JK 4560-12-40

Bakgrund och anspråk

Under våren 2007 var SD anvisad till de arbetsmarknadspolitiska programmen aktivitetsgarantin respektive aktiviteter inom vägledning och platsförmedling (AVP).

I april 2007 meddelade Arbetsförmedlingen att myndigheten avbröt SD:s anvisning till programmet AVP. SD stängdes också av från ak­tivi­tets­stöd under viss tid. Arbetsförmedlingen konstaterade sedermera att myn­dig­heten rätteligen borde ha fattat ett formligt beslut om åter­kall­else i ärendet. I september 2007 beslutade således Arbetsförmedlingen att åter­kalla SD:s anvisningar till aktivitetsgarantin och AVP. Beslutet mo­tiv­erades med att han hade uppträtt på ett sådant sätt att en anställning inte hade kommit till stånd. I beslutet angavs att det kunde överklagas till Ar­bets­­marknadsstyrelsen.

SD anmälde Arbetsförmedlingens handläggning till Riksdagens om­buds­män (JO). Granskningen där föranledde inte någon åtgärd eller något ut­­talande (JO:s beslut den 17 oktober 2007 i ärendet med dnr 4468-2007).

SD överklagade till Arbetsmarknadsstyrelsen. Den 28 februari 2008 beslutade Arbetsförmedlingen (som från den 1 januari 2008 ersatt myn­dig­het­er­na Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna) att avslå SD:s begäran om ändring. Arbetsförmedlingen ansåg att det fanns stöd för att åter­kalla anvisningarna på grund av att SD genom sitt agerande hade upp­trätt på ett sådant sätt att han utan godtagbart skäl hade avvisat ett er­­bjudande om lämpligt arbete. Det angavs i beslutet att det inte gick att överklaga.

SD återkom till Arbetsförmedlingen i mars 2009 genom en skrivelse rubricerad ”Begäran om skadestånd och omprövning”. SD angav sam­man­fattningsvis att han begärde skadestånd för lidande med 15 000 kr och såg fram emot en omgjord utredning i sin helhet och ett rättvist beslut.

I maj 2009 vände sig SD även till Justitiekanslern och begärde skade­stånd för lidande med samma belopp som han begärt hos Arbets­för­med­ling­en, dvs. 15 000 kr (dnr 3305-09-40). Han redogjorde för en rad fel och brist­er under utredningen av hans ärende och vidhöll att beslutet att återkalla an­vis­ningen var fel­akt­igt i sak. Justitiekanslern konstaterade att SD:s an­språk avsåg er­sätt­ning för ide­ell skada och fann att de fel och brister han hän­­fört sig till inte kunde för­an­leda rätt till ersättning för sådan skada. I be­slut den 9 juni 2009 avslog där­för Justitiekanslern hans anspråk.

I dom den 7 april 2009, vilken blev slutlig den 7 juli 2009, fann Europa­domstolen i målet Mendel v. Sweden (Application no. 28426/06) att ett be­slut om återkallelse av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program var att anse som ett beslut rörande en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att ett sådant beslut där­med skulle kun­na överklagas till domstol. Avgörandet ledde till att överklag­ande­för­bud­et enligt 39 a § förordningen (2000:634) om arbets­mark­nads­politiska pro­­gram per den 1 juli 2010 ändrades så att beslut om återkallelse kan över­klagas till förvaltningsdomstol.

Den 23 juli 2010 beslutade Arbetsförmedlingens juridiska avdelning att överlämna SD:s ärende till Arbetsförmedlingens centrala om­pröv­nings­­enhet. I beslutet angavs bl.a. att en återkallelse av en anvisning till ett arbets­mark­nads­politiskt program prövas i allmän förvaltningsdomstol en­ligt be­stäm­mel­ser­na i 3 och 22 a §§förvaltningslagen (1986:223). Vidare upp­lystes i beslutet att Arbetsförmedlingen avsåg att återuppta hand­lägg­ningen av SD:s begäran om skadestånd efter avslutad prövning av hans ärende hos förvaltningsdomstol.

