JK 3497-06-40

VE och LE har, som de slutligen har bestämt sitt anspråk, gjort gällande att staten är skadeståndsskyldig gentemot dem i första hand på grund av att den av Rikspolisstyrelsen tillhandahållna rapporten innehåller uppgifter som innefattar grovt förtal mot dem. De har därvid hänvisat till bestämmelserna i 3 kap. 1 § första stycket 3 jämfört med 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Enligt dessa bestämmelser svarar den som har arbetstagare i sin tjänst för skada på grund av att arbetstagaren kränker någon genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära.

Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen följer emellertid att lagens bestämmelser om skadestånd skall tillämpas om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Som har framgått avser sökandenas skadeståndsanspråk ersättning för kränkande uppgifter om dem som har tillhandahållits på en webbplats. I 48 § personuppgiftslagen (1998:204) stadgas att den personuppgiftsansvarige skall ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med lagen har inneburit. Denna skadeståndsbestämmelse föreskriver ett strikt ansvar, dvs. oberoende av oaktsamhet från den registeransvarige, och medger ersättning även för ideell skada utan samband med brottslig handling. Skadeståndsbestämmelsen är en sådan specialbestämmelse om skadestånd som tar över de allmänna skadeståndsreglerna i skadeståndslagen enligt 1 kap. 1 § i den lagen. I den uträckning ett förfarande i strid med personuppgiftslagen ingår som ett led i ett sådant brott som avses i 2 kap. 3 § skadeståndslagen kan dock ideellt skadestånd för kränkning utgå såväl enligt skadeståndslagen som enligt personuppgiftslagens skadeståndsbestämmelse (se Personuppgiftslagen, En kommentar, tredje upplagan, s. 438). Det sagda innebär dock inte att kränkningen ersätts med ett högre belopp enbart därför att flera bestämmelser är tillämpliga.

Mot bakgrund av det anförda är det min uppfattning att sökandenas anspråk, även om de inte själva har angett sin talan på det sättet och Rikspolisstyrelsen i sitt yttrande hit inte har berört saken, i första hand bör prövas med utgångspunkt från personuppgiftslagens regelverk. Jag har gjort bedömningen att det inte har varit nödvändigt att inhämta ytterligare uppgifter från vare sig Rikspolisstyrelsen eller sökandena i fråga om personuppgiftslagens tillämpning, eftersom det inte finns något hinder mot att pröva sökandenas anspråk även med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen.

Med personuppgifter avses enligt 3 § personuppgiftslagen allt slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. All behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad omfattas i princip av personuppgiftslagens tillämpningsområde. Det bör här också tilläggas att det står klart att den nu aktuella behandlingen inte har skett med stöd av polisdatalagen (1998:622) eller någon annan sådan registerförfattning som innebär att behandlingen inte skall prövas med stöd av personuppgiftslagens bestämmelser.

Enligt 10 § personuppgiftslagen får behandling av personuppgifter ske endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för att vissa särskilt angivna ändamål skall kunna uppfyllas. Uppräkningen av ändamål i 10 § är uttömmande. Kan en tilltänkt behandling inte hänföras till något av de fall som uppräknas är behandlingen alltså inte tillåten. Jag har här bortsett från de i detta fall inte aktuella undantag från personuppgiftslagen som omnämns i bl.a. 7 § andra stycket (journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande) och 8 § första stycket (myndigheters skyldighet enligt 2 kap.tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter). Jag vill i detta sammanhang också tillägga att Rikspolisstyrelsens tillhandahållande av rapporten inte föranleder några tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga överväganden i form av ansvarsfrihet på grund av reglerna om meddelarfrihet eftersom myndigheter som sådana inte kan åberopa meddelarfriheten.

Personuppgiftslagen har – i dess lydelse före den 1 januari 2007 – utformats efter en s.k. hanteringsmodell som reglerar all hantering av personuppgifter från insamling till utplånanden och avser såväl harmlös hantering som hantering på ett klart kränkande sätt. För skadeståndsskyldighet krävs alltså inte att hanteringen har innefattat något särskilt missbruk med avseende på personuppgifternas innehåll, låt vara att detta kan få betydelse för ett eventuellt skadestånds storlek.

Den i ärendet aktuella rapporten tillhandahölls av Rikspolisstyrelsen på dess webbplats. Fråga är alltså om ett sådant automatiserat tillhandahållande som avses med personuppgiftslagens bestämmelser. Rapporten innehöll personuppgifter beträffande VE och LE. Frågan är då om tillhandahållandet av personuppgifterna har varit tillåtna på grund av att behandlingen kan hänföras till något sådant godtagbart ändamål som avses i 10 § personuppgiftslagen.

