SOU 2004:23
Från verksförordning till myndighetsförordning
Till statsrådet Gunnar Lund
Genom beslut den 20 december 2001 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning.
Till särskild utredare förordnades från och med den 20 december 2001 regeringsrådet Bengt-Åke Nilsson. Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 19 mars 2002 organisationsdirektören Simon Andersson, verksjuristen Eva Carleberg, kanslirådet Maria Dahl Torgerson, ämnesrådet Margareta Gårdmark Nylén, departementsrådet Margareta Hammarberg, expeditions- och rättschefen Martin Holmgren, lagmannen Pia Johansson, avdelningschefen Bertil Kallner, ämnesrådet Anders Lindgren, departementsrådet Bo Malmqvist, stabschefen Pertti Nordman, departementsrådet Erik Nymansson, chefsjuristen Ellinor Persson och byråchefen Håkan Rustand. Martin Holmgren entledigades från och med den 22 januari 2003. Från och med den 25 februari 2003 förordnades expeditions- och rättschefen Knut Weibull som expert. Pertti Nordman entledigades från och med den 1 oktober 2003.
Hovrättsassessorn Anna-Karin Jansson anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 1 mars 2002.
Härmed överlämnas utredningens betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23).
Uppdraget är med detta avslutat.
Stockholm i februari 2004
Bengt-Åke Nilsson
/Anna-Karin Jansson
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 15
Författningsförslag ............................................................. 29
1. Förslag till myndighetsförordning.......................................... 29
2. Förslag till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning .............................................................................. 40
3. Förslag till ändring av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde ........................ 43
4. Förslag till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa ................................. 44
5. Förslag till ändring i förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret ............................................................................ 45
6. Förslag till förebild för myndighetsinstruktioner.................. 46
1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 49
1.1 Utredningens uppdrag............................................................. 49
1.2 Utredningsarbetet.................................................................... 50
2 Allmänna utgångspunkter............................................ 53
2.1 Den förvaltningspolitiska propositionen och det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet .......................... 53 2.1.1 Inledning ....................................................................... 53 2.1.2 Förvaltningspolitiska krav............................................ 54
Innehåll SOU 2004:23
6
2.1.3 De tre grundläggande värdena......................................55 2.1.4 En förvaltning för medborgarna ..................................55 2.1.5 Kvalitet och kompetens ................................................56 2.1.6 Informationsteknik.......................................................58 2.1.7 Regeringens styrning och ledningens ansvar...............58
2.2 En direkt tillämplig förordning ...............................................59
2.3 En ny benämning......................................................................59
3 Något om myndighetsbegreppen .................................. 61
3.1 Inledning ...................................................................................61
3.2 Offentliga organ .......................................................................61
3.3 Förvaltningsmyndigheter under regeringen ...........................62
3.4 Benämningar och begrepp .......................................................63
3.5 Överväganden...........................................................................68
4 Myndighetsförordningens tillämpningsområde ............... 71
4.1 En direkt tillämplig myndighetsförordning och myndigheternas instruktioner .................................................71 4.1.1 Bakgrund .......................................................................71 4.1.2 Överväganden................................................................71
4.2 Domstolarna .............................................................................73 4.2.1 Bakgrund .......................................................................73 4.2.2 Överväganden................................................................75
4.3 Affärsverken .............................................................................75 4.3.1 Bakgrund .......................................................................75 4.3.2 Överväganden................................................................76
4.4 Högskolorna.............................................................................76 4.4.1 Bakgrund .......................................................................76 4.4.2 Överväganden................................................................78
Innehåll SOU 2004:23
7
ANSVARS- OCH LEDNINGSFRÅGOR
5 Regeringens styrning av och krav på myndigheterna....... 79
5.1 Myndigheternas roll i den svenska förvaltningsorganisationen...................................................... 79
5.2 Regeringens styrning av myndigheterna ................................ 79 5.2.1 Inledning ....................................................................... 79 5.2.2 Normgivningsmakten................................................... 80 5.2.3 Finansmakten................................................................ 80 5.2.4 Utnämningsmakten ...................................................... 81 5.2.5 Kontrollmakten ............................................................ 82
5.3 Regeringens krav på myndigheterna....................................... 82 5.3.1 Inledning ....................................................................... 82 5.3.2 Myndighetsspecifika krav............................................. 82 5.3.3 Generella krav ............................................................... 82 5.3.4 Överväganden ............................................................... 83
6 Ansvar och ansvarsutkrävande ..................................... 85
6.1 Inledning................................................................................... 85
6.2 Verksamhetsansvar .................................................................. 85 6.2.1 Inledning ....................................................................... 85 6.2.2 Regeringens uppföljning .............................................. 86 6.2.3 Ansvarsfrihet................................................................. 87 6.2.4 Överväganden ............................................................... 90
6.3 Juridiskt ansvar......................................................................... 91 6.3.1 Straffrättsligt ansvar ..................................................... 92 6.3.2 Disciplinansvar.............................................................. 96 6.3.3 Skadeståndsansvar......................................................... 96 6.3.4 Överväganden ............................................................... 98
7 Myndigheternas ledningsformer ................................... 99
7.1 Inledning................................................................................... 99
7.2 Bakgrund ................................................................................ 100 7.2.1 Historik ....................................................................... 100 7.2.2 Verksledningsbeslutet ................................................ 101
Innehåll SOU 2004:23
8
7.2.3 Beslut om slopad intresserepresentation ...................102 7.2.4 Nya riktlinjer...............................................................103 7.2.5 Lekmannastyrelser som huvudregel...........................104 7.2.6 Den förvaltningspolitiska propositionen – nu gällande riktlinjer ........................................................105
7.3 Nuvarande ordning ................................................................106 7.3.1 Inledning......................................................................106 7.3.2 Enrådighet ...................................................................107 7.3.3 Myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar ...........................................................................108 7.3.4 Styrelse med fullt ansvar.............................................110 7.3.5 Nämnder och råd ........................................................111
7.4 Överväganden.........................................................................113 7.4.1 Inledning......................................................................113 7.4.2 Myndighet som leds av en myndighetschef ..............115 7.4.3 Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse .......................................118 7.4.4 Myndighet som leds av en styrelse ............................123 7.4.5 Myndighet som leds av en nämnd..............................127
8 Ledamöter i styrelser och nämnder ............................. 133
8.1 Inledning .................................................................................133
8.2 Rekrytering av styrelseledamöter..........................................133
8.3 Personalföreträdare ................................................................135
8.4 Jävsregler.................................................................................136
8.5 Statskontorets utvärdering av styrelser med fullt ansvar.....137
8.6 Överväganden.........................................................................138
9 Myndighetsledningens interna styrning och kontroll och intern revision .................................................... 141
9.1 Inledning .................................................................................141
9.2 Intern styrning och kontroll..................................................142
9.3 Intern revision ........................................................................143
Innehåll SOU 2004:23
9
9.4 Internrevisionsutredningen................................................... 144
9.5 Överväganden ........................................................................ 145
10 Arbetsordning .......................................................... 147
10.1 Nuvarande ordning ................................................................ 147
10.2 Överväganden ........................................................................ 148
11 Några jämförelser med aktiebolagslagen ..................... 149
11.1 Riksrevisionsverkets påpekanden och förslag...................... 149
11.2 8 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) ..................................... 149
11.3 Överväganden ........................................................................ 151
12 Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheterna ......................................................... 153
12.1 Inledning................................................................................. 153
12.2 Nuvarande ordning ................................................................ 153
12.3 Överväganden ........................................................................ 156
13 Värdmyndighet för mindre myndigheter ...................... 159
13.1 Inledning................................................................................. 159
13.2 Nämndmyndighet – värdmyndighet..................................... 160
13.3 Värdmyndighetens stöd......................................................... 160
13.4 Kammarkollegiets stöd till nämndmyndigheter................... 161
13.5 Exempel på andra värdmyndigheter med stöd till nämndmyndigheter................................................................ 161
13.6 Överväganden ........................................................................ 162
14 Ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighet ............................................................... 165
14.1 Inledning................................................................................. 165
Innehåll SOU 2004:23
10
14.2 Nuvarande reglering...............................................................166
14.3 Överväganden.........................................................................167
15 Återrapportering ....................................................... 169
15.1 Inledning .................................................................................169
15.2 Hur sker återrapporteringen?................................................169
15.3 Uppgifter från myndigheterna ..............................................171
15.4 Överväganden.........................................................................174
16 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelser ................................................... 175
16.1 Inledning .................................................................................175
16.2 Uppgifter från RRV och Riksrevisionen ..............................175
16.3 Uppgifter från myndigheterna ..............................................176
16.4 Överväganden.........................................................................177
ÖVRIGA FRÅGOR
17 Processbehörighet .................................................... 179
17.1 Inledning .................................................................................179
17.2 Nuvarande ordning ................................................................179 17.2.1 Allmänna bestämmelser om myndigheternas processbehörighet .......................................................179 17.2.2 Processbehörighet som är särskilt reglerad ...............181
17.3 Justitiekanslerns förslag .........................................................183
17.4 Särskilt om myndigheternas processbehörighet...................184 17.4.1 Uppgifter från myndigheterna ...................................184 17.4.2 Uppgifter från Justitiekanslern ..................................185
17.5 Överväganden ..........................................................................186
Innehåll SOU 2004:23
11
18 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet..................... 191
18.1 Inledning................................................................................. 191
18.2 På vilket sätt medverkar myndigheterna i EU-arbetet? ...... 192
18.3 Statskontorets utvärderingar................................................. 193
18.4 Uppgifter från myndigheterna .............................................. 195
18.5 Uppgifter från Regeringskansliet.......................................... 202
18.6 Överväganden ........................................................................ 203
19 Konsekvensanalyser.................................................. 207
19.1 Inledning................................................................................. 207
19.2 Regelgivning ........................................................................... 208 19.2.1 Normgivningsmakten................................................. 208 19.2.2 Föreskrifter ................................................................. 208 19.2.3 Allmänna råd............................................................... 209 19.2.4 Författningssamlingsförordningen............................ 209 19.2.5 Handböcker ................................................................ 210
19.3 Reglering av skyldigheten att göra konsekvensanalyser...... 210 19.3.1 Bakgrund ..................................................................... 210 19.3.2 Verksförordningen ..................................................... 211 19.3.3 SimpLexförordningen ................................................ 211 19.3.4 Kommittéförordningen.............................................. 212 19.3.5 Riktlinjer för Regeringskansliet................................. 212 19.3.6 Konsekvensanalyser vid genomförandet av EGrättsakter ..................................................................... 213
19.4 Efterlevnad och kontroll ....................................................... 213 19.4.1 Ekonomistyrningsverket............................................ 213 19.4.2 SimpLex....................................................................... 214 19.4.3 Näringslivets regelnämnd........................................... 215 19.4.4 Myndighetschefens uppgifter .................................... 216
19.5 Förslag till förändringar......................................................... 216 19.5.1 Riksrevisionsverket..................................................... 216 19.5.2 NNR............................................................................ 217
19.6 Myndigheternas arbete med konsekvensanalyser ................ 217
Innehåll SOU 2004:23
12
19.6.1 Sammanfattning av myndigheternas uppgifter .........217 19.6.2 NNR:s uppgifter .........................................................219
19.7 Förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (Samrådsförordningen) ......................................220
19.8 Överväganden.........................................................................220
20 Överklagande i anställningsärenden och normgivningsärenden ................................................ 229
20.1 Inledning .................................................................................229
20.2 Bakgrund.................................................................................229
20.3 Anställningsärenden...............................................................231 20.3.1 Vad särskiljer den statliga anställningen? ..................231 20.3.2 Offentlighetsprincipen ...............................................232 20.3.3 Förfarandet vid anställning av personal .....................232 20.3.4 Rätten att överklaga anställningsbeslut .....................233 20.3.5 Olika sätt att befria regeringen från prövning av överklaganden i anställningsärenden..........................235 20.3.6 Anställningsärenden i kommunerna ..........................237 20.3.7 Överklagandenämnden för totalförsvaret .................238 20.3.8 Överklagandenämnden för högskolan.......................239 20.3.9 Ärenden i Regeringskansliet.......................................242 20.3.10 Uppgifter från myndigheterna .............................243 20.3.11 Arbetsgivarverkets skrivelse till regeringen ........245 20.3.12 Europarättens krav på domstolsprövning ...........246 20.3.13 Överväganden .......................................................249
20.4 Normgivningsärenden ...........................................................252 20.4.1 Normgivningsmakten .................................................252 20.4.2 Överklagbarhet och klagorätt ....................................254 20.4.3 Hur många ärenden överklagas? ................................257 20.4.4 Kommunal normgivning ............................................258 20.4.5 Överväganden..............................................................259
Innehåll SOU 2004:23
13
21 Övriga frågor ............................................................ 261
21.1 Konsekvenser av utredningens förslag ................................. 261 21.1.1 Inledning .................................................................... 261 21.1.2 Statsfinansiella konsekvenser.................................... 262 21.1.3 Andra konsekvensbeskrivningar............................... 263
21.2 Ikraftträdande ........................................................................ 263
21.3 Förordningsmotiv .................................................................. 263
22 Författningskommentar ............................................. 265
1. Förslaget till myndighetsförordning......................................... 265
2. Förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning ............................................................................ 296
3. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde ............ 300
4–5. Förslagen till ändring i förordningen (1998:740) om
anställning hos allmän försäkringskassa och förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret ............................ 301
6. Förslaget med förebild för myndighetsinstruktion ................. 302
Bilagor............................................................................ 305
Bilaga 1. Kommittédirektiv............................................................. 305
Bilaga 2. Tilläggsdirektiv ................................................................. 317
Bilaga 3. Verksförordningen (1995:1322)...................................... 319
Bilaga 4. Utredningens enkät till myndigheterna.......................... 327
Bilaga 5. Sammanfattningen i Statskontorets rapport 2003:11,
Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande.......................... 339
15
Sammanfattning
Bakgrund
Genom den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr.1997/98:294) lades regeringens förvaltningspolitik fast och regeringens riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen redovisades. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. I juni 2000 antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram, En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram. I handlingsprogrammet återgavs i stort regeringens krav eller kommande krav på sina myndigheter.
Som en följd av dessa nya förvaltningspolitiska riktlinjer och krav ansåg regeringen det också nödvändigt med en översyn av verksförordningen (1995:1322). Utredningens uppdrag har varit att utarbeta förslag till en ny verksförordning.
Allmänna utgångspunkter
Verksförordningen fungerar som ett av regeringens generella styrredskap gentemot myndigheterna. Förordningen reglerar bl.a. myndigheternas ledningsformer, myndighetsledningens ansvar och uppgifter, ärendenas handläggning, myndigheternas medverkan i EU-arbetet, myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser i samband med regelgivning samt hur anställningsärenden och normgivningsärenden får överklagas. Ett huvudsakligt syfte med översynen har varit att skapa en större tydlighet när det gäller myndighetens ledning, ledningens ansvar och uppgifter samt de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna.
Sammanfattning SOU 2004:23
16
Utformningen av en ny verksförordning har haft sin utgångspunkt i dels de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) och i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram.
Verksförordning blir myndighetsförordning
Verksförordningen gäller i dag för samtliga myndigheter under regeringen. De flesta av dessa myndigheter benämns inte längre verk. Med hänsyn härtill och för att markera att det rör sig om en ny förordning föreslår utredningen att den nya förordningen skall benämnas myndighetsförordningen.
Myndighetsbegreppen klargörs
För att minska riskerna för tillämpningsproblem har utredningen haft i uppdrag att göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen.
När det gäller myndighetsbegreppen så anser utredningen att de viktiga begreppen är myndighet, förvaltningsmyndighet och central förvaltningsmyndighet. Begreppen myndighet och förvaltningsmyndighet går att definiera med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. Däremot är innebörden av begreppet central förvaltningsmyndighet inte helt klar. Det förekommer i en rad olika förordningar och vid tillämpningen av förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk i staten har ibland tveksamheter uppstått då det inte framgått av myndighetens instruktion att den är en central förvaltningsmyndighet.
Utredningen föreslår att regeringen i varje enskild myndighets instruktion anger om myndigheten skall vara en central förvaltningsmyndighet eller ej. För att undvika tillämpningsproblem bör andra myndighetsbegrepp inte användas i myndigheternas instruktioner.
SOU 2004:23 Sammanfattning
17
Myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheter
Verksförordningen tillämpas i dag på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion. Bestämmelser i verksförordningen har gjorts tillämpliga både för förvaltningsmyndigheter och i domstolarnas administrativa verksamhet. I vilken omfattning detta har skett varierar stort mellan olika myndigheter.
Utredningen föreslår att myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig på samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. På så sätt bör man få inte bara en mer enhetlig och tydlig utan också en enklare reglering av myndigheternas verksamhet.
