En ny förvaltningslag

En allmänt hållen regel om service föreslogs redan i Besvärssakkunnigas (BSK) slutbetänkande (SOU 1964:27). I förslaget till lag om förvaltningsförfarandet intogs en bestämmelse (2 kap. 15 §) enligt vilken ”Myndigheten bör inom sitt verksamhetsområde tillhandagå enskild med upplysningar och anvisningar, i den mån

Sida 197
Original

hinder icke möter”. Enligt BSK (s. 179) borde myndigheterna inom ramen för sina resurser och med beaktande av sekretessynpunkter och till saken anknutna partsintressen kunna informera enskilda om innebörden av gällande lagstiftning och tillämpad praxis, i den mån det kunde antas föreligga ett behov av detta.

När det gällde information och service i redan anhängiggjorda ärenden poängterades att man kunde och borde föreskriva mera specificerade åligganden för myndigheterna. Åtskilliga av de av BSK föreslagna bestämmelserna var att betrakta som påbyggnader på den allmänna regeln i 2 kap. 15 §. De sakkunniga nämnde därvid bl.a. 4 kap. 3 §, 10 kap. 1 § och 8 kap. 4 §.

Enligt 4 kap. 3 §, som avsåg en myndighets ansvar för s.k. felinkomna inlagor i ett ärende, skulle myndigheten, om inte särskilda skäl talade emot det, dels översända handlingen till rätt myndighet, dels underrätta avsändaren om att så skett. Bestämmelsen i 10 kap. 1 § rörde ytterst frågan om vilka brister i en framställning som motiverade att talan avvisades, men innehöll implicit ett åliggande för myndigheten att först uppmana parten att avhjälpa den konstaterade bristen. Enligt 8 kap. 4 § hade myndigheten ”att vid behov vägleda part med avseende å hans medverkan vid utredningen, i den mån det icke av särskild anledning finnes olämpligt”.

BSK:s förslag innehöll bl.a. också vissa allmänt hållna regler om handläggningstider. Enligt 8 kap. 11 § första stycket ankom det på myndigheten ”att vaka över att utredningen icke onödigt fördröjes”, och i 11 kap. 1 § föreskrevs att ”Ärende skall avgöras så snart kan ske”.

BSK:s tankar fick endast i begränsad omfattning genomslag i det starkt reducerade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom Justitiedepartementet (SOU 1968:27). Med hänvisning till remissutfallet ansåg arbetsgruppen (s. 50 f.) att flera av de av BSK föreslagna bestämmelserna antingen avsåg självklarheter och därför var överflödiga eller rörde ordningsfrågor som snarare borde behandlas i instruktioner och liknande administrativa författningar. Till de förra hörde bl.a. reglerna om vägledning i 8 kap. och om snabba avgöranden i 9 kap. Till de senare hörde bl.a. bestämmelserna om service i 2 kap. och om felinkomna inlagor i 4 kap.

Sida 198
Original

Från sin principiella uppfattning, att allmänna regler om service och vägledning inte borde intas i förvaltningslagen, gjorde arbetsgruppen (s. 110) ett undantag. Då det handlade om enklare kompletteringsåtgärder, kunde det vara lämpligt att i lagen anvisa en enhetlig ordning. I arbetsgruppens lagförslag intogs därför följande bestämmelse (9 §):

Har part ej ingivit föreskrivna handlingar eller behöver hans handlingar fullständigas och kan bristen avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndigheten vägleda parten. Sådan vägledning får dock underlåtas, om det kräves av hänsyn till arbetets behöriga gång och intet väsentligt partsintresse eftersättes därigenom.

Departementschefen anslöt sig sedermera i allt väsentligt till arbetsgruppens bedömning (prop. 1971:30 s. 288). Regleringen i 1971 års förvaltningslag kom i linje härmed att endast innefatta en bestämmelse, 8 §, om en begränsad vägledningsskyldighet:

Är ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling från någon som saken angår ofullständig och kan bristen avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndigheten vägleda honom, om det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt.

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) diskuterade i sitt delbetänkande (SOU 1981:46) relativt utförligt om lagstiftning var ett praktiskt användbart medel för att nå det allmänt accepterade målet, att allmänheten ska erbjudas en god service i kontakterna med myndigheterna. I det uppdrag som getts FRU kunde tre led särskiljas. FRU skulle för det första ta ställning till tanken på en särskild servicelag, för det andra överväga om man borde införa allmänna serviceregler i förvaltningslagen och för det tredje särskilt beakta servicesynpunkterna vid utformningen av förfarandereglerna i förvaltningslagen (s. 93).

Tanken på en särskild servicelag avvisades. Detta berodde främst på att det inte syntes möjligt att utforma en sådan lag så, att den kunde fylla en praktisk funktion vid sidan av den allmänna förfarandelagstiftningen (s. 94).

Sida 199
Original

När det gällde allmänna serviceregler i förvaltningslagen konstaterade FRU att införandet av sådana skulle innebära en utvidgning av lagens tillämpningsområde. De skulle gälla för all verksamhet hos en myndighet och inte bara vid ärendehandläggning. Det var enligt FRU givet att de måste ges en allmän utformning. Vid den partiella reform som då var aktuell kunde 1971 års förvaltningslag i aktuellt hänseende inte utvidgas med mera än några bestämmelser om upplysnings- och vägledningsplikt och om skyndsamhet i handläggningen (s. 95 f.). Dessa borde intas i den dåvarande lagens 8 §, som därefter föreslogs få följande lydelse:

Myndighet skall ge allmänheten upplysningar och vägledning i frågor som rör dess verksamhetsområde, i den mån hinder inte möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. Ärende skall handläggas så skyndsamt som möjligt och så att ingen betungas i onödan. Är handling från någon som berörs av ett ärende ofullständig, skall myndigheten bistå honom med att avhjälpa bristen om det kan ske på ett enkelt sätt. När myndighet har att göra med någon som ej behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk.

Även om sådana allmänna servicebestämmelser hade ett inte obetydligt värde, kunde de enligt FRU bara få en begränsad effekt. Det bästa sättet att med förvaltningslagen som redskap främja förbättrade kontakter mellan myndigheter och enskilda var i stället att beakta servicesynpunkter vid utformningen av lagens olika förfaranderegler. Detta tredje led i FRU:s uppdrag hade fullföljts genom utredningens förslag till bestämmelser om bl.a. myndigheternas utredningsansvar och om muntligt förfarande (s. 96 f.).

I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) sammanfattade FRU (s. 34) i tre punkter huvudtankarna bakom sitt förslag till en ny förvaltningslag:

Enkelhet och snabbhet i förfarandet bör eftersträvas
Kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten bör underlättas
Rättssäkerheten får inte eftersättas

Sida 200
Original

Dessa målsättningar realiserades bäst genom konkreta handläggningsregler, varför tyngdpunkten borde läggas på dessa. FRU (s. 34 f.) hade därför strävat efter att så mycket som möjligt hålla nere antalet mera utpräglade standardregler. Det var emellertid samtidigt väsentligt, att lagen gav klart uttryck för den offentliga förvaltningens grundläggande värderingar. Inte minst de mångåriga strävandena att motverka onödig byråkrati och att effektivisera förvaltningen motiverade att det i en ny förvaltningslag slogs fast vissa vägledande principer. Sådana regler kunde bli en konkret utgångspunkt för en fortsatt utveckling i syfte att förbättra förvaltningens standard.

De av FRU föreslagna servicebestämmelserna var tänkta att tillämpas även i annan verksamhet än ärendehandläggning. De skulle också kunna tillämpas inom hela förvaltningen, även den kommunala. En uttömmande principförklaring hörde inte hemma i förvaltningslagen, utan man fick koncentrera sig på några centrala frågor (se s. 40 f.). Av de elva av FRU föreslagna paragrafer som ansågs uppfylla nämnda krav är i sammanhanget framför allt följande ”mera utpräglade standard- och principstadganden” (s. 54) av intresse:

Allmänt om verksamheten 4 § Myndigheternas verksamhet skall bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Förenklingar som kan underlätta enskildas kontakter med myndigheterna skall eftersträvas. Myndigheternas skrivelser skall utformas klart och begripligt. Tillgänglighet 5 § Myndigheterna skall ha bestämda tider för att ta emot besök och telefonsamtal. Dessa tider skall ges allmänheten till känna på lämpligt sätt. Bistånd åt enskilda 6 § Myndigheterna skall på begäran av enskilda lämna upplysningar, vägledning, råd och annat bistånd i frågor som rör deras verksamhetsområden, i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelser om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Förfrågningar skall besvaras utan onödigt dröjsmål. I 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och 15 kap.4 och 10–12 §§sekretesslagen (1980:100) finns föreskrifter om myndigheternas skyldigheter gentemot allmänheten i fråga om allmänna handlingar. Om avgiftsbeläggning av vissa tjänster och skriftliga expeditioner finns särskilda föreskrifter.

7 § Om en enskild vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten upplysa honom om vart han skall vända sig.

Sida 201
Original

Får en myndighet en handling som uppenbart är avsedd för en annan myndighet, bör handlingen översändas dit.

Bistånd åt andra myndigheter 8 § Myndigheterna skall på begäran lämna varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för sin verksamhet. I 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) finns en föreskrift om myndigheternas skyldighet att bistå varandra med uppgifter som de förfogar över.

I den proposition (prop. 1985/86:80) som låg till grund för den nuvarande förvaltningslagen gav departementschefen (s. 16) bl.a. följande skäl för att även en med nödvändighet ganska allmänt hållen lagstiftning verksamt kunde bidra till att ytterligare förbättra kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna:

Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter.

I fråga om serviceskyldigheten ansåg departementschefen (s. 20 f.), att de begränsningar som intagits i FRU:s förslag inte i alla delar var tillräckliga. De föreslagna reglerna medgav inte, att samtliga relevanta faktorer fick genomslag vid en bedömning av i vilken utsträckning en myndighet kunde tillhandahålla efterfrågad service. Mot bl.a. denna bakgrund ansåg han att det i förvaltningslagen skulle föreskrivas ”att varje myndighet skall hjälpa enskilda till rätta på sitt område i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet”.

Som svar på remisskritiken mot FRU:s förslag om myndigheternas tillgänglighet betonade departementschefen (s. 21) att ett krav på besöks- och telefontider inte fick uttryckas så, att det kunde ge underlag för uppfattningen att begränsad tillgänglighet borde vara det normala. Strävan måste självfallet vara att myndig-

Sida 202
Original

heterna – med beaktande av tillgängliga resurser och de serviceanspråk som följer av verksamhetens art – i så stor utsträckning som möjligt är tillgängliga för allmänheten.

Till stöd för sin ståndpunkt att en särskild regel om bistånd myndigheterna emellan borde intas i lagen pekade departementschefen (s. 23) på att en sådan kunde främja både det allmännas och den enskildes intressen:

En ny regel om myndigheternas samverkan bör till en början ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Att myndigheterna därvid, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är naturligtvis mycket väsentligt. En regel i ämnet är emellertid motiverad även som ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten. En ganska vanlig orsak till att förvaltningsförfarandet ibland blir krångligt och drar ut på tiden är nämligen att den enskilde måste vända sig till flera olika myndigheter för att få sitt ärende avgjort. Den som söker ett tillstånd hos en myndighet hänvisas t.ex. att ta kontakt också med flera andra myndigheter för att få de intyg, yttranden, registerutdrag och liknande som skall bifogas ansökan. Jag anser att det i viss utsträckning är möjligt och lämpligt att den handläggande myndigheten själv tar den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet skall bli tillräcklig. Detta ligger i linje med strävandena att göra förvaltningen mer serviceinriktad. En förutsättning är då att myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de kan lämna inom ramen för sin verksamhet.

Liksom FRU ansåg departementschefen (s. 24) att den nya lagen skulle innehålla regler om enkelt, snabbt och billigt förfarande och om lättbegripligt språk. Reglerna borde dock begränsas till att avse handläggningen av ärenden där ”någon enskild är part”. Därmed ansåg han sig ha tillgodosett invändningar från ”kommunalt håll” om att kraven på enkelhet och snabbhet etc. var alltför kategoriska för att passa inom hela det kommunala området. (Någon enhällig kommunal remissopinion av denna innebörd kan dock inte skönjas; se sammanställningen i Ds Ju 1985:6.) Bestämmelserna borde lämpligen placeras först bland de regler som enbart gäller handläggningen av ärenden. Departementschefen (s. 24 f.) betonade att de inte fick ses separat utan också skulle vara vägledande vid tillämpningen av flera andra regler i lagen och utgöra riktlinjer för hur man i praxis borde se på en del av de frågor som inte var närmare reglerade i lagen.

Sida 203
Original

Senare komplettering av 5 § FL

Sedan förvaltningslagens ikraftträdande år 1987 har 5 § tillförts två nya stycken. Bakgrunden till andra stycket om möjlighet att anlita telefax och elektronisk post vid kontakter mellan myndigheter och enskilda har vi behandlat i vår delredovisning om elektroniska förfaranden (avsnitt 4.1 i bilaga 2 till detta betänkande). Det nuvarande tredje stycket i 5 § FL om myndigheternas öppethållande tillkom år 1999 (prop. 1998/99:52, bet. 1998/99:KU28, rskr. 1998/99:211) som en följd av den kritik som JO vid upprepade tillfällen hade riktat mot flera myndigheters, såväl kommunala som statliga, begränsade öppethållande under s.k. klämdagar; i många fall hade myndigheterna över huvud inte haft öppet.

Sedan JO för kännedom till Justitiedepartementet överlämnat kopia av ett beslut, som illustrerade att det rörde sig om ett frekvent förekommande och inte övergående problem (JO 1997/98 s. 487), utarbetades inom departementet en promemoria i ämnet (Ds 1998:60), vilken efter remissbehandling ledde fram till propositionen Myndigheters öppethållande (prop. 1998/99:52). I propositionen (s. 7) konstaterade regeringen att en total stängning av en myndighet under en hel arbetsdag inte var förenlig med vare sig tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler om allmänna handlingars offentlighet eller förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. En total stängning medförde allvarliga konsekvenser för rätten till insyn i allmänna handlingar men hade även effekter på ett mer generellt plan när det gällde medborgarnas rätt till service och tillgänglighet. Då JO:s upprepade kritik uppenbarligen inte fått avsedd verkan, fanns det behov av en uttrycklig regel i förvaltningslagen med krav på att myndigheten åtminstone skulle hålla öppet under en viss minimitid.

När det gällde öppettiderna – minst två timmar helgfri måndag till fredag – betonade regeringen (s. 8) att det var fråga om ett absolut minimikrav. Avsikten var inte att nuvarande tider för öppethållande skulle inskränkas. Regeln skulle i stället förstås på det sättet, att det normalt skulle krävas ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn och service, men att det i undantagsfall var acceptabelt att besluta om en sådan begränsning.

Sida 204
Original

10.6. Överväganden

10.6.1. Regleringens samband med våra övriga förslag

Det praktiska behovet av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan är enligt vår mening klarlagt. De nuvarande bestämmelserna har, som inte minst framgår av JO:s praxis, utgjort en värdefull måttstock vid bedömningen av myndigheternas vilja och förmåga att upprätthålla en god förvaltningsstandard. Att de getts lagform har gett kritik grundad på bristande följsamhet en särskild tyngd. Bestämmelserna kan också – även om effekterna här inte är lika mätbara – antas ha haft en direkt påverkan på myndigheternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utvecklingsarbete.

Därmed är naturligtvis inte sagt, att regleringen i alla delar utformats på ett lämpligt sätt. Det är fråga om en pusselbit, som måste anpassas till och samspela med förvaltningslagens övriga bestämmelser. Då vi nu föreslår en ny, utvidgad förvaltningslag med delvis annorlunda uppläggning och utformning, är det givet att det också måste få följder för denna reglering.

Vi gav redan inledningsvis några relativt vaga indikationer på anledningen till att de lösningar vi valt på det aktuella området måste ses i ljuset av våra övriga förslag. Då vi nu ska något konkretisera det där sagda, vill vi framhålla den gemensamma nämnaren, att de nyheter som vi föreslår på andra områden kräver att service- och samverkansfrågorna blir föremål för en något striktare och mera restriktiv reglering än den nuvarande.

Det första skälet för en sådan justering hänger samman med vårt förslag att från förvaltningslagen avvikande bestämmelser ska ha företräde endast om de intagits i en annan lag. Det blir alltså inte längre möjligt att rubba förvaltningslagens system genom avvikande förordningsbestämmelser. Lagen tillförs alltså den permanens och stabilitet som är önskvärd då det gäller grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förvaltningsförfarandet. Denna ökade beständighet kräver emellertid samtidigt, att lagen ges ett innehåll som motiverar en viss motståndskraft mot snabba förändringar.

Utförliga föreskrifter om service, tillgänglighet och samverkan, som i detalj reglerar mera perifera och obetydliga – eller kanske tidsbundna och av den tekniska utvecklingen i nuläget föranledda – frågor, bör därför hållas utanför lagen. Bestämmelserna måste

Sida 205
Original

enligt vår mening utformas så, att det lämnas ett betydande utrymme för normgivning på lägre nivå och att därmed bl.a. nya service- och samverkansformer snabbt kan komma att realiseras. Förvaltningslagens reglering bör med andra ord bara innefatta sådana grundläggande element som under alla förhållanden ska beaktas, och som vid behov kan byggas på med andra föreskrifter – även sådana som beslutas av regeringen. (Vad gäller kommunalförvaltningen bör dock noteras att bl.a. föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och om deras åligganden enligt 8 kap. 5 § RF ska meddelas i lag.)

Ett andra skäl, som har ett samband med vårt förslag som helhet och som också talar för en striktare reglering än den nu gällande, är följande. Den nuvarande förvaltningslagen lider av en påtaglig obalans i sin beskrivning av de allmänna krav som i all förvaltningsverksamhet ställs på myndigheterna. Medan lagen över huvud inte har något att säga om de mest fundamentala kraven, nämligen att verksamheten ska ha författningsstöd och utövas på ett objektivt och proportionerligt sätt, ges detaljanvisningar om attityder och beteenden av jämförelsevis underordnad art (t.ex. att man ska uttrycka sig lättbegripligt, svara på frågor, ta emot telefonsamtal och hålla öppet två timmar under s.k. klämdagar). Då vi nu föreslår att grundläggande bestämmelser – gällande både helt fundamentala rättsliga principer och för allmänheten väsentliga praktiska förhållningssätt – samlas under den gemensamma rubriken ”Grunderna för god förvaltning”, är det angeläget att innehållet inte kan uppfattas som trivialt. Denna aspekt, som motiverar en viss restriktivitet i urvalet, måste beaktas vid utformningen av nya service-, tillgänglighets- och samverkansregler.

Det tredje, och inte minst viktiga, skälet till att innehållet i de servicebetonade bestämmelserna kan och bör begränsas sammanhänger med våra förslag vad gäller konkreta regler om ärendehandläggning. Då vi förordar att nya regler tillförs beträffande hittills oreglerade frågor och i samband därmed också inkluderar element, som ingår i de nuvarande mera svepande bestämmelserna, ter det sig befogat att i motsvarande mån minska mängden av i nuläget något osorterade detaljanvisningar av allmänt slag. Ett exempel, bland flera, på en sådan konkret handläggningsregel som har betydelse för utformningen av allmänna service- och samverkansbestämmelser är den som vi föreslår beträffande utredningsansvaret.

Sida 206
Original

Det hittills sagda har alltså gällt argument för en begränsning av stoffet vad gäller bestämmelserna om service och liknande. Avslutningsvis vill vi här tillägga, att en viss utvidgning på en bestämd punkt kan följa av det önskemål om en utförligare reglering av elektroniska förfaranden som ligger i vårt speciella uppdrag i detta ämne. De synpunkter som ovan framförts är emellertid i hög grad relevanta även här. Sådana bestämmelser måste vara så basala och i görligaste mån teknikoberoende, att de inte hindrar en anpassning till nya förhållanden eller snabbt förlorar sin aktualitet.

10.6.2. Service

Det sakliga innehållet i nu gällande 4 § FL bör med beaktande av vad nyss sagts i princip föras över till den nya lagen. Våra förslag till lösning på andra frågor motiverar dock att servicebestämmelsen förenklas. Med tanke bl.a. på att myndigheternas utredningsansvar regleras i den nya lagen, bortfaller behovet av att exemplifiera myndighetens åligganden inom ramen för serviceskyldigheten. De närmast följande servicebetonade bestämmelserna om myndigheternas tillgänglighet och samverkan tillför dessutom vissa mera konkreta anvisningar.

Det är enligt vår mening tillräckligt att slå fast, att myndigheterna ska vara serviceinriktade och ge den assistans som erfordras för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Det kan lämpligen uttryckas i två led.

Vi föreslår att myndigheterna inledningsvis åläggs ett övergripande ansvar för att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Därmed fastställs ett grundläggande inslag i principen om god förvaltning. Det rör sig, om man så vill, om en attitydfråga av stor betydelse för medborgarna. De kan göra anspråk på ett positivt mottagande utan inslag av den ”översåtlighet” och avoghet som myndigheterna ibland – förr mer än nu och med eller utan fog – anklagas för. I kravet på enkelhet ligger också att den enskilde inte behöver besitta någon särskild sakkunskap för att närma sig en myndighet i en fråga av intresse för honom eller henne.

Det är emellertid inte tillräckligt att kontakterna är okomplicerade och att medborgarna bemöts med tillbörlig respekt. Den enskilde har också ett befogat anspråk på att i viss utsträckning kunna räkna med myndighetens assistans för att få sina intressen tillgodosedda. Denna tanke, som avspeglas i 4 § FL, bör komma till uttryck också

Sida 207
Original

i det andra ledet av den serviceregel som vi föreslår. Utformningen bör emellertid av flera skäl bli en annan än den nuvarande.

Som exempel på sådant bistånd som kan komma i fråga anges i första stycket av 4 § FL lämnande av ”upplysningar”, ”vägledning” och ”råd”. I paragrafens båda efterföljande stycken beskrivs så två konkreta situationer, där viss service är motiverad; om den enskilde ställt en fråga till myndigheten, ska den besvaras så snart möjligt, och om någon av misstag vänt sig till fel myndighet ”bör” myndigheten ”hjälpa honom till rätta”. Under förutsättning att de använda termerna uppfattas korrekt kan denna exemplifiering sägas på ett adekvat sätt återge vad det är fråga om, dvs. ren information (upplysningar) och enkla anvisningar om hur man bör förfara för att i visst avseende nå ett önskat resultat (vägledning och råd). Erfarenheten visar emellertid, att användningen av termer sådana som dessa inte är riskfri. Det har nämligen i det moderna s.k. informationssamhället blivit allt vanligare, att myndigheterna blandar samman sina olika funktioner och i form av ”information”, ”rekommendationer”, ”uppmaningar” eller ”råd” meddelar förelägganden, förbud eller liknande beslut. (Se bl.a. avsnitt 32.4.3.) Med hänsyn härtill, och då exemplifieringen knappast tillför mycket av substans och dessutom kan leda till en olycklig fixering vid just de nämnda serviceformerna, förordar vi en mera generell skrivning.

Vi föreslår att myndigheternas serviceskyldighet beskrivs som ett åliggande att ”lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verksamhet”. En sådan formulering öppnar inte för sådant missbruk som nyss påtalats, samtidigt som den täcker alla de former av bistånd som avses med den nuvarande regleringen och även öppnar för en vidareutveckling av servicebegreppet, där i dagsläget okända, förbisedda eller mindre väl utvecklade former av hjälp kan komma att betraktas som naturliga inslag i kontakterna mellan myndighet och enskild.

Den i den nuvarande lagen föreskrivna och nödvändiga begränsningen, att hjälpen ska lämnas ”i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet”, bör i princip föras över till den nya lagen. Vi föreslår emellertid en viss skärpning av kravet på myndigheterna. För att hjälpen ska få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt. Genom att skjuta in orden ”utan onödigt dröjsmål och” framför den nyss citerade frasen vill vi minska risken

Sida 208
Original

för att lämnande av service uppfattas som något sekundärt i myndigheternas verksamhet.

Vi föreslår således att den nya förvaltningslagens bestämmelse om ”Service”, 5 §, ges följande innehåll: En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

10.6.3. Tillgänglighet

Vad som i nuvarande 5 § första och andra styckena FL sägs om myndigheternas tillgänglighet bör få en motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelserna bör emellertid göras mera generella på vissa punkter och samtidigt mera precisa på andra. Det senare motiveras framför allt av att det ökande inslaget av s.k. elektronisk förvaltning kräver särskild uppmärksamhet.

Den gällande regleringen inleds med ett åliggande för myndigheterna att ta emot besök och telefonsamtal. Denna för det stora flertalet myndigheter närmast självklara förpliktelse bör enligt vår mening lämpligen komma till uttryck på ett indirekt sätt genom uppställande av kravet på att eventuellt fastlagda mottagningstider ska tillkännages för allmänheten. Det förfaller oss något missvisande att skjuta just möjligheten till personliga sammanträffanden och telefonsamtal i förgrunden, då flertalet kontakter mellan en enskild och en myndighet tas per brev eller genom anlitande av elektroniska kommunikationsformer. Vi anser därför att det inledningsvis i första stycket av den nya paragrafen i ämnet rent generellt bör slås fast, att en myndighet – utan att formerna preciseras – ska vara tillgänglig för kontakter.

Vad gäller anlitande av elektroniska kommunikationsformer är naturligtvis ett minimikrav, att den enskilde kan kommunicera med myndigheterna via e-post. Användningen av s.k. webbformulär är ett exempel på en redan i dagsläget vanlig sådan annan kommunikationsform, som i många sammanhang visat sig ge markanta effektivitetsvinster för både det allmänna och den enskilde. För att möta en framtida teknikutveckling ser vi det emellertid som angeläget

Sida 209
Original

att man inte låser sig vid de varianter som nu förekommer eller kan förutses utan öppnar för nya lösningar.

I den nya bestämmelsens andra stycke fullföljer vi anpassningen till moderna förvaltningsformer. Vi anser att myndigheterna ska på lämpligt sätt – t.ex. på sin hemsida och i korrespondens med enskilda – anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas. En sådan regel om ett särskilt utpekat mottagningsställe främjar enligt vår mening en rationell hantering inom myndigheten av inkomna meddelanden, samtidigt som den informerar den enskilde om den säkraste kanalen för att få fram meddelandena. För att den enskilde i görligaste mån ska kunna förvissa sig om att ett meddelande nått fram till adressaten bör vidare föreskrivas att myndigheten – om avsändaren använt sig av det sålunda anvisade mottagningsstället – ska underrätta honom eller henne när så skett. Eftersom avsändaren i många fall, t.ex. då det är fråga om att iaktta särskilda ansökningstider, har ett behov av bekräftelse på tidpunkten för mottagandet, ska även uppgift om detta ingå i underrättelsen liksom i förekommande fall uppgift om att meddelandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte kunnat uppfattas.

Nämnda krav på bekräftelse och dess innehåll kan emellertid inte göras absoluta. Hänsyn måste tas till att bestämmelsen ska vara generellt tillämplig och inte begränsad till ärendehandläggning. Tekniska svårigheter kan ibland omöjliggöra, att bekräftelse ges. En underlåtenhet att på detta sätt kvittera mottagandet kan i vissa fall också vara motiverad för att myndigheten ska kunna skydda sig mot virus och spam etc. För att hänsyn till faktorer som de nämnda ska kunna tas föreslår vi, att förpliktelsen ska gälla ”om inte särskilda hinder möter”.

Vi förutsätter att myndigheten disponerar eller kan skaffa sig tekniska funktioner, som medger att mottagningsbevis automatiskt sänds till avsändaren. Att iaktta det här uppställda kravet på bekräftelse av mottagna meddelanden kan följaktligen inte vara särskilt betungande.

Avslutningsvis bör något sägas om den specifika form av tillgänglighet som regleras i 5 § tredje stycket FL och som innebär fastställande av minimitid för myndigheternas öppethållande under ”helgfri måndag – fredag”, som inte ”samtidigt är midsommarafton, julafton eller nyårsafton”. Som framgått (avsnitt 10.5 in fine) tillkom bestämmelsen främst för att hindra en totalstängning under s.k. klämdagar, vilken skulle omöjliggöra att handlingar registrerades

Sida 210
Original

och på beställning utlämnades i enlighet med vad som föreskrevs i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Även om det i förarbetena antyddes, att bestämmelsen också kunde ha betydelse vad gäller möjligheterna att lämna service av annan art, ger lagtexten knappast uttryck för en sådan tanke.

Redan med hänsyn till bestämmelsens detaljeringsgrad och dess primära syfte att ange vad som ska gälla i en undantagssituation (klämdag) kan den svårligen motivera en plats i en lag – som den av oss föreslagna nya förvaltningslagen – från vilken avvikande bestämmelser endast kan meddelas i annan lag. Härtill kommer att bestämmelsen utformats så att den i praktiken kan motverka strävandena att underlätta kontakterna mellan myndigheter och enskilda. Dessutom kan ifrågasättas om den i realiteten i någon väsentlig utsträckning bidrar till att offentlighetslagstiftningen bättre beaktas.

Vad gäller den förstnämnda aspekten kan hänvisas till de farhågor som framfördes redan vid remissbehandlingen av förslaget om myndigheters öppethållande. Det fanns bl.a. en oro för att regeln skulle ge en indikation på att ambitionsnivån kunde sänkas i förhållande till vad som normalt ansetts gälla i fråga om öppettider. Även om det är svårt att bedöma om regeln har haft en sådan inverkan, är det inte helt orimligt att uppfatta den så, att myndigheternas skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05 s. 416; beslutet omnämnt i avsnitt 10.3 ovan).

Den andra aspekten är den som också antyds i nyssnämnda JObeslut, nämligen att två timmars öppethållande – kanske i ett lokalkontor bemannat med en underordnad tjänsteman, som bara har tillgång till ett begränsat antal av de allmänna handlingar som myndigheten har i sitt förvar – i mycket ringa mån löser de problem det här gäller. Vill man förvissa sig om att en myndighet kontinuerligt har en bemanning som möjliggör att handlingar kan lämnas ut enligt vad tryckfrihetsförordningen och sekretesslagstiftning föreskriver måste man ta ett större grepp.

Om vi sålunda avvisar tanken på att i den nya lagen inta en motsvarighet till bestämmelsen i 5 § tredje stycket FL uppkommer frågan, om det i lagen ändå kan vara motiverat att erinra om att tillgängligheten inte får begränsas i sådan utsträckning att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar åsidosätts. Att av rena upplysningsskäl hänvisa till en lagstiftning, som har lika central betydelse för den offentliga förvaltningen som förvaltningslagen, som tillämpas lika frekvent

Sida 211
Original

och som är lika väl känd, ger emellertid ett egendomligt intryck och kan knappast förväntas ge några påtagliga positiva effekter. Vill man försäkra sig om att offentlighetslagstiftningen efterlevs på ett bättre sätt, står lämpligare metoder till buds, bl.a. utbildningsinsatser.

Vår slutsats är således att frågan om myndigheternas ”Tillgänglighet” bör regleras på följande sätt (6 §):

En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om särskilda tider för att ta emot besök och telefonsamtal är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

10.6.4. Samverkan

Alla myndigheter, både statliga och kommunala, verkar på det ena eller andra sättet i ”det allmännas” och därmed också i ”allmänhetens” tjänst. Det är alltså väsentligt att deras samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda medborgarna goda och rättvisa levnadsvillkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Denna tanke, som kom till uttryck i den klassiska formuleringen i 47 § i 1809 års regeringsform att myndigheterna ska ”räcka varandra handen”, avspeglas i modern tappning i 6 § FL.

Förvaltningslagens samverkansbestämmelse har emellertid fått en utformning, som delvis döljer bestämmelsens dubbla syfte. Att ”varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten” leder tankarna till att det främst är fråga om ett internt inom administrationen lämnat bistånd, avsett att t.ex. minska konsekvenserna av en ojämn medelstilldelning eller att tillföra en myndighet någon särskild sakkunskap som den saknar men en annan myndighet besitter. Någon antydan ges inte om att syftet också är att den enskilde genom att myndigheterna

Sida 212
Original

samarbetar ska besparas ett tidsödande arbete med att vid flera tillfällen själv konsultera flera myndigheter i ett och samma ärende.

Då vi föreslår att det budskap som 6 § FL får anses innefatta överförs till en bestämmelse i den nya lagen, vill vi råda bot på den nyssnämnda bristen. Det sker på två sätt. För det första vill vi tona ned intrycket av att det är fråga om en mera tillfällig ”hjälp”, som en myndighet kan erbjuda en annan i ett trängt läge, genom att tala om att myndigheterna mera generellt ska ”samverka” med varandra. För det andra vill vi ge en klar indikation på att denna samverkan är avsedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Det sker genom att i ett nytt stycke, som saknar motsvarighet i 6 § FL, ålägga en myndighet att ”i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter”. En liknande bestämmelse återfinns nu bland de ”allmänna krav på handläggningen av ärenden” som uppställs i 7 § FL, men vi vill alltså se en sådan regel som ett inslag i den service som myndigheterna generellt, inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning, ska erbjuda.

Det är väsentligt att understryka, att samverkan mellan myndigheterna ska ske inom deras respektive ”verksamhetsområden”. Däri ligger två begränsningar. För det första måste en myndighet naturligtvis prioritera sina egna huvuduppgifter och är inte tvingad att släppa vad den har för händer så snart en annan myndighet begär assistans. Det är alltid myndigheten själv som avgör, om den kan avsätta resurser för att bistå den andra myndigheten i dess verksamhet. För det andra ger bestämmelsen inte stöd för några samverkansprojekt, som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Det är viktigt att poängtera, att myndigheternas verksamhet enligt legalitetsprincipen styrs av de regler om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller annan normgivare beslutat. Några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av sålunda fastlagda normer tillåter sig att fatta beslut som svårligen kan härledas till den ena eller andra av de samverkande myndigheterna, får inte förekomma (jfr i avsnitt 10.3 nämnda JO 1993/94 s. 458).

En annan nödvändig restriktion följer av att den särskilda form av hjälp som myndigheterna som ett led i sin samverkansskyldighet ska lämna enskilda är villkorad. Att en myndighet ”i den utsträckning som kan anses rimlig” ska bistå en enskild genom att själv begära information av andra myndigheter innebär att man alltid seriöst ska

Sida 213
Original

överväga detta alternativ men att andra hänsyn ibland måste prioriteras. Även resursbrist kan vara ett sådant skäl.

Tilläggas bör avslutningsvis att den föreskrivna samverkansskyldigheten självfallet inte befriar myndigheterna från att iaktta de regler om begränsningar i informationsutbytet som följer av bl.a. sekretesslagstiftningen och personuppgiftslagen (jfr JO 2006/07 s. 270, åberopat i avsnitt 10.3). Att kartlägga förekomsten av sådana legala hinder mot att inhämta upplysningar och yttranden ligger emellertid utanför vårt uppdrag.

Den sista av de under huvudrubriken ”Grunderna för god förvaltning” upptagna bestämmelserna, den om ”Samverkan” (7 §), föreslås i enlighet med det sagda få följande lydelse:

Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra.

En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

10.7. Lagtexten in extenso

De paragrafer som avses reglera de tre i detta kapitel behandlade och delvis med varandra sammanhängande frågorna föreslås i enlighet med det ovan sagda få följande utformning:

Service

5 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan tillvarata sina intressen i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas utan onödigt dröjsmål och i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Sida 214
Original

Tillgänglighet

6 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda. Om särskilda tider för att ta emot besök och telefonsamtal är bestämda, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt.

Samverkan

7 § Myndigheterna ska inom sina respektive verksamhetsområden samverka med varandra.

En myndighet ska i den utsträckning som kan anses rimlig bistå den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Sida 215
Original

V. ALLMÄNNA KRAV PÅ HANDLÄGGNINGEN AV

ÄRENDEN

Sida 216
Original

Sida 217
Original

11. Riktlinjer för handläggningen (8 §)

11.1. Frågorna och uppläggningen

Som framgått av närmast föregående kapitel (framför allt av avsnitt 10.3) är det uppenbart, att det finns ett behov av riktlinjer för handläggningen av ärenden liksom av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan. De nuvarande allmänna kraven på handläggningen av ärenden (7 § FL) har tillsammans med reglerna om serviceskyldighet och samverkan (4–6 §§ FL) anvisat en grundnivå för god förvaltningsstandard (se avsnitt 10.6.1).

De regler om service, tillgänglighet och samverkan som vi föreslår (5–7 §§; se avsnitten 10.6.2–10.6.4) bör enligt samma modell kompletteras med vissa riktlinjer för hur handläggningen ska bedrivas. Dessa, som kan sägas gälla handläggningens metodik, har sin naturliga plats i den del av den nya lagen som vi rubricerat ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden”. Våra överväganden beträffande en bestämmelse om sådana riktlinjer tar avstamp i 7 § FL. Bakgrunden till denna paragraf och dess tillämpning har emellertid redovisats i närmast föregående kapitel (se avsnitten 10.1–10.5) och kan därför här lämnas åsido.

Vi finner det naturligt att i samma bestämmelse infoga riktlinjer också i ett annat avseende, nämligen avseende handläggningens form. Nuvarande förvaltningslag bygger på förutsättningen att förfarandet normalt är skriftligt. Någon föreskrift som på ett samlat sätt ger uttryck för denna huvudregel finns emellertid inte, utan principen framkommer indirekt genom det sätt på vilket man utformat bestämmelserna i olika ämnen. Det tydligaste exemplet är 14 § FL, som försetts med rubriken ”Muntlig handläggning” och getts ett innehåll som markerar dess undantagskaraktär.

Att en princip om förfarandets form, som alltså tar sikte på ärendehandläggningens alla stadier, läggs fast som en allmän riktlinje

Sida 218
Original

utesluter naturligtvis inte, att det kan finns behov av kompletterande bestämmelser i ämnet i annat sammanhang. Vi ser det sålunda som angeläget att även i den nya lagen inta en särskild bestämmelse av den typ som förekommer i 14 § FL och som reglerar möjligheterna för part att agera muntligt under utredningsfasen – en bestämmelse som således hör hemma i lagens avdelning om ”Ärendenas beredning” (se 20 kap. nedan).

Mot bakgrund av att föregående kapitel, som påpekats, belyser de frågor som nu regleras i 7 § FL och som gäller handläggningens grundläggande metodik, kommer merparten av framställningen nedan att ägnas handläggningens form (11.2–11.5). Först redovisar vi den nuvarande regleringen (11.2) och dess tillämpning som den framkommer i några JO-beslut (11.3). Därefter följer först en kortfattad nordisk utblick (11.4) och sedan en redogörelse för hur frågorna behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (11.5). Avslutningsvis presenterar vi våra överväganden och förslag (11.6), vilka alltså dels tar sikte på allmänna riktlinjer av sådan karaktär som i dag finns i 7 § FL, dels anger principerna vad gäller handläggningens form.

11.2. Nuvarande författningsreglering

Som nyss konstaterats saknar den nuvarande förvaltningslagen en samlad reglering av förfarandets form. Att skriftlig handläggning är det normala framgår av flera av lagens bestämmelser (jfr 10 och 15 §§ samt 17 § andra stycket, 21 § tredje stycket och 23 § första stycket). Den enda regel som direkt tar sikte på förfarandets form är den nämnda 14 § om muntlig handläggning:

Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra.

För förvaltningsdomstolarnas del stipuleras däremot skriftlig form uttryckligen som huvudregel, medan muntlig förhandling kan anlitas som ett komplement vid handläggningen. Enligt 9 § FPL gäller följande:

Sida 219
Original

Förfarandet är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och förvaltningsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det.

Att de allmänna domstolarnas handläggning av ärenden i princip följer samma mönster framgår av 13 och 14 §§ lagen (1996:242) om domstolsärenden.

I vissa förvaltningsrättsliga specialförfattningar med straffrättsliknande förfaranden förekommer också bestämmelser, som i aktuellt hänseende påminner om de för domstolarna gällande. Enligt 7 kap. 10 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård är handläggningen hos Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård sålunda i princip skriftlig men med möjlighet att anordna muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen. En motsvarande bestämmelse finns i 7 kap. 11 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område vad gäller förfarandet hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Specialregler på skilda förvaltningsområden har emellertid vanligen, på samma sätt som bestämmelserna i förvaltningslagen, som utgångspunkt att handläggningen ska vara skriftlig. Några exempel kan anges. Enligt 11 kap. 9 § socialtjänstlagen (2001:453) har den enskilde i vissa fall rätt att få företräde inför socialnämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat. Skatterättsnämnden ska enligt 14 § lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor ge motparten tillfälle att yttra sig skriftligen över en ansökan, men nämnden kan också bereda parterna tillfälle att muntligen lämna upplysningar inför nämnden. Om en skattskyldig vill lämna upplysningar muntligt inför skattenämnden i ett taxeringsärende som angår honom, ska han enligt 3 kap. 4 § taxeringslagen (1990:324) få tillfälle till det om inte särskilda skäl talar emot det.

Sida 220
Original

11.3. Regleringens tillämpning

Med tanke på det betydande bedömningsutrymme som myndigheterna lämnas i 14 § FL är det naturligt att nu aktuella frågor mera sällan ställs på sin spets inom ramen för domstols prövning. För att få någon bild av regleringens tillämpning och praktiska betydelse får man huvudsakligen söka sig till JO:s beslut.

Ofta blir det där fråga om att bedöma lämpligheten av muntliga handläggningsåtgärder i det enskilda fallet. Vad gäller valet av kommunikationsform (jfr 17 § andra stycket FL) bör enligt JO ärendets komplikationsnivå fälla avgörandet – ju mer komplicerat ett ärende är, desto tyngre är skälen för skriftlighet (JO 2005/06 s. 333). I rättsfallet RÅ 1981 ref. 2:37 fann Regeringsrätten med ett liknande resonemang att det på grund av den stora risken för missuppfattning inte var tillfyllest att den aktuella myndigheten kompletterat ärendet endast genom att hämta in upplysningar per telefon.

Av JO:s praxis framgår vidare att en i och för sig lämplig muntlig åtgärd kan behöva ersättas av en skriftlig sådan, om den inte får avsedd effekt. En muntlig begäran om komplettering av en ansökan borde således, när de efterfrågade uppgifterna inte kom in, ha föranlett myndigheten att överväga ett skriftligt föreläggande (JO 2004/05 s. 287).

Möjligheterna för handläggande myndighet att kräva muntlig handläggning har behandlats av JO i ett ärende (beslut 2008-11-03, dnr 4542-2007) där en utlandsmyndighet, en ambassad, inte hade godtagit att ett s.k. intygsärende skulle handläggas skriftligt utan i stället krävt personlig inställelse av sökanden. Med hänvisning till bl.a. 14 § FL underströk JO att regleringen i förvaltningslagen lyfter fram den enskildes intressen. Eftersom ambassadens krav på personlig inställelse mest föreföll motiverat av behovet av effektivitet, ställde sig JO tveksam till om handläggningen i tillräcklig utsträckning anpassats till förvaltningslagens krav.

Några exempel på JO-beslut, som gällt den enskildes rätt till muntlig handläggning, kan också ges. Att en person, som muntligen framför klagomål utan att ha någon skyldighet att uppge sitt namn, inte i utredningsbefrämjande syfte kan avkrävas en skriftlig, undertecknad anmälan är givet (JO 2006/07 s. 366). En vägran att bereda sökanden i ett biståndsärende tillfälle att muntligen lämna uppgifter med motiveringen, att det inte var aktuellt att boka någon besökstid eftersom ”förvaltningen inte hade något annat än avslags-

Sida 221
Original

beslutet att erbjuda”, har naturligtvis inte heller ansetts godtagbar (JO 2001/02 s. 294).

Då sökanden i ett socialförsäkringsärende utformat sitt önskemål om att få lämna uppgifter muntligt som en begäran om att personligen få närvara vid socialförsäkringsnämndens sammanträde har det inte ansetts acceptabelt att inte låta honom komma till tals med hänvisning till att ärenden av aktuell typ inte prövas av nämnden; den aktuella myndigheten, en försäkringskassa, skulle enligt JO i stället ha berett honom tillfälle att muntligen lämna sina uppgifter till en tjänsteman vid kassan (JO 1996/97 s. 314). Att i förväg begränsa parts möjlighet att muntligen komplettera sin talan genom att bereda honom tillfälle att vid myndighetens sammanträde under tio minuter få framlägga sina synpunkter har av JO karakteriserats som ytterst olämpligt (JO 2002/03 s. 305).

11.4. En nordisk utblick

Den danska förvaltningslagen saknar uttryckliga regler om handläggningens form och det finns inte heller någon motsvarighet till 14 § FL. Utgångspunkten är dock att förfarandet ska vara skriftligt (jfr Garde m.fl. s. 335, där det talas om ”den almindelige skriftlige behandlingsform”).

Den norska förvaltningslagen innehåller ett flertal regler som beträffande ”enkeltvedtak” uttryckligen utgår från att formen för diverse handläggningsåtgärder från myndighetens sida ska vara skriftlig (se bl.a. §§ 16, 27 och 32). I kapitel 3, ”Almindelige regler om saksbehandlingen”, finns också en motsvarighet till 14 § FL. I § 11 d första stycket föreskrivs sålunda följande om ”muntlige konferanser”:

I den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken. Dersom en mindreårig er part i saken og blir representert av verge, gjelder dette også den mindreårige selv.

Även den finska förvaltningslagen utgår från ett skriftligt förfarande. Exempelvis framgår av 19 § att ett ärende ska inledas skriftligen men att muntligt initiativ accepteras, om myndigheten samtycker till det (jfr även 43 § om beslutets form). I 6 kap. om ”Utredning av ärenden och hörande av parter” har under rubriken ”Muntliga

Sida 222
Original

yrkanden och utredningar” intagits en särskild bestämmelse (37 §) med följande lydelse:

En myndighet skall på begäran ge en part tillfälle att framföra ett yrkande eller lägga fram utredning muntligen, om det behövs för att ärendet skall kunna utredas och ett skriftligt förfarande skulle bereda parten oskäliga svårigheter. Övriga parter skall kallas att infinna sig samtidigt, om det är nödvändigt för att bevaka parternas rätt eller fördel. På en parts begäran kan myndigheten också i andra situationer än de som avses i 1 mom. ge parten tillfälle att muntligen framföra uppgifter som är nödvändiga för att ärendet skall kunna utredas.

Bestämmelsen kompletteras av 40 § om ”Muntlig bevisning”, som öppnar för ett mera formaliserat förfarande när ett vittne eller en part ska höras.

11.5. Tidigare lagstiftningsärenden

Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet utformades främst med sikte på ett skriftligt förfarande (SOU 1964:27 s. 353). BSK pekade på att saksammanhangen i förvaltningsärenden många gånger var enkla och att bevisningen till övervägande del bestod av skriftliga handlingar. Inom förvaltningen fanns också ett starkt uttalat behov av ett snabbt, enkelt och billigt förfarande. Mot denna bakgrund rådde det enligt BSK ingen tvekan om att vad som dittills hade gällt som huvudregel även skulle gälla fortsättningsvis, nämligen att handläggningen skulle vara skriftlig och att ärendena skulle avgöras på handlingarna.

I den mån det förelåg ett verkligt behov av muntlighet för genomförande av en tillförlitlig utredning och inslaget av muntlighet kunde inpassas i handläggningen utan att denna blev för tungrodd och kostsam för myndigheterna och parterna, borde enligt BSK (s. 353) tillgång till sådan handläggning dock finnas. Självfallet blev det då fråga om muntliga handläggningsformer av mindre kvalificerat slag, som syftade till att komplettera, inte ersätta, det skriftliga förfarandet. Informella muntliga kontakter kunde vara naturliga inslag i handläggningen.

Ibland kunde det dock enligt BSK (s. 354 f.) finnas behov av att anordna sammanträden av formbunden karaktär inför myndigheten. Det gällde bl.a. i vissa ärenden, där två parter med mot-

Sida 223
Original

stående intressen stod mot varandra, och i ärenden, som avsåg betydande ingrepp i personlig frihet eller i egendom. För att möta detta behov föreslog BSK att i den nya lagen skulle intas en bestämmelse (8 kap. 14 §) med följande lydelse:

Finnes för utredningen av vikt, att part eller annan höres muntligen, må myndigheten förordna om muntlig handläggning. Sådan handläggning skall äga rum vid sammanträde inför myndigheten å lämplig plats.

BSK:s propåer i aktuellt hänseende fick inte något genomslag i det förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom Justititiedepartementet (SOU 1968:27). Arbetsgruppen (s. 50) hänvisade till att remissinstanserna hade invänt att bl.a. de av BSK föreslagna reglerna om allmänna grundsatser för utredningen av ett ärende innehöll självklarheter och därför var överflödiga. En regel om formellt sammanträde för muntlig handläggning ansågs tveklöst kunna undvaras i en lag som inte skulle tillämpas av förvaltningsdomstolar. BSK:s grundsyn, att förfarandet till övervägande del skulle vara skriftligt, delades däremot av arbetsgruppen (se t.ex. s. 168).

I den proposition som låg till grund för 1971 års förvaltningslag konstaterade departementschefen (prop. 1971:30 s. 474 f.) att det inte rådde delade meningar om att förvaltningsärenden även i fortsättningen i princip skulle handläggas skriftligen. Liksom arbetsgruppen ansåg han att några allmänna regler om muntlig handläggning vid sammanträde inte borde meddelas i den nya lagen. Eventuella behov av uttryckliga regler i ämnet borde liksom dittills beaktas vid utformningen av specialförfattningar för olika förvaltningsområden. Han var dock inte beredd att lämna frågan om parts rätt att muntligen meddela sig med myndighet helt oreglerad.

Enligt departementschefen (s. 475) skulle det vara av värde för den enskilde, om det i förvaltningslagen togs in en bestämmelse som uttryckligen slog fast hans eller hennes rätt till muntlig handläggning. Från principiella utgångspunkter fanns inte något att erinra mot ett mer formlöst förfarande i sådana ärenden där detta

Sida 224
Original

lät sig göras utan att kravet på utredningens tillförlitlighet och effektivitet eftersattes. En sådan ordning kunde i vissa fall med hänsyn till önskemålet om snabbhet i handläggningen vara till fördel för både myndigheter och enskilda. En given förutsättning för att tillgodose ett önskemål om informella kontakter från en part var dock att myndigheten fann ett sådant förfaringssätt förenligt med arbetets behöriga gång.

Departementschefen (s. 476) föreslog att en regel i ämnet skulle placeras bland den nya lagens särskilda bestämmelser för vissa ärenden (i princip motsvarande vad som senare kom att benämnas ärenden om myndighetsutövning mot enskild). Han underströk att det inte var fråga om att ge part någon rätt att kräva att myndigheten skulle anordna ett formligt sammanträde. Den föreslagna bestämmelsen, som sedermera kom att bli 16 § i 1971 års förvaltningslag, hade följande lydelse:

Vill sökande, klagande eller annan part muntligen lämna uppgift i ärendet, skall tillfälle beredas honom att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sådan uppgift antecknas genom myndighetens försorg i den utsträckning som det behövs.

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) tog redan i sitt delbetänkande (SOU 1981:46) upp frågan om handläggningens form och ville markera en inriktning mot enklare förfaranden genom ökade muntliga inslag. Även om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna i princip var skriftligt, stod enligt FRU (s. 110 f.) mycket att vinna genom en förnuftig användning av möjligheten till informella kontakter i ärendehandläggningen.

FRU föreslog att till 16 § i då gällande 1971 års förvaltningslag skulle fogas ett nytt första stycke med följande lydelse: ”Handläggningen skall vara muntlig, om det kan antas vara till fördel för utredningen”. Den föreslagna regeln gav enligt FRU (s. 112) myndigheten en befogenhet att ta initiativ till och besluta om muntlighet i handläggningen av ärenden. FRU poängterade att detta i och för sig inte innebar någon nyhet. Det var emellertid önskvärt att förvaltningslagen mera uttryckligt angav denna befogenhet och därmed sköt i förgrunden att muntlighet borde övervägas. Enligt FRU borde lagen ”inte ge intrycket att muntlighet bör ses som en undantagsföreteelse”.

Sida 225
Original

FRU:s nyssnämnda förslag kom inte att genomföras. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) återkom FRU emellertid till frågan och höll då i huvudsak fast vid sina tidigare redovisade utgångspunkter för förslaget. Mot bakgrund av de invändningar som framförts under remissbehandlingen utvecklades resonemangen dock något (s. 85 f.). Det poängterades att det inte kunde komma i fråga att ändra huvudprincipen om ett skriftligt förvaltningsförfarande men väl att mera framhäva möjligheten till muntlighet. Vidare underströks att en ökad muntlighet var av central betydelse för att inom ramen för förvaltningsförfarandet skapa bättre kontakter mellan myndigheterna och enskilda. För att uppnå avsedda resultat var det enligt FRU tillräckligt med i huvudsak en kodifiering av gällande rätt samt en markering av en viljeinriktning.

Vad det främst gällde var alltså att bättre än tidigare framhålla muntlighet som ett alternativ, samtidigt som det klargjordes att det ankom på myndigheten att bestämma valet av handläggningsform. Det fanns även anledning att skärpa regeln i det avseendet, att den enskilde inte borde kunna förvägras muntlig handläggning med åberopande av hänsynen till ”arbetets behöriga gång” utan bara om ”uppgifterna måste anses sakna betydelse”. Mot denna bakgrund föreslog FRU att i förvaltningslagen (18 §) skulle intas en regel med följande lydelse:

Myndigheten får bestämma att handläggningen av ett ärende eller en del av den skall vara muntlig, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vill en sökande, klagande eller någon annan part lämna muntliga uppgifter under handläggningen, skall han ges tillfälle till det. Detta gäller dock inte, om uppgifterna måsta antas sakna betydelse i ärendet.

En viktig förändring, som inte särskilt kommenterades av FRU i detta sammanhang, var att paragrafens tillämpningsområde inte skulle begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning.

Under departementsbehandlingen genomgick FRU:s förslag vissa justeringar (se prop. 1985/86:80 s. 26 och 65). Vad gällde begränsningen i parts rätt att under handläggningen lämna muntliga uppgifter hade departementschefen inte funnit några indikationer på

Sida 226
Original

att den då gällande förutsättningen att ”arbetets behöriga gång” inte fick hindras skulle ha lett till att muntligt uppgiftslämnande tillåtits i otillräcklig omfattning. Någon anledning att överge detta kriterium fanns därför inte. Inte heller ansågs det motiverat att utvidga regelns tillämpningsområde till att omfatta andra ärenden än sådana som avsåg myndighetsutövning mot enskild.

En ny regel borde emellertid tillfogas. I konsekvens med den ”vägledningsskyldighet” som skulle åvila myndigheterna borde lagstiftaren slå fast, att myndigheterna ska se till att handläggningen vid behov blir muntlig, även om den enskilde inte har begärt det. Regeln borde utformas så att behovet kunde bedömas med särskild hänsyn till att det måste bli så enkelt som möjligt för den enskilde att ha med myndigheterna att göra. Den nya bestämmelsen skulle gälla generellt, alltså inte bara då det var fråga om myndighetsutövning.

Förvaltningslagens 14 §, som återgetts i avsnitt 11.2 ovan, utformades helt i överensstämmelse med propositionsförslaget.

11.6. Överväganden

11.6.1. Två typer av riktlinjer

Som vi redan inledningsvis – med hänvisning till föregående kapitel – konstaterat, fyller riktlinjer av den typ som i dag återfinns i bl.a. 7 § FL och som kan sägas angå handläggningens metodik en viktig funktion. Bestämmelser av sådan karaktär bör därför inte heller lämnas utanför den nya lagen. Till dessa bör fogas en allmän föreskrift om handläggningens form. Att denna grundläggande fråga förbigås i dagens förvaltningslag är enligt vår mening en brist.

I båda fallen är det fråga om generella riktlinjer, avsedda att tillämpas under förfarandets alla stadier. De bör därför i den nya lagen placeras i avdelningen ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” och lämpligen i en gemensam paragraf. Med hänsyn till att det dock rör sig om två olika element med det gemensamma temat att utgöra riktlinjer för all ärendehandläggning, bör de i denna paragraf behandlas i separata stycken. Våra närmare överväganden beträffande de båda frågeställningarna redovisas följdenligt i två avsnitt, det ena gällande sådana riktlinjer som närmast har sin motsvarighet i dagens 7 § FL (11.6.2) och det andra avseende den grundläggande frågan om handläggningens form (11.6.3).

Sida 227
Original

11.6.2. Handläggningens metodik

Den nu gällande 7 § FL, som enligt rubriken ska gälla ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden”, innehåller en blandning av handläggningsdirektiv (första meningen) och anvisningar av servicekaraktär (återstoden). De senare avser frågor som direkt eller implicit omfattas av den för all förvaltningsverksamhet – inte bara ärendehandläggning – tillämpliga reglering som behandlats ovan i 10 kap., alltså 5–7 §§ i vårt förslag. Att myndigheten ska ”beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter” följer direkt av andra stycket i vår föreslagna samverkansregel (7 §; se även 22 § om remiss), och att myndigheten ska ”sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt” och även på andra sätt ”underlätta för den enskilde att ha med den att göra” är självklara inslag i den service som enligt 5 § ska erbjudas.

Frågan är då om det kan anses motiverat att överföra innehållet i första meningen i 7 § FL, som endast och direkt tar sikte på ärendehandläggning, till den nya lagen. Mot detta kan naturligtvis tala, att ett åliggande att handlägga ärendena ”så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts” i realiteten är av målsättningskaraktär. Trots att vår strävan är att i största möjliga utsträckning reservera förvaltningslagen för mera konkreta direktiv, som direkt anvisar ett handlande eller en underlåtenhet från myndighetens sida av betydelse för den enskildes rättssäkerhet, är vi emellertid av flera skäl benägna att här göra ett undantag.

Att inleda handläggningsreglerna med en bestämmelse, som erinrar myndigheterna om vad de alltid ska ha i åtanke då de fullgör sin centrala funktion att avgöra ärenden – att ange ledstjärnan för arbetet – kan inte anses opåkallat. En sådan bestämmelse ger bl.a. uttryck för vad som präglar och fortsättningsvis bör prägla svensk förvaltning – och som positivt skiljer den från många utländska motsvarigheter – nämligen det okomplicerade, förhållandevis snabba och kostnadseffektiva förfarande som föregår och också utmärker själva beslutsfattandet. Samtidigt markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt avgörande utan att de alltid måste balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet.

Vi föreslår därför att det komplex av regler som vi samlat i lagens avdelning ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” inleds med en bestämmelse med ”Riktlinjer för handläggningen”, som ger uttryck för det nyss sagda. Även om den bärs upp av

Sida 228
Original

samma tanke som 7 § FL, bör den utformas på ett något annorlunda sätt.

Någon anledning att begränsa tillämpningsområdet till att gälla ärenden ”där någon enskild är part” finns enligt vår mening inte. Denna reservation, som på sin tid tillfördes 7 § FL med anledning av att man ”från kommunalt håll” uttryckt oro för att paragrafen annars skulle medföra problem inom den s.k. oreglerade kommunalförvaltningen (se 11.5 ovan), förefaller med de förväntningar på effektivitet och rättssäkerhet som numera anses berättigade vad gäller all typ av förvaltning tämligen omotiverad. Det synes svårt att försvara att de grundläggande riktlinjer för ärendehanteringen som här föreslås skulle kunna frångås i något sammanhang. Genom att kraven på enkelhet ska bedömas i ljuset av vad som är ”möjligt” medger regeln för övrigt en sådan flexibilitet i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden vad gäller det kommunala beslutsfattandet. Att det just är ärenden, där någon enskild är involverad, som i första hand åsyftas understryks dessutom av det sätt på vilket vi nedan beskriver den ”säkerhet” som har prioritet framför kravet på effektivitet.

Att ärendena ska handläggas ”enkelt” och ”snabbt” beskriver på ett adekvat sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning gagnar både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte lika givet, att kostnadsaspekten förtjänar att särskilt understrykas. Det skulle kunna hävdas, att det rör sig om – i och för sig befogade – krav som inte hör hemma i en lag vars primära fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Att vi ändå anser det motiverat att också denna faktor framhålls sammanhänger med att kravet på ”billigt” förfarande inte nödvändigtvis siktar på det allmännas ekonomi utan också får anses hänföra sig till den enskildes kostnader för sin medverkan. Så uppfattat blir också detta krav ett inslag i ansträngningarna att stärka den enskildes ställning vid ärendehandläggningen. I de riktlinjer som vi föreslår har vi emellertid valt att utmönstra ordet ”billigt”, som visserligen används i dagligt tal och torde ge uttryck för vad som avses men som i sammanhanget framstår som olämpligt. Det ger en association till ”tarvligt” och skulle i värsta fall kunna uppfattas som hänförligt till något annat än kostnader. Vi har övervägt att i lagtexten ange att ärendena ska handläggas så ”kostnadseffektivt” som möjligt men stannat för det i princip synonyma och kortare alternativet ”ekonomiskt”.

Sida 229
Original

Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att ”säkerheten” eftersätts. Vad som avses med detta förklaras inte närmare. För den oinvigde leds tankarna kanske i första hand till skyddet för liv, hälsa och egendom. Inte heller klargörs vems säkerhet det är fråga om, det allmännas eller den enskildes. Ordvalet torde sammanhänga med en obenägenhet att i lagtext använda ordet ”rättssäkerhet”, som enligt vår mening skulle ge en bättre bild av vad det gäller, låt vara att termen inte är helt entydig.

Vad som åsyftas är rimligen att effektivitetssynpunkter inte får dominera handläggningen i sådan grad, att i andra regler uppställda krav på opartiskhet, utredning, kommunikation, motivering etc. åsidosätts och att beslutet som följd härav kan komma att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Dessa andra regler syftar alltså inte till att – annat än indirekt – skydda den enskildes person eller egendom utan hans eller hennes möjligheter att hävda sina intressen i ett rättsligt förfarande, alltså i samband med handläggningen av ärenden. Vi förordar, att den omständighet som ska balansera kraven på enkelhet, snabbhet och ekonomi i den nya lagen anges som hänsynen till ”den enskildes rättssäkerhet”.

Paragrafens första stycke bör således ges följande utformning:

Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

11.6.3. Handläggningens form

Att en allmän regel om handläggningens form måste föreskriva skriftlighet som huvudregel är tämligen givet. Något annat vore från effektivitetssynpunkt omöjligt, och de i lagen inbyggda rättssäkerhetsgarantierna förutsätter också att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt att det kan hanteras och kontrolleras. Som framgått av redovisningen av tidigare lagstiftningsärenden (11.5), har det under alla epoker genomgående rått enighet om att muntliga inslag aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt förfarande.

Den aktuella basregeln bör inledas med ett klart och koncist direktiv till både myndigheter och enskilda om att ”handläggningen ska vara skriftlig”. Myndigheterna får alltså inte kringgå olika regler som tillkommit i rättssäkerhetens intresse genom att åberopa att man för att undvika onödigt krångel valt att tillämpa ett mera informellt förfarande, och den enskilde kan inte göra anspråk på att

Sida 230
Original

hans eller hennes önskemål om att genomgående få meddela sig muntligt med myndigheten ska tillgodoses.

Samtidigt är det naturligtvis ytterst befogat att man kan tillgodogöra sig de fördelar som en muntlig handläggning i många fall erbjuder. Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av förvaltningsärenden, bland vilka också förekommer sådana som med fördel helt eller delvis kan hanteras muntligt. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grunden måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning, finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars av principiella skäl skriftliga förvaltningsförfarandet.

Att på ett meningsfullt sätt ange vidden av den möjlighet att agera muntligt som alltså måste finnas är inte helt enkelt. Då det, som ovan antytts och som ytterligare bör understrykas, rör sig om en av handläggningsstadiet obunden regel – i princip tillämplig både då ett ärende väcks, bereds och avgörs och då beslutet verkställs – är det tämligen klart att den enskildes inflytande över handläggningsformen måste bli begränsat. Även om avgörandet ytterst måste läggas i myndighetens hand, kan inte heller denna ges en obegränsad frihet att handla efter eget gottfinnande.

Bedömningsutrymmet kan emellertid i detta sammanhang inte gärna begränsas på annat sätt än genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. Vi föreslår således att handläggningen med avvikelse från huvudprincipen helt eller delvis får vara muntlig ”om det inte är olämpligt”. Med denna formulering, som betonar både vikten av den enskildes önskemål och att det rör sig om avvikelser från en grundprincip, sätts vissa gränser för myndighetens agerande. För det första markeras att myndigheten på ett objektivt sätt måste kunna motivera varför den inte anser sig kunna bifalla en enskilds begäran om att få anlita muntlig form i det ena eller andra avseendet. För det andra ligger häri ett hinder mot att myndigheten på eget initiativ förordnar om ett muntligt förfarande, som varken har stöd i författning eller gagnar den enskilde (jfr avsnitt 11.3 ang. JO:s uttalande beträffande en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning).

Mot denna bakgrund bör paragrafens andra stycke utformas sålunda: Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myndigheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig.

Sida 231
Original

11.7. Lagtexten in extenso

Den nya lagens avdelning ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” bör således inledas med följande paragraf, som i sin helhet ges följande lydelse:

Riktlinjer för handläggningen

8 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

Handläggningen ska vara skriftlig. Om det inte är olämpligt, får myndigheten dock bestämma att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig.

Sida 232
Original

Sida 233
Original

12. Partsinsyn (9 §)

12.1. Inledning

Ett av förvaltningslagens övergripande syften är, som också framgår av våra direktiv, att den ska värna medborgarnas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att en part i ett ärende i förvaltningsförfarandet i princip ges tillgång till allt material, som ligger till grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har sedan länge tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av EU-domstolen som en allmän EU-rättslig princip.

I förvaltningslagen tillförsäkras en part insyn i ärendet genom två olika paragrafer, 16 och 17 §§ FL. Den förra förutsätter att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, medan den senare i något mera begränsad utsträckning ålägger myndigheten att ex officio kommunicera relevant material. I detta kapitel behandlas endast det förra institutet, som gäller s.k. partsinsyn, men med sådana referenser till det senare som klargör den grundläggande skillnaden dem emellan.

Av intresse är även de bestämmelser som reglerar kollisionen mellan denna insynsrätt och sekretessintressen. Den centrala regeln återfinns i dag i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL), till vilken hänvisas i 16 § FL.

I det närmast följande avsnittet redovisar vi den nuvarande regleringen på området (12.2). Därefter följer en kortfattad nordisk utblick (12.3). Efter en redogörelse för hur nu aktuella frågor behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (12.4) presenterar vi våra överväganden och förslag (12.5).

Sida 234
Original

12.2. Nuvarande författningsreglering

I den nu gällande förvaltningslagen har reglerna om partsinsyn (16 §) och kommunikation (17 §) samlats under den gemensamma rubriken ”Parters rätt att få del av uppgifter”. I den förstnämnda paragrafen föreskrivs följande:

En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Det bör här nämnas att en liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller för förfarandet i allmän förvaltningsdomstol enligt 43 § FPL, dock med den skillnaden att rätten till insyn inte inskränks till mål som rör myndighetsutövning mot någon enskild.

Det stadgande om kollisionen mellan rätten till partsinsyn och hänsynen till sekretessintressen, till vilket både 16 § FL och 43 § FPL hänvisar, återfinns under rubriken ”Partsinsyn” i 10 kap. 3 § OSL och lyder:

Sekretess hindrar inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.

När en myndighet enligt 10 kap. 3 § OSL lämnar ut en sekretessbelagd uppgift till en enskild part, en ställföreträdare, ett ombud eller ett biträde, får den enligt 4 § första stycket göra detta med ett förbehåll, som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant förbehåll får emellertid inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i ärendet eller mot att

Sida 235
Original

lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. I 4 § andra stycket erinras om att det av 13 kap. 5 § andra stycket framgår att den tystnadsplikt som uppkommer genom ett förbehåll enligt 4 § första stycket inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av reglerna härom i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

12.3. Nordisk utblick

I den danskaförvaltningslagen finns regler både om rätten till partsinsyn och om begränsningar i denna. Rätten till insyn i egenskap av part går därvid längre än vad som följer av offentlighetslagstiftningen (Garde m.fl. s. 250–252). Frågorna om partsinsyn regleras i §§ 9–18 i ett särskilt kapitel (4) om ”Partens aktindsigt”. Den centrala bestämmelsen, som finns i § 9, inleds med att ”Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter”.

Partsinsynen beskrivs som en rättighet för parten som gäller som en generell utgångspunkt för handläggningen (Garde m.fl. s. 252 och 254). Vissa inskränkningar i denna rätt har dock bedömts nödvändiga. Undantag från partsinsynen föreskrivs således i varierande utsträckning för bl.a. handlingar i anställningsärenden (§ 10 andra stycket) och myndighetens interna arbetsdokument (§ 12). I § 15 finns ytterligare en begränsningsregel som innebär att partens intresse av insyn vägs mot andra intressen (jfr Garde m.fl. s. 262–263).

Den norskaförvaltningslagen innehåller regler om partsinsyn i §§ 18 och 19. Paragraferna reglerar dels rätten till partsinsyn, dels förutsättningarna för att begränsa denna. Den angivna rätten till insyn för part går längre än vad som följer av offentlighetslagstiftningen. I litteraturen har det uttryckts på det sättet att beträffande handlingar i ett ärende är ”insynsretten på noen punkter mer vidtgående enn etter offentlighetsloven” (Eckhoff–Smith s. 254).

Bestämmelsen i § 18 inleds med att ”En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, for så vidt ikke annet følger av reglene i denne paragraf eller § 19”. Av paragrafen följer vidare bl.a. att en part inte har rätt till insyn i en myndighets interna arbetsdokument.

Sida 236
Original

I § 19 föreskrivs vissa begränsningar i partsinsynen. Rätten till partsinsyn kan begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet.

I den finskaförvaltningslagen används en lagstiftningsteknik i fråga om partsinsyn som avviker från den i såväl Sverige som Danmark och Norge anlitade. I 24 § andra stycket hänvisas endast till att bestämmelser om handlingars offentlighet och en parts rätt till information finns i en särskild lag, nämligen lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (1999/621). Varken rätten till partsinsyn eller begränsningar i denna regleras således i den finska förvaltningslagen. För att ändå ge en bild av hur partsinsynen ter sig i finsk rätt förtjänar 11 § 1–2 mom. i den nämnda lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet att citeras:

En parts rätt att ta del av en handling

Den som i ett ärende är sökande eller anför besvär eller någon annan vars rätt, fördel eller skyldighet ärendet gäller (part) har rätt att hos den myndighet som behandlar eller har behandlat ärendet ta del av en myndighetshandling som kan eller har kunnat påverka behandlingen, även om handlingen inte är offentlig. En part, hans ombud eller hans biträde har inte den i 1 mom. avsedda rätten 1) när utlämnande av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse, ett barns intresse eller ett annat synnerligen viktigt enskilt intresse, 2) när det är fråga om en handling som har företetts eller upprättats i samband med förundersökning eller polisundersökning som ännu pågår, om utredningen skulle försvåras av att uppgifter lämnas ut, 3) när det är fråga om en föredragningspromemoria, ett förslag till avgörande eller någon annan därmed jämförbar handling som har upprättats av en myndighet för beredning av ett ärende, så länge myndigheten ännu behandlar ärendet och när det är fråga om ett provsvar för studentexamen eller identiteten hos den som av studentexamensnämnden har förordnats att bedöma provsvaren, innan studentexamensnämnden har gjort den slutliga bedömningen, 4) när det är fråga om en handling som har upprättats eller skaffats av en myndighet i egenskap av delaktig i rättegång för förberedelse av en rättegång, om utlämnandet av uppgifter ur handlingen skulle strida mot ett offentligt samfunds eller en i 4 § 2 mom. avsedd sammanslutnings, inrättnings, stiftelses eller persons intresse vid rättegången, 5) när det är fråga om uppgifter i ett utsökningsärende förrän utmätning har förrättats och egendomen omhändertagits, om utlämnandet av uppgiften märkbart skulle försvåra verkställigheten, inte heller när det är fråga om andra uppgifter än sådana som gäller gäldenärens ekonomiska ställning, om uppgifterna inte behövs för väckande av återvinningstalan eller för väckande av talan enligt 2 kap. 26 § i utsökningsbalken (705/2007),

Sida 237
Original

6) när det är fråga om affärs- eller yrkeshemligheter, dock inte anbudspriset, i en annan anbudsgivares anbud i en anbudstävling som har ordnats av en myndighet, 7) när det är fråga om sekretessbelagd adress-, telefon- och annan motsvarande kontaktinformation som hänför sig till ett vittne, en målsägande eller en part eller till någon som har gjort polisanmälan, en anmälan som avses i 40 § i barnskyddslagen (683/1983) eller någon annan därmed jämförbar anmälan som förutsätter myndighetsåtgärder, om utlämnandet av uppgifter skulle äventyra säkerheten, intressena eller rättigheterna för vittnet, målsäganden eller parten eller för den som gjort anmälan, eller 8) när det är fråga om en sekretessbelagd del av en handling vars offentlighet ärendet gäller.

12.4. Tidigare lagstiftningsärenden

Besvärssakkunniga (BSK) konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 313 f.) att en förutsättning för att en part i ett ärende skulle kunna tillvarata sin rätt i alla delar och bevaka sina intressen var, att det fanns en möjlighet till insyn i det utredningsmaterial som framkommit. I rättegångsbalken kunde man undvara uttryckliga bestämmelser i ämnet, eftersom sådan s.k. partsoffentlighet sedvanerättsligt ändå gällde. Därtill kom att behov av reglering saknades i ett system, som byggde på ett muntligt, koncentrerat förfarande, i vilket parterna deltog.

Då det gällde förfarandet i förvaltningen ställde sig saken annorlunda. Förvaltningsärendenas och därtill knutna partsintressens speciella natur medgav enligt BSK (s. 314) inte, att en parts informationsintresse alltid gavs samma prioritet som i rättegångsförfarandet. Man fick räkna med att det i förvaltningsförfarandet kunde förekomma starkare intressen, som i vissa fall fick ges företräde framför en parts intresse av insyn.

En bestämmelse i ämnet borde enligt BSK (s. 315 f.) visserligen utgå från full offentlighet som huvudregel, men för att undvika att sekretessintressen skadades krävdes en kompletterande föreskrift om att myndigheten kunde ålägga den som tagit del av hemliga uppgifter en sanktionerad tystnadsplikt (6 kap. 6 § i lagförslaget). Efter en genomgång (s. 316–318) av vad som kunde tänkas tillföras ett ärende under utredningen och hur insynen för part skulle tillgodoses fann BSK (s. 318) att vissa inskränkningar i parts

Sida 238
Original

informationsrätt borde kunna komma i fråga, dock endast då synnerliga skäl talade för detta. Eftersom den nya regeln skulle gälla parts insyn i allt material som tillförts ett ärende, blev bestämmelsen om parts rätt till insyn i allmänna handlingar i 39 § i den dåvarande sekretesslagen från 1937 överflödig och förutsattes bli upphävd.

BSK:s förslag till bestämmelse om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet (8 kap. 3 §) gavs följande lydelse:

Part äger taga del av vad som under utredningen tillföres ärendet. Myndigheten må, i den mån det finnes erforderligt, förordna att vad parten eller hans ombud eller biträde därunder erfarit icke må uppenbaras. Om synnerliga skäl därtill äro, må myndigheten vägra part att taga del av sådant som i första stycket sägs, dock att beträffande allmän handling omständighet skall föreligga som enligt lagen den 28 maj 1937 om inskränkning i rätten att utbekomma allmänna handlingar eller med stöd av densamma meddelade föreskrifter utgör grund för vägran att utlämna handlingen.

Avslutningsvis ska nämnas att BSK:s lagförslag även innefattade uttryckliga regler (3 kap. 1 och 2 §§) om innebörden av partsbegreppet:

1 § Part i ärende angående en sak kan den vara, som saken rörer, så ock sammanslutning, som har att tillvarataga sina medlemmars intressen i visst i stadgarna angivet hänseende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende.

2 § Den, som enligt 1 § eller särskilt stadgande kan vara part, blir part genom att han själv behörigen väcker talan, så ock genom att annan väcker talan mot honom.

Den särskilda arbetsgrupp inom Justitiedepartementet som med BSK:s förslag som grundval utarbetade ett nedbantat förslag till ny förvaltningslag konstaterade (SOU 1968:27 s. 97), att den då gällande 39 § sekretesslagen inte gav parten någon rätt till insyn. Stadgandet förutsatte i stället att en sådan rätt följde av uttryckliga regler eller allmänna principer beträffande myndigheternas förfaranden. Vad som gällde i detta hänseende var emellertid på åtskilliga områden oklart.

Den ovan angivna osäkerheten beträffande rättsläget borde enligt arbetsgruppen skingras och en grundläggande regel om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet tas in i förvaltningslagen. En sådan regel borde göras så allmängiltig som möjligt. Det syntes därför

Sida 239
Original

”höjt över all diskussion att den grundläggande regeln om partsinsyn skall ingå bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser”. Den skulle alltså inte begränsas till att endast gälla ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Arbetsgruppen (s. 98) pekade i detta sammanhang på att begreppet part getts en legaldefinition i förslagets 4 §. Med part skulle i lagen avses ”envar, till vilken det slutliga beslutet kan komma att ställas eller vilken detta eljest uppenbarligen kan komma att angå nära, samt den som enligt särskild bestämmelse får föra talan i ärendet”.

Allt material som ”tillförts ärendet” borde vara föremål för partsinsyn. Därför räckte det enligt arbetsgruppen (s. 98) inte med en rätt till insyn i akten utan även annat som faktiskt utgjorde utredningsmaterial borde vara tillgängligt för parten. Särskilt underströks att partsinsynen också kunde omfatta handlingar som ännu inte blivit allmänna, därför att de enligt tryckfrihetsförordningens regler inte förelåg i sådant skick att de kunde anses ”upprättade”, men ändå tillförts ärendet.

När det gällde den närmare utformningen av regleringen uppehöll sig arbetsgruppen särskilt vid frågan om begränsningar av parts insyn i allmänna handlingar, som i princip var hemliga (s. 98–100). Arbetsgruppen poängterade skillnaden mellan att lämna ut en handling och att lämna upplysning om dess innehåll. Bedömningen av om partsinsynen kunde inskränkas måste göras i två steg. Det första steget innefattade en bedömning av om utlämnande av en allmän handling i utredningsmaterialet kunde vägras enligt 39 § i 1937 års sekretesslag. Om så var fallet, fick i ett andra steg ställning tas till om parten kunde upplysas om innehållet i handlingen på annat sätt.

Avsikten med att i lagtexten framhäva skillnaden mellan utlämnande och upplysning var enligt arbetsgruppen att klargöra partsinsynens överordnade karaktär. Utlämnande fick enligt sekretesslagens bestämmelser vägras om det var av ”synnerlig vikt” att handlingens innehåll inte uppenbarades på det sätt som ett utlämnande skulle kunna leda till. Annan information om innehållet än den ett utlämnande ger borde däremot få vägras endast om och i den mån ”avgörande hinder” förelåg också mot att parten fick just den insyn som sådan annan information gav. En begränsning av all form av partsinsyn skulle således kräva att ett överlämnande av informationen innebar ”en klar, ej godtagbar risk för rikets säkerhet eller eljest för något enskilt eller allmänt intresse som sekretesslagen bereder skydd”.

Sida 240
Original

Arbetsgruppen (s. 101) konstaterade avslutningsvis att det var nödvändigt med en regel som medgav att myndigheten kunde ålägga parten en tystnadsplikt. Till denna bestämmelse skulle även kopplas ett stadgande om straffansvar.

Arbetsgruppen föreslog mot bakgrund av det sagda följande regler om partsinsyn:

6 § Part skall på begäran få del av det som tillförts ärendet. Finner myndigheten med stöd av 39 § andra stycket lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, att allmän handling icke kan utlämnas till parten, skall myndigheten på annat sätt upplysa honom om dess innehåll, i den mån avgörande hinder ej möter med hänsyn till rikets säkerhet eller annat allmänt eller enskilt intresse. Sådan upplysning behöver dock ej lämnas i ärende om avtalsbar sak. Vad som nu sagts om allmän handling äger motsvarande tillämpning på annat som tillförts ärendet men icke kan tillhandahållas.

7 § Får part med stöd av bestämmelse i denna lag del av material, som skall hållas hemligt, skall myndigheten om det behövs förordna att parten icke får uppenbara det och uppställa förbehåll angående materialets handhavande. Bryter någon mot förordnande eller förbehåll enligt första stycket och är gärningen ej belagd med straff i annan författning, dömes han till böter.

I den proposition som låg till grund för 1971 års förvaltningslag instämde departementschefen (prop. 1971:30 s. 440) i arbetsgruppens uppfattning, att förvaltningslagen borde innehålla en allmän regel om parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Vissa avvikelser i förhållande till arbetsgruppens förslag förordades emellertid.

Tillämpningsområdet för en allmän regel om ”parts rätt till aktinsyn” borde sålunda (s. 441) begränsas till att avse ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild. Regler om aktinsyn hörde tillsammans med bestämmelser om kommunikation, beslutsmotivering och besluts delgivning till de föreskrifter som enligt departementschefen (s. 285) fyllde centrala rättsskyddsfunktioner vid myndighetsutövning. Förfaranderegler som tedde sig naturliga och riktiga i fråga om myndighetsutövning kunde däremot vara obehövliga eller till och med ”hinderliga vid annan förvaltningsverksamhet”.

Sida 241
Original

I enlighet med vad som under remissbehandlingen förordats av Regeringsrättens ledamöter borde någon definition av partsbegreppet inte ges i lagen (s. 441 f.) Kretsen av insynsberättigade borde i anslutning till den i sekretesslagen använda terminologin bestämmas som ”sökande, klagande eller annan part”. Med annan part avsågs en person som intog en med sökanden eller klaganden jämförbar ställning, t.ex. en förklarande.

Departementschefen markerade också ett visst avståndstagande från arbetsgruppens långtgående uttalanden i fråga om föremålet för en parts aktinsyn (s. 442). Med hänvisning till vad Regeringsrättens ledamöter anfört påpekade han bl.a. att minnesanteckningar och andra uppteckningar inte generellt borde omfattas, utan att det låg i myndighetens hand att avgöra om materialet skulle tillföras ärendet. Innehöll uppteckningen sakuppgifter, som var av betydelse för ärendets avgörande, borde den tillföras ärendet. Rörde det sig däremot t.ex. om en föredragningspromemoria, som utöver rättslig utredning endast innehöll en sammanställning av redan kommunicerat sakmaterial, saknades normalt anledning att tillföra promemorian ärendet.

Vissa regler som saknade direkt motsvarighet i arbetsgruppens lagförslag borde också tillfogas (s. 443 f.). De begränsningar i aktinsynen som följde av sekretesslagen och som förutsattes bestå oförändrade avsåg endast allmänna handlingar, som skulle hållas hemliga. Motsvarande regler borde uttryckligen föreskrivas beträffande annat utredningsmaterial. Dessa regler skulle också inkludera ett bemyndigande att – om materialet lämnades ut – förordna om förbehåll om hur det fick användas.

Av lagtexten borde också tydligare framgå syftet med den upplysningsplikt som borde åvila myndigheterna i sådana fall då material som tillförts ärendet inte ansetts kunna lämnas ut. I huvudsaklig överensstämmelse med vad som förordats av Regeringsrättens ledamöter föreslogs att denna skyldighet skulle vara beroende av att parten behövde upplysningen för att kunna ta till vara sin rätt och av att upplysningen kunde lämnas utan allvarlig skada för det intresse som legat till grund för vägran att lämna ut materialet.

När det gällde den närmare innebörden av denna upplysningsplikt anförde departementschefen (s. 444) följande:

Beträffande avvägningen mellan sekretessintresset och parts intresse av att få kännedom om och kunna bemöta det material som åberopas mot honom i ett ärende vill jag i övrigt framhålla, att det i de allra flesta

Sida 242
Original

ärenden bör vara möjligt att åtminstone upplysa part om förekomsten av visst hemligt material. Det bör sålunda så långt möjligt undvikas att myndighets avgörande grundas på material, vars existens parten saknar all kännedom om. Några allmänna riktlinjer om i vilken utsträckning part bör ges närmare kännedom om innehållet i materialet synes knappast kunna uppställas. Frågan synes få besvaras med ledning av vad som i det enskilda fallet bedöms som rimligt med hänsyn till styrkan i sekretessintresset samt partens intresse av att få insyn i ärendet. Det ligger i öppen dag att vissa intressen som skyddas enligt sekretesslagen, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, typiskt sett är sådana att partens behov av insyn får vika i större grad än i andra fall.

Departementschefen pekade vidare på möjligheten att lämna ut materialet till parts ombud eller ställföreträdare med förbehåll om att det inte fick lämnas vidare till parten. Det kunde dock inte komma på fråga att ålägga ombudet eller ställföreträdaren någon tystnadsplikt gentemot parten.

I propositionen föreslogs mot denna bakgrund följande regel, 14 §, som sedermera inflöt i 1971 års förvaltningslag:

Sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 39 § andra stycket lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar eller av denna paragraf. Myndighet får vägra att lämna ut annat material än allmän handling under samma förutsättningar som enligt nyssnämnda lagrum gäller beträffande allmän handling. Lämnas sådant material ut, skall myndigheten om det behövs göra förbehåll om hur det får användas. Har myndigheten vägrat att lämna ut handling eller annat som tillförts ärendet, skall myndigheten på annat sätt upplysa parten om innehållet i materialet, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som föranlett vägran att lämna ut materialet. Myndigheten skall vid behov förordna att den som erhåller sådan upplysning ej får obehörigen yppa vad han fått veta.

En regel om straffansvar för brott mot förbehåll eller förordnande, som meddelats enligt bestämmelsen, intogs i 20 §.

Sida 243
Original

1980 års sekretesslag

I och med tillkomsten av 1980 års sekretesslag (1980:100) företogs vissa ändringar i 1971 års förvaltningslag. Därigenom upphörde 20 § att gälla. En motsvarande ordning föreskrevs i stället i 14 kap. 10 § sekretesslagen och 20 kap. 3 § BrB. Därtill fick 14 § i 1971 års förvaltningslag ny lydelse, innebärande att andra och tredje styckena utgick. Motsvarande reglering överfördes till 14 kap. 5 § sekretesslagen, vars första stycke gavs följande innehåll:

Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.

I specialmotiveringen till paragrafen framhöll departementschefen (prop. 1979/80:2 s. 332 ff.) att en ”grundläggande princip i ett rättssamhälle är att part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande”. Sekretess borde därvid i mycket stor omfattning vika för denna rätt till insyn. Denna fråga borde i görligaste mån regleras i sekretesslagen.

Begreppet ärende skulle ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen. Det fanns inte någon anledning att i detta sammanhang föreslå kompletterande regler om rätt till insyn för någon som inte var part i ett ärende eller mål, t.ex. i samband med vård på sjukhus. Intresset av insyn i sådana situationer beaktades i stället vid utformning av respektive sekretessbestämmelse. I fråga om begreppen ärende och part hänvisade departementschefen bl.a. till förarbetena till 1971 års förvaltningsrättsreform (prop. 1971:30 s. 315 f. och 441 f.).

Som framgått ovan tog sekretesslagens insynsregel inte hänsyn till om ärendet innefattade myndighetsutövning eller ej. Ärenden gällde enligt departementschefen oftast men inte alltid myndighetsutövning. Regelns breda anslag var emellertid inte något problem med hänsyn till bestämmelsens syfte. I paragrafen angavs endast att sekretessen skulle vika för parts insyn i handläggningen och hur långt sekretesskraven kunde efterges. Själva rätten till insyn följde i

Sida 244
Original

stället av andra lagregler, t.ex. 14 § i 1971 års förvaltningslag, eller av allmänna principer om förfarandet vid myndigheter.

Beträffande 14 § i 1971 års förvaltningslag uttalade departementschefen att bestämmelsen endast torde gälla pågående ärende. Detta hindrade dock inte att en rätt till partsinsyn kunde föreligga även sedan ärendet avslutats. Praxis visade att så i inte ringa omfattning ansetts vara fallet. Frågan fick emellertid liksom dittills avgöras genom rättstillämpningen.

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) tog redan i sitt delbetänkande (SOU 1981:46 s. 82) upp frågan om placeringen av regeln om insyn i 1971 års förvaltningslag. Till följd av hänvisningen till 14 kap. 5 § i 1980 års sekretesslag ansågs 14 § sakligt höra hemma i lagens avdelning med allmänna bestämmelser, dit den sålunda borde flyttas.

I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) övergav FRU (s. 36) sin i delbetänkandet skisserade indelning av lagen i tre olika avdelningar – allmänna bestämmelser för all förvaltningsverksamhet, allmänna bestämmelser för all ärendehandläggning och särskilda bestämmelser för myndighetsutövning. Med denna ändrade inriktning valde FRU i stället att placera regeln om aktinsyn (20 §) tillsammans med kommunikationsregeln (21 §) under rubriken ”Rätt att få del av uppgifter i ärenden”. De båda bestämmelserna angavs av FRU (s. 44) motsvara ”nuvarande 14 och 15 §§ med vissa jämkningar”. I specialmotiveringen uttalade FRU (s. 88) vidare att 14 § i 1971 års förvaltningslag hade fått en motsvarighet i lagförslagets 20 §.

FRU:s lagförslag innebar att en parts rätt till insyn skulle gälla all ärendehandläggning, medan myndigheternas kommunikationsskyldighet även fortsättningsvis skulle vara begränsad till att avse ärenden som gäller myndighetsutövning. Denna skillnad kommenterades inte särskilt.

FRU föreslog att 20 § skulle få följande lydelse:

En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100).

Sida 245
Original

Den utvidgning av aktinsynen som blev konsekvensen av FRU:s nyssnämnda förslag berördes inte av någon av remissinstanserna (jfr Ds Ju 1985:6 s. 264–275). Utan att ange någon särskild motivering fann departementschefen (prop. 1985/86:80 s. 66) emellertid anledning att på denna punkt frångå FRU:s förslag och begränsa tillämpningsområdet till att avse ärenden som innefattar myndighetsutövning. Regeln i 16 § i nuvarande förvaltningslag fick därmed den utformning som gäller i dag, bortsett från att hänvisning nu ges till den bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ersatt 14 kap. 5 § i 1980 års sekretesslag (se avsnitt 12.2 ovan).

2009 års offentlighets- och sekretesslag

Den sedan den 30 juni 2009 gällande offentlighets- och sekretesslagen innehåller liksom 1980 års sekretesslag regler som tar sikte på partsinsyn. För att markera att ovannämnda 10 kap. 3 § inte i sig ger någon rätt till insyn i handläggningen utan att grunden får sökas på annat håll – i första hand i förvaltningslagen – talas här om en i sekretesshänseende förmånligare ställning som någon kan åberopa ”på grund av sin partsställning” (se prop. 2008/09:150 s. 322–326 och Offentlighets- och sekretesskommitténs huvudbetänkande, SOU 2003:99, avsnitt 8, särskilt s. 196–199; jfr även prop. 2001/02:191 s. 66–68).

12.5. Överväganden

12.5.1. Begreppet part

Det rättsinstitut varom här är fråga benämns, som framgått, vanligen partsinsyn, varvid man således ställer den till insyn berättigade i centrum. Då det material som utgör insynens objekt brukar sammanföras i en s.k. akt, talar man ibland – något oegentligt, eftersom den praktiska hanteringen av materialet normalt inte kan vara avgörande – i stället om aktinsyn utan att därmed avse något annat. En första fråga som inställer sig vid utformningen av en regel i ämnet i den nya lagen är, om begreppet part även fortsättningsvis bör användas såväl i lagen i allmänhet som i nu aktuellt sammanhang och om det i så fall krävs något förtydligande i lagtexten.

Sida 246
Original

Gällande förvaltningslag ger vissa favörer åt den som är ”sökande, klagande eller annan part”, inte bara nu aktuell insynsrätt (16 §) utan även t.ex. rätt att lämna uppgifter muntligt (14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om beslut (21 §). Liksom i 1971 års förvaltningslag har det ansetts onödigt och olämpligt att i lagtexten – utöver vad som framgår av exemplifieringen – särskilt definiera vad som avses med part.

Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om någon i den offentligrättsliga lagstiftningen reglerad åtgärd, och en klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut – inte bara en sökande som fått avslag på sin framställning utan även den som drabbats av ett ingripande och försvarar sig mot detta genom ett överklagande. Den sistnämnde har då redan i första instans i egenskap av s.k. förklarande – den mot vilken någon åtgärd är aktuell och som därför har rätt att ”förklara sig” innan beslut fattas – intagit ställning som ”annan part”.

Den som i annan egenskap har ett intresse i saken, s.k. intressent, anses däremot normalt inte som part i första instans, men skulle hans intresse i saken vara av sådan art att han tillerkänns klagorätt kan han bli part i högre instans, om han överklagar beslutet. Han uppträder ju då som klagande i detta ärende. Däremot saknar den som tar ett faktiskt initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet partsställning (se t.ex. RÅ 1983 2:37).

Vissa tendenser att i praxis något utvidga partsbegreppet kan skymtas. (Frågeställningarna och utvecklingen i praxis på basis av 1971 års förvaltningslag belyses relativt ingående, och på ett sätt som fortfarande är av intresse, av Strömberg i FT 1984 s. 339 ff.) Granne, som yttrat sig i bygglovsärende, har t.ex. ansetts som part redan hos byggnadsnämnden (RÅ 1977 ref. 43), och i mål om byggnadsminnesförklaring har inte bara sökanden utan också byggnadens ägare ansetts som part (RÅ 1980 2:2).

Att Regeringsrätten nogsamt slår vakt om att själva idén med insynsrätten respekteras och att denna inte naggas i kanten genom ett formalistiskt synsätt vad gäller innebörden av begrepp sådana som ”ärende” och ”part” framkommer tydligt i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27, som gällde en brottsanmälds insyn i uppgifter ur en s.k. förutredning. Efter att ha erinrat om att en regelrätt förundersökning enligt praxis anses utgöra ett av åklagarmyndigheten handlagt ärende, i vilket den misstänkte är part och som avslutas genom

Sida 247
Original

beslut i åtalsfrågan (se bl.a. RÅ 1995 ref. 28), uttalade domstolen följande:

En förutredning innefattar på motsvarande sätt handläggning av ett ärende, som i detta fall avslutas med ett beslut huruvida förundersökning skall inledas eller ej. I det aktuella fallet är ärendekaraktären särskilt markant genom bl.a. det omfångsrika aktmaterialet, som illustrerar en aktiv medverkan av både anmälare och anmäld, och det utförligt motiverade beslutet att inte inleda förundersökning, vilket också delgetts den anmäldes advokat. Det framstår därmed som uppenbart att den anmälde, vars agerande utgjort ärendets föremål, är att betrakta som part i detta.

Den attityd som i detta och andra fall intagits av den högsta förvaltningsdomstolen tyder inte på att avsaknaden av en legaldefinition medför risk för att partsbegreppet uppfattas så snålt, att tillämpningsområdet för viktiga rättssäkerhetsgarantier reduceras. Tvärtom skulle ett försök att närmare reglera vem som ska anses som part kunna utgöra ett hinder för en generös tillämpning av reglerna om partsinsyn och kommunikation m.m. i situationer, som inte direkt förutsetts av lagstiftaren. Tidigare definitionsförsök manar inte heller till efterföljd.

Vår slutsats är således att partsbegreppet kan och bör användas på samma sätt som tidigare, alltså utan att det i lagtexten ges en mera exakt definition. Vi förordar emellertid en rationalisering av den nuvarande bestämningen ”sökande, klagande eller annan part” till enbart ”part”. Den i gällande förvaltningslag använda uppräkningsmetoden, som knappast tillför något ytterligare av substans, har sitt ursprung i förarbetena till 1971 års förvaltningslag, där den motiverades med lämpligheten av en anpassning till den i dåvarande sekretesslag använda terminologin. Detta argument saknar nu varje relevans, eftersom partsinsynsregeln i 10 kap. 3 § OSL endast refererar till ”part” utan någon sådan exemplifiering.

12.5.2. Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn

Att en part i ett förvaltningsärende i princip ska ha tillgång till allt material som ligger till grund för beslutet i ärendet är oomtvistat. En sådan rätt till insyn har, som vi redan inledningsvis konstaterat, sedan länge tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och även av EU-domstolen erkänts som en allmän EU-rättslig princip. Som

Sida 248
Original

framgått förekommer den också i en eller annan form i våra nordiska grannländer.

Principen om partsinsyn har av Regeringsrätten ansetts så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller oberoende av särskilt författningsstöd. Då 16 § FL inte varit tillämplig, eftersom det gällt ärenden, som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämpningsområde, har partsinsyn ändå ansetts föreligga (se RÅ 1994 ref. 79 och RÅ 2001 ref. 27 ang. ärende hos kronofogde- resp. åklagarmyndighet). Det skulle bl.a. betyda, att det nuvarande undantaget från förvaltningslagens tillämpningsområde för brottsbekämpande och exekutiv verksamhet i realiteten inte fyller någon funktion i fråga om rätten till partsinsyn. En måhända något tillspetsad tolkning av praxis leder således till att det teoretiskt över huvud saknas behov av en särskild regel i ämnet. Från praktisk synpunkt är det emellertid uppenbart, att detta viktiga ämne inte kan förbigås i den nya förvaltningslagen.

I den nuvarande lagen har bestämmelsen om partsinsyn och kommunikationsregeln på ett olyckligt och delvis missvisande sätt placerats under den gemensamma rubriken ”Parters rätt att få del av uppgifter”, trots att det rör sig om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och tillämpningsområden. Som bakgrund till vårt ställningstagande vad gäller partsinsynsbestämmelsens plats i den nya lagen ska pekas på de grundläggande skillnaderna i förhållande till kommunikationsregeln.

Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som figurerar i ärendet. Det är inte tillräckligt att sådan insyn tillåts omedelbart före beslutets meddelande och inskränks till att avse sådant material som myndigheten funnit relevant för avgörandet. Parten ska under handläggningens alla stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet att han kan bemöta vad som talar mot honom och kontrollera att handläggningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att utredningen bedrivits med tillbörlig snabbhet och effektivitet. Skulle avgörandet gå parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma, om det lönar sig att överklaga. Föreligger ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på ett senare stadium (se t.ex. de tidigare nämnda rättsfallen RÅ 1995 ref. 28

Sida 249
Original

ang. en nedlagd förundersökning och RÅ 2001 ref. 27 ang. en avslutad s.k. förutredning).

Kommunikationsprincipen förutsätter däremot att den enskilde genom myndighetens försorg dels informeras om tillkommande material, dels bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på detta. Parten ska alltså inte själv kontinuerligt behöva efterforska, om nytt material tillförts ärendet och behöva riskera, att beslut fattas på ett underlag, som han inte känt till och kunnat bemöta. Det är emellertid självklart, att kommunikationsskyldigheten inte är lika omfattande som partsinsynen. Om allt material, som är föremål för partsinsyn, också skulle kommuniceras, skulle ju reglerna om partsinsyn sakna självständig betydelse. Ett principiellt viktigt särdrag är också, att kommunikationsskyldigheten vid sidan av att den fyller en viktig rättssäkerhetsfunktion utgör ett grundläggande utredningsmedel, då dess fullgörande innefattar ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan de i ärendet medverkande.

Av det sagda följer att reglerna om partsinsyn hör hemma i den grupp av bestämmelser i den nya lagen som samlats i avdelningen ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden”. Det rör sig om en av varje stadieindelning obunden rätt till insyn i ärendet, från ärendets väckande, över beredningen och fram till beslutsskedet – enligt praxis under vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande. Kommunikationsbestämmelsen, däremot, har sin tyngdpunkt i samband med ”Ärendenas beredning”, där den jämte föreskriften om remiss utgör kärnan i regleringen av sättet att skaffa underlag för beslutet i ärendet. Att de båda rättsinstituten i lagtexten skils från varandra är enligt vår mening ägnat att understryka deras skilda funktioner och tydligare framhäva deras respektive betydelse. Det ligger alltså ett egenvärde i denna s.a.s. fysiska separation.

12.5.3. Tillämpningsområdet

Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt motsvarande bestämmelse i 1971 års förvaltningslag. Det enda skäl som angetts för denna begränsning är departementschefens i prop. 1971:30 framförda påstående, att bl.a. regler om partsinsyn kunde vara obehövliga eller till och med ”hinderliga vid annan förvaltningsverksamhet” (12.4 ovan) – detta som ett svar på

Sida 250
Original

arbetsgruppens diametralt annorlunda uppfattning, att det var ”höjt över all diskussion att den grundläggande regeln om partsinsyn skall ingå bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser”. Då FRU senare återkom till frågan i båda sina betänkanden och ånyo föreslog att begränsningen skulle tas bort, en propå som inte mötte några invändningar vid remissbehandlingen, lämnades detta av departementschefen utan någon som helst kommentar obeaktat.

Att begreppet myndighetsutövning över huvud inte bör användas i den nya förvaltningslagen har på tidigare angivna skäl framhållits. Någon anledning att på annat sätt inskränka tillämpningsområdet för en ny regel om partsinsyn har inte heller framkommit. Om en person väl har konstaterats ha ett sådant intresse i ett ärende att han eller hon intar partsställning, bör det enligt vår mening för rätten till partsinsyn vara utan betydelse vad ärendet avser. Skulle det i något avseende finnas behov av att låta sekretesshänsyn eller andra intressen gå före en parts rätt till insyn sådan den framgår av förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser – under förutsättning att de inte strider mot inhemska rättsgrundsatser eller våra europeiska åtaganden – meddelas i annan lag.

Avslutningsvis bör påpekas att vår beskrivning av den insynsberättigade – ”den som är part i ett ärende” – inte omfattar den som ”varit” part i ett avslutat ärende. Det innebär ingen avvikelse från vad som nu gäller men naturligtvis inte heller något hinder mot en vidareutveckling av den praxis som ovan beskrivits. Då Regeringsrätten gett part insyn i materialet i ett ärende även efter det att detta avgjorts, har det skett med åberopande av särskilda skäl i det individuella fallet och inte i form av en extensiv tolkning av 16 § FL av generell innebörd. Frågan bör alltså, liksom hittills, lämnas åt rättstillämpningen.

12.5.4. Föremålet för insyn

Insynen bör principiellt vara obegränsad. Enligt 16 § FL beskrivs föremålet för insyn som ”det som har tillförts ärendet”. Med ”det” avses allt potentiellt beslutsunderlag, alltså inte bara handlingar utan också annat utredningsmaterial såsom föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning och muntliga uppgifter. Vad gäller handlingar omfattas inte bara allmänna och offentliga sådana utan också handlingar, som ännu inte blivit allmänna enligt TF:s bestämmelser, liksom handlingar som för annan än part är skyddade av sekretess.

Sida 251
Original

Vi föreslår ingen saklig ändring i denna ordning. Vi föredrar emellertid uttrycket ”material” i stället för det mera abstrakta ”det” och vill tillfoga markeringen, att det i princip är fråga om ”allt” material, som har tillförts ärendet.

En i viss mån svag punkt, som dock inte gärna kan undvikas, utgör begränsningen att ”det” respektive ”materialet” ska ha ”tillförts ärendet”. Det innebär att det ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet (jfr 12.4 ovan). Genom de skärpta krav på dokumentation av uppgifter som vi också föreslår (23 § i vårt lagförslag; se 23 kap.) bör emellertid risken minska för att relevant material inte tillförs ärendet.

Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste lida en viss inskränkning, om den kolliderar med mycket vägande sekretesshänsyn. Vi föreslår ingen ändring i den koppling som nu finns mellan förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn och 10 kap. 3 § OSL. Med hänsyn till att förstärkningsordet ”allt” infogats före ”material”, är det emellertid logiskt att företa den justeringen i andra meningen av det nu aktuella stadgandet att ett ”dock” skjuts in.

12.5.5. Lagtexten

Den aktuella regelns tillämpning ska inte begränsas till något visst stadium av handläggningen. Enligt den nya lagens systematik bör den således placeras i avdelningen med ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden”, där den lämpligen följer omedelbart efter de inledande riktlinjerna för handläggningen (8 §). Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår vi att den utformas på följande sätt:

Partsinsyn

9 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .

Sida 252
Original

Sida 253
Original

13. Åtgärder vid dröjsmål (10 och 11 §§)

13.1. Våra direktiv och kapitlets uppläggning

Att handlägga ärenden på ett rättssäkert sätt tar tid. Vill man förvissa sig om att ärendena är ordentligt utredda, att parternas intressen tillgodosetts på ett rimligt sätt och att besluten är korrekta och väl motiverade, måste man acceptera en viss tidsåtgång. Överdrivna förhoppningar om mycket snabba avgöranden grusas inte sällan av helt legitima skäl.

Den seriösa kritiken mot myndigheternas handläggningstider beaktar naturligtvis det sagda. Vad man vänder sig mot är oskäliga dröjsmål, som inte har något samband med vidtagandet av nödvändiga rättssäkerhetsåtgärder, liksom naturligtvis mot fullständig passivitet. I problemets förlängning efterlyses också tillgång till ett effektivt medel för den av fördröjningen drabbade att påskynda handläggningen.

Problemet är naturligtvis inte specifikt svenskt. Både på internationell och nationell nivå är det föremål för fortlöpande diskussion, och olika lösningar har valts eller åtminstone övervägts vad gäller tillskapandet av föreskrifter, som motverkar långsam handläggning. Ett snabbt och effektivt förfarande kan naturligtvis inte åstadkommas enbart genom rättsliga regler utan förutsätter också bl.a. en lämplig organisation och välutbildade befattningshavare, men en väl anpassad rättslig ram utgör en grundförutsättning.

I våra direktiv erinras om Sveriges skyldigheter enligt Europakonventionen och EU-rätten att se till att handläggningstiderna inte är oskäliga och att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning. Även påpekas att riksdagen rekommenderat en prövning av tänkbara åtgärder för att komma till rätta med problemen (bet. 2004/05:KU14, rskr. 2004/05:153).

Sida 254
Original

Vi har haft två grundläggande utgångspunkter för vårt arbete i aktuellt hänseende, båda väl förankrade i direktiven. Den ena är att en anpassning till den internationella utvecklingen – särskilt vad gäller beaktandet av Europakonventionen och EU-rätten – i görligaste mån bör ske med bibehållande av den svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den andra är att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans. Mera konkret innebär detta, att frågor om långsam handläggning helst bör kunna bli föremål för domstolsprövning genom anlitande av våra vanliga regler om överklagande, och att detta bör kunna ske först sedan den aktuella förvaltningsmyndigheten uttryckligen manifesterat sin avsikt att dröja med avgörandet.

