JK 3007-17-2.4

Åklagarmyndighetens handläggning av två anmälningar om brott mot tystnadsplikt

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern uttalar kritik mot berörda åklagare vid Särskilda åklagarkammaren för brister i handläggningen av två ärenden om brott mot tystnadsplikt.

Ärendet

Förundersökning nr 1

En anmälan om brott mot tystnadsplikt kom in till Särskilda åklagarkammaren den 7 april 2017. Anmälan avsåg att uppgifter för vilka det gällde sekretess i en pågående förundersökning om olaga hot hade publicerats i en dagstidning. Chefsåklagare EB rubricerade om brottsmisstanken till dataintrång och beslutade att inleda förundersökning avseende det brottet.

I utredningsdirektiv till polisen begärde EB att ett loggutdrag från polisens ärendehanteringssystem skulle inhämtas och att en sammanställning över de poliser som hade arbetat med ärendet skulle upprättas. Den 19 april 2017 redovisade polisen de begärda uppgifterna. Samma dag beslutade EB att lägga ned förundersökningen, med motiveringen att det saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Handlingarna i ärendet överlämnades därefter till Justitiekanslern för prövning av frågan om det skulle inledas förundersökning om brott mot tystnadsplikt.

Justitiekanslern beslutade den 5 maj 2017 att förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt inte skulle inledas (JK:s dnr 2246-17-3.2).

Förundersökning nr 2

En anmälan beträffande brott mot tystnadsplikt inkom till Särskilda åklagarkammaren den 20 mars 2017. I anmälan gjordes det gällande att uppgifter om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning hade publicerats i en dagstidning. Chefsåklagare JP beslutade den 21 mars 2017 att inleda förundersökning om brott mot tystnadsplikt. JP lämnade i samma ärende över en anmälan avseende misstanke om otillåtet offentliggörande till Justitiekanslern den 26 april 2017. Han fortsatte emellertid att själv utreda misstankarna om brott mot tystnadsplikt. Efter begäran av Justitiekanslern överlämnade JP även anmälan om brott mot tystnadsplikt till Justitiekanslern den 27 maj 2017.

Justitiekanslern beslutade den 9 juni 2017 att inleda förundersökning om brott mot tystnadsplikt (dnr 2389-17-3.2).

Utredningen

Med anledning av de hit överlämnade ärendena har Justitiekanslern beslutat att inom ramen för sin tillsynsverksamhet granska EBs och JPs handläggning av de aktuella brottsanmälningarna.

Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Åklagarmyndigheten (vice riksåklagaren Kerstin Skarp). Till yttrandet bifogades bl.a. yttranden av chefsåklagarna EB och JP.

EB har upplyst i huvudsak följande.

Anmälan […] lottades på min rotel den 7 april 2017. Det anmälda förfarandet rubricerades som brott mot tystnadsplikten. Efter att ha tagit del av anmälan och därtill bifogade handlingar konstaterade jag att brottet dataintrång kunde misstänkas.

Samma dag inledde jag förundersökning för dataintrång eftersom det av anmälan med de bifogade handlingarna framgick att det kunde misstänkas att någon inom polismyndigheten hade gjort otillåtna slagningar i polisens dataregister, t.ex. i RAR eller Durtvå. Jag gav direktiv till polisen att loggutdrag skulle inhämtas för aktuell tidperiod samt att en förteckning över poliser som arbetat i ärendet skulle tas fram.

Sedan jag tagit del av loggutdraget med flera handlingar kunde jag konstatera att de slagningar som gjorts i aktuellt ärende med största sannolikhet hade varit nödvändiga för att poliserna skulle kunna genomföra sina arbetsuppgifter. Då det inte längre fanns anledning att fullfölja förundersökningen angående dataintrång la jag ned densamma den 19 april 2017 med motiveringen att det numera saknades anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats.

Handlingarna i den nedlagda förundersökningen överlämnades därefter till Justitiekanslern för bedömning om brott mot tystnadsplikten förelåg eftersom Justitiekanslern är ensam åklagare i mål gällande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Jag har aldrig vidtagit några förundersökningsåtgärder i ärendet i syfte att utreda brott mot tystnadsplikten. De förundersökningsåtgärder jag vidtog skedde i en förundersökning enbart rörande dataintrång,

JP har anfört i huvudsak följande.

Den 20 mars 2017 upprättade Polismyndigheten, Avdelningen för särskilda utredningar, anmälan […] avseende brott mot tystnadsplikt rörande i Sydsvenska Dagbladet den 10 mars 2017 publicerade uppgifter om hemligt tvångsmedel. För uppgifterna rådde kvalificerad förundersökningssekretess (18 kap 19 § OSL). Grundlagsreglernas undantag vad beträffar meddelarfrihet och efterforskningsförbud var således aktuella. Anmälan lottades in på Särskilda åklagarkammaren att handläggas av mig.