Det förhållandet att myndigheterna och deras verksamheter skiljer sig mycket åt medför att det kommer att bli nödvändigt för regeringen att i vissa fall göra undantag från någon eller några av myndighetsförordningens bestämmelser i ett antal myndigheters instruktioner. Detta bör dock ske endast i undantagsfall.
Vad beträffar domstolarna så passar de sätt på vilket domstolarna leds i dag inte in under någon av de ledningsformer som utredningen haft till uppgift att reglera i myndighetsförordningen. Det är därför inte möjligt att utan omfattande undantag göra myndighetsförordningen direkt tillämplig på domstolarnas administrativa verksamhet. Med hänsyn härtill och till domstolarnas konstitutionella ställning anser utredningen att myndighetsförordningen inte bör vara direkt tillämplig på domstolarna.
Varje förvaltningsmyndighet skall ha en instruktion
Varje förvaltningsmyndighet, kommittéer och särskilda utredare undantagna, vars organisation och verksamhet inte regleras genom lag skall ha en instruktion. En instruktion kan vara gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde. Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange myndighetens verksamhetsområde, hur myndigheten skall ledas och andra för myndigheten specifika förhållanden.
Sammanfattning SOU 2004:23
18
Regeringens krav på myndigheterna
I sin styrning av myndigheterna ställer regeringen en mängd krav på dem. Vissa av kraven är specifika för en myndighets ansvarsområde medan andra krav gäller för samtliga myndigheter, s.k. generella krav.
De generella kraven kan delas in i två grupper. Den ena innefattar sektorsövergripande krav som utgår från ett politikområde men kan även riktas mot verksamheter inom andra sektorer. Sådana krav kan avse exempelvis jämställdhet, regionalpolitik och mänskliga rättigheter. Den andra gruppen innefattar de förvaltningspolitiska kraven, t.ex. tillgänglighet och öppenhet.
Enligt utredningen skall de myndighetsspecifika kraven, på samma sätt som i dag, anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Vad beträffar de generella kraven så föreslår utredningen att de krav på myndigheterna som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltningspolitiska krav, anges i myndighetsförordningen. Övriga krav, s.k. sektorsövergripande krav, skall anges i det regelverk som rör politikområdet och inte i myndighetsförordningen.
Ansvar och ansvarsutkrävande inom förvaltningen
När man talar om ansvar inom förvaltningen avses vanligen antingen verksamhetsansvar eller juridiskt ansvar. Med verksamhetsansvar avses ansvaret för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar och disciplinansvar.
Verksamhetsansvar
Respektive myndighet ansvarar inför regeringen för sin verksamhet. Vem vid myndigheten som ansvarar för verksamheten beror på hur myndigheten leds.
I myndighetsförordningen skall regleras vem vid myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och vad det ansvaret innebär.
SOU 2004:23 Sammanfattning
19
I de allra flesta fall krävs för att verksamheten skall fungera att ansvaret delegeras inom myndigheten. Av myndighetsförordningen skall framgå hur beslutanderätten får delegeras inom myndigheten. Myndighetens ledning skall i en arbetsordning reglera vem som ansvarar för vad vid myndigheten.
För att följa upp och kontrollera myndigheternas verksamhet har regeringen skapat olika redskap för återrapportering, främst årsredovisning och mål- och resultatdialog. Något formellt beslut om ansvarsfrihet fattas inte med anledning av årsredovisningen eller i samband med mål- och resultatdialogen.
Hur regeringen skall utkräva s.k. verksamhetsansvar av myndigheterna är en fråga om regeringens handlande gentemot myndigheterna och skall därför inte regleras i myndighetsförordningen.
Juridiskt ansvar
Det juridiska ansvaret för myndighetschefer och övriga anställda vid myndigheter samt för nämnd- och styrelseledamöter kan delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar. Vem eller vilka vid myndigheten som kan komma att åläggas ett juridiskt ansvar för myndighetens åtgärder beror på hur ansvaret fördelats genom regleringen i myndighetsförordningen, instruktionen och arbetsordningen samt ytterst på hur domstolarna, mot denna bakgrund, bedömer ansvarsfrågan.
Vid bedömningen av en ansvarsfråga måste beaktas vilka resurser och befogenheter samt vilken kompetens den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret haft till sitt förfogande. Har denne inte fått erforderliga resurser kan ansvaret komma att falla tillbaka på myndighetens ledning.
Varje myndighet skall ha en arbetsordning
Av organisatoriska skäl men också för att ansvarsfrågor, när sådana aktualiserar, skall kunna bedömas är det mycket viktigt att fördelningen av uppgifter och ansvar inom myndigheten noga regleras i en arbetsordning. Varje myndighet skall ha en arbetsordning. En sådan skall innehålla närmare bestämmelser om myndighetens organisation och formerna för myndighetens
Sammanfattning SOU 2004:23
20
verksamhet samt reglera fördelningen av arbetsuppgifter, beslutanderätt och ansvar.
I de myndigheter som leds av en styrelse skall styrelsen också närmare ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen i arbetsordningen.
Styrelsen skall upprätta en årsplan för sitt arbete
Vid de myndigheter där det finns en styrelse, skall styrelsen upprätta en årsplan för sitt arbete. Årsplanen skall innehålla ett program för det kommande året innefattande exempelvis planering av styrelsens arbete och tider för sammanträden.
Myndigheternas ledningsformer regleras var för sig
Genom ställningstagandet till den förvaltningspolitiska propositionen har riksdagen bestämt vilka olika ledningsformer som skall tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Myndigheterna skall ledas antingen av en myndighetschef ensam, av en myndighetschef som biträds av en styrelse med begränsade befogenheter, av en styrelse med fullt ansvar eller, undantagsvis, av en nämnd. Det har varit utredningens uppdrag att i myndighetsförordningen reglera dessa ledningsformer på ett sådant sätt att fördelningen av uppgifter och ansvar mellan olika ledningsorgan är klar och ändamålsenlig.
Utredningen har valt att reglera de fyra ledningsformerna var för sig. För varje ledningsform anges i stora drag i myndighetsförordningen vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen, vem som ansvarar för vad inom myndigheten, vem som skall avgöra vilka ärenden samt hur beslutanderätten får delegeras.
Utredningen anser att de benämningar som i dag används för de olika ledningsformerna kan förtydligas och föreslår att ledningsformerna skall benämnas myndighet som leds av en myndighetschef, myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, myndighet som leds av en styrelse och myndighet som leds av en nämnd.
SOU 2004:23 Sammanfattning
21
Myndighet som leds av en myndighetschef
Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen.
Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen delegerar beslutanderätten till.
Regeringen kan föreskriva att det vid sidan av myndighetschefen skall finnas ett råd. Regeringen skall bestämma vilka funktioner ett sådant råd skall ha. Vanligen fungerar rådet som ett rådgivande organ för myndighetschefen men kan också ha andra uppgifter, t.ex. att utöva insyn. Rådet har inte några särskilda uppgifter när det gäller myndighetens ledning eller ifråga om beslutsfattande och har därmed inte heller något formellt ansvar. Myndighetschefen skall fortlöpande informera rådet om myndighetens verksamhet.
Rådet skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion.
Regeringen skall anställa myndighetens chef samt förordna ledamöterna i rådet. Myndighetschefen skall ingå i rådet och vara dess ordförande.
Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid sin sida skall chefen ha en styrelse med insyn i verksamheten och en såväl rådgivande som beslutande funktion.
Styrelsens främsta uppgift skall vara att stödja myndighetens chef i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp. Styrelsen skall ha god insyn i myndighetens verksamhet, vilket krävs för att den på ett bra sätt skall kunna fullgöra den rådgivande funktionen. Styrelsen skall också fungera som myndighetens beslutorgan i vissa frågor vilket innebär att styrelsen också fungerar som kontrollorgan. Att styrelsen fattar beslut i vissa frågor innebär att den blir ansvarig i dessa delar inför regeringen.
Sammanfattning SOU 2004:23
22
Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen, personalansvarsnämnden eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen kan inte till styrelsen hänskjuta prövningen av andra ärenden än sådana som ankommer på styrelsen enligt myndighetsförordningen eller instruktionen.
Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion.
Regeringen skall anställa myndighetschefen och utse styrelsens ledamöter. Regeringen skall också utse styrelsens ordförande, vilken vanligen bör vara myndighetens chef.
Myndighet som leds av en styrelse
Myndigheten skall ledas av en styrelse som ansvarar för verksamheten inför regeringen.
Vid myndigheten skall det finnas en myndighetschef som skall svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.
Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Om styrelsen inte har bestämt något annat får myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten.
Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion.
Myndighetschefen skall anställas och styrelsens ledamöter utses av regeringen. Även styrelsens ordförande, som skall vara extern, skall utses av regeringen. I styrelsen skall det finnas en vice ordförande som styrelsen utser inom sig.
Myndighet som leds av en nämnd
I de fall där ett kollektivt beslutsfattande i sakfrågor är nödvändigt bör i första hand övervägas om uppgifterna kan anförtros ett
SOU 2004:23 Sammanfattning
23
särskilt beslutsorgan inom en befintlig myndighet. Nämndmyndighetsformen skall användas endast undantagsvis i fall där uppgifterna är olämpliga att hantera inom en annan organisation och där inte heller en myndighet som leds av en myndighetschef är en lämplig lösning.
Nämndmyndigheter skall antingen vara knutna till en värdmyndighet eller ha ett eget kansli med en av nämnden anställd chef för kansliet. Nämnden skall ansvara för verksamheten inför regeringen. Nämnden får delegera till någon vid värdmyndigheten eller vid myndigheten att sköta den löpande verksamheten.
Nämnden skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion.
Nämndens ledamöter och dess ordförande skall utses av regeringen.
Ledamöter i styrelser och nämnder
Vilka personer som skall vara styrelse- eller nämndledamöter måste bestämmas från myndighet till myndighet. Det är enligt utredningens bedömning inte lämpligt att genom en avgränsning ange att en viss kategori av personer inte skall vara styrelse- eller nämndledamöter. I 11–12 §§förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv. Det är viktigt att, innan en person förordnas till ledamot, noga överväga om jävsproblem eller lojalitetskonflikter kan uppstå för honom eller henne som ledamot.
Intern styrning och kontroll och intern revision
Myndighetsledningens ansvar är att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställs av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. För att ledningen skall kunna följa upp verksamheten behövs inom varje myndighet ett system för intern kontroll.
Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen skall ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att kontrollera verksamheten.
Internrevisionen kan sägas vara ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Den eller de vid
Sammanfattning SOU 2004:23
24
myndigheten som ansvarar för att utforma den interna styrningen och kontrollen skall också vara internrevisionens uppdragsgivare.
Ansvarsförhållandena i fråga om särskilda beslutsorgan inom myndigheterna klarläggs
Det förekommer att myndigheter inom sig har ett särskilt besluts- och/eller rådgivningsorgan vid sidan av styrelse och/eller myndighetschef.
I dag är det inte reglerat i verksförordningen i vad mån myndighetens ledning har ansvar för den verksamhet som sköts av ett särskilt besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten. För att ansvarsförhållandena inom myndigheterna skall bli så klara som möjligt föreslår utredningen att även ansvarsförhållandena i dessa fall skall regleras i myndighetsförordningen.
Om myndigheten själv inrättar ett eller flera besluts- eller rådgivningsorgan inom myndigheten med självständig beslutanderätt skall det regleras i myndighetens arbetsordning.
I de fall regeringen bestämt att det vid myndigheten skall finnas ett eller flera särskilda besluts- eller rådgivningsorgan – nämnder, råd eller delegationer – skall det regleras i myndighetens instruktion. Där skall också anges vilka uppgifter organet skall ha och i vilka frågor det skall fatta beslut. Vidare skall det anges hur många ledamöter organet skall ha, hur dessa skall utses och vem som skall vara ordförande eller hur denne skall utses.
Besluts- eller rådgivningsorganet skall ha ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet. Organet skall i övrigt vara ansvarigt för verksamheten inför myndighetens ledning. Den/de som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen skall vara ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighetsförordning.
Om en myndighet skall vara knuten till en värdmyndighet skall det framgå av myndigheternas instruktioner
Om en mindre myndighet knyts till en värdmyndighet skall det framgå av myndigheternas instruktioner. Värdmyndigheten skall då ansvara för kanslifunktion, lokaler och personal för den andra
SOU 2004:23 Sammanfattning
25
myndighetens räkning. Vilka uppgifter därutöver som skall ankomma på värdmyndigheten och förutsättningarna i övrigt för samverkan skall regleras närmare i en överenskommelse mellan berörda myndigheter.
Även andra myndigheter kan få stöd av en värdmyndighet med olika göromål. I sådana fall skall det upprättas en överenskommelse mellan myndigheterna som reglerar vilka tjänster som den ena myndigheten åtagit sig att utföra för den andra myndighetens räkning, de ekonomiska villkoren m.m.
Ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighet regleras i myndigheternas instruktioner
De förvaltningsområden som fortfarande är organiserade med en central myndighet samt regionala och lokala myndigheter är förhållandevis få. Utvecklingen under de senaste åren tyder också på att en sådan organisationsmodell kommer att bli allt mindre vanlig.
Utredningen föreslår att fördelningen av uppgifter och ansvar mellan en central förvaltningsmyndighet och underlydande regionala och lokala myndigheter inte till någon del skall ske genom bestämmelser i myndighetsförordningen. Denna reglering bör, liksom hittills, ske genom bestämmelser i instruktionen för myndigheterna och genom sådana utfyllande bestämmelser som den centrala myndigheten kan besluta om.
Verksamhetsanpassad återrapportering
Myndigheternas skyldighet att upprätta årsredovisning och delårsrapport finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vad en myndighet skall återrapportera styrs främst av regleringsbrevet.
Beträffande såväl stora som små myndigheter är det viktigt att det förs en löpande dialog mellan ansvarigt departement och myndigheten om kraven på återrapportering och att kraven, med utgångspunkt i vad som kommer fram i dialogen, anpassas efter myndighetens verksamhet och begränsas till uppgifter som verkligen behövs för att bedöma effektivitet, måluppfyllelse och utveckling av verksamheten. Vidare är det väsentligt att kraven på
Sammanfattning SOU 2004:23
26
återrapportering kommer till tydligt uttryck i regleringsbrev och övriga dokument som styr återrapporteringen.
Ingen utvidgning av myndigheternas skyldighet att redovisa åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelser
Kravet på myndigheter att inom en månad efter det att revisionsberättelsen överlämnats redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en invändning i revisionsberättelsen bör inte utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar i revisionsberättelsen.
Myndigheterna skall vara behöriga att föra statens talan inom sina verksamhetsområden
Utredningen föreslår att samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen ges behörighet att inom sitt verksamhetsområde själva föra statens talan vid domstol (processbehörighet), med undantag dock för sådana skadeståndsanspråk som regleras särskilt i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och sådana arbetstvister som omfattas av förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m.
För det fall en myndighet känner osäkerhet hur den skall agera i en uppkommande tvist skall det finnas möjlighet att vända sig till en annan myndighet med särskild juridisk kompetens för att i första hand få råd men vid behov även biträde eller annat konkret stöd. Myndigheterna skall ha tillgång till kvalificerad juridisk rådgivning och även mer omfattande juridiskt stöd av Kammarkollegiet.
En möjlighet som bör övervägas är att den verksamhetsförsäkring som Kammarkollegiet tillhandahåller inom ramen för det interna statliga riskfinansieringsstödet kompletteras med ett rättsskyddsmoment. Kammarkollegiet bör ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen.
SOU 2004:23 Sammanfattning
27
Myndigheterna skall bistå regeringen i EU-arbetet och i annat internationellt samarbete
Den svenska förvaltningsmodellen, med ett relativt litet regeringskansli och fristående myndigheter, kräver, för att det svenska EU-arbetet skall fungera, att förvaltningsmyndigheterna engageras i beredningen av och arbetet med EU-frågorna.
Vad som anges i dag i verksförordningen om formerna för samverkan mellan regeringen och myndigheterna i EU-relaterade ärenden tillgodoser väl de krav som EU-medlemskapet ställer. Bl.a. för att understryka myndigheternas skyldighet att fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet föreslår utredningen vissa redaktionella ändringar i myndighetsförordningen.
Den svenska statsförvaltningen påverkas också av Sveriges deltagande inom andra internationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för medverkan i arbetet inom EU bör myndigheterna även i dessa sammanhang ställa den personal till förfogande som regeringen begär. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen om myndigheternas medverkan i EU-arbetet i myndighetsförordningen skall utvidgas till att gälla även annat internationellt samarbete.
Beslut om föreskrifter och om allmänna råd skall föregås av konsekvensanalys
Eftersom konsekvensanalyser är av grundläggande betydelse i regelarbetet skall myndigheterna även fortsättningsvis vara skyldiga att göra sådana analyser. Analysen skall göras i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Myndigheterna skall, om det i ett särskilt fall är uppenbart obehövligt, kunna avstå från att göra en konsekvensanalys.