Som bakgrund till våra överväganden redovisar vi först Europakonventionens krav på skälig handläggningstid och effektivt rättsmedel (13.2) och EUF-fördragets föreskrifter om passivitetstalan (13.3). Vi berör också summariskt de nationella lösningar på dröjsmålsproblemet som valts i ett antal europeiska länder, alla anslutna till Europakonventionen och de flesta också medlemmar i EU (13.4).

Vad gäller svensk rätt inleder vi med en beskrivning av både tidigare och mera aktuella försök att åstadkomma en generellt tillämplig lagstiftning i ämnet (13.5). Vi uppmärksammar också de problem som behandlingen av dröjsmålsregler i EU:s sekundärrätt vållat i Sverige (13.6). För att få en uppfattning om den faktiska frekvensen av onödiga dröjsmål vid de svenska förvaltningsmyndigheternas ärendehandläggning – och därmed av det av inhemska förhållanden motiverade behovet av lagstiftningsåtgärder – har vi framför allt sökt vägledning i JO:s och JK:s praxis (13.7). Avslutningsvis presenterar vi ett förslag till ett nytt system, som enligt vår bedömning tillgodoser både de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden och det inhemska behovet, samt en kompletterande regel om underrättelse om dröjsmål (13.8).

Sida 255
Original

13.2. Skälig handläggningstid och effektiva rättsmedel enligt Europakonventionen

13.2.1. Förhållandet mellan artiklarna 6 och 13

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en, vars i konventionen angivna rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Som framgår av artikeln behöver de rättsmedel som åsyftas inte avse domstolsprövning. Vidare bör noteras att artikeln inte ger någon allmän rätt till effektivt rättsmedel utan exklusivt tar sikte på sådana fall, där den påstådda kränkningen rör någon av de rättigheter och friheter som garanteras av konventionen. Artikeln har haft stor betydelse i Europadomstolens praxis när det gäller överträdelser av föreskriften i artikel 6 om att domstolsprövning ska äga rum inom skälig tid i fall då den enskilde har rätt till en sådan prövning, dvs. då det gäller prövning av civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott.

När det gäller rätten att få ett avgörande inom skälig tid ansåg Europadomstolen tidigare, att artikel 6 i konventionen såsom lex specialis hade företräde framför artikel 13. Om domstolen fann att det förelåg en kränkning enligt artikel 6, prövade den således inte klagomål om kränkning av artikel 13. Rättsläget ändrades emellertid genom rättsfallet Kudla mot Polen den 26 oktober 2000. I sin dom konstaterade domstolen här, att artikel 35 i konventionen – enligt vilken inhemska rättsmedel ska vara uttömda innan ett mål får anhängiggöras hos Europadomstolen – innebär, att staterna ges en möjlighet att förebygga eller ge gottgörelse i efterhand för kränkningar som läggs dem till last, innan de av domstolen åläggs att göra detta. Europadomstolen uttalade bl.a. (p. 148) att ”[t]he growing frequency with which violations in this regard are being found has recently led the Court to draw attention to ’the important danger’ that exists for the rule of law within national legal orders when ’excessive delays in the administration of justice’ occur in respect of which litigants have no domestic remedy”. Rättfallet, där domstolen kan sägas uppmana staterna att i sina nationella rättssystem införa effektiva rättsmedel mot alltför långsam handläggning, har fått som konsekvens att en kränkning av artikel 13 i dessa fall kan förekomma vid sidan av en kränkning enligt artikel 6, och att frågan om artikel 13 blivit kränkt alltid ska prövas separat

Sida 256
Original

(se t.ex. Horvat mot Kroatien den 26 juli 2001, p. 63, och Krasuski mot Polen den 14 juni 2005, p. 65).

13.2.2. Skälig tid enligt artikel 6

Europadomstolen har inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid. Domstolen har emellertid i flera avgöranden som en grov tumregel angett, att handläggningstiden inte bör överstiga ett år per instans (se t.ex. Hutchison Reid mot Förenade Konungariket den 20 februari 2003, p. 79, och Rokhlina mot Ryssland den 7 april 2005, p. 74).

Utgångspunkten för tidsberäkningen är i administrativa mål det datum då sökanden först väcker frågan hos en förvaltningsmyndighet (se Golder mot Förenade Konungariket den 21 februari 1975, p. 35 och 36, Olsson mot Sverige II den 27 november 1992, p. 102 och 103, och Jorge Nina Jorge m.fl. mot Portugal den 19 februari 2004, p. 32). Tiden för en skatteprocess med yrkande om skattetillägg ska räknas från det att en formell anklagelse riktas mot den enskilde eller från det att myndigheternas agerande har betydande verkningar för den enskilde. Sluttidpunkten är när det föreligger ett lagakraftvunnet avgörande (se Wassdahl mot Sverige den 6 februari 2007, p. 23, och Nitschkes dödsbo mot Sverige den 27 september 2007, p. 59).

The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) har i en rapport från den 8 december 2006, Length of court proceedings in the member states of the Council of Europe based on the case-law of the European Court of Human Rights, sammanställt vissa skönjbara tendenser i Europadomstolens praxis när det gäller att bestämma begreppet skälig tid.

En total handläggningstid för hela rättskedjan på upp till två år är i normala, inte komplicerade, mål generellt sett att anse som skälig. När tiden har överskridit två år, prövar Europadomstolen noga om de nationella myndigheterna och domstolarna har visat tillräcklig omsorg (due diligence) i processen. I förtursmål kan kränkning föreligga även om det inte har gått två år. I komplicerade mål kan domstolen tillåta längre handläggningstid. Den är dock uppmärksam på om det har förekommit längre perioder av inaktivitet från myndigheternas eller domstolarnas sida. Den längsta tillåtna handläggningstiden är sällan mer än fem år och nästan aldrig mer än åtta år totalt. De enda fall, där domstolen inte

Sida 257
Original

har funnit att kränkning skett trots påtagligt långa handläggningstider, gäller mål där sökandens uppträdande har bidragit till förseningen. Generellt kan sägas att domstolen försöker reda ut om tiden har använts klokt i alla steg av handläggningen och identifiera perioder av inaktivitet. Europadomstolen har dock understrukit, att vikten av att ett mål handläggs effektivt inte får innebära att rättssäkerheten eftersätts (jfr EU-domstolens uttalande i de förenade målen C-238/99 P m.fl., LVM m.fl. mot kommissionen, REG 2002 s. I-8375, p. 234).

Europadomstolen har lagt fast ett antal kriterier för bedömningen av om en tidsutdräkt innebär en kränkning av konventionen. Sedan rättsfallet Neumeister mot Österrike den 27 juni 1968 har domstolen genomgående beaktat målets komplexitet, parternas agerande under förfarandet och myndigheternas och domstolarnas handläggning av målet. Genom rättsfallet König mot Tyskland den 28 juni 1978 lade domstolen till en bedömningsgrund, nämligen vad som stått på spel för sökanden, dvs. vilken typ av ärende eller mål det är fråga om (se även Hadjidjanis mot Grekland den 28 april 2005, p. 25). Domstolen ser också på hur lång instanskedjan är. I rättsfallet Martial Lemoine mot Frankrike den 29 april 2003, som rörde en tvist om samägande till fastighet, hade målet prövats av fyra instanser under en sammanlagd tid av drygt sju år och åtta månader. Domstolen fann att tiden, även om den var relativt lång, mot bakgrund av omständigheterna i målet inte kunde anses som orimlig (jfr EU-domstolens uttalanden i det nyss angivna målet LVM m.fl., p. 230 ff.).

Invändningar om stor arbetsbörda, sjukdomsfall eller andra administrativa problem godtas inte av Europadomstolen som skäl för tidsutdräkt. När sådana omständigheter framförs, brukar domstolen hänvisa till att artikel 6.1 ålägger staterna att organisera sina rättssystem på sådant sätt att de kan möta vad som åligger dem enligt artikeln, och då särskilt när det gäller kravet på skälig tid (se t.ex. Launikari mot Finland den 5 oktober 2000, p. 36, Vergos mot Grekland den 24 juni 2004, p. 49, Dumont mot Belgien den 28 april 2005, p. 20, Hadjidjanis, ovan, p. 29, och Desrues mot Frankrike den 21 juli 2005, p. 24 och 25).

Sida 258
Original

13.2.3. Effektivt rättsmedel enligt artikel 13

För att uppfylla kraven i artikel 13 i Europakonventionen ska ett rättsmedel vara effektivt såväl enligt lag som i praktiken. Detta innebär att det ska vara ändamålsenligt och lätt tillgängligt. Det ska antingen förebygga långsam handläggning eller ge den skadelidande adekvat kompensation för den kränkning som förevarit. Artikeln uppställer dock inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse, och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende.

I målet Mifsud mot Frankrike den 11 september 2002 bedömde domstolen mera ingående de två varianter av effektivt rättsmedel, dvs. preventiva åtgärder och gottgörelse, som kan bli aktuella när det gäller långsam handläggning. Enligt domstolen var nationella rättsmedel effektiva enligt artikel 13 när de dels gav parterna en möjlighet att påskynda en handläggning och därigenom motverka en kränkning av rätten till en rättegång inom skälig tid eller fortgåendet av en sådan kränkning, dels gav adekvat gottgörelse för varje kränkning som redan skett.

Den 29 mars 2006 meddelade Europadomstolen några intressanta domar mot Italien, som belyser frågan om vad som är att betrakta som ett effektivt rättsmedel. I rättsfallet Scordino uttalade domstolen (p. 183) att, när ett nationellt rättssystem inte kan garantera rätten till domstolsprövning inom skälig tid, ett rättsmedel som syftar till att påskynda handläggningen är den mest effektiva lösningen. Ett sådant rättsmedel är att föredra framför en möjlighet till ren gottgörelse, eftersom det kan förhindra uppkomsten av upprepade kränkningar inom samma process och inte är begränsat till att endast avse kompensation i efterhand. Domstolen anförde vidare (p. 185 ff.):

It is also clear that for countries where length-of-proceedings violations already exist, a remedy designed to expedite the proceedings – although desirable for the future – may not be adequate to redress a situation in which the proceedings have clearly already been excessively long. [---] Different types of remedy may redress the violation appropriately. The Court has already affirmed this in respect of criminal proceedings, where it was satisfied that the length of proceedings had been taken into account when reducing the sentence in an express and measurable manner (see Beck v. Norway, no. 26390/95, § 27, 26 June 2001). Moreover, some States, such as Austria, Croatia, Spain, Poland and the Slovak Republic, have understood the situation perfectly by choosing to combine two types of remedy, one designed to expedite the proceedings and the other to afford compensation. [---]

Sida 259
Original

However, States can also choose to introduce only a compensatory remedy, as Italy has done, without that remedy being regarded as ineffective.

Europadomstolen pekar således på fördelarna med att staterna tillhandahåller dels ett preventivt rättsmedel för att skynda på handläggningen, dels ett skadeståndsförfarande för det fall handläggningen trots allt har inneburit en kränkning av konventionen. Även om prevention är den bästa lösningen är det inte ensamt tillräckligt, om ett dröjsmål trots allt har uppkommit.

Rättsfallet Kangasluoma mot Finland den 20 januari 2004 är med hänsyn till våra besläktade rättssystem av intresse även ur svenskt perspektiv. Den finska regeringen hävdade här bl.a., att klaganden hade tillång till ett effektivt rättsmedel mot långsam handläggning enligt artikel 13 genom att han kunde ha klagat på handläggningen dels till överordnad polismyndighet och överåklagare, dels till hovrätt. Han kunde också framföra klagomål hos JK eller JO och i förekommande fall väcka skadeståndstalan. Med hänvisning till tidigare praxis från Europadomstolen ansåg regeringen, att den samlade arsenalen av rättelse- och kompensationsmöjligheter var tillräcklig för att kraven i artikel 13 skulle anses uppfyllda, även om något av de angivna rättsmedlen inte i sig var till fyllest. Europadomstolen underkände emellertid den finska regeringens argumentation och fann att regeringen misslyckats med att visa hur klaganden kunde påskynda handläggningen eller få gottgörelse med hjälp av de åberopade remedierna. De finska rättsmedlen var därför inte att anse som effektiva i praktiken, även om de fanns tillgängliga enligt lag.

13.3. Passivitetstalan enligt EU-rätten

Som framgått av 4 kap. ovan föreskrivs i artikel 41 i Stadgan att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid av unionens institutioner, organ och myndigheter. Enligt artikel 47 i Stadgan föreligger också en rätt till ett effektivt rättsmedel och en rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i domstol. Artiklarna bygger på EU-domstolens praxis och Europakonventionen.

Enligt EU-domstolens praxis innebär en utdragen handläggningstid inte med automatik att ett beslut blir ogiltigt, utan avgörande är om tidsutdräkten har påverkat de berördas möjligheter att försvara

Sida 260
Original

sig effektivt. Om en sådan påverkan inte går att fastställa, kan en ogiltigförklaring normalt inte förekomma. Underlåtelsen kan däremot beaktas som en skadevållande omständighet, och EU-domstolen har även som ett alternativ till skadestånd ansett sig kunna sänka bötesbelopp till följd av långsam handläggning i tribunalen (C-185/95 P, Baustahlgewebe mot kommissionen, REG 1998 s. I-8417).

Unionsåtgärder – alltså resultat av aktivt agerande – kan prövas i en ogiltighetstalan enligt artikel 263 i EUF-fördraget (tidigare 230 i EG-fördraget). Även en vägran att agera, som manifesteras i ett formligt beslut, kan angripas denna väg. Då det gäller rena underlåtenheter att handla i sådana fall då institutionerna ålagts att göra detta, står ett annat rättsmedel till buds. Artikel 265 i EUF-fördraget (tidigare 232 i EG-fördraget) erbjuder nämligen en möjlighet att under vissa förutsättningar föra särskild passivitetstalan.

Om Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken i strid med fördragen underlåter att vidta åtgärder, får medlemsstaterna och unionens övriga institutioner väcka talan vid EU:s domstol (tribunalen) för att få överträdelsen fastslagen. En sådan talan ska emellertid endast tas upp om den berörda institutionen dessförinnan anmodats att vidta åtgärder. Att det ska vara fråga om en uttrycklig anmodan att vidta åtgärder, och att det således inte är tillräckligt att klaganden framfört en åsikt till institutionen, framgår av domen i målet 84/82, Tyskland mot kommissionen, REG 1984 s. 1451, p. 23. Om institutionen inom två månader efter denna anmodan inte tagit ställning, får talan väckas inom en ytterligare frist av två månader.

Talerätt tillkommer under samma förutsättningar också varje fysisk eller juridisk person, om någon av unionens institutioner underlåtit att till personen i fråga rikta någon annan rättsakt än en rekommendation eller ett yttrande. Om t.ex. en näringsidkare begär att kommissionen ska agera mot en konkurrent och kommissionen underlåter att fatta något beslut, har näringsidkaren alltså möjlighet att genom sådan talan angripa avsaknaden av agerande.

Institutet förorsakar ofta tillämpningsproblem. Då olika typer av mer eller mindre formella kontakter mellan klaganden och institutionen kontinuerligt förekommit, kan det vara svårt att fastslå om institutionen ändå varit passiv i den mening som avses i artikel 265. Ett belysande rättsfall är följande.

I målet C-282/95 P, Guérin automobiles mot kommissionen, REG 1997 s. I-1503, var omständigheterna dessa. Guérin hade i en

Sida 261
Original

skrivelse till kommissionen anmält att Volvo France på ett oriktigt sätt hade upphävt ett koncessionsavtal mellan de bägge bolagen. Kommissionen hade som svar meddelat Guérin, att ärendet inte var av tillräckligt unionsrättsligt intresse för att kommissionen skulle behandla det, och berett Guérin tillfälle att inom fyra veckor inkomma med synpunkter vid äventyr att ärendet annars skulle avskrivas. När Guérins synpunkter kommit in meddelade kommissionen, att den höll på att undersöka samma problem i ett annat ärende och att den skulle återkomma med resultatet av sin undersökning. Nästan ett år senare begärde Guérin att kommissionen skulle meddela resultatet av undersökningen. Då denna begäran inte besvarades, anmodade Guérin kommissionen att vidta åtgärder. Kommissionen bekräftade att det andra ärendet fortfarande undersöktes och upprepade sin försäkran om att Guérin skulle hållas underrättad. Guérin väckte talan vid tribunalen och yrkade i första hand, att kommissionens passivitet skulle fastställas. En månad senare meddelade kommissionen Guérin, att bolagets klagomål för närvarande inte kunde behandlas individuellt, och gav bolaget en frist inom vilken det kunde framställa synpunkter. EU-domstolen instämde i tribunalens bedömning, att sistnämnda skrivelse innebar att kommissionen tagit ställning till klagomålet på ett sätt som ledde till att kommissionens passivitet hade upphört. Så var fallet även om skrivelsen inte var ett sådant slutligt beslut mot vilket det kunde föras ogiltighetstalan. Någon pågående passivitet i den mening som avsågs i dåvarande artikel 175 i EG-fördraget (nuvarande artikel 265 EUF) förelåg därför inte. EU-domstolen underströk emellertid kommissionens skyldighet att inom skälig tid från det att klagandens synpunkter mottagits fatta ett slutligt beslut; om så inte skedde stod det klaganden fritt att ånyo föra passivitetstalan.

En sådan anmodan till den berörda institutionen som inleder ett förfarande enligt artikel 265 måste enligt vad EU-domstolen slagit fast ske inom en skälig tid. Hur lång denna frist är beror naturligtvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Som exempel på hur domstolen kan resonera kan nämnas domen i målet C-170/02 P, Schlüsselverlag J.S. Moser m.fl. mot kommissionen, REG 2003 s. I-9889, som rörde en ifrågasatt företagskoncentration. Klagandena hade anmält koncentrationen till den nationella myndigheten, som efter fyra månader godkänt förfarandet. EU-domstolen konstaterade att klagandena under dessa fyra månader haft möjlighet att begära att kommissionen skulle undersöka huruvida företagskoncentrationen hade en unionsdimension. De fyra månaderna motsvarade den tids-

Sida 262
Original

frist som kommissionen förfogade över för att enligt artikel 10.3 i förordningen om företagskoncentrationer undersöka en anmäld företagskoncentration, sedan det formella förfarandet i detta hänseende inletts. Under sådana förhållanden kunde den tidsfrist, efter utgången av vilken klagandena riktade klagomål till kommissionen och anmodade denna att vidta åtgärder, inte anses skälig. Klagandena kunde därför inte längre på denna grund väcka talan om passivitet, och överklagandena avslogs.

Rättsföljden av att domstolen fastställer en rättsstridig passivitet är att den berörda institutionen enligt artikel 266 i EUF-fördraget (tidigare artikel 233 i EG-fördraget) är skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen. Domstolen kan däremot inte förelägga institutionen att avgöra ärendet inom en viss tid (jfr tribunalens dom i målet T-127/98, UPS mot kommissionen, REG 1999 s. II-2633). Skadeståndsskyldighet kan dock uppstå.

En passivitetstalan enligt artikel 265 kan således endast väckas i fråga om rena underlåtelser att fatta beslut och tar inte sikte på tidsåtgången för en pågående handläggning. Sekundärrätten, särskilt EU-direktiv, innehåller däremot ofta bestämmelser om tidsfrister för handläggningen av olika typer av ärenden i första instans och om konsekvenserna av att sådana frister inte iakttas. Dessa regler behandlas lämpligen i samband med implementering av EUdirektiv i svensk rätt (se avsnitt 13.6 nedan).

13.4. Nationella lösningar på dröjsmålsproblemet

13.4.1. Danmark

Den danska förvaltningslagen innehåller inte några regler om skyndsam handläggning. Det finns heller inte några andra generella lagregler om handläggningstider hos förvaltningsmyndigheter. Sådana bestämmelser kan dock finnas i speciallagstiftning till följd av bl.a. EU-direktiv. Långsam handläggning kan generera skadestånd, om den enskilde lidit skada till följd av myndighetens passivitet. Folketingets ombudsman prövar frågor om utdragen handläggning men först sedan domstol avgjort målet i sak och beslutet vunnit laga kraft.

Justitsministeriet har i Cirkulæreskrivelse om mål for hurtig sagsbehandling m.v. den 4 juni 1997 lämnat anvisningar om handläggningstider för förvaltningsärenden. I skrivelsen påtalas att det

Sida 263
Original

är ett grundläggande krav, att ärenden ska behandlas så snart som möjligt. Även om det inte går att ställa upp absoluta regler om hur snabbt ärendena ska behandlas, rekommenderas myndigheterna att fastställa och publicera målsättningar för handläggningstider. Riktlinjerna bör spegla behandlingstider, som medborgarna anser vara acceptabla samtidigt som de är realistiska för myndigheterna. Hur målsättningarna uppfylls bör kontrolleras löpande. Under alla omständigheter bör en part få ett svar från myndigheten inom en månad efter talans väckande. Svaret kan antingen bestå i ett beslut avseende saken eller ett meddelande med en bekräftelse på att myndigheten mottagit en ansökan och en prognos om när ett avgörande kan förväntas.

13.4.2. Norge

Enligt § 11 a i norska förvaltningslagen ska förvaltningsmyndigheterna bereda och avgöra ärenden utan onödigt dröjsmål. Paragrafen innehåller föreskrifter om hur myndigheterna ska agera, om de inte hinner besvara hänvändelser dit inom rimlig tid. I ärenden som gäller ”enkeltvedtak” ska den enskilde ges i paragrafen angiven information, om hans initiativ inte kan besvaras inom loppet av en månad efter mottagandet.

I § 11 b i förvaltningslagen bemyndigas ”Kongen”, dvs. regeringen, att på bestämda områden fastställa frister för behandling av ärenden om ”enkeltvedtak”. I förarbetena till bestämmelsen övervägdes om det borde införas särskilda regler om konsekvenserna av att sådana tidsfrister överskreds. Bl.a. diskuterades om en ansökan därmed skulle anses bifallen eller avslagen, om ärendet skulle flyttas till högre myndighet eller domstol, om den försumliga myndigheten skulle bli ersättningsskyldig, om vite eller straffavgift skulle kunna tillgripas och om försummelsen skulle föranleda disciplinpåföljd eller straffansvar för ansvarig tjänsteman. Sådana åtgärder avvisades dock av norska regeringen, som ansåg att det nuvarande tillsynssystemet var tillräckligt (se avsnitt 6 i Ot.prp. nr. 52 1998–1999).

Någon möjlighet att hos domstol i särskild ordning framföra klagomål mot långsam handläggning finns således inte. Oskäligt dröjsmål kan åberopas i samband med att ett beslut överklagas i sak men har i sig inga konsekvenser för beslutets giltighet. Skadestånd kan utgå, om dröjsmålet har föranlett skada för enskild. Möjligheten att vända sig till Sivilombudsmannen, Norges motsvarighet till JO,

Sida 264
Original

står också öppen för den som inte anser sig ha fått sitt ärende handlagt inom rimlig tid.

Flera utredningar i syfte att påskynda handläggningen av förvaltningsärenden har presenterats. Av en av Statskonsult publicerad rapport från år 2003 framgår t.ex. att ca 80 procent av myndigheterna har ställt upp tidsfrister för behandling av ärenden. De flesta fristerna är mellan en och tre månader. I rapporten konstateras att införandet av frister gett den positiva effekten att handläggningstiderna kortats. Som negativa följder anges bl.a. nedprioritering av andra arbetsuppgifter och ökad arbetspress. (Statskonsult rapport 2003:8, Siste frist, innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen etter 2000, en vurdering av frister som virkemiddel.)

I en konsekvensrapport från Moderniseringsdepartementet av den 12 april 2005 konstateras att det inte kan ges några enkla svar på vilka juridiska konsekvenser som bestämmelser om frister för behandlingen av ärenden kan medföra, och att de närmare rättsverkningarna beror på bestämmelsernas utformning och innehåll (Innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen – hvilke konsekvenser? En juridisk vurdering av mulige konsekvenser av innføring av saksbehandlingsfrister).

I Kort og godt, Plan for innføring av nye saksbehandlingsfrister i offentlig sektor 2005, har Moderniseringsdepartementet lämnat ett femtiotal förslag om införande av handläggningstider inom den offentliga sektorn. I planen förutsätts att de flesta förslagen genomförs med hjälp av serviceutfästelser, organisatoriska åtgärder, ekonomiska styrmedel och information. Endast i ca en femtedel av förslagen föreslås att tidsfristen fastställs i lag eller förordning, ett alternativ som ska ses som en sista utväg. I allmänhet föreslås inte några särskilda påföljder, om fristerna överskrids.

13.4.3. Finland

Rätten att få ett ärende behandlat utan dröjsmål hör till de garantier för god förvaltning som föreskrivs i Finlands grundlag. Enligt första stycket i grundlagens 21 § har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag. Enligt 23 § förvaltningslagen ska ett ärende behandlas utan ogrundat dröjsmål. En myndighet ska på en parts begäran ge en uppskattning om när

Sida 265
Original

ett beslut kommer att ges samt svara på förfrågningar om hur behandlingen av ärendet framskrider.

I samband med antagandet av den nya förvaltningslagen övervägdes olika lösningar för att påskynda handläggningen. Regeringen diskuterade bl.a. möjligheten att föreskriva en exakt tidsfrist, som skulle gälla behandlingen av alla förvaltningsärenden (RP 72/2002 rd s. 37 f.). En schematisk och undantagslös tidsgräns ansågs emellertid med hänsyn till förvaltningsärendenas varierande art inte ändamålsenlig. Tidsfaktorns betydelse för parterna var inte densamma i alla typer av ärenden. En bestämd behandlingstid skulle vara problematisk i synnerhet i sådana fall där det var fråga om ett förvaltningsärende med vittgående verkningar och där flera aktörer måste höras och tilläggsutredning inhämtas för att ärendet ska kunna avgöras. Om det i ett dylikt ärende skulle vara nödvändigt att meddela ett beslut innan det var möjligt att få fram tillräcklig utredning, skulle förfarandet kunna leda till betydande rättsskyddsproblem. Vad gällde en alternativ, mera flexibel lösning tillade regeringen bl.a. följande:

En bestämmelse som skulle förutsätta att beslut fattas inom en viss tid, som dock av särskilda skäl skulle kunna förlängas, kunde vara ett smidigare alternativ än det ovanstående. Då skulle det vara nödvändigt att ge parten en uppskattning om den tid behandlingen kräver. De särskilda skäl som skulle berättiga till förlängning av behandlingstiden skulle närmast kunna ha att göra med ärendets natur och särskilda omständigheter. Den omständigheten att undantagsbestämmelsens tillämpningsområde skulle vara så omfattande skulle dock kunna vålla problem, dvs. svårigheter att avgöra när det finns grund för att åberopa särskilda skäl. Det skulle också bli nödvändigt att överväga om vissa typer av ärenden borde klassificeras som sådana som omfattas av tillämpningsområdet.

För att ytterligare effektivisera behandlingen av ärenden infördes i 25 § förvaltningslagen en regel om gemensam handläggning av ärenden med ett inbördes samband: ”Kan ett beslut som skall fattas av en myndighet ha en betydande inverkan på avgörandet i ett annat ärende som samtidigt är anhängigt hos samma myndighet, skall myndigheten bereda ärendena gemensamt och avgöra dem på en gång, om gemensam behandling inte medför menligt dröjsmål eller är onödigt med hänsyn till ärendets art eller natur.”

Även i Finland förekommer dock bestämmelser om tidsfrister inom vilka ett ärende ska behandlas och avgöras. Konsekvenserna av att ett beslut inte meddelas inom angiven frist anges t.ex. i EU-

Sida 266
Original

rättsligt grundad speciallagstiftning. I övrigt står samma korrektionsmedel som i Sverige till buds. En tjänsteman som är oföretagsam, passiv eller försummar sina tjänsteåligganden på annat sätt kan fällas till ansvar för tjänstefel. Av dröjsmål förorsakade förluster kan ersättas genom att skadestånd utdöms. JO och JK utövar liksom hos oss tillsyn över myndigheterna.

Någon möjlighet att anföra särskild dröjsmålstalan finns således för närvarande inte i Finland. Den 30 september 2008 har emellertid en särskild arbetsgrupp inom Justitiedepartementet avgett ett betänkande i ämnet – ”Skyndsam behandling av ärenden inom förvaltningen och rättsmedel mot dröjsmål” (Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkanden 2008:5). De där framlagda förslagen syftar enligt arbetsgruppen till att förbättra rättssäkerheten i förvaltningen och förstärka den grundläggande rätten till behandling av ärenden utan ogrundat dröjsmål. Målet är att finsk rätt ska uppfylla de krav på effektiva rättsmedel som följer av Europakonventionen, Europadomstolens praxis och EU-rätten.

I betänkandet föreslås att förvaltningsmyndigheterna ska åläggas att fastställa skäliga handläggningstider gruppvis för ärenden, som väcks av en part och som gäller dennes ”rättighet, fördel eller skyldighet”. Handläggningstiderna ska publiceras i ett allmänt datanät. Om handläggningen av ett ärende fördröjs, ska parten kunna yrka på skyndsam behandling. Myndigheten är då skyldig att besvara yrkandet inom en vecka och ge skriftligt svar inom två veckor om parten begär det. En part, som är missnöjd med svaret eller som inte har fått svar inom den fastställda tiden, kan inom sex månader från delfåendet av myndighetens svar anföra dröjsmålsbesvär hos den besvärsmyndighet som har att pröva överklagande av beslut i ärendet. Anhängiga dröjsmålsbesvär påverkar inte behandlingen av ärendet hos förvaltningsmyndigheten. Besvären ska handläggas med förtur och kan behandlas i ett förenklat förfarande (bl.a. kan målen avgöras av ensamdomare). Besvärsmyndigheten kan förelägga myndigheten en tidsfrist inom vilken ärendet ska avgöras och vid behov förena föreläggandet med vite. Besvärsmyndigheten kan också överta avgörandet av ärendet, om partens rättssäkerhet av särskilda skäl kräver detta eller om saken är klar. Ett beslut av besvärsmyndigheten får inte överklagas. Ett förelagt vite döms ut på ansökan av den part som anfört dröjsmålsbesvären. Beslut om utdömande av vite får överklagas av myndigheten. Enligt uppgift kommer förslagen förmodligen att resultera i en proposition under våren 2010.

Sida 267
Original

13.4.4. Island

Island är det enda nordiska land som i sin förvaltningslag öppnar möjlighet för överklagande av en myndighets passivitet som sådan. I artikel 9 i förvaltningslagen stadgas (i engelsk översättning) följande:

Cases shall be decided as quickly as possible. When an opinion is to be sought, this shall be done at earliest possible opportunity. If more than one opinion is required, they should be sought simultaneously in so far as possible. An authority shall give a deadline for the submission of an opinion. When it becomes evident that a decision in a case will be delayed, the parties shall be informed. Furthermore, the reasons for the delay shall be given, as well the date when a decision is to be expected. If there is undue delay in the conclusion of a case a complaint to this effect may be lodged with the authority to which a decision in the case may be appealed.

13.4.5. Tyskland

De allmänna förvaltningsdomstolarnas kompetens regleras i 1960 års Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Om en myndighet har underlåtit att fatta beslut eller vidta någon annan förvaltningsåtgärd kan den vars rätt blivit kränkt väcka passivitetstalan (s.k. Verplichtungsklage, se § 42 VwGO). Enligt § 75 VwGO – som här återges i svensk översättning enligt bil. 1 till SOU 1994:117 s. 109 – kan en enskild under vissa förutsättningar vända sig till domstol med klagomål mot att ett beslut inte fattats inom rimlig tid:

Har i anledning av en ansökan om omprövning eller en ansökan om ett förvaltningsbeslut ett slutligt beslut i sak inte fattats inom rimlig tid och saknas godtagbar anledning till detta, är talan tillåtlig oaktad 68 §. Talan får inte anhängiggöras, förrän tre månader har gått till ända, sedan ansökan gjorts om omprövning eller om förvaltningsbeslutet, utom när en kortare frist är påkallad med hänsyn till särskilda omständigheter i ärendet. Finns tillräckliga skäl för att omprövning ännu inte har ägt rum eller för att det begärda förvaltningsbeslutet ännu inte har fattats, skall rätten vilandeförklara målet intill dess en viss frist har gått till ända, som rätten bestämmer och vilken får förlängas. Bifalles omprövningsyrkandet eller fattas förvaltningsbeslutet inom denna frist, skall tvisten förklaras vara i huvudsak bilagd.

Motsvarande regler finns även i de förfarandelagar som styr skattemyndigheternas, finansdomstolarnas och socialförsäkringsdomstol-

Sida 268
Original

arnas verksamhet med den skillnaden, att den frist som måste ha gått till ända innan passivitetstalan är tillåten är sex månader.

Då domstolen enligt vanliga förvaltningsprocessuella regler ger vederbörande myndighet en möjlighet att yttra sig över en väckt passivitetstalan, ger detta vanligen den omedelbara effekten att myndigheten avgör sitt ärende och passivitetsmålet kan avskrivas. Visar myndigheten godtagbara skäl för att handläggningen fördröjts, vilandeförklaras målet i avvaktan på att myndigheten inom den av domstolen fastställda fristen kommer till ett avslut. Skulle domstolen inte finna skälen tillräckligt starka, meddelar den dom i passivitetsmålet. Om ärendet är moget för avgörande kan domstolen t.ex. besluta att myndigheten ska bevilja ett sökt tillstånd. Följer myndigheten inte den passivitetsdom som domstolen meddelat, kan domstolen efter ansökan förplikta myndigheten att uppfylla sin skyldighet inom angiven tidsfrist med hot om vite om högst 10 000 euro. Vid behov kan vite föreläggas och dömas ut vid upprepade tillfällen (§ 172 VwGO).

13.4.6. Österrike

Enligt Österrikes allmänna lag om förvaltningsförfarande (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz) ska förvaltningsmyndighet meddela beslut avseende en ansökan eller ett överklagande utan onödigt dröjsmål, dock senast inom sex månader från det att ansökan eller överklagandet kommit in. Om beslut inte har meddelats inom tidsfristen, kan part ge in en ansökan till en behörig högre myndighet om att beslutanderätten ska överföras till denna. En ansökan om överflyttning avslås om anledningen till dröjsmålet inte huvudsakligen kan knytas till myndigheten (§ 73).

Om en högsta förvaltningsmyndighet försummar sin skyldighet att fatta beslut, kan passivitetstalan (Säumnisbeschwerde) föras hos Österrikes förvaltningsdomstol. Tidsfristen för beslutsfattandet är även här i allmänhet sex månader (§ 27 Verwaltungsgerichtshofgesetz). Förvaltningsdomstolen kan bestämma att myndigheten inom tre månader antingen ska avgöra ärendet och lämna kopia av avgörandet till domstolen eller förklara varför det inte är fråga om något brott mot skyldigheten att fatta slutligt beslut. Denna tidsfrist kan förlängas en gång, om myndigheten visar att det med hänsyn till ärendets karaktär inte är möjligt att avgöra ärendet inom fristen.

Sida 269
Original

Om förvaltningsbeslutet meddelas inom fristen, avskrivs passivitetstalan (§ 36 [2]).

Förblir myndigheten passiv, kan förvaltningsdomstolen meddela en dom, där den avgör enskilda relevanta rättsfrågor och förelägger myndigheten att inom en frist av högst åtta veckor fatta det fördröjda slutliga beslutet på grundval av den således fastslagna rättsuppfattningen. Om förvaltningsdomstolen inte använder sig av denna möjlighet eller om myndigheten inte efterkommer föreläggandet, avslutar domstolen passivitetsmålet genom att döma i sak. Domstolen har då också att göra sådana skönsbedömningar som i förekommande fall ankommer på förvaltningsmyndigheten (§ 42 [4]).

13.4.7. Frankrike

Frankrike saknar en generell lag om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna, motsvarande vår förvaltningslag. I stället har Conseil d’Etat – liksom Regeringsrätten före 1971 års svenska förvaltningsrättsreform – i allt väsentligt fått stå för rättsbildningen på området. I domstolens praxis har alltsedan 1800-talet tillämpats principen om silence de l’administration, enligt vilken en parts ansökan betraktas som avslagen, om den inte besvarats inom (som regel) fyra månader. Myndighetens tystnad uppfattas alltså som ett implicit avslagsbeslut, som sedan kan överklagas enligt vanliga regler.

Principen är numera lagfäst utan att innebörden förändrats. I vissa specialförfattningar har förvaltningsorganens tystnad emellertid getts den motsatta konsekvensen, alltså att ett bifallsbeslut anses fattat. Enligt artikel 22 i den relativt färska lagen om medborgarnas rättigheter i deras mellanhavanden med myndigheterna (loi no 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), som dock endast är tillämplig beträffande vissa särskilt angivna ärendetyper, kan Conseil d’Etat bestämma att ett överskridande av en tidsfrist ska uppfattas som ett bifall och inte som ett avslag. Denna variant kan dock inte väljas, om det skulle äventyra statens internationella relationer eller strida mot principer om ordre public eller konstitutionella rättsprinciper m.m.

Sida 270
Original

13.4.8. Portugal

Portugal fick år 2004 en ny lagstiftning om förvaltning och förvaltningsprocess. Landets rättssystem har dock redan tidigare innefattat bestämmelser, som gjort det möjligt att få förvaltningsmyndighets passivitet eller dröjsmål vid handläggningen av förvaltningsärenden prövade av förvaltningsdomstol.

Enligt Portugals allmänna lag om förvaltningsförfarandet (Código de Procedimento e de Processo Tributário, no 433/99, 26.10.1999) ska förvaltningsmyndighet enligt huvudregeln meddela ett motiverat beslut inom 90 dagar från det att en ansökan har kommit in. Om myndigheten inte anser sig kunna meddela beslut inom denna tid, kan högre myndighet förlänga fristen.

Försummar en förvaltningsmyndighet att meddela beslut inom tidsfristen, kan part enligt Portugals allmänna lag om förvaltningsprocess (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no 15/2002, 22.2.2002 och no 17/2002, 6.4.2002) begära att förvaltningsdomstol förelägger myndigheten att meddela beslut. Ansökan härom ska göras inom ett år från det att tidsfristen för meddelande av beslutet har gått ut. Förvaltningsdomstolen kan konstatera att dröjsmål föreligger och ålägga myndigheten att meddela beslut inom en av domstolen bestämd frist.

I samband med att förvaltningsprocesslagen trädde i kraft utvidgades domstolens befogenheter. Domstolen gavs möjlighet att under vissa förhållanden påverka innehållet i det förvaltningsbeslut som ska meddelas. Om beslutskriterierna är direkt angivna i lag och utrymme för lämplighetsbedömning saknas, kan domstolen diktera beslutsinnehållet. Finns sådant utrymme, kan domstolen i stället ange vilka omständigheter myndigheten ska beakta då den fattar sitt beslut.

13.4.9. Nederländerna

Enligt den nederländska förvaltningslagen (Algemene wet bestuursrecht) anses en skälig handläggningstid vara överskriden, om myndigheten inte inom åtta veckor från det att ett ärende väckts har meddelat beslut eller underrättat parten om att beslutet fördröjts. Underrättelsen ska innehålla information om när beslutet kan komma att meddelas. Ett överskridande av fristen kan utgöra objekt för ett överklagande (section 6:20).

Sida 271
Original

13.5. Frågans behandling i tidigare lagstiftningsärenden i Sverige

13.5.1. Förslag till reglering i förvaltningslagen

I Sverige har sedan lång tid tillbaka diskuterats hur man ska kunna komma till rätta med myndigheternas långa handläggningstider. Flera – dock i regel föga långtgående – förslag till generella lösningar har också presenterats.

Redan i sitt principbetänkande (SOU 1955:19 s. 91 ff.) diskuterade sålunda Besvärssakkunniga (BSK) möjligheterna att införa en rätt för enskilda att klaga på myndigheters underlåtenhet att handla (inaktivitetstalan). BSK konstaterade att en sådan möjlighet fanns i flera andra länder och att det vore av värde om den enskilde även i Sverige gavs en möjlighet att komma till rätta med dröjsmål och passivitet från myndigheternas sida. Tanken på ett sådant institut avvisades dock av de remissinstanser som uttalade sig i frågan. Kritikerna hänvisade till de möjligheter att vända sig till JK och JO som fanns att tillgå för att komma tillrätta med sådana tjänsteförsummelser.

I sitt slutbetänkande avstod BSK därför från att lägga fram ett sådant förslag (SOU 1964:27 s. 103 f.). Man nöjde sig med att föreslå en mycket modest bestämmelse om att det ”å myndigheten ankommer att vaka över att utredningen icke onödigt fördröjes” (8 kap. 11 § i förslag till lag om förvaltningsförfarandet). Visserligen borde som ett allmänt krav på förfarandet uppställas att det ska vara så snabbt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, men att fastställa några generella, bestämda tidsfrister, inom vilka utredningen i förvaltningsärenden skulle vara slutförd, ansågs inte möjligt (s. 342). BSK föreslog vidare att det i 11 kap. 1 § samma lag skulle införas en bestämmelse om att ett ”ärende skall avgöras så snart ske kan”. Därvid framhölls att det genom specialreglering på vissa områden kunde övervägas särskilda anordningar med bestämda beslutsfrister (s. 425).

Den arbetsgrupp inom Justitiedepartementet som fortsatte arbetet på en allmän förfarandelag avvisade dock tanken på att införa regler om skyndsamhet. Sådana föreskrifter ansågs självklara till innehållet och därför överflödiga (SOU 1968:27 s. 50). I enlighet härmed kom 1971 års förvaltningslag, trots vissa invändningar under remissbehandlingen, att sakna bestämmelser i ämnet.

Sida 272
Original

I sitt delbetänkande (SOU 1981:46) föreslog Förvaltningsrättsutredningen (FRU) att en bestämmelse om att ”ärende skall handläggas så skyndsamt som möjligt och så att ingen betungas i onödan” skulle införas i 8 § förvaltningslagen. I motiveringen (s. 96) pekade FRU bl.a. på tidsåtgångens stora betydelse för parterna och den rättsosäkerhet som uppstår om de får vänta på ett beslut alltför länge. Även från arbetsorganisatoriska synpunkter var skyndsamhet angelägen. Mot invändningarna, att skyndsamhet är något självklart som inte behöver författningsregleras och att bestämmelser i ämnet knappast skulle få någon praktisk betydelse, anförde FRU att det var obestridligt att myndigheterna ingalunda alltid svarade mot ens självklara krav i fråga om skyndsamhet i ärendehandläggningen.

I det förslag till ny förvaltningslag som FRU presenterade i sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) hade bestämmelsen om skyndsam handläggning flyttats och inordnats under rubriken ”Allmänt om verksamheten”, som skulle ange lagstiftningens huvudsyften (se s. 17, 34, 42 och 54). I 4 § föreskrevs bl.a. att myndigheternas verksamhet skulle bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att säkerheten eftersattes.

FRU:s förslag om bestämmelser om skyndsam handläggning kom – med den avvikelsen att bestämmelsen begränsades till att gälla handläggning av ärenden där någon enskild är part och inte myndigheternas verksamhet i stort – att flyta in i 7 § FL. För att kunna tillämpas inom hela den offentliga sektorn ansågs regeln böra begränsas till att avse sådan ärendehandläggning. I propositionen övervägdes inte att fastställa några speciella tidsfrister för ärendehanteringen. Även om det var viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlade sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt, fick kravet på snabbhet enligt departementschefen inte överdrivas så att det uppstod en konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m. (se prop. 1985/86:80 s. 16 f., 24 och 62).

I sitt betänkande i anledning av nyssnämnda proposition anförde Konstitutionsutskottet (KU 1985/86:21 s. 9 f.) följande avseende myndigheternas handläggningstider:

Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndighetsbeslut som

Sida 273
Original

kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet.

Utskottet framhöll även (s. 10 f.) att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mera preciserade bestämmelser om tidsfrister. När det gällde fasta tidsgränser för handläggningen på utredningsstadiet kunde det inte uteslutas att sådana skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten, om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

Fri- och rättighetskommittén (FRI) redovisade i sitt slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsbeslut (SOU 1994:117) ett antal exempel från JO:s, JK:s och KU:s tillsynsverksamhet, som illustrerade hur olika myndigheter underlåtit att fatta beslut inom rimlig tid (s. 192 ff.). Även om dröjsmålen främst torde bero på hög arbetsbelastning och stora ärendebalanser, förekom det att ärenden blev liggande trots att de var färdiga för avgörande. Härav drog FRI följande slutsats (s. 197):

[E]n generell möjlighet till talan mot den offentliga förvaltningens underlåtenhet att avgöra ärenden bör införas även i svensk rätt. Detta är av vikt för att den svenska rättsordningen skall väl ansluta sig till den europeiska standarden vad gäller domstolsprövning av förvaltningsärenden. Det innebär också en förstärkning av den enskildes rättsskydd gentemot förvaltningen. Den enskilde är nämligen ofta tvungen att invänta ett tillstånd från det offentliga för att kunna sätta igång med näringsverksamhet, byggnation eller andra projekt. En långsam behandling i förvaltningsorganen kan skapa inte bara en otrygghet för den enskilde utan även ekonomiska förluster då investeringar och andra projekteringar kan vara svåra att planera. Detta talar för att den enskilde bör vara tillförsäkrad att ärendehandläggningen inte drar ut på tiden genom en möjlighet att föra talan mot dröjsmål hos en myndighet.

Kommittén föreslog därför att en ny paragraf, 17 a §, med rubriken ”Dröjsmålstalan” skulle införas i förvaltningslagen:

Har en myndighet inte avgjort ett förvaltningsärende som en enskild part väckt och som avser myndighetsutövning mot parten inom sex månader från det att ärendet väcktes, får denne begära att allmän förvaltningsdomstol prövar om ärendet onödigt uppehålls. Om ärendet handläggs av en domstol, prövas sådan dröjsmålstalan av närmast högre domstol eller, om sådan inte finns av den domstol som har att pröva ansökan om resning av beslut i ärendet.

Sida 274
Original

Om domstolen vid sin prövning av dröjsmålstalan finner att ärendet onödigt uppehålls, skall den förelägga den myndighet som talan avser att inom en bestämd tid avgöra ärendet. Följer myndigheten inte föreläggandet, får domstolen på begäran av parten förordna att ärendet skall överlämnas för avgörande till den myndighet som skulle prövat ett överklagande av beslutet. Om sådan överinstans inte finns, får domstolen själv överta ärendet eller om detta är uppenbart olämpligt förordna om annan prövning av ärendet. Talan mot domstols beslut i mål om dröjsmålstalan får inte föras.

I den efterföljande remissbehandlingen mötte förslaget åtskillig kritik och de flesta av remissinstanserna avstyrkte införandet av ett sådant institut. Flera remissinstanser ifrågasatte om det mot bakgrund av den tillsyn som JO och JK utövar över huvud taget fanns ett behov av dröjsmålstalan. Andra framhöll att förseningar i handläggningen ofta inte berodde på senfärdighet utan kunde tillskrivas brist på medelstilldelning. De som i och för sig ställde sig positiva till grundidén kritiserade ur skilda aspekter förslagets utformning.

Regeringen intog också en avvisande hållning (prop. 1995/96:133 s. 16 f.), och FRI:s försök att lösa frågan blev således utan resultat. Vid flera senare tillfällen har Konstitutionsutskottet också avstyrkt motioner om införande av dröjsmålstalan; se t.ex. bet. 1999/2000:KU3, bet. 2000/01:KU3, bet. 2001/02:KU24 och bet. 2002/03:KU23.

13.5.2. Aktuella initiativ

I den i våra direktiv och här inledningsvis nämnda utskottsreservation (bet. 2004/05:KU14) som våren 2005 bifölls av riksdagen genom skrivelse 2004/05:153 uttalades emellertid följande:

I en rättsstat är det viktigt att medel står till buds som garanterar den enskilde medborgarens rätt till en säker och snabb handläggning av ett ärende. Detta är enligt vår mening särskilt angeläget vad gäller fall av myndighetsutövning mot den enskilde. Den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen bör därför stärkas härvidlag. Medborgarna bör ha möjlighet att utkräva ansvar på juridisk väg. Det kan ske t.ex. genom införande av en s.k. dröjsmålstalan, vilken skulle ge den enskilde en möjlighet att i domstol få prövat om ett förvaltningsärende onödigt uppehålls hos den myndighet som har att fatta beslut i ärendet. Här kan nämnas Fri- och rättighetskommitténs förslag om att en generell möjlighet till talan mot den offentliga förvaltningens underlåtenhet att avgöra ärenden borde införas i svensk rätt (SOU 1994:117). Ytterligare ett sätt att stärka den enskildes ställning gentemot det offentliga kan vara att införa en ordning med straffavgift för myndig-

Sida 275
Original

heter som inte korrigerar sina egna misstag inom en angiven tidsrymd. Vi anser mot denna bakgrund att regeringen [---] bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål.

Då Konstitutionsutskottet därefter avstyrkt motioner om dröjsmålstalan har detta inte skett därför att man ställt sig avvisande till ett sådant institut utan med åberopande av vad riksdagen sålunda gett regeringen till känna (bet. 2005/06:KU7, bet. 2006/07:KU12 och bet. 2008/09:KU13). I bet. 2006/07:KU12 pekades också på att regeringen beslutat att tillsätta en utredning om förbättrade möjligheter för den enskilde att påskynda handläggningen i domstol (Ju2007/2641/DOM) och i bet. 2008/09:KU13 hänvisades till vad som sägs i våra direktiv om att vi ska ta ställning till vilka åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna.

Utredningen om förtursförklaring lade i februari 2008 fram sitt betänkande Förtursförklaring i domstol (SOU 2008:16). Utredningen konstaterade att det fanns exempel på fall där handläggningstiden i domstol varit oskäligt lång och att parterna hade mycket begränsade möjligheter att under förfarandet vidta någon åtgärd för att påskynda handläggningen.

Utredningen anförde vidare (s. 114 f.) bl.a. följande. Även om det i svensk rätt numera finns goda möjligheter till kompensation för långsam handläggning bedömer utredningen att det för flertalet parter, så länge ett rättsligt förfarande pågår, torde vara mer angeläget att kunna vidta någon åtgärd för att avhjälpa ett pågående dröjsmål än att i efterhand få kompensation. Enbart gottgörelse, företrädesvis i form av ett skadeståndsbelopp som utbetalas i efterhand, ersätter inte nödvändigtvis i realiteten de olägenheter som dröjsmålet orsakat. Det framstår också som mera rationellt att använda begränsade allmänna medel till att förebygga dröjsmål än att i efterhand ersätta parterna för de olägenheter som dröjsmålet har orsakat. Det säkraste sättet att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen är också att tillhandahålla såväl påskyndande som kompenserande rättsmedel när rätten till domstolsprövning inom skälig tid har kränkts eller riskerar att kränkas. Utredningen anser därför att en generell möjlighet att klaga på långsam handläggning i domstol borde införas.

Utredningen lämnade också ett förslag till lag om förtursförklaring i domstol. Ett stort antal remissinstanser avstyrkte förslaget. Bl.a. ifrågasattes behovet av en förtursförklaring och

Sida 276
Original

institutets ändamålsenlighet. Risken för att domstolarnas resurser tas från handläggningen av mål till hanteringen av förtursförklaring påtalades, och vidare framfördes den invändningen att avsikten med en förtursförklaring måste vara att en sådan ska ges i ett tidigare skede än när ett oskäligt dröjsmål redan inträtt och skadeståndsansvar redan aktualiserats.

Förslaget antogs av riksdagen med endast smärre modifikationer och lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol trädde i kraft den 1 januari 2010. Lagen inrymmer två paragrafer med följande innehåll:

1 § Om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen (förtursförklaring). Vid bedömningen av om handläggningen har oskäligt fördröjts ska det särskilt beaktas

1. hur komplicerat målet eller ärendet är,

2. hur parterna agerat under förfarandet,

3. hur myndigheter och domstolar handlagt målet eller ärendet, och

4. sakens betydelse för sökanden. En ansökan om förtursförklaring ska handläggas skyndsamt.

2 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Alla typer av mål och ärenden som är anhängiggjorda i domstol kan således bli föremål för förtursförklaring, och det finns inte något formellt krav på att en viss tid ska ha förflutit innan en ansökan får göras. Efter ett avslag har enskild part rätt att ansöka på nytt. Ansökan om förtursförklaring handläggs i administrativ ordning och förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. jäv, partsinsyn, kommunikation och motivering är tillämpliga.

Konsekvensen av att ett mål eller ärende blir föremål för förtursförklaring är, att det därefter ska prioriteras framför andra mål eller ärenden som saknar förturskaraktär och behandlas lika skyndsamt som övriga förtursmål för vilka inga särskilda frister gäller. Även mål, som ska betraktas som förtursmål enligt författning eller domstolens arbetsordning, kan förtursförklaras och ska då handläggas med förtur framför andra mål inom samma målgrupp. Om den ansvarige domaren inte beaktar en förtursförklaring, kan disciplin- eller tjänstefelsansvar aktualiseras. Detsamma gäller om domstolschefen inte följer upp ett beslut om förtursförklaring (se vidare prop. 2008/09:213 s. 20 ff.). Noteras kan att Kammarrätten i

Sida 277
Original

Stockholm fått in sin första ansökan om förtursförklaring redan den 8 januari 2010.

I propositionen 2009/10:80 En reformerad grundlag föreslås att 2 kap. regeringsformen kompletteras med en bestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid (11 §). Syftet är att på konstitutionell nivå införa en bestämmelse som motsvarar de centrala delarna i artikel 6 i Europakonventionen. Den föreslagna bestämmelsen sträcker sig i ett avseende något längre än Europakonventionen genom att den inte begränsas till att avse civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott utan även omfattar t.ex. mål om beskattning som i dag faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6.1 i konventionen (se prop. 2009/10:80 s. 156 ff.).

Frågan om oskäliga handläggningstider har också berörts av Skatteförfarandeutredningen, som i sitt betänkande (SOU 2009:58 s. 655 f.) konstaterade, att det förhållandet att Skatteverkets handläggningstider vad gäller omprövningar och överklaganden totalt sett är acceptabla är en klen tröst för den som inte får sitt ärende skyndsamt behandlat. Med hänvisning till det då föreliggande förslaget till lag om förtursförklaring i domstol och till vårt uppdrag ansåg utredningen dock att det inte fanns skäl att för dess del överväga om enskilda borde kunna ansöka om förtursförklaring hos Skatteverket.

13.6. Behandlingen i Sverige av dröjsmålsregler i EU:s sekundärrätt

De svenska förvaltningsprocessuella rättsmedlen förutsätter för sin tillämpning, att det finns ett myndighetsbeslut som kan angripas. Inom EU:s sekundärrätt – liksom, som framgått, i den nationella rättsordningen i flera europeiska länder – förekommer även på olika sätt utformade institut, som med ett gemensamt namn kan benämnas dröjsmålstalan. I synnerhet i EU-direktiven föreskrivs ofta hur lång tid behandlingen av ett ärende får ta i första instans. Överskrids den fastställda tiden, presumeras den enskilde – enligt den mest frekvent förekommande typen av dröjsmålsinstitut inom EU-rätten – ha fått avslag på sin ansökan och kan överklaga detta avslagsbeslut hos domstol. Under senare tid har det även dykt upp en annan variant, innebärande att en ansökan ska anses bifallen om ett beslut inte fattats inom en viss tid; se t.ex. Europaparlamentets

Sida 278
Original

och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Enligt ytterligare en modell ska själva underlåtenheten att fatta beslut inom angiven tid kunna angripas genom domstolstalan. Ibland anges i stället att följderna av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löper ut regleras i medlemsstaternas lagstiftning.

Ett tidigt exempel på att underlåtenhet att fatta beslut inom en angiven tidsfrist ska kunna överklagas till domstol är artikel 13 i rådets tidigare gällande första direktiv 77/780/EEG av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (Första bankdirektivet). Enligt artikeln skulle medlemsstaterna svara för att beslut, som rörde kreditinstitut och som hade fattats med stöd av lagar och andra författningar utfärdade i enlighet med direktivet, kunde prövas av domstol. Vidare föreskrevs särskilt att det också skulle finnas en möjlighet till domstolsprövning i de fall då inget beslut hade fattats inom sex månader från det att en auktorisationsansökan, som innehöll alla de uppgifter som krävdes enligt gällande bestämmelser, hade getts in.

Vi redovisar nedan ett urval av föreskrifter, där unionslagstiftaren angett tidsfrister och vad som blir följden om dessa överskrids. Även vissa EU-rättsliga bestämmelser, som tangerar den aktuella frågeställningen men som inte satt direkt avtryck i svensk rätt, berörs.

Direktiv

I flera svenska lagar har införts en ny rättsfigur för att motverka att i EU-direktiv angivna handläggningsfrister inte överskrids. Innebörden av denna innovation är att sökanden, om ett beslut inte meddelas inom en viss tid från det att hans ansökan getts in, ska underrättas om skälen härför och kan begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt uppehålls. Om ett beslut inte meddelats inom viss tid från det att en sådan förklaring lämnats, ska ansökan anses ha avslagits. Som exempel på denna konstruktion kan nämnas 19 kap. 13 a § försäkringsrörelselagen (1982:713), 6 kap. 2 § lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer, 37 § revisorslagen (2001:883), 7 kap. 2 § lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 26 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappers-

Sida 279
Original

marknaden. (Även 4 § förordningen [1996:222] om schweiziska försäkringsföretags skadeförsäkringsverksamhet i Sverige innehåller en motsvarande reglering.)

Enligt artikel 26 i rådets direktiv 93/22/EEG av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet skulle medlemsstaterna se till att beslut, som fattades i fråga om ett värdepappersföretag enligt lagar och andra författningar som hade införts i enlighet med direktivet, kunde prövas av domstol. Enligt artikeln skulle samma regel gälla om beslut om auktorisation inte hade fattats inom sex månader efter det att en ansökan, som innehöll alla de uppgifter som krävdes enligt gällande bestämmelser, hade ingetts. (Direktivet har sedermera upphävts och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG, som i artikel 52 innehåller i princip identiska bestämmelser.)

I samband med införlivandet av direktiv 93/22/EEG i svensk rätt anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1994/95:50 s. 143 ff.):

Den i direktivet föreskrivna ordningen att även ett uteblivet beslut i vissa fall skulle kunna föranleda domstolsprövning saknar såvitt gäller värdepappersrörelse motsvarighet i gällande svensk rätt. Sådana regler har emellertid nyligen införts i fråga om banker och kreditmarknadsbolag (prop. 1992/93:89, bet. 1992/93:NU9, rskr. 1992/93:109, SFS 1992:1613 och 1992:1610). Reglerna, som bygger på EG:s andra banksamordningsdirektiv (89/646/EEG), trädde i kraft den 1 januari 1994. [---] När det är fråga om talan som avser ett uteblivet beslut är det befogat att fråga sig vad domstolen egentligen skall ta ställning till. Det har bedömts knappast vara ändamålsenligt att en förvaltningsdomstol skall överta en auktorisationsansökan i dess helhet från en senfärdig myndighet och i dess ställe göra en materiell prövning av alla föreliggande omständigheter. I stället har valts en ordning som framtvingar att den berörda myndigheten verkligen gör en prövning och fattar ett uttryckligt beslut. Detta har ansetts bäst kunna uppnås genom att sökanden får rätt att begära domstolens förklaring att ärendet onödigt uppehålls. Har domstolen väl anslutit sig till sökandens uppfattning och avgett en sådan förklaring finns det inte längre något giltigt försvar för myndigheten att ytterligare dröja med beslutet. Domstolen skall således i första hand endast pröva om ärendet är färdigt för avgörande, om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har lämnats till myndigheten och om, i förekommande fall, alla nödvändiga samrådsförfaranden har iakttagits. För prövning av en

Sida 280
Original

ansökan om auktorisation gäller en tidsfrist om sex månader. I fråga om ansökan om filialetablering är motsvarande tid tre månader. Sökanden får en ovillkorlig rätt att vända sig till domstol när den föreskrivna tiden om sex resp. tre månader har gått från det att en fullständig ansökan gavs in. Finner domstolen att ärendet inte är färdigt för avgörande och att detta förhållande inte kan lastas myndigheten, kan sökanden när som helst begära en ny förklaring om onödigt uppehållande. När domstolen väl har kommit fram till att ärendet är klart för avgörande börjar en ny period om sex resp. tre månader löpa. Föreligger det vid utgången av denna frist fortfarande inget beslut, skall det anses som att ett avslagsbeslut meddelats samma dag. I denna situation tillämpas de ordinarie reglerna om överklagande. Det har antagits att denna utväg inte skulle behöva tillgripas annat än i utomordentligt sällsynta fall. Bestämmelserna om rätt till domstolsprövning i det andra banksamordningsdirektivet är likalydande med motsvarande regler i investeringstjänstedirektivet. Motivet för detta torde – förutom överensstämmande sakliga bevekelsegrunder – vara en strävan att i de avseenden där det är möjligt och lämpligt skapa enhetliga regler för olika slag av finansiella företag. Samma skäl talar för att även i Sverige ha enhetliga regler i dessa avseenden oberoende av om prövningen skall ske enligt bankrörelselagen, kreditmarknadsbolagslagen eller värdepappersrörelselagen. Regler om domstolsprövning vid uteblivna beslut – som stämmer överens med dem i lagstiftningen för banker och kreditmarknadsbolag – bör därför tas in i lagen om värdepappersrörelse. Kammarrättens i Jönköping påpekande att de föreslagna reglerna medför att området för domstolens och JO:s prövning i ett visst fall kan komma att sammanfalla är i och för sig korrekt. Detta är emellertid inte något unikt förhållande. Motsvarande torde gälla även i många andra fall, t.ex. då talan mot ett beslut av en myndighet eller domstol grundas på påstått felaktig handläggning. Detta synes inte ha gett upphov till några allvarligare problem. Med hänsyn till att JO:s resp. en domstols granskning har olika rättsföljder och ändamål torde några konflikter normalt inte heller uppstå. Kammarrätten har vidare uttalat att frågan huruvida förslagen kräver ändringar eller förtydliganden i bl.a. förvaltningslagen bör utredas närmare. I vilka avseenden justeringar skulle kunna behövas berörs dock inte. Såvitt gäller förvaltningslagen aktualiseras i första hand reglerna om överklagande, vilka bygger på att ett beslut faktiskt har fattats. I 3 § förvaltningslagen stadgas emellertid att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller den bestämmelsen. Denna paragraf torde vara tillämplig för det fall de nu föreslagna reglerna skulle komma i konflikt med förvaltningslagens bestämmelser. Enligt regeringens mening erfordras därför inte nu några justeringar i förvaltningslagen. Inte heller i övrigt synes det föreligga något uttalat behov av lagändringar. Skulle de nya reglerna visa sig medföra tillämpningsproblem får frågan

Sida 281
Original

om ytterligare anpassningar tas upp på nytt. En sådan översyn bör i så fall avse även motsvarande regler för banker och kreditmarknadsbolag.

Under lagrådsbehandlingen av en motsvarande paragraf i lagen (2004:46) om investeringsfonder anförde Lagrådets majoritet (2 led.) följande (prop. 2002/03:150, bilaga 6 s. 457 f.):

I paragrafen finns bestämmelser om möjlighet till s.k. dröjsmålstalan. Bestämmelserna är utformade enligt det mönster som tidigare använts på det finansiella området. Detta innebär att sökanden i de fall då en myndighet inte fattar beslut inom föreskriven tid har möjlighet att väcka talan med begäran att kammarrätten skall förklara att ärendet onödigt uppehålls. Om beslut efter en sådan förklaring inte meddelas inom viss tid skall det anses som att ansökan har avslagits. Vid denna senare tidpunkt kan sökanden överklaga och erhålla en prövning i sak. Förslaget i första stycket grundas på bl.a. artikel 51.2 i UCITSdirektivet. Enligt den artikeln är medlemsstaterna skyldiga att se till att beslut som avser frågor som regleras i direktivet kan prövas av domstol. Rätt till domstolsprövning skall också finnas om beslut inte fattats inom sex månader från det att ett fondföretag lämnat in en auktorisationsansökan som innehåller all den information som krävs enligt gällande föreskrifter. Det nu framlagda förslaget bygger på att den senare rätten till domstolsprövning inte skulle avse sakprövning. Enligt Lagrådets uppfattning är det emellertid svårt att uppfatta direktivtexten på annat sätt än att rätten till domstolsprövning även i detta fall avser själva sakfrågan. Några övertygande skäl för att texten trots detta skall uppfattas på annat sätt har inte framförts i remissen eller i samband med föredragningen. Att Sverige tidigare använt samma modell som nu förändrar inte den bedömningen. Enligt Lagrådet talar övervägande skäl för att det bör finnas rätt till sakprövning i domstol i de fall då Finansinspektionen inte meddelat beslut inom sex månader från det att inspektionen fått in en ansökan som innehåller den information som krävs enligt gällande föreskrifter. Den konstruktion som valts innebär att den materiella domstolsprövningen försenas, eftersom domstol i ett särskilt förfarande först skall pröva den formella frågan om ärendet onödigt uppehålls. Genom en sådan fördröjning av den materiella domstolsprövningen kan också konflikt uppkomma med artikel 13 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, som enligt Europadomstolens senare praxis (fallet Kudla mot Polen, dom den 26 oktober 2000) kräver att det skall finnas ett effektivt rättsmedel mot oskäliga förseningar av domstolsprövning. Ett rättsmedel kan inte anses effektivt om det inte kan leda till rättelse inom rimlig tid.

En ledamot ansåg däremot att den i remissen valda lösningen, att en fortsatt passiv beslutsmyndighet skulle fingeras efter en viss tid ha fattat ett överklagbart avslagsbeslut, uppfyllde det i artikel 51.2

Sida 282
Original

ställda kravet på att det skall finnas en ”möjlighet till domstolsprövning”. Bedömningen påverkades inte av att direktivet, i motsats till vissa andra direktiv (jfr artikel 8 i rådets direktiv 89/48/EEG och artikel 12.2 rådets direktiv 92/51/EEG), inte särskilt anger att prövningen ska ske enligt landets lagar e.d. (a. prop. s. 458).

Trots lagrådsmajoritetens invändningar vidhöll emellertid regeringen (a. prop. s. 184) att bestämmelsen skulle utformas enligt den tidigare anlitade modellen:

Konstruktioner motsvarande den i lagen om investeringsfonder förekommer [---] även i annan finansiell, näringsrättslig lagstiftning [---]. Denna konstruktion har införts i lagstiftningen för sådana fall där det i de EG-direktiv som reglerar verksamhet av det aktuella slaget ställs upp krav på att även uteblivet beslut i vissa fall skall kunna föranleda domstolsprövning (se t.ex. prop. 1992/93:89 s. 136 ff., prop. 1992/93:90 s. 42 ff. och prop. 1994/95:50 s. 142 ff.). Det finns enligt vår uppfattning starka skäl för att bestämmelserna om rätten till domstolsprövning, om Finansinspektionen inte meddelat beslut inom viss tid i ett tillståndsärende, bör ges en enhetlig utformning på det finansiella området. Det kan med anledning av Lagrådets synpunkter finnas skäl att genomföra en samlad översyn av de bestämmelser av nu aktuellt slag som förekommer i finansiell, näringsrättslig lagstiftning. I avvaktan på en sådan översyn anser vi dock att konstruktionen med en möjlighet att begära förklaring hos kammarrätt, som för närvarande finns i lagen om värdepappersfonder, bör tas in även i den nya lagen om investeringsfonder.

Till följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/44/EG av den 5 september 2007 om ändring av direktiv 92/49/EEG och direktiven 2002/83/EG, 2004/39/EG, 2005/68/EG och 2006/48/EG vad gäller förfaranderegler och utvärderingskriterier för bedömning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn (förvärvsdirektivet) har fr.o.m. den 1 juli 2009 införts nya regler i bl.a. 3 kap. 2 § försäkringsrörelselagen. (Se även 24 kap. 1 och 3 a §§ lagen om värdepappersmarknaden och 14 kap. 1 och 2 b §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse.) Reglerna innebär dels att Finansinspektionen inom två dagar från det att en fullständig ansökan kommit in till inspektionen ska skicka en bekräftelse till förvärvaren att ansökan har tagits emot, dels att, om Finansinspektionen inte meddelar ett beslut i fråga om tillstånd till förvärv av kvalificerade innehav i finansiella företag inom 60 arbetsdagar efter det att en bekräftelse till förvärvaren om att ansökan tagits emot skickats, tillstånd till förvärvet ska anses ha beviljats. I förarbetena (prop. 2008/09:155 s. 81 ff.) anförde regeringen bl.a. följande:

Sida 283
Original

Enligt gällande regler ska Finansinspektionen meddela beslut i ett tillståndsärende inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes (14 kap. 2 § femte stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). Denna tidsram styrs av tidigare bestämmelser i kreditinstitutsdirektivet som nu har ändrats. För att genomföra förvärvsdirektivet bör således i lag anges att beslutet ska meddelas inom 60 arbetsdagar från det att Finansinspektionen bekräftat att en fullständig ansökan kommit in till inspektionen. I enlighet med direktivets bestämmelser bör en sådan bekräftelse sändas inom två arbetsdagar från det att den fullständiga ansökan kommit in. Direktivets bestämmelser om när bedömningsperioden kan avbrytas och om hur inspektionen närmare ska förfara vid hanteringen av en ansökan är mycket detaljerade. Dessa bestämmelser bör genomföras i förordningsform. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om Finansinspektionens handläggning av tillståndsärenden. Som exempel på en annan fråga som kan regleras i förordning kan nämnas att det i den bekräftelse av mottagande av ansökan som inspektionen ska skicka till sökanden ska anges när bedömningsperioden löper ut. Ett annat exempel är bestämmelser om att inspektionens beslut ska innehålla sådana synpunkter från en annan behörig myndighet som avses i artikel 19b.2 i kreditinstitutsdirektivet. Det kan även anmärkas att vissa av kraven inte behöver uttryckas särskilt, eftersom de redan följer av andra bestämmelser. Exempel på detta är att det i 20 § förvaltningslagen (1986:223) finns krav på att en förvaltningsmyndighets beslut ska vara motiverade, och att det i 1 kap. 9 § regeringsformen anges att förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Som framgår ovan kräver den nya lydelsen av artikel 19.5 i kreditinstitutsdirektivet att den tilltänkta förvärvaren underrättas endast om den behöriga myndighetens beslut om förvärvet inte godkänns. Enligt skäl 5 i förvärvsdirektivet bör dock den behöriga myndigheten i enlighet med god administrativ praxis informera den tilltänkta förvärvaren även om en positiv bedömning, i vart fall när denne begär det. Enligt svenska förvaltningsrättsliga principer ska en enskild alltid underrättas om innehållet i ett beslut som myndigheten fattar om beslutet innebär myndighetsutövning (se t.ex. 21 § förvaltningslagen). Detta gäller således oavsett om beslutet går den enskilde emot eller inte. I linje med detta bör det i lag anges att Finansinspektionen inom de tidsfrister som anges i direktivet ska meddela beslut om förvärvet har godkänts eller inte (se också bedömningen i avsnitt 5.1.3). Mot bakgrund av vad som anges i skäl 5 i förvärvsdirektivet kan en sådan bestämmelse inte anses gå emot direktivets syfte. Direktivets bestämmelse om att ett beslut ska meddelas inom två arbetsdagar efter att det har fattats bör genomföras genom föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av det ovan nämnda bemyndigandet att meddela föreskrifter om Finansinspektionens handläggning av tillståndsärenden. [---]

Sida 284
Original

Vidare anger nya lydelsen av artikel 19.6 i kreditinstitutsdirektivet att förvärvet ska anses godkänt om myndigheten inte skriftligen motsätter sig förvärvet inom bedömningsperioden (s.k. stupstocksregel). Att passivitet från myndighetens sida leder till ett fiktivt beslut hör inte till det normala i svensk rätt, även om exempel på sådana bestämmelser finns (se 14 § tredje stycket läkemedelslagen [1992:859]). Utgångspunkten enligt våra förvaltningsrättsliga principer är i stället att ett ärende avgörs först när myndigheten fattat ett reellt beslut. Det förekommer dock regler om s.k. dröjsmålstalan i bl.a. 17 kap. 2 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse. Denna bestämmelse ger en enskild möjlighet att begära förklaring av kammarrätten att ett tillståndsärende onödigt uppehålls om Finansinspektionen inte meddelat beslut i ett ärende inom sex månader från det att ansökan gavs in. Har inspektionen inte meddelat beslut inom sex månader från det att en sådan förklaring lämnades ska det anses som att ansökan avslagits. Bestämmelsen har sin grund i EG-direktiv och syftar till att det fiktiva avslagsbeslutet ska kunna överklagas av sökanden som därmed får sin rätt till prövning säkrad. Skillnaden mellan dessa befintliga regler och kravet enligt förvärvsdirektivet är att det nu blir fråga om ett positivt fiktivt beslut. Syftet med regleringen torde vara att en behörig myndighet inte ska kunna förhindra eller försvåra ett förvärv genom långdragen handläggning. Även om förvärvsdirektivets krav innebär avsteg från våra allmänna principer kräver ett genomförande av direktivet att en sådan bestämmelse införs. Detta hindrar inte att utgångspunkten är att Finansinspektionen ska hantera ett tillståndsärende skyndsamt och meddela ett beslut i frågan inom bedömningsperioden. Det är tveksamt om det kan finnas fall där ett sådant positivt fiktivt beslut som det nu är fråga om kan anses angå någon tredjeman och gå denne emot, så att beslutet kan överklagas enligt 22 § förvaltningslagen. Om en sådan situation skulle uppstå bör dock det fiktiva beslutet kunna överklagas enligt vanliga regler (jfr möjligheten att överklaga sådana fiktiva avslagsbeslut som kan följa på en dröjsmålstalan enligt ovan, se t.ex. prop. 1992/93:89 s. 140). Enligt direktivbestämmelserna kan, så länge nationell lagstiftning inte säger något annat, en lämplig motivering av den behöriga myndighetens beslut göras tillgänglig för allmänheten på den tilltänkta förvärvarens begäran (nya lydelsen av artikel 19.5 i kreditinstitutsdirektivet). Det tydliggörs även att detta inte hindrar medlemsstaterna från att låta den behöriga myndigheten offentliggöra beslutet oavsett om den tilltänkta förvärvaren begär det eller inte.

Enligt artikel 5.4 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening ska ett beslut meddelas senast nio månader efter det att en ansökan har lämnats in. Vad gäller konsekvensen av en fördröjning sägs i artikeln att ”[s]amtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper

Sida 285
Original

ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning”. Regeringen har i samband med införlivandet av bl.a. detta direktiv hävdat att det inte är nödvändigt att införa någon särskild sanktionsmöjlighet, då tidsfristerna inte iakttas, och i stället hänvisat till JO:s och JK:s kontrollfunktioner och möjligheten att utge skadestånd (se prop. 2005/06:72 s. 58 f.).

I den numera upphävda artikel 8 i rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning, som omfattar minst tre års studier, föreskrevs att behandlingen av en ansökan om att få utöva ett reglerat yrke skulle göras så fort som möjligt och resultatet meddelas genom ett motiverat beslut av den behöriga myndigheten i värdmedlemsstaten senast fyra månader efter det att alla handlingar, som gällde den berörda personen, framlagts. Till följd härav infördes i 2 kap. 4 d § skollagen (1985:1100) den 2 januari 2000 en bestämmelse med innebörden, att beslut av Högskoleverket i ärenden om utfärdande av behörighetsbevis fick överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Noterbart här är att sökanden enligt artikeln hade rätt att få beslutet eller, om beslut inte fattats i tid, saken prövad av en domstol eller nämnd i enlighet med vad landets lagar föreskrev. I förarbetena till lagändringen nämndes att artikeln innebar, att avsaknaden av beslut skulle kunna överklagas, och det föreslogs att skollagen skulle kompletteras med bestämmelser om rätten att överklaga beslut (prop. 1998/99:110 s. 57 och 62 f.). Någon diskussion avseende rätten att överklaga att beslut inte fattats i tid fördes inte.

Enligt artikel 51.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer får ett beslut eller en underlåtenhet att meddela beslut inom de tidsfrister som föreskrivs i direktivet överklagas hos domstol enligt nationell rätt. Inte bara en sökande som får avslag på en ansökan utan även den som inte får något beslut inom den i direktivet stipulerade fristen har således enligt direktivet en rätt att hos domstol föra talan mot detta. Trots att det svenska överklagandeinstitutet förutsätter, att objektet för ett överklagande är ett beslut (se 22 a § förvaltningslagen), har någon särreglering avseende överklagbarheten inte skett i samband med den svenska implementeringen. Förarbeten, som informerar om skälet till detta, saknas. Se förordningen (2007:806) om ändring i förordningen (1998:1513) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område;

Sida 286
Original

se även prop. 2008/09:157 ”Genomförande av EG-direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer för väktare”.

Enligt artikel 13 i det ovan nämnda tjänstedirektivet ska en ansökan anses beviljad, om en förvaltningsmyndighet inte fattar beslut inom en på förhand fastställd tid (ett s.k. tyst medgivande). Detta gäller dock under förutsättning att ett annat förfarande inte är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset (se vidare Ds 2008:75 s. 180 ff., prop. 2008/09:187 s. 88–90 och bl.a. lagen [2009:1079] om tjänster på den inre marknaden). I propositionen (s. 89) anförde regeringen bl.a. följande:

Tillstånd för etablering rör skilda tjänsteområden och handläggningstiderna i dessa ärenden kan variera kraftigt. Graden av komplexitet inom ett tillståndsområde motiverar olika långa handläggningstider. Det är således olämpligt att i sektorsövergripande lagstiftning ange en generell handläggningstid för samtliga ärenden som rör tillstånd för etablering. Det sagda talar enligt regeringens mening för att bestämmelser om tidsfrister samt att en ansökan får anses beviljad då den inte prövats inom denna tidsfrist, s.k. tyst beviljande, bör införas i sektorslagstiftning. Bestämmelserna bör i huvudsak kunna införas på förordningsnivå. I enstaka fall kan bestämmelserna behöva införas i lag.

Regeringen var alltså beredd att acceptera institutet ”tyst beviljande” men inte att göra det generellt tillämpligt i svensk rätt. På den punkten hade Lagrådet (a. prop. s. 273) inte uttalat någon annan mening men i sammanhanget påpekat, att regeringen inte tycktes ha observerat att det enligt direktivet ska finnas ett annat förfarande som alternativ till det tysta beviljandet. Då möjligheten att föra dröjsmålstalan i svensk rätt var starkt begränsad och endast förekom på det finansiella området förelåg här ett problem, som Lagrådet (s. 274) belyste på följande sätt:

Det är uppenbart att det alternativa förfarande som avses i direktivet ska vara av ett visst kvalificerat slag och i viss mån jämförbart med institutet tyst beviljande. På de områden som ingått i regelinventeringen och för vilka man motsatt sig införande av sistnämnda institut finns emellertid inte heller möjligheten till dröjsmålstalan. Det förhåller sig helt enkelt på det sättet att det över huvud inte finns något alternativt förfarande som kan åberopas för att undgå skyldigheten att införa tyst beviljande enligt direktivet. Enligt Lagrådets mening är förfarandet med dröjsmålstalan att föredra framför tyst beviljande. Det ovan anförda visar att det är hög tid att Sverige följer efter andra EU-länders exempel och infogar dröjsmålstalan mera generellt i förvaltningsrätten.

Sida 287
Original

Då regeringen förklarade sig inte kunna dela denna Lagrådets uppfattning hänvisades bl.a. (s. 90) till möjligheterna att klaga hos JO och att hos JK framställa krav på skadestånd för långsam handläggning. En av de i lagrådsärendet deltagande ledamöterna har i anledning härav senare anmärkt, att ”[e]n jämförelse mellan dessa två möjligheter, å ena sidan, och rätten till dröjsmålstalan, å den andra, haltar betänkligt och får antas grunda sig på en missuppfattning om vad en enskild kan uppnå med sina klagomål hos JO” (Lavin s. 99 f.).

Förordningar

Förordningar är direkt tillämpliga inom landet och några särskilda implementeringsåtgärder ska därför inte vidtas. Det är således av största vikt att myndigheter och domstolar vid tillämpningen av EU-förordningar är medvetna om vilka handläggningstider som gäller och hur de ska agera om en part skulle klaga på att angivna tidsfrister inte hålls. Av intresse i sammanhanget är särskilt de resonemang som förts till följd av att Sveriges medlemskap i EU inneburit, att vi fått en till stora delar ny tullagstiftning, inkluderande nya föreskrifter om handläggningen hos tullmyndigheterna.

I artikel 243 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen finns en rambestämmelse, som innebär att varje person, som hos tullmyndigheterna gjort framställning om ett beslut i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen, ska ha rätt att överklaga, om beslut inte fattas inom den tid som avses i artikel 6.2. I denna sistnämnda artikel föreskrivs följande. Beslutet ska fattas och underrättelse om beslutet ges till sökanden så snart som möjligt. Om en framställning om ett beslut görs skriftligen, ska beslutet fattas inom en tid som fastställs enligt gällande bestämmelser med början den dag då framställningen mottas av tullmyndigheterna. Sökanden ska skriftligen underrättas om beslutet. Denna tid får dock överskridas, om tullmyndigheterna inte kan fullgöra sin uppgift inom denna tid. I sådana fall ska myndigheterna underrätta sökanden om detta innan tiden gått ut, ange de skäl som berättigar till överskridandet och ange den ytterligare tid som de bedömer nödvändig för att kunna fatta ett beslut rörande framställningen.

Sida 288
Original

Inför det svenska EU-medlemskapet anförde Tullanpassningsutredningen (SOU 1994:89 s. 152) följande beträffande dröjsmålstalan:

Svensk förvaltningsrätt tillhandahåller inte någon möjlighet att ”överklaga” myndigheters passivitet, och har aldrig gjort det. Den som är missnöjd med en myndighets passivitet är hänvisad till att framföra sina klagomål t.ex. till en överordnad myndighet eller till Justitieombudsmannen eller ge offentlighet på annat sätt åt sin uppfattning. Vad ett sådant ”överklagande” skulle gå ut på, om den överordnade instansen skall fatta ett beslut i sak i den passiva myndighetens ställe, eller vilket annat beslut som den överordnade instansen skulle fatta kan vi inte utläsa ur gemenskapsreglerna. Sannolikt finns det regler om detta i nationell förvaltningsrätt i vissa av de nuvarande medlemsstaterna. Vi föreslår inga nationella bestämmelser med anledning av nyssnämnda regel i tullkodexen. Om rättsfiguren ”överklagande av myndighets underlåtenhet att fatta beslut” skall införas i svensk rätt är en fråga som berör hela förvaltningsrätten och inte endast tullrätten. Att utreda den frågan anser vi ligga utanför ramarna för våra direktiv. Vårt ställningstagande kan även formellt försvaras med att de återgivna artiklarna sammantaget innebär att beslut skall ”fattas inom en tid som fastställs enligt gällande bestämmelser” för att underlåtenheten att fatta beslutet inom den tiden skall vara överklagbart. Vi känner emellertid inte till några sådana ”gällande bestämmelser” på tullverksamhetens område, varken gemenskapsbestämmelser eller svenska bestämmelser. Denna del av artikel 6.2 kommer därför att sakna tillämpning i Sverige.

Vid ärendets efterföljande behandling anförde regeringen i denna del endast att den, liksom utredningen, inte fann det lämpligt eller nödvändigt att införa rättsfiguren ”överklagande av myndighets underlåtelse att fatta beslut” (prop. 1994/95:34 s. 110).

Tullagsutredningen lämnade i sitt delbetänkande (SOU 1998:127, s. 38 ff. och 60 ff.) ett förslag om införande av en bestämmelse om dröjsmålstalan. Enligt förslaget skulle det, om Tullverket i ett ärende som väckts skriftligen av en enskild inte meddelat beslut inom sex månader från det att ärendet väckts eller inom den tid som avses i 6.2 tredje stycket tullkodexen, anses att framställningen avslagits. Den föreslagna tidsramen på sex månader hämtades från motsvarande bestämmelser i bl.a. bankrörelselagen (1987:617). En rätt till överklagande hos allmän förvaltningsdomstol skulle därmed föreligga.

Förslaget ledde inte till lagstiftning. Regeringen gav följande motivering (prop. 1998/99:79 s. 80 ff.):

Sida 289
Original

Regeringen har således tidigare gjort bedömningen att det inte är lämpligt eller nödvändigt att införa bestämmelser om dröjsmålstalan i den svenska tullagstiftningen. Den av utredningen nu föreslagna ordningen har ingen motsvarighet i svensk rätt och skiljer sig också från vad som föreslogs beträffande dröjsmålstalan av Fri- och rättighetskommittén. Det kan enligt regeringens mening, och såsom ett flertal remissinstanser har påpekat, med den föreslagna ordningen föreligga en risk att outredda ärenden hamnar i domstol och att handläggningstiderna därigenom blir ännu längre. Från näringslivshåll har påpekats att handläggningen av vissa typer av tullärenden kan dra ut oacceptabelt långt på tiden. Härutöver saknas utredning om huruvida det verkligen föreligger ett behov av att införa en rätt till dröjsmålstalan i den svenska tullagstiftningen. Innan regeringen tar ställning till om en rätt till dröjsmålstalan bör införas i den svenska tullagstiftningen bör behovet och utformningen av en sådan bestämmelse utredas närmare. Med hänsyn till föreliggande lagstiftningsärendes brådskande beskaffenhet saknar regeringen möjlighet att nu göra en sådan utredning. Regeringen avser därför att återkomma till frågan sedan Tullagsutredningen lämnat sitt slutbetänkande.

I yttrande över det lagförslag som framlades efter det att Tullagsutredningen avgett sitt slutbetänkande (SOU 1999:54) anförde Lagrådet (prop. 1999/2000:126, bilaga 6, s. 280 f.) bl.a. följande:

Enligt artikel 243.1 i EG:s tullkodex skall det i fråga om tillämpningen av tullagstiftningen finnas två möjligheter till överklagande, en avseende tullmyndighets beslut och en annan avseende tullmyndighets underlåtenhet att inom viss tid efter gjord framställning meddela beslut. I 9 kapitlet ges endast bestämmelser om överklagande av redan meddelade beslut. Av den allmänna motiveringen framgår att regeringen över huvud taget inte har för avsikt att ge några bestämmelser som skulle möjliggöra eller underlätta tillämpningen av det andra överklagandeinstitutet, i lagrådsremissen benämnt dröjsmålstalan. [---] Som regeringen själv är medveten om, skulle EG-förordningens regel om dröjsmålstalan behöva kompletteras med bestämmelser om den tid inom vilken beslut skall fattas och om behörig myndighet att pröva talan. Problemet är att frånvaron av dylika bestämmelser inte kan frånkänna enskild person rätten att föra dröjsmålstalan enligt artikel 243.1 i EG-förordningen. Om någon skulle vilja utnyttja denna möjlighet i praktiken utan att några kompletterande regler finns, kommer förvaltningsdomstol att få improvisera fram erforderliga principer. I det s.k. Lassagårdsfallet (RÅ 1997 ref. 65) har Regeringsrätten demonstrerat hur detta kan gå till, när EG-rätten förutsätter möjligheten till domstolsprövning men svensk rätt inte anvisar någon behörig domstol. Enligt Lagrådets mening är det en bättre metod att i författning ange vilka närmare regler som skall gälla i fråga om dröjsmålstalan än den ordningen att överlåta åt praxis att utbilda erforderliga principer.

Sida 290
Original

Lagrådet föreslår därför att de regler som anses nödvändiga för den faktiska tillämpningen av rättsinstitutet dröjsmålstalan utarbetas under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Regeringen vidhöll att införandet av sådana kompletterande bestämmelser som efterlystes av Lagrådet måste föregås av mycket noggranna överväganden. Vidare anförde regeringen att det skulle krävas flera kompletterande bestämmelser i svensk rätt. Artikel 243 ger exempelvis inte svar på frågorna om vad klagandens yrkande skulle gälla och vilken rättsföljd domstolens prövning av en dröjsmålstalan skulle få. Ett annat exempel på frågor som måste lösas gällde vilken domstol som skulle pröva talan. Det skulle, eftersom det vid dröjsmålstalan inte finns något beslut som överklagas, behövas en särskild forumbestämmelse; 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, vilken är tillämplig vid överklagande enligt tullagen, anger endast forum vid överklagande av beslut. Regeringen lämnade därför inget förslag beträffande dröjsmålstalan men uppgav att den hade för avsikt att återkomma i frågan (prop. 1999/2000:126 s. 127 f.).

Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (Moderniserad tullkodex) ska bl.a. rådets förordning (EEG) nr 2913/92 upphöra att gälla. Bestämmelser om överklagande i sådana fall då ett beslut inte fattats inom fyra månader finns i artikel 23 i den nya förordningen.

13.7. Frekvensen av oskäliga dröjsmål

13.7.1. Några spridda iakttagelser

Myndigheterna är utsatta för ständiga krav från statsmaktens sida att förkorta handläggningstiderna och arbeta bort ärendebalanser. Chefen för en myndighet har också att bevaka, att ärenden inte i onödan blir liggande. Flera olika kontroll- och tillsynsorgan har bl.a. att se till, att de myndigheter som står under deras tillsyn avgör sina ärenden utan onödigt dröjsmål.

I myndigheternas regleringsbrev poängterar regeringen ofta, att handläggningen av ärenden ska bedrivas effektivt (se t.ex. regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Naturvårdsverket, M2008/2699/A, länsstyrelserna, Fi2008/4038, och Fastighetsmäklarnämnden, IJ2007/3513/KO och IJ2007/3529/KO). Det förekommer också

Sida 291
Original

att regeringen sätter ut mål för genomsnittliga handläggningstider (se t.ex. regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Migrationsverket, Ju2008/5504/SIM, Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, S2007/9319/HS och S2007/10924/SK, och Socialstyrelsen, S2008/5653/53/FH och S2008/7693/HS).

Ärenden rörande auktorisationer för olika typer av finansiell verksamhet ska vara avgjorda inom sex månader från det att en ansökan inkommit till Finansinspektionen. Enligt uppgift från inspektionen har myndigheten ett serviceåtagande på fem månader från det att ansökningsavgiften betalts in. Alla auktorisationer klaras inte av inom ramen för detta åtagande, främst beroende på att brister i underlaget hindrar att handläggningen slutförs.

Revisorsnämnden har på förfrågan (januari 2010) uppgett, att nämnden inte haft något ansökningsärende där 37 § revisorslagen åberopats. Något enstaka beslut har meddelats senare än vad som stipulerats i nämndens regleringsbrev (två månader) på grund av att ärendet av olika skäl varit komplicerat. Berörd sökande har alltid löpande informerats om handläggningen och inte någon har valt att begära förklaring av kammarrätten.

Kammarrätten i Stockholm har enligt uppgift (januari 2010) inte fått in något mål, som initierats med tillämpning av det särskilda rättsmedel som införts om förklaring att ett ärende onödigt uppehålls hos Finansinspektionen eller Revisorsnämnden.

13.7.2. JO

Enskilda kan, som tidigare framgått, göra en anmälan till JO om handläggningen av ett ärende dragit ut på tiden. Den yttersta – dock sällan inträffade – konsekvensen av oskäliga dröjsmål är att JO väcker åtal för tjänstefel mot den ansvariga befattningshavaren.

Enligt uppgift från JO-ämbetet fördelar sig inkomna anmälningar och ärenden, som renderat kritik för långsam handläggning, under den av oss efterfrågade tidsperioden om nästan tre år, enligt följande.

Tabell 13.1

2006 2007 1/1–3/12 2008 Inkomna 618 507 525 Avgjorda 615 501 528 Varav kritik 142 (23,1 %) 155 (30,1 %) 139 (26,3 %)

Sida 292
Original

Ca 6–7 procent av ärendena i sammanställningen gäller tillsyn över allmänna domstolar eller förvaltningsdomstolar och inte förvaltningsmyndigheter. Det kan emellertid noteras, att kritikfrekvensen är anmärkningsvärt hög för denna typ av ärenden (långsam handläggning, handläggningstid och dröjsmål), i genomsnitt 26–27 procent. För samtliga tillsynsärenden ligger kritikfrekvensen på ca tolv procent.

Även om man bortser från JO-beslut, som avsett förseningar vid överlämnande av handlingarna till högre instans i samband med överklagande (ett problem som i huvudsak kan bringas ur världen, om våra i 29 kap. nedan presenterade förslag till nya regler om rättelse antas), och enbart beaktar sådana fall där JO kritiserat tidsåtgången före beslut, återstår ett anmärkningsvärt stort antal fall. Bortser man dessutom från JO-beslut, som gällt dröjsmål med utlämnande av allmänna handlingar inom den i 2 kap. TF föreskrivna, extremt korta handläggningstiden, reduceras antalet något, men fortfarande rör det sig om en ofta förekommande form av kritik. Under år 2008 förekom sålunda kritik mot långsam handläggning i bl.a. JO-besluten 2008-01-29, dnr 175-2007, plan- och byggärende, 2008-02-28, dnr 2232-2007, sjukpenninggrundande inkomst och sjukpenning, 2008-03-19, dnr 1121-2007, stöd och service till vissa funktionshindrade, 2008-04-09, dnr 1171-2008, kriminalvård, 2008-04-30, dnr 1800-2007, hälso- och sjukvård, 2008-05-14, dnr 1256-2007, föräldrapenning, 2008-05-14, dnr 5489-2006, arbetsskadelivränta, 2008-07-04, dnr 3204-2008, kriminalvård, 2008-07-04, dnr 5681-2006, taxeringsärende, 2008-07-23, dnr 4910-2007, underhållsstöd, 2008-07-23, dnr 4993-2007, kriminalvård, 2008-07-31, dnr 1803-2007, sjukpenning, 2008-10-23, dnr 2761-2008, assistansersättning och 2008-12-23, dnr 3267-2008, aktivitetsersättning. Se även t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2008/09 s. 160 ang. oacceptabelt långa handläggningstider hos åklagare och polis, och s. 348 ang. underhållsstöd.

Från tidigare år kan bl.a. pekas på JO 2006/07 s. 437, byte av god man, och JO 2007/08 s. 380, arbetsskada, s. 384, statligt personskadeskydd, och s. 395, pensionsrätt. Vidare är ett beslut från den 6 november 2007, dnr 5706-2006, värt att uppmärksammas särskilt. I ett förrättningsärende hos lantmäterimyndighet hade – förutom att ärendet fått ett nytt diarienummer i oktober 1996 – över huvud inte vidtagits några åtgärder under tiden från den 6 november 1990 till den 14 juli 2006. JO betraktade, inte oväntat, ett så långt uppehåll i handläggningen av ett ärende som ”synnerligen anmärkningsvärt”.

Sida 293
Original

I JO 2009/10 s. 76 kritiserade JO en polismyndighet för att den låtit vilandeförklara ett vapenärende i avvaktan på förvaltningsdomstols lagakraftvunna beslut i ett annat liknande ärende. Vilandeförklaringen hade lett till att anmälaren, vid den tidpunkt då JO prövade klagomålen, fått vänta i drygt ett år och nio månader på att få sin ansökan handlagd. Vid tidpunkten för JO:s beslut hade myndigheten fortfarande inte fattat något beslut.

Någon minskning av antalet fall, där JO funnit sig föranlåten att rikta kritik mot oskäliga dröjsmål, kan inte skönjas. Ett nedslag i JO:s beslutsflöde under 2009 års första knappa tre månader visar t.ex. att det framfördes sådan kritik i bl.a. följande beslut: 2009-01-16, dnr 4625-2007, plan- och byggärende, 2009-01-22, dnr 4074-2008, aktivitetsersättning, 2009-01-28, dnr 5079-2008, vapenärende, 2009-01-29, dnr 5487-2007, plan- och byggärende, 2009-01-30, dnr 4955-2007, bistånd, 2009-02-03, dnr 1903-2008, sjukpenning, 2009-02-12, dnr 1251-2008, plan- och byggärende, 2009-02-18, dnr 619-2008, fastighetsbestämning, 2009-02-27, dnr 4857-2007, stödboende, 2009-03-03, dnr 4550-2007, ekonomiskt bistånd, 2009-03-04, dnr 3379-2008, bostadsanpassningsbidrag, 2009-03-09, dnr 996-2008, plan- och byggärende, 2009-03-10, dnr 5299-2008, kriminalvård, 2009-03-16, dnr 4214-2008, sjukpenning, 2009-03-18, dnr 5039-2008, sjukpenning, 2009-03-19, dnr 99-2008, kriminalvård, och 2009-03-20, dnr 1408-2008, upphävande av avtalsservitut. Av den mängd JO-beslut som meddelats under resterande del av år 2009 framgår också att denna negativa trend håller i sig. Under januari 2010 har JO riktat kritik för dröjsmål i handläggningen i bl.a. följande beslut: 2010-01-12, dnr 3034-2009, EU-familjeförmån, 2010-01-18, dnr 514-2009, tillsynsärende enligt miljöbalken, 2010-01-19, dnr 3563-2009, sjukersättning, 2010-01-20, dnr 499-2009, bostadsbidrag, 2010-01-21, dnr 2902-2009, pension till utlandsbosatt, 2010-01-27, dnr 6779-2009, plan- och byggärende, 2010-01-28, dnr 3640-2009, omprövning av återbetalning av tilläggspension, 2010-01-28, dnr 1647-2009, sjukersättning, 2010-01-28, dnr 4281-2009, omprövning av sjukersättning, 2010-01-28, dnr 1728-2009, sjukersättning, 2010-01-28, dnr 546-2009, försäkringstillhörighet, 2010-01-28, dnr 4304-2009, omprövning av sjukpenninggrundande inkomst, 2010-01-28, dnr 4949-2009, omprövning av föräldrapenning.

JO har också riktat allvarlig kritik mot Försäkringskassan för bl.a. långa handläggningstider i samband med omorganisation av kassan. Kritiken har framförts både i initiativärende, som upptagits till följd av en kraftig ökning av antalet JO-anmälningar mot

Sida 294
Original

Försäkringskassan under senare delen av år 2008, och i enskilda anmälningsärenden (se JO 2009/10 s. 364, beslut 2009-01-22, dnr 2802-2008, och 2009-01-26, dnr 2489-2008, dnr 4560-2008). I beslut den 26 januari 2009 i ovan nämnt initiativärende (JO 2009/10 s. 355) uttalade JO bl.a. följande. Anmälningarna till JO mot Försäkringskassan ökade med drygt 65 procent under perioden augusti–december 2008 jämfört med samma period 2007 (310 resp. 186 anmälningar). En mycket stor del av ökningen kan hänföras till problem, som uppstått i omorganisationen. Handläggningstiderna har i en del fall blivit mycket långa, och många har fått vänta orimligt länge på beslut om utbetalning av t.ex. sjukpenning och föräldrapenning. Försäkringskassan har i arbetet med omorganisationen uppenbarligen försummat att i tillräcklig utsträckning beakta de förvaltningsrättsliga kraven på ärendehandläggningen.

Även om den sistnämnda kritiken mot Försäkringskassan haft samband med den omorganisation som företagits, kan konstateras att Försäkringskassan både tidigare och senare varit en av de myndigheter som ofta fått kritik från JO på grund av sina långa handläggningstider.

13.7.3. JK

Enligt 29 § myndighetsförordningen (2007:515) har myndigheterna att senast den 1 mars varje år till JK skicka in förteckningar över de ärenden som har kommit in före den 1 juli föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång.

Från JK har inhämtats följande uppgifter avseende insända ärendeförteckningar (äf).

Sida 295
Original

Tabell 13.2

2006 2007 2008

Antal äf inkomna från myndigheter

179

176

198

Antal äf från länsstyrelser (lst)

Inga ärenden i balans/myndigheter

109

Inga ärenden i balans lst

0 0 0

Ärenden i balans myndigheter

143

Ärenden i balans lst

Förfrågan exp till myndigheter

Förfrågan exp till lst

Påpekande från JK till myndigheter

Påpekande från JK till lst

Inspektion hos myndigheter

0 3 0

Inspektion hos lst

1 1 1

Av underlaget framgår att 164 myndigheter redovisat ärenden i balans år 2008 och att JK riktat förfrågningar till 18 myndigheter, inklusive länsstyrelserna, under året. Vi har också erfarit att tre av de fyra inspektioner som JK företog hos myndigheter under år 2007 avslutades med kritik. Försäkringskassan har under åren 2005–2008 haft viss dispens när det gäller redovisning av ärenden.

Under år 2008 har fler myndigheter än tidigare lämnat in ärendeförteckning, och påpekanden från JK kan bero på att ett ärende har tagit för lång tid, att myndigheten har ”slarvat bort” ärenden, att myndighetens redovisning till JK inte varit uppställd på rätt sätt, t.ex. att uppgift om senaste åtgärd saknats, att ärenden inte avslutats i diariet m.m. Det är därför svårt att dra några bestämda slutsatser av underlaget. Generellt kan dock konstateras att balanserade ärenden är vanligt förekommande.

JK har i samband med inspektioner med hänvisning till 7 § förvaltningslagen vid upprepade tillfällen riktat kritik mot myndigheterna för långsam handläggning och understrukit, att uppgiven resursbrist inte befriar myndigheter från ansvaret för att ärenden slutförs (se avseende länsstyrelserna t.ex. beslut 2007-06-21, dnr 3587-07-28, 2006-06-13, dnr 2888-06-28, och 2005-06-23, dnr 2010-05-28).

I beslut riktade till länsstyrelserna den 3 oktober 2008 (dnr 543-08-24) lämnade JK bl.a. följande kommentarer. JK har, mot bakgrund av tidigare erfarenheter, särskilt granskat i vad mån läns-

Sida 296
Original

styrelserna förklarat långa handläggningstider med ”vilar på grund av resursbrist” eller liknande. Sådana förklaringar förekommer nu i mindre omfattning än under tidigare år, vilket är glädjande. Det är emellertid likväl otillfredsställande, att ärenden blir oavgjorda under flera år med hänvisning till resursbrist. Länsstyrelserna bör därför, enligt JK:s uppfattning, årligen gå igenom icke prioriterade eller vilande ärenden och upprätta någon form av plan för deras avgörande.

JK har inom ramen för reglerna om statens frivilliga skadeståndsreglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten möjlighet att tillerkänna enskilda ersättning för ideell skada till följd av dröjsmål vid myndigheters handläggning av ärenden, om JK bedömer att rätten till prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen kränkts. (Se även den översyn av skadeståndslagen [1972:207] om bl.a. ideellt skadestånd till följd av kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen som presenterats i Justitiedepartementets promemoria Ds 2007:10. Regeringen har sedermera också tillsatt en utredning, som ska se över statens skadeståndsansvar vid överträdelser av Europakonventionen [dir. 2009:40] och en annan utredning, som ska undersöka förutsättningarna för att införa en skyldighet för Försäkringskassan att ekonomiskt kompensera enskilda som har fått vänta på en utbetalning av ersättning under oacceptabelt lång tid [dir. 2009:47].)

I beslut den 18 januari 2008, dnr 12-06-40, betalade JK ut sådan ersättning till en person, som fått vänta i drygt tolv år på ett beslut om livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, trots att det inte hade förekommit någon handläggning i domstol. Under handläggningstiden hade funnits en period om sju år, då inga dokumenterade åtgärder över huvud vidtagits. Vidare hade det förekommit ytterligare två längre perioder utan dokumenterade åtgärder i ärendet. I underlaget för beslutet fanns även ett beslut där JO uttalade, att Försäkringskassan förtjänade mycket allvarlig kritik till följd av hur ärendet handlagts (2005-10-19, dnr 2068-2005).

JK har emellertid i ett senare beslut konstaterat, att det ovan nämnda avgörandet gällt ett enskilt fall och inte är avsett att vara vägledande (2008-05-29, dnr 1934-06-40). I nu aktuellt ärende tillerkändes sökanden ekonomiskt skadestånd, men när det gällde yrkandet om ersättning för ideell skada påpekade JK, att en förutsättning för att de aktuella bestämmelserna i Europakonventionen ska bli tillämpliga enligt huvudregeln är, att en tvist har uppstått mellan parterna och att tvisten har handlagts i domstol. I detta fall

Sida 297
Original

hade någon handläggning i domstol inte förekommit och skadeståndsanspråket avseende ideell skada avslogs därför.

Avslutningsvis kan noteras att JK har haft svårt att hinna med sin granskningsverksamhet. I beslut den 21 december 2004, dnr 237-04-23, förutskickade JK, att en mer ingående granskning skulle ske av Migrationsverkets ärendeförteckning påföljande år. I beslut den 19 maj 2006, dnr 178-05-23, som avsåg granskningen av Migrationsverkets ärendeförteckning avseende de ärenden som hade kommit in till myndigheten före den 1 juli 2004 men som inte hade avgjorts vid 2004 års utgång, konstaterade JK emellertid, att det med hänsyn till rådande arbetsbelastning inte funnits utrymme för att göra den mer ingående granskning som aviserades år 2004. I beslut den 14 december 2006, dnr 341-06-23, anförde JK, att granskningen av Migrationsverkets ärendeförteckning som gavs in i februari 2006 avslutats, och att det med hänsyn till rådande arbetsbelastning inte funnits utrymme att göra den mer ingående granskning som tidigare utlovats (se även beslut den 19 december 2006, dnr 472-06-23, Svenska institutet).

13.8. Överväganden

13.8.1. Behovet av lagstiftning

Även om man i dagens läge knappast kan hävda att Europakonventionen inom sitt tillämpningsområde skulle kräva, att de till konventionen anslutna staterna tillhandahåller ett rättsmedel av typ dröjsmålstalan för att komma till rätta med pågående fördröjningar i beslutsprocessen, pekar tendensen i Europadomstolens praxis otvetydigt i denna riktning. En möjlighet att i efterhand utverka skadestånd eller annan kompensation framstår alltmer som ett otillräckligt remedium.

Utvecklingen inom EU-rätten går åt samma håll. EUF-fördraget erbjuder ett rättsmedel mot institutionernas passivitet i sådana fall då de ålagts att vidta åtgärder. Inom sekundärrätten har det blivit allt vanligare att fastställa bestämda frister för ärendenas avgörande och ange omedelbara följder av att tiderna överskrids. I vissa fall är reglerna utformade så att det förutsätts, att medlemsstaternas nationella rättsordningar tillhandahåller en möjlighet att i högre instans direkt angripa en underlåtenhet att agera.

Sida 298
Original

Delvis under inflytande av europarätten har många av Europas länder i sin förfarandelagstiftning intagit regler om någon form av särskild åtgärd mot långsam handläggning. Andra har sedan gammalt upprätthållit principer om konsekvenser av oskäliga dröjsmål, t.ex. att ett beslut av visst innehåll fingeras ha fattats efter utgången av en bestämd frist. I stater, som saknar sådan reglering eller i praxis fastlagda principer, är frågeställningen ett aktuellt tema.

