JK 3779-10-80

Remissyttrande över betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Justitiekanslern får härmed yttra sig över Förvaltningslagsutredningens betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Justitiekanslern har med beaktande av att det framlagda förslaget är mycket omfattande fått begränsa sin granskning till de delar av betänkandet som här har bedömts vara viktigast och ha störst betydelse för den framtida rättstillämpningen på området.

Allmänt

Utredningens förslag till en ny förvaltningslag (NFL) är väl genomarbetat och direktivens målsättning att lagen ska få en pedagogisk och lättillgänglig utformning uppfylls i allt väsentligt.

Det är utmärkt att de grundläggande principer på vilka en god förvaltning kan sägas vila – såsom legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen – kommer till direkt uttryck i NFL. Det understryker vikten av att dessa principer iakttas i den offentliga verksamheten och sätter medborgarnas berättigade krav på en rättssäker handläggning i fokus.

I flera centrala delar innebär NFL även att juridiska begrepp som i grunden är svåra att avgränsa har kunnat förenklas och definieras på ett för såväl den enskilde medborgaren som tjänstemannen begripligt och därmed förtjänstfullt sätt.

NFL har också en fått en logisk och konsekvent systematisk struktur.

Justitiekanslern är således i huvudsak positivt inställd till betänkandets förslag till ny förvaltningslag.

I det följande redovisar Justitiekanslern vissa närmare synpunkter på förslagen. Redovisningen följer i huvudsak NFL:s systematik.

Lagens tillämpningsområde, huvudregel och begräsningar (1 – 2 §§ NFL)

Justitiekanslern har förståelse för att det ur ett rent förvaltningsrättsligt perspektiv framstår som ändamålsenligt att tillämpningsområdet för en mer pedagogisk och lättillgänglig förvaltningslag inte knyts till begreppet myndighetsutövning. Som utgångspunkt får också en utvidgning av tillämpningsområdet för de grundläggande bestämmelserna i NFL till att gälla generellt för förvaltningsmyndigheternas ärendehandläggning antas medföra en förstärkning av skyddet för den enskildes rättssäkerhet. Som anges i betänkandet finns det knappast heller ett sådant omedelbart samband mellan förvaltningslagens myndighetsutövningsbegrepp och begreppets användning i annan lagstiftning att det är nödvändigt att begreppet används även i NFL.

Mot bakgrund av den starka koppling som i nu gällande rätt föreligger mellan, å den ena sidan, det faktum att förvaltningslagens tillämplighet i väsentliga delar styrs av om det rör sig om ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild och, å den andra sidan, utformningen av främst reglerna om det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207) samt tjänstefelsansvaret enligt 20 kap. 1 § brottsbalken ställer sig Justitiekanslern dock tveksam till att begreppet helt kan utmönstras ur förvaltningslagen utan att de närmare konsekvenserna för de nu nämnda regelverken först får en närmare belysning.

Justitiekanslern vill i sammanhanget helt kort peka på den grundläggande betydelse för avgränsningen av det allmännas skadeståndsansvar som begreppet myndighetsutövning tillmättes när det utvidgade skadeståndsansvaret för det allmänna avseende rena förmögenhetsskador tillkom genom skadeståndslagens bestämmelser. Även den senare tillkomna bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsinformation har en koppling till den åtskillnad som görs mellan de bestämmelser i förvaltningslagen som är generellt tillämpliga och de som endast gäller vid myndighetsutövning.

Det nu sagda behöver inte innebära att betänkandets förslag att utmönstra begreppet myndighetsutövning måste ifrågasättas, men väl att behovet av förändringar i annan lagstiftning som bygger på förvaltningslagens användning av begreppet myndighetsutövning bör ses över innan förslaget genomförs.

