JK 835-13-22

Inledning

Bakgrunden till att Justitiekanslern initierat en granskning av CEPN är i första hand att åklagaren, inom ramen för den nu nedlagda förundersök­ningen, konstaterade att det förelåg flera anmärkningsvärda brister i CEPN:s verksamhet. Granskningen här har, redan med utgångs­punkt i de uppgifter som CEPN redovisat i sina yttranden, i stora delar bekräftat att det hos myn­digheten funnits, och i viss mån fortfarande finns, brister i de avseenden som åklagaren tidigare konstaterat. Justitiekanslern har inte funnit anledning att inom ramen för detta tillsynsärende närmare granska CEPN:s handlägg­ning av enskilda ärenden. Justitiekanslerns tillsyn har i stället främst varit framåt­syftande och inriktad på huruvida CEPN har vidtagit alternativt planerar att vidta adekvata åtgärder för att komma till rätta med redan påtalade brister.

Diarieföring och arkivering

I 5 kap.1 och 2 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar samt om vad ett register ska innehålla. Bestämmelser­nas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Även myndigheternas arkiv syftar bl.a. till att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar (se 3 § arkivlagen [1990:782]). En hög kvalitet på diarieföringen och arkiveringen hos en myndighet är således ett viktigt led för att tillgodose offentlighetsprincipen. Självfallet är diarie­föringen också av stor betydelse för en myndighets kontroll över den egna ärende­handläggningen. Genom att fortlöpande kontrollera vilka ärenden som är öppna i diariet kan såväl ledningen som den enskilde handläggaren upp­märk­samma om något ärende inte har avslutats fastän så borde ha skett.

Av det sagda följer även det omvända; en bristfällig diarieföring kan inne­bära att offentlighetsprincipen motverkas eftersom allmänheten inte får känne­­dom om vilka handlingar som finns i ärendena och huruvida ärendena har avslutats eller inte. Samma effekt kan en bristfällig arkivering få, efter­som rätten att ta del av allmänna handlingar riskerar att begränsas om myn­dig­­hetens handlingar inte bevaras eller ordnas på ett tillfredsställande sätt.

Den beskrivning av nämndens rutiner för diarieföring som CEPN lämnat i sitt yttrande hit är mycket kortfattad, men ger vid handen att dessa får anses uppfylla gällande krav. Av yttrandet fram­går dock att CEPN ser möjligheter till förbättrade rutiner i vissa delar.

Även om nämndens rutiner för diarieföring i det stora hela överensstämmer med gällande krav visar det som kommit fram i ärendet att dessa rutiner inte alltid har följts. I de fall beslut har fattats vid ett tillfälle men dokumenterats först långt senare (se nedan under rubriken Dokumentation av beslut i efter­hand) är det uppenbart att diarieföringen inte korrekt återspeglat de aktuella ärendenas handläggning. Att diarieföringen i vissa ärenden har varit brist­fällig har även konstaterats av åklagaren.

Någon beslutad arkivpolicy eller rutin för arkivering finns såvitt framkom­mit inte hos CEPN. Detta har enligt CEPN:s yttrande fått till följd att arkive­ringen hos nämnden – i vart fall fram till år 2012 – inte i alla delar har varit tillfreds­ställande, vilket nämnden nu har för avsikt att åtgärda i efterhand.

De beskrivna bristerna vad gäller diarieföring och arkivering är givetvis inte godtagbara och CEPN bör kritiseras för detta. Det är ytterst angeläget att CEPN ser till att införa rutiner som säkerställer dels att diariet på ett till­för­litligt och löpande sätt visar ärende­nas handläggningsstatus, dels att arkive­ringen sker i enlighet med gällande regelverk. Jag konstaterar med tillfreds­ställelse att CEPN har påbörjat ett sådant arbete, men ser med viss oro på att arbetet tycks dra ut på tiden. Såvitt framgår av utred­ningen finns en ny kans­li­chef på plats sedan några månader tillbaka. Arbetet med att åtgärda de brister som kunnat konstateras bör rimligen ha högsta prioritet.

