JK 3136-97-21
Klagomål rörande ifrågasatt inskränkning i meddelarfriheten för anställda vid Banverket
Bakgrund m.m.
I medierna uppmärksammades under oktober månad 1997 vissa missförhållanden som hade samband med det pågående tunnelbygget under Hallandsåsen. Det var bl.a. fråga om att användningen av ett visst tätningsmedel misstänktes ge upphov till skador på miljön då det från tunneln läckte ut i grundvattnet i den omgivande åsen.
En förundersökning rörande frågan om brott begåtts i sammanhanget inleddes vid Åklagarmyndigheten i Malmö.
Den 21 oktober 1997 översände informationsdirektören vid Banverket, Karin R, ett brev till anställda vid verket. Brevet innehöll vissa uppgifter om överlämnande av handlingar till åklagaren och vissa råd och rekommendationer rörande de anställdas ev. kontakter med företrädare för medierna.
Den 24 oktober 1997 uppmärksammades jag av en företrädare för Sveriges Radios Ekoredaktion på informationsdirektörens brev och dess innehåll genom ett telefax med en kopia av brevet. Brevet fogas till detta beslut som bilaga 1(här utesluten).
Det ifrågasattes bl.a. om innehållet i brevet var förenligt med den grundlagsreglering som (med få undantag) innebär en principiell frihet för envar att lämna uppgifter till företrädare för medierna (den s.k. meddelarfriheten).
Jag gav senare i en intervju för Sveriges Television uttryck för uppfattningen att sådana uppgifter framkommit som gjorde det motiverat att från min sida låta närmare undersöka vad som förevarit.
Vissa anmälningar från enskilda personer med begäran om granskning av händelsen inkom också hit under de närmaste dagarna härefter.
I en skrivelse hit den 27 oktober 1997 lämnade Banverkets generaldirektör Bo B självmant en redogörelse för hur man från Banverkets sida såg på bakgrunden till och utformningen av det brev som informationsdirektören tillställt vissa anställda. Skrivelsen fogas till detta beslut som bilaga 2 (här utesluten).
Anmälningarna och de hänvändelser som i övrigt förekommit hit i saken ger först anledning att kort redogöra för den rättsliga reglering som omgärdar den s.k. meddelarfriheten vilken anses utgöra en av de hörnpelare på vilka den svenska offentlighetsprincipen vilar.
Rättslig reglering
Utgångspunkter
Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall det stå envar fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till bl.a. journalister, tidningsredaktioner m.fl. i alla de fall då något annat inte är föreskrivet i förordningen själv - meddelarfrihet. En motsvarande ordning gäller för uppgifter som vidarebefordras till företrädare för etermedier m.fl. enligt reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § YGL).
Ingen får åtalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller medverkan därtill i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger (1 kap. 3 § TF och 1 kap. 3 § YGL).
Av bestämmelserna anses också följa att en meddelare inte heller på annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. en disciplinpåföljd, därför att han lämnat uppgifter för publicering. Enligt rättspraxis har man gått ännu längre och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i tryckt skrift har i princip ansetts otillåten enligt TF (och YGL) jfr SOU 1990:12 s. 63.
I sammanhanget kan också vara värt att understryka den grundläggande regeln i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, definierad som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Friheterna får (med vissa undantag) inte begränsas.
Begränsningar i arbetsgivarens handlingsfrihet i förhållande till sin personal
I den ovan angivna regleringen ligger att arbetsgivare inom den offentliga förvaltningen inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall får söka påverka arbetstagare i fråga om det sätt på vilket friheterna används. Företrädare för myndigheter måste alltså avhålla sig från att uttrycka sig på ett sätt som kan uppfattas som försök att hindra anställda att utom arbetet utnyttja sina grundlagsfästa fri- och rättigheter, jfr t.ex. JO 1993/94 s. 489 f.
Vidare måste personer i chefsställning inom den offentliga förvaltningen avstå från att utnyttja sin position till att inskränka underställd personals rättigheter att fritt meddela sig med företrädare för tidningar och andra medier, jfr t.ex. JK-Beslut 1990 B. 8 samt JO 1995/ 96 s. 455. Det är också viktigt att en myndighets instruktioner rörande kontakter med media varigenom informationslämnande t.ex. kanaliseras till viss eller vissa befattningshavare utformas så att det klart framgår att de anställdas rätt att göra egna uttalanden till massmedierna inte inskränks, jfr JO 1993/94 s. 499. Med beaktande av det nu sagda anses myndigheterna emellertid principiellt ha en rätt att bestämma att uttalanden som görs på myndighetens vägnar och är ett uttryck för dess officiella inställning endast får göras av en viss avdelning eller en särskild tjänsteman hos myndigheten.
Det anmälda fallet
De här i korthet skisserade principerna för informationslämnande till allmänheten bildar utgångspunkten för min prövning av det anmälda fallet rörande informationsdirektörens brev till vissa anställda.
Banverket har mot bakgrund av den massiva massmediebevakningen som uppstod i oktober 1997 kring tunnelbygget vid Hallandsåsen tydligen ansett sig böra bistå anställda i särskilt utsatta positioner med vissa råd och vägledning kring offentlighetsprincipens tillämpning. Enligt min mening kan det inte göras någon principiell invändning häremot.
