsläpp fram till perioden

2008–2012 får öka med högst 4 procent jämfört med år 1990. I det

åtagandet räknas flexibla mekanismer och upptag i kolsänkor in.

Utsläppsutvecklingen

Trenden sedan 1990 är att utsläppen av växthusgaser i Sverige minskar.

Under perioden 1990 till 2007 har de årliga utsläppen varierat mellan

som högst 77,3 miljoner ton år 1996 och som lägst 65,4 miljoner ton år

2007. Sedan 1999 har utsläppen samtliga år legat under 1990 års nivå.

Utsläppen år 2007 var 9,1 procent lägre än år 1990.

Utsläppsutvecklingen i Sverige illustreras i figur 4.2.

Prop. 2008/09:162

30

Utsläpp av växthusgaser i Sverige

miljoner ton koldioxidekvivalenter

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

199

0

199

1

199

2

199

3

199

4

199

5

199

6

199

7

199

8

199

9

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

År

Figur 4.2 Sveriges utsläpp av växthusgaser i miljoner ton

koldioxidekvivalenter för perioden 1990–2007 (exklusive skogsbruk och

annan markanvändning).

Enligt Naturvårdsverkets och Energimyndighetens prognos som låg till

grund för Kontrollstation 2008 kommer utsläppen av växthusgaser att

stabiliseras fram till år 2010 jämfört med de senaste årens nivåer.

Sveriges nationella mål om -4 procent ser därmed ut att nås.

Det bör observeras att utfallet för det nationella målet baseras på de

faktiska utsläppen inom Sverige för såväl verksamheter som omfattas av

EU:s system för handel med utsläppsrätter, som sådana som inte

omfattas. Prognosresultatet innebär också att Sveriges bindande åtagande

enligt Kyotoprotokollet, via EU:s interna bördefördelning att utsläppen

2008–2012 inte får öka med mer än 4 procent jämfört med år 1990,

kommer att nås med mycket god marginal.

Det är stora skillnader i hur utsläppen utvecklas i olika sektorer i

Sverige. En positiv utsläppsutveckling med minskande utsläpp är särskilt

tydlig när det gäller uppvärmning av bostäder och lokaler där

användningen av fossila bränslen har sjunkit betydligt från år 1990 fram

till i dag. Det är främst ett resultat av energi- och koldioxidskatterna.

Stora minskningar jämfört med basåret 1990 har också ägt rum inom

avfallsområdet, dels som följd av att insamling och omhändertagande av

metangas från deponier har byggts ut, dels på grund av att mängden

brännbart och organiskt material till deponi har minskat. Inom

jordbrukssektorn har utsläppen minskat till följd av minskad användning

av handels- och stallgödsel och för att antalet mjölkkor har minskat. I

transportsektorn har utsläppsökningen dämpats av skatterna på drivmedel

och den, under de senaste åren, ökande andelen biodrivmedel. För en

utförligare redovisning hänvisas till Naturvårdsverkets och

Energimyndighetens underlag till Kontrollstation 2008 (Naturvårdsverket

och Energimyndigheten, 2007).

Prop. 2008/09:162

31

Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning

(inklusive flöden till och från jordbruksmark) ingår inte i de totala

utsläpp som redovisas ovan. Det svenska skogsbruket fungerar som en

stor kolsänka medan jordbruksmarken är en liten kolkälla. Om man

inkluderar skogsbruk och annan markanvändning uppgår 2007 års totala

utsläpp till ca 45 miljoner ton, vilket är en ökning jämfört med 1990. Till

stor del beror ökningen på de senaste årens omfattande stormfällningar.

4.4

Mål till 2020

Regeringens förslag: Utsläppen för Sverige bör för år 2020 vara 40

procent lägre än utsläppen år 1990. Målet gäller för de verksamheter som

inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta innebär att

utsläppen av växthusgaser år 2020 ska vara ca 20 miljoner ton

koldioxidekvivalenter lägre för den icke handlande sektorn i förhållande

till 1990 års nivå. Minskningen sker genom utsläppsreduktioner i Sverige

och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer

som CDM.

Det nationella målet ska ge ett starkt bidrag till en global och

övergripande klimatöverenskommelse. För de verksamheter som

omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms

ambitionen för minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivån inom

ramen för handelssystemets regler.

Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning

bör för närvarande inte inkluderas i det nationella målet för år 2020. När

resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim

föreligger bör frågan prövas på nytt.

Klimatberedningens förslag: Sverige ska sätta ett nationellt mål som

anger vårt bidrag inom en global och övergripande

klimatöverenskommelse. Det ska motsvara Sveriges åtagande inom

ramen för en utsläppsminskning på 30 procent inom EU.

Klimatberedningen bedömer att det motsvarar en utsläppsminskning

med 35 procent till år 2020 jämfört med 1990. Till det föreslår

Klimatberedningen en handlingsplan för att åstadkomma ytterligare ca 3

procent i utsläppsminskningar. Beredningens förslag om en

utsläppsminskning på sammantaget 38 procent skiljer dock inte tydligt på

minskningar inom respektive utanför EU:s handelssystem för

utsläppsrätter.

När EU:s interna beslut och de globala förhandlingarna har slutförts,

bör det nationella målet slutgiltigt fastställas vid en kontrollstation.

Därefter bör regelbundna kontrollstationer genomföras. Målet ska

innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade

mekanismer enligt Kyotoprotokollet. Sverige ska verka för vidgade

möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet

av EU:s gemensamma utsläppsminskning på 30 procent, såväl genom

åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder

utanför EU. Sverige ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges

inom EU och av internationella avtal.

Prop. 2008/09:162

32

Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. Kompensation

för inköp av utsläppsrätter som tilldelats enligt Kyotoprotokollet, s.k.

Assigned Amount Units, AAU:s, ingår för närvarande inte.

Remissinstansernas synpunkter: Majoriteten av myndigheterna

nationellt, regionalt och lokalt samt miljöorganisationerna förespråkar en

utsläppsreduktion i storleksordningen 35–40 procent. Flertalet av dessa

instanser menar att Sverige redan nu kan införa ett mål för 2020 utan att

invänta de internationella målnivåerna. De för även fram att målet

sannolikt behöver vara högre om inriktningsmålet till 2050 och framöver

ska vara möjligt att nå.

Från näringslivet framförs att Sverige nationellt inte bör ha högre mål

än det som åläggs landet i förhandlingarna inom EU. Argumenten är att

det inte är rimligt att tro att Sverige ska kunna "gå före" utan att det

drabbar tillväxten och industrin i en allt mer globaliserad värld. Flertalet

av dessa instanser stödjer inte förslaget om ett nationellt minskningsmål

enligt Klimatberedningens förslag till år 2020.

Flertalet instanser framför att det är positivt att kompensation av de

svenska kolsänkorna inte föreslås ingå i beräkningarna av de svenska

utsläppen. Ett problem som också förs fram är att målet i beredningens

förslag innefattar inköp av utsläppsrätter från andra länder genom

flexibla mekanismer, men att det inte anges hur stor del av målet som får

uppfyllas genom sådana inköp. Flera instanser för ett resonemang om att

det är tveksamt om flexibla mekanismer verkligen ska räknas in i målet.

Skälen för regeringens förslag

Regeringen betonar vikten av att tidigt möta den utmaning som hotet om

klimatförändringar utgör. Detta har tidigare konkretiserats genom att

sätta ett nationellt mål med en högre ambitionsnivå än det åtagande som

Sverige har enligt EU:s bördefördelning, dvs. en ökning med fyra

procent mellan 1990 och 2008–2012. Det är nu angeläget att mer

konkreta mål för utsläppen av växthusgaser för 2020 utvecklas, både på

EU-nivå och nationell nivå, i syfte att ge en vägledning för den framtida

klimatpolitikens utformning. Även ambitioner för tiden bortom 2020

behöver konkretiseras. Det är emellertid centralt att motsvarande mål

utvecklas även i övriga industriländer liksom att utvecklingsländerna

med stora koldioxidutsläpp deltar i framtida klimatregimer, som bygger

på ett gemensamt men differentierat ansvar utifrån olika förutsättningar.

En konkretisering av ambitionen på längre sikt är viktig för att underlätta

för olika samhällsaktörers agerande i omställningen mot en mer hållbar

utveckling.

Vetenskapliga rådets bedömning om målnivå till 2020

Vetenskapliga rådet angav ett intervall för ett lägsta reduktionskrav för

Sverige på ca 20–25 procent till år 2020 jämfört med 1990 års nivå, för

att Sverige ska ta sin del av det globala ansvaret för att nå

tvågradersmålet. Det gäller om man väljer 400 miljondelar

P

koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter) som nivå för

långsiktig stabilisering av växthusgaser i atmosfären. Vetenskapliga

rådets bedömning baserades på en jämförande analys av utfallet av ett

antal olika teoretiska ansvarsfördelningsmodeller. Andra

fördelningsmodeller än de som har analyserats kan ge andra utfall.

Vetenskapliga rådet menade också att vilket mål som Sverige slutligen

bör anta är avhängigt politiska bedömningar av bl.a. temperaturmål och

koncentrationsmål, försiktighetsprincipen, samhällsekonomiska

konsekvenser samt om Sverige bör gå före i den internationella

klimatpolitiken.

rop. 2008/09:162

33

De olika ansvarsfördelningsmodeller som Vetenskapliga rådet har

använt resulterar generellt i lägre reduktionskrav för svensk del för år

2020 jämfört med EU totalt, andra medlemsstater i EU och andra

industrialiserade länder. En stabiliseringsnivå på 400 ppmv

koldioxidekvivalenter skulle innebära ett reduktionskrav för EU 27 på

30–40 procent till år 2020 totalt.

Det lägre reduktionskravet för Sverige förklaras av att Sverige jämfört

med andra industriländer redan har låga utsläpp av växthusgaser i

förhållande till befolkning och BNP-nivå.

EU:s ambition

EU:s stats- och regeringschefer fastställde i mars 2007 EU:s mål till år

2020. Målet innebär att om industrialiserade länder gör liknande

åtaganden tar EU-länderna på sig att minska utsläppen av växthusgaser

med 30 procent jämfört med 1990. Annars gäller att EU till år 2020

ensidigt ska minska utsläppen med 20 procent jämfört med år 1990.

Flexibla mekanismer ska kunna användas för att nå målet.

Europeiska kommissionen föreslog i januari 2008 ett samlat klimat-

och energipaket med bl.a. en ansvarsfördelning mellan medlemsländerna

för att minska växthusgasutsläppen med 20 procent till 2020. En politisk

överenskommelse nåddes om paketet i december 2008. För de

verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem har

kriteriet för att bestämma de enskilda medlemsstaternas ansvar varit de

enskilda medlemsstaternas BNP per capita. Den

ansvarsfördelningsmodell som kommissionen har använt skiljer sig alltså

från de modeller Vetenskapliga rådet har analyserat och ger Sverige ett

högre beting. Förslaget innebär att Sverige får ett åtagande på minus 17

procent till år 2020 jämfört med 2005 års nivå, för de verksamheter som

inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, vilket

motsvarar en minskning med ungefär 25 procent från 1990 års nivå.

Detta preliminära åtagande exkluderar skogsbruket och annan

markanvändning. Om man inte når ett nytt internationellt avtal ska EU:s

mål kompletteras med regelsystem för hur denna sektor ska inkluderas,

vilket också innebär att medlemsländernas individuella åtaganden kan

komma att ändras. Om ett internationellt avtal kommer till stånd där

andra industrialiserade länder gör liknande åtaganden och EU minskar

utsläppen med totalt 30 procent till år 2020 blir åtagandet för Sverige för

de verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem mer

långtgående. I detta fall ska upptag och utsläpp från skogsbruk och annan

Prop. 2008/09:162

34

markanvändning räknas in i enlighet med det internationella avtalets

regelsystem. Det slutliga målet kommer att förhandlas enligt

medbeslutandeförfarandet.

För de verksamheter som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem

sätts taket för utsläppsrätterna centralt på EU-nivån och minskningen ska

vara 21 procent till 2020 jämfört med år 2005 om EU gemensamt ska

minska med 20 procent till 2020 jämfört med 1990. Även taket för

utsläppsrätter kan komma att justeras om ett internationellt avtal

föranleder ett mer ambitiöst mål för EU:s utsläppsminskning.

Formulering av det nationella målet

Med anledning av att målen för utsläpp från verksamheter som omfattas

av EU:s utsläppshandelssystem beslutas om på EU-nivå, och då grunden

för utsläppshandeln är att den ska styra åtgärder till de verksamheter där

de har störst kostnadseffektivitet, anser regeringen att det är lämpligt att

göra en tydlig uppdelning mellan vad som görs inom ramen för

utsläppshandelssystemet och övrigt på nationell nivå. dvs. att den totala

utsläppsminskningen ska vara ansvarsuppdelad på de verksamheter som

omfattas respektive inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Detta

innebär att ett nationellt mål endast bör omfatta verksamheter som inte

ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter.

För att bedöma de totala nationella utsläppen kan den tilldelade

mängden utsläppsrätter läggas till de faktiska utsläppen från de

verksamheter som inte omfattas av handelssystemet. En sådan ansats har

diskuterats tidigare i samband med den s.k. flexmexdelegationens förslag

(SOU 2005:10). Den genomgripande översyn som nu förestår gör en

sådan ansats mindre intressant eftersom de faktiska svenska utsläppen i

den handlande sektorn främst kommer att styras av restriktioner och

regelverk på EU-nivå liksom tilldelningen av utsläppsrätter till svenska

företag. Svensk klimatpolitik kommer således inte ensamt ha inflytande

över utsläppsutveckling och tilldelning i den handlande sektorn. I stället

får den svenska klimatpolitiken inriktas på att påverka det EU-

gemensamma utrymmet och tilldelningsprinciperna i rätt riktning.

För att uppnå målet att minska utsläppen med 40 procent till 2020 för

den icke handlande sektorn jämfört med utsläppen 1990 beräknar

regeringen att två tredjedelar av dessa minskningar sker i Sverige och en

tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla

mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism).

Investeringar i utvecklingsländer för minskad klimatpåverkan är

centrala för att nå tillräckliga globala utsläppsminskningar. Sveriges

trovärdighet i internationella förhandlingar stärks om de projektbaserade

mekanismerna ingår i klimatmålet.

Upptag och utsläpp knutna till skogsbruk och annan markanvändning

bör inte nu ingå i det nationella målet för år 2020. Avgörande för

hanteringen av denna sektor i relation till målet är dess behandling i en

internationell klimatregim samt att tillförlitlig mätmetodik finns. När

resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim

föreligger bör frågan om att inkludera skogsbruk och annan

markanvändning i målet eller om att upprätta ett särskilt mål för sektorn

prövas på nytt.

Prop. 2008/09:162

35

Sveriges mål för 2020 är strategiskt viktigt som ett led i Sveriges

ansvar för att uppnå de långsiktiga ambitionerna att begränsa de globala

utsläppen till hållbara nivåer. Sverige har i dag bland de lägsta per capita

utsläppen i EU. Regeringens förslag att Sverige ska minska utsläppen

med 40 procent till 2020 innebär att våra utsläpp med stor sannolikhet

kommer att vara de lägsta per capita i EU.

4.5

Vision till 2050

Regeringens bedömning: Utifrån tvågradersmålet och ambitionen att

stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på 400 ppmv

koldioxidekvivalenter formuleras Sveriges utsläpp till 2050. Visionen är

att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i

atmosfären. Genom denna inriktning bidrar Sverige på ett ambitiöst sätt

till de globala utsläppsreduktioner som behövs på lång sikt.

Klimatberedningens förslag: Mot bakgrund av bedömningar av globala

reduktionsbehov och med tillämpning av olika fördelningsmodeller kan

man uppskatta hur mycket Sverige och andra länder behöver minska sina

utsläpp till olika tidpunkter för att ta sin respektive andel av det globala

ansvaret för att nå tvågradersmålet.

Enligt sådana beräkningar, som har redovisats av Vetenskapliga rådet

(Miljövårdsberedningens rapport 2007:03, s. 71), bör EU till år 2050

minska utsläppen med ungefär 75–90 procent jämfört med 1990 års nivå,

för att bidra med sin andel av det globala ansvaret för att långsiktigt

stabilisera växthusgaskoncentrationen på 400 ppmv

koldioxidekvivalenter. Sverige bör enligt vetenskapliga rådet minska

utsläppen med 70–85 procent jämfört med 1990. Detta beror på att

Sverige i dagsläget har betydligt lägre utsläppsnivåer per capita

respektive per BNP än genomsnittet bland industriländer.

Klimatberedningens bedömning var att utsläppen av växthusgaser för

Sverige år 2050 bör vara minst 75–90 procent lägre än 1990.

Remissinstanserna: Majoriteten av instanserna anser att de långsiktiga

målen för 2050 och 2100 som beredningen har formulerat är mycket

ambitiösa och ger en god bild av den stora utmaning som världen står

inför i klimatfrågan. Flera instanser framför att det ambitiösa målet om

att utsläppen ska vara nära noll vid seklets slut måste följas av åtgärder

som gör det möjligt att nå det. Det förs fram att det är bättre att ha en

jämn takt i utsläppsminskningarna för att inte lägga över ansvaret för allt

kraftigare åtgärder på nästa generation. Sedan de enklaste åtgärderna har

genomförts blir det sannolikt svårare att minska utsläppen av

växthusgaser längre fram. Många instanser för fram att för att klara dessa

mål behövs ett nytt sätt att tänka. Från näringslivet förs fram betydelsen

av konkurrenskraft och lika spelregler i förhållande till konkurrenter

inom såväl som utanför EU. Huruvida det föreslagna inriktningsmålet

ska kunna förverkligas är knutet till om ny produktionsteknik eller teknik

för omhändertagande av koldioxid kan införas med bibehållande av

internationell konkurrenskraft för den inhemska industrin.

Prop. 2008/09:162

36

Skälen för regeringens bedömning: Sverige ska ta sin del av det

globala ansvaret att undvika farlig mänsklig påverkan på klimatet.

Vetenskapliga rådet pekar bl.a. på att de globala utsläppen av

växthusgaser behöver minska till 5–10 miljarder ton

koldioxidekvivalenter per år till slutet av detta sekel. Vetenskapliga rådet

pekar även på andra studier som antyder att de globala utsläppen vid

seklets slut kan behöva vara negativa under en period. Regeringens

vision är att Sveriges nettoutsläpp av växthusgaser är noll till 2050 visar

att Sverige tar ett långtgående ansvar för att nå hållbara utsläppsnivåer.

För att möjliggöra att Sveriges nettoutsläpp till 2050 är noll har

regeringen pekat ut ett antal långsiktiga prioriteringar. Användningen av

fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till 2020. Detta

innebär att uppvärmningen i bebyggelsen är fossilfri till 2020 och att inga

utsläpp av koldioxid längre sker här. Detta ger en minskning med ca 2

miljoner ton koldioxidekvivalenter jämfört med 1990.

Energieffektiviteten i transportsystemet ska stegvis öka och

fossilberoendet ska brytas och därmed minska klimatpåverkan. År 2030

bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen,

bl.a. genom en övergång till hållbara förnybara drivmedel och en

kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan genom s.k. plug in-

hybridfordon och rena elbilar. Då utsläppen från transportsektorn

inklusive arbetsmaskiner 2007 uppgick till ca 24 miljoner ton innebär

detta en betydande utmaning.

Utsläppen i avfallshanteringen uppgick 2007 till ca 2 miljoner ton och

fortsätter att minska genom att inga eller relativt få utsläpp från deponier

sker till följd av deponiförbud för brännbart och organiskt avfall och

omhändertagande av metangas. Industrins förbränning och processer som

står utanför EU:s handelssystem orsakar i dag ca 4 miljoner ton utsläpp,

vilka med hjälp av effektiviseringar och förändrade processer kan

minskas. Användningen av fluorerade växthusgaser är låg, men dessa

gaser är mycket kraftfulla växthusgaser och står för ca 2 procent av

utsläppen, eller något mer än 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år.

Det bör vara möjligt att minska behovet av dessa kraftfulla växthusgaser

betydligt inom en inte allt för avlägsen framtid.

Jordbrukets utsläpp uppgick 2007 till ca 8,4 miljoner ton 2007. Bättre

gödselhantering och ökad biogasproduktion inom jordbruket bör dock

kunna ge betydelsefulla bidrag. Med rätt skötsel av jord- och

skogsbruksmark kan utsläppen från dessa minimeras.

Att främja kolsänkor och hindra avskogning är nödvändigt i

sammanhanget.

Utsläppen från de verksamheter som ingår i utsläppshandelssystemet

uppgick år 2007 till ca 22 miljoner ton och bör ha minskats avsevärt till

2050. Koldioxidinfångning och lagring är en ny teknik som förväntas ha

fått betydande genomslag till 2050 och kan bidra till att avsevärda

mängder växthusgaser kan undandras atmosfären från basindustrin.

Sverige bör verka för att en av de planerade EU-finansierade

pilotanläggningarna för denna teknik (CCS – Carbon Capture and

Storage) kopplas till svensk basindustri. Utsläppen från raffinaderier bör

Pr

också kunna minska, liksom utsläppen från energiproduktionen och

massa- och pappersindustrin.

op. 2008/09:162

37

Kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion

under överskådlig tid. Med ett ökande fokus på klimatförändringarna

uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens

energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av

växthusgaser.

Sammantaget bör det vara fullt möjligt att minska utsläppen så att

Sveriges nettoutsläpp i atmosfären till 2050 är noll.

Prop. 2008/09:162

38

5

Kunskap om klimatförändringar

5.1

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC)

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) bildades 1988 på

initiativ av FN:s miljöprogram, UNEP och Världsmeteorologiska

organisationen (WMO) i syfte att ge objektiv vetenskaplig information

om globala klimatförändringar. IPCC utför ingen egen forskning utan

utvärderar redan genomförd forskning. IPCC:s första utvärderingsrapport

antogs i Sundsvall 1990. Enligt regeringens uppfattning förmedlar

IPCC:s rapporter den bäst underbyggda kunskapen om globala

klimatförändringar. I november 2007 antogs syntesrapporten av IPCC:s

fjärde utvärderingsrapport (AR 4), vid ett möte i Valencia, Spanien.

Denna utgör en sammanfattning av de tre arbetsgruppernas rapporter som

antagits vid separata möten under våren 2007. Utvärderingen bygger på

en allsidig genomgång av vetenskapliga artiklar relaterade till

klimatförändringar som publicerats i vetenskapliga tidskrifter. AR4

bygger i sin tur på den föregående utvärderingsrapporten från 2001.

IPCC arbetar dock vid varje syntes med en tidsgräns som sätts av

praktiska skäl. Denna tidsgräns var år 2006 för AR 4. Det betyder att

senare forskningsresultat inte kom att omfattas av IPCC:s utvärdering.

Särskilt kan ny forskning om förändringar i Arktis och Antarktis

tillmätas stor relevans.

Klimatförändringarna och deras effekter

Enligt IPCC:s fjärde utvärderingsrapport så är nu den observerade

globala uppvärmningen under 1900-talet otvetydig, jmf. figur 5.1. IPCC

slår fast att det finns en tydlig koppling mellan människans utsläpp av

växthusgaser och de uppmätta temperaturökningarna under de senaste

femtio åren. Med mycket stor säkerhet har nettoeffekten av människans

aktiviteter sedan 1750 lett till en global uppvärmning. IPCC slår också

fast att det är mycket sannolikt att merparten av den observerade

temperaturökningen sedan mitten av 1900-talet beror på människans

utsläpp av växthusgaser. Atmosfäriska växthusgaskoncentrationer

överstiger vida förindustriella värden. Dagens koncentrationer av

koldioxid och metan överstiger den naturliga nivån under de senaste

650 000 åren, vilket motsvarar den period som kan studeras med

isborrningar på Antarktis.

Prop. 2008/09:162

39

Figur 5.1 Observerade förändringar av a) den globalt genomsnittliga

yttemperaturen, b) den globalt genomsnittliga höjningen av havsytenivån

samt c) snötäckets utbredning på norra halvklotet i mars–april. Alla

förändringar är i förhållande till jämförbara genomsnitt för perioden

1961–1990. För (a) och (c) anges även absoluta värden till höger av

figuren.

Prop. 2008/09:162

40

Figur 5.2 Årliga globala utsläpp av antropogena växthusgaser från 1970

till 2004.

De totala årliga antropogena utsläppen av växthusgaser ökade med 70

procent mellan 1970 och 2004. Enbart koldioxidutsläppen har ökat med

80 procent under samma tid (se figur 5.2). Med nuvarande utveckling

kommer de globala utsläppen av växthusgaser att öka kraftigt under de

närmaste årtiondena. En sådan ökning av växthusgasutsläppen kommer

mycket sannolikt att orsaka förändringar i det globala klimatsystemet

som är större än de som observerats under 1900-talet enligt AR 4.

Uppskattningar av uppvärmningen under det kommande århundradet för

olika utsläppsscenarier ger en temperaturökning på mellan 1,8 och 4° C

till år 2100 i förhållande till perioden 1989–1999 med ett

osäkerhetsintervall från 1,1° C till 6,4° C (se figur 5.3). Uppvärmningen

och stigande havsnivåer kan fortsätta i århundraden, även om

koncentrationen av växthusgaser i atmosfären skulle stabiliseras.

Prop. 2008/09:162

41

Figur 5.3 Uppskattningar av uppvärmningen under det kommande

århundradet för olika utsläppsscenarier.

Man kan nu härleda observationer av fysikaliska och biologiska

förändringar till redan inträffade temperaturförändringar. Trots en viss

geografisk obalans i tillgången på data, visar ca 29 000 observerade

dataserier signifikanta förändringar i fysikaliska och biologiska system

sedan 1970. Knappt 90 procent av dessa ligger i linje med det som kan

förväntas av en uppvärmning. AR 4 visar att det finns en koppling mellan

nivån på de globala utsläppen och vilka effekter som kan förväntas vid

olika nivåer av stabilisering av koncentrationen av växthusgaser. T.ex.

ökar risken för arters utdöende vid olika nivåer för temperaturhöjning

successivt. Ett tydligt budskap är också att den biologiska mångfalden är

särskilt utsatt i vissa områden (s.k. hotspots). Rapporten tydliggör vilka

ekosystem som är mest sårbara för klimatuppvärmning och särskilt

sårbara geografiska regioner är utpekade. Ökad havsförsurning beroende

på upptag av koldioxid gör att marina organismers uppbyggande av

skelett av kalciumkarbonat försvåras, särskilt koraller och andra

organismer som binder kalk. Andra negativa konsekvenser är till

exempel ökad vattenbrist, mer risk för torka och påverkan på migrerande

arter. Rapporten slår också fast att klimatförändringarna på sikt kan

försvåra möjligheterna att nå FN:s millenniemål.

Åtgärder

IPCC har också utvärderat ett antal olika stabiliseringsscenarier. De

lägsta av dessa motsvarar en koncentration av växthusgaser i atmosfären

inom intervallet 445–490 ppm koldioxidekvivalenter. För att nå detta mål

måste utsläppen nå sin topp inom tio år, för att sedan minska till år 2050

Prop. 2008/09:162

42

med 50–85 procent i förhållande till 2000 års nivå. Det skulle begränsa

temperaturökningen till mellan 2 och 2,4°C och havsvattennivåns

höjning till 2 100 skulle begränsas till mellan 0,4 och 1,4 meter jämfört

med förindustriell nivå. Många effekter kan reduceras, undvikas eller

fördröjas genom minskning av utsläppen av växthusgaser. Fördröjd

reduktion begränsar markant möjligheterna att nå de lägsta

stabiliseringsnivåerna och ökar risken för mer allvarliga effekter.

Åtgärder och investeringar de närmaste 20–30 åren får stor betydelse för

möjligheterna att nå de lägre stabiliseringsnivåerna.

Samtliga stabiliseringsnivåer, även den lägsta som utvärderats, kan

enligt IPCC nås genom en bred uppsättning teknologier för reduktion av

utsläpp av växthusgaser som antingen finns tillängliga eller som kan

kommersialiseras inom de närmaste årtiondena. Detta förutsätter dock att

incitament finns på plats och att barriärer åtgärdas. IPCC bedömer att

60–80 procent av utsläppsminskningarna kan uppnås inom

energiförsörjning och energianvändning samt industriella processer.

Energieffektivisering kan spela en nyckelroll enligt flera scenarier. De

lägre stabiliseringsscenarierna kräver tidiga investeringar och väsentligt

snabbare kommersialisering av avancerade teknologier som ger låga eller

inga emissioner. Rapporten slår fast att det inte finns en enskild teknologi

i någon sektor som har potentialen att minska alla utsläppen.

Infrastrukturinvesteringar för energi beräknas överstiga 140 billioner

kronor till 2030. Dessa investeringar kommer att få stor betydelse för den

långsiktiga påverkan på växthusgasutsläppen. Vad det gäller socio-

ekonomiska slutsatser så finns fortfarande osäkerheter om bland annat

kostnaden för klimatförändringarna, samhällens sårbarhet, kapacitet för

anpassning till klimatförändringarna, potential för utveckling och

spridning av ren teknologi samt för livsstilsförändringar och långsiktig

socio-ekonomisk utveckling.

Uppskattningar av kostnaderna för utsläppsminskningar med målet att

nå stabilisering mellan 445 och 710 koldioxidekvivalenter till år 2050,

varierar mellan en procents ökning och 5,5 procents minskning av

globala BNP (IPCC 2007, Syntesrapport, Tabell SPM.7). Detta

motsvarar en genomsnittlig minskning av den årliga ökningstakten av

global BNP med mindre än 0,12 procentenheter.

En robust slutsats på det socio-ekonomiska området är också att det är

möjligt att åstadkomma en storskalig minskning till en begränsad

kostnad, under förutsättning att politiken genomförs på ett

kostnadseffektivt sätt. Kostnaderna för enskilda länder kan dock bli

avsevärt högre. De gjorda beräkningarna uttrycks som globala

genomsnitt samtidigt som det i klimatkonventionen finns en princip om

att Annex 1-länderna ska bära huvuddelen av kostnaderna. Om

kostnaderna för att inte vidta en åtgärd räknas in, kan det även innebära

en vinst att nu vidta åtgärder för att minska utsläppen. Särskilt om man

tar med kostnader som är svåra att kvantifiera, till exempel sociala

kostnader eller påverkan på naturmiljön.

En effektiv signal genom ett högre pris på utsläpp av koldioxid bedöms

ha signifikant potential att minska utsläppen. Ett koldioxidpris på mellan

140–560 kronor per ton koldioxidekvivalenter till 2030 kan stabilisera

atmosfären runt 550 ppm till år 2100. FN:s klimatkonvention och

Kyotoprotokollet har enligt IPCC haft en markant betydelse för

klimatpolitiska beslut för att stimulera nationella åtgärder för att minska

utsläppen, skapandet aven internationell kolmarknad och institutionella

initiativ.

Prop. 2008/09:162

43

Anpassning till klimatförändringarna behövs, oavsett på vilken nivå

som ansträngningarna att minska utsläppen hamnar, på grund av att det

finns en tröghet i klimatsystemet och att därmed en ytterligare

temperaturökning redan är intecknad. Det går att minska utsatta

människors och områdens sårbarhet kostnadseffektivt inom vissa

sektorer genom lämpliga åtgärder. Varken utsläppsminskningar eller

anpassning kan dock ensamt avvärja alla konsekvenser av

klimatförändringar. Men genom att samverka kan de i väsentlig

utsträckning reducera riskerna. Klimatförändringarna interagerar med

andra utmaningar för miljö- och naturresurshantering.

Klimatförändringarna kommer också att försvåra möjligheterna för

hållbar utveckling. Men det finns också möjligheter till positiva synergier

mellan klimatåtgärder och hållbar utveckling.

5.2

Vetenskapliga rådets slutsatser

Vetenskapliga rådet för klimatfrågor har haft i uppdrag av regeringen att

bidra med vetenskapliga bedömningar som underlag till den

parlamentariska beredningen för översyn av klimatpolitiken. Rådet

överlämnade sin rapport till regeringen i september 2007, Vetenskapligt

underlag för klimatpolitiken (Miljövårdsberedningens rapport 2007:03).

Rådet baserar i hög grad sina slutsatser på IPCC:s samlade underlag,

men har också vägt in vetenskapligt underlag som publicerats så nyligen

att det inte hunnit komma med i IPCC:s senaste sammanställning. Även

annat relevant underlag har använts. Rådet har också valt att lyfta fram

resultat som är relevanta för Sverige enskilt och för Sverige som aktör

inom EU och globalt. Rådet behandlar klimatförändringarna och

bakomliggande orsakssammanhang samt deras konsekvenser för

ekosystem och samhälle. Rådet ger också rekommendationer om mål för

klimatpolitiken för att minska riskerna för farlig klimatpåverkan, globalt,

i EU och nationellt. Rådet ger avslutningsvis en bild av möjliga åtgärder

och styrmedel samt kostnader för att nå målen. Därmed ges ett

övergripande underlag till politiska ställningstaganden om avvägningar

mellan vad som behöver åstadkommas för att minska riskerna för farlig

klimatpåverkan och vad som är möjligt att uppnå, det vill säga

avvägningar mellan olika samhällsekonomiska nyttor och kostnader.

Enligt Rådet så handlar klimatpolitik om riskbedömning under

osäkerhet. Det finns i dag tillräckligt mycket kunskap om klimatsystemet

och klimatförändringarnas påverkan på ekosystem och samhälle för att

agera. Osäkerheterna om klimatsystemet och klimatförändringarnas

framtida påverkan på ekosystem och samhälle är dock betydande. Det

finns med andra ord en risk för att konsekvenserna blir allvarligare än

vad som går att bedöma utifrån dagens kunskapsläge, vilket är ytterligare

skäl för att agera. Rådet anser att det är viktigt att Sverige aktivt deltar i

forskning och kunskapsutveckling om jordens klimatsystem,

klimateffekter, sårbarhet, anpassning, åtgärder och styrmedel. Ett viktigt

element bör vara att stödja sådan forskning i utvecklingsländer.

Här belyses bara några av de slutsatser som avviker eller kompletterar

IPCC:s bedömningar. Frågor som gäller klimatpolitikens utformning

behandlas på annan plats i denna proposition och kommenteras inte

ytterligare här.

Prop. 2008/09:162

44

Det kan konstateras att parallellt med den globala utvecklingen har det

även i Sverige varit generellt varmare under de senaste 20 åren t.ex.

jämfört med den senaste s.k. klimatnormalperioden 1961–90, men också

jämfört med slutet av 1800-talet när regelbundna temperaturmätningar

påbörjades på flera håll i Sverige. Från figur 5.4 framgår också att

Sverige tillhörde de nordliga områden som omfattades av en

förhållandevis varm period under 1930-talet. Denna period var en

övergående regional svängning, utan någon mer global omfattning.

Figur 5.4 Sveriges årsmedeltemperatur mellan 1860 och 2006 angiven

som avvikelse (i grader) från medelvärdet för perioden 1961–1990.

Rådet konstaterar i detta sammanhang bl.a. att konsekvenserna av

globala klimatförändringar kommer att variera kraftigt mellan regionerna

beroende på olika stora regionala klimatförändringar och skillnader i

naturliga systems och samhällens sårbarhet samt anpassningsförmåga.

Särskilt utsatta är Arktis, delar av Afrika och Asien. Rådet understryker

också att konsekvenserna för ekosystem och samhälle uppkommer såväl

gradvis som abrupt. Klimatförändringarna har redan lett till observerbara

effekter och att de konsekvenser som framför allt ger anledning till oro är

risker för minskad livsmedelsproduktion och förändringar i vattentillgång

i vissa områden, samt förluster i biologisk mångfald och översvämningar

längs kusterna. Klimatförändringarnas konsekvenser kan förstärkas av

andra globala förändringar som pågår samtidigt (t.ex. befolkningstäthet,

resursanvändning och miljöförstöring). Klimatförändringarna försvårar

också möjligheten att möta andra globala utmaningar, som

fattigdomsbekämpning. Rådet påpekar också att anpassningsåtgärder är

P

nödvändiga och bör integreras i internationell och nationell

samhällsutveckling. Primärt fokus bör dock vara att minska utsläppen.

rop. 2008/09:162

45

Rådet anser att EU:s tvågradersmål är en rimlig utgångspunkt för

utsläppsminskande åtgärder, men det går inte att utesluta att även lägre

temperaturökningar ger allvarliga effekter. För att tvågradersmålet ska

klaras med en sannolikhet större än 66 procent, behöver koncentrationen

av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på ca 400 ppmv

koldioxidekvivalenter enligt Vetenskapliga rådet. Vid en stabilisering på

450 ppmv koldioxidekvivalenter, den nivå som IPCC studerat, är risken

att tvågradersmålet inte uppnås mer betydande. För att sträva efter en

stabilisering på 400 ppmv koldioxidekvivalenter omkring år 2150,

behöver enligt rådet de globala utsläppen av växthusgaser till år 2020

minska med ca 10 procent jämfört med 2004 års nivå och de globala

utsläppen till år 2050 minst halveras jämfört med år 1990. De globala

utsläppen vid slutet av detta sekel behöver ha reducerats till en nivå nära

noll.

De globala målen kan brytas ner på olika ländergrupper enligt olika

antaganden och modellberäkningar. Vilken av de behandlade

fördelningsmodellerna som väljs har inte någon nämnvärd betydelse för

hur stora utsläppsreduktioner som krävs av Sverige.

Rådet menar att EU:s utsläpp av växthusgaser jämfört med 1990 års

nivå bör minska med 30–40 procent till år 2020 och med 75–90 procent

till år 2050 för att EU ska ta sin del av det globala ansvaret för att nå

tvågradersmålet. Sveriges bör minska sina utsläpp av växthusgaser

jämfört med 1990 års nivå med 20–25 procent till år 2020 och med 70–

85 procent till år 2050 för att Sverige ska ta sin del av det globala

ansvaret för att nå tvågradersmålet.

Prop. 2008/09:162

46

6.

6

Utsläpp av växthusgaser – trender och

prognoser

6.1

Utsläppsutvecklingen

1.1

Internationellt och inom EU

De globala utsläppen ökar

De globala utsläppen av växthusgaser har ökat med ca 70 procent under

perioden 1970–2004 och med 24 procent mellan 1990 och 2004 enligt

den summering som görs i IPCC:s fjärde utvärderingsrapport. Utsläppen

uppgick år 2004 till ca 49 miljarder ton koldioxidekvivalenter. Det är

utsläppen av koldioxid som har ökat mest vilket främst beror på att

användningen av fossila bränslen för elproduktion och transporter har

ökat. Ökningen har under senare år främst ägt rum i utvecklingsländer

med växande ekonomier som Kina och Indien men utsläppen ökar även i

industriländer som USA, Australien, Spanien och Kanada.

Energitillförsel (elproduktion) står för de största utsläppen globalt.

Utsläpp från industri, transporter och avskogning står också för stora

andelar.

Utsläppen ökar i de flesta industriländer men utsläppen i Annex 1-

länderna var trots det 3 procent lägre 2004 än 1990. Med Annex 1-länder

avses industriländer och länder med övergångsekonomier i Central- och

Östeuropa som ingår i Klimatkonventionens annex 1 och som enligt

Kyotoprotokollet har kvantitativa åtaganden om utsläppsbegränsningar.

Detta förklaras huvudsakligen av den minskning av utsläpp som skedde i

länderna med övergångsekonomier under 1990-talets första hälft på

grund av den ekonomiska tillbakagången. Under de senaste åren har dock

utsläppen börjat öka något även i dessa länder. I övriga industriländer har

utsläppen totalt sett ökat under hela perioden. Utvecklingen i USA

påverkar i hög grad denna trend eftersom landet står för ungefär hälften

av industriländernas samlade utsläpp. Utsläppen från EU15 minskade i

början av perioden men har ökat något under senare år. Utsläppen i

Sverige visar däremot sedan mitten av 1990-talet en svagt minskande

trend, se figur 6.1 nedan.

Prop. 2008/09:162

47

Figur 6.1 Utsläpp av växthusgaser 1990–2004 (källa: UNFCCC och

bearbetning av Naturvårdsverket/Energimyndigheten).

Utsläppen är ojämnt fördelade mellan världens nationer och regioner

och utsläppen per capita är högre i de industrialiserade länderna än i

utvecklingsländerna, se figur 6.2. I IPCC:s fjärde utvärderingsrapport

konstateras att år 2004 uppgick utsläppen i icke-Annex 1-länder, med 80

procent av världens befolkning, till 54 procent av de totala utsläppen av

växthusgaser (inklusive markanvändning och skogsbruk). För utsläpp per

BNP är situationen den omvända. Även om utsläppen förväntas öka

snabbare i utvecklingsländerna bedöms den ojämna fördelningen av

utsläpp per capita och utsläpp per BNP att bestå.

De genomsnittliga utsläppen av växthusgaser per capita i världen

uppgick år 2004 till ungefär 7,5 ton koldioxidekvivalenter. De svenska

utsläppen av växthusgaser ligger något högre än världsgenomsnittet, 8,1

ton koldioxidekvivalenter. Notera dock att siffran för världsgenomsnittet

inkluderar utsläpp från utrikes luft- och sjöfart, samt nettoutsläpp från

markanvändning och skogsbruk, vilket inte är inkluderat i den svenska

siffran (Miljövårdsberedningens rapport 2007:03). Om även dessa

sektorer inkluderas, hamnar Sverige under världsgenomsnittet.

Genomsnittet i den industrialiserade världen uppgick år 2004 till 16,1 ton

koldioxidekvivalenter per capita jämfört med 4,2 ton

koldioxidekvivalenter i utvecklingsländerna. Skillnaderna är dock

mycket stor inom respektive grupp av nationer, även bland

utvecklingsländerna. Exempelvis har ett femtiotal utvecklingsländer,

däribland Brasilien, Indonesien, Sydafrika och Argentina, utsläpp av

växthusgaser per capita som ligger över världsgenomsnittet. Kina släppte

år 2004 ut ungefär 5 ton koldioxidekvivalenter per capita och år och

Indien 3 ton koldioxidekvivalenter per capita och år. Sedan dess har

utsläppen ökat ytterligare i dessa länder.

Prop. 2008/09:162

48

Figur 6.2. Fördelning av globala utsläpp av växthusgaser i ton per capita

år 2004 mellan befolkningen i olika ländergrupper (källa: IPCC rapport 3

(NV 2713))

Utsläppen inom EU25 har minskat

De samlade utsläppen 2004 för EU:s medlemsländer med åtaganden

under Kyotoprotokollet (EU25) låg 5 procent under 1990 års nivå, enligt

statistik från EU:s miljöbyrå, EEA. För de EU-länder som har ett

gemensamt Kyotoåtagande (EU15) låg utsläppen 2004 cirka 1 procent

under 1990 års nivå.

Under perioden minskade utsläppen inom EU15 i de flesta sektorer,

särskilt inom energitillförsel, industri, jordbruk och avfall men denna

utveckling motsvaras nästan helt av att utsläppen från transportsektorn

samtidigt har ökat kraftigt.

6.1.2

Utsläppen minskar i Sverige

Utsläppen av växthusgaser i Sverige har minskat sedan 1970 samtidigt

som energianvändningen har ökat. Mellan 1970 och 1990 minskade

utsläppen av koldioxid med ca 30 procent som följd av energipolitiska

åtgärder för att minska oljeberoendet. Framför allt var det övergången

från olja till el i samband med utbyggnaden av kärnkraft och vattenkraft

som låg bakom denna utveckling. Under 1990-talet varierade utsläppen

en del, bl.a. p.g.a. variationer i tillgången på vattenkraft men sedan år

1999 har utsläppen samtliga år legat under 1990 års nivå. De totala

utsläppen av växthusgaser uppgick år 2007 till 65,4 miljoner ton

koldioxidekvivalenter vilket var 9,1 procent lägre än 1990. Under

perioden 1990–2007 ökade samtidigt BNP med ca 48 procent.

De samlade utsläppen av växthusgaser har alltså minskat under

perioden samtidigt som ekonomin har växt, vilket innebär att de samlade

utsläppen av växthusgaser i betydande grad har avlänkats från den

ekonomiska tillväxten. Sverige har också låga nationella utsläpp per

capita och per BNP-enhet jämfört med de flesta andra industriländer. De

förhållandevis låga utsläppen beror i hög utsträckning på stor andel

vatten- och kärnkraft i elproduktionen och en betydande användning av

biobränslen, vilket i sin tur beror på den energi- och klimatpolitik som

förts.

Prop. 2008/09:162

49

Utsläppen från de olika samhällssektorerna i Sverige har utvecklats

mycket olika under perioden 1990–2007. I Sverige kommer numera de

största utsläppen av växthusgaser från transporter och industrier

(inklusive utsläpp från raffinaderier, koksverk och fackling). Utsläppen

från el- och värmeproduktion och från uppvärmning av bostäder och

lokaler är däremot mycket små jämfört med motsvarande utsläpp i andra

industriländer och i snabbt växande utvecklingsländer som Kina och

Indien. Den genomsnittliga bränsleförbrukningen för personbilar är

däremot hög i Sverige, exempelvis jämfört med övriga EU-länder.

El- och värmeproduktion

Utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion uppgick år 2007 till 8,5

miljoner ton koldioxidekvivalenter vilket innebär att utsläppen har ökat

något jämfört med år 1990. Utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion

varierar från år till år eftersom uppvärmningsbehov och

vattenkraftsproduktion varierar med temperaturen och nederbörden.

Mellan 1990 och 2005 har den slutliga användningen av fjärrvärme ökat

med ca en tredjedel. Utsläppen har emellertid inte ökat eftersom

expansionen främst skett genom en ökad användning av biobränslen.

Industrisektorn

Utsläppen från industrins förbränning och processer var år 2006 ungefär

17,5 miljoner ton vilket innebär att de, på en branschövergripande nivå,

legat ganska stabilt sedan år 1990. Inom sektorn finns dock stora

skillnader. Utsläppen från stålindustrins restgaser som används för el-

och fjärrvärmeproduktion har mer än fördubblats under perioden. Massa-

och pappersindustrin har ungefär lika stora utsläpp som år 1990 medan

utsläppen i livsmedelsindustrin har minskat med en tredjedel.

Utsläppen av fluorerande växthusgaser (F-gaser) har fördubblats under

perioden, framför allt beroende på att utsläppen av HFC ökat kraftigt när

HFC ersätter de ozonnedbrytande ämnena CFC och HCFC som

köldmedia samtidigt som användningen av kyl- och

luftkonditioneringsanläggningar och värmepumpar ökar. Fluorerade

gaser svarar för knappt två procent av de totala utsläppen. Regeringen har

som ambition att utsläppen av dessa gaser inte bör öka jämfört med 1990

års nivå (prop. 2001/02:55). Regeringen utreder f.n. om det är lämpligt

att införa en skatt på fluorerade växthusgaser.

I vissa av de råvarubaserade sektorerna finns en tydlig koppling mellan

utsläpp och producerade kvantiteter. Det gäller särskilt järn- och

stålindustrin och cementindustrin.

Bostäder, lokaler och service

Utsläppen från bostäder, lokaler och service har minskat från 10,8

miljoner ton 1990 till 4,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2007.

Samtidigt har den totala energianvändningen i bostäder och lokaler legat

på en ganska stabil nivå så det är fördelningen mellan olika energibärare

som har förändrats. Utsläppsminskningen från sektorn beror främst på en

övergång från olja till fjärrvärme och under senare år även till

pelletspannor och värmepumpar. Utvecklingen beror främst på energi-

och koldioxidskatterna, oljeprisökningar och på investeringsbidrag för

anslutning till fjärrvärmenätet. Merparten av utsläppen kommer i dag

från förbränning av olja i småhus, men i viss mån bidrar också

oljeanvändningen i flerbostadshus och lokaler samt användning av

naturgas.

Prop. 2008/09:162

50

Även användningen av hushållsel har sedan 1990 varit relativt konstant

eftersom förbrukningen påverkas av två trender som går emot varandra.

Å ena sida används allt fler elapparater, framför allt hemelektronik, men

samtidigt minskar elanvändningen för vitvaror. De senaste åren har dessa

faktorer tagit ut varandra.

Jordbruk

Utsläppen som redovisas inom sektorn jordbruk består av metan och

lustgas. Utsläppen har minskat med ca 10 procent sedan 1990 och år

2007 uppgick de till 8,4 miljoner ton. Utsläppen av lustgas kommer från

omvandling av kväve i marken och utsläppsminskningarna kan förklaras

med lägre användning av både handels- och stallgödsel, införande av

åtgärder för att reducera kväveförlusterna till vatten och minskad areal

brukad åker. Utsläppsminskningen beror också på att fler livsmedel inte

minst animalieprodukter importeras idag jämfört med 1990. Utsläppen av

metan har gått ned särskilt som följd av ett minskat antal mjölkkor.

Sett ur ett hundraårsperspektiv torde utsläppen av metan från

jordbruket ha minskat drastiskt då antalet nötkreatur har minskat med

närmare en miljon under 1900-talet fram till i dag. Minskningen av

antalet mjölkkor och får har varit ännu mer dramatisk. Bättre utfodring

med mer kraftfoderbaserad foderstat har gjort att mjölkproduktionen per

djur har ökat väsentligt, vilket medför att utsläppen per produkt är

mycket lägre i dag än tidigare. Sjösänkningar, dikning av kärr och

mossor och uppodling av slåtterängar gjorde att åkerarealen i Sverige

ökade mellan 1800-talets och början på 1900-talet. Därefter har

jordbruksarealen minskat.

Skogsbruk och annan markanvändning

I denna sektor redovisas upptag och utsläpp av växthusgaser till och från

skog och skogsmark, jordbruksmark samt övrig markanvändning. Dessa

flöden redovisas i regel separat från övriga utsläpp, eftersom

mätosäkerheten kring flödena är stor. Kyotoprotokollet innehåller också

speciella bokföringsregler för sektorn, vilket gör att dessa flöden endast

delvis ingår när man mäter hur väl länder har klarat av att uppfylla sina

åtaganden om utsläppsbegränsningar. Utsläppen och upptagen i

skogsbruk och annan markanvändning ingår inte i klimatmålet för 2020.

Sektorn i sin helhet tar varje år upp betydande mängder koldioxid. Den

enskilt viktigaste delen av sektorn representeras av skog och skogsmark

där ett stort nettoupptag sker, medan jordbruksmarken står för ett mindre

nettoutsläpp. Enligt preliminär statistik var sektorns nettoupptag 2007 ca

20 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Detta är en markant minskning

jämfört med 1990 då nettoupptaget var ca 32 miljoner ton. Skog och

skogsmark hade 2007 ett nettoupptag på ca 22,8 miljoner ton medan

jordbruksmarken hade ett nettoutsläpp på ca 2,3 miljoner ton. År 1990

hade skog och skogsmark ett nettoupptag på 35,5 miljoner ton, medan

jordbruksmarken hade ett nettoutsläpp på ca 3,4 miljoner ton.

Prop. 2008/09:162

51

Nettoupptaget i skog och skogsmark styrs främst av skogens årliga

tillväxt och avverkningarnas storlek. Det relativt sett låga nettoupptaget i

skog och skogsmark under 2007 beror till stor del på de omfattande

stormfällningarna i Götaland under 2005 och 2007 i kombination med en

generellt hög avverkningsnivå under 2007.

Avfall

Utsläppen av metan från avfallsdeponier har minskat med en tredjedel

sedan 1990-talets början, dels som följd av att insamling och

omhändertagande av metangas från deponier har byggts ut, dels på grund

av att mängden brännbart och organiskt material till deponi har minskat.

Samtidigt har återvinningen av material och energiutvinning genom

fjärrvärmeproduktion och avfallsförbränning ökat i stor omfattning.

Utsläppen av metan från avfallsdeponier uppgick år 2007 till 1,9 miljoner

ton koldioxidekvivalenter.

Transportsektorn

Utsläppen från inrikes transporter uppgick år 2007 till 20,8 miljoner ton

koldioxidekvivalenter. Transportsektorn är i dag helt beroende av fossila

bränslen och domineras av vägtransporter som står för ca 90 procent av

utsläppen. Utsläppen var 1990 18,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter

och har ökat i takt med ökade transportvolymer, trots att fordonen blivit

energieffektivare. Ökningen har dock dämpats de senaste åren till följd

av ökad introduktion av biodrivmedel. Förnybara drivmedel utgjorde

2007 ca 4 procent av transporternas energianvändning, i första hand via

låginblandning i bensin och diesel.

Ökningen från transportsektorn har främst skett från godstransporter på

väg. Sedan början av 1970-talet har godstransportarbetet i Sverige ökat

med ca 30 procent. Under denna tidsperiod ökade godstransporter längre

än 10 mil på järnväg med 10 procent och med lastbil med 30 procent.

Trenden är att transportvolymerna minskar medan transporternas längd

ökar.

Personbilarna har blivit energieffektivare och släpper ut allt mindre

koldioxid per kilometer men i jämförelse med genomsnittet i Europa har

koldioxidutsläppen från de nya bilar som tillförts bilparken de senaste 10

åren varit 20–25 procent högre i Sverige. Andelen miljöbilar har ökat och

i början av 2009 fanns det drygt 5,2 miljoner personbilar registrerade i

Sverige. Av dessa är drygt 200 000 miljöbilar vilket motsvarar ungefär

3,9 procent av den totala personbilsparken.

6.2

Prognoser för utsläpp av växthusgaser

Prop. 2008/09:162

52

Ökande utsläpp globalt

Den globala energianvändningen väntas fortsätta öka kommande

decennier och ökningen väntas bli särskilt stor i utvecklingsländer med

växande ekonomier. Prognoser fram till 2030 redovisar ökningar av de

globala utsläppen av växthusgaser på mellan 25 och 90 procent jämfört

med 2000 års nivå enligt IPCC:s fjärde utvärderingsrapport. I dessa

prognoser utgår man ifrån att det inte sker någon större förändring i valet

av energislag för att möta den ökande efterfrågan på energi. Prognoser

från 2006 med dagens styrmedel för några industrialiserade länder visar

att Storbritannien, Tyskland, Schweiz, Danmark och Sverige hör till det

fåtal länder som redovisar prognoser som pekar mot en stabilisering eller

svag minskning av utsläppen. Störst ökningar prognostiseras av

Australien, Kanada, Spanien och Portugal.

Minskande utsläpp inom EU

Europeiska miljöbyrån redovisar en minskande prognos för utsläppen

med dagens styrmedel inom EU15 till 2010. Genomförs även de åtgärder

som är planerade i EU15 bedöms Kyotoåtagandet kunna uppnås.

Användning av Kyotomekanismerna bedöms ge ytterligare minskning

och det gemensamma åtagandet om 8 procent bedöms nås med marginal.

Prognoserna för de nytillkomna EU-länderna är svagt ökande men dessa

länder ligger med undantag av något land i huvudsak med god marginal

under sina Kyotoåtaganden. EEA har också uppskattat de samlade

utsläppen för EU27 till 2020. Uppskattningen visar, om planerade

åtgärder genomförs, att utsläppen kommer att öka efter 2010 och hamnar

ungefär 6 procent under 1990 års nivå år 2020, dvs. en god bit återstår till

EU:s gemensamma åtagande på 20 procent till 2020. Effekterna av det

klimat- och energipaket som antogs av EU i december 2008 är dock inte

beaktade i EEA:s uppskattning.

Fortsatt minskande utsläpp i Sverige

Den prognos som ligger till grund för denna proposition redovisades i

Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation

2008. Prognosen för vägtransportsektorn uppdaterades hösten 2007 i

enlighet med det internationella energiorganet, IEA:s, senaste

energiprisantaganden.

Till Sveriges femte nationalrapport som ska lämnas till

klimatkonventionens sekretariat senare i år har en ny prognos nyligen

redovisats. Denna pekar på att utsläppen minskar med 12 procent till

2020 jämfört med 1990 års utsläpp. Den tidigare prognosen som utgjorde

underlag för klimatberedningens bedömningar pekade på en minskning

på 4 procent till 2020 jämfört med 1990.

Utsläppen av växthusgaser som inte omfattas av EU:s system för

handel med utsläppsrätter bedöms minska i prognosen i Kontrollstation

Pr

2008 med 9 procent under perioden 2005–2020. Det är i linje med

hittillsvarande trend som förstärkts under de allra senaste åren. Vad

gäller framtida upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan

markanvändning har SLU i uppdrag att modellera flödena fram till 2030,

givet olika antaganden om skogsbrukets intensitet och alternativa

bokföringssätt. Uppdraget ska slutredovisas i december 2009.

op. 2008/09:162

53

Utsläppen i verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel

med utsläppsrätter beräknas 2006 ha varit ca 7 miljoner ton lägre jämfört

med 1990. Det är framför allt utsläppen från uppvärmning av bostäder

och lokaler som minskat kraftigt. Utsläppen av metan från deponier

minskar också liksom utsläppen från jordbruk. Användningen av olja

inom bostadssektorn har under de senaste åren minskat snabbare än

prognosen. Utsläppen minskade svagt i transportsektorn mellan 2005 och

2006 vilket är i linje med prognosen. Utsläppen från deponier beräknas

minska kraftigt mellan 2010−2020 som en fördröjd effekt av att

deponeringen av organiskt material nu i stort sett har upphört. Enligt

prognosen bedöms utsläppen utanför EU:s system för handel med

utsläppsrätter sammanlagt minska med 9 miljoner ton till 2020 jämfört

med 1990 års nivå.

Den prognostiserade ökningen, i kontrollstation 2008, jämfört med

dagens utsläppsnivåer förklaras med att utsläppen från el- och

fjärrvärmeproduktion och industriproduktion bedöms öka relativt

kraftigt. I el- och fjärrvärmeproduktion är det den förväntade

expansionen av naturgasbaserad kraftvärmeproduktion tillsammans med

antagna ökningar av avfallsförbränning, förbränning av kol, masugnsgas

och koksugnsgas som förklarar ökningen. Inom industrin är det

antaganden om fortsatt hög produktionstillväxt inom bl.a. järn- och

stålindustrin, raffinaderier och gruvindustri som bidrar till ökningen i

prognosen. Ökningarna väntas alltså till största delen uppstå i branscher

som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter där utsläppen

enligt prognosen ökar med 30 procent (6,5 miljoner ton) under perioden

2005–2020 till 28,2 miljoner ton. Detta innebär dock inte att de totala

utsläppen inom EU ökar eftersom utsläppen begränsas av utsläppstaket i

EU:s handelssystem. Utsläppen år 2005 i den handlande sektorn var i

princip oförändrade jämfört med 1990.

Prop. 2008/09:162

54

7

Klimatpolitiken hittills – kort historik

7.1

Internationellt

Den internationella processen för att minska de klimatpåverkande

utsläppen sker inom ramen för FN:s ramkonvention om

klimatförändringar, klimatkonventionen, och tillhörande juridiskt

bindande protokoll, Kyotoprotokollet. Klimatkonventionen trädde i kraft

1994 och Kyotoprotokollet 2005. I dag (februari 2009) är 192 länder

parter till konventionen medan protokollet hittills har ratificerats av 184

länder.

Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av

växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig

inverkan på klimatsystemet. En sådan stabiliseringsnivå bör nås inom en

tidsram som tillåter ekosystemen att anpassa sig, som inte hotar

livsmedelproduktionen och som möjliggör fortsatt ekonomisk utveckling

på ett hållbart sätt. Klimatkonventionen föreskriver ett antal övergripande

principer för det internationella klimatarbetet. Det bör göras i

överensstämmelse med parternas gemensamma, men differentierade,

ansvar och förmåga. Industriländerna, som svarar för huvuddelen av de

historiska utsläppen, har ett särskilt ansvar att ta ledningen i arbetet mot

klimatförändringarna samt att minska sina nationella utsläpp.

I enlighet med Kyotoprotokollet förbinder sig de industrialiserade

länderna att minska sina utsläpp av de sex viktigaste växthusgaserna i

genomsnitt med 5,2 procent under den första åtagandeperioden 2008–

2012, jämfört med 1990. USA har inte ratificerat protokollet vilket

innebär att de globala utsläppsminskningarna i praktiken inte blir så

stora. Även utvecklingsländerna omfattas av protokollet men de saknar

bindande utsläppsåtaganden under den första åtagandeperioden. Länder

med kvantitativa åtaganden får uppfylla dessa individuellt eller

gemensamt. Kyotoprotokollet innefattar verktyg som ska möjliggöra för

länderna att genomföra utsläppsbegränsningar på ett kostnadseffektivt

sätt. De viktigaste instrumenten för att uppfylla åtagandena i gemensamt

internationellt samarbete är de tre s.k. flexibla mekanismerna, som utgörs

av handel med utsläppsrätter, dvs. att länder kan köpa

utsläppsminskningar från andra länder, och de projektbaserade

mekanismerna Clean Development Mechanism (CDM) och Joint

Implementation (JI), där projektverksamhet i andra länder som leder till

utsläppsminskningar kan räknas köparen/investeraren till godo. CDM

refererar till projekt som genomförs i ett utvecklingsland utan bindande

utsläppsåtagande, medan JI hänvisar till projekt i de länder som har

bindande utsläppsbegränsningar. Enligt den s.k.

supplementaritetsprincipen ska inhemska åtgärder utgöra en betydande

del av ländernas ansträngningar. Användningen av flexibla mekanismer

för att uppfylla utsläppsåtagandet ska därför ses som ett komplement.

Prop. 2008/09:162

55

Frågan om efterlevnad har inom Kyotoprotokollet fått en central och

viktig betydelse i och med den överenskommelse om utformningen av en

efterlevnadsmekanism som ingick som en del av uppgörelsen i

Marrakesh. Protokollets efterlevnadsmekanism som den utformades i

denna uppgörelse är på många sätt en av de mest innovativa och

långtgående inom den nutida internationella miljörätten. Genom

efterlevnadsmekanismen kopplas viktiga delar av protokollets funktion,

bl.a. användandet av de flexibla mekanismerna, till efterlevnaden av

protokollet och görs på detta sätt delvis beroende av

efterlevnadsmekanismens tillämpning. Efterlevnadsmekanismen antogs

genom beslut av COP/MOP 1 i Montreal 2005. Antagandet och

ikraftträdandet av efterlevnadsmekanismen innebar en viktig bekräftelse

på den bindande reglering som Kyotoprotokollet utgör för dess parter.

Kyotoprotokollets åtaganden löper ut år 2012 och samtliga parter har

enats om att ett nytt avtal ska beslutas år 2009, under

klimatkonventionens partsmöte CoP15 i Köpenhamn. Vid det trettonde

partsmötet, CoP13, som hölls på Bali i december 2007 upprättades en

färdplan mot det nya avtalet, den s.k. Bali Action Plan. En viktig fråga i

förhandlingarna rör hur man ska försäkra sig om USA:s deltagande i en

framtida klimatregim och även säkerställa att de snabbast växande

utvecklingsländerna bidrar med lämpliga åtgärder för att minska sina

växthusgasutsläpp utan att deras utvecklingspotential hämmas.

7.2

EU

Huvudansvaret för klimatpolitiken har ministerrådet för miljö.

Klimatfrågan spelar även en framträdande roll i samarbetet om energi

som sker i ministerrådet för transport-, telekommunikations- och

energiområdet. Därutöver tas klimatfrågor upp även i andra

rådskonstellationer.

EU har en pådrivande roll i det internationella klimatarbetet och bidrog

till att Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. Sverige hade en viktig roll i

detta arbete under det svenska ordförandeskapet i EU 2001.

Utgångspunkten för EU:s klimatpolitik är målet om att den globala

temperaturökningen ska begränsas till högst 2 grader Celsius jämfört

med förindustriell nivå. Målet har bekräftats vid flera tillfällen.

Europeiska gemenskapen är part i såväl FN:s klimatkonvention som

Kyotoprotokollet och har genom det senare ett legalt bindande åtagande

för utsläppsreduktioner. En rad klimatpolitiskt motiverade åtgärder har

vidtagits inom politikområdena miljö, energi, transport, jord- och

skogsbruk, forskning och utveckling samt regional utjämning. Ett

europeiskt program mot klimatförändringar, European Climate Change

Programme, ECCP, formulerades år 2000. Det har senare följts upp av en

fortsättning, ECCP2. Under det svenska ordförandeskapet i EU första

halvåret 2001 antog Europeiska rådet en strategi för hållbar utveckling

där klimatfrågan utgjorde en bärande del.

Flera kvantitativa mål ligger till grund för EU:s klimatpolitik. De flesta

av dem antogs vid Europeiska rådets möte i mars 2007.

Vid toppmötet i mars 2007 antogs mål om utsläppsreduktioner till

2020. Europeiska rådet slog fast att EU ska minska utsläppen med 30

procent jämfört med 1990. Detta mål gäller dock under förutsättningar

om liknande åtaganden från andra industrialiserade länder och att

adekvata åtgärder görs av snabbt växande utvecklingsländer. Om det inte

blir något acceptabelt internationellt klimatavtal efter Kyotoprotokollet,

ska EU ändå minska utsläppen med minst 20 procent till 2020.

Europeiska rådet uttalade dessutom att utvecklade länder kollektivt bör

sikta på att minska sina utsläpp av växthusgaser med 60–80 procent till

2050 jämfört med 1990.

Prop. 2008/09:162

56

Ett annat viktigt kvantitativt mål antogs vid samma möte. Det är målet

om förnybar energi. Målet är bindande och innebär att 20 procent av

EU:s samlade energianvändning ska vara baserad på förnybara

energikällor år 2020. Nationella målsättningar har satts av EU för var och

en av medlemsstaterna, med beaktande av deras potential, utgångsläge

och energisammansättning. En viktig bevekelsegrund för målet var ökad

försörjningstrygghet.

Vidare antogs på toppmötet 2007 ett mål om energieffektivitet som

innebär 20 procent energieffektivisering mellan 2005 och 2020.

Ett bindande mål till 2020 om minst 10 procent förnybara drivmedel

ska nås av alla medlemsstater. Målet är villkorat, bl.a. med att andra

generationens biodrivmedel blir kommersiellt tillgängliga.

Det viktigaste instrumentet i EU:s klimatpolitik är EU:s system för

handel med utsläppsrätter (Emission Trading Scheme), som innebär en

kvantitativ begränsning av utsläpp från anläggningar inom energi- och

industrisektorerna, vilkas utsläpp svarar mot nästan hälften av unionens

totala utsläpp. Genom EU:s paketbeslut ska utsläppen minskas med

åtminstone 20 procent till 2020.

Vid sidan av handeln med utsläppsrätter, finns andra viktiga styrmedel

på EU-nivå. Tillsammans utgör de en betydande styrning. Enligt

Europeiska miljöbyrån (Europeiska miljöbyrån, 2007) är de fem

viktigaste direktiven vad gäller effekter på utsläppen av växthusgaser,

handeln med utsläppsrätter, el från förnybara källor, Kyotoprotokollets

projektbaserade mekanismer (CDM och JI), energiprestanda hos

byggnader samt kraftvärme.

På energiområdet är Energiskattedirektivet viktigt. Direktivet reglerar

skattestrukturen och anger minimiskattenivåer för energiprodukter.

Kommissionen har i en grönbok (KOM (2007) 140 slutlig) aviserat att

användningen av marknadsbaserade styrmedel för att främja energi- och

miljörelaterade mål kommer att öka och avser att ha grönboken som

grund för ett kommande förslag om revidering av Energiskattedirektivet.

7.3

Sverige

Sveriges klimatstrategi har utvecklats successivt sedan slutet av 1980-

talet. Strategin består av mål, styrmedel och åtgärder samt återkommande

uppföljning och utvärdering av uppsatta mål. Sveriges åtagande, enligt

Kyotoprotokollet och EU:s interna ansvarsfördelning, är att begränsa sina

utsläpp så att de ökar med högst fyra procent som medelvärde för

perioden 2008–2012 jämfört med 1990 års nivå.

I 2002 års klimatpolitiska beslut åtog sig emellertid Sverige ett längre

gående mål (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163).

Prop. 2008/09:162

57

De svenska utsläppen ska i och med detta beslut som ett medelvärde för

perioden 2008–2012, minska med minst fyra procent jämfört med

utsläppen år 1990. Målet ska uppnås utan kompensation för flexibla

mekanismer eller upptag i kolsänkor. Målet låg även fast i det

klimatpolitiska beslutet 2006 (prop. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14,

rskr. 2005/06:389). I 2006 års klimatpolitiska proposition gjorde

regeringen bedömningen att utsläppen för Sverige för år 2020 bör vara

25 procent lägre än utsläppen år 1990. Kontrollstationer 2004 och 2008

infördes i syfte att följa upp klimatarbetet och målet.