Justitiekanslern är inte heller helt övertygad om att begreppet myndighetsutövning är så svårtillgängligt och svårdefinierat som utredningen synes mena och som verkar vara ett av de vägande skälen för att utmönstra begreppet ur NFL. Även om det är eftersträvansvärt att samtliga begrepp som kommer till användning i NFL så långt som möjligt kan förklaras och förenklas bör det inte vara uteslutet att även i NFL använda begrepp som inte är direkt tillgängliga utan utgör juridiska fackuttryck. Även om gränsdragningsfrågor kan uppkomma när det gäller begreppet myndighetsutövning framstår ändå kärnan i begreppet som tämligen begripligt även för den som inte är juridiskt skolad. De gränsdragningsproblem som idag får sin lösning genom en tolkning av begreppet myndighetsutövning kommer inte heller att försvinna genom att begreppet som sådant utmönstras ur NFL. Betänkandet ger inte heller något entydigt stöd för att utvidgningen av lagens tillämpningsområde svarar mot någon konstaterad brist i den enskildes rättssäkerhet som uppkommit på grund av att merparten av förvaltningslagens regler idag har ett något mer begränsade tillämpningsområde än vad som nu föreslås ska gälla. Utredningen synes också i första hand ha bedömt konsekvenserna av det utvidgade tillämpningsområdet med utgångspunkt i de krav som idag ställs på handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Som Justitiekanslern uppfattar det innebär emellertid förslagen till ändring när det gäller de specifika reglerna, t.ex. bestämmelserna om muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §), att kraven i NFL skärps och inte på samma sätt som idag ger utrymme för en rimlig flexibilitet i tillämpningen. Det är mot den bakgrunden svårt att bedöma om slutsatsen att utvidgningen av tillämpningsområdet inte skulle medföra några mer omfattande praktiska konsekvenser är korrekt.

Justitiekanslern är alltså sammanfattningsvis inte fullt ut övertygad om att en ny förvaltningslag, vars tillämpningsområde vidgas genom att helt frikopplas från begreppet myndighetsutövning, bör genomföras utan att det först kommer till stånd en närmare utredning av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen skulle få för bl.a. annan lagstiftning som knyter nära an till den nu gällande förvaltningslagens användning av begreppet.

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern främst har att bevaka lämnar Justitiekanslern inte några mer ingående synpunkter på de ytterligare förändringar avseende tillämpningsområdet som föreslås i förhållande till 31 – 33 § förvaltningslagen. Justitiekanslern anmärker dock att beskrivningen av bakgrunden till undantaget enligt 32 § förvaltningslagen inte framstår som fullständig. Ett av de bäranden skälen för att förvaltningslagen inte har varit generellt tillämplig på Kronofogdemyndighetens, polis och åklagares, Tullverkets m.fl. myndigheters exekutiva respektive brottsbekämpande verksamhet torde vara att den specialreglering (såsom utsöknings- och rättegångsbalken) som gäller för dessa verksamheter uppställer väsentligen mer omfattande rättssäkerhetsgarantier för den enskilde än förvaltningslagens bestämmelser. För det fall NFL ska bli generellt tillämplig även för dessa verksamheter bör under alla omständigheter förhållandet mellan NFL och de aktuella regelverken samtidigt klarläggas.

Avvikande bestämmelser (3 § NFL) samt övergångsbestämmelsen

Avvikande bestämmelser (3

NFL

samt övergångsbestämmelsen

Justitiekanslern instämmer i bedömningen att starka principiella invändningar kan riktas mot att undantag från de grundläggande bestämmelser som föreskrivs genom förvaltningslagen ska kunna göras genom av regeringen beslutade förordningsbestämmelser. Dessa skäl är av sådan tyngd att de praktiska skäl som talar för den nuvarande ordningen bör få vika. Justitiekanslern har mot den bakgrunden inte någon erinran mot förslaget enligt 3 § NFL.

Som också konstateras i betänkandet och som kommer till uttryck i den föreslagna övergångsbestämmelsen framstår det dock i praktiken som ogörligt att i ett sammanhang genomföra en sådan genomgripande översyn av de regler som i nuläget styr ett stort antal myndigheters verksamhet och som skulle vara nödvändig för att förslaget enligt 3 § ska kunna genomföras i praktiken. En sådan ordning får i stället genomföras successivt i flera steg.

Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 § NFL)

Justitiekanslern instämmer helt i bedömningen att de grundläggande principerna för en god förvaltning bör komma till direkt uttryck i NFL och tillstyrker förslaget till utformning av bestämmelsen.

Såvitt gäller proportionalitetsprincipen vill Justitiekanslern särskilt instämma i utredningens bedömning att en sådan princip inte bör ges en från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper avvikande innebörd. Att, som kommer till uttryck i de särskilda yttrandena, införa en princip som syftar till att skydda annat än enskilda intressen, skulle enligt Justitiekanslerns mening kunna leda till sådana betydande oklarheter kring dess innebörd att man i så fall bör avstå från lagreglering.

Service, tillgänglighet och samverkan (5 – 7 §§)

Utformningen av bestämmelserna om service, tillgänglighet och samverkan är nära förknippad med det övergripandet val som gjorts i fråga om utvidgningen av tillämpningsområdet för NFL. Med den utgångspunkten har Justitiekanslern inte några synpunkter på bestämmelsernas utformning förutom vad avser 6 § andra stycket.

Justitiekanslern delar självfallet utredningens bedömning att det är angeläget att det ökade inslaget av elektronisk kommunikation tas tillvara i den moderna förvaltningen. Som utredningen också understryker bör dock lagbestämmelserna så långt som möjligt vara teknikoberoende. Att införa en särskild regel i NFL angående myndigheternas skyldighet att vara tillgängliga per e-post framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Förslaget till den uttryckliga bestämmelsen i 6 § andra stycket, att myndigheterna ska anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas, förefaller vidare kunna leda till olyckliga motsatsslut eller i vart fall missuppfattningar när det gäller frågan på vilka andra sätt myndigheterna ska kunna nås. Det framstår också som inkonsekvent att i lag ålägga myndigheterna en skyldighet att bekräfta mottagandet av just elektroniska försändelser när någon sådan skyldighet inte gäller beträffande andra försändelser. Detta även om bestämmelsen i den delen tekniskt torde kunna ordnas så att bekräftelsen sker automatiskt och därmed inte tar personella resurser i anspråk. Justitiekanslern vill dock peka på att det motsatta torde vara fallet i fråga om bestämmelsens sista led. En underrättelse om att meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas kan knappast ske på automatisk väg utan förutsätter att det enskilda e-brevet öppnas. I praktiken kan alltså det förfarandet inte fullgöras samtidigt som mottagandet av e-brevet bekräftas och det kan inte ske på automatisk väg. Justitiekanslern kan inte se att det finns skäl att behandla elektroniska meddelanden som inte kan uppfattas på något annat sätt än en handling som t.ex. på grund av brister i kopieringen inte är fullt läsbar.

Sammanfattningsvis bör enligt Justitiekanslerns mening eventuella behov av att kunna ställa högre krav när det gäller service, tillgänglighet och samverkan anses gälla oavsett om hanteringen sker på elektronisk väg eller ej.

Riktlinjer för handläggningen (8 §), framställning från enskild (16 §), muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §)

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens ståndpunkt att det på ett tydligare sätt än idag bör framgå att handläggningen kan innehålla muntliga inslag, även om huvudregeln alltjämt ska vara att handläggningen är skriftlig. Denna huvudregel kommer till uttryck på ett bra sätt i 8 § NFL.