Att långsam handläggning eller – ännu värre – total passivitet bör kunna utgöra objekt för ett överklagande eller genom någon annan form av talan kunna bli föremål för prövning i högre instans, normalt en domstol, ter sig således som ett naturligt inslag i vad som inom EU-rätten kommit att benämnas ”god förvaltning”. Att i ett förslag till ny svensk förvaltningslag negligera utvecklingen i övriga Europa kan inte gärna komma i fråga.

Som framgått föreligger också ett reellt, rent inhemskt behov av ett nytt remedium mot oskäliga dröjsmål vid ärendenas avgörande. Särskilt vad som framkommit i JO:s och JK:s tillsynsverksamhet illustrerar klart, att omotiverat långsam handläggning är frekvent förekommande inom svensk förvaltning. Det är alltså inte bara – eller ens huvudsakligen – fråga om att anpassa svensk rätt till en europeisk standard, utan lagstiftningsbehovet har en mycket faktisk och konkret bakgrund.

Resursbrist, till vilken myndigheterna ofta hänvisar då deras handläggningstider ifrågasätts, kan säkert i vissa fall spela en roll men duger absolut inte som generell förklaringsmodell; ur den drabbades perspektiv är det för övrigt strängt taget egalt vilka yttre skäl som rent faktiskt legat bakom förseningen av hans eller hennes ärende. Då samma argument anförts för att avstå från lagstiftning på området – t.ex. vid remissbehandlingen av FRI:s ovan nämnda betänkande – sammanhänger detta naturligtvis med den föreslagna regleringens utformning. Det är enligt vår mening möjligt att skapa en så snabb, enkel och kostnadseffektiv ordning, att både myndigheter och överprövningsorgan bör kunna hantera den utan krav på särskilda resurstillskott.

På samma sätt förhåller det sig med invändningen, att införandet av bestämmelser om tidsfrister för ärendenas handläggning skulle medföra att myndigheterna tvingas göra avkall på sin utredningsskyldighet. Argumentet förutsätter ett system, som ensidigt prioriterar tidsaspekten och inom vilket det är omöjligt att ta hänsyn till föreliggande utredningsbehov. Vårt förslag till lösning på dröjsmålsproblemet medger sådan flexibilitet att vi inte tvekar

Sida 299
Original

att samtidigt föreslå, att myndigheterna i den nya förvaltningslagen uttryckligen åläggs ett sådant utredningsansvar som de enligt rättspraxis de facto redan har (se 19 kap. nedan).

En bidragande orsak till att tidigare lagstiftningsförsök strandat är enligt vår mening, att förslagen alltför mycket fjärmat sig från den traditionella svenska förvaltningsrättsliga strukturen. En annan förklaring är, som antytts, att den föreslagna regleringen gjorts så komplicerad, att den totala handläggningstiden kunde befaras öka i stället för att minska. Vårt förslag har baserats på riktlinjer, som beaktar bl.a. sådana invändningar.

13.8.2. Vårt förslag till ett nytt remedium

Riktlinjerna för reformen

Vi anser att den enskilde är mest betjänt av ett system, som ger möjlighet att under pågående behandling av ett ärende vända sig till högre instans, normalt en förvaltningsdomstol, med begäran om dess ingripande för att påskynda handläggningen. Domstolen ska kunna förelägga myndigheten att inom viss tid avgöra ärendet.

En sådan ordning förutsätter inte införande av något helt nytt institut av typ passivitetstalan, där objektet för överklagandet är själva underlåtenheten att agera. Vi förordar att domstolsprövningen aktiveras genom anlitande av vanliga regler om överklagande. Detta förutsätter, att myndigheten i ett särskilt beslut manifesterat sin obenägenhet att avsluta ärendet vid en tidpunkt då det enligt klaganden är moget för avgörande.

Den normala funktionsfördelningen mellan under- och överinstans rubbas inte enligt vår modell. Förvaltningsmyndigheten ska alltså på vanligt sätt svara för ärendets beredning och avgörande. Domstolens intervention ska enbart avse frågan om handläggningen nått en punkt då ärendet kan avgöras. För att domstolen ska befatta sig med själva saken krävs, precis som vanligt, att förvaltningsmyndigheten avgjort ärendet och att detta avgörande överklagats.

Att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans markeras också av det förhållandet, att domstolen inte kan engageras enbart och direkt på basis av den enskildes uppfattning om handläggningstidens rimlighet. Onödiga domstolsförfaranden förebyggs genom kravet på att myndigheten först ska avkrävas ett besked om anledningen till fördröjningen. Förmår man då övertyga den enskilde

Sida 300
Original

om att det finns goda skäl för att avvakta med avgörandet, faller frågan. Att detta besked ska lämnas i ett formligt beslut fyller alltså den dubbla funktionen att dels förhindra att domstolarna tvingas intervenera i onödan, dels möjliggöra att de – om ett ingripande anses påkallat – kan nås genom anlitande av vårt traditionella överklagandeinstitut.

Tillämpningsområdet för den nya bestämmelsen

Den metod för att motverka långsam handläggning som vi nu skisserat förutsätter en grundläggande bestämning av de ärenden som ska omfattas av regleringen. De olika varianter av dröjsmålstalan som förekommer på annat håll synes i regel förutsätta, att fördröjningen uppkommit vid handläggning av ärenden, som initierats av enskild part. I första hand rör det sig om ärenden, som väckts genom en ansökan eller liknande framställning i syfte att förmå myndigheten att fatta ett visst beslut. En person har alltså ansett sig ha förmenats att inom rimlig tid få ett svar på sin begäran.

Utanför tillämpningsområdet faller då sådana ärenden som upptagits ex officio av myndigheten, sedan man antingen inom ramen för sitt uppdrag helt självständigt inlett ett förfarande eller fått incitament till detta av en utifrån kommande propå. Den av ett oskäligt dröjsmål drabbade är i sådant fall den mot vilken ett kommande beslut förutsätts riktat. I första hand tänker man naturligen då på adressaten för ett betungande beslut, ett ingripande. I sådant fall kan det naturligtvis vara besvärande för vederbörande att under lång tid sväva i ovisshet om vilka konsekvenser som det inledda förfarandet i slutändan kan komma att få.

Att låta den nya regeln också avse nyssnämnda typ av ärenden skulle emellertid få svåröverskådliga konsekvenser och föranleda betydande tillämpningssvårigheter. Redan att finna en klar utgångspunkt för den tidsberäkning som förutsätts för att man ska kunna tala om ett dröjsmål bereder problem. Ärenden om eventuella ingripanden kan tänkas väckas och avslutas utan att någon utomstående över huvud är involverad, t.ex. om myndigheten överväger att inom ramen för en tillsynsuppgift vidta vissa åtgärder men sedan finner detta opåkallat. Även om det i någon situation, då myndigheten själv tar initiativ till ett ärende – t.ex. om man beslutar att undersöka om ett bestämt företag förorsakat miljöskador och anmodar företaget att inkomma med en förklaring –

Sida 301
Original

skulle kunna fastställa en rimlig utgångspunkt för en sådan tidsberäkning, skulle inkluderandet av ex officio upptagna ärenden i tillämpningsområdet generellt sett innebära komplikationer, som inte kan motiveras av ett känt behov.

Vi har alltså stannat för att enligt den etablerade modellen för remedier mot långsam handläggning föreslå att tillämpning av bestämmelserna förutsätter, att det rör sig om ett ”ärende, som väckts av en enskild part”. Att av annan myndighet initierade ärenden ska falla utanför anser vi givet. Problem myndigheterna emellan bör lösas med tillämpning av den allmänna samverkansregel som vi också föreslår.

Även ett överklagande är en åtgärd, varigenom en enskild part väcker ett ärende. Om inte en ytterligare begränsning i tillämpningsområdet tillförs, skulle det föreslagna nya institutet också komma att ta sikte på handläggningen i överinstans. Visserligen gäller enligt 22 a § i den nuvarande förvaltningslagen den huvudregeln att ”beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol”, vilket utesluter att det i förvaltningslagen skulle kunna intas regler om ärendehanteringen i överinstansen. Fortfarande förekommer emellertid spridda regler, som på skilda områden anvisar annat prövningsorgan såsom högre förvaltningsmyndighet eller s.k. överklagandenämnd. Frågan uppstår då om handläggningen i sådant organ också bör omfattas av regleringen.

Vi anser inte det. Då en överordnad förvaltningsmyndighet har att pröva överklaganden fungerar den i princip som en domstol, låt vara att den har att tillämpa förvaltningslagen och inte den mera utvecklade förvaltningsprocesslagen. De skäl som talar för att överklagandeärenden behandlas så snabbt som möjligt är desamma, oavsett var handläggningen sker. Som framgått har framlagda lagförslag i ämnet (t.ex. det ovan nämnda förslaget om förtursförklaring) ofta avsett de problem som dröjsmål vid domstolsprövningen förorsakat – ett ämne som faller utanför vårt uppdrag. Behovet av att kunna påskynda handläggningen av överklagandeärenden är alltså i grunden en fråga om förfarandet i förvaltningsdomstol. Mot denna bakgrund finner vi inte skäl att låta det av oss föreslagna systemet omfatta ärenden, som undantagsvis lämnats utanför domstolssektorn och hänvisats till prövning i högre förvaltningsmyndighet. Lagtekniskt har vi löst problemet genom att föreskriva att det nya institutet kan tillgripas då viss tid förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort ”i första instans”.

Sida 302
Original

Partens initiativ

Som vi ovan framhållit bör partens ansträngningar i första hand inriktas på att försöka förmå myndigheten att påskynda handläggningen och avsluta ärendet. Har vederbörande misslyckats med att på mera informell väg nå resultat, bör han eller hon sedan viss tid förflutit kunna kräva att myndigheten antingen avgör ärendet eller ger besked om anledningen till att detta inte anses möjligt. Förfarandet bör vara enkelt och lätthanterligt men dock i någon grad formbundet, för att handläggningsfrågans hantering ska kunna bilda underlag för ett domstolsingripande, om parten inte är nöjd med utfallet.

Någon allmän ”normaltid” för avgörande av förvaltningsärenden finns naturligtvis inte. Beroende på ärendets karaktär och därmed sammanhängande behov av utredningsinsatser kan en rimlig tid variera mellan någon dag och kanske ett år. I flera av de fall där JO riktat kritik mot myndigheter för deras långsamma handläggning har det rört sig om dröjsmål på några månader eller ännu kortare tid. Då vi föreslår, att anlitande av det nya institutet förutsätter att sex månader förflutit från det att den enskilde initierade ärendet, baseras detta på ett antagande om en grov genomsnittstid för handläggningen i första instans som också framkommer i EU-domstolens praxis och bestämmelser i EU:s sekundärrätt. Det är också den frist som är vanligt förekommande i andra länders dröjsmålsinstitut. Den underskrider med marginal den tidsåtgång som Europadomstolen enligt sin tumregel anser skälig (ett år per instans).

Det är angeläget att understryka, att sexmånadersfristen endast markerar gränsen för att det nya, särskilda förfarandet ska kunna tas i anspråk och inte anger en rekommenderad tidsåtgång. Många ärenden kan och ska givetvis avgöras på mycket kortare tid. Att ett ärende avgjorts inom sex månader från det att det väcktes utgör på intet sätt ett generellt hållbart argument mot ett påstående om att handläggningen varit långsam.

För att separera förfarandet från sådana formlösa kontakter mellan myndighet och part angående handläggningstidens längd som naturligen föregår ianspråktagandet av det nya institutet bör det krävas att initiativet tas genom en skriftlig framställning. En förutsättning för att parten ska ta detta steg är naturligtvis, att ärendet ur hans eller hennes synvinkel är tillfredsställande utrett och moget för avgörande. Yrkandet kan följdenligt bara vara ett: att ärendet avgörs, alltså i princip per omgående.

Sida 303
Original

Myndighetens beslut

Accepterar myndigheten fullt ut partens begäran, behöver framställningen inte besvaras på annat sätt än genom en underrättelse om det beslut varigenom ärendet avgjorts. Denna från partens synpunkt ideala utgång förutsätter emellertid, att myndigheten är beredd att i princip omedelbart skrida till beslut och att parten således får del av avgörandet inom mycket kort tid.

Om myndigheten i princip skulle anse att det finns fog för partens begäran, men att det krävs vissa ytterligare utredningsinsatser innan huvudärendet kan avgöras, får det anses höra till god förvaltning att lämna meddelande om detta. Att kräva att myndigheten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut anser vi däremot onödigt. Framställningens syfte är ju att myndigheten ska avgöra ärendet, och den bör ges en viss frist inom vilken detta realistiskt kan ske. Vi föreslår att denna frist bestäms till fyra veckor.

Skulle det för myndigheten framstå som osäkert huruvida handläggningen kan avslutas inom den allra närmaste tiden – eller kanske rent av att det är mindre sannolikt att så kan ske – är skälen för att underrätta parten om detta naturligtvis än starkare. Inte heller i en sådan situation anser vi det emellertid nödvändigt eller önskvärt, att bedömningen omgående redovisas i ett formligt beslut, som då skulle få karaktär av ett avslag. Prognoser om handläggningstid är ofta osäkra, inte minst med hänsyn till att myndigheterna ofta är beroende av andras, t.ex. remissinstansers, medverkan och därmed av dessas effektivitet. Skulle ärendet trots allt bli avgjort inom en rimlig tid – bestämd till fyra veckor – efter det att parten framställt en sådan skriftlig begäran som nu avses, vore det från effektivitetssynpunkt kontraproduktivt att öppna väg för en sådan domstolsprövning som anvisas i vårt förslag.

Vi föreslår därför en fyraveckorsfrist, inom vilken myndigheten antingen ska avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen.

Vikten av att ett avslagsbeslut ska förses med en upplysande motivering förtjänar att understrykas. Härför talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som gjort framställningen. Vidare är det en förutsättning för att domstolen vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Härtill kommer emellertid som ett väsentligt moment, att myndigheten själv tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. Då man anger

Sida 304
Original

skälen för att ärendet nu inte kan avgöras, måste man rimligen överväga när så kan beräknas ske. Det förutsätter att man gör klart för sig hur man ska förfara för att nå målet, dvs. att man upprättar ett slags ”körschema” med en kalkyl avseende återstående åtgärder. Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen.

Överklagandet

Den domstolsprövning som förfarandet enligt vårt förslag ska kunna leda fram till åstadkoms genom tillämpning av vanliga regler om överklagande. Objektet för överklagandet är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten ska ha fattat senast fyra veckor efter partens framställning om ärendets avgörande. Det rör sig alltså om ett beslut under förfarandet, som isolerat från det kommande huvudsakliga beslutet tillerkänns överklagbarhet.

Temat för domstolens prövning är som konsekvens härav uteslutande huruvida de redovisade skälen för fördröjningen är hållbara. (Att förklaringar som hänför sig till stor arbetsbörda, resursbrist eller andra administrativa problem aldrig kan accepteras som godtagbara skäl för tidsutdräkt följer av Europadomstolens praxis; se 13.2.2 ovan.) Domstolen övertar inga som helst förvaltningsuppgifter från myndigheten och har inte att på något sätt uttala sig i sakfrågan. Prövningen bör således kunna ske snabbt och enkelt. Den bör kunna göras av ensamdomare och avslutas inom någon vecka. Några större resurser tas inte i anspråk.

Ett förtydligande tarvas vad gäller terminologin. Då vi här för enkelhetens skull talar om ”domstol” och ”domstolsprövning” refererar vi till den för överklagande av förvaltningsbeslut normala, och helt dominerande ordning som kommer till uttryck i den ovan nämnda forumregeln i 22 a § i den nuvarande förvaltningslagen: ”Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.” (Därtill kommer på några områden speciella förvaltningsdomstolar såsom migrationsdomstolarna.) Som framgått förekommer det emellertid fortfarande, att högre förvaltningsmyndigheter anvisas som prövningsorgan. Vi anser det inte motiverat att i sådana undantagsfall med avvikelse från den normala instansordningen förlägga prövningen i domstol, just då det gäller överklagande av nu aktuella avslagsbeslut. Inte minst från effektivitetssynpunkt är det tvärtom att föredra, att prövningen sker i den högre instans som kan antas vara bäst förtrogen med den materiella rätten på området och därmed mest

Sida 305
Original

skickad att avgöra om ärendet är moget för avgörande. I vårt lagtextförslag talas därför inte om domstolsprövning utan det anges att avslagsbeslut får överklagas ”i samma ordning som avgörandet i ärendet”.

Domstolens beslut

Anser domstolen att myndigheten haft goda skäl för att dröja med avgörandet, ska den avslå överklagandet. Vill den motivledes ge indikationer på vad som ytterligare krävs och en prognos om när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande, föreligger naturligtvis inget hinder mot detta. Något sådant krav uppställs emellertid inte. Det är, som tidigare poängterats, angeläget att domstolen kommer till ett snabbt avslut i dröjsmålsfrågan.

Konsekvensen av bifall är enligt förslaget att myndigheten föreläggs att inom viss tid avgöra det aktuella ärendet. Vi anser det inte lämpligt att fixera denna tid i lagtexten. Beroende på utredningsläget och omständigheterna i övrigt kan behovet av tidsutrymme variera. Att det emellertid inte kan bli fråga om något längre uppskov följer av att partens framställning förutsatts ha bifallits och att myndighetens skäl för att ytterligare dröja med avgörandet sålunda underkänts. Vi anser att det bör läggas i domstolens hand att bestämma den tid inom vilken ärendet ska ha avgjorts.

Har domstolen väl bestämt en tid inom vilken ärendet ska vara avgjort gäller detta, även om myndigheten på grund av nytillkomna omständigheter inom den sålunda stipulerade fristen skulle anse sig ha behov att ett visst uppskov. Någon möjlighet för myndigheten att engagera domstolen genom att begära förlängd tid ska inte finnas. Ska förfarandet bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade bedömningar av utredningsläget. Även om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är fullödigt utrett, måste den alltså bestämma sig. Lutar den åt att trots vissa brister i underlaget bifalla partens yrkande i grundärendet, får den göra detta med risken att eventuellt klagoberättigad motpart i vanlig ordning överklagar avgörandet. Anses osäkerheten för stor för att man ska vilja ta ansvar för ett bifall, bör man avslå ansökningen och därmed öppna möjlighet för sökanden att – likaså i vanlig ordning – överklaga detta beslut. Något beslut om bifall eller avslag ska alltså vid utgången av den av domstolen fastställda tiden inte anses automatiskt ha fattats, utan hela processen följer ordinära regler.

Sida 306
Original

Vi har övervägt om domstolens föreläggande bör kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion vid tredska, i första hand om det – enligt den modell som föreslås i det ovannämnda finska betänkandet om dröjsmålsbesvär – bör kunna förenas med vite. Av flera skäl har vi emellertid avstått från att lägga fram något sådant förslag. Även om det undantagsvis förekommer bestämmelser, som ger möjlighet att rikta ett vitesföreläggande även mot en statlig myndighet (se t.ex. 35 § lagen [2003:460] om etikprövning av forskning som avser människor), har det i svensk rätt i princip ansetts främmande, att ett statligt organ ska kunna rikta ett sådant hot mot ett annat (se prop. 1984/85:96 med förslag till lag om viten m.m. s. 100). Som adressat för ett vitesföreläggande kan naturligtvis också tänkas en fysisk person som myndighetens chef eller den för ärendet ansvariga handläggaren, men redan svårigheten att fastställa en rimlig ansvarsfördelning mellan olika befattningshavare inger betänkligheter mot en sådan lösning.

Vårt förslag baseras således på förutsättningen, att myndigheterna lojalt följer domstolens (eller i förekommande fall annan högre instans) beslut. Även om myndigheten skulle vara missnöjd med att behöva avgöra ärendet redan vid den av domstolen bestämda tidpunkten, har den att effektuera detta åliggande, men den avbördar sig naturligtvis då samtidigt ansvaret för att beslutet kan komma att fattas på bristfälligt underlag. Föreligger ett domstolsutslag, som anger att ett ärende ska vara avgjort vid viss tidpunkt, torde också risken för att en tredskande myndighetsföreträdare drabbas av kritik från JO eller JK och i värsta fall åtal för tjänstefel väsentligt öka. ”Domstolstrots” kan även utgöra en bärande grund för skadeståndskyldighet.

Då vi sålunda vill öppna väg för överklagande av ett sådant beslut under förfarandet, är det angeläget att instanskedjan hålls kort. Den part som inte vunnit gehör för sitt överklagande bör alltså inte kunna föra dröjsmålsfrågan vidare i ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som drabbats av ett föreläggande kunna överklaga detta beslut. Vi föreslår således att domstolens beslut, oavsett utgången, inte får överklagas.

Frågan uppkommer då, om den enskilde kan väcka nytt liv i förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndigheten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan överklaga ett nytt avslagsbeslut. Detta bör inte tillåtas. I linje med de skäl som ovan anförts för att myndigheten inte efter ett för parten positivt domstolsutslag ska ha möjlighet att begära uppskov

Sida 307
Original

med ärendets avgörande, bör inte heller parten, om han eller hon förlorat i dröjsmålsfrågan, kunna vid upprepade tillfällen avkräva myndigheten ett beslut i handläggningsfrågan och sedan begära domstolens ingripande.

Det nu sagda bör komma till klart uttryck i lagtexten. Vi föreslår, att den ordning för att komma till rätta med oskäliga dröjsmål som vi beskrivit ovan intas i första stycket av ett nytt stadgande, och att det i ett andra stycke föreskrivs att detta förfarande endast får tas i anspråk ”vid ett tillfälle” under ärendets handläggning.

Lagtexten

Med hänvisning till de överväganden vi nyss redovisat föreslår vi, att det nya institutet ska komma till uttryck i en andra paragraf (11 §) under rubriken ”Åtgärder vid dröjsmål” med följande lydelse:

Har sex månader förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära att så sker. Myndigheten ska inom fyra veckor från det att en sådan begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet.

Detta förfarande får endast tas i anspråk vid ett tillfälle under ärendets handläggning.

I den avdelning av den nya förvaltningslagen som avser ”Överklagande” tillfogas under rubriken ”Överinstansens åtgärder” en bestämmelse (47 §), som i linje med vad vi ovan föreslagit anger hur överinstansen ska förfara vid ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som här avses. Vi hänvisar i denna del till avsnitt 37.2.3.

13.8.3. Underrättelse om dröjsmål – ett komplement

Även om den nu föreslagna modellen förutsätts erbjuda ett enkelt och effektivt förfarande för att komma till rätta med långsam handläggning, kan det finnas fog för ytterligare åtgärder, syftande till att institutet inte onödigtvis behöver komma till användning. Vårt resonemang är följande.

Sida 308
Original

Irritation över att behöva vänta på beslut i ett väckt ärende torde ofta ha sin grund i brist på information. Naturligtvis kan en part alltid efterhöra anledningen till att hans eller hennes ärende drar ut på tiden med åberopande av den allmänna servicebestämmelsen i 4 § i den nu gällande förvaltningslagen, enligt vilken ”frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt”. Är svaret inte övertygande, kan hänvisas till den för ärendehandläggning reserverade föreskriften i 7 §, enligt vilken ”varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så [---] snabbt [---] som möjligt utan att säkerheten eftersätts”. Motsvarigheter till dessa regler förtjänar, som framgått (11.6.2, 8 §) en plats även i en ny förvaltningslag, men enligt vår mening bör de kompletteras med en förstärkande tilläggsbestämmelse.

Står det för en myndighet klart – redan från början eller till följd av senare inträffade omständigheter – att avgörandet, oavsett om det är fråga om ett beslut i första instans eller prövning av ett överklagande, kommer att bli fördröjt, bör den enskilde genom myndighetens aktiva åtgärd informeras om detta. Det är generellt angeläget, och i linje med principen om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i hans eller hennes ärende; reglerna om myndigheternas skyldighet att kommunicera tillfört material med part är t.ex. ett uttryck för denna princip. Motsvarande skäl motiverar enligt vår mening, att myndigheterna i vissa fall åläggs att informera part om att ärendet fördröjts och anledningen till detta.

För att inte onödigt belasta myndigheterna bör bestämmelsens tillämpningsområde begränsas till att avse helt klara fall. Det ska inte vara nödvändigt att lämna besked om varje inträffad försening. Vi föreslår därför att informationsskyldigheten endast ska avse situationer, där myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att bli ”väsentligt” fördröjt. Vid bedömningen ska myndigheten inte vara bunden av att sätta den beräknade handläggningstiden i relation till vad som framstår som normalt för den aktuella ärendetypen utan också kunna ta hänsyn till omständigheterna i det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett gediget material eller tvärtom ingett en mycket bristfällig ansökan.

Av samma anledning bör klargöras att det inte är fråga om att avkräva myndigheten ett formligt beslut och därmed ett tänkbart objekt för ett överklagande. I lagtexten bör detta markeras genom att det, på samma sätt som i den nuvarande kommunikationsregeln

Sida 309
Original

i 17 § FL, föreskrivs att parten ska ”underrättas” om berört förhållande. Underrättelsen kan ges helt formlöst, även muntligt.

Lagtexten

Vi föreslår således att före den ovan behandlade centrala dröjsmålsregeln men under den gemensamma rubriken ”Åtgärder vid dröjsmål” intas en bestämmelse (10 §) med följande lydelse: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten med angivande av skälen underrätta parten om detta.

13.9. Lagtexten in extenso

För att ge hela bilden av vårt förslag till åtgärder för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider återger vi avslutningsvis de båda paragrafer som tillsammans reglerar frågan:

Åtgärder vid dröjsmål

10 § Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende, som väckts av en enskild part, kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten med angivande av skälen underrätta parten om detta.

11 § Har sex månader förflutit utan att ett ärende, som väckts av en enskild part, blivit avgjort i första instans, kan parten skriftligen begära att så sker. Myndigheten ska inom fyra veckor från det att en sådan begäran gjorts antingen avgöra ärendet eller med angivande av skälen härför i ett särskilt beslut avslå framställningen. Ett sådant avslagsbeslut får överklagas i samma ordning som avgörandet i ärendet.

Detta förfarande får endast tas i anspråk vid ett tillfälle under ärendets handläggning.

Sida 310
Original

Sida 311
Original

14. Tolkning och översättning (12 §)

14.1. Nuvarande reglering

Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skriftlig form. Särskilt med tanke på den invandring som skett under senare år och den ökade internationalisering som bl.a. är ett resultat av Sveriges medlemskap i EU inträffar det allt oftare, att myndigheterna kommer i kontakt med personer som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då aktualiseras tillgodoses i förvaltningslagen genom bestämmelser om tolkning, en term som i normalt språkbruk reserveras för muntlig överföring av uttalanden från ett språk till ett annat.

Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendebehandling och alltså avser både tolkning i egentlig mening och översättning, bör en myndighet, som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, vid behov anlita tolk. Bestämmelsen har sitt ursprung i 9 § i 1971 års förvaltningslag, som emellertid inte – trots att syftet var detta (prop. 1971:30 s. 381 f.) – utformats som en rekommendation (”bör”) utan som ett bemyndigande (”får”). Lagtexten justerades år 1979, då den fick den lydelse som sedermera överfördes till 8 § FL. Skärpningen avsågs eliminera utrymmet för myndigheterna att avstå från att anlita tolk när sådan behövdes och fanns att tillgå (se prop. 1978/79:111 bil 1 s. 3 och prop. 1985/86:80 s. 27).

I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltningslagen pekade Förvaltningsrättsutredningen på den motsättning som ligger i formuleringen, att tolk ”bör” anlitas ”vid behov”, och som innebär att man skulle kunna underlåta att föranstalta om tolkning, trots att behov av sådan konstaterats föreligga (se SOU 1983:73 s. 69 ff.). Vid beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departementschefen emellertid viss försiktighet påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna få sådant

Sida 312
Original

bistånd i all rimlig utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde (se prop. 1985/86:80 s. 26 ff.).

JO har understrukit, att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (se JO 2003/04 s. 174), och att det t.ex. inte krävs att alla inkommande handlingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena har JO vid upprepade tillfällen framhållit, att myndigheterna har att ta hänsyn till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. (Se bl.a. från senare år JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09 s. 192, beslut 2009-03-19, dnr 305-2008, och beslut 2009-04-03, dnr 5203-2007.)

Myndigheten har givetvis också att väga in den egna förmågan att tillgodogöra sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning av utsagor på danska eller norska torde normalt inte vara nödvändig, och detsamma torde gälla beträffande de språk som utgör läroämnen inom det obligatoriska skolväsendet, åtminstone engelska. Särskilt inom större myndigheter finns dessutom numera en betydligt bredare språklig kompetens företrädd. Förutsättningen för att denna ska kunna utnyttjas är naturligtvis, att myndigheten är förvissad om att en internt verkställd översättning är tillförlitlig. (Ang. det sagda, jfr nyssnämnda JO 2003/04 s. 174 och JO 2007/08 s. 416.) Tilläggas kan att även en befattningshavares mera översiktliga kunskaper i ett främmande språk naturligtvis kan utnyttjas för att ge myndigheten en allmän bild av om innehållet i en skrivelse avser ett ämne eller i övrigt är av sådan karaktär, att en översättning över huvud är motiverad.

Som framgått tar 8 § FL inte bara sikte på språkproblem. Även den som är allvarligt hörsel- eller talskadad ska i motsvarande omfattning beredas assistans (se också 9 § språklagen [2009:600] enligt vilken det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja det svenska teckenspråket). Däremot berör bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera med myndighet via punktskrift.

Sida 313
Original

14.2. Överväganden

Vi föreslår inga dramatiska förändringar i den existerande och, som det förefaller, i praktiken välfungerande ordningen. Lagtexten bör emellertid omformuleras så att den bättre speglar de bakomliggande intentionerna och tydligare framhåller rättssäkerhetsaspekten, samtidigt som ett nödvändigt utrymme för hänsynstaganden av praktisk och ekonomisk art ges i situationer där den enskildes rätt inte därigenom träds förnär. Några redaktionella och språkliga justeringar synes också angelägna. Därtill föreslår vi en begränsad utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde vad gäller kommunikation med synskadade.

Tolkad och tillämpad på det sätt som i det föregående beskrivits innefattar 8 § FL ett åliggande för myndigheterna att agera. Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt, har myndigheterna en skyldighet att anlita och bekosta tolkar och översättare. Något utrymme för diskretionär prövning eller över huvud för ytterligare överväganden borde då inte ges, och det i lagtexten använda verbet ”bör” borde ersättas av det imperativa och klara ”ska”.

Ett enkelt verbskifte är emellertid inte nog för att ge en rättvisande bild av vad som avses och vad som också är rimligt. Ett sådant obligatorium som innefattas i en ”ska-regel” kan inte gälla i alla situationer. Som ovan framhållits måste det ibland vara möjligt att avstå från tolkning eller översättning, särskilt då ärendena är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga. Sådana nödvändiga avsteg kan inte gärna härledas ur behovskriteriet. Kan myndigheten på grund av språkförbistring inte förstå vad någon i förfarandet medverkande – i första hand parten själv men också t.ex. ett vittne – vill ha sagt, blir behovet av en tolkning eller översättning från den av ärendets utgång berördes synpunkt inte mindre av att det blir orimligt dyrt att skaffa fram en sådan. Att det vid tillämpningen ansetts möjligt att beakta ärendenas betydelse och kostnadsaspekter måste alltså ha sin grund i att 8 § FL föreskriver vad som ”bör” göras och inte i att åtgärden bara behöver vidtas ”vid behov”.

Det centrala elementet i regleringen är alltså att förhindra, att någon lider rättsförluster av den anledningen, att han eller hon själv eller någon annan som är involverad i handläggningen inte behärskar svenska språket (eller är allvarligt hörsel- eller talskadad). Det grundläggande syftet med förvaltningslagens tolkningsparagraf är alltså i

Sida 314
Original

sig inte att underlätta för den som har sådan kommunikationssvårighet att medverka – något som naturligtvis rent allmänt också är angeläget – utan att säkerställa att den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång kan få allt relevant material överfört till sådan form att det kan beaktas vid prövningen. Ett uttryckligt krav på tolkning bör alltså reserveras för fall då den enskilde inte sådan förutan ”kan ta till vara sin rätt”.

Konkretiseras behovskriteriet på detta sätt, kan den nuvarande ”bör-regeln” enligt vår mening utan betänkligheter tranformeras till en ”ska-regel”. Det bör understrykas, att en sådan ändring inte torde innefatta någon saklig avvikelse från vad som redan anses gälla. Möjligheterna att av kostnadsskäl och liknande avstå från tolkning kan ju inte gälla om ärendet är av någon vikt och utgången kan bli till vederbörandes nackdel – alltså i situationer där det med den av oss nu föreslagna formuleringen föreligger ett uppenbart behov av att kunna ”ta till vara sin rätt”. Kraven på myndigheterna blir i princip desamma som nu, men bestämmelsen ges en utformning som mera adekvat återger vad som enligt de tidigare lagförarbetena åsyftats och hur regeln också uppfattats i praktiken.

Med denna koncentration på problemets kärna uppkommer frågan, om det behövs några särskilda bestämmelser för sådana fall där den enskilde utan att tolk anlitas ändå kan få sin rätt tillgodosedd – alltså situationer som formellt omfattas av den nuvarande regeln, vars tillämpning emellertid då förutsätter existensen av andra ”behov” än specifikt hänsynen till den enskildes rättssäkerhet. Det blir då fråga om nödvändigheten av att i lagen inta ett särskilt bemyndigande – en ”får-regel” – för myndigheterna att även i annat syfte än att tillförsäkra den enskilde möjligheten att tillvarata sin rätt använda sig av tolk, om de anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr andra meningen i 50 § första stycket FPL). I realiteten kan det sägas gälla myndigheternas befogenhet att ta statens eller en kommuns kassa i anspråk för att vidta en åtgärd, som man anser befogad för att man korrekt ska kunna fullgöra sitt uppdrag.

Vi anser det uppenbart, att något särskilt bemyndigande i förvaltningslagen inte krävs för en sådan utredningsbefrämjande insats. Att det allmänna här ska stå för kostnaderna är lika självklart som då det gäller obligatorisk tolkning enligt den nyss föreslagna regeln (jfr prop. 1971:30 s. 382). Lika klart är att ekonomiska överväganden här kan tillåtas spela en betydande roll, och att anlitande av extern assistans ofta kan helt eller delvis undvaras.

Sida 315
Original

Då vi med utgångspunkt i 8 § FL föreslår en annorlunda utformad bestämmelse, vill vi också göra en rent kosmetisk justering. Att beskriva den i svenska språket mindre bevandrade (eller hörsel- eller talskadade) som någon som myndigheten ”har att göra med”, är mindre tilltalande. Uttrycket är hämtat från talspråket och har enligt vår mening en lätt nedlåtande klang. Texten blir lika enkel och lättillgänglig om en något värdigare formulering väljs. Vi föreslår ”har kontakt med”. Bestämningen omfattar naturligtvis, liksom den nuvarande, alla i ärendets handläggning involverade – alltså både parter, intressenter och t.ex. den som medverkar som vittne eller sakkunnig.

Den i vars intresse tolkningen ytterst sker – den vars behov av att kunna ta till vara sin rätt motiverar att tolkning ”ska” ske – har vi, som framgått, på vedertaget sätt definierat som ”den enskilde”. Att det inte är fråga om vilken ”enskild” som helst utan om den som berörs av ärendets utgång är givet och synes inte särskilt behöva anges. I detta sammanhang saknas anledning att anknyta till partsbegreppet eller att på annat sätt närmare söka precisera på vilket sätt vederbörande ska påverkas av utgången.

I ett första stycke i den nya bestämmelsen – med avvikelserna från den nuvarande markerade med kursiv stil – bör i linje med det sagda föreskrivas följande: ”När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten anlita tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt.”

Vi anser det vara en klar brist att det i den nuvarande lagtexten inte på något sätt markeras, att bestämmelsen inte bara avser muntlig tolkning utan också översättning av handlingar – den åtgärd som i förvaltningsförfarandet rent praktiskt och kvantitativt spelar den största rollen. Även om det inte rått något tvivel om att båda varianterna åsyftas, är det otillfredsställande att i lagtexten på ett från normalt språkbruk avvikande sätt omtala översättning som ”tolkning”. På sätt som redan sker i rättegångsbalken (5 kap. 6 § och 33 kap. 9 §) bör den nya bestämmelsen i förvaltningslagen ge klart uttryck för att tolkning och översättning inte är samma sak, även om åtgärderna vidtas i samma syfte. Att bestämmelsen även avser översättning av handlingar bör därför explicit framgå av dess första stycke, lämpligen genom att orden ”och låta översätta handlingar” infogas efter ”anlita tolk”.

Det andra stycket bör enligt vår mening inkludera en nyhet, avsedd att underlätta och normalisera medverkan i förvaltnings-

Sida 316
Original

förfarandet för ytterligare en grupp av funktionshindrade vid sidan av de allvarligt hörsel- och talskadade. Hänsynen till dessa senares kommunikationsproblem tillvaratas naturligen genom krav på tolkning. De allvarligt synskadade är i en annan situation, då de disponerar ett särskilt skriftspråk, punktskrift, som aktualiserar behovet av att kunna kräva översättningar eller överföringar från punktskrift till vanlig skrift och vice versa. Tidigare propåer i ämnet (se SOU 1983:73 s. 71) har inte vunnit gehör, men nytillkomna omständigheter har delvis ställt saken i en ny dager.

En sådan omständighet är, att förvaltningsprocesslagen sedan den 1 januari 1988 innehåller en bestämmelse (50 § andra stycket FPL), som vad gäller domstolsförfarandet i aktuellt hänseende jämställer överföring från och till punktskrift med översättning till och från ett främmande språk (se prop. 1986/87:89 s. 143), vilket väcker frågan om det verkligen är motiverat att se annorlunda på saken, då en synskadad är involverad i ett förfarande hos förvaltningsmyndighet. Därtill kommer en helt ny aspekt, sammanhängande med våra internationella åtaganden.

I prop. 2008/09:28, Mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning, föreslog regeringen att Sverige skulle tillträda Förenta nationernas internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, där bl.a. punktskrift ingår i definitionen av vad som avses med kommunikation. Konventionen har till syfte att undanröja hinder för personer med funktionsnedsättning att åtnjuta sina mänskliga rättigheter, och enligt punkt 1 i artikel 13 ska konventionsstaterna säkerställa effektiv tillgång till rättssystemet för personer med funktionsnedsättning på samma villkor som för andra. Detta ska ske bl.a. genom att de erbjuds processuella anpassningar för att underlätta en verksam roll för dem som direkta och indirekta deltagare i alla rättsliga förfaranden, inklusive undersökande och andra förberedande skeden. Konventionen godkändes av riksdagen i november 2008 (se prop. 2008/09:28, bet. 2008/09:SoU3 och rskr. 2008/09:38). Sverige tillträdde konventionen i december 2008 och den gäller för Sveriges del fr.o.m. den 14 januari 2009 (se även SOU 2009:36 ”Främja, Skydda, Övervaka – FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning”).

Mot denna bakgrund anser vi att tiden är mogen att tillförsäkra svårt synskadade samma behandling i förvaltningsförfarandet som de har i domstolsprocessen. Myndigheterna bör alltså åläggas att ombesörja överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt,

Sida 317
Original

om man har kontakt med någon som är allvarligt synskadad och sådan åtgärd behövs för att den av ärendets utgång berörde, ”den enskilde” – vilken, som framgått, beroende på hur ärendet gestaltar sig kan vara den synskadade själv eller någon annan – ska kunna ta till vara sin rätt. Tekniskt kan en sådan lösning arrangeras genom en i andra stycket intagen bestämmelse om att med översättning jämställs överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt. Eftersom den berörda personkategorin inte nämns i första stycket, bör emellertid uttryckligen framgå att bestämmelsen avser ”den som är allvarligt synskadad”.

Att i paragrafens rubrik särskilt markera att det inte bara är fråga om tolkning och översättning utan också om sådan överföring synes däremot inte nödvändigt. Vi föreslår alltså att i lagens avdelning med bestämmelser om ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” förs in följande paragraf:

Tolkning och översättning

12 § När en myndighet har kontakt med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, ska myndigheten anlita tolk och låta översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt.

Med översättning jämställs beträffande den som är allvarligt synskadad överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

Sida 318
Original

Sida 319
Original

15. Ombud och biträde (13 §)

15.1. Nuvarande reglering

9 § första stycket FL ger uttryck för den i svensk förvaltningsrätt sedan gammalt – redan före tillkomsten av en allmän förfarandereglering – gällande principen, att ”den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde”. Rätten att anlita biträde, alltså någon som inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår denne vid talans utförande, är ovillkorlig. Däremot kan myndigheten begära, att ”den som har ombud” – till vilken talans utförande således helt eller delvis överlåtits – ändå ska ”medverka personligen”. Ofta framgår av specialförfattningar, särskilt på det sociala området, i vad mån personlig medverkan krävs och hur vederbörande ska förmås att delta, men sådan medverkan kan även i övrigt vara nödvändig av utredningsskäl, då den enskilde kanske ensam sitter inne med den väsentliga informationen.

I övrigt har 9 § FL inte mycket att säga i ämnet. Andra stycket innehåller endast ett bemyndigande för myndighet att ”i ärendet” – alltså inte i något annat samtidigt pågående ärende eller för framtiden – avvisa ett ombud eller biträde, som visat ”oskicklighet eller oförstånd” eller som är ”olämplig på något annat sätt”, och i tredje stycket slås fast att sådant avvisningsbeslut ”får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet”.

Mest slående är frånvaron av bestämmelser om den fullmakt från huvudmannen som utgör förutsättning för att någon ska kunna göra anspråk på att uppträda som ombud. Av förarbetena att döma tycks frågan över huvud inte ha övervägts (se SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80 s. 62 f.). Vad som i avsaknad av reglering i förvaltningslagen kan tänkas gälla berörs i närmast följande avsnitt.

Sida 320
Original

15.2. Vad gäller i fråga om fullmakt?

Då den arbetsgrupp som hade att ta ställning till Besvärssakkunnigas omfångsrika förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) – vilket bl.a. innehöll detaljerade bestämmelser om anlitande av ombud, inklusive en regel (3 kap. 9 §) om utformningen av fullmakter – avvisade tanken på att ta in en regel av sistnämnd art i den förvaltningslag som man i stället föreslog, hänvisades till möjligheten att i de undantagsfall då problem uppkom söka vägledning i avtalslagen och rättegångsbalken (SOU 1968:27 s. 106).

Då 1971 års förvaltningsrättsreform inte bara kom att omfatta en kort förvaltningslag utan också en mera utvecklad lag för rättskipningen i förvaltningsdomstol, föll det sig naturligt för departementschefen att som en ytterligare och närmare till hands liggande kunskapskälla peka på ”reglerna i 49 § i den av mig föreslagna förvaltningsprocesslagen” (prop. 1971:30 s. 362). Som skäl för att denna senare lag i sin tur gjordes mindre detaljerad än rättegångsbalken vad gäller bestämmelserna om fullmakt hävdades att något behov av en lika ingående reglering inte visats och att uppkommande svårigheter i förekommande fall kunde hanteras i praxis med ledning av ”allmänna grundsatser om ombud och fullmakt” (a. prop. s. 603).

I huvudsak två vägar står alltså till buds, då det gäller att fylla det vakuum som uppstått i förvaltningslagens ombudsregel. Den ena är en analogisk tillämpning av 49 § FPL, den andra en tillämpning av de eventuellt förekommande allmänna grundsatser som i så fall får vaskas fram ur rättspraxis.

Enligt 49 § FPL ska ombud styrka sin befogenhet genom fullmakt. Något sådant obligatorium gäller enligt rättspraxis inte i förvaltningsförfarandet, men är det fråga om mera betydelsefulla ärenden måste myndigheten kunna förvissa sig om att det uppgivna ombudet har ett uttryckligt bemyndigande att företräda huvudmannen (jfr RÅ 1950 ref. 30). Uppmanas ombudet att styrka sin behörighet med fullmakt, ska han eller hon – eller huvudmannen, om man väljer att i stället rikta sig till denne – samtidigt upplysas om konsekvenserna av en underlåtenhet att avhjälpa bristen. ”Är i sådant fall ansöknings- eller besvärshandling undertecknad av ombud”, ska enligt 49 § FPL i föreläggandet anges att ”talan upptages till prövning endast om detta iakttages”, medan det vad gäller annan åtgärd, som vidtagits av ombudet, ska anges att ”åtgärden beaktas endast om föreläggandet iakttages”. Att även förvaltnings-

Sida 321
Original

myndigheterna är förhindrade att med hänvisning till ombuds avsaknad av fullmakt utan vidare avvisa en talan gäller enligt JO som ”en allmän princip inom förvaltningsrätten” (JO 1974 s. 619).

I 49 § FPL sägs ingenting om fullmaktens form, men bestämmelsen motsäger inte heller att också en muntlig sådan kan godtas. I förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan naturligen mera sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om huvudmannen är närvarande vid en förhandling eller vid ett mera informellt sammanträffande med representant för myndigheten kan han emellertid rimligen inte vara förhindrad att muntligen uppdra åt ett ombud att föra hans talan (jfr SOU 1964:27 s. 210 f.).

Vad gäller fullmaktens innehåll föreskrivs i 49 § FPL att den ska ange ombudets namn och i förekommande fall innehålla uppgift om att ombudet får sätta annan i sitt ställe. Det första kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt för den som för talan i ett mål eller ärende att uppdra åt innehavaren av en skriftlig fullmakt, vem det vara må, att företräda honom eller henne. Något krav på att det utpekade ombudet ska vara en fysisk person uppställs däremot inte, utan även en juridisk person kan godtas (RÅ 1981 ref. 1:72). Inte heller föreligger några principiella begränsningar hänförliga till ombudets kvalifikationer – annat än vad som följer av den också i 9 § FL föreskrivna möjligheten att avvisa olämpliga ombud – eller beträffande relationerna mellan huvudman och ombud. Det föreligger således inga hinder mot det vid handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet inte ovanliga förhållandet, att den enskilde låter sig företrädas av en nära anhörig (JO 1992/93 s. 417).

I fråga om vidden av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen sägs i 49 § FPL inte mera än vad som nyss angetts om möjligheten att sätta annan i sitt ställe. Framgår inte annat av fullmakten, får den emellertid både vad gäller domstolsförfarande och myndighetshandläggning anses innefatta rätt att vidta alla erforderliga åtgärder i målet eller ärendet. Därav följer också att kommunikation med parten ska ske via ombudet. Väljer myndigheten att tillställa huvudmannen en handling, innebär detta en ren serviceåtgärd, som inte befriar myndigheten från skyldigheten att också sända handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s beslut 2009-02-19, dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende).

Sida 322
Original

15.3. Överväganden

Rätten att använda sig av ombud och biträde är djupt rotad i den svenska rättstraditionen, och någon förändring härvidlag är inte aktuell. Inte heller kan man i förvaltningslagen gärna undvara en bestämmelse om möjlighet att avvisa olämpliga ombud och biträden. Innehållet i de båda första styckena i 9 § FL kan enligt vår mening i stort sätt oförändrat föras över till motsvarande bestämmelse i den nya förvaltningslagen. (Utan att någon ändring i sak åsyftas har vi beskrivit huvudmannen som den som är ”part” i stället för den som ”för talan”; om begreppet part, se avsnitt 12.5.1.) Vad gäller bemyndigandet för myndighet att diskvalificera olämpliga personer föreslår vi emellertid några justeringar, som inte avses leda till någon ändring i sak.

Vi anser att det något omständliga och ålderdomliga sättet att beskriva ombudets eller biträdets tillkortakommanden, inkluderande kriterierna ”oskicklighet” och ”oförstånd”, bör ersättas med en modernare och rakare skrivning, som sätter bristande lämplighet vid uppdragets fullgörande i centrum. Det förefaller oss också mera adekvat att beskriva följden av sådan visad olämplighet i termer av att vederbörande av myndigheten kan fråntas rätten att vidare ta befattning med ärendet än att ange att han eller hon ”avvisas”. Ett tredje, mera kosmetiskt motiverat skäl för att välja en annan formulering än den nuvarande är, att orden ”han” och ”honom” – vilket enligt nutida lagspråk skulle bli ”han eller hon” respektive ”honom eller henne” – bör undvikas med hänsyn till att också en juridisk person förutsätts kunna uppträda som ombud. Vi föreslår därför att bestämmelsen ges följande lydelse: ”Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet.” Att diskvalifikationen begränsas till att gälla det ärende där huvudmannen enligt vad som inledningsvis anges i första stycket är part anser vi även fortsättningsvis motiverat.

Den för oss centrala frågan är emellertid, om regleringen bör utvidgas till att också omfatta den fullmakt som utgör grunden för ett ombudsmannaskap. Mycket talar för att så bör ske. Allmänt sett är det inte tillfredsställande, att man i rättstillämpningen tvingas laborera med analogier från lagstiftning på andra områden eller söka svaren i vad som kan anses utgöra allmänna rättsgrundsatser. Rör det sig om frågor, som mera frekvent kan uppkomma i praxis, bör den tillämpliga regleringen åtminstone uppmärksamma problemen

Sida 323
Original

och ge indikationer om hur de ska hanteras. Att ombud anlitas i förvaltningsförfarandet är inte ovanligt, och från både den enskildes och myndigheternas synpunkt måste det framstå som en brist, att förvaltningslagen helt förbigår frågan om hur någon ges ställning av ombud och vilka befogenheter som den i ärendet beslutande har då fullmakten företer brister.

Samtidigt är det angeläget, att förfarandet inte kompliceras genom att de i ärendets handläggning involverade tvingas iaktta alltför rigida och kanske för ändamålet onödiga regler. Vi har försökt att finna en lämplig kompromiss mellan önskemål om å ena sidan uttömmande och helt klargörande besked och å andra sidan enkelhet och flexibilitet. Som utgångspunkt för våra överväganden har vi naturligen valt den i närmast föregående avsnitt berörda regleringen i 49 § FPL och de i samband därmed tangerade riktlinjerna för hur fullmaktsfrågor enligt etablerade – eller i vart fall förmodade – grundsatser inom förvaltningsrätten ska bedömas.

Till skillnad från vad som gäller för förvaltningsdomstolarnas del skulle det föra onödigt långt att i förvaltningslagen uppställa ett generellt krav på att ett ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. Särskilt då det är fråga om mindre väsentliga ärenden kan ett sådant behörighetsbevis ofta med fördel undvaras. I andra fall, då behörigheten med fog kan ifrågasättas eller ärendet är av mycket stor betydelse för den enskilde, måste myndigheten emellertid kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvudmannen verkligen gör det. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör man därför nöja sig med att i en ”får-regel” ge myndigheten ett uttryckligt bemyndigande att infordra fullmakt från den som ger sig ut för att vara ombud för någon annan.

I förvaltningsförfarandet är det inte helt ovanligt, att en part vill låta sig företrädas av någon närstående, som kanske åtföljer honom eller henne vid en förhandling eller ett mera informellt sammanträffande med handläggare. För att det i sådana eller liknande situationer ska stå klart för både den enskilde och myndigheten, att ett ombudsförhållande föreligger redan om ett sådant önskemål framförs, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om fullmaktens möjliga form. Till skillnad från 49 § FPL, där man avstått från att uttryckligen markera detta, bör den nya bestämmelsen i förvaltningslagen klart ange, att fullmakten kan vara ”skriftlig eller muntlig”.

Sida 324
Original

Vårt förslag, att fullmakten förutom den närmast självklara uppgiften om ombudets namn också ska ange ”uppdragets omfattning”, innebär en – dock närmast skenbar – skärpning i jämförelse med vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. I det mindre strikta förvaltningsförfarandet, där medverkande på den enskilda sidan normalt saknar juridisk skolning, kan det ofta finnas en oklarhet om hur långt huvudmannen egentligen vill avhända sig beslutanderätten till förmån för sitt ombud. För att konflikter inte senare under handläggningen ska uppkomma härvidlag, bör ett klarläggande omedelbart ske i sådana fall då myndigheten funnit skäl att över huvud infordra en fullmakt. Kraven på precision bör dock uppfattas som relativt låga. Anger huvudmannen utan särskild reservation att han eller hon vill företrädas av ombudet får därav anses följa, att ombudet har rätt att företräda honom eller henne i allt som angår det aktuella ärendet. Att ett bemyndigande för ombudet att överlåta sitt uppdrag till någon annan måste framgå av fullmakten är tämligen givet men bör ändå anges i lagtexten.

Skulle ombudet inte styrka sin behörighet, måste myndigheten kunna ge antingen ombudet eller huvudmannen ett föreläggande om att bristen ska botas. För att ge myndigheten ett spelrum för överväganden om nödvändigheten av en sådan åtgärd bör bestämmelsen – till skillnad från vad som gäller enligt förvaltningsprocesslagen men i linje med vad vi föreslår i fråga om behovet av att över huvud kräva fullmakt – ges formen av en ”får-regel”. Inte heller bör i fråga om upplysning i föreläggandet om konsekvenserna av en kvarstående brist ges en lika uttömmande och kategorisk reglering som i 49 § FPL. Vi anser det tillräckligt med en mjukare föreskrift om att det av föreläggandet ska framgå, att en av ombudet undertecknad ansöknings- eller överklagandehandling annars kan underkännas med följd att framställningen ”kan komma att avvisas”.

Avslutningsvis bör påpekas att av vårt förslag till en allmän överklagbarhetsregel (se avsnitten 32.6.1 och 32.6.2) framgår att en motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 9 § FL om rätt att överklaga en myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde kan undvaras i den nya lagen utan att rättsläget i detta avseende förändras.

Sammanfattningsvis innebär våra förslag i detta kapitel att bland bestämmelserna om ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” ska intas följande paragraf:

Sida 325
Original

Ombud och biträde

13 § Den som är part i ett ärende får anlita ombud eller biträde. Den som företräds av ombud ska dock medverka personligen, om myndigheten begär det.

Ett ombud eller biträde som visat sig olämplig för sitt uppdrag får av myndigheten fråntas rätten att vidare befatta sig med ärendet.

Sida 326
Original

Sida 327
Original

16. Jäv (14 och 15 §§)

16.1. Allmänt om den nuvarande regleringen

En väsentlig konkretisering av den allmänna objektivitetsprincip som vi vill slå fast i den nya förvaltningslagen som en av grunderna för en god förvaltning åstadkoms genom regler om jäv. En förutsättning för objektiva bedömningar är att ett ärende handläggs av personer vilkas opartiskhet inte kan ifrågasättas. Att viljan och förmågan att förhålla sig objektiv i och för sig normalt inte kan ifrågasättas är emellertid inte nog.

Jävsproblematiken tar inte sikte på en befattningshavares moral och kompetens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – föreligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna spela en roll. Befinner vederbörande sig i en sådan situation är det egalt om man efteråt kan konstatera, att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt (se t.ex. JO 2006/07 s. 194). Reglerna om jäv fyller alltså en preventiv funktion. Att de är tydliga och klara är väsentligt inte bara för den enskilde, som är involverad i ett mellanhavande med en myndighet, utan också för den mot vilken jäv kan komma att åberopas. Hur reglerna tillämpas är ytterst ett mått på rättssystemets allmänna standard.

Alla förvaltningsmyndigheter har inte att iaktta samma regler om jäv. Bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ FL avser de statliga organen, medan den kommunala sektorn har sina egna, delvis härifrån avvikande regler i kommunallagen (se 5 kap. 20–21 b §§ och 6 kap. 24–27 §§; jfr även 7 kap. 15 § och 9 kap. 4–6 §§). Praxis vid tillämpningen av reglerna om jäv hos de kommunala nämnderna har emellertid betydelse även vid tolkningen av förvaltningslagens motsvarande regler, eftersom reglerna här nära överensstämmer med varandra.

Sida 328
Original

Genom en hänvisning i 41 § FPL har de stränga reglerna om domarjäv i 4 kap. RB gjorts tillämpliga även vid rättskipning i förvaltningsdomstol. Dessa regler är visserligen inte av omedelbart intresse i nu förevarande sammanhang, men det bör påpekas att gällande jävsregler för den statliga förvaltningen har sitt ursprung i 1971 års förvaltningslag, vilken – liksom i än högre grad den samtidigt antagna förvaltningsprocesslagen – i mångt och mycket replierade på rättegångsbalkens bestämmelser. Vid tillkomsten av den nuvarande förvaltningslagen överfördes bestämmelserna i princip oförändrade. Då i fortsättningen refereras till lagförarbeten rör det sig därför företrädesvis om uttalanden, som gjordes redan i samband med 1971 års förvaltningsrättsreform eller ännu tidigare och som måste ses i detta perspektiv.

I de båda närmast följande avsnitten redovisar vi innehållet i 11 och 12 §§ FL och de förarbetsuttalanden som på särskilda punkter gjorts i anslutning härtill. För att belysa hur bestämmelserna uppfattats i praktiken har också skjutits in kortfattade notiser om huvuddragen i den omfattande praxis som bestämmelserna gett upphov till. Flertalet exempel härrör dock inte från egentlig rättspraxis – Regeringsrätten har mera sällan haft anledning att bedöma frågor om jäv inom förvaltningen – utan har hämtats från JO-beslut. För en mera ingående redogörelse hänvisas till Hellners–Malmqvist s. 131 ff.

16.2. Den nuvarande förvaltningslagens 11 §

16.2.1. Ingressen

”Den som skall handlägga ett ärende” är enligt inledningen till 11 § FL jävig, om någon av de därefter angivna jävsgrunderna är tillämplig. Därmed vill man markera att inte alla i ärendets hantering medverkande utan bara den som kan karakteriseras som ”handläggare” omfattas. Som handläggare betraktas i första hand den som ensam eller tillsammans med andra har att fatta beslut i ärendet men också den som bereder eller föredrar detta. Däremot kan inte den biträdande personal som endast sysslar med rena kontorsgöromål av typ diarieföring och expediering drabbas av jäv. Syftet är att användningen av uttrycket ”handlägga ett ärende” ska knyta regleringen till personer som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att de

Sida 329
Original

kan tänkas påverka utgången, men inga andra (se SOU 1968:27 s. 130 med hänvisning till SOU 1964:27 s. 147).

I rättspraxis har även en protokollförare ansetts kunna betraktas som handläggare (RÅ 1980 ref. 2:68).

16.2.2. Sakägarjäv

Uppräkningen av jävsgrunderna i 11 § FL upptar i första punkten tre varianter med ett inbördes sammanhang. Den första av dessa gäller det fall att ”saken angår honom själv”. Med sådant ”sakägarjäv” avses enligt förarbetena att handläggaren är ”part” i ärendet eller har ”ett sådant av rättsordningen erkänt intresse i saken att han i någon instans kan uppträda som part”; i båda dessa fall sägs det ”vara befogat att anse vederbörande ha ett intresse av rättslig natur i saken” (SOU 1968:27 s. 131; jfr prop. 1971:30 s. 354 f., där termen ”sakägarjäv” användes som beteckning på denna jävsgrund, som i nyssnämnda betänkande [s. 130] rubricerats som ”partsjäv”).

I rättspraxis har en person, som själv sökt en tjänst, av jäv ansetts förhindrad att på myndighetens uppdrag lämna andra sökande till samma tjänst upplysningar om proceduren i tillsättningsärendet (RÅ 1977 ref. 138). JO har hänvisat till bestämmelsen om sakägarjäv bl.a. då en kapten vid en flygflottilj av myndigheten uppmanats att besvara en framställning från honom själv (JO 1988/89 s. 119) och då en polisman rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon (JO 1994/95 s. 104).

16.2.3. Intressejäv

Nära anslutande till den nyss redovisade jävsgrunden är sådant ”intressejäv” som upptagits i samma punkt i 11 § FL. Även om ”saken” inte angår honom själv sägs handläggaren vara jävig ”om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom”. Skillnaden har angetts bestå i att handläggarens intresse här inte är av ”rättslig” utan ”faktisk” art (SOU 1968:27 s. 131). Om han kan beräknas i hög grad, positivt eller negativt, påverkas av ärendets utgång, blir han alltså jävig utan att ha partsställning eller rätt att överklaga beslutet i högre instans.

Ett exempel skulle kunna vara, att en handläggare äger aktiemajoriteten i ett bolag, som ansöker om bygglov för uppförande av

Sida 330
Original

en fabrik. Bolaget, inte han själv, är alltså part i ärendet. Aktieinnehavet i sig ger honom ingen rätt att företräda bolaget, och han har inte heller utan vidare rätt att överklaga ett avslagsbeslut; sakägarjäv skulle därmed inte kunna uppkomma. Då emellertid aktiernas värde och därmed hans ekonomi drastiskt kan påverkas av ärendets utgång, kan han på grund av sådant intressejäv ändå vara förhindrad att handlägga ärendet.

Jävsgrunden avser däremot över huvud inte sådana fall, där handläggaren endast som samhällsmedlem eller som medlem av en grupp inom samhället har ett intresse i saken. Utanför faller också den situationen att han eller hon är engagerad i en myndighets arbete som representant för ett särskilt intresse, t.ex. av facklig art.

16.2.4. Släktskapsjäv

I de båda nu nämnda jävsgrunderna har bakats in en tredje, som utvidgar tillämpningsområdet. Handläggaren är jävig inte bara då han själv har en koppling till ärendet på sätt ovan beskrivits, utan även då vissa honom närstående personer har det. Han får inte handlägga ärenden, där hans ”make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående” har ett dylikt intresse i saken.

Detta ”släktskapsjäv”, som alltså egentligen inte utgör någon självständig jävsgrund, tar hänsyn inte bara till blodsband utan också till andra nära förhållanden mellan handläggaren och någon annan. De särskilt angivna släktrelationerna har emellertid getts en särställning. Enligt förarbetena rör det sig här om omständigheter, som ”under alla förhållanden” bör grunda jäv, medan avgränsningen av kategorin ”närstående” blir beroende av bedömningar, som ”kan utfalla olika i olika fall alltefter omständigheterna”; att den som stadigvarande sammanbor med den som har att handlägga ett ärende var att anse som närstående påpekades dock särskilt (prop. 1971:30 s. 355).

I anslutning till det sist sagda kan nämnas att JO – vad gäller tillämpningen av motsvarande bestämmelser i kommunallagen – ansett att en direktör vid en allmän försäkringskassa hade bort avstå från att delta i handläggningen av ett ärende om tillsättning av en tjänst, som söktes av en kvinna, vilken sammanbodde inte med honom själv utan med hans son (JO 1979/80 s. 320). JO har bl.a. också kritiserat en rektor, som lämnat förslag till lönesättning av lärare, däribland hans hustru (JO 2001/02 s. 388), och en över-

Sida 331
Original

förmyndare, som handlagt ärenden rörande hennes makes agerande som god man (JO 2006/07 s. 442). Jäv har däremot inte ansetts föreligga i rättsfallet RÅ 1995 ref. 65, där en rektor – vilkens dotter var anställd vid skolan – utarbetat underlaget för skolstyrelsens beslut om åtgärder, som kunde leda till personalnedskärningar.

16.2.5. Ställföreträdarjäv

Ett nära samband föreligger också mellan de i första punkten av 11 § FL upptagna jävsgrunderna och den variant som beskrivs i andra punkten. Enligt detta ”ställföreträdarjäv” är en handläggare jävig, ”om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång”. Vederbörande är alltså inte bara förhindrad att handlägga ärenden, där han eller någon närstående själv är sakägare eller intressent. Han får inte heller befatta sig med ärenden, där han eller någon honom närstående såsom ställföreträdare representerar en person, som är sakägare eller intressent.

Vem som har ställning som ställföreträdare anges inte här utan framgår av den civilrättsliga och associationsrättsliga lagstiftningen. Som exempel på ställföreträdare kan nämnas förmyndare eller god man för fysisk person och styrelse eller firmatecknare som representant för juridisk person. En styrelseledamot i ett bolag, en stiftelse eller en förening är däremot inte i denna egenskap ställföreträdare. I sådana fall kan emellertid i stället den s.k. generalklausulen (se 16.2.9 nedan) komma att aktualiseras (jfr RRK R73 2:8, JO 1986/87 s. 323 och JO 1988/89 s. 374).

16.2.6. Tvåinstansjäv

Enligt den tredje punkten i 11 § FL är den som ska handlägga ett ärende jävig, ”om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken”. Sådant ”tvåinstansjäv” syftar till att utesluta att en person handlägger ett ärende, i vilket hans eller hennes förmåga till ett förutsättningslöst betraktelsesätt kan ifrågasättas av den anledningen, att vederbörande hos lägre myndighet

Sida 332
Original

redan en gång tagit ställning i saken. Två viktiga begränsningar i tillämpningsområdet framgår av lagtexten.

För det första ska handläggaren hos den underordnade myndigheten ha deltagit i ”den slutliga handläggningen” av ett ärende som rör saken. Det betyder att endast den som där haft beslutsfunktion eller uppträtt som föredragande eller liknande kan bli obehörig enligt denna regel. Den som endast på beredningsstadiet handlagt ärendet hos den lägre myndigheten berörs inte av denna jävsgrund. Tidigare förslag om att den som hos den lägre instansen tagit befattning med saken ”i någon form – det må vara på vad sätt som helst, dock ej blott rent expeditionellt” – skulle anses jävig (SOU 1964:27 s. 150) avvisades med hänvisning till att en sådan bestämmelse skulle motverka en behövlig samordning av myndigheternas verksamhet (SOU 1968:27 s. 132, prop. 1971:30 s. 356).

För det andra krävs att ärendet väckts hos ”myndigheten”, dvs. det högre organet, genom överklagande eller underställning av ”en annan myndighets”, dvs. underinstansens, beslut eller på grund av tillsyn över denna andra myndighet. Har ärendet väckts på annat sätt, t.ex. genom en ansökan, aktualiseras inte reglerna om tvåinstansjäv. Som exempel kan nämnas att en häradsskrivare, som varit ordförande i en taxeringsnämnd, inte på grund av sådant jäv ansetts förhindrad att hos lokal skattemyndighet pröva fråga om skattetillägg för en person, som han tidigare varit med om att taxera (JO 1975/76 s. 353). Visserligen hade han först deltagit i ”den slutliga handläggningen” hos taxeringsnämnden, men det senare ärendet hos den lokala skattemyndigheten anhängiggjordes inte där efter överklagande eller underställning eller på grund av tillsyn över taxeringsnämnden.

I detta som i andra fall, där handläggaren uppträtt i flera skepnader utan att övergången från en roll till annan haft samband med överklagande eller underställning av beslut eller tillsynsförfarande, kan emellertid jäv ändå föreligga men då enligt de nedan (16.2.9) beskrivna reglerna om ”grannlagenhetsjäv” (se t.ex. JO 1985/86 s 397, där en universitetslektor ansågs förhindrad att examinera en elev, som han tidigare gett privatundervisning i det ämne som examinationen avsåg).

Sida 333
Original

16.2.7. Ombudsjäv

Den som ska handlägga ett ärende är enligt fjärde punkten i 11 § FL jävig, ”om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken”. Det ”ombudsjäv” som innefattas i första ledet av bestämmelsen ligger nära det tidigare berörda ställföreträdarjävet. Att en befattningshavare inte heller får handlägga ett ärende, där han med stöd av fullmakt företrätt part, är tämligen givet. Huruvida handläggaren tar betalt för sina tjänster som ombud eller inte är i sammanhanget egalt.

Ombudsjäv förutsätter att ombudet fört talan för parten ”i saken”, dvs. just den sak som det aktuella ärendet hos myndigheten gäller. Att handläggaren i något annat sammanhang företrätt den som nu uppträder som part kan möjligen också försvaga tilltron till hans opartiskhet, men det är en fråga som i så fall får hanteras enligt den nedan (16.2.9) behandlade generalklausulen (se JO 2000/01 s. 501, där en överförmyndare handlagt ett förvaltarskapsärende rörande en person, trots att han tidigare uppträtt som ombud för dennes motpart i en fastighetstvist).

16.2.8. Biträdesjäv

Det andra ledet i fjärde punkten är mera svårfångat och kontroversiellt. För att ”biträdesjäv” ska uppstå måste det vara fråga om en hjälp som lämnas ”mot ersättning”. Lagtexten ger inga indikationer beträffande ersättningens storlek, men JO har ansett att även ett mindre belopp kan vara tillräckligt för att bestämmelsen ska aktualiseras, vilket framgår av JO 1975/76 s. 355, där en taxeringsnämndsordförande ansågs jävig, då han mot en ringa penning bistått skattskyldiga pensionärer inom det egna distriktet med deklarationsservice. JO slog i detta ärende också fast att regeln om biträdesjäv inte kan kringgås genom att ersättningen betalas ut genom förmedling av myndighet eller någon annan; det saknade betydelse att taxeringsnämndsordföranden inte kompenserats direkt av de berörda pensionärerna utan via socialförvaltningen, till vilken arvodet först inlevererats.

Att man fäst avgörande vikt vid att biträdet får betalt för sina tjänster har motiverats med att jävsregeln annars skulle kunna allvarligt begränsa handläggarnas möjligheter att lämna service åt medborgarna (prop. 1971:30 s. 356). I bestämmelsen bortses således från den kanske större risk för partiskhet som kan följa av ett

Sida 334
Original

överdrivet men obetalt engagemang i saken till förmån för en part. Lämnas bistånd på sådan grund, får man i stället söka sig till den sista av de i förvaltningslagen angivna jävsgrunderna, alltså den mera obestämda variant som behandlas i det följande. (Se t.ex. JO 2006/07 s. 373 ang. jäv för tjänsteman vid länsstyrelse, vilken bl.a. genom att framställa ritningar lämnat sökande i ärende om förprövning av djurstallar hjälp, som fick ”anses vara mer omfattande än vad som ryms inom begreppen rådgivning och service”. På motsvarande sätt ansågs en befattningshavare vid en socialnämnd jävig vid handläggningen av ett ärende, i vilket hon ”involverat sig långt utöver vad som kan krävas enligt gällande bestämmelser”, JO 2005/06 s. 272.)

16.2.9. Grannlagenhetsjäv

Som ovan illustrerats med spridda exempel har jäv i åtskilliga situationer ansetts föreligga, trots att det brustit i något av de kriterier som måste vara uppfyllda för att någon av de specificerade jävsgrunderna (punkterna 1–4 i 11 § FL) ska kunna tillämpas. I stället har man då tillgripit den i punkt 5 intagna generalklausulen, som anger att handläggare också är jävig ”om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet”.

Denna regel om ”delikatessjäv” eller ”grannlagenhetsjäv” är emellertid inte tänkt att rutinmässigt komma till användning för att mjuka upp förutsättningarna för att någon av de ”egentliga” jävsgrunderna ska kunna åberopas, vilket markeras av att det ska ha tillkommit något ytterligare moment – en ”särskild omständighet” – som gör att handläggarens möjligheter att agera opartiskt i ärendet kan ifrågasättas. Inte heller är bestämmelsen avsedd som endast ett rent supplement till de preciserade jävsgrunderna, utan man vill med den fånga också andra situationer, som innefattar risk för att handläggaren kan ta ovidkommande hänsyn.

Behovet av en generalklausul betonades starkt redan i Besvärssakkunnigas slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 147) och underströks ytterligare då en sådan infördes i 1971 års förvaltningslag (SOU 1968:27 s. 134, prop. 1971:30 s. 343 och 356); då den sedermera överfördes till den nu gällande lagen framkom inte heller någon annan mening. Som exempel på situationer, där en generalklausul fyllde en funktion angavs sådana fall där handläggaren är uppenbar vän

Sida 335
Original

eller ovän med eller ekonomiskt beroende av part eller intressent, eller där han eller hon av någon anledning är engagerad i saken på sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning.

Grannlagenhetsjäv åberopas frekvent i praxis, ibland separat men ofta tillsammans med någon av de specificerade jävsgrunderna. Det ligger i sakens natur att tillämpningen av en generalklausul, som förutsätter en samlad bedömning av omständigheterna i varje särskilt fall, svårligen kan fångas i någon mera systematisk redovisning av olika typsituationer. För vårt ändamål är en sådan inte heller nödvändig. Det kan nämnas att JO, som i praktiken är den främste externa bevakaren av att jävsbestämmelserna efterlevs, ofta för ingående resonemang i hithörande frågor (se t.ex. JO 2001/02 s. 361 och JO 2005/06 s. 351).

16.2.10. Bortseende från jäv

Även om jäv i en viss situation konstaterats föreligga, ska detta enligt andra stycket i 11 § FL inte alltid leda till några konsekvenser: ”Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.” Bestämmelsen kan i viss mening sägas balansera den nyssnämnda generalklausulen. Det finns behov av en mera allmänt hållen jävsgrund för att fånga upp de olikartade omständigheter som är ägnade att rubba förtroendet till en handläggares opartiskhet i ett ärende, men det behövs också en regel som gör det möjligt att bortse från jäv i situationer där handläggarens inställning inte har någon som helst betydelse för ärendets utgång.

I första hand avses handläggarens befattning med rena serviceärenden eller sådana registreringsärenden och ärenden om utanordnande av lönebelopp som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller opartiskhet. Skulle ärendet emellertid i något avseende vara kontroversiellt och erbjuda valmöjligheter eller kräva mera djupgående överväganden, ska givetvis jävsgrunderna uppmärksammas. Att bestämmelsen ska tillämpas med stor restriktivitet framgår av den i lagtexten markerade förutsättningen, att det ska vara ”uppenbart” att frågan om opartiskhet saknar betydelse. (Se SOU 1968:27 s. 134 f. och prop. 1971:30 s. 343 f., 350 f., 356 f.)

Den anbefallda försiktigheten synes också prägla praxis på området. Från stadsarkitekts jävsgrundande deltagande som proto-

Sida 336
Original

kollförare vid byggnadsnämndens behandling av ett remissärende, som bl.a. gällde kritik mot hans tjänsteutövning, ansågs sålunda i RÅ 1980 ref. 2:68 inte kunna bortses, då det inte var uppenbart att frågan om hans opartiskhet saknat betydelse. Från JO:s verksamhet kan t.ex. nämnas att förprövningsärenden enligt djurskyddsförordningen inte ansetts vara av ”sådan rutinartad beskaffenhet att bestämmelsen i 11 § andra stycket är tillämplig” (JO 2006/07 s. 373). Då ett ärende varit av ren informationskaraktär, har däremot ansetts kunna bortses från konstaterat jäv (JO 1991/92 s. 162).

16.3. Den nuvarande förvaltningslagens 12 §

16.3.1. Verkan av jäv

Första stycket i 12 § FL ger uttryck för den självklara följden av att någon befunnits jävig: ”Den som är jävig får inte handlägga ärendet.” Av samma stycke framgår emellertid också ett viktigt undantag: ”Han får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov.”

Formellt föreligger inget hinder mot att den som konstaterats vara jävig ändå är närvarande vid ett sammanträde i ärendet (jfr däremot 6 kap. 24 § kommunallagen). Det har ansetts så ”naturligt” att han eller hon måste lämna sammanträdeslokalen att detta inte uttryckligen behöver framgå av lagtexten (prop. 1971:30 s. 357; se även t.ex. JO 1987/88 s. 255 och JO 2001/02 s. 361).

Några restriktioner föreskrivs inte för det fall den jävige handläggaren tillåts fortsätta med sin handläggning av ärendet, eftersom ingen ersättare kunnat tillkallas utan olägligt uppskov. Han eller hon kan vidta alla ”åtgärder” som handläggningen kräver, inklusive att slutföra ärendet och fatta beslut i detta. Att befogenheterna gjorts så omfattande har motiverats med att vissa avgöranden inom förvaltningen, exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva träffas så snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (SOU 1968:27 s. 135, prop. 1971:30 s. 357).

16.3.2. Anmälan om jäv

Jävsfrågor ska beaktas av myndigheten ex officio. Av andra stycket i 12 § FL framgår att en handläggare, som misstänker att han skulle kunna vara jävig i ärendet, själv ska anmäla detta: ”Den som känner

Sida 337
Original

till någon omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna.” Som skäl för en sådan anmälningsplikt har i förarbetena pekats på förvaltningsförfarandets normalt skriftliga karaktär, som medför att parterna ofta inte ens känner till vem som handlägger ärendet och följaktligen är oförmögna att göra jävsinvändning (se SOU 1968:27 s. 135).

16.3.3. Jävsfrågans prövning

Om det står klart att en handläggare är jävig och behörig ersättare finns att tillgå, krävs normalt inte mera än att myndigheten rent expeditionellt uppdrar åt ersättaren att träda in. Skulle frågan däremot i något avseende vara kontroversiell, måste myndigheten ta ställning. I tredje stycket av 12 § FL ges anvisning om hur detta ska gå till: ”Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten snarast besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov.”

Vikten av att jävsfrågor prövas med skyndsamhet har starkt poängterats av JO (se t.ex. JO 2001/02 s. 296 och beslut 2009-04-20, dnr 3350-2008).

Att myndighets beslut i en jävsfråga inte separat kan bli föremål för överprövning i högre instans framgår av det fjärde och sista stycket i 12 § FL. Sådant beslut ”får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet”. Som motiv för denna begränsning – som avviker från vad som tidigare föreslagits (SOU 1964:27, 12 kap. 1 § i lag om förvaltningsförfarandet) – har inte anförts annat än att det i förvaltningsförfarandet torde vara ”naturligast att gensaga får göras mot att invändning om jäv [---] ogillats, endast och först när besvär anförs över det slutliga beslutet i ärendet” (prop. 1971:30 s. 357 med referens till SOU 1968:27 s. 229).

Sida 338
Original

16.4. Överväganden

16.4.1. Reformbehovet och uppläggningen

Betydelsen av jävsregler som ett – bland flera – instrument för att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den offentliga förvaltningen har tidigare understrukits. Allmänhetens tilltro till myndigheternas opartiskhet förutsätter att lagstiftaren tillhandahåller medel för att frikoppla en jävig handläggare från att ta befattning med ett ärende. Det råder alltså ingen tvekan om att även den nya förvaltningslagen måste innehålla bestämmelser om jäv.

Strängt taget skulle två komponenter vara nog för att ge en heltäckande jävsbestämmelse. Den ena är att precisera den krets av befattningshavare som över huvud har anledning att beakta den eventuella förekomsten av jäv – alltså de personer vilkas medverkan vid handläggningen kan påverka utgången. Den andra är att ange den grundläggande anledningen till att en sådan person inte får delta – alltså att det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till vederbörandes opartiskhet i ärendet. I den nuvarande förvaltningslagen saknas det första elementet, medan det senare återfinns i den s.k. generalklausulen i 11 § första stycket 5 FL. Därtill anges, som framgått, i punkterna 1–4 i nyssnämnda bestämmelse ett antal situationer, där handläggarens opartiskhet typiskt sett kan ifrågasättas.

Bortsett från nyssnämnda brist har regleringen i 11 och 12 §§ FL ungefär det omfång som kan anses rimligt i en lag, som ska kunna tillämpas inom större delen av den mångfacetterade offentliga förvaltningen. Några indikationer på att innehållet är sådant, att bestämmelserna inte kunnat tillämpas effektivt, finns inte heller. I sak innebär vårt förslag därför inte några dramatiska förändringar.

Att vi ändå föreslår en delvis annan utformning sammanhänger bl.a. med att den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser i detta ämne – liksom i flera andra – i olika avseenden bygger på begrepp och tänkesätt som under arbetet på 1971 års förvaltningslag hämtats från den allmänna processrätten i dess dåvarande tappning. Vi har generellt sett det som angeläget att frigöra lagen från arvegods, som dels är ägnat att skapa komplikationer för den tillämpare som av texten känner sig föranlåten att i onödan fördjupa sig i processuella mysterier, dels gör texten svårförståelig eller i värsta fall obegriplig för den oinvigde. Beskrivningen av de specificerade

Sida 339
Original

jävsgrunderna har därför rationaliserats och bundenheten vid processrättsliga stereotyper i samband därmed brutits.

På vissa punkter har vi anpassat texten till nutida samhällsförhållanden, och vi har även gjort vissa tillägg för att ge ett hittills saknat lagstöd för åtgärder, som är sakligt motiverade och som i praktiken ansetts angelägna. Vi har å andra sidan i något sammanhang avlägsnat bestämmelser som framstår som missriktade.

Vi har fortsättningsvis valt att redovisa våra överväganden som kommentarer till de båda nya regler som vi föreslår i ämnet, först den paragraf som motsvarar 11 § FL (avsnitt 16.4.2) och därefter den som ersätter 12 § FL (avsnitt 16.4.3). Inom respektive avsnitt behandlas frågorna stycke för stycke i de nya bestämmelserna.

16.4.2. Jävsgrunderna m.m. (14 §)

Första stycket: Ingressen

Av inledningsfrasen i 11 § FL framgår att ”den som skall handlägga ett ärende” under de förutsättningar som sedan anges under olika punkter ”är jävig”. Endast handläggare kan alltså vara jäviga. Vilka befattningshavare som är att karakterisera som handläggare preciseras inte i lagtexten, men som ovan framgått avses i första hand den som ensam eller tillsammans med andra beslutar i ärendet men också den som under ett tidigare stadium berett ärendet eller som senare föredrar detta för den eller dem som ska fatta beslutet.

Tanken är naturligtvis, att endast den som har en sådan funktion vid handläggningen att han eller hon har möjlighet att påverka utgången ska kunna drabbas av jäv, men detta kommer inte till uttryck i lagtexten. Termen handläggare har inte någon fix juridisk innebörd. För allmänheten torde det inte heller vara främmande att karakterisera i stort sett all personal med vilken man har kontakt under behandlingen av ett ärende som ”handläggare”. En person, vilkens normala arbetsuppgifter placerar honom eller henne i kategorin biträdande personal – alltså inte ”handläggare” – kan för övrigt då det gäller vissa enklare frågor eller i händelse av vakans utses att bereda eller föredra ett ärende.

Att det inte är benämningen eller befattningsbeskrivningen utan agerandet i det konkreta ärendet som är avgörande bör enligt vår mening direkt framgå av lagtexten. ”Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes medverkan vid handläggningen

Sida 340
Original

kan påverka utgången” synes oss vara en klargörande bestämning av den som är potentiellt jävig. Denna fras föreslås således inleda den grundläggande jävsbestämmelsen, i vilken därefter anges de situationer där jäv för personen i fråga verkligen föreligger.

Första stycket, första punkten: Parts- och intressejäv med anslutande närståendejäv

Den primära jävsgrunden är enligt 11 § FL att ”saken angår” handläggaren själv eller att ”ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom”. Vad man velat säga med denna beskrivning är, som ovan redovisats, att handläggaren är jävig om han är part i ärendet eller – utan att vara part – har rätt att överklaga myndighetens beslut i detta. Det första ledet, avseende vad som betecknats som ”sakägarjäv”, knyter an till bestämningen i 22 § FL av den personkrets som tillerkänns klagorätt, alltså den som ”beslutet” – här av naturliga skäl inte ”saken” – ”angår” och sägs markera vederbörandes ”rättsliga” intresse ”i saken”. Den andra kompletterande varianten, avseende s.k. ”intressejäv”, tar sikte på situationer, där handläggaren inte har ett ”rättsligt” men väl ett som ”synnerligt” karakteriserat ”faktiskt” intresse i saken – han är alltså varken part eller klagoberättigad, men beslutet i ärendet kan mycket påtagligt antas gynna eller missgynna honom. I Hellners–Malmqvists kommentar till förvaltningslagen har påpekats att det inte finns någon skarp gräns mellan sakägar- och intressejäv, vilket sägs följa redan av att det uttryck som används för att karakterisera sakägarjäv (”om saken angår honom”) också täcker sådana fall då någon har klagorätt på grund av ett annat intresse i ärendet än ett ”rättsligt” (s. 137).

Som vi både i mera allmänna resonemang (se 5 kap. om myndighetsutövning) och i överväganden till grund för föreslagna nya bestämmelser (se 32 kap. om överklagbarhet) med viss utförlighet utvecklat, ser vi det som en angelägen uppgift att befria den nya förvaltningslagen från konstruktioner som den nyss beskrivna. Särskilt har vi vänt oss mot en terminologi, som skymmer blicken för realiteter genom att vissa verkningar beskrivs som ”rättsliga” då det i själva verket rör sig om faktiska sådana. I våra lagförslag – t.ex. vad gäller överklagbarhetsfrågan – har vi också systematiskt försökt rensa bort sådana element som inte bara är missvisande utan också ger upphov till juridiska hårklyverier.

Sida 341
Original

Redan av denna anledning är det nödvändigt att justera jävsbestämmelserna på den nu aktuella punkten. Detta kan enligt vår mening ske utan att den grundläggande tanken bakom den nuvarande bestämmelsen går förlorad. Som vi tidigare framhållit, ser vi inget större bekymmer med att använda begreppet part i lagtexten (se avsnitt 12.5.1). Genom att på lämpligt sätt anknyta till utformningen av vår klagorättsregel (37 §) kan man också utan att tvingas till juridiskt finsnickeri åstadkomma en formulering, som även fångar in den som utan att vara part bör betraktas på samma sätt i jävshänseende.

Enligt den av oss föreslagna regleringen (37 §) måste två villkor vara uppfyllda för att en enskild ska ha rätt att överklaga ett beslut. Det beslut som angrips måste kunna antas i väsentlig mån påverka den enskildes situation, och hans eller hennes intresse i saken ska ha kunnat beaktas vid beslutets meddelande. För att i princip uppnå status quo i förhållande till gällande reglering behöver man emellertid inte föra in klagorätt som ett kriterium. Redan den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för att beakta avgörandets förväntade konsekvenser för den potentiellt jävige, alldeles oavsett om dessa grundar rätt för vederbörande att överklaga beslutet. Det fästs avseende vid att ”ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom”, men det krävs inte, att dessa konsekvenser i sig ger honom klagorätt. Det är m.a.o. egalt om man vid ärendets avgörande kunnat beakta handläggarens intresse i saken eller inte (det andra kriteriet i vår klagorättsbestämmelse). Ensamt avgörande är om utgången i ärendet, dvs. beslutet, kan antas leda till betydande effekter för honom eller henne (alltså omständigheter av sådan karaktär som avses med det första kriteriet i samma bestämmelse).

Gör man en sådan partiell koppling till den nya klagorättsbestämmelsen mildras förutsättningarna för att jävsregeln ska slå till. Det krävs då inte längre, att ärendets utgång kan väntas medföra ”synnerlig nytta eller skada” för den berörde, utan det är tillräckligt att han eller hon kan antas ”i väsentlig mån” påverkas av utgången. En sådan uppmjukning fyller också ett reellt behov. Redan i Förvaltningsrättsutredningens betänkande framhölls – enligt vår mening med rätta – att det ”med dagens synsätt” framstod som ”föga naturligt att i vissa fall inte anse jäv föreligga för den som har nytta eller skada av ärendets utgång, därför att denna nytta eller skada inte är synnerlig” (SOU 1983:73 s. 76).

Sida 342
Original

Vårt resonemang leder oss fram till en formulering, som rimligen inte som den nuvarande ger upphov till oklarheter samtidigt som den anvisar en sakligt mera tillfredsställande ordning. Sådant parts- och intressejäv som det nu är fråga om bör enligt det sagda föreligga om handläggaren ”är part i ärendet eller kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången”.

Den nya förvaltningslagen bör, liksom den nuvarande, utsträcka det nyssnämnda jävet till att också omfatta sådana fall då det inte är handläggaren själv utan någon honom eller henne närstående som berörs av ärendet på sätt nyss beskrivits. Den fokusering på blodsband och kärnfamilj som kommer till uttryck i den gällande lagtexten avseende s.k. släktskapsjäv bör emellertid motverkas genom en skrivning, som mera anpassas till nutida samlevnadsförhållanden. Visserligen nämner 11 § FL – förutom ”make, förälder, barn eller syskon” – också ”annan närstående”, men den särskilt nämnda personkretsen ges ändå en särställning. Avsikten är att peka ut ”de släktskapsförhållanden som under alla omständigheter bör grunda jäv”, medan övriga relationer mellan handläggare och närstående hänförs till ”en andra kategori” (prop. 1971:30 s. 355).

Stora delar av befolkningen lever numera i samboförhållanden, jämförbara med äktenskap. Sambons barn betraktas och behandlas ofta på samma sätt som de egna barnen. Om en familjebildning är en- eller tvåkönad saknar betydelse vid bedömningen av relationens närhet. De som lever tillsammans utan att vara bosatta på samma adress kan vara lika förbundna med varandra som dem med gemensamt hushåll. Variationerna vad gäller omständigheter som gör att två människor bör betraktas som närstående är otaliga, och det är enligt vår mening både missvisande och sakligt felaktigt att i lagtexten prioritera en typ av relation framför en annan.

Avstår man från att i lagtexten särskilt nämna vissa personer, med vilka handläggaren s.a.s. automatiskt anses stå i ett så nära förhållande att bestämmelsen om vad som med vårt synsätt bör betecknas som närståendejäv aktualiseras, inbjuder detta naturligtvis till en något mera förutsättningslös bedömning. I sak torde en sådan modernisering dock inte få någon större praktisk betydelse.

Sida 343
Original

Första stycket, andra punkten: Ställföreträdar- och ombudsjäv

Enligt 11 § FL gäller olika regler beroende på om handläggaren uppträder som ställföreträdare (p. 2) eller ombud för eller betalt biträde (p. 4) åt någon i ärendet agerande. Differenserna förefaller på vissa punkter mindre välgrundade, och det varierande ordvalet vid beskrivningen av de tre personkategoriernas funktion i ärendet väcker frågor om vad som avses.

Vad först gäller ställföreträdarjävet fästs – liksom beträffande släktskaps- och intressejäven – avseende inte bara vid det fall att handläggaren själv uppträder som sådan företrädare för någon, utan detsamma gäller om någon honom eller henne närstående gör det. Jävsformen inkluderar alltså även här ett släktskapsjäv. Beskrivningen av skälen för att handläggaren i angivna situationer är jävig är också snarlika. Medan sakägar- och intressejäv sägs föreligga dels då ”saken angår” handläggaren eller någon närstående, dels då ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för vederbörande, krävs för att handläggaren ska träffas av ställföreträdarjäv att ”saken angår” den han eller hon företräder eller att denne kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång.

Det resonemang vi ovan fört beträffande de primära jävsgrunder som vi föredragit att benämna parts- och intressejäv (med anslutande närståendejäv) kan direkt överföras till att också gälla ställföreträdarjäv. Lagtexten i den nya förvaltningslagen bör följaktligen ges en motsvarande utformning. Frågan uppkommer då, om det finns förutsättningar att använda samma koncept även när det gäller ombudsjäv.

I 11 § FL fästs inte något avseende vid sådana fall, då en handläggaren närstående uppträder som ombud. Handläggaren blir alltså jävig om hans hustru som ställföreträdare för ett bolag uppträder i ärendet, men inte om hon t.ex. som advokat med stöd av en generalfullmakt i allt företräder samma bolag. För att jäv ska anses föreligga i sistnämnda situationer – vilket förefaller motiverat – måste man gå utanför de preciserade jävsgrunderna och söka stöd i generalklausulen.

Om man utvidgar ombudsjävet på sätt som följer av vad nyss sagts, skulle denna jävsform kunna synkroniseras med ställföreträdarjävet och lagtexten förenklas enligt den beträffande sådant jäv ovan anbefallda modellen. Beskrivningen av anledningen till att jäv föreligger skulle då också kunna göras enhetlig. I stället för att, som nu, knyta an till begreppen ”föra talan” borde det av texten framgå, att handläggaren blir jävig eftersom hans eller hennes opartiskhet kan komma att ifrågasättas med hänsyn till att vederbörande själv eller

Sida 344
Original

någon närstående representerar någon – bolaget i exemplet ovan – som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av ärendets utgång.

I den för de båda jävsformerna gemensamma regeln, som ersätter punkten 2 i 11 § FL, bör således i linje med det sagda och i nära anslutning till vad vi föreslagit beträffande parts- och intressejäv föreskrivas att handläggaren är jävig ”om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången”.

Mot det nuvarande biträdesjävet har vi, som vi anser, vägande invändningar. Fixeringen vid det pekuniära utfallet för den som är någon behjälplig förefaller säregen och sakligt tvivelaktig. Det är enligt vår mening felaktigt att utgå från att ett ekonomiskt vederlag – enligt lagtexten till beloppet obestämt och i det enskilda fallet kanske helt försumbart – för en tjänst med automatik skulle animera handläggaren att vilja favorisera den betalande. Ett obetalt, av ideella motiv framkallat, kanske häftigt engagemang för någons sak kan i högre grad framkalla tvivel beträffande handläggarens förmåga att hålla sig opartisk. Någon särskild jävsregel för detta fall finns emellertid inte i det nuvarande systemet, utan man hänvisas här till att i förekommande fall tillämpa generalklausulen.

Motivet bakom restriktionen i den nuvarande regeln om biträdesjäv – att den inte onödigtvis ska begränsa handläggarnas möjligheter att lämna medborgarna service – är förståeligt, men bestämmelsen träffar enligt vår mening helt fel. Vi anser att endast två rimliga möjligheter står till buds, om man vill förhindra att en handläggare lämnar sådant bistånd till någon i ärendet involverad att hans eller hennes opartiskhet kan sättas i fråga. Antingen omformuleras regeln om biträdesjäv så att den fäster avgörande vikt vid väsentligheter – och dit hör i första hand överdrivet engagemang till förmån för den man bistår och inte huruvida denne på något sätt ersatt handläggaren för hans eller hennes kostnader – eller också avstår man helt från att specialreglera biträdessituationen och låter hithörande frågor lösas inom ramen för generalklausulen. Vi förordar det senare alternativet.

Sida 345
Original

Första stycket, tredje punkten: Tvåinstansjäv

Tvåinstansjäv kan drabba den som hos högre myndighet handlägger ett ärende, som gäller frågor som han eller hon tidigare tagit befattning med hos en underordnad myndighet. Med denna jävsgrund vill man eliminera risken för att handläggaren redan skapat sig en uppfattning om hur frågorna ska hanteras och därför har svårt för att agera förutsättningslöst och objektivt.

Som ovan framgått aktualiseras bestämmelsen i 11 § FL inte så snart en handläggare haft beröring med ett ärende i två skilda instanser. Det krävs att prövningen i överinstansen föranletts av att den lägre myndighetens beslut överklagats dit eller genom underställning överlämnats för fastställelse där eller av att den högre myndigheten utövar tillsyn över den lägre. Varje agerande i underinstansen tillmäts inte heller betydelse, utan för att tvåinstansjäv ska aktualiseras krävs deltagande i ”den slutliga handläggningen” – alltså i princip som beslutande eller föredragande – där. Denna handläggning får naturligtvis inte heller avse vad som helst utan ska gälla ett ”ärende som rör saken”.

Institutet underställning är numera i stort sett avskaffat. Anledning saknas att i den nya lagen särskilt referera till detta; skulle jäv i något udda fall anses föreligga i en underställningssituation finns ju generalklausulen att tillgå. I sak finns det i övrigt knappast anledning att avvika från den ordning som 11 § FL åsyftar. Lagtexten bör emellertid av flera skäl utformas på ett något annorlunda sätt. Främst gäller det att söka formuleringar som mera anpassas till allmänt språkbruk och som tydligare markerar anledningen till att bestämmelsen ansetts behövlig. Två inslag i den nuvarande regleringen kan särskilt uppmärksammas.

Som nyss nämnts ska enligt gällande ordning handläggarens tidigare verksamhet inom en annan myndighet för att i sammanhanget tillmätas relevans avse deltagande i den slutliga handläggningen av ”ett ärende som rör saken”. Denna bestämning har gett upphov till samma typ av spekulationer kring frågor om ”sakens identitet” och liknande som vi ovan redovisat vid behandlingen av det s.k. sakägarjävet (se t.ex. Hellners–Malmqvist s. 144). Även om det går att skaffa sig en rimlig uppfattning om vad som avses, bör lagtexten enligt vår mening inte onödigtvis bjuda upp till en sådan dans. Vi anser att det är att föredra att i texten använda det något vagare men för de flesta mera begripliga ordet ”fråga”, då man beskriver vad handläggaren sysslar med i de båda instanserna.

Sida 346
Original

Det kan möjligen betraktas som självklart, att det är risken för förutfattade meningar och misstanke om bristande objektivitet som motiverar, att den som figurerat som handläggare i en lägre instans inte bör få medverka då en högre myndighet har att pröva vad han eller hon tidigare åstadkommit. I den nuvarande bestämmelsen refereras helt neutralt men på ett ganska invecklat sätt till den faktiska förekomsten av dubbla roller. Allmänt sett saknas naturligtvis anledning att vid beskrivningen av de olika jävssituationerna särskilt förklara anledningen till att handläggaren inte får delta, men just då det gäller tvåinstansjävet, som inte utan vidare låter sig beskrivas på ett enkelt sätt, kan en sådan markering vara på sin plats. Det vore alltså en fördel om det direkt av lagtexten framgick, att själva grundidén med bestämmelsen är att ingen – under angivna förutsättningar – som redan en gång ”tagit ställning” till en fråga får överpröva denna i annan skepnad.

Med hänvisning till vad nu sagts föreslår vi en i förhållande till nuläget annorlunda, omstuvad och omformulerad regel. Enligt denna träffar tvåinstansjäv den som ”genom att delta i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan tagit ställning till frågor, som myndigheten efter överklagande eller på grund av tillsyn över den andra myndigheten har till uppgift att pröva”.

Första stycket, fjärde punkten: Generalklausulen

En bestämmelse som fångar upp situationer, som inte direkt omfattas av de ovan behandlade jävsgrunderna men i vilka handläggarens opartiskhet ändå med fog kan sättas i fråga, kan inte undvaras. Risken med en mera svepande generalklausul är givetvis allmänt sett, att tillämparen inte bemödar sig om att i detalj granska kriterierna för tillämpning av de mera utmejslade bestämmelserna på området utan direkt söker sig till den kompletterande regeln. En opåkallad utvidgning av tillämpningsområdet skulle därmed kunna ske. Några sådana tendenser har emellertid knappast visat sig vad gäller jäv. Vi föreslår, att innehållet i den nuvarande regleringen oförändrat förs över till den nya lagen.

Sida 347
Original

Andra stycket: Bortseende från jäv

Att frågor om jäv endast bör kunna väckas i sådana fall, då en handläggare har en åtminstone teoretisk möjlighet att handla subjektivt och partiskt, är givet. Det finns alltså behov av en bestämmelse, som sållar bort ärenden som är helt rutinbetonade eller där resultatet per automatik bara kan bli ett, om vissa klart konstaterbara fakta föreligger – alltså fall då handläggaren saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande omständigheter. Bestämmelsen i 11 § FL om bortseende från jäv ”när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse” har i praktiken fungerat väl. Vi har därför valt att utforma motsvarande bestämmelse i den nya lagen på samma sätt.

Lagtexten

I enlighet med det sagda föreslår vi att regleringen av jävsfrågan inleds med en bestämmelse (14 §) om jävsgrunderna m.m. med följande lydelse:

Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes medverkan vid handläggningen kan påverka utgången är jävig

1. om han eller hon själv eller någon närstående är part i ärendet eller kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången,

2. om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången,

4. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

Sida 348
Original

16.4.3. Verkan av jäv m.m. (15 §)

Första stycket: Obehörighet och närvaroförbud

Den givna konsekvensen av att ett jävsförhållande kunnat konstateras är att den jävige är förhindrad att ta befattning med det aktuella ärendet. Denna huvudregel måste givetvis slås fast i lagen. Liksom i 12 § FL bör emellertid i den nya bestämmelsen finnas en ventil för det fall någon annan inte inom rimlig tid kan inträda i den jäviges ställe. Så långt ser vi ingen anledning att föreslå någon saklig avvikelse från vad som nu gäller.

En brist i den nuvarande regleringen vad gäller följderna av att någon befunnits jävig bör emellertid avhjälpas. Det gäller möjligheterna för vederbörande att – utan att aktivt delta i handläggningen – fysiskt närvara vid det sammanträde då ärendet avgörs. Som vi påpekat ovan har det vid antagandet av tidigare förvaltningslagar ansetts onödigt att reglera denna fråga. Det har ansetts så ”naturligt” att den jävige ”också lämnar sammanträdeslokalen”, att detta inte uttryckligen behöver sägas (prop. 1971:30 s. 357).

Var och en som har erfarenhet av att delta i överläggningar inom en myndighet kan konstatera att en sådan oskriven regel långtifrån alltid följs i praktiken. Det är i själva verket frekvent förekommande, att den jävige sitter kvar vid sammanträdesbordet. Om närvaron särskilt uppmärksammas, händer det att ledamöterna finner att ärendets karaktär – trots att det inte är fråga om en situation där frågan om opartiskhet uppenbart saknar betydelse – är sådan, att det inte spelar någon större roll att vederbörande är närvarande, eller att utgången är given vad han eller hon än skulle anse. Att ordföranden ofta inte reagerar torde sammanhänga med att en utvisning skulle kunna uppfattas som ett angrepp på den jäviges heder och ett ifrågasättande av hans eller hennes allmänna förmåga att bete sig opartiskt. Det uppfattas kort sagt som pinsamt att – utan att därtill vara tvingad av en klar lagregel – agera i saken.

Det måste starkt understrykas, att den jäviges beteende under sammanträdet saknar betydelse. Även om han förhåller sig helt passiv och avstår från att röja sina åsikter på ett eller annat sätt, kan hans blotta närvaro påverka ärendets utgång.

En tvingande regel i ämnet fyller alltså ett känt behov. Någon diskussion om nödvändigheten av att den jävige avlägsnar sig ska inte behöva uppstå. Vi föreslår därför att bestämmelsen om verkan

Sida 349
Original

av jäv utformas så, att den som är jävig inte får handlägga ärendet ”eller närvara vid ärendets avgörande”.

Det bör tilläggas att detta inte innebär att den jävige under alla förhållanden måste hålla sig borta. Sitter han på grund av sin speciella förtrogenhet med förhållanden som figurerar i ärendet inne med rena fakta – alltså inte åsikter eller värderingar – som myndigheten vill ha tillgång till, måste han muntligen kunna lämna sådana särskilt efterfrågade upplysningar. Den jävige uppträder då närmast i egenskap av sakkunnig och ska naturligtvis avlägsna sig så snart uppdraget fullgjorts.

Andra stycket: Anmälan om jäv

De omständigheter som kan grunda jäv är av naturliga skäl ofta inte kända av någon annan än den jävige själv. Följaktligen måste det i första hand ankomma på honom eller henne att, som det heter i 12 § FL ”självmant ge det till känna”. Bestämmelsens innehåll kan med någon liten språklig modernisering lämpligen överföras till den nya lagen.

Vi föreslår dock en viss skärpning. Det måste bedömas som angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grunda jäv inte av någon anledning dröjer, t.ex. därför att den som inte känner sig helt säker på om jäv verkligen föreligger vill överväga saken ytterligare. Redan det förhållandet att handläggaren insett att det kan vara fråga om en jävssituation är tillräckligt för att han eller hon ska vara tvungen att agera. Handläggaren bör inte tillåtas att ta någon som helst befattning med ärendet efter det att misstanken väckts hos honom eller henne. Vi föreslår därför att en anmälan om eventuellt jäv ”omedelbart” ska göras.

Tredje stycket: Jävsfrågans prövning

Har myndigheten – genom handläggarens egen försorg eller efter påpekande från någon annan – uppmärksammats på att jäv kan tänkas föreligga, är flera scenarion möjliga. I 12 § FL berörs bara ett.

Anser handläggaren själv att han är jävig, finns det oftast goda skäl att befria honom från fortsatt befattning med ärendet. Så är emellertid inte alltid fallet. Kan det misstänkas att vederbörande med ett obefogat påstående om jäv försöker undvika att medverka i

Sida 350
Original

ett känsligt eller obehagligt ärende, kan myndigheten i särskilt beslut tvinga honom att kvarstå. Något explicit stöd för en sådan åtgärd har uppenbarligen inte ansetts nödvändigt.

Skulle myndigheten omedelbart godta en jävsinvändning från handläggaren själv eller annan, ska naturligtvis en ersättare utses. Ett beslut om detta måste fattas av myndigheten. Inte heller detta har ansetts behöva lagregleras.

Vad som uppmärksammas i 12 § FL gäller inte sådant beslutsfattande som nyss nämnts utan bara det fall att fråga om jäv väckts utan att den som eventuellt är jävig självmant lämnat handläggningen. Om ”någon annan inte trätt i hans ställe”, ska myndigheten enligt stadgandets sista stycke ”snarast besluta i jävsfrågan”. Även om regleringen inte är helt uttömmande, ser vi inte tillräckliga skäl för att ge ytterligare detaljföreskrifter. Med mindre språkliga justeringar bör gällande bestämmelse således transformeras till den nya lagen.

I 12 § FL ges också direktiv om diskvalificering av ”den som jävet gäller” vid prövningen av jävsfrågan. Huvudregeln är naturligen att denne inte får medverka. Skulle myndigheten inte vara beslutför utan honom och ”någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov”, får den av jävsinvändningen berörde emellertid ändå delta i prövningen. Kontentan av bestämmelserna om verkan av jäv är således att handläggaren inte får ha beröring med vare sig jävsfrågans eller huvudärendets hantering, om det inte av angivna skäl är nödvändigt för att undvika ”olägligt uppskov”. Samma principer bör komma till uttryck i den nya lagen.

Sista stycket i 12 § FL innehåller ett överklagandeförbud. Detta ska inte upprepas i den nya lagen. Som vi utvecklar i avsnitt 32.6.3 och till vilket vi hänvisar, finns det tvärtom goda skäl för att tillåta överklagande av beslut i jävsfrågor.

Lagtexten

Vårt resonemang leder fram till följande bestämmelse (15 §) om verkan av jäv och därmed sammanhängande frågor:

Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta.

Sida 351
Original

16.5. Lagtexten in extenso

De båda paragrafer i ämnet som vi placerat under en gemensam rubrik får alltså sammanfattningsvis följande lydelse:

Jäv

14 § Den som tar sådan befattning med ett ärende att hans eller hennes medverkan vid handläggningen kan påverka utgången är jävig

1. om han eller hon själv eller någon närstående är part i ärendet eller kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången,

2. om han eller hon eller någon närstående som ställföreträdare eller ombud företrätt den som är part i ärendet eller som kan antas i väsentlig mån påverkas av utgången,

4. om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse.

15 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet eller närvara vid ärendets avgörande. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan fullgöra utan olägligt dröjsmål.

Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska omedelbart anmäla detta.

Sida 352
Original

Sida 353
Original

VI. ÄRENDENAS VÄCKANDE

Sida 354
Original

Sida 355
Original

17. Framställning från enskild och behandling av bristfällig framställning (16 och 17 §§)

17.1. Ämnet och uppläggningen

Den nuvarande förvaltningslagen saknar bestämmelser, som direkt och konkret tar sikte på det inledande skedet i handläggningen av ärenden. Ingenting sägs t.ex. om hur ett ärende väcks och hur en myndighet ska hantera ett initiativ som till form och innehåll är så bristfälligt att det inte kan prövas i sak. Det hindrar naturligtvis inte, att vissa regler med ett vidare syfte har sin betydelse även i samband med att ett ärende inleds, framför allt bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet, om allmänna krav på handläggningen av ärenden och om inkommande handlingar.