Det bakomliggande ärendet rörde försök till mord […]. En femtonårig person var häktad. Det var ovisst varifrån de publicerade uppgifterna härrörde eller hur de nått tidningen. Hade någon i den snäva krets av utredare som kände till den hemliga uppgiften röjt den till tidningen? Eller hade uppgiften utan publiceringssyfte nämnts för någon utanför den snäva kretsen, och denne i sin tur lämnat uppgiften till tidningen? En annan möjlighet var att någon som närvarit vid omhäktningsförhandlingen den 24 februari 2017, i strid med det yppandeförbud (RB 5:4) som förordnats av domstolen, lämnat uppgiften till tidningen eller nämnt den för någon annan som fört den vidare.

Jag gjorde bedömningen att skäl förelåg att göra en brottsutredning. Av misstagligt förbiseende rörande Justitiekanslerns exklusiva uppdrag på tryck-och yttrandefrihetens område beslöt jag om att inleda förundersökning den 21 mars 2017 avseende misstanke om brott mot tystnadsplikt. Det kunde tänkas att personen som lämnat den hemliga uppgiften till tidningen fått vetskap om den via någon person som genom yppandet själv brutit sin tystnadsplikt. Samtidigt föresvävade det mig att fråga skulle kunna vara om otillåten publicering i tryckt skrift (TF 7 kap 3 § 1 st 3 p och 5 § 1 st 2 p) av kvalificerat hemlig uppgift i 18 kap 19 § 2 st offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), och bestämde mig därför att anmäla förhållandet till Justitiekanslern. Samma dag lämnade jag utredningsdirektiv till polisen, avdelningen för särskilda utredningar. I direktivet meddelade jag också att ett ärende skulle initieras hos Justitiekanslern.

Den 26 april 2017 anmälde jag skriftligen till Justitiekanslern att genom de i Sydsvenska Dagbladet publicerade uppgifterna en otillåten publicering av kvalificerat hemlig uppgift kunde misstänkas. Samtidigt informerade jag om att förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt tidigare inletts av mig.

Den 27 april 2017 lämnade jag kompletterande utredningsdirektiv till utredningsmannen, kommissarien Peter Hägerbrand.

Den 9 juni 2017 beslöt Justitiekanslern, dels att inleda förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt, dels inte inleda förundersökning med anledning av anmälan om otillåten publicering.

[…]

Jag är väl medveten om Justitiekanslerns exklusiva uppdrag som åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område, och inser att mitt beslut att inleda förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt var förhastat. Istället borde anmälan till Justitiekanslern ha gjorts i ett tidigare skede.

Åklagarmyndigheten har bl.a. anfört följande.

Av utredningen framgår att i de båda ärendena har brottsmisstankarna inledningsvis rubricerats som brott mot tystnadsplikt. Vidare framgår att det i anmälningarna har funnits uppgifter om att sekretesskyddade uppgifter lämnats till dagstidningar och att [åklagarna]inte har tagit någon kontakt med JK i samband med anmälningarna.

Vad gäller handläggningen av [förundersökning 1] har [EB] rubricerat om brottsmisstanken och inlett förundersökning om dataintrång. Jag kan å ena sidan konstatera att dataintrång inte är ett brott som faller under JK:s exklusiva behörighet, vilket innebär att en åklagare i och för sig har behörighet att inleda en sådan förundersökning. Jag kan vidare konstatera att en brottsrubricering som görs i samband med en anmälan inte sällan ändras under utredningstiden, t.ex. därför att den inledande rubriceringen bedöms vara felaktig eller beroende på omständigheter som kommer fram under utredningen. Å andra sidan måste det generellt sett finnas en risk för att utredningsåtgärder inom ramen för en förundersökning om dataintrång inom allmän verksamhet kan komma i konflikt med reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud. De utredningsåtgärder som vidtagits i detta ärende – bl.a. att upprätta en sammanställning över de poliser som hade arbetat med ärendet – visar att det i det här fallet har funnits en sådan risk.

I detta fall har det dessutom stått klart att det har rått meddelarfrihet för de aktuella uppgifterna och att förbudet mot efterforskning därför har gällt. Det har också redan från början varit tydligt att fråga uppkommit om förundersökning skulle inledas eller inte för meddelarbrott enligt TF. Det kan också – med hänsyn till innehållet i de publicerade uppgifterna – ha funnits anledning att beakta att uppgifter som lämnas och publiceras i vissa fall kan utgöra tryckfrihetsbrott, t.ex. olaga hot, för vilket endast JK kan inleda förundersökning.