Av Rikspolisstyrelsens yttrande framgår att rapporten syftade till att skapa en medvetenhet inom polisorganisationen om förändrade förutsättningar för polisarbetet och att den var avsedd att användas som underlag för strategiska beslut om hur en organisation kan möta de problem som har identifierats. Tillhandahållandet av personuppgifterna på styrelsens webbplats avsåg emellertid att tillgodose önskemål från främst företrädare för medierna om att få ta del av rapporten och skedde således inte, exempelvis, för att det var nödvändigt för att styrelsen skulle kunna fullgöra en rättslig skyldighet eller en arbetsuppgift av allmänt intresse i den mening som avses i 10 § personuppgiftslagen.

Enligt 10 § f personuppgiftslagen får personuppgifter vidare behandlas om en intresseavvägning ger vid handen att den personuppgiftsansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av integritetsskydd. Det är enligt min mening alldeles tydligt att det egentligen inte fanns något särskilt tungt vägande skäl för att tillhandahålla VE:s och LE:s personuppgifter på det sätt som nu blev fallet; Polisen hade lika gärna kunnat redogöra för den av Rikskriminalpolisen ifrågasatta företeelsen utan att hänföra den till identifierbara personer. Sett ur denna synvinkel står det klart att uppgifterna borde ha avidentifierats i samband med att de tillhandahölls på Rikspolisstyrelsens webbplats. Det är i och för sig många gånger både lämpligt och önskvärt att Polisen har en öppen hållning gentemot medierna och allmänheten i övrigt. I detta fall kan dock behovet av att tillgodose insyn i Polisens verksamhet inte, vid en tillämpning av personuppgiftslagens bestämmelser, anses förenligt med lagens syfte att skydda enskilda mot kränkningar av den personliga integriteten.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att den aktuella behandlingen av sökandenas personuppgifter på Rikspolisstyrelsens webbplats måste anses ha utgjort en inte tillåten behandling av personuppgifter som är skadeståndsgrundande för staten enligt 48 § personuppgiftslagen.

Det kan först konstateras att Rikspolisstyrelsens åtgärd att tillhandahålla Rikskriminalpolisens rapport inte har skett vid myndighetsutövning gentemot VE och LE. Något skadestånd för lidande kan då inte utgå med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Inte heller har det varit fråga om sådana upplysningar eller råd som avses i 3 kap. 3 § skadeståndslagen. Det återstår därför att pröva frågan om skadestånd för lidande kan utgå med stöd av reglerna i 3 kap. 1 § om statens ersättningsansvar för sina arbetstagare. En förutsättning för detta är att lidandet har orsakats genom brott i tjänsten. Det brott som är aktuellt i detta fall är förtal.

Enligt 5 kap. 1 § brottsbalken innebär förtal att man utpekar någon som brottslig eller klandervärd eller eljest lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andra missaktning. Ansvar skall dock inte utkrävas om man var skyldig att uttala sig eller det annars med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och man visar att uppgiften var sann eller att man hade skälig grund för den.

En uppgift som har spritts innefattar förtal om den är av nedsättande beskaffenhet. Den skall vara ägnad att utsätta den beskyllde för andras missaktning. Det räcker därför med att uppgiften typiskt sett är sådan att den utsätter den beskyllde för andras missaktning.

Som nämndes inledningsvis förekommer det nu aktuella textavsnittet i rapporten ”Problembild 2007” under rubriken ”Hot, våld, utpressning och bestickning”. I textavsnittet sägs: ”De tre olika typerna av påverkan, hot/våld, utpressning, och bestickning hänger samman och samspelar på olika sätt. Hot om våld är ett relativt enkelt sätt att försöka influera utgången av ett ärende. Ofta rör det sig om förtäckta hot eller insinuationer. Ett exempel på detta är den bok de ryska systrarna VE och LE skrev om sina kontakter med Skatteverket i vilken den tjänsteman som genomförde revisionen namnges. I flera av de fall som är kända har den utsatta tjänstemannen övergått till andra arbetsuppgifter eller slutat.”