Styrmedel och åtgärder av betydelse för klimatstrategin har införts

respektive vidtagits stegvis. Bland styrmedlen är energi- och

koldioxidbeskattningen av fossila bränslen de viktigaste. Beskattning av

drivmedel har funnits i Sverige sedan slutet av 1920-talet och energiskatt

på el samt bränslen för uppvärmning började tas ut under 1950-talet.

Från att ursprungligen främst ha haft en fiskal roll, började

energiskatternas användning som styrmedel mot olika mål på energi- och

klimatområdet att komma i fokus under 1980-talet. Den särskilda

koldioxidskatten infördes i början av 1990-talet. Energi- och

koldioxidbeskattningen har därefter successivt skärpts under de följande

årtiondena. Åren 2001–2006 genomfördes t.ex. en grön skatteväxling på

något över 17 miljarder kronor. Lagstiftning och ekonomiska styrmedel

på avfallsområdet och stöd till lokalt klimatarbete genom

klimatinvesteringsprogram har också bidragit till minskade utsläpp.

Systemet med gröna elcertifikat som infördes 2003 har också bidragit till

att tillkommande elproduktion i stor utsträckning varit förnybar. De

styrmedel som införts eller förändrats har i allt högre grad kopplats till

EU-gemensamma initiativ, med Sverige som drivande part. Centralt i

detta sammanhang är EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Prop. 2008/09:162

58

8

Nationella åtgärder för att minska utsläppen

av växthusgaser i Sverige och i andra länder

8.1

Strategi för att nå klimatmålen

Regeringens bedömning: En samlad åtgärdsplan med åtgärder för att

uppnå klimatmålet till 2020 utvecklas. Med denna plan läggs grunden

för att nå de långsiktiga klimatpolitiska målen. Planen omfattar

utsläppsminskande åtgärder i Sverige och i andra länder. Särskilda

handlingsplaner presenteras för att utveckla en fordonsflotta

oberoende av fossila bränslen, energieffektivisering i bebyggelsen

samt satsningar på förnybar energi. Mål för andelen förnybar energi

fastställs och systemet med el-certifikaten vidareutvecklas. I

åtgärdsplanen ingår även åtgärder för att anpassa Sverige till

effekterna av klimatförändringarna.

Skälen för regeringens bedömning

Svensk klimatpolitik baseras på ett brett spektrum av åtgärder, med

ekonomiska styrmedel som ett centralt inslag. Koldioxidskatten, som

infördes 1991, och energiskatter är betydelsefulla för att begränsa

klimatpåverkan på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Tidigare statliga

stöden till miljö- och klimatinvesteringar följs av satsningar på

utveckling och kommersialisering av förnybar energiteknik. Lagstiftning,

information, utbildning, offentlig upphandling och miljöledningssystem

är andra betydelsefulla verktyg i det svenska klimatarbetet.

Inom energiområdet är övergången från fossila bränslen till

biobränslen i uppvärmningssystemen av stor betydelse. Tillgången på

biobränslen i Sverige är god och det finns stora möjligheter att ytterligare

öka användningen av biobränslen i Sverige.

De styrmedel som används ger avsedd effekt och den gynnsamma

utsläppsutvecklingen fortsätter. Under 2007 var utsläppen 65,4 miljoner

ton koldioxidekvivalenter, vilket är 9,1 procent under 1990 års utsläpp.

Fortsatta begränsningar av utsläppen i Sverige kommer att krävas i alla

samhällssektorer om de långsiktiga målen ska kunna nås. För att uppnå

en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma resurserna bör

den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt uppnår önskat

mål till lägsta möjliga kostnad, dvs. den mest kostnadseffektiva

åtgärdskombinationen bör eftersträvas. Regeringen strävar efter att

minska nedsättningar från den generella koldioxidskattenivån för att

olika sektorer i högre utsträckning än i dag ska bära sina kostnader för

växthusgasutsläpp.

Politiken fokuseras på att stegvis öka energieffektivitet i

transportsystemet, bryta fossilberoendet och därmed minska

klimatpåverkan. Detta arbete är redan inlett och regeringen presenterar

ett särskilt program i syfte att kraftigt minska transportsektorns

Pr

klimatpåverkan. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är

oberoende av fossila bränslen. Svensk industri kan bli världsledande i

omställningen, bland annat genom utveckling av hybridfordon, elbilar

och biodrivmedel.

op. 2008/09:162

59

Utsläppen från bebyggelsen har, till skillnad från transportsektorn,

uppvisat en minskande trend. Denna positiva trend bör förstärkas, bl.a.

genom en satsning på ytterligare energieffektivisering i bebyggelsen och

genom bränslebyten. Betydande energieffektivisering bör ske i både

hushåll och industri. Användningen av fossila bränslen i uppvärmningen

kommer att avvecklas till år 2020. En handlingsplan för

energieffektivisering redovisas i propositionen En sammanhållen klimat-

och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163).

Sveriges nationella klimatpolitik bygger i hög grad på vårt samarbete

inom EU. EU:s medlemsländer har en gemensam, ambitiös politik på

klimatområdet och energiområdet med mål för utsläpp av växthusgaser

och förnybar energi som innebär kraftiga utsläppsbegränsningar inom

unionen.

Med utgångspunkt i EU:s klimat- och energipaket sätter Sverige målet

att öka andelen förnybar energi till 50 procent år 2020. Målet nås genom

att ett tredje ben utvecklas i elproduktionen utöver kärnkraft och

vattenkraft. En ny planeringsram för vindkraften på 30 TWh till 2020

fastställs samtidigt som planprocessen förenklas genom att den så kallade

dubbelprövningen avskaffas. En handlingsplan för förnybar energi

redovisas i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –

Energi (prop. 2008/09:163).

Regeringen konstaterar även att genom att klimatfrågan nu står i fokus

kommer kärnkraften därmed under den tid vi kan överblicka förbli en

viktig del av svensk elproduktion. Kärnkraftsparentesen förlängs genom

att inom ramen för tio reaktorer tillåta nybyggnation på befintliga platser.

Avvecklingslagen avskaffas och förbudet mot nybyggnad i

kärntekniklagen tas bort men inget statligt stöd kan påräknas, varken i

form av direkta eller indirekta subventioner.

Åtgärder för att minska utsläppen med 40 procent till 2020

Det nationella målet nås med en kombination av inhemska åtgärder,

gröna internationella investeringar och användning av flexibla

mekanismer enligt Kyotoprotokollet eller mekanismer som liknar dessa i

en framtida klimatregim efter 2012.

Sedan 1990 och fram till 2007 har utsläppen minskat med ca 4

miljoner ton i den icke handlande sektorn. Befintliga styrmedel kommer

enligt naturvårdsverkets senaste prognos ge ytterligare

utsläppsminskningar mellan 2008 och 2020 på ca 5,0 miljoner ton

koldioxidekvivalenter.

Utvecklade ekonomiska styrmedel som kan innebära höjd

koldioxidskatt, en ökad koldioxidrelatering av fordonskatterna, nedsatt

fordonskatt för miljöbilar, höjda drivmedelsskatter för fossila bränslen,

minskad nedsättning av koldioxidskatten för industrin och jord-. skogs-

och vattenbruket bedöms kunna leda till minskningar med ungefär 2

miljoner ton koldioxidekvivalenter. Investeringsstödet till spridning av

Pr

ny energiteknik såsom biogas och solenergi som gjordes i

budgetpropositionen 2009 beräknas tillsammans med investeringsstödet

för biogas i jordbruket inom ramen för EU:s landsbygdsprogram ge ett

bidrag till utsläppsminskningen på nära 0,4 miljoner ton. Dessa ingår i

paketet med ekonomiska styrmedel.

op. 2008/09:162

60

EU:s klimat- och energipaket utgör en central del av den svenska

politiken för att begränsa utsläppen även i den icke-handlade sektorn.

Lagstiftningen med bindande avgaskrav på fordon som successivt införs

fr.o.m. 2012 tillsammans med krav på ökad andel förnybar energi i

transporter samt kommande krav på lätta lastbilar bedöms kunna bidra

med utsläppsminskningar i storleksordningen 2 miljoner ton

koldioxidekvivalenter fram till 2020.

Övriga nationella åtgärder som beskrivs i propositionen beräknas

sammantaget minska utsläppen med minst 0,3 miljoner ton.

Den resterande tredjedelen av reduktionen till 2020 görs i form av

investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM.

Sammantaget med de utsläppsminskningar som redan uppnåtts innebär

detta en åtgärdsplan som motsvarar de ca 20 miljoner ton som krävs för

att uppnå en minskning av utsläppen med 40 procent till 2020.

Beräknad reduktion av växthusgaser mellan 1990 och 2020 för

verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem

(miljoner ton koldioxidekvivalenter)

Utsläppsminskningar mellan 1990 och 2007

ca 4,0

Prognos beslutade nationella åtgärder 2008–2020

ca 5,0

Utvecklade ekonomiska styrmedel

ca 2,0

Nationellt genomförande av gemensamma EU-beslut

ca 2,0

Reduktion övriga åtgärder

ca 0,3

Reduktion genom investeringar i andra EU-länder

och flexibla mekanismer

ca 6,7

Mål

2020

ca

20,0

I detta avsnitt redogörs för olika nationella åtgärder som syftar till att

minska utsläppen i den icke handlande sektorn.

Utsläpp av växthusgaser från och upptag i skogsbruk och annan

markanvändning bör inkluderas – förutsatt att tillförlitliga metoder finns

att tillämpa – i en framtida global klimatregim. Utsläpp till följd av

avskogning är betydelsefulla i ett internationellt perspektiv och står för

en stor andel av de globala utsläppen. De svenska kolsänkorna bör inte

för närvarande tillgodoräknas inom ramen för det nationella målet

beroende på de osäkerheter som ännu är förknippade med beräkningen av

deras storlek och osäkerheter om hur de kommer att behandlas i en

framtida internationell klimatregim. Utvecklingen av de svenska

kolsänkorna behöver dock följas kontinuerligt.

Prop. 2008/09:162

61

8.

8.2

Åtgärder på skatteområdet

2.1

Koldioxidskatt och energiskatt på bränslen – allmänna

principer

Regeringens bedömning: Koldioxidskatt och energiskatt är kraftfulla

och samhällsekonomiskt effektiva styrmedel som även i fortsättningen

bör vara centrala delar av den svenska klimat- och energipolitiken.

Skälen för regeringens bedömning: Energi- och miljöskatter har sedan

länge framgångsrikt använts i Sverige för att bidra till uppfyllelsen av

olika mål på energi- och klimatområdena. Vad gäller utsläppen av

växthusgaser har dessa reducerats med nio procent mellan 1990 och

2007. Under samma period har bruttonationalprodukten, BNP, ökat med

48 procent. Beräkningar visar att de totala växthusgasutsläppen från

svenska källor skulle ha varit 20 procent högre 2010 jämfört med 1990,

om de skattenivåer som då gällde skulle ha varit oförändrade (jfr Ds

2005:55 Sveriges fjärde nationalrapport om klimatförändringar, i

enlighet med Förenta Nationernas ramkonvention om

klimatförändringar).

Den mest betydande minskningen av växthusgasutsläppen har skett

inom bostads- och servicesektorerna samt inom fjärrvärmeproduktionen.

En kraftigt bidragande orsak till detta har varit de successivt ökade

skattenivåerna på fossila bränslen som förbrukas inom dessa sektorer och

inte minst den ökade tyngd som under senare år har lagts vid

koldioxidskatten. Genom att tillämpa ett energiskattesystem med

sektorsvis differentiering av skattenivåerna för bränslen som används för

uppvärmning har skatterna tjänat som ett effektivt styrmedel för att

minska utsläppen av växthusgaser samtidigt som risken för

koldioxidläckage har reducerats genom en lägre beskattning för delar av

näringslivet. Med koldioxidläckage avses att utsläpp flyttar till länder

som inte har några åtaganden inom ramen för internationella avtal om

utsläppsbegränsningar.

Miljöskatter och andra ekonomiska styrmedel är även av central

betydelse för att framtida mål på klimat- och energiområdet ska kunna

nås. EU har i december 2008 lagt fast klimat- och energipolitiska mål om

andel förnybar energi, effektivare energianvändning samt minskning av

utsläppen av växthusgaser. Dessa mål ska uppnås till 2020. I denna

proposition föreslås nationella mål för en långsiktig och hållbar energi-

och klimatpolitik, där nationella mål på dessa områden lagts fast.

Styrmedel ska utformas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och

med hänsyn till medborgarnas förutsättningar. Olika ekonomiska

styrmedel ger olika incitament och för att de ska vara effektiva måste de

samordnas. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de,

i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin

miljöpåverkan. Regeringen bedriver därför, som aviserades redan i förra

årets budgetproposition, ett arbete med syfte att föreslå vissa ändringar

av främst miljöskatterna så att effektiviteten av den förda miljö- och

energipolitiken förbättras. Arbetet inriktas på att åstadkomma en

förbättrad samordning mellan de olika ekonomiska styrmedlen på

området.

Prop. 2008/09:162

62

I denna proposition redovisar regeringen resultatet av det hittills gjorda

arbetet, genom att lägga fast allmänna principer för kommande

förändringar av koldioxid- och energiskatterna. Vissa strukturella

förändringar bör göras av skattesystemet, i syfte att göra det enklare att

genomföra träffsäkra och ändamålsenliga styrmedelsförändringar. Med

utgångspunkt i den förändrade skattestrukturen redovisar regeringen hur

utvecklade ekonomiska styrmedel kan ge en sammanlagd minskning av

utsläppen av växthusgaser med 2 miljoner ton till 2020. Huvuddelen av

minskningen hänför sig till förändringar av koldioxid-, energi- och

fordonsskatterna. Förslag till lagstiftning på dessa områden kommer att

remitteras av Finansdepartementet i anslutning till denna proposition. En

kontrollstation genomförs 2015 i syfte att analysera utvecklingen i

förhållande till målen liksom kunskapsläget. Kontrollstationen gäller inte

politikens grundläggande inriktning, men kan komma att leda till

justeringar av styrmedel och instrument.

Vid beräkningen av hur målet om minskade växthusgasutsläpp med 2

miljoner ton ska uppnås har även beaktats stöd till biogasproduktion,

spridning av energiteknik samt skatt på fluorerade växthusgaser (se

vidare avsnitt 12 Konsekvenser av förslagen).

Beskattning är det primära styrinstrumentet för att minska

koldioxidutsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter,

varför koldioxidskatten bör balanseras för att uppnå önskvärda

utsläppsminskningar på ett verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt. Att

minska nedsättningar från den generella koldioxidskattenivån bör

prioriteras, eftersom det medför ytterligare reduktion av koldioxidutsläpp

inom sektorer eller områden med låga marginalkostnader. Därmed

genomförs billiga åtgärder först. Inriktningen bör vara att särregler och

nedsättningar slopas på lång sikt, dock med beaktande av

koldioxidläckage som kan motivera avsteg från en enhetlig

koldioxidbeskattning.

Det är angeläget att förändringar av beskattningen sker varsamt och

stegvis. Härigenom säkerställs att övergångseffekterna blir rimliga för

berörda hushåll och företag. Det rådande konjunkturläget gör också att

ändringar av energi- och koldioxidbeskattningen huvudsakligen bör

genomföras först 2011. Flertalet av de skatteåtgärder som regeringen

aviserar i denna proposition bör därför inte börja tillämpas förrän 2011.

Det är viktigt att ge aktörerna långsiktiga förutsättningar för planeringen

av sin verksamhet inför framtiden. Regeringen redovisar därför redan nu

åtgärder som är tänkta att träda i kraft 2013 respektive 2015 eller senare.

Framtida skattehöjningar på energi- och miljöområdena för företag bör

balanseras av sänkningar av företagsbeskattningen så att den

sammanlagda skatten för företagen inte ökar. På samma sätt bör framtida

skattehöjningar för hushåll balanseras av till exempel sänkt inkomstskatt.

Om skatter används som styrmedel innebär det i flertalet fall att behovet

av att betala ut stöd för att bidra till att uppnå målen minskar, vilket

bedöms leda till ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Prop. 2008/09:162

63

8.2.2

Framtida utveckling av nivån på koldioxidskatten

Regeringens bedömning: Nivån på koldioxidskatten bör, utöver den

årliga justeringen enligt konsumentprisindex, framöver anpassas i den

omfattning och takt som tillsammans med övriga förändringar av de

ekonomiska styrmedlen ger en sammanlagd minskning av utsläppen av

växthusgaser utanför den handlande sektorn med 2 miljoner ton till 2020.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige och andra länder står

inför stora utmaningar från den globala uppvärmningen.

Koldioxidskatten är det ekonomiska styrmedel utanför den handlande

sektorn som mest träffsäkert leder till utsläppsminskningar på ett

kostnadseffektivt sätt. Koldioxidskatten bör därför inom den icke

handlande sektorn även i fortsättningen vara det primära styrmedlet för

att Sverige på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt ska uppfylla

sin del av såväl åtagandena på internationell och EU-nivå som nationella

mål på området.

Energi- och koldioxidskatterna justeras i dag årligen med

konsumentprisindex. Denna justering bör behållas. Utöver indexeringen

bör dock även höjningar ske av koldioxidskattenivån i den omfattning

och takt som, tillsammans med övriga förändringar av de ekonomiska

styrmedlen, ger en sammanlagd minskning av utsläppen av växthusgaser

utanför den handlande sektorn med 2 miljoner ton till 2020 på ett

verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt. Den närmare utformningen av

koldioxidskattens nivå bör dock övervägas efter hand. Viktiga aspekter

att ta hänsyn till vid dessa överväganden är det rådande konjunkturläget,

hur klimatarbetet fortskrider nationellt och internationellt och hur

världsmarknadspriset på olja utvecklas.

8.2.3

Höjd koldioxidskatt för uppvärmning inom jordbruk,

skogsbruk och vattenbruk samt industri som inte

omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter

Regeringens bedömning: Koldioxidskatten på bränslen som förbrukas

för uppvärmning inom industrin utanför den handlande sektorn samt

jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna bör höjas från

21 till 60 procent av den generella koldioxidskattenivån 2015. Ett första

steg, till 30 procent, bör tas redan 2011.

Skälen för regeringens bedömning: Nästan all energiintensiv industri

omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Energikostnadernas andel av de totala kostnaderna för företag utanför

handelssystemet är generellt låga, med undantag för framför allt

växthusnäringen. Det innebär att en högre koldioxidskatt än i dag kan tas

ut utanför handelssystemet, utan att det i någon större utsträckning

medför att utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser flyttar på ett

sådant sätt att de globala utsläppen inte minskar.

Den nuvarande koldioxidskattebelastningen för uppvärmningsbränslen

inom industrin utanför handelssystemet samt inom jordbruks-,

skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna uppgår till 21 procent av

Prop. 2008/09:162

64

8.

den generella koldioxidskattenivån på 105 öre per kg koldioxid, vilket

motsvarar 22 öre per kg koldioxid. I syfte att skapa ett ökat incitament

för företag inom dessa sektorer att på ett kostnadseffektivt sätt vidta

åtgärder som minskar växthusgasutsläppen, bör denna skattenivå höjas.

Som ett första steg bör en höjning från 21 till 30 procent av den generella

koldioxidskattenivån genomföras den 1 januari 2011. Därefter bör en

höjning ske till 60 procent den 1 januari 2015. Koldioxidskatten kommer

efter dessa båda höjningar att för de aktuella förbrukarkategorierna

motsvara drygt 60 öre per kg koldioxid i 2009 års penningvärde (60

procent av skattenivån på 105 öre per kg koldioxid). Vid en generell

koldioxidskattehöjning blir skattekostnaden i stället 60 procent av den

högre generella koldioxidskattenivån.

Genom åtgärderna bedöms användningen av fossila bränslen och

därigenom utsläppen av koldioxid från de berörda verksamheterna

minska, samtidigt som principen om att förorenaren ska betala för sin

miljöpåverkan i större utsträckning uppfylls.

Det första steget av ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

2.4

Nedsättning av koldioxidskatten för energiintensiva

företag (0,8 procentsregeln)

Regeringens bedömning: Begränsningsnivån i den s.k. 0,8-

procentsregeln, som omfattar energiintensiva industriföretag samt

jordbruk, skogsbruk och vattenbruk, bör fasas ut i två steg. Det första

steget bör tas 2011 genom att begränsningsnivån höjs från 0,8 till 1,2

procent av de framställda produkternas försäljningsvärde. Därefter bör

regeln helt slopas 2015.

Skälen för regeringens bedömning: Utöver den generellt lägre

skattenivån, i form av ingen energiskatt och 21 procent av den generella

koldioxidskattenivån, som i dag gäller för uppvärmningsbränslen som

förbrukas av energiintensiva industriföretag utanför handelssystemet

samt jordbruk, skogsbruk och vattenbruk, kan dessa företag ges

ytterligare nedsättning av koldioxidskatten genom den s.k. 0,8-

procentsregeln. Den innebär att för företag där koldioxidskatten

överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet (omsättningen) sätts det

överskjutande beloppet ned till 24 procent av den skatt som annars skulle

ha betalats. För berörda företag innebär det en koldioxidskattenivå på

marginalen som motsvarar 5 öre per kg koldioxid 2009 (=105 öre per kg

koldixoid*0,21*0,24). Ungefär 20 industriföretag inom främst asfalt- och

textilsektorerna ges i dag skattelättnader med totalt ca 10 miljoner kronor

per år med stöd av 0,8-procentsregeln. Även drygt 600 växthusföretag

ges skattelättnader med sammanlagt ca 18 miljoner kronor per år.

Regeringen anser att det är angeläget att även företag som omfattas av

0,8-procentsregeln ges ett ekonomiskt incitament att på ett

kostnadseffektivt sätt vidta åtgärder som minskar växthusgasutsläppen.

Exempelvis består växthusnäringens energianvändning alltjämt i hög

grad av fossila bränslen, även om fler och fler företag ställer om till

biobränslebaserad uppvärmning. Regeringen vill påskynda denna

omställning, men på ett varsamt sätt. Ett slopande av 0,8-procentsregeln

Prop. 2008/09:162

65

8.

bör därför ske stegvis. I ett första steg bör begränsningsnivån höjas från

0,8 till 1,2 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde från

och med den 1 januari 2011. Regeln bör därefter slopas den 1 januari

2015.

Genom åtgärden bedöms utsläppen av koldioxid från de berörda

verksamheterna minska, samtidigt som regelverket förenklas och

principen om att förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan i större

utsträckning uppfylls.

Det första steget av ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

2.5

Sänkt återbetalning av koldioxidskatten för diesel i

jordbruks- och skogsbruksmaskiner

Regeringens bedömning: Dagens återbetalning av koldioxidskatten för

diesel i jordbruks- och skogsbruksmaskiner med 2,38 kronor per liter bör

sänkas till 2,10 kronor 2011, 1,70 kr 2013 och 90 öre 2015. Det första

steget av sänkningen bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Skälen för regeringens bedömning: I dag sker en återbetalning av

koldioxidskatten med 79 procent för diesel som förbrukas i jordbruks-

och skogsbruksmaskiner. Denna skattelättnad motsvarar med 2009 års

skattesatser 2,38 kronor per liter diesel.

I syfte att minska bränsleförbrukningen, och i synnerhet användningen

av fossila bränslen, anser regeringen att den aktuella återbetalningen av

koldioxidskatten successivt bör minska. Det första steget bör tas 2011 då

återbetalningen bör uppgå till 2,10 kronor per liter. Därefter bör

återbetalningen sänkas till 1,70 kronor 2013 för att 2015 begränsas till 90

öre. Genom dessa åtgärder ges jordbrukets och skogsbrukets företag ett

ökat incitament att genomföra olika åtgärder som påskyndar

omställningen till ett mer hållbart samhälle.

Det första steget av sänkningen bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2008/09:162

66

8.

2.6

Omläggning av energiskatten efter energiinnehåll på

fossila bränslen för uppvärmning

Regeringens bedömning: Energiskatten på fossila bränslen för

uppvärmning bör struktureras om efter bränslets energiinnehåll.

Utgångspunkten för omläggningen bör vara energiskattesatsen på

eldningsolja, som 2009 motsvarar 8 öre per kWh. En sektorsvis

differentiering av energiskatten på uppvärmningsbränslen bör göras.

En lägre energiskattenivå om 2,5 öre per kWh bör tillämpas för

uppvärmningsbränslen som förbrukas inom industrin, jordbruks-,

skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna samt för

värmeproduktion i kraftvärmeverk. Ändringarna bör träda i kraft den 1

januari 2011.

Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i de strukturella

förändringarna av beskattningen av energi bör vissa justeringar göras av

energiskatten på fossila bränslen för uppvärmning. För att uppnå en

effektiv styrning mot de uppsatta klimat- och energipolitiska målen, är

det angeläget att skatterna är utformade på ett kostnadseffektivt sätt.

Även om energiskatten redan i dag har ett styrande inslag, genom att den

verkar allmänt dämpande på energianvändningen och alltså bidrar till en

ökad energieffektivisering, bör denna roll förstärkas och göras mer

tydlig.

I syfte att öka energieffektiviseringen i landet på ett kostnadseffektivt

sätt och med mindre risk för snedvridningar än i dag, bör energiskatten

tas ut efter en likformig grund. Denna grund bör vara energiinnehållet i

respektive bränsle. Som utgångspunkt för omläggningen bör

energiskatten för eldningsolja användas. Energi- och koldioxidskatterna

justeras årligen med konsumentprisindex. Eftersom omläggningen är

tänkt att ske den 1 januari 2011 är det den justerade energiskattesatsen

för 2011 som bör vara utgångspunkt för omläggningen. 2009 är

energiskatten för eldningsolja 797 kronor per m3, vilket motsvarar 8 öre

per kWh. En totalt sett dämpad energianvändning bidrar till att uppnå

målet om ökad energieffektivisering. Genom en sådan omläggning blir

energiskatten på uppvärmningsbränslen neutral i den meningen att den

blir densamma per kWh, vilket på ett bränsleneutralt sätt stimulerar till

kostnadseffektiva åtgärder för ökad energieffektivisering.

Vidare stärker också omläggningen koldioxidskattens styrande effekt i

klimathänseende. Eldningsolja har för närvarande den högsta

energiskatten per kWh av de fossila bränslena. Både kol och naturgas har

betydligt lägre energiskatt, uttryckt per kWh. Detta innebär att kol och

naturgas, även med hänsyn till koldioxidskatten, sammanlagt beskattas

lägre än eldningsolja i förhållande till utsläpp av koldioxid. Detta är av

klimatskäl inte motiverat.

För att målet för andel förnybar energi ska kunna nås, krävs att

samtliga sektorer i samhället genomför en omställning av sin

energianvändning. I syfte att skapa nödvändiga incitament för denna

Prop. 2008/09:162

67

8.

omläggning, bör energiskatt tas ut på fossila bränslen som förbrukas för

uppvärmning inom samtliga sektorer i samhället. Energiskatt bör alltså

även införas för uppvärmningsbränslen som förbrukas inom sektorer där

energiförbrukningen i dag är noll-beskattad, dvs. inom industrin,

jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna samt för

värmeproduktion i kraftvärmeverk. En lägre energiskattenivå bör dock

tillämpas för dessa sektorer. Denna lägre energiskattenivå bör motsvara

EU:s minimiskattenivå för lätt eldningsolja om 21 euro per 1 000 liter.

Med nuvarande växelkurs innebär det en nivå som motsvarar 2,5 öre per

kWh eller drygt 30 procent av energiskatten för eldningsolja. Den lägre

nivån tas ut för alla fossila uppvärmningsbränslen som förbrukas inom de

aktuella sektorerna, dvs. oavsett om det rör sig anläggningar inom eller

utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter (jfr avsnitt 1.7 nedan

om beskattningen av bränslen inom handelssystemet).

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

2.7

Samordningen mellan ekonomiska styrmedel för

anläggningar som omfattas av EU:s system för handel

med utsläppsrätter

Regeringens bedömning: Koldioxidskatten bör slopas för bränsle

som förbrukas i industrianläggningar som omfattas av EU:s system

för handel med utsläppsrätter. Koldioxidskatten för bränslen som

förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom handelssystemet bör sänkas

till 7 procent av den generella koldioxidskattenivån. Ändringarna bör

träda i kraft den 1 januari 2011. Nuvarande nivå om 94 procent

koldioxidskatt för övriga värmeanläggningar inom handelssystemet

bör inte ändras.

Den i budgetpropositionen för 2008 aviserade skattesänkningen för

industrianläggningar inom handelssystemet bör genomföras först den

1 januari 2011.

Skälen för regeringens bedömning: Utsläpp av växthusgaser från

anläggningar inom EU:s system för handel med utsläppsrätter regleras på

EU-nivå genom handelssystemet och bör därför i princip inte vara

föremål för ytterligare nationella styrmedel avseende koldioxidutsläpp,

som t.ex. en koldioxidskatt. En koldioxidskatt minskar inte de totala

koldioxidutsläppen inom handelssystemet, utan påverkar endast var inom

systemet som utsläppen sker.

Koldioxidbeskattningen av bränslen inom handelssystemet har i ett

första steg sänkts från och med den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:21, bet.

2007/08:SkU 27, rskr. 2007/08:238). Regeringen har i

budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, finansplan m.m., avsnitt

5.6.3, s. 121 f.) aviserat att ett andra steg av skattesänkningar för

anläggningar inom handelssystemet bör genomföras den 1 januari 2010.

Detta andra steg skulle innebära att koldioxidskatten för bränslen som

förbrukas i industri- och kraftvärmeanläggningar som omfattas av

handelssystemet skulle tas ut med belopp som motsvarar cirka 7 procent

av 2008 års koldioxidskattenivå, varigenom EU:s minimiskattenivåer

skulle iakttas. Även övriga värmeanläggningar inom handelssystemet

Pr

skulle ges en motsvarande ökning av nedsättningen, uttryckt i

procentenheter. Detta skulle med dagens skatteregler innebära att

koldioxidskattebelastningen för dessa anläggningar skulle motsvara 86

procent av 2008 års koldioxidskattenivå. Som framgått av avsnitt 1.2

anser regeringen dock att det rådande konjunkturläget innebär att

ändringar av energi- och koldioxidbeskattningen bör genomföras först

2011. Enligt regeringens uppfattning bör därför det tidigare aviserade

andra steget av skattesänkningarna inte genomföras 2010. Medlen från

denna åtgärd ingår under 2010 i finansieringen av det program för

energieffektivisering som regeringen föreslår i den energipolitiska

propositionen. 300 miljoner kronor avsättas för detta program i fem år

och finansieras inom ramen för energibeskattningen.

op. 2008/09:162

68

I samband med att de i denna proposition aviserade strukturella

skatteförändringarna genomförs den 1 januari 2011, bör dock

anpassningar ske till den nya skattestrukturen av skatteuttaget för

bränslen inom handelssystemet. Koldioxidskatten bör då helt slopas för

bränslen som förbrukas i industrianläggningar inom handelssystemet.

EU:s minimiskattenivåer iakttas genom den samtidigt införda

energiskatten på bränslen om 2,5 öre per kWh (jfr avsnitt 1.6 ovan). De

ändringar som genomförs den 1 januari 2011 medför i stort sett samma

beloppsmässiga ändringar i skatteuttaget för de aktuella

industriföretagen, som tidigare aviserade ändringar skulle ha inneburit

2010.

När det gäller beskattningen av värmeproduktion i såväl

kraftvärmeanläggningar som andra värmeanläggningar bör

skattebelastningen ligga kvar på nuvarande nivå. Detta för att inte riskera

att det blir svårare för Sverige att uppfylla sitt mål om andel förnybar

energi till 2020 och för att inte riskera att användningen av fossila

bränslen ökar. Koldioxidskatten bör därför inte slopas, utan sättas ned

från 15 till 7 procent av den generella nivån. Denna nivå och införandet

av en energiskatt innebär att det samlade skatteuttaget för

kraftvärmeanläggningar blir i princip detsamma 2011 som under 2009

och 2010.

De skäl som anförts för att behålla nuvarande skattenivå för

kraftvärmeanläggningar, är i minst lika hög grad gällande för övriga

värmeanläggningar inom handelssystemet. Koldioxidskattenivån för

förbrukning i dessa anläggningar bör därför även framdeles vara 94

procent av den generella nivån. Liksom i dag bör energiskatten för dessa

anläggningar tas ut på samma nivå som gäller för övrig förbrukning inom

hushålls- och servicesektorerna. Denna nivå kommer, som framgått av

avsnitt 1.6, att uppgå till 8 öre per kWh i 2009 års penningvärde.

Sammantaget innebär detta att det samlade skatteuttaget även för dessa

värmeanläggningar kommer att vara i nivå med dagens.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2008/09:162

69

8.

2.8

Höjd energiskatt på diesel

Regeringens bedömning: Energiskatten på diesel bör i två steg höjas

med sammanlagt 40 öre per liter. En första höjning med 20 öre bör

ske den 1 januari 2011 och en andra höjning med 20 öre den 1 januari

2013.

Skälen för regeringens bedömning: De skäl som anges under avsnitt

1.6 till varför energiskatten bör tas ut efter energiinnehåll, är också

giltiga för energiskatten på drivmedel. Beräknat efter energiinnehåll är

skillnaden mellan skatten på diesel och den på bensin dock väsentligt

större än vad som gäller förhållandet mellan olika

uppvärmningsbränslen. Om omläggningen ska göras budgetneutral,

kommer det att innebära att skatten på bensin sänks med 77 öre per liter i

2009 års penningvärde. Det är inte en önskvärd effekt. Om energiskatten

bestäms utifrån dagens skatt på bensin skulle det å andra sidan betyda att

skatten på diesel måste höjas med drygt 2 kronor per liter, vilket inte

heller är rimligt. Med en sådan skattehöjning skulle incitamenten för den

tunga trafiken att tanka diesel i länder med lägre skatt, s.k.

ekonomitankning, bli betydande.

Av dessa skäl anser regeringen att det för närvarande inte är möjligt att

lägga om beskattningen av drivmedel till en energiskatt efter

energiinnehåll. På sikt är det dock önskvärt att utvecklingen går i den

riktningen. Som ett första steg bör energiskatten på diesel höjas med 20

öre per liter den 1 januari 2011 och som ett andra steg med ytterligare 20

öre per liter 1 januari 2013. En höjd energiskatt på diesel bör också leda

till sänkningar av fordonsskatten, se nästa avsnitt. Detta ligger i linje med

vad regeringen uttalade i budgetpropositionen för 2008. Där framhålls att

en styrning av bränsleförbrukningen via skatten på drivmedel är att

föredra framför en styrning via fordonsskatten, eftersom fordonsskatten

är oberoende av körsträckan.

Det första steget av ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Prop. 2008/09:162

70

8.

2.9

Beskattning av fordon

Ökad koldioxidrelatering och sänkt fordonsskatt för dieseldrivna

personbilar

Regeringens bedömning: Koldioxidbeloppet i den

koldioxidbaserade fordonsskatten bör öka från 15 till 20 kronor.

Gränsen för när den koldioxidrelaterade skatten tas ut bör höjas till

120 gram koldioxid per kilometer. Den s.k. bränslefaktorn för

dieselbilar bör sänkas till 2,55. Miljöfaktorn för dieselbilar bör tas

bort och ersättas med ett miljötillägg på 500 kronor för bilar som har

tagits i bruk före den 1 januari 2008 och 250 kronor för övriga

dieselbilar i det koldioxidbaserade systemet. Dessa ändringar

föranleder också justeringar av det viktbaserade systemet.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Den 1 januari 2013 bör bränslefaktorn sänkas ytterligare, från 2,55

till 2,4 som en följd av att energiskatten på diesel då höjs med 20 öre

per liter.

Skälen för regerings bedömning: Fordonsskatten differentieras efter

koldioxidutsläpp för personbilar som tillverkats 2006 eller senare och för

personbilar som uppfyller miljöklass 2005, miljöklass El eller miljöklass

Hybrid. Fordonsskatten för personbilar som inte uppfyller nämnda

miljöklasser och tillverkats 2005 eller tidigare samt lastbilar, bussar och

husbilar, baseras främst på fordonets vikt.

Fordonsskatten i det koldioxidbaserade systemet utgår med ett

grundbelopp om 360 kronor samt ett koldioxidbelopp om 15 kronor per

gram koldioxid över 100 gram som fordonet släpper ut per kilometer vid

blandad körning. För bilar som kan drivas på en bränsleblandning som

till övervägande del består av alkohol eller helt eller delvis med annan

gas än gasol är koldioxidbeloppet 10 kronor per gram koldioxid.

För att förstärka styrningen mot lägre koldioxidutsläpp i den

koldioxidrelaterade fordonsskatten, bör det belopp som tas ut per gram

koldioxid som bilen släpper ut per kilometer höjas från 15 till 20 kronor.

För bilar som kan drivas med alkohol eller gas bör nuvarande belopp om

10 kronor per gram koldioxid som bilen släpper per kilometer kvarstå.

Samtidigt bör utsläppsnivån för när koldioxidbeloppet börjar tas ut höjas

till 120 gram koldioxid per kilometer. Därmed ges ett ökat incitament till

köp av bilar med låga koldioxidutsläpp.

Den nuvarande energiskatten är lägre för diesel än för bensin, vilket

motiverar en högre fordonsskatt för dieseldrivna bilar än för bensindrivna

bilar. Så länge energiskatten på dieselbränsle är lägre än energiskatten på

bensin bör fordonsskatten fortsatt beakta detta. För den viktbaserade

fordonsskatten regleras detta förhållande genom att skattenivån i de olika

viktintervallen är högre för dieseldrivna personbilar. För den

koldioxidbaserade fordonsskatten är det bränslefaktorn som reglerar detta

förhållande. Bränslefaktorn uppgår till 3,0 när denna inte ingår som en

del av den nedan angivna miljö- och bränslefaktorn.

Prop. 2008/09:162

71

Eftersom energiskatten på diesel bör höjas med sammanlagt 40 öre per

liter (se avsnitt 8.2.8), utan att någon motsvarande höjning görs av

energiskatten på bensin, bör skillnaden i fordonsskatten mellan bensin-

och dieseldrivna personbilar minskas i motsvarande mån. Vidare menar

regeringen att fordonsskatten bör kalibreras efter den årliga

fordonsskatten för en typdieselbil som kör en genomsnittlig körsträcka.

Den högre fordonsskatten bör för denna typbil beakta den, relativt

bensin, lägre energiskatten.

Efter kalibrering förändras bränslefaktorn från 3,0 till 2,7 innan

höjning av energiskatten på diesel. När dieselskatten höjs med 20 öre per

liter den 1 januari 2011 motiverar detta att bränslefaktorn sänks

ytterligare, från 2,7 till 2,55. När dieselskatten ytterligare höjs den 1

januari 2013 bör bränslefaktorn sänkas från 2,55 till 2,4. Justeringar bör

också göras i den viktbaserade fordonsskatten.

För dieseldrivna personbilar som omfattas av den koldioxidbaserade

fordonsskatten finns det även en miljöfaktor som höjer skatten. Detta för

att kompensera att avgaskraven för dieseldrivna personbilar är mindre

stränga än för bensindrivna bensinbilar vad gäller bland annat

kväveoxider och att dessa bilar har högre utsläpp av partiklar. Skatten

höjs för närvarande med 30 procent (miljöfaktor 1,3) eller 15 procent

(miljöfaktor 1,15) av fordonsskattens grundbelopp och koldioxidbelopp.

För bilar som tagits i bruk före den 1 januari 2008 tillämpas den högre

miljöfaktorn medan för bilar som tagits i bruk från och med den 1 januari

2008 tillämpas den lägre miljöfaktorn.

Miljö- och bränslefaktorerna slår oproportionerligt hårt mot

dieseldrivna personbilar, i synnerhet i de högre koldioxidintervallen. I

och med att den koldioxidbaserade fordonskatten räknas upp med en

gemensam miljö- och bränslefaktor, medför det att skattekostnaden bl.a.

relaterat till kväveoxidutsläpp och partiklar blir högre ju större

koldioxidutsläppen är per kilometer. Avgaskraven – som reglerar andra

utsläpp än koldioxid – är desamma för dieseldrivna personbilar upp till

2,5 ton. Miljöfaktorn bör därför göras om till ett fast tillägg. För bilar

som tagits i bruk före den 1 januari 2008 bör beloppet vara 500 kronor

per år och för bilar som tagits i bruk från och med den 1 januari 2008 bör

beloppet vara 250 kronor per år. Eftersom det inte kan anses motiverat att

miljötillägget ska skilja sig åt vid samma avgaskrav, bör fordonsskatten

beakta detta. Ändringen avseende miljötillägget medför att större

dieselbilar inte får oproportionerliga höjningar av fordonsskatten när

koldioxidbeloppet i fordonsskatten höjs.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011, förutom sänkningen

av bränslefaktorn från 2,55 till 2,4 vilken bör träda ikraft 1 januari 2013.

Prop. 2008/09:162

72

Fordonsskattebefrielse för miljöbilar under fem år

Regeringens bedömning: Nya miljöbilar bör undantas från

fordonsskatt under fem år. Ändringen bör träda i kraft den 1 januari

2010, men bör gälla retroaktiv och tillämpas för bilar som tas i bruk

från och med den 1 juli 2009. Definitionen av de skattebefriade

bilarna bör skärpas successivt.

Skälen för regeringens bedömning: Miljöbilspremien gäller till och

med den 30 juni 2009. För att fortsatt stimulera till inköp av miljöbilar

anser regeringen att dessa bilar bör befrias från fordonsskatt under fem

år. Den definition av miljöbilar som i dag används för miljöbilspremien,

bör också vara den som ska gälla för de personbilar som inledningsvis

ska skattebefrias. Det innebär att t.ex. bensin- och dieseldrivna

personbilar som släpper ut högst 120 gram koldioxid per kilometer vid

blandad körning kommer att vara befriade från fordonsskatt.

En skillnad jämfört med miljöbilspremien är att samtliga personbilar

omfattas, oavsett vem som är ägare. Miljöbilspremien kan nämligen

endast betalas ut till fysiska personer. Miljöbilsdefinitionen bör skärpas

successivt framöver så att andelen av de sålda bilarna som omfattas av

skattebefrielsen blir ungefär konstant. Därmed stimuleras de

miljömässigt bästa bilarna. Detta påskyndar alltså utvecklingen mot

miljömässigt allt bättre bilar. De skärpta definitionerna ska dock inte

gälla för bilar som redan är skattebefriade, utan denna befrielse gäller

ändå i fem år för dem.

Ändringen bör träda i kraft den 1 januari 2010, men bör gälla

retroaktivt så att den tillämpas för miljöbilar som tas i bruk från och med

den 1 juli 2009.

Koldioxidbaserad fordonsskatt för lätta lastbilar, lätta bussar och

husbilar

Regeringens bedömning: Lätta lastbilar, lätta bussar och husbilar

bör inordnas i den koldioxidbaserade fordonsskatten. Detta bör endast

gälla för nya fordon. Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Skälen för regeringens bedömning: Lätta lastbilar, lätta bussar och

husbilar omfattas inte av den koldioxidrelaterade fordonsskatten. Det

främsta skälet har varit att det tidigare inte funnits uppgifter i

vägtrafikregistret om dessa bilars utsläpp. För nya lätta lastbilar är dock

från och med den 1 januari 2008 uppgift om specifika koldioxidutsläpp

obligatoriskt vid typgodkännande.

Det är ur klimat- och miljöperspektiv angeläget att även dessa bilar

beskattas utifrån bilarnas utsläpp av koldioxid. En beskattning av

samtliga lätta bilar utifrån koldioxidutsläpp ger en tydligare

miljöstyrning och en renodling av fordonsskattens utformning.

Framförallt dieseldrivna lätta lastbilar, lätta bussar och husbilar betalar

P

dessutom för närvarande en lägre fordonsskatt än motsvarande

dieseldrivna personbil. Dessa bilar är alltså skattemässigt gynnade

jämfört med motsvarande personbil. Den lägre skattenivån kan därutöver

ifrågasättas, eftersom dessa bilar inte behöver uppfylla lika strikta

utsläppskrav som personbilar och utövar större miljöpåverkan än

genomsnittliga personbilar. Mot denna bakgrund anser regeringen att

fordonsskatten för lätta lastbilar, lätta bussar och husbilar bör

differentieras efter bilarnas koldioxidutsläpp.

rop. 2008/09:162

73

Nuvarande miljö- och bränslefaktor i den koldioxidrelaterade

fordonsskatten kommer att medföra förhållandevis stora höjningar av

fordonsskatten för vissa dieseldrivna lätta lastbilar, lätta bussar och

husbilar, jämfört med nuvarande fordonsskatt. Även med de sänkningar

av bränslefaktorn som förslås ovan innebär det höjningar.

Konsekvenserna av en sådan höjning av fordonsskatten får anses

oskäliga för dem som tidigare köpt dessa bilar, framför allt eftersom

dessa ofta utgjort en investering i små eller medelstora företag. Äldre

lätta lastbilar, lätta bussar och husbilar bör därför kvarstå i den

viktbaserade fordonsskatten.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Tunga lastbilar och tunga bussar

Regerings bedömning: Fordonsskatten för tunga lastbilar och tunga

bussar sänks till EU:s minimiskattenivåer. Ändringarna bör träda i

kraft den 1 januari 2011.

Skälen för regeringens bedömning: Fordonsskatten för tunga

lastbilar och tunga bussar bestäms utifrån fordonets vikt och tas ut med

olika belopp beroende på om de uppfyller de avgaskrav som blev

obligatoriska den 1 oktober 2006, dvs. miljöklass 2005 eller strängare

avgaskrav. Den lägre skattenivån för de lastbilar och bussar som

uppfyller dessa avgaskrav har bestämts till de miniminivåer som

föreskrivs i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG om

avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastruktur

(EGT L 187, 20.7.1999, s. 42, Celex 31999L0062). Denna skattelättnad

upphör dock den 1 oktober 2009 (se prop. 2005/06:167, bet.

2005/06:SkU27, rskr. 2005/06:290).

Som nämnts ovan i avsnitt 8.2.8 bör energiskatten på diesel höjas i två

steg med sammanlagt 40 öre per liter. För att delvis kompensera den

tunga trafiken för ökade skattekostnader bör fordonsskatten för tunga

lastbilar och tunga bussar bestämmas till de belopp som motsvarar de

miniminivåer som anges i direktiv 1996/62/EG. Genom att tillämpa

minimiskattenivåerna redan från 2011 kommer den tunga trafiken att

kompenseras fullt ut för det inledande steget av höjningarna av

dieselskatten. Det är först vid det andra steget av dieselskattehöjningarna

som det blir en nettoskattehöjning för den tunga trafiken.

Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2011.

Kilometerskatt

Prop. 2008/09:162

74

Regeringens bedömning: Det är för närvarande inte aktuellt att

införa en kilometerskatt.

Skälen för regeringens bedömning: I likhet med övriga trafikslag bör

vägtrafiken, inklusive den tunga trafiken, i princip betala för de

samhällskostnader den orsakar. Trafikens ansvar för kostnader relaterade

till koldioxidutsläpp hanteras lämpligast genom koldioxidskatten på

drivmedel. Kostnader för andra luftföroreningar samt andra kostnader

orsakade av vägtrafiken hanteras bäst genom skatteuttag relaterat till

användandet av vägnätet. Förutom skatt på drivmedel tas det för

närvarande ut fordonsskatt samt en tidsbaserad vägavgift för tunga

fordon inom ramen för eurovinjettsamarbetet.

En kilometerskatt för tunga fordon har potential att bättre än dagens

styrmedel spegla skillnader i externa kostnader som beror på var och när

fordonen framförs. Kostnader för utsläpp av lokala luftföroreningar,

buller, trängsel och slitage på infrastrukturen lämpar sig att internalisera

på detta sätt.

Statens institut för kommunikationsanalys och Institutet för

tillväxtpolitiska studier har analyserat effekterna av en kilometerskatt för

tunga fordon på regioner och näringar. En rapport lämnades i mars 2007

till regeringen, Kilometerskatt för lastbilar – effekter på näringar och

regioner (2007:2). Rapporten visade att kilometerskatt medförde en

begränsad påverkan på regioner och näringar. I september 2007 gav

regeringen Statens institut för kommunikationsanalys i uppdrag att

komplettera med en analys av en kilometerskatt differentierad utifrån om

lastbilen framförs i tätort eller på landsbygd. Vidare skulle de

administrativa kostnaderna för en kilometerskatt sättas i relation till

nyttan i form av minskade samhällskostnader samt produktions- och

sysselsättningseffekter för skogsbruket analyseras. Uppdraget

redovisades i december 2007 och rapporten, Kilometerskatt för

lastbilar

kompletterande analyser (2007:5), visade på att de

administrativa kostnaderna för en kilometerskatt var lika stora som

vinsten i form av samhällsnytta. Effekterna på skogsbruket av en

kilometerskatt var begränsade. De båda rapporterna har remitterats.

De flesta remissinstanser ser positivt på införandet av kilometerskatt.

Flera pekar dock på att en kilometerskatt måste vara kostnadseffektiv ur

administrativ synpunkt. Vidare pekar de på att en betydande del av

samhällsvinsten går att hänföra till minskade utsläpp av koldioxid och att

det därför bör övervägas om höjd skatt på drivmedel är ett alternativ till

kilometerskatt. Vidare menar flera remissinstanser att ett införande av

kilometerskatt förutsätter att ett likformigt system tas fram inom EU.

Som remissinstanserna påpekat består samhällsvinsten av en

kilometerskatt till betydande del av lägre utsläpp av koldioxid. Styrning

mot minskade utsläpp av koldioxid är dock effektivare inom ramen för

drivmedelsbeskattningen än genom ett kilometerskatteuttag.

Det finns inte heller skäl att överväga ett införande av kilometerskatt

om samhällsvinsten av en kilometerskatt inte påtagligt överstiger

administrationskostnaden för ett sådant skatteuttag. Ett

kilometerskattesystem är förhållandevis dyrt att administrera, eftersom

Prop. 2008/09:162

75

8.

det kräver utrustning för att registrera var och när ett fordon kör. De

kostnadsuppskattningar som finns är dock mycket osäkra och beroende

av hur de tekniska kraven på vägtullsystem, t.ex. kilometerskatt, kommer

att se ut. Inom EU pågår ett arbete med att utifrån det så kallade EFC-

direktivet (direktiv 2004/52/EG om driftskompatibilitet mellan

elektroniska vägtullsystem i gemenskapen) ytterligare specificera ett

europeiskt elektroniskt vägtullsystem. Detta arbete kommer att styra hur

tekniska system, kontraktsförhållanden och förfaranden kan utformas.

Även nivå och utformning av en kilometerskatt styrs av EG-regler. Det

så kallade Eurovinjettdirektivet (direktiv 1999/62/EG om avgifter på

tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur) innehåller

bestämmelser om uttag av vägtullar, vägavgifter och fordonsskatter för

tunga fordon. Eurovinjettdirektivet är nu föremål för revidering. Utfallet

av dessa förhandlingar kommer att bestämma maximala skattenivåer och

differentieringsmöjligheter för ett svenskt kilometerskattesystem. Det är

angeläget att dessa processer avslutas innan det kan bli aktuellt att

överväga ett införande av kilometerskatt.

Det finns inte heller skäl att överväga ett införande av kilometerskatt

om samhällsvinsten av en kilometerskatt inte påtagligt överstiger

administrationskostnaden för ett sådant skatteuttag.

Regeringen anser sammantaget att det för närvarande inte finns

tillräcklig grund för att införa en kilometerskatt.

2.10

Slopad avfallsförbränningsskatt

Regeringens bedömning: Skatten på förbränning av hushållsavfall

bör slopas. Ändringarna bör träda i kraft den 1 september 2010.

Avskaffandet bör finansieras med en höjning av den generella

koldioxidskatten med 1 öre per kg koldioxid. Höjningen bör träda i

kraft den 1 januari 2010.

Skälen för regeringens bedömning: Skatten på förbränning av

hushållsavfall, den s.k. avfallsförbränningsskatten, infördes den 1 juli

2006. Regeringen delar i allt väsentligt de bedömningar och slutsatser

som lagts fram av Askautredningen i betänkandet Skatt i retur, (SOU

2009:12). Utredningen har haft som uppdrag att förutsättningslöst

analysera avfallsförbränningsskatten. Regeringen anser således att

avfallsförbränningsskatten bör slopas, eftersom det inte går att belägga

att skatten styr mot de mål som motiverade dess införande.

Motiven till att avskaffa skatten är enligt utredaren dess obetydliga

styreffekt och svaga måluppfyllelse av de olika avfalls-, energi-, och

klimatpolitiska mål som motiverade dess införande. Därutöver beskriver

också utredaren skattens brister ur redovisnings- och kontrollsynpunkt

och icke önskvärda skattemässigt drivna transporter. Skattens

huvudsakliga styreffekt består enligt utredaren i att skattepliktigt

hushållsavfall av skatteskäl transporteras för förbränning i

kraftvärmeanläggningar, medan icke skattepliktigt avfall transporteras till

anläggningar för värmeproduktion. Utformningen av skatten har också

inneburit att träavfall som hushållen sorterat ut har träffats av skatten,

trots att det är ett biobränsle. Av utredning framgår att skatten inte har

Prop. 2008/09:162

76

8.

haft någon mätbar effekt på utsläppen av koldioxid. Dessa brister medför

sammantaget att regeringen anser att avfallsförbränningsskatten bör

slopas. Utredaren menar att något nytt styrmedel inte bör införas utan en

förutsättningslös och grundlig analys av såväl mål som medelseffektivitet

av hela avfallspolitiken. Regeringen delar den bedömningen.

Det skattebortfall som slopandet innebär bör finansieras genom en

höjning av den generella koldioxidskatten med 1 öre per kg. En sådan

höjning bör mer än väl säkerställa att ambitionen i den svenska

klimatpolitiken inte sänks som en följd av ett slopande av

avfallsförbränningsskatten.

Höjningen av koldioxidskatten ingår i finansieringen av programmet

för energieffektivisering och bör därför träda i kraft den 1 januari 2010.

För att nå upp till finansieringsbehovet för 2010 bör dock slopandet av

avfallsförbränningsskatten ske den 1 september samma år.

2.11

Inkomstskattefrågor

Regeringens bedömning: Beskattningen av drivmedelsförmånen bör

ses över. I övrigt bör inte några åtgärder på inkomstskatteområdet

genomföras.

Skälen för regeringens bedömning: En av hållpunkterna för skatte-

politiken är att i det fall skatter väljs som styrmedel ska dessa vara så

effektiva som möjligt och beakta andra krav på skattesystemet såsom

kravet att kontant lön och förmåner ska behandlas likvärdigt. Alternativet

kontant lön får inte diskrimineras. Kontant lön är en samhällsekonomiskt

effektiv ersättningsform som ger låga administrativa kostnader för före-

tagen. Förutom denna hållpunkt är ett av de allmänna krav som ställs på

skattesystemet – såvitt inte önskemålet att öka den varaktiga sysselsätt-

ningen väger tyngre – att skattereglerna ska vara generella, skattebaserna

breda och skattesatserna låga. Inkomstmåttet ska också vara rättvisande

och heltäckande, eftersom det bl.a. styr pensionsgrundande inkomst,

bostadsbidrag och barnomsorgsavgift.

Klimatberedningen har, som ett led i att minska koldioxidutsläppen,

föreslagit ett antal åtgärder på inkomstskatteområdet. Flertalet av dessa

åtgärder uppfyller emellertid inte den ovan nämnda hållpunkten för

skattepolitiken, eftersom de inte utgör några effektiva ekonomiska

styrmedel och dessutom i flera fall leder till att kontant lön diskrimineras

jämfört med andra ersättningsformer. I fråga om Klimatberedningens

förslag om en skattefrihet för förmån av kollektivtrafikkort och cykel

uppfyller detta inte heller det ovan nämnda allmänna kravet på

skattesystemet, bland annat för att skattebasen skulle bli smalare vilket

leder till betydande offentligfinansiella kostnader. Skattesubventioner

genom noll- eller undervärdering av löneförmåner ger vidare större

subventioner vid t.ex. 55 än vid 30 procents marginalskatt. Detta är

orättvist och ger oönskade fördelningseffekter. Möjligheten att få skatte-

subventionerat kollektivtrafikkort eller cykel skulle dessutom bara gälla

för dem som har en arbetsgivare och inte t.ex. för pensionärer, arbetslösa

eller egenföretagare. Cykel liksom kollektivtrafikkort utgör privata

levnadskostnader och bör därför inte avräknas från den skattepliktiga

Pr

inkomsten eller från underlaget vid beräkningen av olika bidrag och

ersättningar.

op. 2008/09:162

77

8.

För dem som har förmånsbil och dessutom förmån av fritt drivmedel

multipliceras marknadsvärdet av drivmedlet med 1,2. Klimatberedningen

har föreslagit att förmånen ska värderas till 2,0 gånger marknadsvärdet.

En sådan åtgärd kan emellertid betecknas som konfiskatorisk, eftersom

den kan leda till en beskattning på över 100 procent. En höjning till 2,0

är därför inte aktuell. Det finns dock anledning att överväga om den

nuvarande nivån är lämplig. Regeringen avser därför att se över

beskattningen av denna förmån.

En sådan ändring av avdragsreglerna för utgifter för resor mellan

bostaden och arbetsplatsen som Klimatberedningen förordar, dvs. ett

avståndsbaserat avdrag, skulle leda till betydande avgränsningsproblem

och sannolikt försvåra rörligheten på arbetsmarknaden. Det skulle också

leda till en betydande överkompensation för dem som reser långa

sträckor till arbetsplatsen med allmänna kommunikationer samt försämra

möjligheten att bo och arbeta i glesbygd där kollektivtrafikalternativ

saknas eller är begränsade.

Regeringen avser således att se över beskattningen av

drivmedelsförmånen, men anser i övrigt att de åtgärder som Klimat-

beredningen föreslår på inkomstskatteområdet inte bör genomföras.

2.12

Skatt på fluorerade växthusgaser

Klimatberedningen anser att en skatt bör införas på vissa fluorerade

växthusgaser. Enligt Klimatberedningens beräkningar skulle en skatt

kunna bidra till en minskning av utsläppen av fluorerade växthusgaser

med 0,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter, vilket skulle motsvara 0,4

procent av de totala svenska utsläppen av växthusgaser.

Regeringen anser, som angivits i budgetpropositionen för 2009, att

Klimatberedningens förslag är intressant och bör övervägas vidare. Innan

ett slutligt ställningstagande tas till om en skatt är det mest lämpliga

styrmedlet för att minska dessa växthusgaser, är det dock nödvändigt

med ytterligare utredningsarbete. Utredningsarbetet har bedömts vara av

sådan omfattning att det bör ske inom ramen för ett uppdrag till en

särskild utredare. Detta utredningsarbete pågår för närvarande (se dir.

2008:134) och arbetet ska redovisas senast den 30 juni 2009.

8.3

Handel med utsläppsrätter och projektbaserade

mekanismer

Det viktigaste instrumentet i EU:s klimatpolitik är, som tidigare nämnts,

EU:s system för handel med utsläppsrätter. En nyckel till

klimatproblemet är att sätta pris på koldioxidutsläppen och utnyttja

markadens krafter. Staters bidrag kommer inte ensamt vara tillräckligt.

För att klara klimatet krävs att betydligt mer resurser mobiliseras från

privata investeringar och marknader än från stater.

EU:s utsläppshandelssystem inrättades genom Europaparlamentets och

Rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003. Systemet startade

den 1 januari 2005. Genom Europaparlamentets och Rådets direktiv

2004/101/EG (det s.k. Länkdirektivet) möjliggörs en sammanlänkning

med Kyotoprotokollets projektbaserade mekanismer, Mekanismen för

ren utveckling (CDM) och för Gemensamt genomförande (JI). EU:s

system för handel med utsläppsrätter omfattar i dagsläget utsläpp av

koldioxid från förbränningsanläggningar för el- och värmeproduktion,

oljeraffinaderier, koksverk, järn- och stålverk, cement-, glas- och

keramisk industri samt massa- och pappersindustri. Systemet omfattar ca

10 800 anläggningar (genomsnitt för 2005–2006). Cirka 40 procent av

EU:s utsläpp av växthusgaser täcks av systemet. Andelarna varierar

beroende på ländernas energibalans och industristruktur. I Sverige

omfattas ca 29 procent av utsläppen av växthusgaser och ca 700

anläggningar. Åren 2005–2007 var en försöksperiod. Innevarande period

2008–2012 sammanfaller med Kyotoprotokollets första åtagandeperiod.

Den översyn av handelssystemet som skett inom ramen för klimat- och

energipaketet innebär att handeln vidgas något och att siktlängden

bestäms till bortom 2020.

Prop. 2008/09:162

78

Systemets grund kan sägas vara att utsläpp av växthusgaser från

anläggningar som ingår i systemet endast får ske om anläggningen i fråga

lämnar utsläppsrätter som motsvarar de faktiska utsläppen till en

tillsynsmyndighet. En enskild utsläppsrätt (Emission Unit Allowance,

EUA) ger rätt att släppa ut 1 ton koldioxidekvivalenter. En anläggning

kan behöva skaffa ytterligare EUA-enheter för att täcka sina utsläpp och

får då köpa dem på marknaden. Omvänt kan anläggningen exempelvis

genom att vidta åtgärder mot utsläpp få överskott på EUA:s och kan då

sälja dem som inte behövs. Det är en fråga för varje företag att avgöra

om det är mest fördelaktigt att minska utsläppen eller att köpa

utsläppsrätter.

För perioden 2008–2012 tilldelas minst 90 procent av utsläppsrätterna

gratis eller genom att operatörerna hänvisas till att köpa rättigheterna,

t.ex. genom auktion.

EU:s utsläppstak (EU-27) för perioden 2008–2012 ligger på 2081

miljoner ton per år, eller omkring 2 procent lägre än de verifierade

utsläppen 2005. Medlemsstaterna utarbetar nationella fördelningsplaner

för tilldelning av utsläppsrätter till varje anläggning som omfattas av

systemet. Planerna fastställs sedan efter godkännande av Europeiska

kommissionen. Den kontrollerar att fördelningsplanerna är förenliga med

reglerna för systemet och med den samlade mängden utsläppsrätter inom

EU. För handelsperioden 2008–2012 krävde kommissionen

neddragningar av medlemsstaternas förslag till nationella

fördelningsplaner på totalt 245 miljoner ton eller i genomsnitt 11,6

procent jämfört med vad medlemsstaterna hade ansökt om.

Den grundläggande idén med EU:s handelssystem är att möjliggöra

handel så att utsläppsreduktioner sker där kostnaden för att minska

utsläppen är lägst. Därigenom säkerställs att den handlande sektorns

utsläppsbeting uppnås kostnadseffektivt. Det är därför viktigt att det

finns goda möjligheter att köpa och sälja utsläppsrätter så att fördelarna

med handel förverkligas. Några formella institutionaliserade

handelsplatser upprättades dock inte, utan det förutsattes att sådana

skulle etableras genom marknadsaktörernas försorg. Så har också skett.

Pr

Varje medlemsstat är skyldig att upprätta register med uppgifter om

anläggningar, utsläpp, innehav av utsläppsrätter m.m.

op. 2008/09:162

79

Handeln med europeiska utsläppsrätter har utvecklats snabbt. Priset på

EUA:s, var i början av 2008 drygt 22 euro per ton, vilket kan uppfattas

som att marknaderna bedömer att det kommer att råda en knapphet på

utsläppsrätter under denna handelsperiod och kommande. De

utsläppsrätter som nu är i omlopp kan sparas till kommande

handelsperioder och innehavaren har där att väga värdet mot innehav i

framtiden till användning eller avyttring i dag. Härigenom skapas en

effektiv koppling mellan långsiktigt minskande utsläppsutrymme och

åtgärder på kort sikt och denna balans återspeglas i prisbildningen. Priset

på utsläppsrätter för den senare delen av handelsperioden 2008–2012

ligger i dag högre än priset för utsläppsrätter för leverans under 2008.

8.4

Program för en transportsektor oberoende av fossila

bränslen

Regeringens bedömning: Arbetet med att minska transportsektorns

klimatpåverkan utvecklas och år 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta

som är oberoende av fossila bränslen. Betydande insatser krävs i

Sverige, inom EU och på internationell nivå. Generellt verkande

styrmedel som sätter ett pris på utsläppen av växthusgaser bör utgöra

grunden i arbetet. Dessa styrmedel behöver kompletteras med mer

riktade styrmedel som ytterligare främjar utvecklingen mot en

transportsektor som är oberoende av fossila bränslen.

Skälen för regeringens bedömning: Resor och transporter bidrar till

en önskad samhällsutveckling som innebär en ökad frihet att bo och leva

där man vill och samtidigt ha tillgång till en god arbetsmarknad. Det är

därför inget mål i sig att minska resandet. Samtidigt är det angeläget att

transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan

tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar

för klimatsmartare, energieffektivare och säkrare lösningar.

Den 5 februari 2009 slöt regeringen en överenskommelse om en

långsiktigt hållbar energi- och klimatpolitik. För transporter innebär

överenskommelsen att politiken fokuseras på att stegvis öka

energieffektiviteten i transportsystemet, bryta fossilberoendet och minska

klimatpåverkan. Svensk industri kan vara världsledande i omställningen,

bl.a. genom utveckling av hybridfordon, elbilar och biodrivmedel. År

2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila

bränslen.

Transportsystemet är i dag nästan helt beroende av fossila bränslen och

domineras av vägtransporter. Utsläppen från inrikes transporter utgjorde

närmare 32 procent av de samlade utsläppen i Sverige 2007, vilket är en

hög andel i ett internationellt perspektiv. För EU15 är denna andel

ungefär 21 procent. Den viktigaste förklaringen till transporters höga

andel i Sverige är att vår kraft- och värmeproduktion, till skillnad från

omvärldens, till stor del är fossilfri.

Utsläppen av växthusgaser (främst koldioxid) från inrikes transporter

har ökat med ca 12 procent i Sverige sedan 1990, i takt med ökade

transportvolymer och trots att fordonen blivit bränslesnålare. Ökningen

orsakas främst av att lastbilstrafiken växt i omfattning. I absoluta tal är

dock utsläppen från personbilar fortfarande dominerande.

Prop. 2008/09:162

80

Personbilarna har blivit energieffektivare och släpper ut allt mindre

koldioxid. Men koldioxidutsläppen från nya bilar har i genomsnitt varit

ca 20 procent högre i Sverige under de senaste 10 åren jämfört med

genomsnittet i Europa. Svenska personbilar är tyngre och motorstarkare

än genomsnittet i EU. De allra senaste åren har dock andelen miljöbilar i

nybilsförsäljningen ökat i Sverige och sänkt de genomsnittliga utsläppen

i en relativt snabb takt.

Eftersom utsläppen från andra sektorer förväntas minska, ökar

transportsektorns andel av de samlade utsläppen i prognosen.

Transportsektorn beräknas år 2020 stå för ungefär 50 procent av de

utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter.

Regeringen bedömer därför att ytterligare kraftfulla åtgärder behövs för

att reducera utsläppen från transporter.

Strävan bör vara att bilar och andra fordon bör kunna användas utan att

det påverkar klimatet och miljön negativt. Vägfordonen som enbart drivs

med fossila bränslen bör fasas ut och ersättas av fordon som inte är

beroende av sådana bränslen.

Om utsläppen av växthusgaser i transportsektorn ska kunna minska

behöver en rad olika åtgärder genomföras. Det finns inte en enskild

åtgärd som löser hela problemet. Energieffektiviteten hos fordon och

farkoster behöver öka, fossila bränslen ersättas med förnybara drivmedel

och energibärare, som el och vätgas, de olika transportslagen utnyttjas

och samordnas effektivare, kollektivresandet stimuleras. Det måste också

vara attraktivt för resenärer och transportköpare att i större utsträckning

välja klimateffektiva alternativ. Samhället som helhet behöver också bli

transporteffektivare så de klimateffektiva valen underlättas.

Genom att använda generellt verkande styrmedel, t.ex. skatter på

fossila drivmedel och handel med utsläppsrätter, skapas incitament för

alla de ovan nämnda förändringarna. Generellt verkande styrmedel

behöver dock kompletteras med riktade styrmedel, t.ex. i form av

utsläppskrav och standarder samt stöd till utvecklingen av ny teknik, för

att bana väg för de tekniska förändringar som behöver ske. Långsiktiga

investeringar i infrastruktur och övrig samhällsplanering behöver inriktas

mot att skapa förutsättningar för en utveckling mot ett allt energieffek-

tivare transportsystem.