När huvudregeln i 8 § läses tillsammans med de förändringar som föreslås genom 16, 20, 21 och 23 §§ framstår det emellertid som mer svårbedömt om regleringen i alla stycken kan antas främja sitt primära syfte, nämligen att värna den enskildes rättssäkerhet. Striktare regler som i princip garanterar den enskildes rätt att välja kommunikationssätt kan vid första påseende synas leda till en bättre rättssäkerhet för den enskilde. Ett mindre flexibelt regelverk blir emellertid av nödvändighet mindre anpassningsbart till den enskilda situationen och kan leda till en mindre smidig och därmed mer resurskrävande handläggning. En enkel, smidig och snabb handläggning är också väsentliga komponenter i den enskildes berättigade krav på en god förvaltning. Det går knappast heller att bortse från att den enskilde kan tänkas ha en från myndigheten avvikande uppfattning om i vilken utsträckning dennes uppgifter har relevans för ärendet. Myndighetens dokumentation av uppgifter som lämnas muntligen torde i regel utformas som en sammanfattning, där myndighetens egen bedömning av uppgifternas relevans kan antas inverka på innehållet. Att den enskilde själv lämnar uppgifterna skriftligen garanterar att samtliga de uppgifter som den enskilde anser relevanta också tillförs ärendet. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och de utökade möjligheterna att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg framstår ett sådant förfarande också som väsentligen mindre omständligt för den enskilde idag än vad som tidigare har varit fallet.

Utredningen har anfört att den nu föreliggande möjligheten för en myndighet att neka att ta emot uppgifter muntligen med hänsyn till arbetets behöriga gång inbjuder till missbruk. Utredningen presenterar dock inte något underlag som visar att det skulle förekomma missbruk av denna möjlighet. Justitiekanslern ifrågasätter därför om den minskade flexibilitet som de föreslagna reglerna medför är sakligt motiverad liksom antagandet att de striktare reglerna inte skulle få några mer omfattande praktiska konsekvenser för myndigheternas arbete. För det senare antagandet har det också betydelse att de skärpta reglerna föreslås bli tillämpliga generellt och inte endast på ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Även om det knappast bör vara bestämmande för bedömningen av förslagen generellt kan det anmärkas att förslagen för Justitiekanslerns del kommer att få direkta konsekvenser för väsentliga delar av myndighetens verksamhet. Varken Justitiekanslerns tillsynsverksamhet eller statens s.k. frivilliga skadereglering innefattar myndighetsutövning mot enskild och huvuddelen av förvaltningslagens bestämmelser är därmed inte idag direkt tillämpliga i vår verksamhet. Förvaltningslagens grundprinciper tillämpas dock analogt i Justitiekanslerns verksamhet. Den flexibilitet som förvaltningslagen erbjuder gagnar enligt Justitiekanslerns mening i hög grad den enskildes intressen av en enkel, smidig och snabb handläggning samtidigt som myndighetens resurser inte tas i anspråk på ett mindre ändamålsenligt sätt. Som Justitiekanslern uppfattar den föreslagna regleringen skulle den t.ex. medföra att Justitiekanslern knappast kan underlåta att dokumentera och lägga upp ett särskilt tillsynsärende för varje telefonsamtal från en enskild som önskar att Justitiekanslern ska granska ett påstått missförhållande i den offentliga förvaltningen. Ett ärende som, med hänsyn till de begränsningar som gäller för Justitiekanslern tillsynsverksamhet, samtidigt som det lades upp inte skulle föranleda någon ytterligare åtgärd och därmed omedelbart avslutas.

När det särskilt gäller förslaget till ny regel för kommunikation (21 §) kan Justitiekanslern ansluta sig till utredningens bedömning att bestämmelsen bör ges en utformning som bättre återspeglar vad som med hänsyn till praxis får antas gälla redan idag i fråga om krav på att även vissa icke slutliga beslut ska föregås av kommunikation. Att kommunikationsbestämmelsen åtskiljs från bestämmelsen om partsinsyn och uttryckligen anger att syftet med kommunikationen är att bereda den enskilde tillfälle att yttra sig bidrar till ökad tydlighet.

Justitiekanslern ställer sig dock tveksam till förslaget att kommunikationsskyldigheten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av annan än parten själv. Utredningen har som skäl för förslaget i den delen anfört att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte framstår som helt riskfritt att behålla denna begränsning med hänsyn till att det ibland kan förekomma gränsdragningsfrågor mellan flera olika ärenden med samma part hos myndigheten. Vad utredningen pekar på i den delen synes snarare vara risken för en felbedömning av om visst material har tillförts det ärende i vilket kommunikationen sker. Situationen framstår inte som alltför frekvent förekommande och det saknas i utredningen en redovisning av om det har kunnat konstateras några brister i detta avseende.