Myndigheternas arbete med att följa upp sina regler och de konsekvensanalyser som gjorts i samband med regelgivning bör förbättras. Myndigheterna skall regelbundet följa upp och ompröva sina föreskrifter och allmänna råd.
En särskild funktion skall svara för metodstöd och kompetensutveckling, stödja myndigheterna i deras arbete med konsekvensanalyser samt även fortlöpande följa upp detta arbete.
Funktionen skall placeras hos någon av regeringens stabsmyndigheter, lämpligen hos Ekonomistyrningsverket samt, i
Sammanfattning SOU 2004:23
28
de delar som berör småföretagarfrågor, hos Verket för näringslivsutveckling (NUTEK).
Myndigheterna skall årligen, i samband med ingivande av årsredovisningen, rapportera till regeringen om sitt arbete med konsekvensanalyser.
Myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser regleras i dag i både verksförordningen och SimpLexförordningen. Bestämmelserna skall sammanföras i en från verksförordningen fristående förordning, se förslag till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning.
Samrådsförordningens bestämmelser bör ses över innan ställning tas till en eventuell sammanläggning med förordningen om konsekvensanalys vid regelgivning.
Möjligheten att överklaga beslut om anställning och beslut om föreskrifter avskaffas i princip
Det har sedan länge funnits en strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Fortfarande kan dock myndigheternas beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden överklagas till regeringen.
Anställningsärenden
Utredningen föreslår att möjligheten att överklaga anställningsärenden till regeringen i princip avskaffas.
Med hänsyn till föreliggande formkrav och de särskilda kriterier som skall beaktas vid bedömningen av anställningsärenden inom universitets- och högskoleområdet skall möjligheten att överklaga dessa ärenden behållas.
För det fall man ändå vill ha kvar den generella möjligheten att överklaga anställningsärenden bör överklagandet ske till en domstolsliknande nämnd.
Normgivningsärenden
Utredningen föreslår att normbeslut får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet.
29
Författningsförslag
1. Förslag till myndighetsförordning
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde och innehåll
1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen.
2 § Förordningen innehåller bestämmelser om
1. olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter (4–36 §§),
2. myndighetens närmare organisation och ärendenas handläggning (37–41 §§),
3. medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete (42 §),
4. myndighetens arbetsgivarpolitik (43 §), 5. anställningar och uppdrag (44–46 §§), 6. personalansvarsnämnd (47 och 48 §§), 7. särskilda rådgivnings- och beslutsorgan inom en myndighet (49 §),
8. åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse (50 §),
9. ärendeförteckning (51 §), 10. myndighetens rätt att företräda staten vid domstol (52 §), 11. överklagande (53 §).
3 § Om myndighetens instruktion eller någon annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från denna förordning, gäller den bestämmelsen.
Författningsförslag SOU 2004:23
30
Olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter
4 § En myndighet kan ledas av
1. en myndighetschef enligt 5–9 §§,
2. en myndighetschef tillsammans med en styrelse enligt 10–19 §§,
3. en styrelse enligt 20–29 §§, eller 4. en nämnd enligt 30–36 §§. I myndighetens instruktion eller i någon annan förordning anges vilken ledningsform myndigheten skall ha.
Myndighet som leds av en myndighetschef
5 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en myndighetschef, ansvarar myndighetschefen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
6 § Myndighetschefen skall se till att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
7 § Det ingår i myndighetschefens uppgifter att
1. fastställa en verksamhetsplan för myndigheten, 2. leda den löpande verksamheten,
3. fortlöpande följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som styr verksamheten,
4. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt,
5. hushålla väl med statens medel, 6. se till att kontakter med myndigheten underlättas genom information, god service och tillgänglighet samt genom en god ordning och struktur i myndighetens databaser,
7. se till att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk,
8. se till att myndigheten utnyttjar de möjligheter som informationstekniken kan ge i verksamheten,
SOU 2004:23 Författningsförslag
31
9. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet,
10. svara för myndighetens arbetsgivarpolitik enligt 43 § och företräda myndigheten som arbetsgivare,
11. fastställa riktlinjer för myndighetens representation.
8 § Om regeringen har föreskrivit att det skall finnas ett råd vid myndigheten, skall rådet utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd.
Rådet består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. Myndighetschefen skall hålla rådet informerat om verksamheten.
9 § Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer.
Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
10 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, ansvarar myndighetschefen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
För frågor som styrelsen skall besluta om enligt 14 § ansvarar styrelsen inför regeringen.
11 § Myndighetschefen har det ansvar och de uppgifter som anges i 6 och 7 §§.
12 § Styrelsen består av myndighetschefen och det antal andra ledamöter som regeringen föreskriver. Myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen.
13 § Styrelsen skall utöva insyn i myndighetens verksamhet, ge myndighetschefen råd och föreslå myndighetschefen de åtgärder som styrelsen finner motiverade.
Författningsförslag SOU 2004:23
32
Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten.
14 § Styrelsen skall besluta om
1. myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag,
2. den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 50 §,
3. andra föreskrifter än sådana som endast gäller myndighetens inre förhållanden eller förhållandet mellan statliga myndigheter inbördes.
15 § Styrelsen skall årligen fastställa en plan för sitt arbete.
16 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
17 § Om ett styrelseärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarande hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde för styrelsen.
18 § Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen enligt 14 §, av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer.
19 § Innan myndighetschefen avgör viktigare ärenden skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig. Om ett ärende är så brådskande att ett yttrande inte hinner inhämtas, får myndighetschefen ändå avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
SOU 2004:23 Författningsförslag
33
Myndighet som leds av en styrelse
20 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en styrelse, ansvarar styrelsen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
Styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. En av ledamöterna skall vara ordförande i styrelsen och en skall vara vice ordförande.
21 § Vid myndigheten finns en myndighetschef. Myndighetschefen skall ingå i styrelsen, men inte vara dess ordförande.
22 § Styrelsen har det ansvar som anges i 6 §.
23 § Det ingår i styrelsens uppgifter att
1. fastställa en verksamhetsplan för myndigheten,
2. fortlöpande följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som styr verksamheten,
3. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som är organiserad på ett betryggande sätt,
4. hushålla väl med statens medel, 5. fastställa riktlinjer för myndighetens representation.
24 § Styrelsen skall årligen fastställa en plan för sitt arbete.
25 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
26 § Om ett styrelseärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarande hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde för styrelsen
27 § Myndighetschefen skall sköta den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.
Författningsförslag SOU 2004:23
34
Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.
Det ingår i myndighetschefens uppgifter att under styrelsen 1. se till att kontakter med myndigheten underlättas genom information, god service och tillgänglighet samt genom en god ordning och struktur i databaser,
2. se till att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk,
3. se till att myndigheten utnyttjar de möjligheter som informationstekniken kan ge i verksamheten,
4. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet,
5. svara för myndighetens arbetsgivarpolitik enligt 43 § och företräda myndigheten som arbetsgivare.
28 § Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Om styrelsen inte har bestämt något annat får myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten.
29 § Styrelsen skall i en arbetsordning närmare ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen.
Myndighet som leds av en nämnd
30 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en nämnd, ansvarar nämnden för myndighetens verksamhet inför regeringen.
Nämnden består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. En av ledamöterna skall vara ordförande i nämnden och en skall vara vice ordförande.
31 § Nämnden har det ansvar och de uppgifter som anges i 6 och 7 §§.
SOU 2004:23 Författningsförslag
35
32 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ha ett kansli, skall det ledas av en chef enligt nämndens direktiv och riktlinjer.
33 § Om regeringen har föreskrivit att en annan myndighet (värdmyndighet) skall sköta kansligöromålen, skall de båda myndigheterna i en överenskommelse närmare ange hur uppgifterna skall skötas.
Värdmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den skall sköta.
34 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
35 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarande hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
36 § Nämnden skall avgöra sådana administrativa ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra administrativa ärenden skall avgöras av nämnden eller av den hos myndigheten som nämnden bestämmer.
Myndighetens närmare organisation och ärendenas handläggning
Organisation
37 § Myndigheten bestämmer sin närmare organisation.
Arbetsordning
38 § Myndigheten skall besluta en arbetsordning med de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation,
Författningsförslag SOU 2004:23
36
beredningen av ärenden, fördelningen av beslutanderätt inom myndigheten och formerna i övrigt för verksamheten.
Föredragning
39 § Ärendena skall avgöras efter föredragning.
I en arbetsordning eller i särskilda beslut får myndigheten bestämma att ärenden som avgörs av någon annan person än myndighetens chef inte behöver föredras.
Myndighetschefen får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras.
Myndighetens beslut
40 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar
– dagen för beslutet, – beslutets innehåll, – vem som har fattat beslutet, – vem som har varit föredragande, – vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
Inhämtande av uppgifter
41 § Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter.
Medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete
42 § Myndigheten skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) och i annat internationellt samarbete och ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär.
När myndigheten eller dess personal medverkar i samarbete av detta slag skall regeringen fortlöpande hållas informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.
SOU 2004:23 Författningsförslag
37
Myndighetens arbetsgivarpolitik
43 § Myndigheten skall
1. i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken,
2. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,
3. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.
Anställningar och uppdrag
44 § Myndighetschefen anställs av regeringen. Detsamma gäller en myndighets överdirektör.
Annan personal anställs av myndigheten.
45 § Ledamöter i styrelser och i sådana råd som avses i 8 § utses av regeringen för en bestämd tid. Detsamma gäller ledamöterna i en sådan nämnd som utgör myndighetens ledning.
Regeringen utser även ordföranden i styrelsen eller nämnden.
46 § Myndighetschefen skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör, är överdirektören myndighetschefens ställföreträdare.
Ställföreträdaren inträder även i övrigt i myndighetschefens ställe i den utsträckning som chefen bestämmer.
Personalansvarsnämnd
47 § Om regeringen har föreskrivit att det skall finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten, skall följande frågor prövas av nämnden:
1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,
2. disciplinansvar,
3. åtalsanmälan,
4. avstängning.
Författningsförslag SOU 2004:23
38
Myndighetschefen skall vara ordförande i personalansvarsnämnden. Nämnden skall i övrigt bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.
48 § Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Särskilda rådgivnings- och beslutsorgan inom en myndighet
49 § Om regeringen har föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet.
Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §.
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse
50 § Om Riksrevisionens revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom en månad efter det att revisionsberättelsen överlämnats, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen.
Ärendeförteckning
51 § Myndigheten skall senast den 1 mars varje år till Justitiekanslern lämna en förteckning över de ärenden som har väckts vid myndigheten före den 1 juli föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång.
Justitiekanslern får i det enskilda fallet medge undantag från första stycket.
SOU 2004:23 Författningsförslag
39
Myndighetens rätt att företräda staten vid domstol
52 § Myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde.
I förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten och i förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. finns särskilda bestämmelser om vem som för statens talan.
Överklagande
53 § Myndighetens beslut i sådana administrativa ärenden som avses i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. Detsamma gäller beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005, då verksförordningen (1995:1322) skall upphöra att gälla.
Författningsförslag SOU 2004:23
40
2. Förslag till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde
1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Skyldighet att göra konsekvensanalys
2 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten så tidigt som möjligt
1. noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden,
2. utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen,
3. ge företrädare för statliga myndigheter, kommuner, landsting, regioner, organisationer, näringsidkare och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensanalysen,
4. begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.
3 § Konsekvensanalysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Om det är uppenbart obehövligt får myndigheten besluta föreskriften eller det allmänna rådet utan att vidta de åtgärder som sägs i 2 § 2–3.
Om det annars skulle innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada får en föreskrift beslutas utan hinder av att de åtgärder som anges i 2 § 2– 4 vidtagits. En prövning enligt 2 § 2–4 skall i sådant fall göras i efterhand.
4 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en
SOU 2004:23 Författningsförslag
41
skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 2 § 2–4.
För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 2 § 4.
Checklista vid konsekvensanalys
5 § Konsekvensanalysen skall stödjas på följande frågeställningar:
1. Vilket är problemet och vilka är effekterna av att någon reglering inte sker? 2. Vilka andra lösningar finns? 3. Vilka berörs av föreskrifterna eller de allmänna råden? 4. Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste de som berörs vidta till följd av regleringen? 5. Vilka lönekostnader eller andra kostnader kan regleringen leda till för dem som berörs?
6. Går det att kontrollera efterlevnaden och hur kommer regleringens effekter för dem som berörs att uppmärksammas och granskas?
7. Bör föreskrifterna eller de allmänna råden gälla endast under en begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för dem som berörs? 8. Finns det behov av speciella informationsinsatser? Vilka synpunkter av betydelse har kommit fram i samband med att yttranden inhämtats?
6 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd som kan få effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall konsekvensanalysen, utöver vad som följer av 5 § 1–9, stödjas på följande frågeställningar:
1. Vilken tidsåtgång kan föreskrifterna eller de allmänna råden medföra för småföretagen?
2. Kan regleringen komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar?
3. Kommer regleringen i andra avseenden att påverka småföretagen?
Författningsförslag SOU 2004:23
42
4. Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tidpunkten för ikraftträdande?
Uppföljning, metodutveckling och rapportering
7 § Myndigheten skall fortlöpande följa upp kostnadsmässiga och andra konsekvenser av föreskrifter och allmänna råd. Har förutsättningarna för regleringen ändrats skall en omprövning ske. Omprövningen skall omfatta vad som anges i 2 § 1–3 samt 5 och 6 §§.
8 § Ekonomistyrningsverket och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) skall ansvara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av denna förordning samt även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen.
9 § Myndigheten skall redovisa sitt arbete med konsekvensanalyser enligt denna förordning i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen vid samma tidpunkt som gäller för inlämnande av årsredovisningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005, då förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall upphöra att gälla.
SOU 2004:23 Författningsförslag
43
3. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde
Härigenom föreskrivs att förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde skall upphöra att gälla vid utgången av juni 2005.
Författningsförslag SOU 2004:23
44
4. Förslag till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1998:740) om anställning hos allmän Försäkringskassa skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
En försäkringskassas anställningsbeslut får överklagas hos Överklagandenämnden för totalförsvaret.
Beslut av nämnden i sådana ärenden får inte överklagas.
En försäkringskassas anställningsbeslut får inte överklagas.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005.
SOU 2004:23 Författningsförslag
45
5. Förslag till ändring i förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Överklagandenämnden för totalförsvaret har till uppgift att enligt vad som föreskrivs särskilt pröva överklaganden av beslut som rör totalförsvarspliktiga och annan personal inom totalförsvaret.
Överklagandenämnden skall även pröva överklaganden av de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut samt beslut enligt 10 § förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor.
Överklagandenämnden för totalförsvaret har till uppgift att enligt vad som föreskrivs särskilt pröva överklaganden av beslut som rör totalförsvarspliktiga och annan personal inom totalförsvaret.
Överklagandenämnden skall även pröva beslut enligt 10 § förordningen (2003:477) om utbildning i skydd mot olyckor.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005.
Författningsförslag SOU 2004:23
46
6. Förslag med förebild för myndighetsinstruktion
Förordning med instruktion för X-myndigheten;
utfärdad den 1 januari 2005.
Regeringen föreskriver följande.
Uppgifter
1 § X-myndigheten är central förvaltningsmyndighet för frågor om… alt. 1 § X-myndigheten har till uppgift att…
2 § X-myndigheten skall särskilt också…
Myndighetens ledning
Myndighet som leds av en myndighetschef
3 § X-myndigheten skall ledas av en myndighetschef. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef.
Vid myndigheten skall det finnas ett råd som skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
3 § X-myndigheten skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse.
Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef.
Styrelsen skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
SOU 2004:23 Författningsförslag
47
Myndighet som leds av en styrelse
3 § Myndigheten skall ledas av en styrelse som består av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
Myndighetens generaldirektör är myndighetschef.
Myndighet som leds av en nämnd
3 § Myndigheten skall ledas av en nämnd som består av högst x antal ledamöter.
4 § Myndigheten skall ha ett kansli som leds av en chef. alt. X-myndigheten skall sköta kansligöromålen åt myndigheten.
Organisation
5 § Inom myndigheten finns en avdelning/nämnd/delegation för ---.
I övrigt bestämmer myndigheten sin organisation.
49
1 Utredningens uppdrag och arbete
1.1 Utredningens uppdrag
Regeringen redovisade i den s.k. förvaltningspolitiska propositionen, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294), riktlinjer och krav avseende den framtida statliga förvaltningen. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. I juni 2000 antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst.
Som en följd av dessa nya förvaltningspolitiska riktlinjer och krav ansåg regeringen det nödvändigt med en översyn av verksförordningen (1995:1322). Den 20 december 2001 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utarbeta förslag till en ny verksförordning.
En central uppgift för utredningen har varit att skapa större tydlighet vad gäller de förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna i den förvaltningspolitiska propositionen och i handlingsprogrammet.