En ökad användning av förnybara drivmedel kan relativt snabbt dämpa

ökningen av utsläpp i transportsektorn. Långsiktigt kan det samtidigt visa

sig svårt att globalt öka produktionen av biodrivmedel betydligt mer än

de mål som är aktuella till 2020 inom EU och i USA. Med tanke på de

konsekvenser en ökad biodrivmedelproduktion kan ha på den globala

kolbalansen och på den biologiska mångfalden är det viktigt att ett

globalt accepterat system med hållbarhetskriterier kommer till stånd.

Ett betydande arbete för att minska transportsektorns beroende av

fossila bränslen är redan inlett och en bred palett med styrmedel finns

också på plats (se nedan). Dessa utgör basen i regeringens program för

att fordonsflottan ska vara oberoende av fossila bränslen år 2030.

Prop. 2008/09:162

81

8.

Regeringen avser att inleda en dialog med sektorns olika aktörer i syfte

att utveckla handlingsplanen.

4.1

Fortsatt introduktion av förnybara drivmedel och

utveckling av alternativa tekniker

Regeringens bedömning: En satsning på förnybara drivmedel och

energieffektivare fordonstekniker, elhybridbilar och elbilar bör vara en

central del av den svenska klimatpolitiken. Styrmedel som stimulerar en

introduktion av energieffektivare fordon och arbetsmaskiner är viktiga

komplement till styrmedel som minskar utsläppen av växthusgaser.

Skälen för regeringens bedömning: I Sverige uppgick användningen av

biodrivmedel till ca 4 procent under 2007. Sverige har näst efter

Tyskland högst andel biodrivmedel inom EU. Det är i första hand etanol

som låginblandas i bensin som bidrar till den största volymen, följt av

rapsmetylester (RME) som låginblandning i dieselolja samt användning

av etanol (E85) i s.k. bränsleflexibla bilar. Användningen av biogas ökar

också men från en lägre nivå.

Sverige ligger även långt framme i utvecklingen av den andra

generationens biodrivmedel men fortfarande återstår mycket innan de

kan introduceras på marknaden. Regeringen har i budgetpropositionen

för 2009 aviserat resurser för demonstration och kommersialisering av ny

teknik. Satsningen avser till största del demonstrationsanläggningar för

andra generationens biodrivmedel.

Av de beräkningar som Energimyndigheten och Naturvårdsverket gjort

i tilläggsuppdraget till Klimatberedningen framgår att användningen av

biodrivmedel, med dagens styrmedel, kan komma att öka fram till 2020.

Hur stor ökningen blir beror enligt dessa beräkningar i hög grad av hur

försäljningen av bränsleflexibla bilar och hur priset på etanol samt

tillgången till etanol som uppfyller kommande hållbarhetskriterier

kommer att utvecklas.

Regeringen har uppdragit åt Energimyndigheten att utreda

möjligheterna att införa kvotplikt för biodrivmedel. Senast den 30 april

2009 ska Energimyndigheten redovisa sitt uppdrag till regeringen. I

redovisningen ska myndigheten även lämna fullständiga förslag till de

författningsändringar som följer av förslagen.

I arbetet med att öka andelen förnybara drivmedel är det viktigt att en

incitamentsstruktur finns på plats och att ett tydligt regelverk för vad som

avses med förnybara drivmedel har tagits fram. En sådan

incitamentsstruktur kan innehålla krav på att tillhandahålla förnybara

drivmedel, stöd till utveckling och produktion av förnybara drivmedel

samt skattefördelar för förnybara drivmedel och för s.k. miljöfordon.

Inom en fem- till tioårsperiod förväntas dessutom elhybridbilar och

rena elbilar, dvs. bilar med elektriska drivsystem med eller utan

kombination med förbränningsmotorer, komma att introduceras i större

omfattning. Stora satsningar sker världen över på laddhybrider, dvs.

hybridbilar med möjlighet att ladda ned energi från elnätet. El- och

hybridfordonsteknik är också ett av de prioriterade områdena inom den

svenska satsningen på ca 450 miljoner kronor per år inom

Pr

fordonsforskning, förutsatt motsvarande medfinansiering från

näringslivet.

op. 2008/09:162

82

Det svenska fordonsklustret

För att säkerställa att det svenska fordonsklustret utvecklar och

upprätthåller en konkurrenssituation som gör att det är världsledande,

särskilt inom områdena klimat och säkerhet föreslogs i prop. 2008/09:95

Staten som huvudman för bolag med verksamhet avseende forskning och

utveckling och annan verksamhet inom fordonsklustret m.m. att

kraftfulla åtgärder vidtas för att hantera krisen för fordonsindustrin.

Dessa åtgärder inbegriper långsiktiga satsningar både för att stärka

företagens konkurrenskraft och för att möta klimatutmaningarna. Insatser

krävs för en mer miljöanpassad fordonsteknik och drivmedelsutveckling.

En sådan utveckling är av starkt samhälleligt intresse och därför är

gemensamma satsningar mellan staten och företag i fordonsklustret

angelägna.

Avsikten är att på kommersiella grunder bland annat investera i

forskning och utveckling hos t.ex. företag, forskningsinstitut samt

universitet och högskolor. Regeringen gör bedömningen att staten bör

bedriva denna verksamhet i bolagsform. Det nya statliga bolaget

disponerar 3 miljarder kronor i kapital.

Riksdagen beslutade vidare att ge regeringen bemyndigande att ställa

ut statliga kreditgarantier till företag i fordonsklustret för upptagande av

lån i Europeiska investeringsbanken för omställning till grön teknologi.

Kreditgarantierna ska som mest kunna uppgå till 20 miljarder kronor och

ställas mot fullgoda säkerheter och med marknadsavspeglande avgifter

under normala förhållanden.

Fordonsskattebefrielse för miljöbilar under fem år

Miljöbilspremien gäller till och med den 30 juni 2009. För att fortsatt

stimulera till inköp av miljöbilar anser regeringen, som framgår av

avsnitt 8.2.9, att dessa bilar bör befrias från fordonsskatt under fem år.

Den definition av miljöbilar som i dag används för miljöbilspremien, bör

också vara den som ska gälla för de personbilar som inledningsvis ska

skattebefrias. Befrielsen bör gälla för bilar som tas i bruk från och med

den 1 juli 2009.

En skillnad jämfört med miljöbilspremien är att samtliga personbilar

omfattas, oavsett vem som är ägare. Miljöbilsdefinitionen bör skärpas

successivt framöver så att andelen av de sålda bilarna som omfattas av

skattebefrielsen blir ungefär konstant. De skärpta definitionerna ska dock

inte gälla för bilar som redan är skattebefriade.

Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel och bidrag till

tankställen för förnybara drivmedel

Sedan våren 2006 är alla större tankställen skyldiga att tillhandahålla

minst ett förnybart drivmedel enligt lag (2005:1248 om skyldighet att

tillhandahålla förnybara drivmedel). Lagkravet har framför allt inneburit

att tillgången på E85 har ökat kraftigt. Sedan lagen trädde i kraft har

antalet tankställen för etanol vuxit från 300 till 1 300. Till år 2010

kommer 60 procent av alla tankställen att omfattas av kravet.

Prop. 2008/09:162

83

Lagen har kompletterats med ett särskilt riktat bidrag till tankställen för

andra förnybara drivmedel än etanol eftersom dessa är dyrare att bygga

än tankställen för etanol, se förordningen (2006:1591) om statligt stöd till

främjande av distribution av förnybara drivmedel. För åren 2006–2007.

avsattes 150 miljoner kronor men regeringen har därefter förlängt stödet.

Till och med januari 2009 har sammanlagt 70 miljoner kronor beviljats

i bidrag till 61 tankställen för biogas. Dessa avser tankställen i 16 län och

48 kommuner, från Ystad i söder till Luleå i norr. Ungefär 86 miljoner

kronor återstår att fördela. Naturvårdsverket gör bedömningen att avsatta

medel inte kommer att kunna fördelas. Regeringen har således beslutat

om att förlänga stödet med ett år. Enligt den nya bestämmelsen ska

åtgärden ha påbörjats senast den 31 december 2009 och avslutas senast

den 31 december 2010. Avsikten med förlängningen är att fortsatt

stimulera åtgärder som främjar distribution av förnybara drivmedel.

I budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 19)

konstaterar regeringen att antalet drivmedelsstationer minskat påtagligt i

drygt hälften av länen under de senaste åren och att det finns indikationer

på en fortsatt nedläggning och utglesning av servicenätet, vilket påverkar

hushåll och företag negativt. Regeringen har därför uppdragit åt

Konsumentverket att senast den 31 mars 2009 betala ut bidrag om totalt

30 000 000 kronor för att öka tillgängligheten till service i gles- och

landsbygder. Bidraget ska i första hand riktas mot att stärka tillgången till

drivmedel.

Det behövs även andra typer av åtgärder för att stärka biogasens

konkurrenskraft gentemot fossila fordonsbränslen och andra

biodrivmedel. Regeringens ökade satsning på andra generationens

biodrivmedel syftar till att dels bredda råvarubasen för biodrivmedel,

dels utveckla mer effektiv framställningsteknik för biodrivmedel.

Förhoppningen är att denna satsning även ska komma biogasen till

fördel. Svensk klimatpolitik ska grundas på god samhällsekonomi. Det är

därför viktigt att kostnadsutvecklingen är sådan att biogasen på sikt ska

klara sig i konkurrensen med andra förnybara drivmedel.

Ökad låginblandning av biodrivmedel

En förutsättning för att användningen av biodrivmedel ska kunna öka

snabbt och till lägre kostnader är att möjligheterna att blanda in

biodrivmedel i bensin och diesel ökar. Under december 2008 nåddes en

överenskommelse om ett nytt bränslekvalitetsdirektiv (98/70/EG), som

ska vara implementerat senast 31 december 2010. Direktivet som

omfattar krav på bränslekvaliteten för vägfordon, arbetsmaskiner och

inlandssjöfartyg har ändrats i syfte att minska utsläppen till luft. Bland

annat har specifikationen ändrats för bensin, så att det blir möjligt att

blanda in upp till 10 procent etanol och för diesel så att det blir möjligt

att blanda in upp till 7 procent FAME (biodiesel). Inte minst Sverige har

varit pådrivande i detta arbete.

Transportstyrelsen har av regeringen fått i uppdrag att analysera och

föreslå hur bränslekvalitetsdirektivet på lämpligt sätt kan genomföras i

svensk rätt. I samband med detta ska också myndigheten göra en allmän

översyn av det nuvarande svenska miljöklassystemet för bensin och

dieselbränslen. I översynen ingår även att beakta utvecklingen av

nuvarande och kommande biodrivmedel så att miljömässigt bra

biodrivmedel inte hämmas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober

2009. Regeringen är angelägen om att snabbt genomföra direktivets

bestämmelser om reduktionsmålet samt de nya specifikationerna för

bensin och diesel som ger möjlighet att blanda in upp till 10 procent

etanol respektive sju procent FAME. Tidpunkten för genomförandet är

beroende av hur skattebortfallet kan kompenseras.

Prop. 2008/09:162

84

Bindande utsläppskrav för biltillverkarna

Ett förslag till förordning om bindande utsläppskrav för biltillverkarna på

i genomsnitt högst 130 gram koldioxid per kilometer för nya personbilar

år 2012 presenterades av Europeiska kommissionen i december 2007

(KOM (2007) 856). Utsläppskravet gäller som ett genomsnitt för nya

bilar för biltillverkare som är registrerade i EU. Det genomsnittliga

kravet på 130 gram koldioxid per kilometer ska nås med hjälp av en

gränsvärdeskurva som ger specifika utsläppsmål för varje biltillverkare.

Det bindande kravet kommer att beräknas som ett snittvärde för hela

fordonsparken i EU och inte som ett takvärde som aldrig får överskridas.

Under december 2008 nåddes en överenskommelse om förordningen.

Överenskommelsen innebär inga ändringar av kommissionens förslag till

lutning på gränsvärdeskurvan. Däremot fasas koldioxidkravet in över tid

mellan åren 2012–2015. Nivån på sanktionsavgiften blir lägre för de

första tre överskridande grammen koldioxid fram till 2018, men för

utsläpp över tre gram blir nivån enligt kommissionens ursprungliga

förslag. Vidare innebär överenskommelsen att ett antal lättnader införs i

form av superkrediter till bilar med extremt låga utsläpp och en rabatt för

eko-innovation, dvs. miljöteknik som inte omfattas av

typgodkännandesystemet, samt särskilda mål för nischtillverkare och

små biltillverkare. Därtill enades man om ett långsiktigt mål på 95 gram

per kilometer till 2020 samt ett uppdrag till kommissionen att göra en

översyn av detta mål och av de särskilda målen senast 2013.

Överenskommelsen innebär även att flexifuel-bilar, dvs. bilar som kan

köra på E85, ska få en rabatt på koldioxidkravet om 5 procent, dock

tidsbegränsat t.o.m. 2015. Detta var en fråga som Sverige drev aktivt i

förhandlingarna om förordningen.

Ett krav på 130 g koldioxid/km till 2012 med en successiv skärpning

ned till nivån 95 g koldioxid/km i genomsnitt år 2020, beräknas leda till

ca 1,2 miljoner ton lägre utsläpp per år i Sverige år 2020 jämfört med

prognos enligt Klimatberedningen.

I november 2008 antogs nya avgaskrav för tunga fordon, s.k. Euro VI-

förordningen. De nya gränsvärdena, som träder i kraft 2013, innebär

skärpningar för partikel- och kväveoxidutsläppen på ca 70–80 procent

jämfört med Euro V-kraven. När väl programmet för partikelmätning har

avslutats, som genomförs inom ramen för FN:s ekonomiska kommission

Prop. 2008/09:162

85

för Europa, kommer förordningen dessutom att kompletteras med ett nytt

gränsvärde för partikelantal och om lämpligt med ett värde för tillåten

halt kvävedioxid i gränsvärdet för kväveoxider. Vidare innebär den nya

förordningen en internationell harmonisering av körcyklerna (WHSC och

WHTC), provmetoderna och av OBD-systemet (omborddiagnos). Därtill

införs en skyldighet för fordonstillverkarna att tillhandahålla

reparationsinformation även till oberoende bilverkstäder samt krav på

typgodkännande av reservdelar i systemet för avgasefterbehandling,

såsom katalysatorer och dieselpartikelfilter. Sverige har dessutom fått

med ett krav på att kommissionen ska utveckla mätmetoder för

bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp från hela tunga fordon.

Hållbarhetskriterier för produktion av biodrivmedel och andra flytande

biobränslen.

I mars 2007 antog Europeiska rådet ett bindande mål om att andelen

biodrivmedel ska vara 10 procent av all konsumtion av bensin och diesel

för transporter i EU senast 2020. Målets bindande karaktär förutsätter

bl.a. en hållbar produktion och att andra generationens drivmedel finns

tillgängligt. För att skapa förutsättningar för att bl.a. detta mål ska kunna

nås tog Europeiska kommissionen fram ett förslag till direktiv för

förnybar energi (KOM(2008)19). Detta direktivförslag har förhandlats i

ministerrådet och parlamentet under 2008. Rådet och parlamentet är

överens om direktivets utformning. Europaparlamentet har antagit

direktivet och det väntas beslutas av rådet under början av 2009. I

direktivet anges bl.a. att andelen energi från förnybara energislag i EU

och i respektive medlemsland år 2020 ska utgöra minst 10 procent av

summan av bensin, diesel och biobränslen, som används i

landtransporter, samt el som används i transportsektorn.

I direktivet finns förslag om att framställningen av biodrivmedel och

andra flytande biobränslen måste uppfylla vissa hållbarhetskriterier för

att de ska få räknas av mot målet. Kriterierna omfattar bl.a. biologisk

mångfald, markanvändning samt en metod för att beräkna utsläpp av

växthusgaser ur ett livscykelperspektiv för biobränslet jämfört med

oljealternativet. Biodrivmedel som genererar en minskning av utsläppen

med mindre än 35 procent, jämfört med oljealternativet, får inte räknas

av mot målet. Från 2017 höjs denna nivå till 50 procent

och från 2017

krävs också att biodrivmedel producerade i nya anläggningar minskar

utsläppen med minst 60 procent. Medlemsländerna ska utveckla

regelsystem för att se till att kriterierna uppfylls. Bilaterala och

multilaterala avtal samt frivilliga system för hållbarhets/miljöcertifiering

kan, efter att de har godkänts av kommissionen, användas för att

säkerställa att kriterierna uppfylls.

I direktivet prioriteras utveckling av vissa biodrivmedel på så sätt att

biodrivmedel framställda från bl.a. avfall, rest- och biprodukter och

lignocellulosa ska få räknas dubbelt när målet ska uppfyllas. För att

främja elbilar får förnybar el som används i vägtransporter räknas gånger

2,5 när målet ska uppfyllas.

Krav på bränsleleverantörer att minska utsläppen av växthusgaser

Prop. 2008/09:162

86

Det nya bränslekvalitetsdirektivet (98/70/EG) innehåller även nya regler

som innebär att bränsleleverantörerna blir skyldiga att övervaka,

rapportera och minska bränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser. Från

2011 ställs krav på bränsleleverantörerna (varje enskilt företag) att börja

rapportera fordonsbränslenas livscykelutsläpp av växthusgaser per

energienhet. Fram till 2020 ska leverantörerna (som kollektiv EU27)

minska utsläppen per energienhet, s.k. reduktionsmål. Enligt det nya

direktivet ska utsläppen minskas med 6 procent till 2020.

Medlemsstaterna tillåts införa mellanliggande mål för 2014 (2 procent)

och för 2017 (4 procent). Vidare anges ytterligare två icke-bindande mål

för mera minskningar, dels 2 procent till 2020 som ska uppnås genom

energi och/eller genom tekniska åtgärder, dels 2 procent till 2020 som

ska uppnås genom CDM-krediter. Reduktionsmålet syftar till att

motverka ökade utsläpp av växthusgaser i produktionsledet av

fordonsbränslen, vid en övergång från olja som råvara till kol, oljeskiffer

eller oljesand samt bidra till minskade utsläpp från transportsektorn. Den

översynsklausul, som innebär att kommissionen ska göra en grundlig

översyn av reduktionsmålets konsekvenser, är av yttersta vikt för att

säkerställa att reduktionsmålet uppfyller önskad effekt.

Fortsatt skattebefrielse eller kvotplikt för biodrivmedel

Biodrivmedel är för närvarande helt befriade från energi- och

koldioxidskatter i Sverige. En förlängning av skattebefrielsen, som i dag

är det främsta styrmedlet bakom introduktionen av biodrivmedel,

aviserades i budgetpropositionen för 2008 som längst till och med

utgången av 2013 då kommissionens statsstödsgodkännande av åtgärden

löper ut.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket menar att en kvotplikt på

sikt kan vara ett lämpligare sätt att stimulera in ytterligare volymer

biodrivmedel än ett fortsatt skatteundantag. En kvotplikt innebär att en

viss andel av försäljningen av drivmedel ska utgöras av biodrivmedel.

Kvotplikten kan, enligt myndigheterna, på ett bättre sätt säkerställa att

uppsatta mål uppnås och innebär dessutom att de samlade kostnaderna

för biodrivmedel blir lägre jämfört med en fortsatt skattebefrielse.

Regeringen har därför givit Statens energimyndighet i uppdrag att

analysera förutsättningar för och konsekvenser av ett kvotpliktsystem.

Syftet med ett kvotpliktsystem skulle vara att påskynda introduktionen av

förnybara drivmedel i transportsektorn och att därmed bidra till

uppfyllelsen av nationella och europeiska mål för användning av

förnybara drivmedel. I uppdraget ingår att analysera om det även med ett

kvotpliktssystem finns ett behov av att skattebefria vissa typer av

biodrivmedel.

Fortsatta satsningar på biogas

Biogas har bäst miljöprestanda, ger störst energiutbyte och kan, om

eventuella läckage av metan hålls på en låg nivå, mest effektivt bidra till

Prop. 2008/09:162

87

att sänka utsläppen av koldioxid av de biodrivmedel som används i dag.

Samtidigt kräver biogas mer omfattande investeringar i driv-

medelsframställning, distribution och i fordon jämfört med övriga

alternativ.

Bidrag för framställning, uppgradering, tankställen och fordon är ofta

förutsättningar för att tekniken ska komma på plats och biogas, liksom

andra biodrivmedel, är befriat från koldioxid- och energiskatt. Stödet till

klimatinvesteringsprogram, Klimp, har bidragit till utbyggnaden av

anläggningar för rötning och uppgradering av biogas. Tidigare har även

stöd till lokala investeringsprogram, LIP, gått till satsningar på biogas (ca

300

miljoner kronor). Inom Klimp har hittills ca en tredjedel

(500 miljoner kronor) av bidragsmedlen gått till satsningar på biogas.

Dessutom har 70 miljoner från det ovan nämnda bidraget till tankställen

för förnybara drivmedel gått till tankställen för biogas

För att återstående potentialer för framställning av biogas från olika

typer av organiskt avfall i samhället i form av hushållsavfall, industrins

organiska avfall, jordbruksavfall och grödor samt rötgas från

avloppsreningsverk ska tas till vara som drivmedel i transportsektorn

krävs fortsatta satsningar. Regeringen anser att satsningar på biogas för

fordonsdrift även fortsättningsvis bör utgöra en del av den fortsatta

satsningen på biodrivmedel.

Fortsatta satsningar på andra generationens biodrivmedel

Fortsatta satsningar på andra generationens drivmedel är en förutsättning

för att Sverige ska kunna behålla den tätposition som vi har när det gäller

att utveckla sådana drivmedel. Inom ramen för klimatmiljarden avsattes

150 miljoner kronor för perioden 2008–2010 samtidigt som en översyn

av finansieringsformerna för statens stöd för att möjliggöra tillgängligt

investeringskapital, samtidigt som offentliga medel används så restriktivt

och effektivt som möjligt. Under de senaste åren har staten satsat mellan

120 och 170 miljoner kronor per år på forskning och utveckling av

biodrivmedel. I budgetpropositionen för 2009 satsades ytterligare 875

miljoner kronor för kommande treårsperiod. Dessa medel ska användas

för demoanläggningar för andra generationens biodrivmedel men det är

upp till Energimyndigheten att besluta om dess mer specifika

användning.

Den andra generationens drivmedel kan utnyttja lignocellulosa från

exempelvis skogsrester, annat organiskt avfall och energiskog.

Resursbasen för drivmedelsframställningen blir bredare och

biodrivmedlen kan framställas på ett resurs- och energieffektivare sätt

jämfört med dagens biodrivmedel. Biogas som framställts från organiskt

avfall och jordbruksgrödor samt etanol från sockerrör har redan

egenskaper som gör att de, när det gäller resurs- och energieffektivitet,

delvis är jämförbara med den andra generationens biodrivmedel. Även

andra grödor, som är anpassade för odling i tropiska länder, skulle kunna

utgöra råvaror för framställning av biodrivmedel med högt energiutbyte.

Regeringen avser att även fortsättningsvis stödja utvecklingen och

utprovningen av den andra generationens biodrivmedel. Mer klimat- och

kostnadseffektiv produktion av biodrivmedel är en nyckel för att på ett

Prop. 2008/09:162

88

hållbart sätt uppnå EU:s mål om 10 procent förnybar energi till

transportsektorn. Sverige ligger i framkant av denna utveckling och har

goda möjligheter att utveckla teknik med stor exportpotential. Ett

kommersiellt genombrott förutsätter att tekniken kan testas i

pilotanläggningar. Regeringen avsätter därför ytterligare 875 miljoner

kronor för perioden 2009–2011 för kommersialisering av ny

energiteknik, bl.a. demonstrationsanläggningar för biodrivmedel, och

kommer att verka för att minst en anläggning får del av det stöd som

avsatts i form av 300 miljoner utsläppsrätter inom ramen för direktivet

om handel med utsläppsrätter.

Elbilar och laddhybrider

Såväl traditionella fordonstillverkare som nystartade bolag har aviserat

att de kommer introducera laddhybrider eller elbilar under de närmaste

åren. Förbättrad batteriteknik gör dessa lösningar intressanta. För att

bättre förstå om denna utveckling behöver särskild stimulans och i så fall

hur, har regeringen gett Energimyndigheten i uppdrag att i samverkan

med Energimarknadsinspektionen, Transportstyrelsen och Vägverket

lämna ett samlat kunskapsunderlag om marknaden för elbilar och

laddhybrider. I uppdraget ingår bl.a. att beskriva teknikläget och den

förväntade utvecklingen, tillgänglig marknad med befintlig

laddinfrastruktur samt om det finns behov även föreslå vilka styrmedel

som kan vara lämpliga för att stimulera utbyggnaden av

laddinfrastrukturen och introduktionen av elbilar och laddhybrider.

Uppdraget ska redovisas till Näringsdepartementet senast den 29 maj

2009.

I mars 2008 lanserades ett nytt samarbetsprojekt för att lansera nästa

generations miljöbilar (Plug-in hybridprojektet PHEV). Det är ett

samarbete mellan Volvo Car Corporation, Vattenfall AB och ETC AB.

Projektet genomförs med stöd av Energimyndigheten. Genom projektet

kommer plug-inmodeller/laddhybrider från biltillverkarna att tas i bruk,

modeller som biltillverkarna inom några år avser att ha tillgängliga på

marknaden. Totalt satsas 62 miljoner kronor i projektet, varav Statens

energimyndighet bidrar med 20 miljoner kronor. Ett annat projekt

handlar om utveckling av en hybridbuss med upp till 35 procent lägre

bränsleförbrukning, i samarbete med Volvo Bussar. Den totala kostnaden

för projektet är 466 miljoner kronor, varav Statens energimyndighet står

för 116 miljoner kronor.

Avskaffa tullvillkoret för låginblandad etanol

EU tillämpar tull vid import av etanol. Import av etanol från exempelvis

Brasilien baserad på sockerrör innebär att koldioxidminskningar med

hjälp av biodrivmedel kan ske mer klimat- och kostnadseffektivt.

Tullvillkoret för etanol som låginblandas i bensin bör slopas. Innan detta

kan ske behövs ett godkännande från EU och regeringen bedömer att ett

godkännande kan erhållas relativt snart.

Samtidigt är det viktigt att noga följa hur en ökad biobränsleproduktion

påverkar den globala kolbalansen och den biologiska mångfalden. Det är

Pr

här EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel kommer in. Inom EU

verkar Sverige för hållbarhetskriterier som inte skapar handelshinder och

som säkerställer att biobränslen tas fram på ett hållbart sätt.

op. 2008/09:162

89

8.4.2

Andra åtgärder

Konsumentinformation om bilars bränsleförbrukning

Europeiska kommissionen ser över det nu gällande direktivet med krav

på konsumentinformation om nya bilars bränsleekonomi och

koldioxidutsläpp (direktiv 1999/94/EG), bl.a. med avsikt att införa EU-

gemensamma energieffektivitetsklasser även för bilar. Översikten

omfattar också möjliga anpassningar till följd av den moderna

informationsteknologins påverkan på marknadsföringen. Ett förslag till

ändring av direktivet kan väntas från kommissionen under andra halvåret

2009.

Konsumentverket har på uppdrag av regeringen tagit fram underlag

och analyserat möjliga alternativ i arbetet med att utveckla de EU-

gemensamma märkningskraven (Konsumentverket 2007:13

Märkningssystem vid marknadsföring av nya bilar, slutrapportering av

ett regeringsuppdrag). Regeringen är positiv till att harmonisera

märkningens utformning – med energimärkningen på vitvaror som

modell – samt till att energieffektivitetsklasser införs för att öka

konsumenternas medvetenhet vid tidpunkten för köpet. En märkning av

detta slag bidrar till att ändra konsumenternas efterfrågan och industrins

utbud i en miljövänlig riktning. De möjligheter till effektiv information

som den nya informationsteknologin ger ska tas till vara. Regeringen

avser driva frågan aktivt under det svenska ordförandeskapet.

Sparsam körning

Det finns en betydande potential att minska utsläppen av koldioxid

genom att effektivisera energianvändningen inom alla trafikslag genom

att fordon, fartyg och flygplan används på ett mer energieffektivt sätt.

Utbildning i sparsam körning av vägfordon kan varaktigt minska

bränsleförbrukningen med 5–15 procent beroende på förarnas vanor

innan de genomgår utbildningen och hur väl den följs upp. Sparsam

körning har också trafiksäkerhetsvinster eftersom föraren lär sig att

planera sin körning på ett bättre sätt. Det är också skälen till att det

numera ställs krav på kunskaper om sparsam körning i både utbildningen

och proven för samtliga körkortsbehörigheter. Genom utbildningen av

privata handledare får också de som redan har körkort ökade kunskaper

om sparsam körning. Regeringen har dessutom föreslagit att kunskaper

om sparsam körning införs som ett krav i EU:s körkortsdirektiv, både

vad gäller utbildning och prov. Vägverkets arbete med att stödja företag

och myndigheter att kvalitetssäkra sina transporter från miljö- och

trafiksäkerhetssynpunkt bidrar också till att sprida kunskapen om

sparsam körning. Många förare saknar dock fortfarande kunskaper i

sparsam körning. Regeringen avser därför ge Vägverket i uppdrag att

utreda hur ett system för att stödja privatpersoners utbildning i sparsam

körning kan utformas. Det är viktigt att det engagemang som finns hos

enskilda, organisationer och företag tas till vara i klimatarbetet.

Uppdraget bör därför genomföras i samråd med företrädare för

trafikskolor, motorganisationer och miljöorganisationer.

Prop. 2008/09:162

90

Arbetsmaskiner används i en rad olika samhällssektorer som t.ex. bygg

och anläggningsbranschen, jordbruket och skogsbruket. Handhavandet

av arbetsmaskiner har stor betydelse för bränsleförbrukningen. Genom

ett mer bränsleeffektivt körsätt och bättre underhåll av motorer bedöms

det finnas en sparpotential vad gäller bränsleförbrukning, s.k. Working

Ecodriving, på uppemot 20 procent. Det är därför viktigt att främja

sparsam körning av arbetsmaskiner. Regeringen anser därför att

Vägverket i samråd med berörda myndigheter bör få i uppdrag att

utveckla ett gemensamt koncept för sparsam körning av arbetsmaskiner

och kompletterar detta grundkoncept med skräddarsydda tillämpningar i

de olika sektorerna. Sektorsmyndigheterna kommer därefter att få i

uppgift att främja sparsam körning av arbetsmaskiner inom sin respektive

sektor.

Sparsam körning kan också tillämpas för den spårburna trafiken. S.k.

Ecodriving Rail används bl.a. av Green Cargo som också tagit fram ett

utbildningspaket tillsammans med Sveriges Trafikskolors Riksförbund.

Även inom luftfarten finns en potential till energieffektiviseringar och

minskade koldioxidutsläpp med befintlig flygplansflotta, bl.a. genom

rakare flygvägar och s.k. gröna flygningar.

Frågan om att framföra fartyg mer miljöanpassat uppmärksammas

också alltmer inom sjöfarten. Initiativ för att minska

bränsleförbrukningen genom ”Ecodriving” tas bl.a. av hamnar och av

rederier.

Ökad respekt för hastighetsgränser ger minskade utsläpp

Regeringen har i januari 2008 ändrat reglerna så att det blir möjligt för

beslutande myndigheter att använda sig av hastighetsgränser i 10-steg i

intervallet 30–120 kilometer i timmen. Skälet är att fler hastighetsgränser

medger ett effektivare utnyttjande av vägtransportsystemet. Vägverket

bedömer att nya hastighetsgränser kan bidra till att minska antalet döda i

vägtrafiken och samtidigt ge positiva bidrag till koldioxidmålet.

Regeringen har också i direktiven om nya hastighetsgränser uttryckt att

man förutsätter att Vägverket styr förändringsarbetet så att det beräknade

utsläppet av koldioxid totalt sett blir lägre eller oförändrat efter

förändringen. Även åtgärder som leder till ökad hastighetsefterlevnad

bidrar till att minska koldioxidutsläppen. Systemet med automatiska

trafikkontroller (ATK) byggs ut successivt. I slutet av 2008 fanns det ca

980 fasta etablerade mätplatser samt 25 mobila enheter.

Medelhastigheten på övervakade sträckor har i genomsnitt minskat med

5–8 procent.

8.5

Sjöfart

Prop. 2008/09:162

91

Regeringens bedömning: Sjöfarten bör, i högre utsträckning än i dag,

bära sina kostnader för koldioxidutsläpp. Fortsatta åtgärder krävs för att

minska sjöfartens utsläpp av växthusgaser, såväl internationellt som

nationellt.

Sverige bör även agera för att den internationella sjöfarten inkluderas i

ett system för utsläppshandel. Vidare bör Sverige verka för att sjöfartens

utsläpp av kväveoxider minskar.

Klimatberedningens bedömning: överensstämmer med regeringens

bedömning.

Remissinstanserna: VTI, Konkurrensverket och Energimyndigheten

delar beredningens uppfattning att internationell sjöfart bör bära sina

kostnader för klimatpåverkan och att detta i första hand bör ske genom

internationella överenskommelser. Det kan också te sig rimligt enligt VTI

att nationella åtgärder vidtas i avvaktan på internationella

överenskommelser. Det är dock viktigt att de nationella åtgärderna inte

försvårar framtagandet av internationella överenskommelser. Enligt

Konkurrensverket är det knappast rimligt att angripa en internationellt

verksam närings miljöpåverkan med nationellt utformade åtgärder.

Naturskyddsföreningen är inte övertygad om att det bästa sättet är att

inkludera sjöfarten i utsläppshandeln. Det är positivt att

klimatberedningen föreslår nationella styrmedel för sjöfarten som

differentiering av farledsavgifter men Naturskyddsföreningen tror att det

är lättare att föreslå differentiering baserad på hastighet, samt att

stimulera användning av alternativa bränslen i stället för bunkerbränslen.

IVL delar Klimatberedningens uppfattning att nationella styrmedel bör

införas för sjöfarten, samtidigt som ansträngningarna att inkludera

sjöfarten i ett internationellt klimatavtal intensifieras. Även Sveriges

Kommuner och Landsting liksom flera kommuner och länsstyrelser är av

uppfattningen att sjöfarten bör bära sina kostnader för koldioxidutsläpp.

Förbundet Sveriges hamnar och Transportgruppen tillstyrker

beredningens förslag att Sjöfartsverket bör ges i uppdrag att undersöka

om differentiering av farledsavgifter även kan omfatta koldioxidutsläpp.

Sjöfartsverket har inget emot ett uppdrag att undersöka hur

farledsavgifterna på sikt skulle kunna differentieras även med avseende

på koldioxidutsläpp men konstaterar att redan vid den senaste

revideringen av miljödifferentieringen var utrymmet för utökad

reducering knappt. Det tyder på att det skulle vara ännu svårare att skapa

utrymme för en ytterligare utökad miljödifferentiering.

Skälen för regeringens bedömning: Sjöfarten är ett energieffektivt

transportslag. Utsläppen av växthusgaser per vikt och sträcka av

transporterat gods är mycket små jämfört med t.ex. vägtransporter och

flyg. Det är framför allt den internationella sjöfarten som har ökat och

därmed utsläppen. Ökade godsflöden är den viktigaste förklaringen,

medan färjetrafikens utsläpp ökar måttligt. Den senaste tidens

ekonomiska nedgång kan dock komma att leda till minskade transporter.

Utsläppen från internationell sjöfart inom EU ökade med 50 procent

mellan 1990 och 2005. För Sverige ökade utsläppen från internationell

sjöfart med ca 200 procent under samma period. En del av ökningen från

utrikes sjöfart i Sverige förklaras av att fler fartyg valt att bunkra här i

stället för i våra grannländer eftersom lågsvavligt bränsle funnits

tillgängligt i Sverige.

Prop. 2008/09:162

92

Kyotoprotokollet undantar utsläpp från internationella transporter från

ländernas åtaganden. Sjöfartens luftburna utsläpp regleras i stället genom

bilaga VI i den internationella konventionen om förhindrande av

förorening från fartyg (MARPOL), som lyder under den Internationella

sjöfartsorganisationens, IMO, ansvarsområde.

IMO:s miljökommitté utvecklar ett tvingande designindex med syfte

att mäta nybyggda fartygs koldioxidutsläpp. Detta index, som förväntas

vara färdigutvecklat under 2009, kommer att kunna användas som

utgångspunkt för olika ekonomiska styrmedel för att minska sjöfartens

klimatpåverkan.

Kommittén arbetar också i sammanhanget fram metoder för att

fastställa baslinjer för de olika fartygens koldioxidutsläpp. Dessa ska

användas för att mäta förbättringar i effektiviteten hos fartyg av olika typ

och storlek.

Vidare utvecklar IMO ett driftsindex för samtliga fartygstyper som ska

kunna användas av enskilda fartyg (fartygsägare) som ”benchmark” för

fartygets energieffektivitet. Detta index föreslås till en början bli frivilligt

på grund av svårigheterna att få fram enhetliga värden för de olika

fartygstyperna.

IMO:s framsteg med att utveckla ekonomiska styrmedel för att

begränsa utsläppen från sjöfarten har dock varit små. Inom ramen för

klimatkonventionens och Kyotoprotokollets arbete har EU under flera år

försökt öka trycket på den internationella sjöfartsorganisationen, IMO,

att vidta åtgärder i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser från

sjöfarten. Inom IMO har EU-länderna verkat för att konkreta åtgärder ska

vidtas. Motståndet från andra regioner i världen har dock varit stort.

Sverige bör fortsatt verka för att alla sjöfartsutsläpp inkluderas i en

framtida internationell klimatregim. En lämplig ordning är att en

överenskommelse i UNFCCC sätter ramarna för ett sektorsåtagande för

sjöfarten och att IMO får en huvudroll i genomförandet av detta

åtagande. En sådan utgångspunkt innebär dessutom att det blir frågan om

en internationell reglering, vilket också är regeringens utgångspunkt.

Inom IMO bör Sverige verka för att principbeslut fattas och att

konkreta åtgärder som begränsar utsläppen presenteras inför

klimatkonferensen i Köpenhamn hösten 2009.

Det är emellertid osäkert när framgång kan nås inom ramen för IMO.

Andra åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från sjöfarten

behöver därför övervägas. En möjlighet är att inkludera sjöfart på Europa

i EU:s handelssystem. Ett sådant inkluderande vore önskvärt och något

som Sverige bör driva. En förutsättning är dock att systemet omfattar all

sjöfart som ankommer till EU:s hamnar i syfte att bibehålla

konkurrensneutralitet för den europeiska sjöfarten.

Bränsle som används för sjötransporter är i dag helt skattebefriade.

Möjligheten att införa skatt på drivmedlet begränsas dock av

energiskattedirektivet (direktiv 2003/96/EG). Direktivets huvudregel är

Pr

skattefrihet för bränsle som används inom gemenskapens farvatten.

Medlemsstaterna har dock viss valfrihet att inskränka denna skattebefrielse

och alltså beskatta bränslet. Vad som alltid måste skattebefrias är dock

internationella transporter och, i den mån inte bilaterala avtal ingåtts mellan

länderna, transporter mellan gemenskapens medlemsstater. Vidare har

medlemsstaterna valfrihet i fråga om beskattning av bränsle för inrikes

sjöfart.

op. 2008/09:162

93

Ett särskilt förhållande för sjöfarten är att den i dag i stor utsträckning

använder motorer med mycket höga utsläpp av kväveoxider.

Kväveoxider gynnar bildningen av marknära ozon, som är en kortlivad

växthusgas men har påtagliga effekter på människors hälsa och

växtligheten. I det korta perspektivet anses klimateffekten av sjöfartens

bidrag till ozonbildningen överstiga dess bidrag genom utsläpp av

koldioxid. Därmed är arbetet inom IMO med att skärpa utsläppskraven

för kväveoxider och svaveldioxid väsentligt ur klimatsynpunkt.

Under 2008 antog IMO:s miljökommitté efter två års förhandlingar

skärpta gränsvärden för svavel i bunkerolja. Den maximala halten svavel

i fartygsbränsle sänks globalt från och med 2012 från 4,5 till 3,5

viktprocent. Från och med 2020 får svavelhalten vara högst 0,5

viktprocent. Inom de nuvarande svavelkontrollområdena Östersjön,

Nordsjön och Engelska kanalen sänks svavelhalten från 1,5 till 1,0

viktprocent år 2010 samt till mycket låga 0,1 viktprocent år 2015. De

kraftigt skärpta kraven för svavelhalt väntas leda till ökade bränslepriser

på lågsvavliga bränslen på grund av större efterfrågan. Detta leder i sin

tur till minskad bränsleanvändning och därmed minskade

koldioxidutsläpp från sjöfarten.

Parallellt med kraven på sänkta svavelhalter har IMO antagit strängare

regler för utsläpp av kväveoxider. Utgångspunkten för det fortsatta

arbetet är att utsläppskontrollområdena i norra Europa kommer att

inkludera kväveoxider och benämnas kontrollområden för luftburna

utsläpp från fartyg. Bl.a. ska kväveoxidutsläppen från fartyg i dessa

områden minskas med 80 procent jämfört med den nivå som gäller för

fartygsmotorer installerade under åren 2000–2011. Även minskningen av

sjöfartens kväveoxidutsläpp kommer att minska sjöfartens

klimatpåverkan. Sverige bör dock driva frågan om strängare

internationella krav för fartygsmotorer installerade före 2011 alternativt

tillämpa ekonomiska styrmedel för att fasa ut föråldrad teknik.

Prop. 2008/09:162

94

8.6

Flyg

Regeringens bedömning: Flyget bör, i högre utsträckning än i dag, bära

sina kostnader för koldioxidutsläpp. Sverige bör även fortsättningsvis

sträva efter att luftfartens utsläpp inkluderas i en framtida internationell

klimatregim och internationella, verkningsfulla åtgärder bör eftersträvas.

Flyget kommer från och med 2012 att ingå i EU:s system för

utsläppshandel. Systemets styrande verkan bör på sikt öka ytterligare. På

sikt bör hänsyn även tas till andra ämnen i flygets utsläpp än koldioxid. I

ett första skede bör klimatpåverkan från kväveoxider begränsas.

Skälen för regeringens bedömning: Flyget påverkar klimatet genom

sina koldioxidutsläpp, men också genom utsläpp av bl.a. vattenånga på

hög höjd. FN:s klimatpanel, IPCC, har bedömt flygets totala påverkan på

klimatet till 2–4 gånger påverkan från koldioxid. Det finns emellertid

betydande osäkerheter kring hur stor påverkan är.

Det internationella flygets utsläpp av växthusgaser har ökat med 45

procent under perioden 1990–2005 medan ökningen från inrikesflyget

har avstannat. Inrikesflyget möter i dag ökad konkurrens från snabbtåg.

För vissa landsändar, främst de utan snabba tågförbindelser, är dock

flyget fortsatt det enda realistiska transportslaget för snabba

persontransporter.

Kyotoprotokollets parter har enats om att det tills vidare är inom ramen

för den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) som

industriländerna bör arbeta för att åstadkomma internationella avtal i

syfte att begränsa flygets utsläpp. Utsläpp från utrikes flygtransporter

ingår för närvarande inte i ländernas åtagande under Kyotoprotokollet.

Sveriges och EU:s målsättning är att utsläppen av växthusgaser från

internationell luftfart inkluderas i den internationella klimatregimen efter

2012. En lämplig ordning är att en överenskommelse i UNFCCC sätter

ramarna för ett sektorsåtagande för luftfarten och att ICAO får en

huvudroll i genomförandet av detta åtagande.

Flyg har en speciell rättslig status bland transportslagen. Enligt

Chicagokonventionen från 1944, som är det regelverk som tillämpas för

internationell civil luftfart, är det förbjudet för parter till konventionen att

beskatta flygbränsle som medförs ombord på luftfartyg. Vidare är det

mycket svårt för enskilda länder att införa beskattning av flygbränsle för

internationell luftfart eftersom detta förbjuds i en mängd bilaterala

luftfartsavtal och enligt ICAO:s policy. Policyn är dock under översyn.

Allt flygbränsle för kommersiella ändamål är således i dag helt

undantaget från svensk energi- och koldioxidbeskattning. Sedan den 1

juli 2008 beskattas dock flygbränslet när det används för privat ändamål.

På motsvarande sätt som för drivmedel inom sjöfarten, lägger

energiskattedirektivet (direktiv 2003/96/EG) fast ramarna för

medlemsstaternas möjligheter att beskatta flygbränsle. Beskattning är i

viss mån möjligt. Detta gäller för nationell luftfart samt för kommersiell

luftfart mellan medlemsstaterna, om bilateralt avtal ingåtts om detta.

Prop. 2008/09:162

95

Sverige och EU har inom ramen för ICAO, verkat för att åtgärder ska

vidtas i syfte att begränsa flygets utsläpp. Ministerrådet har vid åtskilliga

tillfällen slagit fast att om ICAO inte förmår enas om åtgärder ska EU gå

vidare på egen hand. ICAO har hittills inte kunnat enas om att vidta

några konkreta åtgärder. Det är därför osäkert om och när några

internationella styrmedel kan vara på plats inom flygområdet om inte en

överenskommelse i UNFCCC sätter ramarna för ett sektorsåtagande för

luftfarten. ICAO beslutade vid sin 36:e session i september 2007 att

uppmana medlemsländerna att avstå från att införa nationella eller

regionala koldioxidskatter/handelssystem för att begränsa växthusgaser

från flyget och att inte tillämpa ett sådant system för flygbolag från tredje

land. Europas 42 stater (medlemsstaterna i EU och ECAC) reserverade

sig mot detta beslut. En överenskommelse träffades i juli 2008 mellan

rådet och Europaparlamentet om att införliva flyget i EU:s

utsläppshandelssystem. Flyget omfattas av utsläppshandeln från och med

2012 och detta gäller såväl flygningar inom EU som till och från EU.

Den totala tilldelningen av utsläppsrätter till flygsektorn kommer år 2012

att vara 97 procent av medelutsläppen för sektorn 2004–2006. Den årliga

tilldelningen av utsläppsrätter till flygsektorn reduceras därefter till 95

procent av medelutsläppen 2004–2006. Av flygutsläppsrätterna kommer

15 procent att fördelas genom auktionering och resterande 85 procent att

delas ut till flygbolagen gratis. Kommissionen räknar med en

genomsnittlig fördyring av en europeisk flygresa på ca 1 500 km med

4,5 euro vid ett utsläppsrättspris på 30 euro per ton koldioxid.

På sikt bör hänsyn även tas till andra ämnen i flygets utsläpp än

koldioxid. I ett första skede bör klimatpåverkan från kväveoxider

begränsas. Kommissionen har aviserat att den ska föreslå åtgärder för att

reglera utsläppen av kväveoxider i ett separat förslag senast under slutet

av 2008. Något förslag har dock ännu inte lagts fram. Regeringen

välkomnar kommissionens initiativ.

Statligt flygplatsstöd i form av driftbidrag utgår i dag med ca 103

miljoner kronor årligen, varav ca 81 miljoner kronor via anslag på

statsbudgeten och ca 22 miljoner kronor från Luftfartsverket. Regeringen

har i 2008 års infrastrukturproposition (prop. 2008/09:35) angivit att

driftbidrag fr.o.m. 2012 huvudsakligen bör ges till de flygplatser där

Rikstrafiken upphandlar transportpolitiskt motiverad flygtrafik.

8.7

Transportinfrastrukturen

Regeringens bedömning: Utvecklingen av transportinfrastrukturen bör

inriktas mot att skapa kommunikationer med utgångspunkt från

resenärers. företags och samhällets behov, som samtidigt är förenliga

med klimat och miljökvalitetsmål.

Skälen för regeringens bedömning: Den 30 september 2008

presenterades infrastrukturpropositionen Framtidens resor och

transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) för

2010–2021. Propositionen är ett led i den långsiktiga

planeringsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen. Processen

kommer att leda fram till nya transportinfrastrukturplaner för åren 2010–

2021. Med investeringar och anvisade medel för drift och underhåll är

bedömningen att en betydande kapacitetshöjning till 2020 är möjlig

(jämfört med 2007) för järnvägen.

Prop. 2008/09:162

96

Transportpolitiken ska bidra till att samhällsekonomiskt effektiva,

långsiktigt hållbara och internationellt konkurrenskraftiga transporter

utvecklas för medborgarna och näringslivet i hela landet.

Transportsystemet ska underlätta vardagen för människor och företag

genom att erbjuda effektiva och klimatsäkra resor och transporter. I det

moderna samhället behöver hänsyn tas till hur transportbehoven kan

påverkas av att IT ökat människors och företags flexibilitet och

möjligheten att starta och driva verksamhet i alla delar av landet.

Globaliseringen ökar också behoven av effektiva kommunikationer och

transporter. Tillgängligheten är central eftersom transporter och

kommunikationer hjälper till att överbrygga geografiska avstånd. Ett väl

fungerande, robust och effektivt transportsystem är en nödvändig

förutsättning för fortsatt tillväxt och välstånd. Tillgängligheten till utbud

och aktiviteter i samhället utgör transportsektorns bidrag till samhällets

positiva utveckling.

Utvecklad infrastruktur bidrar till företagande och tillväxt och till en

hållbar konsumtion och produktion bl.a. genom effektivare transporter,

ökad leveranssäkerhet och en utvidgad arbetsmarknad som gör att fler

kan arbeta. Därigenom stärks Sveriges konkurrenskraft. Transport-

systemen ska utvecklas med hänsyn till de krav som ställs på moderna,

säkra och hållbara resor, transporter och kommunikationer av engagerade

medborgare och företag samt med hänsyn till utvecklingen av gränsöver-

skridande och internationell trafik.

En trafikslagsövergripande ansats är central i den långsiktiga infra-

strukturplaneringen. Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett

effektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla trafikslag, både var för

sig och i kombination.

En översyn av verksamheter, myndigheter och organisationsform

behövs för att stödja det trafikslagsövergripande synsättet och öka

effektiviteten i förvaltningen. Ett viktigt steg i detta arbete är inrättandet

av den nya myndigheten Transportstyrelsen den 1 januari 2009. Från och

med den 1 januari återfinns de tidigare verksamheterna vid Vägverket

Produktion i bolaget Svevia AB. Verksamheterna vid Vägverket Konsult

och Banverket Projektering återfinns i bolaget Vectura AB. I juni 2008

gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera

vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna inom

transportsektorn, huvudsakligen inom Vägverkets, Banverkets,

Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfartsstyrelsens, Rikstrafikens,

SIKA:s, Affärsverket Statens järnvägars (ASJ) och Rederinämndens

ansvarsområden (dir. 2008:90). Översynen syftar till att finna de

lösningar som bäst stödjer ett effektivt utförande av statens uppgifter

inom transportområdet och som leder till att medborgare och näringsliv

sätts i centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i

planeringsprocessen, samt att övriga verksamheter bedrivs på ett effektivt

sätt. Utredaren ska lämna sitt slutbetänkande senast den 1 april 2009.

Klimatberedningen föreslog bl.a. att Sverige bör verka inom EU för att

infrastrukturinvesteringar riktas så att mer gods kan transporteras på

Pr

järnväg och med fartyg. Korridorer för sådana transporter behöver

etableras och viktiga hamnar moderniseras. Arbetet inom EU för att

minska även andra hinder för transporter med järnväg och med sjöfart

bör också prioriteras. Godstransporterna inom Sverige är starkt

koncentrerade till ett antal dominerande godstransportstråk. Sveriges

stora handelsberoende tillsammans med det geografiska läget gör att det

är nödvändigt att ha ett tydligt internationellt perspektiv när åtgärder som

påverkar godstransportsystemet diskuteras. För att ytterligare underlätta

för de internationella transporterna samt minska deras miljöpåverkan är

det också viktigt att de nationella prioriteringarna leder till bättre

samordning mellan trafikslagen och att hänsyn tas till anknytningar till

strategiska knutpunkter, såsom godsterminaler och hamnar.

op. 2008/09:162

97

Kollektivtrafiken utgör ett viktigt medel för att uppfylla de

transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt

hållbar tillväxt i hela landet. En väl fungerande kollektivtrafik ger

människor en geografisk tillgänglighet på ett energieffektivt och

långsiktigt hållbart sätt. Ett ökat inslag av såväl konkurrens som

resenärsanpassad samordning inom kollektivtrafiken medför attraktivitet

och effektivitet. Statens ansvar för kollektivtrafik är främst att se till att

den statliga infrastrukturen fungerar tillfredsställande och att ett

fungerande regelverk finns på plats. Staten kan också bidra till att det

bedrivs forskning, utveckling och att olika aktörer samordnas.

Som en följd av riksdagens beslut om infrastrukturpropositionen

beslutade regeringen den 17 januari 2008 om uppdrag om inledande

åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder för perioden 2010–2021. En

utgångspunkt för den nya planeringsomgången är att

samhällsekonomiska analyser ska spela en tydligare roll vid

prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. Ett trafikslagsövergripande

synsätt är centralt för åtgärdsplaneringen och kan också bättre hantera de

samlade miljö- och hälsoaspekterna från transportsystemet. De regionala

självstyrelseorganen och samverkansorganen ges större inflytande i

planeringsprocessen. Utvecklingen av infrastrukturen ska underlätta en

sådan samverkan mellan transportslagen. De slutliga riktlinjerna för

åtgärdsplaneringen beslutade regeringen den 19 december 2008 i vilka

trafikverken och länen ges detaljerade instruktioner om genomförandet

av åtgärdsplaneringen. Planförslag från trafikverken och länen lämnas till

regeringen hösten 2009 och regeringen kommer då bereda förslagen och

senare fastställa den nationella planen och ramarna för länsplanerna.

Samhällsplanering

Transportsystemet är en mycket viktig beståndsdel i hela

samhällsutvecklingen. Ett samhällssystem som hela tiden utvecklas och

förändras ställer också krav på transportsystemets utveckling. Det är

viktigt med en effektiv samordning mellan planeringen av

markanvändning och transportinfrastruktur för att möjliggöra en

utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i önskad

riktning. Samordningen mellan planeringsansvariga aktörer på lokal,

regional och nationell nivå bör förbättras för att åstadkomma en mer

effektiv samlad utveckling.

Prop. 2008/09:162

98

8.8

EU:s klimat- och energipaket

Regeringens bedömning: Beslutet om att genomföra EU:s energi- och

klimatpaket innebär att unionen och dess 27 medlemsstater tagit en stor

del av det gemensamma men differentierade globala ansvaret att minska

klimatpåverkan till en konkret och handlingsinriktad nivå. De bindande

ensidiga målen på energi- och klimatområdena saknar tills vidare

internationellt motstycke och vittnar om medlemsstaternas fasta

beslutsamhet att minska klimatpåverkan och öka försörjningstryggheten

genom ökat samarbete. EU:s beslut manar till internationell efterföljd

och ger en god plattform för de fortsatta FN-förhandlingarna med sikte

på ett internationellt avtal i Köpenhamn och ligger i linje med Sveriges

ambitioner. På det nationella planet förestår nu ett intensivt arbete med

att genomföra paketet i nationell lagstiftning. En proposition om vissa

ändringar i lagen om handel med utsläppsrätter lämnas till hösten.

Sverige bör medverka aktivt i det internationella arbetet för att koppla

ihop olika framväxande handelssystem för utsläppsbegränsningar så att

en på sikt globalt omfattande handel kan nås.

Skälen för regeringens bedömning

En preliminär överenskommelse nåddes den vid Europeiska rådets möte

den 12–13 december 2008 för de tre klimaträttsakterna i paketet:

direktivet om utsläppshandelssystemet (ETS), beslutet om

ansvarsfördelning samt direktivet för avskiljning och lagring av

koldioxid (CCS). Europaparlamentet röstade den 17 december 2008 ja

till överenskommelsen om klimat- och energipaketet. Nedan redovisas i

korthet överenskommelsen om ansvarsfördelningen. En liknande

överenskommelse nåddes samma dag om direktiv om främjande av

användningen av energi från förnybara energikällor. Sammanfattningsvis

kan konstateras att förstaläsningsöverenskommelsen om paketet innebar

att EU:s 27 medlemsstater till omvärlden signalerade fast beslutsamhet

att minska utsläppen med åtminstone 20 procent genom bindande

restriktioner för medlemsstater och företag. Denna överenskommelse har

ingen motsvarighet i övriga världen och ger EU en god plattform, i linje

med Sveriges ambitioner, inför de fortsatta förhandlingarna före och

under partsmötet i Köpenhamn.

Klimatmål

EU ska minska sina växthusgasutsläpp med 30 procent till 2020 jämfört

med 1990 inom ramen för ett ambitiöst internationellt klimatavtal.

Ansvarsfördelningen lägger för de sektorer som inte omfattas av

utsläppshandeln fast hur EU genomför sitt unilaterala mål om att minska

växthusgasutsläppen med 20 procent samt ramarna för övergången till ett

mål på 30 procent. Senast tre månader efter att EU signerat ett tillräckligt

ambitiöst internationellt klimatavtal ska kommissionen lägga fram

förslag till rådet och Europaparlamentet om hur den ytterligare

Prop. 2008/09:162

99

8.

minskningen av utsläppen ska genomföras. Rådet och Europaparlamentet

reviderar därefter ansvarsfördelningen och handelsdirektivet genom

medbeslutandeförfarande.

Det övergripande minskningsmålet fördelas mellan den handlande

sektorn och den icke-handlande sektorn så att en utsläppsminskning om

21 procent ska ske i EU:s handlande sektor och 10 procent i EU:s icke-

handlande sektor fram till 2020 jämfört med 2005 i ett fall utan

internationellt avtal.

Energimål

EU:s andel av förnybar energi ska öka från 8,5 procent 2005 till 20

procent 2020. På liknande sätt som klimatmålet är fördelat mellan

medlemsstaterna är också målet om förnybar energi fördelat mellan

medlemsstaterna. Det finns också ett krav på att medlemsstaterna ska nå

målet 10 procent förnybar energi i transporter. Detta mål är lika för

samtliga medlemsstater.

8.1

Klimatdelen i paketet

Ansvarsfördelningen

Utsläppsminskningen som ska åstadkommas i den icke-handlande

sektorn fördelas mellan de 27 medlemsstaterna med utgångspunkt i

respektive medlemsstats BNP per capita. Till skillnad från vad som gäller

för EU:s övergripande mål, har ansvarsfördelningen mellan EU:s länder

inte 1990 års utsläpp som utgångspunkt, utan 2005 års utsläpp. För

länder med låg BNP per capita medges begränsningsmål medan de med

hög BNP gör åtaganden att minska utsläppen. Ingen medlemsstat ges

dock ett mer långtgående reduktionsmål än 20 procent och ingen

medlemsstat tillåts öka utsläppen med mer än 20 procent jämfört med

2005. Ansvarsfördelningen innebär för Sverige ett åtagande att minska

utsläppen med 17 procent fram till 2020 jämfört med 2005, vilket

motsvarar en minskning på ca 25 procent jämfört med 1990. Denna

fördelning gäller för det fall att ett internationellt klimatavtal inte kan

nås. När ett sådant avtal har godkänts ska EU skala upp och fördela sitt

nya åtagande mellan medlemsstaterna.

Tidsmässig flexibilitet i måluppfyllelse

Utsläppsminskningar ska ske linjärt mellan 2013 och 2020 med bindande

mål för varje år. Nivån för startåret 2013 bestäms som motsvarande

genomsnittsvolymen av utsläppen i den icke-handlande sektorn för

respektive medlemsstat åren 2008–2010. De medlemsstater som har

begränsningsmål och har möjlighet att öka utsläppen relativt 2005 års

nivå ska begränsa sina utsläpp enligt en linjär målbana som börjar 2009.

Medlemsstater får som grundregel för uppfyllandet av åtagandet varje år

låna upp till 5 procent utsläppsutrymme från påföljande år och utan

begränsning spara icke utnyttjat utrymme till kommande år. Vid extrema

väderförhållanden under 2013 och 2014 får en medlemsstat ansöka till

kommissionen om att få låna ett större utsläppsutrymme än 5 procent av

följande år. Ett land vilket överskridit sitt utsläppsmål, med beaktande av

tillåten flexibilitet, ska kompensera överskridandet med ett avdrag

motsvarande 1,08 gånger överskottsutsläppet från nästa års tillåtna

utsläppsutrymme.

Prop. 2008/09:162

100

Rumslig flexibilitet i måluppfyllelse – användning av flexibla mekanismer

En handel med utsläppsutrymme kan ske mellan länder inom EU

förutsatt att säljande land klarar sitt eget åtagande. Detta kan även ske i

projektform som s.k. JI-projekt. Medlemsstater kan även genomföra

utsläppsminskningar i utvecklingsländer (CDM-projekt) och få

tillgodoräkna sig dessa inom givna ramar. I fallet innan en internationell

klimatöverenskommelse träffats begränsas användning av CDM- och JI-

krediter till en volym motsvarande 3 procent av medlemsstatens utsläpp i

den icke-handlande sektorn år 2005. Tolv medlemsstater med ambitiösa

klimatmål och höga kostnader, inklusive Sverige, får använda ytterligare

1 procentenhet CDM-krediter om dessa härrör från projekt i de minst

utvecklade länderna (LDC) eller små ö-stater med utvecklingslandsstatus

(SIDS). Ett outnyttjat kreditutrymme kan sparas till kommande år eller

säljas till andra medlemsstater. Nya typer av projektkrediter kan skapas

genom överenskommelser mellan EU och tredjeland. När en

internationell klimatöverenskommelse har träffats ökas tillåten

användning av projektkrediter med upp till hälften av den ytterligare

minskning som sker inom EU:s handelssystem.

EU:s utsläppshandelssystem

Direktivet om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och

utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för

växthusgaser innebär ökad harmonisering på EU-nivå för hur EU:s

utsläppshandelssystem ska se ut i den tredje handelsperioden, 2013–

2020. Ett tak för och fördelning av utsläppsrätterna bestäms på EU-nivå.

Detta skiljer sig från den nuvarande fördelningsprocessen, där

medlemsstaterna lämnar nationella fördelningsplaner efter vissa kriterier

och där planerna slutligen godtas av kommissionen. Auktionering ska

vara huvudregel, men viss gratis tilldelning kan fortsätta för vissa

anläggningar framför allt för att motverka risken för s.k.

koldioxidläckage. Med detta begrepp avses en befarad utflyttning av

produktion och eller investeringar från länder med utsläppsrestriktioner

till länder utan sådana restriktioner till följd av de merkostnader som

restriktionerna innebär. Systemet breddas med några flera sektorer, bl.a.

aluminiumindustri och delar av kemiindustrin samt några flera

växthusgaser, nämligen perfluorkolväten och dikväveoxid. Att luftfarten

inkluderas i handelssystemet redan från 2012 har beslutats i ett separat

direktiv. Enskilda medlemsstater kan efter godkännande från

kommissionen inkludera ytterligare sektorer och anläggningar. Det har

också blivit möjligt för medlemsstater att undanta mindre anläggningar

med utsläpp under 25 000 ton per år och termisk effekt under 35 MW

men ett villkor är då att motsvarande utsläppsminskning uppnås för dessa

anläggningar med andra styrmedel eller åtgärder.

Prop. 2008/09:162

101

Tilldelning

Gratis tilldelning sker med gemensamma EU-regler vars tillämpning ska

godkännas av en genomförandekommitté. En betydande användning av

s.k. riktmärken (benchmarking) som fördelningsnycklar är att förvänta.

Förvärv vid auktionering av utsläppsrätter kommer att bli

kraftproduktionssektorernas huvudsakliga alternativ. Vissa begränsade

och tillfälliga undantag från regeln om 100 procent auktion till elsektorn

har gjorts i direktivet. Den mängd utsläppsrätter som ska auktioneras

fördelas bland medlemsstaterna med utgångspunkt i medlemsstatens

andel i utsläppshandeln 2005 med viss andel som justeras för nya

medlemsstater och de med stora totala kostnader för att nå paketets mål.

Medlemsstaterna kommer att utföra auktionerna men vägledning och -

till viss del - harmoniserade regler väntas föreslås av kommissionen. Det

är upp till medlemsstaterna att besluta om hur auktionsintäkterna ska

användas men en deklaration har antagits av EU:s stats- och

regeringschefer att medlemsstater är villiga att använda medel svarande

mot minst hälften av auktioneringsintäkterna till klimatåtgärder och när

ett internationellt avtal är på plats kan de som vill använda del av

auktionsintäkten till att finansiera klimatåtgärder inom ramen för det

internationella avtalet.

Koldioxidläckage

Koldioxidläckage är risken för omlokalisering av företag och

investeringar till länder utanför EU på grund av att kostnaden för

koldioxidutsläpp i EU är större än i länder utan begränsningar.

Kvantitativa och kvalitativa kriterier för att identifiera läckageutsatt

industri har fastställts i direktivet och kommissionen ska identifiera

läckageutsatt industri senast sista december 2009. Både direkta och

indirekta kostnadsökningar tas hänsyn till. Senast den sista december

2010 ska kommissionen föreslå åtgärder för att motverka läckage. Det är

centralt att sådana åtgärder utformas på ett sätt som inte är onödigt

handelsstörande och/eller kan nyttjas i protektionistiskt syfte. Effekterna

på utvecklingsländers export bör uppmärksammas särskilt. Gratis

tilldelning av utsläppsrätter är en åtgärd. För indirekt påverkan på

konkurrenssituationen genom elprisökningar ges medlemsstaterna

möjlighet att i viss mån kompensera kostnadsökningar med subventioner.

Flexibilitet

Företagen i utsläppshandelssystemet ska fortsatt kunna tillgodogöra sig

utsläppsminskningar genomförda i tredje land genom Kyotoprotokollets

projektbaserade flexibla mekanismer CDM och JI. Användningen av

CDM/JI i handelssystemet begränsas till de outnyttjade utrymmen som

företagen har från handelsperioden 2008–2012 samt ett ytterligare

utrymme som definieras närmare i kommittologi. Syftet med det

Prop. 2008/09:162

102

ytterligare utrymmet är att harmonisera utrymmet bland företagen (som

för den innevarande perioden fick olika utrymmen beroende på vilken

medlemsstat de befann sig i under 2008–2012) samt att något utöka

CDM-utrymmet för företagen. Kommittén ska dock begränsa tillskottet

så att företagen totalt under 2008–2020 får använda CDM/JI

motsvarande hälften av utsläppsminskningen 2008–2020. Företagen får

använda krediter från samma projekttyper som accepterades under 2008–

2012, det innebär att s.k. sänkprojekt tills vidare är uteslutna från EU:s

handelssystem. Förberedande bestämmelser finns för hur nya

samarbetsformer och mekanismer efter ett internationellt avtal ska kunna

beaktas och användas.

Sammanlänkning med andra handelssystem

EU:s system för utsläppshandel är genom CDM och JI länkat till

omkring 150 länder. Kyotoenheter från dessa länder kan i viss begränsad

omfattning tillföras den europeiska marknaden vilket avsevärt och

positivt påverkar systemets kostnadseffektivitet. Härtill kommer att

direktivet öppnar för länkning till andra system som är obligatoriska och

har absoluta sammanlagda utsläppsbegränsningar. Europeiska

kommissionen har i ett aktuellt meddelande pekat på de framväxande

systemen inom OECD-området som aktuella för sådana kopplingar och

särskilt nämnt USA och Australien. Sådana kopplingar kan bli mycket

betydelsefulla för utsikterna att få stöd för tillräckligt långtgående

åtaganden och öka kostnadseffektiviteten i den globala ansträngningen

att minska klimatförändringarna. En utgångspunkt för regeringen är att

handelssystemet bör vidgas till att omfatta fler gaser och sektorer och att

länkningar bör göras med andra framväxande system. Regeringen avser

att verka fortsatt pådrivande på detta område.

Avskiljning och lagring av koldioxid (CCS)

Avskiljning och lagring av koldioxid är en av många tekniker som kan

bidra till minskade utsläpp av koldioxid till atmosfären. Preliminära

uppskattningar som hämtats ur kommissionens konsekvensanalys visar

att sju miljoner ton koldioxid skulle kunna lagras fram till år 2020 och

upp till 160 miljoner ton fram till 2030. Dessa uppskattningar är dock

beroende bl.a. av att utsläppen av växthusgaser minskar och att CCS ges

ekonomiskt stöd, både nationellt och från gemenskapen. Tekniken är

relativt oprövad och det behövs verifiering genom ett flertal

demonstrationsprojekt för att tekniken ska bli kommersiellt etablerad.