Det ingår i vårt uppdrag att överväga en utförligare reglering av förfarandet. Att initialstadiet i princip lämnats helt åsido framstår som en brist i en lag som är tänkt att ge grundläggande riktlinjer för handläggningens hela förlopp – från ärendets väckande, över beredningen och fram till dess avgörande och beslutets verkställande och eventuella överklagande. Att regleringen med nödvändighet måste bli tämligen rudimentär i beaktande av de olika behov som gör sig gällande inom skilda delar av förvaltningen motiverar inte att man i detta ämne avstår från lagstiftning. Det finns ett behov av vissa basala föreskrifter rörande väckande av ärenden på förvaltningsområden, som inte blivit föremål för någon närmare specialreglering, men också för det fall hithörande frågor helt eller delvis förbisetts i specialförfattning.

I det närmast följande avsnittet (17.2) berör vi terminologin på området, något som bl.a. kan ha betydelse för förståelsen av uttalanden i doktrin, praxis och tidigare lagförarbeten. Fortsättningsvis redovisar vi den nuvarande författningsregleringen och

Sida 356
Original

berör därvid översiktligt de ovan antydda bestämmelser i förvaltningslagen som har betydelse även i samband med inledande av ärenden och gör även en koppling till förvaltningsprocesslagens något mera detaljerade regler om initialstadiet; vi ger också några exempel på hur hithörande frågor behandlats i specialförfattningarna (17.3). Hur man i doktrin och praxis ansett att man ska förfara i avsaknad av direkt tillämpliga bestämmelser ägnas ett kortfattat avsnitt (17.4). Efter en nordisk utblick, koncentrerad på den finska förvaltningslagens utförliga bestämmelser om hur ett ärende inleds (17.5), går vi igenom hur frågorna hanterats i tidigare lagstiftningsärenden (17.6) innan vi presenterar våra överväganden och förslag (17.7).

17.2. Något om terminologin

Termen ”anhängiggörande” används traditionellt för att beskriva hur ett ärende kan uppkomma hos en myndighet. Då vi i anslutning till allmänt språkbruk föredrar att tala om att ett ärende ”väcks” eller ”inleds” innebär detta inte någon skillnad i sak. Att hålla fast vid den något ålderdomliga termen anhängiggörande fyller en funktion bara om till denna knyts någon speciell verkan, som faller bort om någon av de senare, mera neutrala orden används. Så är emellertid inte fallet, om inte termen ytterligare preciseras. (Se ang. det följande Ragnemalm 2007 s. 56 ff.)

Ett ärende kan väckas av en enskild fysisk eller juridisk person, s.k. privat anhängiggörande. Det kan ske t.ex. genom en ansökan om någon förmån, en anmälan om ett sakförhållande eller ett överklagande av ett beslut. Samma typer av initiativ kan förekomma vid s.k. publikt anhängiggörande, där en myndighet aktualiserar ett ärende hos en annan myndighet, men här förekommer också speciella varianter såsom överlämnande eller hänskjutande av ett ärende från en myndighet till en annan. Till det publika anhängiggörandet hör också sådana situationer där en myndighet på eget initiativ, ex officio, tar upp en fråga till behandling.

Att ett ärende på något av dessa sätt blir anhängigt hos en myndighet betyder egentligen bara, att det faktiskt aktualiserats hos myndigheten. Då man säger att ett ärende är anhängigt, avses emellertid ofta något mera, nämligen att myndigheten är skyldig att företa någon form av prövning och att besvara initiativet genom ett beslut. Om man bortser från prövningens inriktning och beslutets

Sida 357
Original

art, talar man om ”formell anhängighet”, medan uttrycket ”materiell anhängighet” används i situationer, där myndigheten är tvingad att behandla och avgöra en genom initiativet väckt sakfråga.

Att ett ärende är formellt anhängigt hindrar med andra ord inte, att myndigheten utan sakprövning – alltså efter en endast formell prövning – befriar sig från vidare befattning med detta. Det kan ske genom att framställningen avvisas, t.ex. därför att ärendet aktualiserats av obehörig person, på oriktigt sätt eller vid en för sen tidpunkt. Har framställningen gjorts hos fel myndighet, kan den överlämnas till rätt instans. Ärendet kan också avskrivas, t.ex. om initiativtagaren avlider eller återkallar sin framställning, eller om ärendet till följd av andra händelser förlorat aktualitet.

Då ett ärende är materiellt anhängigt, ska det däremot principiellt utmynna i ett s.k. huvudsakligt beslut, som sålunda innefattar myndighetens ställningstagande i den väckta sakfrågan. Ett anhängiggörande, som från början framstått som materiellt, kan emellertid övergå till att bli endast formellt genom någon senare inträffad omständighet. En av behörig person, hos rätt myndighet, på rätt sätt och i rätt tid framställd ansökan, som normalt ska föranleda ett beslut i sak, kan t.ex. komma att återkallas, med följd att den trots allt inte utmynnar i ett huvudsakligt beslut. På samma sätt kan t.ex. ett av myndigheten ex officio upptaget ärende, där alla formella förutsättningar för ett beslut i sak är uppfyllda, senare bli nedlagt, om myndigheten kommer fram till att något avgörande i saken inte är påkallat.

Den s.k. anhängigheten är alltså i flera avseenden relativ. Den förekommer i flera former och påverkas av vad som händer efter det att initiativet tagits. Då vi refererar till initialstadiet under ett ärendes handläggning avser vi åtgärder som vidtas från det att någon väckt en fråga hos en myndighet och fram till dess att myndigheten accepterat att det finns ett ärende, som den ska behandla. Har myndigheten kommit till denna slutsats övergår handläggningen i beredningsstadiet. Då vi talar om att ett ärende ”väcks” eller ”inleds” avser vi således inte mera än att någon vänt sig till en myndighet med någon form av begäran om att myndigheten ska agera eller för att helt enkelt lämna uppgifter om vissa sakförhållanden, allt helt oberoende av om initiativet är ägnat att leda till en sakprövning eller ej. Som samlingsbeteckning på initiativ som tagits av någon annan än myndigheten själv använder vi den neutrala termen ”framställning”.

Sida 358
Original

17.3. Nuvarande författningsreglering

17.3.1. Förvaltningslagen

Förvaltningslagens allmänna regler om myndigheternas serviceskyldighet (4 §) får anses ha särskild betydelse i samband med att ett ärende inleds. Då den enskilde vill väcka ett ärende, åligger det sålunda myndigheten att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Även bestämmelsen med allmänna krav på handläggningen av ärenden (7 §), av vilken framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, kan i viss mån sägas gälla även myndighetens hantering redan i initialskedet. Detsamma gäller den mera obestämda föreskriften i samma paragraf om att myndigheten ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

I 10 § ges föreskrifter om vad som allmänt gäller i fråga om inkommande handlingar. Bestämmelsen avser således bl.a. sådana handlingar genom vilka ett ärende väcks hos en myndighet. I paragrafens två första stycken anges vid vilken tidpunkt en handling ska anses ha kommit in till myndigheten. Enligt tredje stycket kan myndigheten begära att ett meddelande ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling.

Vad gäller överklagande finns i 23 § särskilda bestämmelser om initiativets form och innehåll. Enligt paragrafens första stycke ska ett beslut överklagas skriftligt, och klaganden ska i skrivelsen ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

17.3.2. Förvaltningsprocesslagen

Regleringen i förvaltningsprocesslagen är väsentligt utförligare. I 3 § FPL ställs ett uttryckligt krav på att en ”åtgärd, varigenom mål anhängiggöres, skall ske skriftligen”. Gäller det en ansöknings- eller överklagandehandling från en enskild krävs ytterligare att den ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller klaganden. I sådant fall ska handlingen också innehålla en mängd särskilt angivna kontaktuppgifter, bl.a. postadress och telefonnummer.

Sida 359
Original

Vad gäller initiativets innehåll föreskrivs i 4 § FPL att i ”en ansökan eller ett överklagande eller en därmed jämförlig handling” bl.a. ska anges ”vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet”. Sökanden eller klaganden ”bör” också ”uppge de bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis”.

Lagen innehåller även bestämmelser om hur domstolen ska förfara, om initiativet företer brister. Är en ansöknings- eller överklagandehandling så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, ska rätten enligt 5 § FPL förelägga sökanden eller klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att talan annars inte tas upp till prövning. Detsamma gäller om handlingen inte uppfyller kraven på identitets- och kontaktuppgifter i 3 §, såvida inte bristen är av ringa betydelse för frågan om delgivning.

Det kan nämnas att lagen (1996:242) om domstolsärenden innehåller snarlika bestämmelser.

17.3.3. Specialförfattningar

I specialförfattningarna förekommer en mängd varierande sätt att beskriva hur ett ärende väcks. Här ska bara ges några spridda exempel.

I ett stort antal författningar finns uttryckliga bestämmelser om att ett ärende ska initieras skriftligen. Ett exempel är 7 kap. 7 § i den nyligen antagna lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, enligt vilken en ansökan eller anmälan till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård ska göras skriftligen. Andra exempel är 19 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag, 1 § mineralförordningen (1992:285) och 8 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL).

I vissa författningar kombineras skriftlighetskravet med krav på att den framställning genom vilken ärendet väcks ska vara undertecknad. Detta gäller bl.a. enligt 19 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, enligt vilken den skriftliga ansökningen ska vara undertecknad av sökanden eller hans ombud och ges in till Kronofogdemyndigheten i original och en kopia. I princip samma krav ställs i t.ex. 4 kap. 8 § fastighetsbildningslagen (1970:988) vad gäller ansökan hos lantmäterimyndigheten om fastighetsbildning. Krav på egenhändigt undertecknande ställs också ofta i förordningar om statliga stöd och bidrag (se t.ex. 21 §

Sida 360
Original

förordningen [2008:762] om statligt stöd till forskning och utveckling).

Mera långtgående krav på att initiativtagaren ska kunna verifiera sin identitet ställs t.ex. i förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. Av 2 och 3 §§ i denna förordning framgår att den som ansöker om ett identitetskort ska inställa sig personligen hos Skatteverket och att ansökningen ska undertecknas i närvaro av den person som tar emot den (liknande förfaranden förekommer i passärenden).

Ibland kan en ansökan eller anmälan tjäna syftet att myndigheten ex officio ska agera. Den enskildes initiativ har då ingen egen ”anhängighetsverkan” utan fungerar indirekt genom att myndigheten själv på basis av de lämnade uppgifterna tar upp ett ärende. Som exempel kan nämnas 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) enligt vilken socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämndens sida.

Bestämmelser om initiativets form och om lämnande av vissa persondata kombineras i vissa fall med krav på att olika uppgifter eller utredningar ska lämnas in tillsammans med framställningen. Så ska t.ex. till en ansökan hos länsstyrelsen om undersökningskoncession enligt 2 § förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter fogas bl.a. en karta jämte beskrivning av det område som avses med ansökningen.

I specialförfattningar förekommer också bestämmelser, som uttryckligen reglerar vilka åtgärder en myndighet ska vidta när krav av ovan nämnt slag inte är uppfyllda. Ett sådant exempel är 8 kap. 20 § PBL. När en ansökan om bygglov görs, ska de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen lämnas in till byggnadsnämnden. Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får nämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Om föreläggandet inte följs, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas. Enligt paragrafen ska föreläggandet innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.

En liknande ordning föreskrivs vad gäller förfarandet hos Kronofogdemyndigheten enligt 2 kap. 5 § utsökningsbalken. Om en ansökan om verkställighet är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och om sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristen, ska ansökningen avvisas.

Sida 361
Original

I fråga om förutsättningar för att avvisa en ansökan på grunder av nu aktuellt slag finns ytterligare exempel i fastighetsbildningslagen. Enligt 4 kap. 10 § första stycket får en ansökan om fastighetsbildning avvisas, om sökanden inte följer ett föreläggande att avhjälpa bristerna och ansökningen är så ofullständig att den inte kan ligga till grund för en förrättning. Enligt samma stycke får en ansökan också avvisas, om sökanden underlåtit att betala eventuellt beslutat förskott på förrättningskostnaderna. Enligt tredje stycket ska en fråga om avvisande skyndsamt utredas och avgöras.

Beträffande avvisning när föreskriven avgift inte betalats kan nämnas de allmänna bestämmelserna i avgiftsförordningen (1992:191), som gäller för myndigheter under regeringen. Enligt 11 § första stycket ska avgiften betalas när en ansökan ges in. Om så inte sker, ska sökanden föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet ska ansökan avvisas, vilket sökanden ska ha upplysts om i detta.

Avslutningsvis kan nämnas att regeringen i propositionen med förslag till socialförsäkringbalk (prop. 2008/09:200) uttalat (s. 351), att det i den nya lagstiftningen borde införas en regel om avvisning av en ansökan om en förmån, om ansökningen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning eller är behäftad med vissa formella brister. Förslaget skulle ses mot bakgrund av att Försäkringskassan i dagsläget vanligen på ett mindre adekvat sätt ”meddelar beslut i sak och avslår ansökan på den grunden att någon prövning inte har kunnat göras”. (Jfr även s. 550–551 och 553–554.)

17.4. Förfarandet vid avsaknad av föreskrifter

Frågan om hur man ska förfara i avsaknad av direkt tillämpliga regler har behandlats i doktrin och praxis. Saknas tillämpliga regler i specialförfattning, får den i dag ofullständiga regleringen i förvaltningslagen fyllas ut på annat sätt. Den närmast till hands liggande lösningen är att söka vägledning i förvaltningsprocessrättens bestämmelser i ämnet. Dessa är, som framgått, i sig inte alltför långtgående och en modifierad, till förfarandet hos myndigheterna anpassad, tillämpning ter sig ofta naturlig. (Se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 73 f.)

Det står emellertid klart, att kraven inom förvaltningen generellt sett måste sättas något lägre. Vad gäller initiativets form kan t.ex. i enklare fall godtas även ett muntligt initiativ, vilket inte är fallet

Sida 362
Original

enligt 3 § FPL. Inte heller är egenhändigt undertecknande av en ansökningshandling obligatoriskt utanför det direkta tillämpningsområdet för 3 § FPL. Även om också förfarandet hos förvaltningsmyndighet förutsätter att avsändarens namn och för handläggningen nödvändiga kontaktuppgifter anges, krävs inte att man i detalj följer det i paragrafen anvisade uppgiftslämnandet.

Vad gäller innehållet måste minimikravet naturligtvis vara, att syftet med initiativet framgår. Framställningen bör rimligen också underbyggas med en redogörelse för de sakförhållanden som initiativtagaren anser motivera, att hans eller hennes begäran ska bifallas. Mycket mer än så krävs inte heller enligt 4 § FPL, som – med anlitande av en något striktare terminologi – kräver att i en ansökan (eller ett överklagande) ska anges vad som yrkas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. (Exempel på en för den enskilde mycket generös tillämpning av 4 § FPL är rättsfallet RÅ 2002 ref. 29, där anteckningar på ett delgivningskvitto godtogs som ett överklagande av det avgörande som delgivningen avsåg, då det av noteringarna framgick att adressaten var missnöjd med avgörandets innebörd.)

Bagatellartade brister i en framställning kan naturligtvis inte motivera, att initiativtagaren förvägras en prövning i sak. Sådana kan normalt botas genom att myndigheten fullgör sin allmänna serviceskyldighet och hjälper den enskilde till rätta. Skulle bristerna emellertid vara av svårare art och kvarstå trots lämnad vägledning, rekommenderas i litteraturen en analog tillämpning av 5 § FPL (se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 75 och Hellners–Malmqvist s. 78; jfr även bl.a. JO 1979/80 s. 331). Om en framställning är ”så ofullständig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak”, ska myndigheten alltså förelägga initiativtagaren att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att framställningen annars inte tas upp till prövning. Av ett sådant kompletteringsföreläggande ska klart framgå, att konsekvensen av en underlåtenhet att följa direktivet blir avvisning (RÅ 1975 ref. 69).

17.5. En nordisk utblick

De norska och danska förvaltningslagarna saknar, liksom den svenska, bestämmelser som direkt tar sikte på det initiala skedet. Med den finska förvaltningslagen förhåller det sig annorlunda. Här finns i avdelning II ”Hur ett förvaltningsärende inleds och behandlas

Sida 363
Original

hos en myndighet” utförliga regler i ämnet. De aktuella bestämmelserna (16–22 §§), som har samlats i 4 kap. ”Hur en handling sänds in till en myndighet och hur ett förvaltningsärende inleds”, har följande lydelse:

16 §. Handlingars innehåll. Av en handling som tillställs en myndighet skall framgå vad ärendet gäller. I handlingen skall antecknas avsändarens namn samt de kontaktuppgifter som behövs för att ärendet skall kunna skötas.

17 §. Avsändarens ansvar. En handling tillställs på avsändarens eget ansvar den i ärendet behöriga myndigheten under dess kontaktadress.

Om det har bestämts en tidsfrist för inlämnande av handlingen, skall avsändaren se till att handlingen kommer in till myndigheten inom tidsfristen. Avsändaren av en handling skall på begäran ges ett intyg över att handlingen har diarieförts eller registrerats på något annat sätt.

18 §. Ankomstdag för en handling. En handling anses ha kommit in till en myndighet den dag då den har getts in till myndigheten. Som ankomstdag för en handling som har sänts per post betraktas också den dag då handlingen har kommit till myndighetens postbox eller då myndigheten har tillställts ett meddelande om att försändelsen har kommit in till ett postföretag.

19 §. Hur ett ärende inleds. Ett ärende inleds skriftligen genom att yrkandena jämte grunderna för dem anges. Med myndighetens samtycke får ett ärende också inledas muntligen.

20 §. Tidpunkten för inledandet av ett ärende. Ett förvaltningsärende har inletts när den handling som avser detta har kommit in till en behörig myndighet eller när ett ärende som får inledas muntligen har framförts för myndigheten och de uppgifter som behövs för att behandlingen av ärendet skall kunna påbörjas har registrerats.

21 §. Överföring av handlingar. En myndighet som av misstag har tillställts en handling för behandling av ett ärende i vilket myndigheten inte är behörig skall utan dröjsmål överföra handlingen till den myndighet som den anser vara behörig. Avsändaren av handlingen skall underrättas om överföringen. När en handling överförs behöver det inte fattas något beslut om att ärendet avvisas. Vid överföring av en handling som skall tillställas en myndighet inom en tidsfrist anses fristen ha blivit iakttagen, om den behöriga myndigheten får handlingen före fristens utgång.

22 §. Komplettering av handlingar. Är en handling som har tillställts en myndighet bristfällig, skall myndigheten uppmana avsändaren att komplettera handlingen inom en viss tid, om det inte är onödigt med tanke på avgörandet av ärendet. Avsändaren av handlingen skall upplysas om hur handlingen skall kompletteras.

Sida 364
Original

En handling som har kommit in till en myndighet behöver inte kompletteras med en underskrift, om handlingen innehåller uppgifter om avsändaren och det inte finns anledning att betvivla handlingens autenticitet och integritet. En part kan också på eget initiativ komplettera sin ansökan eller någon annan handling som parten har gett in för behandlingen av ett ärende, samt under behandlingens lopp ge in sådana handlingar som behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Som framgår tar bestämmelserna sikte på åtskilliga frågor, som ligger utanför den ram inom vilken vi nu rör oss. I förevarande sammanhang är främst 16, 19 och i någon mån 22 §§ av intresse. Särskilt bör uppmärksammas att initiativet förutsätts tas genom att myndigheten tillställs en handling. Huruvida ett ärende också kan inledas muntligen avgörs av myndigheten helt diskretionärt. Vad gäller initiativets innehåll krävs inte bara uppgifter om formalia (namn och kontaktuppgifter) och om vad ärendet gäller, utan initiativtagaren ska också ange sitt yrkande och de grunder som ska styrka detta.

17.6. Tidigare lagstiftningsärenden

Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) innehöll en mängd detaljföreskrifter, som helt eller delvis berörde initialstadiet. De beskrevs dels som allmänna bestämmelser om inlagor (4 kap.), dels som särskilda bestämmelser om förfarandet i första instans (7 och 10 kap.) och om besvärsförfarandet (14 och 16 kap.). I detta sammanhang är framför allt de i 7 kap. intagna särskilda bestämmelserna ”Om ärendes anhängiggörande” av intresse. De två första paragraferna i detta kapitel kan förtjäna att citeras:

1 § Ärende blir anhängigt hos myndighet genom anmälan, ansökan eller annan framställning innebärande talans väckande eller genom åtgärd av myndigheten själv.

2 § I framställning, varigenom talan väckes, skall parten tydligt angiva sitt yrkande samt de omständigheter, å vilka detta grundas.

Sida 365
Original

BSK konstaterade i motiven till 1 § (s. 283) att ett ärende kunde bli anhängigt hos en myndighet på två olika sätt, nämligen genom att talan väcktes utifrån – vanligen genom enskild person eller offentligt partsorgan – eller genom att ärendet togs upp ex officio. Att ett ärende blev anhängiggjort utgjorde enligt BSK en händelse, som utlöste en rad verkningar, av vilka den viktigaste var att myndigheten blev skyldig att avgöra ärendet genom ett slutligt beslut. Med hänsyn till ”anhängigblivandets betydelse” var ”vissa regler därom påkallade”. BSK fann det dock inte lämpligt att gå längre än att i lagen nämna de vanligaste formerna för anhängiggörande.

Det bör nämnas att BSK inte uteslöt att ett ärende anhängiggjordes muntligen. Några generella regler i ämnet ansåg sig BSK (s. 287) dock inte kunna förorda. Det borde ”överlåtas åt speciallagstiftning och praxis att lösa frågan under hänsynstagande till sakens beskaffenhet, behovet av service, myndigheternas resurser m.m.” BSK nöjde sig därför med att föreslå en bestämmelse om dokumentation av muntlig framställning i ett ärende som ska handläggas skriftligt (3 § i det nu aktuella kapitlet).

Vad gällde den i 2 § föreslagna föreskriften, att parten tydligt ska ange sitt yrkande och de omständigheter på vilka detta grundas, förklarade BSK (s. 285) att det i språkligt och formellt hänseende dock inte borde ställas annat krav än att framställningen var begriplig. Enligt BSK erfordrades inte något uttryckligt yrkande, om det ändå framgick indirekt av framställningen vilket beslut vederbörande eftersträvade. Ett liknande synsätt anlades i fråga om grunderna. Sammanfattningsvis ansåg BSK att parten borde ha stor frihet när det gällde medlen för att klargöra yrkanden och grunder. Huvudsaklig vikt borde fästas vid att saken framgick med tillräcklig tydlighet.

Om en part inte med tillräcklig tydlighet klargjorde den sak som han eller hon önskade få prövad, kunde framställningen inte tjäna som underlag för någon sakprövning. BSK (s. 286) pekade emellertid på att det på vissa områden inom förvaltningen kunde föreligga en skyldighet för en myndighet att ex officio vidta erforderliga åtgärder. I den mån någon sådan skyldighet inte förelåg, hade myndigheten inget annat val än att avgöra ärendet genom att talan förklarades inte kunna tas upp till prövning. Innan en myndighet tillgrep avvisning på grund av att framställningen var otjänlig, borde parten dock enligt allmänna servicegrundsatser anmodas att avhjälpa bristerna. Även ett formligt föreläggande skulle kunna meddelas i sådant syfte. I den mån detta skedde skulle

Sida 366
Original

myndigheten ha rätt att som äventyr ange, att framställningen inte tas upp till prövning om inte föreläggandet följs.

De närmare förutsättningarna för bl.a. avvisning reglerades i ett särskilt kapitel, nämligen ”10 kap. Om avvisande och avskrivning”. Den första och tredje paragrafen är i sammanhanget av störst intresse:

1 § Är framställning, som i 7 kap. 2 § sägs, behäftad med så väsentlig brist, att den är otjänlig som underlag för ärendets handläggning, och efterkommer parten icke uppmaning att avhjälpa bristen, må talan avvisas. [---]

3 § Fråga om talans avvisande skall, så snart anledning därtill förekommer, skyndsamt utredas och företagas till avgörande.

I motiven till 10 kap. 1 § berörde BSK (s. 417) frågan om den aktuella påföljden uttryckligen skulle framhållas för parten, i de fall då talan kunde komma att avvisas på grund av att parten underlåtit att begagna sig av tillfället att fullständiga en bristfällig framställning. Även om det inte gick att ställa upp någon absolut regel, var det BSK:s uppfattning att så borde ske. Meddelades ett formligt föreläggande, borde däri regelmässigt anges att talan inte kan tas upp till prövning, om inte föreläggandet följs. BSK underströk dock att en framställning borde avvisas endast om en behandling i sak på det av parten presenterade materialet inte lät sig göra eller i vart fall inte skulle tjäna något förnuftigt ändamål. I andra fall borde saken tas upp till behandling och prövning. Om tillräckligt stöd för talan inte förelåg efter handläggning enligt bl.a. bestämmelserna i ”8 kap. Om ärendets utredning”, riskerade parten i stället att framställningen avslogs helt eller delvis.

Beträffande 10 kap. 3 § framhöll BSK (s. 419) betydelsen av att hinder för prövning av en talan uppmärksammades på ett så tidigt stadium som möjligt. Det var viktigt för såväl parten som myndigheten att ärendet inte blev föremål för omotiverade handläggningsåtgärder. Prövningen av om det förelåg formella förutsättningar för att pröva talan borde enligt BSK (s. 420) åligga myndigheten ex officio. Hur ingående prövningen skulle vara fick bero på ärendets karaktär. I bagatellartade ärenden kunde en summarisk kontroll vara tillräcklig, medan det i mera betydelsefulla ärenden kunde krävas en mer ingående granskning.

Sida 367
Original

SOU 1968:27 och prop. 1971:30

I det kraftigt nedbantade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom Justitiedepartementet (SOU 1968:27) hänfördes BSK:s ovan redovisade förslag till bestämmelser om förfarandet i första instans till den stora grupp av regler som av olika skäl bedömdes kunna undvaras i en för i princip hela den offentliga förvaltningen gällande förvaltningslag. Enligt arbetsgruppen (s. 50 f.) var flera av föreskrifterna självklara och därför överflödiga medan andra var tämligen invecklade utan att det fanns något egentligt behov av dem. De senare verkade tyngande på lagen på ett sätt som inte stod i rimlig proportion till den fördel som kunde dras av dem.

När det gällde BSK:s förslag om generella bestämmelser om inlagor m.m. kom arbetsgruppen fram till att det var motiverat med en motsvarighet till 4 kap. 2 § enligt BSK:s förslag. Denna (5 § i arbetsgruppens lagförslag) innehöll regler om de olika sätt på vilka en handling kunde tillställas en myndighet och om tidpunkten då en handling skulle anses inkommen. Den är emellertid inte av direkt intresse i sammanhanget.

I den proposition som bl.a. låg till grund för 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30) följdes arbetsgruppens riktlinjer i fråga om behovet av regler angående väckande av ärenden.

Förvaltningsrättsutredningens (FRU) förslag till ny förvaltningslag innebar inte några större förändringar i aktuellt hänseende. I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) framhöll FRU dock (s. 79) att en utbyggd förvaltningslag borde innehålla de grundläggande reglerna för förvaltningen och att det då inte gick att förbigå anhängiggörande av ärenden. Utan en bestämmelse i detta ämne var det inte heller möjligt att genomföra tanken att lagen, i den del som avsåg ärendehandläggning, i princip skulle följa ett ärende från början till slut.

I stort sett var det enligt FRU tillräckligt att kodifiera vad som redan gällde enligt praxis. FRU ansåg därvid att regeln kunde begränsas till att avse anhängiggörande av enskild person. Med hänsyn till lagens syfte var det inte nödvändigt att i regeln ange att myndigheten också själv kunde ta upp vissa ärenden.

Sida 368
Original

Som ett led i strävandena att förenkla förfarandet för den enskilde föreslog FRU att det uttryckligen skulle anges, att ett ärende också kunde anhängiggöras muntligt. FRU framhöll att en sådan regel inte syftade till någon genomgripande förändring i praktiken. En möjlighet att föreskriva undantag var emellertid nödvändig. FRU föreslog att regeringen – med avsteg från förslagets grundläggande princip att endast i annan lag meddelade bestämmelser skulle ha företräde – genom förordning skulle kunna besluta om avvikelser från den aktuella regeln.

Avslutningsvis påpekade FRU att det låg i sakens natur att den enskilde, även om han fått inleda sitt ärende muntligt, fick finna sig i att följa eventuella anvisningar från myndighetens sida om skriftliga kompletteringar. Ärendets anhängiggörande fick dock den konsekvensen att ett ansvar lagts på myndigheten.

Under rubriken ”Inledning av ärenden” intogs sålunda i den föreslagna lagen en bestämmelse (15 §) med följande lydelse:

En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Denna får göras skriftligen eller muntligen. Regeringen får föreskriva avvikelser från denna paragraf.

I propositionen med förslag till den nu gällande förvaltningslagen (prop. 1985/86:80) godtogs inte FRU:s förslag angående inledning av ärenden. Enligt departementschefen (s. 26) borde frågan om ”själva inledandet” av ett ärende ska få ske muntligt inte regleras i förvaltningslagen. En regel om rätt till muntligt inledande var knappast möjlig att upprätthålla i så stor utsträckning att den försvarade sin plats i lagen. En sådan regel skulle nämligen med all sannolikhet ge upphov till en mängd avvikande specialregler. I specialmotiveringen till bestämmelsen om muntlig handläggning, som sedermera blev 14 § FL, underströk departementschefen särskilt (s. 65) att denna bestämmelse förutsatte att ett ärende redan inletts och alltså inte reglerade frågan om själva inledandet fick ske muntligt.

Det finns anledning att förmoda, att departementschefen tagit intryck av den remisskritik som riktats mot FRU:s förslag i aktuellt hänseende. Förslaget hade på sina håll uppfattats så att det

Sida 369
Original

gav den enskilde en ovillkorlig rätt att välja muntlig form. Remissopinionen sammanfattades på följande sätt (Ds Ju 1985:6 s. 218):

De flesta remissinstanserna är för att man i förvaltningslagen reglerar frågan hur ärenden inleds. Flertalet godtar också att regleringen utformas så att enskilda får en i princip ovillkorlig rätt att inleda ärenden muntligen. Ganska många (ett 15-tal) är dock kritiska. Från domstolshåll framhålls att den föreslagna rätten att inleda ärenden muntligen kan regleras bort genom specialförfattningar, att undantagen på så sätt kan bli så många att huvudregeln i själva verket blir den motsatta, dvs. krav på skriftlighet, och att bestämmelsen knappast försvarar sin plats i förvaltningslagen. Från den juridiska forskningens sida uttalas att bestämmelsen saknar självständig betydelse eftersom det beror av speciallagstiftning på vilket sätt ärenden kan inledas. Från flera håll ifrågasätts också om det verkligen är ändamålsenligt med en ovillkorlig rätt till muntligt anhängiggörande. En sådan ordning kan nämligen lätt leda till att det uppstår missförstånd mellan den enskilde och myndigheten, med ökat krångel, merarbete, merkostnader och tidsutdräkt som följd. Den enskilde kan t.ex. tro sig ha gjort en ansökan vid ett telefonsamtal, medan myndigheten däremot har uppfattat samtalet enbart som en förfrågan. Några remissinstanser förordar i stället att man efter finländskt mönster som basregel föreskriver att anhängiggörandet skall vara skriftligt men att det får ske muntligt, om myndigheten tillåter detta.

17.7. Överväganden

17.7.1. Regleringens avgränsning

Som redan framgått, ser vi inget behov av att i den nya lagen försöka ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett ärende ska kunna prövas i sak. En sådan självklar förutsättning är att initiativtagaren vänt sig till en myndighet, som är behörig att bedöma den väckta frågan, alltså till rätt forum. Har så inte skett, ska framställningen om möjligt överlämnas till rätt instans och i sista hand naturligtvis avvisas.

Inte heller frågan om s.k. partsbehörighet lämpar sig för reglering i förvaltningslagen. Det är givet att både fysiska och juridiska personer besitter sådan kapacitet, medan mer eller mindre löst hopkopplade grupper av individer eller företag inte under någon samlingsbeteckning kan göra anspråk på att få inleda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet. Ett särskilt problem hänför sig till bolag, som gått i konkurs och därmed upplösts. I vissa fall har

Sida 370
Original

dylikt, egentligen inte existerande, bolag ändå tillerkänts partsbehörighet för att möjliggöra sådan domstolsprövning som Europakonventionen kräver i vissa mål (se ang. skattetillägg RÅ 2002 ref. 76 och RÅ 2003 ref. 54; jfr RÅ 2003 ref. 53). Att försöka lösa sådana detaljproblem inom ramen för en allmän förfarandelag kan inte gärna komma i fråga.

Detsamma gäller kravet på s.k. processbehörighet. En enskild fysisk person kan i regel själv föra sin talan. Den som är underårig får i stället representeras av sin legala ställföreträdare. I olika specialförfattningar, särskilt inom det sociala området, förekommer emellertid undantagsbestämmelser, som medger att underåriga har rätt att själva föra sin talan. I praxis har även i övrigt en persons begränsade rättshandlingsförmåga inte ansetts hindra att denne fått uppträda som t.ex. anmälare hos Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (RÅ 1989 ref. 11). Att i förvaltningslagen ge några generella anvisningar för bedömningen av sådana frågor synes ogörligt. Vem som företräder en juridisk person framgår framför allt av den associationsrättsliga lagstiftningen.

Att söka efter en allmän formel för att lösa frågan om vem som är saklegitimerad, som alltså berörs av den aktualiserade frågan på ett sådant sätt att myndigheten måste ta upp en framställning till saklig bedömning, vore också förfelat. Svaret måste tillåtas variera beroende på vad saken gäller och innehållet i den tillämpliga materiella regleringen. Beträffande en ansökan kan visserligen som ett riktmärke anges att den som begär någon förmån för egen del är saklegitimerad men däremot inte den som vill att någon annan ska få motsvarande förmån. Därmed är frågan emellertid långt ifrån löst. Oklara äganderättsförhållanden kan t.ex. väcka frågor om sökanden verkligen har ett grundat anspråk på att få sin framställning prövad (se t.ex. RÅ 1975 ref. 99), och ett visst subjekt kan i någon speciell situation anses behörig att ansöka om en förmån, som egentligen bara kan tillkomma en annan person (se t.ex. RÅ 1996 ref. 2). Därtill förutsätts naturligtvis ytterligare att ansökningen avser en i lagstiftningen angiven förmån, som myndigheten enligt tillämpliga författningsbestämmelser kan bevilja. På motsvarande sätt låter det sig väl sägas, att den som gör en anmälan, som har stöd i författningsföreskrifter och rör honom eller henne själv, är saklegitimerad, medan en anmälan som bara syftar till att myndigheten ska ingripa mot någon annan i anledning av påtalade sakförhållanden inte med automatik leder till någon saklig prövning. Inte heller en sådan regel ger emellertid ett rättvisande

Sida 371
Original

svar på den ställda frågan. Beroende på anmälarens relation till den sak som anmälningen avser och den materiella regleringens innehåll kan vederbörande trots allt även i den sistnämnda situationen ha rätt att kräva ett ställningstagande från myndighetens sida (se t.ex. JO 2006/07 s. 427 och JO 2007/08 s. 502 ang. anmälan om olovligt byggande).

Även om man, som vi här gör, begränsar sig till den sakprövningsförutsättning som hänför sig till initiativets form och innehåll, finns det skäl att lämna vissa element åsido. Allmänt sett är det visserligen önskvärt att regleringen ger en så heltäckande bild som möjligt av hur ett ärende initieras hos en myndighet, men den måste naturligtvis samtidigt fylla ett förnuftigt syfte. Kosmetiska skäl är inte nog för att motivera lagstiftning. Inte heller bör införas regler, som visserligen speglar en verklighet och kanske i någon mån kan sägas fylla ett behov, om de avser undantagssituationer men kan riskera att uppfattas som gällande normalfall. Reglerna får givetvis inte heller öppna för en godtycklig tillämpning. Bl.a. sådana överväganden har gjort att vi även inom den tämligen snävt uppdragna ramen skurit bort två i och för sig tänkbara områden för författningsreglering.

För det första anser vi att det s.k. publika anhängiggörandet bör lämnas utanför regleringen. Tas initiativet till ett ärende av en annan myndighet, sker det vanligen med stöd av särskilda författningsföreskrifter. En skyldighet att sakligt behandla en på detta sätt väckt fråga kan också följa av myndigheternas s.k. subordinationsförhållande, vilket innebär att en lägre myndighet i princip inte kan vägra att behandla en framställning från överordnat organ. Vid sådant publikt anhängiggörande som sker genom att myndigheten ex officio upptar ett ärende till behandling, finns stödet normalt i den tillämpliga materiella regleringen, som preciserar myndighetens uppgifter på området. Ingen av dessa initiativformer utgör något lämpligt objekt för reglering i en allmän förfarandelag.

För det andra avstår vi från att föreslå regler om initiativets form, dvs. om det ska tas skriftligt eller muntligt. Liksom beträffande förfarandet i dess helhet är det självklart, att ärendena normalt bör inledas skriftligt. I vissa fall innebär ett sådant krav emellertid en onödig formalisering, t.ex. då det gäller rena anmälningsärenden, som inte syftar till mera än enkla registreringsbeslut. Att just då det gäller det inledande skedet närmare precisera när muntligt initiativ kan accepteras stöter på närmast oöverstigliga problem. Man kan inte gärna i fråga om bestämmelserna om ärendenas väckande

Sida 372
Original

komma längre än att mera allmänt öppna för en sådan möjlighet. En annan sak är att vi föreslår en allmän regel om handläggningens form i 8 § i den nya lagen (se 11 kap.).

Våra hittills redovisade överväganden har således lett fram till att regleringen av initialstadiet i första hand bör avse vad som krävs för att en framställning från en enskild ska kunna godtas som underlag för en saklig prövning av den där väckta frågan. Därtill behövs anslutande bestämmelser om hur myndigheten ska förfara, om framställningen företer brister. Dessa båda frågor behandlas i det följande. En tredje fråga, som i hög grad har samband med väckande av ärenden, gäller den tidpunkt då en handling ska anses ha kommit in till en myndighet. Denna behandlas emellertid i närmast följande kapitel (18 kap.).

17.7.2. Framställning från enskild (16 §)

Vår utgångspunkt är att den ordning som enligt vad som ovan framgått får anses gälla utan särskilt lagstöd bör kodifieras. Den förefaller oss tillräckligt klarläggande utan att förorsaka onödiga komplikationer. Därmed bortfaller behovet av att söka lösningar via analogier från förvaltningsprocesslagen, och förvaltningslagens bestämmelser kan direkt anpassas till förvaltningens behov. Om generella regler tas in i förvaltningslagen, skapas också förutsättningar för att inte belasta specialförfattningarna med regler i ämnet.

Som samlingsbeteckning för de initiativ från enskild som syftar till att väcka ett ärende har vi valt den neutrala termen ”framställning”. För att ge något ökad konkretion har vi gett några exempel på de vanligaste formerna av framställningar, nämligen ansökningar och anmälningar. I den aktuella bestämmelsens inledning bör alltså fastslås att ”en enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning”. Den tredje frekvent förekommande typen av framställning, överklagande, omnämns endast avslutningsvis i form av en hänvisning till de särskilda regler som gäller om sådant initiativs form och innehåll.

I framställningen måste naturligtvis anges vem initiativtagaren är och hur myndigheten kan nå honom eller henne. Någon anledning att begära detaljuppgifter om alla upptänkliga kontaktvägar finns inte. Vi föreslår att det inte ska krävas mera än ”namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde”.

Sida 373
Original

Då det gäller framställningens närmare innehåll inställer sig vissa problem. För att ett ärende ska kunna inledas på basis av initiativet måste myndigheten uppenbarligen informeras om vad saken gäller, vad den enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – normalt – vilka sakförhållanden som föranlett att anspråket förts fram. Uttryckt i processrättsliga termer skulle det alltså bli fråga om att avkräva den enskilde uppgifter om hans eller hennes yrkande och de omständigheter på vilka detta grundas (så sker, som framgått, i den finska förvaltningslagen).

Ett sådant ordval passar emellertid mindre väl i en bestämmelse, som ska täcka alla upptänkliga ärendetyper. Det ger också associationer till inledande av en rättegång, som har föga eller inga likheter med vad som utspelas i åtskilliga förvaltningsförfaranden. Särskilt i rena anmälningsärenden, som definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta, framstår det ofta som främmande att tala om yrkanden och grunder för detta. I åtskilliga fall behöver den enskilde inte uttryckligen begära något alls, utan det framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket framställningen görs.

Vi har valt att i mera vardagliga termer beskriva saken så, att det av framställningen ska ”framgå” – alltså inte att där nödvändigtvis uttryckligen ska anges – ”vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra”. Vad gäller de förhållanden på vilka den enskilde stöder sin direkt framförda eller av framställningen implicit framgående viljeyttring, krävs det enligt vår mening en ytterligare reservation. Ibland saknas nämligen varje behov av att få tillgång till sådan kunskap för att myndigheten ska kunna fatta ett riktigt beslut. Endast ”om det inte är uppenbart onödigt” bör därför krävas att av framställningen ytterligare ska ”framgå de omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran”. Med en sådan skrivning skapas en mera realistisk bild av vad det är fråga om.

Den inledande bestämmelsen om förfarandet under initialstadiet (16 §) bör följaktligen utformas sålunda:

En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning.

I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde.

Sida 374
Original

Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i 41 §.

17.7.3. Behandling av bristfällig framställning (17 §)

Även om de krav vi ovan fixerat är tämligen måttliga, är det givet att en framställning från enskild många gånger kan vara bristfällig. Smärre onöjaktigheter kan naturligen enkelt avhjälpas efter ett påpekande från myndighetens sida. Även om initiativet är så gravt ofullständigt eller oklart att det inte kan ligga till grund för någon sakprövning, ingår det normalt i myndighetens allmänna serviceskyldighet att upplysa den enskilde om detta och ge honom eller henne en möjlighet att bota bristen.

Vid sidan av den bestämmelse som direkt tar sikte på service (5 §), vilken i detta sammanhang är central, är också de regler vi föreslår om samverkan (7 §) och riktlinjer för handläggningen (8 §) av betydelse då det gäller att fastställa myndigheternas ansvar för att brister i ett initiativ avhjälps. Även om serviceskyldigheten ska iakttas under alla stadier av ett ärendes behandling, ser vi det som angeläget att här understryka att en fråga om avvisning inte aktualiseras förrän servicealternativet uttömts. Vi föreslår därför en inledande bestämmelse av följande lydelse: ”Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta.”

Serviceskyldigheten sträcker sig emellertid inte hur långt som helst, och även om den korrekt fullgjorts är det inte säkert att agerandet lett till avsett resultat. Det måste därför finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den enskilde att komplettera eller förtydliga sitt initiativ. ”Är en kvarstående brist av sådan art att framställningen inte kan läggas till grund för prövning i sak”, bör myndigheten därför kunna ”förelägga den enskilde att avhjälpa bristen”. För att inskärpa allvaret i en sådan uppmaning och för att den slutliga konsekvensen för den enskilde inte ska komma som en överraskning föreslår vi att ”i föreläggandet ska anges att framställningen annars kan komma att avvisas”.

Sida 375
Original

Det bör understrykas, att man mera sällan torde hamna i en sådan situation att brister hänförliga till de modesta kraven i 16 § omöjliggör en saklig prövning. Särskilt gäller detta kravet på att det av framställningen – om det inte är uppenbart onödigt – ska framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Även om den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, lyckas prestera mycket litet av den varan, blir det normalt snarare fråga om att bristen kan leda till att framställningen avslås efter prövning på befintligt material än att den kan anses omöjliggöra en saklig prövning. Det åligger självfallet myndigheten att noga överväga, om bristen verkligen är av sådan art, att den hindrar att ett beslut i sak meddelas.

Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist, som förhindrar myndigheten att fatta beslut i saken, blir det naturliga resultatet att myndigheten skiljer sig från vidare befattning med den enskildes framställning genom att avvisa denna. Det skulle emellertid föra för långt att anvisa en sådan åtgärd som ett obligatorium. Saken kan ju t.ex. genom andra händelser ha klarnat i sådan grad, att en sakprövning ändå är möjlig.

Hur myndigheten ska förfara då en framställning är bristfällig bör således regleras (17 §) på följande sätt:

Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta.

17.8. Lagtexten in extenso

De ämnen vi behandlat i detta kapitel har lett fram till förslag om införande av två paragrafer, som bör inleda den nya lagens avdelning med bestämmelser om ”Ärendenas väckande”:

Sida 376
Original

Framställning från enskild

16 § En enskild kan väcka ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning.

I framställningen ska anges namn, adress och andra sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med den enskilde.

Särskilda bestämmelser om ett överklagandes form och innehåll finns i 41 §.

Behandling av bristfällig framställning

17 § Är en framställning ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet hjälpa den enskilde till rätta.

Sida 377
Original

18. Fastställande av ankomstdagen (18 §)

18.1. Ämnet och uppläggningen

Både för avsändare och mottagare av ett meddelande är det naturligtvis rent allmänt av betydelse att kunna tidsmässigt bestämma när överföringen skedde. I förvaltningsförfarandet tillkommer den särskilda dimensionen, att ett agerande inom viss tidsram enligt skilda föreskrifter är en förutsättning för att den enskilde ska erhålla vissa förmåner eller undgå vissa negativa följder.

Frågan om den tidpunkt då en handling ska anses ha kommit in till en myndighet aktualiseras i en mängd olika sammanhang, då en viss frist är föreskriven för vidtagande av en skriftlig åtgärd, t.ex. en anmälan, en ansökan eller ett överklagande. Då konsekvenserna av att handlingen kommit in för sent kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att vederbörande får sitt initiativ avvisat eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det väsentligt att med någon grad av exakthet kunna fastställa när handlingen är att betrakta som inkommen. Praktiskt kan problemet sägas vara att avgöra, om handlingen ska anses ha kommit in under fristens sista dag.

Då vi nu har att ta ställning till hur frågan bör lösas i den nya förvaltningslagen vägleds vi av två i direktiven särskilt understrukna önskemål. Regleringen ska dels värna medborgarnas rättssäkerhet och vara så pedagogisk och lättillgänglig som möjligt, dels anpassas till den s.k. elektroniska förvaltningen och bilda grund för en fortsatt utveckling på området.

Vad gäller den första aspekten är det väsentligt att bestämmelserna utformas på ett sådant sätt, att den enskilde i så stor utsträckning som möjligt kan förutse vid vilken tidpunkt aktuella åtgärder måste vidtas för att fristen inte ska överskridas. De risker som är förbundna med valet av en viss kommunikationsform måste framgå

Sida 378
Original

på ett sådant sätt, att den enskilde erbjuds supplerande alternativ för att kunna försäkra sig om att handlingen når fram i tid.

Beträffande den andra aspekten vill vi erinra om de riktlinjer vad gäller regler om inkommande handlingar som drogs upp i vår delredovisning om elektroniska förfaranden (bilaga 2 till detta betänkande). Vi framhöll där att den nya förvaltningslagens regel om inkommande handlingar borde göras tydligare än den nu gällande. Det borde bl.a. klart framgå att bestämmelsen inte bara avser direkt ingivna eller per post eller telegram befordrade handlingar utan också meddelanden som sänts per telefax och e-post.

Som framgått (se 2 kap.) har vårt arbete med de elektroniska förfarandena fortgått och både breddats och fördjupats efter det att delredovisningen överlämnades till Justitiedepartementet i februari 2009. Det bör här nämnas att detta fortsatta arbete lett till att vi bl.a. beträffande förslaget till bestämmelse om ”Tillgänglighet” i 6 § (se 10.6.3) för att möta en framtida utveckling funnit det angeläget att inte låsa lagtexten vid några särskilda elektroniska kommunikationsformer. Denna utgångspunkt är viktig även för vårt arbete med den nu aktuella regleringen.

I de närmast följande avsnitten redovisar vi den nuvarande regleringen (18.2) och praxis (18.3) på området. Därefter lämnar vi en redogörelse för hur frågorna har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (18.4). Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag (18.5).

18.2. Nuvarande författningsreglering

Regler om när en handling ska anses inkommen till en myndighet finns i 10 § FL. Paragrafen har följande lydelse:

En handling anses komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. Underrättas en myndighet särskilt om att ett telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksamhet, anses telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman. Kan det antas att handlingen eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på en postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag.

Sida 379
Original

Ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.

För domstolarna finns regler med motsvarande innebörd i 44 § FPL, 33 kap. 3 § RB och 44 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Även om ordvalen i 10 § FL och i nämnda regler inte är identiska, föreligger i princip inga skillnader i sak. Olikheterna är i huvudsak ett resultat av att reglerna moderniserats i varierande grad.

Vad gäller frågan om när ett meddelande ska anses inkommet vid anlitande av elektroniska kommunikationsformer i myndigheternas verksamhet hänvisar vi till vår delredovisning om elektroniska förfaranden (se avsnitten 4.2.1 och 4.2.3 i bilaga 2).

18.3. Praxis

Då likartade regler om inkommande handlingar återfinns i såväl förvaltningslagen som annan allmän förfarandelagstiftning är rättspraxis på området relativt rikhaltig. Synen på hur bestämmelserna bör tolkas kommer även till uttryck i många mål som rör återställande av försutten tid. I fråga om praxis på området hänvisar vi till de redogörelser som finns i Hellners–Malmqvist s. 116–130, och Fitgers kommentar till 33 kap. 3 § RB. Vi nöjer oss här med att peka på några avgöranden från senare år.

I NJA 2004 s. 733 aktualiserades frågan om vilken bevisning som ska krävas för att en handling ska anses inkommen enligt huvudregeln i 33 kap. 3 § första stycket RB. Högsta domstolen fann mot bakgrund av uppgifter om telefaxnummer, sändnings- och mottagningstider samt en aktivitetsrapport från telefaxen på hovrättens registratorskontor, att en med telefax till hovrätten insänd skrivelse med ett överklagande sannolikt hade inkommit i rätt tid. Denna slutsats stöddes av en kvittenskopia från avsändarens telefax, av vilken framgick att skrivelsen hade skickats till hovrättens telefax kl. 09.40 den sista dagen för överklagande. Av en aktivitetsrapport från hovrättens telefax framgick vidare att en sida hade mottagits kl. 09.35 samma dag från nämnda avsändares telefax. Hovrätten hade dock inte kunnat bringa klarhet i vad som därefter hade hänt med skrivelsen. Från Regeringsrättens praxis kan nämnas ett avgörande, RÅ 2005 not. 163, i vilket en aktivitetsrapport från avsändarens telefax inte ansågs utgöra tillräcklig bevisning, när det

Sida 380
Original

samtidigt av en motsvarande rapport från kammarrättens telefax inte framgick att det hade kommit in något meddelande från avsändaren den aktuella dagen (jfr även NJA 2008 s. 871).

Att ett meddelande sänds på avsändarens risk och frågan om vilken bevisning avsändaren ytterst bör säkra illustreras av ett flertal avgöranden rörande återställande av försutten tid. Vad gäller vanlig postbefordran föreligger naturligtvis särskilda svårigheter att i efterhand prestera utredning om att en försändelse, som inte kunnat påträffas, verkligen avsänts. Högsta domstolen har i sådant fall fäst särskild vikt vid att uppgifterna lämnats av en advokat, alltså en person som i sin verksamhet är föremål för JK:s och Sveriges advokatsamfunds tillsyn (se NJA 1995 s. 553 och NJA 2000 s. 75; jfr NJA 1998 s. 533), medan Regeringsrätten i plenum ansett att en persons yrkesverksamhet inte ska tillmätas någon särskild betydelse i detta hänseende (RÅ 2003 ref. 82; en advokat och en bankjurist).

18.4. Tidigare lagstiftningsärenden

1971 års förvaltningslag

Då Besvärssakkunniga (BSK) lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) var utgångspunkten alltjämt, att det enligt vissa lagar förutsattes att en handling skulle ges in till myndigheten, dvs. överlämnas personligen eller genom ombud. Anlitande av andra vägar än sådant personligt ingivande förutsatte särskilt författningsstöd. Ett exempel på en sådan bestämmelse var 33 kap. 3 § rättegångsbalken i den då gällande lydelsen. Av paragrafen framgick att en handling till rätten fick inlämnas genom bud eller insändas med posten i betalt brev. En sådan handling ansågs ingiven av den person som undertecknat den och vid den tidpunkt då den eller en försändelse, i vilken handlingen fanns innesluten, avlämnats till rätten eller dess kansli.

BSK (s. 224) ansåg att bestämmelsen i rättegångsbalken var ändamålsenlig och i princip även lämpad för förvaltningsförfarandets del. Ett tydligt behov av att använda telegraf för att vidarebefordra en handlings innehåll hade emellertid visat sig i praxis. Med telegraf borde också likställas annan fjärrskrift, som telex och teleprinter. I sitt lagförslag (4 kap. 2 §) inkluderade BSK därför möjligheten att innehållet i en handling meddelades en myndighet eller domstol

Sida 381
Original

genom telegraf eller annan fjärrskrift. Av ordningsskäl skulle dock handlingen i sådana fall även översändas i huvudskrift.

BSK:s förslag återfanns med smärre modifikationer i det i övrigt reducerade förslag till förvaltningslag (5 §) som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom Justitiedepartementet (SOU 1968:27). När det gällde fjärrskriftsmeddelanden framhöll arbetsgruppen (s. 90) att sådana kommunikationsformer i vissa fall var de mest rationella och att de inte heller skulle medföra några nämnvärda olägenheter för myndigheterna. Det tedde sig därför onödigt komplicerat att kräva att även huvudskriften skulle översändas till myndigheten. Det fick i stället anses tillräckligt att fjärrskriftsmeddelandet skulle bekräftas genom en egenhändigt undertecknad skrift, om myndigheten begärde det.

Vad avsåg frågan om när på dagen en handling skulle ha kommit myndigheten till handa ansåg arbetsgruppen (s. 91 f.) att praxis var vacklande och att det därför fanns starka skäl för att ge vägledning genom uttryckliga bestämmelser i förvaltningslagen. Arbetsgruppen föreslog att det beträffande myndighet med bestämd daglig tjänstetid skulle föreskrivas, att om en handling eller avi anlänt efter tjänstetidens slut eller den senare tidpunkt som myndigheten gett till känna, handlingen skulle anses ha kommit in först påföljande dag.

När distinktionen mellan ingivande och andra sätt att överbringa handlingar till en myndighet berördes i den proposition som låg till grund för 1971 års förvaltningslag (prop. 1971:30 s. 368) konstaterade departementschefen, att då gällande lagstiftning på det förvaltningsrättsliga området endast i begränsad utsträckning förutsatte att en handling skulle ges in. Det fanns därför inte längre någon anledning att utgå från annat än att ingivande och insändande av handling skulle vara likvärdiga former för att tillställa en myndighet en handling. Frågan behövde därför inte uttryckligen regleras i lagen. Inte heller den etablerade rätten att kommunicera med myndighet genom fjärrskrift behövde ges något uttryckligt lagstöd.

Saken ställde sig annorlunda vad gällde tidpunkten när en handling skulle anses ha kommit in till myndigheten. Riktmärket för regleringen borde enligt departementschefen (s. 369) vara att skapa ökad klarhet i sådana fall då det kunde anses tveksamt, om en handling skulle anses som inkommen viss dag eller ej. Från rättsskyddssynpunkt var det av särskild vikt att tveksamheter i nämnda hänseende inte gick ut över den enskilde. Reglerna på denna punkt behövde därför göras något mera utförliga än

Sida 382
Original

motsvarande bestämmelser i arbetsgruppens förslag. Insändande av handling skulle dock alltjämt ske på avsändarens risk. Den aktuella paragrafen, 7 §, föreslogs få följande lydelse:

Handling anses ha kommit in till myndighet den dag då handlingen eller avi om betald postförsändelse, i vilken handlingen är innesluten, anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Underrättas myndighet särskilt om att telegram till myndigheten anlänt till telegrafanstalt, anses telegrammet ha kommit in redan när underrättelsen nått behörig tjänsteman. Kan det antagas att handlingen eller avi om denna viss dag avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt, anses den ha kommit in den dagen, om den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Telegram eller annat meddelande som icke är underskrivet skall bekräftas av avsändaren genom egenhändigt undertecknad handling, om myndigheten begär det.

Till skillnad från arbetsgruppen ansåg departementschefen (s. 369 f.) att det ytterst var tillräckligt att en handling eller en avi om en postförsändelse tagits emot av en behörig tjänsteman. Härigenom uppnåddes även den positiva effekten att bestämmelsen bringades i överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens regler om inkommande handlingar. Det var vidare följdriktigt att vad som skulle gälla beträffande en avi om en postförsändelse också genom en uttrycklig regel skulle gälla för motsvarande situation beträffande telegram. Hur Televerket underrättade om att ett telegram till myndigheten anlänt till en telegrafanstalt saknade enligt departementschefen betydelse. Det var exempelvis tillräckligt att behörig tjänsteman underrättades per telefon.

Den koppling till tjänstetiden som föreslogs av arbetsgruppen genomfördes inte. För att undvika att enskilds rätt skulle gå förlorad var tillräckligt om det kunde ”antagas” att handlingen eller avi om denna avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt viss dag. För att handlingen skulle anses inkommen krävdes dock att den kommit behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Det kunde enligt departementschefen (s. 370) då presumeras att handlingen avlämnats den aktuella dagen. Någon vidlyftig utredning om att handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal före kl. 24.00 viss dag skulle inte behöva företas. Det borde normalt räcka med att det inte framstod som osannolikt. Departementschefen fortsatte:

Sida 383
Original

Även när det gäller att avgöra huruvida en handling viss dag funnits tillgänglig för myndighet på postanstalt bör beviskravet sättas lågt. Det bör vara tillräckligt att det med hänsyn till förefintliga uppgifter om t.ex. dag för försändelsens poststämpling, försening av postgången och rutiner vid insortering av försändelser i postfack och postboxar inte framstår som osannolikt att handlingen viss dag funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt. Med ett så utformat beviskrav torde det knappast vålla myndigheterna några nämnvärda svårigheter att avgöra om en handling skall anses ha kommit in inom föreskriven tid eller ej.

Regeln i 7 § i 1971 års förvaltningslag fick sedermera den lydelse som föreslagits i propositionen. Andra stycket ändrades dock redan år 1973. Ändringen aktualiserades i samband med att vissa av rättegångsbalkens regler harmoniserades med de bestämmelser som antagits genom 1971 års förvaltningsrättsreform, bl.a. 7 § i 1971 års förvaltningslag. Reglerna om inkommande handlingar var därefter likalydande i 33 kap. 3 § RB, 7 § i 1971 års förvaltningslag och 44 § FPL.

I samband med 1973 års reform anförde departementschefen (prop. 1973:30 s. 79) att 33 kap. 3 § RB skulle ändras efter förebild av motsvarande förvaltningsrättsliga lagrum. De vid tillfället föreliggande olikheterna mellan lagrummen var till viss del av redaktionell art. Som en betydelsefull skillnad pekade han på den s.k. presumtionsregeln i 7 § andra stycket förvaltningslagen. I anslutning till sitt uttalande att regeln borde införas i rättegångsbalken beskrev han den som en tolkningsregel (s. 80). I fråga om den närmare innebörden av bestämmelsen hänvisade han till motiven till 1971 års förvaltningslag. Mot bakgrund av remissbehandlingen i det aktuella ärendet ansåg han dock att det till förekommande av missuppfattning fanns anledning till vissa klargöranden. Han anförde därvid följande (s. 80 f.):

För att det skall kunna antas att handling eller avi har funnits tillgänglig för rätten på postanstalt viss dag fordras att det inte är osannolikt att handlingen eller avin den dagen blivit tillgänglig för myndigheten i den meningen att den då blivit insorterad i rättens postbox eller postfack. Det avgörande är således inte tidpunkten för handlingens eller avins ankomst till postanstalten utan tidpunkten för insorteringen i postboxen eller postfacket. Däremot bör det inte tillmätas någon betydelse huruvida vid insorteringsögonblicket domstolen faktiskt ägde tillträde eller ej till den lokal där postboxen eller postfacket finns.

Sida 384
Original

Lagrådet var kritiskt till departementschefens resonemang. Av de uppgifter Lagrådet inhämtat beträffande tillämpningen av den då ett år gamla 44 § FPL framkom en annan bild. Varken Regeringsrätten eller de dåvarande två kammarrätterna tycktes enligt Lagrådet (s. 116 f.) ”ha utgått från att all post som hämtas morgonen den ena dagen utan vidare skall anses ha kommit in föregående dag”. Sammanfattningsvis ansåg Lagrådet (s. 117) att det föreslagna regelsystemet med hänsyn till bl.a. respektive postanstalts postsorteringsrutiner kunde medföra betydande tolkningssvårigheter och olikheter i tillämpningen. Övervägande skäl talade därför för att inte föra över den aktuella presumtionsregeln till rättegångsbalken. För att uppnå en önskvärd enhetlighet på området borde en samlad omprövning göras av reglerna i rättegångsbalken, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Man kunde överväga en ordning, enligt vilken alla handlingar som kom med post en dag eller som fanns i myndighetens brevlåda vid första tömningen under dagen skulle anses ha inkommit föregående dag.

Lagrådets kritik ledde bl.a. till att uttrycket ”funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt” (7 § andra stycket) ändrades till ”avskilt för myndigheten på postanstalt”.

Nuvarande förvaltningslag

I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73 s. 73) fann Förvaltningsrättsutredningen (FRU) att de då gällande reglerna kunde föras över till den nya lagen utan ändring i sak.

Departementschefen (prop. 1985/86:80 s. 63) instämde i FRU:s bedömning, och 10 § i den nya lagen kom således att sakligt helt motsvara 7 § i 1971 års förvaltningslag.

I samband med bolagiseringen av Televerket anpassades år 1993 regeln i 10 § FL till den nya situationen, innebärande att i huvudsak enskilda företag skulle driva televerksamhet. I och med att ”televerket” ersattes med ”ett företag som driver televerksamhet” fick paragrafen den lydelse som gäller i dag.

Sida 385
Original

Rättegångsbalken och ärendelagen

Efter anpassningen till förvaltningslagen ändrades rättegångsbalkens bestämmelser om inkommande handlingar, 33 kap. 3 §, år 1994. Ändringen innebar beträffande första stycket att ”telegram till domstolen” ersattes med ”meddelande till domstolen”. Ändringen motiverades (prop. 1993/94:190 s. 121) med att vissa operatörer även kunde sända underrättelser till domstolen om andra typer av meddelanden än telegram, t.ex. telefax. Med tanke på att det inte längre fanns några s.k. telegrafanstalter ersattes vidare denna term med telebefordringsanstalt.

I sammanhanget övervägdes även ett förslag av Domstolsutredningen om att beviskravet ”kan det antagas” skulle ersättas med ”om det inte är osannolikt”. Även om den senare formuleringen hade använts i de tidigare motiven till 33 kap. 3 § RB, ansågs en sådan ändring inte böra genomföras isolerat för de allmänna domstolarnas del.

Vidare förtydligades att telefax kunde godtas som inlaga under en rättegång. Enligt regeringen (s. 109) förutsatte en sådan ordning att det var möjligt att förelägga avsändaren att som komplettering inge en undertecknad handling. Bestämmelsen utformades därför så att det klart framgick att komplettering kunde begäras inte bara då avsändarens underskrift helt saknades utan även då underskrift saknades i original. Den ändrade formuleringen innebar enligt regeringen ingen ändring i sak. Av den nya lydelsen framgick vidare enligt propositionen (s. 121) att rätten kunde bortse från meddelanden som inte bekräftades.

Bestämmelsen i 44 § ärendelagen fick vid sin tillkomst år 1996 ett innehåll som i sak överensstämde med 33 kap. 3 § RB (jfr prop. 1995/96:115 s. 178). Reglerna har sedan dess varit oförändrade.

Förslaget till ny delgivningslag

Vad gäller elektroniska förfaranden bör uppmärksammas det pågående arbetet på en ny delgivningslag. Den i Justitiedepartementets promemoria Ny delgivningslag m.m. (Ds 2009:28) föreslagna lagen syftar till att i högre grad än vad som hittills har varit fallet ta tillvara de nya möjligheter som den moderna tekniken erbjuder. Promemorian har remissbehandlats.

Sida 386
Original

I promemorian föreslås att begreppet ordinär delgivning utmönstras (s. 133 f.). Sådan delgivning som innebär att en handling sänds eller överlämnas till den sökte, personligen eller genom bud, ska benämnas ”vanlig delgivning” (s. 159–160). Enligt 16 § i lagförslaget får vanlig delgivning ske bl.a. genom att en myndighet sänder en handling med telefax eller på annan elektronisk väg, om det inte är olämpligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning eller omständigheterna i övrigt. Genom att ta bort kravet på att en handling vid delgivning ska överbringas i original eller styrkt kopia (eller kopia framställd hos myndigheten) vill man skapa förutsättningar för att sända handlingar med telefax eller på annan elektronisk väg.

I promemorian pekas på vissa nackdelar när det gäller anlitandet av telefax och e-post i detta sammanhang. Det framhålls bl.a. (s. 160 f.) att det i vissa fall kan råda osäkerhet om vilket telefaxnummer eller vilken e-postadress som kan användas. Vikten av att meddelanden som förmedlas på nämnt sätt kommer rätt mottagare till handa understryks, då dessa meddelanden – till skillnad från vad som gäller beträffande postförsändelser – normalt sett kan läsas direkt utan att någon försändelse måste brytas. Särskild restriktivitet bör iakttas om kommunikationsformen inte har anvisats av mottagaren. Detsamma gäller om informationen är känslig. Sammantaget görs i promemorian bedömningen att delgivning ”med telefax eller på annan elektronisk väg” endast ska få genomföras av en myndighet och då endast om det i det enskilda fallet inte är olämpligt.

Närmast som en konsekvens av förslaget till en ny delgivningslag föreslås också ändringar i 33 kap. 1 § RB och 3 § FPL (se s. 295 f.). Ändringarna innebär att skyldigheten att lämna vissa kontaktuppgifter enligt nämnda paragrafer kompletteras med ett uttryckligt krav på uppgifter om mobiltelefonnummer och epostadress. De mest effektiva sätten att snabbt komma i kontakt med en part är enligt promemorian ofta att ringa hans eller hennes mobiltelefonnummer eller att skicka ett e-postmeddelande. Vidare sägs att det på sikt bör kunna utvecklas ett verksamhetsstöd, som medger att påminnelser om förelägganden och kallelser skickas automatiskt till parterna med e-post eller sms.

Det kan nämnas att Datainspektionen i sitt remissyttrande den 14 oktober 2009 (s. 2) inte ansett sig på föreliggande underlag kunna tillstyrka ovannämnda 16 § i lagförslaget. Förslaget om att myndigheter ska kunna delge handlingar på elektronisk väg ansågs

Sida 387
Original

kunna få långtgående konsekvenser för den personliga integriteten och därför kräva noggranna analyser och överväganden. För att säkerställa att sådant delgivningsförfarande inte medförde otillbörliga integritetsintrång för enskilda och för att underlätta tillämpningen ansåg inspektionen, att förutsättningarna för att handling ska få delges elektroniskt måste förtydligas.

18.5. Överväganden

18.5.1. Utgångspunkter för regleringen

Att såväl den enskilde som en myndighet på ett relativt enkelt sätt ska kunna förutse och fastställa när en handling ska anses inkommen till myndigheten är självklart. Även om det i många fall kan framstå som tämligen egalt om en handling ska anses ha kommit in till en myndighet en viss dag eller föregående eller påföljande dag, måste ändå minimikravet vara att lagen innehåller en huvudregel i ämnet som gör det möjligt att med en rimlig grad av precision avgöra vilken dag en handling kom in.

En allmänt hållen huvudregel är emellertid inte tillräcklig för alla situationer. Risken för att den enskilde lider rättsförlust till följd av eventuella tveksamheter i fråga om ankomstdagen måste minimeras. Som vi inledningsvis påpekat, krävs i åtskilliga sammanhang att den enskilde inom en bestämd frist inkommer med en handling, om myndigheten ska kunna pröva ett anspråk, bevilja en sökt förmån eller avstå från en sanktion. För den enskilde är det i sådant fall av avgörande betydelse att det kan fastställas, att hans eller hennes ansökan, anmälan eller överklagande inkommit senast under fristens sista dag. För att öka precisionen behöver huvudregeln därför komplettas med vissa hjälpregler.

Att den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser i samma ämnen som nu regleras i de båda första styckena i 10 § FL leder inte automatiskt till att också stadgandets tredje stycke bör få en motsvarighet i den nya lagen. Flera skäl talar mot att bibehålla en regel om myndighets möjligheter att få ett meddelande bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling.

När osäkerheten om en avsändares identitet är så stor att en myndighet anser det nödvändigt att undanröja denna, är en sådan åtgärd inte den enda som kan eller bör vidtas. Ett egenhändigt undertecknande utgör inte heller i sig någon garanti i identitets-

Sida 388
Original

frågan. Beroende på omständigheterna står flera olika möjligheter till buds. Mot bakgrund av tidigare eventuella kontakter med uppgiven avsändare och uppgifter som finns tillgängliga i ärendet i övrigt kan t.ex. en kontakt per telefon eller e-post ge tillräcklig säkerhet. En ensidig fokusering på egenhändigt undertecknade riskerar också att bli effektivitetshämmande i en modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den ger den felaktiga signalen till både myndigheter och enskilda att elektronisk kommunikation inte är ett fullgott alternativ.

Att vi således i sammanhanget inte anser det motiverat med ett särskilt bemyndigande för myndigheterna att infordra en egenhändigt undertecknad handling innebär naturligtvis inte, att en sådan åtgärd inte kan väljas. Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om en avsändares identitet behöver undanröjas, får den göra det inom ramen för våra föreslagna regler om service, samverkan, riktlinjer för handläggningen, framställning från enskild, behandling av bristfällig framställning och utredningsansvaret. Den åtgärd som nu anvisas i 10 § tredje stycket FL är en av flera som myndigheten kan vidta inom ramen för dessa nya regler.

Det nyss sagda väcker frågan om reglerna om inkommande handlingar i den nya lagen bör vara helt identiska med motsvarande regler för domstolarnas del. Allmänt sett är det naturligtvis angeläget att hithörande bestämmelser inte ter sig olika beroende på om handläggningen styrs av förvaltningslagen, förvaltningsprocesslagen, rättegångsbalken eller ärendelagen. När det gäller reglerna om bekräftelse och den för de allmänna domstolarna uttryckliga möjligheten att bortse från ett ej bekräftat meddelande, rör det sig emellertid om en sådan fråga i regleringens utkant, där vissa divergenser framstår som acceptabla. De skäl vi anfört för att man inte ensidigt bör förorda en viss typ av åtgärd för att eliminera tveksamheter om en avsändares identitet är enligt vår mening relevanta även på domstolarnas område. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att föreslå motsvarande modernisering av domstolsprocessen.

Sida 389
Original

18.5.2. Huvudregeln

Som framgått ovan bör huvudregeln göras enkel och inte innefatta mera än vad som krävs för att man i normalsituationer med en rimlig grad av precision kan fastställa när en handling är inkommen. Den bör vara neutral i den meningen att den inte framhåller någon särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande till en myndighet. Genom ett sådant förhållningssätt markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar såväl en traditionell handling, dvs. ett papper med text, som ett skriftligt meddelande i annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. Då regeln med dessa utgångspunkter får en teknikoberoende utformning, hindrar den inte utvecklingen mot användning av moderna kommunikationsformer i förvaltningen. I linje med det sagda saknas anledning att till den nya lagen föra över den särskilda regeln om telegram i 10 § första stycket andra meningen FL.

Med de utgångspunkter vi har för huvudregeln finns det inte någon anledning att som i tryckfrihetsförordningen skilja mellan framställningar och upptagningar (första meningen i 2 kap. 3 § första stycket TF). Det föreligger således enligt vår mening inte något behov av att i huvudregeln anknyta till tryckfrihetsförordningens särskilda begrepp i fråga om när ”upptagningar” ska anses inkomna (andra meningen i 2 kap. 6 § första stycket TF). I övrigt är den av oss föreslagna bestämmelsen utformad helt i överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens motsvarande bestämmelse för handlingar i allmänhet (första meningen i 2 kap. 6 § första stycket TF).

I grunden är den av oss föreslagna föreskriften identisk med den nu gällande. Avsikten är sålunda inte att ändra praxis på området. Själva överbringandet av meddelandet till myndighetens kännedom ska således alltjämt ske på avsändarens risk. Det ska liksom tidigare vara tillräckligt att meddelandet kommit en behörig tjänsteman till handa, även om detta inte skett i myndighetens lokaler. Liksom hittills ska regeln endast ta sikte på vilken dag en handling kommit in, inte vilket klockslag. Vi föreslår i linje med det sagda att den i första stycket intagna huvudregeln ges följande lydelse: En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

Sida 390
Original

18.5.3. Hjälpregler: Behov och inriktning

Vår huvudregel kommer i flertalet fall att vara tillräcklig. Det gäller även i de situationer där den enskilde väljer att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg. Möjligheten för den enskilde att säkra bevisning om t.ex. avsändandet av ett telefax till visst nummer eller av ett e-postmeddelande till viss adress är därvidlag goda. Vad gäller postbefordran ska nämnas att handlingen med stor sannolikhet anländer till myndigheten arbetsdagen närmast efter den dag då försändelsen postades. (Jfr Post- och telestyrelsens rapport Service och konkurrens 2009 [PTS-ER-2009:14] s. 30. I rapporten anges att av de försändelser, exklusive s.k. sändningar, som lämnades in för övernattbefordran år 2008 kom 94,9 procent fram nästkommande arbetsdag. Inom tre arbetsdagar hade i princip samtliga försändelser nått adressaterna.)

Mot denna bakgrund skulle möjligen kunna hävdas att risken för att den enskilde lider rättsförlust på grund av tveksamheter i fråga om dagen för en handlings inkommande är så låg att några hjälpregler i ämnet inte är motiverade. Vi anser emellertid att det finns ett behov av ytterligare preciseringar i vissa typsituationer avseende postförsändelser eller avier om sådana (18.5.4), handlingar i myndighetens brevlåda (18.5.5) och meddelanden som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe (18.5.6). Innan vi närmare går in på hur typfallen bör behandlas ska med utgångspunkt i den nuvarande hjälpregeln i 10 § andra stycket FL något sägas om vilken principiell inriktning de kompletterande bestämmelserna lämpligen bör ha.

Utformningen av 10 § andra stycket FL måste ses i ljuset av att reglerna om inkommande handlingar vid förvaltningsrättsreformen år 1971 syftade till att möjliggöra att handlingar överlämnades till en myndighet också på annat sätt än genom personligt ingivande. Det fanns vid denna tid farhågor för att andra metoder skulle medföra merarbete för myndigheterna. Framför allt ville man dock inte skapa en ordning enligt vilken inkommandetidpunkten skulle bli avhängig myndigheternas posthanteringsrutiner. Kort sagt ville man undvika att myndigheterna tilläts att förfoga över frågan om dagen för en handlings inkommande.

För att komma till rätta med problemen fokuserade man på två frågor. För det första var det av betydelse vilka rutiner som tillämpades vid de olika kommunikationstjänsternas tillhandahållande.

Sida 391
Original

För det andra fanns det anledning att beakta vilken bevisning som företetts.

När det gäller den första frågan riktades intresset, som framgått av redovisningen av förarbetena ovan, mot postens sätt att hantera försändelserna. För att en handling skulle anses inkommen var det tillräckligt att den funnits ”tillgänglig” för myndigheten på en postanstalt. Senare valdes dock uttrycket ”avskilts för myndigheten”, varmed i praktiken inte gärna kan avses något annat än att den insorterats i myndighetens postfack. Rent språkligt utesluts emellertid inte att en handling redan dessförinnan skulle kunna anses separerad från övriga försändelser på ett sådant sätt att den kan anses ”avskild” för myndigheten och därmed inkommen. Sådana otydligheter talar för att beskrivningen inte förs över till den nya lagen. Den omständigheten, att det efter avskaffandet av Postverkets ensamrätt att befordra brev år 1993 (jfr SOU 2009:82 s. 67) inte heller går att utgå från att endast en viss postoperatörs rutiner är av betydelse, gör det inte heller enklare att finna ett mera passande uttryck.

Vad gäller den andra frågan, rörande bevisning, kan noteras att uttalandena i förarbetena knappast kan uppfattas som helt kongruenta med ordvalet – ”kan det antas” – i 10 § andra stycket FL. I 1971 års proposition talas om att det normalt bör ”räcka med att det inte framstår som osannolikt”. Att konservera sådana oklarheter i den nya lagen är enligt vår mening uteslutet. Vi vill över huvud ifrågasätta om syftet med regeln – riskminimering för den enskilde – främjas av den hittillsvarande koncentrationen på bevisfrågor.

Med hänsyn till det nu sagda anser vi att utgångspunkten i stället bör vara den av Lagrådet i 1973 års lagstiftningsärende antydda. Det bör helt enkelt slås fast att vissa handlingar, som i och för sig anlänt till en myndighet viss bestämd dag, ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag. Tillämpningen av regler med denna inriktning förutsätter inte någon ingående kunskap om hur postförsändelser hanteras hos aktuell operatör, och bevisfrågorna minimeras. Då det gäller att avgöra om någon handling inkommit under sista dagen av en föreskriven frist, blir konsekvensen uppenbarligen, att påföljande dags utgång måste avvaktas. I praktiken innebär detta emellertid ingen större förändring i förhållande till vad som gäller i dag.

Sida 392
Original

18.5.4. Första hjälpregeln: Postförsändelser

När det gäller postförsändelser, som viss dag anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa, anser vi att det för enkelhets skull bör föreskrivas, att där inneslutna handlingar ska anses inkomna närmast föregående arbetsdag. Mot bakgrund av tillgänglig statistik beträffande uppnådda befordringstider vid övernattbefordran för postförsändelser (se närmast föregående avsnitt) reduceras därmed risken för att den enskilde lider rättsförlust till följd av tveksamheter om tidpunkten för handlingens inkommande väsentligt. Tar man dessutom i beaktande att nämnda statistik i stort sett helt utesluter att en försändelse når adressaten senare än inom tre arbetsdagar, har den enskilde stora möjligheter att i princip helt eliminera den redan i och för sig låga risken genom att lägga försändelsen i postbrevlåda en dag tidigare.

Vi föreslår mot bakgrund av det anförda att en hjälpregel beträffande postförsändelser placeras i andra stycket och ges följande lydelse: När en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

18.5.5. Andra hjälpregeln: Handling i myndighetens brevlåda

Frågan om hur inkommandedagen för en handling som läggs i en myndighets brevlåda bör bestämmas måste bedömas i ljuset av de regler vi föreslår beträffande service och tillgänglighet. Om myndigheten har en egen brevlåda, har man rätt att förvänta sig att den töms åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot nämnda regler i lagens avdelning om ”Grunderna för god förvaltning”. Beträffande handlingar som finns i myndighetens brevlåda vid dagens första tömning finns i praktiken ingen annan möjlighet än att anse dem som inkomna arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Denna ordning överensstämmer med hur 10 § andra stycket FL tillämpas i dag.

I tredje stycket bör alltså intas en hjälpregel beträffande handlingar i myndighetens brevlåda, utformad på följande sätt: En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndigheten tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

Sida 393
Original

18.5.6. Tredje hjälpregeln: Anvisat elektroniskt mottagningsställe

Även om huvudregeln i flertalet fall kommer att vara tillräcklig för att bestämma dagen för inkommande beträffande handlingar i elektronisk form, kan det på en punkt finnas anledning att göra ett förtydligande. Det gäller handlingar som den enskilde sänder till ett av en myndighet ”anvisat elektroniskt mottagningsställe”. När vi nu introducerar detta begrepp i den nya lagens bestämmelser om myndigheternas tillgänglighet (6 §), är det följdenligt att lagen också kompletteras med en regel om när en handling som sänts till ett sådant mottagningsställe ska anses ha kommit in till myndigheten.

Vad gäller frågan om vad som avses med ett elektroniskt mottagningsställe har vi undvikit att belasta lagtexten med teknikaliteter. Vi ser inte heller något behov av att föra resonemang kring frågor om var i den tekniska processens många led ett meddelande befinner sig, om den fysiska placeringen av använda servrar, om definitionen av serverfunktionen som hårdvara eller programvara etc.

Vad det här handlar om är att skapa en regel som i rimlig utsträckning begränsar den enskildes risk vid avsändandet av en handling på elektronisk väg. Detta uppnås lämpligen genom att koppla den nu aktuella hjälpregeln till de nämnda reglerna om anvisat elektroniskt mottagningsställe i lagens inledning. Då myndigheterna i 6 § andra stycket åläggs en principiell skyldighet att underrätta avsändaren om att och när ett meddelande anlänt till det anvisade mottagningsstället – och att i förekommande fall även lämna besked om att meddelandet eller därtill fogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas – skapas för den enskilde en hög grad av förutsebarhet då detta alternativ väljs. En utebliven bekräftelse ger avsändaren tillfälle att vidta åtgärder för att undvika rättsförlust. Den enskilde kan då t.ex. välja en annan kanal för kommunicering med myndigheten eller säkra bevisning om att meddelandet sänts till det anvisade mottagningsstället och tidpunkten för detta.

Det ovan anförda leder oss till att föreslå ett fjärde stycke med följande lydelse: En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe, ska anses ha kommit in när den tagits emot där.

Sida 394
Original

18.5.7. Lagtexten

Vi föreslår således att bestämmelserna om ”Ärendenas väckande” avslutas med följande paragraf:

Fastställande av ankomstdagen

18 § En handling är inkommen till en myndighet den dag den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa.

En handling som finns i en myndighets brevlåda när myndigheten tömmer den första gången viss dag, ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.

En handling som sänts till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe, ska anses ha kommit in när den tagits emot där.

Sida 395
Original

VII. ÄRENDENAS BEREDNING

Sida 396
Original

Sida 397
Original

19. Utredningsansvaret (19 §)

19.1. Ämnet och uppläggningen

I våra direktiv framhålls som ett grundläggande krav att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ska ligga i första instans. Målsättningen bör vara att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Förfarandet i första instans ska bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden och i de fall då överklagande sker ska sakfrågorna vara så renodlade och tydliga att domstolen kan hantera dem på ett effektivt sätt.

Nämnda krav på förfarandet ses i våra direktiv framför allt som en fråga att överväga inom ramen för ett, som det heter, utvidgat omprövningsförfarande. Denna del av vårt uppdrag behandlas i kapitlet om rättelse (29 kap.). Vi ska emellertid enligt direktiven även överväga andra åtgärder i samma syfte. Vad som då i första hand aktualiseras är behovet av regler som anger utredningsansvarets fördelning mellan myndighet och part.

Det rör sig om en sammansatt fråga. Grundläggande är att fastställa vem som har det principiella ansvaret för att ett ärende blir så väl utrett att det kan förväntas utmynna i ett materiellt riktigt beslut. Därtill kommer spörsmålet om vem som rent faktiskt ska skaffa fram saknat material.

Medan 8 § FPL ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att ansvaret i första hand vilar på domstolen, och också ger viss indikation om hur utredningen bör bedrivas, saknar förvaltningslagen motsvarande bestämmelser. Det har inte hindrat att i praxis tillämpas ett likartat system beträffande handläggningen hos förvaltningsmyndigheterna. Att lagstiftaren blivit akterseglad av rättstillämparen är i och för sig inget ovanligt fenomen och inte i sig ägnat att förorsaka problem. Både rent rättssystematiskt och sakligt framstår det emellertid som inkonsekvent, att officialprincipen

Sida 398
Original

uttryckligen anvisas som ledstjärna för domstolarna, medan utredningsansvaret vid handläggningen i första instans lämnas åsido.

Då det gäller sådant domstolsförfarande som gestaltar sig som en process mellan jämställda parter föreligger de yttre förutsättningarna för att snarare tillämpa den s.k. förhandlingsprincipen, enligt vilken parterna och inte det beslutsfattande organet principiellt svarar för utredningen. De skäl som motiverar att domstolarna trots allt bör ha ett grundläggande ansvar gör sig i själva verket än starkare gällande, då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos förvaltningsmyndighet. Det framstår som föga rationellt att uttryckligen kräva av domstolarna att de efter överklagande ska se till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat ärendet och fattat det överklagade beslutet.

I linje med de önskemål om fullödigare utredning i första instans, syftande bl.a. till att begränsa frekvensen av överklaganden, som framförts i våra direktiv anser vi att den nya förvaltningslagen bör inkludera en bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar. De i direktiven framförda önskemålen om att det i så stor utsträckning som möjligt bör framgå av förvaltningslagen vad som gäller vid myndigheternas ärendehandläggning talar i samma riktning. Liksom då det gäller de flesta av de frågor som omfattas av vårt uppdrag gäller det att finna en formel, som är tillräckligt konkret för att tillföra något av substans, samtidigt som den är så flexibel att den kan tillämpas inom de flesta av förvaltningens många skiftande områden.

I de närmast följande avsnitten beskriver vi den nuvarande svenska författningsregleringen på området (19.2) och hur frågan lösts i våra nordiska grannländers förvaltningslagar (19.3). Påföljande avsnitt (19.4) ägnas den främsta källan till kunskap om det aktuella rättsläget, alltså rättspraxis. Efter en genomgång av tidigare lagstiftningsförsök (19.5) redovisar vi våra överväganden och förslag (19.6).

Sida 399
Original

19.2. Nuvarande författningsreglering

19.2.1. Förvaltningslagen

Den nuvarande förvaltningslagen saknar bestämmelser, som direkt och på ett mera samlat sätt tar sikte på utredningsansvarets fördelning mellan myndighet och part. Trots att det faktiska rättsläget, som det framkommer i doktrin och praxis, ger en klar preferens för den s.k. officialprincipen, dvs. att myndigheten i första hand är ansvarig, ger förvaltningslagen endast vaga indikationer i denna riktning.

Ett visst stöd för att myndigheterna har huvudansvaret för att ärendena blir tillräckligt utredda kan hämtas i den allmänna serviceregeln i 4 §. Enligt denna ska varje myndighet ”lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.”

Dessa allmänt hållna anvisningar avser emellertid myndigheternas verksamhet generellt och tar inte specifikt sikte på ärendehandläggning. I den mån det rör sig om behandling av ärenden, får de naturligen störst betydelse på initialstadiet, alltså då den enskilde vill väcka ett ärende hos en myndighet, och inte sedan handläggningen övergått i en formlig beredning. Möjligen kan dock av bestämmelsen också sägas framgå att myndigheten bör ge anvisningar om hur utredningen i ett redan anhängigt ärende kan behöva kompletteras.

De allmänna krav på handläggningen av ärenden som ställs upp i 7 § innefattar också moment, som på ett generellt plan talar i samma riktning. Där föreskrivs bl.a. att ”varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs.”

För att uppfylla kravet på en kombination av effektivitet och säkerhet i handläggningen måste myndigheten rimligen själv påta sig ett grundläggande ansvar. Att myndigheten för att nå målet självmant ska ”beakta möjligheten” att bredda utredningsmaterialet genom att engagera andra myndigheter innefattar en – dock föga långtgående – uppmaning till aktivitet.

Förvaltningslagens bestämmelser om remiss (13 §) muntlig handläggning (14 §), kommunikation (17 §) och andra åtgärder under beredningsstadiet berör naturligtvis också implicit ansvarsför-

Sida 400
Original

delningen mellan myndighet och part. Någon direkt vägledning för besvarande av de här aktuella frågorna ger de emellertid inte.

19.2.2. Förvaltningsprocesslagen

För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del innehåller första stycket i 8 § FPL en klar huvudregel om utredningsansvaret: ”Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.” I andra stycket föreskrivs vidare att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras och att överflödig utredning får avvisas.

Av bestämmelsens utformning framgår att officialprincipen ska tillämpas, men att utredningsansvaret inte sträcker sig lika långt i alla mål utan varierar med hänsyn till dessas ”beskaffenhet”. Det framgår också att domstolen inte nödvändigtvis själv måste ta fram det nödvändiga utredningsmaterialet utan kan överlåta detta åt part. Domstolens uppgift är att ge parten sådana anvisningar att målet blir tillfredsställande utrett.

19.2.3. Specialförfattningar

Vilket ansvar en förvaltningsmyndighet har för att utredningen i ett ärende ska bli tillräcklig följer ofta av bestämmelser i myndighetens instruktion eller specialförfattning om bl.a. myndighetens uppgifter, de utredningsmedel som den förfogar över och dess skyldighet att utreda vissa förhållanden. Det materiella innehållet i den verksamhet som det är fråga om ställer naturligtvis varierande krav på myndighetens aktivitet i utredningshänseende. För vårt ändamål saknas anledning att fördjupa sig i vad som till följd härav kan gälla om myndigheternas ansvar på olika specialområden och i skilda situationer.

Vad som däremot i förevarande sammanhang kan vara av intresse är sådana mera generellt utformade regler om utredningsansvaret som också förekommer i skilda specialförfattningar. Även om naturligtvis också dylika bestämmelser måste ses i ljuset av den rättsliga miljö i vilken de ska tillämpas, kompletterar de den bild av hur lagstiftaren för närvarande ser på frågan och som avspeglas i de nyss angivna reglerna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

Sida 401
Original

En på flera områden förekommande variant är att myndigheten ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Formuleringen används i bl.a. följande författningar:

20 kap. 3 a § fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
3 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324),
7 kap. 11 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård,
7 kap. 10 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område,
4 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567) och
9 § förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning.

För de två ansvarsnämnder som har att pröva frågor om disciplinära åtgärder enligt 7 kap. 11 § lagen om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och 7 kap. 10 § lagen om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område kompletteras formuleringen med en anvisning om att överflödig utredning ska avvisas.

Ett annat alternativ, som inte är lika tydligt men som ändå indikerar att utredningsansvaret vilar på det beslutande organet, är att myndigheten ska fatta beslut när ärendet är tillräckligt utrett. Formuleringen finns i 27 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och 23 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

Ett liknande uttryckssätt används i 19 § skuldsaneringslagen (2006:548). Av bestämmelsen framgår att Kronofogdemyndigheten tillsammans med gäldenären ska upprätta ett förslag om skuldsanering, när det finns en tillräcklig utredning. Lagen innehåller dock även en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvarets placering. Av 16 § framgår nämligen att Kronofogdemyndigheten, när skuldsanering inletts, ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

I sammanhanget kan även pekas på de bestämmelser om utredningsansvaret som finns i föräldrabalken. I 3 kap. 9 § sägs i fråga om faderskap till ett barn att rätten ska se till att denna fråga blir tillbörligen utredd. Uttrycket ”tillbörligt utredd” används även i 6 kap. 17 a och 19 §§. Den förra paragrafen rör socialnämndens utredningsansvar vid prövning av avtal om vårdnad, boende eller umgänge mellan föräldrar, medan den senare tar sikte på rättens ansvar i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge.

Sida 402
Original

I högskoleförordningen (1993:100) förekommer ytterligare en variant. Den nämnd som beslutar om disciplinära åtgärder mot studenter, disciplinnämnden, ska se till att ett ärende som hänskjuts dit utreds noggrant (10 kap. 11 §).

Vid länsstyrelsens handläggning av koncessionsansökningar enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter gäller en särskild bestämmelse om utredningsansvaret. I 9 § förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter föreskrivs att länsstyrelsen vid beredning av ett koncessionsärende ska se till att ärendet utreds på det sätt som är motiverat med hänsyn till den planerade verksamhetens art och omfattning.

Vidare kan pekas på den bl.a. i 7 § medborgarskapsförordningen (2001:218) anlitade formuleringen att myndigheten ska göra den utredning som behövs för ärendets prövning. (Jfr även liknande uttryckssätt i 9 § lagen [1976:206] om felparkeringsavgift och 2 kap. 9 § ordningslagen [1993:1617].)

Avslutningsvis kan nämnas att utformningen av en föreskrift om utredningsansvaret i den föreslagna nya socialförsäkringsbalken nyligen diskuterats (prop. 2008/09:200). I sin lagrådsremiss föreslog regeringen lydelsen Försäkringskassan ska se till att ärendet blir tillräcklig utrett (se 114 kap. 13 §, s. 1047). Lagrådet ansåg dock att denna formulering inte tog hänsyn till att utredningsansvaret på socialförsäkringens område måste få variera med hänsyn till de olika ärendenas karaktär. Föreskriften borde därför lyda: Försäkringskassan ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (s. 1166 f.). Regeringen anslöt sig till Lagrådets uppfattning och har numera föreslagit uttrycket Den handläggande myndigheten ska se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver (se 110 kap. 13 § och s. 554–557 samt prop. 2009/10:69 s. 43).

19.3. En nordisk utblick

Danmark

Den danska förvaltningslagen saknar uttryckliga föreskrifter om utredningsansvaret. Lagen innehåller endast en allmän bestämmelse (7 §) om att förvaltningen, i den mån det behövs, ska ge vägledning och stöd i frågor inom sitt ansvarsområde.

Sida 403
Original

En allmän ”undersøgelseprincip”, innebärande att förvaltningen som huvudregel ansvarar för att nödvändig utredning finns i ärendet och att erforderliga åtgärder vidtas för att utredningen ska bli tillräcklig, anses emellertid ändå gälla. Flera av bestämmelserna i den danska förvaltningslagen förutsätter också, att principen ska tillämpas. Olika bestämmelser i specialförfattningar ger likaså uttryck för denna princip. (Se Garde m.fl. s. 161–162.)

Norge

Liksom den danska innehåller den norska förvaltningslagen en bestämmelse om förvaltningsorganens vägledningsplikt (§ 11 i kap. III med allmänna regler om handläggning av ärenden). Det är inte fråga om ett åliggande för förvaltningsorganen att driva någon allmän upplysningsverksamhet. Bestämmelsen är i stället inriktad på vägledning främst till parter men även till andra personer, vilkas rättigheter och skyldigheter berörs på ett sådant sätt att de kan ställa krav på vägledning (se Eckhoff–Smith s. 182–184).

Vad gäller handläggningen av ärenden som avser meddelande av s.k. ”enkeltvedtak” gäller emellertid inte bara den allmänna vägledningsplikten utan också en mera långtgående utredningsplikt: ”Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes” (§ 17 i kap. IV om ”saksforberedelse ved enkeltvedtak”). Bestämmelsen ger uttryck för principen, att förvaltningen i sådana mera betydelsefulla ärenden har en skyldighet att sörja för att saken blir tillräckligt utredd (se Eckhoff–Smith s. 248– 251).

Finland

Den finska förvaltningslagen innehåller i 2 kap. om ”Grunderna för god förvaltning” allmänna bestämmelser om service och rådgivning. Regler om utredningsskyldighet har intagits i 31 §, placerad i 6 kap. med huvudrubriken ”Utredning av ärenden och hörande av parter”:

En myndighet skall se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten skall i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. En part skall lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden. Parten skall också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett.

Sida 404
Original

Första stycket syftar enligt förarbetena till att framhäva nödvändigheten av att iaktta officialprincipen – enligt vilken ansvaret för den materiella ledningen av förfarandet och det huvudsakliga ansvaret för att ärendet utreds åvilar myndigheten – och strävan att nå materiell sanning genom att ålägga myndigheterna att se till att ärendena utreds tillräckligt och på behörigt sätt (RP 72/2002 rd s. 92).

Vad gäller den i andra stycket intagna bestämmelsen om parts utredningsansvar framhölls i propositionen (s. 93) att detta ansvar varierar med hänsyn till ärendet karaktär. Är det fråga om att ålägga någon en förpliktelse, ligger utredningsansvaret i regel hos myndigheten. Gäller det däremot beviljande av en förmån, blir partens ansvar större. Vidare anfördes bl.a. följande:

Syftet med bestämmelsen är att öka en parts benägenhet att på eget initiativ lägga fram utredning. Bestämmelsen innebär dock ingen ändring av den huvudregel som officialprincipen utgör, och enligt vilken det hör till myndighetens ansvar för ledningen av förfarandet att vägleda en part att framföra uppgifter som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. En part har inte alltid en klar uppfattning om vilka utredningar och fakta som är relevanta för avgörandet. Dessutom kan det vara svårt för en part att förstå rättsreglernas innehåll. Myndigheten skall således enligt den rådgivningsskyldighet som föreskrivs i 8 § se till att en part vid behov informeras om de relevanta rättsreglerna och om deras innehåll. Då får parten också en klarare uppfattning om vilken utredning det lönar sig att lägga fram för myndigheten. Myndighetens rätt att leda förfarandet inbegriper å andra sidan också rätten att begränsa mottagandet av sådant material som det är uppenbart onödigt att förete med tanke på avgörandet. Hur utredningsuppgiften utförs är i praktiken till stor del beroende av hur en part uppfyller sin egen utredningsskyldighet. Om parten inte självmant företer sådan utredning som är tillräcklig för att ärendet skall kunna avgöras, skall myndigheten ange vilken tilläggsutredning som skall företes. Myndigheten kan också be parten precisera sina yrkanden i ärendet eller göra dem klarare. Hur aktivt myndigheten skall skaffa utredning kan variera beroende dels på ärendets art, dels på hur kompetent parten kan förmodas sköta sitt ärende. Denna bedömning kan t.ex. påverkas av om det är fråga om en fysisk person eller en sammanslutning. En parts passivitet då det gäller att lägga fram utredning skall inte i sig ge myndigheten rätt att åsidosätta den utredningsskyldighet som åvilar myndigheten enligt officialprincipen. I synnerhet det gemenskapsrättsliga effektivitetskravet och skyddet av de rättigheter som definieras i gemenskapsrätten är sådana faktorer som kan accentuera myndighetens initiativkraft vid inhämtande av utredning också då en part försummar sin egen utredningsskyldighet.

Sida 405
Original

Andra stycket innehåller dessutom, som framgått, en allmän princip om att en part också i övrigt ska medverka till utredningen av ett ärende, som han eller hon har inlett. Med medverkan avses här närmast att parten uppriktigt försöker samarbeta med myndigheten för att få fram de uppgifter som behövs för ärendets avgörande. Att skyldigheten att medverka är kopplad till ärenden som parten själv inlett innebär att kravet inte aktualiseras om det t.ex. är fråga om behandling av en konkurrerande ansökan eller om det gäller att påföra parten en förpliktelse (se RP 72/2002 rd s. 93–94).

19.4. Rättspraxis

Som framgått har förvaltningsdomstolarna i 8 § FPL uttryckligen ålagts en utredningsplikt, medan något motsvarande stadgande för förvaltningsmyndigheternas del inte intagits i förvaltningslagen. Under tiden närmast efter genomförandet av 1971 års förvaltningsrättsreform tycks denna skillnad ha tillmätts viss betydelse. (Fortsättningsvis följer framställningen i grova drag Ragnemalm 2007 s. 79–81.)

Ett belysande rättsfall är RÅ 1974 ref. 29. Efter att vid sin prövning ha konstaterat, att det förelegat ovisshet i fråga om möjligheten för sökanden att erhålla körkortstillstånd, fastslog Regeringsrätten här, att den i första instans beslutande länsstyrelsen ”lämpligen” före avgörandet ”borde” ha berett honom tillfälle att inkomma med ytterligare utredning om sin skötsamhet. Sedan beslutet överklagats hade det jämlikt 8 § FPL ”åvilat” kammarrätten att tillse att målet blivit vederbörligen utrett i anfört hänseende. Som ett av de i avgörandet medverkande regeringsråden uttalade i en mot systemet kritisk kommentar innebar detta, att olika regler om myndighets utredningsskyldighet kom att gälla för ett och samma ärende, beroende på i vilken instans det handläggs. (Jfr även RÅ 1976 ref. 71 och RÅ 1976 ref. 110.)

Utvecklingen i rättspraxis tog emellertid en annan vändning, och numera får det anses stå helt klart att officialprincipen, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, gäller även för förvaltningsmyndigheterna. En tydlig bekräftelse på detta framkommer i RÅ 2006 ref. 15, där domstolen också gav vissa indikationer på faktorer, som var ägnade att påverka omfattningen av myndigheternas utredningsansvar.

Sida 406
Original

Regeringsrätten fastslog i rättsfallet – som gällde en skattemyndighets beslut att på ett bristfälligt underlag debitera en person avgift till ett registrerat trossamfund, som han bestred att han tillhörde – att det följde av ”allmänna förvaltningsrättsliga principer”, att myndigheterna hade ett ansvar för att ärendena blev ”tillräckligt utredda”. Vad som var att anse som tillräcklig utredning kunde enligt Regeringsrätten inte anges generellt utan fick avgöras från fall till fall. Fördelningen av ansvaret var beroende av bl.a. ärendets natur, vem som tagit initiativet till ärendet och om det fanns ett starkt allmänt intresse i ärendet. (JO har tidigt fastslagit ”principen om myndighets utredningsansvar, dvs. principen att myndigheten skall tillse att ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver”, JO 1977/78 s. 310. I senare ärenden har JO hänvisat till att denna officialprincip gäller ”på sedvanerättslig grund”, t.ex. JO 2006/07 s. 172.)

I avgörandet pekade Regeringsrätten på att Skatteverkets hjälp att ta ut avgifter för andra trossamfund än Svenska kyrkan var ingripande för den enskilde, bl.a. mot bakgrund av att avgiften behandlades som en skatt och att en obetald avgift kunde lämnas till kronofogdemyndighet för indrivning. Vidare tillkom att det var Skatteverket som på grundval av uppgifter från trossamfunden initierade enskilda debiteringsärenden. Regeringsrätten ansåg att nämnda omständigheter talade för att Skatteverket hade ett ansvar för att ärendet i det aktuella fallet blev tillräckligt utrett. Resultatet blev att underinstansernas avgöranden undanröjdes och målet återförvisades till Skatteverket för fortsatt handläggning. Det var i domen inte tal om att med åberopande av 8 § FPL ålägga de tidigare i målet beslutande förvaltningsdomstolarna att införskaffa den utredning som förvaltningsmyndigheten underlåtit att ta in.

På liknande sätt åberopades i RÅ 2002 ref. 85 det överklagade beslutets ekonomiska konsekvenser för den enskilde som ett moment av betydelse för bedömningen av myndighetens utredningsansvar. Det gällde här en registrering av en person som ägare av ett fordon, ett beslut som – betonade Regeringsrätten – bl.a. grundar skattskyldighet och skyldighet att hålla fordonet försäkrat. Även om sådana ärenden normalt inte kräver någon närmare utredning utan kan avgöras på grundval av en enkel anmälan, var omständigheterna i det konkreta fallet sådana, att Vägverket inte borde ha genomfört registreringen utan att företa erforderliga kontrollåtgärder. Klaganden hade nämligen framfört en rad konkreta element, som gav stöd för att hans namn på anmälnings-

Sida 407
Original

blanketten var förfalskat och att han över huvud inte hade något med det aktuella fordonet att skaffa.

Utredningsansvaret belyses också av praxis, som tar sikte på bevisbördans fördelning i olika ärendetyper. (Se Ragnemalm 2007 s. 107–108.) I grunden kan det sägas röra sig om två sidor av samma sak. Att myndigheterna har ansvaret för att ärenden blir tillfredsställande utredda innebär att ”bördan” av brister i bevisningen normalt inte ska ”bäras” av den enskilde, och att avsaknaden av fullgod utredning alltså inte ska ligga honom i fatet då myndigheten avgör ärendet. Praxis visar att bevisbördan – liksom utredningsansvaret – schematiskt åvilar det allmänna, då ärendet gäller ett eventuellt ingripande mot enskild part, medan det i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån från det allmänna åtminstone måste krävas, att han gör verkliga ansträngningar för att visa att omständigheterna berättigar honom till den sökta förmånen.

I brottmålsliknande ärenden ankommer det således på det allmänna att förete övertygande bevisning om att ett ingripande är motiverat; se t.ex. RÅ 1989 ref. 67 ang. återkallelse av läkarlegitimation, RÅ 1990 ref. 108 ang. disciplinpåföljd för läkare och RÅ 1996 ref. 83 ang. varning till fastighetsmäklare. För att givna tillstånd ska kunna återkallas måste också med hänsyn till konsekvenserna ställas höga krav på bevisning för att sådana missförhållanden som motiverar ingripandet föreligger; se t.ex. RÅ 1994 ref. 88 (serveringstillstånd) och RÅ 2006 ref. 7 (tillstånd att driva fristående skola).

Vad gäller förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet enligt 8 § första stycket FPL bör nämnas att Regeringsrätten i RÅ 2006 ref. 46, som gällde det s.k. högkostnadsskyddet vid uttagande av kommunala avgifter inom äldre- och handikappomsorgen, ansett officialprincipen tillämplig ”utan hinder av att förvaltningsprocessen numera blivit en tvåpartsprocess”. Särskilt när ”styrkeförhållandet mellan parterna är så ojämnt som i mål av nu aktuellt slag” vilar enligt Regeringsrätten ett stort ansvar på domstolen att se till att enskild part inte blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller bristfälligt i något hänseende (jfr även t.ex. JO 1996/97 s. 135).

Då domstolarna i praxis ansetts ha brustit i utredningshänseende har det oftast rört sig om underlåtenhet att tillämpa den i 8 § andra stycket intagna föreskriften att rätten vid behov ska anvisa hur utredningen bör kompletteras. I RÅ 2002 ref. 22 ansågs en kammar-

Sida 408
Original

rätt sålunda ha försummat sitt utredningsansvar genom att underlåta att underrätta klaganden om att vissa av henne åberopade intyg saknades och att bereda henne tillfälle att sända in dem innan målet avgjordes (jfr även RÅ 2001 ref. 61).

19.5. Tidigare lagstiftningsärenden

19.5.1. Förvaltningslagen

Besvärssakkunnigas (BSK) synnerligen detaljerade förslag till en lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) innehöll – vid sidan av bl.a. mera allmänna bestämmelser om myndigheternas vägledningsskyldighet – ett helt kapitel (8) ”Om ärendes utredning”, omfattande 24 paragrafer. Av dessa kan de båda centrala, inledande bestämmelserna förtjäna att citeras:

1 § Genom utredningen i ärende skola de omständigheter klarläggas, vilka äro av betydelse för dettas avgörande. Myndigheten skall leda utredningen och tillse, att ärendet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet fordrar. Part har att medverka vid utredningen.