Inte heller förslaget att slopa den nuvarande begränsningen att kommunikation inte behöver föregå ett beslut som inte går parten emot förefaller ha sin grund i en konkret och konstaterad brist. Den ”ventil” som i stället förespråkas i betänkandet, att kommunikation kan underlåtas om det är uppenbart obehövligt, torde i praktiken sällan kunna komma till tillämpning. Som Justitiekanslern uppfattar det rör det sig egentligen enbart om den situationen att materialet är irrelevant för beslutet i ärendet. Det framstår i varje fall inte som ett orimligt antagande att just relevansen av materialet svårligen låter sig bedömas förrän ärendet fullt ut har lästs in för slutligt avgörande. Justitiekanslern vill mot denna bakgrund väcka frågan om inte förslaget i praktiken riskerar att leda till slentrianmässig kommunikation med oundvikliga fördröjningar i handläggningen och ökade kostnader i verksamheten till följd.

Bestämmelsen om kommunikation skulle med hänsyn till NFL:s vidgade tillämpningsområde även komma att gälla i statens frivilliga skadereglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Som ett exempel från Justitiekanslerns verksamhet kan då nämnas att förvaltningslagens kommunikationsregel som utgångspunkt tillämpas analogt i skaderegleringsärendena. Däremot gör Justitiekanslern i vissa fall bedömningen att det är till fördel för den enskilde att denne inte behöver lägga ner onödigt merarbete på att bemöta vad en myndighet har anfört i sitt remissvar till Justitiekanslern i sådana fall där skadeståndsfrågan ter sig klar. Den skadeståndssökande som kommuniceras den ”felande” myndighetens remissvar kan svårligen förväntas avstå från att argumentera mot vad myndigheten har anfört om svaret inte i alla stycken är till fördel för sökanden. Det är emellertid Justitiekanslern, i egenskap av företrädare för staten, som slutligen prövar frågan om ersättning ska utgå i ärendet och remissyttrandet utgör endast ett underlag för den bedömningen. I de fall Justitiekanslern t.ex. gör en annan bedömning än remissmyndigheten är det varken ändamålsenligt för den enskilde eller staten att sökanden lägger ner arbete på att bemöta vad remissmyndigheten har anfört.

Justitiekanslern vill även peka på att Insynsutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2010:14) har gjort en annan och enligt Justitiekanslern väl avvägd bedömning när det gäller hur kommunikationsplikten bör avgränsas i allmän domstol. Även om förhållandena i domstol i vissa stycken skiljer sig från myndighetshandläggning är de grundläggande utgångspunkterna för kommunikationsplikten desamma och kraven på kommunikation när det gäller parter i ett mål i domstol borde väl om något sättas högre än vad som bör gälla helt generellt i förvaltningsärenden.

Åtgärder vid dröjsmål (10 – 11 §§)

Justitiekanslern har under senare tid handlagt ett stort antal ersättningsanspråk mot staten grundade på att rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Den rätt till ersättning för framför allt ideell skada vid sådana överträdelser som har slagits fast genom Högsta domstolens praxis utgör en komponent för att uppfylla det krav som åligger Sverige i egenskap av konventionsstat enligt artikel 13 i konventionen, nämligen att på det nationella planet ge den enskilde tillgång till ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. Möjligheten att i efterhand utge ekonomisk ersättning som gottgörelse för en konventionsöverträdelse kan dock, som Europadomstolen vid upprepade tillfällen har framhållit, sällan ensamt anses utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes konventionsrättigheter. Det är också mot denna bakgrund som lagen (2009:1059) om förtursförklaring i domstol har införts. Såväl möjligheten till skadestånd som bestämmelserna om förtursförklaring i domstol gäller samtliga fall som omfattas av artikel 6.1 i konventionen.