Varje medlemsstat har befogenhet att besluta om CCS ska tillåtas inom

dess territorium. Den aktör som vill prospektera för koldioxidlagring,

dvs. undersöka om lämpliga underjordiska utrymmen föreligger, kan hos

behörig myndighet ansöka om tillstånd, vilket kan beviljas för en

begränsad tid. Vidare måste tillstånd för att få bedriva CCS beviljas av

behörig myndighet, som också är skyldig att låta kommissionen ta del av

inkomna lagringsansökningar och yttra sig, innan beslut fattas om

huruvida lagringstillstånd ska beviljas.

Prop. 2008/09:162

103

8.

Lagring av koldioxid ska ske på ett sätt som minimerar risken för

läckage och som innesluter koldioxiden för en överskådlig framtid. När

en lagringsplats stängs kan ansvaret övergå från verksamhetsutövaren till

behörig myndighet. I samband med överföringen ska en avgift erläggas,

som ska täcka kostnaden under 30 år för övervakning av bl.a. läckage .

Om kostnader skulle uppstå p.g.a. att verksamhetsutövaren gjort ett fel

eller en försummelse innan överföringen har myndigheten rätt att kräva

in ersättning för korrigering av dessa.

Direktivet omfattar vidare regler för sammansättningen av koldioxiden

som lagras så att den inte kan äventyra miljön eller människors hälsa.

Finansiering av demonstrationsprojekt inom CCS och förnybar energi

För nya deltagare inom systemet för handel med utsläppsrätter avsätts

300 miljoner utsläppsrätter i reserven för stöd till demonstrationsprojekt

inom CCS och förnybar energi. Projekten som mottar stöd ska ha en

rättvis geografisk fördelning och ett enskilt projekt kan inte få mer än 15

procent av totala mängden avsatta utsläppsrätter.

Om det som en följd av internationella avtal beslutas att utsläppen

inom EU ska minskas med 30 procent kommer direktivet att revideras

genom medbeslutande för att möta det skärpta målet.

8.2

Energidelen i paketet

Direktivet syftar till att öka EU:s andel förnybar energi från 8,5 till 20

procent under perioden 2005–2020. Det gemenskapsövergripande målet

har bördefördelats mellan medlemsstaterna. För svensk del ställer

direktivet bindande krav på att uppnå en andel om 49 procent förnybar

energi år 2020. Sverige har redan i dag den särklass högsta andelen

förnybar energi i EU och kommer så att ha även år 2020. År 2005

uppgick andelen förnybar energi i Sverige till 39,8 procent. Ökningen av

förnybar energi i medlemsstaten ska följa en indikativ bana som

specificeras i en bilaga till direktivet.

Medlemsstaterna har stor frihet att själva välja på vilket sätt målet ska

uppnås, genom ökad tillförsel (el, värme/kyla, transporter) och/eller

energieffektivisering. Direktivet ställer dock ett bindande krav på att alla

medlemsstater ska nå ett mål på 10 procent förnybar energi i transporter

till år 2020. Detta mål är alltså inte bördefördelat utan samma nivå gäller

för alla medlemsstater. En mer utförlig redogörelse av energidelen i

klimat- och energipaketet finns i energipropositionen.

Prop. 2008/09:162

104

8.9

Utsläppsminskningar i andra länder

Regeringens bedömning: Sverige och andra industrialiserade länder

måste ta ansvar och bidra till finansieringen av utsläppsminskningar i

utvecklingsländer. Det bidrar till tekniköverföring av ny miljöteknik och

till att öka förtroendet mellan industri- och utvecklingsländer i det

internationella klimatarbetet. Genom internationellt samarbete kan de

globala insatserna mot klimatförändringar omfatta mer långtgående

åtaganden och genomföras i enlighet med klimatkonventionens princip

om kostnadseffektivitet. Mekanismen för ren utveckling, CDM, och de

nya mekanismer som integreras i en Köpenhamnsöverenskommelse ges

en större roll i den svenska klimatpolitiken. Dessa är viktiga instrument

för investeringar av grön teknologi i växande ekonomier och

utvecklingsländer. Dessa investeringar bidrar även till att skapa en global

utsläppsmarknad där det sätts ett pris på utsläppen även i länder utan

bindande åtaganden om utsläppsminskningar. Det möjliggör för snabbt

växande länder att inte behöva gå en koldioxidintensiv väg när ekonomin

växer, utan i stället välja att undvika att investera sig fast i ett

fossilberoende. Det möjliggör för utvecklingsländer att tidigt bygga

samhällen med grön teknik och undvika beroende av kolkraft. FN-

kontrollen av insatserna säkerställer att de går till åtgärder som annars

inte skulle ha blivit av.

Skälen för regeringens bedömning

Kyotoprotokollet stipulerar att parterna ska var för sig eller gemensamt

se till att deras sammanlagda utsläpp inte överstiger deras tilldelade

mängder (utsläppsutrymme). De medel protokollet anvisar för att genom

internationellt samarbete gemensamt uppfylla åtagandena är de flexibla

mekanismerna. De flexibla mekanismerna möjliggör för länder med

kvantitativa åtaganden om utsläppsbegränsning i Kyotoprotokollet att

delvis uppnå sina åtaganden genom utsläppsminskande åtgärder i andra

länder. Mekanismerna är viktiga former för konkret internationellt

samarbete som är en hörnsten i Kyotoprotokollet. Insikten om att de

industrialiserade länderna i betydande utsträckning måste ta ansvar inte

bara för åtgärder inom de egna landgränserna utan även för

utsläppsminskningar och -begränsningar i utvecklingsländer växer sig

allt starkare. Utsläppens effekter är globala. De långtgående minskningar

som är nödvändiga blir väsentligt mindre kostsamma om de kan knytas

till investeringstillfällen i den nödvändiga globala övergången till en

hållbar hushållning. En avvägning av vilka åtgärder som ska vidtas

begränsas till sin effektivitet om villkoren för var utsläppsminskningar

sker blir alltför restriktiva. Särskilt viktiga är dessa förutsättningar för

länder med jämförelsevis höga åtgärdskostnader.

De s.k. flexibla mekanismerna utgör centrala delar av Kyotoprotokollet

och var avgörande för att protokollet skulle ratificeras för många av

parterna och därmed för att protokollet skulle kunna träda i kraft. De

Prop

flexibla mekanismerna gör det möjligt att genomföra

utsläppsminskningar där det är mest kostnadseffektivt. JI avser projekt i

andra länder inom Annex I till Kyotoprotokollet, dvs. länder som har

kvantitativa åtaganden. CDM som är den kvantitativt viktigaste av

mekanismerna genomförs i länder som inte har egna kvantitativa

åtaganden.

. 2008/09:162

105

Genom Kyotoprotokollet åtar sig drygt 30 industriländer att begränsa

sina utsläpp med kvantitativa åtaganden inför perioden 2008–2012.

Protokollet tillåter länderna att åstadkomma utsläppsminskningarna

antigen i sitt eget land eller i andra länder. Denna flexibilitet, att även

genomföra utsläppsminskningar utomlands, ges av de tre styrmedel som

Kyotoprotokollet kallar för flexibla mekanismer. Dessa består av handel

med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren

utveckling och har alla det gemensamt att ett land kan dra nytta av

utsläppsminskningar som åstadkommits i ett annat land. De två

sistnämnda kallas också projektbaserade mekanismer.

Handel med utsläppsrätter (International Emission Trading,

IET) möjliggör transaktioner av utsläppsrätter mellan länder

med utsläppsbegränsningsåtagande i det internationella

handelssystemet som träder i kraft 2008 då första

åtagandeperioden för Kyotoprotokollet börjar. Den första

januari 2005 trädde ett regionalt handelssystem i Europa i kraft

vilket benämns The European Union Greenhouse Gas Emission

Trading Scheme (EU-ETS) där handeln sker på företagsnivå i

stället för mellan länder.

Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) innebär

att industriländer har möjlighet att genom åtgärder i projektform

i andra länder, som har kvantitativa åtaganden enligt

Kyotoprotokollet, tillgodoräkna sig utsläppsminskningar för att

uppfylla sina egna åtaganden. Utsläppskrediter från JI heter

ERU (Emission Reduction Unit, utsläppsminskningsenhet).

Mekanismen för ren utveckling (Clean Development

Mechanism, CDM) har två likställda syften: att bidra till

värdländernas hållbara utveckling samt att underlätta för

industriländerna att uppfylla sina åtaganden. I övrigt har

mekanismen samma principiella uppbyggnad som gemensamt

genomförande. Skillnaden är att projekten genomförs i länder

utan kvantifierade åtaganden om utsläppsminskningar enligt

Kyotoprotokollet, dvs. i utvecklingsländer. Utsläppskrediter från

CDM heter CER (Certified Emission Reduction, certifierade

utsläppsminskningar).

Sverige har engagerat sig både bilateralt och multilateralt i de flexibla

mekanismerna för att utveckla dessa till trovärdiga och effektiva

instrument i det internationella klimatsamarbetet. Inför de långtgående

åtaganden som nu måste göras är en omfattande utvidgning av Sveriges

användning av mekanismerna som instrument i det globala samarbetet

nödvändig. Satsningarna ska målmedvetet inriktas på hög kvalitet,

rättvisa och effektivitet. Sveriges insatser ska bidra till nya instrument

med långsiktig strukturell inriktning. I det korta perspektivet bidrar

insatserna genom att upprätthålla efterfrågan på goda klimatprojekt till

att överbrygga den osäkerhet som nu råder på marknaden i avvaktan på

ett klimatavtal för perioden bortom 2012.

Prop. 2008/09:162

106

EU:s system för handel med utsläppsrätter är delvis en tillämpning av

Kyotoprotokollets flexibla mekanismer på företagsnivå. Det s.k.

länkdirektivet (2004/101/EG) möjliggör för företagen att tillgodogöra sig

utsläppsminskningar från de projektbaserade mekanismerna JI och CDM.

Jämfört med inhemska åtgärder inom exempelvis transportsektorn

kostar CDM- och JI-minskningar ofta avsevärt mindre vilket betyder att

mer långtgående målsättningar kan uppfyllas.

Marknadsbaserade instrument som bidrar till en global

växthusmarknad, såsom de flexibla mekanismerna, förväntas också ha en

central roll i en framtida global klimatregim efter 2012.

Den fundamentala utsläppsenheten inom Kyotosystemet kallas för

AAU (Assigned Amount Unit eller tilldelad utsläppsenhet). Alla

industriländer som har ratificerat protokollet har ett kvantitativt åtagande

och tilldelas motsvarande mängd AAU för perioden 2008–2012. År 2015

ska industriländerna visa upp tillräckligt många AAU för att täcka sina

fysiska utsläpp. Om länderna har ett överskott kan de sälja sitt överskott.

Om länderna har ett underskott kan de köpa AAU från andra länder eller

införskaffa s.k. utsläppskrediter från de projektbaserade mekanismerna JI

och CDM.

Marknadsläget

Den reella efterfrågan på utsläppskrediter från CDM och JI skapades

efter Kyotoprotokollets ikraftträdande 2005. Redan i slutet av 1990-talet

inleddes emellertid en rad pilotprogram för att vinna konkreta

erfarenheter av hur projekten kunde utformas och certifieras. Dessa

program fick stor betydelse för regelverkets utformning. Även

frivilligorganisationer bidrog med analyser och förslag. Resultatet är en

ett regelverk som syftar till långtgående insyn och kontroll. Sverige

spelade tillsammans med övriga nordiska länder en framträdande roll när

denna pilotverksamhet bedrevs, bl.a. genom att medverka till initiativ

tillsammans med Världsbanken, NEFCO och Europeiska

utvecklingsbanken. Hittillsvarande erfarenheter från dessa verksamheter

pekar på genomsnittliga åtgärdskostnader på 5–10 öre per kg

koldioxidekvivalent. Marknaden dominerades inledningsvis av statliga

program, men EU:s så kallade länkdirektiv, som beskrivs längre ned,

skapar sedan 2005 också en efterfrågan för dessa krediter hos de företag

som omfattas av EU:s handelssystem.

CDM har varit framgångsrikt och 1 350 CDM- projekt har registrerats

och ytterligare dubbelt så många är på väg in i systemet. De redan

registrerade projekten beräknas resultera i utsläppsreduktionsenheter på

mer än 1 400 miljoner ton koldioxidekvivalenter fram till och med år

2012 och med de som är på väg in i systemet skulle siffran kunna bli mer

än 2 900 miljoner ton till och med år 2012. Investeringarna inom

förnybar energi och energieffektivistering som CDM leder till är redan

flera gånger större än biståndet inom dessa områden. Den internationella

växthusgasmarknaden har potential att generera gröna investeringsflöden

på upp till 100 miljarder dollar per år till utvecklingsländerna

Prop. 2008/09:162

107

Det är svårt att förutsäga den årliga tillförseln av certifikat (CERS),

osäkerhet och trösklar är betydande, men den förväntade volymen uppgår

till omkring 400 miljoner ton per år. Detta är utsläppsminskningar

motsvarande nästan sex gånger Sveriges årliga utsläpp. Flertalet av

projekten är CDM-projekt. Ländervis dominerar Kina, Indien och

Brasilien. En jämnare geografisk spridning efterfrågas regelbundet i de

internationella förhandlingarna. Att JI-projekten är förhållandevis få

förklaras av att många av de potentiella värdländerna för sådana projekt

blivit medlemmar i EU och därmed deltar i EU:s utsläppshandel samt att

Ryssland, som också har en stor projektpotential, endast mycket

långsamt genomförde nödvändiga interna regelverk som

Kyotoprotokollet föreskriver.

Prognoser pekar på att en rimlig utveckling av CDM kan komma att

medföra ett kapitalflöde som väl kan mäta sig med eller överträffa det

officiella utvecklingsbiståndet som i dag går från industriländer till

utvecklingsländer. En förutsättning är då att tillräckliga framsteg nås i de

internationella klimatförhandlingarna i Köpenhamn och framöver.

Det bör observeras att biståndsmedel inte får användas till att

finansiera annat än underliggande kostnader för konkreta CDM-projekt.

Den faktiska utsläppsminskningen och kostnader för den får således inte

finansieras med biståndsmedel. Företag inom den europeiska

utsläppshandelssystemet svarar för en stor del av den sammanlagda

efterfrågan på projektcertifikat. En rad länder med kvantitativa åtaganden

i Kyotoprotokollet kommer dessutom att genom statliga förvärv delvis

uppfylla sina åtaganden, t.ex. våra nordiska grannländer.

CDM- och JI-marknaden behöver ett stabilt regelverk bortom 2012

eftersom riskerna med att genomföra denna typ av långsiktiga projekt

annars blir för stora. Ett åtagande till 2020 bidrar till ökad förutsebarhet

och stabilitet.

Enligt Europeiska kommissionen förväntas EU:s medlemsstater

förvärva mer än 540 miljoner ton utsläppsminskningar från JI och CDM

under perioden 2008–2012. Länder såsom Nederländerna, Spanien och

Italien har investerat i storleksordning 100 miljoner ton medan Österrike,

Belgien och Portugal omkring 30–45 miljoner ton och Danmark, Finland,

Irland och Luxemburg mellan 10 och 20 miljoner ton

koldioxidekvivalenter.

Sveriges deltagande i de projektbaserade mekanismerna

Sverige deltar i utvecklingen av CDM och JI dels bilateralt, dels

multilateralt. Deltagandet syftar till att bidra till det internationella

samarbetet för utvecklingen av CDM och JI som effektiva och trovärdiga

instrument, att bidra till hållbar utveckling inom energi- och

klimatområdet, spridning av teknik och kunskap samt att skaffa svenska

erfarenheter på området.

Utarbetandet inom klimatkonventionen och Kyotoprotokollet av

regelverk för godkännande granskning kontroll och bokföring har till stor

del byggt på konkreta erfarenheter från pilotverksamhet i vilken Sverige

har spelat en framskjuten roll. Utan sådana konkreta insatser hade

parterna i det internationella klimatsamarbetet varit väsentligt sämre

rustade när det gäller att utveckla detta klimatsamarbete bortom 2012.

Prop. 2008/09:162

108

Sverige deltar tillsammans med fem andra länder och 17 företag i

Världsbankens Prototype Carbon Fund (PCF). Fonden blev operationell i

början av år 2000, dvs. innan det fanns en överenskommelse om hur

CDM och JI skulle utformas. PCF var en pionjär på marknaden för

projektbaserade flexibla mekanismer (CDM och JI) och har haft en

betydelsefull roll vid uppbyggandet av en global utsläppsmarknad.

Kapitalet i PCF uppgår till 180 miljoner US dollar, vilket kommer att ge

utsläppsminskningsenheter motsvarande mellan 20–25 miljoner ton

koldioxid. Sveriges investering i fonden omfattar 10 miljoner US dollar

och Sveriges andel beräknas kunna medföra utsläppsminskningar

omfattande mellan 1,3–1,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter.

Det svenska CDM- och JI-programmet vid Energimyndigheten har haft

som uppdrag att bidra till att utveckla CDM och JI som effektiva

klimatpolitiska instrument, att bidra till kostnadseffektiva reduktioner av

växthusgaser samt att bidra till hållbar utveckling i värdländerna.

Programmet har inriktats dels mot medverkan i enskilda projekt, dels på

deltagande i multilaterala CDM- och JI-fonder.

De enskilda projekten ligger inom områdena förnybar energi och

energieffektivisering. De fonder som myndigheten deltar i har valts

utifrån fondens inriktning på projekttyper, strävan efter geografisk

spridning på projekt samt möjlighet att utöva inflytande på fondens

arbete.

Energimyndigheten har för närvarande tecknat avtal med 20 enskilda

CDM-projekt och med två JI-projekt:

• 3 biobränslebaserade kraftvärmeprojekt i Brasilien

• 1 biobränslebaserat elkraftverk i Tamil Nadu, Indien

• 1 energieffektiviseringsprojekt i cementindustri i Kina

• 15 vindenergiprojekt i Kina

• 1 energieffektiviseringsprojekt genom installation av turbin för

elproduktion i fjärrvärmeverk i Rumänien (konvertering till

kraftvärme)

• 1 vindenergiprojekt i Estland

Vindkraftprojekten i Kina avser vindkraftsparker med en sammanlagd

effekt på 1 250 MW i de autonoma regionerna Xinjiang och Inre

Mongoliet, provinserna Gansu, Jilin och Hebei samt Shanghai, dvs.

företrädesvis i de mindre utvecklade västra och norra delarna av Kina.

Energimyndigheten deltar i två fonder vid den Asiatiska

utvecklingsbanken (ADB), dels Asia Pacific Carbon Fund inriktad på

utsläppsminskningsenheter för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod

2008–2012, dels en framtidsfond Future Carbon Fund inriktad på att

förvärva utsläppsminskningsenheter för perioden efter 2012. Fonderna

vid ADB är inriktade på förnybar energi, energieffektivisering och

minskade metanemissioner. Projekten är lokaliserade till

utvecklingsländer i Asien och Stilla havsregionen inklusive s.k. minst

utvecklade länder. Förvärven av utsläppsminskningsenheter från CDM-

Prop. 2008/09:162

109

projekten sker i huvudsak genom förskottsbetalningar, vilket möjliggör

att även finansiellt svagare CDM-projekt kan genomföras. Satsningen på

ADB:s framtidsfond visar att Sverige tror på att FN:s klimatmöte i

Köpenhamn 2009 kan enas om en ny internationell överenskommelse för

perioden efter 2012 och ger signaler till marknaden genom att öka

efterfrågan på utsläppskrediter för perioden efter 2012.

Energimyndigheten deltar också i en kombinerad JI- och CDM-fond vid

Europeiska utvecklingsbanken (EBRD).

Inom ramen för Östersjösamarbetet har nordiska länder tillsammans

med Tyskland och även företag från dessa länder etablerat den s.k.

Testing Ground Facility som driver projekt i regionen. Ytterligare projekt

i Ryssland kan bli aktuella, vilket är betydelsefullt för att få en

uppgörelse efter 2012 eftersom rysk medverkan är vital och ett starkt

ryskt intresse ligger i att kunna delta i JI-projekt och därigenom få

finansiering för energieffektivisering m.m. Att Sverige syns på dessa

marknader är betydelsefullt inför de kommande internationella

förhandlingarna om en framtida global klimatregim efter 2012.

Emellertid är det också viktigt att Sverige bidrar till en ökad geografisk

spridning till övriga länder som hittills erhållit endast få CDM-projekt.

Ett viktigt bidrag till jämnare geografisk fördelning lämnades när EU på

svenskt initiativ beslutade att vissa medlemsstater inom ramen för

klimatpaketet kan ges ett extra utrymme för att uppfylla sina åtagande

beträffande den s.k. icke-handlande sektorn med projektcertifikat enkom

från de minst utvecklade länderna och små ö-stater med

utvecklingslandsstatus.

EU:s nyligen beslutade klimatpaket rymmer bestämmelser för

användningen av flexibla mekanismer såväl i direktivet rörande

utsläppshandeln som för det ensidiga åtagande EU och dess

medlemsstater gör för utsläppsminskningar utanför den handlande

sektorn. För den handlande sektorns befintliga anläggningar får 50

procent av sammanlagda utsläppsminskningarna under 2008–2020

genomföras med CDM. För nya deltagare respektive deltagare inom

luftfarten får högst 50 procent av minskningarna jämfört med 2005 års

nivå genomföras med CDM-projekt under perioden 2013–2020. När det

gäller projektslag ska samma bestämmelser som nu gäller för den

europeiska utsläppshandeln tillämpas. Vid ett internationellt avtal då

EU:s minskningsåtagande till 2020 ökar från en minskning på 20 procent

till 30 procent jämfört med 1990 års utsläpp vidgas utrymmet för

internationellt samarbete i motsvarande mån men begränsas också till

länder som tillträder det nya avtalet.

För den icke handlande sektorn, över vars utsläpp medlemsstaterna har

kontroll, införs kvantitativa begränsningar av användningen av CDM och

JI vilken får uppgå till en volym motsvarande 3 procent och om vissa

kriterier uppfylls 4 procent av 2005 års utsläpp. Detta innebär att endast

en bråkdel av de ekonomiska resurser som uppfyllandet av EU:s

respektive Sveriges åtagande kräver kommer att satsas på CDM-projekt

och andra mekanismer och den helt dominerande delen av

resurserna/kostnaderna faller inom unionen respektive Sverige. Även

räknat i volymtermer och jämfört med en referensutveckling som tar

hänsyn till åtgärder inom unionen överväger dessa senare i den

gemensamma ansträngningen. Inom ramen för utsläppen utanför

Prop. 2008/09:162

110

utsläppshandeln har på bl.a. svenskt initiativ införts möjligheter att på

medlemsstatsnivå överföra utsläppsutrymme. Denna mekanism

underlättade en snabb överenskommelse om paketet och kan ge

möjlighet för investeringar i energieffektivisering och förnybar energi

särskilt i de nya medlemsstaterna.

Mekanismerna bedöms få en allt mer betydelsefull roll för finansiering

av de bidrag till motåtgärder mot utsläpp och anpassning till

klimatförändringar som internationella klimatavtal ställer. Inflödet till

den s.k. anpassningsfonden för utvecklingsländerna är i dag direkt

proportionell mot flödet av CDM krediter och resursflödet alltså till

avgörande del beroende av den globala utsläppshandeln utveckling och

de statliga programmens volym.

Inriktning av framtida svenska insatser

Det svenska programmet för flexibla mekanismer utvecklas för att svara

mot de behov som en ambitiös klimatpolitik med syfte att begränsa

klimatpåverkan ställer. Sådana ambitioner förutsätter internationellt

samarbete och det svenska ansvaret måste innefatta såväl nationella som

internationella åtgärder. De mekanismer som nu föreligger är inte

fullkomliga utan behöver utvecklas och förbättras. Sverige ska bidra till

detta arbete genom konkreta pilotprojekt, högt ställda krav och fortsatt

engagemang i det internationella utvecklingsarbetet.

Insatserna syftar också till att bidra till uppfyllandet av framtida

svenska och internationella klimatåtaganden samt att förbättra

förutsättningarna för fördjupade åtaganden för länder som tar på sig

kvantitativa begränsningar och en överföring av resurser till

utvecklingsländer i enlighet med de krav en överenskommelse i

Köpenhamn kan komma att ställa på ett ambitiöst och långsiktigt

internationellt klimatsamarbete. Detta kan ske genom köp av

utsläppsrätter samt genom att medverka i och förvärva utsläppsenheter

från projekt inom ramen för Kyotoprotokollets projektbaserade flexibla

mekanismer JI och CDM samt liknande marknadsbaserade flexibla

mekanismer upprättade inom FN:s klimatkonvention eller pilotinsatser

med syfte att vidareutveckla sådana mekanismer. Även s.k. nationella

projekt inom ramen för EU:s ansvarsfördelningsdirektiv bör kunna

genomföras. Det kan också ske genom överföring av utsläppsutrymme

mellan EU-länder.

Dessa insatser ska fördelas på bilaterala projekt och deltagande i

multilaterala fonder. Insatserna ska kännetecknas av hög kvalitet och

utsläppsminskningarna ska vara additionella. Möjligheterna att göra

kopplingar till miljöteknikexport bör utnyttjas bättre än hittills. För de

bilaterala insatserna bör gälla att de inriktas på föredömliga projekt. De

länder som dominerar CDM-utbudet, Kina, Indien och Brasilien, bör

således kunna komma i fråga men satsningar bör företrädesvis ske i

Sydostasien, Latinamerika och Afrika. För Sverige är det angeläget att

det särskilda utrymme som öppnas för projekt i de minst utvecklade

länderna och ö-stater som har utvecklingslandsstatus uppmärksammas

och tas till vara vilket bidrar till dessa fattiga länders hållbara utveckling.

Krav på kostnadseffektivitet måste upprätthållas.

Pr

När det gäller multilaterala insatser är inflytandet över projektval

viktigt. Sverige bör eftersträva att delta i projekt som är nyskapande och

kvalitetsinriktade. Initiativ av detta slag har tagits av bl.a. Världsbanken

och Asiatiska utvecklingsbanken. Insatser bör också kunna göras med

avseende på undvikande av skogavverkning och skogsskövling (REDD).

op. 2008/09:162

111

Nyskapande insatser kan vara försök med program-CDM och

sektorsansatser. Det är också viktigt att medverka i

kapacitetsuppbyggnadsinsatser i utvecklingsländer för att underlätta för

dessa att delta i CDM-projekt och för att bidra till en ökad geografisk

spridning av CDM-projekt. På sikt är en global utsläppshandel målet.

Inom ramen för utvecklingen av mekanismerna bör därför Sverige även

aktivt delta i uppbyggnaden av en mer omfattande utsläppshandel dels

genom förbättring och utvidgning av EU:s utsläppshandel dels genom att

verka för att denna marknad kan knytas till andra framväxande system.

8.10

Jordbruk

Omkring 14 procent av Sveriges samlade utsläpp kommer från

jordbruket. Utsläppen från jordbruket består främst av metan, lustgas och

koldioxid och härrör från markanvändning, djurhållning, gödselhantering

och användning av fossila bränslen.

En del av utsläppen från djurhållningen härrör från djurens

matsmältning och framför allt från idisslande husdjur. Även

stallgödselhanteringen genererar växthusgaser i form av både lustgas och

metan.

Jordbrukets utsläpp har minskat med ca 10 procent sedan 1990 och

uppgick år 2007 till 8,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Minskningen

beror i huvudsak på att djurantalet och den odlade arealen minskat. Detta

beror i sin tur på att produktiviteten höjts, men också på grund av att fler

livsmedel, inte minst animalieprodukter, importeras i dag jämfört med

1990.

Regeringen arbetar i dag med att reducera jordbrukets och

animalieproduktionens klimatpåverkan. Exempelvis bidrar flera av de

åtgärder som vidtagits för att minska växtnäringsläckaget även till lägre

lustgasavgång. Ett annat exempel är den särskilda satsning på

investeringsstöd till biogasproduktion som nyligen beslutades

genomföras inom ramen för Landsbygdsprogrammet. Därutöver bedrivs

forskning vid Sveriges lantbruksuniversitet för att bland annat utveckla

kunskap och metoder för att minska avgång vid husdjurens

ämnesomsättning.

Ytterligare ett viktigt område är att minska svinnet av livsmedel. Längs

livsmedelskedjan, från jord till bord, uppstår svinn som förutom att det

innebär ett resursslöseri också bidrar till växthuseffekten eftersom mer

livsmedel måste produceras än vad som konsumeras. Mängden livsmedel

från svenska hushåll som slängs och som skulle ha kunnat användas för

konsumtion uppskattas till nära 1 miljon ton per år i Sverige.

Produktionen av detta svinn orsakar utsläpp motsvarande nära 2 miljoner

ton koldioxidekvivalenter per år.

Översyn av den gemensamma jordbrukspolitiken

Prop. 2008/09:162

112

Regeringens bedömning: Ytterligare insatser inom den gemensamma

jordbrukspolitiken behövs för att möta de utmaningar som vi nu står

inför. Inom landsbygdsprogrammet bör därför åtgärder inom klimat- och

vattenområdena ha hög prioritet för att kunna medverka till att nå

uppställda miljömål.

Skälen för regeringens bedömning: Vid jordbruks- och fiskerådet den

18–20 december 2008 slöts en politisk överenskommelse inom ramen för

en översyn av 2003 års reform av EU:s gemensamma jordbrukspolitik,

även kallad hälsokontrollen (KOM(2008)306). En av de frågor som har

stått i fokus för denna översyn är hur jordbrukspolitiken ska kunna

hantera nya utmaningar, som klimatförändringar, produktion av förnybar

energi, vattenförvaltning och skydd av den biologiska mångfalden. I den

slutliga politiska överenskommelsen tillkom en femte utmaning rörande

konkurrenskraften inom mjölksektorn.

Enligt den politiska överenskommelsen bör åtgärder i programmet för

landsbygdsutveckling genomföras i syfte att hantera dessa utmaningar.

Medel från direktstödet ska samtidigt föras över till budgeten för

landsbygdsutveckling och avsättas för att möta dessa prioriterade

områden.

För att ta hänsyn till de prioriterade områdena ställs krav på

medlemsländerna att se över sina nationella strategiska planer för

landsbygdsutveckling samt genomföra nödvändiga ändringar i

landsbygdsprogrammen för perioden 2007–2013. Förändringarna ska

genomföras under 2009 för att kunna träda i kraft från och med år 2010.

Regeringens bedömning är att de utmaningar som kommissionen har

identifierat ligger väl i linje med nuvarande prioriteringar inom det

svenska landsbygdsprogrammet. Emellertid bedömer regeringen att

ytterligare insatser, inklusive förstärkning av befintliga insatser, kan

komma att behövas för att minska jordbrukets klimatpåverkan, öka

produktionen av förnybar energi och ytterligare minska utsläpp av

växtnäringsämnen, men också för att nå målet om bevarad biologisk

mångfald. Regeringen välkomnar därför den politiska överenskommelsen

om att ytterligare resurser ställs till förfogande inom

landsbygdsprogrammet för att möta de utpekade utmaningarna, vilka

regeringen i dagsläget bedömer som tillräckliga. Åtgärder inom klimat

och vatten bör i detta sammanhang ha hög prioritet. Vilka ytterligare

satsningar som kan komma att genomföras som en konsekvens av

hälsokontrollen är dock inte möjligt att redogöra för i nuläget.

Regeringen har uppdragit åt Jordbruksverket och Skogsstyrelsen i att

föreslå relevanta och kostnadseffektiva åtgärder för att möta

utmaningarna. Uppdraget redovisades den 1 mars 2009.

Vidtagna åtgärder för att begränsa jordbrukets klimatpåverkan

En rad åtgärder har vidtagits inom jordbruksektorn för att minska

utsläppen av växtnäringsämnen och framför allt för att reducera

kväveläckaget från åkermarken. Åtgärderna omfattar både begränsningar

i mängden gödsel som får tillföras marken, spridningsrestriktioner för

stallgödsel men också krav på att stallgödseln ska kunna lagras under en

stor del av året för att därmed kunna utnyttjas på bästa möjliga sätt i

växtodlingen. Ytterligare restriktioner kommer att träda i kraft senast

2010 med anledning av påtalande från kommissionen att Sverige inte

fullt ut uppfyller nitratdirektivet 676/91/EEG. I landsbygdsprogrammet

2007–2013 ingår även ett antal ersättningsformer vars huvudsyfte är att

minska kväveläckaget från åkermarken. Dessa ersättningsformer är bl.a.

odling av fånggrödor, vårbearbetning, anläggning och restaurering av

våtmarker samt skötsel av våtmarker.

Prop. 2008/09:162

113

Flertalet av de åtgärder och ersättningsformer som införts har förutom

en positiv effekt på utsläppen av växtnäringsämnen till vatten även en

positiv effekt främst för att minska utsläppen av lustgas. En lägre mängd

tillgängligt kväve i både mark och vatten medför att risken för avgång av

lustgas minskar. Lustgasavgången från gödsel kan också minska av att

gödsling och hanteringen av gödsel sker på optimalt sätt.

För att kunna välja lämpliga åtgärder med hänsyn till företagets

produktion och naturgivna förutsättningar så att utsläppen av

växthusgaser och växtnäringsämnen till vatten och ammoniak till luft

sammantaget minskar så långt som möjligt krävs goda kunskaper om

lämpliga brukningsåtgärder. Omfattande informations- och

rådgivningsinsatser individuellt och i grupp bedrivs inom ramen för

åtgärden kompetensutveckling i landsbygdsprogrammet 2007–2013. Ett

specifikt rådgivningsprojekt är Greppa Näringen. Satsningarna inom

projektet har hittills främst omfattat individuell rådgivning för att minska

förlusterna av växtnäringsämnen från odling och djurhållning och för att

minska riskerna vid användning av växtskyddsmedel. Under senare tid

har även frågeställningar rörande klimat och energifrågor ingått som

delar i projektet.

Kunskaperna om vilka åtgärder som lämpligen kan vidtas inom

jordbruksektorn för att reducera utsläppen av växthusgaser är dock i dag

begränsade, vilket också framhålls av Klimatberedningen. Under 2008

reviderade Jordbruksverket en tidigare rapport om förutsättningar för en

minskning av växthusgasutsläppen från jordbruket (Rapport 2008:11).

Av denna framgår att åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser

både kan sammanfalla men även stå i konflikt med åtgärder som vidtas

för att minska utsläppen av ammoniak och växtnäringsämnen till vatten,

eller för att bibehålla den biologiska mångfalden. Klimatberedningen har

föreslagit att regeringen ger Jordbruksverket i uppdrag att i samarbete

med andra berörda myndigheter och branschens aktörer göra en

sammanställning över kunskapsläget rörande klimatåtgärder, identifiera

områden för konflikter och synergieffekter med andra mål samt ta fram

en handlingsplan.

Regeringen har mot denna bakgrund givit Jordbruksverket i uppdrag

att ta fram ett handlingsprogram för minskade växtnärings- och

växthusgasförluster från jordbruket. Förslaget till program ska särskilt

beakta miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Ingen

övergödning, men även andra relevanta miljökvalitetsmål såsom Ett rikt

odlingslandskap ska uppmärksammas. I uppdraget ingår att föreslå olika

strategier för att minska utsläppen med tillhörande åtgärder och precisera

eventuella synergier och målkonflikter samt de samhällsekonomiska

konsekvenserna. Uppdraget ska redovisas den 30 april 2010.

Prop. 2008/09:162

114

Livsmedelskedjans klimatpåverkan

Regeringens bedömning: Livsmedelskedjans klimatpåverkan är

betydande. Livsmedelsverket har ansvar att inom ramen för sitt

verksamhetsområde stödja och följa upp att nödvändiga åtgärder vidtas

för att minska livsmedelskedjans klimatpåverkan. Detta arbete bör

stärkas.

Skälen för regeringens bedömning: Livsmedelskedjans klimatpåverkan

är betydande då matens andel av växthusgasutsläppen uppgår till i

storleksordningen 20–25 procent. När det gäller resursanvändning så

uppskattas den svenska livsmedelskedjan använda 20 procent av all

energi. Det är därför angeläget att åtgärder kan vidtas för att minska dess

klimat- och miljöpåverkan. Det är viktigt att notera att

livsmedelsproduktionen även har stor betydelse för ett flertal andra

miljökvalitetsmål utöver miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Det är därför väsentligt att inte helt isolera klimatmålet då det kan leda

till oönskade effekter beträffande andra miljömål.

Livsmedelsverket har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet,

varav klimatpåverkan är en del. Livsmedelsverkets uppgift är att i

konsumenternas intresse arbeta aktivt för säkra livsmedel, redlighet i

livsmedelshanteringen och bra matvanor. Den senare omfattar bl.a.

kostråd riktade till storhushåll och privatpersoner. Med kunskap kan

konsumenterna göra medvetna val. Aktiviteter som ökar kunskapen kring

livsmedelskedjans miljö- och klimatpåverkan i de fall kunskapsluckor

finns och aktiviteter som bidrar till att sprida kunskap om lämpliga

åtgärder för att minska påverkan är särskilt angelägna. Ett sådant

exempel är det påbörjade arbetet med miljöanpassade kostråd som

baseras på miljökonsekvensanalyser av olika livsmedelsgrupper. Syftet

är att hjälpa konsumenter att göra miljösmarta livsmedelsval.

Utgångspunkten för dessa råd är flera miljökvalitetsmål, varav

Begränsad klimatpåverkan är ett. Under våren 2009 kommer

Livsmedelverket att lansera projektet ”Miljösmarta matval utifrån

kostråden”. Ett annat exempel är myndigheternas pågående

kunskapsinsamling avseende svinn i livsmedelskedjan.

Livsmedelsverket kan med ökad kunskap och informationsinsatser

riktade till konsumenter och andra aktörer inom livsmedelsindustri och

handel bidra till att livsmedelskedjans klimatpåverkan minskar.

Livsmedelsverkets samordnande och pådrivande roll för

livsmedelskedjans klimatpåverkan bör stärkas. I budgetpropositionen för

2009 anslås därför 3 miljoner kronor per år under perioden 2009–2011.

8.11

Skogsbruk och annan markanvändning

Prop. 2008/09:162

115

Flöden av växthusgaser till och från skog och mark

Regeringens bedömning: Flöden av växthusgaser till och från skog

och mark har en betydelsefull roll att spela i ett globalt perspektiv. Ett

ökat nettoupptag av koldioxid i skog och mark är en viktig faktor för

att hålla nere koldioxidkoncentrationen i atmosfären.

Klimatberedningens bedömning: Utnyttjande av kolsänkor kan inte

varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen

av fossila bränslen. Åtgärder för att främja upptag i kolsänkor ersätter

inte nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan

är att betrakta som komplement. Beredningen anser emellertid att det är

viktigt att skydda kollager och främja kolsänkorna i enlighet med

klimatkonventionens intentioner.

Remissinstansernas synpunkter: Flera remissinstanser tillstyrker

klimatberedningens bedömning att det är viktigt att skydda kollager och

främja kolsänkorna. Bland annat anser Energimyndigheten att incitament

för skydd av kollager och främjande av kolsänkor är viktigt.

Skälen för regeringens bedömning: Kol finns lagrat i form av fossila

bränslen i jordskorpan. Kol finns också i terrestra system, dvs. träd och

växter samt bundet i markens organiska material. Ekosystemen spelar en

avgörande roll för jordens balans av växthusgaserna. Växternas

fotosyntes binder koldioxid och bygger energirika kolföreningar. När

växterna dör och bryts ner och utifrån de tids- och platsspecifika

omständigheter som råder, avgår växthusgaser till atmosfären. Ofta leder

förändrad markanvändning till avgång av kol till atmosfären, till exempel

om marken avskogas för att användas till andra ändamål men också om

en gräsmark bryts och används för intensiv jordbruksproduktion. Kol kan

lagras i växande träd under långa perioder utan att brytas ned. De

växtdelar som dör faller till marken och bryts ned gradvis i en process

som går snabbast i början för att sedan avta. Båda dessa poster för

kollagring bidrar till att göra växande skog och skogsmark till

betydelsefulla kolsänkor.

Globala flöden

De tempererade skogarna utgör som helhet en sänka för koldioxid. Med

en ökande global uppvärmning finns emellertid farhågor om att de

tempererade skogarnas tillväxt kommer att avta (IPCC 2007).

Utsläpp av koldioxid i samband med att skog avverkas och ersätts med

annan markanvändning, s.k. avskogning spelar globalt en väsentlig roll,

vilket har uppmärksammats betydligt mer under de senaste åren. Dessa

utsläpp vilka främst sker i tropikerna uppskattas till närmare en femtedel

av de totala globala utsläppen av koldioxid. Vilken markanvändning som

följer efter det att skogen tagits bort har också betydelse för

växthusgasutsläppen, liksom vilka marker som avskogas. Tas marken i

anspråk för t.ex. infrastruktur eller bebyggelse kan betydande delar av det

kol som finns bundet i marken släppas ut i atmosfären. Övergår marken

till jordbruk kan utsläppen bli betydande beroende på vilken

markanvändning som sker.

Prop. 2008/09:162

116

Flöden i Sverige

Sveriges yta är till mer än hälften täckt av skog. Varje år omvandlas här

betydande mängder koldioxid till organiska kolföreningar i såväl träden

själva som i skogmarken. Samtidigt tas normalt en nästan lika stor

mängd bundet kol bort från skogen genom de årliga avverkningarna Hur

skogen sedan används för massa, papper, i olika träprodukter eller för

energiutvinning har betydelse för hur länge det kol som bundits hålls

undan från atmosfären. Betydande mängder koldioxid finns bundet i trä-

och pappersprodukter. Totala årliga produktionen av rundvirke, flis,

träavfall, sågade trävaror, pappersmassa, papper, papp och avfall

innehåller kolföreningar motsvarande flera tiotal miljoner ton koldioxid.

En betydande del av detta exporteras.

Enstaka år kan störningar rubba balansen mellan kolinlagring och

bortförsel. T.ex. ledde upparbetningen av det stormfällda virket efter

stormen Gudrun 2005 till att den totala avverkningen översteg den

nationella tillväxten vilket resulterade i ett nettoutsläpp av koldioxid,

totalt sett inom sektorn skog och annan markanvändning (exklusive den

ökning av kol bundet i lagrad rundved och träprodukter).

Det är viktigt att inte försämra ekosystemens funktioner som reglerare

av växthusgaser. Från mitten av 1800-talet och ungefär 100 år framåt

skedde omfattande utdikningar och sjösänkningar i Sverige. Detta för att

åstadkomma en större odlingsareal. På delar av dessa marker är

mullhalten fortfarande hög (s.k. organogena jordar) och därmed kan stora

mängder koldioxid fortfarande avgå. Avgörande för utsläppens storlek är

bland annat vilken gröda som odlas och hur marken bearbetas.

Vissa myrar, exempelvis starrkärr avger betydande mängder metan,

medan metanavgången är betydligt lägre hos de i Götaland och Svealand

vanligaste myrtyperna, mossarna. Myrarna är mycket viktiga kollager

och dikningen av dem orsakar oxidering av torven och det bundna kolet

avgår som koldioxid. Resultatet av sådan dikning blir ofta ökade utsläpp

av växthusgaser. Dikade skogklädda torvmarker med begränsad

skogstillväxt kan därför vara en källa för växthusgaser. Sambanden är

emellertid komplicerade och flödena varierar starkt med vattennivå,

årstid och geografiskt läge. Det är därför komplicerat att bedöma effekter

av åtgärder som förändrar förutsättningarna som dikning och

torvbrytning.

Nettoupptaget av växthusgaser p.g.a. skogsbruk och annan

markanvändning, inklusive utsläpp av metan och lustgas, är svår att

beräkna, bl.a. som följd av osäkerheten kring flödena av kol till och från

marken. Flödena varierar också i betydande utsträckning mellan åren

beroende på avverkningsnivåer, väderförhållanden och störningar i form

av stormfällningar och liknande, vilka samtliga är svåra eller omöjliga att

förutsäga.

Prop. 2008/09:162

117

Globalt sett är såväl ett långsiktigt hållbart skogsbruk som skydd av

skogar eller andra åtgärder för att minska pågående avskogning centrala

för att minska utsläppen av växthusgaser och skogsbruket skulle, även på

det globala planet, kunna bidra till minskad klimatpåverkan. Ett

långsiktigt hållbart skogsbruk med hög tillväxt och ökad

biomassaproduktion ökar dessutom möjligheterna att använda biomassa

som ersättning för fossila råvaror, både till energi och andra ändamål.

Det är viktigt att beakta att de metoder och åtgärder som används

utformas på ett sätt som inte försämrar skogens funktion för att balansera

andra växthusgaser.

Internationella bokföringsregler för växthusgasflöden inom skogsbruk

och annan markanvändning

Regeringens bedömning:

En framtida internationell

klimatöverenskommelse bör ge starkare incitament för att främja

kolsänkor och hindra avskogning. Strävan bör vara att så stor del som

möjligt av växthusgasflödena till och från skog och mark inkluderas.

Möjligheten att mäta, uppskatta och verifiera flöden bör härvid vara ett

centralt kriterium för att sådana flöden ska inkluderas i en

överenskommelse. I ett globalt perspektiv är behovet av åtgärder för

minskad avskogning i tropikerna akuta. Det är därför av stor betydelse att

en framtida internationell klimatöverenskommelse ger incitament för

minskad avskogning i tropikerna. Regelverket för beräkning och

bokföring av växthusgasflöden till och från skog och skogsmark bör

utformas så att det gynnar ett hållbart skogsbruk. För att få en mer

heltäckande bild av kolflödena är det också av betydelse att det kol som

finns lagrat i träbaserade produkter räknas med i ett framtida klimatavtal.

Klimatberedningens bedömning: Kolsänkornas behandling i en

framtida klimatregim är av stor betydelse för möjligheten att minimera

avskogningen i tropikerna. Hur kolsänkorna behandlas är även viktigt ur

ett svenskt perspektiv. Stora kvantiteter koldioxid finns bundet i våra

skogar och marker och små förändringar i de årliga flödena kan ge stora

förändringar i Sveriges växthusgasbalans. När en framtida internationell

klimatregim ska utformas är det därför betydelsefullt att

förutsättningarna för åtgärder som syftar till att bevara och främja

kolsänkor är klarlagda. Stor vikt bör läggas vid utformningen av framtida

internationella regelverk så att det ger incitament för att bevara tropiska

skogar, skydda kolsänkor och åtgärder för minskad avgång av andra

växthusgaser från olika marker.

Remissinstansernas synpunkter: Sveriges geologiska undersökning,

Svenska kyrkan och Sveaskog anser att utformningen av framtida

regelverk för kolsänkor är viktigt. Svenska kyrkan tar också upp

utformningen av regelverket har betydelse för att minimera avskogningen

i framför allt tropikerna. Länsstyrelsen i Västernorrland anser att utsläpp

av växthusgaser och upptag bör beskrivas tydligare i samband med

bildandet av en framtida global klimatregim. Flera remissinstanser pekar

på behovet av bättre kunskap för bestämning av sänkorna.

Prop. 2008/09:162

118

Skälen för regeringens bedömning: Klimatkonventionen ger kolsänkor

en relativt framskjuten plats och Konventionens artikel 4.2 ställer krav på

att de utvecklade länderna ska vidta lämpliga åtgärder för att lindra

klimatförändringarna genom att skydda kollager och förstärka kolsänkor.

I Kyotoprotokollet finns mer detaljerade regler för hur upptag och

utsläpp av växthusgaser ska bokföras inom ramen för länders åtagande.

Kyotoprotokollets regler

Kyotoprotokollets regelverk för skogsbruk och annan markanvändning

skiljer sig i betydande grad från det som gäller i övriga sektorer. Förutom

avskogning och beskogning, vilket parterna är bundna att räkna in,

definierar protokollet flera andra s.k. ”aktiviteter” vilka parterna själva

kan välja att räkna in. De grundläggande beräkningsprinciperna för den

för Sverige viktigaste ”aktiviteten” pågående skogsbruk skiljer sig t.ex.

helt från övriga sektorer. Reglerna gäller dessutom bara för perioden

2008–2012. Sverige har valt att rapportera ”aktiviteten” pågående

skogsbruk men inte aktiviteter avseende jordbruksmark.

Regelverket i Kyotoprotokollet tillkom i ett mycket sent skede av

förhandlingarna vilket resulterade i ett komplicerat bokföringssystem

som, för de allra flesta länder med kvantitativa åtaganden, inte ger reella

incitament att vidta åtgärder för att öka upptagen av växthusgaser från

skogsbruk och att minska utsläppen i samband med avskogning.

Regeringen ser detta som en svaghet i nuvarande regelverk.

Framtida internationellt regelverk

I en överenskommelse inom ramen för Kyotoprotokollet har parterna

slagit fast att protokollets nuvarande regelverk för

markanvändningssektorn i industriländerna kommer att behöva revideras.

I de förhandlingar som inletts om en framtida internationell

klimatöverenskommelse utgör frågorna om hur upptag i växande skog

ska främjas samt hur avskogning ska motverkas centrala men

komplicerade områden. Huvudsakliga frågeställningar som behandlas i

fråga om Kyotoprotokollets regelverk för skogsbruk i industriländerna är

vad som ska ingå i bokföringen, huruvida man i bokföringen ska använda

sig av ett basår eller om man ska se till de löpande utsläppen och

upptagen. Det finns i dag stora osäkerheter kring mätningarna av

växthusgasflödenas storlek och vad som är naturliga flöden och vad som

människan åstadkommer. Vidare förekommer inom sektorn stora

naturliga variationer mellan olika år, till exempel på grund av bränder

eller stormar. Detta talar för att skogsbruk i klimatförhandlingarna inte

kan behandlas på exakt samma sätt som andra sektorer där man jämför

med situationen under ett basår. Risken finns att skogrika länder antingen

får alltför låga utsläppskrav eller visar sig ha tagit på sig orealistiskt

hårda utsläppskrav.

Eftersom Sverige har relativt låga utsläpp av växthusgaser från andra

sektorer och en stor skogsresurs samt en betydande skogsindustri är

utformningen av ett framtida regelverk för kolsänkor en central fråga.

Pr

Regeringen bedömer att det är viktigt att en kommande global

klimatöverenskommelse inkluderar flöden av alla betydelsefulla

växthusgaser från skog och annan markanvändning i så stor utsträckning

som möjligt och att bokföringsreglerna utformas så att ett hållbart

skogsbruk gynnas. Kolinnehållet i träbaserade produkter är en relativt

stor post som inte redovisas enligt Kyotoprotokollet. För att få en så

heltäckande bild som möjligt av kolflödena är det av vikt att även kol

från träbaserade produkter räknas med i ett kommande klimatavtal.

op. 2008/09:162

119

Möjligheten att mäta, uppskatta och verifiera flöden av växthusgaser

bör vara ett centralt kriterium för vilka flöden, markslag och produkter

som tas med i beräkningen. Åtaganden om skydd av kolsänkor och inom

markanvändningsområdet bör så långt möjligt kopplas till kvantitativa

åtaganden om utsläppsbegränsningar.

Det är centralt att en framtida internationell klimatöverenskommelse

ger incitament för att hejda avskogningen i tropikerna och ger stöd för ett

hållbart brukande. Minskad avskogning kan också ha stor positiv

inverkan på biologisk mångfald och ursprungsbefolkningars

levnadsförutsättningar. Många av de länder som i dag har en omfattande

avskogning kommer sannolikt inte att ha heltäckande kvantitativa

åtaganden i en framtida klimatregim. Särskilda lösningar behöver därför

utvecklas som ger incitament för minskad avskogning i alla länder.

Sektorsansatser kan vara en möjlighet som bör prövas. Ekonomiska

incitament kommer vara betydelsefulla och metoder för finansiering av

minskad avskogning behöver utvecklas. Möjligheterna att koppla sådana

incitament till växthusgasmarkanden är intressant och regeringen är i

grunden positiv till att en marknadsbaserad mekanism skapas.

Skogens roll för klimatet

Regeringens bedömning: Den framtida skogspolitiken behöver i större

grad ta hänsyn till skogens roll för klimatet. Det är viktigt att analysera

förutsättningarna för styrmedel och regleringar som kan komma i fråga

för att skogsbruket ytterligare ska kunna bidra till en kostnadseffektiv

måluppfyllelse av den svenska klimatpolitiken. En bred analys av

framtida upptag och utsläpp av växthusgaser från skogsbruk samt

möjligheten att öka upptaget av koldioxid i skog och mark bör göras.

Analysen bör även innefatta studier av möjliga incitament för att öka

inlagringen av kol i olika typer av kolsänkor där så är lämpligt samt

minimera utsläppen av växthusgaser från mark. Eventuella effekter på

skogspolitikens dubbla mål och den svenska skogsnäringens

internationella konkurrenskraft samt risken för koldioxidläckage bör

beaktas.

Klimatberedningens bedömning: Beredningen anser att kolsänkorna

inte nu bör ingå i det nationella målet för år 2020, främst för att det råder

alltför stor osäkerhet kring mätmetoder, framtida internationellt regelverk

och vilka effekter ett sådant mål skulle kunna ha på biobränslemarknad,

skogsindustri och biologisk mångfald. En möjlighet som bör prövas när

ökad klarhet nåtts i dessa frågor är om ett särskilt mål ska skapas för

kolsänkorna.

Beredningen anser också att det är viktigt att åtgärder för att främja

kolsänkor och utvinning av biobränslen utvecklas med hänsyn till de

svenska miljömålen.

Prop. 2008/09:162

120

Åtgärder som främjar kolsänkorna kan också öka utbudet av biomassa

för användning i skogsindustrin eller som biobränsle. Sådana åtgärder

kan därmed ha en dämpande effekt på kostnaderna för övergång från

fossila bränslen till biobränslen. Beredningen anser att det bör utredas

hur möjliga åtgärder och incitament på nationell nivå kan utformas för

skydd av kollager samt öka upptaget i skog och mark och minska

avgången av koldioxid och andra växthusgaser från förändrad

markanvändning, organogena jordar och torvmarker. I analysen bör ingå

att studera effekter av möjliga styrmedel, t.ex. för biologisk mångfald,

läckage av växtnäring, biobränsleanvändningen och skogsnäringen.

Remissinstansernas synpunkter: De flesta remissinstanser exempelvis

Sveriges Lantbruksuniversitet, Svenska bioenergiföreningen, anser att

kolsänkorna inte nu bör ingå i det nationella målet för 2020.

Skogsindustrierna anser att kolsänkor bör räknas in i Sveriges nationella

och internationella måluppfyllelse. De flesta av remissinstanser,

exempelvis Länsstyrelsen i Västmanland, Statens Jordbruksverket,

Sveriges Lantbruksuniversitet och Svenska kyrkan tillstyrker förslaget om

att utreda hur möjliga åtgärder och incitament på nationell nivå kan

utformas.

Skälen för regeringens bedömning: I 2006 ås klimatpolitiska beslut

(prop. 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU14, rskr. 2005/06:389), framgår att

det är viktigt att det finns drivkrafter för att öka upptagen av koldioxid i

skog och mark och att strategier för markanvändningen inom de areella

näringarna bör integreras i skogs-, jordbruks- och torvnäringarna.

Ett visst vetenskapligt arbete har ägt rum under de senaste åren men

fortfarande finns betydande kunskapsluckor kring kolsänkor och flöden

av växthusgaser. I regeringens proposition 2007/08:108 En skogspolitik i

takt med tiden framhåller regeringen att det svenska skogsbruket bidrar

till minskad klimatpåverkan genom ett högt upptag av koldioxid i

växande skog och betonar att åtgärder inom skogsbruket bör genomföras

för en ökad produktion. Bedömningen är att det finns stora möjligheter

till en ökad produktion av skoglig biomassa inom ramen för de två

jämställda skogspolitiska målen, produktionsmålet och miljömålet.

Regeringen aviserade därför i propositionen en rad åtgärder för att

stimulera ökad produktionen i skogen, bl.a.:

• produktionsrådgivning till markägare i syfte att öka skogsbrukets

kunskaper om metoder för ökad tillväxt,

• framtagande av riktlinjer för vilket föryngringsmaterial som ska

rekommenderas på olika marker ur produktions- och miljösynpunkt,

• tydliggörande av tillämpningen av regelverket för dikesrensning för

att rensningen ska utföras på de marker det är ekonomiskt och

miljömässigt motiverat,

• ökat uttag av trädbränsle i form av grenar och toppar (GROT),

Prop. 2008/09:162

121

• utredning av möjligheterna till intensivodling av skog på nedlagd

jordbruksmark och på skogsmark som tidigare varit jordbruksmark

och som saknar höga naturvärden.

Regeringen vill även framhålla betydelsen av anpassningsåtgärder för

att minska risken för ökande avgångar av koldioxid i samband med

skogsskador orsakade av klimatförändringarna, t.ex. ökande

stormfällningar och ökande skador av brand och insekter. Regeringen

lämnar på annat ställe i denna proposition förslag syftande till att minska

sådana skador. Effekten på flödena av andra växthusgaser av åtgärder för

ökad skogsproduktion ska också beaktas. Strävan bör vara att integrera

nyttan ur klimatsynpunkt i de skogspolitiska målen.

Regeringen anser att en bred analys av framtida uppdrag och utsläpp av

växthusgaser från skogsbruk samt möjligheten att öka upptaget av

koldioxiden i skog och mark bör göras. Analysen bör innefatta de

insatser för ökad produktion som nämns i propositionen 2007/08:108

men också andra möjliga insatser och åtgärder inom övriga

markanvändningsområden. Sådana insatser bör främja regeringens

långsiktiga prioritering att användningen av fossila bränslen för

uppvärmning ska avvecklas till år 2020 och möjligheten att uppnå det

nationella målet om förnybar energi till samma år. Härvid bör eventuella

negativa effekter på skogspolitikens dubbla mål och skogsnäringen, samt

risken för läckage beaktas

8.12

Biologisk mångfald och klimat

Regeringens bedömning: Det finns en tydlig koppling mellan åtgärder

för att minska förlusten av biologisk mångfald och påverkan på klimatet.

En aktiv naturvårdspolitik bidrar till att minska utsläppen av

växthusgaser. Välmående ekosystem och rik biologisk mångfald är

viktiga för att mark och biomassa ska kunna binda mer koldioxid. Det är

därför av stor vikt att den pågående globala utarmningen av den

biologiska mångfalden hejdas, också ut ett klimatperspektiv.

Ekosystemen spelar en väsentlig roll i att reglera klimatet.

Skälen för regeringens bedömning: Den globala mångfalden av olika

ekosystem såsom skogar, våtmarker, gräsmarker, fjäll, floder och hav har

en avgörande betydelse för balansen av växthusgaser i atmosfären. De

växt- och djurarter som är del i dessa ekosystem har inbördes

beroendeförhållanden till varandra och den miljö och det klimat de lever

i. Biologisk mångfald, särskilt ekosystemen, är därför intimt

sammankopplade med klimatet och dess förändringar. Klimatpolitiken,

som syftar till att begränsa klimatförändringarna, innebär även att hoten

mot den biologiska mångfalden minskar. Samtidigt är det inte möjligt att

bromsa klimatförändringarna utan att bedriva en aktiv politik för

bevarande av ekosystem och biologisk mångfald.

Människans inflytande på ekosystemen varierar från förändringar som

systemen kan hantera till förändringar som innebär att den biologiska

mångfalden utarmas och ekosystemens motståndskraft mot förändringar

minskar och att ekosystemfunktioner försvagas eller slås ut. De i

klimathänseende viktiga funktionerna att ta upp koldioxid och lagra kol

har avsevärt försvagats exempelvis genom avskogning eller exploatering

av våtmarker och torvmarker. Det är centralt för klimatarbetet att insatser

görs för att utveckla metoder som innebär reducering av utsläppen av

växthusgaser orsakade av markanvändningen och metoder som ökar

kollagringen. Det är därför nödvändigt att utveckla åtgärder som verkar

för att minska förlusterna av biologisk mångfald och som samtidigt

bidrar till att reducera avgången av växthusgaser från marken.

Prop. 2008/09:162

122

Värdet av insatser för den biologiska mångfalden inom skogs- och

jordbruk har lyfts fram allt tydligare under senare tid. Jord- och

skogsbrukets metoder har utvecklats och landsbygdsprogrammet för

Sverige 2007–2013 har skapat förbättrade förhållanden för den

biologiska mångfalden. Denna utveckling är positiv och måste fortsätta.

De areella näringarna måste i högre utsträckning använda klimatsmarta

metoder som samtidigt värnar den biologiska mångfalden. Dessa metoder

bör minimera utsläppen av växthusgaser samtidigt som de möjliggör en

starkare resiliens hos ekosystemen, för att säkerställa ekosystemens

möjligheter att leverera nödvändiga ekosystemtjänster för samhället, inte

minst i klimathänseende.

För att säkerställa den biologiska mångfalden och förmågan hos

ekosystemen att kunna leverera ekosystemtjänster i ett förändrat klimat

är det nödvändigt att utveckla grön infrastruktur med exempelvis

spridningskorridorer och nyckelbiotoper som knyter ihop skyddade

områden i landskapet. En sådan grön infrastruktur ökar inte minst

ekosystemens möjligheter till anpassning till ett förändrat klimat med

bibehållen möjlighet till kollagring.

Nätverk av skyddade områden som Natura 2000-systemet och

utvecklandet av grön infrastruktur är några av de viktiga åtgärder som

ingår i den åtgärdsplan för biologisk mångfald (BAP –Biodiversity

Action Plan) som Europeiska kommissionen har utarbetat i syfte att nå

det så kallade 2010-målet. Detta mål har upprättats av konventionen för

biologisk mångfald (CBD) och syftar till att signifikant minska förlusten

av biologisk mångfald. Sverige har ställt sig bakom både genomförandet

av BAP och CBD:s strategiska plan för att nå 2010-målet, vilka också

haft en stor betydelse för utvecklingen av politiken för biologisk

mångfald. Sverige är även drivande i att nya starka mål utvecklas på både

global nivå och inom EU och att dessa mål bättre kopplar till arbetet med

klimat och hållbar utveckling.

8.13

Initiativ för dialog med aktörer och en satsning på

hållbara städer.

Dialog mellan aktörer

Regeringen ser det som angeläget att det sker en samverkan inom sektorn

för att driva på utvecklingen. Sedan 2003 finns Bygga-bo-dialogen som

är ett forum för frivillig samverkan mellan företag inom bygg- och

fastighetssektorn, myndigheter, kommuner och regeringen. Denna form

Prop. 2008/09:162

123

av samverkan stöds genom ett sekretariat som är placerat vid Boverket.

Ett av de prioriterade områdena avser användning av energi. Samverkan

sker i olika dialogprojekt och det bedrivs även kompetensutveckling

riktad till olika målgrupper. Bygga-bo-dialogen har dokumenterat och

spridit aktörernas goda erfarenheter och exempel om

energieffektivisering och energismart byggande vid seminarier,

dialogmöten, broschyrer och via hemsidan. Bygga-bo-dialogen fortgår

under 2009. Bygga-bo-dialogen utgör ett väl fungerande nätverk med

spjutspetsaktörer inom bygg- och fastighetssektorn och vissa delar av

dialogsamverkan kommer under 2009 och 2010 att knytas närmare

delegationen för hållbara städer.

Staten bör även fortsättningsvis delta aktivt i olika former av

samverkan med olika aktörer för att bidra till en fortsatt

energieffektivisering inom bebyggelsen. Regeringen avser att ta initiativ

till öppna dialoger och seminarier mellan olika aktörer för att få

ytterligare drivkraft i det fortsatta arbetet med energieffektivisering.

En satsning på hållbara städer

Den snabba globala urbaniseringen innebär att en allt större andel av

världens befolkning bor i städer och tätorter. Städerna blir allt viktigare

för ekonomisk utveckling och livskvalitet, men också för miljön. Inte

minst blir utvecklingen i städerna viktig för hur klimatutmaningen kan

mötas. Bebyggelse och transporter i städer står för en stor andel av

energianvändningen. I industrialiserade likväl som i utvecklingsländer

finns en växande efterfrågan på kunnande och teknik för att åstadkomma

en hållbar stadsutveckling. Ett integrerat perspektiv på planering, miljö,

sociala och andra frågor är avgörande. Sverige har genom fokus på

miljöfrågorna och utvecklad samverkan mellan kommuner och näringsliv

etablerat ett stort kunnande för att åstadkomma hållbar stadsutveckling,

med flera exempel som fått stor internationell uppmärksamhet. Det

svenska systemkunnandet och miljötekniksektorn presenteras bland

annat genom det s.k. SymbioCity-konceptet som tagits fram i samverkan

mellan regeringen och Exportrådet, Det finns ett stort intresse från andra

länder för att ta del av svenskt kunnande. Ett exempel är Kina, där ett

nära samarbete kring miljöteknik, förnybar energi och hållbar

stadsutveckling etablerats. Det är dock avgörande att nya goda exempel

tillkommer, både för miljö- och klimatarbetet i Sverige och för fortsatt

utvecklad internationell samverkan. För att stärka denna utveckling har

regeringen därför tillsatt en delegation för hållbara städer för åren 2008

till 2010. Delegationen ska samla stat, näringsliv och kommuner i en

nationell plattform för hållbar stadsutveckling. Syftet är bland annat att

stimulera stadsbyggnadsprojekt som både bidrar till förbättrad miljö och

minskad klimatpåverkan och som underlättar för svensk

miljöteknikexport. Ambitionen är att med hjälp av spjutspetsteknik och

framsynt planering förverkliga visioner för framtida städer och hållbara

boendelösningar i enskilda kvarter, stadsdelar och lokalsamhällen.

Inom ramen för satsningen på hållbara städer har det avsatts 140

miljoner kronor för 2009 och ytterligare 200 miljoner kronor planeras

avsättas för 2010. Stödet kan ges till företag och kommuner för åtgärder

Prop. 2008/09:162

124

som bidrar till skapandet av attraktiva och hållbara stadsmiljöer med

minskad klimatpåverkan. Stöd kan avse ny- eller ombyggnadsåtgärder

och kan innehålla åtgärder inom energi-, vatten-, avfalls- och

transportområdet men även inom andra sektorer. Ett särskilt fokus ligger

på stadsbyggnadsprojekt som påtagligt minskar utsläppen av

växthusgaser. Dessa projekt ska vidare utgöra förebilder för integrerad

hållbar stadsplanering och tillämpad miljöteknik och underlätta

kunskapsspridning och miljöteknikexport.

8.14

Avfallssektorn

Regeringens bedömning: Avfallssektorn har ytterligare potential för att

bidra till en sänkning av utsläpp av växthusgaser. Ett av dessa områden

är produktion av biogas från organiskt avfall, vilket bör gynnas genom

regeringens stöd för användning av energitekniker som är gynnsamma ur

ett klimatperspektiv.

Klimatberedningens förslag: Styrmedlen på avfallsområdet behöver

utformas så att de i ännu högre grad stimulerar till minskade utsläpp av

växthusgaser genom minskade avfallsmängder och ökad återvinning.

Beredningen föreslår särskilda stöd till biogas från organiskt avfall.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på insatser inom

avfallssektorn, särskilt vad gäller stöd för biogas. Flera remissinstanser

påpekar att förutsatt att man följer avfallshierarkin, är satsningar på

biogas en viktig klimatåtgärd.

Skälen för regeringens bedömning: Svensk avfallshantering har

utvecklats under många år i en riktning mot att minska de negativa hälso-

och miljöeffekterna av omhändertagandet av avfall och att utnyttja

avfallet som den resurs det är genom att behandla det utifrån dess

inneboende egenskaper. Med detta menas att målet är att minska

avfallsmängderna samtidigt som avfallet som går till deponi ska minska

och i stället omhändertas genom återanvändning eller återvinning. Med

återvinning avses materialåtervinning inklusive biologisk behandling

samt förbränning med energiutvinning. Avfallspolitiken har lett till en

avfallshantering som ger minskad miljöpåverkan. Enligt en rapport

framtagen av Avfall Sverige (Rapport 2007:10 Utvärdering av svensk

avfallspolitik i ett systemperspektiv) har utsläppen av växthusgaser från

hantering av hushållsavfall minskat med ca 2 miljoner ton

koldioxidekvivalenter mellan 1994 och 2004. Enligt rapporten finns det

möjlighet att minska med ytterligare 2 miljoner ton per år.

Materialåtervinning är således en viktig klimatåtgärd som ger betydligt

lägre utsläpp av växthusgaser än många andra

avfallsbehandlingsmetoder. Materialåtervinning leder generellt till

minskad energianvändning i jämförelse med energiutvinning (jmf.