2 § Utöver vad part enligt särskilda föreskrifter skall fullgöra har han att förebringa vad som är av betydelse för ärendets avgörande, i den mån det är för honom tillgängligt, och i erforderlig utsträckning yttra sig över det som eljest i ärendet förekommit. Vad part önskar förebringa eller anföra till stöd för sin talan må icke avvisas, med mindre det finnes sakna betydelse eller med ärendets avgörande icke kan anstå.

BSK betonade (s. 289) att det endast i begränsad utsträckning var möjligt att inom en och samma handläggningsordning tillgodose de vitt skiftande kraven på utredningens uppbyggnad. Bestämmelserna måste utformas med hänsyn till de utredningsbehov som mera allmänt visade sig inom förvaltningsförfarandet. Man var hänvisad till att välja mera elastiska bestämmelser som öppnade för olika lösningar, betingade av skiljaktigheter beträffande förvaltningsärendenas beskaffenhet, behovet av snabbhet, formerna för anhängiggörandet, partsställningen, utredningsmedlen m.m. (s. 292). Till de frågor som borde regleras i form av vissa riktlinjer hörde enligt BSK (s. 293) utredningsansvaret och dess fördelning mellan myndighet och part.

Sida 409
Original

I den översikt över ”gällande rätt” – i realiteten snarare allmänna överväganden – som presenterades av BSK i motiven till 8 kap. 1 § underströks (s. 294) att det i förvaltningsförfarandet fordrades av myndigheten att den aktivt engagerar sig för att det eller de allmänna intressen som finns i ett ärende förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Myndighetens ansvar för utredningsmaterialets fullständighet kom därför regelmässigt att vara mera framträdande än parts. Omfattningen av myndighetens ansvar bestämdes enligt BSK (s. 295) i princip av det allmänna intressets styrka sett i förhållande till sakens beskaffenhet. I vissa fall var det allmänna intresset så framträdande, att ansvaret kunde sägas ligga helt på myndigheten. I andra kunde intresset dock vara så svagt, att ansvarsfördelningen närmast blev av samma beskaffenhet som i dispositiva tvistemål.

BSK pekade (s. 295 f.) vidare på att typen av anhängiggörande kunde påverka vilka krav som skulle uppställas på myndighetens respektive partens aktivitet. När en part själv tagit initiativ till ett ärende, var det uppenbart att han själv skulle vara verksam för sakens utredning. Även i ansökningsärenden gjorde sig dock inte sällan viktiga allmänna intressen gällande. I sådana fall ålåg det myndigheten att fullständiga partens utredningsmaterial i den utsträckning som erfordrades för bedömning av saken ur dessa intressens synvinkel.

I fråga om ärenden, som upptagits av myndigheten ex officio, låg det enligt BSK (s. 296) i sakens natur att myndighetens ansvar för utredningen var särskilt framträdande. Syftade ärendet till allvarliga ingripanden i enskilds egendom eller frihet till förmån för allmänna intressen, skärptes myndighetens utredningsskyldighet ytterligare, eftersom det då gällde att inte bara beakta de allmänna intressena utan även den enskildes rättssäkerhet (s. 297). Även om huvudansvaret för utredningen vilade på myndigheten, befriade detta givetvis inte parten från att medverka vid myndighetens utredning.

I den egentliga motivtexten (rubricerad ”De sakkunniga”) anknöt BSK till vad man anfört angående ”gällande rätt” och konstaterade (s. 299) att det beträffande fördelningen av utredningsansvaret var naturligast att lägga tonvikten på myndighetens ansvar. Genom den valda formuleringen av 8 kap. 1 §, enligt vilken myndigheten hade att tillse, att ärendet blev så fullständigt utrett som dess ”beskaffenhet” fordrar, ville man markera betydelsen av den styrka med vilken allmänna intressen gjorde sig gällande i ett ärende. Ju

Sida 410
Original

mera framträdande det allmänna intresset var, desto större var myndighetens utredningsansvar.

Att huvudansvaret för utredningen i ett ärende låg på den beslutande myndigheten fick enligt BSK (s. 299) dock inte leda till att myndigheten ensidigt riktade in sig på för parten oförmånliga omständigheter utan tvärtom hade att eftersträva en allsidig överblick över alla på ärendet inverkande förhållanden. Den undersökning som en myndighet kunde föranledas att företa kunde alltså subjektivt sett lika väl komma att vara till enskild parts förmån som till hans nackdel. Detta var en naturlig följd av att en myndighets utredning skulle syfta till att trygga det materiellt riktiga resultatet.

I de fall det förekom två parter med motstående intressen kunde förfarandet enligt BSK (s. 300) byggas upp som en förhandling mellan parterna. Även om myndighetens ansvar inte minskade, kunde det i praktiken innebära en arbetsmässig lättnad för myndigheten.

Genom de föreslagna bestämmelserna i 8 kap. 2 § ville BSK markera (s. 303) att utredningen i förvaltningsförfarandet, oavsett utredningsansvarets fördelning, skulle kännetecknas av samverkan mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan parten eller parterna.

I det kraftigt nedbantade förslag till förvaltningslag som utarbetades av en särskild arbetsgrupp inom Justitiedepartementet (SOU 1968:27) avvisades BSK:s ambitiösa försök att reglera utredningsansvaret och -förfarandet. Vad som återstod var endast en allmän bestämmelse om myndigheternas vägledningsskyldighet.

Enligt arbetsgruppen (s. 110) borde man således nöja sig med att i lagen ålägga myndigheterna att ge anvisningar om ”enkla kompletteringar”. I vad mån en myndighet självmant skulle komplettera utredningen eller låta erforderlig komplettering ankomma på part med eller utan vägledning var en fråga om utredningsansvarets fördelning, som var avhängig sakens beskaffenhet. Inom förvaltningens rikt differentierade ärendeflora förekom alla grader av official- respektive partsansvar. Om denna fråga över huvud skulle regleras, borde det därför ske områdesvis i respektive specialförfattning.

Sida 411
Original

I linje med arbetsgruppens förslag lämnades frågan om utredningsansvaret olöst i 1971 års förvaltningslag. En något omformulerad vägledningsbestämmelse kvarstod.

Även om man på de av arbetsgruppen anförda skälen inte ansåg sig kunna lösa frågan om utredningsansvarets fördelning genom en allmän regel i förvaltningslagen (prop. 1971:30 s. 375), framskymtar i förarbetena ändå konturerna av en huvudregel. I sina allmänna överväganden beträffande lagstiftningsbehovet betonade departementschefen således (s. 284), att det var ett viktigt rättssäkerhetsintresse att besluten i första instans så långt det var möjligt grundades på en fullständig och objektiv utredning. I fråga om vem som hade ansvaret för att så skedde framhölls i motiven till bestämmelsen i 10 § om remiss (s. 388) att det i förvaltningsförfarandet normalt ankom på den beslutande myndigheten att sörja för den utredning som behövdes i ärendet.

I Förvaltningsrättsutredningens (FRU) delbetänkande med förslag till partiella reformer (SOU 1981:46) blåstes nytt liv i frågan. Förutom nya regler om service och vägledningsskyldighet föreslogs en bestämmelse (14 §), som direkt tog sikte på myndigheternas utredningsansvar:

Myndigheten skall se till att ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar myndigheten hur utredningen bör kompletteras.

I sina överväganden (s. 104–106) pekade FRU bl.a. på att den utredning som lades till grund för ett beslut måste vara så omfattande och allsidig som krävdes för att beslutet skulle bli materiellt riktigt. I annat fall tillgodosågs inte heller de krav på saklighet i den offentliga verksamheten som ställdes upp i regeringsformen.

Eftersom myndigheten hade både kunskap om gällande regler och tillgång till materialet i ärendet, hade den möjlighet att avgöra vilka kompletteringar som kunde behövas och hur dessa lämpligen kunde ske. Utredningsansvaret omfattade således två moment,

Sida 412
Original

nämligen en bedömning av vad som saknades och vem – myndigheten själv eller parten – som borde ombesörja kompletteringen.

Att myndigheten hade ansvaret för utredningen innebar således inte att den också skulle vidta alla utredningsåtgärder, men det var dess sak att se till att nödvändiga åtgärder verkligen kom till stånd, antingen genom parternas eller genom myndighetens försorg. Om nödvändig utredning inte gavs in trots anvisningar härom, handlade det ytterst om att välja mellan att själv komplettera materialet eller att avgöra ärendet i befintligt skick. Vilken väg som skulle väljas fick avgöras med hänsyn till sakens beskaffenhet. Om en part ansökt om en förmån, kunde det t.ex. normalt inte begäras att myndigheten själv skulle göra en behövlig komplettering, utan bara att den skulle ge parten anvisning om den brist som förelåg.

FRU betonade att det inte var tillfredsställande att förvaltningslagen, som var avsedd att innehålla de verkligt grundläggande reglerna för ärendehandläggningen, helt saknade bestämmelser om myndigheternas utredningsansvar. Särskilt olämpligt var att lagstiftningen kunde ge intrycket, att utredningsansvaret skulle sträcka sig längre hos förvaltningsdomstolarna än hos förvaltningsmyndigheterna till följd av det särskilda stadgandet i 8 § FPL. Det var givetvis angeläget, att tillräcklig utredning genomfördes redan i första instans och inte först efter ett överklagande.

Även om det knappast var möjligt att utforma en heltäckande allmän bestämmelse i ämnet, borde man i förvaltningslagen slå fast den grundläggande principen att det ytterst är myndigheten som har ansvaret för att utredningen blir tillräcklig. Med en bestämmelse motsvarande 8 § FPL skulle hänsyn kunna tas till ärendets karaktär och förhållandena i det enskilda fallet.

I sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) hade FRU till den föreslagna nya förvaltningslagen med vissa smärre justeringar fört över sitt tidigare förslag om utredningsansvaret. I lagförslaget intogs således (16 §) följande bestämmelse:

Myndigheten skall se till att varje ärende blir så utrett så som dess beskaffenhet kräver. Vid behov skall myndigheten anvisa hur ärendet bör kompletteras. Den kan också själv skaffa in utredning. Överflödig utredning får avvisas.

Sida 413
Original

FRU (s. 80) ansåg det självklart att en utbyggd förvaltningslag måste innehålla en bestämmelse i ett så viktigt ämne som myndigheternas utredningsansvar. Förslaget anknöt till avfattningen i 8 § FPL, men för tydlighets skull hade skjutits in en punkt om att myndigheten också kan skaffa in utredning själv.

Som framgått ovan vann FRU inte gehör för sitt förslag om lagreglering av frågan om utredningsansvaret. I den på denna punkt liksom i övrigt kortfattade propositionen om ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) angav departementschefen (s. 19), att det sedan länge ansetts vara ”en närmast självklar eller underförstådd grundsats” att myndigheterna är skyldiga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Hur långt denna skyldighet närmare bestämt sträckte sig och hur uppgiften att skaffa fram utredningen borde fördelas mellan myndighet och part kunde inte generellt anges utan berodde på ärendets karaktär.

19.5.2. Förvaltningsprocesslagen

SOU 1966:70

BSK:s ovan redovisade förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) var avsett att täcka behovet av förfaranderegler också för besvärsförfarandets del; lagförslaget innefattade sålunda ett särskilt kapitel om ”särskilda utredningsmedel hos domstol”. Även den nedbantade version som föreslogs i arbetsgruppens betänkande (SOU 1968:27) innehöll vissa förfaranderegler, som även var avsedda att tillämpas av förvaltningsdomstol. Det egentliga avstampet i det arbete som så småningom skulle leda fram till antagandet av FPL gjordes emellertid av den år 1962 tillsatta Förvaltningsdomstolskommittén, som i sitt betänkande Förvaltningsrättskipning (SOU 1966:70) bl.a. presenterade förslag till två lagar om Regeringsrätten respektive rikets kammarrätter.

I dessa lagar intogs likalydande bestämmelser (21 § resp. 11 §) om att förvaltningsdomstolarna skulle verka för att utredningen blev så fullständig som fordrades med hänsyn till målets beskaffenhet. Kommittén (s. 403, jfr även s. 421) ansåg det med hänsyn till förvaltningsmålens beskaffenhet naturligt att förvaltningsdomstolarna

Sida 414
Original

bar ett utredningsansvar. Detta uteslöt dock inte att det i första hand borde ankomma på parterna att sörja för bevisningen. Domstolens uppgift skulle väsentligen bestå i att se till att parternas utredningsmaterial kompletterades i erforderlig mån. Förutsättningarna för denna verksamhet växlade enligt kommittén allt efter målens natur.

Ju 1970:11

Med beaktande av bl.a. Förvaltningsdomstolskommitténs förslag föreslogs i en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria (Ju 1970:11) att en ny lag om förfarandet i förvaltningsdomstol skulle innehålla en bestämmelse (7 §) om utredningsansvaret av följande lydelse: ”Rätten leder parts utredning och tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver.”

I promemorian framhölls (s. 44) betydelsen av rättens processledande funktion i ett förfarande som dominerades av officialprincipen. Denna funktion borde komma till klart uttryck och därför föreslogs formuleringen att rätten leder parts utredning. Enligt promemorian fordrades därutöver en särskild föreskrift om officialprincipens tillämpning i förfarandet, nämligen att rätten ska se till att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver.

I samband med att 8 § FPL fick sin nuvarande lydelse gjordes vissa justeringar i förhållande till vad som föreslagits i den nyssnämnda promemorian. Departementschefen (prop. 1971:30 s. 529) ansåg att den i promemorian använda formuleringen, att rätten tillser att målet blir så fullständigt utrett som dess beskaffenhet kräver, visserligen uppfyllde kravet på markering av att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål, men att ordet ”fullständigt” borde utgå för att motverka risken för att utredningsansvaret skulle komma att tolkas som alltför långtgående.

Det fanns också skäl för att beskriva rättens processledande uppgift på ett annat sätt än i promemorian. Det där valda uttryckssättet, att ”rätten leder parts utredning”, kunde ge det felaktiga intrycket att part kan förhålla sig relativt passiv i

Sida 415
Original

processen i förlitan på att målet ändå blir tillfredsställande utrett genom rättens försorg. För att markera att det i stor utsträckning dock måste ankomma på parterna själva att skaffa fram utredningen, borde domstolens ansvar enligt departementschefen (s. 530) i stället uttryckas på det sättet, att rätten vid behov har att anvisa hur utredningen bör kompletteras. Slutligen fanns det också anledning att i paragrafen uttryckligen öppna möjlighet för domstolen att avvisa överflödig utredning.

SOU 1991:106

Avslutningsvis kan nämnas att Domstolsutredningen i ett betänkande ingående diskuterat hur utredningsansvaret för förvaltningsdomstolarna borde regleras (SOU 1991:106 del A s. 512–540, del B s. 410–427). I en särskild lag om förfarandet i mål i förvaltningsdomstol och i vissa mål i allmän domstol (domstolsförfarandelagen), som skulle ersätta bl.a. FPL, föreslogs följande bestämmelse inflyta:

Domstolen skall se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Genom frågor och påpekanden skall domstolen försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Vid behov skall domstolen anvisa hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

Utredningens utgångspunkt var (s. 539) att bestämmelserna om domstolens utredningsskyldighet i de förvaltningsrättsliga målen borde sträcka sig minst lika långt som motsvarande regler i rättegångsbalken. Förslaget kom emellertid inte att genomföras (se prop. 1995/96:115 s. 75).

Av intresse i sammanhanget är utredningens påpekande (s. 519) att det i förvaltningslagen inte finns någon motsvarighet till 8 § FPL. En lösning som därvid låg nära till hands var att komplettera förvaltningslagen så att överensstämmelse mellan de båda lagarna på denna punkt uppnåddes. För undvikande av återremisser från förvaltningsdomstolarna var det enligt utredningen önskvärt att förvaltningsmyndigheterna i möjligaste mån följde de principer som låg bakom 8 § FPL.

Sida 416
Original

19.6. Överväganden

19.6.1. Myndighetens utredningsansvar

Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillfredsställande utredda är i grunden en fråga om att förverkliga lagstiftarens intentioner i fråga om den materiella regleringen. Ett ingrepp mot enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de i den aktuella föreskriften mera abstrakt angivna kriterierna och ett konstaterande av att det ligger i det allmännas intresse att ingreppet sker. Det måste också under handläggningen ha klarlagts, att omständigheterna i det konkreta fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den anledningen, att han ansökt om denna och på ett ytligt plan kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet konstaterats vara sådana, att de uppfyller kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande beslut meddelas.

Oavsett vilken typ av ärende det gäller måste någon ha det yttersta ansvaret för att underlaget är sådant, att beslutet korrekt speglar innehållet i den tillämpade normen. Denne ”någon” kan rimligen inte vara någon annan än den som har att fatta beslutet, alltså myndigheten. Om man bortser från att flera olika aktörer kan engageras under ett ärendes utredning – i första hand parten eller parterna men även t.ex. andra myndigheter eller privata intressenter eller sakkunniga – är det givet att ”officialprincipen” i denna mening måste gälla.

För att det ska vara meningsfullt att lagfästa en sådan huvudregel, och för att hindra att den legitimerar total passivitet från andra aktörers sida, bör den innehålla en markering av att kraven på myndighetens aktivitet i utredningshänseende varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Om ärendet avser en begäran om att få en förmån av det allmänna, behöver myndigheten i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser ingripande mot enskild i det allmännas intresse. Det ligger i sakens natur att den enskilde parten många gånger självmant ger in den utredning som han eller hon önskar åberopa till stöd för sin begäran. Som framgått anges i 8 § FPL att hänsyn ska tas till målets ”beskaffenhet”, och i mera generella regler om utredningsansvaret i specialförfattningar förekommer ibland – men inte konsekvent – liknande preciseringar.

Sida 417
Original

Med hänsyn till den stora spännvidden mellan de många ärendetyper som förekommer inom den offentliga förvaltningen måste en föreskrift i ämnet med nödvändighet bli relativt allmän hållen. I en ny förvaltningslag kan man – vad gäller själva grundregeln – inte gärna komma längre än vad som för processen i förvaltningsdomstol ansetts möjligt. Även en sådan bestämmelse har emellertid, som framgår av praxis rörande tillämpningen av 8 § FPL, ett betydande värde.

Rent allmänt är det naturligtvis angeläget att både myndigheter och parter uppmärksammas på var det yttersta ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett ligger. Det må så vara att några allvarligare problem inte uppstått till följd av att rättstillämparen – ytterst Regeringsrätten – på denna punkt sprungit ifrån lagstiftaren och med åberopande av ”allmänna förvaltningsrättsliga principer” upprätthållit en tillfredsställande ordning, men att i ny förvaltningslag avstå från att reglera frågan med hänvisning till att den ändå tagits om hand i rättspraxis synes uteslutet. Om lagstiftarens intention är, att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans och att onödiga överklaganden ska förhindras, framstår det – som vi redan inledningsvis påpekat – mindre logiskt att uttryckligen i författning kräva av domstolarna att de efter överklagande ser till att ett ärende blir tillfredsställande utrett utan att ställa samma krav på den myndighet som ursprungligen hanterat ärendet och fattat det överklagade beslutet.

Ytterligare ett skäl för att kodifiera praxis på området är att härigenom ges en tydligare markering av Sveriges åtaganden enligt EU-rätten. Därigenom kommer den EU-rättsliga allmänna rättsgrundsats som brukar beskrivas som ”omsorgsprincipen” klarare till uttryck i en central svensk förfarandelag (se även avsnitten 4.4.5 och 4.7).

Ett kompletterande argument för frågans reglering i förvaltningslagen är, att man därigenom skulle kunna undvara de allmänt hållna, men inte synkroniserade, bestämmelser om utredningsansvaret som förekommer i specialförfattningarna. Anledningen till att man ansett sig tvingad att på olika områden införa sådana regler, som oftast inte säger mer än som framgår av etablerad praxis, är just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets i avsnitt 19.2.3 in fine nämnda uttalande).

Mot bakgrund av det ovan sagda anser vi således att en särskild paragraf, rubricerad ”Utredningsansvaret”, bör intas i en ny förvalt-

Sida 418
Original

ningslag och inledas med en bestämmelse om myndigheternas grundläggande ansvar. Bestämmelsen kan lämpligen utformas i nära anslutning till den i 8 § första stycket FPL anlitade formuleringen. Praxis rörande tillämpningen av FPL:s motsvarande föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens tillämpningsområde.

Man bör emellertid inte stanna där. Ytterligare förtjänar att övervägas hur parternas bidrag till utredningen bör bestämmas.

19.6.2. Parts medverkan

Som vi tidigare understrukit innebär inte myndighetens utredningsansvar, att myndigheten själv måste ta fram allt relevant material i ett ärende. I det konkreta fallet bör även parterna, beroende på vad saken gäller, kunna engageras i detta syfte, oftast efter det att myndigheten försett dem med anvisningar om hur det ska gå till. I vissa situationer kan myndighetens utredningsansvar sägas vara begränsat till att innefatta en kontroll av att parten skaffat fram och företett det underlag som behövs för att ett materiellt riktigt beslut ska kunna fattas. Vi vill dock samtidigt betona att det ytterst alltid är myndigheten som ansvarar för att utredningen är tillräcklig i enlighet med vad som sägs i paragrafens första stycke.

Det kan naturligtvis inte bli fråga om att genom en generellt tillämplig föreskrift i förvaltningslagen ge stöd för att avtvinga en part utredning, som talar till hans nackdel. I specialförfattningar kan däremot intas bestämmelser t.ex. om en sanktionerad upplysningsplikt eller om skyldighet att ställa sin kropp till förfogande för en läkarundersökning. Vi anser att en rimlig avgränsning endast kan uppnås, om förvaltningslagens anvisningar om parts skyldighet att lämna bidrag till utredningen uteslutande tar sikte på ärenden, som initierats av parten själv.

Enligt 8 § andra stycket FPL ska rätten vid behov anvisa hur utredningen bör kompletteras. Av bestämmelsen framgår inte uttryckligen vem som är anvisningens adressat, men det får rimligen förutsättas vara någon som är part i målet. Inte heller innefattar föreskriften något direkt åliggande för part att självmant ge in för honom och henne tillgängligt material; formuleringen förutsätter att viss utredning redan presenterats – av part eller annan – men att denna utredning är ofullständig och behöver kompletteras.

Sida 419
Original

Vi anser att det i en ny förvaltningslag tydligare bör framgå, att det är fråga om ärenden som inte tagits upp ex officio utan väckts av enskild part. Typiskt gäller ärendet inte något betungande ingrepp utan en begäran om ett beslut, som för initiativtagaren framstår som gynnande. Bedömer myndigheten att utredningen är otillräcklig, ska detta inte omedelbart leda till en för parten oförmånlig utgång, utan i första rummet ska anvisning ges om nödvändig komplettering.

Av det sagda följer att en ny bestämmelse i ämnet inte bör omfatta sådana ärenden som visserligen väcks utifrån men inte av ett privaträttsligt subjekt utan av en annan myndighet. Man bör av en myndighet normalt kunna förvänta sig ett fullödigt underlag för en framställning, och den av oss föreslagna samverkansregeln synes i övrigt tillräcklig för att lösa eventuellt uppkommande problem.

Resonemanget leder till slutsatsen, att den nya förvaltningslagens föreskrift om utredningsansvaret också bör innehålla en bestämmelse om att en enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Därtill bör fogas en regel om att myndigheten, om den anser att utredningen är ofullständig, ska ge parten anvisning om hur denna bör kompletteras.

19.6.3. Lagtexten

Mot bakgrund av våra ovan redovisade överväganden angående myndighetens utredningsansvar och parts medverkan föreslår vi följande bestämmelse:

Utredningsansvaret

19 § En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

Sida 420
Original

Sida 421
Original

20. Muntliga uppgifter (20 §)

20.1. Inledande noteringar

Att förfarandet som huvudregel ska ske i skriftlig form har i vårt lagförslag lagts fast i en allmän regel om riktlinjer för handläggningen (8 § andra stycket). Denna bestämmelse öppnar emellertid också för muntliga inslag. Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de föreslagna reglerna om service och tillgänglighet (5 och 6 §§), vilka gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller ej.

Vad frågan nu gäller är om det finns behov av en ytterligare regel, som explicit tar fasta på den fas under handläggningen då ärendena bereds, och hur den i så fall bör utformas. Närmare bestämt gäller frågan huruvida en enskild part kan påfordra att under beredningen få lämna uppgifter muntligt. Reglering i ämnet finns för närvarande i 14 § FL. Bakgrunden till denna bestämmelse liksom dess tillämpning har tidigare redovisats (i avsnitten 11.2–11.5), varför vi direkt kan presentera våra överväganden.

20.2. Överväganden

Som nyss konstaterats får redan våra föreslagna regler om service, tillgänglighet och riktlinjer för handläggningen (5, 6 och 8 §§) betydelse för den enskildes möjligheter att agera muntligt. Bestämmelserna kan, låt vara något annorlunda utformade, sägas täcka den reglering som nu finns i 14 § andra stycket FL.

För att underlätta den enskildes kontakter med myndigheterna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör emellertid ett ytterligare element tillfogas i linje med den tanke som ligger bakom den nuvarande bestämmelsen i 14 § första stycket FL. Den enskilde bör som part i ett ärende inom vissa ramar kunna kräva att

Sida 422
Original

under beredningsstadiet få lämna uppgifter i muntlig form. En ny regel i ämnet bör emellertid göras mera generös än den nu gällande, som bara är tillämplig i de mera betydelsefulla ärenden som avser ”myndighetsutövning mot någon enskild” och som dessutom – även om denna grundförutsättning skulle vara uppfylld – sätts ur spel om ”arbetets behöriga gång” skulle hindras.

Begreppet myndighetsutövning har vi på anförda skäl (se avsnitt 5.3) utmönstrat ur vårt lagförslag. Sakligt ger anknytningen till detta också uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötandet av den enskildes uttalade önskemål. Möjligheten att vägra parten att muntligen tillföra ärendet uppgifter med hänvisning till att detta skulle inverka menligt på arbetets behöriga gång inbjuder enligt vår mening till missbruk. Det låter sig väl sägas att något sådant hittills inte kunnat påvisas – vilket skedde i den proposition (se avsnitt 11.2.5 ovan) som låg till grund för den nuvarande lagen – men att bygga in en sådan latent risk i en ny bestämmelse anser vi olämpligt.

Klart bättre förefaller oss det alternativ som föreslogs av Förvaltningsrättsutredningen (FRU, se avsnitt 11.2.5 ovan), nämligen att frånkänna den enskilde rätten att muntligen lämna sådana uppgifter som ”måste antas sakna betydelse i ärendet”. Inte heller en sådan lösning träffar emellertid enligt vår uppfattning helt rätt. Även om informationen avser i sig relevanta omständigheter i ärendet, bör detta inte alltid ge parten en ovillkorlig rätt att få framföra den muntligt. Myndigheten bör t.ex. inte tvingas ta tid och kraft i anspråk för att vid upprepade tillfällen tillgodogöra sig – lyssna på – information, som redan är känd. En förutsättning som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör byggas in i regeln.

Vid utformningen av ett sådant behovskriterium kan inte bortses från arten av den prestation som parten ska ha rätt att avkräva myndigheten. Det kan naturligtvis inte komma i fråga att den enskilde mera generellt skulle kunna påfordra anordnandet av en formlig förhandling. Inte heller kan man rimligen begära att beslutsfattaren själv eller ens föredraganden eller annan som deltar i handläggningen alltid personligen ska sammanträffa med parten. Vad det gäller är endast att parten ska ha rätt att välja muntlig i stället för skriftlig form, då han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. Ett telefonsamtal med samtidig (inspelning) eller efterföljande (anteckning) dokumentation, som tillförs akten i

Sida 423
Original

ärendet, uppfyller kravet på att parten ska ha fått ”lämna uppgifter muntligt”.

Under förutsättning att det överlåts åt myndigheten att bestämma sättet för den muntliga uppgiftsöverföringen, bör utrymmet för att vägra den enskilde att meddela sig muntligt kunna göras begränsat. Den enskilde kan alltså ges rätten att välja muntlig form utan att något särskilt behov därav måste kunna konstateras. Ett behovskriterium bör integreras i bestämmelsen endast på det sättet, att den parten tillkommande rätten att lämna uppgifter bortfaller, om detta informationsalternativ framstår som ”obehövligt”. Därmed utesluts bl.a. sådana okynnespropåer som varit möjliga om i stället FRU:s alternativ valts.

En sådan lösning innebär lagtekniskt en markering av muntlighetens betydelse i förvaltningsförfarandet. För den enskilde innebär det vidgade befogenheter att kommunicera muntligt, då begränsningen till myndighetsutövningsärenden bortfaller liksom myndigheternas möjligheter att med hänvisning till störningar i arbetets behöriga gång vägra att ta emot muntliga uppgifter.

Samtidigt rör det sig inte om några dramatiska förändringar för myndigheternas del. Genom att de själva bestämmer hur de vill tillgodogöra sig de muntliga uppgifterna, kontrollerar de i stor utsträckning vilka kostnader i tid, arbete och pengar som nyordningen kan förorsaka det allmänna. Anser man sig i ett konkret fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna vid ett telefonsamtal lämnade uppgifter, blir det knappast alls fråga om någon ökad belastning utan snarast om att fullgöra en funktion som följer redan av service- och tillgänglighetsskyldigheten.

På basis av det sagda föreslår vi således att bland bestämmelserna om ”Ärendenas beredning” intas följande paragraf:

Muntliga uppgifter

20 § En enskild part som vill lämna uppgifter muntligt ska få tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta lämpligen ska ske.

Sida 424
Original

Sida 425
Original

21. Kommunikation (21 §)

21.1. Ämnet och kapitlets uppläggning

Principen att ”ingen ska dömas ohörd” utgör ett av rättsstatens fundament. Inom förvaltningsrätten har den sedan gammalt formulerats som en kommunikationsprincip, inte att förväxla med den allmänna rätt till insyn i sitt ärende som bör tillkomma varje part. En regelrätt kommunikation förutsätter att myndigheten aktivt dels informerar parten om uppgifter som tillförts ärendet, dels ger honom eller henne tillfälle att anlägga synpunkter på innehållet i dessa. Parten ska alltså inte själv behöva efterforska, om något nytt material av betydelse tillkommit, och löpa risken att beslut fattas på ett underlag, som han eller hon inte känt till och kunnat bemöta.

Vid sidan av det primära syftet att garantera medborgarna sådan elementär rättssäkerhet fyller principen också en viktig funktion som utredningsmedel, då kommunikationsskyldighetens fullgörande innefattar ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan de i ärendet medverkande. Under förutsättning att institutet utformas och hanteras på ett rationellt sätt, bidrar det således verksamt till att uppfylla vad som i våra direktiv beskrivs som förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att samtidigt ”värna medborgarnas rättssäkerhet” och ”främja snabba avgöranden”.

Kommunikationsprincipen har lagfästs i 17 § FL, där den på ett olyckligt sätt sammanförts med bestämmelserna om partsinsyn (16 § FL) under den gemensamma rubriken ”Parters rätt att få del av uppgifter” (se vad som sägs härom i 12 kap. om partsinsyn). Skyldigheten att kommunicera tillkommande material med part är enligt nuvarande ordning förbunden med flera begränsningar, som enligt vår mening inte är helt förenliga med rättssäkerhetens krav. Angelägenheten av en skärpning måste emellertid vägas mot de risker från effektivitetssynpunkt som ett överdrivet bruk av

Sida 426
Original

kommunikationsinstrumentet kan medföra. Vår uppgift är att söka en rimlig balanspunkt.

I de följande avsnitten redovisar vi den nuvarande författningsregleringen (21.2) och hur den tillämpats i praktiken (21.3). Efter en kortfattad erinran om EU-rättens krav (21.4) och en nordisk utblick (21.5) följer en redogörelse för hur frågan behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (21.6). Slutligen presenterar vi våra överväganden och förslag (21.7).

21.2. Nuvarande författningsreglering

Kommunikationsregeln i 17 § FL har följande lydelse:

Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett

1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande,

3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller

4. om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Som framgår är kommunikationsskyldigheten begränsad till att gälla i ärenden om myndighetsutövning. Den ska ha fullgjorts innan ett ärende avgörs, alltså innan ett slutligt beslut fattas. Den gäller endast gentemot part och avser bara sådana uppgifter som tillförts ärendet av någon annan. Under vissa särskilt angivna omständigheter kan ärenden avgöras utan föregående kommunikation, och i ett antal uppräknade ärendetyper eller situationer bortfaller kommunikationskravet helt.

För förvaltningsdomstolarnas del finns motsvarande reglering i 18 § FPL, enligt vilken part, ”innan mål avgöres”, ska ha ”fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom själv och haft tillfälle att yttra sig över det”. Via en hänvisning till 10 §

Sida 427
Original

FPL bortfaller dock underrättelseskyldigheten ”1. om det inte finns anledning anta att talan kommer att bifallas helt eller delvis, 2. om underrättelse annars är uppenbart onödig, 3. om motparten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig eller 4. om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet”. Vad gäller skriftväxling vid förvaltningsdomstol innehåller 10–12 §§ FPL mera detaljerade regler om formerna för kommunikation.

I sammanhanget kan också pekas på den vid beredning av regeringsärenden tillämpliga regeln i 7 kap. 2 § RF, enligt vilken ”behövliga upplysningar” ska ”inhämtas från berörda myndigheter” och ”tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig” – det senare åliggandet dock endast ”i den omfattning som behövs”. Den kommunikationsprincip som inkluderas i stadgandet spelar en viss roll då Regeringsrätten har att pröva regeringsbesluts laglighet inom ramen för rättsprövningsinstitutet.

21.3. Regleringens tillämpning

Kommunikationsbestämmelserna aktualiseras relativt ofta i Regeringsrättens praxis, både i samband med överklaganden och vid tillämpning av reglerna om rättsprövning och resning. I JO:s verksamhet är deras tillämpning ett frekvent förekommande tema. Vi presenterar här ett axplock av domar och beslut, som belyser några speciella element i den aktuella regleringen.

Det förhållandet att tillämpningsområdet för 17 § FL är begränsat till ärenden, som avser myndighetsutövning mot någon enskild, hindrar enligt JO inte, att ett krav på kommunikation – beroende på omständigheterna – bör ställas även i andra ärenden (se t.ex. JO 1994/95 s. 363, JO 1995/96 s. 309 och JO 1996/97 s. 297 ang. vårdnads- och umgängesrättsutredningar).

Inte heller har det ansetts rimligt att som en allmän regel endast kräva kommunikation före ett slutligt beslut, alltså ett beslut varigenom målet (18 § FPL) eller ärendet (17 § FL) avgörs. I rättsfallet RÅ 1991 ref. 109 distanserade sig Regeringsrätten på ett markant sätt från den föreskrivna begränsningen, då man i ett mål om interimistisk körkortsåterkallelse uttalade, att förvaltningsprocesslagens kommunikationsbestämmelser visserligen är ”formellt tillämpliga endast när ett mål avgörs slutligt men ger uttryck för ett principiellt synsätt som får anses ha generell räckvidd”; då

Sida 428
Original

kommunikation självfallet var av särskild vikt i ”mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild”, vilket kunde vara fallet i körkortsmål, hade kammarrätten inte bort meddela interimistiskt beslut utan föregående kommunikation. (Jfr även RÅ 1989 ref. 46.) JO har gett uttryck för samma inställning och t.ex. utdelat kritik då ett serveringstillstånd återkallats genom ett interimistiskt beslut utan att tillståndshavaren först kommunicerats (JO 1983/84 s. 375).

Föremålet för kommunikation beskrivs som ”uppgift” (17 § FL) respektive ”det” (18 § FPL; jfr 16 § FL) som har tillförts ärendet eller målet av någon annan än parten själv. Oavsett ordvalet är tanken densamma. Att allt utredningsmaterial, vare sig detta kommit utifrån eller utgörs av interna, inom myndigheten upprättade handlingar, ska kommuniceras har understrukits av JO, som också påpekat att även annat material än handlingar, t.ex. muntliga upplysningar eller iakttagelser vid syn, omfattas av kommunikationskravet (se t.ex. JO 1975 s. 479, JO 1992/93 s. 489, JO 1998/99 s. 216,

JO 2000/01 s. 283, JO 2003/04 s. 205 och JO 2003/04 s. 360).

Som exempel från rättspraxis kan nämnas att Regeringsrätten underkänt kommunal besvärsnämnds avgöranden i tjänstetillsättningsärenden, då muntliga utsagor av representant för den offentlige arbetsgivaren inte kommunicerats med den förbigångne sökande som klagat hos nämnden (RÅ 1975 ref. 37, RRK R73 2:38, RÅ 1976 ref. 119). Exempel på felaktigt underlåten kommunikation av för utgången avgörande material, som myndigheten ex officio inhämtat, har gällt uppgifter om snatteridom i ärende om uppehållstillstånd (RÅ 1992 ref. 20; resningsmål) och kulturmiljöenhets promemoria och storskifteskarta i bygglovsärende (RÅ 1996 ref. 28; rättsprövningsmål, där även ovannämnda 7 kap. 2 § RF åberopades i domen).

När det gäller kriteriet, att materialet ska ha tillförts av någon annan än parten själv, är viss försiktighet påkallad. Även om uppgifterna ursprungligen lämnats av parten, kan myndighetens agerande göra det nödvändigt att ändå kommunicera dem. I JO 1996/97 s. 179 hade Statens invandrarverk återkallat en visering utan att kommunicera uppgifter i en av polismyndigheten upprättad promemoria. JO konstaterade att de uppgifter som ingick i Invandrarverkets beslutsunderlag visserligen främst var sådana som parten själv lämnat till polismyndigheten, men då som underlag för hans ansökan om uppehållstillstånd. Då de nu i stället kom att läggas till grund för ett beslut om återkallelse av visering – ett för

Sida 429
Original

parten betungande beslut – borde promemorian ha kommunicerats. På liknande sätt har JO i ett folkbokföringsärende kritiserat en skattemyndighet för att den inte kommunicerat uppgifter som lämnats av parten i andra ärenden och av myndigheten tillförts det aktuella ärendet (JO 1997/98 s. 306).

Att undantaget för situationer då kommunikation är uppenbart obehövlig (första undantagspunkten i 17 § FL) måste tolkas med försiktighet framgår bl.a. av RRK R73 2:38, där ett muntligt yttrande inte kommunicerats med part. Invändning om att de muntligen lämnade uppgifterna inte avvek från vad samma uppgiftslämnare anfört i ett skriftligt yttrande, vilket i behörig ordning blivit föremål för kommunikation, underkändes av Regeringsrätten. Då den muntliga utsagan innehållit såväl utförligare som nya motiveringar för den uppfattning som vederbörande tidigare framfört i målet, framstod det enligt Regeringsrätten inte som uppenbart obehövligt att föranstalta om förnyad kommunikation.

Vad gäller det i samma undantagspunkt nämnda snarlika fallet att det inhämtade materialet saknar betydelse (för avgörandet) har JO betonat, att det måste framstå som uppenbart, att kommunikationen inte fyller någon funktion för att åtgärderna ska kunna underlåtas (JO 2009/10 s. 351).

JO har också understrukit att den tredje undantagspunkten i 17 § FL – om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet – inte får tillämpas slentrianmässigt, utan att det för att kommunikation ska kunna underlåtas måste finnas någon konkret omständighet i det enskilda fallet som ger anledning att befara en risk för att verkställigheten försvåras (beslut 2009-06-02, dnr 671-2008).

En viss latent risk för missbruk är också förbunden med tillämpningen av den fjärde undantagspunkten, avseende sådana fall där avgörandet inte kan uppskjutas. I sitt beslut i ärendet JO 2001/02 s. 167, där socialnämnden hade upplyst innehavaren av serveringstillstånd om att nämnden avsåg att avgöra ett ärende om återkallelse av tillståndet en viss dag och att svarsfristen därför gjorts kort (se nedan), konstaterade JO att det inte hade framkommit att det skulle ha varit av särskild vikt att beslut fattades just denna dag eller över huvud taget vad skälet härtill var. Något hinder i lagens mening för det uppskov som en kommunicering medförde fanns därför inte.

Hur lång svarsfrist som krävs för att kommunikationsskyldigheten ska anses uppfylld framgår inte av förvaltningslagen. JO har vid

Sida 430
Original

flerfaldiga tillfällen uttalat sig om vad som kan anses utgöra skäligt rådrum. Fristen får naturligtvis anpassas efter ärendets art, materialets omfattning osv. I JO 1988/89 s. 333 underkände JO en tvådagarsfrist i ett ärende om återkallelse av tillstånd att bedriva fondkommissionsrörelse men godtog med hänsyn till behovet av ett snabbt avgörande att tiden bestämdes till nio dagar. Även om det rört sig om uppgifter, som påmint om sådana som tidigare kommunicerats, har JO ansett att fem dagar utgjort en alltför kort frist i ett ärende om återkallelse av serveringstillstånd; fristen borde i det aktuella fallet ha uppgått till åtminstone två veckor (JO 2001/02 s. 167). Då det endast varit fråga om en mindre komplettering i ett sjukpenningärende, har en veckas frist ansetts tillräcklig (beslut 2009-09-09, dnr 5031-2008).

JO har också framhållit vikten av att en myndighet iakttar stor försiktighet med att fatta beslut samma dag som angiven tidsfrist löper ut, eftersom man då riskerar att avgöra ärendet innan ett eventuellt yttrande hunnit komma handläggande tjänsteman tillhanda (JO 2001/02 s. 347). Att det med hänsyn till en myndighets speciella rutiner inte ens är tillräckligt att avvakta utgången av svarsfristens sista dag framgår av JO 2008/09 s. 357, där Försäkringskassan fattat beslut i ett ärende om sjukpenning utan att ta hänsyn till den tid som åtgår för att ett yttrande från den försäkrade ska bli tillgängligt i kassans ärendehanteringssystem.

I vilken form kommunikation ska ske bestäms enligt 17 § FL av myndigheten. Då föremålet för kommunikation vanligen utgörs av handlingar, är skriftlig underrättelse naturligtvis den normala kommunikationsformen, men i princip föreligger inget hinder mot att part i stället får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal eller i samband med ett besök hos myndigheten. Att rationaliteten emellertid inte får drivas in absurdum framgår bl.a. av JO 1996/97 s. 319, där en försäkringskassa kritiserades för att den samma dag som ärendet skulle avgöras kommunicerat en föredragningspromemoria med den försäkrade per telefon. JO påpekade, att det kunde vara svårt för den försäkrade att snabbt ta ställning till om uppgifterna var riktiga, och att han dessutom kunde känna sig pressad att avstå från att lämna synpunkter, eftersom handläggningen då ytterligare skulle kunna fördröjas.

Sida 431
Original

21.4. EU-rättens krav

Innebörden av den EU-rättsliga principen om rätten att bli hörd, som numera som ett inslag i principen om god förvaltning kommer till uttryck i artikel 41 i Stadgan, har ovan belysts i 4 kap. om ”Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv” till vilket hänvisas (se särskilt avsnitten 4.4.2 och 4.4.3). Vi nöjer oss här med att summariskt erinra om de grundläggande elementen.

Enligt artikel 41.2 a i Stadgan gäller rätten att blir hörd innan enskilda åtgärder, som berör någon negativt, vidtas. Av EUdomstolens praxis framgår att detta innebär att EU:s institutioner ska bereda den som är part i ett ärende, där utgången på ett markant sätt påverkar hans eller hennes intressen, tillfälle att inom en rimlig tidsfrist inkomma med yttrande över material som har betydelse för avgörandet (se C-32/95 P, kommissionen mot Lisrestal, REG 1996 s. I-5373, och C-462/98 P, Mediocurso mot kommissionen, REG 2000 s. I-7183). Att även medlemsstaterna är skyldiga att iaktta en sådan kommunikationsprincip vid handläggning av ärenden inom EU-rättens tillämpningsområde framgår av senare praxis (C-349/07, Sopropé mot Fazenda Pública, REG 2008 s. I-10369).

Inom EU-rätten har inte utvecklats några generella undantag från kommunikationsskyldigheten av den typ som förekommer i 17 § FL. Det hindrar naturligtvis inte, att begränsningar ibland måste kunna göras av hänsyn till behov av sekretess (jfr artikel 41.2 b i Stadgan ang. aktinsyn) eller av andra skäl (se C-48/96 P, Windpark Groothusen, REG 1998 s. I-2873).

21.5. En nordisk utblick

I förvaltningslagarna i våra nordiska grannländer talas inte om kommunikation utan om hörande av part. Syftet – att en part ska ges kännedom om vilket underlag en myndighet har tillgång till när den fattar ett beslut och beredas möjlighet att lämna synpunkter på detta – är dock detsamma.

Sida 432
Original

Danmark

Kapitel 5 i den danska förvaltningslagen ägnas institutet ”partshøring”. Om en part inte kan antas känna till att det i en myndighets beslutsunderlag finns vissa särskilda uppgifter rörande sakens faktiska omständigheter, får myndigheten enligt § 19 första stycket inte fatta beslut innan parten underrättats om dessa och getts möjlighet att yttra sig (jfr Garde m.fl. s. 226 f.). Detta gäller dock endast om uppgifterna är till nackdel för parten och av väsentlig betydelse för utgången i ärendet. Myndigheten kan fastställa en tidsfrist inom vilken yttrandet ska ha kommit in.

I andra stycket föreskrivs ytterligare undantag från underrättelseskyldigheten. Den gäller inte om 1) det på grund av uppgifternas karaktär och sakens beskaffenhet utan betänkligheter kan fattas beslut på befintligt material, 2) dröjsmål med avgörandet medför att en i lag fastställd tidsfrist överskrids, 3) partens intresse av att avgörandet skjuts upp anses böra vika för väsentliga hänsyn till offentliga eller privata intressen som talar emot ett sådant uppskov, 4) parten saknar rätt till aktinsyn avseende aktuella uppgifter, 5) det kommande beslutet berör en vidare, obestämd krets av personer, verksamheter och liknande eller om det av andra skäl innebär väsentliga svårigheter att höra parten, eller 6) det i lag finns särskilda bestämmelser som tillförsäkrar parten tillgång till underlaget för det kommande beslutet och möjlighet att yttra sig innan beslutet fattas.

Enligt § 20 kan en myndighet avstå från ”partshøring” före beslut i ärenden där myndigheten efter anmodan från en part kan ändra beslutet, om sakens karaktär och hänsynen till parten talar för det.

Norge

I den norska förvaltningslagen har bestämmelser om hörande av part intagits i kapitel IV ”Om saksforberedelse ved enkeltvedtak”. Det inledande stadgandet, § 16, ägnas det särskilda institutet ”forhåndsvarsling”, vilket innebär att part som inte tidigare har uttalat sig i ”saken” ska ges tillfälle att göra det inom en närmare angiven tidsfrist innan beslut fattas.

Genom sådant förhandsmeddelande ska parten informeras om vad ärendet rör. Han ska även i övrigt få den information som

Sida 433
Original

behövs för att han ska kunna ta tillvara sin rätt. Ofta kan detta tillgodoses genom att parten får kopior av handlingarna i ärendet men något krav på detta ställs inte i lagen (jfr Eckhoff–Smith s. 252 f.). Parten ska också ges möjlighet att lägga fram fakta och argument som talar till hans fördel. Som regel ska förhandsmeddelandet ges skriftligt, varvid elektroniska kommunikationsformer kan användas när mottagaren uttryckligen har godtagit detta och uppgett sin elektroniska adress. Om det är särskilt betungande för myndigheten att tillämpa skriftligt förfarande kan underrättelse ges muntligt eller på annat sätt.

En myndighet kan avstå från förhandsmeddelande om a) det inte är praktiskt möjligt eller innebär fara för att beslutet inte kan genomföras, b) parten inte har känd adress och ansträngningarna för att finna honom kräver en arbetsinsats, som inte är rimlig i förhållande till partens intressen och betydelsen av meddelandet, eller c) parten redan på annat sätt fått kännedom om att beslut ska fattas och har haft tillräcklig anledning och tid att uttala sig eller om meddelande av andra skäl är uppenbart onödigt.

Bestämmelser om förvaltningsorganets utrednings- och informationsplikt finns i § 17. Av dessa framgår bl.a. att förvaltningsorganet, om det får in uppgifter om en part eller om hans verksamhet, ska förelägga parten att yttra sig över dessa. Om uppgifterna kommit in redan när förhandsmeddelande enligt § 16 sänds ut är det naturligt att de bifogas detta, men om de kommer in senare ska parten underrättas särskilt om dem.

Underrättelseskyldigheten gäller även om förutsättningarna för förhandsmeddelande inte är uppfyllda och oavsett om uppgifterna kommer från ett offentligt register, en annan myndighet eller från en enskild. Parten ska ges möjlighet att korrigera och komplettera uppgifter, som han anser vara missvisande, oriktiga eller ofullständiga (Eckhoff–Smith s. 266). Sådan underrättelse krävs dock inte om a) uppgifterna bekräftas av partens egna framställningar eller parten saknar känd vistelseadress, b) hänsynen till andra parter eller offentliga intressen kräver ett snabbt avgörande, c) uppgifterna inte har avgörande betydelse för beslutet eller underrättelse av andra skäl är onödig eller inte ändamålsenlig av hänsyn till parten själv.

Även i övrigt ska part få information om uppgifter av väsentlig betydelse som han förutsätts ha anledning och intresse av att uttala sig om. Vid bedömningen av om underrättelse krävs ska beaktas om ett snabbt avgörande är önskvärt och om hänsynen till parten

Sida 434
Original

tillvaratas i tillräcklig utsträckning på annat sätt, t.ex. genom att han tagit del av handlingarna på eget initiativ (jfr §§ 18 och 19).

Finland

Bestämmelser i ämnet återfinns i 6 kap. i den finska förvaltningslagen under rubriken ”Utredning av ärenden och hörande av parter”. Enligt den grundläggande bestämmelsen i 34 § första momentet ska en part innan ett ärende avgörs ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.

I förarbetena till bestämmelsen (RP 72/2002 rd s. 95) framhöll regeringen att rätten att bli hörd av hävd betraktats som en princip som främjar rättsskyddet. ”Utöver detta har hörande ansetts accentuera individens möjligheter till medinflytande, vilket väsentligen hör samman med partsställningen. Hörandet av en part främjar också utredningen av ett ärende. Därigenom främjar skyldigheten att höra parter också objektivitet i myndigheternas verksamhet och noggrannhet i behandlingen av ärenden.”

Enligt propositionen (s. 95) kunde begreppet part avse såväl en ”egentlig part” som ”andra parter”. Hur hörandet i praktiken ska gå till regleras inte i bestämmelsen, men utgångspunkten är att en part lämnar sin förklaring skriftligen. Myndigheten kan dock godkänna en muntlig förklaring, om detta kan anses vara ändamålsenligt med hänsyn till omständigheterna och ärendets art (s. 96).

I paragrafens andra moment anges ett antal undantag från skyldigheten att höra part. Regeringen underströk emellertid i propositionen (s. 96) att tillämpningsområdet för undantagsbestämmelser måste skärskådas särskilt i belysning av kraven på god förvaltning, och att rätten att bli hörd i egen sak är en av de centrala rättsskyddsprinciper i förvaltningen som är inskrivna i 21 § grundlagen.

Ett ärende får sålunda med beaktande av det nyss sagda avgöras utan att en part hörs, om

1. yrkandet lämnas utan prövning eller omedelbart avslås såsom

ogrundat,

2. ärendet gäller anställande i tjänstgöringsförhållande eller antagande

till frivillig utbildning,

3. ärendet gäller beviljande av en sådan förmån som grundar sig på

en bedömning av sökandens egenskaper,

Sida 435
Original

4. hörandet kan äventyra syftet med beslutet eller om det dröjsmål

som hörandet medför i behandlingen av ärendet orsakar betydande skada för människors hälsa, den allmänna säkerheten eller miljön,

5. ett yrkande som inte rör någon annan part godkänns eller om

hörandet av någon annan orsak är uppenbart onödigt.

Enligt 36 § om ”Meddelande om hörande” ska en part upplysas om syftet med hörandet samt om den frist som har satts ut för lämnande av förklaring. I begäran om hörande ska vid behov specificeras vilka omständigheter förklaringen ska avse. En part ska tillställas handlingarna i de frågor som hörandet gäller i original eller kopior eller på något annat sätt ges tillfälle att ta del av dem. Bestämmelsen kompletteras av 33 §, enligt vilken parten ska underrättas om att ärendet kan avgöras även om fristen inte iakttas.

21.6. Tidigare lagstiftningsärenden

Besvärssakkunniga (BSK) betonade att det från rättssäkerhetssynpunkt inte var tillfyllest, att part ägde rätt till insyn i utredningsmaterialet i ärendet, utan att det måste krävas aktiva åtgärder av myndigheten, vilka gjorde parten bekant med materialet och gav honom tillfälle att yttra sig över detta. Kommunikationsgrundsatsens iakttagande utgjorde en av de mest betydelsefulla faktorerna för skapandet av det förtroende för myndigheterna som kännetecknar en rättsstat (SOU 1964:27 s. 326).

Skriftlig kommunikation borde utgöra huvudalternativ och gå till på det sättet, att den handling som utgjorde eller återgav utredningsmaterialet förmedlades till parten genom delgivning. Parten skulle ges tillfälle att yttra sig inom en angiven tid. En generell bestämmelse om att part skulle ges skäligt rådrum för att yttra sig intogs i 6 kap. 1 § i förslaget till lag om förvaltningsförfarandet. Något krav på att yttrandet skulle vara skriftligt föreslogs inte, utan parten skulle kunna lämna sitt svar muntligt (s. 328 f.).

Även muntlig kommunikation kunde emellertid accepteras, särskilt i ärenden där det hålls sammanträde med parten närvarande, då myndigheten kunde läsa upp en handling eller återge den i

Sida 436
Original

sammandrag. Parten kunde emellertid även i andra sammanhang få del av materialet via telefon eller i samband med besök hos myndigheten (s. 327).

När det gällde frågan om vad som skulle tillställas part ansåg BSK (s. 326 f.) att det skulle föra för långt att generellt ålägga myndigheterna att utan sovring tillställa part allt utredningsmaterial som över huvud taget tillfördes ett ärende. Myndigheterna måste därför ges utrymme för en bedömning av om utredningsmaterialet var av sådan art att det borde kommuniceras. Det material som kunde komma i fråga för kommunikation var sådant som tillfördes ett ärende från någon annan än parten själv och som kunde vara av betydelse för ärendets avgörande. Vidare måste reservation göras för sekretesskyddat material.

Utgången i ärendet spelade också en avgörande roll vid bedömningen av kommunikationsbehovet. Blev avgörandet det för parten gynnsammast tänkbara och inga motstående intressen fanns, saknades sådant behov. BSK ansåg att kommunikation även kunde underlåtas då part på andra vägar fått del av material som tillförts ärendet från någon annan än honom själv och han kunde förmodas självmant inkomma med synpunkter på detta (s. 328).

I ärenden angående allmän ordning och säkerhet kunde behovet av snabb handläggning medföra, att ett beslut måste meddelas innan i och för sig behövlig kommunicering skett. Fanns det möjlighet att i sådant fall fatta ett interimistiskt beslut, borde detta tillvägagångssätt enligt BSK (s. 328) väljas och kommunikation med parten ske innan det slutliga beslutet fattades.

Vad gällde frågan om när och hur många gånger under ett ärendes handläggning parten skulle kommuniceras angav BSK (s. 329 f.) att som en allmän riktpunkt borde gälla den tidpunkt då kommuniceringen kunde beräknas ge det bästa resultatet från utredningssynpunkt. I ärenden som myndigheten upptagit ex officio och där det var ovisst om en ifrågasatt åtgärd över huvud taget skulle vidtas, var det ofta rationellt att redan i inledningsskedet ge parten möjlighet att yttra sig. I andra fall kunde det i stället vara lämpligare att låta parten yttra sig först när myndighetens utredning i stort sett var slutförd. Det kunde även bli fråga om förnyad kommunikation, om ärendet efter det att sådan skett tillförts nytt material av betydelse för ärendets utgång.

I 8 kap. 5 § i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet intog BSK en bestämmelse om kommunikation med följande lydelse:

Sida 437
Original

Kan vad annorledes än genom viss part tillföres ärendet vara av betydelse för dess avgörande, skall myndigheten, i den mån ej bestämmelserna i 3 § andra stycket till annat föranleda, giva honom till känna vad sålunda förekommit. Handling skall i sådant fall delgivas honom och tillfälle därjämte lämnas honom att inom utsatt tid yttra sig över densamma. Vad i första stycket sagts skall dock ej gälla, där tillkännagivande av särskild anledning finnes obehövligt eller med ärendets avgörande icke kan anstå eller hinder eljest möter.

Den arbetsgrupp som med utgångspunkt i BSK:s betänkande presenterade ett kraftigt nedbantat förslag till förvaltningslag placerade bestämmelserna om kommunikation i den del av lagen som enligt 13 § endast skulle gälla i ”ärende, som angår någons rätt eller plikt såsom enskild och avgöres genom beslut med rättslig verkan”. (Se SOU 1968:27 s. 79.) Som skäl anfördes (s. 158) att bestämmelserna om kommunikation var av så ”processuell” karaktär att de inte gärna kunde göras tillämpliga över hela förvaltningsfältet utan borde reserveras för de ”utpräglat rättsliga ärendena”.

I 15 § i arbetsgruppens förslag bestämdes kommunikationsskyldigheten inom det sålunda begränsade tillämpningsområdet på följande sätt:

Slutligt beslut, som går part emot, får icke meddelas utan att myndigheten underrättat parten om upplysning, yttrande eller annat, som tillförts ärendet genom annan än honom själv och som han enligt 6 § kan få del av, samt lämnat parten tillfälle att yttra sig över det. Underrättelsen kan vara skriftlig eller muntlig, och bör anvisa tid och sätt för yttrandet. Ärende får dock avgöras utan sådan underrättelse, om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelsen kan medföra fara för att beslutet icke blir genomfört. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att underrättelse underlåtes.

Det krävdes alltså inte bara att ärendet angick ”någons rätt eller plikt såsom enskild” och avgjordes genom ”beslut med rättslig verkan” utan också att det rörde sig om ett ”slutligt beslut” och att detta gick ”part emot”. Enligt arbetsgruppen (s. 162) skulle det leda till orimliga konsekvenser att generellt föreskriva att beslut under förfarandet får meddelas först efter kommunikation. Man medgav dock att mera ingripande förelägganden och andra viktigare beslut under förfarandet som regel borde föregås av kommunikation.

Sida 438
Original

Även interimistiska och andra preliminära beslut kunde vara så ingripande och betydelsefulla ”till sina reella verkningar” att det kunde synas angeläget att de inte meddelades utan kommunikation. Det tillfälliga beslutet måste emellertid enligt arbetsgruppen ofta komma överraskande och fick dessutom ses som ”en åtgärd som också delvis fullgör kommunikationens funktion att ge parten tillfälle att tillvarata sina intressen före det slutliga avgörandet”.

Även om de nämnda kriterierna var uppfyllda, begränsades kommunikationsskyldigheten av de tre i andra stycket intagna undantagen. De två första undantagssituationerna – ”om det av särskild anledning är nödvändigt” eller ”underrättelsen kan medföra fara för att beslutet icke blir genomfört” – syftade enligt arbetsgruppen (s. 170 f.) på sådana fall, där kommunikation borde kunna underlåtas när dröjsmål skulle vara till påtagligt förfång för allmänt eller enskilt intresse eller när beslut för att få avsedd effekt måste komma överraskande. Det tredje, ganska svepande undantaget – ”om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att underrättelse underlåtes” – byggde närmast på processekonomiska skäl. De fördelar i rättssäkerhetshänseende som stod att vinna genom en viss processuell åtgärd skulle vägas mot de kostnader, den tidsförlust och annan olägenhet som åtgärden kunde vålla (s. 172).

Huvudregeln om myndighets kommunikationsskyldighet i 1971 års förvaltningslag (15 §) gavs ett innehåll som i huvudsak motsvarade vad arbetsgruppen föreslagit. Bestämmelsen, som endast skulle vara tillämplig i mera kvalificerade ärenden rörande ”myndighetsutövning mot enskild” (jfr prop. 1971:30 s. 285, 330 ff., 466), hade följande lydelse:

Ärende får ej avgöras utan att sökande, klagande eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Myndigheten får dock avgöra ärende utan att så skett,

1. om åtgärderna är uppenbart obehövliga,

2. om ärendet rör tillsättning av tjänst, antagning för frivillig utbildning, utfärdande av betyg, tilldelning av forskningsbidrag eller jämförbar sak och fråga ej är om prövning med anledning av överklagande,

3. om det kan befaras att genomförandet av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller

Sida 439
Original

4. om ärendets avgörande ej kan uppskjutas. Underrättelse enligt första stycket får ske genom delgivning. Bestämmelserna i 14 § om begränsningar i rätten att ta del av det som tillförts ärendet äger motsvarande tillämpning i fråga om underrättelse enligt första stycket.

Liksom arbetsgruppen ansåg departementschefen (s. 467) att kommunikation bara borde krävas med tanke på slutliga beslut. Termen ”slutligt beslut” ansågs dock kunna undvaras i lagtexten. Den åsyftade begränsningen borde i stället formuleras så, att ”ärende” inte får ”avgöras” utan att part underrättats om utredningsmaterialet i detta.

Arbetsgruppens förslag att som en allmän förutsättning för att kommunikationsskyldighet ska föreligga uppställa kravet, att det ska vara fråga om ett slutligt beslut som ”går part emot”, vann inte gehör. Denna begränsning, vilken utsatts för viss kritik under remissbehandlingen, kunde enligt departementschefen (s. 469) undvaras, eftersom det normalt torde framstå som ”uppenbart obehövligt” att kommunicera utredningsmaterialet inför ett beslut, som går i en för parten gynnande riktning. Den i punkten 1 upptagna undantagsbestämmelsen kunde i sådant fall bli tillämplig. Även det av arbetsgruppen föreslagna undantaget för situationer där ”intet väsentligt partsintresse eftersättes” kunde inordnas under denna punkt.

Departementschefen betonade (s. 469) att den omständigheten, att myndighet vid viss tidpunkt var särskilt arbetstyngd eller hade att hantera en stor mängd ärenden av samma slag (massärenden), inte utgjorde giltigt skäl för att underlåta kommunikation. Med hänsyn till den stora frekvensen av tjänstetillsättningsärenden och jämförbara saker ansågs dock ett undantag (punkten 2) vara befogat vid handläggningen i första instans, eftersom ett obligatoriskt krav på kommunikation i dessa typer av ärenden skulle medföra stora praktiska olägenheter för myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande (s. 470).

Undantaget i punkten 4 för situationer då ”ärendets avgörande ej kan uppskjutas” avsågs i stort sett täcka vad arbetsgruppen beskrivit som fall då ”det av särskild anledning är nödvändigt” att avstå från kommunikation. För att tydligare markera att myndighetens arbetsbörda inte fick tas i beaktande vid prövningen av om en uppgift skulle kommuniceras eller inte ansåg departementschefen emellertid att regeln uttryckligen skulle begränsas till sådana

Sida 440
Original

fall då tidsmarginalen var för knapp för att medge kommunikation (s. 471).

Beskrivningen av vad som skulle utgöra föremål för kommunikation rationaliserades i förhållande till arbetsgruppens förslag. Någon saklig skillnad synes emellertid inte ha åsyftats, då uppräkningen ”upplysning, yttrande eller annat” ersattes med ett kortfattat ”det” som tillförts ärendet genom annan är parten själv (s. 468).

Vad gäller kommunikationens form ansåg departementschefen (s. 469) att den kunde vara såväl skriftlig som muntlig. Behov av en uttrycklig föreskrift om detta, som föreslagits av arbetsgruppen, ansågs emellertid saknas. Part borde även kunna avge sitt yttrande muntligen, om inte myndigheten föreskrivit något annat.

Kommunikationsparagrafen (21 §) i Förvaltningsrättsutredningens (FRU) förslag till ny förvaltningslag (SOU 1983:73 s. 88 f.) skulle liksom motsvarande bestämmelse i 1971 års lag endast gälla för ärenden som avsåg myndighetsutövning mot enskild – enligt FRU:s beskrivning ”ärende som gäller en myndighets befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller andra jämförbara förhållanden”. De ändringar som föreslogs angavs vara av ”begränsad räckvidd” och karakteriserades som ”justeringar”.

Mot bakgrund av önskemålet att motverka långa handläggningstider till följd av onödiga kommuniceringar ansåg FRU att det av lagtexten borde framgå, att ett ärende alltid kan avgöras till den enskildes fördel utan kommunicering. Denna förändring ville man åstadkomma genom att omformulera huvudregeln så att den angav att ett ärende (ang. myndighetsutövning) inte fick avgöras ”till den enskildes nackdel” utan att denne underrättats om det som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv.

Vidare ville FRU göra en skillnad mellan att underrätta den enskilde om vad som tillförts ärendet och att bereda honom tillfälle att yttra sig. Underrättelse skulle alltid ske innan ett ärende avgjordes till den enskildes nackdel om inte något av undantagen i andra stycket var tillämpligt, men ett ärende skulle inte alltid behöva uppehållas genom att en tid sattes ut för yttrande. En tid skulle anges ”om det inte är obehövligt”. Med denna förändring avsåg FRU att precisera kommunikationens huvudsakliga ändamål,

Sida 441
Original

dvs. att ge parten skälig möjlighet till bemötande. Den föreslagna jämkningen öppnade enligt FRU en praktisk utväg i sådana fall där man kan tveka om avvägningen mellan å ena sidan partens intresse av att vara garanterad en möjlighet att yttra sig och å andra sidan t.ex. en annan parts intresse av ett avgörande, utsikterna att ett bemötande ska kunna tillföra ärendet någonting av betydelse eller risken för att delgivningssvårigheter kan leda till ett onödigt långt dröjsmål (s. 89).

Med hänvisning till den remisskritik (se Ds Ju 1985:6 s. 264 ff.) som riktats mot FRU:s nämnda förslag borde dessa enligt departementschefen (prop. 1985/86:80 s. 15) inte följas. Den av regeringen förordade kommunikationsparagrafen kom därför att i sak överensstämma med den i 1971 års förvaltningslag.

Några förtydliganden föreslogs dock (s. 67). I första stycket 1 tillfogades som exempel på fall där kommunikation var uppenbart obehövlig att avgörandet inte gick parten emot eller att uppgiften saknade betydelse. Föreskriften i andra stycket om att underrättelse fick ske genom delgivning byggdes ut med flera exempel för att det skulle bli klarare att myndigheten kunde välja en enklare och billigare form för underrättelse än delgivning.

Den nuvarande förvaltningslagens regel (17 §) om kommunikation har återgetts ovan i avsnitt 21.2.

21.7. Överväganden

21.7.1. Våra utgångspunkter

Att ingen ska dömas ohörd är, som vi redan inledningsvis konstaterat, en fundamental rättsstatlig princip. Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den inte bedrivs över medborgarnas huvuden. Den som är involverad i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet har rätt att ställa två grundläggande krav – att bli informerad om händelseförloppet och att ha möjlighet att påverka detta.

Då kommunikationsprincipen ska omsättas i lagtext får inte nämnda större perspektiv glömmas bort. Det är inte bara fråga om att i det konkreta fallet erbjuda den enskilde ett elementärt

Sida 442
Original

rättsskydd och att skapa ett rationellt utredningsinstrument. Utformningen av kommunikationsregeln speglar i grunden samhällets syn på relationen mellan den enskilde och det allmänna.

Som vi redan antytt (i avsnitten 21.1 och 21.2), präglas den nuvarande regleringen av en restriktiv syn på nödvändigheten av att lämna information och erbjuda påverkansmöjligheter. Genom att uppställa en rad spärrar har man velat försäkra sig om att kommunikationskravet inte hindrar en effektiv ärendehantering och snabba beslut. Myndighetsperspektivet har emellertid enligt vår uppfattning på ett alltför markant sätt satts i fokus.

En utgångspunkt för våra överväganden är att den enskildes intressen måste tillmätas större vikt så att förtroendet för förvaltningen kan upprätthållas. Svårigheten är naturligtvis att åstadkomma detta utan att samtidigt förorsaka allvarliga effektivitetsförluster. Det bör understrykas att rationalitet och snabbhet också ligger i den enskildes intresse. Att bädda för slentrianmässig kommunikation utan mening gagnar ingen. Då vi på nedan anförda skäl förordar en ytligt sett radikal vidgning av kommunikationsinstitutets tillämpningsområde (21.7.2), måste detta ses i samband med vad vi samtidigt föreslår beträffande kommunikationens objekt (21.7.3), en spärr mot meningslös kommunikation (21.7.4), av motsatta intressen motiverade undantag (21.7.5) och formerna för kommunikation (21.7.6). En sammanfattning av vårt förslag finns i det avslutande avsnittet (21.7.7), där också den fullständiga lagtexten återges.

Innan vi går närmare in på dessa avvägningsfrågor bör betonas att inte var och en som har beröring med ett ärende kan göra anspråk på att bli kommunicerad. Eftersom det är fråga om ett åliggande för myndigheten att aktivt förse någon med material med erbjudande att yttra sig över detta, måste denne ”någon” naturligtvis vara bekant för myndigheten. Kommunikationens adressat kan därför inte rimligen vara någon annan än den som är part i ärendet. Parterna utgör en redan under ärendets initialstadium i huvudsak identifierbar krets. Skulle någon intressent, som inte tidigare gett sig till känna, göra gällande att han eller hon bör tillerkännas partsställning, får myndigheten naturligtvis då bedöma om vederbörande fortsättningsvis bör behandlas som part.

En precisering bör tilläggas. Även om förvaltningslagens övergripande ändamål är att, som det sägs i våra direktiv, ”värna medborgarnas rättssäkerhet”, finns ingen anledning att skilja mellan fysiska och juridiska personer och i detta sammanhang inte heller

Sida 443
Original

mellan enskilda och offentliga parter. Intar myndighet eller annan företrädare för det allmänna partsställning, bör vederbörande behandlas på samma sätt i kommunikationshänseende (jfr RÅ 1998 ref. 1). Utgångspunkten för det fortsatta resonemanget är således, att kommunikation ska ske med var och en som är part.

21.7.2. Tillämpningsområdets kärna

Begreppet myndighetsutövning återfinns inte i vårt förslag till ny förvaltningslag och ska således utmönstras även här. Skälen för detta anges i 5 kap. om ”Ärende, beslut och myndighetsutövning”, där vi konstaterat att den begränsning som knyts till begreppet ter sig omotiverad redan i nuläget. Som framgått har JO också funnit att begränsningen av kommunikationsparagrafens tillämpningsområde till ärenden om myndighetsutövning inte alltid kan upprätthållas, eftersom de erforderliga garantierna för allsidighet och tillförlitlighet saknas om part inte ges möjlighet att komma till tals.

En överdriven restriktivitet kommer också till uttryck i det andra i 17 § FL infogade begränsande elementet, nämligen att kommunikation endast måste föregå själva avgörandet i ärendet. Oavsett vilken karaktär ett beslut har – och även om det till äventyrs skulle anses utgöra ett resultat av ”myndighetsutövning” – kan det alltså meddelas utan att part underrättats om och fått bemöta underlaget för detta, för det fall det fattats under något annat handläggningsstadium än under slutfasen. Vilka verkningar beslutet än må ha, är myndigheten befriad från kommunikationsskyldighet, om det inte rör sig om det slutliga beslutet i ärendet.

Det innebär att den nuvarande bestämmelsen inte kräver kommunikation innan man under förfarandet beslutar om drastiska ingrepp i parts personliga eller ekonomiska förhållanden. Inte ens om beslutet är förbundet med tvångsmedel, som gör det svårt eller omöjligt för parten att freda sig mot att medverka på det av myndigheten önskade sättet, görs något undantag. Förelägganden att t.ex. inställa sig till en läkarundersökning, att öppna sitt hem för en inspektion eller upphöra med en näringsverksamhet – till vilka kan vara kopplade hot om vite eller polishandräckning – kan alltså meddelas utan att föregås av kommunikation med adressaten av den enda anledningen, att de inte avgör ärendet utan utgjort ett led i dettas beredning.

Sida 444
Original

Detsamma gäller beträffande s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. av typ provisoriska omhändertaganden av personer eller föremål, vilka åtgärder syftar till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken. Sådana åtgärder kan stundom ganska mycket påminna om s.k. interimistiska beslut, vilka principiellt fattas på beredningsstadiet men samtidigt tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som under den tid de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Eftersom det inte rör sig om några ”avgöranden” blir tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå inte aktuell.

Exemplifieringen visar att den existerande regleringen, tillämpad enligt sin lydelse, leder till orimliga resultat. Samma inställning har Regeringsrätten också gett uttryck för då man – vad gäller förvaltningsprocesslagens motsvarande konstruktion – slagit fast, att kommunikationsbestämmelserna visserligen är formellt tillämpliga endast när ett mål avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får anses ha generell räckvidd; då det gällde ett interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild krävdes att det föregåtts av kommunikation med part (RÅ 1991 ref. 109; se avsnitt 21.3 ovan). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375).

Det låter sig väl sägas, att förvaltningslagen endast erbjuder en minimistandard och att inget hindrar att myndigheterna tillämpar en mot part generösare ordning, då det framstår som motiverat. Att i en ny lag konservera ett kriterium som inte på ett realistiskt sätt ger uttryck för ett godtagbart förfarande kan emellertid inte komma i fråga, särskilt i ljuset av Regeringsrättens nyssnämnda uttalanden. Då vi sålunda anser att de båda begränsande elementen ”myndighetsutövning” och ”slutligt beslut” bör överges, uppkommer frågan om de behöver ersättas av något annat.

En möjlig utväg för att eliminera de värsta avigsidorna med nuvarande ordning vore naturligtvis att till begreppet beslut knyta en kvalificerande faktor, som inte sammanhänger med det stadium under vilket beslutet meddelas utan som tar sikte på dess verkningar. Ju större betydelse beslutet har för parten, desto angelägnare är det naturligtvis att det föregås av ett regelrätt kommunikationsförfarande. En lösning enligt denna modell har vi valt i den bestämmelse om myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut (27 §) som vi på nedan anförda skäl (se 26 kap.) föreslår. Motiveringskravet omfattar enligt detta stadgande principiellt ”beslut som

Sida 445
Original

enligt 36 § får överklagas”, vilket enligt hänvisningen betyder ”beslut som kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende”. Överförs ett liknande kriterium till kommunikationsregeln, skulle det innebära att förfarandebeslut av den art som vi ovan angett som exempel inte skulle kunna fattas utan att föregås av kommunikation med berörd part.

Att vi inte förordar denna metod här sammanhänger med flera faktorer. En grundläggande omständighet är naturligtvis, att frågeställningarna är annorlunda. Motiveringsregeln, liksom överklagbarhetsbestämmelsen, tar sikte på bedömningar som typiskt sett ska göras då ärendet är slutbehandlat. Det är också fråga om generella överväganden avseende beslut i allmänhet, inte om behandlingen av en part under hanteringen av ett konkret ärende. Fråga om kommunicering av part uppkommer kontinuerligt i samband med att nytt material tillförs ärendet och kräver rutiner, som i görligaste mån bör befrias från ingående analyser avseende ett besluts mer eller mindre ingripande verkningar. Kort sagt bör huvudregeln utformas så, att budskapet att ”ingen ska dömas ohörd” utan att kompliceras av hämmande element framförs klart och tydligt.

Det sagda leder oss till att föreslå en grundregel om att ett beslut, oavsett vad det gäller och när det fattas, inte får meddelas förrän underlaget kommunicerats med part. De nödvändiga begränsningarna kommer enligt vår mening till uttryck på ett bättre sätt om de inte omedelbart relativiserar huvudregeln utan infogas i ett rimlighetsmönster, lätt att förstå och acceptera. Vi övergår nu till att beskriva hur vi tänkt oss de olika beståndsdelarna i detta system.

21.7.3. Kommunikationens objekt

Den allmänna partsinsynen innefattar enligt vårt lagförslag (9 §) en rätt att på begäran ta del av ”allt material” – i 16 § FL beskrivet som ”det” – som tillförts ärendet, alltså oavsett om materialet har eller haft någon betydelse som underlag för ett beslut. Det vida tillämpningsområdet är väsentligt, bl.a. därför att institutet möjliggör för en part att kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte underlåtit att kommunicera något av värde.

Sida 446
Original

Att kommunikationsskyldigheten inte kan vara lika omfattande är givet. Huvudregeln i 17 § FL avser emellertid enligt sin lydelse varje ”uppgift”, som tillförts ärendet (av någon annan än parten själv) utan att hänsyn tas till dennas signifikans i sammanhanget. Att uppgiften ska ha någon betydelse för ärendets utgång – som framgått ovan regleras endast vad som ska ske innan ärendet ”avgörs” – framställs i stället som ett undantag. Myndigheten får enligt undantagsbestämmelsen i punkten 1 avstå från kommunikation bl.a. om ”uppgiften saknar betydelse”.

Vårt förslag avviker på två punkter från den gällande modellen. Med tanke på att kommunikationens objekt kan avse utredningsmaterial av mycket skiftande art, allt från handlingar till föremål och iakttagelser vid en syneförrättning, anser vi det mera adekvat att tala om ”material” än om ”uppgifter”. Om kommunikationen i de sistnämnda exemplen sker genom att parten ges möjlighet att ta fysisk befattning med föremålet eller att personligen vara närvarande vid förrättningen med möjlighet att kommentera vad som förekommit – ett arrangemang som enligt vår uppfattning uppfyller kravet på kommunikation (se 21.7.6 nedan) – förefaller det något främmande att beskriva detta som delfående av ”uppgifter”.

För det andra – och det är i sammanhanget mera väsentligt – synes material utan relevans för beslutet över huvud inte, ens teoretiskt, böra omfattas av kommunikationskravet. Grundkonstruktionen bör således vara sådan, att parts rätt att bli kommunicerad innan ett beslut fattas endast avser ”material av betydelse för detta”. Genom att denna förutsättning ingår i huvudregeln och inte presenteras inbakad i en undantagsbestämmelse, mildras i viss mån effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet som vi förordat i närmaste föregående avsnitt. Visserligen ska kommunikation föregå allt beslutsfattande, inte bara ärendets slutliga avgörande, men den omfattar endast sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje ”uppgift som har tillförts ärendet” utifrån.

21.7.4. En spärr mot meningslös kommunikation

Även om, enligt den regel vi föreslår, kommunikation med part i princip ska föregå varje beslut – dock endast, som nyss betonats, vad gäller material av betydelse för detta – är det givet att den inte får tillämpas in absurdum. Den som i ett ansökningsärende där

Sida 447
Original

motpart saknas får fullt bifall, har naturligtvis inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande, innan beslutet meddelas. Inte heller fyller det något förnuftigt syfte att i sådant fall med parten kommunicera utifrån inhämtat material, som till alla delar stödjer hans eller hennes framställning.

Under förfarandet kan vidtas olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär, vilka stundom kan ta form av ”beslut”, och som med vår uppläggning formellt skulle hamna i den kategori som måste föregås av kommunikation med part, även om en sådan saknar någon som helst saklig relevans. Vare sig man, som i 17 § FL, begränsar kommunikationskravet till att gälla slutliga beslut i ärenden om myndighetsutövning, eller, som vi, öppnar upp för ett vidare tillämpningsområde, måste det finnas en spärr mot helt meningslös kommunikation.

I den nuvarande förvaltningslagen har man försökt konstruera en sådan på två sätt. Uppgifter, som har tillförts ärendet ”av någon annan än honom själv” undantas redan i den inledningsvis i 17 § FL beskrivna huvudregeln, medan undantagsbestämmelsen i punkten 1 – vid sidan av det ovan nämnda fallet då ”uppgiften saknar betydelse” – inkluderar sådana situationer då ”avgörandet inte går parten emot” eller ”åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga”. Mot denna konstruktion har vi två vägande invändningar.

För det första är det från rättssäkerhetssynpunkt inte helt riskfritt att från tillämpningsområdet helt avskära sådana fall där det gäller uppgifter som parten själv lämnat. Som bl.a. påpekats av JO, förekommer det i varandra sammanvävda ärenden, där beslutet i det ena kan bli gynnande och i det andra betungande för parten och där myndigheten kan komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte avsett (jfr JO 1996/97 s. 179). I 17 § FL tas inte någon hänsyn till att behov av att få yttra sig även över material som ursprungligen tillhandahållits av parten själv faktiskt kan förekomma. Man förutsätter helt enkelt, att sådan kommunikation alltid är obehövlig.

För det andra är vi inte övertygade om att det generellt skulle vara ”uppenbart obehövligt” att kommunicera utifrån kommande material, som ligger till grund för ett för parten gynnande beslut – alltså, enligt den i 17 § använda terminologin, ett ”avgörande”, som ”inte går parten emot”. Ofta är det naturligtvis så, men inte nödvändigtvis alltid. Redan den omständigheten, att det kan föreligga delade meningar mellan parten och myndigheten huruvida beslutet verkligen är det som parten önskat, talar för försiktighet.

Sida 448
Original

Skulle det inkommande materialet innefatta felaktiga, missvisande eller för parten kränkande uppgifter, vore det – även om myndigheten i det konkreta fallet bortser från dessa och bifaller partens talan – också närmast stötande, om parten inte underrättades om detta och gavs tillfälle att bemöta det.

För att minimera risken för slentrianmässig kommunikation, som för envar måste framstå som absurd och som inte fyller något som helst förnuftigt syfte, finns det enligt vår mening en rakare och enklare metod. I stället för att krångla till både huvudregel och undantagsbestämmelser kan man ange en grundläggande förutsättning för att en kommunikationsfråga över huvud ska uppkomma. Formuleras denna spärr tillräckligt snävt, behöver man inte heller riskera att, som nu, tillämpningsområdet begränsas då det inte är motiverat.

Vi föreslår att alla ovidkommande fall redan från början sållas bort genom att den nya regeln inleds med orden ”Om det inte är uppenbart obehövligt”. Uttrycket markerar en stark restriktivitet. För att man helt ska bortse från kommunikationsbestämmelserna krävs att det rör sig om en situation, där det måste stå klart för både myndighet och part, att en kommunikation saknar varje mening. Så snart någon tvekan kan uppkomma härvidlag, ska parten kommuniceras på vanligt sätt. Snarare än som ett undantag från en föreskriven kommunikationsskyldighet är det alltså fråga om en spärrregel, som visserligen placeras inom paragrafens ram men som under den angivna förutsättningen utesluter tillämpning av de övriga där intagna bestämmelserna.

De flesta av de betänkligheter som den av oss föreslagna vidgningen av kommunikationsregelns tillämpningsområde kan tänkas ge upphov till bör bortfalla med tillkomsten av en sådan inledande stoppmarkering. Även om det inte framstår som uppenbart obehövligt att kommunikation sker, och myndigheten står i begrepp att fatta ett beslut i ett ärende vilket tillförts material av betydelse för beslutet, kan det emellertid finnas särskilda skäl som motiverar att man ändå avstår från kommunikation. Nästa avsnitt ägnas denna fråga, som alltså gäller undantag från en i och för sig tillämplig kommunikationsprincip.

Sida 449
Original

21.7.5. Undantagen

Av det ovan sagda framgår att någon bestämmelse motsvarande det nuvarande undantaget i punkten 1 i 17 § FL inte har någon plats i den nya lagregeln. Om kommunikation verkligen är ”uppenbart obehövlig” aktualiseras frågan över huvud inte med hänsyn till spärregeln, som också tar om hand sådana fall då beslutet ”inte går parten emot” och det inte finns någon annan omständighet som skulle kunna tänkas göra en kommunikation meningsfull (21.7.4). Att uppgifter som ”saknar betydelse” för beslutet inte dessförinnan måste kommuniceras, även om det enligt spärregeln inte omedelbart skulle framgå att behov därav saknas, framgår av den av oss föreslagna huvudregeln (21.7.3).

Undantaget i punkten 2 i 17 § FL angående ärenden i första instans om ”tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart” har inte tillkommit för att kommunikationsbehovet i sådana ärenden typiskt skulle vara mindre utan av rena praktikabilitets- och effektivitetsskäl. Att kräva kommunicering i dessa typer av ärenden ansågs medföra ”stora praktiska olägenheter för myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande” (prop. 1971:30 s. 470). De eventuella praktiska hanteringsproblemen är emellertid inte desamma i alla de fall som i denna undantagspunkt buntats samman.

Vad gäller tjänstetillsättningar är det inte i första hand ärendetypen i sig – det substantiella innehållet – som gör det svårt att upprätthålla kravet på kommunikation utan det förhållandet, att antalet parter kan vara så stort, att ett kommunikationsförfarande ibland kan bli helt ohanterligt. Om en befattning söks av kanske ett hundratal personer, skulle myndigheten t.ex. tvingas kommunicera varje ansökan med sökandens samtliga konkurrenter. Denna effekt kan bara undgås om man anser att varje ansökan konstituerar ett eget ärende, där ingen annan än sökanden är part, något som dock framstår som konstruerat.

Beträffande antagning till frivillig utbildning och tilldelning av forskningsbidrag är förhållandena likartade. Endast om det rör sig om ett mycket stort antal sökande kan det finnas skäl att tumma på kommunikationsprincipen. Om två personer söker samma forskningsbidrag, är det svårt att se någon anledning till att deras respektive partsintresse skulle få negligeras av den enda anledningen, att det rör sig just om denna ärendetyp.

Sida 450
Original

Mot denna bakgrund ter sig valet av sådana ärendetyper som omfattas av det nuvarande undantaget i punkten 2 i 17 § FL nyckfullt och omotiverat. De skäl som sakligt skulle kunna motivera ett undantag begränsas inte till att särskilt gälla dessa varianter, utan behovet av särlösning gäller i så fall i alla ärenden – oavsett vad de gäller – där den stora mängden av parter gör det svårt eller näst intill omöjligt att upprätthålla kommunikationsprincipen. Den mest logiska lösningen vore då att införa en regel om att en myndighet ska kunna avstå från kommunikation ”om det gäller ett ärende med ett mycket stort antal parter”. En sådan svepande bestämmelse skulle emellertid få oöverskådliga konsekvenser och lämna rättstillämparen ett orimligt stort handlingsutrymme då det gäller att avgöra var gränsen går mellan ett ”normalt” flerpartsärende och ett sådant ”masspartsärende” – inte att förväxla med vad som brukar benämnas ”massärenden” (se nedan om betyg) – som skulle undantas från kommunikationsregelns tillämpningsområde.

I sammanhanget bör påpekas att flerpartsärendena har sin särskilda problematik, som ibland motiverar särlösningar, alldeles oavsett antalet parter (se Sterzel 2006 s. 241 ff.). Sådana eventuella behov, vilka generellt sett är svårfångade och varierar med innehållet i den materiella regleringen, kan emellertid inte tillfredsställas genom undantag i förvaltningslagen utan man är här hänvisad till speciallagstiftning.

Vi inser naturligtvis att det kan finnas ett behov av att befria myndigheterna från kommunikationsskyldighet vad gäller ärenden om tjänstetillsättning, frivillig utbildning och tilldelning av forskningsbidrag, men inte i nu föreskriven utsträckning utan bara under förutsättning att antalet parter är så stort, att ärendena annars blir ohanterliga. Av det ovan sagda framgår emellertid att problemen inte är unika för just dessa ärendetyper. Då ett generellt undantag, som fångar själva grunden för behovet av avvikelse, emellertid svårligen kan utformas på ett sådant sätt, att inte kommunikationsprincipen totalt sett riskerar att urholkas, återstår enligt vår mening bara en riktigt tillfredsställande lösning – specialreglering.

Konsekvenserna av att lämna frågan till undantagsreglering i specialförfattning innebär för beredningen av vårt förslag, att man vid behov får undersöka möjligheterna att i aktuell lagstiftning (lagen om offentlig anställning, högskolelagen, skollagen etc.) infoga en sådan från förvaltningslagens kommunikationsregel avvikande bestämmelse. Vi vill i detta sammanhang erinra om att problematiken till väsentlig del bortfaller på det kommunala

Sida 451
Original

området med hänsyn till lagens begränsade tillämpningsområde vad gäller kommunalförvaltningen (se 2 § i vårt lagförslag). Givetvis kan man i den nya förvaltningslagen konservera det nuvarande undantaget, modifierat på sätt nyss antytts, men det är inte något som vi kan förespråka.

Ärenden om betygssättning, som i den nuvarande lagen omfattas av samma undantagsbestämmelse som ärendena om tjänstetillsättning etc., hör ur den nu aktuella aspekten till en helt annan kategori. Här är det fråga om enpartsärenden. Den som ska betygsättas saknar motpart i form av andra som konkurrerar om samma betyg. Grunden för undantaget får alltså sökas i andra omständigheter, rimligen i att ärendena – inte parterna – förekommer i stor mängd. Att det här rör sig om s.k. massärenden är emellertid i sig inget godtagbart skäl. I förvaltningslagens förarbeten har betonats att kommunikation på vanligt sätt ska ske i andra ärenden, som förekommer i stor mängd, och att i intet fall särskild hänsyn ska tas till myndigheternas arbetsbörda (prop. 1971:30 s. 469). Tilläggas bör att de eventuella svårigheterna att ombesörja kommunikation i massärenden måste sättas i relation till de krav som uppställs vad gäller kommunikationens form (se 21.7.6 nedan). Det skulle t.ex. beträffande betygsbeslut kunna hävdas, att eleverna i både grund- och gymnasieskola inför betygssättningen kontinuerligt kommuniceras genom utvecklingssamtal eller liknande, där de får komma till tals. Hur det än må förhålla sig därmed, är vi inte villiga att föreslå någon särbehandling av dessa ärenden i förvaltningslagen. Anses en sådan angelägen, får det ske genom avvikande bestämmelser i annan lag.

Om vi sålunda ansett de båda första undantagspunkterna i 17 § FL umbärliga, gäller detta inte de båda återstående. Dessa, som införts av helt andra skäl, bör i en något annorlunda tappning transformeras till den nya regeln.

Enligt punkten 3 kan kommunikation underlåtas, ”om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet”. Här avses i första hand situationer, där det gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Det vore orimligt att genom kommunikationstvång uppehålla ett brådskande ärende rörande hälsoskydd, brandskydd eller polisens verksamhet för upprätthållande av allmän ordning eller säkerhet. Undantaget bör överföras till den nya regeln med den justeringen, att de avslutande orden ”i ärendet” utgår. Som framgått, föreslår vi att

Sida 452
Original

även beslut under förfarandet i princip ska föregås av kommunikation med part.

Vid tillkomsten av punkten 4, enligt vilket en myndighet kan avstå från kommunikation ”om avgörandet inte kan uppskjutas”, betonades att undantagsregeln skulle begränsas till ”sådana fall då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation” (prop. 1971:30 s. 471). Att det ska vara fråga om omständigheter som objektivt sett motiverar att ett ärende måste avgöras utan att föregås av kommunikation har vid flera tillfällen framhållits av JO. Att man bestämt sig för att fatta beslut en viss dag med hänsyn till instundande sommarledighet är självfallet inte något giltigt skäl för att inte fullgöra kommuniceringsskyldigheten (jfr JO 2001/02 s. 167). Inte heller kan myndighetens arbetsbörda tillåtas att spela någon roll i sammanhanget (jfr prop. 1971:30 s. 471).

Undantagsbestämmelsen är enligt vår mening alltför vag och otydlig för att i oförändrat skick förtjäna en plats i den nya kommunikationsparagrafen. Vad man vill uppnå är rimligen att mycket angelägna påbud, förbud eller stödåtgärder inte försenas av den anledningen, att myndigheten först måste ombesörja att kommunikation sker. För att möta detta önskemål men samtidigt inte öppna för opåkallade avsteg från en grundläggande rättssäkerhetsregel krävs det enligt vår mening en skarpare skrivning, som förklarar anledningen till brådskan, klarare markerar vilka intressen som ska skyddas genom ett snabbt beslut och vilka tidsramar det är fråga om. En lämplig formulering synes oss vara, att myndigheten får avstå från kommunikation ”om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart”. (Jfr vårt förslag till reglering av myndigheternas motiveringsskyldighet, 26.7.5, där ett motsvarande undantag intagits.)

Ett förtydligande tillägg bör göras. Att kommunikation enligt dessa undantagsbestämmelser kan underlåtas inför ett beslut, som måste meddelas snabbt, hindrar inte att det aktuella materialet senare kan behöva kommuniceras. Är handläggningen inte avslutad genom beslutet – rör det sig alltså om ett beslut under förfarandet – ska kommunikation naturligtvis ske inför ärendets avgörande, om materialet har betydelse även för det slutliga beslutet och inte också detta omfattas av undantagskriterierna.

Som en särskild typ av undantag kan man också betrakta den reservation som intagits i det avslutande stycket i 17 § FL enligt vilket ”underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)”.

Sida 453
Original

Bestämmelsen bör överföras till den nya lagen. Vi hänvisar på denna punkt till vad vi anfört i 12 kap. om partsinsyn, där den angivna paragrafen också återges in extenso.

21.7.6. Formerna för kommunikation

Enligt 17 § andra stycket FL får myndigheten själv avgöra hur den aktuella uppgiften ska fullgöras. Kommunikation kan ske ”muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt”. Då materialet oftast består av handlingar, är den normala gången att dessa i form av kopior tillställs parten, men förfarandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt formlöst. Det finns inget principiellt hinder mot att parten får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos myndigheten eller vid en syne- eller besiktningsförrättning.

Det svar som parten lämnar behöver inte heller nödvändigtvis vara skriftligt. Inget hindrar att det lämnas t.ex. muntligen per telefon eller vid ett sammanträffande med handläggare. I så fall tillförs akten anteckning om detta yttrande, vilket bl.a. är nödvändigt för att en eventuell motpart ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn och för att kommunikation med denne ska kunna ske.

Det är enligt vår mening av största vikt att möjligheten att anlita informella kommunikationsformer även fortsättningsvis slås fast i förvaltningslagen. Vi vill särskilt understryka, att de invändningar som en vidsträckt kommunikationsskyldighet kan möta ofta torde ha sin grund i föreställningen, att en sådan ger upphov till ett formbundet, segdraget, kostsamt och tidsödande förfarande. Så behöver inte alls vara fallet. I okomplicerade fall, då det är fråga om ett litet material med ett enkelt och lättfattligt innehåll, kan hela processen – inkluderande både myndighetens presentation och partens svar – vara avklarad inom några minuter vid ett telefonsamtal. Detta är ytterligare en omständighet att ta i beaktande, då vi på ovan anförda skäl föreslår borttagande av de nuvarande, från rättsäkerhetssynpunkt alltför rigorösa hindren för en tillfredsställande kommunikationsfrekvens (relaterade till kriterierna ”myndighetsutövning” och ”slutligt beslut”).

En förutsättning för att institutet ska kunna hanteras på ett enkelt och rationellt sätt är att myndigheten disponerar över frågan hur kommunikation ska ske. Liksom nu bör det uttryckligen läggas i myndighetens hand att avgöra om ett skriftligt förfarande är

Sida 454
Original

nödvändigt, eller om någon mera okomplicerad variant kan väljas. Vi har övervägt att i effektivitetens intresse tillfoga en anvisning om att myndigheten alltid ska välja den underrättelseform som i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet utan att partens intressen därigenom träds förnär. Att vi avstått från detta förklaras av att så redan gäller enligt de allmänna riktlinjer för handläggningen som vi lagt fast i den föreslagna 8 § och som det nu finns anledning att erinra om. Det är här fråga om en situation, där föreskriften om att förfarandet ska vara ”så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt utan att den enskildes rättssäkerhet eftersätts” spelar en viktig roll som komplement till en konkret handläggningsregel.

Det skulle visserligen kunna hävdas, att parten bör kunna påfordra skriftlighet, t.ex. om materialet är så omfattande och komplicerat att han eller hon behöver sakkunnig assistans för att kunna avge ett adekvat svar, men i ett sådant fall följer redan av myndighetens serviceskyldighet (5 § i lagförslaget) att en sådan framställning bör bifallas. Att generellt medge part rätt att kräva att kommunikationsförfarandet sker i skriftlig form skulle enligt vår mening kunna leda till krav på begränsningar i tillämpningsområdet med följd att själva institutet skulle komma att äventyras. Det centrala är att part i tillfredsställande utsträckning underrättas om tillkommande material och får tillfälle att kommentera detta, inte hur detta sker.

En mera teknisk justering bör göras av den nuvarande föreskriften om formerna för kommunikation. Vi anser det olämpligt att i lagtexten ange ett antal exempel på hur förfarandet kan gestalta sig. Även om dessa följs av tillägget ”eller på annat sätt” finns risken för att myndigheterna i praktiken känner sig förhindrade att anlita andra överföringsmetoder, t.ex. av elektronisk art. Det behöver inte vara fråga om e-post, som allmänt torde uppfattas som jämförbar med vanligt brev, utan om helt nya eller rent av i nuläget okända, än mera rationella varianter. För att inte låsa förfarandet vid existerande metoder utan öppna för bruk av tekniska innovationer, bör alltså över huvud ingen särskild kommunikationsform anvisas. För att inte hindra att formlig delgivning enligt delgivningslagens bestämmelser anlitas krävs emellertid att i lagen, liksom i dag, intas ett särskilt bemyndigande.

Ytterligare en faktor av betydelse för att motverka att kommunikationsförfarandet minskar handläggningens effektivitet och fördröjer beslutsfattandet är de tidsramar som gäller för avgivande

Sida 455
Original

av svar. Gällande förvaltningslag säger i denna fråga inte mer än att parten ska få ”tillfälle att yttra sig” och alltså ingenting om hur länge denna möjlighet kvarstår. Detta framstår som en uppenbar brist, som bör botas i den nya lagen. Hur lång svarsfrist som kan anses rimlig varierar naturligtvis beroende på bl.a. ärendetyp och materialets omfattning och komplexitet, men ett minimikrav är enligt vår uppfattning, att myndigheten i underrättelsen anger ”en bestämd tid” inom vilken yttrandet för att kunna beaktas ska ha kommit in. En sådan bestämmelse har vi därför inkluderat i huvudregeln, alltså i den inledande beskrivningen av vad kommunikation innebär.

21.7.7. Sammanfattning och lagtext

Med avstamp i de båda klassiska – men inte alltid reella – motpolerna rättssäkerhet och effektivitet kan våra förslag i detta kapitel i korta drag sammanfattas i följande punkter:

1. Utgångspunkten är att värna och stärka den fundamentala rättsgrundsatsen att ”ingen ska dömas ohörd”. Kommunikation med part ska i princip föregå allt beslutsfattande. Begränsningar knutna till förutsättningen att det rör sig om myndighetsutövning och slutliga beslut utgår. Detta innebär att paragrafens tillämpningsområde på ett relativt markant sätt vidgas i förhållande till nuvarande ordning.

2. Grundsatsen komprometteras och effektiviteten hämmas om kommunikation sker in absurdum. Som allmän förutsättning för att bestämmelserna över huvud ska aktualiseras gäller därför, att kommunikation inte framstår som ”uppenbart obehövlig”.

3. Inom stadgandets tillämpningsområde markeras angelägenheten av att kommunikationsförfarandet ska vara enkelt, kostnadseffektivt och snabbt genom bestämmelser om att – endast material, som läggs till grund för beslutet, ska kommuniceras, – en bestämd tid ska utsättas för partens svar, – kommunikation kan underlåtas i vissa situationer, där skynd- samhet måste prioriteras, och att – myndigheten ensidigt bestämmer hur kommunikationen ska ske.

Omsatt i lagtext leder det sagda till följande resultat:

Sida 456
Original

Kommunikation

21 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska en myndighet innan ett beslut meddelas underrätta den som är part om allt material av betydelse för detta och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation

1. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller

2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart.

Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .

Sida 457
Original

22. Remiss (22 §)

22.1. Den nuvarande regleringen och dess bakgrund

I myndighetens utredningsansvar ingår att skaffa information från andra myndigheter eller enskilda för att få ett ärende tillräckligt belyst. Den klassiska metoden att inhämta yttrande genom remiss regleras i den nuvarande förvaltningslagen (13 §) på följande sätt:

Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall den noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras samtidigt, om inte särskilda skäl föranleder något annat. Om det inte är obehövligt, skall det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas.

Remissinstrumentets centrala ställning bland utredningsmedlen har aldrig ifrågasatts. Att 13 § FL ändå nästan helt koncentrerats på riskerna från effektivitetssynpunkt med att anlita institutet har sin historiska förklaring.

Bestämmelsen har sitt egentliga ursprung i 1931 års s.k. remisscirkulär, i vilket statens förvaltande myndigheter anbefalldes att, innan beslut fattades om inhämtande genom remiss av yttrande från myndighet eller annan, noga pröva behovet av åtgärden. Enligt cirkuläret borde bl.a. iakttas att yttrande inte fordrades in i vidare omfattning eller från andra än som var nödvändigt för ärendets utredning, att i remissbeslutet vid behov angavs i vilket avseende svar önskades samt att, om i samma ärende remiss skulle ske till flera, yttrande om möjligt inhämtades från alla samtidigt.

Bevärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) upptog två paragrafer, som behandlade frågan om inhämtande av upplysningar, yttranden och sakkunnigutlåtanden (8 kap. 12–13 §§) och som i första hand utformats som bemyndiganden för myndigheterna att vidta sådana åtgärder. Denna modell vann emellertid inte gehör. Den arbetsgrupp inom Justitiedepartementet som hade att ta ställning till BSK:s förslag ansåg att

Sida 458
Original

syftet med regeln borde vara att inskärpa vikten av att remiss inte beslutas annat än när sådan är nödvändig (SOU 1968:27 s. 117). Vid departementsbehandlingen uttrycktes ingen annan mening (prop. 1971:30 s. 389), och remissbestämmelsen i 1971 års förvaltningslag (10 §) fick i allt väsentligt samma lydelse som den har i dag.

Det kan nämnas att Förvaltningsrättsutredningen (FRU) föreslagit en viss skärpning av den avslutande bestämmelsen om att i remissen, ”om det inte är obehövligt”, ska anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas. FRU ansåg att den av citatet framgående begränsningen kunde utgå, och att de aktuella uppgifterna utan undantag skulle framgå av remissen. Något uttryckligt besked behövde dock inte alltid ges om vad svaret borde avse, eftersom detta ofta utan vidare framgick av handlingarna (SOU 1983:73 s. 82). Förslaget kommenterades över huvud taget inte i propositionen till ny förvaltningslag (jfr prop. 1985/86:80 s. 23 och 64).

22.2. Överväganden

Att inhämta yttranden från andra myndigheter eller från enskilda fysiska eller juridiska personer utgör ett effektivt och frekvent använt medel för att skaffa fram ett fullödigt utredningsmaterial. I de av oss föreslagna bestämmelserna om samverkan (7 §) och utredningsansvar (19 §) uppmärksammas myndigheterna på möjligheten att underlätta för den enskilde genom att ex officio inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Detta kan ske helt formlöst via t.ex. telefon- eller e-postkontakter, men det kan också vara befogat att tillgripa ett något mera formaliserat förfarande, där den andra myndigheten inom viss tid avkrävs ett svar i något speciellt hänseende. Remissförfarandet i egentlig mening, som även avser konsultation av privaträttsliga subjekt, är således ett både önskvärt och nödvändigt inslag i handläggningen av ärenden.

Att så är fallet avspeglas knappast i 13 § FL, som närmast ger intryck av att remisser är något som i största möjliga utsträckning bör undvikas. Paragrafen inleds, som framgått, med föreskriften att en myndighet, innan den inhämtar yttrande genom remiss, ”noga” ska pröva behovet av åtgärden, och återstoden av texten syftar till att undvika de olägenheter i form av arbetsinsatser och tidsutdräkt som ett remissförfarande kan tänkas förorsaka. Vi har ingen annan uppfattning vad gäller önskvärdheten av ett rationellt, snabbt och

Sida 459
Original

kostnadseffektivt förfarande, men denna aspekt har enligt vår mening här framhävts på ett alltför ensidigt sätt.

Den nya förvaltningslagens bestämmelse i ämnet bör ges ett mera positivt anslag, där remissförfarandet framhävs som ett väsentligt inslag i handläggningen. Det bör, till skillnad från nu, också framgå vilka olika typer av remissinstanser som kan förekomma och vad syftet med förfarandet är. Å andra sidan är det befogat att något skärpa de bestämmelser som explicit syftar till att koncentrera och förkorta remissförfarandet.

Ordet ”remiss” torde av många närmast förknippas med ett förfarande där en myndighet konsulterar en annan. Vi anser det därför motiverat att i lagtexten göra det förtydligandet, att vad som inhämtas genom remiss är ”yttranden från myndigheter eller enskilda”. Med ”enskilda” avses, här liksom i lagen i övrigt, både fysiska och juridiska personer, inkluderande t.ex. bolag, föreningar och andra organisationer. Någon anledning att här försöka detaljreglera i vilken utsträckning det föreligger en skyldighet att besvara remisser finns inte. Redan av samverkansregeln följer normalt att en myndighet ska besvara en remiss från en annan myndighet, men svaret blir ytterst beroende av flera faktorer såsom hur de båda organens uppgifter bestämts i reglerna om deras kompetens och vilken deras inbördes ställning är i det hierarkiska systemet. Att de privaträttsliga subjekten inte utan särskilt författningsstöd kan avtvingas ett remissvar utan endast kan erbjudas att yttra sig – något som naturligtvis ska framgå av remissen – är givet.

Syftet med en remiss varierar. Det kan gälla att få fram upplysningar om hittills okända faktiska förhållanden eller synpunkter på befintligt material. Ofta gäller det att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap som remissinstansen anses besitta. Ibland krävs en remiss för att myndigheten ska kunna kontrollera riktigheten av uppgifter, som lämnats av en part. Oavsett hur det förhåller sig härmed fyller remissen funktionen att förse myndigheten med det utredningsmaterial som den anser sig vara i behov av för att kunna fatta ett korrekt beslut.

I lagtexten bör detta komma till uttryck genom att remissinstrumentet anges kunna anlitas, ”om det behövs för att ärendet ska bli tillfredsställande utrett”. Genom att ett behovskriterium infogas på detta sätt ges också fortsättningsvis täckning för den nuvarande regeln, att myndigheten ”noga” ska ”pröva behovet av åtgärden”, samtidigt som det tydligare anges vad behovet relaterar

Sida 460
Original

till, dvs. till utredningsläget. Att prövningen ska vara noggrann är självklart och inte något för detta institut unikt.

Vad gäller sättet att konsultera fler än en remissinstans bör den s.k. solfjädermetoden framhävas även i den nya bestämmelsen. Normalt är det tids- och kostnadsbesparande, om remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och svaren inlevereras samtidigt. Det bör påpekas att den i 13 § FL valda formuleringen – ”Behöver yttrande inhämtas från flera, skall det göras samtidigt” – som vi anser i princip oförändrad kunna överföras till den nya lagen, även täcker anordnande av sammanträden där samtliga remissinstanser deltar och får framföra sina synpunkter.