När det gäller bakgrundsbeskrivningen i betänkandet angående artikel 6.1 i Europakonventionen önskar Justitiekanslern lämna vissa förtydligande synpunkter. Detta bl.a. med hänsyn till att utredningen har hänfört sig till ett äldre JK-beslut som inte återspeglar Justitiekanslern nuvarande inställning i dessa frågor.

Rätten till rättegång inom skälig tid inträder när det föreligger en reell och seriös tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller när någon på ett sådant sätt att det tillräckligt tydligt påverkar dennes situation har anklagats för ett brott.

Avseende civila rättigheter anses en tvist angående rättigheten i fråga av naturliga skäl föreligga när talan har väckts i domstol. I ärenden där domstolsprövning har kommit till stånd har Europadomstolen i handläggningstiden i vissa situationer även räknat in den tid som ett föregående administrativt förfarande har tagit. Det har då emellertid krävts att det administrativa förfarandet har varit en förutsättning för en prövning i domstol. Den relevanta tidsperioden börjar i sådana fall däremot inte att löpa redan när en ansökan har lämnats in till myndigheten utan först när myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut eller, om det finns en lagreglerad frist för beslut, när beslutsfristen har gått ut. Dessförinnan föreligger det inte någon tvist om rättigheten i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen. (Se t.ex. Hellborg v. Sweden, Application no. 47473/99, punkten 59 med där angiva hänvisningar och Svea hovrätts dom den 6 april 2009 i mål nr T 8924-07.)

För svenska förhållanden innebär det sagda att i förvaltningsärenden där den enskilde söker utverka en förmån som är att anse som en civil rättighet i Europakonventionens mening, rätten till prövning inom skälig tid inte aktualiseras förrän en tvist har uppkommit, dvs. i regel först då myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut. Detta innebär dock inte att artikel 6.1 i konventionen saknar betydelse om dröjsmål uppkommer i handläggningen vid en förvaltningsmyndighet. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen ställer upp en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier, bl.a. rätten till rättegång inom skälig tid. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europadomstolens praxis framgår att de rättigheter som följer av konventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Med hänsyn till avsaknaden av en möjlighet att föra passivitetstalan kan så bli fallet i den svenska systemet om förvaltningsmyndigheten dröjer så länge med att fatta beslut att den enskilde de facto kan anses betagen sin möjlighet att genom ett överklagande få saken prövad i domstol. För en närmare utveckling av Justitiekanslerns syn på dessa frågor hänvisas till Justitiekanslerns beslut den 10 februari 2009 i ärendet med dnr 5969-08-40.

Justitiekanslern ställer sig mot den här i korthet tecknade bakgrunden positiv till att ett system införs för att motverka dröjsmål som kan leda till att konventionens rätt till domstolsprövning åsidosätts. Avgörande för om det föreslagna systemet bedöms som godtagbart kommer att vara dess praktiska effektivitet. Detta bör tydligt understrykas också i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Som Justitiekanslern uppfattar det har förslaget angående åtgärder vid dröjsmål snarare utformats mot bakgrund av kravet på rätt till rättegång inom skälig tid än med hänsyn till kravet på rätt till tillgång till domstolsprövning som sådan. Detta synes i och för sig inte ha fått någon avgörande betydelse för bestämmelsernas innehåll. Det är dock möjligen förklaringen till att det inte tydligt framgår av bestämmelsen att den inte ska vara tillämplig på t.ex. statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern utgår från att avsikten inte kan vara annan än att bestämmelserna endast ska vara tillämplig i ärenden där förvaltningsmyndighetens beslut är en förutsättning för att saken ska kunna bli föremål för domstolsprövning. När det t.ex. gäller statens frivilliga skadereglering kan den enskilde när som helst under handläggningen välja att avsluta ärendet för att i stället väcka talan i domstol. Att sådana ärenden inte omfattas kan möjligen utläsas motsatsvis av utformningen av ordningen för överklagande i 11 §. Det vore dock att föredra att detta framgick på ett tydligare sätt ur bestämmelsen; eventuellt kan en liknande avgränsning som görs i tillämpningsområdet för motiveringsskyldigheten (36 §) komma till användning.