För att de tre grundläggande förvaltningspolitiska kraven – effektivitet, rättssäkerhet och demokrati – skall få genomslag i myndigheternas verksamhet krävs organisations- och ledningsformer som svarar mot dessa krav. Det är mot den bakgrunden som utredningen haft i uppdrag att reglera de fyra ledningsformerna – enrådighetsverk, styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar och nämnd – i verksförordningen. I uppdraget har ingått att klara ut ansvarsförhållandena för respektive ledningsform, dvs. vem ansvarar för vad inom myndigheten och vem har ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. En frågeställning som varit av särskilt vikt är vilka ärenden som skall avgöras av myndighetens ledning och vilka som kan delegeras samt hur delegeringen skall dokumenteras.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2004:23
50
Uppdraget har även omfattat vissa mer avgränsade frågor såsom myndigheternas processbehörighet, skyldigheten att göra konsekvensanalyser, medverkan i EU-arbetet och rätten att överklaga anställnings- och normgivningsbeslut.
Utgångspunkten för uppdraget, såvitt gäller myndigheternas processbehörighet, har varit att myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt skall ges processbehörighet.
I dag skall myndigheterna inför beslut om föreskrifter eller allmänna råd alltid göra en konsekvensanalys för att klara ut vilka effekter föreskrifter och allmänna råd kan komma att få för dem som berörs. Utredningens uppdrag har varit att överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Uppdraget har vidare innefattat att samordna och förenkla bestämmelserna i verksförordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor och förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner.
I verksförordningen finns en bestämmelse om former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredarens uppdrag har varit att överväga om dessa former ytterligare behöver tydliggöras eller om andra skäl bör föranleda någon ändring i förordningen.
Under en längre tid har det pågått ett arbete med att minska antalet förvaltningsärenden som regeringen prövar, vanligen efter överklagande. Fortfarande kan dock myndigheternas beslut i anställningsärenden i ett stort antal fall överklagas till regeringen. Uppdraget har varit att överväga behovet av en rätt till överprövning av sådana ärenden och vilken eller vilka myndigheter som bör göra överprövningen om en sådan möjlighet behövs. Vidare har uppdraget varit att analysera behovet av en rätt för enskilda att få myndigheternas beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande.
Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1–2.
1.2 Utredningsarbetet
Arbetet inleddes i mars 2002. Utredningen höll sitt första sammanträde den 10 april 2002 och har därefter sammanträtt vid 14 tillfällen.
SOU 2004:23 Utredningens uppdrag och arbete
51
Utredningen genomförde under hösten 2002 en enkätundersökning. Enkäten skickades ut till de flesta förvaltningsmyndigheterna under regeringen (cirka 215 stycken). Svarsfrekvensen var mycket god. Utredningen redogör för vad som framkommit i enkäten under respektive kapitel i betänkandet. Frågeformuläret bifogas som bilaga 4.
Utredningen gav i november 2002 Statskontoret i uppdrag att genomföra en studie om förutsättningar och former för att utkräva ansvar av förvaltningsmyndigheternas ledning. Statskontoret har rapporterat uppdraget till utredningen i promemorian Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande (Statskontoret 2003:11). Sammanfattningen av rapporten bifogas som bilaga 5.
Utredningen har genomfört intervjuer med ett tiotal myndighetschefer, styrelseordförande och chefsjurister. Vidare har utredningen sammanträffat med GD-föreningens styrelse och närvarit vid en sammankomst med chefer för mindre myndigheter.
Utredningen har också deltagit i seminarier för myndighetschefer och verksjurister anordnade av Statens kvalitets- och kompetensråd och vid Länsstyrelsernas chefsjuristkonferens 2002.
Utredningen har närvarit vid Näringslivets regelnämnds årsmöten 2002 och 2003 samt samrått med nämnden i frågan om myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser. Utredningen har också träffat representanter för Ekonomistyrningsverket och diskuterat verkets handläggning av myndigheternas konsekvensanalyser.
Utredningen har haft kontakter med Överklagandenämnden för Totalförsvaret och Överklagandenämnden för Högskolan om hanteringen av överklaganden i anställningsärenden.
Utredningen har svarat på en remiss över betänkandet Lekmannamedverkan i Försvarsmakten (SOU 2003:26).
Utredningen har samrått med Internrevisionsutredningen (dir. 2002:153) och med Tillsynsutredningen (dir. 2000:62, 2002:84, 2003:70).
Utredningen har vidare samrått med den grupp av företrädare från Ekonomistyrningsverket, Statskontoret och Statens kvalitets- och kompetensråd som haft regeringens uppdrag att kartlägga och analysera hur s.k. generella krav använts för att styra den statliga verksamheten (Ju/2002/83/72/F).
Samråd har också skett med den grupp hos Statskontoret som fått uppdraget att genomföra en kartläggning och analys av
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2004:23
52
ledningsformer i och organisation av statliga myndigheter (Fi2003/3833/F).
Slutligen har berörda centrala arbetstagarorganisationer informerats om arbetet och getts tillfälle att lämna synpunkter.
53
2 Allmänna utgångspunkter
I detta kapitel redovisar utredningen de allmänna utgångspunkter som skall utgöra grunden för en ny verksförordning och som utredningen har att utgå från vid sina överväganden.
2.1 Den förvaltningspolitiska propositionen och det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet
2.1.1 Inledning
I direktiven anges att ett av syftena med översynen av verksförordningen är att skapa en större tydlighet när det gäller de förvaltningspolitiska krav som regeringen ställer på myndigheterna. Det är viktigt att regeringens förvaltningspolitiska krav och mål kommer till uttryck i en ny verksförordning. Vidare anges i direktiven att utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i den förvaltningspolitik som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.
Med de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken avses i första hand regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen.
I det följande redogör utredningen för de förvaltningspolitiska krav och mål som regeringen redovisat i den förvaltningspolitiska propositionen och i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet.
Allmänna utgångspunkter SOU 2004:23
54
2.1.2 Förvaltningspolitiska krav
Regeringen beslutade i juni 1995 att tillkalla en kommission (dir. 1995:93) med uppdrag dels att analysera om formerna för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var ändamålsenlig, dels att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen borde bedrivas. Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnade i mars 1997 sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57).
Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades. Propositionen antogs av en enig riksdag.
I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta (s. 13).
Den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med – hög kvalitet – öppenhet – motiverade och kompetenta medborgare – dugliga chefer och – förändringsförmåga.
I propositionen utfäste sig regeringen att genomföra ett handlingsprogram. I juni 2000 antogs ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram, En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram.
Handlingsprogrammet innehåller dels de grundläggande värden och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägledande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndigheterna att uppnå de förvaltningspolitiska målen.
SOU 2004:23 Allmänna utgångspunkter
55
2.1.3 De tre grundläggande värdena
Regeringsformen är grundvalen för den svenska förvaltningspolitiken. All offentlig makt utgår från folket och utövas under lagarna, med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.
Med utgångspunkt i regeringsformen anger regeringen i propositionen att förvaltningspolitiken skall bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Det är dessa tre grundläggande värden som utredningen i arbetet med en ny förordning har att utgå från. Begreppen definieras i propositionen på följande sätt.
Demokrati
De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdagen och regeringen.
Rättsäkerhet
Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.
Effektivitet
Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna samt att detta skall ske kostnadseffektivt.
2.1.4 En förvaltning för medborgarna
Med utgångspunkt i de tre grundläggande värdena är det regeringens målsättning att medborgarna skall sättas i fokus i förvaltningen. Regeringen betonar att det är för medborgarna
Allmänna utgångspunkter SOU 2004:23
56
förvaltningen finns och att det är utifrån ett medborgarperspektiv förvaltningen bör vidareutvecklas.
Statliga myndigheter skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående, kunna beskriva vilka tjänster som erbjuds och hur de kan användas samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möjlighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. Det är viktigt med en öppen och förutsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller hög kvalitet.
Hur förvaltningen fungerar har också stor betydelse för näringslivet. Dess arbets- och tillväxtförutsättningar är beroende av en väl fungerande förvaltning.
Förvaltningen skall också arbeta för att vinna framgång och respekt i det internationella arbetet. För att detta skall uppnås krävs att det finns ett väl fungerande samarbete mellan regeringen och myndigheterna i internationella frågor samt även att myndigheternas arbete fungerar på ett internationellt plan.
2.1.5 Kvalitet och kompetens
Hög kvalitet
Medborgarna har rätt till en statsförvaltning med hög kvalitet. I propositionen anger regeringen att det är viktigt att ledningen för en myndighet fortlöpande utvecklar myndighetens verksamhet och kompetensen hos de anställda. Ledningen har ansvar för myndighetens kompetensförsörjning. Ett systematiskt kvalitetsarbete bör ingå som en viktig del i varje myndighets arbete med att utveckla sin verksamhet.
Förändringsförmåga
För att höja kvaliteten i verksamheten och för att erbjuda en bättre service till medborgare och företag är det viktigt att myndigheterna utvecklar och förbättrar sina arbetsmetoder. Det ankommer på myndighetens ledning att skapa goda förutsättningar för förändring inom myndigheten.
SOU 2004:23 Allmänna utgångspunkter
57
Öppenhet
Offentlighet är en av grundprinciperna i den svenska förvaltningen. Därmed ges medborgare, företag och andra möjligheter till insyn i myndigheternas arbete. Öppenheten ger också möjligheter till kontroll av kvaliteten på myndigheternas arbete.
Myndigheternas arbete och kontakter med medborgare, företag och medier skall kännetecknas av en hög grad av tillgänglighet.
En aspekt av öppenheten är också att myndigheten använder ett enkelt och klart språk.
Motiverade och kompetenta medarbetare
Förmågan att förverkliga besluten av riksdag och regering är en viktig grund i förvaltningens arbete. Statsförvaltningen behöver tjänstemän med god förvaltningskunskap, god förmåga att kommunicera, integritet, gott omdöme och ett etiskt förhållningssätt som inger respekt. Myndighetens ledning har ansvaret för att de anställda har den kunskap som krävs för uppgiften, däribland kunskap om den lagstiftning som styr förvaltningens verksamhet.
Myndighetscheferna bör ha ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs medvetna om statstjänstemannarollens innebörd och betydelse.
Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken till myndigheterna. Med arbetsgivarpolitik avses frågor om personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling och rörlighet samt löne- och anställningsvillkor. Myndighetscheferna har ansvar för att utforma arbetsgivar- och personalpolitiken. Syftet med delegeringen är att myndigheterna skall använda arbetsgivarpolitiken som ett medel för att uppnå verksamhetens mål med hög effektivitet och på ett sätt som skapar förtroende hos medborgarna. I detta ingår att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, att arbetsförhållandena är goda och att de anställdas kompetens och erfarenhet tas till vara och utvecklas.
Det delegerade arbetsgivaransvaret ger ökade möjligheter för myndigheterna att anpassa organisation, arbetsprocesser och kompetensförsörjning till en utveckling av verksamheten.
Allmänna utgångspunkter SOU 2004:23
58
2.1.6 Informationsteknik
Det mest användbara redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. Tjänster som riktar sig till individer och företag skall också erbjudas via Internet. Statliga myndigheter måste samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. Informationstekniken är ett utmärkt instrument även för att underlätta insyn och kontroll samt för att i ökad omfattning informera medborgare och företag och inhämta synpunkter från dem.
2.1.7 Regeringens styrning och ledningens ansvar
Som angetts ovan bygger förvaltningspolitiken på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. Det regeringen gör i den förvaltningspolitiska propositionen är att, från dessa utgångspunkter, mer konkret formulera kraven på förvaltningen. Myndigheterna har getts generella mål att arbeta mot.
För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas så att de på ett bra sätt svarar mot kraven.
Genom riksdagens ställningstagande till den förvaltningspolitiska propositionen är det bestämt vilka olika ledningsformer som skall kunna tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Myndigheterna skall ledas antingen av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk), av en myndighetschef som biträds av en styrelse med begränsade befogenheter, av en styrelse med fullt ansvar eller, undantagsvis, av en nämnd. Det är utredningens uppgift att i en ny förordning reglera dessa ledningsformer på ett sådant sätt att fördelningen av uppgifter och ansvar mellan olika ledningsorgan är klar och ändamålsenlig och därigenom främjar en utveckling av myndigheternas verksamhet mot de givna förvaltningspolitiska målen. Tydliga regler måste finnas för vem som är ansvarig för att myndigheternas verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt, för att verksamheten utvecklas fortlöpande, för kompetensutveckling osv.
SOU 2004:23 Allmänna utgångspunkter
59
2.2 En direkt tillämplig förordning
En annan i direktiven angiven utgångspunkt för arbetet med en ny förordning är att den skall gälla generellt för alla myndigheter under regeringen. Eventuella avvikelser får då anges i myndighetens instruktion.
I kapitel 4 tar utredningen upp frågan om en direkt tillämplig förordning.
2.3 En ny benämning
Utredningens förslag: Den nya förordningen skall benämnas myndighetsförordningen.
Nuvarande verksförordning (1995:1322) föregicks av verksförordningen (1987:1100) som i sin tur hade ersatt allmänna verksstadgan (1965:600). Med den utveckling som varit de senaste decennierna är verk bara en av flera benämningar som används för att ge namn åt de statliga myndigheterna. Snarast är det så att merparten av myndigheterna har andra benämningar än verk. För att skapa en större tydlighet och för att markera att det är fråga om en ny förordning anser utredningen att en ny förordning bör benämnas myndighetsförordningen.
61
3 Något om myndighetsbegreppen
3.1 Inledning
De olika myndighetsbegrepp som förekommer, bl.a. i myndigheternas instruktioner, kan skapa osäkerhet om vad som egentligen avses. Central förvaltningsmyndighet, central myndighet, statlig myndighet, myndigheter under regeringen, nämndmyndighet och verk är exempel på myndighetsbegrepp som förekommer. För att minska riskerna för tillämpningsproblem har utredningen fått i uppdrag att göra en bedömning av om det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skall kunna uppnås.
3.2 Offentliga organ
Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ, beslutande politiska församlingar och myndigheter.
I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det ”för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter”. Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kommunala organ med undantag för de beslutande församlingarna myndigheter. Även regeringen och domstolarna är således myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av begreppen domstol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvaltningslagen innehåller någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 57) framgår att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen
Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23
62
som i regeringsformen. Betydelsen är också densamma som i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Utanför myndighetsbegreppet faller, förutom ovan nämnda beslutande politiska församlingar, de rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former – aktiebolag, ideella föreningar, akademier eller stiftelser. Detta även om staten eller en kommun äger bolaget eller har ett majoritetsinflytande i styrelse eller motsvarande organ.
Domstolarna är de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen), förvaltningsdomstolarna (länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten) och specialdomstolarna (hyresnämnder, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten).
Förvaltningsmyndigheter är i första hand en mängd olika organ som ingår som fristående enheter i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Statliga förvaltningsmyndigheter finns antingen under regeringen eller under riksdagen. I den fortsatta framställningen begränsar vi oss till förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar.
Den indelning som nu gjorts är av organisatorisk karaktär. Även andra organ än nu nämnda kan rent funktionellt ha karaktär av myndighet, exempelvis sådana enskilda organ till vilka en förvaltningsuppgift överlämnats enligt 11 kap. 6 § RF.
3.3 Förvaltningsmyndigheter under regeringen
I 11 kap. RF finns bestämmelser om rättsskipning och förvaltning.
För förvaltningen svarar förvaltningsmyndigheterna. Justitiekanslern, Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej är en myndighet under riksdagen.
Befogenheten att meddela förvaltningsmyndigheterna direktiv tillkommer således regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Den begränsningen gäller dock att varken riksdagen eller regeringen får bestämma hur en myndighet skall besluta i ett visst ärende som utgör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
SOU 2004:23 Något om myndighetsbegreppen
63
Med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldigheter, förmåner eller annat jämförbart och således vara såväl gynnande som förpliktande för den enskilde.
Av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår till vilket departement respektive myndighet hör.
En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan riksdagen anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten, med bestämmelser om bl.a. myndighetens organisation, samt utser myndighetens chef. Alla myndigheter har dock inte en instruktion och det finns myndigheter vars verksamhet regleras genom lag, t.ex. lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), lagen (2000:193) om Sjätte APfonden och lagen (2003:333) om Lagrådet.
Antalet myndigheter förändras över tiden. Tendensen nu är att myndigheterna blir färre. Antalet förvaltningsmyndigheter under regeringen är cirka 250. Domstolarna är drygt 100 till antalet.
3.4 Benämningar och begrepp
Som framgått ovan är samtliga myndigheter under regeringen förutom domstolarna förvaltningsmyndigheter. Dessa kan grupperas på flera olika sätt.
Man kan gruppera myndigheterna utifrån hur de benämns; myndighet, verk, råd nämnd, institut, museum osv. Benämningen av myndigheterna är dock inte alltid konsekvent, man kan därför inte med säkerhet, redan av namnet sluta sig till att man har att göra med en särskild typ av myndighet.