Arbetsförmedlingens centrala omprövningsenhet överlämnade den 4 augusti 2010 ärendet till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning. I yttrande till förvaltningsrätten samma dag hänvisade Arbetsförmedlingen till Europa­dom­stolens dom i målet Mendel och anförde att enligt domen skulle beslut om återkallelse av en anvis­ning till ett arbetsmarknadspolitiskt program an­ses gälla en civil rättighet som skulle kunna prövas i domstol. Vidare an­för­d­es att Arbets­för­med­lingen inte hade kännedom om detta vid tid­punkt­en för beslutet om återkallelse den 28 februari 2008 samt ”Eftersom be­slutet går att överklaga är besvärshänvisningen som lämnades i samband med be­slutet inte korrekt. Rättidsprövning enligt 24 § förvaltningslagen (1986:223) visar således att överklagan är inkommen inom föreskriven tid.”  Det an­för­d­es slut­­ligen att det enligt omprövningsenhetens bedömning inte hade fram­kom­mit någ­on omständighet som gav anledning att ändra beslutet om åter­kall­else.

I en separat skrivelse samma dag underrättade omprövningsenheten SD om att hans överklagande av beslutet om återkallelse hade befunnits ha kommit in i rätt tid och att ärendet hade överlämnats till Förvaltningsrätten i Stockholm. I skrivelsen redogjordes inte för grunderna för enhetens be­döm­ning eller för Europadomstolens dom i målet Mendel.

Målet kom in till Förvaltningsrätten i Stockholm den 5 augusti 2010 (mål nr 37487-10). Såvitt framgår av dagboksbladet i målet fick SD inte del av omprövningsenhetens yttrande till förvaltningsrätten och det vidtogs i övrigt inte några handläggningsåtgärder som har dokumenterats i dagboken fram till dess att Förvaltningsrätten ett och ett halvt år senare avgjorde mål­et. I slutligt beslut den 16 februari 2012 avvisade förvaltningsrätten SD:s överklagande. För­valt­nings­rätten anförde följande skäl.

I den för beslutet tillämpliga bestämmelsen anges att beslutet inte får överklagas, se 39 a § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program i dess lydelse då Arbets­för­med­lingen prövade ärendet. Saken är därmed slutligt avgjord och förvaltningsrätten har inte rätt att pröva det överklagade beslutet. Överklagandet ska därför avvisas.

SD överklagade inte förvaltningsrättens beslut.

I ett e-brev den 21 februari 2012 återkom SD till Arbetsförmedlingen och vidhöll sitt tid­ig­are skadeståndsanspråk om 15 000 kr för lidande. Han an­förde sammanfattningsvis att han kände sig lurad och ovärdigt behandlad av Arbetsförmedlingen då han fått vänta i tre år på att få ett beslut som ändå inte ledde fram till att han fick sin sak prövad på ett rättvist sätt. För det fall Arbetsförmedlingen inte beslutade om att utge ersättning till honom begärde han att ärendet skulle överlämnas till Justitiekanslern och angav att han i så fall yrkade ytterligare ersättning för lidande med 10 000 kr.

Efter viss ytterligare skriftväxling mellan Arbetsförmedlingen och SD överlämnade Arbetsförmedlingen i juni 2012 ärendet till Justitie­kans­lern för prövning. Arbetsförmedlingen anförde i samband med överlämn­an­det som sin uppfattning att Arbetsförmedlingens handläggning inte grund­ade skade­ståndsskyldighet och att de i ärendet ifrågasatta ställ­nings­tag­an­dena i sak varit rikt­­iga.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Förvaltningsrätten i Stockholm och från Arbetsförmedlingen i frågan om SD:s rättigheter enligt ar­tik­el 6.1 i Europakonventionen har upprätthållits vid prövningen av hans ären­de.