Justitiekanslern är vidare något osäker på bestämmelsens tillämpningsområde i övrigt. Som Justitiekanslern förstår det är tanken att möjligheten till dröjsmålstalan främst ska gälla ärenden som i Europakonventionens mening rör civila rättigheter. Detta med hänsyn till att bestämmelserna är avgränsade till att gälla ärenden som har väckts av enskild part. Därmed kommer den rena brottsutredande verksamheten att ligga utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. När det däremot gäller skatte- och skattetilläggsärendena förefaller det mer oklart. Den rena skatteprocessen rör vare sig en tvist om civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse för brott och omfattas således inte av artikel 6.1 i konventionen. Det hindrar i och för sig inte att en nationell regel om dröjsmålstalan kan omfatta även ett sådant ärende, men det är alltså inte ett krav som följer av konventionen. Justitiekanslern är osäker på om det ordinära skatteärendet kan uppfattas som ett ärende som väcks av enskild part i bestämmelsernas mening. Frågan om påförande av skattetillägg avser en anklagelse för brott i konventionens mening men Justitiekanslern antar att skattetilläggsärenden inte skulle komma att omfattas av bestämmelserna med hänsyn till kravet att ärendet ska ha väckts av den enskilde själv.

Det är angeläget att tillämpningsområdet för bestämmelserna om åtgärder vid dröjsmål blir tydligt framför allt med hänsyn till att möjligheten till dröjsmålstalan kommer att ingå som en komponent av flera i det system som syftar till att säkerställa att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt artiklarna 6.1 och 13 i Europakonventionen. Det är också att föredra att möjligheten till åtgärder för att motverka dröjsmål kan utformas så att de kan tillämpas i samtliga ärenden som i konventionens mening avser civila rättigheter eller skyldigheter och anklagelser för brott.

Tolkning och översättning (12 §)

I betänkandet anges att bestämmelsen om tolkning och översättning inte är avsedd att innebära några dramatiska förändringar i den existerande och som det förefaller välfungerande ordningen. Justitiekanslern vill dock väcka frågan om inte bestämmelsen, genom det ovillkorliga kravet på tolkning och översättning så snart det behövs för att den enskilde ska kunna ”ta till vara sin rätt”, har fått en utformning som kan medföra en avsevärd förändring i vissa typer av ärenden. Det gäller t.ex. statens skaderegleringsärenden där en sökande som inte behärskar svenska idag inte kan framställa sitt skadeståndsanspråk på ett annat språk än svenska och påkalla att staten ska stå för kostnaderna för översättning. Språkligt sett förefaller det svårt att uppfatta att ett sådant ärende inte skulle avse sökandens rätt. Justitiekanslern ifrågasätter om det är rimligt att staten, som i sådana ärenden utgör den enskildes motpart, ska vara skyldig att stå för kostnaderna och merarbetet för att sökanden ska kunna föra sin talan på varje annat språk än svenska.

Ombud och biträde (13 §)

När det gäller möjligheten att frånta ombud eller biträde som har visat sig olämplig för sitt uppdrag rätten att vidare befatta sig med ärendet föreslås inte någon ändring i sak. Justitiekanslern vill dock framhålla att avsaknaden av en möjlighet i nu gällande lagstiftning att besluta att mer generellt avvisa ett ombud har medfört vissa bekymmer i den praktiska tillämpningen. Frågan har på senare tid bl.a. aktualiserats i ärenden hos Migrationsverket. Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammade motsvarande problem avseende utformningen av 12 kap. 5 § rättegångsbalken i ett beslut den 30 augusti 2007 (JO:s dnr 5062-2005). Detta är alltså en fråga som det finns skäl att ytterligare överväga i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Fastställande av ankomstdagen för ingivna handlingar (18 §)