Vad beträffar handläggningen av [förundersökning 2] kan jag konstatera att redan anmälan har innefattat uppgifter som gett anledning till misstanke om meddelarbrott enligt TF och dessutom eventuell misstanke om tryckfrihetsbrottet otillåtet offentliggörande för vilket endast JK kan inleda förundersökning.

I ljuset av de grundlagsfästa reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud och JK:s exklusiva uppdrag som åklagare på tryckfrihetens område samt eftersom bedömningen av gränserna för tryck- och yttrandefriheten bara kan göras av JK, borde såväl [EB och JP] ha kontaktat JK när de fått in respektive anmälan för att samråda med JK om den fortsatta handläggningen.

Åklagarmyndigheten har vid flera tillfällen påmint om de regler som gäller på detta område. Mot bakgrund av det inträffade finns anledning att på nytt göra detta när JK har fattat beslut i detta tillsynsärende.

Den rättsliga regleringen

Den grundlagsskyddade meddelarfriheten innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift och vissa andra medier (se 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, TF, och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL).

Från meddelarfriheten finns vissa undantag. Bland annat kan den som uppsåtligen åsidosätter en kvalificerad tystnadsplikt dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (se 7 kap. 3 § första stycket 3 TF och 5 kap. 3 § första stycket 3 YGL). Vilka tystnadsplikter som är kvalificerade framgår av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

Meddelarfriheten skyddas bl.a. genom det straffsanktionerade förbudet för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som lämnat ett meddelande som omfattas av meddelarfriheten (se 3 kap. 4 § och 5 § andra stycket TF samt 2 kap. 4 § och 5 § andra stycket YGL).

Var och en får vidare anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i en grundlagsskyddad framställning eller för att lämna ett sådan meddelande som omfattas av meddelarfriheten (se 1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Denna s.k. anskaffarfrihet innefattar inte någon rätt att använda brottsliga metoder. TF och YGL hindrar därför inte att vanlig lag tillämpas beträffande ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse har anskaffats (se 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL). Om en uppgift har anskaffats genom en brottslig gärning – t.ex. genom inbrott eller olaga dataintrång – kan anskaffaren alltså åtalas för detta brott i vanlig ordning.

I TF och YGL finns även vissa bestämmelser om straffansvar för otillåtna offentliggöranden (se 7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL). En förutsättning för ansvar för detta slags tryck-eller yttrandefrihetsbrott är att det är den ansvarige utgivaren som är bunden av sekretess och att åsidosättandet avser en sådan kvalificerad tystnadsplikt som följer av bestämmelserna i OSL.

Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryck- och yttrandefriheten som anges i grundlagarna inte överskrids (se 9 kap. 1 § TF och 7 kap. 1 § YGL). Justitiekanslern är ensam åklagare i mål och tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, t.ex. otillåtna offentliggöranden. Även i andra tryck- och yttrandefrihetsmål, t.ex. i mål som gäller brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL, är Justitiekanslern ensam åklagare (9 kap. 2 § TF); det bortses då här från de befogenheter som enligt lag tillkommer Riksdagens ombudsmän. Till skillnad från mål om tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott kan i dessa mål polis och åklagare inleda förundersökning och besluta om eventuella tvångsmedel (se prop. 1975/76:204 s. 176). En sådan möjlighet ges t.ex. när misstanke uppkommer om brott som gäller anskaffande av uppgift för publicering. Förundersökning kan då inledningsvis bedrivas efter vanliga regler till dess det framgår att målet ska handläggas som ett tryckfrihetsmål.

Justitiekanslerns bedömning

Handläggningen av förundersökning nr 1

Justitiekanslern är som nämnts ensam åklagare när det gäller tryck- och yttrandefrihetsbrott samt i andra tryck- och yttrandefrihetsmål – däribland mål avseende meddelarbrott i form av brott mot tystnadsplikt. Dataintrång utgör inte ett sådant brott som faller under Justitiekanslerns exklusiva behörighet, utan ska utredas i vanlig ordning av polis och allmän åklagare.

Att EB bedömde att en förundersökning skulle inledas avseende brottet dataintrång är formellt sett helt i sin ordning. Det är också, som nämnts, förutsatt att allmän åklagare får inleda förundersökning beträffande olovligt anskaffande av uppgift för publicering.

Det som kan ifrågasättas är dock hur EB hanterade misstanken om brott mot tystnadsplikt och det sätt på vilket hon genomförde förundersökningen om dataintrång.

Det står klart att brottsanmälan avsåg att någon hade röjt en uppgift som det gällde sekretess för. Brottspåståendet var konkret och lämnade inte utrymme för bedömningen att saken enbart gällde ett anskaffarbrott. EBs åtgärd att rubricera om brottsmisstanken, från brott mot tystnadsplikt till dataintrång, kan därför redan på denna grund ifrågasättas. Hon skulle naturligtvis ha kunnat upprätta en ny brottsmisstanke avseende dataintrång men borde omedelbart ha överlämnat anmälan angående brott mot tystnadsplikt till Justitiekanslern. Det var inte acceptabelt att EB väntade med att överlämna ärendet till Justitiekanslern till dess att hon själv hade avslutat förundersökningen om dataintrång.