Solfjäderremiss är emellertid inte alltid en lämplig metod. Ibland behöver en instans ha tillgång till en annans upplysningar eller synpunkter för att kunna avge ett meningsfullt svar. Anlitande av s.k. kedjeremiss bör således inte uteslutas. I 13 § FL anges inte detta alternativ explicit, utan det sägs bara att huvudvarianten gäller, ”om inte särskilda skäl föranleder något annat”. Vi har i sak ingen invändning mot detta men föredrar uttryckssättet ”om det inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt”.

Ett rationellt förfarande förutsätter inte bara att myndigheten själv gjort klart för sig vilka fakta, kunskaper eller synpunkter den eftersöker genom en remiss. För remissinstansen är det lika väsentligt att veta vilken typ av information den är tänkt att bidra med. Arbetsinsatserna måste kunna koncentreras kring det absolut väsentligaste. En preciserad remiss är ägnad att spara arbete, tid och pengar.

På samma sätt är det angeläget att tidsperspektivet klart presenteras för remissinstansen. Ett ärende får inte onödigtvis uppehållas i avvaktan på sena remissvar. Det måste redan från början stå klart för remissinstansen hur lång tid som står till förfogande. Skulle en fastställd tid av vägande skäl behöva överskridas, är detta en sak som den remitterande myndigheten får ta ställning till. Valet kan då stå mellan att insistera på ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller att avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret.

”Om det inte är obehövligt” ska enligt den nuvarande förvaltningslagen i remissen anges ”i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas”. Vi anser att en viss skärpning på några punkter är motiverad.

För det första synes utrymmet för undantag alltför generöst tilltaget. Det torde endast i rent exceptionella fall kunna anses motiverat,

Sida 461
Original

att en myndighet använder sig av en s.k. blank remiss utan några som helst indikationer på vad man förväntar sig av remissorganet eller att man helt avstår från att bestämma någon tid för remissens besvarande. Det måste i så fall röra sig om situationer, då båda parter är fullständigt på det klara med vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller. En metod för att inte inbjuda till missbruk kunde vara att reservera undantaget från skyldigheten att göra nu aktuella preciseringar för fall då sådana är ”uppenbart” obehövliga. En bättre lösning är dock att enligt FRU:s modell helt avstå från att anknyta till det större eller mindre behovet av avsteg och i stället kräva att de aktuella uppgifterna obligatoriskt ska ”framgå” av – inte nödvändigtvis ”anges i” – remissen. Därmed öppnas en möjlighet att avstå från att belasta myndigheten med att uttryckligen förse varje enskild remiss, som av mottagaren hanteras enligt ett överenskommet tidsschema, med för mottagaren väl kända uppgifter, som framgår redan av ämnet för den remitterade handlingen.

För det andra är anvisningen om inriktning och tidsram på ett olyckligt sätt uttryckt som endast ett önskemål. I remissen ska enligt 13 § FL anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande ”önskas”. Vi förordar en striktare formulering, enligt vilken av remissen ska framgå vad yttrandet ”ska” avse och inom vilken tid det ”ska” ha kommit in.

Vi föreslår i enlighet med det sagda att i den nya lagen intas följande bestämmelse:

Remiss

22 § En myndighet kan genom remiss inhämta yttrande från andra myndigheter eller enskilda, om det behövs för att ett ärende ska bli tillfredsställande utrett.

Behöver yttrande inhämtas från flera ska det göras samtidigt, om det inte finns skäl för att välja ett annat tillvägagångssätt.

Av remissen ska framgå vad yttrandet ska avse och inom vilken tid det ska ha kommit in.

Sida 462
Original

Sida 463
Original

23. Dokumentation (23 §)

23.1. Nuvarande reglering

En bestämmelse om ”Anteckning av uppgifter” har i den nuvarande förvaltningslagen (15 §) intagits i omedelbar anslutning till stadgandet om ”Muntlig handläggning” (14 §). Något nödvändigt samband finns emellertid inte. Dokumentationsskyldigheten sträcker sig ett stycke längre och gäller inte bara muntlig information utan alla typer av ”uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången”, dock med den reservationen att det ska vara fråga om ärenden som avser ”myndighetsutövning mot någon enskild”.

Muntliga uppgifter kan tillföras ett ärende i samband med anordnandet av en formlig förhandling men oftare genom mera informella kontakter mellan myndighet och enskild. Uppgifterna kan ha lämnats av part i ärendet men också av andra enskilda intressenter eller av utomstående, inklusive andra myndigheter. De kan ha förmedlats vid personliga sammanträffanden men också per telefon. Exempel på uppgifter som vid sidan av muntlig information kan tillföras ett ärende är iakttagelser, som myndigheten gör i samband med att man företar olika utredningsåtgärder som t.ex. syn eller besiktning.

Allt icke-skriftligt material behöver emellertid inte antecknas. Även om det kan knytas till ett visst ärende faller det utanför paragrafens tillämpningsområde, om det saknar varje betydelse för utgången. Så kan t.ex. vara fallet, om samma uppgifter redan finns i handlingarna, eller om de rör helt ovidkommande omständigheter. Att den enskilde beräknas få fullt bifall till en ansökan kan befria myndigheten från att kommunicera inkommande uppgifter (17 § första stycket 1) men medför däremot inte att anteckning om dessa – om de kan ha betydelse för utgången – kan underlåtas.

Sida 464
Original

Dokumentationsskyldigheten fyller flera viktiga funktioner. Den är nödvändig för att parten ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn (16 § FL) och för att myndigheten ska kunna fullgöra sin kommunikationsskyldighet (17 § FL). Den har även betydelse för den som utan att vara part har rätt att överklaga beslutet i ärendet och som behöver tillgång till allt relevant material. Vid prövning av ett överklagande måste den högre instansen likaså kunna skaffa sig inblick i beslutsunderlaget. Kontrollorgan som JO behöver också ha tillgång till hela materialet för att kunna bedöma om handläggningen tillgått korrekt. Därtill kommer att det naturligtvis ligger i myndighetens eget intresse att på detta sätt skapa ordning och reda i det interna arbetet.

Det kan nämnas att Förvaltningsrättsutredningen (FRU) i sitt till grund för förvaltningslagen liggande betänkande (SOU 1983:73) utan framgång föreslog att den begränsning i tillämpningsområdet som gällde för anteckningsskyldigheten enligt 1971 års lag, och som motsvarade det nuvarande kravet att det ska vara fråga om myndighetsutövning, inte skulle överföras till den nya lagen. Inte heller godtogs FRU:s förslag (s. 87) att alla uppgifter som tillförts ett ärende muntligen eller vid syn – alltså oberoende av om de kunde ha betydelse för ärendets utgång – skulle antecknas och tillföras handlingarna i ärendet. (Se prop. 1985/86:80 s. 66.)

Vad gäller aktuell författningsreglering bör också erinras om 4 kap. 3 § OSL, enligt vilken bestämmelse en myndighet, som för handläggningen av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatiserad behandling, ska tillföra upptagningen handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det. Bestämmelsen, som har sitt ursprung i den upphävda datalagen (1973:289, se prop. 1973:33 s. 141 f. och prop. 2008/09:150 s. 307 f.), gäller även beträffande ärenden som inte avser myndighetsutövning och har tillkommit för att underlätta sökandet efter allmänna handlingar.

23.2. Regleringens tillämpning

JO har ofta haft att bedöma hur 15 § FL tillämpats i praktiken. För våra överväganden beträffande en ny paragraf i ämnet är det av särskilt intresse att notera hur JO sett på de begränsningar i tillämpningsområdet som nu gäller.

Sida 465
Original

Att JO ansett dokumentationsskyldigheten sträcka sig längre än till att gälla i ärenden, som avser myndighetsutövning mot någon enskild, är knappast ägnat att förvåna (se t.ex. JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334). Vid upprepade tillfällen har emellertid JO också slagit fast att man inte heller kan stanna vid att anteckna uppgifter, som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Härutöver bör antecknas andra ”beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse” (JO 2005/06 s. 230) liksom ”andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida” (JO 2007/08 s. 261) eller som i övrigt ”rör ärendets gång” (JO 2007/08 s. 377), t.ex. ”kontakt med parter, andra personer eller myndigheter” (JO 2008/09 s. 264). Därav följer uppenbarligen som ett minimikrav att alla sådana uppgifter som kan ligga till grund för ett beslut som meddelas inom ärendets ram – inte bara själva avgörandet, som bestämmer ”utgången” – ska dokumenteras.

Vad gäller sättet och tiden för fullgörandet av dokumentationsskyldigheten har JO anvisat upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod. Sådana anteckningar ska avfattas omedelbart i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna, dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och nyssnämnda JO 2008/09 s. 264). Att anteckningarna dock inte nödvändigtvis behöver föras på papper utan t.ex. kan finnas på en diskett står klart (jfr ovannämnda JO 2005/06 s. 230).

Som exempel på olika typer av ”uppgifter”, som varken är skriftliga eller muntliga men som ska ”antecknas” av myndigheten, framkommer i JO:s praxis vad som iakttagits vid besök på en fastighet (t.ex. JO 1992/93 s. 489, JO 1995/96 s. 378 och JO 2008/09 s. 458) eller i samband med visitation eller kroppsbesiktning (JO 2000/01 s. 346, där krav på dokumentation dock uppställts i specialförfattning).

23.3. Överväganden

Att ett beslutsunderlag ska vara komplett, identifierbart och lättillgängligt utgör ett grundläggande krav från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. Den enskilde måste, t.ex. genom att utnyttja sin rätt till partsinsyn, kunna försäkra sig om att allt material

Sida 466
Original

som tillförts ärendet också bevarats och beaktats. Myndigheten måste ha kontroll över beslutsunderlaget, bl.a. för att korrekt kunna fullgöra sin kommunikationsskyldighet. En utomstående som bidragit med material måste vara säker på att det också tagits om hand och inte negligerats. Överinstanser och andra kontrollmyndigheter kan inte göra korrekta bedömningar utan tillgång till allt material som tillförts ärendet.

Risken för att uppgifter som förmedlas via handlingar ska försvinna ur hanteringen får bedömas som liten. Myndigheterna är normalt mycket medvetna om vad offentlighetsprincipen kräver och även om den relativt stora risk för upptäckt som föreligger, om något efterfrågat dokument saknas.

Saken ställer sig annorlunda då det gäller information som ges muntligt eller skaffas fram via undersökningar eller besiktningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer. Det blir då oftast fråga om att omforma vad som inhämtats till en handling av något slag, vilken kan hanteras som en del av en i ärendet upprättad akt. Risken för att denna operation helt uteblir eller att uppgifterna vid överföringen oavsiktligt förvanskas är inte negligerbar. I den mån informationen förmedlas via bild- eller ljudupptagningar, som direkt kan integreras i akten, minskar naturligtvis riskerna för felgrepp, men all handläggning som sker med avvikelse från den klassiska skriftliga formen kräver särskild observans i nu aktuellt hänseende.

Att det fordras en uttrycklig regel om dokumentation av ickeskriftligt material står utom varje tvivel. Den nuvarande bestämmelsen i 15 § FL om ”anteckning av uppgifter” markerar en ganska extrem minimistandard. Vi är av den bestämda uppfattningen, att den nya lagen bör innehålla en regel med ett mera tidsenligt och något utförligare innehåll samt – inte minst – ett vidsträcktare tillämpningsområde.

Vad gäller tillämpningsområdet kan det inte gärna komma i fråga att konservera ett system, som redan blivit frånsprunget av rättsutvecklingen. Som framgått väjer inte JO från att kritisera myndigheter, som visserligen hållit sig inom de ramar som uppställs i 15 § FL men som ändå ansetts försumliga, då man inte upprätthållit en godtagbar standard. Enligt vår uppfattning har JO haft mycket goda grunder för att inta denna position. Den innebär att två grundläggande begränsningar i den nuvarande regleringen inte kan vidmakthållas utan att man ger avkall på den goda förvaltning som är lagens syfte.

Sida 467
Original

Den första restriktionen gäller anknytningen till begreppet myndighetsutövning. Vi har på angivna skäl redan generellt utmönstrat detta begrepp från den nya, av oss föreslagna lagen och därvid särskilt berört bl.a. dokumentationsregeln (se avsnitt 5.3.3). Att bara kräva anteckning av uppgifter i sådana speciellt betydelsefulla ärenden som man velat avskilja med hjälp av begreppet innefattar en uppseendeväckande låg ambition – som JO alltså inte heller kunnat acceptera – då det gäller att garantera en god förvaltningsstandard.

Den andra begränsningen i den nuvarande bestämmelsens tillämpningsområde är inte lika påtagligt präglad av den restriktivitet som utmärkt den tidigare förfarandelagstiftningen men enligt vår uppfattning inte desto mindre alltför långtgående. Genom att anteckningsskyldigheten knutits till uppgiftens betydelse för ”utgången i ärendet” – varmed inte gärna kan syftas på något annat än själva ”avgörandet”, alltså det beslut varigenom myndigheten skiljer sig från ärendet – utesluts uppgifter, som visserligen kan ligga till grund för beslut som meddelas inom ärendets ram men som inte avgör ärendet. Om underlaget för ett beslut om provisoriska omhändertaganden av personer eller föremål eller andra drastiska ingrepp utgörs av muntliga uppgifter, behöver dessa sålunda enligt den nuvarande regeln inte antecknas av den enda anledningen, att beslutet fattats under beredningen, dvs. på ”fel” stadium under handläggningen. Som framgått har detta inte hindrat JO från att med fog hävda, att alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för beslut och andra åtgärder i ärendet ska dokumenteras.

Om man vill eliminera denna uppenbara diskrepans mellan vad lagen säger och vad som faktiskt krävs av en fullgod förvaltning, öppnar sig flera vägar. Som ovan påpekats ville FRU kräva dokumentation av alla uppgifter som tillförts ett ärende muntligen eller vid syn, alltså oberoende av om det rörde sig om ett potentiellt beslutsunderlag eller inte. Förslaget avvisades av både remissinstanser och departementschefen såsom varande alltför långtgående och betungande för myndigheterna. Valet står emellertid inte nödvändigtvis mellan allt eller inget (eller, rättare, alltför litet). Det finns ett mellanläge, som vi vill rekommendera.

Det som vi ser som det väsentliga är att inget beslut fattas utan att underlaget finns dokumenterat. Det må gälla själva avgörandet eller beslut under handläggningens gång. Beslutens verkningar och betydelse för de berörda kan vara desamma, oavsett på vilket stadium under hanteringen de fattas. Den som i största möjliga utsträckning

Sida 468
Original

vill undvika att myndigheterna belastas skulle visserligen kunna invända, att det i så fall är tillräckligt att anteckna sådana uppgifter som kan antas komma att ligga till grund för mera ingripande förfarandebeslut, främst sådana som är överklagbara. Å andra sidan kan det finnas skäl för det motsatta argumentet, att dokumentationsskyldigheten blir väl begränsad om den knyts till förutsättningen, att det rör sig om ett beslutsunderlag. Även då det inte är fråga om uppgifter som ligger till grund för formliga beslut utan för andra typer av åtgärder, kan det vara befogat att uppgifterna antecknas.

Vi anser det emellertid rimligt att bestämma ”brytpunkten” vid uppgifternas samband med meddelande av beslut. Det innebär i rättssäkerhetens intresse ett väsentligt utvidgat tillämpningsområde för den nya bestämmelsen i jämförelse med den gamla, men vi slår ändå vakt om principen att inte lägga onödiga bördor på myndigheterna. Vi vill också understryka att den prestation som avkrävs myndigheterna är tämligen måttlig. Vårt förslag blir således, att en myndighet som får in uppgifter på annat sätt än genom en handling ska dokumentera dessa, om de kan ha betydelse för ”ett beslut i ärendet”.

Att uppgifterna inte behöver dokumenteras in extenso är givet. Under förutsättning att allt väsentligt är med, går det naturligtvis utmärkt att återge dem i sammandrag. Inte heller behöver någon särskild handling upprättas, utan den vanliga metoden att göra en tjänsteanteckning på ett dagboksblad eller en befintlig handling i akten duger gott. Med tanke på de många former av dokumentation som kan förekomma bör emellertid termen ”anteckning” undvikas i lagtexten. Språkligt synes det mindre lyckat att beskriva en videoinspelning av en besiktnings- eller syneförrättning som en anteckning, och detsamma gäller t.ex. en bandinspelning av ett telefonsamtal. Vi föredrar att genomgående använda orden ”dokumentera” och ”dokumentation”.

I JO:s verksamhet har vid upprepade tillfällen noterats att myndigheterna underlåtit att datera en verkställd dokumentation. Likaså händer det inte sällan att det saknas notering om vem som utfört dokumentationen. En ytterligare påtalad brist är att myndigheterna ibland dröjer med att dokumentera inkommande uppgifter, vilket naturligtvis medför risk för att återgivandet blir mindre exakt. Vi anser att kraven i dessa tre hänseenden bör framgå direkt av lagtexten. Det bör påpekas att vad som ska dateras och förses med nämnd notering naturligtvis inte är ”uppgifterna”, som kan ha

Sida 469
Original

lämnats vid ett tidigare tillfälle och ha en annan upphovsman, utan ”dokumentationen”.

Den nya förvaltningslagens grupp av bestämmelserna om ”Ärendenas beredning” bör i enlighet med det sagda avslutas med följande paragraf:

Dokumentation

23 § En myndighet som får uppgifter på annat sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dessa, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Dokumentationen ska dateras och förses med notering om vem som utfört den.

Sida 470
Original

Sida 471
Original

VIII. MYNDIGHETENS BESLUT

Sida 472
Original

Sida 473
Original

24. Beslutsformer, omröstning och avvikande mening (24 och 25 §§)

24.1. Beslutsformer och omröstning

24.1.1. Beslutsformerna

Sättet att fatta beslut inom den offentliga verksamheten varierar. Grovt sett kan man utskilja tre olika beslutsformer.

Enligt den inom statsförvaltningen vanligen förekommande byråkratiska beslutsformen (”enrådighetsmetoden”) avgörs ärendet av en befattningshavare ensam. Ofta medverkar någon annan som föredragande, i regel med reservationsrätt, men avgörandets innehåll bestäms helt av den beslutande. Något omröstningsförfarande kan således aldrig aktualiseras.

Förvaltningsdomstolarna tillämpar liksom övriga domstolar och vissa domstolsliknande förvaltningsmyndigheter den kollegiala beslutsformen. Den utmärks av att ett visst minimiantal av organets ledamöter måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas och att – om inte enighet uppnås – var och en av dessa enligt en angiven turordning måste ge tillkänna sin uppfattning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande. Modellen för hur detta ska gå till finns i rättegångsbalken, som innehåller särskilda sådana regler för tvistemål respektive brottmål. För förvaltningsdomstolarnas del hänvisar 26 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar sålunda till reglerna om omröstning i 16 och 29 kap. RB, vilka ska gälla ”i tillämpliga delar”.

De beslutande politiska församlingarna – riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige – tillämpar i stället vad som följdenligt kallats den parlamentariska men som oftast benämns den kollektiva beslutsformen. Det är också den variant som tillämpas t.ex. av

Sida 474
Original

kommunala nämnder och styrelser. Successivt har den emellertid vunnit insteg också i den statliga förvaltningen, och i samband med antagandet av den nuvarande förvaltningslagen upphöjts till norm. Skälet härför var inte att den kollektiva metoden generellt skulle vara överlägsen den kollegiala, utan att man ville motverka de omotiverade skillnader i tillämpningen som förorsakats av oklarheter om vilka omröstningsregler som skulle gälla (prop. 1985/86:80 s. 31).

Det innebär emellertid inte, att man velat överge möjligheten att anförtro beslutanderätten till en ensam person enligt det byråkratiska förfarandet. Vad som regleras i förvaltningslagen är endast hur förfarandet ska tillgå, om ett ärende ska avgöras ”av flera gemensamt”. I sådant fall ska inte den kollegiala utan den kollektiva metoden tillämpas. Vad som utmärker denna sålunda prioriterade variant framgår av 18 § FL.

24.1.2. Nuvarande omröstningsregler

Enligt 18 § FL gäller följande:

Skall beslut fattas av flera gemensamt och kan de inte enas, lägger ordföranden fram de olika förslag till beslut som har väckts. Varje förslag läggs fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Sedan de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, anger ordföranden vad som enligt hans uppfattning har beslutats. Detta blir beslutet om inte omröstning begärs. Om omröstning begärs, skall den ske öppet. Är förslagen fler än två, skall det först avgöras vilket förslag som skall ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Utgången bestäms genom enkel majoritet. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild är varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag. Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet skall kunna avgöras.

Paragrafen tar således endast sikte på beslut som ska fattas av flera gemensamt och dess första stycke har utformats så att det förutsätts att delade meningar uppkommit inom myndigheten. Naturligtvis kan det även förekomma, att endast en lösning på den behandlade frågan framstår som möjlig eller lämplig och att därför ingen protesterar, då ordföranden presenterar denna. Accepten kan då direkt klubbfästas av ordföranden. Uppstår diskussion och det vid denna framkommer flera beslutsförslag, ska ordföranden beträffande

Sida 475
Original

varje förslag ställa proposition så avfattad att den, vanligen genom rop eller handuppräkning, kan besvaras med ja eller nej. Därefter meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. Om ingen ledamot särskilt begär votering, blir det enligt ordförandens mening segrande förslaget myndighetens beslut, även om det rent faktiskt inte skulle motsvara majoritetens önskemål.

En avgörande skillnad i förhållande till den kollegiala metoden är således att ledamöterna vid kollektivt beslutsförfarande inte i tur och ordning individuellt formulerar sin mening utan i varje skede endast accepterar eller avvisar ett av ordföranden framställt förslag. Givetvis kan ledamöterna under överläggningen framställa yrkanden i ärendet, men dessa måste alltid presenteras av ordföranden i sådan form, att de kan besvaras med ja eller nej.

Om omröstning begärs – vilken då enligt andra stycket ska ske öppet – och det föreligger fler än två förslag, gäller det att få fram den kontraproposition som i slutstadiet ska ställas mot ”vad som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats”, alltså det förslag som ordföranden i första skedet ansåg ha vunnit (huvudförslaget). Vilket av de övriga förslagen (motförslagen) som ska ställas mot huvudförslaget avgörs genom särskilda omröstningar, där två av motförslagen alltid ställs mot varandra till dess endast ett återstår. Detta förslag ställs slutligen mot huvudförslaget och det förslag som får flest röster blir myndighetens beslut. Ordföranden har utslagsröst om båda förslagen får lika många röster.

Av det sist sagda följer att ordföranden alltid är skyldig att rösta ”när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras” (fjärde stycket), dvs. vid lika röstetal. Vad gäller skyldigheten i övrigt att delta i avgörandet gäller enligt tredje stycket särskilda regler för det fall fråga är om ärenden som avser ”myndighetsutövning mot någon enskild”. I sådana ärenden är ”varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig att delta även i avgörandet”. Denna specialregel för ärenden som avser myndighetsutövning hade inte föreslagits av Förvaltningsrättsutredningen (FRU) – som tvärtom ansåg det vara av vikt att varje ledamot generellt, oavsett ärendets karaktär, skulle ta sitt ansvar genom att delta i omröstning och beslut (se SOU 1983:73 s. 98) – utan tillkom under departementsbehandlingen av FRU:s förslag (se prop. 1985/86:80 s. 32 f.).

Även om det är fråga om myndighetsutövning, är dock ingen – mer än ordföranden – skyldig att rösta för mer än ett förslag. Det hänger samman med att det skulle te sig stötande om en ledamot, som redan röstat för ett förlorande förslag, skulle vara tvungen att

Sida 476
Original

rösta på något av de två kvarvarande förslagen, som han eller hon ogillar, och kanske t.o.m. vara den som avgör vilket förslag som vinner.

24.1.3. Överväganden

De nu gällande bestämmelserna inleds på ett något abrupt sätt, då där förutsätts att den kollektiva beslutsformen används. Förklaringen ligger naturligtvis i det förhållandet att 18 § FL inte handlar om något annat än omröstning och att sådan inte kan aktualiseras vid tillämpning av den byråkratiska metoden. Det kan emellertid skapa det felaktiga intrycket att tillämpning av sistnämnda beslutsform utgör en undantagsföreteelse. För att motverka detta föreslår vi att den nya lagens motsvarighet till 18 § FL – som bör förses med rubriken ”Beslutsformer och omröstning” – inleds med ett stycke av rent informativ karaktär: ”Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera gemensamt.”

I samma inledande stycke bör fortsättningsvis också markeras att även andra personer än beslutsfattaren eller beslutsfattarna kan tänkas delta, då myndigheten fattar sitt beslut. Deras funktion i sammanhanget kommer till uttryck genom följande formulering: ”Vid den slutliga handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.”

Vad gäller paragrafens materiella innehåll kan konstateras att den kollektiva omröstningsmetoden nu har gällt som norm i mer än tjugo år. Några skäl att övergå till en annan ordning, då beslut ska fattas av flera gemensamt, har inte framkommit. Den beskrivning av metodens funktionssätt som ges i 18 § FL framstår också som adekvat. Vi föreslår endast på en punkt en saklig förändring i förhållande till nuläget.

Som vi framhållit i 5 kap. om ”Ärende, beslut och myndighetsutövning”, där vi föreslår att sistnämnda begrepp inte ska komma till användning i en ny förvaltningslag, bör man av var och en som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende – oavsett dettas karaktär – kunna kräva ett ställningstagande till den föreslagna slutprodukten, beslutet. Att öppna väg för ansvarsfrihet genom passivitet är inte ägnat att främja en god förvaltning. Som ytterligare skäl för att inte konservera den nuvarande begränsningen i voteringsplikten (18 § tredje stycket FL) kan anföras att slutresultatet allmänt sett kan antas bli säkrare, om samtliga ledamöter deltar i avgörandet,

Sida 477
Original

och att det för parter och andra kan framstå som egendomligt och oklart att inte alla beslutsfattare tagit ställning.

Det bör påpekas att förvaltningslagens omröstningsregler i praktiken bara gäller för statliga myndigheter. För de kommunala nämnderna och styrelserna gäller delvis avvikande specialbestämmelser i kommunallagen. Vad gäller röstpliktens omfattning överensstämmer denna reglering (4 kap. 21 § kommunallagen) dock med vad som föreskrivs i 18 § tredje stycket FL. Att en kommunpolitiker som ledamot av styrelsen för en statlig myndighet genom vårt förslag åläggs en mera omfattande röstplikt än när han eller hon agerar inom den kommunala sfären ser vi inte som något problem.

Vi föreslår således att en ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett ärende också ska vara skyldig att redovisa sin inställning till beslutet. Av de skäl som tidigare nämnts ska skyldigheten att rösta dock – som hittills – endast gälla ett förslag. I övrigt har vi endast gjort några smärre språkliga ändringar i förhållande till gällande bestämmelse.

Vårt förslag innebär alltså att under rubriken Beslutsformer och omröstning ska föras in en bestämmelse (24 §) med följande lydelse:

Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera gemensamt. Vid den slutliga handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

Sida 478
Original

24.2. Avvikande mening

24.2.1. Nuvarande reglering

Reservationsrätten regleras i 19 § FL på följande sätt:

När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det skall anses ha biträtt beslutet. Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad. Avvikande mening skall anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte skall ges till känna, skall anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt.

Av första meningen i första stycket framgår att ledamot av ett kollektivorgan har en oinskränkt rätt att få sin avvikande mening antecknad. Till skillnad från vad FRU föreslagit (SOU 1983:73 s. 99) krävs således inte att ledamoten blivit ”överröstad”, dvs. hamnat på den förlorande sidan vid en votering. Reservation kan anmälas även om någon omröstning över huvud inte skett utan beslutet fattats med acklamation. Även den som anslutit sig till majoriteten vid huvudomröstningen kan reservera sig mot detta beslut, om vederbörande föredrar ett tredje alternativ, som slagits ut i en tidigare omröstning om kontraproposition. Att förlust vid en omröstning om kontraproposition inte samtidigt medför förlust av reservationsrätt vid medverkan i huvudomröstningen har ansetts angeläget för att ”den kompetens som finns hos det beslutande organet skall utnyttjas på bästa sätt” (prop. 1985/86:80 s. 36).

I andra meningen i första stycket anges konsekvensen av en utebliven reservation. Den som förhåller sig passiv ”anses ha biträtt beslutet” och är således ansvarig för detta, även om han eller hon föredragit en annan utgång och agerat för detta. Även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten kan en ledamot, som godtar utgången men är missnöjd med de till stöd för beslutet anförda skälen, begränsa sin reservation till att gälla motiveringen och därmed befria sig från ansvar för denna.

I andra stycket utsträcks reservationsrätten till att också omfatta föredraganden och andra befattningshavare hos myndigheten som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att vara beslutsfattare. Enligt den till grund för förvaltningslagen liggande

Sida 479
Original

propositionen var en sådan bestämmelse ägnad att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid beredningen. Även rättssäkerhetsaspekter talade för en sådan ordning då dessa befattningshavare brukade ha ingående kunskap om det aktuella ärendet och gällande regler på området (prop. 1985/86:80 s. 34). Det underströks dock att rätten att anteckna avvikande mening borde utnyttjas med urskillning och återhållsamhet, och att den i princip inte borde användas i andra fall än när det låg i rättssäkerhetens intresse eller fanns särskilda skäl (s. 36).

Att inte bara ledamot utan även sådan befattningshavare som nyss nämnts har rätt att låta anteckna sin avvikande mening ger parter och andra värdefull information om hur de i förfarandet medverkande resonerat och vilka alternativ som övervägts. Genom att en part med klagorätt enligt 21 § FL ska underrättas inte bara om beslutsinnehållet utan också om sådana avvikande meningar förses han eller hon med ammunition för ett överklagande.

Tredje stycket anger den tid inom vilken en skiljaktig mening måste anmälas för att kunna beaktas. Förvaltningsmyndigheterna kan alltid ändra sina beslut fram till den tidpunkt då dessa har expedierats eller getts till känna på något annat sätt eller, om sådant offentliggörande inte ska ske, fått sin slutliga form genom t.ex. protokollsjustering. Senast då denna generella ändringsbefogenhet upphört måste också reservationen ha avlämnats.

Avslutningsvis bör påpekas att den aktuella bestämmelsen, liksom omröstningsregeln i 18 § FL, endast gäller för den statliga förvaltningen, medan de kommunala nämnderna har att iaktta kommunallagens (4 kap. 22 §) härifrån delvis avvikande bestämmelser.

24.2.2. Överväganden

Vi ser ingen anledning att föreslå någon i sak avvikande reglering i den nya förvaltningslagen. Bestämmelsens tillämpningsområde bör emellertid utvidgas till att också gälla vid sådant byråkratiskt beslutsfattande som i den av oss föreslagna 24 § anges som ett alternativ till den kollektiva varianten. Det är rimligt att i förvaltningslagen slå fast den princip som i praktiken redan gäller och som innebär att föredraganden och annan som är med om den slutliga handläggningen – oavsett vilken beslutsform som används – har rätt att få sin avvikande mening antecknad.

Sida 480
Original

Vad gäller tiden för anmälan om reservation föreslås en justering av lagtexten så att den harmonierar med vårt i 30 § intagna förslag om ”Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående”.

24.3. Lagtexten in extenso

Slutsatsen av våra överväganden i de ämnen som behandlats i detta kapitel leder oss till att föreslå att i den nya förvaltningslagen intas följande två paragrafer:

Beslutsformer och omröstning

24 § Beslut kan fattas av en ensam befattningshavare eller av flera gemensamt. Vid den slutliga handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet.

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet. Ingen är dock skyldig att rösta för mer än ett förslag.

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

Sida 481
Original

Avvikande mening

25 § När beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot detta genom att låta anteckna avvikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet.

Avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående.

Sida 482
Original

Sida 483
Original

25. Beslutsdokumentation (26 §)

25.1. Inledning

Gällande förvaltningslag bygger på förutsättningen att myndigheternas beslut finns dokumenterade. Någon uttrycklig bestämmelse om detta har inte ansetts nödvändig. För vissa förvaltningssegment har emellertid i andra författningar intagits regler i ämnet. Sådana finns i första hand i myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900).

Mot bakgrund av de regler vi föreslår i fråga om bl.a. motivering och underrättelse om beslut är det inte givet, att den nya förvaltningslagen behöver tillföras en särskild föreskrift om beslutsdokumentation. Att vi ändå föreslår en sådan är främst betingat av tre skäl. För det första har vi beaktat det i våra direktiv framförda önskemålet om en mera utförlig och heltäckande reglering än den nuvarande. För det andra ter det sig logiskt med den av oss valda uppbyggnaden av lagen – med en systematik baserad på de olika handläggningsstadierna – att i gruppen av regler om ”Myndighetens beslut” infoga en bestämmelse om de helt basala uppgifter som måste finnas dokumenterade hos myndigheten, då den fattat ett beslut. Därtill kommer ett tredje, i sak vägande skäl.

Enligt vår uppfattning skulle en reglering av dokumentationsskyldigheten i den nya förvaltningslagen kunna bidra till ett i vissa avseenden önskvärt förenhetligande av formerna för förvaltningsmyndigheternas beslut. Därigenom skulle risken för att besluten tar sig för den enskilde diverse svårtydbara uttryck (jfr det s.k. olivoljefallet, RÅ 2004 ref. 8) förhoppningsvis kunna motverkas. Oklarheter i detta hänseende kan begränsa möjligheterna till insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet i såväl enskilda ärenden som i allmänhet.

Vi är väl medvetna om de svårigheter utformningen av en sådan regel möter med hänsyn till lagens vida tillämpningsområde. Inom

Sida 484
Original

den offentliga förvaltningen förekommer så många skiftande typer av beslut, från avgöranden i stora och komplicerade frågor med flera parter involverade till rutinbetonade enpartsärenden av tämligen trivial natur, att det i en bestämmelse i en lag av förvaltningslagens natur inte uttömmande går att precisera omfattningen av dokumentationsskyldigheten. Dessa svårigheter bör dock inte hindra att det i den nya lagen meddelas åtminstone allmänt hållna regler i ämnet.

Nedan redovisar vi kortfattat frågans behandling i tidigare lagförslag (25.2) och den nuvarande författningsregleringen (25.3). Efter en blick på den finska förvaltningslagens lösning (25.4) presenterar vi våra överväganden och förslag (25.5).

25.2. Tidigare lagförslag

Att beslut, som meddelas i ett skriftligt förfarande, fästs och bevaras i skrift tedde sig enligt Besvärssakkunniga (BSK) som en naturlig och nödvändig ordningsregel (SOU 1964:27 s. 457). Det gällde inte bara i fråga om slutliga beslut utan också beträffande beslut under förfarandet. I den föreslagna lagen om förvaltningsförfarandet intogs därför i 11 kap. 7 § ”Om ärendes avgörande” följande regel:

Hos myndigheten skall vara att tillgå handling, som återgiver fattat beslut samt utvisar vilka som deltagit i detta eller eljest närvarit vid dess fattande ävensom dagen för beslutet.

Paragrafen gällde (enligt 1 kap. 1 § jfrd med 11 kap. 5 §) endast beslut, som meddelats i ett helt eller delvis skriftligen handlagt ärende. Beträffande ärenden, där förfarandet var helt muntligt, skulle i stället tillämpas 11 § i samma kapitel, enligt vilken slutligt beslut i sådant ärende ”på begäran” skulle ”avfattas skriftligen”. Syftet med denna bestämmelse var att möta behovet av att också ett muntligt beslut skulle kunna utgöra objekt för ett överklagande, något som förutsatte att det var skriftligt dokumenterat (s. 482).

Någon motsvarighet till dessa bestämmelser återfanns emellertid inte i det förslag till förvaltningslag som på basis av BSK:s betänkande utarbetades av en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet. Arbetsgruppen ansåg att syftet med BSK:s regel om beslutsdokumentation i huvudsak uppnåddes genom den föreskrift om beslutsdelgivning som man nu föreslog (SOU 1968:27 s. 212).

Sida 485
Original

Likaså saknades behov av någon motsvarighet till BSK:s bestämmelse om skriftlig dokumentation av muntliga beslut, eftersom de av arbetsgruppen föreslagna reglerna om beslutsexpediering innefattade en möjlighet att begära en skriftlig beslutsexpedition, om beslutet meddelats muntligt (s. 213).

Varken 1971 års eller nuvarande förvaltningslag kom att innehålla några särskilda bestämmelser om beslutsdokumentation.

25.3. Nuvarande författningsreglering

Myndighetsförordningen (2007:515) gäller enligt 1 § endast för förvaltningsmyndigheter under regeringen och är dessutom subsidiär i förhållande till bestämmelser inte bara i lag utan också i annan förordning. Inom sitt sålunda begränsade tillämpningsområde föreskriver den i 21 § under rubriken ”Myndighetens beslut” följande i fråga om beslutsdokumentation:

För varje beslut i ett ärende skall det upprättas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. beslutets innehåll,

3. vem som har fattat beslutet,

4. vem som har varit föredragande, och

5. vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Bestämmelsen ovan avser skriftliga beslut. Utredningen om en översyn av verksförordningen, vilken hade i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (SOU 2004:23), uttalade i anslutning till sitt förslag om en regel motsvarande 21 § myndighetsförordningen bl.a. (s. 286) att föreskriften endast tog sikte på skriftliga beslut. Däremot syftar föreskriften inte till att utesluta förekomsten av muntliga beslut. Utredningens utformning av paragrafen motsvarade ordagrant 31 § verksförordningen (1995:1322).

När det gäller de kommunala nämnderna finns de grundläggande reglerna om dokumentation av beslut i protokoll i kommunallagen(1991:900). Via hänvisning i 6 kap. 30 § gäller enligt 5 kap. 58 och 59 §§ följande:

58 § Protokollet skall redovisa vilka ledamöter och ersättare som har tjänstgjort och vilka ärenden som fullmäktige har handlagt.

Sida 486
Original

59 § Protokollet skall för varje ärende redovisa

1. vilka förslag och yrkanden som har lagts fram och inte tagits tillbaka,

2. i vilken ordning ordföranden har lagt fram förslag till beslut,

3. genomförda omröstningar och hur de har utfallit,

4. vilka beslut som har fattats,

5. vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar, samt

6. vilka reservationer som har anmälts mot besluten.

Som exempel på regler om dokumentation av beslut inom det specialreglerade kommunala området kan nämnas 21 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt bestämmelsen ska handläggningen av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser enligt LSS dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. (Samma konstruktion har valts i 11 kap. 5 § socialtjänstlagen [2001:453].) I förarbetena uttalades att paragrafen i allt väsentligt utgjorde ett förtydligande av vad som redan gällde enligt förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer (prop. 2004/05:39 s. 27).

För de allmänna förvaltningsdomstolarna finns i 30 och 31 §§ FPL regler om att det av beslutet ska framgå de skäl som bestämt utgången och att en handling som fullständigt återger beslutet och eventuell skiljaktig mening ska tillställas parten. Vid sidan av dessa finns för Regeringsrättens, kammarrätternas och förvaltningsrätternas vidkommande särskilda bestämmelser om beslutsdokumentation i 30–32 §§ förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av 30 och 31 §§ framgår att rättens avgörande av saken – som för dessa domstolars del betecknas ”dom” – ska ”sättas upp särskilt”, medan annat beslut alternativt kan ”tas in i protokollet eller tecknas på en handling i akten”. I 32 § föreskrivs följande:

I en dom eller ett annat beslut som sätts upp särskilt skall det anges, utöver vad som följer av 30 och 31 §§förvaltningsprocesslagen (1971:291)

1. domstolen samt tid och plats för meddelande av domen eller beslutet,

2. parterna samt deras ombud eller biträden,

3. kort beteckning av saken samt

4. parternas yrkanden och invändningar.

Sida 487
Original

En dom eller ett annat beslut skall i den mån det erfordras innehålla en redogörelse för den dom eller det beslut som har överklagats eller underställts.

25.4. Den finska förvaltningslagen

Det kan också finnas anledning att se hur frågan om beslutsdokumentation lösts i den finska förvaltningslagen, vilken är den av de nordiska förvaltningslagarna som i detta sammanhang är av störst intresse. I 7 kap. om ”Avgöranden av ärenden” har intagits följande bestämmelse:

44 § Beslutets innehåll. Av ett skriftligt beslut skall tydligt framgå 1) den myndighet som har fattat beslutet samt tidpunkten för beslutet, 2) de parter som beslutet direkt gäller, 3) motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts, samt 4) namn och kontaktuppgifter för den person av vilken en part vid behov kan begära ytterligare uppgifter om beslutet. När ett muntligt beslut ges skall parten meddelas hur ärendet har avgjorts och ges en redogörelse för motiveringen för beslutet.

I förarbetena betonades nödvändigheten av att regeln med hänsyn till de mångskiftande förhållandena inom den offentliga förvaltningen medgav tillräcklig flexibilitet (RP 72/2002 rd s. 106). Den skulle därför inte innehålla närmare bestämmelser om bl.a. beslutets utformning eller struktur. Vidare poängterades att avsikten inte var att det i ett beslut ovillkorligen skulle användas samma terminologi som i paragrafen, även om enhetlighet var eftersträvansvärt.

Vad gäller andra stycket framhölls (s. 106 f.) att det med tanke på en parts rättsskydd var viktigt att ett besluts centrala innehåll jämte motivering kom fram också i samband med ett muntligt beslut. Av praktiska skäl kunde det emellertid inte krävas att ett muntligt beslut skulle vara lika omfattande och detaljerat som ett skriftligt sådant.

Sida 488
Original

25.5. Överväganden

Som framgått redan av det inledande avsnittet finns det inte bara logiska och lagtekniska utan också sakliga skäl för att komplettera den nya förvaltningslagen med en åtminstone översiktlig bestämmelse om beslutsdokumentation. Tillsammans med våra förslag om motivering av och underrättelse om beslut kan en sådan regel bidra till att strama upp beslutsfattandet och förmå myndigheterna att tydligt skilja mellan beslut och andra åtgärder. Den sammanblandning av olika funktioner som ibland förekommer (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8) kan härigenom motverkas.

En användbar modell finns enligt vår mening redan i 21 § myndighetsförordningen. Med några smärre justeringar kan innehållet i denna för myndigheterna under regeringen gällande regel lämpligen överföras till en ny lagbestämmelse med ett vidare tillämpningsområde.

Av den nya lagregeln bör klarare än vad som följer av myndighetsförordningen framgå att det endast är fråga om skriftliga beslut, alltså den i förvaltningsförfarandet normala slutprodukten. Därmed utesluts inte att också muntliga beslut kan förekomma, men något behov av att sådana generellt sätts på pränt och dokumenteras enligt ett bestämt schema finns knappast. En sådan ordning skulle närmast motverka de fördelar som en helt muntlig handläggning i vissa okomplicerade fall medför. Den omständigheten att också ett muntligt beslut innehållsmässigt kan uppfylla förutsättningarna för att utgöra objekt för ett överklagande, vilket förutsätter att det är skriftligt dokumenterat, ger inte heller anledning att komplettera den nu aktuella regeln med någon bestämmelse om rätt att på begäran få ett muntligt beslut transformerat till ett skriftligt sådant (jfr avsnitt 25.2 ovan). Av den av oss föreslagna regeln om underrättelse om beslut (28 §) följer nämligen att var och en som får överklaga ett beslut på begäran skriftligen ska underrättas om det fullständiga innehållet i detta.

Det bör inte krävas att den handling som ska innefatta beslutet jämte vissa andra uppgifter ges en bestämd fysisk form. Själva handlingsbegreppet ska som i övrigt i lagen uppfattas vidsträckt och även omfatta t.ex. elektroniskt lagrat material. Inte heller bör det vara nödvändigt att skapa ett speciellt dokument för ändamålet. Då i 21 § myndighetsförordningen föreskrivs att en handling ska ”upprättas”, ger detta närmast vid handen att ett särskilt, från övriga handlingar separerat beslutsdokument måste produceras. I

Sida 489
Original

många fall är detta naturligtvis lämpligt och naturligt – ibland kanske till och med nödvändigt – men det gäller ingalunda generellt. Vi ser det som angeläget att undvika varje risk för att en ny bestämmelse ger upphov till onödigt krångel. Liksom hittills ska skilda former, alltefter behoven, kunna anlitas. Dokumentationskravet ska anses uppfyllt även genom t.ex. en protokollsanteckning eller en s.k. tergalresolution, dvs. en anteckning direkt på en ansökningshandling (som då i kopia bevaras hos myndigheten). För att ge den nödvändiga flexibiliteten förordar vi en återanvändning av det uttryck som förekom i 31 § i den tidigare gällande verksförordningen – alltså att ”det [ska] finnas en handling som visar” dagen för beslutet etc.

Vad gäller de uppgifter som handlingen ska innehålla saknas enligt vår uppfattning anledning att avvika från myndighetsförordningens motsvarande regel. Att uppgifter om vem som varit föredragande och vem som varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet inte alltid är aktuella, eftersom några funktionärer utöver beslutsfattaren inte medverkat, synes inte särskilt behöva påpekas. Vi har ansett det onödigt att i lagtexten uttryckligen markera, att sådana uppgifter ska lämnas ”i förekommande fall”.

Vi föreslår mot bakgrund av det ovan sagda att i den nya lagen intas följande föreskrift:

Beslutsdokumentation

26 § För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. beslutets innehåll,

3. vem som har fattat beslutet,

4. vem som har varit föredragande, och

5. vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Sida 490
Original

Sida 491
Original

26. Motivering av beslut (27 §)

26.1. Direktiven och kapitlets uppläggning

Motiveringsskyldigheten är central i rättsskyddssystemet. För den enskilde är det ytterst väsentligt, att myndigheten klargör hur den kommit fram till sitt beslut. Endast om skälen öppet redovisas är det möjligt att kontrollera hur myndigheten urskilt och värderat för beslutet relevanta fakta och hur dessa fakta bedömts enligt tillämpliga rättsregler etc. En upplysande motivering kan endera övertyga honom eller henne om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet kräver också att dessa förmår visa, att besluten är väl underbyggda. Vetskapen om att motivering måste ges främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena.

Att bestämmelser om motivering ska ingå i den nya förvaltningslagen är uppenbart. Frågan är snarast om de bör skärpas i förhållande till gällande ordning, som innefattar ett flertal begränsningar hänförliga till såväl tillämpningsområdet som föreskrivna undantag. Då vi i direktiven uppmanas att överväga åtgärder i syfte att ytterligare förskjuta tyngdpunkten i instansordningen till första instans, ”t.ex. när det gäller myndigheternas skyldighet att motivera sina beslut”, kan detta inte gärna uppfattas som annat än att kraven i nuläget anses väl låga. Höjs ambitionsnivån vad gäller underinstansernas åliggande att ange skälen för sina beslut, kan benägenheten att överklaga antas minska. Samtidigt skulle en rättssäker och effektiv domstolsprövning främjas i de fall överklagande sker, något som också uttryckts som ett önskemål i våra direktiv.

I de närmast följande partierna redovisar vi den nuvarande regleringen (26.2) och hur den enligt JO följs i praktiken (26.3). Efter två korta utblickar mot EU-rätten (26.4) och rättsordningen i några nordiska grannländer (26.5), går vi igenom hur man sett på

Sida 492
Original

frågan i tidigare lagstiftningsärenden (26.6) innan vi presenterar våra överväganden och förslag (26.7).

26.2. Nuvarande författningsreglering

Medan förvaltningsdomstolarna i 30 § FPL generellt åläggs att i sina avgöranden redovisa ”de skäl som bestämt utgången”, är motsvarande bestämmelse för förvaltningsmyndigheternas del försedd med ett flertal restriktioner. Endast mera kvalificerade beslut måste i princip obligatoriskt motiveras, och bland dessa undantas vissa särskilt angivna helt, medan andra kan undantas till följd av särskilda omständigheter i samband med att de meddelas. Förvaltningslagens föreskrifter i ämnet (20 §) har följande lydelse:

Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis

1. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande,

4. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller

5. om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

26.3. Regleringens tillämpning

Bristfälliga motiveringar är ett ofta förekommande tema i JO:s ämbetsberättelser. Att motiveringsskyldigheten enligt 20 § FL endast gäller slutliga beslut i ärenden om myndighetsutövning får naturligtvis inte uppfattas så, att motivering generellt kan avvaras i andra fall. JO har i några fall markerat, att ett sådant motsatsslut saknar grund (JO 1976/77 s. 146, JO 1995/96 s. 332). En annan sak är, att ”ju mera ingripande ett beslut är för den enskilde – dvs. ju

Sida 493
Original

viktigare beslutet objektivt sett får anses vara för denne – desto större krav ställs på myndighetens beslutsmotivering” (JO 1997/98 s. 185).

Regleringens utformning – avsaknaden av konkreta uppgifter om vad en motivering ska innehålla – medför emellertid, att myndigheternas tillkortakommanden sällan direkt kan relateras till lagtexten. Här ska bara ges några exempel på typiska felgrepp, som JO påtalat. (En utförligare redovisning finns i Hellners–Malmqvist s. 222 ff. För en mera analytisk och kritiskt inriktad granskning, se Heuman s. 123 ff.)

Som ett grundläggande krav anges i JO 2004/05 s. 188 att myndigheterna i sina beslut anger vilka föreskrifter de har tillämpat. Detta kan enligt JO ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och nummer i den författningssamling där de kungjorts. Ofta är dock detta inte tillräckligt. Myndigheten måste normalt också redogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. Att som motivering endast återge tillämplig lagtext är självfallet inte tillräckligt (JO 1981/82 s. 276, JO 1990/91 s. 101).

Att ersätta ett eget resonemang med hänvisningar till vad som framgår av andra dokument är en vansklig metod. I JO 2004/05 s. 160 konstaterade JO att den omständigheten, att en socialnämnd samtidigt med sitt beslut översänt ett motiverat tjänsteutlåtande, inte innebar att själva beslutet motiverats. En förutsättning för att ett förfarande med särskild motiveringshandling ska uppfylla kravet i 20 § FL var enligt JO, att det i beslutet hänvisas till handlingen och att den också fogas till beslutet som bilaga. Inte heller är det tillräckligt att i ett beslut enbart hänvisa till den gjorda ”utredningen”, om det inte närmare preciseras vari denna består (JO 1998/99 s. 214).

Ett mera obestämt åberopande av omständigheterna i övrigt, är en otillfredsställande utfyllnad i en beslutsmotivering. Om det dessutom, som i JO 1993/94 s. 152, förelegat andra ”omständigheter” som talat för en annan bedömning än den som myndigheten gjort, framkommer bristerna än klarare. På liknande sätt har en hänvisning till ”brottets art” i ett beslut ang. villkorlig frigivning ansetts otillräcklig som motivering, då det framgick av myndighetens yttrande till JO, att därmed avsågs olika omständigheter, som alltså inte redovisats i beslutet utan dolts under det citerade uttrycket (JO 1997/98 s. 185).

Sida 494
Original

Även om myndigheten skulle anse att vad som framförts i ett ärende är irrelevant eller ohållbart, är det väsentligt att parts argumentation inte lämnas obesvarad. JO har t.ex. kritiserat en försäkringskassa, som i sitt beslut underlåtit att nämna och bemöta invändningar som riktats mot sakuppgifter i ett kommunicerat beslutsförslag (JO 1994/95 s. 390).

Svårigheter att kortfattat förklara bevekelsegrunderna för ett beslut får inte leda till att motivering helt utelämnas eller utformas på ett intetsägande sätt. Sådana problem uppstår främst när det är fråga om mera skönsmässiga överväganden om lämplighet och skälighet, liksom då myndigheten har att beakta t.ex. särskilda eller synnerliga skäl. JO har vid upprepade tillfällen betonat, att myndigheterna även i sådana fall måste åstadkomma mera än att endast informera parten om att något inte är lämpligt eller att åberopade skäl inte är tillräckliga. Av motiveringen ska alltså även framgå anledningen till att myndigheten inte anser att åberopade omständigheter utgör t.ex. sådana ”särskilda skäl” (JO 1998/99 s. 189), ”synnerliga skäl” (JO 1994/95 s. 219), ”väsentliga olägenheter” eller ”väsentliga svårigheter” (JO 1996/97 s. 209) som krävs enligt den tillämpliga regleringen.

Liknande typer av skenmotiveringar har kritiserats av JO även i andra fall, där det inte funnits något tydligare inslag av diskretionär prövningsrätt. Då klaganden i ett bygglovsärende invänt att det aktuella byggnadsföretaget inte skulle komma att innefatta tätbebyggelse, kunde länsstyrelsen naturligtvis inte som skäl för att avslå överklagandet åberopa att det var fråga om tätbebyggelse utan att tala om varför man kommit till denna slutsats (JO 1975/76 s. 448).

I hanteringen av massärenden, där omständigheterna i flertalet fall är tämligen likartade, används ofta på förhand bestämda beslutsmallar med standardmotiveringar. Anlitandet av elektroniska förfaranden ökar naturligtvis bruket av sådana motiveringar i förvaltningen. Att en standardiserad motivering måste frångås eller kompletteras med ytterligare skäl, om ett ärende i något avseende avviker från det normala, har vid upprepade tillfällen betonats av JO (se t.ex. JO 1977/78 s. 288 ang. fastighetstaxering, JO 1994/95 s. 197 ang. avslag på ansökan om studiemedel, JO 1996/97 s. 209 ang. avslag på ansökan om anstånd med militär plikttjänstgöring och JO 1997/98 s. 293 ang. avslag på ansökan om F-skatt).

Sida 495
Original

26.4. EU-rättens krav

Som vi poängterat i 4 kap. om ”Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv” ska förvaltningslagens rättssäkerhetsgarantier – däribland motiveringsskyldigheten – gälla på samma sätt, oavsett om det är fråga om ärenden med unionsrättsliga inslag eller inte. Vi har också slagit fast att de EU-rättsliga principerna om god förvaltning med råge ska ha täckning i lagen.

Av nyssnämnda kapitel (avsnitt 4.4.4) framgår att medlemsstaterna enligt EU-domstolen har att se till att deras myndigheter motiverar beslut, som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet vilken har tillförsäkrats enskilda genom fördraget. En effektiv domstolskontroll förutsätter att skälen för det överklagade beslutet redovisas. Den unionsrättsliga motiveringsskyldigheten gäller emellertid endast slutliga beslut och inte åtgärder som utgör ett led i handläggningen (se domen i målet 222/86, Heylens, REG 1987 s. 4097). Den är också begränsad till att avse individuella beslut, som riktas mot enskilda personer och mot vilka dessa personer måste ha möjlighet att föra talan vid domstol, medan nationella normbeslut faller utanför (C-70/95, Sodemare m.fl., REG 1997 s. I-3395).

Motiveringsskyldighet föreskrivs också tämligen ofta i EUdirektiv. Som exempel kan hänvisas till artikel 15.2 i rådets direktiv 2003/8/EG av den 27 januari 2003 om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (rättshjälpsdirektivet), artikel 5.4 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening och artikel 10.1 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning.

Att EU-domstolen allmänt sett ställer högre krav på unionsinstitutionerna än på de nationella myndigheterna visar det förhållandet, att de senare kan underrätta enskilda om skälen till ett beslut i efterhand, vilket domstolen inte accepterar när det gäller de förra. Vad som krävs beträffande motiveringens innehåll, då en nationell myndighet tillämpar unionsrätt, har ännu inte klarlagts i praxis. För att få någon uppfattning om vad EU-domstolen anser vara relevanta beståndsdelar i en beslutsmotivering är man hänvisad till vad som framgår av domstolens bedömningar vad gäller institutionernas beslut.

Sida 496
Original

I rättsfallet 24/62, Tyskland mot kommissionen, REG 1963 s. 63, anförde EU-domstolen att det är tillräckligt att det i institutionernas beslut redogörs för de huvudsakliga rättsliga och faktiska omständigheterna på ett sätt som kan vara kortfattat men tydligt och relevant. I senare rättsfall har domstolen uttalat att det av motiveringen till ett beslut klart och tydligt ska framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för det angripna beslutet och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i beslutet. Huruvida beslutets motivering kan anses tillräcklig ska inte enbart bedömas utifrån dess ordalydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket beslutet har fattats och samtliga rättsregler på det berörda området (se C-22/94, Irish Farmers Association m.fl., REG 1997 s. I-1809, p. 39 och där angiven rättspraxis). Att motiveringsskyldigheten även gäller när unionens institutioner ges utrymme för skönsmässiga bedömningar framgår av domen i målet C-269/90, Technische Universität München, REG 1991 s. I-5469.

26.5. En nordisk utblick

Danmark

Regler om beslutsmotivering har intagits i kapitel 6 i den danska förvaltningslagen.

Enligt § 22 ska ett skriftligt beslut vara motiverat, om parten inte får fullt bifall. Skyldigheten gäller endast gentemot part som har rätt att få ett individuellt beslut. Den gäller således inte beträffande beslut som riktar sig till envar, eftersom sådana beslut oftast meddelas i ärenden där det inte finns någon som har partsställning. Förekommer flera parter i ett ärende, är det den part som inte får fullt bifall som ska ges ett motiverat beslut (Garde m.fl. s. 345).

Vad en motivering ska innehålla framgår av § 24. Först och främst ska den inkludera en hänvisning till de rättsregler som tillämpats. Om reglerna har gett utrymme för skönsmässig bedömning, ska myndigheten också ange de huvudsakliga hänsyn som har varit avgörande för utgången. Vidare ska, om det behövs, ges en kort redogörelse för de faktiska omständigheter som har tillmätts väsentlig betydelse för utgången (Garde m.fl. s. 350). I kommentarerna till

Sida 497
Original

den danska förvaltningslagen talas om att det är de springande punkterna som ska anges och att det ofta är tillräckligt med en förhållandevis kort motivering. Avgörande är om parten är väl insatt i förhållandena. Känner parten inte till vilka omständigheter som varit av betydelse för utgången ska myndigheten redogöra för dessa (Garde m.fl. s. 354).

Tredje stycket i § 24 innehåller en regel enligt vilken motiveringsskyldigheten kan begränsas om partens intresse av att få en motivering bedöms böra vika av hänsyn till parten själv eller andra privata eller offentliga intressen.

Norge

I den norska förvaltningslagen regleras motiveringen av ”enkeltvedtak” i kapitel 5 §§ 23–25.

Av § 23 framgår att förvaltningsbeslut ska vara skriftliga, om det inte av praktiska skäl är särskilt betungande för myndigheten. Enligt § 24 gäller som huvudregel att beslut ska motiveras samtidigt som utgången bestäms. Vissa undantag föreskrivs dock. Det gäller rena bifallsbeslut, där det inte finns anledning att anta att det finns någon som är missnöjd med beslutet, och beslut i ärenden om fördelning av tillstånd eller andra förmåner mellan flera parter. Motivering eller del av motivering kan också utelämnas av hänsyn till part och sekretesshänsyn (jfr § 19). Motiveringsskyldigheten gäller heller inte beslut i anställningsärenden, vilket framgår av § 3.

I § 25 anges vad en motivering ska innehålla. De rättsregler som tillämpats ska anges, om inte parten redan känner till dem. I den utsträckning som behövs för att parten ska förstå utgången ska myndigheten redogöra för innehållet i rättsreglerna eller den problemställning som beslutet behandlar. Faktiska förhållanden ska anges om dessa inte beskrivits av parten själv eller i ett dokument, som parten tidigare fått del av. I sådana fall är det tillräckligt att hänvisa till det tidigare underlaget. I förekommande fall ska vid underrättelse om beslutet bifogas en kopia av aktuellt underlag. Om myndigheten getts utrymme för skönsmässig bedömning bör den ange de huvudsakliga hänsyn som den beaktat. Skälet till att denna regel utformats som en ”bör-regel” är att det kan vara svårt att motivera en skönsmässig bedömning och att det därför måste vara möjligt att i undantagsfall avstå från detta (Eckhoff–Smith s. 273). Finns det anvisningar som talar om hur en sådan sköns-

Sida 498
Original

mässig bedömning ska göras, framgår av lagrummet in fine att det i allmänhet är tillräckligt att hänvisa till dessa anvisningar.

Finland

I 7 kap. om ”Avgörande av ärenden” i den finska förvaltningslagen anges i 44 § under rubriken ”Beslutets innehåll” ett antal uppgifter av huvudsakligen formell art, vilka ”tydligt” ska framgå av beslutet. Uppräkningen inkluderar emellertid också ”motiveringen för beslutet och en specificerad uppgift om vad en part är berättigad eller förpliktad till eller hur ärendet annars har avgjorts”. Av förarbetena framgår att skälen också kan tas in som bilaga till beslutet och att en sådan bilaga kan betraktas som en integrerad del av detta, även om det konkret är fråga om ett separat dokument (RP 72/2002 rd s. 106 f.).

Den egentliga bestämmelsen om ”Motivering av beslut” återfinns i 45 § med följande lydelse:

Ett beslut skall motiveras. I motiveringen skall det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats. Motiveringen för ett beslut kan utelämnas, om 1) ett viktigt allmänt eller enskilt intresse förutsätter att beslutet meddelas omedelbart, 2) beslutet gäller val som förrättas av ett kommunalt kollegialt organ, 3) beslutet gäller antagande till frivillig utbildning eller beviljande av en sådan förmån som grundar sig på en bedömning av sökandens egenskaper, 4) ett yrkande som inte gäller någon annan part godkänns genom beslutet och ingen annan har rätt att söka ändring i beslutet, eller 5) motivering av någon annan särskild orsak är uppenbart onödig. I de situationer som avses i 2 mom. skall motivering dock ges, om beslutet innebär en väsentlig ändring av vedertagen praxis.

I förarbetena understryks att motiveringsskyldighetens betydelse som allmän rättsskyddsprincip accentuerats under de senaste åren. I den finska grundlagen (21 § 2 mom.) hör rätten att få ett motiverat beslut till de garantier för rättsskydd och god förvaltning som ska tryggas enligt lag. Vidare framhålls EU-rättens betydelse vid fastställande av motiveringsskyldigheten, och att enligt EU-domstolens praxis åtminstone ”beslut som är betydande för privata rättssubjekt” ska motiveras. Det ska ges ”tillräcklig information, så att

Sida 499
Original

den individ som beslutet berör har möjlighet att utöva sin rätt” (RP 72/2002 rd s. 107).

Vad gäller motiveringens innehåll nämns i propositionen (s. 107) som exempel på fakta som inverkat på avgörandet i ärendet sådana som ”omedelbart stöder utgången i ärendet”. Vidare ska anges de bestämmelser som avgörandet baserar sig på.

Undantagsbestämmelsen i punkten 1 är inte tillämplig enbart på grund av att beslutets meddelande annars avsevärt fördröjs utan det krävs dels att det är fråga ett viktigt allmänt eller enskilt intresse, dels att beslutet måste meddelas omedelbart. Ett viktigt allmänt intresse kan bl.a. vara upprätthållandet av allmän säkerhet. Ett viktigt enskilt intresse kan t.ex. gälla skydd för privatlivet eller tryggande av individens säkerhet (s. 108).

Punkten 4 tar sikte på beslut i enpartsärenden, där parten får fullt bifall till sina yrkanden. En ytterligare förutsättning är dock att det inte finns någon annan part som kan överklaga beslutet. Enligt förarbetena är denna reservation nödvändig för att det i förvaltningsärenden med vittomfattande verkningar inte ska uppstå ovisshet om att motiveringsskyldigheten ska uppfyllas (s. 108).

Undantaget i punkten 5 tillåter avvikelser från motiveringsskyldigheten i situationer där en sådan skyldighet anses vara uppenbart onödig. Det ger möjlighet att från fall till fall, utgående från en parts rättsskydd och behov av information, bedöma huruvida motivering behövs (s. 108 f.).

26.6. Tidigare lagstiftningsärenden

Besvärssakkunniga (BSK), som erinrade om att JO redan år 1960 i en framställning till Konungen påtalat behovet av en allmän lagregel i ämnet, konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27 s. 443) att beslutsmotivering var av så grundläggande betydelse, särskilt för den enskildes rättssäkerhet, att sådan i princip borde krävas i alla de fall där ett informationsbehov kunde antas vara för handen. Alla beslut var emellertid inte av så kvalificerad art att de behövde motiveras. Att åstadkomma en rimlig avgränsning var enligt BSK (s. 445) en av de mest centrala men tillika en av de mest komplicerade frågorna i förevarande lagstiftningssammanhang. Även om man i princip begränsade sig till skriftliga beslut i ärenden rörande

Sida 500
Original

enskild, i vilka någon kan vara part, hade man ett mycket stort antal olika beslut att beakta. De sakkunniga pekade bl.a. på att beslutens betydelse för enskilda varierar och att det vad gäller behovet av motivering förelåg en väsentlig skillnad mellan ”beslut med mindre betydelsefulla verkningar och kvalificerade beslut i ärenden av för den enskilde största personliga eller ekonomiska vikt”.

Reglerna behövde vara mycket elastiska för att passa för förvaltningsförfarandets alla olika slag av beslutssituationer och utrymme måste lämnas för lämplighetsavvägningar. Motivering av beslut fick heller inte bli ett självändamål. Å andra sidan var det angeläget att motivering kom till stånd inte endast i självklara fall, såsom då ett beslut gick den enskilde emot, utan även då viss tvekan kunde råda om huruvida motivering var behövlig eller inte. En bestämmelse borde därför utformas så att huvudregeln var att beslut skulle motiveras, ”såframt det icke är fullt tydligt att det är obehövligt” (s. 446 f.).

BSK pekade dock även på att det kunde finnas situationer där beslut grundades på omständigheter som inte lämpligen borde redovisas ens för part eller där ett skyddsintresse gjorde att skälen borde utelämnas. Motivering av beslut borde därför i vissa fall, även om det i och för sig fanns behov av sådan, av lämplighetsskäl kunna underlåtas (s. 447 f.).

När det gällde frågan om vilka krav som borde ställas på motiveringens utformning och innehåll underströk BSK (s. 448 f.) att det centrala var att parten kunde förstå hur myndigheten resonerat. Förvaltningsärendena var regelmässigt inte av den karaktären att det krävdes formfulländade och detaljerade motiveringar. Ett elementärt krav var emellertid att myndigheten angav vilken författningsbestämmelse som beslutet byggde på. Om utredningsmaterialet lämnade utrymme för olika uppfattningar om sakläget borde myndigheten också redovisa resultatet av bevisprövningen, särskilt om den avvek från vad parten gjort gällande. Även skönsmässiga överväganden borde i möjligaste mån redovisas, eftersom det kunde vara av avgörande betydelse för parten att få veta varför myndigheten ansett att något är lämpligt, skäligt etc.

BSK stannade slutligen vid att föreslå en kort och tämligen vag regel om motivering av beslut (11 kap. 5 §) som löd: ”I den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt, skall beslut innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas.” Att inte alla beslut omfattades av bestämmelsen följde av att den föreslagna

Sida 501
Original

lagen om förvaltningsförfarandet endast gällde ”förvaltningsärende, i vilket någon kan vara part” (1 kap. 1 §).

Den arbetsgrupp som på grundval av BSK:s slutbetänkande och remissutfallet utarbetade ett förslag till förvaltningslag (SOU 1968:27) placerade bestämmelserna om motivering i den del av lagen som endast skulle gälla ”förvaltningsärenden där myndighet som organ för det allmänna och med stöd i författning meddelar ensidiga beslut, som får bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde (förvaltningsrättsliga partsärenden)” eller – som det uttrycktes i lagtexten (13 §) – ”ärende, som angår någons rätt eller plikt såsom enskild och avgöres genom beslut med rättslig verkan”. (Se s. 79; ang. denna begreppsbildning, se avsnitt 5.3 ovan.)

I 16 § i arbetsgruppens förslag bestämdes motiveringsskyldigheten inom det sålunda begränsade tillämpningsområdet på följande sätt:

Om slutligt beslut går part emot, skall det innehålla motivering, som upplyser om de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången. Motivering får dock begränsas eller utelämnas, om det av särskild anledning är nödvändigt. Motivering behöver ej lämnas, om beslutet angår tjänstetillsättning, antagning för utbildning, betygsättning, forskningsbidrag eller därmed jämförbar sak. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att beslutet ej innehåller motivering. Har myndighet utelämnat motivering på grund som anges i andra stycket, bör myndigheten i efterhand på parts begäran upplysa om vad som bestämt utgången.

Som framgår av texten krävdes det inte bara att ärendet angick ”någons rätt eller plikt såsom enskild” och avgjordes genom ”beslut med rättslig verkan” utan också att det rörde sig om ett ”slutligt beslut” och att detta gått ”part emot”.

Även om dessa kriterier skulle vara uppfyllda, begränsades motiveringsplikten av två i andra stycket intagna, tämligen svepande undantag. Motivering kunde begränsas eller utelämnas, ”om det av särskild anledning är nödvändigt” och ”om intet väsentligt partsintresse eftersättes”.

Med det förra uttrycket syftade arbetsgruppen på sådana fall där motiveringsskyldigheten inte borde vara absolut med hänsyn till

Sida 502
Original

allmänna eller enskilda intressen – sekretesshänsyn såväl som hänsyn av allmänmänsklig och annan natur – liksom när det fanns fara i dröjsmål (s. 198 f.). Det senare tog närmast sikte på processekonomiska skäl: ”Mer skrivmöda skall inte ägnas ett ärende än som behövs och som ärendet sakligt sett förtjänar” (s. 200).

Motivering skulle inte heller behöva lämnas, om beslutet angick tjänstetillsättning, antagning för utbildning, betygsättning, forskningsbidrag eller därmed jämförbar sak. Sådana beslut ansågs vara av den karaktär att ”motivering typiskt sätt bör kunna underlåtas därför att den inte har mycket att ge, är praktiskt svårbemästrad eller skulle utsätta den enskilde för onödigt obehag” (s. 200).

När det gällde motiveringens innehåll – i lagtexten angiven som upplysningar om ”de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången” – förde arbetsgruppen (s. 197) följande resonemang:

Uppenbart är att generellt inte kan ställas upp krav på annat än en kortfattad motivering. Det är de springande – sakliga och/eller rättsliga – punkterna som parten bör ges rätt att få del av skriftligen i själva beslutet. Är skälen många och ligger de så att säga i bredd, bör det räcka med att nämna de väsentligaste. Men utgör skälen länkar i en logisk kedja, ställer det sig svårare att utelämna skäl utan att motiveringen blir obegriplig. Att generellt begära att förvaltningsbeslut efter förebild av domar skall innehålla sakframställningar och detaljerade vägningar av parternas yrkanden, argument och bevisning kan av naturliga skäl inte komma i fråga. Mera kan inte begäras än att myndigheten med några korta satser gör det begripligt för parten varför beslutet gått honom emot. Vad som i detta syfte behöver sägas blir i viss mån beroende av hur mycket som redan är känt för parten. Innebär ett slutligt beslut endast bekräftelse på ett tidigare meddelat motiverat interimistiskt eller preliminärt beslut, kan motiveringen helt enkelt bestå i en hänvisning till detta beslut och till att intet framkommit som gett anledning till ändrad uppfattning. Ett rent verkställighetsbeslut kräver ingen annan motivering än en hänvisning till det beslut som skall gå i verkställighet. Ofta behövs inte ens det. Motsvarande gäller andra rent mekaniska beslut, t.ex. om avgift enligt fastställd taxa. Som motivering kan också hänvisas till yttranden som avgetts i ärendet och vilka parten fått del av. Ju mera av utredningsmaterialet som är känt för parten desto enklare bör det bli att åstadkomma en motivering. Utgör beslutet tillämpning av allmänna anvisningar eller eljest av en fast, allmän känd praxis, bör som motivering också kunna hänvisas till sådana allmänt kända förhållanden eller motivering kunna underlåtas, om de kan förutsättas vara kända för parten. Dessa synpunkter är tillämpliga framför allt på förbud och påbud men mera sällan på återkallelsebeslut

Sida 503
Original

och avslagsbeslut och än mindre på beslut om omhändertaganden och bestraffningar. [---] [---] När det av sekretess- eller diskretionsskäl ter sig olämpligt, motbjudande eller stötande att i klartext ange skälen för ett avgörande kan t.ex. i stället för att motiveringen helt utelämnas densamma förenklas till en sammanfattning i abstrakta ordalag. Alltför uttunnade motiveringar bör dock undvikas. De ger bara ett falskt sken av att motiveringskravet uppfyllts utan att så i realiteten är fallet.

Motiveringsbestämmelsen i 1971 års förvaltningslag (17 §) utformades i nära anslutning till arbetsgruppens förslag. Den skulle endast vara tillämplig beträffande beslut i mera kvalificerade ärenden rörande ”myndighetsutövning mot enskild” (prop. 1971:30 s. 285, 330 ff.) och gavs följande lydelse:

Beslut, varigenom myndighet avgör ärende, skall innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis,

1. om beslutet icke går part emot eller det eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen,

2. om beslutet rör tillsättning av tjänst, antagning för frivillig utbildning, utfärdande av betyg, tilldelning av forskningsbidrag eller jämförbar sak,

3. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, privatlivets helgd, enskilds behöriga ekonomiska intresse eller jämförbart förhållande eller

4. om ärendet är så brådskande att det ej finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand.

I propositionen (s. 492) underströks att med uttrycket ”beslut, varigenom myndighet avgör ärende” inte endast åsyftades avgöranden i sak utan även avskrivnings- och avvisningsbeslut. Att tillämpningsområdet begränsats till att avse slutliga beslut fick inte heller ses som ett ställningstagande till frågan i vad mån beslut under förfarandet bör motiveras, eftersom förvaltningslagens regler endast representerade en minimistandard vad gällde handläggningen av förvaltningsärenden.

Att det i arbetsgruppens huvudregel intagna kravet på att beslutet ska ha gått part emot omformulerades som ett undantag från den principiella motiveringsskyldigheten beträffande beslut som ”icke går part emot” förklarades med att man ville markera, att det låg i myndighetens hand att avgöra om ett bifallsbeslut ändå

Sida 504
Original

borde motiveras (s. 492). Med det andra ledet i samma undantagsbestämmelse – sådana fall då det ”eljest är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen” – ville man inkludera vad som i arbetsgruppens förslag beskrevs som att ”intet väsentligt partsintresse eftersätts” (s. 493).

Vad som enligt arbetsgruppens förslag avsågs med att motivering fick utelämnas, ”om det av särskild anledning är nödvändigt”, konkretiserades och fördelades på två regler (punkterna 3 och 4). Departementschefen framhöll i detta sammanhang (s. 494) att myndighets arbetsbörda som sådan inte fick tas i beaktande vid prövningen av om motivering skulle utelämnas eller inte.

I fråga om motiveringskravets innehåll ansåg departementschefen (s. 493) att arbetsgruppen gått för långt. Med den av honom i stället föreslagna formuleringen att beslutet ”skall innehålla de skäl som bestämt utgången” avsågs att markera, att ”förvaltningslagen i princip inte uppställer något krav på att förvaltningsmyndigheternas beslut ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållanden i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten”. Motiveringen torde därför i ett stort antal fall kunna göras kort.

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) ville i sitt slutbetänkande (SOU 1983:73) ta bort den begränsning i bl.a. motiveringsbestämmelsens tillämpningsområde som kravet på att det ska röra sig om ”myndighetsutövning” innefattade. FRU (s. 45) pekade på att skyldigheten att ange skälen ju kommit till av hänsyn till de enskildas behov, och att det därför framstod som mera ändamålsenligt att tala om ”ärende som rör enskild part”.

Den av FRU föreslagna bestämmelsen i ämnet (25 §) kom därför att inledas med följande huvudregel: ”Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som rör en enskild part skall innehålla de skäl som bestämt utgången”. I övrigt föreslogs endast marginella ändringar.

Att nästan alla remissinstanser som yttrade sig över FRU:s förslag godtog att motiveringsskyldigheten inte längre skulle vara begränsad till ärenden om myndighetsutövning utan gälla varje ärende som rör enskild part framgår av den i Ds Ju 1985:6 redovisade remissammanställningen (s. 343).

Sida 505
Original

Trots att FRU:s nyssnämnda förslag om utvidgning av motiveringsbestämmelsens tillämpningsområde tillstyrkts av nästan alla remissinstanser, fick det inte något gehör vid departementsbehandlingen. Någon egentlig förklaring till ställningstagandet redovisades inte (jfr prop. 1985/86:80 s. 55). I stället infördes termen ”myndighetsutövning” direkt i lagtexten, samtidigt som den i 1971 års lag (3 §) givna definitionen av denna term utgick. I övrigt skilde sig den nya bestämmelsen endast i detaljer från sin föregångare (se s. 70). Bestämmelsen har i aktuell lydelse återgetts ovan i avsnitt 26.2.

26.7. Överväganden

26.7.1. Våra utgångspunkter

Som framgått är motiveringsskyldigheten i den nuvarande förvaltningslagen omgärdad av ett flertal hinder. Den gäller över huvud inte om beslutet fattats utanför ramen för vad som kallas ”myndighetsutövning mot någon enskild”. Även om ärendet skulle vara av ett sådant mera kvalificerat slag, bortfaller dessutom skyldigheten att lämna skäl, om beslutet – oavsett om det har ingripande verkningar – inte ”avgör” ärendet utan meddelas på något annat stadium under handläggningen. Till yttermera visso innefattar 20 § FL ett flertal undantagssituationer. Det krav som ställs på motiveringens innehåll då sådan ändå ska ges – angivandet av ”de skäl som har bestämt utgången” – är också ganska vagt.

Vi har naturligtvis förståelse för att motiveringskravet inte får drivas så långt, att myndigheterna onödigtvis belastas. Vi inser också svårigheterna att åstadkomma en rimlig avgränsning, som tar hänsyn till att bestämmelserna ska kunna tillämpas beträffande alla de vitt skiftande beslutstyper som förekommer inom förvaltningen. Ändå kan vi inte frigöra oss från intrycket, att de nuvarande bestämmelserna tillkommit i en anda av relativism, där myndigheternas arbetsbelastning, snabbheten i förfarandet och kostnadsaspekter tillmätts minst samma vikt som den enskildes behov av att resultatet av myndigheternas arbete, beslutet, presenteras på ett sätt som är begripligt och övertygande. Då det gäller ett så centralt moment i rättsskyddssystemet som motiveringsskyldigheten utgör, bör man ha en högre ambitionsnivå. Det finns också anledning att starkt ifrågasätta, att en utvidgad motiveringsskyldighet totalt sett

Sida 506
Original

skulle leda till större arbetsinsatser, långsammare handläggning och ökade kostnader.

Ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid enligt vår uppfattning med råge av de tidsvinster som uppstår genom att frekvensen av rättelser och överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Vi vill i sammanhanget erinra om det samband mellan en utvecklad motiveringsskyldighet och målet att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet till första instans som antyds i våra direktiv.

Det är givet att det inte enbart genom en förbättrad lagstiftning går att komma till rätta med de brister i myndigheternas beslutsmotiveringar som bl.a. JO ständigt tvingas påtala. Ökade utbildningsinsatser, inte minst vad gäller språkbehandling, utgör säkert ett minst lika effektivt medel. Det reducerar naturligtvis inte betydelsen av att den rättsliga norm till vilken myndigheterna har att förhålla sig är så klargörande som möjligt.

Vår utgångspunkt är således, att motiveringskravet bör undergå en viss skärpning. Detta kan ske på olika sätt. Vi undersöker först möjligheterna att på ett mera generöst sätt definiera de beslut som ska motiveras (26.7.2). En andra strävan är att något konkretisera vad en motivering ska innehålla (26.7.3). Med beaktande av att regelns grundkonstruktion måste vara sådan, att den inte inbjuder till ett meningslöst motiveringsskrivande (26.7.4), försöker vi sedan att minimera antalet undantag från bestämmelsen (26.7.5). Avslutningsvis behandlar vi behovet av efterhandsmotiveringar (26.7.6) och återger den fullständiga lagtexten (26.7.7).

26.7.2. Avgränsningen av de beslut som ska motiveras

Begreppet myndighetsutövning används över huvud inte i vårt förslag. Vi har ovan relativt ingående angett ett flertal skäl för detta (avsnitt 5.3.3). Denna första spärr ska alltså tas bort även då det gäller motiveringsparagrafens tillämpningsområde.

Det andra avgränsande momentet i den nuvarande bestämmelsen träffar enligt vår mening inte heller helt rätt. Att motiveringskravet knyts till beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende kan

Sida 507
Original

visserligen ytligt sett förefalla naturligt, särskilt om man koncentrerar sig på beslut, som inte bara är ”slutliga” utan också ”huvudsakliga”, dvs. avgör ett ärende i sak. Ett ärende kan emellertid också avslutas genom att avvisas, avskrivas eller överlämnas till en annan myndighet, och då framstår avgränsningen som mindre självklar.

Den grundläggande invändningen är emellertid, att framhävandet av de slutliga besluten innebär att man principiellt bortser från beslutens verkningar och i stället favoriserar vissa beslut enbart på basis av det förhållandet att de meddelats i slutstadiet av ett ärendes handläggning. Det låter sig väl sägas, att just dessa beslut – särskilt om de är ”huvudsakliga” – normalt har mera ingripande effekter än berednings- eller verkställighetsbeslut, men det gäller ingalunda generellt. Många slutliga beslut är helt triviala ur denna aspekt, medan på andra stadier fattade beslut kan få dramatiska följder.

Den nuvarande bestämmelsen kräver sålunda inte motivering av en mängd olika ingripande beslut endast av den anledningen att de inte är ”slutliga”. Det gäller t.ex. skilda slag av beredningsbeslut till vilka kan vara kopplade tvångsmedel av olika slag, som tvingar adressaten att medverka på av myndigheten önskat sätt. Ett föreläggande att inställa sig till en muntlig förhandling eller – än värre – till en läkarundersökning, eller kanske att öppna sitt hem för en inspektion, kan t.ex. vara förenat med ett viteshot, och vid tredska kan ibland polishandräckning tillgripas. I vissa fall kan förordnas om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. av typ provisoriska omhändertaganden av personer, vilka åtgärder avser att underlätta utredningen men ibland samtidigt innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken. Sådana åtgärder kan stundom ganska mycket påminna om s.k. interimistiska beslut, vilka principiellt kan sägas fattas på beredningsstadiet men samtidigt tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som under den tid de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Det hjälper inte, att många sådana beslut är att hänföra till kategorin ”myndighetsutövning”, även i begreppets klassiska betydelse av offentlig maktutövning. Då de fattats på ”fel” stadium under handläggningen, behöver de enligt 20 § FL inte motiveras.

Å andra sidan krävs – med reservation för att det måste vara fråga om myndighetsutövning, hur nu detta begrepp ska förstås – att även tämligen harmlösa beslut motiveras, endast därför att myndigheten därmed slutligt skiljer sig från ärendet. Vill man spetsa till saken en smula kan det påpekas, att en avskrivning av ett

Sida 508
Original

ärende med anledning av att en framställning återkallats eller därför att initiativtagaren avlidit enligt gällande ordning tarvar en motivering, medan parterna under handläggningens gång alltså kan underkastas en tämligen hårdhänt behandling utan att kunna göra anspråk på förklaring i form av en upplysande beslutsmotivering.

Har man, som vi, grundinställningen att behovet av motivering är störst då beslutets konsekvenser är påtagliga för den enskilde, får man således välja en annan lösning än den nuvarande. Den väg som vi vill anvisa är att anknyta till den av oss i 36 § föreslagna överklagbarhetsregeln. Enligt denna får ett beslut överklagas ”om det kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende”. Distinktionen mellan överklagbara och inte överklagbara beslut baseras alltså uteslutande på en värdering av beslutens verkningar med bortseende från på vilket stadium under handläggningen de fattats. Vi har medvetet valt att göra bestämningen något vag för att göra det möjligt att ta hänsyn till olika faktorer, som medför att ett beslut rent faktiskt i väsentlig mån kan beräknas påverka någons situation (se härom den utförliga argumentationen i 32 kap. nedan).

Vad gäller den inte onaturliga invändningen, att myndigheterna med en sådan konstruktion inte får någon perfekt och alldeles klargörande vägledning, då det gäller att avgöra om ett beslut måste motiveras, vill vi påpeka att tydligheten i vart fall inte försämras i förhållande till nuläget (anknytningen till begreppen myndighetsutövning och slutligt beslut). Det är naturligtvis inte heller välbetänkt att eftersträva i sig mera lättillämpade regler, om de inte är ägnade att ge det resultat man önskar. Då vi av sakliga skäl vill sätta beslutens faktiska verkningar i fokus måste det ske genom en regel, som på ett realistiskt sätt gör detta möjligt, även om något utrymme för en rent mekanisk rättstillämpning inte erbjuds.

Ett annat argument mot vår uppläggning skulle kunna vara, att motiveringsskyldigheten inte har något direkt samband med överklagbarhetsfrågan. Mot detta kan anföras, att ett sådant påstående utgör en sanning med modifikation. Som vi ovan påpekat, och som också framskymtar i våra direktiv, finns det en klar koppling i det förhållandet, att upplysande motiveringar kan minska benägenheten att ta i anspråk överklagandeinstrumentet och att, om så ändå sker, överinstansen ges ett adekvat underlag för sin prövning. Den egentliga grunden för vårt ställningstagande är emellertid inte detta samband utan den omständigheten att de i den

Sida 509
Original

ena regeln uppställda kriterierna lämpar sig för användning även i den andra.

En tredje tänkbar invändning är, att vår regel leder till en alltför långtgående motiveringsskyldighet. Det ska inte bestridas att tillämpningsområdet med vårt förslag i någon mån vidgas. (Att det sträcker sig avsevärt längre än vad EU-rätten för närvarande förutsätter framgår vid en jämförelse med vad i avsnitt 26.4 ovan sagts.) Det är, som framgått, också avsikten. Vi kan emellertid inte se att avgränsningen skulle ha gjorts alltför generös och att motiveringsplikten därmed blivit överdrivet betungande. Det är också givet att innehållet i en motivering måste tillåtas variera beroende på beslutets vikt. Vi återkommer till denna fråga (26.7.3).

Som framgått är det bara de i överklagbarhetsparagrafen använda kriterierna för att ett beslut ska få överklagas som vi vill använda för att bestämma vilka beslut som ska motiveras. Det hade alltså varit möjligt att nöja sig med att upprepa dessa i motiveringsbestämmelsen. Genom att välja att direkt hänvisa till denna paragraf uppnår vi emellertid den ytterligare effekten, att vissa beslut som där uttryckligen frånkänns överklagbarhet och som inte heller är av den art att de bör omfattas av motiveringstvång (se 26.7.4), s.a.s. automatiskt faller utanför den nu aktuella bestämmelsens tillämpningsområde. Vi förordar således att de beslut för vilka motiveringsplikt gäller kort och gott beskrivs som beslut som enligt 36 § får överklagas.

26.7.3. Motiveringens innehåll

Den beskrivning av motiveringens innehåll – ”de skäl som har bestämt utgången” – som nu finns i 20 § FL har direkt överförts från motsvarande stadgande i 1971 års förvaltningslag. Som framgått fördes den fram i prop. 1971:30 (s. 493) som svar på den remisskritik som riktats mot den i SOU 1968:27 föreslagna formuleringen ”de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången”. Syftet var att markera att lagen inte uppställer något krav på att besluten ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendet och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligt av myndigheten och att motiveringarna därför ofta kunde göras kortfattade.

Det är givet att man bör undvika att ge bestämmelsen en utformning, som bäddar för motiveringar som innehåller onödiga

Sida 510
Original

uppgifter och opåkallade resonemang. Vi har emellertid svårt att se, att den av arbetsgruppen föreslagna varianten skulle vara ägnad att leda till de påstådda konsekvenserna. Det är naturligtvis också en fördel, om motiveringarna inte blir långrandiga, men omfånget kan rimligen inte i sig utgöra ett kvalitetsmått. Korta motiveringar, som inte ger en rättvisande bild av hur myndigheten resonerat för att komma fram till sitt beslut, är naturligtvis inte något eftersträvansvärt.

Att finna en lösning, som samtidigt leder till koncentration och i förekommande fall behövlig utförlighet, är inte helt lätt. Då vi föreslår en i förhållande till gällande ordning delvis annorlunda beskrivning av vad en motivering ska innehålla, har vi i första hand sett problemet ur den enskildes synvinkel. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. Det primära är alltså inte att motiveringen är formfulländad och juridiskt perfekt utan att den över huvud är begriplig. Beslutet ska alltså inte bara, som det heter i 20 § FL, ”innehålla de skäl som bestämt utgången”, utan dessa skäl ska presenteras på ett sådant sätt att de kan förstås av den enskilde.

I detta syfte föreslår vi två modifikationer i förhållande till gällande ordning. Vi anser det i tydlighetens intresse lämpligt att ordet ”motivering” används i lagtexten. Nu förekommer denna term över huvud inte i själva paragrafen, där det genomgående talas om ”skäl” och ”skälen”, utan bara i dess rubrik. För de flesta torde ett krav på att ett beslut ska motiveras uppfattas som mera bestämt och långtgående än om det bara sägs att det ska finnas skäl för beslutet. Denna terminologiska justering vill vi komplettera genom att tillföra ett förstärkningsord, som markerar att motiveringen inte bara ska finnas utan också ska vara begriplig. Även om uttryckssättet inte torde vara helt vanligt i lagtext, har vi valt att ålägga myndigheterna att lämna en ”klargörande” motivering.

När det gäller frågan om vilka uppgifter som obligatoriskt ska ingå i denna klargörande motivering har vi valt att peka på två element, som inte har någon fullständig motsvarighet i den nuvarande lagen. Det första – angivandet av det författningsmässiga stödet för beslutet – saknas helt både i 20 § FL och i de förslag i ämnet som presenterats i tidigare lagstiftningsärenden men är däremot vanligen förekommande i andra rättssystem. Det andra utgör en viss utveckling av den nuvarande lagens krav på redovisning av de

Sida 511
Original

skäl som bestämt utgången i ärendet. Det resonemang som lett oss till dessa förslag är följande.

Av den legalitetsprincip som föreslås bli inskriven i den nya förvaltningslagen (4 §) följer att myndigheternas beslut alltid måste ha en förankring i skrivna regler, intagna i lagar, förordningar eller andra föreskrifter. Något helt fritt agerande från myndigheternas sida i deras kontakter med enskilda tillåts inte. Ett krav på att uppgifter om ”vilka föreskrifter som tillämpats” ska intas i beslutsmotiveringarna framstår närmast som självklart i en rättsstat. En sådan regel bör också stämma till eftertanke, då en myndighet står i begrepp att agera i utkanterna av eller rent av utanför sin författningsenliga kompetens. Det gör det t.ex. svårare att i ”informationens” eller ”rådgivningens” form i realiteten utsätta medborgarna för ålägganden eller förbud, som de uppfattar som ”bindande” och därför anser sig tvingade att följa. För myndigheterna själva är det å andra sidan en styrka att med en hänvisning till en författningsbestämmelse kunna understryka det berättigade i ett krav.

För den enskilde är det också angeläget att myndigheten kan visa, att man beaktat de fakta i ärendet som framkommit genom vad som anförts av honom eller henne själv eller av andra. Likaså har den enskilde anspråk på ett kvitto på att myndigheten på ett korrekt sätt applicerat den tillämpliga bestämmelsen på dessa fakta och fört ett resonemang som logiskt lett till det slut som man kommit fram till. Även om konkretionen i en beskrivning av vad som i dessa avseenden ska ingå i en motivering måste bli relativt begränsad, om den inte ska bli ytterligt komplicerad och därmed i praktiken oanvändbar, anser vi att den i 20 § FL använda formuleringen ”de skäl som bestämt utgången” – som i och för sig men mycket abstrakt pekar på det väsentliga – kan preciseras något. Då vi föreslår att en motivering, vid sidan av uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats, ska innehålla uppgifter om ”vilka omständigheter som varit avgörande för utgången”, kan detta svårligen utgöra ett incitament till sådana överdrivet ”detaljerade” faktaredovisningar eller ”vidlyftiga” resonemang om hur rättsreglerna applicerats på dessa fakta som departementschefen varnade för i propositionen till 1971 års förvaltningslag.

Sammanfattningsvis har det hittillsvarande resonemanget sålunda gett till resultat, att ”ett beslut som enligt 36 § får överklagas” ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Att motiveringarna inom denna ram måste få tillåtas

Sida 512
Original

variera i omfattning och detaljrikedom beroende på ärendets större eller mindre vikt och komplexitet är givet.

26.7.4. En spärr mot meningslösa motiveringar

Under punkten 1 i 20 § första stycket FL har som undantag från motiveringsskyldigheten angetts det fall att det är ”uppenbart obehövligt att upplysa om skälen”. Det sker i form av en komplettering av det centrala budskapet i denna punkt, nämligen att beslut som ”inte går någon part emot” inte behöver motiveras. Som bestämmelsen utformats förutsätter den att motivering i sådant fall generellt är ”uppenbart obehövlig” men att så kan vara fallet även ”av någon annan anledning”. Tanken bakom en mera allmän spärr mot meningslösa motiveringar är värd att ta fasta på, men den nuvarande konstruktionen, där de för parterna gynnande besluten skjuts i förgrunden, är enligt vår mening inte helt invändningsfri.

Ett för parten positivt beslut, t.ex. bifall till en begäran om ett tillstånd eller en summa pengar, medför vanligen sådana verkningar att det i och för sig är överklagbart och därmed bör omfattas av motiveringstvånget, men om det inte finns någon enskild motpart som lider men av beslutet och därför kan ha ett intresse av att angripa det, kan det naturligtvis tyckas obehövligt att särskilt ange skälen. Resonemanget lider dock av en viss förenkling. Det kan för det första utanför kretsen av parter finnas enskilda intressenter, som berörs av beslutet på sådant sätt att de har klagorätt. För det andra kan det finnas någon offentlig befattningshavare, som har att tillvarata det allmännas intresse och därför tillerkänns klagorätt. Därtill kommer för det tredje att det ibland – alldeles oavsett hur det förhåller sig med klagorätten – från allmän kontrollsynpunkt kan vara rimligt att kräva motivering för beslut, som förorsakar stat eller kommun stora kostnader. Beslut som ”inte går någon part emot” bör därför inte generellt undantas från motiveringsskyldigheten.

Beroende på omständigheterna kan det alltså inte alltid anses ”uppenbart obehövligt” att upplysa om skälen i den situation som bestämmelsen i den nuvarande lagen direkt tar sikte på. Däremot kan det finnas anledning att med användning av det citerade uttrycket mera generellt minimera risken för att motiveringsbestämmelsen tillämpas på ett rent absurt sätt. Det kan enligt vår

Sida 513
Original

mening ske genom att det redan i paragrafens inledning markeras, att motivering – oavsett vad beslutet gäller – kan undvaras, om det är uppenbart obehövligt att sådan ges. Ordet uppenbart är starkt och ger uttryck för tanken, att det saknas rimlig anledning att anta att någon skulle vara betjänt av en motivering. Annorlunda uttryckt ska det för envar framstå som alldeles självklart att någon motivering inte behövs. Föreligger det minsta tvekan om hur det härmed förhåller sig, ska skälen anges enligt vad som sägs i paragrafen. Snarare än som ett undantag från en föreskriven motiveringsskyldighet bör reservationen alltså ses som en grundförutsättning för att bestämmelsen över huvud ska aktualiseras.

Genom att bestämmelsen sålunda inleds på detta sätt – med orden Om det inte är uppenbart obehövligt – bör den eventuella oron för att vårt sätt att bestämma de beslut som är förbundna med motiveringstvång (26.7.2 ovan) leder för långt kunna stillas. Det står emellertid klart att vissa beslut, ”som enligt 36 § får överklagas” och som är av den art att det inte alls kan vara ”uppenbart obehövligt” att upplysa om skälen, ändå av speciella skäl måste undantas. Den närmaste uppgiften blir då att försöka avgränsa dessa på ett rimligt sätt.

26.7.5. Undantagen

Av vad som sagts i närmast föregående avsnitt framgår att undantaget i punkten 1 i 20 § första stycket FL inte bör få någon motsvarighet i den nya lagen. Detsamma gäller av annat skäl undantaget för normbeslut i punkten 5. Det blir överflödigt redan av den anledningen, att sådana beslut i 36 § uttryckligen frånkänns överklagbarhet och därmed faller utanför den nya motiveringsregelns tillämpningsområde.

Vissa av de i förarbetena anförda grunderna för undantagen i punkten 2 – angående beslut om ”tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart” – är närmast uppseendeväckande. Vid avgörandet av sådana ärenden sägs ett rent värdeomdöme kunna vara utslagsgivande. Vid valet mellan två jämbördiga och till synes lika lämpliga sökande till en befattning utser man den ”som man tycker bäst om”, och på samma sätt väljer man ut det forskningsprojekt ”som man tycker bäst om”, när flera jämbördiga projekt konkurrerar om ett bidrag. ”Den subjektiva värdering som ytterst

Sida 514
Original

blir utslagsgivande när de rent objektiva kriterierna är uttömda går”, påstår man, ”inte alltid att motivera rationellt”. När ”bedömningen når fram till lämplighetsprövningen” sägs den kunna övergå till ”en sådan ren värdering som inte går att objektivt belägga”. (Se SOU 1968:27 s. 199 f. och prop. 1971:30 s. 483, 493.)

Beskrivningen går stick i stäv med den allmänna uppfattningen, att förekomsten av diskretionära moment vid prövningen gör det särskilt angeläget med en öppen redovisning av den iakttagna värderingsnormen och dess tillämpning på den konkreta situationen (se t.ex. Ragnemalm 2007 s. 115). Den som varit med om att fatta beslut av de typer som här är aktuella känner omöjligen igen sig i den karakteristik av förfarandet som här ges. Det kan visserligen ibland vara svårt att peka ut de exakta skillnader som motiverar att en sökande är något lämpligare än en annan eller att ett forskningsprojekt är angelägnare och har bättre förutsättningar att lyckas än ett annat, men att man skulle tillåta sig att låta högst privata preferenser eller rent ”tyckande” vara utslagsgivande är uteslutet. Om man inte förmår formulera en rationell förklaring, har man sannolikt fattat ett felaktigt beslut.

Inte heller den anförda omständigheten, att en motivering av beslut som de aktuella skulle ”utsätta den enskilde för onödigt obehag” (SOU 1968:27 s. 200), kan rimligen anses bärande. Under förutsättning att skälen inte presenteras på ett kränkande sätt – vilket är något annat – får den som deltar i en konkurrens finna sig i att myndigheten i sin motivering redovisar anledningen till att en medtävlande ansetts böra ha företräde. En sådan ”skonsamhetsprincip” som förordas i förarbetena, skulle generellt kunna underminera principen om myndigheternas motiveringsskyldighet, alltså inte bara inom de områden som nu är aktuella.

Om vi sålunda avvisar tanken på att av de nämnda skälen undanta de nämnda beslutstyperna från motiveringsplikten, uppkommer frågan om så av någon annan anledning ändå bör ske. I blickfånget hamnar då särskilt beslut om ”betygssättning” – en heterogen grupp, om den definieras så allmänt som skett i den nuvarande förvaltningslagen – där rena praktikabilitetsskäl kan tala för att motivering inte kan krävas i varje enskilt fall. Det kan väl förekomma som ”betyg” karakteriserade värdeomdömen om personer som förtjänar att kunna överklagas och underbyggas med tydligt angivna skäl. De tusentals betyg som årligen beslutas inom det allmänna skolväsendet kan däremot knappast bli föremål för motivering i det enskilda fallet, utan att hela systemet kollapsar.

Sida 515
Original

Den mest naturliga metoden att avlägsna sådana beslut från motiveringstvånget är emellertid att frånkänna dem överklagbarhet. Vi har övervägt att i 36 § inta ett sådant överklagandeförbud men funnit att frågan bör lösas i speciallagstiftning. Detsamma bör gälla i fråga om motiveringstvånget.

Om sålunda inte heller undantagspunkten 2 i 20 § första stycket FL bör transformeras till den nya lagen, återstår att ta ställning till de båda resterande undantagen sammanhängande med sekretesshänsyn och behovet av snabba beslut i speciella fall. Här ställer sig saken annorlunda.

Punkten 3 förefaller oss välavvägd och föreslås därför få en ordagrann motsvarighet i den nya lagens motiveringsbestämmelse. Skälen för ett beslut ska alltså kunna utelämnas ”om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande”.

Undantaget har utformats i nära anslutning till föreskrifterna i 2 kap. 2 § TF om de syften som kan beaktas, då man avser att genom föreskrifter om sekretess begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar.

Då de flesta beslut är offentliga, blir det fråga om en balansgång mellan vad som bör intas i motiveringen för ett beslut och vad som bör utelämnas av hänsyn till den person som berörs av beslutet. För förståelsen av ett beslut är det t.ex. inte alltid nödvändigt att lämna ut information om sjukdomsdiagnoser eller affärshemligheter, som den enskilde kan antas vilja behålla för sig själv. Beträffande skyddet av allmänna intressen skjuts hänsynen till rikets säkerhet i förgrunden, men även andra jämförbara förhållanden kan beaktas. En viktig begränsning i möjligheten att utelämna informationen ligger emellertid i markeringen av att detta ska vara ”nödvändigt” för att skydda de angivna intressena.

Tanken bakom undantaget i punkt 4 i den nu gällande bestämmelsen – att ett för tillgodoseendet av betydelsefulla allmänna eller enskilda intressen mycket angeläget påbud eller förbud inte får försenas av den anledningen, att myndigheten först måste formulera skälen på ett sätt som uppfyller lagens krav – är värd beaktande, men det krävs enligt vår mening en annan formulering för att tydligare förklara vad som avses. Att ”ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen” säger inte mycket om vare sig anledningen till brådskan eller vilka tidsramar det är fråga om. Visserligen står det av uttryckssättet klart, att det är just ärendets karaktär och inte myndighetens allmänna arbetsbelastning som

Sida 516
Original

föranlett tidsbristen, men det ges inga indikationer på vilka de intressen är som ska skyddas genom ett snabbt beslut. Man får visserligen veta, att det inte ska finnas tid att utforma skälen, men inte hur snabbt beslutet måste fattas för att undantagsregeln ska aktualiseras.

Vi föreslår i stället – närmast efter finsk förebild (se 26.5 ovan) – en regel så formulerad att det tydligt framgår att motivering bara får utelämnas ”om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart”. De fem i 20 § FL föreskriva undantagen kommer därmed att i den nya lagen ha reducerats till två. Skälen ska alltså sammanfattningsvis få helt eller delvis utelämnas

1. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller 2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart.

26.7.6. Efterhandsmotivering

Har motivering inte getts, har en enskild part inom EU-rättens tillämpningsområde en ovillkorlig rätt att i efterhand få del av skälen för ett slutligt beslut, som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet. Den bestämmelse om efterhandsmotivering som nu finns i 20 § andra stycket FL är i vissa avseenden mera begränsad, då den utformats som en rekommendation: Har skälen utelämnats, ”bör” myndigheten på begäran av den som är part ”om möjligt” upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

I linje med vår målsättning att den nya förvaltningslagen med marginal ska motsvara EU-rättens krav, även om det i det konkreta fallet inte är fråga om att tillämpa unionsrätt, bör en ny regel i ämnet skärpas något. Det kan ju tänkas att ett beslut, som med stöd av de nyss föreslagna undantagsbestämmelserna lämnats utan motivering, påverkar utövandet av något som enligt EU-rätten är att betrakta som en rättighet. Att lämna åt myndigheten att bedöma om motivering bör ges duger då inte.

Vid bestämmandet av den personkrets som kan göra anspråk på efterhandsmotivering är det mindre lämpligt att anknyta till begreppet part. Även den som inte haft partsställning i ärendet men berörs av utgången på ett sådant sätt att han eller hon har klagorätt kan ha ett behov av att i efterhand få kännedom om skälen, särskilt om detta kan ske innan klagotiden utgått. En framställning från en

Sida 517
Original

sådan intressent bör accepteras, om det står klart att vederbörande från rättsskyddssynpunkt har ett behov av att få kännedom om skälen, antingen därför att ett överklagande kan övervägas eller av någon annan anledning.

Om bestämmelsen utformas så, att rätt att kräva motivering i efterhand tillkommer ”enskild” under förutsättning att det ”behövs” för att han eller hon ”ska kunna ta till vara sin rätt”, borde både EU-rättens eventuella krav och ett reellt rättsskyddsbehov kunna anses tillgodosett. Med en sådan formulering saknas enligt vår mening anledning att tillfoga en reservation motsvarande den nuvarande bestämmelsens ”om det är möjligt”, vilken skulle kunna inbjuda till missbruk och i praktiken helt urholka regeln. Det står visserligen klart, att de starka sekretesshänsyn och inte minst hänsynen till rikets säkerhet som skapat behov av den första av de av oss föreslagna undantagen från motiveringsskyldigheten leder till att stor återhållsamhet måste iakttas även då det gäller att i efterhand förklara varför man kommit fram till ett visst slut. Att lämna den enskilde helt ovetande om anledningen till att beslutet fattats bör emellertid inte vara möjligt. Han eller hon måste enligt den regel vi föreslår få så mycket information att det finns möjlighet för vederbörande att ”ta till vara sin rätt”.

Något verkligt behov av en kompletterande rekommendation om att myndigheterna också i andra fall i efterhand bör upplysa part eller annan om skäl, som utelämnats i beslutet – den modell som valts i 20 § FL – kan vi inte se. Vi föreslår därför i enlighet med ovanstående att bestämmelsen om efterhandsmotivering får följande lydelse: Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

26.7.7. Lagtexten

Sammanfattningsvis mynnar våra överväganden ut i följande lagtextförslag:

Sida 518
Original

Motivering av beslut

27 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska ett beslut som enligt 36 § får överklagas innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Sådan motivering får dock helt eller delvis utelämnas

1. om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller

2. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart.

Har motivering utelämnats, ska myndigheten på begäran av enskild ge en sådan i efterhand, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt.

Sida 519
Original

27. Underrättelse om beslut (28 §)

27.1. Ämnet och kapitlets uppläggning

Vi har ovan (i 25 kap.) diskuterat behovet av en särskild regel om beslutsdokumentation och kommit till slutsatsen, att en sådan bör intas i den nya förvaltningslagen (26 §). Det är emellertid inte tillräckligt, att myndigheten innehar ett dokument, där beslutets innehåll finns nedtecknat. Beslutet måste av flera skäl också förmedlas till parten eller parterna. En part har givetvis ett legitimt intresse av att få veta hur ärendet avgjorts, och vanligen kan beslutet inte heller verkställas, förrän han eller hon fått del av det. Att part nåtts av underrättelse om avgörandet är således ofta av grundläggande betydelse för att beslutet över huvud ska få någon praktisk effekt. Därtill kommer att överklagandetiden i allmänhet inte börjar löpa förrän beslutet tillkännagetts för den presumtive klaganden.