Av motiveringen till bestämmelsen om fastställande av ankomstdag (18 §) framgår att den är avsedd att i grunden vara identisk med den nu gällande bestämmelsen i 10 § förvaltningslagen. Justitiekanslern har inga synpunkter på att bestämmelsen lämnas innehållsmässigt oförändrad men ifrågasätter om lagtexten har fått en i alla delar lyckad utformning. Det framstår som i någon mån motsägelsefullt att huvudregeln i första stycket har uttryckts så att handlingen ”är inkommen” när den har anlänt till myndigheten samtidigt som hjälpreglerna är utformade så att handlingen ska ”anses inkommen” en annan dag. För den som ska diarieföra handlingen torde det med hänsyn till huvudregelns språkliga utformning framstå som kontraintuitivt att registrera handlingen som inkommen någon annan dag än just den dag då handlingen anlände. Det kan anmärkas att begreppet ”ankomstdagen” i bestämmelsens rubrik över huvud taget inte återkommer i själva bestämmelsen.

Motivering av beslut (27 §)

Utredningen framhåller med rätta att motiveringsskyldigheten utgör ett centralt moment för den enskildes rättsskydd. Justitiekanslern ansluter sig till utredningens utgångspunkt att man på detta område bör ha en hög ambitionsnivå. Vad som framkommer i betänkande ger dock inte underlag för någon slutsats i frågan om det nu gällande regelverket har medfört faktiska problem med beslut som inte åtföljs av motiveringar. Justitiekanslern har inte heller något annat underlag för att bedöma om man, som utredningen anger, bör ha en högre ambitionsnivå på området. Justitiekanslern uttrycker därför inte någon uppfattning i den frågan men konstaterar att t.ex. slopandet av undantaget från motiveringsskyldigheten avseende beslut som inte går någon part emot förutsätter att man bedömer att det i detta avseende verkligen finns skäl att skärpa kraven.

Justitiekanslern vill också peka på den inkonsekvens som uppkommer mellan tillämpningsområdet för motiveringsbestämmelsen och främst bestämmelsen om kommunikation genom det system som har valts i NFL. Förslaget att bestämmelsen om motiveringsskyldighet ska vara tillämplig på beslut som kan överklagas framstår som välövervägd. Härigenom bör de beslut som får påtagliga konsekvenser för den enskilde fångas upp av bestämmelsen. En följd av den avgränsningen blir emellertid att exempelvis beslut i statens frivilliga skade-reglering inte omfattas av motiveringsskyldigheten eftersom beslut som handläggs enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten inte får överklagas (15 §).

Beslutsmyndighetens åtgärder (43 §)

Justitiekanslern ställer sig tveksam till att det införs en regel som innebär att ett överklagande som har kommit in för sent inte ska avvisas om myndigheten inte har lämnat någon överklagandeanvisning. Det kan visserligen framstå som praktiskt att den enskilde, på samma sätt som när en felaktig överklagandeanvisning har lämnats, inte ska behöva ta den mer omständliga proceduren för återställande av försutten tid i anspråk när ingen överklagandeanvisning har lämnats. Skillnaderna mellan de två situationerna synes emellertid vara att i det fall en felaktig uppgift har lämnats om tiden för överklagande förseningen kan antas beror just på den felaktiga överklagandeanvisningen medan detta samband inte är särdeles tydligt om ingen överklagandeanvisning har lämnats. Såsom regeln i 43 § andra stycket har formulerats synes den som inte har fått någon överklagandeanvisning få i stort sett obegränsad tid till sitt förfogande för att överklaga, i vart fall om den uteblivna upplysningen har uppfattats som att beslutet inte kan överklagas.

Metadata

Myndighet: Justitiekanslern
Beslutdatum: 2010-10-01
Diarienummer: 3779-10-80
Källa: JK 3779-10-80

Praxis som hänvisar till detta1

JK 4560-12-40:Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts i ett mål om omprövning avseende en återkallelse av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program