Ofta använder man sig av olika samlingsbegrepp, såsom affärsverk, central förvaltningsmyndighet, central myndighet, nämndmyndighet, forskningsråd, högskola och universitet utifrån vilka man grupperar myndigheterna. Det saknas definitioner av dessa begrepp och vad som avses är ibland oklart. En och samma myndighet kan också inordnas under flera av begreppen.
I det följande redovisar utredningen sina synpunkter på innebörden av några vanligt förekommande myndighetsbegrepp.
Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23
64
Centrala förvaltningsmyndigheter
Någon närmare definition av begreppet central förvaltningsmyndighet torde inte finnas. Som angetts ovan är alla myndigheter under regeringen förvaltningsmyndigheter enligt regeringsformen. Vad som skiljer centrala förvaltningsmyndigheter från övriga förvaltningsmyndigheter bör rimligen vara att de centrala förvaltningsmyndigheterna har hela landet som sitt verksamhetsområde. Det kan även tolkas så att myndigheten är central i förhållande till regionala och lokala myndigheter.
Det är inte möjligt att sluta sig till begreppets egentliga innebörd genom att konstatera vilka myndigheter som enligt sina instruktioner är centrala förvaltningsmyndigheter. Bland myndigheter som enligt sina instruktioner är centrala förvaltningsmyndigheter finns många av de s.k. verken, t.ex. Fiskeriverket, Jordbruksverket och Boverket. Alla verk är dock inte centrala förvaltningsmyndigheter enligt sina instruktioner. I exempelvis Högskoleverkets instruktion anges i stället att myndigheten är en central myndighet. Andra myndigheter som museer samt högskolor och universitet som har hela landet som sitt verksamhetsområde benämns inte heller centrala förvaltningsmyndigheter i sina instruktioner.
I detta sammanhang förtjänar det att påpekas att det kan få effekter för en myndighets behörighet om den benämns förvaltningsmyndighet, central myndighet eller central förvaltningsmyndighet. Ett sådant exempel är förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I den förordningen är det reglerat vilka myndigheter som har behörighet att handlägga skadeståndsanspråk som riktas mot staten.
Handläggningsförordningens bestämmelser innebär lite förenklat att Justitiekanslern handlägger skadeståndsanspråk till följd av s.k. beslutsskador, medan anspråk på grund av s.k. faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars område skadan inträffat. Den centrala förvaltningsmyndigheten skall dock – med vissa undantag – överlämna ärenden om anspråk på ersättning för personskador till Kammarkollegiet. Finns det ingen central förvaltningsmyndighet för ett verksamhetsområde handläggs ärendet av Justitiekanslern.
Justitiekanslern har i en skrivelse till regeringen den 21 september 2001 (Dnr 2820-01-94) föreslagit att reglerna i förordningen blir föremål för en översyn och ändras på en del
SOU 2004:23 Något om myndighetsbegreppen
65
punkter där det finns behov av att förbättra reglerna och göra dem tydligare. Bland annat tar Justitiekanslern upp frågan om hur begreppet central förvaltningsmyndighet i förordningen skall tolkas, dvs. huruvida begreppet innebär en begränsning av centrala myndigheters behörighet att handlägga skadeståndsanspråk.
Vilka myndigheter som skall betraktas som centrala förvaltningsmyndigheter vid tillämpningen av handläggningsförordningen är oklart enligt Justitiekanslern. Justitiekanslern anför vidare att någon definition av begreppet central förvaltningsmyndighet inte finns. I avsaknad av definition av begreppet har Justitiekanslern löst frågan med utgångspunkt i vad som anges i myndigheternas instruktioner. Framgår det inte av instruktionen att en myndighet är en central förvaltningsmyndighet har den inte ansetts vara en sådan myndighet vid tillämpningen av handläggningsförordningen.
Som exempel på en myndighet där det har förekommit tillämpningsproblem anger Justitiekanslern Tullverket. Efter omorganisationen av Tullverket till en myndighet, som i instruktionen betecknades som central myndighet, uppkom frågan, vid tillämpning av handläggningsförordningen, om Tullverket var att betrakta som en central förvaltningsmyndighet eller ej. Instruktionen ändrades senare så att Tullverket numera betecknas som en central förvaltningsmyndighet.
Affärsverk
Affärsverken är enligt sina instruktioner centrala förvaltningsmyndigheter men har i flera avseenden större frihet än andra myndigheter. Sedan många av affärsverken bolagiserats finns i dag endast tre egentliga affärsverk kvar, Affärsverket svenska kraftnät, Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Affärsverken är i praktiken en mellanform mellan myndighet och bolag för att bedriva statlig kommersiell verksamhet som inte ansetts lämplig för bolagsformen. I affärsverkens instruktioner finns endast någon enstaka hänvisning till verksförordningen. Affärsverken leds av styrelser med fullt ansvar.
Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23
66
Regionala och lokala förvaltningsmyndigheter
Regionala och lokala förvaltningsmyndigheter lyder oftast under en central förvaltningsmyndighet. Utvecklingen går mot ökad tillämpning av en myndighetsmodellen inom ett förvaltningsområde. Antalet regionala och lokala förvaltningsmyndigheter minskar därför kraftigt.
Länsstyrelser
Länsstyrelserna är regionala förvaltningsmyndigheter direkt under regeringen. De skiljer sig från de centrala förvaltningsmyndigheterna bl.a. genom att verksamheten är regionalt begränsad till länet.
Nämndmyndigheter och råd
Vid dessa myndigheter finns det alltid en nämnd eller ett råd som har till uppgift att fatta beslut i vissa specifika frågor. Ofta, men inte alltid, är det också nämnden eller rådet som leder myndighetens verksamhet och ansvarar för den inför regeringen. I vissa fall leds dessa myndigheter av en myndighetschef och nämndens uppgift blir att uteslutande ägna sig åt handläggning av sakärenden. Många mindre nämndmyndigheter är knutna till en s.k. värdmyndighet som sköter nämndens administrativa göromål m.m.
Kulturinstitutioner
Under Kulturdepartementet finns ett antal kulturinstitutioner som är förvaltningsmyndigheter och leds av en chef och en styrelse med begränsat ansvar. Exempel på dessa är Riksantikvarieämbetet, Statens konstråd, Statens kulturråd samt ett antal museer. Det finns också museer som inte är organiserade som myndigheter utan i stället som stiftelser med stadgar fastställda av regeringen.
SOU 2004:23 Något om myndighetsbegreppen
67
Universitet och högskolor
Universitet och högskolor är i de allra flesta fall förvaltningsmyndigheter. (Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping drivs som stiftelsehögskolor.) Universiteten och högskolorna regleras i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Frågorna om ledningen av högskolorna har nyligen utretts i betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101). Där föreslogs bl.a. att regeringen skulle tillsätta en separat utredning om en egen myndighetsform för universitet och högskolor samt att Utbildningsdepartementet skulle utarbeta en ägarpolicy för sina universitet och högskolor på samma sätt som Näringsdepartementet gjort för de statliga bolagen.
Utlandsmyndigheter
Utlandsmyndigheterna regleras i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. I förordningen anges att utrikesrepresentationen utgörs av beskickningar (ambassader och legationer), delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter) samt Svenska institutet i Alexandria. I utrikesrepresentationen ingår även honorärkonsulat och konsuläragenturer.
Kommittéer och utredningar
En kommitté eller en särskild utredare är en förvaltningsmyndighet av tillfällig karaktär som har till uppgift att utreda en viss fråga. Arbetet regleras i kommittéförordningen (1998:1474) och den enskilda kommittén/utredaren har inte någon instruktion. Vissa kommittéer har med tiden blivit i det närmaste permanenta och fungerar som förvaltningsmyndigheter i allmänhet, dock utan att de erhållit någon instruktion.
Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23
68
Övriga
Det finns en rad andra myndigheter som inte passar in under någon av de uppräknade grupperna. Dessa har ofta begränsade sakområden och en liten organisation, exempelvis delegationer och kommissioner.
3.5 Överväganden
Utredningens förslag: Varje förvaltningsmyndighet, kommittéer och särskilda utredare undantagna, vars organisation och verksamhet inte regleras genom lag skall ha en instruktion. En instruktion kan vara gemensam för flera myndigheter med liknande verksamhet eller för flera myndigheter inom samma förvaltningsområde.
Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. Andra myndighetsbegrepp skall inte förekomma i myndigheternas instruktioner.
Till en början kan konstateras att det är svårt att på ett enkelt sätt ta reda på vilka förvaltningsmyndigheter som finns under regeringen. De allra flesta myndigheter har en instruktion, några lyder under en lag och ytterligare någon har varken instruktion eller lag. För att skapa tydlighet är det viktigt att varje förvaltningsmyndighet, vars verksamhet inte regleras i lag, har en instruktion. Denna kan naturligtvis vara gemensam för flera myndigheter av samma slag, t.ex. för länsstyrelserna eller för en central förvaltningsmyndighet och underlydande regionala och lokala myndigheter.
Med den mångfald som den statliga förvaltningen uppvisar är det knappast förvånande att också beteckningen på förvaltningsorgan skiftar (t.ex. myndighet, styrelse, nämnd, råd, kollegium, verk, institut, inspektion). Ibland finns det historiska skäl för en viss beteckning. Andra gånger är det organisationen eller verksamhetens karaktär som återspeglas i beteckningen.
Enligt utredningens uppfattning är det inte meningsfullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvaltningsorganen. När nya sådana bildas är det dock naturligt att undvika beteckningar som inte längre har någon motsvarighet i de
SOU 2004:23 Något om myndighetsbegreppen
69
organisationsformer som nu tillämpas. Självfallet bör också missvisande beteckningar undvikas. Till exempel bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd.
De viktiga myndighetsbegreppen i detta sammanhang är enligt utredningens mening myndighet, förvaltningsmyndighet och central förvaltningsmyndighet. Begreppen myndighet och förvaltningsmyndighet är definierade med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser. Däremot är innebörden av begreppet central förvaltningsmyndighet inte helt klar. Som redovisats ovan har begreppet föranlett tveksamheter i fråga om myndighetsbehörighet vid tillämpning av förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Begreppet central förvaltningsmyndighet förekommer därutöver i en rad olika författningar. Exempelvis anges i mönstringslagen (1983:929) att beslut som fattas av en myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet överklagas till Sjöfartsverket och att beslut som meddelats av Sjöfartsverket eller annan central förvaltningsmyndighet överklagas till regeringen. Liknande bestämmelser finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Vidare anges i flera författningar, exempelvis containerlagen (1980:152), att en central förvaltningsmyndighets beslut inte får överklagas. Också i lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt används begreppet central förvaltningsmyndighet.
Trots att begreppet förekommer i många olika sammanhang finns inte någon definition. Att exakt definiera vilka kriterier som skall konstituera en central förvaltningsmyndighet är inte helt enkelt och kan heller knappast vara en fråga för utredningen. Dock kan sägas att generellt bör de myndigheter som direkt under regeringen ansvarar för ett större förvaltningsområde vara centrala förvaltningsmyndigheter.
För att lösa det problem som finns vid tillämpningen av förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten kan man tänka sig att, i stället för att bestämma i vissa myndigheters instruktioner att de är centrala förvaltningsmyndigheter, i en bilaga till förordningen, ange samtliga myndigheter som får handlägga anspråk på grund av faktiska skador själva.
Med en lösning där man inte längre anger i myndigheternas instruktioner huruvida de är centrala förvaltningsmyndigheter eller ej kvarstår dock eventuella frågetecken kring vilka som är centrala förvaltningsmyndigheter när begreppet används i andra sammanhang.
Något om myndighetsbegreppen SOU 2004:23
70
Utredningen anser därför att den bästa lösningen är att regeringen i varje enskild instruktion bestämmer om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. För att undvika tillämpningsproblem bör andra begrepp inte användas i myndigheternas instruktioner.
71
4 Myndighetsförordningens tillämpningsområde
4.1 En direkt tillämplig myndighetsförordning och myndigheternas instruktioner
4.1.1 Bakgrund
Verksförordningen tillämpas i dag på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion. Bestämmelser i verksförordningen har gjorts tillämpliga både för förvaltningsmyndigheter och i domstolarnas administrativa verksamhet. I vilken omfattning verksförordningens bestämmelser gjorts tillämpliga varierar stort mellan olika myndigheter.
I utredningens uppdrag anges som en av utgångspunkterna att myndighetsförordningen bör vara direkt tillämplig för myndigheter under regeringen. Utgångspunkten skall vara att en så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i myndighetsförordningen.
4.1.2 Överväganden
Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Regeringen skall i varje myndighets instruktion ange myndighetens verksamhetsområde, hur myndigheten skall ledas och andra för myndigheten specifika förhållanden.
Myndigheterna skiljer sig mycket åt vad beträffar storlek, verksamhetsområde, inriktning och uppgifter. Det som skall regleras i myndighetsförordningen såsom ledningsformer, ansvar
Myndighetsförordningens tillämpningsområde SOU 2004:23
72
och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar, processbehörighet och överklagande kan dock sägas vara gemensamt för samtliga myndigheter. Med en myndighetsförordning som gäller direkt för samtliga myndigheter under regeringen bör man få inte bara en mer enhetlig och tydlig utan också en enklare reglering av myndigheternas verksamhet. Utredningen anser därför att myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig.
I en direkt tillämplig myndighetsförordning skall de fyra ledningsformer som lagts fast i den förvaltningspolitiska propositionen regleras var för sig. Regeringen får sedan i myndighetens instruktion ange vilken ledningsform myndigheten skall ha. I myndighetens instruktion skall regeringen också ange vilket verksamhetsområde myndigheten skall ha och hur många ledamöter en eventuell styrelse, nämnd eller ett råd skall ha. Vidare skall regeringen ange för myndigheten specifika förhållanden, exempelvis om det vid myndigheten skall finnas en personalansvarsnämnd eller något annat särskilt beslutsorgan.
Det förhållandet att myndigheterna och deras verksamheter skiljer sig mycket åt medför att det kommer att bli nödvändigt för regeringen att i vissa fall göra undantag från någon av myndighetsförordningens bestämmelser i myndighetens instruktion. Detta bör dock ske endast i undantagsfall.
Att myndighetsförordningen görs direkt tillämplig medför att regeringen måste gå igenom alla sina myndighetsinstruktioner och pröva i vad mån det finns behov av att göra undantag från myndighetsförordningens bestämmelser i myndigheternas instruktioner.
Kommittéernas organisation och arbete regleras i en särskild förordning om kommittéväsendet, kommittéförordningen (1998:1474). I den förordningen bör det föreskrivas särskilt att myndighetsförordningen inte skall gälla för kommittéerna. Likaså bör man i instruktionerna för Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna göra undantag för myndighetsförordningens tillämplighet.
Utredningen har också övervägt om någon ytterligare kategori av myndigheter bör undantas när det gäller att göra myndighetsförordningen generellt tillämplig. Domstolarna, affärsverken samt universiteten och högskolorna är myndigheter som utifrån den aspekten behandlas särskilt i det följande.
SOU 2004:23 Myndighetsförordningens tillämpningsområde
73
4.2 Domstolarna
4.2.1 Bakgrund
Som angetts i föregående avsnitt skiljer man i regeringsformen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter.
I 11 kap. 4 § regeringsformen anges att det i lag skall föreskrivas om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången. Detta görs bl.a. i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen. Kravet på lagform vid utfärdandet av bestämmelser om domstolsväsendet, rättsskipningen och rättegångsförfarandet har motiverats med att man velat garantera domstolarna en självständig ställning till gagn för medborgarnas rättssäkerhet.
I förarbetena till regeringsformen påpekades att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättsskipning. Domstolarna har även administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden. Mera obestämt antyddes att det även finns ”andra administrativa sidor” i domstolarnas verksamhet. Vilka dessa administrativa sidor är och hur de skiljs från rättsskipning anges ej. Petrén/Ragnemalm skriver i sin grundlagskommentar
1
följande. ”Gränsdragningen
mellan huvuddragen av domstolarnas organisation, som skall regleras i lag, och sådana organisatoriska bestämmelser, som kan meddelas genom förordning, är obestämd. Till lagområdet hör t.ex. regler om domförhet och domkretsar. Till regeringens kompetensområde får endast hänföras från rättssäkerhetssynpunkt mindre betydelsefulla bestämmelser i ämnet.”
Handläggningen av administrativa ärenden vid domstolarna regleras i huvudsak av bestämmelser intagna i förordningar med instruktioner för domstolarna.
Av domstolarnas instruktioner följer att ordföranden i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten, president i hovrätt respektive kammarrätt och lagman i tingsrätt respektive länsrätt är administrativ chef för domstolen. Vidare framgår av instruktionerna att vissa paragrafer i verksförordningen gäller för domstolarna. Exempelvis är domstolschefernas ansvar för domstolarnas administrativa verksamhet inför regeringen detsamma som en chef har vid en förvaltningsmyndighet som leds av en myndighetschef, vilket bl.a. innebär att verksamheten skall
1
Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar s. 273.