Förvaltningsrätten i Stockholm, lagmannen MA, har anfört följande:

Rätt till rättegång inom skälig tid

Rätt till rättegång inom skälig tid

Jag har bett enhetschefen, rådmannen HA, yttra sig angående frågan om SD:s rätt till rättegång inom skälig tid. Han har yttrat följande:

"Bakgrund

Bakgrund

Arbetsförmedlingen beslutade den 28 februari 2008 att inte ändra tidigare beslut att återkalla SD:s anvisningar till aktivitetsgarantin och AVP (aktiviteter in­om vägledning och platsförmedling) enligt förordningen (2000:634) om arbets­mark­nadspolitiska program. SD överklagade beslutet genom en skrivelse som kom in till förvaltningsrätten den 5 augusti 2010. Målet bedömdes som klart för avgörande den 8 september 2010 och avgjordes den 16 februari 2012 genom att över­klagandet avvisades. Förvaltningsrättens avgörande har inte överklagats.

Yttrande över handläggningen

Målets handläggningstid i förvaltningsrätten var ett år och sex månader. Målet låg utan åtgärd i förvaltningsrätten under lika lång tid och klagandens eget handlande bidrog inte till att förlänga handläggningstiden. Handläggningstiden får – särskilt med beaktande av den långa tid ärendet pågått innan det kom in till förvalt­nings­rätt­en – anses ha varit alltför lång.”

Jag vill för egen del som en bakgrund framhålla att vi på domstolen under den aktuella tiden har haft en ovanligt besvärlig arbetssituation. Vi hade en genomgripande om­or­ga­­ni­sation hösten 2009. I februari 2010 slogs Länsrätten på Gotland samman med sto­ra delar av Länsrätten i Stockholms län till Förvaltningsrätten i Stockholm. Tre kom­­muner tillfördes dock Förvaltningsrätten i Uppsala, vilket antogs leda till att an­talet inkomna mål till vår domstol skulle minska och några av våra domare fördes över till Förvaltningsrätten i Uppsala. I realiteten kom dock antalet inkommande mål att öka under 2010 och det tar tid att rekrytera personal, särskilt domare. Detta ledde tyvärr till en situation med mycket långa handläggningstider i mål som ej betraktades som brådskande. När vi fick fler domare 2011 lyckades vi vända trenden och minsk­ade ba­l­ans­­erna och hittills i år har vi fortsatt att minska dem (balansen är nu knappt 13 500 mål att jämföra med 22 400 mål vi ingången av 2011). Vi har kortat hand­lägg­nings­tid­erna, men de är dock fortfarande längre än vad som är optimalt. Vi räknar med att ko­mma tillrätta med det under 2013.

Detta är självklart bara en förklaring, inte en ursäkt. Jag instämmer i enhetschefen HA:s slutsats att handläggningstiden varit alltför lång och särskilt med tanke på ut­gången i målet. Som domstolschef beklagar jag att SD har fått vänta så länge på sitt avgörande.

Rätten till domstolsprövning

Rätten till domstolsprövning

Jag har bett domaren i målet, förvaltningsrättsfiskalen SC, att yttra sig i denna fråga. Hon har anfört följande:

”Arbetsförmedlingen beslutade den 3 april 2007 först om avbrott och den 18 september 2007 om återkallelse av klagandens anvisningar till aktivitets­garan­tin och aktiviteter inom Vägledning och Platsförmedling (AVP). Beslutet över­klag­ades och omprövades av Arbetsförmedlingens Juridiska avdelning den 28 februari 2008. Omprövningsbeslutet överklagades den 12 mars 2009. Överklag­an­de med yttrande från Arbetsförmedlingen inkom till förvaltningsrätten den 5 augusti 2010. I yttrandet angavs att beslutet nu gick att överklaga. I övrigt hän­vis­­ades till Europadomstolens dom den 7 april 2009 i målet Mendel v. Sweden, Application no 28426/06.

Målet har vid förvaltningsrätten avgjorts efter sedvanlig föredragning av en notarie som gjort en gedigen rättsutredning. Med hänsyn till målets speciella karaktär har för­hållandevis mycket tid lagts vid diskussion och analys av rättsläget. I rätts­ut­red­ningen beaktades åberopat Europarättsavgörande och andra relevanta avgöranden såsom RÅ 1996 ref. 57 och Kammarrätten i Stockholms beslut den 11 december 2008 i mål nr 7932-08 (ej prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdomstolen).