Finnveden et al 2005; Robusta och flexibla strategier för

utnyttjande av

energi ur avfall). Energivinsten per ton för återvinning är oftast störst för

metaller och plaster, något mindre för tidningspapper och minst för

kartong (jmf. Tyskeng och Finnveden 2007; Energi- och miljömässiga

skillnader mellan materialåtervinning och energiutvinning av avfall – En

litteratursammanställning).

Prop. 2008/09:162

125

Redan med dagens återvinning från hushåll och företag i Sverige av

aluminium, glas, papper, plast och stål undviks årliga globala utsläpp på

omkring 6,2 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Det är nästan tio procent

av de totala svenska utsläppen av växthusgaser (jmf. Henryson och

Goldmann 2007; Återvunnen råvara en god affär för klimatet).

Möjligheterna att minska utsläppen av växthusgaser ytterligare genom en

ökad materialåtervinning är betydande. Potentialen finns inom i stort sett

alla materialslag.

Även på andra områden inom avfallshanteringen finns stor potential

för minskad klimatpåverkan. På många orter finns möjligheter för ökning

av rötning av organiskt avfall som kan avsättas till anläggningar för

produktion, uppgradering och distribution av biogas från organiskt avfall.

Rötning av hushållsavfall och organiskt avfall från industrin liksom

uppgradering av rötgas från avloppsreningsverk till transportdrivmedel

beräknas vara relativt kostsamma klimatåtgärder. Detta förutsätter dock

att framställning och användning av biogas som transportdrivmedel

enbart räknas som en åtgärd som syftar till att begränsa klimatpåverkan,

utan att värdet av rötning som avfallsbehandlingsmetod vägs in.

Investeringsstödet för klimatåtgärder (Klimp) har bidragit till

utbyggnaden av anläggningar för rötning och uppgradering av biogas.

Tidigare har även bidrag från det Lokala investeringsprogrammet, LIP,

gått till biogasproduktion (ca 300 miljoner kronor). Inom Klimp har

hittills ca en tredjedel (500 miljoner kronor) av bidragsmedlen gått till

biogas. Dessutom har ca 50 miljoner från det s.k. tankställestödet gått till

tankställen för biogas.

Med anledning av regeringens bedömning att slopa

avfallsförbränningsskatten (se avsnittet åtgärder på skatteområdet) anser

regeringen att det är viktigt att fortsatt följa utvecklingen av

materialåtervinning och biologisk behandling inom avfallssektorn.

Om återstående potentialer för framställning av biogas från olika typer

av organiskt avfall i samhället i form av hushållsavfall, industrins

organiska avfall, jordbruksavfall och grödor samt rötgas från

avloppsreningsverk ska tas till vara som drivmedel i transportsektorn

krävs att ekonomiska incitament ges. Regeringen har i

budgetpropositionen för 2009 aviserat att stöd på 100 miljoner kronor

ska ges för att stimulera användningen av energitekniker som är

gynnsamma i ett klimatperspektiv, men som inte är kommersiellt

konkurrenskraftiga i jämförelse med på markanden etablerade tekniker.

Framställning av biogas från organiskt avfall är ett tydligt exempel på en

sådan teknik. För 2010 beräknas stödet uppgå till 122 miljoner kronor

och för 2011 till 117 miljoner kronor.

Detta stöd kommer även att bidra till att uppfylla delmålet om avfall i

miljömålet om god bebyggd miljö, om att matavfall och därmed

jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. ska återvinnas genom

biologisk behandling.

Europeiska kommissionen presenterade den 3 december 2008 en

grönbok om hanteringen av bioavfall i Europeiska unionen. Syftet med

grönboken är att undersöka alternativa metoder för att vidareutveckla

hanteringen av bioavfall. Efter konsultation avser kommissionen att

återkomma med en konsekvensbedömning och förslag till eventuella

åtgärder tidigast i slutet av år 2009. Sverige avser att besvara

konsultationen och då särskilt lyfta fram de åtgärder som vidtagits i

Sverige för att främja ett miljö- och klimatmässigt bra omhändertagande

av biologiskt avfall.

Prop. 2008/09:162

126

8.15

Klimatsmart konsumtion och produktion

Klimatförändringarna orsakas bl.a. av det sätt vi producerar, distribuerar

och konsumerar varor och tjänster. Att förändra ohållbara konsumtions-

och produktionsmönster är nödvändigt för att minska människans

klimatpåverkan.

Under de senaste tio åren har produkters miljö- och klimatpåverkan

uppmärksammats alltmer. Produkternas design, konstruktion och

hållbarhet över tid är inte endast en fråga om funktion och estetik. De

innebär uttag av naturresurser och miljöbelastning. I designfasen av

produkterna finns stora möjligheter att påverka produktens kommande

energianvändning, materialval, innehåll av kemikalier och dess

återvinning. Det finns stora möjligheter för produkter som utformas på

ett hållbart sätt ur ett miljömässigt, socialt och etiskt perspektiv. Genom

att integrera sociala och miljömässiga frågor i företagens verksamhet

ökar möjligheten för bibehållen och stärkt konkurrenskraft. Marknaden

för miljöteknik är också starkt växande. Svenska företag ligger långt

framme t.ex. när det gäller utvecklingen av resurssnål produktionsteknik,

teknik för luft- och vattenrening, bioenergiområdet samt avfallshantering.

Ekodesigndirektivet (EuP, Energy using Products) är ett exempel där

Europeiska kommissionen har valt utveckla ett koncept för

energiförbrukande produkter. Inom ramen för det s.k. HKP-paket

(Hållbar konsumtion och produktion) som kommissionen nu tar fram,

ska direktivet utökas till också energirelaterade produkter. En annan del

av HKP-paketet som kommissionen presenterat är en handlingsplan för

hållbar konsumtion och produktion och hållbar näringspolitik. Planen har

ett uttalat produktfokus och är ett komplement till redan existerande

insatser på produkters miljöprestanda och energianvändning och då

framför allt energi- och klimatpaketet som presenterades i januari 2008.

Handlingsplanen presenterar en rad initiativ som avser att förbättra

produkters energi- och miljöprestanda och öka efterfrågan för dessa typer

av produkter bl.a. genom att hjälpa konsumenter att göra bättre miljöval

genom enhetlig märkning.

Internationella rapporter pekar på att den konsumtion som utvecklats i

världens utvecklade länder ofta tär hårt på ändliga naturresurser. Det är

viktigt att Sverige och andra länder med en redan hög levnadsstandard

går i bräschen för en utveckling där en hög välfärdsnivå kan kombineras

med minskade påfrestningar på hälsa och miljö.

Vägar att nå klimatsmart konsumtion och produktion är bl.a. att

anamma ett livscykelperspektiv och att ta till vara ekosystemstjänsternas

möjligheter att producera förnybara och miljövänliga råvaror för energi-

och materialkonsumtion, som kan ersätta ändliga och mindre

miljöanpassade resurser. Ytterligare vägar är att utnyttja en mix av olika

Pro

verktyg såsom bl.a. offentlig upphandling, eko-design,

miljöledningssystem, ekonomiska styrmedel och incitament samt

internalisering av externa kostnader. Konsumenterna kan genom sin

efterfrågan påverka utbudet och medverka till att driva fram hållbara

produktionsmönster, både i Sverige och globalt. Ökad efterfrågan kan

uppnås genom att tillhandahålla öppen, saklig och kvalitetssäkrad

information. Staten underlättar även för konsumenterna genom olika

ekonomiska incitament och en effektiv samhällsplanering och

infrastruktur.

p. 2008/09:162

127

8.15.1

Utsläpp till följd av vår import och konsumtion samt

internationella transporter

Redovisningen av utsläppen av växthusgaser utgår från det

rapporteringssätt som de länder som ratificerat klimatkonventionen har

kommit överens om. Detta innebär att varje land redovisar statistik över

utsläppen i det egna landet. Statistiken utgör sedan grund för ländernas

utsläppsåtaganden enligt Kyotoprotokollet.

Utsläppen från internationella transporter redovisas visserligen under

Kyotoprotokollet men ingår inte i det nationella utsläppsåtagandet.

Utsläppen från internationell sjöfart har ökat med 200 procent mellan

åren 1990 och 2005 medan utsläppen från internationellt flyg har ökat

med 45 procent under samma period. Ökningen beror bl.a. på att

godstransporter med sjöfart till och från olika delar av världen ökar. En

annan effekt som påverkar bunkringen för utrikes sjöfart är att de

svenska raffinaderierna producerar lågsvavlig olja vilket medför att fler

rederier väljer att bunkra i Sverige istället för i andra länder.

8.16

Information, rådgivning och märkning

Regeringens bedömning: Klimatfrågan kräver människors delaktighet

och engagemang. Information till allmänheten om klimatfrågan samt att

det finns tydlig och lättillgänglig information om produkters

miljöprestanda i form av märkning bör fortsatt uppmuntras. Härigenom

ges konsumenter möjlighet att göra informativa och aktiva val.

Klimatmärkning bör ske genom en frivillig märkning som tas fram i

dialog med alla aktörer på marknaden. En internationell standard om

klimatdeklarationer bör eftersträvas.

Skälen för regeringens bedömning

Information och rådgivning

Både FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet poängterar betydelsen

av klimatinformation. I Kyotoprotokollet anges att alla parter på det

nationella planet ska främja allmänhetens medvetenhet om och tillgång

till information om klimatförändring. Klimatinformation är även en del

av EU:s klimatpolitik.

P

Efterfrågan på klimatinformation från allmänheten, företag,

organisationer och media, har ökat under senare år och blivit mycket stor.

Flera genomförda informationssatsningar har syftat till att tillgodose

denna ökade efterfrågan. Naturvårdsverket genomförde som en följd av

riksdagens klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet.

2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) under åren 2002 och 2003 en

klimatinformationskampanj. Därefter har informationsarbetet fortsatt och

riksdagen fattade beslut om en treårig satsning under 2006−2008. Det

främsta syftet med pågående klimatinformationsarbete är att öka

kunskapen om klimatförändringarnas orsaker och konsekvenser, sprida

den senaste forskningskunskapen i ämnet, öka förståelsen för de

samhällsomställningar som på sikt blir nödvändiga för en hållbar

utveckling och visa på möjligheter att minska utsläppen av växthusgaser.

Naturvårdsverket genomför sedan år 2000 undersökningar av svenska

folkets kunskaper och attityder avseende klimatförändringarna.

Mätningarna ger ett underlag till utformningen av klimatinformationen.

Resultaten visar bl.a. att allmänheten har stor kännedom om

klimatfrågan, är beredd att bidra till utsläppsreduktioner och önskar

information samt att myndigheterna har bidragit till allmänhetens höga

medvetenhet.

rop. 2008/09:162

128

Naturvårdsverket har vidare fått i uppdrag att bearbeta, översätta och

sprida informationen från FN:s klimatpanels fjärde utvärdering och andra

forskningsresultat. Naturvårdsverket har därför, i samverkan med andra

aktörer, genomfört seminarier som redovisat innehållet i rapporterna från

FN:s klimatpanel. Sammanfattningarna har översatts till svenska och

gjorts tillgängliga via Naturvårdsverkets webbplats.

Enligt ett särskilt regeringsuppdrag genomförde Energimyndigheten i

samarbete med Boverket, Konsumentverket och Naturvårdsverket under

2006–2007 informationsinsatser för att öka kunskapen om långsiktig

energieffektivisering och energibesparande åtgärder. Målgrupp för

insatserna var allmänheten. Insatserna vänder sig även till ägare av

flerbostadshus. Informationsmaterial tas fram gemensamt av

myndigheterna och existerande kanaler och nätverk används i så stor

utsträckning som möjligt. Landets kommunala klimat- och

energirådgivare och regionala energikontor är därför viktiga

samarbetspartners för att nå ut med informationen och kampanjens

budskap.

Den kommunala energi- och klimatrådgivningens uppgift är att ge

opartiska råd i energifrågor. Den ska rikta sig till hushåll, företag och

lokala organisationer och kan även omfatta kommunens egna byggnader

och fastigheter. Energi- och klimatrådgivningen ska förmedla lokalt och

regionalt anpassad kunskap om energieffektivisering, energianvändning

och klimatpåverkan samt om förutsättningar att förändra

energianvändningen i lokaler och bostäder. Energi- och

klimatrådgivningen får från 2009 även omfatta transporter av personer

och gods.

Kommunerna kan ansöka om bidrag för rådgivningen hos

Energimyndigheten som också gör en årlig utvärdering av arbetet med

energi- och klimatrådgivning. I utvärderingen bedöms allmänhetens

kännedom om verksamheten. Den inkluderar ingen information om

Pr

energirådgivningens effekter på beteende eller inverkan på andra

styrmedels effektivitet.

op. 2008/09:162

129

Energi- och klimatrådgivningen är exempel på mer riktad information

till lokala aktörer. Sådan information kan i större utsträckning förväntas

leda till faktiska förändringar än vad en mer generellt riktad

energieffektiviseringskampanj kan tänkas göra.

Markägarnas kunskaper om hur klimatförändringarna kan komma att

påverka skogsbruket behöver öka. Mot bakgrund av detta avser

regeringen ge Skogsstyrelsen i uppdrag att öka insatserna för att

förmedla kunskap till skogsägare och andra verksamma i skogsbruket om

klimatförändringarna och möjliga anpassningsåtgärder i skogsbruket.

Märkning

Märkning är ett viktigt verktyg för hållbar konsumtion eftersom den ger

konsumenten lättillgänglig information vid köptillfället Med en symbol

kan man komprimera information på ett enkelt sätt. Märkning möjliggör

därmed för konsumenter att fatta aktiva och medvetna val.

Även för företag som vill driva en miljöprofil och/eller som ser

märkning som ett sätt att få konkurrensfördelar är den frivilliga

miljömärkningen ett viktigt verktyg.

Svanen, det nordiska miljömärket, infördes 1989 av Nordiska

Ministerrådet. Svanenmärket finns på alltifrån tvättmedel till hotell och

till hela dagligvarubutiker. Svanens miljökrav tar bl.a. sikte på att

reducera belastningen på klimatet och minska spridningen av miljögifter.

Dessutom ställs funktions- och kvalitetskrav. Svanenkriterierna omfattar

drygt 65 produktgrupper och över 1 000 aktiva licenser i Sverige och

nära 1 500 i hela Norden (våren 2008). Svanen är också ett mycket

välkänt märke, över 90 procent av befolkningen i Sverige känner igen

märket.

Inom EU finns ett liknande miljömärke, EU-Blomman. I Sverige är det

främst på färg- och textilprodukter man kan finna Blomman-märket.

Totalt fanns Blommankriterier för 25 produktgrupper våren 2008. I juli

2008 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till reviderad

förordning för Blomman, med ambitionen att effektivisera systemet och

göra det mer attraktivt för företag och konsumenter.

Många av kraven för miljömärkta produkter kan relateras till

klimatfrågan, till exempel val av energi för produktionen och beträffande

energieffektivitet och förnybara råvaror. Genom att välja miljömärkta

produkter bidrar man till att minska utsläppen av koldioxid och andra

växthusgaser. Kommissionens ambition är att inom ramen för en hållbar

konsumtion och produktion och en hållbar industripolitik närmare koppla

ihop olika såväl obligatoriska som frivilliga verktyg, t.ex. ekodesign,

grön offentlig upphandling samt energi- och miljömärkning.

Frågan om klimatmärkning, i synnerhet av livsmedel, röner ett stort

intresse bland konsumenter och övriga aktörer på marknaden.

Regeringen har arrangerat två seminarier kring frågan om

klimatmärkning av livsmedel. Det första i oktober 2007 och ett

uppföljande seminarium i december 2008. På dessa seminarier deltog

representanter från konsument-, producent- och märkningsorganisationer,

handeln, forskare och myndigheter. Regeringen ser positivt på en

klimatmärkning och följer det arbete som för närvarande pågår på

området. Det finns såväl privata nationella initiativ till märkning (KRAV,

Svenskt Sigill m.fl.) som internationella aktörer i form av en

standardisering (ISO) och klimatdeklarationer.

Prop. 2008/09:162

130

KRAV och Svenskt Sigill m.fl. driver ett projekt för att utveckla regler

för klimatmärkning av mat. Delar av märkningssystemet ska vara klart i

juni 2009. Sedan tidigare har ISO utarbetat standarder för mätning av

växthusgaser efter ett gemensamt initiativ med FN. Systemet har bl.a.

tillämpats vid handel med utsläppsrätter. Regeringen driver ett projekt

för att nyttja handelspolitiska verktyg för att understödja klimatarbetet.

En del i detta projekt är att verka för framtagandet av internationella

system för standarder, certifiering och märkning för klimatvänliga varor

och tjänster. I januari 2008 togs initiativ till en ny ISO-standard för

klimatmärkning av produkter (Carbon Footprint), bl.a. på initiativ av SIS.

Enligt tidsplanen ska standarden vara färdig 2010. Sverige lägger i detta

arbete särskilt fokus på utvecklingsländernas medverkan så att

utformningen av standarder inte verkar som en hämsko, utan tvärtom kan

öka utvecklingsländernas möjligheter till export av klimatvänliga varor

och tjänster.

Regeringen vill inte föreslå lagstiftning om klimatmärkning utan vill se

en frivillig märkning som tas fram i dialog med alla aktörer på

marknaden. Regeringen ser en utveckling där livsmedelsbranschen

fungerar som inspiration för klimatmärkning även inom andra branscher.

8.17

Lokalt och regionalt klimatarbete

Regeringens bedömning: Länsstyrelser och kommuner är

tillsammans med de regionala självstyrelseorgan och

samverkansorgan som etablerats i delar av landet viktiga aktörer i

arbetet med att genomföra den nationella klimatstrategin.

Länsstyrelserna har ett ansvar för att samordna och driva på det

statliga och regionala klimat- och energiarbetet. Länsstyrelserna har

vidare i uppdrag att konkretisera arbetet med regionala klimat- och

energistrategier genom att planera och genomföra insatser och

åtgärder i samverkan med berörda aktörer. I uppdraget ingår även att

stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete. En

mer integrerad samhällsplanering bör utvecklas för bebyggelse och

infrastruktur genom ökad samverkan mellan olika nivåer och sektorer

på kommunal, regional och nationell nivå. Länsstyrelserna bör fortsatt

ha en viktig roll när det gäller samordning av mellankommunal

samhällsplanering för minskad klimatpåverkan och för

klimatanpassning.

Klimatberedningens förslag: överensstämmer i huvudsak med

regeringens bedömning. Klimatberedningen anser att strävan att

minimera klimatpåverkande utsläpp bör genomsyra samhällsplaneringen

och menar att klimat- och energifrågorna tydligare bör föras in i

samhällsplaneringen. Kommunernas möjligheter och skyldigheter att ta

Prop. 2008/09:162

131

nödvändig hänsyn för att minska transportbehoven vid översiktsplanering

bör stärkas. Beredningen föreslår att lagstiftningen ändras så att det vid

varje upprättande och revidering av plan ska ställas krav på att redovisa

hur planen bidrar till att minska klimatpåverkande utsläpp, t.ex. genom

att minimera transportbehoven och minska energianvändningen.

Beredningen föreslår även att länsstyrelsernas stödjande och

övervakande roll bör stärkas och tillämpningen av lagar förbättras

avseende klimatpåverkan. Klimatberedningen framhåller att den fortsatta

inriktningen på energipolitiken, samhällsplaneringen och investeringarna

i infrastrukturen kommer långsiktigt i hög utsträckning avgöra hur väl

Sverige lyckas med utsläppsminskningarna.

Även Energieffektiviseringsutredningen har i sitt betänkande Vägen till

ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:110) lyft fram

samhällsplaneringen som ett centralt styrmedel för ökad

energieffektivisering. Utredningen bedömer att samhällsplaneringen i

större utsträckning behöver stimulera en samhällsstruktur som främjar

resurssnåla transporter. En medveten styrning av bebyggelseutvecklingen

är enligt utredningen av stor betydelse för det framtida

transportberoendet eftersom bebyggelsen förändras långsamt och

transportalstrande bebyggelsemönster får långsiktiga konsekvenser. Det

är också viktigt enligt utredningen att utnyttja den potential till

energieffektivisering som samverkan mellan olika transportslag kan ge.

Utredningen ser även ett behov av en regional planeringssamordning.

Utredningen föreslår en ökad samordning av infrastruktur-, trafik- och

bebyggelseplaneringen. Utredningen behandlas i regeringens proposition

En sammanhållen energi- och klimatpolitik - energi (prop. 2008/09:163).

Klimatberedningen påtalar avsaknaden av en samordnad lagstiftning

för regional utvecklingsplanering. Beredningen belyser de olika

stödmedel som finns för regionalt tillväxtarbete som möjliggör

investeringar inom förnybar energi och energieffektivisering som del i

regionala tillväxtprogram och EU:s strukturfondsprogram. Enligt

förordningen om regionalt tillväxtarbete (2007:714) ska arbetet

samordnas med bland annat energiomställningen och kommunernas

översiktsplanering. Beredningen anser att samordningen mellan

kommuner bör öka och länsstyrelsens ges en starkare roll för samordning

av samhälls- och transportplanering mellan kommuner samt ett tydligare

mandat att initiera och driva samordningsfrågor.

Den statliga kontrollen och möjligheter till ingripande ifall en lämplig

mellankommunal samordning inte sker bör förstärkas enligt

Klimatberedningen.

Klimatberedningen refererar i sitt betänkande till Naturvårdsverkets

och Energimyndighetens förslag, i underlaget till Kontrollstation 2008,

att göra om klimatinvesteringsprogrammen till investeringsstöd för

specifikt utvalda åtgärder och sektorer, där andra styrmedel är svaga och

där insatserna har stor betydelse för att minska klimatpåverkande utsläpp.

Klimatberedningen refererar även till myndigheternas förslag att en ny

statlig insats bör utredas som kan ge incitament för alla kommuner att ta

fram lokala klimatstrategier. Insatserna bör samordnas med initiativ för

att stimulera kommunernas energiarbete och för att planera för åtgärder

som kan krävas för en anpassning till klimatförändringarna.

P

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslår att det bildas

klimatanpassningsdelegationer vid länsstyrelserna för att samordna

klimatanpassningsarbetet gentemot kommuner, näringsliv och regionala

sektorsmyndigheter.

rop. 2008/09:162

132

Remissinstanserna: De flesta länsstyrelser, några kommuner samt

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, SIKA, Glesbygdsverket samt

Lunds Universitet, SNF, Gröna Bilister och LO tillstyrker

Klimatberedningens förslag att det vid upprättande och ändring av planer

ska redovisas hur planen bidrar till att minska klimatpåverkande utsläpp

genom att transportbehov och energianvändning minimeras. Några av

dessa framhåller att klimatfrågan bäst hanteras på övergripande strategisk

planeringsnivå och därför främst är relevant för översiktsplaneringen.

Boverket, några regionförbund samt ett antal kommuner avstyrker

beredningens förslag. Boverket kritik riktar främst in sig på att

detaljplanen är olämpligt som verktyg för att styra mot minskad

klimatpåverkan och menar att det framför allt är i översiktlig planering,

genom översiktsplan och planering av infrastruktur som en transportsnål

bebyggelseutveckling kan främjas. SKL instämmer i behovet av ökad

klimathänsyn i samhällsplaneringen men avstyrker beredningens förslag

och efterfrågar metodutveckling inom området. Några länsstyrelser och

kommuner är i grunden positiva till beredningens förslag men ställer sig

frågande till hur det skulle kunna fungera i praktiken. SLU, Boverket,

Östersunds kommun, Malmö kommun lyfter fram risken för målkonflikter

med andra miljömål som buller och luftföroreningar om man prioriterar

klimatfrågan för starkt och efterlyser en helhetssyn. När det gäller

beredningens förslag om att ge länsstyrelsen ett ökat mandat att ändra

rättsverkande planer med anledning av klimatpåverkan och ökat ansvar

för mellankommunal samordning går åsikterna starkt isär och

länsstyrelserna är överlag mer positiva till förslagen än kommuner och

regionförbund.

Även i remissvaren till Naturvårdsverkets och Energimyndighetens

underlag i underlaget till Kontrollstation 2008 ett antal länsstyrelser fram

behovet av att tydligare föra in energifrågan i samhällsplaneringen och

anser att den regionala och lokala samhällsplaneringen bör utvecklas så

att den bättre samordnar bebyggelseplanering och transportplanering för

en transportsnålare och klimateffektivare samhällsutveckling. LO,

Banverket, Vägverket, Tågoperatörerna, Malmö kommun,

Länsstyrelserna i Skåne, Västmanlands och Västerbottens län stöder

Naturvårdsverkets och Energimyndighetens förslag att

samhällsplaneringen på regional- och lokal nivå i större utsträckning

behöver stimulera till en samhällsstruktur som främjar resurssnåla

transporter. En regional planeringssamordning behövs och ny metodik

för hållbar transportplanering prövas. Vägverket anser att kommunerna

behöver engageras bättre i arbetet för minskad klimatpåverkan. En god

regional planeringssamordning handlar både om att planera och bygga

samhällsstrukturer som möjliggör tillgänglighet utan egen bil och att

använda styrmedel som verkar för optimalt utnyttjande av dessa

strukturer. Boverket lyfter fram behovet av samordning och helhetssyn i

planeringen där enskilda sektorsmål och intressen vägs samman och

tillämpas i en ny sammanhållen praxis. Boverket menar att det krävs

Prop. 2008/09:162

133

ändrade regelverk och att frågor bör behandlas i ett mellankommunalt

eller regionalt perspektiv. Boverket pekar även på brister i den

kommunala översiktsplaneringen och dess strategiska innehåll liksom

sambanden mellan olika planeringsnivåer, samt att ansvarsförhållanden

mellan kommuner och staten behöver utvecklas. Boverket ser vidare ett

behov av en mer integrerad samhällsplanering där strategisk planering är

ett samarbete mellan olika nivåer och sektorer på kommunal och regional

nivå. Malmö kommun välkomnar en ytterligare analys av hur den

nationella nivån kan stödja det lokala klimatarbetet. Länsstyrelsen i

Gotlands län pekar på möjligheterna att genom tydligare krav i PBL

skulle en bättre samhällsplanering kunna ge en effektivare

energianvändning inom bostadssektorn. En utvecklad översiktsplanering

bör bättre kunna bidra till effektiva lösningar när det gäller

bebyggelseplanering och planering av transportsystem. Länsstyrelsen i

Västra Götaland efterlyser konkreta åtgärdsförslag för att få

kommunerna att arbeta mer med energifrågor i plansammanhang och

anser att det bör utredas hur man via lagstöd i PBL på ett tydligare sätt

kan knyta upp förnybar energi i detaljplaner. Länsstyrelsen i Dalarnas

län stödjer helt förslaget att regional och lokal samhällsplanering behöver

förbättras och driver ett utvecklingsarbete inom detta område i länet.

Flertalet remissinstanser stödjer beredningens förslag om att omforma

klimatinvesteringsstöden från breda program till mer riktade åtgärder

mot strategiskt viktiga områden och åtgärder. Boverket avstyrker dock

bidrag till åtgärder som kan bära sina egna kostnader. Svenskt Näringsliv

anser dock att den breda formen av investeringsbidrag är bättre eftersom

all teknikutveckling och bolagsbildning inom detta område bör

uppmuntras.

Malmö kommun, Jokkmokks, Hässleholms, Växjö, Östersunds och

Mora kommuner samt Länsstyrelserna i Västerbottens och Jönköpings

län ställer sig positiva till Naturvårdsverkets och Energimyndighetens

förslaget om ytterligare insatser för att ge incitament till kommunernas

klimatarbete. Länsstyrelserna i Östergötlands, Kronobergs, Dalarnas,

Örebro, Västerbottens och Värmlands län efterfrågar ett tydligare

uppdrag på klimat- och energiområdet och påtalar att resurser krävs för

att samordna det regionala arbetet med energiomställningen.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att klimatstrategin bör kompletteras

med krav på energirådgivare i alla kommuner och regionala energikontor

i alla län. Länsstyrelsen i Kronobergs län och SEI stödjer i sina remissvar

på betänkandet tanken på stöd och incitament för lokala klimatstrategier.

Flertalet länsstyrelser men även andra remissinstanser avstyrker

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag om bildandet av

klimatanpassningsdelegationer vid länsstyrelserna.

Skälen för regeringens bedömning

Ett framgångsrikt klimatarbete förutsätter bred delaktighet av samhällets

olika aktörer. Länsstyrelser och kommuner är tillsammans med de

regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan som etablerats i delar

av landet och där övertagit delar av länsstyrelsernas planeringsansvar,

viktiga i arbetet med att genomföra den nationella klimatstrategin på

regional och lokal nivå. Regeringen anser att ett långsiktigt strategiskt

klimat- och energiarbete på lokal- och regional nivå fyller en viktig

funktion.

Prop. 2008/09:162

134

Länsstyrelsernas roll

Länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för det regionala

miljömålsarbetet i länen och för att utveckla det tvärsektoriella

samarbetet med berörda myndigheter och organ samt i dialog med

kommuner, näringsliv och andra aktörer. Sedan 1998 har länsstyrelserna

i uppdrag att regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen och

sedan 2005 även att utveckla regionala åtgärdsprogram för att nå målen.

Genom 2006 års regleringsbrev har länsstyrelserna nu också i uppgift att

bidra till energiomställningen på regional nivå och har bl.a. fått en ny

verksamhetsgren för omställning av energisystemet. Länsstyrelsen ska

verka för att andelen förnybar energi ökar och bidra med insatser för att

uppnå det nationella planeringsmålet för vindkraft samt främja

energihushållning. Länsstyrelsen ska även verka för att samordna

miljömålsarbetet med det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet samt

arbetet för energiomställningen.

Genom 2008 års regleringsbrev fick länsstyrelserna ett mer uttalat

ansvar för att samordna och driva på det statliga, regionala klimat- och

energiarbetet i samråd med berörda lokala, regionala och nationella

aktörer. Redan under 2007 hade fyra länsstyrelser i uppdrag att utveckla

regionala energistrategier och under 2008 fick samtliga länsstyrelser i

uppdrag att utarbeta regionala klimat- och energistrategier i syfte att

minska utsläppen av växthusgaser, främja energiomställningen, öka

andelen förnybar energi samt främja energieffektivisering och effektivare

transportsystem. Resultatet av det arbetet har nu redovisats till regeringen

och analyseras för närvarande av Energimyndigheten. Länsstyrelserna

har, vad regeringen kan bedöma, i bred samverkan med kommuner,

fastighetsbolag, kommunala energibolag, transportbolag, företag,

myndigheter, ideella organisationer, högskolor samt samverkans- och

självstyrelseorgan m.fl. startat en process för att nå ett regionalt

samförstånd kring klimat- och energifrågorna. Länsstyrelserna har

beskrivit sina regionala särdrag när det gäller energianvändning och

koldioxidutsläpp samt vilka förutsättningar de har att minska de

klimatpåverkande utsläppen och producera förnybar energi. Många

länsstyrelser har utifrån detta formulerat en vision och mål för arbetet

och några länsstyrelser har kommit ännu längre genom att börja planera

för insatser och åtgärder och fördelat ansvaret för dessa. Regeringen kan

konstatera att arbetet hittills varit framgångsrikt och regeringen ser det

som angeläget att arbetet fortsätter. För första gången har nu många

länsstyrelser skaffat sig en överblick över utmaningar och möjligheter

avseende klimat och energi i länet.

Klimatberedningen föreslår i sitt betänkande att länsstyrelserna ges en

starkare roll för samordning av samhälls- och transportplanering mellan

kommuner samt ett tydligare mandat att initiera och driva

samordningsfrågor. Även Energieffektiviseringsutredningen lyfter fram

betydelsen av en medveten styrning av bebyggelseutvecklingen för det

Pr

framtida transportberoendet och föreslår en ökad samordning av

infrastruktur-, trafik- och bebyggelseplaneringen. Regeringen kommer att

behandla denna fråga i den kommande propositionen om en ny plan- och

bygglag som planeras läggas fram för riksdagen till sommaren 2009.

op. 2008/09:162

135

I Länsstyrelsens instruktion finns numera energi och klimat upptaget

som en långsiktigt uppgift. Regeringen ser länsstyrelsernas arbete med

regionala klimat- och energistrategier som början på ett långsiktigt arbete

för att implementera den nationella klimat- och energipolitiken genom ett

strategiskt, sammanhållet regionalt och lokalt arbete i hela landet. Syftet

är att nå en bättre samordning av klimat-, energi-, transport- och

samhällsplanering på regional och lokal nivå. Genom regleringsbrevet

för 2009 har länsstyrelserna i uppdrag att konkretisera arbetet med

regionala klimat- och energistrategier genom att planera och genomföra

insatser och åtgärder i samverkan med berörda aktörer. I uppdraget ingår

även att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete.

Regeringen ser positivt på att flera länsstyrelser på eget initiativ redan

påbörjat ett arbete för att stödja och driva på kommunerna att utveckla

lokala klimat- och energistrategier. Länsstyrelserna har även i uppdrag

genom regleringsbrevet att redovisa hur de klimat- och energipolitiska

målen får genomslag i kommunernas översikts- och detaljplaner.

Verktyg i länsstyrelsernas arbete

Tillämpning av miljöbalken är ett av verktygen i länsstyrelsernas

klimatarbete. I samband med prövning och tillsyn av miljöfarlig

verksamhet kan länsstyrelserna kräva att verksamheten kartlägger

energianvändningen, koldioxidutsläppen och transporterna och genom

villkor ställa krav på exempelvis energieffektiviseringar och optimering

av transporterna. Flera länsstyrelser driver särskilda tillsynsprojekt i syfte

att inspirera och stödja kommunerna att effektivisera sitt klimatarbete

och öka verksamhetsutövarnas kunskap och engagemang.

Länsstyrelserna ska också ta till vara möjligheterna att samordna och

utnyttja synergier mellan miljömålsarbetet och det regionala

tillväxtarbetet, t.ex. i regionala tillväxt- och utvecklingsprogram och

EU:s strukturfondsprogram. Dessa planer och program hanterar

sammantaget betydande finansiella medel och har därmed en påverkan

på den regionala samhällsutvecklingen. Det regionala tillväxtarbetet kan

bidra till minskad klimatpåverkan genom att främja energiomställningen

och förnybar energi. Enligt förordningen (2007:713) om regionalt

tillväxtarbete ska en samordning eftersträvas med bl.a. arbetet för

energiomställningen.

Inför den pågående strukturfondsperioden 2007–2013 har Sverige

tilldelats drygt 8,4 miljarder kronor genom den regionala

utvecklingsfonden, som fördelas på 8 regionala programområden. Cirka

8 procent av dessa medel satsas indikativt på förnybar energi såsom

vindkraft, solenergi, biobränsle, vattenkraft, geotermisk energi samt på

energieffektivisering. Med en medfinansiering på minst 50 procent tyder

de preliminära siffrorna på insatser för förnybar energi och

energieffektiviseringar på drygt 1 miljard kronor inom ramen för den

regionala utvecklingsfonden.

Prop. 2008/09:162

136

Även landsbygdsprogrammet 2007–2013 (LBP) har här en viktig

betydelse. Genom de länsvisa genomförandestrategierna som utarbetas i

samarbete med en rad aktörer på regional nivå för hur främst stöden inom

axel 1 och 3 ska fördelas innebär att hänsyn kan tas till de varierande

förutsättningarna som finns i olika landsbygdsområden. Strategierna

utgör en viktig del i länens möjligheter att lyfta fram

klimatfrågeställningen. Även vid genomförande av lokala

utvecklingsstrategier inom ramen för Leader kan insatser med fokus på

klimat prioriteras.

Under de senaste åren har den tvärsektoriella samverkan utvecklats på

regional nivå. Ett antal länsstyrelser har samordningsgrupper med miljö-

och klimatkompetens och flera länsstyrelser genomför särskilda

utåtriktade projekt för att involvera olika aktörer i klimatarbetet. Det

handlar exempelvis om energiproduktion, byggverksamhet och

transportfrågor. Andra länsstyrelser försöker genom informationsinsatser

och samverkansprojekt med kommunerna i länet stimulera utvecklingen

av lokala energiplaner/klimatstrategier, exempelvis Länsstyrelserna i

Dalarnas och Västernorrlands län.

Regeringen anser att länsstyrelsens roll i det regionala och lokala

klimatarbetet bör stärkas. Som ovan nämnts får nu länsstyrelserna som en

långsiktig uppgift i regleringsbrevet att konkretisera arbetet med

regionala klimat- och energistrategier genom att planera och genomföra

insatser och åtgärder i samverkan med berörda aktörer. I uppdraget ingår

även att stödja näringslivets och kommunernas klimat- och energiarbete.

Genom ett samordnat strategiskt arbete kan en regional samsyn skapas

kring en helhetsbild för ökad delaktighet och aktivitet på regional och

lokal nivå. Omställningen till en klimat- och energieffektiv

samhällsutveckling ger goda möjligheter till förstärkt lokalt och regionalt

entreprenörskap och företagande och därmed tillväxt och sysselsättning.

Investeringar inom detta område kan bidra till en tryggad och

miljöanpassad energiförsörjning samtidigt som det ger utrymme för

innovationer, nyföretagande och sysselsättning samt skapar

exportmöjligheter. Länsstyrelsernas arbete med klimat- och

energistrategier spelar här en viktig roll. För budgetåret 2009 kan visst

ekonomiskt stöd för det regionala och lokala arbetet med klimat- och

energistrategier sökas hos Energimyndigheten via anslaget för Regionala

och lokala insatser för energieffektivisering m.m.

Kommunernas roll i klimatarbetet

Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god

livsmiljö. Kommunerna har inget formellt miljömålsuppdrag som

länsstyrelserna men de nationella miljökvalitetsmålen klargör en

nationell viljeinriktning vilket ger kommunerna något att förhålla sig till

och inspireras av. Kommunerna har en viktig funktion genom att anpassa

och omsätta de nationella målen på lokal nivå och många kommuner

driver också ett aktivt klimatarbete och formulerar ambitiösa lokala

klimatmål. Genom lokala mål och åtgärdsprogram, genom

myndighetsarbete vid tillämpning av bl.a. miljöbalken och plan- och

bygglagen, offentlig upphandling, samt genom åtgärder i den egna

Pr

verksamheten spelar kommunerna en viktig roll för att nå det

övergripande klimatmålet. Ett antal kommuner har exempelvis

åtgärdsprogram för minskning av koldioxidutsläpp i energiplaner,

transportplaner och avfallsplaner. De klimataktiva kommunerna utmärker

sig ofta genom ambitiösa satsningar på biogasprojekt, utbyggnad av

fjärrvärme, inköp av miljöbilar, transportsnål och klimateffektiv

samhällsplanering samt satsning på kollektivtrafik och cykelbanor.

op. 2008/09:162

137

Klimatkommunerna är ett nätverk med 22 kommuner och ett landsting

som arbetar för att minska utsläppen av växthusgaser i Sverige.

Nätverket ska stödja kommuner och vara pådrivande i det nationella

klimatarbetet. De har även gett råd och stöd i arbetsprocessen till drygt

20 småkommuner för att ta fram klimatstrategier. Energimyndigheten

driver sedan 2003 ett program för Uthållig kommun i fem utvalda

kommuner. Syftet är att få en samverkan kring hållbar utveckling mellan

olika delar i den kommunala verksamheten samt mellan kommun och

näringsliv. Programmet utvidgades från 2008 till att omfatta drygt 60

kommuner samt regionförbundet i Kalmar län. Flera länsstyrelser, bl.a. i

Dalarnas län, driver projekt för att stödja länens kommuner i arbetet att

utveckla lokala klimat- och energistrategier. Naturvårdsverket har under

2006–2008 inom ramen för anslaget 34:10 Stöd till klimatinvesteringar

gett stöd till projekt för att stödja småkommuner att ta fram lokala

klimatstrategier genom nätverket Klimatkommunerna, Dalarnas län samt

Föreningen för regionala energikontor i deras arbete med lokalt

klimatarbete. Även flera regionala energikontor driver ett likartat arbete

för att stödja kommuner med att utarbeta kommunala klimatstrategier

eller energiplaner.

Verktyg i kommunernas klimatarbete

Samhällsplaneringen är ett verktyg som har betydelse för om den

samhällsstruktur som utvecklas kommer att möjliggöra ett resurs- och

koldioxidsnålt samhälle eller förstärka fossilberoendet. Kommunerna har

stor möjlighet att påverka samhällsplaneringen genom att de har ansvaret

för planering av mark- och vattenanvändning på lokal nivå. I vissa

kommuner har det nationella klimatmålet gjort tydligt avtryck i den

fysiska planeringen – i översiktsplaner och detaljplaner. Klimatmålet har

bl.a. resulterat i en medveten strategi för en omställning till hållbar

energiförsörjning i nya och befintliga bostadsområden. Andra exempel

på lokala klimatinsatser är att utveckla hållbara transporter, att utveckla

en transportsnål samhällsstruktur genom att förtäta istället för att glesa ut

staden och att expandera tätorten utmed kollektivtrafik- och cykelstråk

samt, där det är möjligt, att ansluta till fjärrvärme. Kommuner är ägare

till många lokaler och kan, genom sin offentliga upphandling i samband

med ombyggnader, ställa hårdare krav än de minimikrav för

energianvändning som finns i Boverkets byggregler. Att ställa krav på

byggherren om energisnålt byggande eller maximal energianvändning

per kvadratmeter i användarledet genom markanvisningsavtal eller

exploateringsavtalet, är andra sätt för kommunerna att påverka

utvecklingen. Två aktuella exempel på det sistnämna är

exploateringsavtalen för stadsdelen Hammarby Sjöstad i Stockholm och

Prop. 2008/09:162

138

för stadsdelen Västra Hamnen i Malmö. Kommunerna är dessutom ofta

en stor fastighetsägare och kan därigenom ställa höga energikrav vid

såväl upphandling av nya byggnader som vid ombyggnader av befintliga

byggnader. Det är möjligt att då ställa högre krav än vad som anges i

minimikraven i Boverkets byggregler. Även i förvaltarledet och som

brukare av lokaler har kommuner möjlighet att påverka sin

energianvändning.

Kommunen kan också genom den fysiska samhällsplaneringen gynna

både etablering och användning av förnybar energiproduktion. Genom ett

planeringsstöd för vindkraft under perioden 2007–2010 stödjer

regeringen kommunernas vindkraftsplanering och ett stort antal

kommuner har utvecklat eller håller på att utveckla tematiska

översiktsplaner för vindkraft. Genom att bygga inom områden med

möjlighet att ansluta till fjärrvärme skapas förutsättningar för en

energianvändning som är mer energieffektiv och har lägre

klimatpåverkan.

Kommunernas möjlighet att styra lokaliseringen av ny bebyggelse görs

i första hand genom översiktsplaneringen. Det är i denna process särskilt

viktigt att översiktsplanens effekter på energi- och transportbehovet, och

därmed klimatpåverkande utsläpp, analyseras innan planen antas eller

ändras.

Såväl Klimatberedningen och Energieffektiviseringsutredningen som

länsstyrelser, kommuner och regionala organ har påtalat behovet av att

föra in klimat- och energifrågorna tydligare i samhällsplaneringen. Till

skillnad från andra utsläpp, t.ex. av kväveoxider eller partiklar som ger

effekter på luftkvalitet på lokal nivå, leder utsläppen av växthusgaser till

effekter på global nivå. De kortsiktiga incitamenten för den lokala och

regionala nivån att minska utsläpp av växthusgaser kan därför uppfattas

som mindre än minskningar av utsläpp som direkt och lokalt påverkar

människors hälsa och miljön. Detta är också ett skäl till varför det är

motiverat att tydliggöra att utsläpp av växthusgaser bör beaktas vid

kommunal och regional planering. Regeringen delar beredningens och

utredningens syn på att klimatfrågan behöver få större genomslag i

samhällsplaneringen och bereder frågan inom ramen för den kommande

PBL-propositionen.

Boverket redovisade i december 2008 på regeringens uppdrag hur

kommuner genom detaljplaner kan påverka energianvändningen. De har

utrett hur utformning och placering inom ett byggnadskvarter påverkar

ett småhus behov av energi för uppvärmning. Boverkets rapport visar att

potentialen är mycket liten för att minska energianvändningen genom att

styra hur husen orienteras i förhållande till väderstreck, hur de exponeras

för vind och solinstrålning, hur vegetationen runt husen ser ut eller hur de

placeras i topografin. Boverket lyfter i rapporten fram att det är motiverat

att gå vidare och utreda hur kommuner genom översiktsplanering och

detaljplanering kan påverka energibehovet för transporter genom att styra

lokaliseringen av bebyggelse och anläggningar. Boverket har genom

regelringsbrevet för 2009 regeringens uppdrag att utreda hur

översiktsplaner och detaljplaner kan fungera som styrmedel för att

minska utsläppen av växthusgaser. Uppdraget ska redovisas senast den

31 december 2009.

Prop. 2008/09:162

139

Klimat- och sårbarhetsutredningen konstaterar i sitt betänkande (SOU

2007:60) att klimatet förändras och kommer fortsätta förändras även om

vi lyckas minska utsläppen av växthusgaser. Regeringen anser att det,

parallellt med förebyggande insatser för att minska klimatpåverkan, är

viktigt att integrera ett förebyggande klimatanpassningsarbete i den

fysiska planeringen för bebyggelse och infrastruktur. Behovet av att

planera för klimatanpassningsåtgärder är stort och därför bör även

klimatanpassning redovisas i planer. Boverket har regeringens uppdrag i

regleringsbrevet för 2008 att ta fram vägledning och stöd för

klimatanpassning i planering och byggande. Uppdraget ska slutredovisas

för regeringen den 1 juni 2009.

Inom ramen för klimatpolitiken har kommunerna beviljats statliga

bidrag för en rad klimatinvesteringar. Det har skett genom LIP (Lokala

investeringsprogram) och Klimp (Klimatinvesteringsprogrammet) men

även genom olika former av energistöd, den statligt finansierade energi-

och klimatrådgivningen samt statliga informationsmedel. Klimp har haft

en kompetenshöjande och mobiliserande effekt i de kommuner som fått

bidrag medan andra kommuner halkat efter. Många kommuner och

länsstyrelser menar att LIP- och Klimpbidragen har varit betydelsefulla

för arbetet på lokal nivå men kritik har också riktats mot stöden med krav

på förändringar. Klimatinvesteringsprogrammet avslutades 2008 och det

är nu viktigt att kommunerna frigör medel inom egna ramar för att

integrera klimataspekten i de kommunala verksamheterna. Investeringar

som oftast även är ekonomiskt lönsamma. Kommunerna har som ovan

nämnts genom sitt planmonopol, som huvudman för olika verksamheter

samt som betydande upphandlare stora möjligheter att påverka

samhällsutvecklingen mot minskad klimatpåverkan.

Samtidigt är det viktigt att kommunerna på bred front tar ett

helhetsgrepp på klimatproblematiken. I likhet med länsstyrelsernas

arbete med regionala klimat- och energistrategier bör samtliga

kommunerna uppmuntras att utveckla lokala klimat- och energistrategier

som visar hur klimatpåverkan kan minska genom att energianvändning

och transportbehov minimeras. Länsstyrelserna bör, som en del av sitt

regionala klimat- och energiarbete, stödja kommunerna att utveckla

lokala klimat- och energistrategier, vilket har förtydligats i

regleringsbrevet för 2009. De lokala och regionala energi- och

klimatrådgivarna bör involveras i det strategiska arbetet. Som nämnts

ovan finns via Energimyndighetens anslag för Regionala och lokala

insatser för energieffektivisering m.m. möjlighet att söka stöd för det

regionala och lokala arbetet med klimat- och energistrategier. Vidare ges

statligt stöd till alla kommuner för energi- och klimatrådgivning

avseende hushåll, företag och kommunens egna byggnader. Det

sistnämnda under förutsättning att kommunen motfinansierar.

När det gäller regeringens stöd till lokalt klimatarbete är

planeringsstödet för vindkraft som administreras av Boverket ett annat

konkret exempel. Syftet är att underlätta för kommunerna att bidra till en

ökad andel förnybar energi och minskad klimatpåverkan genom att skapa

sig en planeringsmässig framförhållning för vindkraftutbyggnad.

Sverige har internationellt sett en stark position och stort kunnande

inom hållbar stadsutveckling. Ytterligare ett konkret exempel på stöd till

det lokala klimatarbetet är den av regeringen tillsatta delegationen för

hållbara städer som syftar till att stimulera en utveckling av attraktiva

stadsmiljöer med minskad klimat- och miljöpåverkan som kan vara

förebilder både nationellt och internationellt för hållbart stadsbyggande

och tillämpad miljöteknik. Regeringen har avsatt 340 miljoner kronor

under 2009 och 2010 för detta ändamål.

Prop. 2008/09:162

140

I juni 2008 fick Glesbygdsverket ett uppdrag om Fjällanpassad lokal

och regional hållbar utveckling som syftar till att utveckla

samarbetsformer mellan berörda kommuner och myndigheter för att nå

en ökad samverkan mellan fjällkommuner för en hållbar lokal och

regional utveckling. Såväl utmaningar som möjligheter kopplade till

klimatförändringarna ska tas till vara. Uppdraget ska slutredovisas senast

den 1 juni 2010 till regeringen.

Vikten av samordning mellan sektorer och nivåer

Det är angeläget att samordningen mellan olika nivåer och sektorer på

kommunal, regional och nationell nivå utvecklas för att nå en mer

integrerad samhällsplanering med en helhetssyn på bebyggelse och

infrastruktur. Länsstyrelserna har en viktig samordnande roll för att

uppnå de nationella miljökvalitetsmålen och ett ansvar för att samordna

och driva på det statliga, regionala klimat- och energiarbetet i samråd

med lokala, regionala och nationella aktörer. Även Trafikverken samt

ansvariga länsstyrelser och regionala organ bör i sin trafikplanering lyfta

fram klimataspekten och i sina respektive planer visa hur de bidrar till

minskad klimatpåverkan. I direktiven för åtgärdsplanering, inför

fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling

av transportsystemet och motsvarande trafikslagsövergripande länsplaner

för perioden 2010–2021, har regeringen förtydligat att minskad

klimatpåverkan från trafiksektorn ska beaktas i planeringen.

Klimatberedningen föreslår en förstärkning av länsstyrelsens stöd- och

tillsynsfunktion när det gäller samordning av mellankommunal

planering. Klimatrelaterade planeringsfrågor är sällan en enskild

kommuns fråga utan berör flera kommuner. Även PBL-kommittén har

lämnat förslag ( SOU 2005:77) för ökad samverkan mellan kommuner

och lyft fram länsstyrelsernas ansvar för att tillhandahålla ett regionalt

planeringsunderlag för nationella mål och statliga intressen samt påtalat

behov av ökad mellankommunal samverkan. Regeringen delar

beredningens syn att den mellankommunala planeringen behöver

förstärkas med avseende på klimatproblematiken. Frågan bereds inom

ramen för arbetet med den nya plan- och bygglagen.

Länsstyrelsen bör fortsatt ha en viktig roll för samhällsplaneringen

mellan kommuner. Även kommunernas ansvar bör förtydligas när det

gäller att uppnå en transportsnål och energieffektiv samhälls- och

bebyggelsestruktur. Regeringen avser vidare att förtydliga länsstyrelsens

uppdrag i denna del. Frågan om kommunernas och länsstyrelsens roller i

dessa delar bereds inom ramen för arbetet med den nya plan- och

bygglagen. Även de regionala självstyrelseorganen och

samverkansorganen kan spela en viktig roll i att främja frågor om klimat,

energi och transporter i den mellankommunala samverkan.

8.18

Miljöanpassad offentlig upphandling

Prop. 2008/09:162

141

Regeringens bedömning: Miljöanpassad offentlig upphandling är ett

marknadsbaserat styrmedel baserat på väldefinierade miljökrav för att

styra i första hand offentlig konsumtion och produktion mot långsiktig

hållbarhet. Miljökrav vid offentlig upphandling kan bidra till en

teknikutveckling, som kan stärka svenska företags konkurrenskraft även

på andra marknader med liknande miljökrav. Det är viktigt att den

offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet mot en hållbar utveckling.

Den offentliga sektorn bör så långt som möjligt enligt LOU (lag

(2007:1091) om offentlig upphandling) och LUF (lag (2007:1092) om

upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster)

och gemenskapsrätten ställa miljökrav vid upphandling.

Skälen för regeringens bedömning: I mars 2007 presenterade

regeringen en handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig

upphandling Miljöanpassad offentlig upphandling (skr. 2006/07:54).

Som en del i EU:s program för den integrerade produktpolitiken (IPP)

har Europeiska kommissionen uppmanat alla medlemsstater att utarbeta

nationella handlingsplaner för hur man tänker öka graden av

miljöanpassad upphandling (Europeiska kommissionens meddelande till

Europeiska rådet och Europaparlamentet den 18 juni 2003 Integrerad

produktpolitik, Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv, KOM(2003)

302 slutlig, s. 12). I propositionen En sammanhållen klimat- och

energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) redovisas i avsnittet om en

handlingsplan för energieffektivisering pågående insatser för

energirelaterade krav vid offentlig upphandling.

Regeringens handlingsplan för ökade miljökrav

Enligt regeringen är miljöanpassad offentlig upphandling ett

marknadsbaserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället

mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Miljökrav

vid offentlig upphandling kan bidra till en stark konkurrenskraft på

framtida marknader för svenska företag som anpassar sin produktion till

höga miljökrav. Dessutom kan det vara en drivkraft för att påskynda

utvecklingen av miljöteknik som också bedöms vara en

framtidsmarknad. Miljökrav ställs i dag inte i den utsträckning som är

möjlig. Det är viktigt att den offentliga sektorn är ett föredöme i arbetet

mot en hållbar utveckling. Enligt regeringen bör den offentliga sektorn så

långt som möjligt utnyttja möjligheterna att inom ramen för LOU och

LUF samt gemenskapsrätten ställa miljökrav vid upphandling. Allmänt

gäller att de miljökrav som ställs måste vara förenliga med EG-fördragets

grundläggande principer och reglerna om fri rörlighet, likabehandling,

icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och

öppenhet. Proportionalitetskravet innebär att de krav som ställs måste ha

ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som

upphandlas. Regeringens ambition är också att minska regelbördan för

företag och att fler företag deltar vid offentlig upphandling. Det är därför

viktigt att tillförsäkra att kraven som ställs är relevanta och att de följs

upp. AB Svenska Miljöstyrningsrådet som är ett expertorgan som ska

stödja upphandlande myndigheter/enheter att ställa miljökrav har i detta

avseende en viktig uppgift att fylla för att hjälpa upphandlande

myndigheter/enheter att ställa relevanta miljökrav som är förenliga med

reglerna om offentlig upphandling.

Prop. 2008/09:162

142

Regeringens handlingsplan innehåller bedömningar av det aktuella

läget och mål för de tre kommande åren. Den innehåller även fyra

strategiska områden med åtgärder för att nå målen. Åtgärderna behandlar

bl.a. styrning av myndigheter, engagemang av politiker och andra

beslutsfattare på lokal och regional nivå, utbildning och stöd till

offentliga upphandlare. De flesta åtgärderna ska genomföras av

Miljöstyrningsrådet.

Riksdagen har mot bakgrund av förslagen i budgetpropositionen för

2007 beslutat att avsätta 10,8 miljoner kronor för att stärka arbetet med

miljökrav vid offentlig upphandling. För 2008 och 2009 har motsvarande

6,7 miljoner kronor beräknats för respektive år.

I och med regeringens handlingsplan och de kraftigt ökade resurserna

till framför allt Miljöstyrningsrådet har arbetet börjat ta ordentlig fart

med vidareutveckling av miljökriterier, konferenser, samarbeten,

utbildningar, helpdesk m.m. Rådet har även börjat arbeta med s.k.

"spjutspetskriterier" (höga miljökrav). Dessa kommer successivt att

vässas och 2009 hoppas de ha flera kriterier färdiga med betydligt högre

miljökrav.

Genom regeringens handlingsplan har även två uppdrag givits under

2007. Det ena gavs till Konkurrensverket som har tagit fram ett

informationsmaterial om de nya lagarna om offentlig upphandling och

möjligheterna att ställa miljökrav. Det andra uppdraget gavs till

Ekonomistyrningsverket som har genomfört utbildningar för

ramavtalsslutande myndigheter avseende hur man ställer miljökrav vid

offentlig upphandling.

Upphandlingsutredningen

Upphandlingsutredningen 2004 har i sitt slutbetänkande Nya

upphandlingsregler 2 (SOU 2006:28) bl.a. lämnat ett förslag om att

upphandlande myndigheter och enheter bör ställa miljökrav i den

utsträckning det är påkallat med hänsyn till upphandlingens art.

Betänkandet har remissbehandlats och är föremål för fortsatt beredning

inom Regeringskansliet.

Transportområdet

Regeringen har hittills pekat ut transportområdet som särskilt viktigt vad

gäller miljökrav vid offentlig upphandling. Regeringen beslutade i början

av 2009 om att ta ytterligare steg mot den klimateffektiva fordonsparken

(Förordning om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar

och bilresor, SFS 2009:1). Staten ska gå före i omställningen. Från och

med den 1 februari 2009 ska statliga myndigheter endast köpa

miljöfordon som dessutom uppfyller högt ställda trafiksäkerhetskrav. När

Pr

myndigheterna handlar upp taxiresor eller hyrbilar är det också

miljöfordon som gäller.

op. 2008/09:162

143

Regeringens ambition är att de krav som ställs upp även ska kunna

användas av kommuner, landsting, statliga företag och näringslivet. För

regeringen är det också viktigt att utnyttja de möjligheter till

miljöförbättringar som samarbetet inom EU möjliggör. Regeringen har

arbetat aktivt för en hög miljöambition i ett förslag till EG-direktiv om

att offentlig upphandling av fordon och kollektivtrafiktjänster ska gynna

rena och energieffektiva fordon. Direktivet antogs under 2008 och

kommer att medverka till en höjd ambitionsnivå inom EU vid sådan

upphandling.

EU

Europeiska kommissionen har de senaste åren tagit ett starkare grepp

kring frågan för att driva på arbetet och för att stödja medlemsländerna.

Grön upphandling har länge behandlats bl.a. i EU:s arbete med

miljöteknik, integrerad produktpolitik (IPP), HKP (Hållbara

konsumtions- och produktionsmönster) och EU:s strategi för hållbar

utveckling. I strategin för hållbar utveckling från juni 2006

(rådsdokument 10917/2/06) anges ett flertal operativa mål under det

övergripande målet att främja hållbar konsumtion och produktion. Ett av

dessa är ”att sträva efter att senast 2010 uppnå en genomsnittlig EU-nivå

i fråga om miljövänlig offentlig upphandling som är lika hög som den

som för närvarande uppnåtts i de medlemsstater som nått längst”.

Kommissionen presenterade ett meddelande om offentlig upphandling

för en bättre miljö den 16 juli 2008. Meddelandet är en del av

handlingsplanen för hållbar konsumtion och produktion och för en

hållbar industripolitik som kommissionen antog den 16 juli 2008 och

som ska ligga till grund för ett samordnat utnyttjande av en blandning av

olika styrmedel för att förbättra produkters energi- och miljöprestanda.

Meddelandet syftar till att öka miljökraven vid offentlig upphandling för

att minska miljöpåverkan av offentlig konsumtion samt stimulera

utveckling av miljöinnovation, -produkter och –tjänster inom EU.

Genom att harmonisera miljökriterierna inom EU minskar även risken att

snedvrida den inre marknaden och bör även leda till minskade

administrativa kostnader för både upphandlande enheter och leverantörer.

kommissionen föreslår att formalisera ett samrådsförfarande för

framtagande av gemensamma frivilliga miljökriterier för produkt- och

tjänstegrupper i ett nära samarbete med medlemsstater, experter,

näringsliv och andra berörda aktörer. Kommissionen föreslår ett

förtydligande av målet i EU:s strategi för hållbar utveckling till ett

övergripande politiskt vägledande mål att 50 procent av upphandlingen

per medlemsstat ska vara miljöanpassad till 2010. Konkurrenskraftrådets

slutsatser per den 25–26 september 2008 välkomnar kommissionens

meddelande. Slutsatserna anger också att vid eventuella framtida förslag

på området som kan påverka lagstiftning så bör dessa åtföljas av en

konsekvensbedömning.

Energianvändning i byggnader

Prop. 2008/09:162

144

I regeringens skrivelse 2006/07:54 Miljöanpassad offentlig upphandling

ansåg regeringen att frågan om eventuella ytterligare konsumtionsmål på

produktnivå bör utredas närmare och att Miljöstyrningsrådet bör utreda

frågan och vid behov återkomma till regeringen med förslag på

konsumtionsmål. I skrivelsen återges att de flesta remissinstanser är

positiva till konsumtionsmål. Bl.a. anser Sveriges Byggindustrier att

byggsektorn borde ingå i de prioriterade områdena.

Miljöstyrningsrådet har utrett frågan och i oktober 2008 redovisat sin

rapport till regeringen (dnr M2009/880/H). Utredningen har skett i brett

samarbete med många berörda aktörer genom bl.a. idéseminarier och

konsultationer med experter. Miljöstyrningsrådet föreslår i sin rapport att

ett konsumtionsmål för offentlig upphandling bör tas fram för nya

byggnader och att det formuleras enligt följande: ”Energiprestanda

(kilowattimmar per kvadratmeter och år) vid nybyggnation av offentliga

byggnader bör vara lägre, uttryckt i procent, än nu gällande regler i

BBR” (Boverkets byggregler). I rapporten har Miljöstyrningsrådet gjort

konsekvensanalyser på 10 procent, 25 procent och 50 procent lägre

energianvändning än Boverkets byggregler. Rekommendationer om

lämplig nivå har kommit in från Boverket, Energimyndigheten,

Naturvårdsverket och Kretsloppsrådet. Boverket framför att en skärpning

med 25 procent lägre energiprestanda än energikraven i Boverkets

byggregler är att betrakta som en mycket stark skärpning samt att det

finns risker med ökade fuktproblem i samband med mer isolering.

Boverket framför även att det kan finnas estetiska och kulturella värden

som gör att det kan vara olämpligt att tilläggsisolera byggnader.

Energimyndigheten menar att det är möjligt att även ha ett mål för

ombyggnad där det utifrån officiell statistik tas fram ett referensvärde

som byggnadens energianvändning ska jämföras med.

Energimyndigheten framför även att en minskning med 50 procent vid

såväl om- som nybyggnad är rimlig med hänsyn till det nationella

miljömålet till 2050 är att minska energianvändningen med 50 procent.

Kretsloppsrådet föreslår att målet för energiprestanda sätts till 30 procent

lägre än Boverkets byggregler. Miljöstyrningsrådet bedömer utifrån de

inkomna rekommendationerna att målet bör ligga runt 30 procent lägre

än Boverkets byggregler för nya byggnader.

Regeringen har gett Boverket i uppdrag att se över gällande energikrav

för nya byggnader i Boverkets föreskrifter. Senast 2011 ska energikraven

i föreskrifterna skärpas med utgångspunkt i de krav som ställs i EG-

direktivet om byggnaders energiprestanda.

Regeringen bedömer att det är särskilt angeläget att befintliga

byggnader görs mer energieffektiva eftersom det är där den största

potentialen finns. Det saknas för närvarande specifika krav i Boverkets

byggregler för ombyggnad. Regeringen avser att ge i uppdrag att ta fram

referensvärden för befintliga byggnader. Staten bör agera som

föregångare med insatser i den offentliga sektorn (se vidare prop.

2008/09:163 avsnitt Staten och kommuner som föredöme).

8.19

Klimathänsyn inom den statliga sektorn

Prop. 2008/09:162

145

Huvuddelen av alla myndigheter har successivt fått regeringens uppdrag

att arbete med miljöledningssystem. Miljöledning är ett verktyg i

miljöarbetet som också är ett hjälpmedel i myndigheternas arbete med de

nationella miljökvalitetsmålen, de regionala miljömålen, sektorsansvaret

och övrigt arbete för att bidra till en hållbar utveckling.

Regeringen beslutade i december 2008 att myndigheter som har

miljöledningssystem ska följa upp effekterna av sitt miljöarbete. Det

innebär att staten kommer att kunna mäta sin direkta miljöbelastning

inom tre olika områden. De utpekade områdena är tjänsteresor,

energiförbrukning och andel miljökrav i upphandling. Målet är att

uppföljningen ska leda till att den totala miljöpåverkan från statliga

myndigheter minskar och därmed bidrar till att uppnå Sveriges miljömål.

De föreslagna uppföljningsmåtten är utsläpp av koldioxid från

tjänsteresor (totalt, per anställd), energiförbrukning (totalt, per anställd,

per kvadratmeter) samt andel miljökrav i upphandling.

Beslutet bygger på ett förslag som lämnades till regeringen av

Naturvårdsverket som ett resultat av ett uppdrag att utveckla

uppföljningen av miljöledningssystemens effekter och konsekvenser.

Syftet var att i större utsträckning följa upp vilka miljöeffekter det

statliga miljöledningsarbetet ger upphov till, både för den enskilda

myndigheten och för den statliga förvaltningen som helhet.

Uppföljningen ska ingå i den ordinarie årliga redovisningen av

miljöledningssystemen från och med år 2009. Det innebär att första

redovisningen ska göras i början av 2010. Varje myndighet ska därefter

rapportera in sitt resultat till regeringen varje år.

Myndigheter kan genom sina val vid offentlig upphandling också bidra

till minskade utsläpp av växthusgaser t.ex. genom att välja att upphandla

el från förnybara energikällor. Tjänsteresor kan minskas genom

användning av videkonferenser. Tekniken för videkonferenser förbättras

alltmer. Dock kan inte alla resor ersättas med videokonferenser.

På samma sätt som myndigheter kan minska sina utsläpp av

växthusgaser genom att använda s.k. grön el, kan myndigheterna stärka

klimatarbetet genom att välja att klimatkompensera sina tjänsteresor.

Regeringskansliet klimatkompenserar alla sina flygresor sedan 2008.

Tidigare har enskilda resor klimatkompenserats, till exempelvis till

klimatkonferenser. Den svenska regeringen är därmed en av de första

regeringarna i världen att brett klimatkompensera flygresorna för

politiker och tjänstemän. De utsläpp som flygresorna orsakar

kompenseras med stöd till projekt i utvecklingsländer som ger

motsvarande utsläppsminskningar.

Klimatkompensationen sker genom inköp av FN:s kontrollerade

certifierade utsläppsminskningar från CDM-projekt (Clean Development

Mechanism/Mekanismen för ren utveckling), som är en del av

Kyotoprotokollet. Projekten är godkända av FN:s CDM Executive

Board. Energimyndigheten ansvarar för förmedlingen och

kvalitetskontrollen.

8.20

Teknikutveckling och exportmöjligheter

Prop. 2008/09:162

146

Regeringens bedömning: Sverige ligger i framkant inom miljöteknik

och har goda möjligheter att utveckla ny teknik med stor exportpotential.

Det behövs fler referensprojekt/-anläggningar som kan visa upp svensk

miljöteknik med exportpotential med en tydlig koppling till de svenska

företag som agerat leverantörer. Det är också viktigt att mottagande av

utländska delegationer sker på ett välstrukturerat sätt, med aktivt

deltagande av de svenska företag som levererat utrustning till

anläggningarna. Det är viktigt för att skapa goda förutsättningar för ökad

miljöteknikexport. En förstärkt och tydlig marknadsbearbetning på

nyckelmarknader för att bevaka affärsmöjligheter för svenska företag är

angeläget. Det är av stor vikt för att ta till vara miljöteknikbranschens

potential att utgöra en betydligt större andel av svensk export.

Skälen för regeringens bedömning

Sverige har hög kompetens inom områden som avfallshantering, vatten-

och avloppsrening, energieffektivisering (inklusive bioenergi) samt

luftrening. Sverige har också en bred kompetens inom integrerad,

sektorsövergripande stadsplanering och implementering av miljöteknik

från olika sektorer och kompetenser . Resultatet av detta holistiska

synsätt är välfungerande och attraktiva stadsmiljöer där hög livskvalitet

går hand i hand med förbättrad miljö, ekonomisk tillväxt, social

sammanhållning och minimerad klimatpåverkan. Detta grundlades till

stor del redan på 1970-talet då allvarliga miljöproblem ledde till politiska

åtgärder och strängare lagstiftning. FN:s första miljökonferens hölls

också i Stockholm 1972. En annan bidragande orsak var oljekrisen som

föranledde stora ansträngningar under 70- och 80-talet för att hitta nya

sätt att behandla vatten, att isolera byggnader, att utveckla automatiska

energibesparande system och alternativa bränslekällor. Sverige bedöms

ha en komparativ fördel jämfört med andra länder inom ovan

teknikområden och har utvecklat systemlösningar på komplexa

miljöproblem där olika kunskaper och kompetenser behöver samordnas.