Myndighetsförordningens tillämpningsområde SOU 2004:23
74
bedrivas författningsenligt och effektivt, att chefen skall hushålla väl med statens medel, följa upp verksamheten, svara för en god tillgänglighet och service gentemot medborgarna och ansvara för arbetsgivarpolitiken.
Av instruktionernas reglering följer att administrativa ärenden i vissa fall skall avgöras av interna kollegiala beslutsorgan inom respektive domstol, s.k. plenum eller kollegium. Plenum består huvudsakligen av domstolschefen, vid domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa avdelningen. Kollegium består av en mindre grupp av plenum valda domare, domstolschefen och den administrative chefen. Dessutom har företrädare för personalen som regel rätt att närvara när kollegiet sammanträder. I de fall det inte är plenum eller kollegium som skall avgöra ett administrativt ärende ankommer det på domstolschefen, den administrative chefen eller den till vilken beslutsbefogenheten delegerats. Hur ärendena avgörs skiljer sig åt mellan överrätter och underrätter men också mellan större domstolar och mindre. Dessutom skiljer sig Stockholms tingsrätt från övriga underrätter. Där har de kollegiala beslutsorganen avskaffats och beslutsfunktionerna har överförts till lagmannen. För en mera utförlig beskrivning av domstolarnas ledningsformer hänvisas till den redogörelse som lämnas i SOU 2000:99 del A, Domarutnämningar och domstolsledning, betänkande från Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare.
Domstolarnas instruktioner innehåller även en del bestämmelser om domstolarnas handläggning av mål och ärenden, vissa domförhetsregler utöver de som finns i lag, samt andra bestämmelser som har med den rättsskipande verksamheten att göra.
Ovannämnda kommitté lämnade i sitt betänkande ett förslag till beslutsformer för domstolarna i administrativa ledningsfrågor (s. 275). Förslaget såg något olika ut för de olika instanserna och det fanns även skillnader mellan mindre och större domstolar. Det gick dock i huvudsak ut på att vissa i författning särskilt angivna ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten skulle fattas av ett internt domarkollegium. I övrigt skulle domstolschefen eller den som chefen delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor.
För närvarande pågår en försöksverksamhet avseende handläggning av administrativa ärenden i vissa utvalda domstolar. I försöksverksamheten avgör domstolschefen ensam merparten av de ärenden som i normala fall skall avgöras av plenum eller kollegium.
SOU 2004:23 Myndighetsförordningens tillämpningsområde
75
Innan ärendena avgörs skall domstolschefen höra plenum eller kollegiet.
4.2.2 Överväganden
Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall inte vara direkt tillämplig för domstolarna.
Som framgått är det stora skillnader mellan olika domstolar när det gäller ledningsformen. Det sätt på vilket domstolarna leds i dag passar inte in under någon av de ledningsformer som utredningen har till uppdrag att reglera i myndighetsförordningen. Dessa förhållanden gör att det inte är möjligt att utan omfattande undantag göra myndighetsförordningen direkt tillämplig på domstolarna i administrativt hänseende.
Domstolarna lyder inte under regeringen i sin dömande verksamhet. I jämförelse med förvaltningsmyndigheterna har domstolarna en särställning konstitutionellt.
Med hänsyn till vad som nu sagts anser utredningen att myndighetsförordningen inte skall vara direkt tillämplig på domstolarna. Detta hindrar dock inte att vissa av myndighetsförordningens bestämmelser görs tillämpliga på domstolarna genom hänvisningar i instruktionerna. Att myndighetsförordningen inte skall vara direkt tillämplig för domstolarna framgår redan av förslagets första paragraf där det anges att förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen.
4.3 Affärsverken
4.3.1 Bakgrund
Affärsverken anses skilja sig från övriga myndigheter genom att deras verksamhet är mer lik ett statligt bolags än andra myndigheters verksamhet. Affärsverken skall, något generaliserat, täcka sina kostnader med egna intäkter. Affärsverkens verksamhet är dock inte helt olik den verksamhet som exempelvis Banverket och Vägverket driver. Affärsverken leds av styrelser med fullt ansvar som ansvarar för verksamheten inför regeringen. Det finns en myndighetschef som ansvarar för den löpande verksamheten.
Myndighetsförordningens tillämpningsområde SOU 2004:23
76
Huvuddragen i affärsverkens organisation överensstämmer alltså med vad man finner hos de förvaltningsmyndigheter i övrigt som har styrelser med fullt ansvar.
4.3.2 Överväganden
Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig även för affärsverken.
I affärsverkens instruktioner finns i dag inga hänvisningar till verksförordningen. Affärsverkens instruktioner innehåller alltså en fullständig reglering rörande organisation och andra frågor som, när det gäller förvaltningsmyndigheter i allmänhet, brukar regleras genom hänvisningar till bestämmelser i verksförordningen. Med en myndighetsförordning som reglerar ledningsformen styrelse med fullt ansvar är det inget som hindrar att myndighetsförordningen görs tillämplig på affärsverken.
Det förhållandet att det endast finns tre verksamma affärsverk väcker naturligtvis frågan om det är motiverat att nu göra om instruktionerna för affärsverken. Utredningens slutsats är dock att det inte finns anledning att göra något generellt undantag i myndighetsförordningen för affärsverken.
4.4 Högskolorna
4.4.1 Bakgrund
Vid en jämförelse mellan olika kategorier av myndigheter pekar man ofta på högskolans särart. Man syftar då bl.a. på högskolornas självbestämmande gentemot staten, ett kollegialt inflytande och vikten av forskningens frihet och obundenhet av politiska direktiv. Inom den akademiska världen har kollegialitet och tradition spelat en stor roll. Fram till högskolereformen 1993 reglerades institutioner, sektioner och fakulteter i detalj.
I dag är högskolan i stor utsträckning avreglerad. En högskola leds sedan 1998 av en styrelse med fullt ansvar. Vid högskolan finns en rektor som leder den löpande verksamheten. Under denna ledning kan varje högskola utforma sin egen organisation. Fakultetsnämnder är dock föreskrivna för de universitet och
SOU 2004:23 Myndighetsförordningens tillämpningsområde
77
högskolor som har vetenskapsområde, 2 kap. 5 a § högskolelagen (1992:1434). Högskolornas ledning och ansvarsfördelningen vid högskolorna regleras i högskolelagen, högskoleförordningen (1993:100) och verksförordningen. Att högskolan skall ledas av en styrelse och ha en rektor som leder verksamheten närmast under styrelsen regleras i högskolelagen. Styrelsens uppgifter och beslutsbefogenheter anges i högskoleförordningen. Styrelsen skall bland mycket annat besluta i viktigare frågor om myndighetens organisation, om årsredovisning och budgetunderlag och om viktigare föreskrifter. Här anges också vilka frågor som skall avgöras av rektor, när styrelsen är beslutför och hur ärendena skall handläggas. I högskoleförordningen hänvisas till verksförordningens bestämmelser i vissa delar. Det är dock så att det är rektorn som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och som skall se till att myndigheten hushåller väl med statens medel osv.
I betänkandet Högskolans ledning (SOU 2000:101), analyserade och utvärderade utredaren ledningsstrukturen hos högskolorna och lämnade förslag till förändringar. Utredningen föreslog bl.a. att antalet ledamöter i styrelserna skulle minskas, att det professionella inslaget bland ledamöterna borde ökas samt att regeringen borde tillsätta en separat utredning om en egen myndighetsform för universitet och högskolor. Vidare föreslog utredningen att regelverket för styrelse och rektor skulle samlas på en plats i högskoleförordningen, i stället för i både högskolelagen och högskoleförordningen. Ytterligare förslag som lämnades var att ordförandens uppgifter borde regleras tydligare och att styrelsen skulle fastställa en arbetsordning för sitt arbete. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) har regeringen behandlat vissa av utredningens förslag. Förslagen har lett till vissa förändringar i högskoleförordningen. Ordningen med reglering av ledningen i både högskolelagen och högskoleförordningen finns dock kvar.
I detta sammanhang kan nämnas att det inom högskolevärlden förs återkommande diskussioner om en helt ny statlig associationsform för universitet och högskolor.
Myndighetsförordningens tillämpningsområde SOU 2004:23
78
4.4.2 Överväganden
Utredningens förslag: Myndighetsförordningen skall vara direkt tillämplig även för högskolorna.
Högskoleförordningen är i dag mycket omfattande och innehåller inte mindre än tolv kapitel. Utöver bestämmelser som rör ledning och ansvarsförhållanden finns bl.a. bestämmelser om fakultetsnämnder och övriga organ, om lärare, om anställning som doktorand, om grundläggande högskoleutbildning m.m. Några av bestämmelserna om hur myndigheten skall ledas finns dessutom i högskolelagen.
För det fall högskolorna även i framtiden skall ledas av en styrelse med fullt ansvar bör myndighetsförordningens bestämmelser kunna tillämpas direkt på högskolorna. Ansvarsförhållandena mellan styrelse och rektor bör kunna bestämmas utifrån myndighetsförordningens regler. Det förhållandet att högskoleförordningen innehåller ett stort antal andra bestämmelser torde inte hindra en sådan ordning. Utredningen förordar därför att det inte görs något generellt undantag för myndighetsförordningens tillämpning vad gäller högskolan. I den mån det är motiverat med hänsyn för högskolans särart får undantag göras i högskoleförordningen.
79
5 Regeringens styrning av och krav på myndigheterna
5.1 Myndigheternas roll i den svenska förvaltningsorganisationen
Regeringsformen (RF) drar upp riktlinjerna för den svenska förvaltningsorganisationen. Enligt 1 kap. 1 § RF utgår all offentlig makt i Sverige från folket. I 1 kap. 4 § RF anges att riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Av 1 kap. 6 § RF framgår att det är regeringen som styr riket. Regeringen är ansvarig inför riksdagen.
De förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen utgör regeringens redskap i dess uppgift att styra riket – de är regeringens organ för att verkställa den fastlagda politiken. Myndigheterna har långtgående befogenheter och är i sitt dagliga arbete fristående från regeringen. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna ”precis så bestämt och i den omfattning som man finner lämpligt i varje särskild situation” (prop. 1986/87:99 s. 27). Myndigheternas lydnadsplikt mot regeringen beskärs formellt endast av myndighetens självständighet att fatta beslut i sådana ärenden som avses i 11 kap. 7 § RF (myndighetsutövning och tillämpning av lag).
5.2 Regeringens styrning av myndigheterna
5.2.1 Inledning
Genom politiska beslut anger riksdag och regering förutsättningarna för den statliga verksamheten.
I regeringsformen finns inte några närmare bestämmelser om hur regeringen skall styra myndigheterna. De styrmedel som
Regeringens styrning av och krav… SOU 2004:23
80
regeringen har att tillgå kan som regel härledas från normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten (SOU 1997:57 s. 75). Styrning kan förekomma även i andra former, exempelvis genom informella kontakter.
5.2.2 Normgivningsmakten
Myndigheterna styrs bl.a. genom normgivning, av lagar beslutade av riksdagen och av regeringens förordningar.
Normgivningsmakten är i regeringsformens 8 kap. fördelad mellan riksdagen och regeringen. Med normgivningsmakten förstås rätten att besluta rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt.
Med utgångspunkt i olika lagar och förordningar bestäms i stor utsträckning inriktningen av den statliga verksamheten.
Riksdagen stiftar lagar inom det primära lagområdet. Hit hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga lagstiftningen. Till det område där normgivningskompetensen i första hand ligger hos regeringen, regeringens primärområde, hör föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen.
Ett viktigt styrinstrument för riksdagen är ramlagstiftningen. Där drar riksdagen upp ramarna för verksamheten inom ett område och ger regeringen respektive myndigheterna utrymme att komplettera med tillämpningsföreskrifter.
Viktiga instrument för regeringen i styrningen av myndigheterna är framför allt verksförordningen/myndighetsförordningen och myndigheternas instruktioner. Dessutom finns en rad förordningar som gäller för myndigheterna inom speciella politikområden, exempelvis förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken och förordningen (1998:1634) om regionalt utvecklingsarbete.
5.2.3 Finansmakten
Genom ställningstaganden till förslagen i budgetpropositionen och genom övriga beslut om anslag bestämmer riksdagen de ekonomiska ramarna för olika politikområden. Utifrån de beslut
SOU 2004:23 Regeringens styrning av och krav…
81
riksdagen fattat beslutar regeringen om myndigheternas regleringsbrev.
Regleringsbrev
Regleringsbreven är ett av de viktigaste instrumenten för regeringen att styra myndigheterna i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som riksdagen fattat beslut om. I regleringsbreven utvecklar regeringen de övergripande mål som fastställts av riksdagen. Regleringsbrev utfärdas för alla myndigheter och gäller endast under ett år. Där regleras myndigheternas verksamhet, finansieringen av verksamheten, eventuella undantag från ekonomiadministrativa regler samt myndigheternas återrapporteringskrav.
Ekonomiadministrativa regelverk
Bland annat för att den statliga verksamheten skall bedrivas effektivt och att statens medel skall hanteras på ett säkert sätt, har regeringen utfärdat en rad förordningar inom det ekonomiadministrativa området. Dessa förordningar är i många fall kompletterade med närmare föreskrifter, efter bemyndigande beaktade av bl.a. Ekonomistyrningsverket.
5.2.4 Utnämningsmakten
Ett viktigt styrinstrument är också utnämningsmakten. I dag är större delen av arbetsgivarpolitiken, dvs. frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling samt löne- och anställningsvillkor delegerad till myndighetscheferna. Regeringen utnämner dock, med undantag för Arbetsgivarverket och Verket för högskoleservice samtliga myndighetschefer samt förordnar ordförande och ledamöter i myndigheternas styrelser, nämnder och insynsråd. I de fall myndigheten har en överdirektör utnämns även han eller hon av regeringen.
Regeringens styrning av och krav… SOU 2004:23
82
5.2.5 Kontrollmakten
Styrning genom kontroll sker på flera olika nivåer och sätt. En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom Riksrevisionens granskning av myndigheterna genom årlig revision och effektivitetsrevision. Regeringens mål- och resultatdialog är en annan form av kontroll som också innefattar styrning (se vidare i kapitel 6).
För att säkerställa att den offentliga makten utövas under lagarna och att den enskilde får en rättvis och korrekt behandling av myndigheterna finns olika former av kontrollmekanismer. Förvaltningsdomstolarna överprövar myndigheternas beslut efter överklagande. Justitieombudsmannen och Justitiekanslern har granskande funktioner.
5.3 Regeringens krav på myndigheterna
5.3.1 Inledning
I sin styrning av myndigheterna ställer regeringen en mängd krav på myndigheterna. Vissa av kraven är specifika för myndighetens ansvarsområde medan andra krav gäller för samtliga myndigheter. Man brukar i dessa fall tala om generella krav.
5.3.2 Myndighetsspecifika krav
De myndighetsspecifika kraven avser olika politikområden och anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.
5.3.3 Generella krav
De generella kraven kan delas in i två grupper. Den ena innefattar sektorsövergripande krav som utgår från ett politikområde men även riktas mot verksamheter inom andra sektorer. Sådana krav kan avse exempelvis jämställdhet, regionalpolitik och mänskliga rättigheter. Den andra gruppen är de förvaltningspolitiska kraven som ställs på alla myndigheter och som utredningen redogjort för i kapitel 2.
SOU 2004:23 Regeringens styrning av och krav…
83
Generella krav kommer till uttryck i lagar, förordningar, myndigheternas instruktioner, regleringsbrev, nationella handlingsprogram och andra särskilda beslut. Det finns även särskilda myndigheter som bland sina uppgifter har att driva sektorövergripande krav mot andra myndigheter, t.ex. Barnombudsmannen och Ungdomsstyrelsen.
I verksförordningen ges i dag uttryck för både förvaltningspolitiska krav och sektorsövergripande krav.
Många av de generella kraven regleras såväl i verksförordningen som i andra förordningar. Så skall myndigheterna exempelvis enligt verksförordningen beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller integrationspolitiken samtidigt som det finns en särskild integrationsförordning som gäller generellt för samtliga myndigheter.
5.3.4 Överväganden
Utredningens förslag: Myndighetsspecifika krav skall anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.
De krav på myndigheterna som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltningspolitiska krav, skall anges i myndighetsförordningen. Övriga krav, som avser andra särskilda politikområden, sektorsövergripande krav, skall anges i de regelverk som reglerar politikområdet.
På sätt som sker i dag skall de myndighetsspecifika kraven anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.
De krav på myndigheterna som angetts i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) hör naturligen hemma i myndighetsförordningen och bör komma till uttryck där.
Vad gäller de sektorsövergripande kraven anser utredningen att dessa inte bör tas in i myndighetsförordningen. Myndighetsförordningens syfte är i första hand att reglera myndigheternas organisation, ansvarsfrågor, formalia kring beslut samt andra frågor av förvaltningspolitisk karaktär. Frågor som avser olika politikområden, men som inte har direkt med myndigheternas förvaltning att göra, bör i stället regleras i politikområdets
Regeringens styrning av och krav… SOU 2004:23
84
förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. Genom en sådan ordning undviker man den dubbelreglering som i dag finns i flera fall.