VE och LE nämns i samband med den bok som (rätteligen) VE skrev och som rörde deras kontakter med en tjänsteman vid Skatteverket. Såtillvida är naturligtvis uttalandet oförargligt. Deras bok och deras kontakter med tjänstemannen anförs emellertid som exempel på förtäckta hot eller insinuationer som i sin tur tycks syfta tillbaka på det omedelbart föregående uttalandet att hot om våld är ett relativt enkelt sätt att försöka influera utgången av ett ärende. Det går enligt min mening inte att undvika att få uppfattningen att VE och LE genom sitt handlingssätt utgör exempel på personer som genom brottslig handling har försökt påverka utgången av ett ärende som de själva har varit parter i. Det intrycket förstärks vidare av att uppgifterna förekommer i en polisiär hotbildsanalys i ett avsnitt som genom sin rubricering tydligt avser brottsliga handlingar. Jag anser mig kunna utgå från att även den som har varit ansvarig för tillhandahållandet av rapporten måste ha insett detta. Även om jag anser mig ha anledning att beakta att uttryckssättet inte riktigt synes avspegla vad som har varit budskapet måste textavsnittet ändå vid en helhetsbedömning anses innefatta missaktning – och därmed förtal – av VE och LE i den mening som avses i förtalsbestämmelsen.

Var det då försvarligt att lämna uppgifterna i den av Rikspolisstyrelsen spridda rapporten? Jag vill här understryka att den spridning som avses med prövningen i ärendet här enbart avser den som har skett genom tillhandahållandet på styrelsens webbplats. Försvarlighetsbedömningen skall alltså ske med den utgångspunkten och således inte med beaktande av om det var försvarligt att namnge sökandena i den ursprungliga, för internt bruk avsedda, rapporten. Man kan här också bortse från att det skulle ha funnits någon som helst skyldighet för Rikspolisstyrelsen att låta sprida rapporten på webbplatsen.

Den helt avgörande frågan är om det från statens sida går att åberopa något allmänt intresse som bedöms ha varit viktigare än det intresse som skall skyddas av förtalsbestämmelsen. Rikspolisstyrelsen har för sin del hänvisat till att de uppgifter som har lämnats är försvarliga med hänsyn till att de var relevanta och har lämnats som ett led i arbetsuppgifter som åligger Polisen enligt lag.

Yttranden som är föranledda av tjänsteåligganden torde ofta anses vara motiverade i förtalsbestämmelsens mening. Många gånger kan en myndighets verksamhet vara av det slaget att det ligger i sakens natur att uppgifter som utsätter andra för missakning måste få förekomma. Är uppgifterna relevanta och förenliga med verksamheten torde i regel uppgiftslämnandet få anses försvarligt. Av betydelse för bedömningen kan också vara vem som är adressat för uppgiftslämnandet (se Axberger, Tryckfrihetens gränser, s. 235 f.).

En analys av det slag som förekommer i rapporten är självklart ett betydelsefullt och angeläget inslag i den verksamhet som Polisen är ålagd att utföra. Syftet med rapporten i den del som här avses var också att belysa olika företeelser som kan leda till otillbörlig påverkan vid handläggningen av enskilda ärenden vid myndigheterna. För att fullgöra detta ändamål synes det dock – som jag tidigare har påtalat – inte på något sätt ha varit nödvändigt eller angeläget att låta uppgifterna om VE och LE stå kvar i den omarbetade och offentliggjorda versionen av rapporten. Behovet av att offentliggöra rapporten i den aktuella delen på det sätt som har skett måste under alla omständigheter ha varit av ringa betydelse för Polisens möjligheter att utföra sina åligganden på ett adekvat sätt.

Med detta sagt är det enligt min uppfattning klart att den intresseavvägning som möjligen skulle kunna göras gällande inte kan falla ut till statens fördel. Vid en samlad bedömning av omständigheterna kommer jag alltså fram till slutsatsen att det inte var försvarligt att lämna uppgifterna om VE och LE på det sätt som har skett. Jag kan således konstatera att de objektivt sett har utsatts för förtal.

Som jag tidigare har nämnt måste det ha stått klart för Rikspolisstyrelsen att uppgifterna om VE och LE var ägnade att utsätta dem för andras missaktning. På grund härav, och eftersom förtalsbestämmelsen inte som brottsrekvisit ställer upp ett krav på att det skall finnas ett syfte att förtala någon för att ansvar skall kunna utkrävas, finns det även subjektivt sett förutsättningar att bedöma uppgifterna som förtal. För försvarlighetsbedömningen ställs inte några subjektiva kriterier upp. Endast om uttalandena objektivt sett var försvarliga – och dessutom sanna eller det hade funnits skälig grund för dem – hade den ansvarige gått fri. Som framgått anser jag att uppgiftslämnandet inte var försvarligt.