Det är inom ramen för en fortsatt klimatstrategi viktigt att fortsatt

skapa förutsättningar för företag som utvecklar innovationer inom

miljötekniken. På så sätt kan teknikutveckling påskyndas och möta den

efterfrågan som finns både på den inhemska svenska marknaden och på

en växande global marknad.

Teknikutveckling och en stärkt hemmamarknad

Teknikutveckling är viktigt för att minska negativ miljöpåverkan från vår

konsumtion och produktion, samtidigt som konkurrenskraft och tillväxt i

näringslivet främjas.

Sverige ligger i framkant inom miljöteknik och har goda möjligheter

att utveckla ny teknik med stor exportpotential. Det är dock viktigt att

eftersträva att de satsningar som görs inom forskning och utveckling på

miljöteknikområdet i Sverige kan resultera i kommersiella lösningar i fler

och växande företag.

Prop. 2008/09:162

147

Utveckling och kommersialisering av ny teknik stimuleras av en stark

efterfrågan på miljöteknik. Staten kan genom styrmedel och incitament

bidra till att ge miljöfrågorna ett tydligare marknadsvärde. Viktiga

instrument är bland annat standarder, miljökrav vid offentlig

upphandling, en utveckling av teknik- och innovationsupphandling samt

offentlig finansiering för att stärka den svenska hemmamarknaden, inte

minst genom att skapa fler demonstrations och referensanläggningar.

Statliga aktörer bör också själva vara starka miljöförebilder. En

fungerande hemmamarknad och ett gott företagsklimat är en

förutsättning för export.

Exportfrämjandet av svensk miljöteknik

Sveriges välstånd är kraftigt beroende av export - ungefär hälften av

landets bruttonationalprodukt är baserad på export. Den procentuella

förändringen vad gäller omsättning, export och antal anställda i svenska

miljöteknikföretag från år 2003 till 2007 visar en fortsatt positiv trend.

Exporten utgör dock fortfarande en relativt liten del av den totala

omsättningen – omkring 30 procent. Mellan 2006 och 2007 har

omsättningen för miljötekniksektorn ökat med 13 procent (från 101 till

114 miljarder kronor). Under samma period har exporten ökat med 15

procent (från ca 29 till 33 miljarder kronor). Antal anställda har ökat med

sex procent till lite drygt 39 000 stycken.

Den största delen av svenska miljöteknikföretag utgörs av små företag

och det är i dag de större företagen som står för majoriteten av

miljöteknikexporten. Ett fortsatt aktivt exportfrämjande med tydlig

marknadsbearbetning av nyckelmarknader är av stor vikt för att ta till

vara miljöteknikbranschens potential att utgöra en betydligt större andel

av svensk export. Det kan i förlängningen ge positiv inverkan på tillväxt

och sysselsättning i miljöteknikbranschen i Sverige.

Exportfrämjandet sker både i Sverige och utomlands, genom

Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna (ambassader och

konsulat) och Exportrådet. Exportrådets uppdrag är att underlätta för

svenska företag att expandera internationellt och regeringen gav år 2008

Exportrådet ett specifikt uppdrag att verka för ökad miljöteknikexport,

med särskilt fokus på små och medelstora svenska företag.

Den globala efterfrågan på mer energieffektiv teknik och

resurseffektiva lösningar och system bedöms komma att öka kraftigt

framöver. Mer än 100 000 besök, varav många utländska, görs årligen

vid svenska anläggningar för att studera vatten-, avfalls- eller

energisystem.

I Exportutredningen (SOU 2008:90) konstateras att framgångsrik

export och internationalisering kräver att företagets potentiella utländska

kunder har tillräcklig information om vad branschens företag har att

erbjuda. Det är viktigt att synliggöra det svenska utbudet av miljöteknik

såsom system, varor och tjänster samt befintliga

demonstrationsanläggningar, med ett gemensamt varumärke och

marknadsföring. Som en del i främjandet av svensk miljöteknikexport

har Exportrådet på regeringens uppdrag tillsammans med

miljöteknikbranschen utvecklat marknadsföringskonceptet och

Prop

kommunikationsplattformen SymbioCity (www.symbiocity.org).

Plattformen marknadsför svensk hållbarhet, olika lösningar och

kombinationer av dessa i större system samt svenska företag; konsulter,

entreprenörer och leverantörer av svenska produkter och tjänster.

. 2008/09:162

148

SymbioCity-initiativet har också nära kopplingar till regeringens

satsning på hållbar stadsutveckling, som bland annat kanaliseras genom

Delegationen för hållbara städer. Syftet med delegationen är att stimulera

stadsbyggnadsprojekt som både kan bidra till förbättrad miljö och

minskad klimatpåverkan. Satsningen förväntas också underlätta svensk

miljöteknikexport genom nya referensprojekt som blir ett skyltfönster

utåt för svensk miljöteknik. Under år 2009 och 2010 kommer

delegationen att kunna fördela totalt 340 miljoner kronor i bidrag till

investeringar för åtgärder som främjar hållbar stadsutveckling.

För att marknadsföringsinsatser och internationella besök ska resultera

i ökad svensk export är det viktigt att mottagande av utländska

delegationer sker på ett välstrukturerat sätt med aktivt deltagande av de

svenska företag som levererat utrustning till anläggningarna. Det utgör

en viktig komponent för att skapa goda förutsättningar för ökad

miljöteknikexport. I regeringens direktiv till Sveriges miljöteknikråd,

Swentec, ingår bland annat att Swentec ska utarbeta en nationell

beskrivning av demonstrationsanläggningar, som ska kunna användas vid

mottagande av utländska delegationer som vill besöka svenska

miljöteknikanläggningar.

Internationell samverkan

Regeringen arbetar aktivt för ett ökat internationellt samarbete.

Samarbetsavtal har tecknats med USA och Brasilien om teknikutveckling

för förnybar energi. Överenskommelser har också ingåtts med Kina om

samarbete inom energi- och miljöteknik inklusive hållbar

stadsutveckling. Regeringen tillsatte i somras en särskild samordnare för

genomförande av det svensk-kinesiska miljötekniksamarbetet enligt de

överenskommelser som undertecknades när statsministern besökte Kina i

april 2008.

Regeringen har även utvecklat ett miljösamarbete med Indien. Sverige

inrättade år juni 2008 ett miljö- och energikontor i New Delhi där

Exportrådet på uppdrag av regeringen bedriver ett särskilt

främjandeprogram. Programmet löper under tre år från oktober 2008 och

fokuserar på stöd till de svenska företag som aktivt vill bearbeta

marknaden och ska förmedla kontakter mellan svenska företag och

potentiella köpare i Indien. Internationell samverkan är nödvändig för att

möta de stora utmaningarna inom miljö- och klimatområdet

.

Europeisk handlingsplan för främjande av utveckling och spridning av

miljöteknik

Inom ramen för Lissabonprocessen och sjätte ramprogrammet för

forskning och utveckling finns inom EU sedan år 2004 en handlingsplan

för främjande av utveckling och spridning av miljöteknik, Environmental

Technology Action Plan, ETAP. Strategin syftar till att främja

Pr

miljöteknikinnovationer, driva på efterfrågan samt förbättra

förhållandena på marknaden. Miljöteknik innefattar enligt definitionen

inom ETAP sådana produkter, system, processer och tjänster som har

mindre negativ inverkan på miljön än annan jämförbar teknik. Syftet är

att främja miljöteknik för att minska trycket på naturresurserna, förbättra

européernas livskvalitet och främja den ekonomiska tillväxten. Syftet är

också att göra EU till en ledande aktör när det gäller utveckling och

användning av miljöteknik och därmed öka Europas konkurrenskraft

inom miljötekniksektorn för denna sektor, samtidigt som ny teknik kan

bidra till att minska utsläppen. Sverige avrapporterar inom ramen för

ETAP till Europeiska kommissionen om svenska strategier, initiativ och

åtgärder när det gäller nationella miljöinnovationer och miljöteknik.

op. 2008/09:162

149

Finansiering vid exportsatsningar

På många marknader är multilateralt finansierade projektinsatser av stor

betydelse för svenskt näringsliv. Projektexportsekretariatet inom UD

verkar för att öka svensk projektexport och svenska företags andel av

offentligt upphandlade projekt finansierade av bland annat EU, FN-

systemet och internationella finansinstitutioner.

Exportlånet är ett resultat av samarbetet mellan ALMI, Svensk

Exportkredit, Exportkreditnämnden, Exportrådet och Swedfund.

Exportlånet är till för företag som har ett kapitalbehov i samband med en

exportsatsning. Lånet kan ges både i svenska kronor och i utländsk

valuta. Med Exportlånet kan upp till 90 procent av totala kapitalbehovet

finansieras och det finns ingen övre beloppsgräns. Lånet lämnas endast

till svenska företag med verksamhet i Sverige, bland annat

miljöteknikbolag.

Exportkreditnämnden (EKN) är en statlig myndighet under UD med

huvuduppgift att främja svensk export genom att utfärda garantier som

skyddar exportörer mot förluster i exportaffärer. Dessa garantier minskar

avsevärt företagens risktagande i samband med exportaffärer och utgör

därför en viktig komponent i främjandet av svensk export även inom

området miljöteknik.

AB Svensk Exportkredit (SEK) är ett statligt bolag med uppgift att

säkerställa tillgång till finansiella lösningar för export och infrastruktur.

SEK hjälper företag att hitta rätt export- och projektfinansiering och

samarbetar med banker och andra finansiella institut för att nå mindre

och medelstora företag med konkurrenskraftig finansiering, i första hand

vid medellånga och långa exportkrediter. Även dessa

finansieringslösningar ger viktiga bidrag vid miljöteknikexport med

svenskt intresse.

EKNs och SEKs exportkreditverksamhet sker inom ramen för EUs och

OECDs regelverk på området. OECD-avtalet för exportkrediter har flera

sektoriella underavtal, varav det som rör exportkrediter för förnyelsebar

energi och vattenprojekt för närvarande omförhandlas. Sverige bör verka

för att mer flexibla villkor införs vid sådana exportaffärer och att

sektorsavtalet breddas till att även omfatta andra former av miljöteknik.

Det statligt ägda riskkapitalbolaget Swedfund arbetar med att erbjuda

riskkapital och kompetens för investeringar som bidrar till hållbar

utveckling i utvecklingsländer. Swedfund tillhandahåller riskkapital i

form av aktiekapital, lån, garantier och delfinansiering av leasingavtal.

Prop. 2008/09:162

150

Investeringsfrämjande

Invest in Sweden Agency, ISA, arbetar med främjande av tillväxt och

förnyelse inom miljöteknikområdet genom att medverka till utländska

riskkapitalinvesteringar i svenska tillväxtföretag, att utländska företag

investerar i svenska affärsprojekt, att utländska företag förlägger

forskning och utveckling till Sverige, att strategiska allianser bildas

mellan svenska och utländska företag och att den internationella

kundbasen för universitet och forskningsinstitut utökas. ISA fick i juni

2008 ett uppdrag av regeringen att genomföra en särskild satsning på

investeringsfrämjande inom miljöteknikområdet.

8.21

Forskning och teknikutveckling

Klimatforskning

Kunskaperna om klimatet och klimatförändringarna är fortfarande

bristfälliga. Omfattande forskning runt om i världen pågår för att bättre

kunna beskriva och förutsäga omfattningen och effekterna av

klimatpåverkan. Klimatforskningen är av stor betydelse som underlag för

den svenska klimatpolitiken, nationellt för att besluta om nationella mål

och för beslut om anpassningsåtgärder och internationellt för att driva det

internationella klimatarbetet.

Ett viktigt hjälpmedel för att förutse förändringar är olika

klimatmodeller. Dessa klimatmodeller behöver vidareutvecklas för att

kunna ge en säkrare och mer detaljerad information, inte minst om

påverkan i de arktiska områdena där förändringarna sker snabbast. Ett

annat viktigt forskningsfält är kartläggning av flöden av växthusgaser.

Omfattande forskning om effekter på ekosystem, biologisk mångfald och

speciellt på havsmiljön samt konsekvenser för areella näringar behövs

som underlag för att kunna vidta nödvändiga anpassningsåtgärder i

samhället och i naturmiljön. En förstärkt forskning inom dessa områden

föreslås av Klimat och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) och

Klimatberedningen (SOU 2008:24).

Den utökade satsningen på forskning om klimat och

klimatförändringar som regeringen har presenterat i den

forskningspolitiska propositionen (prop. 2008/09:50) kan ge säkrare och

mer detaljerad beskrivning av klimatförändringarna även på regional och

lokal nivå. Denna utökade kunskap är av stor vikt för den framtida

klimatpolitiken att bromsa klimatpåverkan och som underlag för de

mycket stora förändringarna som krävs för att anpassa samhället till ett

förändrat klimat.

Klimatforskning finansieras främst av Forskningsrådet för miljö,

areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Naturvårdsverket,

Vetenskapsrådet och Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra).

Forskning om samhällets sårbarhet och anpassning till

klimatförändringar

Prop. 2008/09:162

151

Effekterna av klimatförändringarna i Sverige kan förväntas bli

omfattande. Ett förändrat klimat kommer att påverka i stort sett alla

sektorer i samhället och kostnaderna för samhällsekonomin kan komma

att bli betydande. Förändrad temperatur och andra nederbördsmönster

medför stora förändringar av de naturliga förutsättningarna för de areella

näringarna. Kunskapsunderlaget när det gäller samhällets sårbarhet,

anpassningsbehov samt kostnader i olika delar av samhället vilar dock

delvis på en osäker grund.

Klimat och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) föreslår att

forskningssatsningarna stärks för att ge ett bättre kunskapsunderlag för

anpassning av samhället till ett förändrat klimat. Utredningen föreslår

vidare att ett nytt institut för klimatforskning och anpassning skapas

genom ett samarbete mellan Statens geotekniska institut (SGI), SMHI

och IVL Svenska miljöinstitutet AB. Ett avtal mellan dessa

organisationer har redan tecknats om fördjupat samarbete när det gäller

forskning om klimat och klimatförändringar.

Utökad forskning inom detta område kan ge ett bättre underlag för att

göra riskbedömningar, prioritera åtgärdsarbetet, utveckla åtgärdsplaner

och trygga samhället på nationell, regional och lokal nivå inför

förändringarna. Forskningen måste vara utpräglat tvär- och

mångvetenskaplig för att kunna hantera olika aspekter i samhället. Olika

typer av styrmedel kopplade till klimatarbetet behöver utvecklas vidare

genom en utökad forskning.

Energiforskning och teknisk utveckling

Teknikutveckling har avgörande betydelse för att hejda den globala

uppvärmningen. Särskilt på längre sikt behövs både vidareutveckling och

storskalig tillämpning av befintlig samt helt ny teknik för att få till stånd

de stora utsläppsminskningar som är nödvändiga. FN:s klimatpanel IPCC

menar att en stabilisering av halten växthusgaser i atmosfären kan nås

genom att utnyttja den teknik som är tillgänglig i dag samt den teknik

som kan förväntas vara tillgänglig inom de närmaste årtiondena.

Ansvarig myndighet för att finansiera energiforskning är främst

Energimyndigheten som år 2009 disponerar 1 147 miljoner kronor för

energiforskning. Teknikutveckling kan ses som en process i flera steg –

ta fram ny kunskap genom validering av tekniken i test- och

demonstrationsanläggningar och stimulering av riskkapital till ny teknik,

exempelvis vindkraft, i form av test- och demonstrationsanläggningar

samt stöd i en introduktionsfas genom t.ex. offentlig upphandling.

Förutom offentlig upphandling kan andra drivkrafter för teknikutveckling

vara ekonomiska styrmedel av olika slag, teknikupphandlingar av ännu ej

kommersiella tekniker/lösningar, vetskapen om att ny lagstiftning

kommer att implementeras eller nya standarder.

Det bör understrykas att mycket forskning och utveckling även sker

inom ramen för det arbete som företag bedriver med att förbättra sina

produkter.

Prop. 2008/09:162

152

Vikten av referensanläggningar för att kunna visa upp nya tekniker och

lösningar lyfts i många sammanhang fram av företag som ett viktigt

argument när produkter och tjänster ska säljas in till potentiella köpare.

Exempel på nya teknologier där svensk forskning är framgångsrik är

solenergi, bioenergi och nästa generations biodrivmedel, elkraftsteknik

samt ny fordonsteknologi för att reducera utsläppen från

transportsektorn. Det är också viktigt att vi fortsätter att vidareutveckla

den svenska kompetensen inom traditionella områden såsom

vattenrening, förbränningsteknik med flera och att den redan befintliga

kunskapen inom dessa sektorer får en god spridning.

Såväl Klimat- och sårbarhetsutredningen som Klimatberedningen

föreslår stärkta resurser för klimatforskning och teknikutveckling.

Klimatberedningen föreslår att klimatrelaterad forskning och

energiforskningen uppgraderas kraftigt både på nationell nivå och på EU-

nivå. Beredningen föreslår ett nytt forskningsprogram för att bryta

beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg

klimatpåverkan. Satsningen bör omfatta såväl grundforskning till

kommersialisering och användning men också stöd till

demonstrationsanläggningar och teknikupphandling. Beredningen

föreslår också att ett investeringsstöd inrättas för att främja

genombrottstekniker som har stor betydelse för att minska

växthusgasutsläppen. Beredningen föreslår vidare att en analys utförs för

att samlat bedöma vilka stödformer och vilken organisation för

klimatrelaterad teknikutveckling som fordras på längre sikt.

Regeringens förslag om stärkta resurser till forskning om klimat och

energi

I regeringens forsknings- och innovationsproposition Ett lyft för

forskning och innovation (prop. 2008/09:50) föreslår regeringen ökade

satsningar på forskning och innovation som innebär att de årliga anslagen

ökar med 5 miljarder kronor från och med 2012, varav drygt 500

miljoner kronor går till forskning med inriktning på klimat och energi.

De ökade resurserna under 2009–2012 uppgår till totalt 15 miljarder

kronor.

I propositionen pekar regeringen ut ett 20-tal strategiska

forskningsområden där forskning bedrivs med hög kvalitet, som kan

tillgodose stora samhällsbehov och som kan stärka svenskt näringsliv.

Inom dessa strategiska områden kommer regeringen att långsiktigt satsa

betydande forskningsresurser genom direkta anslag till främst universitet

och högskolor. De strategiska områden som är direkt inriktade mot

klimatarbetet är:

• klimatmodeller,

• effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk

mångfald

• hållbart nyttjande av naturresurser, samt

• energiforskning inkl. alternativ till fossila bränslen samt

miljö- och klimatanpassad produktion av biomassa för råvaror

och biobränslen, inklusive industriell bioteknik, samt

Pr

• säkerhet och krisberedskap, forskning för att öka

krisberedskapen och stärka säkerheten ska behandla ett brett

spektrum av risker, hot, kriser och katastrofer.

op. 2008/09:162

153

8.

8.

Satsningar på strategiska områden inom teknik bidrar också i stor

utsträckning till arbetet med klimat- och energifrågorna. Utöver dessa

satsningar föreslår regeringen ökade anslag för forskningsråden, Statens

energimyndighet och Vinnova. Formas får enligt förslaget stärkta anslag

med 150 miljoner kronor för perioden 2009–2012. Detta gör det möjligt

att satsa även på andra viktiga områden som berör klimatarbetet, t.ex.

forskning om samhällets risker och sårbarheter i samhället till följd av

klimatförändringar samt forskning om hållbart samhällsbyggande och

samhällsplanering där stora klimatvinster kan uppnås.

Den 12 februari 2009 gav regeringen även Formas i uppdrag att utlysa

nära 10 miljoner kronor för prioriterade områden för utveckling av ett

hållbart uttag av biomassa i jordbruket. Prioriterade områden är bland

annat användningen av restprodukter från jordbruket, som exempelvis

gödselbaserad biogas, samt minskad användning av fossil energi vid

uttag av biomassa.

8.22

IT och klimat

Riksdagen har beslutat att ett av IT-politikens mål är att IT ska användas

för att främja hållbar tillväxt, vilket bl.a. innebär att IT ska bidra till

minskad klimatpåverkan (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU04, rskr.

2005/06:142).

22.1

Klimatpåverkan av IT

Liksom alla områden har även IT viss negativ påverkan på miljön. Enligt

Gartner Group utgör IT 2 procent av de globala koldioxidutsläppen

genom bl.a. drift och behov av kyla. För att inte öka den negativa

klimatpåverkan i samband med att samhällets användning av IT ökar,

sker på marknaden en snabb utveckling av mer miljöanpassade IT-

produkter genom energieffektivisering, minskad användning av giftiga

material och bättre system för återvinning.

Utsläppen från användning av IT kan också minska genom att

datorhallar placeras i bergrum där kylning kan ske med mindre resurser.

Detta är en lösning som också kan utgöra en internationell

affärsmöjlighet för Sverige och andra kalla länder.

22.2

Minskad klimatpåverkan genom utvecklad IT-

användning

Samhällets IT-beroende bedöms utgöra 2 procent av koldioxidutsläppen,

men en utvecklad IT-användning har potentiellt stor betydelse för

resterande utsläpp. Inom de allra flesta samhällsområden kan IT

Prop. 2008/09:162

154

8.

användas för att effektivisera eller ersätta olika resurskrävande och

miljöpåverkande processer och verksamheter.

Avmaterialisering

Inom vissa områden sker s.k. avmaterialisering med hjälp av IT.

Exempel är musik, filmer och böcker som levereras elektroniskt samt

videokonferenser och distanssamarbete som ersätter en del resor med s.k.

resfria möten. Även tillgång till offentliga e-tjänster som minskar

resande, administration och hantering av fysiska dokument, har

potentiellt stor betydelse för en minskad klimatpåverkan.

Energieffektivisering

IT är en resurs för mer energieffektiva bostäder, fastigheter, lokaler och

offentliga platser. Kunskap och teknik för att åstadkomma hållbara städer

och smarta hus kan utvecklas, liksom användningen av sensorteknik och

sensornätverk för automatisering, övervakning och styrning. Med

processer för övervakning och underhåll som är mer effektiva och inte

behöver utföras fysiskt på plats utan på distans eller automatiskt, får man

också en positiv effekt i form av minskat resande.

Intelligenta transporter

Inom transportområdet kan IT användas bättre för att effektivisera

logistik och utnyttja lastkapacitet maximalt genom att samordna

transporter samt för att i andra fall helt ersätta transporter. Föraren kan få

hjälp att hitta den mest effektiva vägen, däcktryck kan mätas per

automatik och bättre spårning av gods, genom positioneringstjänster,

minskar antalet transporter och sparar miljön. Förenklad och delvis

automatiserad dokumenthantering, tullklarering, inventering och annan

administration kräver internationella standarder men är, om det

realiseras, en av de viktigare grunderna för ett i övrigt mer intelligent och

mindre klimatbelastande transportsystem. När det gäller persontrafik är

möjligheten till flexibla arbets- och mötesformer med hjälp av

informationsteknik ett viktigt inslag för att begränsa klimatpåverkan,

även här i form av minskat resande. Det finns i dag tele- och

videokonferensutrustning med god kvalitet och utvecklingen av ännu

bättre lösningar för s.k. resfria möten går snabbt framåt.

22.3

Internationellt arbete

Europeiska kommissionen lanserade i januari 2008 ett meddelande om IT

och energieffektivisering. Meddelandet uppmärksammar IT:s potential

för att förbättra energieffektivisering och fokuserar på elnätet, smarta

byggnader, smart belysning samt IT i sig självt. Åtgärder som föreslås är

ökad uppmärksamhet och utbyte av goda exempel, ökad forskning och

teknisk utveckling, främjande av användning och efterfrågedriven

Prop. 2008/09:162

155

8.

innovation. Detta meddelande kommer att följas av ett andra meddelande

på området våren 2009.

OECD genomför en större studie kring IT och miljöutmaningar där

Sverige under 2008 bidrog med 200 000 kronor. Studien kommer att

utgöra ett inlägg i debatten inför klimattoppmötet i Köpenhamn hösten

2009.

22.4

Några initiativ

Bredbandsutbyggnaden har skapat förutsättningar för ett mer flexibelt

arbetssätt med distansarbete och videokonferenser, vilket kan minska

resandet och därmed koldioxidutsläppen. TeliaSonera är ett exempel på

ett företag som påbörjat arbetet att med hjälp av IT ta sitt miljöansvar.

Bolaget har lyckats minska sina koldioxidutsläpp med 70 procent mellan

åren 2001 och 2007. De har minskat sitt arbetsrelaterade resande med 50

procent, bl.a. tack vare telekonferenser, som ökat i användning med

nästan 30 procent. Tack vare att så många nu kan arbeta på annan plats

än på kontoret, har TeliaSonera lyckats minska sin kontorsyta med 50

procent, vilket ger stora energibesparingar, 30 procent. En stor fördel och

drivkraft med miljöarbetet är att det dessutom ofta leder till

kostnadsbesparingar. Bolaget har sparat ca 13 miljoner euro på sitt

minskade resande.

Regeringen (Näringsdepartementet) har inlett ett arbete med IT för

miljön som planeras resultera i en handlingsplan för ett klimatanpassat

informationssamhälle, riktad i första hand till den statliga förvaltningen.

Med avseende på IT:s negativa miljöpåverkan är det viktigt att se över

rutiner för inköp av IT-relaterade produkter och tjänster, användningen

av dessa samt hantering av uttjänta produkter. Nästan viktigare är dock

IT:s potential till positiv miljöpåverkan genom ökad användning av tele-

och videokonferensutrustning samt policy för flexibla arbetsplatser.

Statens roll som förebild är viktig i detta sammanhang.

8.23

Handelspolitik

Handelspolitiska instrument kan påverka klimatarbetet. Sverige som är

en liten och starkt utrikeshandelsberoende nation har ingen anledning att

lyfta handelspolitiken som instrument i klimatförhandlingarna, utan bör

aktivt motverka att så sker. Risken är att sådana initiativ kan ha

protektionistiska syften och därmed inte gagna en effektiv global

klimatpolitik. Sverige arbetar aktivt för att nå en större frihandel, bl.a.

inom WTO. På initiativ av bl.a. Sverige hölls vid klimattoppmötet på

Bali i december 2007 en informell handelsministerdialog för att utröna

hur handelspolitiken kan komplettera ansträngningarna att motverka

klimatförändringar.

Handel bidrar till ekonomisk tillväxt, som skapar resurser för hållbar

utveckling. En friare handel är således ett instrument för en hållbar

utveckling. En öppnare handel kan bl.a. ge effektivare resursanvändning

och spridning av miljövänlig teknologi. Ändamålsenliga miljöregleringar

i kombination med friare handel skapar bäst förutsättningar för en hållbar

utveckling. Ett ökat välstånd leder också till en stigande efterfrågan från

konsumenter på miljövänliga varor och tjänster.

Prop. 2008/09:162

156

Regeringen driver att EU i internationella handelsförhandlingar –

främst i WTO men även i regionala frihandelsförhandlingar – ska verka

för tullfrihet på klimatvänliga varor och tjänster. I WTO pågår, inom

ramen för Doha-rundan, förhandlingar om liberalisering av miljövänliga

varor och tjänster.

Prop. 2008/09:162

157

9.

9

Anpassning till ett förändrat klimat

9.1

Effekterna av klimatförändringarna

1.1

Globalt

Jordens klimat har blivit varmare. De senaste 150 åren har temperaturen

höjts med drygt 0,7˚ Celsius och under de senaste decennierna har

temperaturen stigit med knappt 0,2˚ Celsius per årtionde. Effekterna av

en klimatförändring börjar nu märkas på alla kontinenter. Effekterna

märks t.ex. i form av höjd havsnivå, minskande snötäcken, minskad

utbredning av havsisen och krympande glaciärer. Därför är det av central

betydelse att tvågradersmålet uppnås och att koncentrationen av

växthusgaser i atmosfären begränsas till en nivå som möjliggör det.

Ambitionen och effektiviteten i de utsläppsminskande åtgärder som

vidtas globalt kommer att vara avgörande för konsekvensernas

omfattning.

De negativa konsekvenserna av en klimatförändring blir större vid mer

omfattande klimatförändringar. Konsekvenserna av en klimatförändring

kommer att variera kraftigt över jorden beroende på olika stora regionala

förändringar och på skillnader i sårbarhet och förmåga till anpassning.

IPCC pekar ut delar av Asien och Afrika samt Arktis som särskilt utsatta

regioner. Människor i fattiga länder med små marginaler att påverka sina

levnadsförhållanden är de som kommer att drabbas hårdast.

Speciellt känsliga system och sektorer globalt sett är vattenresurser i

redan torra regioner, jordbruksproduktion på låga breddgrader (även i

medelhavsområdet), låglänta och kustnära områden, fiskenäringen,

marina och terrestra ekosystem samt människors hälsa i områden med

låg anpassningsförmåga.

Sårbarheten för klimatförändringar förstärks i flera fall av att

ekosystemens förmåga att mildra effekterna reducerats. Dessutom

befaras sårbarheten öka på grund av andra faktorer som utsläpp av

föroreningar, fattigdom, epidemier, brist på mat och konflikter vilket

försvårar en hållbar utveckling. Omvänt gäller att hållbar utveckling och

restaurering av ekosystem kan minska sårbarheten genom att förstärka

anpassningskapaciteten.

I ett globalt perspektiv kan små förändringar av temperaturen leda till

både nytta och kostnader. I en del områden t.ex. Arktis och områden nära

ekvatorn, orsakar dessa små förändringar nettokostnader. Redan vid en

global höjning på 2–3 grader, något som kan bli svårt att undvika,

överskrider kostnaderna förtjänsterna både på global och regional nivå.

Många effekter inträffar redan och andra kommer inte att kunna

undvikas genom de utsläpp vi redan åstadkommit. Anpassningsåtgärder

är därför nödvändiga som ett komplement till utsläppsminskningar.

Anpassning kan minska sårbarheten i såväl fysiska, biologiska som

Prop. 2008/09:162

158

9.

9.

mänskliga system. Nödvändiga anpassningar kan dock i vissa fall leda

till negativa effekter för näringsverksamhet, infrastruktur eller på den

biologiska mångfalden och ekosystemtjänster. Det är viktigt att

anpassningsåtgärder utformas så att sådana negativa effekter blir så små

som möjligt.

1.2

Europa

I Europa har temperaturen stigit något snabbare än globalt de senaste 150

åren och ökat med 0,9˚ Celsius. Uppvärmningen har i södra Europa varit

högre på sommaren än på vintern medan det är tvärt om i norr.

Nederbörden har ökat i norr och minskat i sydost. Flera extrema

väderhändelser som värmeböljor och översvämningar har inträffat de

senaste åren.

Europa kommer enligt IPCC att drabbas av ökad kusterosion, påtagliga

effekter på fiskbestånden och naturmiljön samt fler klimatrelaterade

olyckor. Vissa effekter som t.ex. översvämning på grund av skyfall,

kommer att drabba hela Europa medan andra drabbar vissa områden t.ex.

skogsbränder i söder och översvämningar vintertid i norr. Skördar och

vattenresurser kommer att öka i norr men minska i söder. De

förändringar som redan syns kommer att förstärkas och förutsättningarna

för t.ex. jordbruk kommer därmed att förändras.

1.3

Sverige

De senaste 15–20 åren har för svenska förhållanden varit markant varma.

I genomsnitt har medeltemperaturen för Sverige under vintern varit ca 2

grader högre jämfört med perioden 1961–1990. Årsmedeltemperaturen

har under 1991–2005 varit nästan en grad högre och nederbörden ca 7

procent rikligare jämfört med perioden 1961–1990.

I ett förändrat klimat kommer temperaturen att stiga mer i Sverige och

Skandinavien än det globala genomsnittet. Temperaturökningen blir

störst vintertid och kan då komma att öka med upp till ca 7˚ Celsius till

seklets slut. Mälardalen kan komma att få ett klimat som liknar det som i

dag finns i norra Frankrike. Temperaturhöjningen kommer dock att bli

störst i nordöstra Sverige. En viktig orsak till detta är att snötäckets

varaktighet, utbredning och tjocklek minskar samtidigt som isens

utbredning i Bottniska viken minskar. Temperaturökningen sommartid

kommer att leda till att värmeböljor blir vanligare och mer långvariga.

Antalet tropiska nätter, när temperaturen håller sig över 20˚Celsius,

kommer att öka.

Nederbörden kommer att öka i större delen av landet under höst, vinter

och vår. Under vintern kommer den nederbörd som faller som snö att

minska kraftigt. Regn vintertid blir vanligare. Under sommaren tyder de

flesta klimatscenarier på att klimatet kommer att bli torrare, särskilt i

södra Sverige. Antalet dagar med kraftig nederbörd kommer dock att

öka. Avrinningen ökar i stora delar av landet, mest i sydväst och delar av

fjällen. Risken för översvämningar, ras och skred och kusterosion

kommer därmed att öka. Samtidigt bedöms potentialen för vattenkraft att

öka kraftigt. Utredningen konstaterar att det inte är klarlagt huruvida det

blir blåsigare eller inte men en tendens finns till kraftigare maximala

vindhastigheter i främst södra Sverige.

Prop. 2008/09:162

159

Havsnivån kommer enligt IPCC:s beräkningar globalt att stiga med

0,2–0,6 meter de närmaste 100 åren och något mer i Nordsjön och

Östersjön. Nivån kommer att fortsätta att stiga under många hundra år.

Det råder fortfarande osäkerhet om den höjning som härrör från

avsmältning av isarna på Grönland och Antarktis och denna effekt är

därför inte medräknad.

Klimat- och sårbarhetsutredningen studerade två av de scenarier för

den globala utvecklingen av utsläppen som ofta använts och som tagits

fram av IPPC. I scenarie A2 ökar utsläppen så att

koldioxidkoncentrationen i atmosfären i slutet av seklet är ca 850 ppm

samtidigt som temperaturökningen uppgår till 3,4 grader Celsius. I det

andra scenariet, B2, ökar utsläppen långsammare och koncentrationen av

koldioxid i atmosfären når ca 550 ppm vid slutet av seklet och

temperaturökningen uppgår till 2,4 grader Celsius. Dessa nivåer ska

relateras till att EU:s och regeringens utgångspunkt för

utsläppsminskande åtgärder är att de ska bidra till en

temperaturhöjningen på högst 2 grader Celsius över den förindustriella

nivån och att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras

på högst 400 ppm. Utredningen använde sig av två olika globala

klimatmodeller som sedan skalades ned med hjälp av två regionala

modeller. Utifrån dessa utgångspunkter beskrev utredningen

konsekvenserna för samhället enligt följande:

• Översvämningsrisken i sjöar och vattendrag ökar främst i västra

Götaland och västra Svealand samt i delar av Norrland.

Bebyggelse och teknisk infrastruktur, särskilt vägar, järnvägar

och dagvattensystem drabbas. Bland annat är Vänerområdet

utsatt. Kostnaderna för ökningen av översvämningar av

byggnader de närmaste 100 åren uppskattas till mellan 50 och

100 miljarder kronor.

• Högre flöden och ändrat tillrinningsmönster riskerar att minska

dammsäkerheten.

• Havsnivåhöjningen leder till en ökad översvämningsrisk vid

högvatten i kustområden särskilt i Götaland, bl.a. är Göteborg

och Falsterbonäset utsatt. I strandnära kustområden finns risk

för omfattande kusterosion, t.ex. på Skånes sydkust.

• Ökningen av intensiv nederbörd över större delen av landet

påverkar dagvattensystemen. Källaröversvämningar på grund av

överfulla avloppssystem riskerar därmed att öka.

• Ras- och skredrisken ökar på många håll i landet på grund av

ökad nederbörd, intensivare nederbörd och ökande flöden.

Utsatt är framför allt bebyggelse och infrastruktur i västra

Götaland, östra Svealand och Norrlands kustland. En

följdkonsekvens är en ökad risk för förlust av människoliv och

för ekonomiska förluster.

• Den ökade nederbörden leder till förutsättningar för ökad

kraftproduktion, framför allt i landets norra delar, med

uppskattningsvis 15–20 procent till slutet av detta århundrade.

Prop

• Temperaturförändringarna leder till ett minskat

uppvärmningsbehov. Beräkningar visar på en minskning med ca

30 procent eller ca 24 TWh till 2080. Kylbehovet bedöms dock

under perioden öka med ungefär 9 TWh.

. 2008/09:162

160

• Jordbrukets förutsättningar förbättras också. Risken för torka

och andra skador, t.ex. skadegörarangrepp ökar dock.

• Den ökade skogstillväxten ger möjlighet till större skogsuttag

och kortare omloppstider. Risken för skador p.g.a. skadegörare

och brand ökar dock. Kombinerat med blötare mark och mindre

tjäle leder också förändringarna till ökad risk för stormfällning

av skog, vilket även drabbar system med luftledningar, detta

oavsett stormarnas intensitet och frekvens.

• Förutsättningarna för rennäringen förändras. Längre

vegetationssäsong och mer bete uppväger knappast försvårade

vinterbetesförhållanden och förflyttning av renar.

• Turistnäringen kan bli en vinnare men vinterturismen får det

svårt på längre sikt med försämrad snötillgång.

• Årstidernas förändrade längd och klimat ändrar

förutsättningarna för markekosystemen med en förskjutning mot

norr av ekosystem och arter. Kalfjället förbuskas. Den

biologiska mångfalden och den lokala förekomsten av växt- och

djurarter, inklusive insekter påverkas. Nya arter kommer att få

fotfäste i landet.

• En ökad risk för låsta väderlägen med dominerande västliga

vindar samt ökad nederbörd minskar salthalten i Östersjön och

vi får i så fall en dramatisk förändring av ekologin. Biologin i

egentliga Östersjön kommer då att likna den vi har i

Bottenviken i dag. Den biologiska mångfalden minskar och

många marina arter försvinner, bl.a. torsken. Vid mindre

dramatiska förändringar av salthalten kommer temperaturen,

närsaltbalans och ekosystem ändå att påverkas starkt.

• Övergödningen av sjöar och vattendrag ökar. Fisket påverkas

starkt genom förändring i artsammansättning och förskjutning

mot varmvattenarter. Främmande arter kommer också att breda

ut sig. Det totala fiskeuttaget kan möjligen öka, särskilt i vissa

insjöar.

• Framställningen av dricksvatten försvåras med mer humus i

vattnet och större risk för både kemisk och mikrobiell

förorening av vattentäkter vid översvämningar.

• Extremt höga temperaturer blir allt vanligare och leder till en

ökad dödlighet för utsatta grupper som sjuka och äldre. En ökad

frekvens av översvämningar ökar risken för smittspridning, bl.a.

genom översvämmade betesmarker och bräddning av

avloppsvatten. Ett varmare klimat ökar också risken för

spridning av både gamla och nya sjukdomar.

• Bortom år 2 100 kommer klimatförändringen att fortsätta. Bland

annat kommer havsnivån att fortsätta stiga under många hundra

år. Stora kustområden kommer på lång sikt att hotas.

Pr

De vetenskapliga resultaten visar enligt utredningen att Sverige

kommer att påverkas kraftigt av ett förändrat klimat. Utredningen

bedömer att säkerheten i denna slutsats är tillräcklig för att påbörja

långtgående åtgärder för anpassning av det svenska samhället.

op. 2008/09:162

161

Utredningen konstaterar att det är nödvändigt att påbörja en anpassning

till ett förändrat klimat och menar att huvuddragen i klimatscenarierna,

trots osäkerheter, är tillräckligt robusta för att användas som underlag.

Konsekvenserna av utredningens olika scenarier visar också på vikten

av att tvågradersmålet uppnås och på den avgörande betydelse som

utsläppsminskande åtgärder har för omfattningen av det arbete med

anpassning som kommer att behövas.

9.2

Ökad samordning

Regeringens bedömning: Arbetet med anpassning till ett förändrat

klimat i Sverige behöver stärkas och samordnas, både på central och

regional nivå. Arbetet måste genomsyra hela samhället och integreras i

sektorsansvaret.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Utredningen konstaterade att det

är svårt att hitta en myndighet som naturligt kan ansvara för uppföljning

och samordning av hela arbetet med att minska samhällets sårbarhet och

att anpassa samhället till ett förändrat klimat. Den nationella

samordningen bör fördelas på flera myndigheter. Räddningsverket bör

liksom i dag ha en central roll för att minska sårbarheten för extrema

naturhändelser. Utredningen föreslog att länsstyrelserna bör få en central

roll i arbetet med anpassning till ett förändrat klimat. Syftet bör enligt

utredningen vara att stödja kommuner och andra aktörers genomförande

av anpassningsåtgärder samt att samordna arbetet gentemot kommuner,

näringsliv och regionala sektorsmyndigheter. Vidareförmedling och

sammanställning av underlag från sektorsmyndigheter är viktiga delar av

informationen. Tolkning av underlag om klimatförändringar i länet och

lokal anpassning av meteorologiska uppgifter och varningar är del av

detta arbete. Regionala analyser bör utföras i länen som underlag för

planering, bland annat bör den långsiktiga vattenförsörjningen analyseras

tillsammans med vattenmyndigheterna. En särskild

klimatanpassningsdelegation bör inrättas i varje län med uppgift att

stödja kommunernas insatser, bidra till kunskapsförsörjningen,

sammanfatta, tillhandahålla, tolka och vidareförmedla information samt

samordna, driva på och följa upp arbetet. I delegationen bör enligt

utredningen kommuner, näringsliv, statliga myndigheter, organisationer

och andra som kan vara lämpliga ingå.

Utredningen föreslog också att samtliga berörda sektorsmyndigheter

bör få ett tydligt ansvar för anpassningen till ett ändrat klimat inom sitt

ansvarsområde. Ansvaret omfattar både risken för extremhändelser och

kontinuerliga klimatförändringar. I instruktionen för respektive

myndighet införs att myndigheten ska initiera, stödja och följa upp

arbetet med anpassning till klimatförändringar inom sitt

verksamhetsområde. Räddningsverket, SMHI, Naturvårdsverket, SGI

och Boverket bör dessutom få ett uttalat ansvar att bistå länsstyrelserna i

deras arbete med klimatanpassning.

Prop. 2008/09:162

162

Naturvårdsverket bör enligt utredningen få ansvar för samlad nationell

och internationell uppföljning och rapportering av arbetet med

anpassning till ett förändrat klimat.

Utredningen föreslog vidare att SMHI bör ges ansvar för

kunskapsförsörjningen om klimatförändringar och bör skapa en förstärkt

informationsfunktion gentemot olika grupper, särskilt kommuner,

sektorsmyndigheter och länsstyrelser.

Post- och telestyrelsen bör enligt utredningen få ett förtydligat ansvar

för att säkerställa att telenäten är robusta mot klimatförändringar och

extrema väderhändelser. På samma sätt bör Energimarknadsinspektionen

få i uppdrag att säkerställa robustheten för regionala och lokala elnät.

SGI bör enligt utredningen få i uppgift att stödja kommuner och

länsstyrelser i hanteringen av risker relaterade till klimatet i

kommunernas planärenden, då det inte är rimligt att förutsätta att

samtliga länsstyrelser och kommuner har erforderlig kompetens i de

frågor som är aktuella.

Utredningen konstaterar att SGI i dag biträder kommunala

räddningstjänster och andra berörda när ras och skred inträffat eller

befaras inträffa för att undanröja risker eller reducera skadeverkningar,

men att SGI i dag inte upprätthåller någon formell jourverksamhet för

akuta insatser när skred, ras och stranderosion befaras eller har inträffat.

Myndighetens målsättning är att ansvarig personal på SGI ska vara

nåbar, men omedelbara insatser kan i dag inte garanteras. Klimat- och

sårbarhetsutredningen anser inte att tillräcklig jourverksamhet finns i dag

för att klara framtida ökade risker för ras skred, och erosion och att SGI

bör få ansvar för en reglerad jourverksamhet samt resurser för detta.

Utredningen föreslår förstärkta insatser på dricksvattenområdet för den

klimatanpassning som måste ske. Utredningen föreslår en samordning av

de centrala myndigheternas arbete genom att Livsmedelverket ges ett

samordningsansvar som omfattar bl.a. informationsinsatser, identifiering

av forsknings- och utvecklingsbehov, behov av kontroll av råvatten.

Vidare föreslås att Livsmedelsverket ges i uppdrag att följa upp

anpassningen av dricksvattensystemet. Livsmedelsverket föreslås att

tillsammans med övriga myndigheter se över skydd och kontrollrutiner

för dricksvattenproduktion, samt att Livsmedelsverket tillsammans med

berörda myndigheter ska informera om risker och skyddsåtgärder för

enskilda brunnar.

Remissinstansernas synpunkter: Statskontoret menar att det behövs

regelbundna bedömningar av sannolika effekter av en klimatförändring.

Regeringen bör enligt Statskontoret ansvara för sådana, men

myndigheterna bör delta i arbete med att bedöma effekterna inom sitt

område. Länsstyrelsen i Kronoberg och flera andra länsstyrelser anser att

det måste pekas ut ett råd eller myndighet som ansvarar för den

nationella samordningen. KTH, länsstyrelsen i Skåne och länsstyrelsen i

Jämtland och flera andra länsstyrelser menar att nationell samordning

behövs för ett effektivt klimatanpassningsarbete. Om inte annat bör

sektorsmyndigheter och länsstyrelserna få i uppgift att samordna

insatserna och informationen. Länsstyrelsen i Skåne understryker även

vikten av samordning mellan länen. Länsstyrelsen i Halland föreslår att

ett forum för samordning mellan centrala och regionala myndigheter

instiftas och framhåller även vikten av en nationell informationsstrategi.

Prop. 2008/09:162

163

Den stora majoriteten av remissinstanser tillstyrker att länsstyrelserna

får en central roll i arbetet med anpassning till ett förändrat klimat,

inklusive framtagandet av regionala analyser. Arbetet ligger väl i linje

med de uppgifter som redan hanteras på länsstyrelserna. Flera

remissinstanser pekar dock på behovet att klargöra länsstyrelsernas roll i

förhållande till vattenmyndigheterna och de regionala

självstyrelseorganen. Några länsstyrelser har framfört att länsstyrelserna

bör få det föreslagna ansvaret även om det finns regionala

självstyrelseorgan. Det stora flertalet länsstyrelser och även Boverket och

Statskontoret pekar på vikten av att de föreslagna uppgifterna matchas av

resurser och menar att de 30 miljoner koronor som utredningen föreslår

inte är tillräckligt. Länsstyrelsen i Gävleborg pekar på att det är

länsstyrelsernas, och inte kommunernas, uppgift att rapportera till

regeringen om arbetet för att minska sårbarheten. Flera länsstyrelser

understryker behovet av intern kompetensutveckling för att man ska

kunna axla sin delvis nya roll. Folkhälsoinstitutet anser att de regionala

analyserna även ska innehålla klimatförändringarnas påverkan på

folkhälsan.

Flertalet länsstyrelser avstyrker bildandet av

klimatanpassningsdelegationer på länsstyrelserna. Flera instanser

ifrågasätter om en delegation utan beslutanderätt, stöd i

speciallagstiftning eller operativ roll är ändamålsenlig och Statskontoret

menar att länsstyrelserna själva bör få välja lämplig form för samarbetet.

Länsstyrelsen i Västmanland efterlyser ett tydligt mandat för

länsstyrelserna att samordna klimatanpassningsarbetet på regional nivå.

Några länsstyrelser framför att uppgiften bör kunna lösas inom

linjeorganisationen eller befintliga strukturer. Några länsstyrelser menar

att former, resurser, kompetenskrav och mandat bör utredas och

tydliggöras. Endast ett fåtal länsstyrelser är odelat positiva till en

klimatanpassningsdelegation. Sveriges Kommuner och Landsting anser

att kommunerna måste få tillgång till bättre underlagsmaterial och

verktyg för att vidta klimatanpassningsåtgärder i den fysiska planeringen.

Räddningsverket menar att det ej är rimligt att statliga myndigheter ska

ingå i delegationen annat än i enstaka fall eller frågor. Medverkan bör

samordnas genom sakområden och Räddningsverket anser att ett forum

bör skapas för att ge länsstyrelserna möjlighet att delge varandra

erfarenheter. Räddningsverket påpekar även att den nationella

plattformen för arbete med naturolyckor kan vara forum för

kunskapsutbyte mellan myndigheter och klimatdelegationer.

Krisberedskapsmyndigheten pekar på att den nya myndigheten för

Samhällets krisberedskap bör ha en central roll i anpassningsarbetet och

extrema väderhändelser. Inom krisberedskapsområdet finns även

befintliga strukturer för samverkan och samordning som kan användas,

såsom de regionala råden. Krisberedskapsmyndigheten understryker även

vikten av tvärsektoriell samverkan.

Räddningsverket är positivt till att SMHI, SGI, NV m.fl. ska bistå

länsstyrelserna, men understryker att underlag behövs även från fler

myndigheter. Försvarsmakten, FOI och Fortifikationsverket menar att

myndigheter inom försvarssektorn bör få samma tillägg som övriga

sektorsmyndigheter vad gäller ansvar för anpassningen till ett förändrat

klimat inom sitt ansvarsområde. Krisberedskapsmyndigheten menar att

det är viktigt att sektorsmyndigheter får ett tydligt ansvar både för

extremhändelser och kontinuerliga klimatförändringar. Länsstyrelsen i

Halland anser att varje myndighet bör få eget ansvar inom sitt område

men bör vara skyldiga att samråda med länsstyrelserna. Länsstyrelsen i

Kalmar och länsstyrelsen på Gotland framhåller att befintliga

expertmyndigheter bör tilldelas resurser för att gratis bistå länsstyrelser

och kommuner med klimatkompetens.

Prop. 2008/09:162

164

SMHI stödjer förslaget om att Naturvårdsverket ska ansvara för

nationell och internationell uppföljning och rapportering av

klimatanpassningsarbetet. Energimyndigheten avstyrker detta förslag mot

bakgrund av att de anpassningsåtgärderna som krävs ska integreras och

följas upp inom ramen för befintligt krishanteringssystem.

Räddningsverket anser att det är bra med en samlad bild i Sverige men

fler myndigheter bör bidra med underlag. SFV anser att Naturvårdsverket

även bör få i uppdrag att samordna länsstyrelsernas arbete så att olikheter

inte uppstår.

Post- och telestyrelsen anser att delar av utredningens förslag redan

hanteras inom myndigheternas och operatörernas arbete.

Robusthetsarbetet bedrivs enligt myndigheten i huvudsak på

kommersiella grunder och att om staten önskar ytterligare robusthet kan

medel tillskjutas. Energimyndigheten tillstyrker förslaget om att

Energimarknadsinspektionens bör ges ett förtydligat ansvar för att de

lokala och regionala elnäten är robusta.

Rörande SGI:s jourverksamhet är Räddningsverket mycket positiv till

sådan verksamhet som anses vara mycket viktigt vid olyckor.

Länsstyrelsen i Värmland är positivt till förlaget att SGI ska bistå

kommuner och länsstyrelser. Även SGI är positivt till jourverksamhet.

Skälen för regeringens bedömning: Arbetet med att anpassa Sverige

till ett förändrat klimat är som Klimat- och sårbarhetsutredningen visat

mycket brett och spänner över hela samhället. En stor del av

anpassningsarbetet bör göras sektorsvis. Den svenska samhällsstrukturen

med myndigheter som genomförare av politiken gör det lämpligt att

fördela specifika uppdrag gällande klimatanpassning till de myndigheter

som närmast berörs. Utredningar, förändringar i planer och strategier,

framtagande av allmänna råd är exempel på uppgifter som kan behöva

genomföras för att utveckla arbetet med klimatanpassning. Klimat- och

sårbarhetsutredningen har föreslagit ett stort antal uppdrag till olika

myndigheter och flera av dessa är enligt regeringens uppfattning

angelägna att redan nu genomföra.

Utredningen har föreslagit att länsstyrelserna ges ett regionalt ansvar

för frågan och att sektorsmyndigheterna ges ansvar inom sina respektive

områden. Regeringen bedömer att det utöver det som utredningen

föreslog är nödvändigt med en nationell uppföljning dels för att säkra att

arbetet med anpassning i de olika sektorerna och regionerna fortskrider

och dels för att säkra tvärsektoriellt samarbete. Ingen myndighet är

naturligt ansvarig för en sådan uppföljning eftersom frågan spänner över

hela samhället. Regeringen avser därför att inrätta en nationell

kontrollstation för uppföljning av arbetet med klimatanpassning. Denna

bör sammanfalla med nästa klimatpolitiska kontrollstation. Arbetet bör

även så långt som möjligt samordnas med uppföljningen som sker inom

krishanteringssystemet.

Prop. 2008/09:162

165

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog att länsstyrelserna skulle få

en drivande roll att hålla ihop arbetet med anpassning i respektive län.

Regeringen delar utredningens bedömning att länsstyrelserna med sitt

breda ansvarsområde är en lämplig instans för detta. Arbetet bör

samordnas med annat relevant arbete på länsstyrelserna t.ex. de råd för

krisberedskap och olyckor som redan finns, vattenmyndigheter m.fl.

Förhållandet till regionala sektorsmyndigheter behöver klargöras.

Länsstyrelsen ges därför uppdraget att samordna arbetet på regional nivå

med anpassning till ett förändrat klimat. För detta ändamål anvisas 25

miljoner kronor per år för perioden 2009–2011 över anslaget 1.10

Klimatanpassning. Under 2010 ska den faktiska resursförbrukningen

kopplat till uppdraget att samordna det regionala arbetet med att anpassa

samhället till ett förändrat klimat följas upp.

Utredningen förslog också att en klimatanpassningsdelegation bör

inrättas på varje länsstyrelse. Regeringen bedömer att det är att föredra

att varje länsstyrelse själv får möjlighet att bestämma hur organisationen

inom länsstyrelsen ska se ut. Remissinstansernas synpunkter ger stöd för

regeringens uppfattning. En ansvarig funktion bör dock utpekas vid

respektive länsstyrelse.

Regeringen avser att ge länsstyrelserna i uppdrag att redovisa hur

arbetet fortlöper i respektive län som ett underlag inför den aviserade

kontrollstationen.

Anpassning är en samhällsfråga som måste genomsyra arbetet i alla

sektorer. Regeringen anser att sektorsmyndigheterna bör få ett mer uttalat

ansvar för anpassning inom sina respektive områden. Regeringen avser

därför att ge ett antal myndigheter ansvar att initiera, stödja och följa upp

klimatanpassningen inom sitt ansvarsområde. Inom ramen för det

uppföljande arbetet avser regeringen att ge de myndigheter som har ett

ansvar för att viktiga samhällsfunktioner fungerar i uppdrag att

rapportera arbetet inom respektive sektor som ett underlag till den

aviserade kontrollstationen.

Klimatförändringarna kan komma att påverka möjligheten att uppnå

övriga miljömål. Regeringen avser dessutom att ge de miljömålansvariga

myndigheterna i uppdrag att, inom ramen för nästa fördjupade

utvärdering, se över förutsättningarna att nå de miljömål de ansvarar för i

ljuset av ett förändrat klimat dels inom de tidsperioder målen gäller och

dels på längre sikt samt att bedöma om målen är relevanta i ett

föränderligt klimat. Myndigheterna ska vid behov föreslå förändringar i

målformuleringarna och åtgärdsprogram.

Klimat- och sårbarhetsutredningen har pekat på behovet att se över

frågan om riksintressen i ljuset av ett förändrat klimat. Regeringen avser

att återkomma till frågan i samband med behandlingen av

Miljöprocessutredningens slutbetänkande. Utredaren har fått i uppdrag

att utreda behovet av författningsändringar i fråga om bl.a. riksintressen

enligt 3 kap. miljöbalken.

Löpande uppföljning och rapportering av anpassningsarbetet behövs.

Naturvårdsverket bör i enlighet med utredningens förslag ges ansvaret

för löpande nationell och internationell uppföljning och rapportering av

arbetet med anpassning till ett förändrat klimat. Regeringen avser vidare

att ge Naturvårdsverket i uppdrag att göra en nationell sammanställning

av arbetet med anpassning till nästa klimatpolitiska kontrollstation.

Rapporten ska baseras på underlag från sektorsmyndigheterna samt från

länsstyrelserna.

Prop. 2008/09:162

166

Naturvårdsverket, Boverket, SMHI, Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap och SGI har satt upp en webbportal om anpassning till ett

förändrat klimat. Syftet med portalen är att förmedla den samlade

kunskap som finns i dag om sårbarhet och anpassning. Myndigheterna

vill sprida information till stöd för de som arbetar med att anpassa

samhället till konsekvenserna av ett förändrat klimat, både på kort och på

lång sikt. Portalen utgör ett stöd för kommuner och länsstyrelser inom

verksamheter som rör bl.a. fysisk planering, räddningstjänst, beredskap,

energiförsörjning, jordbruk, skogsbruk, m.m.

Energimarknadsinspektionen har redan inom ramen för sitt uppdrag

ansvar för att säkerställa att regionala och lokala elnät är robusta mot

klimatförändringar och extrema väderhändelser.

Samhället blir allt mer beroende av väl fungerande och säkra

elektroniska kommunikationer. Post- och telestyrelsen, PTS, arbetar för

att se till att detta uppnås och bibehålles genom att arbeta med områden

som robusthet, IT-incidenter och användarens säkerhet och integritet.

PTS genomför kontinuerligt ett arbete som syftar till att öka robustheten i

näten. Detta har hittills inneburit att PTS varit med och finansierat

alternativa förbindelser för fibernät för datatrafik, mobila basstationer för

mobilnät, reservelaggregat samt skyddade bergrum för telenätens och

Internets viktigaste knutpunkter. Myndigheten har också varit drivande i

arbetet att skapa och delta i samarbeten mellan el- och telekomsektorn

och mellan privata och offentliga aktörer.

Ett förändrat klimat skapar förändrade geotekniska förutsättningar,

vilket bl.a. innebär behov av ökade säkerhetsmarginaler och ökad

säkerhet mot markbrott. Ny bebyggelse och infrastruktur behöver

planeras och byggas på ett säkert sätt utifrån de ändrade förhållanden

som en klimatförändring innebär och nya områden kan komma att hotas

av ras och skred. Risken för att antalet akuta händelser till följd av ett

förändrat klimat bedöms öka framöver och den kompetens som finns på

SGI, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och kommunal nivå

för att bedöma ras- och skredrisker är här central.

Forskning och kunskapsuppbyggnad är centralt för att möjliggöra

adekvata anpassningsåtgärder i samhället. I regeringens forsknings- och

innovationsproposition Ett lyft för forskning och innovation (prop.

2008/09:50) pekar regeringen ut forskning om klimat som ett särskilt

prioriterat område. Forskningen om klimat och energi föreslås få en

nivåhöjning med drygt 500 miljoner kronor fram till år 2012. Regeringen

föreslår strategiska långsiktiga satsningar bl.a. på forskning om

klimatmodeller, forskning på hållbart nyttjande av naturresurser samt på

forskning om effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk

mångfald. I propositionen anger regeringen också att det finns ett behov

av riktad och mer tillämpad forskning, framför allt när det gäller

samhällets sårbarhet inför ett förändrat klimat till stöd för åtgärdsarbetet

inom kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter samt för

Prop. 2008/09:162

167

näringslivet. Det gäller bl.a. forskning om risker för översvämningar, ras

och skred, påverkan på infrastruktur, risker för dricks- och grundvatten

samt ökad spridning av sjukdomar. Ansvariga finansiärer för forskning

inom dessa områden är främst Formas, Naturvårdsverket och

Energimyndigheten.

9.3

Nationellt samordningsansvar dricksvatten

Regeringens bedömning: Klimatförändringarna kommer att ställa stora

krav på åtgärder för att säkra dricksvattenkvaliteten. Att säkra

dricksvattenkvaliteten är således en högt prioriterad fråga. Ansvaret för

dricksvattenfrågor är i dag splittrat på flera centrala myndigheter och det

är angeläget med en samordning av arbetet. Livsmedelsverket bör därför

ges ett samordningsansvar för dricksvattenfrågor på nationell nivå.

Verket behöver utvidga det samordningsansvar verket har i form av

Samverkansgruppen för vattenkvalitet och vattenförsörjning (SAMVA)

till att utöver kris- och beredskapsperspektiv även omfatta anpassning till

klimatförändringar.

Klimat- och sårbarhetsutredningen förslag: Utredningen föreslår

förstärkta insatser på dricksvattenområdet för den klimatanpassning som

måste ske. Utredningen föreslår en samordning av de centrala

myndigheternas arbete genom att Livsmedelverket ges ett

samordningsansvar som omfattar bl.a. informationsinsatser, identifiering

av forsknings- och utvecklingsbehov, behov av kontroll av råvatten.

Vidare föreslås att Livsmedelsverket ges i uppdrag att följa upp

anpassningen av dricksvattensystemet. Livsmedelsverket föreslås att

tillsammans med övriga myndigheter se över skydd och kontrollrutiner

för dricksvattenproduktion.

Remissinstanserna: Många remissinsatser har lämnat synpunkter på

förslaget. Förslaget att ge Livsmedelsverket ett centralt

samordningsansvar bemöts positivt av samtliga remissinstanser som

kommenterat frågan, inklusive Svenskt Vatten AB, Livsmedelsverket och

andra berörda centrala myndigheter med ansvar för olika aspekter av

dricksvatten (Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Sveriges geologiska

undersökning (SGU), Naturvårdsverket). Livsmedelsverket framhåller

dock att en resursförstärkning är nödvändig. Några myndigheter

efterfrågar mer klarhet i vad ansvaret ska omfatta och framhåller att den

ansvarsfördelning som myndigheterna har i dag fungerar bra, samtidigt

som det konstateras att många myndigheter på olika nivåer är

involverade i dricksvattenfrågan. Samråd med kommunerna och de större

vattenproducenterna i Sverige efterlyses av Malmö kommun.

Gränsdragningen mellan allmän och enskild vattenförsörjning tas upp av

några remissinstanser. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska

undersökning framför att den nuvarande uppdelningen av ansvar för

allmän respektive enskild vattenförsörjning fungerar bra.

Prop. 2008/09:162

168

Skälen för regeringens bedömning: Ett förändrat klimat och extrema

väderhändelser kan komma att ställa stora krav på en framtida

vattenförsörjning. Dricksvattenkvaliteten kan också komma att påverkas

inom en ganska snar framtid. Riskerna för bl.a. smittspridning och

förorening av dricksvattentäkter är stora. Stora behov av åtgärder och

stora kostnader kan förutses. Regeringen anser därför att

dricksvattenfrågan måste prioriteras. Det centrala myndighetsansvaret för

dricksvatten är i dag delat mellan Naturvårdsverket, SGU,

vattenmyndigheterna, Socialstyrelsen, Boverket och Livsmedelsverket.

Det splittrade ansvaret är inte ändamålsenligt och det är därför befogat att

en myndighet med ett nationellt samordningsansvar utpekas.

Livsmedelsverket är den naturliga myndigheten att ge detta ansvar då

nationell regelutveckling och tillsyn över dricksvatten ingår i

Livsmedelsverkets nuvarande uppdrag. För att kunna utföra en effektiv

samordning behöver Livsmedelsverkets resurser förstärkas. Myndigheter

som i dag har ansvar för dricksvattenfrågor inom sin sektor ska behålla

sin roll och sitt ansvar. Livsmedelsverkets samordningsansvar innebär att

verket ska samverka med och följa övriga myndigheters arbete inom

respektive sektor, samt verka för en koordinerad offentlig förvaltning

som är ändamålsenlig för vad som kommer att krävas på

dricksvattenområdet till följd av ett förändrat klimat.

Samordningsansvaret ska även inkludera andra aktörer än de centrala

myndigheterna. Verket ska vidare vara pådrivande och inriktande när det

gäller forskning och utveckling till stöd för klimatanpassning inom

dricksvattenområdet. I linje med utredningens förslag ska

Livsmedelsverket få i uppdrag att följa upp hur anpassningen av

dricksvattensystemet genomförs och tillsammans med berörda

myndigheter och andra aktörer se över skydd och kontrollrutiner för

framställning och distribution av dricksvatten. Till Livsmedelsverket

anslås 2 miljoner kronor 2009 och 4 miljoner kronor för vardera 2010

och 2011. Regeringen anser inte att Livsmedelsverket ska ansvara för att

informera om risker och skyddsåtgärder för enskilda brunnar så som det

föreslås i utredningen. Socialstyrelsen och Sveriges geologiska

undersökning ska även fortsatt ha det ansvaret på central nivå och dessa

myndigheter samråder med Livsmedelsverket vid behov.

9.4

Infrastruktur

Konsekvenserna för väg- och järnvägnäten av en klimatförändring kan

komma att påverka förutsättningarna för anläggning och underhåll av

vägar och järnvägar. Ökad nederbörd och ökade flöden innebär en ökad

risk för översvämningar, bortspolning av vägar, vägbankar och

bankonstruktioner, skadade broar samt en ökad risk för ras, skred och

erosion. Ökad risk för stormfällning medför konsekvenser för

kraftförsörjningen till järnvägsnätet. Sjöfarten och flyget påverkas inte i

lika stor utsträckning, men en klimatförändring kan innebära problem för

hamnar i södra Sverige på längre sikt när havsnivån höjs. Flygplatsernas

bärighet och dagvattensystem kan också komma att påverkas. Ökade

risker för stormfällning påverkar kraftförsörjningen främst i de regionala

Pr

och lokala näten liksom telekommunikationernas luftledningar och

master. De elektroniska kommunikationerna är även kraftigt elberoende.

op. 2008/09:162

169

Klimatförändringarna innebär en risk för att det flöde som är

dimensionerande för dammar av riskklass I ökar inom delar av landet,

men stora osäkerheter finns.

Regeringen lämnade i september 2008 propositionen Framtidens resor

och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) till

riksdagen. Propositionen innehåller förslag till ekonomisk ram för och

inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen åren 2010–2021. I

propositionen konstateras att klimatförändringarna får direkt betydelse

för behovet av insatser inom transportinfrastrukturområdet eftersom

risken för översvämningar, ras, skred och erosion ökar på många håll.

Förstärkta insatser för förebyggande åtgärder blir nödvändiga. Medel till

drift och underhåll av väg och järnväg föreslås i propositionen utökas

jämfört med dagens nivå. Regeringens bedömning är att drift och

underhållsmedlen bland annat ska användas för att genomföra de

åtgärder som föreslagits i klimat- och sårbarhetsutredningen. Medel bör

avsättas för att förebygga problem som kan förväntas uppstå på grund av

klimatförändringarna samt för att kunna åtgärda akuta störningar. De

åtgärder som föreslås ska framgå av åtgärdsplanerna och ska också följas

upp årligen. I den infrastrukturproposition regeringen presenterat har

medel avsatts för anpassning av infrastrukturen. Utöver det självklara

behovet av att vid det fortsatta infrastrukturbyggandet höja säkerheten

mot effekter av förväntade klimatförändringar kan även åtgärder behöva

vidtas för att restaurera och säkra ekosystemtjänster inom och i

anslutning till de aktuella projekten.

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog att regeringen bör ge

Vägverket och Banverket i uppdrag att kartlägga och vid behov åtgärda

risker för skred, ras, bortspolning, översvämningar, erosion på grund av

förändrad nederbörd och ökade flöden som kan drabba väg- och

järnvägsnäten. Regeringen gav verken ett snarlikt uppdrag 2006 som

redovisades i januari 2007.

Banverket bedriver ett trädsäkringsprojekt där totalt 500 miljoner

kronor satsas på att öka säkerheten och robustheten i

järnvägsanläggningarna vid kraftig vind etc. Banverket tog också, inom

det arbete som återrapporterades i januari 2007, hänsyn till

kontaktledningsanläggningarnas speciella dimensioneringsbehov

eftersom de är särskilt känsliga för kraftig vind, skred, ras och erosion.

Regeringen anser därför att det uppdrag som utredningen föreslår till

Banverket för att öka robustheten i kontaktledningsnätet är

omhändertaget.

I regleringsbrevet för 2008 gav regeringen Sjöfartsverket i uppdrag att

studera riskerna för avstängning av TEN-hamnar i södra Sverige till följd

av ökat vattenstånd och ökade vindar samt ge förslag på åtgärder.

Regeringen bedömer att det i ett första skede är lämpligt att koncentrera

utredningen till större hamnar i södra Sverige där havsnivåhöjningen

förväntas bli störst.