Den skrivelse som utformades för det angivna ändamålet behandlar väsentligen två frågor, dels frågan om överlämnande av handlingar till företrädare för polis och åklagare av betydelse för förundersökningen, dels råd som rörde den enskildes rätt att yttra sig eller inte yttra sig i berörda frågor.
Vad gäller den första frågan får konstateras att skrivelsen i flera avseenden tycks innehålla i varje fall missvisande information rörande dels gällande regler om sekretess under förundersökning, dels en rekommendation från en åklagare om vilka uppgifter som fick lämnas om handlingar som överlämnats för att ingå i förundersökningen. Riktigheten av sistnämnda uppgift har offentligt dementerats av överåklagaren i Malmö. Anledningen till att denna uppgift lämnats har inte närmare berörts av Banverket, men jag utgår från att uppgiften beror på något missförstånd mellan berörda befattningshavare. Jag har emellertid inte funnit skäl att fördjupa mig i denna del av saken som inte primärt står i fokus för mitt intresse nu.
I den mån de berörda handlingarna utgjort allmänna handlingar utgår jag vidare från att, i samband med att de överlämnades eller expedierades till polis- eller åklagarmyndighet, anteckning härom har gjorts i Banverkets diarium. Något hinder mot att till massmedierna lämna uppgift om vilka handlingar det rört sig om kan inte ha förelegat. Tvärtom borde myndigheten inom ramen för sin serviceskyldighet haft att tillmötesgå de företrädare för media som bett om uppgift därom (jfr 4 § förvaltningslagen och 15 kap. 4 § sekretesslagen). Att sekretess må ha gällt för hela eller delar av handlingens innehåll är inte detsamma som att uppgiften om att en allmän handling överlämnats från en myndighet till en annan skulle kunna hemlighållas. Jag förstår heller inte vilket syfte ett sådant handhavande av offentlighetsprincipen skulle fylla. Sammanfattningsvis anser jag mig ha underlag för att kritisera avfattningen av brevet i nu berörda hänseenden och den inställning till offentlighetsprincipens tillämpning som vissa formuleringar däri ger uttryck för.
Vad så gäller den andra frågan, som tilldrar sig störst intresse i sammanhanget, har informationsdirektören ansett sig böra ge rådet att vederbörande anställd inte lämnar några detaljerade upplysningar, eftersom polisutredningen måste få ha sin gång utan att störas av parallella utredningar i media samt uttalat att vederbörande inte har någon formell skyldighet att svara på frågor. Slutligen har erinrats om att berörd personal kunde få hjälp hos informationsansvarig på regional eller central nivå.
Frågan om vilka råd som en myndighet kan ge sina anställda vid kontakter med media har tidigare prövats både av JO och av JK. JO har t.ex. uttalat att en myndighet är oförhindrad att ge en funktionär råd om vad som kan vara värt att beakta vid eventuellt egna kontakter med massmedia. Något utrymme för anvisningar eller direktiv finns däremot inte utan vederbörande bestämmer själv över om hur han eller hon skall uttala sig när vederbörande gör det för egen räkning och inte som ett led i myndigheternas pressinformationsverksamhet, jfr JO 1975/76 s. 321 samt JK-Beslut 1986 A.33 samt 1995 B 2 som också är av visst intresse i sammanhanget.
Även i detta hänseende menar jag att brevet har fått en mindre lyckad utformning närmast vad gäller rådet att inte lämna någon detaljerad information till medierna. Syftet härmed dvs. att inte störa polisutredningen får visserligen anses ha varit gott. Det kan enligt min mening emellertid hävdas att Banverket här i varje fall tangerat gränsen för vad som är acceptabelt i fråga om råd eller anvisningar till anställda och som rör deras yttrande- och meddelarfrihet. Mot upplysningarna i övrigt i brevet i denna del finns emellertid inget att erinra.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser jag mig ha grund för att på några punkter vara kritisk till den avfattning som brevet till de anställda fått i olika avseenden. Redan den reaktion som följt på brevet visar också att det finns all anledning att vara återhållsam när det gäller att i direktiv och liknande anvisningar eller råd för personalen ange begränsningar i enskilda tjänstemäns kontakter med medierna och att noga tänka över valda formuleringar. I fall av tidsbrist bör en arbetsgivare hellre avstå från att utfärda några anvisningar eller råd än att utfärda sådana med en oacceptabel eller mindre lyckad utformning. Missförstånd kan annars lätt nog uppstå på detta känsliga och av grundlagarna särskilt omgärdade område som berör fundamentala regler för vår demokrati.
I detta fall anser jag mig emellertid också ha underlag för att kunna konstatera att syftet bakom informationsdirektörens brev i och för sig torde ha varit vällovligt, nämligen en önskan att skydda personalen mot en förväntad eller pågående "massmedial anstormning" som många gånger kan vara svår att hantera för den därmed ovane, samt även en önskan om att inte försvåra polis och åklagares arbete med den förundersökning som inletts. Det är snarare detta intryck än ett intryck av att man sökt förhindra personalen att uttala sig som starkast framträder vid en värdering i efterhand av brevet och dess budskap och syfte.
Då jag väger in även denna sida av saken i min bedömning av det inträffade finner jag mig inte ha anledning att vidta någon ytterligare åtgärd utan låter saken bero med här gjorda uttalanden.
Ärendena är därmed avslutade.