Som Åklagarmyndigheten pekar på i sitt yttrande finns det anledning att uppmärksamma de många gånger svåra bedömningar som en allmän åklagare ställs inför när en brottsutredning bedrivs i nära anslutning till vad som kan antas vara en meddelarsituation; dvs. där en enskild har använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att lämna uppgifter för publicering. I sådana situationer måste förundersökningsledaren noga överväga om de åtgärder som krävs för att utreda brottet kan vidtas utan att det straffsanktionerade förbudet mot efterforskning av källor åsidosätts. Om en brottsutredande åtgärd medför konkret risk för att en meddelare kan komma att röjas bör undersökningsledaren alltid överväga om han eller hon ska avstå från utredningsåtgärden.

Om det i det enskilda fallet är uppenbart att intresset av att utreda brottet väger väsentligen tyngre än de risker som åtgärden innebär för meddelarskyddet, kan det i och för sig vara befogat att vidta utredningsåtgärderna. För det fall de aktuella utredningsåtgärderna innefattar tvångsmedel bör det dock övervägas om åtgärderna ska underställas domstolsprövning (jfr. 27 kap. 5 § och 28 kap. 4 §rättegångsbalken, se JO 1975/76 s. 153 och Justitiekanslerns beslut den 19 december 2007, dnr 6372-07-31). I de ovan berörda situationerna är det ofta lämpligt att förundersökningsledaren också samråder med Justitiekanslern.

I det nu aktuella fallet inskränktes inte meddelarfriheten av den tystnadsplikt som gällde för uppgifterna. Röjandet var således inte brottsligt. Även om röjandet hade varit brottsligt gällde efterforskningsförbudet för Åklagarmyndigheten. Endast Justitiekanslern hade då kunnat efterforska uppgiftslämnaren. De utredningsåtgärder som EB vidtog i förundersökningen om dataintrång var sådana att de i vart fall riskerade att avslöja en eventuell meddelare. Det loggutdrag från polisens ärendehanteringssystem som inhämtades var tidsmässigt starkt kopplat till den publicering som hade ifrågasatts av anmälaren. Vidare verkar endast sådana slagningar i ärendehanteringssystemet som utförts av poliser i nära anslutning till den aktuella publiceringen ha föranlett ytterligare granskning. Utredningen om dataintrång har därför rent faktiskt kommit att inriktas mot att hitta uppgiftslämnaren till den ifrågasatta publiceringen, vilket inte låter sig förenas med grunderna för efterforskningsförbudet.

Av utredningen i ärendet framgår inte om EB övervägde hur de åtgärder som hon vidtog förhöll sig till meddelarskyddet. Hon samrådde inte heller med Justitiekanslern i denna fråga, vilket hade kunnat ske om anmälan om brott mot tystnadsplikt överlämnats till Justitiekanslern i rätt tid.

Sammantaget förtjänar EB kritik för sin handläggning av den aktuella brottsanmälan.

Handläggningen av förundersökning nr 2

Av utredningen i ärendet framgår att JP av förbiseende inledde förundersökning för brott mot tystnadsplikt med anledning av ett uppgiftslämnande som var avsett för publicering. Eftersom anmälan gällde en misstanke om brott som faller under Justitiekanslerns exklusiva behörighet borde JP omedelbart ha överlämnat ärendet till Justitiekanslern. JP förtjänar kritik för handläggningen.

Avslutande synpunkter

De berörda åklagarnas handläggning av de två aktuella förundersökningarna har inte levt upp till de krav som yttrandefrihetsgrundlagarna ställer. Detta är särskilt allvarligt eftersom, även oavsiktliga avvikelser från grundlagarna, urholkar det konstitutionella värn för yttrande- och meddelarfriheten som är avsett att garanteras genom Justitiekanslerns exklusiva åtals- och tillsyns-befogenheter (jfr prop. 1975/76:204 s. 123 ff.).

Jag konstaterar att de aktuella åklagarna är erfarna och att de arbetade på Särskilda åklagarkammaren. Detta väcker frågor om kunskapsnivån inom åklagarväsendet när det gäller regelverket på tryck- och yttrandefrihetens område. Det finns skäl att betona vikten av att alla åklagare har tillräckliga kunskaper inom detta område för att kunna ta ställning till de gränsdragningar som kan bli aktuella. Justitiekanslern ser därför positivt på att Åklagarmyndigheten avser att vidta åtgärder för att ytterligare informera om de särskilda regler som gäller inom det grundlagsskyddade området.