Regeringen avser att ge Sjöfartsverket i uppdrag att efter samråd med

SGU, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter sammanställa och,

i den mån det kan anses lämpligt ur sekretessynpunkt, tillgängliggöra

befintligt batymetriskt underlag kartunderlag för den svenska kusten

samt för Göta Älv i digital form.

Prop. 2008/09:162

170

I enlighet med utredningens förslag gav regeringen Energimyndigheten

i regleringsbrevet för 2008 i uppdrag att efter samråd med Svenska

kraftnät, analysera energisektorns sårbarhet för framtida extrema

väderhändelser som stormar, översvämningar, ras och skred och föreslå

åtgärder att vidta på statlig, kommunal respektive privat nivå. Särskilt

bör störningar för tredje man beaktas.

I enlighet med utredningens förslag fick också Svenska kraftnät i sitt

regleringsbrev för 2008 i uppdrag av regeringen att se över hur

dammsäkerheten och risken för översvämningar påverkas av en

klimatförändring, kartlägga sårbarheten hos dammar i riskklass I och II

samt att i samarbete med gruvindustrin analysera gruvdammar i ljuset av

ett förändrat klimat.

9.5

Fiske

Regeringens bedömning: I syfte att följa effekterna av ett förändrat

klimat bör det vetenskapliga underlaget för kommersiella fiskbestånd

förstärkas genom en förbättrad datainsamling för fiskebeståndens

utveckling.

Skälen för regeringens bedömning: Våra fiskbestånd kommer att

påverkas av ett förändrat klimat, eftersom det är mycket sannolikt att ett

varmare klimat medför stora förändringar för såväl havets ekosystem

som för de olika fiskbestånden. Varmvattenarter kommer att öka i såväl

haven som insjöar och kallvattenarter kan komma att försvinna på många

håll. Från forskningshåll har framhållits att arter som torsk kan komma

att slås ut helt i Östersjön och i stället ersättas av sötvattenarter. Men

allmänt görs bedömningen att fisket totalt sett kan komma att gynnas i ett

varmare klimat.

För att kunna följa klimatförändringarnas effekter för fiskbestånden

krävs ett väl underbyggt dataunderlag i form av långsiktiga

uppföljningsprogram. Fiskeriförvaltningen och fisket måste successivt

anpassas till de nya förutsättningar, vilket sannolikt kan komma att leda

till fiske efter nya arter, nya förvaltningsplaner med förändrade krav på

fiskeansträngning, redskapsutveckling etc.

Regeringen gör bedömningen att det redan nu är angeläget att grunden

för de vetenskapliga råden förbättras, eftersom biologiska och

ekonomiska data är av stor vikt för fiskeriförvaltningen. I regeringens

proposition Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50)

anges bl.a. behovet av forskning om effekter av olika fiskeriförvaltnings-

åtgärder och fiskets roll för ekosystemen i havsmiljön. EU:s

datainsamlingsprogram (EG 1543/2000), som inrättades 2000, syftar till

att samordna gemenskapens insamling och förvaltning av sådana

uppgifter som krävs för att kunna utvärdera fiskeresurserna och

fiskerinäringen. Sedan dess har nationella myndigheter varit ålagda att

upprätta program för att samla in relevanta data av biologisk och

ekonomisk natur för att kunna genomföra dessa utvärderingar. I Sverige

Pr

är Fiskeriverket ansvarigt för denna insamling och dessutom för att

årligen sammanställa en nationell rapport, som ska avrapporteras till

kommissionen. Kommissionens samordnande program utgör numera

också en betydande del av Internationella havsforskningsrådet (ICES)

datainsamling. Denna ligger till grund för ICES vetenskapliga

rådgivning, som är en viktig utgångspunkt för EU:s

fiskeriförvaltningsbeslut, exempelvis de årliga regleringarna av

fiskekvoterna. I många fall är underlaget för ICES vetenskapliga

rådgivning inte fullständigt vilket leder till osäkra

beståndsuppskattningar.

op. 2008/09:162

171

En ny förordning antogs 2008 (EG nr 199/2008), som innebär att

datainsamlingsprogrammet i ökande grad blir tvingande, eftersom

medlemsstaterna måste lämna in data som håller en viss kvalité. I stället

för att som tidigare fokusera på arter kommer inriktningen nu att vara

mot fiskerier, vilket är ett vidare begrepp som inbegriper flottsegment,

typ av redskap, målart, fångstområde, fiskeansträngning, landning och

värde. Exempel på fiskerier i Östersjön kan vara trålfiske efter torsk eller

bottengarnfiske efter ål. Med den nya förordningen inkluderas även

vattenbruk och fritidsfiske och det nya programmet får ett tydligt fokus

på regionalt samarbete. En positiv effekt av dessa förändringar är att det

uppnås en ökad kompetens om Sveriges och EU:s fiskerier, viket leder

till en ökad kvalité och ett förbättrat underlag för förvaltningen.

För att kunna möta den nya förordningens förändrade inriktning och

nya krav måste den nationella datainsamlingen förstärkas, utvecklas och

anpassas. Det är av vikt att i samband med denna utveckling även beakta

att klimatförändringar kan följas upp på ett relevant sätt. Regeringen gör

bedömningen att det är angeläget att fiskeriförvaltningen och fisket ges

bättre förutsättningar att kunna möta de förändringar som ett förändrat

klimat innebär. Genom att förstärka och utveckla datainsamlingen

kommer förutsättningarna att förbättras betydligt. Denna satsning

kommer att medföra ökade kostnader, där ersättning på 50 procent utgår

från EU.

Även lokala fiskbestånd i sjöarna och längs våra kuster kommer att

påverkas av klimatförändringarna. Här kommer förutsättningarna för

fiskeriförvaltningen och fisket att förändras. I dagsläget är den nationella

datainsamlingen för dessa bestånd bristfällig. För att kunna följa de

framtida förändringarna finns även här behov av ett förbättrat

dataunderlag. Sådant underlag är av betydelse för beståndsanalyser, som

utgör grunden för bl.a. rådgivning för lokala bestånd. Sådan rådgivning

är av betydelse för t.ex. kust- och fritidsfiske. Ett förbättrat dataunderlag

kommer att vara av betydelse såväl för fiskeriförvaltningen som för den

nationella miljöövervakningen, t.ex. i form av uppföljning av

förvaltningsåtgärder, som fiskeförbud, redskapsbegränsningar och för

arbetet med hotade arter. Även här måste utvecklingsarbetet kunna följa

de effekter som framtida klimatförändringar medför. Genom denna

satsning kommer den framtida fiskeriförvaltningen bättre kunna anpassas

till rådande förutsättningar. För denna åtgärd anslås 15 miljoner kronor

2009 och 16 miljoner kronor år 2010 respektive år 2011.

9.6

Rennäringen

Prop. 2008/09:162

172

Regeringens bedömning: Anslaget 1:28 Främjande av rennäringen

m.m. bör framöver även omfatta samebyarnas kostnader som uppkommit

till följd av ingångna avtal med markägare om vinterbete utanför

renskötselområdet samt andra åtgärder för att anpassa rennäringen till

förändrade klimatförhållanden och bidra till bättre

planeringsförutsättningar för rennäringen.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Utredningens förslag

överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Sametinget tillstyrker förslaget. Sveaskog menar att

det är angeläget att anslaget 1:28 utökas till 60 miljoner men anser det

inte är säkerställt att rennäringen skulle missgynnas i framtida klimat.

Svenska Samernas Riksförbund är positivt till renbetesavtal som

finansieras med statliga medel för att hitta bete utanför

renskötselområdet. Vidare anser man att anslag 1:28 bör utökas till 60

miljoner kronor enligt utredningens förslag. Lantbrukarnas Riksförbund

(LRF) anser att förslaget om avtal är positivt men att det krävs betydligt

bredare anslag och djupare överväganden innan avtal kan göras styrande

för förhållandet mellan rennäringen och jord- och skogsbruket.

Skogsindustrierna tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket avstyrker

förslaget och menar att det medför att renbetesrätten urholkas och kan

bidra till ökade konflikter inom gränsområden där renbetesrätt inte

föreligger. Om anslaget utökas är det enligt Naturvårdsverket viktigt att

ersättning endast lämnas vid katastrofår och inte används för att lösa

markanvändningskonflikter där renbete normalt förekommer eller har

förekommit. Länsstyrelsen i Jämtlands län ställer sig avvisande till ett

system rörande rennäringen där man permanentar ersättning för en

framtida katastrofberedskap. Kostnaderna kan enligt länsstyrelsen initialt

täckas med medel ur Samefonden vilket enligt rennäringsförordningen är

möjligt. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) föreslår en grundlig översyn

av rennäringslagstiftningen eftersom det ekonomiska stödet för att klara

markanvändningskonflikter endast är en kortsiktig lösning. Svenska

Samernas Riksförbund vill även utveckla analysmetoder för att uppskatta

den framtida betestillgången. LRF och Skogsindustrierna menar att

utökat skydd för rennäring på jord- och skogsbrukets bekostnad inte är

motiverat. Länsstyrelsen i Norrbottens län efterlyser ytterligare utredning

i frågor om naturbete, renförflyttning och stödutfodring.

Skälen för regeringens bedömning: Förutsättningarna för att bedriva

rennäring i Sverige kommer enligt klimat- och sårbarhetsutredningens

bedömning allvarligt att påverkas av klimatförändringarna.

Vegetationsperioden kan förlängas och växtproduktionen under

barmarkstiden förväntas öka men insektsplågan kan förvärras.

Snöförhållandena vintertid kan bli besvärligare och stora

renbetesområden kan låsas av skare och isbildning vilket kan innebära

ökat behov av stödutfodring. Kostnader för stödutfodring kan begränsas

om vinterbetesmarker utanför renskötselområdet kan nyttjas när

Prop

besvärliga snöförhållanden hindrar renbete på traditionella

renbetesmarker. Kalfjällsarealerna förväntas minska. En intensivare

markanvändning kan komma att ske även i vinterbetesområden samtidigt

som mer infrastruktur byggs, vilket försvårar renförflyttningar.

Rennäringen kan komma att behöva ändrade regler för att klara

förändrade klimatförhållanden som leder till ändrat renbete, ändrade

flyttider och nya flyttvägar. Detta kan leda till ökade intressekonflikter

med andra näringar vilket kan leda till fler domstolsprocesser. Aktiva

åtgärder måste vidtas för att rennäringen ska kunna anpassa sig till

förändrade klimatförhållanden. I regeringens proposition Ett lyft för

forskning och innovation (prop. 2008/09:50) påpekas bl.a. behovet av

ökad forskning om renskötseln och effekter av förväntade

klimatförändringar. För att förstärka överföringen av forskningsresultat

till rennäringen har Sametinget tillförts resurser för detta ändamål.

. 2008/09:162

173

Samerna som urfolk och renskötseln tillför kultur och miljövärden

vilka är svåra att översätta till ekonomiska termer. Rennäringspolitiken

bör utformas så att den skapar förutsättningar för en hållbar och

livskraftig rennäring i ett förändrat klimat.

I ett framtida klimat kan bl.a. rennäring och turism komma att

konkurrera om krympande fjällområden. Klimat- och

sårbarhetsutredningen bedömer även att konsekvenserna för skogsbruket

blir betydande. Den ökade konkurrensen om markanvändningen

förmodas leda till konflikter mellan olika aktörer och branscher. En aktiv

anpassning av de areella näringarna krävs.

Risk för markanvändningskonflikter kan i många fall minskas med

bättre planering och dialog mellan primära markanvändare. Rennäringens

förändrade förutsättningar i ett framtida klimat ställer ökade krav på

flexibilitet.

Vinterbetesmarker utanför renskötselområdet som reservbete vid tider

av beteskris är än så länge en outnyttjad resurs för rennäringen. Avtal

mellan rennäringen och markägare om arrende av naturbete utanför

renskötselområdet bör kunna upprättas. Även andra åtgärder bör kunna

vidtas för att anpassa rennäringen till förändrade klimatförhållanden och

bidra till bättre planeringsförutsättningar för rennäringen. Sametingets

påbörjade arbete med framtagande av beredskapsplaner för samtliga

samebyar i syfte att stärka det lokala samesamhällets förmåga att möta

klimatförändringar är ett sådant initiativ. Riktade kompetenshöjande

insatser mot rennäring och skogsbruk kopplat till de

klimatanpassningsåtgärder de båda näringarna står inför och vilka

konsekvenser detta får för rennäringen respektive skogsnäringen kan vara

ett annat sätt att mildra effekterna. Regeringen avser att ge Sametinget i

uppdrag att i samråd med berörda myndigheter analysera under vilka

villkor som avtal om vinterbete utanför renskötselområdet får slutas och

vilka kostnader det kan medföra och hur finansieringen bör ske.

Uppdraget bör omfatta analys och förslag på hur de statliga insatserna

inom området ska vara organiserade så att avsedda medel kan disponeras

kostnadseffektivt och resultera i bl.a. enkla regler och rutiner för

samebyar och markägare avseende arrendeavtal om vinterbetesmarker.

Sametinget bör i sammanhanget bl.a. överväga avtalens omfattning i

frågor som rör statens, samebyarnas och markägarnas åtaganden och

kostnader, vilka markägare och samebyar som kan beröras, kartläggning

av betesmarker, behov av transporter, flyttvägar, flyttider och betestider,

ansvarsfrågor och betingelser för att avtalen ska kunna aktiveras samt

behov av uppföljning och analys och övriga villkor.

Prop. 2008/09:162

174

Under åren 2002–2007 har s.k. renbruksplaner upprättats i några

samebyar i samverkan med Skogsstyrelsen. Renbruksplaner har ingen

legal status men kan tillsammans med skogsägarnas skogsbruksplaner

utgöra ett bra stöd för samverkan mellan rennäring och skogsbruk.

Regeringen har anvisat 2 miljoner kronor per år för åren 2006–2010 till

Skogsstyrelsen för upprättande av renbruksplaner i samverkan med

Sametinget. Renbruksplaner används vid samråd med skogsbolag,

gruvbolag, vid vindkraftsutbyggnader, torvbrytning, planering av

skoterleder och utbyggnad av turist- och renskötselanläggningar.

Planerna tydliggör vilka områden som är särskilt viktiga för rennäringen

och har utgjort underlag vid miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och

sociala konsekvensbeskrivningar (SKB). Vid planering av infrastruktur

och andra anläggningar behöver hänsyn tas till att rennäringen kan

komma att behöva finna alternativa flyttningsleder i ett förändrat klimat.

Det bör bl.a. leda till att framtida infrastrukturlösningar utformas så att

renarnas framkomlighet tas i beaktande. I samband med tillämpningen av

MKB samt strategisk miljöbedömning (SMB) vid infrastruktursatsningar

behöver ökad hänsyn tas till klimatförändringarnas effekter på

rennäringen

Sametinget har sedan 2007 ansvaret för rennäringens

markanvändningsredovisning med tillhörande databas ren2000. Inom

ramen för anslaget 1:28 Främjande av rennäringen m.m. har Sametinget

uppdraget att redovisa markanvändning, riksintressen och marker som är

speciellt värdefulla eller känsliga för renskötseln. Sametinget avsätter i

dag 1,5 miljoner kronor för uppdraget och tinget utvecklar en ny databas

för ändamålet vid namn iRENMARK.

För att möjliggöra det ovan föreslagna har i budgetpropositionen för

2009 anslaget 1:28 Främjande av rennäringen m.m. tillförts 9 miljoner

kronor 2009 samt 10 miljoner kronor 2010 respektive 2011.

9.7

Skogsbruket

Konsekvenserna för den svenska skogen och skogsbruket förväntas bli

betydande i ett framtida klimat. Ökad tillväxt ger större virkesproduktion

och enligt Klimat- och sårbarhetsutredningens bedömningar kan

intäkterna om denna tillväxt tas till vara bli mycket stora. En ökad

frekvens och omfattning av skador från främst insekter, svampar och

stormar, bränder samt blötare skogsmark under vinterhalvåret kommer

också att kunna medföra betydande kostnader. Det finns stora

förväntningar på skogen och skogsbruket som en del av lösningen på

klimatproblematiken genom att nyttja biomassa som alternativ till

material och produkter som i dag baseras på fossila råvaror. Men

skogsbruket behöver också anpassas till ett förändrat klimat för att

fortsatt kunna vara en resurs som på ett långsiktigt hållbart sätt levererar

de nyttigheter vi behöver. Klimatförändringarna sker successivt och med

tanke på skogsbrukets långa omloppstider är det betydelsefullt att bygga

upp kunskap som möjliggör att lämpliga anpassningsåtgärder kan vidtas i

Prop. 2008/09:162

175

tid. Med tanke på den osäkerhet som råder om hur klimatförändringarna

kommer att påverka varje region är det dock inte möjligt att i dag förutse

exakt vilka skogliga anpassningsåtgärder som är lämpliga. I proposition

En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108) beskriver

regeringen ett antal åtgärder som ska ge bättre underlag för hur den

skogliga produktionen kan öka inom befintlig lagstiftning. I

propositionen aviseras också ett antal uppdrag för att bedöma olika

åtgärder som har bäring på anpassning av skogsbruket till ett förändrat

klimat. När resultatet av dessa uppdrag samt flera av de uppdrag som ges

till olika myndigheter inom ramen för föreliggande proposition finns

redovisade kommer regeringen att återkomma med en bedömning av

behovet av en översyn av skogsvårdslagen och tillhörande regelverk.

Kunskapsuppbyggnad kring effekter på skogen

Regeringens bedömning: En ökad kunskap om klimatförändringarnas

effekter på skogens tillväxt och skador orsakade av vilt, storm, brand ,

svampar och insekter samt de ekonomiska effekterna av dessa skador är

betydelsefull för att möjliggöra en anpassning av skogsbruket till ett

förändrat klimat.

Rapportering, uppföljning och utvärdering av skogens tillväxt och

skador på skogen är en viktig del i kunskapsuppbyggnaden. Samtidigt

behövs ökade insatser för att stärka kunskaperna om klimatscenarier och

effekter på skogsekosystemen, skogstillståndet, utbud av skogsprodukter

och ekosystemtjänster samt hur detta kan påverka behovet av anpassning

av skogsskötseln.

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag: Överensstämmer delvis

med regeringens bedömning. Utredningen föreslår dock en omedelbar

översyn av skogsvårdslagen och tillhörande regelverk.

Remissinstanserna: I de fall remissinstanserna nämnt förslaget i

remissvaret tillstyrks förslagen om kunskapsuppbyggnad, rapportering,

uppföljning och utvärdering av skador orsakade av vilt, storm och

skadegörare.

Skälen för regeringens bedömning: Skogsstyrelsen och Sveriges

lantbruksuniversitet har i dag i uppdrag att rapportera, följa upp och

utvärdera skador orsakade av vilt, storm, insekter, m.m. En del av detta

arbete sker inom ramen för SLU:s fortlöpande miljöanalys. Det är

emellertid viktigt att höja kunskapen om hur framtida klimatförändringar

kan påverka tillväxt, kvalitet och skador på skogen från storm, brand,

vilt, svampar och insekter. Ökade insatser behövs därför i fråga om

kunskapsuppbyggnad kring klimatscenarier och den påverkan de kan

leda till på skogsekosystemen och skogstillståndet samt hur detta kan

påverka trädslagsval, val av plantmaterial eller andra behov av

anpassning av skogsskötseln. Skogsstyrelsen och SLU bör vid sidan av

befintliga uppdrag därför ges i uppdrag att bygga upp kunskapen kring

klimatscenarier och effekter på ekosystem och skogsproduktion. samt att

Pr

fortlöpande utveckla verksamheten för att möta de behov som

klimatförändringarna skapar.

op. 2008/09:162

176

I proposition En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108)

aviserade regeringen uppdrag till Skogsstyrelsen att, i samråd med SLU,

utreda möjligheterna att vidareutveckla pågående inventeringar av

älgbetesskador till att omfatta även andra viltskador än betesskador av

älg. I enlighet med vad som angavs i skogspropositionen har

Skogsstyrelsen fått i uppdrag att vidareutveckla den befintliga

rådgivningen om viltanpassad skogsskötsel. Klimat- och

sårbarhetsutredningen pekar på att kunskapen om hur

klimatförändringarna påverkar skogen och skogsekosystemen fortfarande

är begränsad och nämner särskilt skötsel av löv och blandbestånd,

genetiska variationer hos skogsträd, vindskador och skogsbränder,

skadegörares populationsdynamik och metoder för att underlätta drivning

och minimera skador på otjälad mark. Utredningen poängterar behovet

av uppföljning och långliggande försök, bl.a. rörande skötselsätt och

trädslagsval som en förutsättning för forskning inom dessa områden.

Regeringen delar utredningens syn att det behövs mer forskning för att

klargöra sambanden mellan klimatförändringar, skogstillståndet,

skogsskötsel, påverkan på tillväxt och kvalitet samt skador. I

propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/2009:50)

presenterar regeringen förslag till ytterligare satsningar på forskning om

ett hållbart utnyttjande av naturresurser. Regeringen poängterar att det

behövs forskning om ett långsiktigt och mångfunktionellt skogsbruk,

bl.a. med utgångspunkt i klimatförändringarna. Inom ramen för dessa

satsningar pekar regeringen på behovet av forskning om effektivare

produktionsmetoder, skogsföryngring och skogsskötselsystem samt om

avverkning på otjälad mark. Regeringen menar att en sådan forskning

kommer att utgöra en viktig grund för den bredare kunskapsuppbyggnad

som också behövs och för information om lämpliga anpassningsåtgärder

liksom för en framtida eventuell översyn av skogsvårdslagstiftningen och

tillhörande regelverk.

Ett hållbart skogsbruk har också en viktig roll för att mildra

klimatförändringarna genom bindning av koldioxid och som producent

av förnybara material och bioenergi, vilket innebär att

anpassningsåtgärder inom skogsbruket dessutom är viktiga för att minska

de totala utsläppen av växthusgaser.

Utökade informationsinsatser till skogsbruket

Regeringens bedömning: Klimatförändringarna kommer att medföra

betydande förändringar av förutsättningarna för skogsbruk. Markägarnas

kunskaper om hur klimatförändringarna kan komma att påverka

skogsbruket behöver öka. Insatserna för att förmedla kunskap till

skogsägare och andra verksamma i skogsbruket om klimatförändringarna

och möjliga anpassningsåtgärder i skogsbruket bör därför öka.

Skogsstyrelsen ges ökade medel för detta ändamål.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Utredningens förslag

överensstämmer i princip med regeringens bedömning.

Prop. 2008/09:162

177

Remissinstanserna: De remissinstanser som nämnt förslaget i

remissvaret tillstyrker förslaget om att öka kunskaperna om hur

klimatförändringar kan komma att påverka skogsbruket, men att

informationen även bör gälla andra intressenter än markägare. Centrum

för biologisk mångfald framhåller i sitt yttrande att det i dagsläget är

olämpligt att bestämma vilken information som ska föras ut, eftersom

information om skogsbruk och klimatförändringar rimligen borde baseras

på ett antal föreslagna men ännu inte genomförda utredningar, t.ex.

översyn av skogsvårdslagen och miljömålen, översyn av skyddssystem

och utveckling av skötselanvisningar för biobränsleproduktion.

Skälen för regeringens bedömning: Skogsnäringen måste vara beredd

på att klimatförändringarna kommer att medföra betydande förändringar

av förutsättningarna för skogsbruk. Kunskapen om klimatförändringarna

och dess påverkan på skogsbruket är begränsad men flera slutsatser om

hur skogsbruket kommer att påverkas kan emellertid dras redan nu.

Tillväxten kommer att öka. Tillväxtökningen kan emellertid bli större

med lämpliga anpassningsåtgärder. Riskerna inom skogsbruket kommer

samtidigt att öka och virkesfångst kommer att försvåras under blöta

perioder. För att kunna fatta rätt beslut utifrån sina egna förutsättningar är

det viktigt att framför allt markägarna, som ofta är små och privata, får

möjlighet till information och rådgivning. Mot denna bakgrund bör

Skogsstyrelsens arbete stärkas för att efter samråd med intressenter

förmedla kunskap kring klimatförändringarna och möjliga

anpassningsåtgärder i skogsbruket i syfte att nå skogspolitikens

jämställda mål för produktion och miljö till skogsägare och andra

verksamma i skogsbruket. Särskild vikt bör läggas vid information kring

behov av riskspridning och trädslagsval, bättre skogsbilvägar och

förebyggande åtgärder mot skogliga skadegörare. För denna åtgärd

anslås till Skogsstyrelsen 2 miljoner kronor 2009 och 1 miljon kronor per

år 2010 och 2011.

9.8

Jordbruket

Förutsättningarna för jordbruket förbättras i huvudsak med

klimatförändringarna. Varmare klimat medför längre växtsäsong som ger

möjlighet till ökade skördar och odling av nya grödor. Samtidigt kan nya

problem uppstå i jordbruket genom fler skadegörare, växtsjukdomar och

ogräs. Ett ökat tryck från skadegörare, växtsjukdomar och ogräs som är

vanliga redan i dag kan även befaras. Ändrade nederbördsmönster, med

högre nederbördsmängder i vissa områden och torka i andra kan gynna

men också försvåra för jordbruksproduktionen och leda till ökande krav

på bevattning och dränering.

Forskningsbehoven inom jordbruket med anledning av förväntade

klimatförändringar är brett och omfattande. I regeringens proposition Ett

lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) görs ett antal

strategiska satsningar för att möta dessa behov. Viktiga områden är

utsläppen av växthusgaser, djurhållning, växtförädling, odlingssystem,

biomassa som energi- eller industriråvara, förebyggande och behovs-

anpassning av bekämpningsmedelsanvändningen, mark- och –vatten-

frågor, växtnäringsförluster m.m.

Prop. 2008/09:162

178

Att bevara, anlägga, restaurera och sköta våtmarker innebär ökade

möjligheter för uppsamling av större vattenmängder i landskapet och

skapande av naturliga buffertområden vid översvämningsrisk men också

för utnyttjande av vattnet för bevattningsändamål under torra

förhållanden. Klimat- och sårbarhetsutredningen har särskilt framhållit

våtmarkernas betydelse för att anpassa samhället till förändrade

nederbördsförhållanden vid en klimatförändring.

Våtmarker ökar dessutom retentionen av växtnäringsämnen och

fastläggningen av humusämnen och partiklar, vilket leder till förbättrad

vattenkvalitet nedströms. Detta kan i sin tur leda till minskad

övergödning av havet, något som kan ha betydelse även i

klimatsammanhang.

Våtmarker utgör en viktig livsmiljö för en mångfald växter och djur.

Återskapande, restaurering och skötsel av våtmarker är således av stor

betydelse för den biologiska mångfalden och ökar variationen av

livsmiljöer i landskapet. För närvarande finns möjlighet att erhålla stöd

för anläggning och restaurering samt skötsel av våtmarker inom ramen

för landsbygdsprogrammet 2007–2013. Vissa förändringar av stöd- och

ersättningsformen har gjorts jämfört med tidigare programperiod.

Regeringen har avsatt särskilda medel till länsstyrelserna för planeringen

för att bl.a. möjliggöra en ökad takt i restaureringar och återställande av

våtmarker så att framtida våtmarker kan styras till lämpliga platser i

landskapet.

Fortlöpande miljöanalys vid SLU

Regeringens bedömning: Verksamhetsområdet fortlöpande miljöanalys

vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) bör utvecklas för att mot

bakgrund av ett förändrat klimat möta framtida krav på insamling, analys

och tillhandahållande av miljödata. Synteser bör eftersträvas och

beslutsunderlag tillhandahållas som möjliggör en bedömning av

nyttjandet av naturresurser, vidtagna åtgärder samt eventuella

miljökonsekvenser av dessa. Målet bör vara att bidra till de nationella

miljökvalitetsmålen, till det internationella miljösamarbetet, samt till

underlag för strategiska beslut inom berörda sektorer.

Skälen för regeringens bedömning: Sveriges lantbruksuniversitet

(SLU) har regeringens uppdrag att genom fortlöpande miljöanalys följa

växlingar i miljöns tillstånd, värdera problem och lämna underlag för ett

hållbart nyttjande av naturresurserna. Fortlöpande miljöanalys bedrivs i

elva program som relaterar till de svenska miljökvalitetsmålen.

SLU svarar genom sin fortlöpande miljöanalys för en stor del av den

svenska miljöövervakningen, bl.a. baserat på uppdrag från

Naturvårdsverket. Arbetet omfattar bl.a. Nationell inventering av

landskap i Sverige (NILS) och Riksinventering av skog (RIS), sjöar och

vattendrag samt jordbruksmark genom rikstäckande nationella program,

växt- och djurarter genom ArtDatabanken. SLU är vidare nationellt

ansvarig statistikmyndighet för skogstaxering.

Pr

De utmaningar vi står inför som en följd av ett förändrat klimat

kommer att innebära att efterfrågan på miljöanalyser ökar.

Förutsättningarna behöver förbättras för att inom stat och kommuner mer

systematiskt och långsiktigt planera insatser för att vidmakthålla och

utveckla ekosystemtjänster. För en av de i klimatsammanhang viktiga

ekosystemen, våtmarkerna, behöver uppföljningssystem utvecklas där

VMI-databasen (databasen för den nationella våtmarksinventeringen) är

en viktig datakälla.

op. 2008/09:162

179

Den fortlöpande miljöanalysen bör utvecklas till att omfatta, förutom

ren övervakning av miljötillstånd, ett helhetsperspektiv på nyttjande av

jordbruksmark, skog och vatten, vidtagna åtgärder och troliga

konsekvenser av dessa SLU bör i ökande grad samverka med andra

lärosäten för att ta fram prognoser som återspeglar förändringar i miljön

bl.a. som en konsekvens av klimatförändringar, men även med

utgångspunkt i vidtagna åtgärder – såväl inom enskilda program som

programövergripande.

Vid förändringar i klimatet kan högre medeltemperaturer samt ökad

nederbörd och luftfuktighet förväntas. Det innebär att problem med t.ex.

ogräs, växtsjukdomar och skadegörare kan öka i omfattning, liksom

förlusterna av näringsämnen till vatten och luft med ökad miljöbelastning

som följd. Till detta kan läggas förväntande effekter på och förändringar i

den biologiska mångfalden både vad gäller förekomsten av såväl

skadegörare som de organismer som reglerar förekomsten av dessa. Detta

kan bl.a. medföra ett ökat behov av växtskyddsmedel för att minimera

skadorna. En ökad användning medför även behov av att i högre grad

optimera handhavandet av medlen på ett korrekt sätt. Behovet av

kunskaper om vilka effekter som uppstår i miljön, både den terrestra och

akvatiska, kommer att öka för att dels följa upp effekter av vidtagna

åtgärder, dels möjliggöra att rätt insatser sätts in för att minimera

eventuella miljöeffekter.

Efterfrågan på bearbetad och lättillgänglig digital information ökar. För

att möta dessa krav fordras en omfattande utveckling av

informationshanteringssystemen för att bl.a. kunna ge myndigheter och

andra intressenter åtkomst till data.

Sverige är genom medlemskapet i EU bundna av olika direktiv och

krav på löpande leveranser av beslutsunderlag. EG:s Inspire-direktiv

fordrar t.ex. att data samlas in, förvaltas och tillhandahålls inom

direktivets teman mark, markanvändning, miljöövervakning, naturtyper

och biotoper samt arters utbredning.

Nya vetenskapliga och tekniska metoder måste integreras i den

fortlöpande miljöanalysen. Fortlöpande miljöanalys utgör också en unik

resurs för forskningen, där fördjupningsstudier baserade på miljö-

övervakningsdata skulle kunna göras i högre grad än i dag.

Forskningsresultaten kan i sin tur identifiera behov av att i tid vidta

förebyggande insatser.

Internationellt samarbete med utgångspunkt i den nu föreslagna

utvecklade miljöanalysen är viktigt och bör övervägas i utökad

omfattning.

För en breddad datainsamling, metodutveckling och ett utvidgat

uppdrag vad gäller analysverksamheten anslås till SLU för fortlöpande

miljöanalys 40 miljoner kronor 2009 och 45 miljoner kronor per år 2010

och 2011.

Prop. 2008/09:162

180

Ogräs, växtsjukdomar och skadegörare i förändrat klimat

Regeringens bedömning: Ett praktiskt inriktat och fördjupat

kunskapsunderlag bör utarbetas i syfte att förebygga och hantera ökade

problem med ogräs, växtsjukdomar och skadegörare, till följd av ett

förändrat klimat.

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag: Utredningarna pekar på

ökade problem med skadegörare och ogräs i ett förändrat klimat och

definierar ett betydande forskningsbehov.

Remissinstanserna: Jordbruksverket pekar på att den förväntat ökade

förekomsten av ogräs och skadegörare som insekter, svampar och virus

bör uppmärksammas redan nu, särskilt för att undvika ökad kemisk

bekämpning, vilken kan skapa negativa effekter för bevarande av den

biologiska mångfalden.

Sveriges lantbruksuniversitet,

Kemikalieinspektionen och

Länsstyrelsen Värmland pekar på vikten av åtgärder för att hindra nya

växtsjukdomar samtidigt som kemikalieanvändningen hålls nere.

Livsmedelsverket pekar på att verkets laboratorieexpertis kan tas i

anspråk för nödvändiga analyser.

Skälen för regeringens bedömning: Klimatförändringen kommer att

leda till högre temperaturer och ändrade mönster för nederbörd, men med

oförändrade, unika ljusförhållanden. På grund av förändrade

miljöbetingelser kan det komma att ställas nya krav på grödornas

härdighet mot stressfaktorer. Klimatförändringarna kommer att leda till

ändrade produktionssystem, vissa grödor kommer att öka i odling medan

andra kommer att minska eller ersättas av helt nya grödor.

Klimatförändringen kan påverka förekomsten och betydelsen av ogräs,

växtsjukdomar och skadegörare vilket i sin tur påverkar förutsättningarna

för jordbruks- och skogsproduktionen. Det är angeläget att tidigt följa

dessa förändringar och därmed öka möjligheten att vidta korrekta

motåtgärder t.ex. förebyggande odlingstekniska åtgärder, val av gröda

och sort, förändrade växtföljder, förändrade bekämpningsstrategier men

även att utveckla verktyg för att förutsäga angreppens storlek och

behovsanpassa insatser. Metoder och tekniker som ersätter kemiska

växtskyddsmedel eller optimera dess användning är av intresse.

Bristande kunskapsunderlag för att förebygga och hantera ökade

problem med ogräs, växtsjukdomar och skadegörare kan leda till ökad

användning av växtskyddsmedel och därtill ökade risker för negativa

effekter på såväl människa som miljö. En sådan utveckling motverkar

möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Ökad användning

av växtskyddsmedel medför dessutom negativa konsekvenser för den

biologiska mångfalden i odlingslandskapet vilket bl.a. försämrar

förutsättningarna för naturliga mekanismer för reglering av

växtskadegörare och riskerar måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen Ett

Pr

rikt odlingslandskap samt Ett rikt växt- och djurliv. Likaså kan

produktionskostnaderna inom jordbruks-, skogs- och trädgårdsnäring vid

en sådan utveckling förväntas öka.

op. 2008/09:162

181

Jordbruksverket bör få i uppdrag att ta fram ett praktiskt inriktat och

fördjupat kunskapsunderlag i syfte att förebygga och hantera ökade

problem med ogräs, växtsjukdomar och skadegörare vilket föranleds av

ett förändrat klimat. Arbetet är en förutsättning för ett framgångsrikt

arbete inom ramen för handlingsprogrammet för hållbar användning av

växtskyddsmedel. Samverkansmöjligheter med annat liknande arbete ska

tillvaratas. Särskild vikt bör läggas vid att insatserna så långt möjligt är

skonsamma i relation till den biologiska mångfalden. Kostnaden anslås

till 2 miljoner kronor 2009 och 3 miljoner kronor per år 2010 och 2011.

Djurhälsa

Regeringens bedömning: Ett kompetenscentrum bör skapas vid Statens

veterinärmedicinska anstalt (SVA) för att utarbeta förebyggande åtgärder

och bekämpningsstrategier avseende nya djuranknutna smittor i ett

förändrat klimat. SVA bör också få i uppdrag att i samverkan med

Statens smittskyddsinstitut (SMI):

- följa utvecklingen av epidemiologin hos nya och kända infektioner till

följd av klimatförändringar och vid behov lämna förslag till åtgärder för

att upprätthålla ett gott smittskydd,

- ta initiativ till forskning och utarbeta kunskapsunderlag för fortbildning

om smittsamma djursjukdomar för yrkesverksamma inom djurens hälso-

och sjukvård.

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag: Överensstämmer med

regeringens förslag gällande uppdrag till SVA i samverkan med

Smittskyddsinstitutet.

Remissinstanserna: SVA understryker i sitt remissyttrande att

klimatförändringen kommer att få stor betydelse för djurhållning och

djurhälsa, med stark koppling till folkhälsa. Man anser inte att detta

kommit fram tillräckligt tydligt i slutbetänkandet. SVA anser att de bör få

i uppdrag att analysera epidemiologin för de aktuella sjukdomarna samt

initiera forskning. De förordar ett nätverksinstitut för forskning om

klimatfrågorna framför ett nytt fast forskningsinstitut. SVA är positivt till

förslaget om samverkan med Smittskyddsinstitutet (SMI).

SMI anser också att frågan om nya djursjukdomar har behandlats

alltför summariskt. SMI är positivt till förslaget om samverkan med

SVA.

Socialstyrelsen, framhåller att större och mer komplexa krav på

kunskap och resurser kommer att ställas på smittskyddet för att möta de

förväntade klimatförändringarna. Länsstyrelsen i Västa Götaland delar

denna bedömning och stödjer att uppgiften läggs till SVA. Linköpings

universitet bedömer att utvecklade metoder för analys av data gällande

klimat, vegetation och populationer av insekter och andra djur som kan

vara vektorer behövs. Länsstyrelsen i Västmanland pekar på ökat behov

av tillsyn av djurhälsa. Livsmedelsverket pekar på att verkets

laboratorieexpertis kan tas i anspråk för nödvändiga analyser. Sveriges

lantbruksuniversitet planerar ett nytt centrum för forskning om globala

husdjurssjukdomar som kan bidra till kunskapsuppbyggnaden.

Prop. 2008/09:162

182

Skälen för regeringens bedömning: Ett förändrat klimat kommer att

leda till att såväl nya smittämnen som nya vektorer (bl.a. insekter och

fästingar som sprider smitta) kan spridas i Sverige. Nya smittor som

introduceras i Sverige kan komma att medföra kraftigt ökade kostnader

för såväl det allmänna som för enskilda. Om de identifieras, förebyggs

och vid behov bekämpas på ett tidigt stadium kan kostnaderna för de

potentiella negativa effekterna minska avsevärt.

Regeringen föreslår att ett kompetenscentrum inrättas vid SVA för att

hantera dessa frågor. SVA ska inventera vektorburna sjukdomar som

borrelios, TBE samt sjukdomar som är nya på våra breddgrader, skapa

ökad kunskap om ekologi och epidemiologi, smittämnens överlevnad i

mark, ökad frekvens av mögel i foder mm. SVA ska utarbeta

förebyggande åtgärder och bekämpningsstrategier med fokus på tidiga

insatser som är förenliga med uppställda miljömål för biologisk

mångfald. Kostnaden anslås till 4 miljoner kronor 2009 och 6 miljoner

kronor per år 2010 och 2011. Eftersom flera av de nya

infektionssjukdomarna både kan förekomma hos djur och människa och

också smitta mellan dessa finns behov av tvärsektoriellt samråd. SVA

bör därför samverka med SMI i att följa utvecklingen. Även i övrigt ska

samverkansmöjligheter med annat liknande arbete tillvaratas.

Översyn av djurskyddsregler

Regeringens bedömning: Med hänsyn till risk för ökad värmestress bör

djurskyddsregler och rekommendationer ses över såväl vid utformning

och funktion av stallar som vid utformning och funktion av fållor och

väderskydd för utedrift.

Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag: Överensstämmer med

regeringens förslag.

Remissinstanserna: Jordbruksverket framhåller i sitt yttrande att frågan

om djurstallars utformning är en av de viktigaste anpassningsfrågorna i

närtid och instämmer i utredningens förslag. Sveriges

lantbruksuniversitet delar denna bedömning och anser att ytterligare

kunskapsuppbyggnad om värmestress behövs. Länsstyrelsen i Västra

Götaland nämner specifikt att byggregler om larm och nödventilation bör

ses över med tanke på djurskyddet. Länsstyrelsen i Västmanland pekar

på ökat behov av tillsyn inom detta område.

Skälen för regeringens bedömning: Dagens animalieproduktion sker i

ökande utsträckning i stora specialiserade besättningar, vilket innebär

förhöjd sårbarhet. Risken för extremt höga temperaturer sommartid ökar.

Extrema sommartemperaturer kopplat till bristande ventilation kan

snabbt orsaka hög dödlighet i djurbesättningar, exempelvis i samband

med ett elavbrott. Effekterna riskerar att bli större genom besättningarnas

storlek.

Prop. 2008/09:162

183

Stora fjäderfäbesättningar kräver hög ventilationskapacitet. Vuxna

grisar föredrar temperaturer på 15–20 grader Celsius. Djurstallar för

främst gris och fjäderfä bör anpassas för att säkerställa att en god

ventilation kan upprätthållas. Även högmjölkande kor som har en hög

värmeproduktion behöver anpassade förhållanden. Djuranläggningar

innebär ofta stora investeringar med lång livslängd vilket ställer krav på

god framförhållning och effektiv rådgivning.

Mot bakgrund av detta bör Jordbruksverket ges i uppdrag att med

hänsyn till risk för ökad värmestress kopplat till klimatförändring se över

djurskyddsregler och rekommendationer såväl vid utformning och

funktion av stallar som vid utformning och funktion av fållor och

väderskydd för utedrift.

9.9

Havsmiljön

Regeringen har i den havspolitiska propositionen presenterat en

sammanhållen havspolitik. Utöver de frågor som behandlats i den

havspolitiska propositionen utvecklar regeringen i denna proposition

effekterna av klimatförändringarna på havsmiljön.

En global höjning av havsnivån kommer också att påverka Sveriges

kustområden. Temperaturhöjningar kommer att påverka vinterisarnas

utbredning och flera kemiska och biologiska processer i havet.

Klimatförändringarna påverkar människans nyttjande av havet och

relaterad infrastruktur. Väder, nederbörd och isförhållanden, förändringar

i kustområden och dess ekosystem kommer att påverka flera ekonomiska

sektorer såsom sjöfart, hamnar, fiske, turism och rekreation. Ett varmare

hav kommer att ha högre biologisk produktivitet men

artsammansättningen kommer att ändras. Även relativt små förändringar

kan kraftigt förändra Östersjöns ekosystem där många arter har anpassat

sig till de unika brackvattensförhållandena som råder. Havet ger oss

också en viktig ekosystemtjänst som global klimatreglerare och åtgärder

för att skydda, restaurera och hållbart bruka havet är därför viktiga.

En förändrad avrinning till Östersjön kommer att ha konsekvenser både

på vattenomsättningen, vattenutbytet med Västerhavet, tillförseln av

näringsämnen och föroreningar men även på fysiska parametrar såsom

salthalten.

Övergödning, som är orsakade av människan genom utsläpp av kväve-

och fosforföreningar från jordbruk, skogsbruk och avlopp m.m. leder till

en hög organisk produktion i Östersjön. Det organiska materialets

nedbrytning kräver syre och stora bottenarealer i Östersjön är nu syrefria

på grund av detta. Denna anaeroba situation tillsammans med förväntat

ökad bakterieproduktion riskerar att öka havens emission av metangas.

Liknande effekter kan också ses i vissa sjöar. Detta tjänar också som

exempel på hur störning av ett ekosystem kan innebära att det omvandlas

från kolsänka till kolkälla. Således är det av hög angelägenhetsgrad att

förstärka insatserna för att vidmakthålla ekosystemen och deras

funktioner i väl fungerande skick genom att minska föroreningar, vidta

restaureringsåtgärder och hejda försvagningen av för ekosystemen

viktiga artpopulationer. En fortsatt satsning på biologisk mångfald är

därför en nödvändighet.

Prop. 2008/09:162

184

Det ökade koldioxidupptaget i av haven p.g.a. den högre

koldioxidhalten i atmosfären leder till havsförsurning med negativa

effekter på marina ekosystem och deras funktioner.

9.10

Vattenmiljön

Konsekvenserna för dricksvattenförsörjningen av en klimatförändring

kan bli avsevärda. Kvaliteten på råvattnet i vattentäkterna kommer

sannolikt att försämras med ökade humushalter och ökad förorening av

mikroorganismer. Risken för avbrott och förorening av dricksvattnet ökar

med ökande risker för översvämningar, ras och skred. Ökad temperatur i

vattendrag, en tidigare islossning och en ökad avrinning kommer att

åtminstone inledningsvis öka utlakningen av närsalter och humus.

Resultatet i form av färgade vatten, ökad övergödning och sannolikt

ökade förekomst av alger och cyanobakterier medför en försämrad

vattenkvalitet.

Regeringen bedömer att risken för negativ påverkan på

vattenkvaliteten genom översvämningar och förändrade förhållanden i

markens vattensystem är stor när en klimatförändring får genomslag.

Detta utgör samtidigt ett allvarligt hot mot dricksvattenförsörjningen.

Mälaren riskerar exempelvis att inom en relativt begränsad tid börja

påverkas av saltvattenintrång, vilket på sikt kan komma att omöjliggöra

råvattenuttag. Med hänsyn till bl.a. klimatförändringarnas möjliga

effekter avser regeringen att låta berörda myndigheter ta fram en

vägledning för hur samhällsplaneringen bör bedrivas för en långsiktigt

hållbar vattenförsörjning. Syftet är att, med fokus på den översiktliga

planeringen, ge kunskapsstöd till kommunerna och förbättra

förutsättningarna för en kommunal och regional långsiktig

vattenförsörjningsplanering där både yt- och grundvatten ingår. I

uppdraget bör ingå att visa hur samordning med förvaltningsplanerna

enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på

vattenmiljön kan ske. Ett förändrat klimat kan innebära ökad konkurrens

om vattenresurser, framför allt i sydöstra Sverige. Regeringen avser

därför att ge berörda myndigheter i uppdrag att peka ut områden där

sådana problem kan förväntas och vidta behövliga åtgärder för att

åstadkomma en balanserad vattenhushållning.

Prop. 2008/09:162

185

9.11

Biologisk mångfald och ekosystemtjänster

Ekosystems känslighet för ett förändrat klimat

Regeringens bedömning: Kunskapen om klimatförändringarnas effekter

på biologisk mångfald och ekosystemtjänster bör öka. Åtgärder för att

följa och begränsa de negativa effekterna bör utredas.

Skälen för regeringens bedömning

Det är i de flesta fall ofta svårt att med nuvarande kunskap kunna

beskriva hur markanvändning, skötsel och skydd av naturmiljön och

biologisk mångfald bör förändras med hänsyn till klimatförändringarna.

Vissa ovanliga arter kan komma att försvinna, nya kan etablera sig och

många habitat kan förändras vilket riskerar att leda till att ekosystemens

förmåga att leverera för samhället viktiga tjänster hämmas.

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att, i samråd med SLU och övriga

berörda myndigheter redovisa förväntade förutsättningar att bibehålla en

gynnsam bevarandestatus i ett förändrat klimat för ett representativt urval

lämpliga indikator- eller nyckelarter. Förutsättningarna att bibehålla

resiliens, viktiga funktioner och gynnsam bevarandestatus i ett förändrat

klimat för ett representativt urval ekosystem/naturtyper bör också

redovisas samt förslag till anpassningsåtgärder för att säkra dessa

förutsättningar med beaktande av markanvändningen. I detta uppdrag bör

ingå att föreslå hur man på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna följa och

planera för förändringar över tiden i utbredning av ekosystem och arter

och hur redan existerande system kan utvecklas ytterligare, t.ex. SLU:s

fortlöpande miljöanalys.

Goda spridningsmöjligheter för arter är nödvändiga för att olika

ekosystem och arter ska kunna anpassa sig till ett förändrat klimat. Detta

åstadkommes genom väl planerat områdesskydd i kombination med

restaureringar, naturvårdsåtgärder i det brukade landskapet och hållbart

nyttjande av naturresurser. Regeringen avser att återkomma med förslag

till åtgärder i detta avseende inom ramen för den planerade propositionen

för områdesskydd 2009.

Konkurrens om markområden i fjällvärlden

En ökad konkurrens om mark- och vattenområden i fjällvärlden kan

också förväntas till följd av krympande kalfjäll, utvecklad turism och

trängd rennäring. Regeringen överväger därför att uppdra åt

Tillväxtverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Sametinget,

Fjälldelegationen och berörda Länsstyrelser att föreslå åtgärder som

minskar negativa effekter på såväl naturmiljön som näringarna i områden

i fjällen där ökad konkurrens om mark- och vattenområden kan komma

att uppstå.

9.12

Hälsa

Prop. 2008/09:162

186

Klimatförändringarna väntas leda till att perioder med höga temperaturer

blir vanligare och de högsta temperaturerna högre än i dag, vilket leder

till en ökad dödlighet, särskilt för sårbara grupper. Extrem värme medför

olika stora risker för olika individer beroende på deras hälsotillstånd. Det

är framför allt äldre personer som löper stor risk. Sjukdomar som innebär

särskild känslighet för värme är främst hjärt- och kärlsjukdomar,

lungsjukdomar och försämrad njurfunktion. Det är väsentligt att

möjligheter till kylning finns på sjukhus, sjukhem och andra lokaler där

sjuka eller äldre vistas, så att inomhustemperaturen kan hållas inom

rimliga värden även om det blir en värmebölja.

Ett mildare vinterklimat i Sverige, med färre extremt kalla dagar,

kommer sannolikt att innebära en minskning av antalet direkt

köldrelaterade dödsfall och förfrysningar. Mildare vintrar bidrar också

till att minska antalet episoder med försämring av hälsotillståndet hos

personer med kärlkramp, kroniska hjärt- och lungsjukdomar samt

reumatiska besvär. Färre riktigt kalla vinterdygn kan å andra sidan ge en

ökad förekomst av fästingar och parasiter.

Förändrade årstider och en förlängd växtsäsong kan komma att ge en

förändring i utbredningen av pollenproducerande arter och i

pollensäsongens start, längd och intensitet. I de södra och mellersta

delarna av landet kommer lövträd att bli alltmer konkurrenskraftiga

gentemot barrträden. Detta kan resultera i en större förekomst av lövträd

och leda till en ökning av pollenallergier.

Sverige har tillsammans med övriga nordiska länder och Kanada

världens tätaste bostäder. En ökning av utomhustemperaturen kommer att

betyda en ökad fuktbelastning inomhus, vilket kan medföra mer

mikrobiell belastning och mer husdammskvalster. Detta, tillsammans

med effekter av ökad nederbörd och frekventare översvämningar, ökar

risken för mögel- respektive kvalsterallergier.

Ökad fönstervädring på sommarhalvåret, eller ventilation på annat sätt,

kan motverka ökad fukthalt och därmed mögel- och kvalsterproblem.

Socialstyrelsen bör bevaka problemet och om det ökar, informera kring

frågan. Boverket bör vid utformningen av regelverk och

rekommendationer beakta behovet av att använda andra material i

bostäder och arbetsplatser i områden där problem med fukt kan

uppkomma.

Ändrade vattenflöden, såväl ökande som minskande, kan ge upphov till

negativa hälsoeffekter. Vid översvämningar, ras och skred kan spridning

av smittämnen och kemisk-toxiska ämnen som förekommer i jord och

mark förorena vattentäkter, betesmark, badvatten i utomhusbad och

bevattningsvatten. Avloppsvatten kan läcka in i dricksvattentäkter och i

ledningar. Riskerna för vattenburna sjukdomsutbrott ökar då.

Ett varmare klimat med ökad nederbörd ger en ökad risk för

smittspridning. Spridning av virus, bakterier och parasiter orsakar många

slags sjukdomar. Spridningen bl.a. genom vatten, livsmedel och olika

vektorer, dvs. däggdjur, insekter, spindeldjur m.m. kommer sannolikt att

öka i ett varmare klimat.

Spridningsmönster för smittsamma sjukdomar kommer sannolikt att

förändras och helt nya sjukdomar och sjukdomsbärare kommer in i

Pr

landet. Osäkerheterna är stora men konsekvenserna av eventuella

klimatförändringar gör att kunskapen om effekterna och beredskap är

nödvändig.

op. 2008/09:162

187

Regeringen avser att ge Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet och SVA

i uppdrag att i samarbete följa och analysera utvecklingen hos nya och

kända smittsamma sjukdomar till följd av klimatförändringar.

Myndigheterna bör vid behov föreslå åtgärder för att upprätthålla en god

beredskap avseende smittskydd samt andra motåtgärder. I uppdraget bör

också ingå att utarbeta kunskapsunderlag för fortbildning av bl.a. hälso-

och sjukvårdspersonal samt att informera om ökade risker för

smittspridning till följd av klimatförändringar. Dessutom avser

regeringen att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett

kunskapsunderlag för kommuners och landstings beredskap för

värmeböljor.

9.13

Förbättrat dataunderlag och information

Regeringens bedömning: Ett bra dataunderlag är en förutsättning för ett

bra anpassningsarbete. Dataunderlaget som används för bedömning av

risker och planering av åtgärder behöver förbättras vad gäller höjddata

samt ras och skred, särskilt i Göta älvdalen.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Lantmäteriverket bör få resurser

för att skapa en ny nationell höjddatabas med tätare och noggrannare

höjddata än dagens. Databasen ska vara allmänt och kostnadsfritt

tillgänglig för kommuner och myndigheter och i digital form.

I Klimat- och sårbarhetsutredningens delbetänkande (SOU 2006:94)

föreslogs att SGI ges i uppdrag att genomföra fortsatta utredningar kring

hur maximal avtappning genom Göta älv kan ökas och vilka erosions-

och skredförebyggande åtgärder som i så fall behövs.

Remissinstanserna: En överväldigande majoritet av remissinstanserna

tillstyrker att Lantmäteriverket får i uppgift att ta fram en höjddatabas

samt pekar på vikten av den ska vara kostnadsfritt tillgänglig.

Statskontoret framför att om offentlig sektor ska få tillgång till databasen

utan kostnad är det ett avsteg från nuvarande principer. Villkoren bör

enligt Statskontoret övervägas ytterligare i förhållande till annan digital

information.

Lantmäteriverket framhåller att sekretess,

spridningstillstånd etc. är potentiella problem för den breda tillgång

utredningen vill bädda för. Verket påpekar också att om data ska vara

kostnadsfritt tillgängliga innebär det att såväl tillhandahållandekostnader

som kostnader för ajourhållning skulle skattefinansieras. Verket menar

att den modell som gäller för övriga grunddata även bör gälla för

höjddata. Räddningsverket framför att noggrannare höjddata är

förutsättning för bl.a. bättre översvämnings- och stabilitetskarteringar,

riskbedömningar enligt översvämningsdirektivet m.m. Några instanser

menar att databasen bör vara fritt tillgänglig för hela samhället och några

att potentiella kunder måste få vara med och påverka utformningen.

Enligt utredningen bör SGI ges i uppdrag att genomföra en

skredriskanalys för Göta älvdalen. Detta tillstyrks av flera instanser.

Många remissinstanser, t.ex. Livsmedelsverket, SGI och Göteborgs

kommun, anser att förstärkningar av erosionsskyddet är nödvändiga även

med dagens avtappningskapacitet eftersom risker för ras och skred redan

föreligger. Flera remissinstanser, däribland kommuner och länsstyrelser,

ställer sig positiva till förslaget om en tunnel som alternativ till ökad

avtappning genom Göta älv.

Prop. 2008/09:162

188

Skälen för regeringens bedömning: En mycket viktig del i arbetet med

att anpassa samhället till ett förändrat klimat är tillgången och

tillgängligheten till kunskap. Tillgängligheten till tillförlitliga och

användbara meteorologiska och hydrologiska data är en viktig

förutsättning för planering och beslut inom en rad samhällsområden.

Den höjddatabas som finns i dag har inte tillräcklig noggrannhet för

nödvändiga analyser. Databasen har ett medelfel i höjdled på ca 2,5

meter och är svår att använda ens som grund för översiktliga karteringar.

En förbättrad databas är en förutsättning för att bättre kunna bedöma

effekterna av t.ex. översvämningar, speciellt i flacka områden, och för att

kunna vidta kostnadseffektiva och relevanta åtgärder. Lantmäteriet har

fått i uppdrag att ta fram en ny nationell höjddatabas med tätare och

noggrannare höjddata. Regeringen avsätter 40 miljoner kronor per år

under en treårsperiod. Lantmäteriet har samtidigt fått i uppdrag att föreslå

hur en modell för avgifter för tillhanda- och ajourhållande bör utformas.

Riskerna för översvämningar med allvarliga konsekvenser är stora. Vid

höga nivåer i Vänern står man inför ett svårt dilemma. En ökande

vattennivå ger stora konsekvenser runt hela sjön med mycket omfattande

materiella skador, samtidigt som en ökad avtappning genom Göta älv

ökar riskerna för ett storskred med risk för människoliv och även i detta

fall stora materiella skador, om inte omfattande skredförebyggande

åtgärder vidtas. Att snabbt öka avtappningskapaciteten från Vänern är

inte möjligt. Vidare utredningar om möjligheterna att tappa av mer via

Göta älv behövs. SGI ges i uppdrag att genomföra fortsatta utredningar

kring hur maximal avtappning genom Göta älv kan ökas och vilka

erosions- och skredförebyggande åtgärder som i så fall behövs. För detta

avsätts 35 miljoner kronor per år under en treårsperiod.

Klimat- och sårbarhetsutredningen har som alternativ till ökad

avtappning genom Göta älv föreslagit att en tunnel byggs från Vänern till

Västerhavet. Tre olika alternativ har studerats med tunnelmynning norr

om Vänersborg och utflöde i Gullmarn, Byfjorden väster om Uddevalla

eller Havstens fjord längre söderut. Samtliga sträckningar domineras av

Bohusländskt urberg men sprickzoner förekommer. Kostnaderna för en

tunnel som kan avbörda max 400 m³/s bedöms uppgå till 3,5–4,6

miljarder kronor. Mer ingående geotekniska analyser behövs för att mer

exakt bestämma en eventuell tunnelsträckning och ge mer exakta

uppskattningar av byggkostnaderna. Hur havsmiljön påverkas av ett stort

utsläpp av sötvatten är oklart. Innan mer ingående tekniska analyser

påbörjas för förutsättningarna för en tunnel bör möjligheterna till ökad

avtappning genom Göta älv först utredas.

9.14

Myndighetssamordning av fjärranalysfrågor

Prop. 2008/09:162

189

Regeringens bedömning: Fjärranalysdata har, tillsammans med data

från andra källor, stor potential för att öka våra kunskaper om miljö och

klimatförändringar och därmed för anpassning av samhället till dessa. En

bättre fungerande samverkan mellan de myndigheter som företräder olika

samhällsintressen och användarbehov inom fjärranalysområdet skapar

bättre förutsättningar för att dra nytta av fjärranalysdata, operativa

fjärranalysmetoder och tillämpningar av dem, särskilt i miljö- och

klimatarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Många allvarliga miljöhot, såsom

klimatförändringar, får en allt mer gränsöverskridande karaktär mot

storskaliga, globala fenomen och sammanflätade problem.

Överutnyttjande av naturresurser, klimatförändringar och naturkatastrofer

kan utöver de mer direkta effekterna också medföra minskad säkerhet,

instabilitet och även väpnande konflikter. Det här bidrar till ökande

behov av mångfacetterade analysverktyg med global täckning för att öka

våra kunskaper om klimatförändringar och kunna anpassa samhället till

dessa.

Fjärranalys har ett särskilt stort värde inom miljö-, klimat- och

säkerhetsarbetet som verktyg för övervakning av miljön på global,

regional och lokal nivå. Med fjärranalys insamlas och bearbetas data från

satellit eller flygburna instrument. Möjligheter att t.ex. öka samhällets

förmåga att hantera naturolyckor, följa förändringar av vegetationen,

istäcket över polarområdena, eller i övrigt kontinuerligt samla in data om

tillståndet för jordens miljö, är exempel på hur fjärranalys kan användas.

Miljö- och klimatforskningens ökande betydelse och utvecklingen av

olika fjärranalysbaserade metoder för operativa ändamål under senare tid,

har medverkat till att bredda användbarheten betydligt. Den tekniska

utvecklingen har medfört att satellitdata kan användas av många fler för

olika ändamål än vad som var möjligt bara för några år sedan.

På europeisk nivå har initiativ tagits till ett program för global

miljöövervakning och säkerhet, GMES, för att stödja Europas mål om

hållbar utveckling och arbete med miljö och säkerhet. GMES syftar till

att öka kunskaperna om vår planet och hur den fungerar. Det ska ske

genom att samla in, bearbeta och tillhandahålla aktuell information för

beslutsfattare så att relevanta data av hög kvalitet i rätt tid kan

presenteras som användaranpassade informationstjänster. Datainsamling

ska göras med hjälp av fjärranalys från satellit i kombination med s.k. in

situ-data; kartdata, fältdata, data från flygburen fjärranalys, statistik m.m.

En viktig del av GMES är också att säkerställa en europeisk oberoende

miljö- och säkerhetsrelaterad informationsförsörjning. I det

sammanhanget finns en viktig koppling till den infrastruktur för geodata

(rumslig information) som skapas genom Inspire-direktivet och det i

Sverige pågående arbetet med att genomföra en nationell geodatastrategi.

Lantmäteriet har här ett nationellt samordningsansvar inom

geodataområdet.

Prop. 2008/09:162

190

GMES ska vara användarstyrt. Europeiska kommissionen har det

övergripande ansvaret och den europeiska rymdorganisationen ESA

samordnar och genomför rymdteknikdelen av programmet.

Rymdstyrelsen representerar för närvarande Sverige i de flesta

europeiska sammanhang där GMES behandlas. Rymdstyrelsen är för sitt

agerande och tillvaratagande av svenska intressen och ståndpunkter,

beroende av en väl fungerande nationell samordning.

Rymdstyrelsen ansvarar för frågor som gäller den svenska

satellitbaserade fjärranalysverksamheten och ska verka för att olika

intressenters verksamhet på fjärranalysområdet samordnas i nationella,

bilaterala och internationella samarbeten. Det finns en mängd aktörer

som företräder olika samhällsbehov och användarintressen av satellitdata,

däribland Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, SMHI, Lantmäteriet, SCB,

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Jordbruksverket,

Sveriges Lantbruksuniversitet och Försvarsmakten. Flera av nämnda

myndigheter har därtill en viktig roll som producent av in situ-data som

kommer att beröras av GMES-programmet.

Det bör enligt regeringens bedömning vara möjligt att åstadkomma en

ökad nationell samordning och bättre fungerande myndighetssamverkan

inom fjärranalysområdet. Det skulle få stor betydelse när det gäller

Sveriges engagemang i GMES och hur nationella satsningar kan

samverka med programmet. Regeringens bedömning är att det skulle

leda till en ändamålsenlig samverkan mellan användare och genomförare

av programmet, bättre nationell beredning och förankring av olika

användaraspekter av fjärranalys. Ett exempel på en sådan samverkan är

satellitbasen Saccess som, genom ett regeringsuppdrag, etablerades av

Lantmäteriet våren 2008 i samarbete med andra myndigheter och

intressenter.

Det är också angeläget att förutsättningar skapas för att finna synergier

mellan miljö-, klimat- och säkerhetsområdenas behov och utformningen

av de tekniska systemen. En bättre fungerande myndighetssamverkan

leder också till effektivare utnyttjande av flygbilds- och satellitdata för

olika ändamål och det samhällsekonomiska utbytet av

rymdverksamheten ökar därmed.

Regeringen avser därför att ge främst Rymdstyrelsen,

Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, SMHI, Lantmäteriet, SCB,

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Jordbruksverkets,

Sveriges Lantbruksuniversitet, Försvarsmakten ett gemensamt uppdrag

att redovisa metoder och former för en stärkt myndighetssamverkan inom

fjärranalysområdet.

Prop. 2008/09:162

191

9.15

Behov av ändringar i plan- och bygglagen (1987:10)

Regeringens bedömning: Behovet av ett tillägg av termerna ”ras” och

”skred” i plan- och bygglagen bör analyseras närmare. I samband med

analysen bör termerna definieras och förhållandet till termen ”olyckor”

utredas. Vidare bör utredas om det är lämpligt att, genom ändringar i

plan- och bygglagen i första hand, ge kommunerna en rätt att utföra

åtgärder på annans mark för att skydda omgivande bebyggelse.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Plan- och bygglagen (1987:10)

(PBL) bör kompletteras med ett explicit omnämnande av ras och skred

vid sidan av olycka, översvämning och erosion, så att det blir tydligt att

riskerna för ras och skred ska beaktas vid lokalisering av bebyggelse.

Därtill bör begreppen ras och skred definieras i författningstext, så att

innebörden av begreppen blir tydliga.

PBL bör också kompletteras så att möjlighet ges att fastställa krav i

detaljplanen på säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder för att

förhindra eller minska risken för översvämningar, ras, skred och erosion,

genom att exempelvis använda funktionsbaserade krav.

Slutligen bör PBL kompletteras så att kommun ges rätt att utföra

åtgärder på annans mark som har stor betydelse för att skydda omgivande

bebyggelse. Utredningen ansåg att likställighetsprincipen inte bör utgöra

ett hinder för kommuner att finansiera åtgärder som syftar till att

förebygga naturolyckor på enskilt ägda fastigheter. För att säkerställa att

frågan behandlas lika i alla kommuner bör detta enligt utredningen

regleras i en särskild lag.

Utredningen föreslog en ny bestämmelse i PBL enligt vilken

preskriptionstidpunkten för kommunernas ansvar för skador till följd av

att kommunen inte tillräckligt har beaktat risker för översvämningar, ras,

skred och erosion ska vara 20 år efter tillkomsten av beslutet.

Remissinstanserna: Boverket tillstyrker förslaget om att ras och skred

definieras i författningstext och att de explicit omnämns vid sidan av

olycka, översvämning och erosion. Hälsa och säkerhet är redan i dag

viktiga allmänna intressen som nämns på flera håll i PBL. Att ras och

skred tillsammans med översvämning och erosion kommer att bli mer

vanligt förekommande i framtiden och ett förtydligande i lagstiftningen

bör därför ses som positivt. I sammanhanget är det enligt Boverket

viktigt att betona vikten av att kommunerna får tillgång till bättre

underlag och nödvändiga resurser för att underlätta en effektiv

tillämpning av lagförslaget.

Räddningsverket menar att förslaget om krav i detaljplan är positivt

och även skulle gynna andra säkerhetshöjande åtgärder utöver de som

behövs för att förebygga naturolyckor. Boverket anser att förslaget berör

en av PBL:s grundprinciper då det direkt påverkar bedömningen av

markens lämplighet. Diskussionen kring markens lämplighet bör ses i ett

helhetsperspektiv och kräver en betydande genomgång av begreppet

"markens lämplighet" som återkommer på flera ställen i PBL. Boverket

anser att förslaget om att villkora genomförandet av åtgärder och

markens lämplighet bör tas upp men vill påpeka att diskussionen bör

föras i ett bredare perspektiv.

Prop. 2008/09:162

192

Räddningsverket anser att det är bra om kommunerna ges möjlighet att

vidta eller finansiera åtgärder i skadeförebyggande syfte på enskilda

fastigheter. Räddningsverket menar att frågan om vad som bör regleras i

PBL bör utredas vidare. Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län

menar att det finns behov av en särskild författningsreglering men att

regleringen bör ske i kommunallagen eller PBL. Länsstyrelsen i Kalmar

län anser dock att regler om intrång på en fastighet inte passar i PBL.

Räddningsverket poängterar att frågan om förlängd preskriptionstid bör

övervägas ytterligare. SFHI tillstyrker förslaget och menar att det klargör

kommunens ansvar och skyddar medborgarna. Länsstyrelsen i Blekinge

län anser att förslaget är bra men följderna kan behöva studeras vidare.

Länsstyrelserna i Skåne, Hallands, Västra Götaland och Västernorrlands

län tillstyrker förslaget. Göteborgs kommun anser också att denna åtgärd

kan vara nödvändig men att även andra åtgärder bör ses över för att

kommunerna ska förebygga översvämningsriskerna. Mariestads kommun

finner det däremot omotiverat att införa förlängd preskriptionstid.