Det bör i detta sammanhang framhållas att myndighetens ledning naturligtvis är ansvarig för att alla de krav som ställs på en myndighet omsätts i dess verksamhet, och detta oberoende av om det är fråga om myndighetsspecifika krav eller generella förvaltningspolitiska eller sektorsövergripande krav och oavsett om dessa har reglerats i myndighetsförordningen eller i en annan förordning. Myndighetens ledning ansvarar för att utveckla verksamheten utifrån de krav som vid varje tidpunkt gäller.
85
6 Ansvar och ansvarsutkrävande
6.1 Inledning
När man talar om ansvar inom förvaltningen avses vanligen antingen verksamhetsansvar eller juridiskt ansvar. Ansvaret för att myndighetens verksamhet är inriktad mot angivna mål och bedrivs i enlighet med de krav och inom de ekonomiska ramar som regeringen ställt upp kan betecknas verksamhetsansvar. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar och disciplinansvar.
I detta kapitel redovisas vad som avses med verksamhetsansvar och juridiskt ansvar och hur det kan utkrävas.
6.2 Verksamhetsansvar
6.2.1 Inledning
Vilka ansvarsområden som ankommer på respektive myndighet framgår av regeringens styrdokument, vanligen i form av instruktion, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut.
Respektive myndighet ansvarar inför regeringen för sin verksamhet. Genom bestämmelserna i verksförordningen och myndigheternas instruktioner reglerar regeringen vem vid myndigheten som ansvarar för vad. I kapitel 7 redovisas hur utredningen anser att ansvaret vid respektive ledningsform skall regleras i myndighetsförordningen.
Generellt kan sägas att den som leder verksamheten bör ha ett ansvar som svarar mot befogenheten, dvs. ledningen bör ansvara inför regeringen i samma mån som den tilldelats handlingsutrymme. Det är viktigt att ansvaret kan identifieras.
Regleringen i verksförordningen syftar, som angetts ovan, till att klargöra vilka personer inom myndigheten som är ytterst ansvariga
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
86
för myndighetens verksamhet inför regeringen. Däremot finns det inte några bestämmelser om hur regeringen skall utkräva ansvar av myndigheterna eller dess ledningar.
Regeringen följer dock upp och kontrollerar myndigheternas verksamhet genom olika redskap för återrapportering, främst årsredovisning samt mål- och resultatdialog.
6.2.2 Regeringens uppföljning
Resultatbedömning
I 2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten anges att regeringen för riksdagen skall redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Regeringens resultatbedömning av insatserna under året görs på såväl politikområdesnivå som myndighetsnivå. Redovisningen sker i budgetpropositionen eller i de särskilda skrivelser som regeringen lämnar till riksdagen.
Årsredovisningen
Myndigheternas årsredovisning revideras av Riksrevisionen som avger en revisionsberättelse. Om revisionsberättelsen innehåller någon invändning skall myndigheten inom en månad till regeringen redovisa vilka åtgärder som vidtagits med anledning av invändningen. I årsredovisningen för staten och därefter i budgetpropositionen redovisar sedan regeringen särskilt de eventuella invändningar en myndighet fått i revisionsberättelsen. I budgetpropositionen redovisar regeringen också sin bedömning av invändningen och de åtgärder som regeringen samt den berörda myndigheten avser att vidta eller har vidtagit. Något formellt beslut om ansvarsfrihet fattas inte med anledning av årsredovisningen.
Mål- och resultatdialogen
Enligt cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2003 (cirkulär nr FI 2003:1) syftar mål- och resultatdialogen till att dels följa upp myndighetens verksamhet under det gångna året och utifrån denna kunskap diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv, dels
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
87
ge varje myndighetschef möjlighet till ett personligt planeringssamtal med ansvarig minister/statssekreterare för att få feedback på sitt arbete och sitt ledarskap och för att diskutera utvecklingsinsatser för myndighetschefen. Enligt bilaga 1 till cirkuläret bör departementet inför mål- och resultatdialogen ta fram en planeringspromemoria. Promemorian skall bl.a. innehålla en samlad resultatbedömning av verksamheten och av den finansiella redovisningen av verksamheten samt en samlad bedömning av hur myndigheten tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar. Mål- och resultatdialogen skall alltid bestå av en verksamhetsdiskussion och ett enskilt planeringssamtal. Vid verksamhetsdiskussionen bör departementet representeras av berört statstråd/statssekreterare, ansvarig enhetschef samt myndighetshandläggaren. Myndigheten representeras i regel av myndighetschefen samt, om myndigheten leds av en styrelse med fullt ansvar, av styrelsens ordförande ensam eller tillsammans med myndighetschefen.
6.2.3 Ansvarsfrihet
Frågan om återrapportering hänger nära samman med frågan om ansvarsfrihet skall beslutas för den/de som ansvarar för den verksamhet som återrapporteringen omfattar. I aktiebolag, kommuner och landsting sker en prövning av om skadeståndsanspråk skall kunna riktas mot de ansvariga eller om de skall beviljas ansvarsfrihet.
För de statliga myndigheterna saknas ett formellt ställningstagande till frågan om ansvarsfrihet. Om regeringen inte är nöjd med det sätt på vilket myndighetens verksamhet bedrivits finns inga bestämmelser som behandlar frågan hur verksamhetsansvar skall utkrävas. Det förekommer dock att regeringen förflyttar myndighetschefer eller att dessa inte får förlängt förordnande.
Frågan om att införa en formell prövning av frågan om ansvarsfrihet för ansvariga vid myndigheter har övervägts vid ett flertal tillfällen.
Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet övervägde i betänkandet Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner; ny organisation av stödet till myndigheter och regeringskansli (SOU 1991:40, bil. 17, s. 293) om styrelseledamöters och myndighets-
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
88
chefers ekonomiska ansvar skulle förtydligas samt om regeringen skulle ta ställning till frågan om ansvarsfrihet.
Det är emellertid rimligt att begära att förtroendeuppdraget som styrelseledamot i ett statligt verk eller anställningen som verkschef är förenat med ett väl reglerat och definierat ekonomiskt ansvar gentemot uppdragsgivaren. Detta kan markera att uppdragen skall fullgöras med omsorg. Mot denna bakgrund är det önskvärt att bestämmelser införs som klargör att ledamotskap i ett statligt verks styrelse är förenat med ekonomiskt ansvar av i huvudsak samma slag som gäller för ledamöter i kommuns styrelse, i kommunala nämnder och fullmäktigeberedningar samt i aktiebolag och ekonomiska föreningar.--- Regeringen bör också fatta beslut om ansvarsfrihet skall beviljas eller ej. Regeringens beslut att bevilja ansvarsfrihet eller vägra sådan är ett viktigt led i utövandet av ägarrollen gentemot myndigheterna.
Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer övervägde i betänkandet Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58 s. 93) frågan om ansvarsfrihet och kom fram till att det saknades tillräckliga skäl att införa särskilda föreskrifter om personligt ansvar.
Vi har i kapitel 7 behandlat ansvarsfrågan för myndighetschef och styrelseledamöter. Vi har där funnit att det inte finns tillräckliga skäl för att införa några särskilda föreskrifter om personligt ekonomiskt ansvar. Ansvarsfrihet i betydelsen att skadeståndsanspråk senare inte kan riktas mot de ansvariga är därför inte aktuellt. Ett beslut om ansvarsfrihet skulle då närmast innebära att regeringen inte har någon invändning mot det i årsredovisningen avrapporterade resultatet av verksamheten. Som framgår av kapitel 7 anser vi att det vid ett sådant förhållande är naturligare att koppla ställningstagandet till prövningen av förnyat förordnande för styrelseledamöterna.
I Justitiekanslerns förstudie Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning (s. 134 f.) resonerade Justitiekanslern kring frågan om ansvarsfrihet enligt följande.
När det gäller statliga myndigheter saknas motsvarighet till systemet med beviljande av ansvarsfrihet. Visserligen skall revisorerna vid sin granskning av myndigheternas årsredovisningar, liksom fallet är vid granskningen i aktiebolag, kommuner och landsting, i revisionsberättelserna göra de påpekanden som föranletts av granskningen. Några formella ställningstaganden i form av beslut om ansvarsfrihet för myndigheternas ledningar görs emellertid inte av ”ägaren”, dvs. närmast regeringen. I mera uppenbara fall av oegentligheter eller allmän misskötsamhet har dock regeringen som arbetsgivare möjlighet
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
89
att göra åtalsanmälan beträffande en myndighetschef eller föranstalta om arbetsrättsliga sanktioner, t.ex. disciplinära åtgärder eller skiljande från anställningen.
Från konstitutionella utgångspunkter kan ett system med ansvarsfrihet för myndigheternas ledningar te sig främmande i staten. Myndigheterna är inte självständiga juridiska personer utan delar i ett enda rättssubjekt, nämligen staten. De lyder under regeringen och regeringen svarar gentemot riksdagen för att de uppgifter som ålagts myndigheterna blir fullföljda på ett författningsenligt sätt och i enlighet med de ekonomiska ramar och mål för verksamheten som lagts fast. Att på den statliga sidan införa ett system med ansvarsfrihet kan också innebära problem med hänsyn till den politiska miljö som det här är fråga om. Inom den statliga sfären saknas det vidare anledning till att myndigheternas ledningar skulle beviljas ansvarsfrihet och därmed inte i efterhand kunna göras ansvariga för sitt handlande. En fördel med ansvarsfrihetssystemet är emellertid att det klargör rollfördelningen mellan ägaren och ledningen för verksamheten. Utan att vilja förorda att man inför en ordning där ledningen för en myndighet formellt beviljas ansvarsfrihet skulle jag ändå från kontrollsynpunkt vilja väcka tanken huruvida inte det ansvar som regeringen har som företrädare för ägaren/staten respektive det ansvar myndighetsledningen har gentemot staten kan göras tydligare.
Av Statskontorets promemoria Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande (2003:11) framgår att myndigheterna efterlyser bättre återkoppling från Regeringskansliet om hur departementsledningen bedömer myndighetens verksamhet och resultat. I sina slutsatser har Statskontoret kommit fram till att det är viktigt att ägaren, dvs. närmast regeringen och i förlängningen departementsledningen, offentligt tar ställning till en myndighets resultat och informerar myndighetsledningen om vilken bedömning man gör. Statskontoret har vidare föreslagit att den årliga prövningen av myndighetsledningens ansvar skall kopplas till budgetprocessen och den befintliga mål- och resultatdialogen samt att mål- och resultatdialogen skulle utmynna i ett dokument i form av en offentlig handling där regeringen redovisar en samlad bedömning av myndighetens verksamhet och resultat. Med detta, menar Statskontoret, skulle ansvarsutkrävandet bli tydligare och mera öppet. Bedömningen skulle dock inte resultera i ett beslut om att bevilja ekonomisk ansvarsfrihet eller ej.
Under rubriken Finns det behov av att införa en årlig återkommande formell prövning av myndighetsledningarnas ansvar?, anger Statskontoret följande (s. 46 f.).
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
90
Vår bedömning är att det finns behov av att förbättra myndigheternas resultat och ansvar. Av intervjuundersökningen framgår att myndigheterna efterlyser bättre återkoppling från Regeringskansliet om hur departementsledningen bedömer myndighetens verksamhet och resultat. En majoritet av intervjupersonerna är positivt inställda till att under mer formella former pröva myndigheternas ansvar. Några ställer sig dock tveksamma till att prövningen skall utmynna i en offentlig handling.
Enligt vår mening är frågan om ansvarsprövning principiellt viktig. Vi har svårt att förstå varför myndigheterna, som tillsammans omsätter en så stor del av BNP och vars verksamhet är så viktig för medborgarna, ska undantas från en formell ansvarsprövning. Vi anser att det ur demokratisk synvinkel vore bra med mer öppenhet när det gäller i vilken mån myndigheterna lever upp till de krav som statsmakterna beslutar om. Mot bakgrund av att det i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet står att ”Offentlighet är en av grundprinciperna i det svenska samhället” kan man argumentera för att öppenhet rimligtvis även borde råda i regeringens prövning och bedömning av sina underliggande myndigheter.
Sammanfattningsvis anser vi att det är viktigt och rimligt att ägaren, dvs. närmast regeringen och i förlängningen departementsledningen, offentligt tar ställning till en myndighets resultat och informerar myndighetsledningen om vilken bedömning man gör.
6.2.4 Överväganden
Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall regleras vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen och vad det ansvaret innebär.
Hur regeringen skall utkräva s.k. verksamhetsansvar av myndighetsledningarna är en fråga om regeringens handlande gentemot myndigheterna och skall därför inte regleras i myndighetsförordningen.
I myndighetsförordningen skall regleras vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Där skall också anges vad ansvaret inför regeringen innebär. I 6 § förslaget till myndighetsförordning anges att myndighetens verksamhet skall bedrivas så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten skall bedrivas författningsenligt och effektivt och att den skall redovisas på ett tillförlitligt sätt.
Myndigheterna skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de mål som riksdag och regering har beslutat om. Kravet på
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
91
författningsenlighet innebär att myndigheterna skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och förordningar. I kravet ligger inte bara att besluten är materiellt riktiga utan även att myndighetens ärenden blir avgjorda inom rimlig tid samt att enskilda skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. För att kunna följa upp och kontrollera att verksamheten bedrivs på detta sätt krävs att redovisning och rapportering av myndighetens resultat sker på ett betryggande sätt. Pålitlig information skall tas fram och redovisas/rapporteras på ett rättvisande sätt. Härmed avses såväl rapporteringen inom myndigheten som den externa rapporteringen.
Som utredningen redovisat ovan följer regeringen upp och kontrollerar myndighetens verksamhet i efterhand på olika sätt. Regeringens uppföljning sker främst genom mål- och resultatdialogen och genom en redovisning av myndighetens resultat i budgetpropositionen. Även revisionsanmärkningar redovisas där.
Enligt utredningens uppfattning är det, från allmänna synpunkter, viktigt att arbetet fortgår inom Regeringskansliet med att vidareutveckla formerna för att följa upp, utvärdera och att utkräva ansvar när det gäller myndigheternas verksamhet. Från myndigheternas synpunkt är det viktigt att få klara besked om de bedömningar av en myndighets verksamhet som regeringen gör i den regelbundna uppföljningen. De frågor som aktualiseras i detta sammanhang gäller i huvudsak regeringens agerande i förhållande till myndigheterna och bör inte regleras i myndighetsförordningen.
6.3 Juridiskt ansvar
Det juridiska ansvaret för anställda vid myndigheter, myndighetschefer och nämnd- eller styrelseledamöter kan delas in i straffrättsligt ansvar, disciplinansvar och skadeståndsansvar.
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
92
6.3.1 Straffrättsligt ansvar
Det straffrättsliga ansvaret regleras huvudsakligen i 20 kap. brottsbalken och avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Dessa bestämmelser är subsidiära till andra straffbestämmelser och kan sägas vara avsedda för situationer där intresset av att de offentliga funktionerna utövas på ett riktigt sätt särskilt motiverar ett straffansvar. I vissa fall gäller även särskilda åtalsbestämmelser beträffande dessa brott.
Begår anställda vid myndigheter och nämnd- eller styrelseledamöter andra typer av brott tillämpas, på samma sätt som för privatanställda, vanliga straffrättsliga regler. Ansvar för exempelvis förskingring, trolöshet mot huvudman, stöld och bedrägeri kan komma ifråga.
Utöver de allmänna straffrättsliga bestämmelserna finns också en mängd olika straffbestämmelser som tagits in i andra lagar än brottsbalken, i specialstraffrätten. Ett exempel är miljöbalken.
Allmän straffrätt
Reglerna om tjänstefel finns i 20 kap. 1 § brottsbalken. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom handling eller underlåtenhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet anses ringa skall det inte föranleda ansvar. Är brottet grovt skall straffet bestämmas till lägst sex månader och högst sex års fängelse.
Ansvaret för tjänstefel begränsas till den del av den offentliga verksamheten som innefattar myndighetsutövning. Ansvaret gäller även i styrelser och nämnder i den mån de medverkar vid myndighetsutövning.
I 20 kap. 2 § brottsbalken regleras mutbrott. En arbetstagare som tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning döms för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
I 20 kap. 3 § brottsbalken föreskrivs att den som röjer uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
93
av lag eller annan författning döms för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst två år.
Specialstraffrätt
Inom specialstraffrätten finns en mängd lagar med straffbestämmelser som kan vara aktuella vid myndigheter, exempelvis brott mot miljöbalken, arbetsmiljöbrott och brott mot datalagen.