Vid tiden för myndigbetens beslut och överklagandet gällde enligt 39 a § förord­ning­en (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program att Arbetsförmedlingens beslut enligt förordningen inte fick överklagas. Från och med den 1 juli 2010 har förordningen ändrats så att vissa beslut, bl.a. ett sådant som är aktuellt i detta ären­de, kan överklagas. Övergångsbestämmelser saknas.

Om förvaltningsrätten skulle ha tagit upp målet till sakprövning innebär det att aktuell part skulle ha särbehandlats i förhållande till andra parter med liknande mål, där överklagandet skickats över i vederbörlig ordning i samband med att det kom i till myndigheten. Ett annat slut skulle kunna leda till att flera år gamla myn­dig­hetsbeslut regelmässigt skulle skickas över till domstolen för prövning i sam­band med ny praxis, författningsändringar eller liknande. Förvaltningsrättens slut­sats blev att tillämplig bestämmelse skulle vara den som var aktuell vid tiden för det överklagade beslutet och överklagandet, d.v.s. att Arbetsförmedlingens om­pröv­nings­beslut inte var överklagbart, vilket överensstämmer med hanteringen i åbe­ropat kammarrättsbeslut som avser samma fråga. Även vid tidpunkten för kam­marrättens beslut var Sverige bundet av artikel 6.1 i Europakonventionen.

Förvaltningsrättens beslut, som var överklagbart, överklagades inte.”

Jag har inget att tillägga i denna fråga.

Arbetsförmedlingen har anfört bl.a. följande:

Den formellt rättsliga prövningen i sak hos Arbetsförmedlingen var slutförd redan 2008-02-29 [rätteligen 2008-02-28; Justitiekanslerns anmärkning]. Arbetsför­med­lingen återupptog dock rättslig prövning efter en dom i Europadomstolen som be­döm­des kunna ge SD rätt till fortsatt prövning och överlämnade ärendet till för­valt­nings­domstol som underkände den grunden. Handläggningstiderna i ärendets olika faser har tagit lång tid vilket beklagas. Den totala handläggningstiden har främst på­verkats av prövningar i skilda instanser och oklarhet om rättsläget men bedöms inte ha varit oskäligt lång hos Arbetsförmedlingen.

[rätteligen 2008-02-28; Justitiekanslerns anmärkning]

SD har fått del av yttrandena.

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person-skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vis­sa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdel-ser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en för­plikt­­else att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till ska­de­­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade-stånds­­­­lagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestäm­mel­­sen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begräns­ningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­grundande fel eller en försummelse eller en kon­ven­tions­över­trädelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter eller av en anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig för­hand­ling inom skälig tid, inför en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag.

Enligt bestämmelsen ska således den enskilde avseende bl.a. en tvist som rör en civil rättighet i den mening som avses i konventionen ha rätt att få sin sak prövad i domstol.

Förvaltningslagens regler om överklagande m.m.

I 3 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att om en annan lag eller för­­ordning innehåller någon bestämmelse som avviker från för­valt­nings­lag­en, gäller den bestämmelsen. I fråga om överklagande anges i samma para­grafs andra stycke att bestämmelserna om överklagande i för­valt­nings­lagen dock alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till dom­stols­pröv­ning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Eu­ro­pa­kon­­ventionen. Bestämmelsen i andra stycket infördes 2006 och klargör att förvaltningsdomstol har att åsidosätta även uttryckliga överklagandeförbud om ett upprätthållande av förbudet skulle komma i konflikt med rätten till domstols­prövning enligt konventionen.

Av 22 § förvaltningslagen framgår att beslut får överklagas av den som be­slut­­et angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. En­ligt 22 a § förvaltningslagen överklagas beslut – med ett här inte aktuellt un­dan­tag – hos allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen i 22 a § infördes 1998 och medförde att allmän förvaltningsdomstol blev generellt behörig dom­stol vid överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut. Be­stäm­mel­sen innebär att myndigheters beslut under vissa förutsättningar kan över­klagas även när det saknas uttryckliga författningsregler om detta. Ett syfte bakom bestämmelsen var att till­godo­se Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av civila rättig­heter och skyldigheter. Bestämmelsen skulle ha en uppsamlande funktion för att tillse att Sverige vid varje tid­punkt uppfyllde konventionens krav. Det nu sagda underströks också seder­mera genom införandet av bestämmelsen i 3 § andra stycket för­valt­nings­lagen.