I enlighet med det sagda föreligger det alltså grund för anspråken även med anledning av att VE och LE har utsatts för förtal, dock inte grovt förtal. Staten är därmed är ersättningsskyldig gentemot sökandena för lidande också enligt bestämmelserna i skadeståndslagen.

Som jag har uppfattat sökandena är de omständigheter som de i övrigt har åberopat till stöd för sitt respektive anspråk alternativa till den nu behandlade grunden. Med hänsyn till den bedömning som jag har gjort av statens skadeståndsskyldighet anser jag mig därför inte ha skäl att vidare pröva VE:s och LE:s skadeståndsanspråk i sak.

Lagregler om bestämmandet av ersättning för kränkning finns i 5 kap. 6 § skadeståndslagen. Enligt paragrafen skall skadestånd med anledning av kränkning bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till handlingens art och varaktighet. Härefter anges i fem punkter vissa omständigheter som skall beaktas särskilt vid bedömningen. Dessa är att handlingen 1. haft förnedrande eller skändliga inslag, 2. varit ägnad att framkalla allvarlig rädsla för liv eller hälsa, 3. riktat sig mot någon med särskilda svårigheter att värja sin personliga integritet, 4. inneburit missbruk av ett beroende- eller förtroendeförhållande, eller 5. varit ägnad att väcka allmän uppmärksamhet.

I propositionen till den nu redovisade paragrafen (prop. 2000/01:68 s. 51) sägs att utgångspunkten för bestämmande av kränkningsersättning måste vara en skönsmässig bedömning, baserad på härskande etiska och sociala värderingar. I detta fall bör det i allt väsentligt vara förtalsbrottet som är styrande vid bestämmande av ersättningsbeloppets storlek. Vad som förutom förtalsbrottets art kan vara särskilt försvårande vid bedömningen är den spridning som uppgifterna har fått. Härvid måste dock också riskerna för att tilltro skall fästas vid uppgifterna beaktas, liksom möjligheterna att gendriva dem (jfr NJA 2003 s 567).

Det är i ärendet oklart vilken spridning de aktuella uppgifterna har fått och hur länge de fanns tillgängliga på Rikspolisstyrelsens webbplats. Spridningen torde i vart fall inte ha varit obetydlig. Uppgifterna har dessutom förekommit i ett myndighetsdokument. I princip måste det anses innebära att riktigheten av uppgifterna har fått en särskild tyngd. Även med beaktande av de nu nämnda omständigheterna måste sökandenas anspråk emellertid, med hänsyn till svensk rätts relativt återhållsamma inställning vid beräkning av ideellt skadestånd, anses alltför höga.

Vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet får det anses skäligt att VE och LE tillerkänns skadestånd med vardera 25 000 kr.

Enligt 14 § förordningen (1195:1301) handläggning av skadeståndsanspråk mot staten får Justitiekanslern besluta om ersättning av allmänna medel för biträde och utredning i ett skaderegleringsärende här.

VE och LE har begärt ersättning för sina ombudskostnader med 31 680 kr. De har visserligen inte fått fullt bifall till sina anspråk. Med hänsyn till att ombudets arbete i allt väsentligt avsett frågan om statens skadeståndsskyldighet bör VE och LE vara berättigade till en ojämkad ersättning. Justitiekanslern godtar det begärda beloppet.

Justitiekanslern kan inom ramen för sin tillsynsuppgift som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått en brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget. Ger utredningen i ett ärende här Justitiekanslern anledning anta att någon sådan brottslig gärning har begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal.

Jag har i ett tidigare ärende här (dnr 1120-06-30) efter anmälan från VE gjort bedömningen att förundersökning för förtal inte skulle inledas med anledning av det aktuella tillhandahållandet.

Justitiekanslern har i enlighet med vad som framgår av VE:s och LE:s därefter hit överlämnande skrivelse i första hand behandlat deras framställning som ett anspråk på skadestånd av staten. Deras framställning har också remitterats till Rikspolisstyrelsen i enlighet härmed.

Jag har i detta beslut funnit att staten i egenskap av principal för befattningshavare hos Polisen är ersättningsskyldig gentemot VE och LE för lidande bl.a. på den grunden att ett enligt skadeståndslagen ersättningsgrundande brott har begåtts. Med hänsyn till den kritik som följer av mitt beslut i skadeståndsfrågan och till de särskilda regler som gäller för väckande av åtal för förtal finns det inte skäl för mig att vidta någon ytterligare åtgärd i ärendet.