Det är således angeläget att myndigheterna får klar information om sina skyldigheter i detta avseende. Liksom hittills bör åliggandena preciseras i förvaltningslagen. I de närmast följande avsnitten redovisar vi den nuvarande författningsregleringen (27.2) och de problem i myndigheternas hantering av underrättelseskyldigheten som påtalats av JO (27.3). Efter en kortfattad nordisk utblick (27.4) återger vi hur ämnet behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (27.5), innan vi slutligen presenterar våra överväganden och förslag (27.6).

27.2. Nuvarande författningsreglering

Den nuvarande bestämmelsen i 21 § FL ålägger myndigheterna att på eget initiativ informera om innehållet i ett beslut. Regeln innehåller ingen uppgift om tidpunkten då detta ska ske, men liksom lagens övriga mera preciserade förfaranderegler ska den ses i ljuset av de allmänna krav på handläggningen som ställs upp i 7 §, vilket innebär att underrättelse om beslut ska ske så snabbt som möjligt.

Sida 520
Original

Under rubriken ”Underrättelse om beslut” föreskrivs i 21 § FL följande:

En sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det.

Som framgår är underrättelseskyldigheten begränsad till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning. Den gäller endast gentemot part och under förutsättning att det inte är uppenbart obehövligt att underrätta denne. Den som, utan att vara part, berörs av beslutet på sådant sätt att han eller hon har klagorätt kan visserligen göra anspråk på att bli underrättad enligt samma regler men endast efter särskild begäran om att få ta del av beslutet. Denna restriktion motiveras av att myndigheten inte alltid kan överblicka om det finns någon som inte gett sig till känna under ärendets behandling men som ändå kan vara klagoberättigad.

Det ska vidare vara fråga om beslut varigenom myndigheten avgör ett ärende, s.k. slutliga beslut. Som sådana räknas inte bara beslut i huvudsaken utan även andra beslut varigenom myndigheten skiljer sig från ärendet, t.ex. avvisnings- och avskrivningsbeslut.

Om beslutet är överklagbart och parten har klagorätt ska underrättelsen inkludera uppgifter om hur man överklagar (”överklagandeanvisning” eller ”fullföljdshänvisning”). Myndigheten ska då också upplysa om avvikande meningar som antecknats i samband med ärendets avgörande.

En myndighet bestämmer själv på vilket sätt underrättelse ska ske. De i paragrafen angivna metoderna utgör bara exempel. Normalt förutsätts att parten tillställs en skriftlig handling, innehållande ett särskilt uppsatt beslut eller ett protokollsutdrag. Om part begär det, ska alltid skriftlig form användas. Det behöver emellertid inte vara fråga om ett konventionellt pappersdokument. Ett, med lagtextens ord, ”annat sätt” att förmedla underrättelser

Sida 521
Original

kan t.ex. vara att anlita elektroniska kommunikationsformer såsom e-post.

Vad gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna finns även bestämmelser i förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut m.m. Enligt dessa ska ett beslut i regel tillhandahållas så snart som möjligt (7 §) och en handling normalt sändas med post (9 §). Om det är lämpligt får en handling skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form (10 §).

För förvaltningsdomstolarnas del gäller enligt 31 § FPL att beslut (varmed även avses domar), varigenom rätten avgör ett mål, ska tillställas part genom handling som fullständigt återger beslutet och skiljaktig mening, där sådan förekommit. Beslut som kan överklagas ska dessutom innehålla upplysning om vad den ska iaktta som vill anföra ”besvär” över beslutet. Krävs särskilt tillstånd för prövning i högre rätt, ska beslutet innehålla uppgift om det och om de grunder på vilka ett sådant tillstånd meddelas.

27.3. Regleringens tillämpning

Tillämpningen av 21 § FL (och dess motsvarighet i 1971 års förvaltningslag) är sällan en fråga för Regeringsrätten. Då så varit fallet har det i regel gällt huruvida en överklagandeanvisning borde ha lämnats och vad som blir följden av att så inte skett. Som ett fall av intresse i sammanhanget kan nämnas RÅ 1977 ref. 43, där en granne som yttrat sig i ett bygglovsärende ansågs inta ställning som part hos byggnadsnämnden, med följd att detta grundläggande kriterium för att paragrafen ska vara tillämplig uppfyllts.

För att få en bild av hur regleringen hanterats i praktiken är man emellertid i huvudsak hänvisad till JO:s ämbetsberättelser. Vi ska här bara göra några nedslag i denna materia (för en utförligare redovisning, se Hellners–Malmqvist s. 242 ff.).

Även om paragrafens tillämpningsområde begränsats till att avse beslut i ärenden som avser myndighetsutövning, har JO i flera fall påpekat att underrättelseskyldigheten (inklusive plikten att i förekommande fall ge överklagandeanvisning) de facto kan sträcka sig längre (se t.ex. JO 1977/78 s. 410, JO 1995/96 s. 230).

Detsamma gäller beträffande kravet på att det ska röra sig om slutliga beslut, ”beslut varigenom ärendet avgörs” (till vilka räknas även avvisningsbeslut, JO 2002/03 s. 323, JO 2008/09 s. 362). Part

Sida 522
Original

kan behöva underrättas också om ett beslut som fattas under handläggningens gång, t.ex. om det visserligen inte är slutligt utan av provisorisk art men innefattar ”ett åläggande eller förbud för part att göra något” (JO 1997/98 s. 368).

JO har betonat att den i lagtexten angivna allmänna reservationen, att underrättelse om beslutsinnehållet inte behöver lämnas om det är uppenbart obehövligt, måste användas med stor återhållsamhet (JO 1998/99 s. 216). Den omständigheten att en person för samma tidsperiod ansökt om flera olika typer av stöd och fått bifall på en punkt men avslag på de övriga, kan naturligtvis inte medföra, att det är uppenbart onödigt att underrätta honom om annat än bifallsbeslutet (JO 2003/04 s. 405).

Att det kan uppstå problem när det gäller bedömningen av om ett beslut ”går parten emot”, vilket är kriteriet för att en överklagandeanvisning och upplysning om avvikande meningar ska lämnas, illustreras av åtskilliga JO-beslut (se t.ex. JO 1990/91 s. 185 och JO 1992/93 s. 593). Vid tvekan i detta avseende rekommenderar JO att sådan anvisning för säkerhets skull ges (JO 2004/05 s. 236).

Den aktuella bestämmelsen anger inte närmare vad en överklagandeanvisning ska innehålla. JO har hänvisat till den information som framgår av 23 § FL, vilket innebär uppgifter om att överklagandet ska göras skriftligt, vilket beslut det gäller och den ändring som begärs. Vidare ska av anvisningen framgå att överklagandet ska ges in till den myndighet som meddelat beslutet och ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet (JO 2004/05 s. 358; se även JO 2003/04 s. 405, där JO påpekade att även den domstol som ska pröva ett eventuellt överklagande bör anges).

Vad gäller överklagandeanvisningens placering kan nämnas att anvisningen inte anses vara någon självklar del av beslutet. JO rekommenderar emellertid att den av praktiska skäl intas i den handling som återger själva beslutet. Om anvisningen inte skrivs in där, kan den lämpligen anges genom uppgift om formulär med viss beteckning (JO 2004/05 s. 160).

Myndigheten avgör visserligen själv på vilket sätt den förmedlar underrättelse om beslut och i förekommande fall överklagandeanvisning till parten, men JO rekommenderar starkt, att myndigheten undantagslöst väljer den skriftliga underrättelseformen, när det är fråga om beslut som går part emot och det finns någon klagoberättigad part (JO 1990/91 s. 412, JO 1999/2000 s. 155).

Sida 523
Original

Den mest frekventa frågeställningen i samband med tillämpningen av 21 § FL gäller tidpunkten för underrättelseskyldighetens fullgörande. Som ovan påpekats tiger paragrafen på denna punkt, med följd att man får falla tillbaka på lagens allmänna regler om skyndsam handläggning. JO har understrukit att en omedelbar expediering kan krävas, om beslutet är mycket ingripande för den enskilde (JO 1996/97 s. 143 ang. beslut om uppehållstillstånd). Fördröjningar får naturligtvis inte heller uppstå som en följd av att myndigheten inte anstränger sig för att få fram nödvändiga uppgifter för att kommunikation med part ska kunna ske, t.ex. uppgifter om mottagarens adress (JO 1998/99 s. 216).

27.4. En nordisk utblick

Danmark

I den danska förvaltningslagen ställs högre krav på ett skriftligt beslut än på ett muntligt. Av ”god forvaltningsskik” anses emellertid följa att ett muntligt meddelat beslut, som är betungande för mottagaren, ska bekräftas skriftligt, och att särskilt ingripande beslut efter omständigheterna bör meddelas skriftligt (Garde m.fl. s. 337).

Varken i förvaltningslagen eller i övrigt finns någon generell regel om att förvaltningsbeslut ska expedieras. Eftersom ett beslut i normalfallet inte blir gällande förrän den som beslutet rör fått del av det, ligger det dock i sakens natur att beslut ska meddelas parter och andra. I normalfallet sänder myndigheterna ut skriftliga beslut (Garde m.fl. s. 370 och 373).

Enligt § 25 i förvaltningslagens kapitel 7 om ”Klagevejledning” ska till beslut som meddelas skriftligt och som kan överklagas hos annan förvaltningsmyndighet fogas en skriftlig anvisning om klagoinstans, hur man går till väga om man vill klaga och eventuella tidsfrister. En sådan anvisning behöver endast lämnas om parten inte fått fullt bifall. Kan ett beslut överklagas hos domstol, ska det enligt § 26 innehålla upplysning om lagstadgad klagofrist.

Norge

Enligt § 27 i den norska förvaltningslagen ska den myndighet som fattat beslutet se till att detta så snart som möjligt kommer till parternas kännedom. Som regel ska underrättelse ske skriftligt,

Sida 524
Original

varvid elektroniska kommunikationsformer kan användas när mottagaren uttryckligen har godtagit att så sker och uppgett sin elektroniska adress. Om det är särskilt betungande för myndigheten att lämna skriftlig underrättelse eller om saken är brådskande, kan underrättelse ske muntligt eller på annat sätt. En part har i sådant fall rätt att få en skriftlig bekräftelse av beslutet. En myndighet kan helt avstå från att lämna beslutsunderrättelse, om det är uppenbart obehövligt och beslutet inte medför skada eller olägenhet för part.

Underrättelsen ska även innehålla upplysning om överklagbarhet, klagofrist, klagoinstans och hur man går till väga om man vill överklaga beslutet. Om det är fråga om ett betungande beslut som gäller omedelbart, dvs. utan hinder av att det överklagas, ska parten även informeras om möjligheten att begära inhibition.

Finland

Huvudregeln är enligt 43 § i den finska förvaltningslagen att förvaltningsbeslut ska meddelas skriftligen. Om det är nödvändigt på grund av att ärendet är brådskande accepteras dock ett muntligt beslut, men det ska då också ges skriftligen.

Till varje beslut som får överklagas genom ”besvär” – den term som alltjämt brukas i Finland – ska enligt 47 § fogas en besvärshänvisning med uppgifter om ”besvärsmyndigheten, den myndighet som ska tillställas besvärsskriften, samt besvärstid och från vilken tidpunkt den räknas”. I besvärshänvisningen ska även ”redogöras för de krav som ställs på innehållet i och bilagorna till besvärsskriften samt på frambefordrandet av besvären”. Följer det av någon särskild bestämmelse att ett beslut inte får överklagas, ska den tillämpliga bestämmelsen enligt 48 § anges i beslutet.

Enligt 54 § ska ett beslut utan dröjsmål delges parterna liksom ”andra kända”, som har rätt att överklaga det. Även beslut som inte får överklagas ska delges. Delgivning kan ske på något av de olika sätt som anvisas i lagen. Sker det genom s.k. ”vanlig delgivning” per post, presumeras mottagaren enligt 59 § ha fått del av handlingen den sjunde dagen efter det att brevet avsändes.

Sida 525
Original

27.5. Tidigare lagstiftningsärenden

Om det inte befanns uppenbart obehövligt, skulle ett beslut enligt 11 kap. 6 § i Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet innehålla besked huruvida beslutet var överklagbart (s.k. klagobesked). Ett besked om att ett beslut var överklagbart (besvärshänvisning) skulle bl.a. innehålla uppgift om klagoinstans, om den myndighet till vilken överklagandet skulle lämnas in och dennas adress samt om den tid inom vilken överklagandet måste komma in.

Ett beslut skulle ”tillkännagivas part”, om det inte var uppenbart obehövligt (11 kap. 8 §). Även annan än part som var berörd av beslutet skulle få del av detta, ”i den mån det finnes erforderligt”. Slutliga beslut skulle så snart som möjligt in extenso delges de berörda. Beslut under förfarandet kunde dock tillkännages muntligt vid sammanträde med myndigheten eller annan förrättning. Hade ärendet handlagts helt muntligt, skulle slutligt beslut på begäran avfattas skriftligen (11 kap. 11 §).

Den arbetsgrupp som mot bakgrund av remisskritiken mot BSK:s förslag presenterade ett nytt förslag till förvaltningslag koncentrerade bestämmelserna om underrättelseskyldighet till en paragraf (17 §) med följande lydelse:

Är det ej obehövligt, skall beslut bringas till parts kännedom genom delgivning av en expedition, som fullständigt återger beslutet jämte skiljaktig mening, om sådan antecknats. Expeditionen skall innehålla besvärshänvisning, om beslutet går parten emot och han får klaga över det genom besvär. Vad som föreskrives i första stycket äger motsvarande tillämpning, om annan som får överklaga beslutet begär en expedition.

Tillämpningsområdet begränsades enligt reglerna i 3 § till att avse vad som benämndes ”förvaltningsrättsliga partsärenden”, men underrättelseskyldigheten omfattade inom denna ram alla typer av beslut, således även förfarandebeslut (SOU 1968:27 s. 211). Endast part skulle, som framgår, obligatoriskt underrättas genom ”en expedition, som fullständigt återger beslutet jämte skiljaktig mening,

Sida 526
Original

om sådan antecknats”, men annan med klagorätt skulle behandlas på samma sätt, om han begärde en sådan expedition.

Något särskilt krav på att underrättelsen skulle lämnas så snart som möjligt ansågs inte behöva uppställas eftersom det ansågs självklart och dessutom följde av expeditionskungörelsen (1964:618).

Överklagandeanvisning – ”besvärshänvisning” enligt dåtida terminologi – skulle lämnas om beslutet ”går parten emot” och ”han får klaga över det genom besvär”. Det innebar att myndigheterna inte generellt behövde informera om att ett beslut inte var överklagbart (s. 213). Bestämmelser om vad en överklagandeanvisning skulle innehålla ansågs inte böra intas i lag utan kunde lämpligen meddelas i administrativ ordning (s. 213).

Vid departementsbehandlingen av arbetsgruppens förslag begränsades tillämpningsområdet för bestämmelsen till att avse beslut i vad som nu benämndes ärenden om ”myndighetsutövning” mot enskild. Dessutom undantogs andra beslut än slutliga sådana. Samtidigt skärptes emellertid behovskriteriet något. För att myndigheten skulle kunna avstå från underrättelse krävdes att sådan var ”uppenbart” onödig.

Inte heller borde det alltid krävas underrättelse genom delgivning av en formlig expedition rörande beslutet. Enligt departementschefen fick det i princip ankomma på myndigheten att avgöra vad som i olika fall kunde vara lämpligast (prop. 1971:30 s. 501). Skyldigheten att lämna överklagandeanvisning borde begränsas till de fall där det var uppenbart att beslutet gick part emot, och upplysning om skiljaktiga meningar borde endast behöva lämnas när det förelåg en skyldighet att lämna överklagandeanvisning.

I 1971 års förvaltningslag kom i linje härmed att inflyta följande bestämmelse (18 §):

Sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i beslut varigenom myndighet avgör ärende, om det ej är uppenbart obehövligt. Är det uppenbart att beslutet går honom emot, skall han även underrättas om vad han har att iakttaga vid talan mot beslutet och om skiljaktig mening som antecknats i protokoll eller annan handling. Underrättelse får ske genom delgivning. Första stycket äger motsvarande tillämpning, om annan som får överklaga beslutet begär att skriftligen få del av detta.

Sida 527
Original

Förvaltningsrättsutredningen (FRU), som ville avskaffa begränsningen hänförlig till ärenden om myndighetsutövning, föreslog även i övrigt vissa ändringar, som skärpte kraven på myndigheterna. Parten skulle sålunda ges en uttrycklig rätt att påfordra en skriftlig underrättelse, och överklagandeanvisning skulle lämnas i alla de fall där ett överklagande kunde komma i fråga och inte bara då det var ”uppenbart” att beslutet gått parten emot.

Frågan om underrättelse om skiljaktiga meningar borde enligt FRU inte regleras här utan i en särskild bestämmelse (23 §) i anslutning till föreskrifterna om omröstningsförfarande. Där skulle anges att beslut varigenom ärenden avgörs ska innehålla uppgift om skiljaktig mening (se SOU 1983:73 s. 108 och 99 f.).

Vid behandlingen av FRU:s förslag förordade departementschefen emellertid att underrättelseskyldigheten alltjämt skulle begränsas till att avse beslut i ärenden om myndighetsutövning. Däremot accepterades i rättssäkerhetens intresse förslaget att överklagandeanvisning alltid skulle lämnas då ett överklagande kunde komma i fråga, och att uppenbarhetsrekvisitet sålunda skulle tas bort (prop. 1985/86:80 s. 71 f.) Departementschefen förordade också en justering av lagtexten med innebörden att underrättelse inte bara skulle lämnas om ledamots avvikande mening utan även om skiljaktigheter som föredraganden m.fl. tjänstemän låtit anteckna (s. 72).

Den nuvarande förvaltningslagens regel (21 §) om myndigheternas underrättelseskyldighet har återgetts ovan i avsnitt 27.2.

27.6. Överväganden

27.6.1. Grundförutsättningen

På samma sätt som vi föreslagit beträffande motiveringsskyldigheten, bör en spärr uppställas mot helt meningslösa beslutsunderrättelser. Det kan på detta område sägas vara än mera angeläget, då det här är fråga om utåtriktade åtgärder, som vanligen kräver medverkan inte bara av beslutsfattaren själv utan också av andra befattningshavare med expeditionella uppgifter. Som en grundförutsättning för att

Sida 528
Original

bestämmelsen över huvud ska aktualiseras bör alltså gälla, att ”det inte är uppenbart obehövligt” att underrättelse om beslutet lämnas. Reservationen är avsedd att uppfattas lika snävt som vi angett i 26 kap. om motivering, till vilket vi hänvisar. Det ska alltså stå klart för envar, att en underrättelse i det konkreta fallet inte har någon som helst funktion att fylla.

Bortser vi från sådana mera extrema situationer och kommer in på bestämmelsens egentliga tillämpningsområde, gäller det i första hand att avgränsa de beslut om vilka underrättelse ska ges.

27.6.2. Underrättelsens objekt

Att det inte – som enligt den nuvarande bestämmelsen – måste vara fråga om beslut, som fattats i ärenden som avser ”myndighetsutövning”, följer av att detta begrepp över huvud inte används i den nya lagen enligt vårt förslag. Anledningen till detta har vi tidigare utförligt förklarat, och det bör understrykas att en sådan begränsning i detta sammanhang framstår som särskilt opåkallad.

Inte heller det nuvarande kravet på att det ska röra sig om ”beslut varigenom myndigheten avgör ärendet” bör enligt vår uppfattning transformeras till en ny lagbestämmelse i ämnet. Åtskilliga under handläggningen fattade beslut är av sådan art att de för att få någon effekt förutsätter att adressaten underrättats om innehållet. De är inte sällan förbundna med olika typer av sanktioner, som tveklöst medför att de är att betrakta som överklagbara och att adressaten måste tillerkännas klagorätt. För att klagotiden ska börja löpa, krävs normalt att vederbörande fått del av beslutsinnehållet.

Alldeles oavsett vad förfarandebeslutet avser och till vem det riktas följer för övrigt redan av kommunikationsprincipen, att en part inte får hållas ovetande om material som tillförts ärendet av någon annan än honom själv. Ett beredningsbeslut, som alltså av myndigheten ”tillförts ärendet”, är ett sådant centralt element om vilket part ska beredas tillfälle att yttra sig.

Med detta tangerar vi redan den fråga som berörs i närmast följande avsnitt, nämligen avgränsningen av den personkrets som kan göra anspråk på att nås av en underrättelse. Det är nämligen till denna ”subjektiva” sida – inte vad gäller beslutets effekter eller dess karaktär av slutligt eller ej – som den eventuella begränsningen i tillämpningsområdet bör knytas.

Sida 529
Original

27.6.3. Underrättelsens subjekt

Det är naturligtvis i och för sig önskvärt att var och en som berörs av ett besluts konsekvenser får del av beslutsinnehållet genom myndighetens aktiva åtgärder. En metod att åstadkomma detta resultat skulle kunna vara att länka underrättelseskyldigheten till klagorätten. Den som har ett sådant intresse i saken att han kan överklaga ett (överklagbart) beslut i ärendet skulle alltså också ha rätt till beslutsunderrättelse.

Denna metod lider emellertid av den uppenbara svagheten, att myndigheten inte alltid har möjlighet att överblicka vilka subjekt som kan vara klagoberättigade. Kontrollen kan rimligen inte gå längre än att man identifierar dem som uppträtt som parter i ärendet och som utgör den huvudsakliga kretsen av presumtiva klagande. Som tidigare påpekats (i 12 kap. om partsinsyn), betraktas emellertid vanligen som part inte endast den som står i ärendets omedelbara centrum – t.ex. i egenskap av sökande eller den mot vilken ett ingripande ifrågasätts – utan också annan som berörs av utgången och som gett sig till känna (jfr RÅ 1977 ref. 43 ovan). Om underrättelseskyldigheten begränsas till att gälla endast gentemot part, utestängs alltså i realiteten endast för myndigheten okända intressenter.

Denna lucka i systemet bör, liksom i 21 § FL, anses tillräckligt sluten, om en klagoberättigad utanför partskretsen kan kompensera sig för informationsbristen genom att ge sig till känna och begära samma behandlig som part i aktuellt hänseende. Vi föreslår alltså att den som ska underrättas bestämmes som ”part i ett ärende”, och att reglerna ska tillämpas på motsvarande sätt om någon annan med klagorätt begär att bli underrättad om beslutet.

27.6.4. Underrättelsens innehåll

Enligt 21 § FL ska part underrättas om ”innehållet” i beslutet. Den precisering som ligger i detta uttryckssätt täcker tämligen väl vad det är fråga om. Det normala är naturligtvis att parten tillställs hela beslutet i original eller kopia. För att undvika missuppfattningen, att det för att en underrättelse ”om innehållet” ska ha lämnats är tillräckligt att parten informeras genom ett sammandrag av vad som beslutats, anser vi det lämpligt att i tydlighetens intresse markera, att meddelandet ska innefatta ”det fullständiga innehållet” i beslutet.

Sida 530
Original

Huruvida ett beslut är överklagbart och vem som i så fall har klagorätt är frågor som ytterst avgörs av den högre instans som har att pröva överklagandet (se 45 § i vårt lagförslag). För att den i första hand beslutande ska kunna avgöra om sådan ytterligare information – utöver själva beslutsinnehållet – som avses i 21 § andra stycket FL ska lämnas, förutsätts emellertid att myndigheten också för egen del skaffar sig en preliminär uppfattning om hur det i ett konkret fall förhåller sig härmed. Myndigheten måste ta ställning till ”om beslutet går part emot och kan överklagas” innan man underrättar parten om ”hur han kan överklaga det”.

En motsvarande skyldighet att lämna överklagandeanvisning bör också finnas i den nya bestämmelsen. Den tidigare formuleringen, som anknyter till den nuvarande klagorättsregeln i 22 § FL, bör emellertid justeras. Det är mot bakgrund av hur vi utformat motsvarande bestämmelser i överklagandeavsnittet tillräckligt att som förutsättning ange att ”parten får överklaga beslutet”. Är myndigheten osäker om hur det förhåller sig härmed, bör som hittills gälla att det är bättre att meddela en överklagandeanvisning för mycket än en för litet.

Den nuvarande bestämmelsen ger ingen annan information beträffande överklagandeanvisningens innehåll än att parten ska underrättas om ”hur han kan överklaga beslutet”. Vi anser det lämpligt att i tydlighetens intresse direkt hänvisa till de bestämmelser i den nya lagen som bestämmer anvisningens innehåll. Information ska lämnas ”enligt vad som framgår av 41 och 42 §§”, dvs. reglerna om ”Överklagandets form och innehåll” resp. ”Ingivande och klagotid”. Vad gäller de tilläggsuppgifter om avvikande meningar som antecknats i samband med ärendets avgörande och som också ska meddelas parten bör på motsvarande sätt hänvisas till 25 § om ”Avvikande mening”.

Tilläggas bör att det enligt vår mening inte bör uppställas något krav på att också en ”negativ överklagandeanvisning” ska lämnas, dvs. uppgifter om att beslutet inte är överklagbart. Framgår det emellertid av en klar lagregel, att beslutet inte kan överklagas, är det naturligtvis inte fel att som en serviceåtgärd upplysa om detta, men det saknas anledning att i övrigt tvinga myndigheterna att obligatoriskt göra sådana bedömningar.

Sida 531
Original

27.6.5. Tiden för underrättelse

I 21 § FL sägs ingenting om den tidpunkt då underrättelse ska lämnas. Av det skyndsamhetskrav som innefattas i bestämmelserna i 7 § FL med ”Allmänna krav på handläggningen av ärenden” får dock, som tidigare påpekats, anses följa att parten så snart som möjligt ska nås av denna information. Det är naturligtvis särskilt angeläget, om beslutet är direkt verkställbart eller om klagotiden börjar löpa från beslutets dag, men gäller generellt.

När vi nu lämnar förslag till en ny förvaltningslag, som i flera bestämmelser (se t.ex. 5, 8 och 15 §§) ställer upp direkta krav på skyndsam handläggning, bör en sådan anvisning inte saknas i detta väsentliga sammanhang. Vi föreslår därför att myndigheterna i den nya bestämmelsen åläggs att ”snarast” lämna part underrättelse enligt vad som sägs i paragrafen.

27.6.6. Sättet att förmedla underrättelsen

Det ankommer enligt 21 § tredje stycket FL på myndigheten att avgöra hur underrättelsen ska tillställas parten. Det kan ske ”muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt”. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Vi anser att myndigheten även fortsättningsvis själv bör få välja medlet för informationsöverföringen men finner den nuvarande formuleringen i flera hänseenden missvisande.

Att särskilt framhäva alternativet muntlig underrättelse synes olyckligt. Denna variant kan bara tänkas för rena undantagssituationer, främst då handläggningen i sin helhet skett muntligt. Sådan underrättelse kan i normalfallet svårligen uppfylla kravet på att beslutet in extenso ska bringas till parts kännedom. Skriftlig form måste självfallet vara huvudregel, vilket också uttrycks i 8 § i vårt förslag om riktlinjer för handläggningen.

Därtill kommer att exemplifieringen i sig är ägnad att skymma blicken för möjligheten att anlita andra, kanske effektivare och lämpligare överföringsmetoder. Att komplettera uppräkningen med ytterligare varianter, t.ex. användning av e-post, löser inte problemet utan låser bara tillämpningen vid ytterligare, i nuläget överblickbara varianter. Som vi i olika sammanhang påpekat, måste lagtexten utformas så att den möjliggör användning också av för närvarande mindre utvecklade eller rent av okända kommunikations-

Sida 532
Original

metoder, främst av elektroniskt slag. Vi förordar därför att det i lagtexten inte sägs mera än att myndigheten själv avgör på vilket sätt underrättelsen ska ske, men att parten alltid har rätt att informeras skriftligt. För att inte utesluta anlitande av delgivning enligt reglerna i delgivningslagen måste därtill ett särskilt bemyndigande tillfogas.

27.6.7. Lagtexten

Sammanfattningsvis leder våra överväganden fram till följande lagtextförslag:

Underrättelse om beslut

28 § Om det inte är uppenbart obehövligt, ska den som är part i ett ärende snarast underrättas om det fullständiga innehållet i ett beslut som meddelas i ärendet.

Myndigheten bestämmer på vilket sätt underrättelse ska ske. Om part begär det, ska underrättelse dock alltid ske skriftligt. Underrättelse får ske genom delgivning.

Denna paragraf gäller också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det.

Sida 533
Original

28. Besluts verkställbarhet (29 §)

28.1. Uppdraget och kapitlets uppläggning

I våra direktiv konstaterar regeringen att många centrala frågor inte reglerats i förvaltningslagen utan har lämnats åt rättstillämpningen. I vårt uppdrag ingår att bedöma behovet av en i förhållande till nuläget utvidgad reglering, syftande till att göra förvaltningen mer rättssäker och effektiv.

Frågan om besluts verkställbarhet tillhör de mera oklara inom den allmänna förvaltningsrätten. Grovt sett kan problemet sägas gälla huruvida ett beslut får verkställas redan då det fått sin slutliga form och de berörda fått del av det, eller om man måste avvakta till dess att överklagandetiden utgått och beslutet sålunda – enligt gängse juridisk terminologi – vunnit ”laga kraft”. Här står, som så ofta inom förvaltningsrätten, två viktiga intressen mot varandra. Det ena är intresset av effektivitet i förvaltningen, vilket talar för att besluten bör få genomslag så snart som möjligt. Det andra är intresset av rättssäkerhet, vilket kräver att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk genom att beslutet effektuerats innan denna möjlighet hunnit anlitas.

Trots att osäkerheten om hur denna fråga allmänt sett ska hanteras intygats från många håll inom förvaltningen, har ämnet alltjämt lämnats utanför förvaltningslagen. Inget av de förslag som lagts fram i samband med antagandet av 1971 års lag och den nuvarande förvaltningslagen har vunnit gehör. Då frågan uppmärksammats av lagstiftaren har det skett inom ramen för speciallagstiftning på skilda förvaltningsområden och gällt specifikt angivna beslut, som fattats enligt den aktuella regleringen.

Att i en ny förvaltningslag gå förbi detta för både medborgare och myndigheter väsentliga problem kan inte gärna komma i fråga. De tidigare försöken pekar visserligen på de betydande svårigheterna att konstruera en generell regel, som täcker alla de situationer där

Sida 534
Original

tvekan kan uppstå om tidpunkten för ett besluts verkställbarhet, men ytterst gäller det att begränsa ambitionerna till vad som är praktiskt möjligt.

Ett skäl för att avstå från reglering kan ibland vara, att det finns andra källor, främst doktrin och praxis, som innehåller en så ingående och klargörande belysning av ett problem att ett ingripande av lagstiftaren framstår som onödigt. Så kan inte sägas vara fallet på det nu aktuella området. Rättspraxis avser nästan uteslutande frågor om tolkning av specialbestämmelser, och inom doktrinen – som till stor del är av äldre datum – förs ofta bara mera allmänna rimlighetsresonemang. En nordisk utblick ger inte heller särskilt mycket, och EU-rätten har knappast något att tillföra i detta avseende.

Bristen på relevant material har medfört, att detta kapitel hålls relativt kort. Vi inleder med en allmän översikt, där vi genom några nedslag i lagstiftning, praxis och doktrin tecknar rättsläget i stort (28.2). Mot bakgrund av en redovisning av de båda förslag i ämnet som tidigare presenterats under arbetet på en allmän förfarandelag och de invändningar som riktats mot dessa (28.3) föreslår vi en alternativ lösning (28.4). Som antytts söker vi en regel som är tillräckligt elastisk för att kunna praktiskt fungera – en regel som inte ger absoluta besked i alla konkreta frågor men som ger riktlinjer för den tillämpare som med en viss grad av frihet har att avgöra vid vilken tidpunkt ett beslut kan verkställas.

28.2. Rättsläget i stort

28.2.1. Författningsreglering

Förvaltningslagen saknar således regler om besluts verkställbarhet. I sammanhanget bör emellertid påpekas att i 29 § FL intagits en bestämmelse om s.k. inhibition. Enligt denna får en myndighet, som ska pröva ett överklagande, bestämma att det överklagade beslutet till vidare inte ska gälla. I de fall då överklagandet prövas av förvaltningsdomstol, vilket numera är det normala, gäller i stället 28 § FPL med delvis samma innehåll.

En förutsättning för att dessa bestämmelser ska tillämpas är uppenbarligen, att det överklagade beslutet kan verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. I specialförfattningarna finns ibland föreskrifter om när detta villkor är uppfyllt. Det är då mera sällan fråga om att utpeka visst eller vissa beslut, som inte

Sida 535
Original

gäller förrän de vunnit laga kraft. Däremot anges numera tämligen ofta vilka beslut som ska eller får verkställas omedelbart.

Exempel på denna sistnämnda variant är 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) ang. beslut om bistånd, 43 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ang. omedelbart omhändertagande, 40 § första stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) ang. omedelbart omhändertagande, förebyggande insatser och tillfälligt flyttningsförbud, 8 kap. 6 § och 12 kap. 6−8 §§utlänningslagen (2005:716) ang. avvisning och utvisning och 8 § fastighetsmäklarlagen (1995:400) ang. återkallelse av tillstånd.

Ibland anges att andra än vissa särskilt angivna beslut, som meddelas enligt författningen – alternativt alla beslut enligt författningen – gäller omedelbart, om beslutsmyndigheten inte förordnar något annat; se t.ex. 40 § andra stycket LVU respektive 9 kap. 1 § alkohollagen (1994:1738). I sådant fall kan myndigheten således göra en avvägning mellan effektivitetsintresset och den enskildes rättsskyddsintresse och, om det anses befogat, skjuta upp verkställigheten.

Det förekommer också att verkställbarhetsfrågan inte regleras direkt i lagen, utan att denna innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter i ämnet. Ett exempel är 39 § djurskyddslagen (1988:534) med den anslutande 74 § djurskyddsförordningen (1988:539), som anger de beslut enligt lagen som gäller omedelbart.

Då en författning innehåller verkställbarhetsregler gällande vissa preciserade beslutstyper men inte säger något om vad som gäller beträffande andra beslut enligt författningen, är det givet att tillämpningsproblem kan uppkomma. Att motsatsslut inte är givna framgår av synen på regleringen i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Det förhållandet att särskilt utpekade förbud och förelägganden enligt 10 kap. 3, 16 och 18 §§ anges gälla omedelbart (eller kan bli föremål för förordnande om omedelbar verkställighet), har t.ex. inte uppfattats så att andra beslut, såsom beviljande av bygglov, inte skulle kunna tas i anspråk direkt (jfr 12 §, som snarast förutsätter att lagakraftvinnandet inte behöver avvaktas).

Sida 536
Original

28.2.2. Rättspraxis

Det nyss sagda ger en indikation på vilka frågor rörande verkställbarhet som naturligen kan aktualiseras i rättspraxis. Det är sällan fråga om några mera principiella ställningstaganden i ämnet utan företrädesvis om hantering av rena tolkningsfrågor i samband med tillämpning av sådan specialreglering som nyss berörts. Även i sådana sammanhang (se t.ex. RÅ 1983 2:3), liksom vid avgörandet av inhibitionsfrågor (se t.ex. RÅ 1998 not. 93 och RÅ 2006 ref. 22), fälls stundom vissa allmänna yttranden om vad som i verkställbarhetshänseende torde gälla enligt ”allmänna förvaltningsrättsliga principer” eller vad som härvidlag utgör ”huvudregeln inom förvaltningsrätten”, men de nedslag vi gjort i praxis ger oss inte anledning att gå djupare i denna materia.

28.2.3. Doktrin

Som redan påpekats är litteraturen i ämnet begränsad och i stora stycken även föråldrad. Den förste representant för den förvaltningsrättsliga doktrinen som med något mått av djup och bredd tagit sig an problemet är Håkan Strömberg, som i en uppsats (FT 1961 s. 245 ff.) dragit vissa slutsatser, på vilka i princip – utan att något väsentligt nytt tillförs – replieras i alla moderna hand- och läroböcker i ämnet (inklusive författarens egen; se Strömberg 2008 s. 129 f.).

Strömberg har bl.a. inventerat olika förekommande bestämmelser om verkställbarhet i specialförfattningarna och konstaterat, att det så gott som uteslutande är fråga om att möjliggöra verkställighet av inte lagakraftvunna beslut. Regleringen baseras alltså på den underförstådda förutsättningen, att laga kraftens inträde normalt måste inväntas. Om en bestämmelse medger omedelbar verkställighet av vissa beslut men tiger om andra enligt samma författning meddelade beslut, ligger det nära till hands att dra slutsatsen, att dessa andra beslut inte får verkställas förrän de vunnit laga kraft. Däremot för det för långt att utgå från att lagstiftaren alltid agerar på ett så genomtänkt sätt, att man kan utgå från att beslut, som fattas enligt en författning som helt saknar verkställighetsregler, aldrig skulle kunna effektueras förrän de vunnit laga kraft.

Förekomsten av vissa beslut, som under alla förhållanden – även om man accepterar en huvudregel om att laga kraft ska inväntas –

Sida 537
Original

måste kunna verkställas omgående, påpekas särskilt. Bland dessa nämns beslut som över huvud inte kan överklagas eller som kan överklagas utan tidsbegränsning men också t.ex. interimistiska beslut och beslut om processuella säkringsåtgärder. Strömberg antyder också behovet av ”ett mera vagt undantag för det fall, att ett betydande allmänt intresse kräver omedelbar verkställighet”. Som typexempel nämner han beslut som avser upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. ”Om ett uppskov med verkställigheten av ett sådant beslut skulle medföra en omedelbar risk för oroligheter eller en överhängande fara för människors liv eller säkerhet”, bör beslutet rimligen kunna verkställas oberoende av överklagandemöjligheten.

I sin lärobok tillägger han att ett uppskov av särskilda skäl kan vara motiverat, även om det i och för sig skulle vara tillåtet för myndigheten att verkställa det aktuella beslutet omedelbart. Sådana skäl kan vara att beslutet innebär ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet eller egendom, att verkställigheten skulle bli irreparabel och sålunda göra ett överklagande meningslöst eller att det finns risk för att beslutet blir upphävt om det överklagas (Strömberg 2008 s. 139).

28.3. Tidigare lagstiftningsförsök

28.3.1. Förarbetena till 1971 års förvaltningslag

Besvärssakkunniga (BSK) förde i sitt slutbetänkande ett ingående resonemang kring olika beslutstyper och vilka principer som kunde tänkas gälla beträffande verkställbarhetsfrågan (SOU 1964:27 s. 467 ff.). Innebörden av då gällande rätt uppfattades i korthet vara, att gynnande beslut liksom beslut som innebär att någon ska underlåta något gäller omedelbart, medan beslut som innebär att någon ska göra eller tåla något eller som angår ansvar inte gäller förrän de vunnit laga kraft. Man betonade dock att det i vissa avseenden var fråga om tämligen vaga presumtioner, och att åtskillig osäkerhet rådde på området (s. 473).

För att skapa större klarhet och stabilitet i rättsläget borde ”vad som för närvarande får anses gälla” kodifieras. BSK uttryckte viss osäkerhet om vad som borde anges som huvudregel – att beslut gäller omedelbart eller att de inte gäller förrän de vunnit laga kraft – men stannade slutligen för det förra alternativet, som ansågs ”mera

Sida 538
Original

representativt för rättsläget i allmänhet” (s. 474). I förslaget till lag om förvaltningsförfarandet intogs i linje härmed följande bestämmelse (11 kap. 9 §):

Beslut länder utom i fall som i andra stycket sägs till efterrättelse utan hinder av att det ej äger laga kraft. Myndigheten äger dock för särskilt fall förordna, att beslutet icke skall gälla, förrän det vunnit laga kraft. Slutligt beslut, som innebär att någon skall göra eller tåla något eller som angår ansvar, blir gällande först då laga kraft inträtt. Där myndigheten för visst fall finner det av synnerliga skäl påkallat, äger den dock förordna, att beslut av angivet slag skall lända till omedelbar efterrättelse.

Remissutfallet blev övervägande negativt (se redovisningen i SOU 1968:27 s. 240 f.). För den kanske allvarligaste kritiken svarade Juridiska fakulteten vid universitetet i Lund, som fann att redan BSK:s redogörelse för gällande rätt var svagt underbyggd och delvis missvisande. Fakulteten ansåg vidare att BSK alltför mycket tillgodosett effektivitetskravet på rättssäkerhetens bekostnad, när omedelbar verkställighet uppställts som huvudregel. En ”någorlunda rationell lösning” på det lagtekniska problemet vore enligt fakulteten, ”att man i lagen om förvaltningsförfarandet i princip kräver laga kraft som förutsättning för besluts verkställbarhet, dock med undantag för dels vissa beslut, som enligt sakens natur måste kunna gå i omedelbar verkställighet (särskilt oöverklagbara beslut, beslut som kan överklagas under obegränsad tid, gynnande beslut som ej kan överklagas av annan än sökanden, avslagsbeslut, interimistiska beslut och beslut om processuella säkringsåtgärder), dels beslut som rör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet”.

Den arbetsgrupp som på basis av BSK:s förslag och remissbehandlingen av detta presenterade ett förslag till förvaltningslag avstod med hänsyn till de framförda invändningarna från att lägga fram något förslag i ämnet (SOU 1968:27 s. 241 f.). I propositionen med förslag till bl.a. vad som sedermera blev 1971 års förvaltningslag gjordes ingen annan bedömning (prop. 1971:30 s. 422), och frågan förblev sålunda oreglerad.

28.3.2. Förarbetena till gällande förvaltningslag

I direktiven till Förvaltningsrättsutredningen (FRU) blåstes nytt liv i verkställbarhetsfrågan. Åt utredningen uppdrogs uttryckligen att överväga om en komplettering av förvaltningslagen med bestämmelser i ämnet kunde komma till stånd.

Sida 539
Original

FRU:s förslag (SOU 1983:73), som kom att innefatta en huvudregel om att ”ett beslut blir gällande först då det inte längre kan överklagas av den som har varit part i ärendet”, motiverades av en önskan att ta särskild hänsyn till möjligheten att få ändring i högre instans. Uttrycket ”inte längre kan” skulle från tillämpningsområdet utesluta beslut som över huvud inte kan överklagas, medan bestämningen ”har varit part” skulle utesluta beslut som berör en obestämd personkrets.

Vad gäller de nödvändiga undantagen från huvudregeln ansåg FRU (s. 114 ff.) inget hinder föreligga mot att beslut, som inte går någon emot, får genomföras omedelbart. Då det gällde t.ex. beslut om beviljande av ekonomiska förmåner, kunde det dessutom vara lämpligt att genomföra dessa genom utbetalning redan innan de delgetts part. Som ett första undantag borde därför anges, att ett beslut gäller omedelbart ”om det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot”.

Bland beslut som går någon emot hade man enligt FRU först att skilja ut dem som inte medförde någon saklig ändring i rådande förhållanden, t.ex. ett förbud att vidta en åtgärd eller ett avslag på en ansökan. Sådana beslut behövde inte genomföras i egentlig mening. De gällde därför omedelbart oberoende av både laga kraft och delgivning. Om ett beslut innebar delvis avslag, delvis bifall, borde båda delarna av beslutet kunna genomföras omedelbart. Ett andra undantag från huvudregeln borde därför gälla beträffande beslut som ”innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte kräver någon särskild åtgärd för att genomföras”.

Andra överväganden fick enligt FRU göras beträffande beslut som är betungande i egentlig mening, således beslut som innebär att någon ska göra eller tåla något eller som angår ansvar. Sådana beslut borde som regel inte få genomföras förrän parten haft möjlighet att få dem prövade i högre instans. Visserligen förekom betungande beslut som måste kunna genomföras direkt, om deras syfte inte skulle äventyras, men det var svårt att precisera sådana fall i en generell undantagsregel.

Inget undantag föreslogs beträffande sådana betungande beslut som innebär återkallelse eller minskning av en förmån eller av ett tidigare givet tillstånd. Visserligen hade dylika beslut i åtskilliga fall ansetts kunna genomföras redan innan de vunnit laga kraft, men deras stora betydelse för de berörda talade mot att införa en generell bestämmelse om genomförande redan efter delgivningen. FRU betonade att det föreslagna undantaget från huvudregeln för

Sida 540
Original

bl.a. ”förbud” endast avsåg situationer, då någon åtgärd från myndighetens sida inte behövdes för genomförandet, och inte omfattade de fall då ett förbud syftar till att t.ex. avbryta en pågående verksamhet.

Som ett tredje undantag från huvudregeln om att ett beslut inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft upptog FRU ”tillfälligt beslut enligt 24 §”. Denna paragraf innehöll ett bemyndigande för myndighet att ”i avvaktan på ärendets slutliga avgörande besluta tillfälligt i saken”.

FRU:s förslag till bestämmelse om ”När beslut blir gällande” (27 §) gavs följande lydelse:

Ett beslut blir gällande först då det inte längre kan överklagas av den som har varit part i ärendet. Ett beslut gäller dock omedelbart

1. om det inte riktar sig mot någon enskild eller inte går någon emot,

2. om det innebär avslag eller förbud eller av annan anledning inte kräver någon särskild åtgärd för att genomföras,

3. om det är ett tillfälligt beslut enligt 24 §.

Vid den efterföljande remissbehandlingen mötte förslaget åtskillig kritik (Ds Ju 1985:6 s. 355 ff.). Ett genomgående tema var att regleringen var svårtillgänglig och därmed svår att tillämpa. Från flera håll pekades särskilt på den oklarhet som följde med försöken att hänföra besluten till särskilda kategorier såsom ”avslag” eller ”förbud”. Detsamma gällde terminologin i övrigt, t.ex. uttrycket ”bli gällande”.

Med hänvisning till den framförda kritiken avstod regeringen från att i förslaget till ny förvaltningslag inta någon bestämmelse i ämnet (prop. 1985/86:80 s. 15). Verkställbarhetsfrågan är således alltjämt oreglerad i förvaltningslagen.

28.4. Överväganden

28.4.1. Några utgångspunkter

En utgångspunkt för våra överväganden är att överklagandeinstitutet inte får göras meningslöst genom att ett överklagbart beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den klagoberättigade getts en möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans. Genom att ställa upp en huvudregel om besluts verkställbarhet byggd på denna premiss och ge anvisningar om de undantag från regeln som anses nödvändiga fyller man en lucka i systemet som i

Sida 541
Original

den praktiska verksamheten ofta upplevts som besvärande. Som framgått är det emellertid inte helt enkelt att finna en välavvägd och praktiskt hanterlig lösning på problemet.

Den främsta anledningen till att det visat sig svårt att nå acceptans för förslag till reglering av verkställbarhetsfrågan synes vara, att man (FRU) i en strävan efter precision gått för långt då det gällt att direkt i lagtexten peka ut vissa särskilt angivna beslutstyper – t.ex. ”avslag” eller ”förbud” – såsom undantagna från en huvudregel om att lagakraftvinnandet ska avvaktas. Det har bl.a. invänts att det inte rör sig om några homogena kategorier utan att det under beteckningarna döljer sig vitt skiftande beslut, av vilka vissa men inte alla lämpar sig för direkt verkställighet.

Då man tidigare (BSK) anknutit till beslutens innebörd genom att från en omvänd huvudregel om omedelbar verkställbarhet undanta ”slutliga beslut”, som medför att någon ska ”göra något”, ”tåla något” eller som ”angår ansvar”, har klarheten inte blivit större. En lagstiftning baserad på sådana kriterier har knappast seriöst övervägts.

Vill man nå resultat tvingas man enligt vår mening att måla med bredare penseldrag och tillåta den som ska verkställa ett beslut – oavsett till vilken typ detta kan hänföras – att med visst mått av frihet avgöra om detta kan ske redan före lagakraftvinnandet. En sådan flexibilitet innebär naturligtvis att regeln inte får samma stabilitet och att de direktiv som där ges i viss utsträckning relativiseras. Vi anser emellertid ändå att fastläggandet av en huvudregel i kombination med vissa anvisningar om tillåtna avvikelser fyller en funktion.

Då vi fortsättningsvis talar om ”verkställighet” avses inte bara åtgärder som beslutsmyndigheten eller något särskilt verkställighetsorgan vidtar för att åstadkomma det resultat som beslutet syftar till. Även då den enskilde – utan att någon myndighet över huvud behöver företa sig något – tar i anspråk den frihet som han eller hon fått genom ett beslut, utgör detta en form av verkställighet. Ett tillståndsbeslut ”verkställs” t.ex. genom att den enskilde faktiskt ägnar sig åt den verksamhet som annars varit förbjuden. Att använda termen på detta från strikt språklig synpunkt möjligen något oegentliga sätt avviker inte från vad som vanligen sker, då verkställbarhetsfrågor diskuteras i den juridiska litteraturen. Alternativet att tala om den tidpunkt då ett beslut blir ”gällande” är i betydligt högre grad ägnat att väcka frågor om vad som avses.

Både det sätt på vilket man i olika specialförfattningar hanterat frågan och den uppfattning som kommit till uttryck i doktrin och

Sida 542
Original

praxis ger stöd för att huvudregeln bör vara, att ett beslut inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft. Det är också vår mening att en sådan regel bör läggas fast i den nya lagen. Hur den lämpligen bör konstrueras diskuteras i närmast följande avsnitt (28.4.2).

En sådan regel är emellertid alldeles för onyanserad för att kunna tillämpas undantagslöst. Motstående intressen kräver i åtskilliga fall att besluten kan verkställas omedelbart. Att bara hänvisa till möjligheten att vid behov meddela avvikande bestämmelser i annan lag är här ingen lösning. En sådan ordning skulle tvinga lagstiftaren att ingripa på mängder av olika specialområden, och regeln i förvaltningslagen skulle i praktiken skapa fler problem än den löser. Redan av den nya bestämmelsen måste alltså framgå de väsentligare undantag som gäller från den där uppställda huvudregeln.

Ett sådant undantag kan med en rimlig grad av tydlighet knytas till vissa besluts temporära karaktär (28.4.3). Större svårigheter inställer sig, då det gäller att mera generellt öppna för omedelbar verkställighet i syfte att tillgodose viktiga allmänna eller enskilda intressen. Optimal pregnans kan, som redan antytts, här få stå tillbaka för praktikabilitet. Skälen för detta utvecklas närmare nedan (28.4.4).

28.4.2. Huvudregeln

Vi har i vårt lagtextförslag genomgående försökt att undvika att använda sådana specifikt juridiska uttryck, termer eller begrepp, som inte utan särskild förklaring rimligen kan förstås av en bredare allmänhet. Ett sådant begrepp är ”laga kraft”, som vi resonemangsvis använt oss av men som alltså inte bör förekomma i lagtexten. Frigjord från detta begrepp blir den aktuella frågeställningen således om ett beslut får verkställas redan i och med att den eller de klagoberättigade – och eventuellt något särskilt offentligt verkställningsorgan – nåtts av beslutsmyndighetens underrättelse om detta, eller om man måste invänta klagotidens utgång. Den huvudregel i enlighet med det senare alternativet som vi förordar bör utformas så att för frågan irrelevanta situationer redan där elimineras.

Det innebär för det första, att man har att bortse från beslut som inte är överklagbara. Ett sådant vinner laga kraft redan i och med att det föreligger i färdigt skick och de berörda har fått del av det. Det kan alltså i och med detta omedelbart verkställas. En förutsättning för att huvudregeln ska tillämpas är således att det rör

Sida 543
Original

sig om ”ett beslut som får överklagas”. (Det kan nämnas att den finska förvaltningsprocesslagen 26.7.1996/585 i sin motsvarande bestämmelse, 31 §, talar om ”beslut i vilket ändring kan sökas genom besvär”.)

För det andra måste det röra sig om ett beslut, som bara kan överklagas ”inom viss tid”. Är överklagandemöjligheten tidsmässigt obegränsad – som t.ex. gäller beträffande förvar enligt utlänningslagen – vinner beslutet i princip aldrig laga kraft och måste följaktligen kunna verkställas per omgående.

En tredje situation måste emellertid också utmönstras. Det är ibland – t.ex. vad gäller vissa beslut enligt PBL – omöjligt för den som ska verkställa beslutet att förutse vem eller vilka som förutom parten eller parterna kan ha klagorätt. Eftersom beslutet inte kan vinna laga kraft förrän även dessa okända intressenter fått del av beslutet och klagotiden därmed börjat löpa, skulle verkställigheten enligt huvudregeln helt blockeras. Utanför regelns tillämpningsområde bör sålunda även falla situationer, där ”kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att [den] tidpunkt [då klagotiden går ut] inte kan fastställas”.

Den huvudregel som enligt vårt förslag bildar första stycket i 29 § om besluts verkställbarhet blir sålunda: Ett beslut som får överklagas inom viss tid får inte verkställas förrän klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas.

28.4.3. Tillfälliga beslut

Vissa beslut är sådana att de för att vara meningsfulla måste kunna verkställas direkt. Deras funktion är att omedelbart men inte för gott reglera ett visst förhållande. Typiska exempel är interimistiska beslut, t.ex. tillfälliga tillstånd eller förbud, och beslut om vidtagande av processuella säkringsåtgärder såsom provisoriska omhändertaganden av personer eller egendom etc. (Det kan antas att bl.a. sådana beslut avses då det i 31 § i den finska förvaltningsprocesslagen talas om undantag från huvudregeln, då ”beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas omedelbart”. Att i lagtext anknyta till föreställningar om besluts ”natur” synes emellertid för vårt vidkommande uteslutet.)

Som en sammanfattande beteckning på de många varianter som här avses har vi valt beslut som ”endast gäller tillfälligt”. Vanligen

Sida 544
Original

rör det sig om beslut som verkställs genom myndighets försorg, men det kan också vara fråga om en sådan ovan nämnd verkställighet som den enskilde själv står för. Undantagsregeln i 29 § andra stycket föreslås få följande lydelse: Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast gäller tillfälligt. Av formuleringen – användningen av ordet ”behöver” – framgår att det är fråga om en befogenhet att agera, inte en tvingande regel om omedelbar verkställighet.

28.4.4. Omedelbar verkställighet i särskilda fall

Inte heller den mera generella undantagsbestämmelse som vi nu föreslår avses naturligtvis hindra att huvudregeln tillämpas, om det anses möjligt utan att syftet med undantaget äventyras. Det är också här fråga om att ange situationer, där klagotidens utgång inte ”behöver” avvaktas.

I stället för att försöka peka ut vissa bestämda beslutstyper, som med avvikelse från huvudregeln bör kunna verkställas redan innan klagotiden löpt ut – en metod som visat sig möta allvarliga svårigheter – har vi valt att i en allmän undantagsregel knyta an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. En sådan behovsprövning kan inte gärna anförtros någon annan än en myndighet. Regelns tillämpningsområde bör alltså begränsas till sådana fall där ”en myndighet verkställer beslutet”.

I lagtexten måste naturligtvis anges vissa riktlinjer för hur denna behovsprövning ska utövas. Vad regeln i första hand tar sikte på är sådana fall där ett centralt allmänt intresse som upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet kräver en snabb verkställighet. På motsvarande sätt kan ett beslut, som avser att tillgodose ett grundläggande enskilt intresse som skyddet av person eller egendom, mista sin reella betydelse om det inte kan effektueras omedelbart. Skyddsobjektet för undantagsbestämmelsen kan enligt vår mening lämpligen anges som ”ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse”.

Två ytterligare, förstärkande förutsättningar har tillfogats i lagtexten. Det är inte tillräckligt att det vore önskvärt med en snabb verkställighet i syfte att tillgodose de nämnda intressena. Skyddet av dessa intressen ska ”kräva” att myndigheten verkställer beslutet ”omedelbart”. (Den finska förvaltningsprocesslagens 31 §, som inte förutsätter beaktande av enskilda intressen, innehåller den

Sida 545
Original

något mindre strikta formuleringen, att ”ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts”.)

Även med dessa begränsningar är det givet, att myndigheterna ges ett inte helt obetydligt handlingsutrymme. Det kan finnas skäl att tillfoga ytterligare någon restriktion. Det kan nämligen hända, att även ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse bör få stå tillbaka, om det ligger ännu tyngre vägande skäl i den andra vågskålen. Medför ett beslut ”mycket ingripande verkningar för enskild” kan det sålunda finnas anledning att avvakta med verkställigheten tills klagotiden gått ut. Skulle genomförandeåtgärderna vara av sådant drastiskt slag, att ”verkställigheten inte kan återgå”, t.ex. om det är fråga om att riva en byggnad eller liknande, är stor återhållsamhet på motsvarande sätt påkallad. För att inte utesluta att även andra omständigheter kan tala i samma riktning har vi i lagtexten med användning av ordet ”såsom” velat markera att det rör sig om två, låt vara viktiga men dock exempel.

För att inskärpa vikten av att motstående intressen av denna art beaktas, innan myndigheten använder sig av den aktuella undantagsregeln, har vi därför tillagt ett observandum eller, om man så vill, en just för detta ändamål utvecklad proportionalitetsprincip (jfr 4 §):

Innan verkställighet i sådant fall sker, ska myndigheten noga överväga omständigheter som talar för ett uppskov, såsom att beslutet medför mycket ingripande verkningar för enskild eller att verkställigheten inte kan återgå, om beslutet efter överklagande skulle bli upphävt.

28.4.5. Sammanfattning och lagtext

Den huvudregel som vi sålunda förordar (första stycket) syftar till att tillgodose flera olika ändamål, såsom att

1. skydda den enskilde mot en verkställighet, som urholkar hans

eller hennes rätt att försvara sig genom ett överklagande,

2. upprätthålla förtroendet för själva överklagandeinstitutet, som

riskerar att misskrediteras om det inte visas kunna ge ett effektivt skydd,

3. ge både myndigheter och enskilda en länge efterfrågad vägledning

om vad som principiellt gäller då specialbestämmelser saknas, och att

4. minska risken för att det allmänna ådrar sig extraarbete, tids-

förluster, kostnader och eventuella skadeståndsprocesser till

Sida 546
Original

följd av att utförd verkställighet med svårighet eller inte alls kan bringas att återgå vid bifall till ett överklagande.

Undantagsregeln avseende tillfälliga beslut (andra stycket) möjliggör omedelbar verkställighet i sådana fall då besluten vore meningslösa om de inte snabbt kunde effektueras.

Det mera generella bemyndigandet för myndigheterna att i särskilda fall verkställa beslut utan att behöva avvakta klagotidens utgång (tredje stycket) fyller funktionen att

1. skydda väsentliga allmänna och enskilda intressen, som kan gå

förlorade om det dröjer med verkställigheten,

2. samtidigt, genom den inbyggda proportionalitetsregeln, skydda

lika viktiga motstående enskilda intressen, som riskerar att äventyras vid en omgående verkställighet, och att

3. skydda, likaså genom proportionalitetsbestämmelsen, det allmänna

mot sådana olägenheter som beskrivits under punkten 4 vad gäller huvudregeln.

På basis av det sagda föreslår vi att de bestämmelser som i den nya förvaltningslagen samlats under huvudrubriken ”Myndighetens beslut” avslutas med följande paragraf:

Besluts verkställbarhet

29 § Ett beslut som får överklagas inom viss tid får inte verkställas förrän klagotiden gått ut, om inte kretsen av klagoberättigade är så vid eller obestämd att denna tidpunkt inte kan fastställas.

Klagotidens utgång behöver dock inte avvaktas, om beslutet endast gäller tillfälligt.

Sida 547
Original

IX. MYNDIGHETENS RÄTTELSE AV

EGNA BESLUT

Sida 548
Original

Sida 549
Original

29. Rättelse (30–34 §§)

29.1. Inledning

Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en omprövning i högre instans, numera vanligen allmän förvaltningsdomstol. Omdömet gäller alltjämt, särskilt som vårt överklagandeinstitut vid en internationell jämförelse ter sig sällsynt lätthanterligt och kostnadseffektivt för både den enskilde och det allmänna. En kvarstående brist hänför sig till tidsaspekten, och frågan om det inte finns snabbare sätt att få rättelse än att tvingas vända sig till domstol har fått ökad aktualitet.

I våra direktiv framhålls som ett grundläggande krav att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet ska ligga i första instans. Den enskilde ska, heter det, inte annat än undantagsvis behöva föra sin sak vidare till domstol. Ett utvidgat omprövningsförfarande i första instans skulle enligt direktiven också kunna bidra till att reda ut oklarheter och undanröja onödiga överklaganden. Om överklagande sker, skulle sakfrågorna genom ett ändamålsenligt omprövningsförfarande kunna bli mer renodlade och tydliga för domstolen, med ökad effektivitet som följd. Samtidigt understryks i direktiven vikten av att de ärenden där ändring inte sker i enlighet med vad den enskilde begär snabbt kan lämnas över till domstolen för prövning.

Även om uppdraget indikerar tillskapandet av ett utvidgat omprövningsförfarande måste utgångspunkten för vårt arbete naturligtvis vara att i första hand kartlägga existerande möjligheter för myndigheterna att ändra sina beslut. Då rättsläget för närvarande i allt väsentligt bestäms av rättspraxis och inte av lagstiftaren, blir uppgiften primärt att undersöka om denna praxis lämpligen bör kodifieras.

Sida 550
Original

Den frågeställning som avses i detta kapitel och som i direktiven beskrivits i termer av ”omprövning” brukar inom förvaltningsrätten uppfattas som gällande s.k. negativ rättskraft. Vi finner det angeläget att redan inledningsvis beskriva hur denna term används i förvaltningsrättsliga sammanhang och peka på divergenserna i förhållande till den allmänna processrättens rättskraftsbegrepp. Närmast följande avsnitt (29.2) ägnas denna fråga.

I övrigt har kapitlet disponerats på följande sätt. Efter en kortfattad beskrivning av den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser i ämnet (29.3) följer en översikt över hur två av våra nordiska grannländer i sin lagstiftning löst motsvarande problem (29.4). Därefter redogör vi för huvuddragen i den praxis som i nuläget utgör den främsta rättskällan beträffande myndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut (29.5). Innan vi presenterar våra överväganden och förslag (29.7), redovisar vi hur frågan hanterats vid tidigare lagstiftningsförsök (29.6).

29.2. Rättskraftsbegreppet inom förvaltningsrätten

Frågor om rättskraft eller res judicata tillhör de mest intrikata inom den allmänna processrätten. Enligt 17 kap. 11 § RB vinner en dom i tvistemål, ”sedan tid för talan utgått, rättskraft, såvitt därigenom avgjorts den sak, varom talan väckts”; rättskraftens innebörd är att en fråga, som sålunda avgjorts, inte får tas upp till prövning på nytt. För att rättskraft ska aktualiseras måste alltså tiden för talan ha förflutit och domen sålunda ha vunnit laga kraft, och ny talan angående samma sak eller fråga ska avvisas.

Undantagsvis kan liknande frågeställningar uppstå inom förvaltningsrätten, om det gäller flerpartsärenden av tvistemåls- eller brottmålsliknande art. Då man talar om negativ rättskraft avses emellertid normalt något helt annat. Med viss reservation för att terminologin på området inte är helt homogen kan skillnaderna schematiskt beskrivas på följande sätt.

Problemet gäller i vad mån en förvaltningsmyndighet, som skilt sig från ett ärende genom ett beslut, senare kan återkalla eller ändra detta. Enkelt uttryckt gäller frågan om en myndighet kan rätta sitt beslut, om den kommer underfund med att det är – eller genom senare inträffade omständigheter s.a.s. blivit – felaktigt.

Innebörden av att ett beslut inte anses kunna rättas av den myndighet som meddelat det och sålunda i denna mening är orubbligt

Sida 551
Original

eller ”rättskraftigt” är inte, att ett nytt initiativ i det avgjorda ärendet ska avvisas utan att det ska avslås. Många förvaltningsärenden initieras emellertid inte av någon utomstående utan tas upp ex officio, och då aktualiseras över huvud inte frågan om att avvisa eller avslå en framställning, utan rättskraften kommer till uttryck genom att myndigheten måste avstå från att riva upp det fattade beslutet. Rättskraften innebär alltså ett krav på passivitet.

Huruvida beslutet vunnit laga kraft eller inte saknar principiell betydelse, då möjligheten att begära ett ingripande av högre instans faller utanför frågeställningen. Beslutet kan i aktuell mening vinna rättskraft, även om en klagomöjlighet fortfarande står öppen. Den orubblighet som rättskraften medför är alltså inte absolut utan avser uteslutande den beslutande myndighetens möjligheter att agera.

Den för processen vid allmän domstol centrala frågan om innebörden av saken eller frågan får också en annan valör. Även det förvaltningsrättsliga rättskraftsbegreppet bygger visserligen på förutsättningen, att det beslut som ersätter det av myndigheten först meddelade avser samma sak och att ärendet i princip är detsamma – annars kan man knappast tala om att ett beslut omprövas, återkallas, ändras eller rättas – men förvaltningsrättsliga ärenden är ofta mera diffusa i konturerna och ingående i ett fortlöpande skeende. Omständigheter, som tillkommit efter det första beslutet, kan förändra förutsättningarna så radikalt, att ett helt nytt ärende uppstått vid tidpunkten för det senare beslutet, men det kan också röra sig om variationer på samma tema inom ramen för ett och samma ärende. Över huvud spelar frågan om sakidentitet en underordnad roll i diskussionen kring rättskraft i förvaltningsrätten.

Att termen rättskraft inom förvaltningsrätten används på detta från allmän processrättslig synpunkt oortodoxa sätt är inte ett verk av lagstiftaren, som generellt sett hittills avhållit sig från att ingripa på området, utan av doktrinen. (Terminologin etablerades först av Westerberg i monografin Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, och har i princip följts i senare framställningar.) Rättspraxis har sedan med åberopande av olika uttalanden i doktrinen i stort sett anpassat sig härtill. Även i förarbeten på förvaltningslagstiftningens område beskrivs ofta myndigheternas möjligheter att rätta sina beslut som gällande rättskraft.

Under förutsättning att det står klart vad som avses föreligger naturligtvis inget hinder mot att använda vilken samlingsbeteckning som helst för att beskriva ett problemområde. Att använda samma term för olika rättsinstitut kan emellertid ge upphov till missförstånd

Sida 552
Original

och andra komplikationer. En bidragande anledning till att tidigare försök att reglera myndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut strandat synes vara, att man inte renodlat problemet och haft svårt att frigöra sig från den allmänna processrättens rättskraftstänkande. I övervägandena till stöd för vårt lagförslag har vi därför konsekvent undvikit att diskutera i termer av rättskraft och försökt att ge en mera direkt och konkret bild av vad som avses.

29.3. Nuvarande författningsreglering

Frågan om förvaltningsmyndigheternas möjligheter eller skyldigheter att frånträda fattade beslut och eventuellt ersätta dem med ett nytt ställningstagande har i förvaltningslagen getts en mycket ofullständig reglering. (Bakgrunden redovisas i avsnitt 29.6 nedan.) Problemet berörs i två paragrafer, som båda avser klara situationer där resultatet närmast kan betecknas som givet.

Under rubriken ”Rättelse av skrivfel och liknande” föreskrivs i 26 § FL att ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Det rör sig alltså inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en korrigering av ett uppenbart fel av den i texten exemplifierade typen. För att part ändå inte ska riskera att drabbas av rättsförlust uppställs ett principiellt krav på kommunikation med denne innan sådan rättelse sker. Liknande bestämmelser om rättelse av förbiseendefel finns i 32 § FPL liksom i 17 kap. 15 § RB och 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen).

Av skäl som närmare berörs i avsnitt 29.6 nedan har man avstått från en generell reglering av myndigheternas möjligheter – befogenheter – att företa sakliga ändringar i sina beslut och nöjt sig med en bestämmelse om skyldighet att i vissa helt klara fall göra sådan ändring. Under rubriken ”Omprövning av beslut” föreskrivs sålunda i 27 § första stycket FL att en myndighet, om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ska ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Med dessa stränga restriktioner får ändringsobligatoriet betecknas som tämligen riskfritt för den enskilde.

Sida 553
Original

I samma stycke föreskrivs vidare att skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Enligt andra stycket i samma paragraf gäller skyldigheten inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

Under samma rubrik finns också bestämmelser om vilken verkan en ändring får för ett överklagande. Av 28 § FL framgår att ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Om myndigheten ändrar beslutet på annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet.

Det kan nämnas att bestämmelser, som i huvudsak motsvarar de i 27 § FL intagna, även finns i 34 § ärendelagen. Vissa skillnader föreligger dock. En sådan är att bestämmelsen om omprövning i ärendelagen inte är tillämplig efter det att beslutet har vunnit laga kraft, dvs. sedan tiden för överklagande har gått ut.

Avslutningsvis kan även pekas på bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten. Enligt 2 § tredje stycket får, när vite har förelagts, nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet har vunnit laga kraft. På en mängd områden inom förvaltningen finns också specialbestämmelser om omprövning och rättelse. Den största praktiska betydelsen har de mera utvecklade system som tillämpas på socialförsäkringsområdet och inom taxeringsväsendet.

29.4. Två nordiska exempel

Det kan vara av intresse att se hur man i några nordiska grannländer löst omprövningsfrågan i sina förvaltningslagar. Vi har valt att peka på regleringen i ett väst- och ett östnordiskt land. Även om den norska, anglosachsiskt inspirerade förvaltningsrätten inte erbjuder ett helt naturligt jämförelsematerial, finns beröringspunkter i synen på de skäl som talar för och emot självrättelse i olika situationer. Som alltid då det gäller förvaltningsrättsliga frågor är Finland det land som står oss närmast.

Sida 554
Original

29.4.1. Norge

Den norska förvaltningslagen innehåller i 35 § (rubricerad ”omgjøring av vedtak uten klage”) vissa bestämmelser (första och femte stycket) om förvaltningsorganens möjligheter att ändra sina egna beslut. (Paragrafen reglerar också förutsättningarna för att klagoinstanser och överordnade myndigheter ska få ändra underordnad myndighets beslut, något som faller utanför den här aktuella frågeställningen.)

Punkten b) i första stycket är av intresse för svenskt vidkommande. Medan den svenska förvaltningslagen över huvud inte berör frågan om vilken tidpunkt som är relevant för att en fråga om omprövning (självrättelse, rättskraft) ska uppkomma, står det enligt den norska lagen en myndighet fritt att ändra sitt beslut så länge ”underretning om vedtaket ikke är kommet fram til vedkommende og vedtaget heller ikke er offentlig kunngjort”. Formuleringen anknyter nära till vad som i svensk doktrin och rättspraxis utan direkt författningsstöd anses gälla.

Föreskriften i punkten a) i första stycket, som medger ändring ”dersom endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser”, innefattar en formulering liknande den som förekommer i 27 § i vår förvaltningslag. Ett kriterium för att en myndighet ska vara skyldig att ändra sitt beslut är just att det kan ske ”utan att det blir till nackdel för någon enskild part”.

Den tredje och sista omprövningsgrunden i första stycket (punkten c) – att ”vedtaket må anses ugyldig” – medger knappast några paralleller med svensk rätt. Kriteriet bygger på den i (dansk och) norsk rätt utvecklade ogiltighetsläran, som saknar motsvarighet i såväl svensk som finsk rätt.

Av femte stycket följer att angivna begränsningar då det gäller att ändra egna beslut inte gäller om en ändringsmöjlighet följer av annan lag, av själva beslutet eller av allmänna förvaltningsrättsliga principer (”alminnelige forvaltningsrettslige regler”). Föreskriften är att betrakta som en upplysningsbestämmelse, som erinrar om att 35 § inte uttömmande reglerar frågan om ändring (jfr Eckhoff–Smith s. 295 och Woxholth s. 527).

Liksom enligt svensk rätt kan mera långtgående rättelsemöjligheter alltså stipuleras i annan lag än förvaltningslagen. Att en ändringsmöjlighet också kan följa av själva beslutet kan närmast jämföras med vad som enligt svensk rätt gäller beträffande återkallelseförbehåll i gynnande beslut (jfr Woxholth s. 541 och Eckhoff–Smith s. 299 och 425–426).

Sida 555
Original

Hänvisningen till allmänna förvaltningsrättsliga principer innebär att ändring kan bli aktuell även om förutsättningar för ändring enligt 35 § eller specialförfattning inte föreligger. Huruvida en ändring är möjlig enligt sådana allmänna principer avgörs genom en avvägning mellan den enskildes och det offentligas intresse. För att en ändring ska bli aktuell bör skälen för väga väsentligt tyngre än skälen mot. Exempel på tungt vägande allmänna intressen är säkerhetshänsyn. Beslutets betydelse för den enskilde tillmäts också stor vikt, t.ex. om han haft anledning att räkna med att det skulle bli bestående och därför inrättat sig efter detta. Nya omständigheter kan också få betydelse vid avvägningen. Exempel på sådana nya omständigheter kan vara att den enskilde inte iakttar de villkor som följer av beslutet (jfr Woxholth s. 541–546 och Eckhoff–Smith s. 295–299).

Genom att de konkreta inslagen i regleringen sålunda kan sättas ur spel genom åberopande av ”alminnelige forvaltningsretslige regler”, som väl får sökas främst i doktrin och praxis, synes 35 § förlora mycket av sin pregnans. Därmed är naturligtvis inte sagt att beaktande av de omständigheter som enligt vad nyss angetts bör vara styrande då det gäller att fastställa sådana allmänna principer – av vilka flera känns igen i diskussionen kring omprövningsmöjligheterna i svensk rätt – skulle leda fel.

29.4.2. Finland

I den finska förvaltningslagen ägnas rättelse av fel i beslut ett särskilt kapitel med tämligen detaljerade bestämmelser. Mest slående är att man formaliserat rättelseförfarandet på ett sätt som i Sverige ansetts främmande. Bestämmelserna har följande lydelse.

8 kap. Rättelse av fel i beslut

Rättelse av sakfel 50 § Om ett beslut grundar sig på en klart oriktig eller bristfällig utredning eller på uppenbart oriktig tillämpning av lag eller om det har skett ett fel i förfarandet då beslutet fattades, kan myndigheten undanröja sitt felaktiga beslut och avgöra ärendet på nytt. Ett beslut får rättas till en parts fördel eller nackdel. Rättelse av ett beslut till en parts nackdel förutsätter att parten samtycker till att beslutet rättas. Partens samtycke behövs dock inte, om felet är uppenbart och det har föranletts av partens förfarande.

Sida 556
Original

Rättelse av skrivfel 51 § En myndighet skall rätta uppenbara skriv- eller räknefel eller andra jämförbara klara fel i sitt beslut. Ett fel får dock inte rättas, om rättelsen leder till ett resultat som är oskäligt för en part och felet inte har föranletts av partens förfarande.

Inledande och behandling av rättelseärenden 52 § En myndighet behandlar ett rättelseärende på eget initiativ eller på en parts yrkande. Initiativet skall tas eller yrkandet på rättelse av ett fel framställas inom fem år från det att beslutet fattades. För att ett sakfel skall kunna rättas krävs det att ärendet behandlas på nytt och att det ges ett nytt beslut i ärendet. Ett skrivfel rättas genom att den expedition som innehåller felet ersätts med en rättad. Innan ett skrivfel rättas skall en part ges tillfälle att bli hörd, om det inte är onödigt. Angående rättelse av ett sak- eller skrivfel skall anteckning göras i det ursprungliga beslutets liggarexemplar eller i myndighetens informationssystem. En part skall ges en rättad eller ny expedition utan avgift.

Kompletterande bestämmelser om rättelseförfarandet 53 § När en myndighet handlägger en rättelse av ett sak- eller skrivfel kan den förbjuda verkställigheten av beslutet tills vidare eller bestämma att den skall avbrytas. Om rättelse eller ändring har sökts i ett beslut i vilket ett sak- eller skrivfel skall rättas eller om ett särskilt föreskrivet förfarande är anhängigt beträffande beslutet, skall den myndighet hos vilken rättelse eller ändring har sökts eller där förfarandet är anhängigt underrättas om att ärendet som gäller rättelse av fel har tagits upp till behandling och tillställas beslutet i ärendet. Behandlingen av ett rättelseärende påverkar inte besvärstiden eller någon annan frist. Ett beslut genom vilket en myndighet har avslagit ett yrkande på rättelse av fel får inte överklagas genom besvär.

Bestämmelserna i 50 § gäller rättelse såväl på grund av sakfel som med anledning av fel i handläggningen, s.k. procedurfel. Utgångspunkten i fråga om procedurfel är enligt förarbetena (RP 72/2002 rd s. 111) att myndigheten ska undanröja sitt beslut och råda bot på det bristfälliga förfarandet, t.ex. genom att höra en part som inte blivit hörd. Det saknar enligt förarbetena betydelse vilken inverkan felet har haft på utgången i ärendet.

Utgångspunkten är enligt 50 § att ett beslut får rättas till både parts nackdel och fördel. För att ett beslut ska kunna ändras till nackdel för en part krävs dock att denne samtycker till ändringen. Rättelse till nackdel för flera parter kräver samtycke av varje part (a. prop. s. 112). Är felet uppenbart och föranlett av partens agerande, bortfaller emellertid kravet på samtycke. Härmed avses närmast situationer där en part har gjort sig skyldig till svikligt förfarande.

Sida 557
Original

Det bör uppmärksammas att regeringen nyligen föreslagit att 50 § ska ändras (se RP 226/2009 rd). Paragrafen föreslås därvid få följande lydelse:

En myndighet kan undanröja ett oriktigt beslut som den har fattat och avgöra saken på nytt, om 1) beslutet grundar sig på en klart oriktig eller bristfällig utredning, 2) beslutet grundar sig på uppenbart oriktig tillämpning av lag, 3) det har skett ett fel i förfarandet när beslutet fattades, eller 4) det har tillkommit sådan ny utredning i saken som väsentligt kan påverka beslutet. I situationer som avses i 1 mom. 1–3 punkten får beslutet rättas till en parts fördel eller nackdel. Rättelse till en parts nackdel förutsätter att parten samtycker till rättelsen. Samtycke behövs dock inte, om felet är uppenbart och det har orsakats av partens eget förfarande. I fall som avses i 1 mom. 4 punkten får fel rättas endast till partens fördel.

Ändringsförslaget ingår som en del i en reform som bl.a. syftar till att dels förtydliga omprövningsförfarandets ställning och art som rättsmedel och därigenom öka förutsebarheten i förfarandet, dels skapa större möjligheter att enligt förvaltningslagen rätta sakfel (se RP 226/2009 rd s. 34–46). Den föreslagna ändringen innebär att en myndighet, oavsett om den är beslutande eller omprövande, kan rätta oriktiga beslut. Vidare tillförs paragrafen en ytterligare rättelsegrund, nämligen ny utredning i saken som väsentligt kan påverka beslutet (se punkten 4 i första momentet).

Bestämmelserna i 51 § motsvarar i princip de svenska reglerna om rättelse på grund av förbiseendefel.

Förfarandet vid rättelse är genom bestämmelserna i 52 och 53 §§ tämligen strikt formaliserat. Av lagtexten och förarbetena (RP 72/2002 rd s. 113–115) framgår också att rättelseförfarandet ses som ett med besvärsförfarandet parallellt förfarande. Enligt 53 § ska sålunda en besvärsmyndighet eller en myndighet, som med stöd av annan lagstiftning behandlar ärendet, underrättas om att ett rättelseärende har tagits upp till behandling och sedermera också tillställas beslutet i rättelseärendet. Den omständigheten, att ett överklagande eller något annat förfarande är anhängigt, hindrar således inte myndigheten från att rätta sitt beslut. I konsekvens härmed påverkar ett påbörjat rättelseförfarande inte heller besvärstiden eller någon annan frist. Av samma paragrafs sista moment framgår vidare att ett beslut att avslå ett yrkande om rättelse inte får överklagas genom besvär.

Sida 558
Original

Som nyss antytts innehåller 2009 års proposition även förslag till reglering av omprövningsförfarandet. Förslaget i den delen avser framför allt att ett nytt kapitel tillförs förvaltningslagen:

7 a kap. Omprövningsförfarande

Kapitlets tillämpning och förhållande till andra lagar 49 a § I detta kapitel finns bestämmelser om förfarandet vid behandling av omprövningsärenden. Bestämmelserna tillämpas även när ett ärende som har avgjorts av en tjänsteman ska föras till en behörig myndighet för behandling innan det överklagas. Vid behandlingen av omprövningsärenden ska denna lag tillämpas, om inte något annat föreskrivs i detta kapitel eller särskilt i någon annan lag.

Omprövningsbegäran och besvärsförbud 49 b § I lag bestäms särskilt när det är möjligt att begära omprövning av ett beslut. I sådana fall får beslutet inte överklagas genom besvär.

Det beslut som ges med anledning av en begäran om omprövning får överklagas genom besvär på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen eller i någon annan lag.

Tidsfrist för omprövningsbegäran 49 c § En begäran om omprövning ska göras inom 30 dagar från delfåendet av beslutet. Har begäran om omprövning inte gjorts inom föreskriven tid, tas den inte upp till prövning.

Omprövningsbegärans form och innehåll 49 d § En begäran om omprövning ska göras skriftligen hos den behöriga myndigheten. Av skrivelsen ska framgå vilket beslut som avses, hurdan omprövning som begärs och på vilka grunder omprövning begärs.

Skyndsam behandling 49 e § En begäran om omprövning ska behandlas skyndsamt.

Verkställighetsförbud 49 f § När omprövning har begärts kan den myndighet som behandlar begäran förbjuda att beslutet verkställs eller bestämma att verkställigheten ska avbrytas. Ett avgörande som gäller verkställighetsförbud eller avbrott i verkställigheten får inte överklagas separat.

Omprövningbeslut och rättelse av fel 49 g § När myndigheten har tagit upp en begäran om omprövning kan den ändra eller upphäva förvaltningsbeslutet eller avslå begäran om omprövning. I omprövningsbeslutet ska yrkandena i omprövningsbegäran avgöras och avgörandet motiveras. Bestämmelserna i 45 § 2 mom. tillämpas inte när det gäller motivering av omprövningsbeslut.

Sida 559
Original

Den myndighet som avgör begäran om omprövning kan samtidigt utan särskilt yrkande också fatta beslut om rättelse av fel på det sätt som föreskrivs i 50–53 §.

Genom de föreslagna bestämmelserna regleras ramarna för de förfaranden i vilka myndigheterna kan företa omprövning. Utgångspunkten är att man i omprövningsärenden fortfarande ska tillämpa de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen och regleringen i berörda speciallagar (RP 226/2009 rd s. 34, 37 och 45). Enkelt uttryckt innebär en omprövning, till skillnad från rättelse av sakfel, en ny behandling av saken på partens begäran. Rättelse av sakfel tar, som framgått, sikte på vissa kvalificerade fel som myndigheten kan rätta oberoende av parts initiativ. Sådan rättelse kan också aktualiseras i ett omprövningsärende. Värt att notera är vidare att ett beslut som kan bli föremål för omprövning inte får överklagas genom besvär. I stället får omprövningsbeslutet angripas genom sådant överklagande.

29.5. Rättsläget: Praxis

29.5.1. Källorna och avsnittets uppläggning

Att med ledning av rättspraxis skapa sig en heltäckande bild av förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ompröva, återkalla, ändra eller rätta sina egna beslut är naturligtvis ogörligt. Förvaltningsbeslut förekommer i ett otal varianter, och frågan om deras rättskraft i den här aktuella meningen blir endast sporadiskt föremål för prövning i domstol och naturligtvis än mer sällan i prejudikatinstansen på förvaltningsrättens område, Regeringsrätten. Den av överklaganden eller andra formbundna initiativ oberoende prövning som sker hos JO öppnar möjlighet för ett vidare spektrum av bedömningar, men även om JO:s beslut utgör en värdefull kompletterande källa är övervägandena i rättskraftsfrågor sällan särskilt ingående och avgörandena naturligtvis inte av samma dignitet som ett formligt prejudikat.

Tillsammans ger dessa båda källor emellertid en relativt klar vägledning vad gäller vissa bestämda men ganska grovt tillyxade beslutstyper, vilka var för sig inrymmer avgöranden av skiftande slag. Som nyss antytts är det dock inte svårt att finna exempel på helt andra arter av beslut, som över huvud inte bedömts från rättskraftssynpunkt. De resonemang som ligger till grund för ställnings-

Sida 560
Original

tagandena beträffande de beslut som varit föremål för prövning bildar emellertid samtidigt en bas för antaganden om hur andra fall – rörande andra beslutstyper – kan tänkas bli bedömda. Som alltid då man i praxis är obunden av skrivna regler framkommer resultaten genom att olika beaktansvärda intressen vägs mot varandra. Ofta blir det mera fråga om att tillämpa sunt förnuft än distinkta rättsliga principer. Som bakgrund till rättsfallsredovisningen ska i korthet anges några av de skäl som kan tala för och emot att ett beslut bör vinna rättskraft. (Framställningen ansluter här och i det följande till vad som sägs i Ragnemalm 2007 s. 119 ff.)

För rättskraft (för orubblighet i angiven mening) talar i främsta rummet trygghetsskäl. Gäller det beviljade förmåner – bidrag, tillstånd, auktorisationer, registreringar etc. – talar hänsynen till den enskildes trygghet och rättssäkerhet för att beslutet inte utan vidare får ändras av den beslutande myndigheten. Den enskilde kan ju ha förlitat sig på att beslutet ska bestå och vidtagit en rad åtgärder på basis av detta. Finns flera parter med motstående intressen involverade i ett ärende, är det naturligtvis äventyrligt att tillåta korrigering av meddelat beslut, eftersom endera parten ju då blir lidande. Allmänt sett kan en omfattande befogenhet för myndigheterna att återkalla och ändra sina beslut leda till minskad noggrannhet vid utredning och avgörande. Ett för den enskilde betydelsefullt ärende kan i realiteten komma att betraktas som endast preliminärt avgjort.

Mot rättskraft (mot orubblighet) talar å andra sidan behovet av att myndigheten snabbt och enkelt ska kunna rätta sitt beslut, om det visat sig vara olagligt eller klart olämpligt, något som också ur den enskildes synvinkel erbjuder stora fördelar eftersom han då inte behöver anlita det mera komplicerade överklagandeinstitutet. Även om beslutet i och för sig framstått som riktigt med hänsyn till underlaget för bedömningen vid prövningstillfället, kan det vidare förefalla otillfredsställande om myndigheten inte kan korrigera det, om nya omständigheter uppdagats, som ställt saken i ett nytt ljus. Då det gäller beslut rörande allmän ordning och säkerhet eller beslut, som syftar till att undanröja allvarliga faror för liv, hälsa eller egendom, kan det vara absolut nödvändigt att tillåta en snabb ändring genom den beslutandes egen försorg, om en ny situation inträtt.

Överväganden som dessa kan antas ligga bakom den praxis i rättskraftsfrågan som utvecklats rörande huvudsakligen fyra olika beslutstyper och som nu närmast – efter några ord om den i sammanhanget relevanta tidpunkten (29.5.2) – ska redovisas

Sida 561
Original

(29.5.3–29.5.6). Dessutom behandlas också kortfattat den speciella frågan om en myndighet som fattat ett beslut, som inte vinner rättskraft, kan ändra detta även efter det att beslutet överklagats och saken därmed blivit anhängig i högre instans (29.5.7). I anslutning härtill belyses även de handläggningsproblem som i praxis visat sig uppkomma vid tillämpning av omprövningsreglerna i 27 § FL i samband med överklagande (29.5.8). Avslutningsvis ges några hänvisningar till rättsfall och JO-beslut som belyser vad som i 26 § FL och den motsvarande bestämmelsen i 32 § FPL avses med ett förbiseendefel (29.5.9).

29.5.2. Tidpunkten då ett rättskraftsproblem kan uppkomma

Innan huvudlinjerna i praxis presenteras måste fastställas vid vilken tidpunkt ett rättskraftsproblem över huvud kan sägas uppkomma. När är med andra ord ett rättskraftigt beslut orubbligt i den meningen att den beslutande inte själv kan ändra sitt ställningstagande? Frågan uppkommer eftersom beslutsprocessen kan ske i flera steg.

Ofta förhåller det sig så, att myndigheten först vid ett sammanträde ”fattar” beslutet i den meningen att man fixerar dess innehåll och antecknar detta i sitt protokoll. Sedan går det någon tid, innan beslutet ökar i stabilitet genom att protokollet justeras. Först därefter ”meddelas” beslutet genom att det expedieras till parterna – eventuellt även till särskilt verkställighetsorgan – eller på annat sätt offentliggörs, t.ex. genom att det avkunnas eller tillkännages genom anlitande av någon form av kungörelseförfarande. (Att terminologin är vacklande spelar i sammanhanget ingen roll.)

Det har aldrig i praxis ifrågasatts att myndigheterna är oförhindrade att ändra sina beslut – alltså i princip alla beslut, oavsett vad de gäller – under tiden fram till expedieringen eller motsvarande tillkännagivande. Någon rättskraftsfråga anses alltså definitionsmässigt inte uppkomma före denna tidpunkt. Om beslutet är av sådan typ att det inte ska expedieras eller på liknande sätt tillkännages, kan tiden för protokollsjustering eller ärendets slutbehandling i stället sätta punkt för denna obegränsade rättelsemöjlighet. Meddelas beslutet genom registrering i myndighetens datasystem, kan i stället de tekniska möjligheterna för utomstående att tillgodogöra sig beslutsinnehållet bli avgörande för bestämmandet av tidpunkten (se JO 2003/04 s. 405).

Sida 562
Original

Den grundläggande tanken bakom den i praxis intagna positionen är naturligtvis att det inte spelar någon roll om myndigheterna byter ståndpunkt eller under beslutsförfarandet laborerar med olika alternativ, så länge ingen utomstående känner till detta. Beslutets adressat eller andra berörda kan inte lida någon rättsförlust, eftersom det är omöjligt att anpassa sig till ett ”beslut” om vars existens ingen utanför myndigheten är medveten. Ett nära samband föreligger naturligtvis mellan å ena sidan den nu berörda frågan om när ett beslut ska anses meddelat och en rättskraftsfråga därmed aktualiserad och å andra sidan frågan om när en handling enligt 2 kap. 7 § TF ska anses upprättad. (Att synkroniseringen inte är helt perfekt har belysts av Ragnemalm i FT 1981 s. 31 ff.)

29.5.3. Beslut i flerpartsärenden

Inledningsvis bör påpekas att det här egentligen inte är fråga om en speciell kategori av beslut, som skiljer sig från de övriga nedan berörda. Det är bara det faktum att besluten framkommit som resultatet av en process med flera parter inblandade som gör dem i någon mening speciella. Det avgörande som avslutar processen kan naturligtvis vara t.ex. av typ gynnande beslut eller avslagsbeslut.

Undantagsvis har rättegångsbalkens rättskraftsbegrepp och det där anvisade förhållningssättet kommit att analogt anlitas även i förvaltningsförfarandet, men det har då gällt förvaltningsärenden, som ansetts starkt påminna om brottmål eller tvistemål; avgörandet ska alltså till sin karaktär motsvara en dom i ett sådant mål. Exemplen i praxis är emellertid få och motiverar knappast några långtgående slutsatser.

I rättsfallet RÅ 1973 ref. 76 tillämpade Regeringsrätten sålunda processrättens regler om res judicata och avvisade en ny ansökan om körkortsåterkallelse avseende samma händelseförlopp eller ”gärning” som redan tidigare varit föremål för prövning i ett första återkallelseärende. Domens räckvidd är emellertid begränsad, då domstolen betonade att körkortsåterkallelser huvudsakligen grundades på trafiksäkerhetsskäl men att det just i detta fall var fråga om en återkallelse till följd av brottslig gärning. Prövningen av frågan om körkortsingripande kunde under sådant förhållande ”anses stå straffrättskipningen nära”, och rättskraftsfrågan borde ”bedömas utifrån ett närmast straffprocessuellt betraktelsesätt”.

Sida 563
Original

Ärendets tvistemålsliknande karaktär var i rättsfallet RÅ 2002 ref. 61 en av de faktorer som av Regeringsrätten åberopades till stöd för uppfattningen, att en försäkringskassa förfor riktigt då den avvisade den försäkrades förnyade ansökan i en sak som redan avgjorts genom länsrätts lagakraftvunna dom. Regeringsrätten pekade på att förvaltningsprocessen i socialförsäkringsmål numera är en fullt utbyggd tvåpartsprocess och framförde som ett supplerande argument för sin slutsats i rättskraftsfrågan den omständigheten att från tillämpningsområdet för specialbestämmelsen om ändring av egna beslut i 20 kap. 10 a § AFL uttryckligen undantagits det fall att domstol prövat beslutet.

Inte heller detta rättsfall medger några mera vittgående slutsatser. Regeringsrätten har inte avsett att frånträda gällande principer beträffande avslagsbesluts – som det ju här gällde – rättskraft, utan det var de åberopade förhållandena, särskilt att saken avgjorts genom en domstols lagakraftvunna dom (jfr RÅ 2010 ref. 1, angående återbetalning av bostadstillägg), som motiverade att man här ansåg sig böra tillämpa den allmänna processrättens regler om res judicata (jfr pleniavgörandet RÅ 2005 ref. 16). Det bör också påpekas att dissidenten i målet framförde vägande invändningar mot majoritetens resonemang och inte såg något skäl ”att avvika från den för förvaltningsförfarandet i övrigt gällande huvudregeln att ett tidigare avslagsbeslut inte utgör hinder för ny prövning av saken”. Han ansåg att parallellen med tvistemål haltade och att förekomsten av tvåpartsprocess i sig inte utgjorde skäl för att här tillämpa rättegångsbalkens rättskraftsprinciper. Bl.a. pekade han med hänvisning till förarbetsuttalanden på att beslutsmyndighetens ställning av motpart till enskild var av speciellt slag och inte ens förutsatte, att ”myndigheten medverkar i processen” (prop. 1995/96:22 s. 80); i en tvistemålsrättegång var däremot ”självfallet aldrig motpartens medverkan i processen onödig”. Han fortsatte:

Enbart det förhållandet att det i socialförsäkringsmål numera alltid är fråga om en tvåpartsprocess av särskilt slag kan således inte medföra att lagakraftvunna beslut och domar i sådana mål förhindrar en ny prövning av samma slag. Rättegången i sådana mål skiljer sig, noga taget, fortfarande inte från det slag av process som Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1987 ref. 80 fann inte kunna leda fram till ett rättskraftigt avgörande, nämligen då någon enskild inte står som direkt motpart till sökanden. När det så gäller rättegångens föremål måste det anses föreligga en betydelsefull skillnad mellan, å ena sidan, ett ersättningsanspråk som i ett tvistemål riktas mot en svarandepart, t.ex. under åberopande av att

Sida 564
Original

Hänvisningar till sid564

JO dnr 589-2016
JO dnr 921-2017
HFD 2014:30
Ds 2015:58: Avsnitt 13.14, 14.13
Prop. 2011/12:121: Avsnitt 6
Prop. 2011/12:25: Avsnitt 14
Prop. 2013/14:94: Avsnitt 8.3
Prop. 2017/18:80: Avsnitt 8
SOU 2012:26: Avsnitt 12.2
SOU 2013:69: Avsnitt 6.6.1
SOU 2014:3: Avsnitt 4.4.4
SOU 2018:18: Avsnitt 13.2
SOU 2018:86: Avsnitt 4.5.1
SOU 2021:47: Avsnitt 7.16.2

denne handlat på visst sätt eller underlåtit att handla och, å den andra, en enskilds ansökan om att erhålla en förmån som enligt bestämmelser i LAF skall utgå om vissa i lagen angivna förutsättningar är uppfyllda. Dessa omständigheter innebär att socialförsäkringsmål knappast kan sägas mer än avlägset påminna om ett tvistemål. De innebär också att det grundläggande syftet med att tillerkänna en tvistemålsdom negativ rättskraft, nämligen huvudsakligen att ge vinnande part trygghet i det han uppnått och tappande part skydd mot förnyade anspråk rörande samma sak, inte alls gör sig gällande i ett socialförsäkringsmål.

29.5.4. Gynnande beslut

För den enskilde är det naturligtvis särskilt angeläget att beslut varigenom han tilldelas en förmån av något slag – som alltså är gynnande för honom – i princip blir bestående. I praxis har också utbildats en klar huvudregel om att sådana beslut vinner rättskraft. Om en myndighet har tillsatt en offentlig funktionär, meddelat ett tillstånd eller bifallit en ansökan om ett ekonomiskt bidrag, kan man inte utan vidare fatta nytt beslut i saken. Från Regeringsrättens praxis kan t.ex. hänvisas till RÅ 1972 ref. 2 (tjänstetillsättning), RÅ 1972 ref. 47 (löneförmån), RÅ 1975 ref. 58 (bygglov), RÅ 1992 ref. 64 (registrering av varumärke), RÅ 1995 ref. 10 (tillstånd att anordna spel), RÅ 1999 ref. 75 (sjukbidrag), RÅ 2000 ref. 16 (bistånd enligt socialtjänstlagen) och RÅ 2004 ref. 78 (dispens enligt djurskyddslagen). I JO:s beslut framträder samma mönster; se t.ex. JO 1973 s. 520 (tillstånd till förevisning av djur), JO 1990/91 s. 161 (bostadsanpassningsbidrag), JO 2006/07 s. 376 (stöd ur EU:s strukturfonder) och JO 2008/09 s. 237 (betyg).

Från denna huvudregel har emellertid tre undantag ansetts gälla. Möjligen kan i senare praxis skönjas en tendens till en fjärde avvikelse, då det gäller gynnande beslut utan tidsbegränsning.

För det första är det ganska vanligt att gynnande beslut, särskilt tillstånd, förses med återkallelseförbehåll. Tillståndet ges alltså under det uttryckliga villkoret, att det under vissa betingelser kan komma att återkallas. Vanligen finns tämligen klara regler om återkallelse i den författning enligt vilken beslutet är fattat. Skulle så inte vara fallet, kan en myndighet kanske ibland känna sig frestad att ur den tillämpliga specialregleringens allmänna konstruktion härleda en omprövningsrätt, vilket naturligtvis kan vara äventyrligt (jfr dissidenterna i det nedannämnda rättsfallet RÅ 2000 ref. 16 ang. ändring av beviljat bistånd). Ett återkallelseförbehåll kan

Sida 565
Original

också, om den tillämpliga regleringen medger detta, intas i själva beslutet. Även här kan ibland tveksamhet uppstå huruvida ett sådant bemyndigande verkligen föreligger (se RÅ 2000 not. 178 ang. tilldelning av mjölkkvot). JO har betonat att ett förbehåll tydligt måste framgå av beslutet för att kunna beaktas (JO 2005/06 s. 287).

Ett andra undantag gäller situationer, där tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar återkallelse. Skulle människors liv eller hälsa sättas i fara om det gynnande beslutet fick bestå, måste det t.ex. kunna korrigeras omgående av den myndighet som fattat det. Då en länsstyrelse av misstag beviljat jägare längre jakttid än som avsetts, har sålunda återkallelse med hänsyn till bär- och svampplockares säkerhet godtagits (JO 1987/88 s. 258). Fara för djurs liv eller hälsa har tillmätts samma betydelse (RÅ 2004 ref. 78). Kriminalvårdsmyndighets beslut att medge en intagen rätt att ta emot obevakade besök har likaså ansetts kunna återkallas, då det bedömts nödvändigt av säkerhetsskäl (JO 1996/97 s. 114 och beslut 2005-10-18, dnr 224-2004). I dylika fall krävs alltså inget särskilt förbehåll för att rättskraften ska brytas.

Det tredje undantaget gäller sådana fall där den enskilde genom att lämna felaktiga uppgifter eller genom att förtiga relevanta fakta vilselett myndigheten, så att ett oriktigt gynnande beslut meddelats. Att det för en återkallelse inte är tillräckligt att den enskilde uppträtt oärligt, utan att det också krävs att beteendet lett till att beslutet blivit felaktigt, illustreras tydligt av rättsfallet RÅ 1968 ref. 78. Trots att sökande till lärartjänst i båda de fall som där bedömdes uppsåtligen förtigit samma omständighet med följd att tillsättningsbesluten återkallades, underkändes återkallelsen i det ena fallet, eftersom sökanden i detta hade rätt till tjänsten trots att hon inte fullgjort sin upplysningsplikt; ursprungsbeslutet var alltså i detta fall korrekt. Även JO har betonat att vilseledandet eller förtigandet, för att tillmätas betydelse, måste avse en relevant uppgift och ha förorsakat ett felaktigt beslut (JO:s beslut 1999-01-26, dnr 1682-1997, refererat i FT 1999 s. 33 f.).

Som ovan antytts har i rättspraxis väckts frågan om ett ytterligare undantag från principen om gynnande besluts rättskraft kan vara motiverat, nämligen för det fall beslutet avser en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning. I rättsfallet RÅ 2000 ref. 16 fastslog Regeringsrätten (3 led.) visserligen att hänsynen till den enskildes trygghet med styrka talade mot att bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) i form av hemtjänst fick omprövas till

Sida 566
Original

den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för ändring av gynnande beslut. En viss reservation framkom emellertid i vad som omedelbart därefter tillades:

Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka – exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras – att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning.

Frågan ställdes dock aldrig på sin spets eftersom det enda – och enligt Regeringsrätten inte godtagbara – skäl för ändring som gjorts gällande var kommunens besparingsbehov. Två dissidenter ville emellertid acceptera att biståndsbeslutet ändrades. I sitt resonemang ansåg de att det till och med kunde ifrågasättas, om inte beslutet kunde anses innehålla ”ett implicit förbehåll om att det kan återkallas” (jfr ovan om ett sådant undantag). Ledamöterna kom emellertid fram till att så inte var fallet, varför det i avsaknaden av generell reglering rörande omprövning/ändring av beslut liksom av särregler i socialtjänstlagen inte återstod annat än att ”göra en allmän bedömning av vad som bör godtas”.

Rättsfallet har åberopats av JO i ett beslut (JO 2003/04 s. 324), som gällde insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt JO hade det genom Regeringsrättens uttalanden – som rimligen borde kunna tillämpas även avseende beslut om insatser enligt LSS – klargjorts att det inte finns något absolut förbud mot ändring till nackdel för den enskilde såvitt avser beslut om insatser enligt LSS som gäller utan tidsbegränsning. Frågan om när skälen för en omprövning är tillräckligt starka fick enligt JO lösas i rättstillämpningen.

I ett senare beslut (2004-12-30, dnr 1838-2002) har samma JO hävdat, att Regeringsrättens avgörande inte utesluter, att det beträffande beslut om fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan finnas situationer, där ändring på grund av ändrade förhållanden kan vara motiverad. Enligt JO finns det därför ett visst utrymme för att hävda, att det på grund av ändrade omständigheter kan vara möjligt att ändra ett sådant beslut, även om någon av de generella förutsättningarna för ändring av gynnande beslut inte föreligger.

Sida 567
Original

29.5.5. Förelägganden, förbud och liknande betungande beslut

Förelägganden, förbud och liknande för den enskilde betungande beslut saknar som regel rättskraft. (Se t.ex. RÅ 1996 ref. 51 ang. förbud att saluhålla viss kemisk produkt.) Att en myndighet kan återkalla eller mildra ett sådant beslut kan från rättssäkerhetssynpunkt knappast väcka några invändningar, men även förändringar i skärpande riktning anses i princip tillåtna. En sådan handlingsfrihet för myndigheterna har ansetts nödvändig för en effektiv och ändamålsenlig förvaltning. Som framgår av rättsfallet RÅ 2002 ref. 39 kan t.ex. ett enkelt föreläggande att vidta en viss åtgärd ersättas med ett vitesföreläggande, om det första beslutet inte fått åsyftad effekt, liksom det senare beslutet i sin tur kan återkallas, om det inte längre är ändamålsenligt. (När det är fråga om just detta tvångsmedel gäller dock enligt 2 § viteslagen den särskilda restriktionen, att ett vitesföreläggande inte får ersättas av ett nytt sådant föreläggande i samma sak förrän det första föreläggandet vunnit laga kraft.)

29.5.6. Avslagsbeslut

Avslagsbeslut är också en typ av betungande beslut, som på motsvarande sätt frånkänns rättskraft, något som relativt nyligen bekräftats av Regeringsrätten, först i pleniavgörandet RÅ 2005 ref. 16 (ang. livränta; jfr RÅ 2002 ref. 61) och sedan i RÅ 2006 ref. 64 (ang. bygglov). Sökanden kan alltså återkomma med en ny framställning i samma sak och då få den bifallen utan hänsyn till det tidigare avslagsbeslutet. (Rättskraftsfrågan aktualiseras naturligtvis endast då saken är identisk; se t.ex. RÅ 2004 ref. 69.) Myndigheten kan frångå sitt tidigare beslut, om sökanden förmår visa nya omständigheter, men också på oförändrat material, om man ändrat uppfattning i frågan. Inte ens det förhållandet, att avslagsbeslutet efter överklagande fastställts av högre myndighet, hindrar i princip beslutsmyndigheten från att senare bifalla samma ansökan; se RÅ 1987 ref. 80 ang. ansökan om namnbyte. En konsekvens av att avslagsbeslut inte vinner rättskraft är, att en myndighet inte får avvisa en upprepad ansökan, som inges omedelbart efter det att samma ansökan avslagits. Framförs inga nya omständigheter, kan den nya prövningen dock göras helt summarisk (jfr JO 2002/03 s. 218).

Sida 568
Original

29.5.7. Rättelse efter det att beslutet överklagats

En särskild fråga i sammanhanget är vad som gäller om ett beslut, som saknar rättskraft, överklagats och saken därmed blivit anhängig i högre instans. Kan beslutsmyndigheten då fortfarande återkalla eller ändra sitt beslut? Samma fråga skulle då kunna bli föremål för behandling och nytt beslut i två olika instanser samtidigt, s.k. litispendens. Praxis ger inte något entydigt svar.

Mycket talar för att frågan ska besvaras nekande och att alltså beslutsmyndigheten i denna situation skiljs från vidare befattning med ärendet, som helt övertas av det organ som ska pröva överklagandet (jfr t.ex. RÅ 1983 ref. 2:65). Det måste principiellt anses olämpligt att samma fråga handläggs parallellt i under- och överinstans med risk för olika utgång. Om beslutsmyndigheten skulle kunna ompröva sitt beslut även efter det att det överklagats, föreligger också en risk för att man först då verkligen underkastar saken en seriös behandling. Ett belysande fall redovisas i JO 1972 s. 293, där en studiemedelsnämnd rutinmässigt omprövat sina avslagsbeslut så snart de överklagats och i inte mindre än 25 procent av fallen ändrat besluten till sökandenas förmån.

Häremot kan naturligtvis invändas att kraven på en snabb och enkel hantering i vissa fall kan motivera, att myndigheten själv ändrar sitt beslut trots pågående process i samma sak i överinstans; se t.ex. RÅ 2005 ref. 42 ang. ansökan om F-skattsedel (jfr JO 1975 s. 305, JO 1975 s. 351 och JO 1975/76 s. 291).