Protokollföring

Enligt uppgift från CEPN innehåller nämndens protokoll information om överklaganden/överlämnanden, anmälan om jäv, anmälan om förhinder att delta på sammanträde, information om särskilt yttrande, information och beslut i tillsynsärenden, beslut om remissvar, beslut om arbetsordning och övrig information om verksamheten från kansliet.

Av den sammanställning som bilagts nämndens yttrande framgår att proto­koll saknas helt i några fall, att protokoll i vissa fall inte alls har justerats, att protokoll i ett stort antal fall har justerats av person som inte varit behörig enligt gällande arbetsordning samt att protokoll i ett stort antal fall har juste­rats mycket lång tid efter att protokollet upprättades.

att

att

att

att

Dokumentationen av nämndens verksamhet har på grund av dessa brister varit ofullständig, men det har även förekommit brister i andra formella av­seenden. Av utredningen framgår att i vart fall de formella bristerna har före­­kommit mer eller mindre systematiskt under flera års tid. Att detta inte har uppmärksammats av nämndens ledning är anmärkningsvärt och vittnar om bristande intern styrning och kontroll av nämndens löpande verksamhet. Den förklaring som lämnats är att ordföranden och kanslichefen, i fråga om behörigheten att justera proto­kollen från nämndens sammanträden, har tilläm­pat en arbetsordning från år 2008. Denna arbetsordning har emellertid enligt nämndens egna uppgifter aldrig beslutats av nämnden. Det finns vis­ser­ligen inte några konkreta uppgifter i ut­red­­ning­en som visar att avsakna­den av dokumentation eller bristerna i övrigt har fått negativa konsekvenser i något enskilt ären­de. Även om så inte varit fallet innebär dock de brister som har konstaterats att nämnden brutit mot gällande bestämmelser och att kontrollen av nämndens verksamhet har försvårats. CEPN bör således även kritiseras för att det upprepat och, i vissa avseenden, under flera års tid före­kommit brister i samband med protokoll­föringen vid nämn­dens samman­träden.

Det är en förutsättning för effektiv styrning och kontroll att fördelningen av uppgifter och beslutanderätt inom en myndighet är helt klar (se SOU 2004:23, s. 148). Utgångspunkten är att sådana interna bestämmelser om organisation och arbetsfördelning inom en myndighet samlas i en arbets­ordning. Ett krav på att en arbetsordning ska beslutas gäller för alla myndig­heter – även för mindre myndigheter som CEPN. Det är inte reglerat hur ofta en myndighet ska se över och vid behov besluta en ny arbetsordning, men det säger sig självt att en sådan översyn bör ske regelbundet. Med hän­syn till de oklarheter som uppenbarligen har funnits hos CEPN i olika avse­enden, hade det sannolikt varit lämpligt att se över nämndens arbetsordning med tätare intervall än vad som har skett. Mot bakgrund av det som ovan beskrivits bör emellertid understrykas att, som framgår av 4 § myndighets­förord­ningen, en arbetsordning för att bli gällande måste beslutas av myndigheten.

Handläggningsrutiner

Som framgått av det tidigare anförda finns vissa bestämmelser i lag och för­ord­ning om hur ärenden vid CEPN ska handläggas. Dessa bestämmelser är dock, av förklarliga skäl, allmänt hållna. Det får därmed förutsättas att det för CEPN, liksom för de flesta andra myndigheter, har funnits ett behov av att utifrån allmänhetens berättigade krav och verksamhetens förutsättningar utforma rutiner för hur olika ärenden bör eller ska handläggas. Utöver den tidigare nämnda arbetsordningen har det, såvitt framkom­mit, inte funnits några doku­men­terade rutiner t.ex. vad gäller ärendenas handläggning. Också detta utgör skäl för kritik mot CEPN.