Enligt 23 § förvaltningslagen över­­­klagas ett beslut skriftligt och skrivelsen ska ges in till den myndighet som har meddelat beslutet inom tre veckor från den dag som klaganden fick del av beslutet.

Enligt 24 § första stycket förvaltningslagen prövar den myn­dighet som har meddelat det överklagade beslutet om skrivelsen med över­klag­an­det har kom­­­­mit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in för sent ska myn­dig­het­en av­visa den om inte annat följer av bestämmelsens andra eller tredje stycke. Enligt bestämmelsens andra stycke ska skrivelsen inte avvisas ”om för­sen­ing­en beror på att myndigheten har lämnat klaganden en felaktig under­rätt­el­se om hur man överklagar”.

Av 25 § förvaltningslagen följer att om skrivelsen inte avvisas enligt 24 §, ska den myndighet som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övr­iga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet.

Överväganden

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att vad SD nu och i det tidi­g­are ärendet här har anfört samt det tillgängliga underlaget i ärendena inte ger stöd för bedömningen att Arbetsförmedlingens beslut att återkalla SD:s anvisning till de aktuella arbetsmarknadspolitiska programmen var felaktigt i sak. Arbetsförmedlingens materiella bedömning kan därmed inte föranleda skadeståndsskyldighet för staten.

Fråga är därefter om Arbetsförmedlingens respektive Förvaltningsrätten i Stockholms formella hantering av SD:s begäran om omprövning kan föranleda ersättningsskyldighet för staten.

Genom Europadomstolens avgörande i målet Mendel, som blev slutligt i juli 2009, står det klart att ett beslut om återkallelse av en sådan an­vis­ning till ett arbetsmarknadspolitiskt program som det här har varit fråga om ska kunna bli föremål för domstolsprövning eftersom, efter att anvisning har skett till ett sådant pro­gram, det fortsatta deltagandet i programmet rör en ci­vil rättig­het för den en­skil­de i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa­kon­­­ven­tionen. Mot denna bakgrund har också över­klag­ande­förbudet i 39 a § för­ord­ningen om arbets­mark­nads­politiska pro­gram avseende sådana beslut, per den 1 juli 2010, upp­hävts och Arbets­förmedlingens åter­kal­lel­se­be­slut över­kla­­gas således numera i en­lighet med för­valt­nings­lagens all­män­na regler om över­klagande. Med hän­­­syn till föreskriften i 3 § andra styck­et för­valt­nings­lagen har det emeller­tid även i tiden före det formella upp­häv­an­det av över­klag­ande­förbudet an­kom­mit på förvaltningsdomstol att uppta över­klaganden av sådana beslut till pröv­ning. Enligt Justitiekanslerns mening kan Europa­dom­stol­ens bedömning i målet Mendel inte uppfattas som ett uttryck för en dyn­am­isk tolkning av begreppet civil rättighet i artikel 6.1 i kon­ven­tion­en, dvs. att domstolen har fastställt en ny (förändrad) innebörd av begreppet med hän­syn till idag gällande förhållanden enligt den s.k. living instrument-doktrinen (jfr t.ex. Europadomstolens avgörande i Zolotukhin v. Russia, Application no. 14939/03, § 80 med där angivna hänvisningar till praxis).

Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen hindrar dock inte att bestämmelser om tidfrister för över­klag­an­de upp­rätt­hålls. Principen om lagakraftvunna besluts orubblighet eller annorlunda ut­tryckt rättssäkerhetsprincipen är en grundläggande princip vars upp­rätt­håll­ande inte i sig kommer i konflikt med artikel 6.1 i Europa­kon­ven­tion­en, ef­ter­som den syftar till att säkerställa stabiliteten i rättsordningen. Genom att säk­er­ställa att denna princip iakttas förhindras att för­valt­nings­beslut som med­­för rättsverkningar kan ifrågasättas ett obegränsat antal gånger. Om ett be­slut har vunnit laga kraft efter utgången av en rimlig frist för att överklaga eller på grund av att rättsmedlen har uttömts kräver därför inte artikel 6.1 i Eu­ro­pa­­konventionen att beslutet omprövas. (Jämför EU-domstolens av­­­­­görande i de förenade målen C-392/04 och C-422/04 i-21 Germany GmbH och Arcor AG & Co. KG mot Förbundsrepubliken Tyskland, REG 2006 I-08591 punk­t­­en 51 med där angivna hänvisningar till praxis.) Att ett beslut inte läng­re kan omprövas förhindrar emellertid i princip inte att den enskilde kan vara be­rättigad till skadestånd med anledning av be­slut­et. (Se för en mot­svar­an­de bedömning Justitiekanslerns beslut i dnr 7665-06-40.)

Av Europadomstolens fasta praxis framgår att de rättigheter som följer av Europakonventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, måste garan­teras på ett effektivt sätt. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstols­pröv­ning kan det därför bli fråga om en över­träd­else av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Frågan om den enskildes rättigheter enligt kon­ven­tion­en har åsidosatts prö­vas därmed i det enskilda fallet med hänsyn till samt­liga de rättsliga och fakt­iska omstän­dig­het­er som präglar den aktuella situa­tion­en. Härvid beaktas äv­en den enskildes eget ager­an­de, bl.a. måste rimliga krav på aktivitet ställas på denne t.ex. i fråga om att faktisk ta i anspråk till­gäng­liga rättsmedel (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i dnr 5969-08-40).

Justitiekanslern kan inte uppfatta annat än att såväl Arbetsförmedlingen som för­­valt­­nings­­rätt­en har bedömt att SD, då han i skriften i mars 2009 åter­­kom till Arbetsförmedlingen i ärendet, överklagade beslutet att återkalla hans anvisning till de aktuella arbets­mark­nads­poli­tis­ka programmen. Vid den fortsatta prövningen utgår därför Justitiekanslern från att SD har in­­kommit med ett skriftligt överklagande till den myndighet som meddelade be­­­slutet och därigenom har påkallat prövning i domstol.

Enligt 24 § förvaltningslagen ankommer det på den myndighet som har med­­­­­­­del­­at det överklagade beslutet att rättidspröva överklagandet och om det kommit in för sent avvisa detsamma. Det finns inte utrymme för att göra avvisningen beroende av en skälighetsbedömning. Dom­stol­en som prövar öv­er­klagandet är bunden av myndighetens beslut i det­ta avse­ende. Om be­sluts­­myndigheten har underlåtit att avvisa ett för sent inkommet över­klag­an­de och felaktigt överlämnat detta, måste domstolen sakpröva över­klag­an­det om det inte avvisas på någon annan grund. (Se t.ex. JO 1993/94 s.187.)

Arbetsförmedlingens beslut om återkallelse meddelades den 28 februari 2008 och SD:s överklagande i mars 2009 har således inte inkommit inom den i 23 § förvaltnings­lag­en stadgade fristen. Arbetsförmedlingen har emellertid med stöd av bestämmelsen i 24 § andra stycket förvaltningslagen beslutat att in­te avvisa överklagandet, då myndigheten – som det får förstås – har be­dömt att anledningen till ”för­­sen­ing­en” varit att det i åter­kallelse­beslutet an­gavs att det inte kunde öv­e­r­klag­as.