De i gällande förvaltningslag intagna reglerna om myndigheternas skyldighet att i vissa klara fall ändra sina beslut förutsätter att sådan ändring ska ske även om beslutet överklagats, men inte längre än till dess att handlingarna i ärendet överlämnats till den högre instansen. JO, som understrukit att huvudregeln ”givetvis” är att omprövning inte får ske efter denna tidpunkt, har i ett ärende om journalförstöring (JO 2000/01 s. 349) uttalat den reservationen, att det i vissa ärenden – dock inte det aktuella – kan ligga i sakens natur, att omprövning får eller av rättssäkerhetsskäl t.o.m. ska ske utan hinder av överklagande. Det bör observeras att JO:s sistnämnda uttalande angående vad myndigheterna eventuellt får göra inte rör tillämpningen av de aktuella reglerna i förvaltningslagen – som ju endast avser ett åliggande att, om det inte är till någons nackdel, ändra uppenbart oriktiga beslut – utan hänför sig till den vidare, och här ovan berörda, frågan om myndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut efter det att de överklagats.

Sida 569
Original

29.5.8. Omprövning enligt 27 § FL i samband med överklagande

I anslutning till det senast sagda kan också pekas på några av JO uppmärksammade felgrepp vid tillämpningen av 27 § FL i samband med överklagande. Inte sällan tycks myndigheterna, troligen missledda av att bestämmelsen försetts med rubriken ”Omprövning av beslut”, ha uppfattat regleringen som innefattande två separata åligganden – det första att pröva om det finns skäl att överväga saken på nytt (omprövning), det andra att redovisa ställningstagandet i denna fråga (ändring eller inte). Som framgår av bl.a. JO 2002/03 s. 359 förutsätter regleringen inte att det fattas beslut vare sig om att inleda eller att avsluta en omprövning. Det enda beslut som i sammanhanget är aktuellt är den ändring som myndigheten under i bestämmelsen angivna förutsättningar är ålagd att göra. (En annan sak är att ett nekande svar på en parts uttryckliga begäran om omprövning eller ändring bör ges i ett särskilt beslut.) Om ändringskriterierna inte befinns uppfyllda, ”behöver detta”, som JO uttryckte det, ”inte komma till uttryck i något formligt beslut”. (I ett äldre fall, JO 1989/90 s. 267, tycks – en annan – JO själv ha missuppfattat bestämmelsen, då det där hävdas att ”prövning av fråga om förutsättningar enligt 27 § för ändring av överklagat beslut föreligger är att anse som ett beslut under handläggning”.)

Om myndigheterna felaktigt ser sig förpliktade att sätta igång ett särskilt omprövningsförfarande, och därför avvaktar med att till den högre instansen vidarebefordra överklagandeskrivelser, som de (enligt 23 § FL) mottagit för rättidsprövning, förmenas klaganden rätten att inom rimlig tid få sin sak prövad i högre instans. Som JO påpekat (JO 2006/07 s. 458) aktualiseras den myndigheterna i 27 § FL ålagda ”skyldigheten att ompröva”– rättare sagt ”skyldigheten att ändra” – normalt inte, om det krävs ytterligare utredning för att konstatera att beslutet blivit felaktigt; ändring ska ju enligt bestämmelsen endast ske om beslutet är ”uppenbart” oriktigt och under förutsättning att korrigeringen kan ske ”snabbt och enkelt”. (Samma synpunkter gör sig naturligtvis gällande vid tillämpning av motsvarande bestämmelser i speciallagstiftning; se JO 2007/08 s. 399 ang. 20 kap. 10 a § AFL.)

För att motverka att myndigheterna efter företagen rättidsprövning – normalt en mycket enkel operation – dröjer med att skicka handlingarna vidare till den instans som ska pröva överklagandet, har JO vid upprepade tillfällen anvisat en vecka som

Sida 570
Original

maximitid; se t.ex. JO 1995/96 s. 314 och JO 2006/07 s. 312. JO har också kritiserat den fullständiga blockering av överinstansens prövning som kan bli konsekvensen av en annan missuppfattning om beslutsmyndighetens befogenheter i sammanhanget. Det har nämligen visat sig vara inte helt ovanligt, att myndigheterna tar sig friheten att inte bara företa en rättidsprövning utan också ger sig in på sådana sakprövningsförutsättningar som det ankommer på den högre instansen att ta ställning till, t.ex. huruvida beslutet är överklagbart (t.ex. JO 1991/92 s. 316, JO 2004/05 s. 373).

Särskilda problem har visat sig uppstå vid tillämpningen av den till 27 § FL anslutande bestämmelsen i 28 § FL om att ett överklagande förfaller, om ”myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär”, med följd att överklagandehandlingarna då inte ska vidarebefordras. JO har sålunda i flera fall kritiserat myndigheter, som avstått från att skicka handlingarna vidare i situationer då det överklagade beslutet visserligen ändrats men inte exakt så som klaganden önskat; se t.ex. JO 2006/07 s. 312 och det i FT 1996 s. 238 f. redovisade JO-beslutet 1996-09-17, dnr 1615-1996. Som särskilt anmärkningsvärt har JO noterat att myndigheterna ibland helt underlåtit att upplysa klagandena om att deras överklaganden har ansetts förfallna (JO:s ovannämnda beslut 1996-09-17, dnr 1615-1996, och det i FT 1997 s. 158 f. redovisade JO-beslutet 1997-03-12, dnr 2726-1996).

29.5.9. Rättelse av förbiseendefel

Bestämmelsen i 26 § FL om rättelse av beslut – av vilken typ som helst – som blivit uppenbart oriktiga till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller annat förbiseende, medger, liksom motsvarande regel i 32 § första stycket FPL, korrigering även till adressatens eller annan berörds nackdel. Det är naturligtvis då ytterst väsentligt att strikt upprätthålla kraven på att felaktigheten är lätt konstaterbar liksom att den förorsakats av just sådant förbiseende som exemplifieras i lagtexten. Hithörande frågor har behandlats i bl.a. rättsfallen RÅ 1973 ref. 38, RÅ 1975 ref. 105 och RÅ 1997 ref. 39 samt av JO i JO 1990/91 s. 135, JO 2000/01 s. 434, JO 2002/03 s. 397, JO 2003/04 s. 159 och JO 2008/09 s. 78. Ledning kan även hämtas från praxis avseende tillämpning av de likartade bestämmelserna i ärendelagen och rättegångsbalken.

Sida 571
Original

29.6. Frågans bedömning i tidigare lagstiftningsärenden

Som framgått ovan (29.3) innehåller förvaltningslagen endast en mycket ofullständig reglering vad gäller myndigheternas möjligheter att ändra sina beslut. I det arbete som sedan många år tillbaka bedrivits på förfarandelagstiftningens område har behovet av mera heltäckande regler frekvent diskuterats och ofta bejakats, men resultaten har av olika skäl uteblivit. De argument som därvid framförts i rättskraftsfrågan – för att anknyta till den terminologi som oftast använts (se 29.2 ovan) – är naturligtvis av intresse för våra överväganden.

Besvärssakkunniga (BSK) gav i sitt slutbetänkande en definition av det förvaltningsrättsliga rättskraftsbegreppet (SOU 1964:27 s. 465, 476). Med ett avgörandes rättskraft skulle förstås att beslutet band myndigheterna på sådant sätt, att de inte beträffande samma sak skulle kunna meddela ett beslut av annat innehåll – positivt eller negativt. I den mån ett beslut inte utövade rättskraft i något avseende, stod det normalt beslutsmyndigheten fritt att inom ramen för sin allmänna kompetens ta upp saken till ny prövning. Om ett beslut däremot ägde rättskraft, låg däri ett förbud för beslutsmyndigheten inte bara mot att pröva saken på nytt utan även mot att ändra själva beslutet även om det hade visat sig att detta var oriktigt (s. 480).

I sin beskrivning av gällande rätt poängterade BSK svårigheterna att se ett enhetligt mönster, men beträffande vissa angivna beslutstyper kunde man uttala sig (s. 478) med något mått av bestämdhet. Avslagsbeslut ansågs sålunda sakna rättskraft med följd att myndigheterna var oförhindrade att pröva en ny ansökan om samma sak. Om en myndighet meddelat ett påbud eller ett förbud, torde den vidare ”när som helst kunna taga upp saken till omprövning och allt efter omständigheterna skärpa, mildra eller upphäva förbudet eller påbudet”. Annorlunda förhöll det sig med beslut i disciplinärenden, där en analogi med straffprocessens regler tedde sig naturlig. Störst tvekan uttalade de sakkunniga beträffande gynnande beslut, den kategori som med hänsyn till de enskildas rättssäkerhet i främsta rummet borde komma i fråga som objekt för en lagreglering av rättskraftsfrågan.

Sida 572
Original

Med hänvisning till att rättskraftens innebörd i förvaltningsförfarandet inte var entydig och till de skiftande förhållandena inom förvaltningens område ansåg dock BSK (s. 480) att det inte var lämpligt att införa föreskrifter i ämnet i en allmän lag om förvaltningsförfarandet. Frågan var av den karaktären att det lämpligast borde överlämnas åt praxis och speciallagstiftning att lösa densamma. Då det gällde rättelse av skrivfel och liknande uppenbara felaktigheter i beslut kunde dock regler i ämnet ges. De sakkunniga lämnade därför förslag till en bestämmelse om rättelse – ”självrättelse i inskränkt mening” (s. 480) – som i princip motsvarade nuvarande bestämmelse om förbiseendefel i 26 § FL (jfr 11 kap. 10 § i de sakkunnigas lagförslag).

Den särskilda arbetsgrupp inom Justitiedepartementet som sedermera lade fram ett förslag till förvaltningslag gjorde samma bedömning som BSK i fråga om behovet av en bestämmelse om rättelse (SOU 1968:27 s. 217 och 219). En i princip motsvarande regel intogs i förslaget.

Utan att presentera något förslag i ämnet berörde arbetsgruppen (s. 218) även frågan om besluts orubblighet i en vidare mening. Man betonade att det inom förvaltningsförfarandet inte fanns något entydigt rättskraftsbegrepp och att en avvägning av skälen för och emot orubblighet gav olika resultat ”från område till område, sak till sak”. Då sakläget i förvaltningsärenden sällan var statiskt utan ofta försköts genom tillkomsten av nya omständigheter, rycktes grunden för ett res judicata-resonemang undan. Enligt arbetsgruppen var frågan om ett beslut kunde återkallas eller ändras ofta ”en lämplighets, skälighets- eller värderingsfråga och inte en fråga om processuella principer”.

I och för sig kunde det enligt arbetsgruppen vara tänkbart att införa en bestämmelse av innehåll t.ex. att ”en sak, som avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut, under vederbörligt beaktande av deras intressen som berörs av beslutet, får prövas på nytt när nya omständigheter upplyses eller bedömningsfel påvisas” (s. 219). En sådan bestämmelse skulle dock enligt arbetsgruppen ge föga vägledning och inte motivera en plats i en lag som så strängt hade begränsats till regler av central betydelse.

Sida 573
Original

I den proposition som gav upphov till 1971 års stora förvaltningsrättsreform – varigenom också förändringar i förvaltningsrättskipningens organisation genomfördes – förordade departementschefen att en allmän lag om förfarandet hos förvaltningsmyndighet skulle utformas i huvudsaklig överensstämmelse med arbetsgruppens förslag (prop. 1971:30 s. 287). I 1971 års förvaltningslag intogs sålunda endast en bestämmelse om rättelse av förbiseendefel, 19 §, med följande lydelse:

Innan myndigheten rättar beslut, som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet, skall tillfälle lämnas part att yttra sig, om det ej är obehövligt.

Av 3 § i samma lag framgick att rättelsebestämmelsen endast skulle gälla vid s.k. myndighetsutövning.

Förvaltningsrättsutredningen (FRU) lämnade i sitt delbetänkande (SOU 1981:46) vissa förslag till partiella reformer. FRU föreslog bl.a. att i förvaltningslagen skulle införas en ny paragraf om omprövning vid besvär, 20 §, med följande lydelse.

Om besvär anförs bör myndigheten ompröva sitt beslut. Ändring får dock ej ske till nackdel för klaganden eller annan part. Leder omprövningen till ändring i beslutet skall besvären anses förfallna. I annat fall skall handlingarna i ärendet utan dröjsmål lämnas över till den myndighet som har att pröva besvären.

Under rubriken ”Rättskraften i praxis” beskrev FRU (s. 132–134) gällande rätt genom att – dock med uteslutande av rättsfallshänvisningar – i direktcitat återge framställningen i Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder (i då föreliggande upplaga; se numera 8 u., 2007, s. 119 ff.). Vad där sagts har i allt väsentligt inkluderats i avsnitt 29.5 ovan, som emellertid också behandlar senare tillkomna rättsfall.

Med hänsyn till att det inom förvaltningsrätten inte hade utvecklats något entydigt rättskraftsbegrepp och att det bland förvaltningsmyndigheterna rådde en viss osäkerhet beträffande möjligheterna att återkalla och ändra egna beslut, ställde sig FRU (s. 137) i princip positiv till en mera heltäckande reform på området.

Sida 574
Original

Frågan om allmän reglering av rättskraftsfrågan fick emellertid anstå till dess ett förslag om en helt ny förvaltningslag lades fram.

Som ett led i en strävan att förskjuta tyngdpunkten nedåt i förvaltningsförfarandets instanskedja och förenkla handläggningen borde emellertid redan i detta skede införas en bestämmelse, som exklusivt tog sikte på de fall då besvär anförs över ett beslut men som inte utformades så att det i realiteten blev fråga om att skapa ytterligare en ”besvärsinstans” (s. 139). Samordningen av omprövnings- och besvärsinstituten borde således inte ske på så sätt, att ett överklagande fick ske endast om parten utan framgång först sökt få till stånd en omprövning av beslutet. I stället borde omprövningen byggas in som ett första led i besvärsprocessen.

Den av FRU föreslagna omprövningsbestämmelsen innefattade den väsentliga begränsningen, att en myndighet i den angivna situationen inte fick ändra sitt eget beslut till nackdel för klaganden eller annan part i ärendet. Omprövning borde enligt FRU (s. 141) normalt inte ske i flerpartsärenden eller när klaganden inte tidigare hade varit part i ärendet. Dock borde en ändring kunna ske även i sådana fall, om det redan från början stod klart att klaganden eller parterna i grundärendet var ense om ändringen.

Enligt tilläggsdirektiv år 1983 skulle FRU ytterligare överväga frågan om omprövning och i det sammanhanget vid behov ta upp bl.a. frågan om förvaltningsbesluts rättskraft. FRU lämnade i sitt slutbetänkande Ny förvaltningslag (SOU 1983:73) ett utförligt förslag om rättelse, ändring och omprövning av beslut. Lagförslaget (s. 24 f.) innefattade följande.

Rättelse av beslut

34 § Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller andra sådana förbiseenden innehåller uppenbara oriktigheter får rättas av den beslutande myndigheten. Innan rättelse sker skall parterna få tillfälle att yttra sig, om det inte är obehövligt.

Ändring av beslut

35 § Den myndighet som har fattat ett beslut får ändra detta, om det kan ske utan nackdel för någon enskild part. Ett beslut får också ändras

Sida 575
Original

1. om en part har utverkat det genom ofullständiga eller vilse-

ledande uppgifter,

2. om det är ett tillfälligt beslut enligt 24 § eller av annan anledning

endast gäller tills vidare eller om det är försett med förbehåll om att det kan återkallas,

3. om det är fråga om förbud, föreläggande eller liknande beslut,

4. om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras,

5. om beslutet strider mot lag eller förordning eller om det har

fattats av en kommunal myndighet i strid med en författning som har beslutats av kommunen,

6. om ärendet har handlagts felaktigt eller beslutet grundats på

felaktiga förutsättningar i sak och detta måste antas ha inverkat på ärendets utgång.

I andra fall får myndigheterna inte ändra sina beslut.

36 § Innan myndigheten ändrar ett beslut skall parterna underrättas om vad som har framkommit och få tillfälle att yttra sig över det. Underrättelse får dock underlåtas, om den är uppenbart obehövlig eller om ärendets avgörande inte kan uppskjutas. I fall då 35 § andra stycket 5 eller 6 tillämpas skall beslutet upphävas och ärendet omprövas.

Omprövning vid överklagande

37 § Ett beslut varigenom ett ärende avgörs skall skyndsamt omprövas av den beslutande myndigheten, om det har överklagats i rätt tid och det därvid har åberopats nya omständigheter av betydelse rörande beslutets innehåll eller ärendets handläggning. Vid omprövningen tillämpas 35 och 36 §§. Leder prövningen till den ändring som klaganden begär eller till att beslutet upphävs, förfaller överklagandet. I annat fall skall myndigheten överlämna handlingarna i ärendet tillsammans med eget yttrande till den myndighet som skall pröva överklagandet.

FRU beskrev i en bakgrundsteckning (s. 143–145) gällande rätt på samma sätt som skett i delbetänkandet. Man noterade att det inte vid remissbehandlingen hävdats att FRU skulle ha uppfattat rättsläget fel, ”något som också skulle ha förvånat då redogörelsen ansluter nära till litteraturen” (s. 151).

I sina överväganden – som var omfattande (s. 148–161) och här endast summariskt återges – angav FRU (s. 148), att huvudmotivet för förslaget om omprövning och ändring av beslut var det förstainstanstänkade som utredningen redan hade utvecklat i delbetänkandet. Enligt FRU (s. 149–150) hade diskussionsläget emellertid förändrats i förhållande till det som rådde under arbetet inom BSK och arbetsgruppen, och det var också nu möjligt att göra en annan

Sida 576
Original

bedömning av det gällande rättsläget än den som kom till uttryck i förarbetena till 1971 års förvaltningslag. Med hänsyn bl.a. till de huvudlinjer som utkristalliserats och beskrivits i litteraturen framstod det nu som möjligt att utforma allmänna basregler om myndigheternas befogenheter att ändra sina beslut. Samtidigt betonades att dessa frågor var de från tekniska synpunkter svåraste av dem som borde tas upp i en ny förvaltningslag.

En utgångspunkt var enligt FRU (s. 151), att samma förutsättningar borde gälla för ändring oavsett hur den aktualiserades. FRU poängterade därvid, att det knappast var möjligt, annat än som en övergångslösning, att föreslå en generell reglering angående omprövning efter överklagande och samtidigt lämna frågor om ändring av beslut i andra fall att lösas av specialförfattningar eller oskrivna normer.

Genom bestämmelserna i 35 § första stycket och andra stycket 1–4 i lagförslaget ansåg sig FRU (s. 152) ha gett uttryck för de principer i gällande rätt som hade en sådan fasthet att de var ägnade för en allmän lagstiftning. Samtidigt framhölls att det rörde sig om allmänna principer i praxis, som inte var fullt konturskarpa. Utredningen förutsatte att en detaljgenomgång av olika författningar skulle göras, och att man därefter kunde finna anledning inte bara till särbestämmelser utan också till vissa jämkningar i den föreslagna lagtexten.

I lagförslaget samordnade FRU (s. 153 f.) reglerna om ändring av beslut vid och utan överklagande. I bestämmelsen i 37 § andra stycket om omprövning vid överklagande hänvisades därför till 35 och 36 §§. FRU betonade vidare (s. 154) att det var av största vikt, att reglerna om omprövning utformades så att det inte i praktiken blev fråga om en ytterligare besvärsinstans. En förutsättning för omprövning enligt 37 § borde därför vara, att nya omständigheter av betydelse åberopats.

De föreslagna bestämmelserna om omprövning vid överklagande fick enligt FRU (s. 160) även betydelse i frågan om litispendensverkan. En ny handläggning hos beslutsmyndigheten blev möjlig, sedan överklagande hade skett. Reglerna ansågs dock ha utformats så, att de inte skulle innebära några avsteg från principen att ett ärende normalt inte ska kunna handläggas i två instanser samtidigt.

Avslutningsvis bör nämnas att FRU:s utförliga motivering (s. 156–159) för de båda innovationer som upptagits som ändringsgrunderna 5 och 6 i 35 § andra stycket här lämnas åsido. Flera

Sida 577
Original

uttalanden i dessa motiv synes sakna direkt samband med lagtexten, och förslagen förkastades sedermera av remissinstanserna.

I prop. 1985/86:80 med förslaget till den nu gällande förvaltningslagen angavs (s. 38) att nästan alla remissinstanser var för att man i förvaltningslagen skulle ta in regler om myndigheternas möjligheter att själva ompröva sina beslut. De rådde vidare bred enighet om att beslutsmyndigheten borde få ändra beslutet, om det kunde ske utan nackdel för någon enskild part. Flertalet instanser godtog också att myndigheterna i vissa fall skulle ha rätt att ompröva sina beslut även till enskildas nackdel, men många ansåg att förslaget gick för långt och innebar en oacceptabel försämring av rättssäkerheten. Av de i promemorian Ds Ju 1985:6 redovisade remissyttrandena (s. 453–527) framgår att kritiken framför allt tog sikte på punkterna 5 och 6 i 35 § andra stycket i FRU:s lagförslag.

I propositionen (s. 39–41) beskrivs de existerande möjligheterna till självrättelse i huvudsaklig överensstämmelse med vad som sägs i FRU:s slutbetänkande. Till diskussionen beträffande olika beslutstyper fogades emellertid ytterligare en variant, nämligen beslut som bara utgör ett internt ställningstagande från det allmännas sida. Departementschefen (s. 39 f.) ansåg inte att sådana beslut blev bindande för framtiden. Som exempel nämndes beslut att bygga en väg, att göra ett inköp, att sälja viss egendom, att upplåta jakträtt på en fastighet, att teckna aktier i ett bolag och att ingå förlikning i en rättstvist. Att en enskild person – t.ex. den som har antagits som entreprenör vid ett beslutat vägbygge – kan ha ett intresse av att beslutet står fast hindrade enligt departementschefen i princip inte att det ändrades. En annan sak var, att ett sådant beslut under vissa förutsättningar kan ha lett till civilrättsliga förpliktelser och att ändringen då kan medföra skadeståndskyldighet m.m. för det allmänna.

Departementschefen konstaterade (s. 41) att de principer som ansågs gälla var ändamålsenliga när det gällde omprövning utan samband med överklagande. FRU:s förslag, som avsevärt utvidgade befogenheterna för myndigheterna att rätta beslut till enskildas nackdel, borde därför inte genomföras. Liksom många remissinstanser ansåg han att förslaget i den delen kunde medföra nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt.

Sida 578
Original

Det lagförslag som lämnades i propositionen var mindre omfattande än FRU:s. Som skäl för denna mera begränsade reglering anförde departementschefen följande (s. 41 f.).

Med tanke på de mångskiftande förhållandena inom förvaltningen är det emellertid svårt att helt överblicka vilka konsekvenser det skulle få om man i förvaltningslagen försökte föra in en i princip fullständig reglering av de fall i vilka myndigheterna skall ha befogenhet att ändra redan fattade beslut. Regleringen skulle bli ganska invecklad och vag. Den skulle då inte vara till så stor nytta. Vidare är det med en sådan lösning knappast möjligt att under följdlagstiftningsarbetet klara ut på vilka områden specialregler skulle behövas. Jag förordar därför en mindre omfattande reglering. I förvaltningslagen bör föreskrivas som ett minimikrav att omprövning skall ske, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Frågor om omprövning i andra fall får liksom hittills lösas i praxis eller genom specialbestämmelser.

Regleringen borde främst avse beslutsmyndighetens skyldighet att ompröva sitt beslut i samband med att det överklagas, men de nya reglerna borde inte enbart ta sikte på dessa fall. De borde också innefatta en skyldighet att göra omprövningar i vissa fall oberoende av överklagande.

Departementschefen underströk vidare (s. 42 f.), att den skyldighet för myndigheterna att ompröva sina beslut som han förordade inte fick förstås så, att myndigheterna skulle vara förhindrade att ompröva sina beslut i andra fall. Omprövningsskyldigheten skulle således uppfattas som ett minimikrav. Den var avsedd som ett komplement till de befogenheter att ompröva beslut som myndigheter har enligt principer som iakttas i praxis och som innebär att myndigheterna får göra omprövningar också i andra fall än då de är skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen (s. 76).

Förslaget antogs av riksdagen och den nu gällande förvaltningslagen trädde ikraft den 1 januari 1987. Bestämmelserna i 26–28 §§ FL har därefter ändrats vid ett tillfälle. Det rörde sig då om en mindre korrigering av 26 §, innebärande att rättelsemöjligheten utvidgades till att gälla oavsett vem som förorsakat felaktigheten (prop. 1989/90:71, bet. 1989/90:JuU32, rskr. 1989/90:292).

SOU 1991:106 och Ds 1998:42

Bestämmelserna i förvaltningslagen som rör myndigheters befogenhet och skyldighet att ändra egna beslut har, som nyss nämnts, i princip inte ändrats sedan förvaltningslagens ikraftträdande. Frågornas

Sida 579
Original

reglering i allmän förfarandelagstiftning har dock behandlats av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) och i promemorian Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut (Ds 1998:42).

Domstolsutredningen behandlade i sitt betänkande omprövning enligt förvaltningslagen. Med ledning av en genomförd enkätundersökning drog utredningen slutsatsen, att det var de tvistiga ärendena som hamnade i domstol (SOU 1991:106, del A, s. 275). Utredningen hade inte funnit några direkta missförhållanden, som berodde på den då gällande lagstiftningen. Det fanns således vid denna tidpunkt inte skäl för att ändra de förhållandevis nya omprövningsreglerna. En utvidgad omprövningsskyldighet enligt den modell som gäller för skatteförvaltningen ansågs varken praktisk eller lämplig.

I promemorian Ds 1998:42 lämnades ett utförligt förslag om omprövning enligt förvaltningslagen. Det utformades närmast i anslutning till de principer om omprövning som gäller enligt lagen om allmän försäkring. Regeringen (prop. 2002/03:62 s. 15) avvisade emellertid förslaget om ett generellt utvidgat omprövningsförfarande och riksdagen var av samma uppfattning (bet. 2002/03:KU23 s. 18, rskr. 2002/03:164).

29.7. Överväganden

29.7.1. Behovet av lagstiftning

De riktlinjer för det aktuella problemets lösning som utvecklats i praxis har i allmänhet ansetts rimliga och ändamålsenliga. Tidigare försök att på ett mera fullständigt sätt omsätta principerna i lagtext har emellertid, som nyss beskrivits, av olika skäl misslyckats. Nuvarande förvaltningslag innehåller således – vid sidan av en redan i 1971 års förvaltningslag intagen föreskrift om korrigering av rena förbiseendefel av typ räkne- och skrivfel – endast en bestämmelse om obligatorisk omprövning i helt uppenbara fall. Vad gäller myndigheternas möjligheter att i andra fall återkalla och vid behov ändra sina beslut lämnar däremot lagstiftaren både myndigheter och medborgare i sticket.

Man kan naturligtvis inte utgå från att beslutsfattare på alla nivåer inom den vittförgrenade offentliga förvaltningen är väl förtrogna med rättspraxis på området eller inträngande studerat

Sida 580
Original

litteraturen i ämnet. Bristen på vägledning i skrivna regler kan leda till att man tror sig förhindrad att ändra beslutet i ett ärende, som man redan avgjort, även om det är sakligt befogat och kanske högst angeläget att så sker. Oklarheten kan naturligtvis också verka i motsatt riktning och leda till omprövningar, som av bl.a. rättssäkerhetsskäl inte bör få förekomma.

För den vanlige medborgaren är avsaknaden av författningsreglering naturligtvis på motsvarande sätt ett problem. Vänder han sig till det beslutande organet med en begäran om att utgången i ett avgjort ärende ska övervägas på nytt, saknar han lagstiftarens stöd för att sådan omprövning är möjlig. Känner han inte till myndigheternas enligt praxis existerande befogenheter att rätta sina beslut, kan han förledas att initiera en onödig överklagandeprocess om en sak, som den beslutande själv enkelt och snabbt skulle ha kunnat reglera. Som nyss antytts riskerar han också rättsförluster, om myndigheterna felaktigt tror sig kunna genom ett nytt beslut i en avgjord sak ta ifrån honom vad han redan vunnit.

Även om de i rättspraxis utstakade linjerna förstärkts och fått en allsidigare belysning genom tillkomsten av ytterligare rättsfall, kan således lagstiftningsbehovet knappast ifrågasättas. Ambitionen måste naturligtvis vara att skapa en reglering, som är så heltäckande och klargörande som möjligt. Samtidigt måste emellertid beaktas att, som FRU på sin tid uttryckte det, ”dessa frågor är de från tekniska synpunkter svåraste av dem som bör tas upp i en ny förvaltningslag” (SOU 1983:73 s. 150). Det är en illusion att föreställa sig, att man skulle kunna undvara hjälp av rättspraxis för att komplettera och specificera de nya reglerna. Inte heller kan man räkna med att helt avstå från specialreglering på vissa områden.

De bestämmelser i ämnet som intagits i vårt lagförslag är förhållandevis kortfattade och enkelt uppbyggda. Vi har undvikit att framställa problemet så komplicerat som det ofta uppfattas och i stället försökt att ge myndigheter och medborgare en mindre sofistikerad men mera begriplig och lätthanterlig vägledning. Vi har djup sympati för den tanke som FRU gav uttryck för redan i sitt första betänkande: ”Över huvud taget är det, om man vill uppnå några förbättringar i förvaltningsförfarandet, angeläget att inte överbetona problemen utan i stället ta till vara möjligheterna till praktiska lösningar” (SOU 1981:46 s. 137).

Sida 581
Original

29.7.2. Några riktlinjer för reformen

Enkelhet och praktikabilitet är naturligtvis inte de enda ledstjärnorna. Reglernas innehåll måste också vara sådant, att det motsvarar rättssäkerhetens och effektivitetens krav. Några riktlinjer för reformarbetet kan särskilt framhållas.

En första utgångspunkt för vårt arbete har varit att pröva möjligheterna att kodifiera den rättspraxis som vuxit fram på området. Det innebär inte, att regleringen nödvändigtvis behöver strikt anpassas till den fixering vid olika beslutstyper som där vuxit fram. Det är t.ex. uppenbart att kategorin gynnande beslut intar en särställning, eftersom hänsynen till den enskilde ställer särskilda krav på stabilitet. Andra beslutsvarianter torde däremot kunna behandlas efter ett enhetligt mönster, oavsett hur de definieras. Någon grupp – företrädesvis beslut i tvistemåls- och brottmålsliknande ärenden – bör möjligen helt avföras från det generellt tillämpliga systemet.

Vi har emellertid också velat vidga horisonten, så att regleringen kommer att omfatta även sådana fall som hittills över huvud inte aktualiserats i praxis. Den intresseavvägning som kommit till uttryck i prejudikaten på rättskraftsområdet synes emellertid kunna utgöra ett riktmärke vid skapandet av bestämmelser med ett mera generellt tillämpningsområde.

Det sagda innebär också att vi inte, som den nuvarande lagen, kan stanna vid den mera begränsade frågan om myndigheternas skyldighet att i klara fall företa omprövning. Regleringen måste i första hand ta sikte på de befogenheter att företa ändring som står dem till buds. Det är givet att möjligheterna måste vara mera vidsträckta och därmed blir mera svårbestämda än skyldigheterna.

En annan grundläggande aspekt är att de nya reglerna inte får ha en sådan inriktning, att förfarandet i realiteten belastas med ytterligare en instans. Det fyrainstanssystem – en förvaltningsmyndighet och tre domstolar – som nu i princip gäller kan inte gärna utvidgas med en femte variant i form av en regelrätt dubblerad prövning i första instans. Formaliseringen får med andra ord inte drivas därhän, att beslutsmyndighetens omprövning av sina beslut kommer att innefatta en särskild process, jämförbar med den som gäller vid överklagande. Komplicerade bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas möjligheter att genom nya beslut åsidosätta resultatet av tidigare avgöranden kan leda till att handläggningstiderna totalt sett inte blir kortare utan längre.

Sida 582
Original

Ytterligare en med den nyss nämnda sammanhängande väsentlig utgångspunkt är, att överklagandeförfarandet inte får hämmas genom en långdragen omprövningsprocess. Ett överklagande får, som också påpekas i våra direktiv, inte till men för klaganden ”fastna” hos beslutsmyndigheten. Som tidigare (avsnitt 29.5.7) framhållits har den existerande regleringen – utan att det varit lagstiftarens avsikt – kommit att uppfattas så, att omprövning utgör ett obligatoriskt inslag i överklagandeförfarandet. Vi ser det som angeläget att de båda varianterna för att åstadkomma ändring principiellt hålls isär.

Vilken terminologi som används är i sammanhanget inte oviktigt. För att klargöra frågorna och skapa större reda i regleringen föreslår vi vissa innovationer i begreppsapparaten. I närmast följande avsnitt förklarar vi anledningen till att vi valt att tala om ”rättelse av egna beslut” för att beskriva det problem vi vill lösa.

29.7.3. Terminologin

I avsnitt 29.2 ovan har beskrivits hur den negativa rättskraften inom förvaltningsrätten getts ett annat innehåll än det rättskraftsbegrepp som används i den allmänna processrätten. Under förutsättning att skillnaderna är klargjorda föreligger naturligtvis inget hinder mot att man i doktrin och praxis – eller för den delen i ett utredningsbetänkande – diskuterar frågan huruvida en förvaltningsmyndighet kan korrigera sina egna beslut som gällande beslutens rättskraft. Att på ett från rättegångsbalken avvikande sätt använda termen rättskraft i en ny förvaltningslag kan däremot inte gärna komma i fråga. Det sker inte heller i den nuvarande lagen, där i stället tre andra beteckningar figurerar.

I 26 § FL talas om rättelse av beslut, som av rent förbiseende blivit felaktigt. Av bestämmelsens lydelse – men inte av dess rubrik – framgår klart att det endast är fråga om rättelse genom den beslutandes egen försorg, inte t.ex. rättelse som högre organ företar efter ett överklagande.

Under rubriken ”Omprövning av beslut” åläggs myndigheterna i 27 § FL att under vissa förutsättningar ändra sina beslut. Omprövning och ändring är emellertid från språklig synpunkt inte samma sak. En omprövning behöver ju inte leda till en ändring utan kan lika gärna utmynna i att beslutet står fast. Lagtexten anger inte villkoren för att ett beslut (eller snarare ett ärende) mera förutsättningslöst

Sida 583
Original

ska kunna tas upp till prövning på nytt utan kräver att beslutet ändras i den angivna situationen. Påpekandet om en sådan brist på kongruens mellan rubrik och lagtext kan tyckas småaktigt, men de språkliga inadvertenserna synes ha lett till en missuppfattning om vad som enligt bestämmelsen krävs av myndigheterna.

Konsekvenserna har främst visat sig vid tillämpningen av 27 § FL i samband med överklagande. Bestämmelsen – i kombination med det anslutande stadgandet i 28 § FL – tycks då ha föranlett myndigheterna att som ett särskilt förfarande företa en omprövning i syfte att undersöka, om de är skyldiga att ändra sina beslut. Det skulle alltså enligt detta synsätt i realiteten röra sig om två beslut – ett beslut att företa omprövning och ett annat vari resultatet av omprövningen redovisas (ändring eller inte ändring). Att denna missuppfattning lett till förseningar i förfarandet och skadat överklagandeinstitutet har berörts ovan (avsnitt 29.5.8) vid redovisningen av vissa JO-beslut.

Av bl.a. dessa skäl bör termen omprövning inte användas i den nya förvaltningslagen, då man vill beskriva förvaltningsmyndigheternas möjligheter att korrigera sina beslut. Att i sammanhanget tala om återkallelse av meddelade beslut, vilket ofta sker, är inte heller helt adekvat, då det leder tankarna till endast en typ av justering, nämligen att beslutet upphävs utan att ersättas av något annat. Någon principiell invändning kan däremot knappast riktas mot att man i den nya förvaltningslagen väljer att, liksom i den nu gällande, begagna sig av ordet ändring. Det vore emellertid enligt vår mening en viss fördel om man i sammanhanget kunde undvika samma term som i lagen (23 § FL, 41 § i vårt lagförslag) nyttjas för att beskriva det resultat som begärs vid ett överklagande, alltså den åtgärd som man vill att någon annan än beslutsmyndigheten – en högre instans – ska vidta.

Vi har stannat för att föreslå att termen rättelse i den nya lagen genomgående används för att beskriva den åtgärd en myndighet företar då den frångår sitt tidigare meddelade beslut, vare sig man ”upphäver”, ”återkallar” eller ”ändrar” detta. Något vägande skäl för att, som nu, reservera termen för korrigering av beslut som innehåller rena förbiseendefel finns knappast. (Enligt BSK rörde det sig då om ”självrättelse i inskränkt mening”; se 29.6.) Det kan snarare påstås vara ologiskt att låta anledningen till rättelsen styra valet av term för att beskriva typen av åtgärd. Oavsett om det fel som ansetts motivera att beslutet inte bör få stå kvar uppkommit som resultat av felräkning, felbedömning, procedurfel eller någon

Sida 584
Original

omständighet helt utanför myndighetens kontroll, blir åtgärden principiellt densamma.

Möjligen skulle den invändningen kunna göras, att termen rättelse lämpar sig mindre väl för att beskriva en korrigering som motiveras av nytillkomna omständigheter, särskilt om dessa omständigheter inte bara var okända vid beslutstillfället utan faktiskt inträffat senare. Det förhållandet, att beslutet när det fattades kanske framstod som korrekt, hindrar emellertid inte att det genom ett senare händelseförlopp kan ha blivit felaktigt och därmed är av karaktär att kunna rättas. Däremot skulle termen självrättelse, som från saklig synpunkt väl täcker vad här är fråga om, möjligen kunna ge ett missvisande intryck av att myndigheten på något sätt gjort avbön för begångna försyndelser.

Vår slutsats blir alltså, att den neutrala termen rättelse lämpar sig väl, då man i lagtext ska beskriva vad det är fråga om. För att markera att det inte gäller en av utomstående – t.ex. en överklagandeinstans – företagen rättelse anges i vårt lagförslag att de aktuella bestämmelserna avser rättelse av myndigheternas egna beslut.

29.7.4. Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående (30 §)

Det framstår som en brist, att det saknas bestämmelser om möjligheterna att rätta beslut före den tidpunkt då de ”expedierats eller på motsvarande sätt offentliggjorts”, som det brukar heta. Saken har visserligen inte ansetts kontroversiell och sällan eller aldrig gett upphov till någon diskussion i praxis kring rättskraftsfrågor, företrädesvis av den enkla anledningen att någon sådan fråga definitionsmässigt inte ansetts kunna uppstå före expedieringen eller motsvarande. Med hänsyn till att som ”beslut” betecknade ställningstaganden kan figurera även på tidiga stadier under beslutsprocessen – t.ex. i ett beslutsutkast eller i ett protokollfört beslut, som först senare ska expedieras – synes ett behov finnas av att upplysa myndigheterna om vilken tidpunkt som i sammanhanget är relevant.

Att man i doktrin och praxis angett expedieringen som riktmärke är naturligt, då tidpunkten för denna normalt också avgör om en handling enligt 2 kap. 7 § TF ska anses som upprättad och därmed i princip tillgänglig för allmänheten. Som framgått av avsnitt 29.5.2

Sida 585
Original

ovan är anledningen till att myndigheterna i inledningsfasen av beslutsprocessen bör fritt kunna byta ståndpunkt eller i annat avseende frångå vad man tidigare bestämt att ingen utomstående berörs av detta. Så snart beslutet lämnat myndigheten och kommit adressaten eller någon annan till del, kan förväntningar om att det står fast uppstå och ett agerande utifrån denna förutsättning vara rimligt.

Att tidpunkten för beslutets expediering även i den nya bestämmelsen bör vara huvudalternativ, då det gäller att ange när myndigheternas obegränsade rättelsemöjlighet upphör, synes naturligt. Vad gäller en kompletterande tidsangivelse för sådana fall då beslutet inte ska expedieras kan man i och för sig anknyta till det i sammanhanget vanligen förekommande uttryckssättet och tala om ett ”offentliggörande”, jämförbart med en expediering. Att i lagtext välja en sådan specifik och skenbart precis – och från den i 2 kap. 7 § TF nyttjade begreppsapparaten avvikande – term synes emellertid något problematiskt. För att å andra sidan inte binda tillämpningen strikt vid TF:s regler om när en handling anses upprättad, vilket skulle kunna förorsaka problem med hänsyn till att frågeställningarna visserligen är likartade men inte helt identiska, har vi stannat för en mera neutral beskrivning, som vi anser fånga det väsentliga. Enligt vårt lagförslag upphör den obegränsade rättelsemöjligheten således när beslutet expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående.

Specificeringen att beslutet ”gjorts” – inte bara ”blivit” – tillgängligt förutsätter att det spritts utanför myndigheten genom dess egen försorg. Rättelsebefogenheten kan därmed inte knytas till en tidpunkt då någon annan, kanske genom ett bedrägligt förfarande, kommit i besittning av ett ännu inte slutligen färdigt beslut. Termen ”utomstående” avser självfallet också – och främst – beslutets adressat. Denne är visserligen i högsta grad berörd av utgången i det ärende som beslutet gäller, men i förhållande till myndigheten är han naturligtvis att betrakta som utomstående.

Det är angeläget att poängtera att rättelsemöjligheten inte är beroende av vilken beslutstyp det gäller utan avser alla beslut. Vi har i förslaget till lagtext markerat detta genom att ange att en myndighet alltid kan rätta sitt beslut före den angivna tidpunkten. Därav framgår också att rättelsen inte förutsätter att beslutet blivit felaktigt i något speciellt hänseende.

Sida 586
Original

Vi har också ansett det befogat att i lagtexten upplysningsvis tillfoga, att rättelse efter den här aktuella tidpunkten endast får ske under de i de följande paragraferna angivna förutsättningarna.

Vi föreslår således att den nya lagens avdelning med bestämmelser om ”Myndighetens rättelse av egna beslut” inleds med följande regel (30 §) om rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående: En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§.

29.7.5. Rättelse på grund av skrivfel eller liknande (31 §)

Den nuvarande regleringen i 26 § FL synes ha fyllt sitt ändamål väl. Ett beslut – oavsett vilken typ det gäller – bör således kunna rättas om det innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Ett särskilt skäl för att inte föreslå någon ändring i sak utgör det förhållandet, att i princip samma bestämmelser finns i förvaltningsprocesslagen liksom i rättegångsbalken och ärendelagen (se 29.5.9 ovan). Den praxis som utvecklats vid rättstillämpningen på samtliga dessa områden kan alltså ge vägledning, bl.a. då det gäller att skilja ut rena förbiseendefel från andra typer av fel och att avgöra hur tydlig en felaktighet måste vara för att den ska anses uppenbar.

Bestämmelsen i 26 § FL har försetts med rubriken ”Rättelse av skrivfel och liknande”. Det råder naturligtvis ingen tvekan om vad som avses, men i den nya lagen bör väljas en formulering, som på ett mera adekvat sätt anger objektet för rättelsen. I linje med vad som följer av de övriga här föreslagna föreskrifterna bör således klart framgå att det är beslutet, inte ”felet”, som kan rättas med stöd av bestämmelsen. Detta sker enklast genom att ordet ”av” i rubriken byts ut mot uttrycket ”på grund av”.

Vi anser att identiska krav på att en part ska höras innan rättelse sker bör uppställas, oavsett anledningen till rättelsen. Bestämmelser härom har därför samlats i en och samma paragraf (34 § i vårt lagförslag; se 29.7.8 nedan). Behov av en särregel motsvarande den som nu finns i andra meningen i 26 § FL saknas därmed.

Det anförda har lett oss till att föreslå följande bestämmelse (31 §) om rättelse på grund av skrivfel eller liknande: Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller

Sida 587
Original

någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet.

29.7.6. Rättelse av andra skäl (32 §)

Den grundläggande förutsättningen för att rättelseinstitutet ska aktiveras och därmed bidra till att tyngdpunkten i förvaltningsförfarandet förskjuts nedåt i instanskedjan är att myndigheterna är medvetna om vilka befogenheter de har att själva korrigera sina beslut. Det praktiskt viktigaste inslaget i en reform på området är enligt vår mening, att lagstiftaren ställer upp en enkel huvudregel, som kan fungera som riktmärke för normalfallen. Då behov av avvikelse från denna regel kan klart definieras och knytas till en särskild typ av beslut, bör en kompletterande bestämmelse härom intas i förvaltningslagen. För att motverka att införandet av regler om myndigheternas befogenheter på området skapar intrycket, att en skyldighet att företa rättelse inte i någon situation föreligger, och för att reformen inte i något avseende ska kunna uppfattas som ett steg tillbaka, bör också medtas en bestämmelse, som i huvudsak motsvarar nuvarande 27 § FL.

Vad gäller tillämpningsområdet bör klart framgå att bestämmelserna – liksom 27 § FL – endast tar sikte på beslut, som meddelats i första instans. Överinstansen är ju numera normalt en förvaltningsdomstol, och dessas verksamhet faller i princip utanför förvaltningslagens tillämpningsområde, men inte heller beträffande sådana domstolsliknande nämnder eller högre förvaltningsmyndigheter, som har till uppgift att pröva överklaganden på speciella områden, finns det anledning att här reglera befogenheterna eller skyldigheterna att rätta egna beslut.

Vi har i vårt förslag inte uppställt några särskilda krav vad gäller anledningen till att rättelse sker. Det kan röra sig om ursprungliga felaktigheter av både saklig och processuell karaktär, men rättelsen kan också betingas av att nya omständigheter tillkommit, vilka ställt saken i en ny belysning. En alltför detaljerad uppräkning av tänkbara rättelseskäl kan leda till den inte avsedda effekten, att tillämpningen i realiteten binds vid de särskilt angivna exemplen. Vi har därför valt att helt allmänt ange att rättelse kan ske, om myndigheten på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning finner att dess beslut är felaktigt.

Sida 588
Original

Som framgått har vi inte nöjt oss med att kodifiera praxis. Vi har visserligen tagit vad som där framkommit som utgångspunkt för våra resonemang, men inte lika strikt knutit våra ställningstaganden till frågan om vilken beslutskategori som är föremål för rättelse. Vi anser att regleringen kan rationaliseras enligt följande.

Det finns således i aktuellt hänseende knappast någon anledning att avskilja avslagsbeslut från förelägganden, förbud och liknande betungande beslut. Oavsett kategoriseringen har de i praxis behandlats identiskt vad gäller möjligheterna att göra rättelse, och något skäl att ändra denna ordning har inte framkommit.

Det förhållandet att en ny ansökan om samma sak kan prövas på nytt och då leda till att det tidigare avslaget rättas, dvs. att ansökningen vid det senare tillfället beviljas, kan rimligen inte vara kontroversiellt. Att i stället tvinga den enskilde att överklaga ett första avslag skulle för både denne och det allmänna innebära tidsförlust och ökade kostnader och vara ett steg i fel riktning, då man strävar efter att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet nedåt i kedjan. Inte heller belastas myndigheterna påtagligt av sökandens möjligheter att vid upprepade tillfällen återkomma med nya initiativ, baserade på exakt samma omständigheter. Att vägran att göra ändring genom rättelse manifesteras i ett nytt avslag i stället för i en avvisning – som skulle ha blivit fallet om beslutet tillerkänts rättskraft i klassisk, processrättslig mening – gör ingen större skillnad, då avslaget under angiven förutsättning kan ges per automatik utan några större insatser från myndighetens sida.

På samma sätt måste förelägganden och förbud kunna rättas, inte bara då ett ursprungligt fel kan påvisas utan också då förhållandena förändrats på ett så avgörande sätt att det ursprungliga beslutet blivit verkningslöst eller inte längre är ägnat att på det mest rationella sättet lösa det problem som föranlett att det meddelats. Ingen invändning torde kunna riktas mot att myndigheterna kan rätta sina beslut i en för den enskilde mildrande riktning. Även skärpningar måste emellertid accepteras, om förvaltningen ska kunna arbeta funktionellt och uppnå de resultat den är ålagd att åstadkomma. Det är att märka att förvaltningsmyndigheternas beslut inte, som ett klassiskt domstolsavgörande, avser statiska förhållanden utan ofta utgör ingrepp i en ständigt pågående händelseutveckling. Påpekas bör i sammanhanget att den begränsning i myndigheternas handlingsfrihet som den av oss föreslagna föreskriften om proportionalitet innebär bl.a. är ägnad att minska risken för att ingripanden av olika slag successivt skärps på ett opåkallat sätt.

Sida 589
Original

Vad gäller typer av beslut, som i praxis – ännu – inte bedömts från rättskraftssynpunkt, är det naturligtvis omöjligt att med bestämdhet hävda en uppfattning om det nuvarande rättsläget. Flertalet av de beslut som dagligen och stundligen fattas inom administrationen torde emellertid vara sådana, att den flexibilitet som rättelseinstitutet medger är nödvändig. Vi anser därför att en sådan huvudregel om befogenhet för myndigheterna att rätta sina beslut som vi föreslår är rationell utan att vara ägnad att äventyra rättssäkerheten.

Ett exempel på en i praxis ännu inte av Regeringsrätten prövad beslutstyp fördes fram i propositionen med förslag till den nuvarande förvaltningslagen (prop. 1985/86:80), där departementschefen hävdade den mycket rimliga uppfattningen, att beslut om vägbyggen, inköp, försäljningar, aktieteckning och annat, som bara utgör interna ställningstaganden från det allmännas sida, måste kunna rättas, även om enskilda personer därmed skulle kunna se sina förväntningar gå om intet (se 29.6 ovan). Besvikelsen kan i sådana fall mildras av möjligheterna att i vissa fall, då beslutet lett till civilrättsliga förpliktelser för det allmänna, kräva skadestånd. Det rör sig alltså här inte om tillämpning av offentligrättslig lagstiftning, som anger de förutsättningar under vilka ett enskilt subjekt ska tillerkännas en viss förmån, utan om det allmännas av annan typ av lagstiftning styrda agerande i ett politiskt eller ekonomiskt sammanhang. Frågan om behov av ett undantag från en huvudregel om myndigheternas rättelsebefogenheter ställer sig annorlunda, då det gäller tillämpning av just nämnda typ av offentligrättslig förmånsreglering.

Om en myndighet meddelat ett för den enskilde gynnande beslut i ett ärende om utfående av en förmån av personlig eller ekonomisk art, är det tämligen uppenbart, att denna förmån inte utan vidare får tas ifrån honom genom att myndigheten senare rättar sitt beslut. Det är också det besked som ges i fast rättspraxis (se 29.5.4 ovan). En sådan ordning ligger även väl i linje med vad som gäller enligt EU-rätten (se avsnitt 4.6). Den av oss formulerade huvudregeln måste alltså modifieras med avseende på sådana beslut.

Även om gruppen gynnande beslut är heterogen och kan innefatta beviljande av förmåner av de mest skiftande slag, anser vi oss i lagtexten kunna bestämma undantagsregeln med användande av denna beteckning. En svårighet ligger däri, att ett beslut, som i det konkreta fallet är positivt för adressaten, inte för den skull automatiskt bör hänföras till kategorin gynnande. Ett beslut, som ersätter ett tidigare i samma sak och som ur den enskildes syn-

Sida 590
Original

vinkel är förmånligare än det förra, kan nämligen till sin art ändå vara betungande. Ett beslut att begränsa ett föreläggandes omfång förändrar sålunda inte dess karaktär av betungande – det krävs fortfarande att adressaten ska utföra en prestation eller avhålla sig från något – med följd att det enligt vad ovan angetts åter kan skärpas, om omständigheterna så kräver. Vi anser oss ha löst problemet genom att ange att det ska röra sig om beslut, som till sin karaktär är gynnande för någon enskild. Att en regel med det klara syftet att skydda den som en gång beviljats en förmån inte hindrar att beslutet justeras i den riktningen, att förmånen ytterligare utvidgas, är självklart och behöver inte särskilt markeras i lagtexten.

Den i praxis aktualiserade frågan, om grundsatsen om gynnande besluts immunitet från senare rättelser även bör omfatta sådana beslut som avser beviljande av en fortlöpande förmån utan någon angiven tidsbegränsning, bör enligt vår mening i princip besvaras jakande. Vi är inte beredda att i förvaltningslagen skapa ett system som särskilt tar sikte på dylika beslut. Om det finns behov av en möjlighet att senare återkalla eller modifiera sådana beslut under andra förutsättningar än som framgår av vårt förslag till undantag vad gäller rättelse av gynnande beslut, får det enligt vår mening ske med stöd av regler i specialförfattning.

Det första undantaget gäller situationer där den enskilde från början har klart för sig att myndigheten kan komma att ändra sitt beslut, om den anser att det finns skäl för detta. Sådana återkallelseförbehåll bör i första hand intas i den författning enligt vilken beslutet meddelas. För att adressaten ska uppmärksammas på att den aktuella föreskriften innehåller ett sådant förbehåll, bör uppgift om detta lämpligen också intas i beslutet.

En särskild fråga är hur konkret ett författningsstadgat bemyndigande måste vara. Är det t.ex. tillräckligt att det beträffande sådana gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner som nyss berördes kan anses implicit framgå av författningens uppbyggnad i stort eller av utformningen av dess enskilda bestämmelser att dylika beslut bör kunna rättas? Vi anser inte det. För att nå den avsedda effekten måste krävas att lagstiftaren uppmärksammat problemet och tagit ställning till detta genom att inta en uttrycklig föreskrift i författningen. Däremot kan det naturligtvis inte anses nödvändigt, att ett sådant förbehåll ges individuellt för varje enskild typ av förmån, utan det räcker med ett mera generellt bemyndigande avseende hela eller delar av författningens tillämpningsområde. I

Sida 591
Original

lagförslaget har vi inte definierat kravet på precision på annat sätt än genom att ange, att ett gynnande beslut får rättas, om det av ”de föreskrifter enligt vilka det meddelas framgår” att det under vissa förutsättningar får rättas. Att det finns ett återkallelseförbehåll ska alltså framgå av uttryckliga regler och det är sålunda inte tillräckligt att ett sådant kan härledas t.ex. från uttalanden i lagförarbeten.

Ett återkallelseförbehåll anses också mera autonomt kunna intas i själva beslutet. Även om detta torde vara mindre vanligt, utesluter de regler vi föreslår inte en sådan möjlighet. Det innebär emellertid inte att myndigheterna kan skaffa sig total rörelsefrihet genom att opåkallat förse sina beslut med sådana reservationer. En grundläggande förankring i författning måste ändå finnas. Återkallelse av en beviljad förmån, liksom vidtagande av ett ingripande mot den enskilde, måste vara i överstämmelse med principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet.

Ett andra undantag från principen om gynnande besluts orubblighet i den här avsedda meningen bör göras, om s.k. tvingande säkerhetsskäl kräver att en rättelse sker. Vi har i vårt lagförslag hållit fast vid detta i både doktrin och praxis väletablerade uttryck, även om det naturligtvis inte är alldeles klart i konturerna. Till sådana omständigheter som bryter ett gynnande besluts rättskraft, som alltså medger att myndigheten ändrar sitt beslut, hänförs traditionellt hänsynen till människors eller djurs liv och hälsa. Även omsorgen om egendom kan motivera tillämpning av detta undantag, t.ex. om allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner skulle uppstå, om beslutet fick stå kvar. För att inte onödigt styra rättstillämpningen har vi avstått från att i lagtexten ge några exempel. Däremot har vi tillfogat den förstärkningen att dessa säkerhetsskäl ska vara sådana, att de kräver en ”omedelbar” rättelse. Det är möjligt att detta kan anses framgå av att säkerhetsskälen ska vara ”tvingande”, men man kan tänka sig situationer, där det visserligen är nödvändigt att ett beslut ändras men att detta gäller på lång sikt, kanske i en obestämd framtid. Sådana fall bör inte omfattas av undantaget.

Ett gynnande beslut bör naturligtvis kunna rättas, om det utverkats genom att den enskilde lämnat vilseledande uppgifter eller förtigit relevanta fakta. Rättelsen, i detta fall naturligen återkallelsen, är emellertid inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Den grundläggande förutsättningen för rättelse kommer i vårt lagförslag till uttryck i formuleringen, att beslutet till följd av partens agerande blivit felaktigt. Om den oriktiga uppgiften eller

Sida 592
Original

förtigandet avsett en för ärendets avgörande irrelevant omständighet, föreligger ingen grund för återkallelse, liksom inte heller om myndigheten insett att en i och för sig relevant uppgift var falsk och därför bortsett från denna då beslutet fattades.

Vid sidan av avslag, förelägganden, förbud och liknande beslut samt de nyss behandlade gynnande besluten har i praxis som en särskild variant urskiljts beslut i flerpartsärenden. Som påpekats ovan (29.5.3) är det emellertid inte fråga om någon specifik beslutskategori, som skiljer sig från de övriga nyss angivna. Det är enbart den omständigheten att besluten utgör resultat av en process med flera parter involverade som utmärker dem. Det avgörande som avslutar processen kan givetvis vara t.ex. av typ avslagsbeslut eller gynnande beslut.

Nu är det emellertid inte partsförhållandet som sådant som åberopats som enda skäl för att man i några rättsfall ansett sig böra avvika från de vanliga inom förvaltningsrätten tillämpade rättskraftsprinciperna. Det har också krävts att flerpartsärendet starkt påmint om ett tvistemål eller brottmål. Från vår utgångspunkt reduceras problemet därmed högst väsentligt, eftersom det endast på ett fåtal områden kan tänkas förekomma avgöranden, som till sin karaktär är analoga med en dom i ett tvistemål eller brottmål (se t.ex. ovannämnda RÅ 1993 ref. 76 om körkortsåterkallelse på grund av brottslig gärning). Anser man i dessa rena undantagsfall att rättegångsbalkens principer om res judicata bör tillämpas, bör man ta in bestämmelser om detta i respektive specialförfattning. I en ny förvaltningslags allmänna regler om rättelse hör de enligt vår mening inte hemma.

Som inledningsvis påpekades bör man inte nöja sig med att i en ny förvaltningslag ge regler om myndigheternas befogenheter att rätta sina beslut. Även om en god förvaltning i många fall förutsätter att rättelse sker när det är möjligt, bör, som här inledningsvis påpekats, tillfogas bestämmelser – motsvarande de i 27 § FL intagna – om skyldighet för myndigheterna att i vissa klara fall företa rättelse. Bestämmelserna har intagits som ett andra stycke i vårt förslag till föreskrift om ”Rättelse av andra skäl”.

En förutsättning för att rättelse ska ske är givetvis att det får ske. För att markera detta och tydliggöra sambandet mellan innehållet i det förslagna rättelsestadgandets båda stycken, har vi som villkor för obligatorisk rättelse angett att de i första stycket angivna förutsättningarna för rättelse är uppfyllda. Därigenom motverkas bl.a. intrycket av att ett gynnande beslut, som inte omfattas av något av de i första stycket angivna undantagen och således principiellt är

Sida 593
Original

orubbligt, ändå ska rättas i de situationer som avses i andra stycket. Visserligen torde den av beslutet gynnade skyddas av reservationen att rättelsen inte får vara ”till nackdel för någon enskild part”, men vi ser det som principiellt felaktigt att i en regel om krav på rättelse formellt inkludera beslut, som över huvud inte får rättas.

Det i 27 § FL uppställda kriteriet att beslutet, för att omfattas av bestämmelsen, ska vara uppenbart oriktigt har i vårt lagförslag försetts med tillägget i något väsentligt hänseende. Vi ser ingen anledning att ålägga myndigheterna en skyldighet att rätta beslut, som är behäftade med visserligen uppenbara men dock i sammanhanget mindre väsentliga felaktigheter.

De i vårt lagförslag intagna ytterligare villkoren för att myndigheterna obligatoriskt ska rätta sina beslut överensstämmer helt med vad som nu krävs i 27 § FL. Skyldigheten omfattar bara sådana situationer där det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår vi följande bestämmelse (32 §) om ”Rättelse av andra skäl” än de i den närmast föregående paragrafen angivna:

Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta beslutet. Är beslutet till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast ske

1. om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats framgår att det under vissa förutsättningar får återkallas,

2. om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller

3. om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

29.7.7. Rättelse efter det att beslutet överklagats (33 §)

Den oklarhet som nu råder beträffande en myndighets möjlighet att rätta sitt beslut sedan det överklagats och saken således blivit anhängig i högre instans, alltså i en litispendenssituation, bör

Sida 594
Original

avhjälpas genom en entydig bestämmelse i den nya förvaltningslagen. Även om det i speciella fall skulle kunna vara lämpligt att låta rättelsemöjligheten stå öppen även efter denna tidpunkt, anser vi övervägande skäl tala för den motsatta ståndpunkten. Överklagandeinstitutets karaktär och funktionalitet skadas, om den i första instans beslutande tillåts intervenera i processen genom att fatta nya beslut i den sak som förts till högre instans. För alla inblandade – för parterna såväl som för beslutsmyndigheten och överinstansen – ligger det ett egenvärde i klara spelregler, som gäller utan undantag.

Då ett överklagande inkommit till den myndighet som meddelat det angripna beslutet, för att denna ska ta ställning till om den för överklagande föreskrivna tidsfristen iakttagits, bör myndigheten visserligen själv kunna rätta beslutet i sådana enkla fall då enligt de regler vi föreslår rättelse ska ske; detta kräver, som framgått, bl.a. att rättelsen kan göras ”snabbt och enkelt”. Så snart överklagandet och övriga handlingar i ärendet vidarebefordras till den högre instansen, något som enligt vad vi föreslår (se 44 § i lagförslaget) ska ske ”skyndsamt”, bör rättelsemöjligheten emellertid definitivt upphöra.

Lagtekniskt har vi åstadkommit detta resultat genom att föreskriva att ett överklagat beslut får rättas ”enligt 32 § (den i närmast föregående avsnitt behandlade bestämmelsen) endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf (om skyldighet att rätta) och under förutsättning att överklagandet och övriga handlingar ännu inte enligt 44 § (om förfarandet efter rättidsprövningen) överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet”.

Förslaget innebär att bestämmelsen om rättelse i en litispendenssituation inte gärna – som 27 § i nuvarande förvaltningslag om ”omprövning” – kan komma att uppfattas som ett incitament för beslutsmyndigheten att i samband med ett överklagande på ett genomgripande sätt reaktivera sin prövning eller, i värsta fall, göra den ingående prövning som tidigare försummats. Genom att rättelsemöjligheten begränsas till att avse den rättelseskyldighet som enligt vårt förslag generellt gäller i vissa situationer och som bl.a. förutsätter ett snabbt agerande, minimeras risken för att överklagandet ”fastnar” i första instans.

Samtidigt bör betonas att det förhållandet, att sambandet mellan rättelse och överklagande inte som i den nuvarande förvaltningslagen – inte minst genom att omprövningsreglerna där placerats omedelbart efter bestämmelserna om överklagande – skjuts i förgrunden, inte innebär någon förändring i sak vad gäller beslutsmyndighetens

Sida 595
Original

skyldighet att rätta ett överklagat beslut. I samma uppenbara fall som nu ska myndigheten rätta sitt överklagade beslut innan överklagandet vidarebefordras till den högre instansen. Vad man velat uppnå med 27 § FL motverkas alltså på intet sätt.

En annan sak är att vi vill avskaffa den nuvarande ordningen, enligt vilken överklagandet ”förfaller”, om myndigheten själv ändrar beslutet ”så som klaganden begär”, medan en ändring ”på annat sätt än klaganden begär” leder till att ”överklagandet anses omfatta det nya beslutet” (28 § FL). Den förenkling för klaganden som dessa bestämmelser avsetts främja kan inte anses uppväga de problem som de förorsakat i den praktiska tillämpningen (se 29.5.8 ovan). Enligt vårt förslag ska det beslut som meddelats efter rättelse alltid sändas till överinstansen samtidigt med överklagandet och övriga handlingar i ärendet. Finner den högre instansen att det nya beslutet innefattar exakt vad klaganden önskar, kan överklagandet avskrivas. Om så inte anses vara fallet, handläggs det i vanlig ordning men med beaktande av rättelsebeslutet. Det blir alltså den högre instansen – inte den beslutande själv – som avgör vad rättelsen får anses innebära.

Mot vårt förslag att sätta totalt stopp för myndigheternas möjligheter att rätta sina beslut i och med överlämnandet till högre instans kan naturligtvis invändas, att det i speciella fall får till konsekvens att en angelägen ändring inte kan åstadkommas lika snabbt och enkelt som annars vore fallet (se 29.5.7 ovan). En möjlig lösning på detta problem vore naturligtvis att föreskriva ett särskilt undantag från denna orubblighetsprincip i sådana situationer där överklagandets prövning inte kan avvaktas utan en omedelbar rättelse genom beslutsmyndighetens försorg framstår som nödvändig.

Som framgått ovan avvisar vi emellertid en sådan uppluckring av en klar och enkel regel om när den lägre instansens beslutanderätt upphör och den högres tar vid. Att den högre instansen blir exklusivt kompetent, då den fått överklagandet och övriga handlingar i ärendet, innebär naturligtvis inte att möjligheterna till ett snabbt agerande i akuta situationer försvinner. Genom att besluta om verkställighetsförbud (inhibition) eller om interimistiska åtgärder i övrigt när sådana är lagligen möjliga, kan överinstansen lösa de flesta av de befarade problemen.

Frågan om möjlighet att företa rättelse efter det att ett beslut överklagats vill vi sålunda lösa genom följande bestämmelse (33 §):

Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning att

Sida 596
Original

överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 § överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet.

29.7.8. Underrättelse till part i samband med rättelse (34 §)

Det är närmast självklart att en myndighet inte får rätta sitt beslut utan att part dessförinnan fått tillfälle att framföra sina synpunkter. Skyldigheten – som självfallet inte, som enligt 26 § FL, ska begränsas till att gälla endast i ärenden om myndighetsutövning – bör i princip omfatta samtliga de fall som omfattas av den föreslagna regleringen, alltså vid rättelse på grund av skrivfel eller liknande (29.7.5), av andra skäl (29.7.6) och efter det att beslutet överklagats (29.7.7). Däremot är hörande av part naturligtvis uteslutet, då det är fråga om en rättelse som sker innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående, inklusive part (29.7.4).

Till skillnad från vad som nu gäller (27 § FL jämförd med 26 § FL) ska alltså part enligt vårt förslag ges tillfälle att yttra sig, även om den tilltänkta rättelsen inte är till hans nackdel (rättelse enligt 32 § i lagförslaget). Vi finner det principiellt angeläget att den enskilde hålls kontinuerligt informerad om allt som sker i ett ärende som berör honom. Om initiativet skulle komma från parten själv och utmynna i ett för honom positivt rättelsebeslut, kan kommunikation dock underlåtas med stöd av det av oss föreslagna undantaget för sådana fall då åtgärden är ”uppenbart obehövlig”, särskilt om myndigheten omgående fullgör sin skyldighet – som vi också erinrar om i den nu föreslagna bestämmelsen – att underrätta part om det beslut som ersätter det rättade.

Vi föreslår att den nya lagens rättelsebestämmelser avslutas med följande regel (34 §) om underrättelseskyldighet: Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §.

Sida 597
Original

29.7.9. Lagtexten in extenso

Den nya lagens bestämmelser om ”Myndighetens rättelse av egna beslut” ska enligt vårt förslag bestå av följande paragrafer:

Rättelse innan beslutet gjorts tillgängligt för utomstående

30 § En myndighet kan alltid rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Efter denna tidpunkt kan beslutet rättas under de förutsättningar som anges i 31–33 §§.

Rättelse på grund av skrivfel eller liknande

31 § Ett beslut, som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet.

Rättelse av andra skäl

32 § Anser en myndighet att ett beslut, som den har meddelat som första instans, på grund av att nya omständigheter tillkommit eller av någon annan anledning är felaktigt, får myndigheten rätta beslutet. Är beslutet till sin karaktär gynnande för någon enskild part får dock rättelse endast ske

1. om det av beslutet eller de föreskrifter enligt vilka det meddelats framgår att det under vissa förutsättningar får återkallas,

2. om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar rättelse, eller

3. om beslutet blivit felaktigt till följd av att part lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.

Sida 598
Original

Rättelse efter det att beslutet överklagats

33 § Har ett beslut överklagats får det rättas enligt 32 § endast i sådant fall som avses i andra stycket i samma paragraf och under förutsättning att överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte enligt 44 § överlämnats till den instans som ska pröva överklagandet.

Underrättelse till part i samband med rättelse

34 § Innan rättelse enligt 31–33 §§ sker, ska myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt. Att en part ska underrättas om det beslut som ersätter det rättade framgår av 28 §.

Sida 599
Original

X. ÖVERKLAGANDE

Sida 600
Original

Sida 601
Original

30. Överklagandeinstitutet – för regleringen gemensamma frågor

30.1. Några utgångspunkter

Det svenska överklagandeinstitutet har en lång historia. Det har vuxit fram ur medborgarnas urgamla rätt att ”gå till kungs” för att få rättelse i felaktiga förvaltningsbeslut. Väsentliga drag har överlevt även sedan institutet, tidigare benämnt ”förvaltningsbesvär”, omvandlats till ett modernt rättsmedel, där i stort sett oreglerad överprövning hos förvaltningsorgan med regeringen som slutinstans ersatts av en striktare struktur med prövning i förvaltningsdomstol.

Institutet är generöst mot den enskilde vad gäller de formella kraven – t.ex. beträffande överklagbarhet och klagorätt – för att det ska få anlitas. Ingen behöver av ekonomiska skäl avstå från att överklaga ett beslut, eftersom förfarandet i princip är ”gratis”. Något krav på särskild personlig kompetens för att få föra talan uppställs inte heller. Prövningen av ett överklagande är inte begränsad till en strikt laglighetskontroll utan omfattar – även då den utförs av förvaltningsdomstol – i princip också sådana skälighets- och lämplighetsbedömningar som myndigheterna enligt den materiella regleringen ofta förutsätts göra. Utmynnar den i ett bifall, kan beslutet inte bara upphävas eller undanröjas utan direkt ersättas med ett annat, för klaganden positivt beslut.

Vid en internationell jämförelse ter sig institutet som sällsynt lättillgängligt, lätthanterligt och kostnadseffektivt för både den enskilde och det allmänna. En väsentlig utgångspunkt för reformarbetet på området är att slå vakt om dessa positiva särdrag, som kan sägas ha den gemensamma nämnaren att göra institutet praktiskt användbart. En strävan efter fulländning får inte skymma blicken för det väsentliga. Då man drar paralleller med motsvarande rättsmedel i andra länder kan man inte bortse från att dessa – även om de kan förefalla exemplariska – i praktiken kan ha ett begränsat

Sida 602
Original

användningsområde, eftersom de endast kan anlitas av den som har ekonomiska resurser och besitter eller kan skaffa sig erforderlig kompetens för att hantera en ofta komplicerad domstolsprocess. Då prövningen också normalt, låt vara mer eller mindre strikt, begränsas till att avse laglighetsfrågor och dessutom vanligen är av rent kassatorisk art – dvs. inte möjliggör mer än ett undanröjande av beslutet – är rättsskyddet mera begränsat än det vid ett ytligt betraktande kan förefalla.

Det sagda hindrar naturligtvis inte att den svenska lagstiftningen på området kan behöva förbättras och kompletteras. Traditionellt har man i mycket stor utsträckning förlitat sig på en utveckling genom rättspraxis. Även om några vägande invändningar inte riktats mot de resultat som uppnåtts i rättstillämpningen, framstår det som en brist att dessa inte i större utsträckning omsatts i lagtext. Både för den enskilde och för de myndigheter som ska tillämpa principerna är det naturligtvis av stor betydelse, att svaret på olika förfarandefrågor i görligaste mån kan sökas i skrivna normer och inte är dolda i en mera svårtillgänglig rättspraxis.

Det är emellertid en illusion att föreställa sig, att det skulle vara möjligt – eller ens önskvärt – att i en författning av förvaltningslagens natur ge detaljerade bestämmelser för alla de processuella problem som är förknippade med överklagandeinstitutet. Att från lagen avvikande bestämmelser måste kunna ges i speciallagar för skilda materiella förvaltningsområden är givet. Inte heller en reglering som i princip bör kunna tillämpas inom hela förvaltningen – t.ex. bestämmelser om vad som i grunden krävs för att ett beslut ska kunna överklagas eller för att någon ska ha klagorätt – kan emellertid rimligen förväntas ge direkta svar på alla uppkommande konkreta frågor. I stor utsträckning blir det i stället fråga om att i lagen ge riktlinjer för hur prövningen bör ske, vilka kriterier som ska vara vägledande.

Det nyss sagda har särskilt bäring på de båda problem som här står i centrum, den i de tidigare förvaltningslagarna förbigångna frågan om besluts överklagbarhet och den fragmentariskt reglerade frågan om vem som har klagorätt.

Sida 603
Original

30.2. Underlaget

Av det nyss sagda framgår att rättspraxis bildar det främsta underlaget för våra överväganden. Liksom i övrigt beaktar vi självfallet också vad som framkommit i tidigare lagstiftningsärenden på området. Till skillnad från vad som förekommer vid behandlingen av flera andra frågor, har vi däremot här avstått från att redovisa hur man i andra rättssystem – nationella eller europeiska – sett på problem i samband med överklagande. Skälen är flera.

Vad gäller EU-rätten kan hänvisas till framställningen i 4 kap. ovan om ”Förvaltningsförfarandet i ett europeiskt perspektiv”, av vilken framgår att det i nuläget på denna punkt inte finns särskilt mycket av intresse att hämta för vår interna rätts vidkommande. Just då det gäller överklagandeinstitutet företer den svenska modellen för övrigt sådana särdrag, att inte heller jämförelser med andra nationella rättssystem ter sig naturliga (jfr Ragnemalm 1970 s. 13 f.). Beträffande våra västnordiska grannländer är den rättsliga kontrollen i princip förlagd till allmän domstol, och i den mån klagomål kan framföras till högre förvaltningsmyndighet – ofta med vederbörande minister som slutinstans – ger ländernas förvaltningslagar föga vägledning t.ex. i fråga om vilka beslut som kan utgöra angreppsobjekt. I den danska lagen förbigås problemet helt, medan i den norska (§ 28) bara helt kort anges att ”enkeltvedtak kan påklages” hos närmast överordnat organ. I Finland, som tillämpar ett med vårt närbesläktat system, återfinns överklagbarhetsregeln inte i förvaltningslagen utan i förvaltningsprocesslagen, enligt vars 5 § ”med ett beslut över vilket besvär kan anföras avses en åtgärd varigenom ett ärende har avgjorts eller lämnats utan prövning”.

30.3. Struktur och terminologi

I den nu gällande förvaltningslagen har bestämmelserna om överklagande inrangerats under två rubriker. Det första partiet, ”Överklagande”, innefattar två paragrafer angående klagorätt (22 §) resp. forum för överklagande (22 a §), medan det andra, ”Hur beslut överklagas”, upptar bestämmelser om överklagandets form och innehåll, om ingivande och klagotid (23 §), om rättidsprövning (24 §) och om överlämnande av handlingarna i ärendet till den instans som ska pröva överklagandet (25 §).

Sida 604
Original

För att ge en tydligare och mera logisk struktur åt regleringen har vi i den nya lagen i stället valt ett system med avdelningsrubriken ”Överklagande” och sju underrubriker. Vi inleder med den grundläggande bestämmelsen om att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, alltså ”Forum för överklagande” (35 §), följd av regler om de basala sakprövningsförutsättningar som måste föreligga för att överklagandet ska bli föremål för materiell prövning – och som ska bedömas av den utpekade överinstansen – således bestämmelser om ”Överklagbarhet” (36 §) och ”Klagorätt” (37–40 §§). Kraven på ”Överklagandets form och innehåll” (41 §) har separerats från vad som gäller om ”Ingivande och klagotid” (42 §), och de åtgärder som ankommer på den myndighet som meddelat det överklagade beslutet respektive den myndighet som ska pröva överklagandet har i klarhetens intresse reglerats under två rubriker, ”Beslutsmyndighetens åtgärder” (43– 44 §§) resp. ”Överinstansens åtgärder” (45–47 §§).

Av det nyss sagda framgår att vi tillåtit oss att använda vissa – i lagtextsammanhang – delvis nya språkliga uttryckssätt. Att tala om ”klagorätt” (tidigare ”besvärsrätt”) och inte om ”överklaganderätt” eller någon annan till termen överklagande anknuten variant förefaller oss ytterst naturligt med tanke på att den som överklagar enligt vedertaget, både juridiskt och allmänt språkbruk benämns ”klaganden” (inte ”överklaganden”!). Att den något omständliga beskrivningen ”den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet” ersatts med ”beslutsmyndigheten” är en ren anpassning till hur denna myndighet normalt betecknas; till yttermera visso har en definition tagits in i lagtexten. Samma förfarande har tillämpats då beteckningen ”överinstansen” används i stället för ”den myndighet som ska pröva överklagandet”. För att undvika att de båda organen blandas samman är det också en fördel, att i lagtexten figurerar endast en ”myndighet” och en ”instans” i stället för två ”myndigheter”.

Vi har också distanserat oss från den missvisande koncentration på ”skrivelsen” med överklagandet som figurerar i den nuvarande lagtexten. Att ett överklagande ska ske skriftligt – varmed, som tidigare poängterats, avses inte bara användningen av papper med text utan också t.ex. elektroniskt överförda meddelanden – innebär inte, som det nu sägs, att ”skrivelsen” ska avvisas om den kommer in för sent. Ett sådant uttryckssätt ger närmast intrycket, att myndigheten ska vägra att ta emot eller lämna tillbaka den fysiska bäraren av meddelandet. Så är naturligtvis inte fallet, utan vad som

Sida 605
Original

avvisas är det intellektuella innehållet i ”skrivelsen”, dvs. ”överklagandet”.

Även i några andra hänseenden har vi gjort vissa redaktionella förändringar i förhållande till nuvarande lag. Dessa redovisas nedan vid behandlingen av de olika paragraferna.

Sida 606
Original

Sida 607
Original

31. Forum för överklagande (35 §)

31.1. Nuvarande reglering

Den gamla principen om rätt att överklaga förvaltningsbeslut hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen, tidigare Konungen, övergavs definitivt genom införandet år 1998 av en ny paragraf i förvaltningslagen, 22 a §, som anvisade allmän förvaltningsdomstol som forum för överklagande, om något annat inte särskilt föreskrivits. Att kontrollen av administrativa besluts riktighet numera i princip är anförtrodd domstol, i första hand förvaltningsrätt (fram till den 15 februari 2010 benämnd länsrätt), är resultatet av en successiv utveckling inom den inhemska rätten men också en nödvändig följd av Sveriges internationella engagemang.

I den proposition som låg till grund för reformen (prop. 1997/98:101) pekades bl.a. på att regeln anvisar en behörig domstol för det fall en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt EU-rätten eller Europakonventionen och en sådan rätt inte är förutsedd i lagstiftningen. Som ett ytterligare motiv angavs behovet av att begränsa risken för negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Att ”beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol” innebär inget ställningstagande i fråga om förutsättningarna för att beslutet ska vara angripbart. Avsikten är inte att öppna väg för överklagande av alla beslut utan endast att anvisa rätt instansordning, för det fall ett beslut enligt de i praxis utbildade principerna är överklagbart. Skulle beslutet sakna överklagbarhet enligt dessa principer, eller därför att en specialbestämmelse uttryckligen förbjuder att det överklagas, följer av 22 a § FL att bedömningen av överklagbarhetsfrågan ankommer på förvaltningsrätten.

Från forumregelns tillämpningsområde undantas dock överklagande av ”beslut i anställningsärenden” – före lagändring år 2006 ”beslut i administrativa ärenden” – och ”beslut i ärenden som avses

Sida 608
Original

i 20 § första stycket 5”, dvs. normgivningsbeslut. Dylika beslut angavs i förarbetena inte lämpa sig för domstolsprövning och det ansågs också typiskt sett saknas behov av sådan (prop. 1997/98:101 s. 63). På dessa båda områden kan alltså högre förvaltningsmyndighet och regeringen anvisas som prövningsinstans, dock under förutsättning att det inte rör sig om någon sådan rättighet som enligt våra europeiska åtaganden ska skyddas genom tillgång till domstolskontroll.

Andra stycket innehåller ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten i sådana fall då överklagandet skett med stöd av första stycket och alltså inte baserats på särskilda bestämmelser om överklagande hos förvaltningsrätt.

31.2. Överväganden

I den nuvarande förvaltningslagen är forumregeln placerad efter den i överklagandepartiet inledande bestämmelsen om klagorätt. Det är enligt vår mening mera logiskt att bestämma vem som ska pröva ett överklagande innan man kommer in på övriga sakprövningsförutsättningar – om överklagbarhet, klagorätt etc. – vilka ju (bortsett från frågan om överklagandet kommit in i rätt tid) ska bedömas av den utpekade överinstansen. En sådan placering markerar också vad som utgör överklagandeinstitutets kärna, dvs. att det är fråga om ett instrument för rättslig kontroll genom domstolsprövning.

I sak finns däremot inte anledning att göra några större förändringar. Justeringar krävs dock vad gäller andra meningen i första stycket angående de beslutstyper som nu inte omfattas av forumbestämmelsen. Att undantaget beträffande normbeslut ska utgå följer direkt av att vi nedan (32.6.3) föreslår, att sådana beslut ska frånkännas överklagbarhet. Vad gäller beslut i anställningsärenden uppkommer flera problem, delvis sammanhängande med svårigheterna att på detta område åstadkomma ett överskådligt och adekvat system för att möta europarättens krav (se härom Warnling-Nerep s. 253 ff.).

Att en korrigering under alla förhållanden synes påkallad framgår redan av att den i lagtexten använda bestämningen ”beslut i anställningsärenden” knappast speglar lagstiftarens intentioner. Enligt förarbetena har tanken inte varit att undanta alla beslut, som har med anställningsförhållanden att göra, utan endast beslut att utse

Sida 609
Original

någon till innehavare av en befattning. Överklagande av beslut om omplacering eller uppsägning av en person, som redan har en anställning, avses således följa huvudregeln och prövas av allmän förvaltningsdomstol (prop. 2005/06:56 s. 24), i den mån inte annan prövningsinstans anvisas i specialförfattning. Vad man velat undanta tycks alltså endast vara ”anställningsbeslut” eller – ännu tydligare – ”beslut att anställa någon”.

Sedan överprövningen av beslut i anställningsärenden från och med den 1 januari 2007 (SFS 2006:1333) förts över från regeringen till Överklagandenämnden för totalförsvaret – sedermera till Statens överklagandenämnd (se 21 § anställningsförordningen, 1994:373, och förordningen, 2007:835, med instruktion för Statens överklagandenämnd) – och möjligheten att angripa förvaltningsmyndighets beslut med ansökan om rättsprövning upphört i och med tillkomsten av den nya rättsprövningslagen, som endast avser regeringsbeslut, kan frågorna inte bli föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. (Ang. ett tänkbart utrymme för rättsprövning beträffande vissa anställningar som beslutas av regeringen, se Petersson s. 349 ff.) Gäller ett beslut en sådan rättighet som avses i Europakonventionen eller EU-rätten, måste emellertid tillgång till domstolsprövning under alla förhållanden garanteras. Nämndens ställning i detta hänseende är inte otvetydig.

Som framgått föreligger således oklarhet beträffande både innebörden av uttrycket ”beslut i anställningsärenden” och den aktuella nämndens status. Att i detta läge – bedömningen kan bli en annan om lagstiftaren bringar reda i de oklara förhållandena på området – behålla ett uttryckligt undantag från den allmänna rätten att vända sig till allmän förvaltningsdomstol synes inte hållbart. Vi förordar därför att också detta undantag tas bort.

Det finns även skäl att ifrågasätta, om andra stycket i nuvarande 22 a § FL om prövningstillstånd i kammarrätt bör få någon motsvarighet i den nya lagen. Bestämmelsen framstår redan i dag som felplacerad. Den hör enligt vår mening knappast hemma i en allmän förfarandelag, som tar sikte på handläggningen hos förvaltningsmyndigheter. När vi nu befäster principen, att kontrollen av administrativa besluts riktighet ska ske i allmän förvaltningsdomstol, anser vi att bestämmelsen om prövningstillstånd i kammarrätt ska utgå i den nya lagen. Frågan om hur handläggningen ska te sig i andra instans i kedjan av förvaltningsdomstolar bör lämpligen hanteras i förvaltningsprocesslagen.

Sida 610
Original

Den nya förvaltningslagens bestämmelser om ”Överklagande” bör således inledas med följande paragraf:

Forum för överklagande

35 § Beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Sida 611
Original

32. Överklagbarhet (36 §)

32.1. Direktiven och kapitlets uppläggning

I våra direktiv efterfrågas bl.a. en bestämning av vad som utgör ett beslut. Vi har försökt att ge någon vägledning i samband med behandlingen av begreppet ärende, som är grundläggande vid bestämningen av förvaltningslagens tillämpningsområde (se 5.2). Några ytterligare element bör tillfogas, då det gäller ”beslut” som objekt för ett överklagande (32.2).

Avsaknaden av regler i förvaltningslagen om vilka beslut som får överklagas utpekas i våra direktiv som en särskilt anmärkningsvärd brist. Sakligt ter det sig naturligtvis otillfredsställande, att en fundamental förutsättning för att överklagandeinstitutet över huvud ska kunna komma till användning lämnats utanför regleringen. Rent logiskt gör det ett egendomligt intryck att meddela föreskrifter om t.ex. vem som har rätt att överklaga beslut utan att tala om vilka beslut det gäller. Att denna viktiga pusselbit saknas innebär alltså, att förvaltningslagens samtliga regler om överklagande bygger på förutsättningen, att det är fråga om överklagbara beslut, utan att lagen ger någon vägledning då det gäller att fastställa om så är fallet i en konkret situation.

Det innebär naturligtvis inte, att den svenska rättsordningen är helt renons på föreskrifter om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Vissa fragment finns trots allt i förvaltningslagen, och för förvaltningsdomstolarnas del har i förvaltningsprocesslagen intagits en åtminstone formellt heltäckande reglering. I olika specialförfattningar förekommer också mer eller mindre utförliga föreskrifter. Vi inleder den egentliga behandlingen av överklagbarhetsfrågan med en översiktlig redovisning av befintliga bestämmelser i ämnet (32.3).

Skälet för att medge att vissa beslut kan angripas genom överklagande i högre instans är naturligtvis, att dessa beslut medför sådana ingrepp i någons eller någras personliga eller ekonomiska

Sida 612
Original

situation, att de berörda har ett behov av att kunna skydda sig mot det allmännas agerande. Mot helt harmlösa beslut krävs i regel inte något sådant skydd. Då det gäller att bestämma och närmare beskriva de verkningar som är av karaktär att konstituera överklagbarhet råder emellertid en avsevärd oklarhet. Att tidigare försök att lagstifta i ämnet strandat har enligt vår mening i betydande utsträckning ett samband med den begreppsförvirring som präglat både praxis och de tidigare utarbetade lagförslagen. För våra överväganden är det av avgörande vikt att försöka bringa klarhet i vad som är och bör vara det grundläggande kriteriet för att ett beslut ska kunna överklagas (32.4).

Ett annat problem, som aktualiseras genom uttalanden i både praxis och lagstiftningssammanhang, gäller huruvida beslut under handläggningen av ett ärende bör särbehandlas i överklagbarhetshänseende. Även här är begreppsbildningen – vad gäller innebörden av termen ”förfarandebeslut” – oskarp i konturerna, och nyttan och lämpligheten av att särbehandla sådana beslut är inte heller given. Även hithörande frågor kräver en analys som underlag för våra överväganden (32.5).

Då vi avslutningsvis redovisar våra lagförslag och ger våra motiv för dessa (32.6) tar vi emellertid inte bara ställning till de nu skisserade problemen utan kommer också in på frågan om lämpligheten av att undanta vissa speciella beslutstyper från den huvudregel om överklagbarhet som vi föreslår. Är behovet av undantag inte knutet till något materiellt förvaltningsområdes specifika karaktär – då särreglering kan intas i annan lag – utan avser beslutstyper, som förekommer i flera olika sammanhang, bör avvikelsen framgå direkt av förvaltningslagen.

32.2. Överklagandets objekt: Ett dokumenterat beslut

Institutet överklagande kan inte brukas som medel för att komma tillrätta med diverse administrativa ofullkomligheter. Det kan inte användas för att påtala felgrepp av en offentlig befattningshavare i syfte att få honom eller henne ställd till ansvar. Inte heller kan man med anlitande av detta reagera endast mot myndighets dröjsmål eller totala passivitet. En grundläggande förutsättning är att överklagandet avser ett beslut.

Vad som utgör ett förvaltningsbeslut och inte något annat – t.ex. en faktisk handling eller allmänt tal – har vi tidigare (5.2) i

Sida 613
Original

tämligen allmänna ordalag bestämt så, att beslutet innefattar ett uttalande, varigenom myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande. Genom detta uttalande klargör myndigheten hur den anser, att en viss fråga bör lösas. Huruvida uttalandet – beslutet – verkligen får den avsedda effekten beror till en del på adressatens lojalitet men sammanhänger ytterst med myndigheternas tillgång till någon form av påtryckningsmedel för att göra sig åtlydda.

Vi har också påpekat, att definitionen av beslutsbegreppet inte innefattar krav på någon specifik form. Även ett muntligt uttalande kan utgöra ett beslut. Inte heller utesluts att uttalanden, som i huvudsak framställs med användning av tekniska hjälpmedel, kan utgöra beslut.

Då det gäller beslut som objekt för ett överklagande måste emellertid ett begränsande kriterium tillfogas. I överklagandeinstitutets konstruktion ligger, att högre instans ska kunna ta ställning till om beslutet ska bestå, ändras eller upphävas. Det är omöjligt för en överinstans att företa ändringar i t.ex. ett muntligt eller konkludent uttalande, även om det i överklagandet angivna innehållet i uttalandet skulle vitsordats av den myndighet som står bakom det. En sådan operation förutsätter, att det objekt som ska bedömas finns skriftligt eller på likvärdigt sätt dokumenterat. Avsaknad av dokumentation kan i sammanhanget sägas ge den effekten, att uttalandet får betraktas som en momentan händelse, som omgående s.a.s. konsumerats av tiden.

32.3. Nuvarande författningsreglering

32.3.1. Förvaltningslagen

Enligt 9 § FL får en myndighets beslut att avvisa ett ombud eller biträde överklagas ”särskilt” och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Att däremot ett beslut i en jävsfråga inte får överklagas separat utan endast ”i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet” framgår av 12 § FL. Ett avvisningsbeslut, som grundats på att ett överklagande kommit in för sent, får enligt 30 § FL överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken, men fullföljd medges inte om frågan redan prövats i en högre instans.

Sida 614
Original

Utöver dessa detaljproblem berörs frågan om besluts överklagbarhet inte i lagen. Överklagandereglernas grundläggande föreskrift om att ”beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol” (22 a § FL) ska, som framhållits, inte förstås så, att alla beslut kan överklagas. Bestämmelsen ger endast besked om rätt forum, alltså vem som har att pröva ett överklagande, och ger inget besked om vilka beslut som är överklagbara. Med ”beslut” avses således i sammanhanget ”överklagbara beslut”. Då i 22 § FL anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot, har motsvarande begränsning kommit till direkt uttryck i texten genom att som ytterligare förutsättning för klagorätt anges att ”beslutet kan överklagas”.

I brist på generell lagstiftning i ämnet har riktlinjerna för överklagbarhetsfrågans lösning fått utvecklas i praxis. De nämnda bestämmelserna i förvaltningslagen hänger i luften utan kännedom om denna praxis.

32.3.2. Förvaltningsprocesslagen

Som jämförelse kan pekas på förvaltningsprocesslagens reglering i motsvarande ämnen. Bestämmelserna om forum och klagorätt (33 § FPL, som emellertid också innehåller vissa element hänförliga till överklagbarhetsfrågan) kompletteras här med en formellt heltäckande överklagbarhetsregel (34 §). Denna har konstruerats på det något egenartade sättet, att huvudregeln framkommer motsatsvis. Bestämmelsen uppehåller sig nämligen enligt sin lydelse uteslutande vid ”beslut, som ej innebär att målet avgöres”. Mot dessa får som regel ”talan föras endast i samband med talan mot beslut i själva målet”, men i vissa särskilt uppräknade fall får talan dock föras ”särskilt”.

Innebörden är uppenbarligen, att beslut varigenom mål avgörs generellt är överklagbara. Då det gäller avgöranden i domstol, kan man normalt utgå från att besluten har sådan betydelse för de därav berörda att dessa har ett behov av att kunna värja sig genom att begära överprövning i högre rätt. Att man avstått från att i förvaltningslagen ge motsvarande anvisning sammanhänger naturligtvis med att förvaltningsmyndigheternas verksamhet spänner över vida fält och att avgörandena inte är lika homogena utan kan avse både stort och smått.

Sida 615
Original

De domstolsbeslut som inte innefattar avgörande av ett mål men som ändå ansetts böra tillerkännas överklagbarhet rör i första hand direkta ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden under processens gång. Enumerationen i 34 § omfattar beslut varigenom ”rätten

1. ogillat invändning om jäv mot ledamot av rätten eller invändning om att hinder föreligger för talans prövning,

2. avvisat ombud eller biträde,

3. förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande,

4. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse inför rätten och underlåtenhet att iakttaga föreläggandet kan medföra särskild påföljd för honom,

5. utdömt vite eller annan påföljd för underlåtenhet att iakttaga föreläggande eller ådömt straff för förseelse i förfarandet eller ålagt vittne eller sakkunnig att ersätta kostnad som vållats genom försummelse eller tredska,

6. förordnat angående undersökning eller omhändertagande av person eller egendom eller om annan liknande åtgärd,

7. förordnat angående ersättning för någons medverkan i målet,

8. utlåtit sig i annat fall än som avses i 7 i fråga som gäller rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619) eller i fråga om offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde eller

9. beslutat i fråga om förlängning av tidsfrist enligt 7 § första stycket lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.”

I paragrafens andra stycke föreskrivs ytterligare att talan mot beslut, varigenom mål återförvisas till lägre instans, endast får föras om beslutet innefattar avgörande av fråga, som inverkar på målets utgång.

32.3.3. Specialförfattningar

Bestämmelser om överklagande förekommer flitigt i de specialförfattningar som reglerar skilda materiella förvaltningsområden. De kan vara konstruerade på en mängd olika sätt och är inte sällan ganska svårtolkade. Ibland förekommer t.ex. mer eller mindre preciserade uppräkningar av överklagbara resp. inte överklagbara beslut utan att man därav omedelbart kan sluta sig till vad som gäller beträffande de beslut som faller utanför uppräkningen.

Sida 616
Original

Särskilda komplikationer uppstår inom området för specialreglerad kommunalförvaltning, där föreskrifter om att vissa angivna beslut får överklagas (underförstått genom anlitande av det allmänna överklagandeinstitutet, dvs. vad som tidigare benämndes ”förvaltningsbesvär”) ofta inte ska förstås så, att andra beslut är helt avskurna från överklagbarhet (se t.ex. 16 kap. 3 § socialtjänstlagen). I stället öppnas möjlighet att angripa dessa övriga beslut enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning (alltså genom vad som tidigare benämndes ”kommunalbesvär”).

Inte sällan anges bara att myndighetens beslut enligt författningen – utan uttryckliga reservationer – kan överklagas hos angivet prövningsorgan (se t.ex. 15 kap. 6 § lagen [1987:667] om ekonomiska föreningar). Sådana bestämmelser fyller i princip samma funktion som 22 a § FL, nämligen att peka ut behörig prövningsinstans, men innebär ingalunda att alla beslut som fattas på basis av den aktuella författningen är överklagbara. De innefattar implicit reservationen, att beslutet uppfyller de i praxis utbildade kraven för överklagbarhet.

Detsamma gäller sådana föreskrifter i författningar med allmänna regler om ett förvaltningsorgans verksamhet som anger att myndighetens beslut överklagas hos angiven överinstans (t.ex. 33 § förordningen [1989:773] med instruktion för Rikspolisstyrelsen). Tanken är självfallet inte, att alla myndighetens beslut – oberoende av deras betydelse och verkningar – är att betrakta som överklagbara.

32.4. Det grundläggande kriteriet: Beslutets verkningar

32.4.1. Vad är en ”rättslig verkan”?

Utgångspunkten för bedömningen av frågan om vad som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart måste vara syftet med överklagandeinstitutet, nämligen att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få de av honom oönskade verkningarna eliminerade. (I vissa fall har ett överklagande dock ansetts böra prövas i sak, trots att rättelse varit omöjlig med hänsyn till senare inträffade omständigheter; se t.ex. RÅ 1986 ref. 150, RÅ 1991 ref. 58, RÅ 1996 ref. 8, RÅ 1997 ref. 68 och RÅ 1999 ref. 26.) Därav följer att principiellt endast sådana beslut som har en påvisbar effekt bör tillerkännas överklagbarhet. Behov av att kunna påkalla ingripande

Sida 617
Original

av en högre instans föreligger bara om någon – beslutets huvudadressat eller någon annan – drabbas av personliga eller ekonomiska konsekvenser av beslutet. Är beslutet av sådan art, att det över huvud inte, eller i mycket begränsad mån, är ägnat att påverka någons faktiska situation, föreligger inget behov av sådant rättsskydd.

Så långt råder ingen oenighet. Då det däremot gäller att definiera det grundläggande kriteriet för att ett beslut ska vara överklagbart har länge rått en betydande begreppsförvirring. Särskilt framträdande är denna i de olika förslag till lagstiftning om förvaltningsförfarandet som under åren presenterats. Även i praxis har uttryckssätten och den använda terminologin ibland skapat oklarhet om vad som egentligen gäller. En gemensam nämnare för problemen förefaller vara, att man utan att precisera vad som avses fäster avseende vid huruvida beslutens verkningar är ”rättsliga” eller inte.

”Rättsliga verkningar” i någon realistisk mening kan förekomma i två huvudformer. Då man anger att ett beslut har sådana verkningar, avser man i första hand det förhållandet, att rättsordningen möjliggör anlitande av någon typ av tvångsmedel, som garanterar att beslutet förverkligas enligt sitt innehåll; beslutet är alltså verkställbart eller exigibelt. Den andra varianten, positiv rättskraft, hänför sig till beslut, som fungerar som mellanled i en sammansatt process och är avsedda att följas av ytterligare beslut. Rättskraften – inte att förväxla med den negativa varianten, som behandlas i 29 kap. om ”Rättelse” – ligger däri, att beslutet utan att omprövas direkt läggs till grund för senare beslut. (Närmare härom bl.a. Ragnemalm 2007 s. 24–30.) Gemensamt för de båda typerna av ”rättsliga verkningar” är att de i sig inte utgör några verkningar utan avser medel för att åstadkomma att besluten får avsedda faktiska verkningar.

32.4.2. Begreppsbildningen i tidigare lagstiftningsärenden

Ovan (5 kap.) har visats hur begreppet myndighetsutövning använts som vattendelare, då det gällt att avgränsa tillämpningsområdet för ett regelkomplex, en enskild föreskrift eller någon del av en bestämmelse. Med hjälp av detta begrepp har man velat peka ut sådana ärenden som för den enskilde är så betydelsefulla, att handläggningen bör omgärdas av mera långtgående rättssäkerhetsgarantier. Att ärendena är av sådan särskild vikt framgår av att de utmynnar i beslut med väsentliga verkningar för den enskilde. För att skilja dessa avgöranden från andra, mindre ingripande beslut har man i

Sida 618
Original

lagstiftningssammanhang laborerat med olika kriterier, som också avses markera, att besluten bör vara överklagbara. Frågorna blandas på detta sätt samman. Man kan presentera resonemangen på ett sådant sätt, att resultatet blir att myndighetsutövning gäller ärenden, som utmynnar i överklagbara beslut, eller tvärtom så, att beslut är överklagbara, om de utgör resultat av myndighetsutövning. Som alternativ till myndighetsutövning har förekommit vissa andra termer eller uttryck med samma funktion. Oavsett hur frågeställningen formulerats, utgör förekomsten eller avsaknaden av rättsverkningar ett ständigt återkommande tema.

I Besvärssakkunnigas (BSK) förslag till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964:27) reglerades överklagbarhetsfrågan dels i allmänna föreskrifter om lagens tillämpningsområde (1 kap. 1 §), dels i specialstadganden (12 kap. 1–3 §§). Som sammanfattande benämning på de ärenden lagen avsågs gälla använde BSK beteckningen ”administrativt partsärende”. Kraven för att ett ärende skulle anses som sådant var inte alltför stränga. BSK betonade, att det inte förutsattes att ärendet skulle angå någons ”rätt eller plikt” eller att det skulle avgöras genom beslut med ”rättslig verkan”.

En begränsning till vissa beslut med väsentligare verkningar kom i stället in i bilden i den grundläggande överklagbarhetsregeln. Från den i 12 kap. 1 § första stycket stadgade huvudregeln, att beslut av statlig myndighet är överklagbart, gjordes i tredje stycket undantag för bl.a. vissa beslut, som var av ”oförbindande art”. Av motivuttalanden framgår emellertid att BSK hade en ganska liberal inställning och inte ville frånkänna alla beslut, som saknade ”rättsliga verkningar”, överklagbarhet. (Se närmare Ragnemalm 1970 s. 643– 645.)

Den arbetsgrupp som efter kritiken mot BSK:s betänkande – vilket ansågs alltför ambitiöst – presenterade ett förslag till en mycket begränsad förvaltningslag (SOU 1968:27) ville vända på steken. Tyngdpunkten i regleringen av överklagbarhetsfrågan lades på 13 § i lagförslaget, som fixerade den typ av ärenden som i motiven

Sida 619
Original

benämndes ”förvaltningsrättsliga partsärenden” och i vilka bestämmelserna i 14–21 §§ – däribland överklagbarhetsregeln i 19 § – skulle tillämpas. Då 19 § vad gäller slutliga beslut endast fastslår att sådana är överklagbara, blir regeln komplett först om man lägger till ”under förutsättning att beslutet fattats i ett förvaltningsrättsligt partsärende”. (Se bet. s. 136–139 och 220−232.)

Tre kriterier karakteriserade sådana ärenden; de skulle 1) angå någons rätt eller plikt 2) såsom enskild och 3) avgöras genom beslut med rättslig verkan. Arbetsgruppen tonade dock ned det första kriteriet och medgav att det kunde ”ifrågasättas om det i ett välfärds- och servicesamhälle är välbetänkt att använda orden rätt och plikt för att beteckna anspråken för och emot medborgare och andra” (s. 137). Man förklarade att det ”vanligen inte blir fråga om rättigheter i klassisk mening”, utan att man bara ville markera, att ”anspråken hämtar sin kraft ur rättsliga föreskrifter”.

Det essentiella kriteriet och därmed den väsentligaste begränsande faktorn vad gäller överklagbarhetens omfattning var i stället kravet på att besluten ska ha ”rättsliga verkningar”. Arbetsgruppen gav emellertid inte någon egentlig förklaring till vad man avsåg med detta. Efter att ha angett några till begreppen rätt och plikt anknutna kännetecken på en rättslig verkan – den ”uppkommer på konstlad väg genom rättsordningens förmedling”, ”någons rättsställning påverkas positivt eller negativt”, ”en rätt skapas, upphör eller inskränks”, ”en plikt åläggs, upphävs eller jämkas” (s. 137) – konstaterar man nämligen, att det knappast låter sig göra att definiera, vad som ska förstås med rättslig verkan. Man finner att gränsen mellan faktiska och rättsliga verkningar i vissa fall måhända kan ”te sig rent formell”. Någon närmare bestämning av innebörden av det begrepp som tillmätts avgörande betydelse i lagförslaget kunde inte ges, utan gränsdragningen fick ”med fördel överlåtas åt praxis”. (Se närmare Ragnemalm 1970 s. 638–643.)

I prop. 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. gav man upp försöken att reglera överklagbarhetsfrågan. De ”förvaltningsrättsliga partsärendena” stöptes om och blev ”ärenden om myndighetsutövning mot enskild” (s. 390–398).

Sida 620
Original

År 1983 skedde en ny helomvändning. Förvaltningsrättsutredningen (FRU) avstod från att föreslå någon inledande bestämmelse om tillämpningsområdet för en grupp av föreskrifter rörande väsentligare ärenden. Företeelsen ”myndighetsutövning” återkom emellertid i stället vid fastställandet av överklagbarhetens gränser. Enligt 29 § i lagförslaget var en grundläggande förutsättning för att ett beslut skulle få överklagas att ”det innebär utövning av en myndighets befogenhet att för enskilda bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljder, avskedanden eller jämförbara förhållanden”. (Se SOU 1983:73 s. 15, 45 och 117–127.)

Att det inte längre var ärendet utan beslutet som skulle innefatta myndighetsutövning spelade en avgörande roll för FRU:s resonemang. FRU ville därmed markera, att det inte behövde vara fråga om ett beslut med ”bindande rättslig verkan” i ett enskilt ärende, utan det avgörande skulle i stället vara, ”att beslutet, på den beslutsnivå inom myndigheten där det har fattats, typiskt sett framstår som en utövning av myndighetens befogenhet på den nivån”. Formuleringen angavs å ena sidan skola möjliggöra överklagande av t.ex. vissa principbeslut, som har påtagliga faktiska verkningar trots att de inte nödvändigtvis måste följas av den enskilde (exigibilitet saknas; se 32.4.1 ovan) eller tillämpas av myndighet vid fattande av senare konkreta beslut (positiv rättskraft saknas). Å andra sidan skulle man därav kunna sluta, att beslut som medför rättsliga verkningar inte automatiskt är överklagbara; i vissa fall ”kan det tänkas att ett bindande beslut bedöms ha så ringa betydelse för klaganden, att det inte framstår som en utövning av myndighetens befogenhet att bestämma över honom”.

Då en lagstiftning enligt denna modell knappast kunde tillfredsställa det av FRU formulerade kravet, att ”principerna skall vara så begripliga som möjligt för den rättssökande allmänheten”, är det föga förvånande att mottagandet på denna punkt blev måttligt entusiastiskt. Betänkandet innebar emellertid ett uppfriskande trendbrott, då FRU utomordentligt klart tog avstånd från det grumliga tal om rättsverkningar som präglat de tidigare lagstiftningsärendena. Utgångspunkten vid tillskapandet av allmänna regler om besluts överklagbarhet bör enligt FRU vara, att ”överklagande skall kunna ske i alla fall, då det är motiverat av ett besluts faktiska verkningar och allmänna betydelse, men inte i sådana fall, där ett verkligt

Sida 621
Original

rättsskyddsbehov inte gör sig gällande”. (FRU:s förslag har närmare kommenterats av Ragnemalm i FT 1984 s. 314 ff.)