Sveriges Kommuner och Landsting avstyrker förslaget. Länsstyrelsen i

Kalmar län menar att en reglering av skadeståndsskyldighet för

kommunerna i PBL är helt främmande.

Skälen för regeringens bedömning: Genom propositionen Ett första

steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122) gjordes

ändringar i plan- och bygglagen för att möta de ökade risker för

klimatrelaterade naturhändelser som klimatförändringarna medför. I detta

sammanhang beaktades bl.a. Klimat- och sårbarhetsutredningens

delbetänkande Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren,

Hjälmaren och Vänern (SOU 2006:94). Författningsändringarna i 2 kap.

3 §, 4 kap. 9 § och 12 kap. 1 § PBL, som trädde i kraft den 1 januari

2008, innebär att hänsyn ska tas till risker för olyckor, översvämningar

och erosion vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Innan

ändringen genomfördes medgav bestämmelserna i PBL endast att hänsyn

togs till risken för olyckshändelser. Eftersom olyckor alltid, till skillnad

från översvämningar och erosion, definieras som plötsligt inträffade

händelser föll översvämningar och erosion normalt utanför

bestämmelsernas tillämpningsområde. Genom ändringen tydliggjordes

kravet på hänsynstagande även till översvämningar och erosion. I

propositionen bedömdes ras och skred vara sådana plötsligt inträffade

händelser som omfattas av begreppet ”olyckshändelser”. Därför gjordes

inget explicit tillägg av dessa termer i författningstexten. Nu föreslår

utredningen att termerna ”ras” och ”skred” ändå bör införas i de aktuella

bestämmelserna parallellt med termen ”olyckor”. Samtidigt föreslår

utredningen att regeringen inför författningsreglerade definitioner av

termerna ”ras” och ”skred” i PBL. Mot bakgrund av regeringens tidigare

tolkning bör ett eventuellt tillägg av termerna i PBL föregås av en

djupare analys av innebörden av termerna ”ras” och ”skred” i förhållande

till termen ”olyckor”. Termernas innebörd i PBL måste stå i

överensstämmelse med deras innebörd i annan lagstiftning, t.ex. lagen

Pr

(2003:778) om skydd mot olyckor. Tillsammans med andra berörda

myndigheter kommer Boverket att få i uppdrag att utföra den aktuella

analysen.

op. 2008/09:162

193

Utredningens förslag om möjlighet att i detaljplan fastställa krav på

säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder är knapphändigt

motiverat. Det har dock stora likheter med PBL-kommitténs (SOU

2005:77) förslag till ändring i 5 kap. 6 b § 3 PBL. Enligt PBL-kommittén

bör kommunen ”I detaljplanen få bestämma att bygglov inte ska lämnas

till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän

viss efterbehandling av förorenad mark eller viss skydds- eller

säkerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för

byggande därigenom kan säkerställas.” Den första delen om

efterbehandling av förorenad mark har behandlats i propositionen Ett

första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122). Den

andra delen om viss skydds- eller säkerhetsanläggning på tomten

omfattar i stort sett Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag. I

samband med det tidigare propositionsarbetet diskuterades även denna

del, men det är först i den kommande PBL-propositionen som denna del

av förslaget kommer att behandlas av regeringen.

Avseende utredningens förslag att man i PBL bör ge kommunerna en

rätt att utföra vissa åtgärder på annans mark för att skydda omgivande

bebyggelse berör detta förslag de problemställningar som PBL-

kommittén tog upp när det gäller genomförande av skydds- och

säkerhetsåtgärder utanför den egna tomten. Enligt regeringens

uppfattning finns redan i dag möjligheter enligt PBL att skaffa sig rätt att

utföra åtgärder på annans mark. För det första kan kommunen skaffa sig

en sådan rätt genom beslut om ändring av detaljplanen. Det finns också

möjligheter för fastighetsägare att genomföra vissa åtgärder genom

samverkan. Om regeringen ska kunna fatta beslut om ytterligare

möjligheter för kommunerna att vidta åtgärder på annans mark krävs en

djupare rättslig analys av utredningens förslag, bl.a. behöver utredas hur

förslaget bör formuleras och i vilken lagstiftning förslaget bör placeras.

Uppenbart är att frågan berör även andra lagar än PBL.

Utredningen har slutligen föreslagit en ny bestämmelse i PBL enligt

vilken preskriptionstidpunkten för kommunernas ansvar för skador till

följd av att kommunen inte tillräckligt har beaktat risker för

översvämningar, ras, skred och erosion ska vara 20 år efter tillkomsten

av beslutet. Regeringen delar den bedömning som gjorts av bl.a.

Mariestads kommun och Sveriges Kommuner och Landsting att en

förlängd preskriptionstid inte är motiverad. Utredningens förslag löser

inte problemet så som det beskrivs utan frågan behöver föregås av en

djupare rättslig analys och frågan torde ha alternativa lösningar som

behöver utredas. Som framgår av avsnittet om lokalt och regionalt

klimatarbete anser regeringen däremot att det är angeläget att på ett bättre

sätt integrera ett förebyggande klimatanpassningsarbete i den fysiska

planeringen och att åtgärder för klimatanpassning också redovisas i

samband med upprättande av detaljplan.

9.16

Översvämningar

Prop. 2008/09:162

194

Konsekvenserna med de pågående klimatförändringarna

Risken för höga flöden, översvämningar, ras, skred och erosion förväntas

öka med de pågående klimatförändringarna. Klimat- och

sårbarhetsutredningen redovisade i november 2006 delbetänkandet

Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och

Vänern (SOU 2006:94). Av delbetänkandet framgår att riskerna för

översvämningar med allvarliga konsekvenser bedöms som stora.

Översvämningar av Mälaren och Hjälmaren medför huvudsakligen

materiella skador. Vattnet förmodas stiga långsamt och det finns få

områden med överhängande risk för ras och skred. De materiella

skadorna kan emellertid bli tämligen stora. De största ekonomiska

effekterna består av översvämning av byggnader, påverkan på industrier

och störningar för enskilda och företag på grund av att infrastruktur

drabbas. Konsekvenserna runt Mälaren skulle bli betydande redan vid en

vattennivå på hundraårsnivå. Bland annat drabbas ett stort antal

fastigheter, Riddarholmstunneln i centrala Stockholm vilket stoppar all

tågtrafik söderut, avloppsnät och reningsverk översvämmas, vilket ger

skador på fastigheter och infrastruktur, elförsörjningsanläggningar,

vattenförsörjningen i stora delar av Stockholm, systemet med

försörjningstunnlar i centrala Stockholm samt stora

jordbruksmarksarealer.

Utredningen anger att skador från översvämningar av Vänern kan bli

mycket omfattande och kostsamma. Översvämning till nivån +46,5 m,

motsvarande en 100-årsnivå i dagens klimat och en 20-årsnivå utifrån de

klimatförändringar som Klimat- och sårbarhetsutredningen

prognosticerat i sina scenarier för slutet av århundradet, kan leda till

betydande konsekvenser för ett stort antal verksamheter och objekt runt

Vänern. De stora ekonomiska effekterna är översvämning av byggnader,

påverkan på industrier och störningar för enskilda och företag på grund

av att infrastruktur drabbas. Vid den högre nivån +47,4 m skulle

omfattande skador drabba i princip alla samhällen runt Vänern.

Samhällets infrastruktur skulle utsättas för allvarliga påfrestningar och en

stor del av samhällsservicen och kommunikationerna skulle slås ut.

Konsekvenserna skulle bli särskilt stora i några av de större städerna

belägna vid Vänerns stränder men även i övrigt skulle konsekvenserna

bli betydande.

Delbetänkandet Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren,

Hjälmaren och Vänern har remissbehandlats (Fö2006/2979/CIV).

Majoriteten av remissinstanserna delar utredningens bedömning av

översvämningsrisker och konsekvenser av dessa. Utredningen redovisade

i oktober 2007 slutbetänkandet Sverige inför klimatförändringar – hot

och möjligheter (SOU 2007:60).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps anslag för förebyggande

åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor

Prop. 2008/09:162

195

Regeringens bedömning: Bidragsprocenten under anslaget 2:2

Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor bör ändras

från 80 procent till 60 procent av åtgärdskostnaden.

Klimat- och sårbarhetsutredningen: Utredningen föreslår att anslaget

7:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor behålls

på nuvarande nivå om 40 miljoner kronor per år. Belastningen på

anslaget minskas genom storskaliga åtgärder, såsom invallning av städer,

lyfts bort och hanteras i särskild ordning. Utredningen anser att åtgärder

mot erosion bör inkluderas i anslaget, i linje med vad Statens

räddningsverk och Statens geotekniska institut förordar. I dagsläget ges

bidrag med upp till 80 procent av åtgärdernas kostnad. Utredningen anser

att bidragsdelen bör minska. Kommunen har det primära ansvaret för

plan- och bygglovgivningen och har ett avgörande inflytande över

bebyggelsens lokalisering. Kommunen har också den bästa kännedomen

om förhållandena på platsen. Kommunen är därmed den lämpligaste

instansen att fatta beslut om och åtgärda riskerna för naturolyckor. Då

åtgärderna är av vikt för att säkra kommuninvånarnas säkerhet, bör det

också ligga inom kommunens ansvar att vidta sådana åtgärder och

därmed också stå för en del av kostnaden. Även fastighetsägarna bör ta

sin del enligt utredningen, i synnerhet som åtgärden i många fall ökar

fastighetens värde. Utredningen föreslår mot bakgrund av ovan att

bidragsprocenten ändras från 80 procent till 60 procent av

åtgärdskostnaden.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till bidraget men

vissa är negativa till att bidragets storlek inte är större och att

bidragsandelen sänks i utredningens förslag. Statens räddningsverk

menar att sänkt bidragsdel gör det svårt för vissa kommuner och

fastighetsägare att bära kostnaderna. Även Sorsele kommun framhåller att

små kommuner kommer få det svårare att minska sårbarheten vid

extrema händelser om Statens räddningsverk får minskat anslag för

kommunernas förebyggande insatser. Statens geotekniska institut befarar

att sänkning av bidragsnivån medför att angelägna åtgärder fördröjs eller

inte kommer tillstånd. Karlstad kommun menar att det ökar det

kommunala ansvaret för t.ex. gamla byggnader strider mot den sedan

länge tillämpade finansieringsprincipen. Flera instanser är positiva till att

erosion ska ingå. Ystads kommun menar att inte bara åtgärder på stranden

bör få bidrag utan att lämpligaste teknik ska användas. Vellinge kommun

och Sveriges Kommuner och Landsting anser att även byggnader och

anläggningar efter 2007 bör vara bidragsberättigade.

Skälen för regeringens bedömning: Anslaget 2:2 Förebyggande

åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor gör stor nytta och

fungerar bra. Bidraget medför att många åtgärder som inte skulle ha

kommit tillstånd kan genomföras. Regeringen delar utredningens

bedömning att bidragsprocenten bör ändras från 80 procent till 60

procent av åtgärdskostnaden. En ändring bör ske i budgetpropositionen

för 2010. Motivet är principen om eget ansvar. Kommunen har det

primära ansvaret för plan- och bygglovgivningen och har ett avgörande

inflytande över bebyggelsens lokalisering. Kommunen har också

kännedom om förhållandena på platsen. Kommunen är därför den

lämpligaste instansen att ta beslut om och åtgärda riskerna för

naturolyckor. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2010

återkomma i frågan.

Prop. 2008/09:162

196

Beredskapen mot översvämningar

Regeringen anser att det är angeläget att beredskapen är god när det

gäller översvämningsfrågor hos kommuner och verksamhetsutövare. Det

förebyggande arbetet, säkerheten vid fysisk planering samt beredskapen

bör stärkas genom ett förstärkt samarbete mellan berörda kommuner,

länsstyrelser, myndigheter och verksamhetsutövare kring Vänern,

Mälaren och Hjälmaren.

Regeringen har i december 2006 uppdragit åt Statens räddningsverk

(numera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) i uppdrag i

december 2006 (Fö2005/2944/CIV och Fö2006/168/EPS) att i

samverkan med berörda myndigheter och organisationer vidta åtgärder

för att förbättra samordningen av arbetet med att förebygga och mildra

effekterna av naturolyckor och påbörja inrättandet av en s.k. nationell

plattform. Åtgärderna ska syfta till att uppfylla Sveriges åtaganden i

Hyogodeklarationen och Hyogo Framework for Action. Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap och ett femtontal myndigheter och

organisationer har med anledning av uppdraget påbörjat ett samarbete

med att förebygga och minska naturolyckornas konsekvenser på

människor, samhälle, ekonomi och miljö. Den nationella plattformen,

som etableras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bl.a.

upprätta nationella mål och en handlingsplan för arbetet. Regeringen

anser att det är angeläget att arbetet fortskrider.

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU

2006:94) att nybyggnation bör undvikas under den dimensionerande

nivån för Mälaren, Hjälmaren och Vänern. Vissa undantag kan göras

men under 100-årsnivån bör enbart enkla byggnader som uthus m.m.

tillåtas. Detta bör åstadkommas genom att kommunerna i sitt ordinarie

planarbete beaktar risken för översvämning upp till dessa nivåer.

Utredningen föreslår att beredskapen bör höjas kring översvämnings-

frågorna hos kommuner och verksamhetsutövare genom att förstärka

samarbetet mellan berörda kommuner, länsstyrelser, myndigheter och

verksamhetsutövare kring Vänern, Mälaren och Hjälmaren. Flertalet

remissinstanser anser att de åtgärder som utredningen föreslår bör

genomföras. Instanserna framhåller vikten av att arbetet bedrivs

gemensamt med kommuner, länsstyrelser, sektoransvariga myndigheter

och andra berörda organisationer. Flera remissinstanser anser att GIS-

underlag och statistiska underlag bör förbättras i syfte att underlätta

framtida risk- och sårbarhetsanalyser. Vidare framhålls vikten av att

Lantmäteriverket får i uppdrag att upprätta en noggrannare höjddatabas.

En fråga som bedöms relativt olika är utredningens förslag om

restriktioner vid planering av nybyggnation. Flera instanser, bl.a. Statens

räddningsverk, Statens geotekniska institut och SMHI, ställer sig bakom

utredningens förslag att undvika nybyggnation vid både 100-årsnivåer

och dimensionerande nivåer. Vidare anser dessa, liksom utredningen, att

undantag kan göras ner till 100-årsnivån för viss typ av bebyggelse.

Andra, t.ex. Boverket, Banverket, Sveriges Kommuner och Landsting och

många kommuner, anser att sådana restriktioner är olämpliga eftersom

attraktiva områden för nybyggnation och infrastruktur finns vid de

aktuella kustområdena. I stället bör förebyggande åtgärder vidtas så att

vattnet inte når den dimensionerande nivån.

Prop. 2008/09:162

197

Mälaren

När det gäller situationen i Mälaren så håller Stockholms kommun för

närvarande på att projektera för en ombyggnation av slussen i Gamla

stan. Det är angeläget att i samband med ombyggnationen av slussen att

behovet av en ökad avtappningskapacitet beaktas i detta arbete.

Stockholm kommun har i oktober 2008 i samråd med flera kommuner

bildat en arbetsgrupp i form av ett kommunforum där åtgärder för att öka

avtappningen i Mälaren har diskuterats. Kommunforumet har vidare

diskuterat finansieringen av dessa åtgärder. Regeringen ser positivt på

Stockholms kommuns initiativ. Regeringen avser att ge Länsstyrelsen i

Stockholms län i uppdrag att kartlägga riskerna för översvämningshot på

centrala funktioner i systemet med trafik- och försörjningstunnlar under

Stockholm samt upprätta en plan för höjd säkerhet i dessa system.

Regeringen avser vidare att uppdra till Myndigheten för samhällsskydd

och beredskap att analysera och bedöma vilka konsekvenser en

översvämning i Mälaren medför för olika samhällssektorer.

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

2006:94) att avtappningskapaciteten från Mälaren ska ökas genom att

bygga en ny avtappningskapacitet vid Söderström (Slussen) i samband

med ombyggnationen av slussenområdet. Vid behov förstärka kajer i

området för att undvika erosion. Förstärka slussen i Södertälje för utökad

tappningskapacitet och erosionsskydda Södertälje kanal. SMHI bör ges i

uppdrag att i samarbete med berörda intressenter undersöka möjligheten

att ytterligare täta luckor, utskov och markpartier där vatten från Mälaren

strömmar ut för att undvika låga vattenstånd. Länsstyrelsen i Stockholms

län ges i uppdrag att kartlägga riskerna för översvämningshot på centrala

funktioner i systemet med trafik- och försörjningstunnlar under

Stockholm samt upprätta en plan för höjd säkerhet i dessa system.

Utredningens förslag om en ökad avtappningsförmåga från Mälaren

tillstyrks av i stort sett samtliga instanser. Flera remissinstanser

framhåller behovet av en tydligare konsekvensanalys av vad som skulle

ske om nivån i Saltsjön, p.g.a. en höjning av havsytenivån, blir högre än

den i Mälaren. Flera instanser stöder också förslaget att ge SMHI i

uppdrag att i samarbete med berörda intressenter undersöka möjligheten

att ytterligare täta luckor, utskov och markpartier där vatten från Mälaren

strömmar ut till Saltsjön, för att undvika låga vattenstånd. Flera

remissinstanser är positiva till förslaget att Länsstyrelsen i Stockholms

län ges i uppdrag att kartlägga riskerna på centrala funktioner, såsom el,

vatten och kommunikationer samt behov av åtgärder för att förhindra

stora konsekvenser vid Mälarens utlopp i Saltsjön. Flera instanser

tillstyrker förslaget om att förstärka samarbetet mellan intressenterna

kring Mälaren. Vidare framhåller många instanser att Mälardalens

översvämningsgrupp är en etablerad organisation för samverkan som

omfattar alla intressenter i Mälardalen med tillrinningsområde.

Prop. 2008/09:162

198

Hjälmaren

När det gäller situationen i Hjälmaren bör jordbrukets invallningsföretag

inventeras samt identifiera möjligheterna till och behoven av höjningar

och förstärkningar för att skydda jordbruksmark och andra objekt bör

identifieras. Regeringen avser att ge Länsstyrelserna i Västmanlands län

och Örebro län i uppdrag att i samarbete med lantbrukets organisationer

kartera jordbrukets invallningsföretag och identifiera möjligheterna till

och behoven av höjningar och förstärkningar för att skydda

jordbruksmark och andra objekt. Vidare bör möjligheterna att tappa

vatten genom gamla Hjälmare kanal studeras.

Klimat- och sårbarhetsutredningen angav i sitt betänkande (SOU

2006:94) att bebyggelse m.m. bör skyddas mot höga vattenstånd i

Hjälmaren. Länsstyrelserna i Västmanlands län och Örebro län bör ges i

uppdrag att i samarbete med lantbrukets organisationer kartera

jordbrukets invallningsföretag och identifiera möjligheterna till och

behoven av höjningar och förstärkningar för att skydda jordbruksmark

och andra objekt. Vidare bör möjligheterna att tappa vatten genom gamla

Hjälmare kanal studeras. När det gäller utredningens förslag om

invallningar vid Hjälmaren går remissinstansernas åsikter isär. Flera

instanser, t.ex. Länsstyrelsen i Örebro län, anser det vara viktigt att göra

invallningar för att skydda bebyggelse men finner det däremot osäkert

om även skogsmark bör vallas in. Flera instanser delar utredningens

förslag att ge länsstyrelserna i Västmanlands län och Örebro län i

uppdrag att i samarbete med lantbrukens organisationer inventera

åtgärder för att skydda jordbruksmark och andra objekt. Natur-

vårdsverket anser att ökad vallodling i stället för invallning är ett mer

miljömässigt alternativ. Flera remissinstanser, däribland Statens

räddningsverk och flera kommuner, delar utredningens förslag att

ytterligare studera möjligheterna att tappa vatten genom Hjälmare kanal.

Vänern

När det gäller Vänern kan konsekvenserna till följd av översvämningar

bli stora. Det är därför angeläget att som en första åtgärd ändra

avtappningsstrategin i Vänern. Regeringen gav Länsstyrelsen i Västra

Götalands län i uppdrag den 17 januari 2008 att inleda förhandlingar med

Vattenfall AB om att ändra avtappningsstrategin inom vattendomens ram

för att sänka de högsta vattenstånden i Vänern (Fö2008/194/SSK).

Länsstyrelsen i Västra Götaland redovisade uppdraget den 14 april 2008

(Fö2008/1023/SSK). Länsstyrelsen har, efter samråd med Länsstyrelsen i

Värmlands län, SMHI och Sjöfartsverket träffat en överenskommelse

med Vattenfall AB om en ändring av avtappningsstrategin.

Överenskommelsen har trätt i kraft den 1 oktober 2008. När det gäller en

mera långsiktig lösning på avtappningsproblematiken i Vänern kan det

antingen ske genom att en avtappningstunnel byggs eller genom att större

avtappning möjliggörs i Göta älv genom ytterligare förstärkningar av

älvsidorna, erosionsskydd m.m.

Prop. 2008/09:162

199

Av Klimat- och sårbarhetsutredningen betänkande (SOU 2006:94)

framgår att i Vänern bör vattenhållningen minskas så att de högsta

vattenstånden kan sänkas. Detta bör åstadkommas genom avtal mellan

staten och Vattenfall AB om att öka tappningen från sjön vid lägre nivåer

än vad som sker i dag. Statens räddningsverk bör ges ett sammanhållande

ansvar för fortsatta utredningar kring avtappningsmöjligheter från

Vänern. En mera långsiktig lösning på avtappningsproblematiken i

Vänern är antingen genom att en avtappningstunnel byggs eller genom

att större avtappning möjliggörs i Göta älv genom ytterligare

förstärkningar av älvsidorna, erosionsskydd m.m. Ett sådant beslut bör

också baseras på utvecklad kunskap om klimatförändringarna. Statens

geotekniska institut bör ges i uppdrag att genomföra fortsatta utredningar

kring hur maximal avtappning genom Göta älv kan ökas och vilka

erosions- och skredförebyggande åtgärder som i så fall behövs. Sveriges

geologiska undersökning bör ges i uppdrag att mer ingående studera de

geologiska förutsättningarna för en tunnel. För samtliga ökningar av

avtappningsmöjligheterna behöver vattendomen för Vänern prövas om.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om en minskad

vattenhållning i Vänern som en lämplig kortsiktig lösning. I stort sett

samtliga instanser anser att ökad avtappning är en mycket angelägen

åtgärd på längre sikt. Flertalet instanser delar utredningens förslag att ge

Statens geotekniska institut i uppdrag att genomföra en skredriskanalys

för Göta älvdalen. Flera instanser, t.ex. Livsmedelsverket, och Göteborgs

kommun, anser att förstärkningar av erosionsskyddet är nödvändiga även

med dagens avtappningskapacitet eftersom riskerna för ras och skred

utgör ett hot mot dricksvattenförsörjningen och dricksvattenkvaliteten.

Flera remissinstanser, däribland flera kommuner och länsstyrelser, ställer

sig positiva till förslaget om en tunnel. Naturvårdsverket och

Länsstyrelsen i Västra Götalands län å andra sidan anser att förslaget om

en tunnel måste utredas mycket omsorgsfullt då en sådan åtgärd skulle få

mycket stora miljöeffekter. Länsstyrelsen i Västra Götaland finner det

även vara angeläget att ytterligare studera alternativet med en kanal.

Kartering av översvämningsrisker och stabilitetsförhållanden

Statens räddningsverk avvecklas den 1 januari 2009. En ny myndighet

har bildats från årsskiftet, Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap. Myndigheten har tagit över Statens räddningsverks uppgifter

när det gäller verksamheten översvämningar, ras- och skred.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har fortsatt uppdrag att

översiktligt kartera översvämningsrisker och stabilitetsförhållanden av

ras- och skred i bebyggda områden samt med hänsyn till

klimatförändringar. Behovet av översyn av redan utförda karteringar med

beaktande av förändringar i klimatet, bör klargöras samt därefter bör

kompletteringar göras.

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU

2006:94) att Statens räddningsverk får i fortsatt uppdrag att översiktligt

kartera översvämningsrisker och stabilitetsförhållanden av ras- och skred

i bebyggda områden samt med hänsyn till klimatförändringar. Statens

räddningsverk bör även klargöra behovet av översyn av redan utförda

karteringar med beaktande av förändringar i klimatet, samt utföra

kompletteringar. Statens räddningsverk bör också få i uppdrag att, i

samarbete med Statens geotekniska institut, kartlägga risker för

stranderosion i bebyggda områden.

Prop. 2008/09:162

200

Finansiering av åtgärder

Regeringen anser att grundprincipen bör vara att den som har nytta av

åtgärden också tar den största delen av kostnaden men det kan i vissa fall

finnas skäl att staten delfinansierar åtgärder. Kommunerna har möjlighet

att ansöka om medel från anslaget 2.2 Förebyggande åtgärder mot

jordskred och andra naturolyckor. Regeringen har mot bakgrund av

Klimat- och sårbarhetsutredningens slutsatser i budgetpropositionen

utgiftsområde 6. Försvar och samhällets krisberedskap, föreslagit att

medel bör tillföras anslaget 2.2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och

andra naturolyckor 20 miljoner kronor 2010 och 2011 för att stärka

samhällets förmåga att motstå översvämningar, ras, och skred. Riksdagen

har beslutat om anslaget 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och

andra naturolyckor för budgetåret 2009 (prop. 2008/09:1, utg.omr. 06,

bet. 2008/09:FöU1, rskr. 2008/09:119).

Av Klimat- och sårbarhetsutredningen betänkande (SOU 2006:94)

framgår att finansieringen av föreslagna åtgärder bör vägledas av

principen om att den som drar nytta av åtgärderna också ska bidra till att

finansiera dessa. Berörda aktörer bör, som huvudprincip, stå för

kostnaderna för att skydda sin egendom. I de fall då nyttan är spridd över

flera aktörer och eftersom effekterna av klimatförändringarna fördelas

mycket olika över landet kan det vara rimligt att kostnaden bärs av

staten. Föreslagna åtgärder bör kunna utföras av berörda myndigheter

inom ordinarie budget. En upprustning av Södertälje sluss finns det

beredskap hos Sjöfartsverket att genomföra. Det pågår dock en dialog

inom ramen för åtgärdsplaneringen, med Mälardalens hamnar och andra

aktörer, för att bygga om och öka kapaciteten hos Södertälje sluss. För

detta är medfinansiering från flertalet inblandade aktörer nödvändigt.

Regeringen avser att återkomma i frågan när förslagen presenteras i

samband med att regeringen ska fastställa en ny nationell

infrastrukturplan under första delen av 2010. Kostnader för en geoteknisk

undersökning av Statens geotekniska institut och till viss del

skyddsåtgärder, såsom invallningar, vid Hjälmaren bör kunna finansieras

av de medel för förebyggande åtgärder som hanteras av Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap. Grundprincipen bör vara att den som har

nytta av åtgärden också tar den största delen av kostnaden. Staten bör

finansiera omfattande åtgärder som t.ex. sträcker sig över ett stort område

och/eller områden av nationellt intresse. Flera remissinstanser tillstyrker

förslaget att den som drar nytta av åtgärderna också ska bidra till att

finansiera dessa. Vissa instanser, däribland kommuner och länsstyrelser,

Prop. 2008/09:162

201

anser dock att åtgärderna är av riksintresse och att klimatförändringarna

dessutom fördelas mycket olika över landet och därför bör finansieras av

staten. Ytterligare ett argument, från flera instanser t.ex. länsstyrelser, är

att vissa kostnader inte direkt kan hänföras till nytta hos en enskild aktör

utan måste bäras av staten som en del av det offentliga åtagandet. Statens

räddningsverk bedömer att föreslagna åtgärder inte kan finansieras inom

myndighetens ordinarie budget utan att denna måste utökas genom

särskilt destinerade anslag. Sjöfartsverket anser att åtgärderna vid

Södertälje sluss inte bör belasta handelssjöfarten. SMHI bedömer att de

utredningar som utredningen förslår inte kan finansieras inom

myndighetens ordinarie budget. Det stora flertalet instanser tillstyrker

förslaget men flera påpekar att anslaget behöver vara större för att t.ex.

kunna rymma åtgärder för Vänern. Statens räddningsverk anser det

positivt, men att stora projekt inte går att hantera inom befintligt anslag.

Viktigt att kriterierna förtydligas på det sätt utredningen föreslår. Flera

länsstyrelser är positiva till rollen som förmedlare av förslag på

investeringar men vill att kraven ska specificeras. Statens geotekniska

institut anser att deras anslag bör öka så att uppdraget att genomföra

kartering av Göta Älvdalen kan genomföras med anslagsmedel riktade

direkt till Statens geotekniska institut och det är angeläget att starta

omgående. Kristianstad kommun anser det olyckligt med två

bidragssystem som kan med föra gränsdragningsproblem och att

prioriterade frågor kan falla mellan stolarna. Sveriges Kommuner och

Landsting menar att det finns ett behov av ett särskilt statligt stöd för

naturskador då försäkringsskyddet brister. Försäkringsförbundet menar å

andra sidan att behovet att instifta en naturskadefond är ringa eftersom

skydd redan finns i de direkta försäkringarna. Riksantikvarieämbetet

anser att anslaget bör kunna omfatta skydd av kulturmiljö.

Regeringen kan konstatera att det behövs underlag som redogör för

riskerna för översvämningshoten på centrala funktioner och

konsekvenserna vid en översvämning i Mälaren. Vidare behövs

utredningar göras om erosions- och skredförebyggande åtgärder och

geologiska förutsättningar i Vänern. Mot bakgrund av det avser

regeringen att ge Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att kartlägga

riskerna för översvämningshot på centrala funktioner i systemet med

trafik- och försörjningstunnlar under Stockholm samt upprätta en plan för

höjd säkerhet i dessa system. Regeringen avser vidare att ge ett uppdrag

till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att analysera och

bedöma vilka konsekvenser en översvämning i Mälaren medför för olika

samhällssektorer. Regeringen anser att det är angeläget att berörda

samverkansorgan, länsstyrelser och organisationer driver frågan hur

Mälarsjöfarten ska kunna utvecklas. Regeringen anser att Sjöfartsverket

ska vara en aktiv part i detta arbete. När det gäller Vänern har regeringen

gett Statens geotekniska institut i uppdrag att genomföra fortsatta

utredningar kring hur maximal avtappning genom Göta älv kan ökas och

vilka erosions- och skredförebyggande åtgärder som i så fall behövs.

Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU

2006:94) att en förhandlingsman bör utses för att genomföra en

förhandling kring finansieringen av ökat utskov genom Södertälje sluss

samt slussen vid Söderström. Förhandlingen bör ske med kommunerna

kring Mälaren. Även intäkter genom offentlig-privat samverkan kan

Prop. 2008/09:162

202

övervägas. Statens finansiering bör ske via det föreslagna anslaget för

storskaliga förebyggande åtgärder. När det gäller finansieringen av

åtgärder vid Södertälje sluss bör även Sjöfartsverket bidra.

Förhandlingsmannen ska föreslå en ordning för hur förhandlingens

resultat ska säkerställas och genomföras. Då beslut har fattats om en

långsiktig lösning för ökade avtappningsmöjligheter i Vänern bör en

förhandlingsman utses. Förhandlingen ska resultera i ett förslag till

finansiering av åtgärderna. Kostnaden bör delas mellan staten och de

aktörer som drar nytta av åtgärden, såsom kommuner kring Vänern och

Göta älv samt innehavare av vattenrättigheter. Även intäkter genom

offentlig-privat samverkan kan övervägas. För statens del av

finansieringen bör det föreslagna anslaget komma ifråga.

Flertalet remissinstanser ställer sig positiv till utredningens förslag om

att tillsätta en statlig förhandlingsman. Länsstyrelsen i Västmanland

påpekar att ett dylikt uppdrag bör innefatta följande parametrar: en fysisk

lösning på avbördningsproblemet, sjöfartens behov, en

samhällsekonomisk och miljömässigt optimal reglering och slutligen hur

dessa åtgärder bör genomföras och finansieras. Kammarkollegiet

konstaterar att synpunkterna på förslag 42 påverkar den lösning som en

förhandlingsman skulle kunna föreslå. Ett förslag måste leda till

omprövning enligt gällande lagstiftning. Ett avtal är inte lämpligt och

försvårar tillsynen. Mariestad kommun menar å andra sidan att staten bör

ta hela ansvaret och motsätter sig tillsättandet av en förhandlingsman.

Karlstad kommun menar att idén är bra men att utsikterna att komma

överens beror på hur mycket pengar staten skjuter till. Svenska Kraftnät

framhåller vikten av att utredningsarbetet inklusive finansieringsfrågorna

bedrivs så att beslut som klargör planeringsförutsättningar inte fördröjs.

Prop. 2008/09:162

203

10

Sverige och de internationella

klimatförhandlingarna

10.1

Nuvarande internationell klimatregim

Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut år 2012. En

internationell överenskommelse om fortsatta åtaganden om bindande och

kvantitativa utsläppsreduktioner behöver därför träffas inom ett fåtal år

för att inte väsentliga delar av de senaste årens framsteg inom

internationellt klimatsamarbete ska gå förlorade. Samtidigt höjs

förväntningarna på att det internationella klimatsamarbetet ska breddas

och fördjupas så att klimatkonventionens övergripande målsättning att

undvika farlig klimatpåverkan kan nås.

I samband med Kyotoprotokollets tillkomst instiftades tre nya fonder;

Special Climate Change Fund med brett mandat för stöd inom

klimatområdet, Least Developed Countries Fund med särskild inriktning

på de minst utvecklade länderna samt Adaptation Fund med inriktning på

anpassning till klimatförändringar. Adaptation Fund finansieras delvis

med en avgift på mekanismen för ren utveckling, CDM. I övrigt

finansieras fonderna med frivilliga bidrag från protokollets

industriländer, t.ex. via Global Environmental Facility, GEF (Globala

Miljöfonden), men även direkt till fonderna.

10.2

Framtida internationell klimatregim

I Bali Action Plan (BAP) utpekades fem element som centrala för den

fortsatta processen: gemensam vision, utsläppsminskning, anpassning,

finansiering och teknik. Det är dessa områden som fortfarande utgör de

centrala byggstenarna, men områdena har i varierande grad bearbetats i

de internationella förhandlingarna.

Frågorna är mångfacetterade och särskilt är frågan om

utsläppsminskning sammansatt av flera element där storleken på

utsläppsminskningar och fördelningen av dem är central men där även

metoder och verktyg (nya och gamla mekanismer och regler för

kolsänkor, fördelning mellan länder och ländergrupper, den tropiska

avskogningens roll samt frågor om mätbarhet, verifiering och

rapportering) är viktiga frågor. Anpassning ges även en tydligare roll än

tidigare och man har enats om att brådskande åtgärder måste vidtas.

Förutom de fem elementen i Bali Action Plan förtjänar också de rättsliga

frågorna (bl.a. traktaträtt och efterlevnad) att nämnas.

Prop. 2008/09:162

204

10.2.1

10.2.2

Gemensam vision (”Shared Vision”, SV)

Det naturliga vore att en SV tog sin utgångspunkt i konventionens

långsiktiga mål (artikel 2: stabilisera utsläpp, förhindra farlig

klimatpåverkan, bidra till hållbar utveckling etc.) för att lägga fast en

gemensam syn byggd på vetenskapliga bedömningar av IPCC om hur

stora utsläppsminskningar som därtill fordras på medellång och lång sikt.

EU har sitt tvågradersmål som en central utgångspunkt för SV, andra

parter har inte kommit lika långt i att definiera vilken global

temperaturökning som kan accepteras och är i varierande grad

intresserade av det. Små ö-stater påtalar att två grader är för stor

temperaturökning. Många utvecklingsländer pekar särskilt på den del i

artikel 2 som handlar om hållbar utveckling och anpassning. Regeringen

anser, liksom många parter inom konventionen, att SV bör omfatta

samtliga fem element i BAP för att bidra till ett legitimt internationellt

avtal efter 2012.

Diskussionerna om SV inför och i Poznan gav bara små framsteg och

avslöjade att trots god samsyn om allvaret i de vetenskapliga rapporterna

så finns betydande meningsskiljaktigheter om vad en SV bör innehålla.

Utsläppsreduktion

Frågan om utsläppsreduktioner är mångfacetterad och inrymmer:

• Olika länders och ländergruppers ansvar och åtaganden.

• Roller för olika verktyg för att uppnå utsläppsreduktioner och

hur dessa ska utformas. Det gäller skogs- och markanvändning,

flexibla mekanismer, sektorsansatser, finansiering, m.m.

• Hur insatserna ska mätas, verifieras och rapporteras (MRV).

Länder- och ländergruppers ansvar och åtaganden

Frågan om hur stora utsläppsreduktioner respektive part ska genomföra

och i vilken utsträckning (några) utvecklingsländer ska ta på sig att

begränsa utsläppen eller göra åtgärder utgör en politisk kärnfråga i

förhandlingarna. Här inryms stora spänningar mellan olika

ländergrupper. Frågan är också nära kopplad till hur åtgärder för

finansiering av åtaganden kan göras, både genom marknadsmekanismer

och annan typ av finansiering.

De senaste vetenskapliga rönen talar om ett behov av att minska

utsläppen i industriländerna med 80–95 procent till 2050 och att även de

snabbt växande ekonomiernas samlade utsläpp bör minska med 15–30

procent under ett s.k. Business as Usual scenario till 2020 för att målet

om maximalt två graders global temperaturhöjning ska ligga inom

räckhåll. Industriländernas utsläpp behöver till 2020 enligt IPCC minska

med 25–40 procent. EU är den enda betydande part bland

industriländerna som tydligt ställt sig bakom dessa nivåer genom sitt 30

procentsmål och den lagstiftning som EU:s klimat- och energipaket

innebär. Även denna nivå kan emellertid visa sig otillräcklig på grund av

de osäkerheter som råder kring klimatets känslighet och på grund av att

flera viktiga av övriga industrilandsparter ligger illa till för att klara lika

stora utsläppsbegränsningar.

Prop. 2008/09:162

205

Flertalet industriländer bejakar principen om gemensamt men

differentierat ansvar och respektive förmåga. Detta innebär att

industriländerna ska minska utsläppen snabbare och ta ansvar för

tekniköverföring. Mötet på Bali var ett genombrott eftersom även

utvecklingsländer, med undantag för de minst utvecklade länderna, åtog

sig åtgärder, givet vissa förutsättningar. Att omsätta detta till mer

konkreta åtaganden har dock i praktiken visat sig mycket svårt och ännu

finns inga tecken på att centrala och snabbt växande utvecklingsländer

som Indien och Kina är beredda att medverka i den utsträckning som

många förväntar sig. En differentiering av åtgärder kan vara en

framkomlig väg för att anpassa sig till principen om gemensamt men

differentierat ansvar och respektive förmåga.

Avskogning- och markanvändning i utvecklingsländerna

Avskogning i utvecklingsländer initierad genom mänsklig aktivitet

motsvarar ungefär 20 procent av de globala växthusgasutsläppen. Här

finns alltså en betydande potential till utsläppsminskning, ofta till en

relativt låg kostnad. Orsakerna till avskogning är emellertid många och

ofta komplexa och att minska avskogningen i dessa länder har visat sig

mycket svårt att genomföra på grund av de komplexa sambanden.

Det råder en bred samsyn bland parterna om att det behövs ett

långsiktigt samarbete för att begränsa avskogningen och icke hållbart

skogsbruk och att vända utvecklingen under de närmaste 2–3

decennierna. Detta förutsätter en ny och effektiv

markanvändningspolitik. Stora förhoppningar knyts till skapandet av en

specifik mekanism kopplad till minskad avskogning och hållbart

skogsbruk. En sådan mekanism kan vara kopplad till den övriga

koldioxidmarknaden eller avse generella biståndsliknande insatser. Det är

centralt att en sådan mekanism har en landsomfattande ansats, för att man

trovärdigt ska kunna visa att utsläppsminskningen är reella och inte

ersätts med utsläpp från andra skogsområden inom landet.

Klimatmötet i Accra augusti 2008 sågs som en framgång men i Poznan

i december samma år nåddes inga beslut, trots förhoppningar om detta.

Stora tekniska och politiska svårigheter återstår också att lösa i fråga om

t.ex. rapportering av utsläpp förknippade med avskogning och minskade

kollager i delvis avverkad skog. I vilken mån insatser för avskogning ska

kopplas ihop med industriländers åtagande och hur detta ska ske är under

förhandling.

Skog och markanvändning i industriländerna

En viktig del av förhandlingarna handlar om utveckling av regelverket

för att mäta, bokföra och rapportera upptag av koldioxid i s.k. kolsänkor i

annex I länderna (dvs. de länder som är omnämnda i Annex I till

klimatkonventionen). Det rör sig om tämligen stora flöden, särskilt för

skogrika länder som Sverige och det är starkt önskvärt att

bokföringsregler och vad som ska omfattas av bokföringen beslutas

Prop. 2008/09:162

206

10.2.3

innan de utsläppsnivåer som ska nås slås fast för att säkerställa att nivån

på utsläppsminskningarna blir tillräcklig. Detta är en fråga där det finns

olika uppfattningar mellan parterna och inom EU. Framsteg har gjorts

under 2008 men fortfarande finns en mängd olika alternativa lösningar

på förhandlingsbordet.

Utveckling av mekanismer och nya sektorsansatser

De flexibla mekanismerna kommer att utgöra en central del även i en

framtida klimatöverenskommelse. Flexibla mekanismer bidrar till

kostnadseffektivitet i uppfyllande av åtaganden och möjliggör därmed

mer långtgående åtaganden. Etablerandet av en internationell

växthusgasmarknad tillhör bland det viktigaste som åstadkommits genom

Kyotoprotokollet och erfarenheten visar att en sådan marknad kan

fungera i praktiken.

Utsläppshandeln har en självklar plats i en framtida klimatregim. För

närvarande sker den konkreta diskussionen om utsläppsmarknader och

flexibla mekanismer inom ramen för AWG KP. Tekniska framsteg

gällande regelverket för CDM under 2008 kunde inte göras då översynen

av Kyotoprotokollet havererade i Poznan.

Det finns flera möjliga skäl till att förespråka sektorsansatser som nya

instrument i en framtida klimatregim. Ett av de viktigare är att med

sådana ansatser kan läckagerisken för konkurrensutsatta sektorer

minskas. Sektorsansatser kan bygga på befintliga flexibla mekanismer

(sektors CDM), inkludera varierande grader av extern finansiering och

insats av det egna landet (”No-lose”, ”sectoral crediting” etc.).

Diskussionen är inriktad på att utveckla de olika koncepten för

sektorsansatser som ett led i att skapa nya verktyg för att nå åtaganden

och involvera utvecklingsländer.

En viktig del i EU:s position är att sådana ansatser ska vara

komplement och inte ersätta andra åtaganden eller mål. Frågan om

sektorsansatser inrymmer även hantering av utsläpp från internationell

flyg- och sjöfart. För EU är det ett viktigt element i en framtida

klimatregim.

Rapportering, MRV och jämförbarhet

Mätning, rapportering och verifiering (MRV) av insatser och utsläpp

enligt gemensamma fastställda regelverk utgör en förutsättning för att

kunna sätta mål, åtaganden och mäta efterlevnad. Detta område omfattar

en del tekniskt komplicerade aspekter men inrymmer också en del

politiskt känsliga frågor. Området har fått ökad aktualitet eftersom

framtidsdiskussionerna bl.a. handlar om mätbara, rapporterbara och

verifierbara mål och åtaganden.

Anpassning.

Mot bakgrund av att klimatförändringar redan skett och kommer fortsätta

att ske är det centralt att stärka länders och människors möjlighet att

Prop. 2008/09:162

207

10.2.4

anpassa sig till dessa. Frågorna om anpassning utgör en av byggstenarna

i en ny överenskommelse och är av stor vikt i många utvecklingsländer.

Sverige anser, liksom övriga EU-länder, att anpassningsstrategierna

bör integreras i ländernas planeringsprocesser, utvecklingsprogram och

fattigdomsreduceringsstrategier på alla nivåer. Åtgärder bör vara

anpassade till lokala förutsättningar och behov och genomförs ofta bäst

på lokal nivå och av de kvinnor, män och barn som lever och har sin

försörjning där. Anpassningsstrategier bör även ta hänsyn till de ökade

risker klimatförändringarna innebär såväl för miljön som för människors

hälsa och framtid, särskilt i de minst utvecklade och sårbara länderna

som små ö-stater.

Industriländerna har ett ansvar att bistå utvecklingsländer, inte minst de

minst utvecklade länderna, för att genomföra nödvändiga

anpassningsåtgärder genom adekvata och kontextspecifika

behovsanalyser, finansiering, tekniköverföring och kapacitetsutveckling.

Utvecklingsländerna drabbas i många fall hårdast av redan synliga

klimatförändringar

Utvecklingsländerna menar att anpassning ska finansieras i enlighet

med principen att förorenaren, dvs. industriländerna, betalar. Det är dock

angeläget att anpassningsdiskussionerna inte begränsas till finansiering

utan kommer att omfatta hela spektrumet av aktuella frågeställningar.

Flera parter, däribland EU, har lagt förslag om ramverk för det framtida

anpassningsarbetet.

Regeringen avser att i klimatförhandlingarna verka för att

anpassningsfrågornas betydelse för hållbar utveckling i fattiga länder

återspeglas på ett tydligt sätt och att lärdomar av erfarenheter och

kunskaper i utvecklingssamarbetet tillvaratas. De mänskliga, ekonomiska

och sociala dimensionerna av anpassning är centrala.

Teknik

Det är uppenbart att de nödvändiga utsläppsminskningarna och

anpassningsåtgärder bara kan åstadkommas genom en stor satsning på

utveckling och spridning av befintlig och ny teknik. Detta kommer att

kräva mycket omfattande investeringar, som dock till stor del är

lönsamma eller kan bli så om ett pris åsätts utsläpp av växthusgaser.

Privat kapital måste spela en huvudroll.

Diskussionerna på teknikområdet präglas i hög grad av mötet mellan

två synsätt. I den ena krävs offentliga satsningar och offentligt stöd till

utvecklingsländer för en överföring av teknik från s.k. annex I-länder till

icke annex I-länder. I den andra handlar uppgiften mer om att skapa

förutsättningar och incitament för privata aktörer att verka och här är

problemet i första hand att åstadkomma en spridning av befintlig ibland

inte så etablerad, teknik.

Enligt det senare synsättet finns det en stark länk mellan de styrmedel

som implementeras och tekniköverföring. Det är således tydligt att det

framtida systemets redskap har och kommer att få stor betydelse i

förhandlingarna fram till och med Köpenhamnsmötet.

Prop. 2008/09:162

208

10.2.5

10.2.6

Finansiering – finansiella resurser och flöden.

Finansieringsfrågan är en av nyckelfrågorna för ett framtida klimatavtal.

Frågan är starkt kopplad till uppfyllelse av länders åtaganden och ansvar.

Den handlar dels om hur medel ska genereras, dels om hur medlen ska

styras och förvaltas samt vilken typ av finansiering som krävs för olika

syften (anpassning, kapacitetsuppbyggnad, tekniköverföring och

spridning, minskad avskogning).

Industriländerna accepterar i regel att en viss utökad finansiering

behövs i ett framtida klimatavtal. Många utvecklingsländer har högt

ställda förväntningar på nya stora offentliga finansiella flöden. Ett antal

förslag har lagts på bordet, däribland förslag om auktionering av AAU

(Norge) för att finansiera anpassning, en global koldioxidskatt (Schweiz)

för att finansiera både utsläppsreduktion och anpassning, skatt på

internationell flyg- och sjöfart (Tuvalu), fonder (Mexiko, G77) etc.

I frågorna om finansiering är det viktigt att etablera principer. EU har

angett vilka principer som bör vara gällande för finansieringskällor, samt

styrning och förvaltning av medel, nämligen ändamålsenlighet,

effektivitet och rättvisa. Analys av de förslag som framlagts pågår liksom

hur ovan nämnda principer kan omsättas i verkligheten.

I fråga om förvaltning av medlen anser EU att befintliga institutioner,

t.ex. GEF och Världsbanken ska användas och reformeras när det är

motiverat för att öka effektiviteten, medan många utvecklingsländer vill

se nya fonder. EU ser gärna att klimatfinansieringen integreras i den

övriga biståndsarkitekturen. Detta för att möjliggöra finansiering av

klimatåtgärder, vad gäller både utsläppsbegränsningar och anpassning,

som en integrerad del av nationella utvecklingsplaner.

Rättsliga frågor

Inom ramen för de internationella klimatförhandlingarna förekommer ett

antal rättsliga frågor. En sådan fråga handlar om den rättsliga statusen på

efterlevnadsmekanismen i Kyotoprotokollet. En annan om utformningen

av särskilda bestämmelser om privilegier och immunitet för medlemmar i

olika organ under Kyotoprotokollet.

Inför beslut om en överenskommelse om bindande och kvantitativa

åtaganden efter 2012 har de rättsliga frågorna fått en central roll i de

internationella förhandlingarna. Vid partsmötet i december 2008 i

Poznan gavs ordföranden i arbetsgruppen under konventionen respektive

ordföranden i arbetsgruppen under Kyotoprotokollet i uppdrag att ta fram

texter för en kommande överenskommelse. I detta arbete ska

ordförandena beakta den i klimatkonventionen respektive

Kyotoprotokollet föreskrivna sexmånadersregeln. Denna regel innebär att

ett förslag till nytt protokoll respektive ett förslag till ändring av

Kyotoprotokollet måste sändas till parterna senast sex månader innan

förslaget kan beslutas av ett partsmöte. Eftersom avsikten är att den nya

överenskommelsen ska kunna träffas vid partsmötet i Köpenhamn i

december 2009 behöver det alltså finnas ett förslag till överenskommelse

redan i juni 2009. Det är också avgörande att detta förslag innehåller alla

de beståndsdelar som ska finnas med i den framtida överenskommelsen

även om förhandlingarna om utformningen av överenskommelsen pågår

ända till dess att ett beslut fattas.

Prop. 2008/09:162

209

Samtidigt som förberedelsearbetet pågår på den internationella nivån

pågår ett parallellt arbete på EU-nivå. I detta EU-interna arbete är

avsikten i första hand att enas om vilka bestämmelser som måste ingå i

en ny överenskommelse. Samtidigt är avsikten att EU i god tid ska kunna

bidra med synpunkter på och förslag till ändringar av de förslag som

ordförandena i arbetsgrupperna under konventionen och

Kyotoprotokollet presenterar. Vid behov ska EU också kunna lämna ett

eget förslag till överenskommelse.

10.3

Utgångspunkter för Sveriges agerande i de

internationella förhandlingarna

Regeringens bedömning: En överenskommelse i Köpenhamn måste

vara tillräckligt långtgående för att möta klimatkonventionens

övergripande mål att undvika farlig mänsklig påverkan på

klimatsystemet. Ett avtal om en framtida internationell klimatregim

måste vara tillräckligt brett och omfattande vad gäller deltagande för att

kunna bli effektivt ur miljösynpunkt men även få nödvändig legitimitet

och bidra till att minska risken för koldioxidläckage.

Sverige bör verka för att överenskommelsen anger en gemensam vision

som bidrar till en långsiktig hållbar utveckling mot en stabilisering av

växthusgaser ekonomiskt, socialt och miljömässigt. Sverige bör vidare

verka för att överenskommelsen slår fast vilka utsläppsminskningar som

måste ske globalt på såväl längre som på kortare sikt och bygga på

vetenskaplig grund.

Skälen för regeringens bedömning: Klimatförändringarna är en av de

största utmaningar världen står inför och klimatfrågan är en

högprioriterad fråga för den svenska regeringen. Med sina potentiellt

genomgripande konsekvenser för världssamfundet på ett mänskligt,

ekonomiskt och politiskt plan har klimatfrågan vunnit insteg i allt fler

politikområden. Med frågans kopplingar till extrema väderhändelser,

energiförsörjning, livsmedelsproduktion, säkerhet och flyktingströmmar

m.m. har den uppmärksammats i det allmänna medvetandet och fått allt

större utrymme på den internationella politiska dagordningen. Den kräver

ett politiskt ledarskap och bred samverkan mellan länderna globalt och

med hela samhället nationellt.

Internationellt sker förhandlingarna i första hand under FN:s

klimatkonvention UNFCCC. Det finns en alltmer robust samsyn kring

den vetenskapliga grunden kring allvaret i klimathotet. Det är en stor

utmaning att ena de 192 parter som har anslutit sig till

klimatkonventionen kring mer genomgripande åtgärder. Liksom många

FN-processer genomsyras förhandlingarna av en nord-syd-dimension och

behovet att skydda mer närliggande nationella intressen.

Klimatfrågan har numera även blivit föremål för särskilda processer

bland världens politiker, exempelvis diskuteras frågan av stats- och

regeringschefer under ledning av FN:s generalsekreterare Ban Ki-moon.

Andra fora såsom Major Economies Meeting (MEM) under amerikansk

ledning och G8 m.fl. söker bidra till framsteg åtminstone i en mer

begränsad krets.

Prop. 2008/09:162

210

Baserad på FN:s internationella klimatpanel IPCC och enligt EU:s

uppfattning måste den globala genomsnittliga temperaturökningen

begränsas till högst 2 grader över förindustriell nivå. Annars riskeras

långtgående och kostsamma skador och plötsliga irreversibla språng i

klimatet (”tipping points”). Konkret innebär det att det behövs i

storleksordningen minst en halvering av de globala utsläppen till 2050

och att utsläppen måste vända nedåt senast 2020.

Industriländerna ska ta ledningen och gå före i arbetet för globala

utsläppsminskningar. Det innebär att industriländerna bör minska sina

utsläpp motsvarande 25–40 procent till 2020 jämfört med 1990 och med

80–95 procent till 2050. Om det ska vara möjligt att nå de globala målen

krävs också att utvecklingsländerna minskar sina utsläpp motsvarande

15–30 procent till 2020 jämfört med projicerade ökningar eller ”business

as usual”. Det finns även nyare vetenskapliga studier som tyder på att det

krävs än större globala reduktioner för att förhindra farlig

klimatpåverkan. En ytterligare femte utvärderingsrapport från IPCC

väntas dock först om ett antal år.

Vid partsmötet under FN:s klimatkonvention, UNFCCC, i december

2007 enades parterna om den s.k. Bali Action Plan. I beslutet anges att en

överenskommelse ska inkludera en gemensam vision,

utsläppsminskning, anpassning, finansiering och teknik. Vidare anses att

IPCC ska vara utgångspunkt för arbetet, att alla industriländer ska bidra

med jämförbara åtaganden eller åtgärder samt att utvecklingsländerna ska

bidra med lämpliga åtgärder för att minska utsläppen inom ramen för en

ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling samt stödjas

med teknologi, finansiering och kapacitetsuppbyggnad. I

handlingsplanen inkluderas också ytterligare arbete med utvecklingen av

de flexibla mekanismerna samt minskad avskogning. Slutligen slogs fast

att en klimatöverenskommelse ska nås vid partsmötet i december 2009 i

Köpenhamn.

EU har i ett internationellt perspektiv kommit långt när det gäller att

vidta konkreta åtgärder och att leva upp till sina internationella

åtaganden. EU var först ut med att etablera ett omfattande system för

utsläppshandel och ser nu under den första åtagandeperioden att leva till

åtagandet att minska sina utsläpp med motsvarande 8 procent.

Sverige har som blivande EU-ordförande ett särskilt ansvar i arbetet

som syftar till att få en internationell klimatöverenskommelse på plats

vid klimatkonventionens femtonde partsmöte COP 15 i Köpenhamn i

december 2009. Sverige ska därför agera konstruktivt och sträva efter att

göra framsteg och nå enighet i de frågor som är av betydelse för en sådan

överenskommelse. EU bör fullfölja sin ledande roll i de globala

förhandlingarna men även välkomna och öppna för ny klimatpolitisk

dynamik i de internationella förhandlingarna. Nuvarande kvantitativa

åtaganden motsvarar endast ungefär en tredjedel av de globala utsläppen.

I praktiken är det därför av avgörande betydelse att få med USA, Kina

och Indien på ett nytt klimatavtal eftersom de tillsammans bedöms stå för

drygt hälften av de globala utsläppen.

En överenskommelse i Köpenhamn måste vara tillräckligt långtgående

för att oacceptabla klimatförändringar ska kunna undvikas. Ett avtal om

en framtida internationell klimatregim måste vara tillräckligt brett och

omfattande och relevant vad gäller deltagande för att kunna bli effektivt

ur social, ekonomisk, politisk och miljösynpunkt men även få nödvändig

legitimitet och bidra till att minska risken för koldioxidläckage. En

central princip i klimatkonventionen är den om gemensamma men

differentierade åtaganden och förutsättningar. I praktiken innebär den att

industriländerna måste gå före med att minska sina utsläpp men även

bistå utvecklingsländer avseende anpassning, teknologi, finansiering,

kunskap och kapacitetsuppbyggnad.

Prop. 2008/09:162

211

En viktig förutsättning för en ny klimatregim är att industriländerna

kan redovisa att man lever upp till de åtaganden som den nuvarande

klimatregimen innebär. Det gäller även att kunna redovisa

utsläppsminskningar i enlighet med EU:s åtaganden, men även att skapa

trovärdiga förutsättningar för kommande åtaganden. En annan viktig

förutsättning är att en framtida regim kan underbyggas med insatser till

stöd för tekniköverföring, spridning, kunskap och kapacitetsutveckling

på alla nivåer i utvecklingsländerna som grund för anpassningsåtgärder

och utsläppsreduktioner. Dessutom behöver den beakta

utvecklingsländernas behov att prioritera fattigdomsbekämpning och en

hållbar utveckling.

Den rådande globala ekonomiska krisen och lågkonjunkturen är global

och innebär en betydande utmaning. Den bör dock inte bli ett hinder för

kraftfulla åtgärder att möta klimathotet. I stället kan insatser för mer

klimatorienterade investeringssatsningar bidra till att bekämpa den

globala ekonomiska krisen och även bidra till en klimatvänlig utveckling

globalt.

Regeringen ser följande generella utgångspunkter för den framtida

klimatregimens utformning som centrala:

Regimen bör

• ge en signal att världens länder menar allvar och att klimatfrågan

kommer att kräva långsiktiga åtaganden,

• inkludera samtliga byggstenar i Bali Action Plan, vision,

utsläppsminskning, anpassning, finansiering och teknik,

• ange en gemensam vision som förenar en långsiktig utveckling mot

en stabilisering av växthusgaser och hållbar utveckling,

• vara ambitiös, bygga på EU:s tvågradersmål och ta sin utgångspunkt

i vetenskapliga fakta,

• innehålla stöd och samarbete för att minska sårbarhet och anpassning

till ofrånkomliga klimatförändringar och där anpassningsarbetet

utformas efter lokala förutsättningar intressen och behov och

integreras i ländernas planeringsprocesser, utvecklingsprogram och

fattigdomsreduceringsstrategier på alla nivåer,

• leda till att klimatkonventionens långsiktiga mål kan nås, dvs. att

stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som

förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet,

• slå fast vilka utsläppsminskningar som ska ske globalt på såväl

längre som på kortare sikt,

Prop. 2008/09:162

212

• leda till att utsläppen per person i världen på sikt får en mer rättvis

fördelning genom att närma sig varandra på en nivå som är förenlig

med klimatkonventionens långsiktiga mål,

• ange hur utsläppsminskningarna på längre sikt ska fördelas mellan

länder och ländergrupper,

• ange bindande, kvantitativa åtaganden för så många länder som

möjligt i enlighet med färdplanen från Bali (Bali Action Plan),

• vara legitim och bygga på klimatkonventionens grundläggande

princip om gemensamt men differentierat ansvar och respektive

förmåga samt att industriländerna ska gå före,

• ge stöd och förutsättningar så att utvecklingsländerna kan delta i

ansträngningarna att på sikt begränsa sina utsläpp,

• främja en global och rättvis hållbar utveckling och de mål och

delmål som FN lagt fast med utgångspunkt i den s.k.

Millenniedeklarationen och i millennieutvecklingsmålen (MDG:s),

• bidra till styrning och mobilisering av finansiella resurser,

investeringar för att stödja utsläppsminskningsåtgärder,

anpassningsåtgärder och tekniksamarbete,

• främja system som syftar till att sätta pris på koldioxidutsläpp, som

koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter,

• kännetecknas av en strävan att åstadkomma kostnadseffektiva

utsläppsminskningar, där marknadsbaserade instrument som handel

med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna ingår som

centrala element,

• i lämpliga delar bygga på Kyotoprotokollet, särskilt dess

bestämmelser om efterlevnad, rapportering och dess flexibla

mekanismer,

• ge goda förutsättningar och incitament för en bred kommersiell

tillämpning av existerande och ny miljöanpassad teknik samtidigt

som den bör stödja vidare forskning och teknikutveckling,

• arbeta aktivt med nödvändiga åtgärder på olika nivåer för att minska

utsläppen så att det blir möjligt att uppnå klimatkonventionens

långsiktiga mål,

• betona betydelsen av informationsinsatser, kapacitetsuppbyggnad,

policyutformning och tekniköverföring samt människors aktiva

deltagande i arbetet och i det beslutsfattande som styr det och

• skydda tropiska skogar t.ex. genom att skapa incitament för minskad

avskogning och hållbart skogsbruk.

Mycket intensiva förhandlingar väntas och parterna förbereder sig för

4–5 förhandlingssessioner jämfört med normalt två per år. Sverige och

EU är dock fast besluten att göra sitt yttersta för att nå ett tillräckligt

långtgående avtal inom tidsfristen i Köpenhamn 2009.

Prop. 2008/09:162

213

10.4.1

10.4.2

10.4

Andra aktörer

Nyckelländer och –grupperingar

Varje land går in i förhandlingsarbetet med sina specifika intressen.

Översiktligt kan sägas att EU och några andra industriländer vill ha ett

globalt system för radikala utsläppsminskningar och bindande åtaganden

men kostnadseffektiva lösningar eftersträvas. EU är också angeläget om

att få till stånd en nära dialog med parterna, inte minst med den viktiga

gruppen av utvecklingsländer. Några snabbt växande utvecklingsländer

kan acceptera att även de måste vidta åtgärder men prioriterar och vill ha

garantier för ekonomisk och social utveckling. De minst utvecklade

utvecklingsländerna önskar i första hand stöd för utveckling och

anpassning. Särskilt resurssvaga länder, t.ex. de minst utvecklade

länderna och små ö-nationer, vill ha radikalt minskade utsläpp och stöd

till sin anpassning. Oljeproducerande länder strävar efter att fördröja

processen och önskar kompensation för minskade inkomster till följd av

beslut som fattas under konventionen och protokollet – eller åtminstone

stöd till ekonomisk diversifiering.

USA

Valet i USA med en ny administration innebär en ny klimatpolitik för

USA som kommer att utvecklas under våren 2009. Allt tyder i dag på att

den nya administrationen kommer att vara väsentligt ambitiösare än den

tidigare och dessutom intresserad av ett system med mål, utsläppstak och

utsläppshandel.

Kina, Indien och andra snabbt växande utvecklingsländer

Dessa länder önskar i regel ett globalt ramverk på klimatområdet. De

håller dock, med varierande intensitet, fast vid principen att

klimatproblemet i första hand är ett ansvar för industriländerna. samtidigt

som de markerar sin rätt att få prioritera ekonomisk tillväxt och

fattigdomsbekämpning. De är dock i växande grad medvetna om att även

deras snabbt växande utsläpp ligger i blickfånget och måste hanteras i det

framtida klimatarbetet. De är särskilt intresserade av samarbete kring

utveckling och överföring av teknologi. Det pågår omfattande satsningar

på förnybar energi i såväl Kina, Indien och Brasilien. Dessa länder är

också stora mottagare av CDM-projekt vilket innebär att de är

intresserade av en utveckling av Kyotoprotokollets mekanismer. En

möjlighet kan vara att utveckla sektorsansatser som omfattar delar av

ekonomierna i dessa (och andra) länder.

Parallella processer

Utöver förhandlingarna inom ramen för FN:s ramkonvention för

klimatförändringar pågår även flera parallella processer och ett antal

Prop. 2008/09:162

214

högnivåmöten hålls där klimatfrågan står i fokus. Det råder dock enighet

om att resultaten från dessa spridda politiska fora på sikt ska inkluderas i

FN-processen i syfte att nå fram till ett nytt globalt klimatavtal som tar

vid när Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut 2012. De mest

framträdande processerna är exempelvis de s.k. Major Economies

Meeting (MEM), G8/G20-möten, Riksgränsprocessen och andra

högnivåmöten inom FN.

Vid ett G8:s möte i juni 2007 uttalande sig medlemmarna (Frankrike,

Italien, Japan, Kanada, Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA) för

första gången tydligt positivt om ett någorlunda kvantifierat mål för

globala utsläppsminskningar. Man slog då fast att ”allvarligt överväga att

minska de globala utsläppen med minst 50 procent till 2050” och erkände

att ”klimatkonventionen är det forum där förhandlingar om en global

framtida klimatregim ska ske”. Ett ytterligare steg på väg mot en

överenskommelse om en framtida klimatregim togs vid den av den

svenska regeringen initierade klimatdialogen i Riksgränsen i juni 2007.

De deltagande ministrarna enades bl.a. om att under klimatkonventionens

trettonde partskonferens, COP 13, på Bali i december 2007, försöka

åstadkomma en s.k. vägkarta för framtida förhandlingar med tidtabeller

och konkreta steg. USA anordnade i slutet av september 2007 ett Major

Economies Meeting, med de 17 länder som släpper ut mest koldioxid.

Mötet enades om att arbetet i gruppen i första hand ska ses som ett stöd

till klimatkonventionen. Uppföljande möten hölls i februari på Hawaii

och i Paris i april 2008. Processen väntas intensifieras under våren 2009.

Vidare följs världstoppsmötet för hållbar utveckling i Johannesburg

2002 upp av FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission on

Sustainable Development, CSD). Kommissionens arbete sker i tvååriga

arbetscykler fokuserat på särskilda teman som klimat, industriell

utveckling, vatten och sanitet, jordbruk, ökenspridning, avfall och

kemikalier m.fl. samt en rad tvärgående frågor som

fattigdomsbekämpning, utbildning, jämställdhet och genusperspektivet,

hållbar konsumtion och produktion. CSD:s arbete har således en mycket

stark koppling till arbetet som sker inom ramen för klimatkonventionen

och Kyotoprotokollet. Sverige har engagerat sig i CSD och bidragit

aktivt till dess olika teman och tvärgående frågor. Arbetet för en hållbar

konsumtion och produktion drivs i en särskild process den s.k.

Marrakesh-processen med syftet att utveckla ett globalt ramverk av

program för hållbar konsumtion och produktion. Ett förslag till ramverk

ska presenteras vid CSD 2010 och antas året efter. Ramverket kommer

att få stor betydelse för att minska klimatförändringarna samtidigt som

det bidrar till minskad fattigdom,

Det är angeläget att EU:s höga ambitioner på klimatområdet

genomsyrar alla relevanta politikområden och kommer till uttryck inom

alla berörda internationella processer. Relevanta och betydelsefulla

diskussioner/förhandlingar med bäring på klimatprocessen pågår även

inom andra fora/konstellationer/processer och i vissa fall även kopplat till

andra politikområden. Förutom ovan nämnda processer kan även

följande nämnas:

- UNFF (skogsfrågor)

Prop. 2008/09:162

215

10.4.3

- ICAO

- IMO

- Arktis och Antarktisfrågorna

- WTO (handel)

- WHO

- UNEP

- OECD

- Transatlantiska dialogen

- Asian Pacific Partnership

- Nordisk Summit

Kopplingen till andra konventioner

Wienkonventionen och Montrealprotokollet

Regeringens bedömning: Åtgärder under Montrealprotokollet bidrar till

att motverka klimatförändringar eftersom många ozonnedbrytande

ämnen även har en växthuseffekt. Det är nödvändigt att

Montrealprotokollet och Kyotoprotokollet ömsesidigt stödjer varandra

för att uppnå målsättningarna för både klimatet och ozonskiktet. Det är

angeläget att fortsatt verka för åtgärder inom Montrealprotokollet som

motverkar klimatförändringar.

Montrealprotokollet har fördröjt klimatförändringarna

Ozonnedbrytande ämnen regleras under det s.k. Montrealprotokollet.

Många av dessa ämnen tunnar inte bara ut ozonskiktet utan har också en

klimatpåverkan. Som exempel har CFC-11 en uppvärmningspotential på

4680 GWP. Den inledande texten till Montrealprotokollet säger att

parterna till protokollet ska vara medvetna om den klimatpåverkan de