Det måste visserligen ifrågasättas om bestämmelsen i 24 § andra stycket för­valt­ningslagen var tillämplig i SD:s fall. Bestämmelsen gäller end­ast om be­sluts­myndigheten har läm­nat ”en felaktig under­rätt­el­se om hur man överklagar”, inte om be­sluts­myn­digheten har underlåtit att lämna en över­klagandeanvisning. Om be­sluts­­myn­dig­het­­en har underlåtit att lämna en öv­erklagandeanvisning är den en­skilde i stället hän­visad till att ansöka om åt­er­­­ställ­ande av den försuttna tiden för öv­er­­­­­­klag­an­de (se 37 c § för­valt­nings­pro­cess­lagen [1971:291]). Gen­om bestämmelsen har beslutsmyndigheten giv­its be­hör­­ig­het att, med för dom­stol bindande verkan, tillåta ett över­klag­ande av ett be­slut som i princip har blivit slutligt då över­klagande­fristen har för­sutt­its. Behörigheten kan mot den bakgrunden inte tolkas ex­ten­sivt. Be­stäm­melsen har en nära motsvarighet i äldre förvaltningslagen där det an­gavs att förseningen skulle bero på ”en oriktig uppgift om besvärstid eller be­svärsinstans”. Någon saklig ändring var inte avsedd genom om­for­mu­ler­ingen i förvaltningslagen (se prop. 1985/86:80 s. 74 f). En­ligt Justitie­kans­lern men­ing bör situationen att be­sluts­myn­dig­het­en har an­gi­vit att beslutet inte kan öv­er­klagas bedömas på samma sätt som om besluts­myn­dig­het­en inte har lämnat någ­on överklagandeanvisning. Re­sul­tat­et av den mot­­­satta hanter­ing­en skulle näm­ligen kunna bli att den enskilde synes få en i stort sett obe­gränsad tid till sitt förfogande för överklagande. (Jämför i denna del vad Justitiekanslern har anfört i sitt remissyttrande [dnr 3779-10-80] över be­­tänk­an­det En ny för­valt­nings­lag – SOU 2010:29 – angående 43 § lag­för­slaget att utöka besluts­myn­dig­het­ens be­­­hörighet i detta avseende.)

Även om Arbetsförmedlingens rättidsprövning i detta fall kan ifrågasättas kan myndigheten inte anses ha överskridit sin behörighet enligt 24 § andra stycket förvaltningslagen på ett sådant sätt att beslutet är att betrakta som en nullitet. Förvaltningsrätten var därmed bunden av Arbetsförmedlingens be­slut i detta avseende. Det kan för övr­igt an­märkas att förvaltningsrätten inte är behörig instans att pröva om för­ut­sättningar föreligger att återställa en för­­sutten tid för överklagande, ansökan härom görs i ett fall som det aktuella hos kammarrätt (8 § första stycket 4 la­g­en [1971:289] om allmänna för­valt­nings­domstolar).

Som Justitiekanslern uppfattar förvaltningsrättens beslut om avvisning grun­d­­as det huvudsakligen på principen om lagakraftvunna besluts orubblighet. Det aktu­el­la beslutet hade emellertid inte blivit slutligt eftersom Arbets­för­med­ling­en funnit att överklagandet hade kommit in i rätt tid.

Vid tidpunkten för för­­valt­­n­ingsrättens beslut saknades det vidare för­ut­sätt­ning­ar för att anse att över­kla­­g­andeförbudet i förordningen om arbets­mark­nads­poli­­tis­ka pro­gram var tillämp­ligt eftersom det av 3 § andra stycket för­valt­nings­lag­en uttryckligen följer att be­stäm­melserna om överklagande i för­valt­nings­lagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till dom­stols­­prövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i Eu­­­ropa­­kon­ven­tion­en. Förvaltningsrätten har vare sig i avvisnings­be­slutet eller i yttrandet hit upp­märksammat förvaltningslagens bestämmelse.

Vid en samlad bedömning kan Justitiekanslern därför inte komma till någon an­nan slutsats än att förvaltningsrätten inte med stöd av principen om laga­kraft­vun­na besluts orubblighet har haft fog för att underlåta att tillgo­do­se SD:s rätt att få tillgång till domstolsprövning enligt artik­el 6.1 i Eu­ropa­konventionen. Förvaltningsrättens beslut att avvisa överklagandet in­ne­fattade därmed ett åsido­sättande av SD:s rätt enligt artikel 6.1 i kon­ven­tionen.