Det underlag jag haft tillgång till vid denna granskning ger inte svar på frågan om avsaknaden av fastlagda handläggningsrutiner kan ha påverkat nämndens handläggning av enskilda ärenden. Även om så inte varit fallet är det både för nämndens eget arbete och med ett utifrånperspektiv viktigt att nämnden ser över behovet av hand­lägg­ningsrutiner för olika ärendekate­go­rier och utformar lämpliga sådana.

Underrättelse om beslut till anmälare

Av den här tillgängliga utredningen framgår att anmälningar till CEPN inte sällan har sådant innehåll att de inte ger upphov till något tillsynsärende i egentlig mening. Frågan huruvida en anmälan faller inom ramen för CEPN:s tillsyn är dock något som kan ge upphov till gränsdrag­ningsfrågor och som, såvitt Justitiekanslern har uppfattat saken, inte alltid kan avgöras utan viss ytterligare utredning.

När en anmälan som har angetts avse en tillsynsfråga har getts in till CEPN så har nämnden, såvitt framgår av utredningen, som rutin att registrera den som ett tillsynsärende. Så sy­nes alltså ha skett oberoende av om anmälan de facto faller inom ramen för nämndens tillsyn. Detta sätt att hantera en anmä­lan föranleder inga synpunk­ter från min sida, utan förfaller tvärtom vara en adekvat initial åtgärd. Några enhetliga rutiner för den fortsatta hante­ringen i de fall där anmälan inte ger upphov till något egentligt tillsynsärende har dock inte funnits.

Ett ärende som har registrerats måste också avslutas. De ärendeförteck-ningar som CEPN årligen ger in till Justitiekanslern, enligt 29 § myndig-hetsförordningen, har inte visat att det hos nämnden skulle finnas icke avslutade ärenden. Däremot framgår det av utredningen i detta ärende att anmälare i många fall inte har blivit underrättade när nämnden avslutat ett ärende utan att vidta någon åtgärd inom ramen för sin tillsynsverk­samhet. 

CEPN:s beslut i sådana ärenden torde inte innefatta myndighetsutövning. För­­valtningslagens (1986:223) krav på att part ska underrättas om innehållet i det beslut var­igenom myndigheten avgör ärendet (se 21 § första stycket förvaltnings­lagen) är alltså inte tillämpligt. Det utesluter dock inte att den enskilde, även då anmälan inte föranleder någon åtgärd från nämndens sida, kan ha ett rätt­mä­tigt krav på att få ett besked härom. Som ett utflöde av den allmänna ser­vice­­skyldighet som åvilar myndigheterna gentemot allmän­he­ten (se 4 § förvaltningslagen) får myndigheten i många fall också anses ha en skyldig­het att lämna ett sådant besked.

CEPN har numera, som ovan redovisats, fattat beslut om hanteringen av till­synsärenden. Enligt min mening förefaller den beslutade ordningen ända­måls­enlig och bör säkerställa både att anmälaren får erforderlig information och att ärendenas handläggningstider bevakas. Mot den bakgrunden föran­leder nämndens hantering av dessa ärenden inga ytterligare synpunkter från min sida utöver vad som framgår nedan i fråga om de ärenden där beslut har dokumenterats i efterhand.

Dokumentation av beslut i efterhand

Av utredningen i ärendet framgår att CEPN:s f.d. kanslichef under för­som­ma­ren 2012 vidtog åtgärder i ett antal ärenden som, enligt nämn­dens och kanslichefens egna uppgif­ter, hade avslutats redan tidigare. Det är svårt att förstå syftet med den f.d. kanslichefens åtgärder om ärendena redan hade avslutats. Å andra sidan ger utredningen inte stöd för slutsatsen att ären­dena inte hade avslutats tidigare. Jag anser mig får godta att kansliche­fens åtgär­der har syftat till att formalisera tidigare fattade beslut genom att i efterhand doku­men­tera dessa digitalt.

Det inträffade ger dock anledning till följande synpunkter. Åtgärder som en myndighet vidtar ska dokumenteras och detta bör ske löpande och i direkt anslutning till den aktuella händelsen. Så har uppenbarligen inte skett i de aktuella ärendena. Jag nöjer mig med att i denna del konstatera att den f.d. kanslichefens åtgärder, som utfördes i anslutning till att hennes anställning vid CEPN skulle avslutas, måste anses ha varit olämpliga även om de inte var direkt lagstridiga.

Delegering av beslutanderätt

Enligt vad som fram­kommit genom förundersökningen aktualiserades i vart fall i vissa av de nyss nämnda ärendena frågan om ärendet omfattades av nämn­dens tillsynsansvar. I dessa fall synes ärende­na ha avslutats genom bes­lut av f.d. kanslichefen utan att beslu­ten forma­liserats eller dokumen­terats på annat sätt än, enligt uppgift, genom en handskriven notering i akten. I flertalet ärenden har någon handskriven notering emellertid inte funnits bevarad i akten. Det kan inte uteslutas att ordföranden, genom kanslichefen och på det sätt som anges i den av ordföranden och kansli­chefen tillämpade arbetsordningen från 2008, har beslutat att de aktuella ärendena inte skulle föredras. Det framgår inte om kansli­chefen anmält resultatet av sina utredningsåtgärder vid nämndens samman­träden men CEPN:s yttrande hit och de uppgifter som lämnats inom ramen för förunder­sökningen måste tolkas som att så inte har skett. Med hänsyn till att arbets­ord­ningen aldrig beslutades av nämnden saknar detta dock egentlig bety­delse.

Jag konstaterar att hanteringen av dessa ärenden har stått i strid med CEPN:s instruktion och bestämmelserna i myndighetsförordningen. Enligt 13 § myndighetens instruktion ska 5 § myndighetsförordningen om delege­ring inte tillämpas på CEPN. Den såvitt kan bedömas felaktiga beslutsord­ningen tillsammans med den bristfälliga dokumen­tatio­nen av handlägg­ningen har all­varligt försvårat såväl den interna som den externa kontrollen av nämndens verk­samhet. Någon möjlighet att med ledning av innehållet i dia­riet eller i akterna följa ärendenas handläggning har inte funnits och be­rör­da anmälare har inte fått besked om CEPN:s ställnings­tagande. När bris­terna uppdagades ledde det till att åklagare fann skäl att inleda för­under­sök­ning på grund av misstanke om brott. Något som varit ägnat att skada all­män­­hetens förtroende för CEPN. CEPN förtjänar allvarlig kritik i denna del.

Avslutande och sammanfattande synpunkter

Justitiekanslerns övergripande intryck är att avsaknaden av en tydlig ledning samt bristen på styrdokument och otillräckliga direktiv och riktlinjer är den huvudsakliga förklaringen till de brister som ovan redovisats. Detta har när det gäller de anställda på nämndens kansli kommit att avspegla sig i det löpande arbetet. Nämndens verksamhet, däribland hand­läggningen av vissa ärendekategorier, har på grund härav kommit att bedrivas utan till­räcklig struktur och enhetlighet. Det är dock ytterst en ledningsfråga att uppmärk­samma och vidta adekvata åtgärder för att komma till rätta med sådana bris­ter i verksamheten.

Det är av största vikt att allmänheten kan känna förtroende för CEPN, sär­skilt med tanke på att nämnden är en etikmyndighet. För att upprätthålla ett sådant förtroende är det nödvändigt att CEPN vidtar fortsatta åtgärder i de avseenden jag har påpekat.

CEPN har i sitt yttrande hit gett uttryck för att nämnden har insett att det är nödvändigt att åtgärder vidtas för att förbättra rutiner och den interna kont­rollen. Denna insikt är tillfredställande. Eftersom de åtgärder som hit­tills vidtagits inte kan anses tillräckliga men då ytterligare åtgärder är planerade avser jag att följa upp för­änd­rings­arbetet vid CEPN, bl.a. vid granskningen av den ärendeförteck­ning som lämnas hit varje år.

Ärendet här avslutas med den kritik som ligger i det ovan anförda.