SD har haft möjlighet att överklaga förvaltningsrättens beslut men har avstått från detta. Enligt Justitiekanslerns mening borde det, mot bak­grund av utgången i målet Mendel samt med hänsyn till bestämmelsen i 3 § and­ra stycket förvaltningslagen, i och för sig ha funnits goda för­ut­sätt­ningar för SD att få framgång med ett överklagande och på så vis få till­gång till domstolsprövning. Som har angivits tidigare bör det normalt också krävas att den enskilde tar i anspråk de rättsmedel som står till buds.

I detta fall bedömer dock Justitiekanslern att det skulle föra för långt att krä­va att SD skulle ha överklagat förvaltningsrättens avgörande. Justitie­kans­lern beaktar härvid följande. Såvitt känt fick SD inte del av Ar­bets­­för­medlingens yttrande till förvaltningsrätten i vilket redogjordes bl.a. för ut­gången i Europadomstolens dom i målet Mendel. För­valt­nings­rätt­en nämn­de inte heller detta avgörande i sitt avvisningsbeslut. I avvis­nings­­­­be­slut­et angavs i stället uttryckligen att frågan om återkallelse var slut­ligen av­gjord genom Arbets­för­med­lingens beslut och att domstolen inte ha­de rätt att pröva det över­klag­ade beslutet. SD företräddes inte av jurid­iskt skolat ombud och utredningen ger inte vid handen att han själv hade närmare kän­ne­dom om rele­vanta regler och domstolspraxis på det för­valt­nings­rätts­liga området. Därtill kommer att såväl Arbetsförmedlingen som för­valt­nings­rätten dröjde mycket länge med sina respektive beslut med anledning av öv­er­klagandet. Den möjlighet till domstolsprövning som i prin­­cip före­legat ge­n­om ett överklagande framstår således inte som reell och effektiv i detta fall.

Under sådana omständigheter konstaterar Justitiekanslern sam­man­fatt­nings­vis att SD:s grund­läggande rätt till tillgång till dom­stols­prövning slut­ligt har åsidosatts.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars rättigheter enligt kon­ven­tionen har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. Det är inte möjligt att nu före­bygga eller undanröja överträdelsen av rätten till domstolsprövning och SD har inte gottgjorts härför på annat sätt. Vad som återstår är ekonomisk er­sätt­ning för den skada som han kan ha lidit. Enligt Europadomstolens praxis föreligger det en stark men mot­bevis­bar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till domstols­prövning medför en ideell skada för den enskilde. Det är i detta fall inte till­räck­ligt att konstatera att en överträdelse har skett utan ekonomisk kom­­pen­sa­tion är påkallad. 

Vid en samlad bedömning, med beaktande av främst Europadomstolens av­görande i målet Mendel, finner Justitiekanslern att ersättning bör utgå med 15 000 kr.

Med hänsyn Justitiekanslerns bedömning att förvaltningsrätten borde ha prö­vat överklagandet i sak bör det ankomma på Domstolsverket att utge er­sättningen.

Justitiekanslern tillägger avslutningsvis följande. Målet i förvaltningsrätten har av­gjorts av en förvaltningsrättsfiskal. Enligt bestämmelsen i 10 § för­ord­ningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion får en för­valt­nings­rätts­fiskal bl.a. inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild er­far­en­het. I för­valt­nings­rättens yttrande hit anges att målet avgjordes efter sed­van­lig före­drag­ning av en notarie som hade gjort en gedigen rättsutredning. Mål­­­­et be­döm­d­es vara av ”speciell karaktär” och för­håll­ande­­vis mycket tid lades en­ligt förvaltningsrätten på diskussion och analys av rättsläget. Mot denna bak­grund finns det skäl att ifrågasätta om inte målets be­skaff­en­het i detta fall borde ha föranlett en prövning av en ordi­narie domare i stället för att tilldelas en för­valtningsrättsfiskal. Justi­tie­kanslern utgår från att lag­man­n­en och chefsrådmännen fortsättningsvis uppmärk­sam­mar detta för­­­hållande och vid behov ser över rutinerna för fördelningen av mål.