Straffansvar kan endast utkrävas av en fysik person. När en straffbestämmelse avser att reglera en viss typ av verksamhet där ett flertal personer arbetar tillsammans. t.ex. i en myndighet, är det därför ofta svårt att avgöra vem eller vilka som bär straffansvaret om det begåtts en otillåten handling i verksamheten. Specialstraffrätten innehåller i allmänhet inte någon uttrycklig reglering av vem som skall ådömas straff i de fall då ett brott begås i en juridisk persons verksamhet. Frågan om vem eller vilka som skall ådömas straff i dessa fall är att bedöma enligt principerna för det som brukar kallas företagaransvar.
Företagsbotsutredningen skriver i sitt betänkande Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127 s. 105) angående principerna för företagaransvar bl.a. följande.
Dessa vilar på grundtanken att det straffrättsliga ansvaret bör ligga hos den eller de som har den bästa möjligheten att motverka lagöverträdelser inom en verksamhet genom en ändamålsenlig ledning, organisation och kontroll av verksamheten. Kriterierna för att fastställa om en person som bär företagaransvar, gjort sig skyldig till ett brott är självfallet desamma vid gärningar inom ramen för en juridisk persons verksamhet som vid andra gärningar. Frågan är i bägge fallen om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet förfarit i strid mot en på korrekt sätt tolkad i lag given straffbestämmelse.
Företagaransvaret har utvecklats genom praxis och doktrin. Principerna gäller inte endast i förhållande till privat näringsverksamhet utan har tillämpats också inom andra områden. I rättsfallet NJA 1987 s. 426, som främst handlar om ansvarsfördelningen mellan kommunens förtroendevalda och dess anställda, har Högsta domstolen lagt fast riktlinjerna för den praxis som alltjämt synes vara generellt gällande i fråga om företagaransvar. Målet gällde frågan om valnämndens ordförande var ansvarig för ett vid kommunen utan tillstånd fört
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
94
personregister. Beträffande ansvarsfrågorna anförde Högsta domstolen bl.a. följande.
--- När det gäller placeringen av ansvaret för lagöverträdelser som begås i privata företags verksamhet har däremot vissa regler om s.k. företagaransvar utvecklats i rättspraxis. I princip åvilar det straffrättsliga ansvaret företagsledningen. Denna består i aktiebolag av styrelsen och verkställande direktören i de fall där denne inte är ledamot av styrelsen. Ansvaret inom företagsledningen fördelas så att ansvaret i första hand åvilar den ledamot inom vars verksamhetsområde en lagöverträdelse begåtts. Verkställande direktören kommer därvid i första hand i fråga eftersom han ansvarar för den löpande förvaltningen. Delegation av ansvaret kan dock ske. Företagsledningen ansvarar emellertid för att företaget organiseras på sådant sätt att lagöverträdelser kan förutsättas ej ske i dess verksamhet. Ledningen har sålunda att sörja för att företaget har en ändamålsenlig personalorganisation och att underordnad personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Även om delegation skett är ledningen skyldig att gripa in om det visas föreligga brister eller eljest särskild anledning föreligger. Vid oaktsamhetsbrott kan ansvar utkrävas av den i företagsledningen som oaktsamt brustit i vad som enligt det nyss sagda ålegat honom.---
--- Mot den angivna bakgrunden ter det sig naturligt att de principer för företagaransvar som utbildats i rättspraxis för det privata näringslivet får tjäna åtminstone som en utgångspunkt också på den kommunala sektorn. Måhända är möjligheten att delegera ansvar något mindre omfattande på den kommunala sektorn till följd av de särskilda förhållanden som ligger till grund för kommunallagens regler om delegation. Omständigheterna i det särskilda fallet måste tillmätas betydande vikt när det gäller att ta ställning till om delegation av det straffrättsliga ansvaret för förtroendevalda kunnat ske.---
Även rättsfallet NJA 1994 s. 204 behandlar företagaransvar inom den kommunala förvaltningen och gäller ett åtal mot ett kommunalråd, tillika kommunstyrelsens ordförande och ordförande i tekniska nämnden, för att han inte iakttagit gällande villkor för två av kommunens avloppsreningsverk.
Något prejudicerande fall som behandlar just företagaransvar inom den statliga förvaltningen finns, såvitt känt, inte
1
. Vad som angetts i ovan redovisade fall om placeringen av ansvar i företag bör dock vara analogt tillämpligt på myndigheter. Ansvaret åvilar i första hand den person inom vars verksamhetsområde en
1
Åtalet mot bl.a. några av Banverkets chefer (tf. generaldirektör, enhetschef samt
projektansvarig) för vattenbrott i samband med bygget av tunneln genom Hallandsåsen ogillades vid tingsrätten redan på den grunden att brott inte förelåg. Ansvarsfrågorna prövades därför aldrig. Tingsrättens dom fastställdes i hovrätten.
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
95
lagöverträdelse begåtts. Verkställande direktören/myndighetschefen kommer därvid ifråga i första hand eftersom han svarar för den löpande förvaltningen. Även underordnade tjänstemän till vilka en uppgift delegerats kan komma ifråga.
Beroende på hur verksamheten ser ut, vilket brott det gäller samt övriga omständigheter i det enskilda fallet måste det avgöras från fall till fall vem vid myndigheten som ansvarar för ett brott. Vem som skall göras ansvarig för brott beror ytterst på var åklagaren och i sin tur domstolen väljer att placera ansvaret. Som nämnts ovan beaktas också vid en prövning vilka resurser och befogenheter den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret, haft till sitt förfogande. Inte endast myndighetschefen eller den tjänsteman till vilka uppgifter delegerats kan således komma ifråga, även en styrelse med fullt ansvar som inte gjort vad som ankommer på denna kan komma att hållas ansvarig för brott i vissa situationer. Man kan även tänka sig situationer där en styrelse med begränsat ansvar hålls ansvarig för brott.
I detta sammanhang kan också nämnas att lagstiftaren när det gäller brott mot arbetsmiljölagstiftningen i första hand lagt ansvaret på arbetsgivaren själv. Som villkor för arbetsmiljöansvar anges att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. Av prop. 1990/91:140 s. 129, Arbetsmiljö och rehabilitering, framgår att straffansvaret placeras på ledamöter i företagsledningen därför att dessa har ett avgörande inflytande på hur verksamheten utövas. Vad gäller delegation av ansvaret anförde departementschefen i förarbetena till arbetsmiljölagen, prop. 1976/77:149 s. 373, följande.
Jag vill understryka vikten av att det vid delegering klargörs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att lagstiftningens bestämmelser följs. För att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts självfallet att med delegering av ansvar följer tillräckliga beslutsbefogenheter. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften. Inom förvaltningen måste hänsyn dessutom tas till gällande instruktioner och vid behov ändring göras när delegering bör ske.
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
96
6.3.2 Disciplinansvar
Som ett komplement till det straffrättsliga ansvaret finns bestämmelser om disciplinansvar för statligt anställda i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). I verksförordningen och anställningsförordningen (1994:373) finns förfaranderegler för utkrävande av ansvar.
I 14 § LOA anges att en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Förseelserna är att se som brott mot anställningsavtalet och kan rendera disciplinpåföljder i form av varning eller löneavdrag. Frågan om disciplinansvar prövas av den myndighet där arbetstagaren tjänstgör. För vissa högre tjänstemän prövas frågorna av Statens ansvarsnämnd.
6.3.3 Skadeståndsansvar
2
Inledning
Skadeståndsansvaret för en anställd i offentlig verksamhet är i dag mycket begränsat. Den felande själv – en styrelseledamot eller en tjänsteman – kan endast drabbas av skadeståndsansvar om synnerliga skäl föreligger. Huvudregeln är att den arbetstagare som gör sig skyldig till fel eller försummelse i anställningen inte kan åläggas skadeståndsansvar för uppkommen skada. I stället har staten ett relativt vidsträckt skadeståndsansvar, särskilt vid fel eller försummelse i myndighetsutövning. Staten kan bli skadeståndsskyldig om en enskild vållas person-, sak- eller ren förmögenhetsskada. Skadeståndsansvaret regleras i 3 kapitlet skadeståndslagen (1972:207) där det finns särskilda bestämmelser för stat och kommun.
2
Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl., Bengtsson och
Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar och Justitiekanslerns rapport, Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, februari 1997 .
SOU 2004:23 Ansvar och ansvarsutkrävande
97
Det allmännas skadeståndsansvar
Vid myndighetsutövning gäller att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse i verksamheten.
När det inte är fråga om myndighetsutövning gäller allmänna skadeståndsrättsliga regler. Enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen svarar arbetsgivaren för person- eller sakskada som deras arbetstagare vållat genom fel eller försummelse i tjänsten. För att arbetsgivaren skall svara för ren förmögenhetsskada krävs att arbetstagaren vållat skadan genom brott. Arbetsgivaren skall också ersätta skada på grund av att arbetstagaren kränker någon genom fel och försummelse i tjänsten. Om skadevållaren handlat oaktsamt men inte brottsligt är staten således inte ansvarig för ren förmögenhetsskada.
Skadeståndsansvar för arbetstagaren
Skadeståndslagens regler om skadeståndsansvar gäller för såväl privat som offentligt anställda. För skada som en arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i anställningen är han, enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen, ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Kravet på synnerliga skäl medför att en arbetstagare mycket sällan blir skadeståndsskyldig om han gör sig skyldig till fel eller försummelse i anställningen. Skadeståndsansvaret omfattar dock såväl person- och sakskada som ren förmögenhetsskada och ideell skada.
Skadeståndsansvaret kan aktualiseras främst i två situationer. Dels om arbetsgivaren enligt regler om principalansvar har att betala ut skadestånd till tredje man, varefter arbetsgivaren kräver igen beloppet av den arbetstagare som vållat skadan. Dels när en arbetstagare direkt har vållat sin arbetsgivare skada genom åtgärder i anställningen, t.ex. genom att förskingra pengar eller annan egendom från arbetsgivaren, som därigenom lidit skada.
Ledamöter i statliga myndighetsstyrelser jämställs med arbetstagare (prop. 1972:5 s. 565). Således omfattas även ledamöterna av bestämmelserna om skadeståndsansvar i 4 kap. 1 § skadeståndslagen.
Ansvar och ansvarsutkrävande SOU 2004:23
98
6.3.4 Överväganden
Utredningens bedömning: Vem eller vilka vid en myndighet som kan komma att åläggas ett juridiskt ansvar för myndighetens åtgärder beror på hur regleringen i myndighetsförordningen, i myndighetens instruktion och i myndighetens arbetsordning ser ut beträffande vem som ansvarar för vad vid myndigheten, och, ytterst, på hur domstolarna bedömer frågan.
Vem eller vilka av anställda eller styrelseledamöter som kan åläggas sådant juridiskt ansvar för en myndighets agerande som redovisats ovan beror ytterst på åklagares och domstolars bedömning. Grundläggande för en sådan bedömning är den fördelning av uppgifter och ansvar mellan olika organ och anställda i myndigheten som sker genom bestämmelser i myndighetsförordningen samt i myndighetens instruktion och arbetsordning. Som angetts ovan beaktas också vilka resurser och befogenheter den person på vilken ledningen internt lagt ansvaret haft till sitt förfogande samt vilken kompetens hon har för sina uppgifter. Har hon inte fått erforderliga resurser kan ansvaret komma att falla tillbaka på myndighetens ledning. Mot denna bakgrund är det inte möjligt att generellt närmare ange hur ansvaret skall utkrävas annat än i det fallet att någon delegering över huvudtaget inte skett i myndigheten.
För att det juridiska ansvaret skall gå att bestämma är det, utöver vad som föreskrivs i myndighetsförordningen, mycket viktigt att ansvarsförhållandena inom myndigheten noga regleras i arbetsordningen. Se vidare i kapitel 10 om arbetsordning.
99
7 Myndigheternas ledningsformer
7.1 Inledning
Vid de statliga myndigheterna används i huvudsak fyra olika ledningsformer. Dessutom finns en rad blandformer. De fyra ledningsformer som används är:
• Enrådighetsverk. Myndigheten leds av en chef som ensam ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Ofta förekommer dessutom någon form av rådgivande organ.
• Styrelse med begränsat ansvar. Myndigheten leds av en chef som ansvarar för myndighetens verksamhet och som vid sin sida har en styrelse. Styrelsens beslutsbefogenheter är begränsade till vad som anges i verksförordningen. Myndighetens chef är i de flesta fall styrelsens ordförande.
• Styrelse med fullt ansvar. Myndigheten leds av en styrelse som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndigheten finns också en chef som ansvarar för och leder den löpande verksamheten och som regelmässigt är ledamot i styrelsen. Styrelsens ordförande är oftast extern.
• Nämndmyndighet. Myndigheten leds av en nämnd som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid myndigheten finns i de flesta fall en kanslichef som i vissa fall är anställd av regeringen och i andra fall är anställd av myndigheten.
Den vanligaste ledningsformen i centrala förvaltningsmyndigheter är styrelse med begränsat ansvar. Affärsverken, universiteten och högskolorna samt även vissa andra myndigheter leds av styrelser med fullt ansvar. Av myndigheterna har cirka 100 styrelser med begränsat ansvar, cirka 30 är enrådighetsverk och cirka 35 har styrelser med fullt ansvar. Dessutom finns ett stort antal nämndmyndigheter.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
100
7.2 Bakgrund
7.2.1 Historik
Den nuvarande ordningen med centrala förvaltningsmyndigheter har sina rötter tillbaka i 1600-talet då det inrättades fem kollegier för rikets förvaltning – s.k. ämbetsmannamyndigheter. Kollegierna arbetade i domstolsliknande former och besluten fattades gemensamt i kollegium. Denna ledningsform ansågs med tiden vara ineffektiv och irrationell och ur de ursprungliga kollegierna växte en rad nya myndigheter fram. Under senare delen av 1800-talet infördes en byråkratisk organisation med enrådighetsverk, där myndighetens chef ensam fattade besluten. Denna ledningsform blev dominerande under första hälften av 1900-talet.
Under denna tid började också en organisation med s.k. lekmannastyrelse växa fram. Med ”lekmän” avsågs styrelseledamöter som inte var anställda i myndigheten. I första hand gällde detta de statliga affärsverken som skulle arbeta under företagsliknande förhållanden, varför det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenhet från näringslivet. Den första styrelsen av detta slag tillkom 1909 (Vattenfallsstyrelsen). Antalet myndigheter med lekmannastyrelse ökade med tiden kraftigt. Nya myndigheter fick regelmässigt en sådan styrelse och efter 1950talet blev denna ledningsform den vanliga i statsförvaltningen.
I betänkandet ”Politisk styrning – administrativ självständighet” (SOU 1983:39) fann Förvaltningsutredningen vid kartläggning av olika ledningsformer tre huvudskäl för lekmannainflytande;
• behovet av att tillföra sakkunskap,
• behovet av parts/intresserepresentation,
• behovet av medborgerligt omdöme.
Det första skälet innebar att myndigheten skulle få tillgång till kvalificerad fackkunskap och erfarenheter inom områden av betydelse för myndighetens verksamhet. Partsrepresentation avsåg de särskilt berörda intressena såsom konsumenter, näringsliv och arbetsmarknadens organisationer. Motivet för partsrepresentation var att de grupper i samhället som särskilt berördes av myndighetens verksamhet skulle ges större möjligheter att föra fram sina synpunkter och att påverka myndighetens agerande. Myndigheten kunde härigenom få en bättre uppfattning om de krav omvärlden ställde på den och samtidigt ges möjlighet att
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
101
förankra sina beslut hos de grupper som berördes av besluten. Det tredje motivet syftade till ett förstärkt allmänt medborgarinflytande och en medborgarkontroll av förvaltningen.
Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan dess behandlats av tre större utredningar: Verksledningskommittén (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga dessa tre utredningar har gjort likartade bedömningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör väljas. Den traditionella ledningsformen med en styrelse med begränsat ansvar har dock fått vara kvar.
7.2.2 Verksledningsbeslutet
I riksdagens s.k. verksledningsbeslut 1987 (prop. 1986/87:99. bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) fastställdes några grundläggande principer för hur en myndighet skall ledas. Beslutet fattades mot bakgrund bl.a. av att ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen ansågs oklar. I riksdagen rådde bred enighet om att lekmannainflytandet, i form av i huvudsak externa ledamöter i styrelserna, skulle bevaras. Den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som på det sättet tillfördes myndighetsledningen ansågs vara av stort värde och kunde ge viktiga impulser till myndigheternas utvecklingsarbete. Samtidigt tillgodosågs behovet av demokratisk insyn i myndigheternas verksamhet. De folkvalda fick insyn i förvaltningens vardag och utgjorde samtidigt en kanal för folkviljan till verkställighetsledet.
Den breda insynen i förvaltningens verksamhet har så stort värde att den bör vara grundprincip även när det gäller myndigheternas ledningar. Samtidigt måste den oklara rollfördelning som gäller i dag bringas att upphöra. Förändringar bör därför ta sikte på att göra besluts- och ansvarsfördelningen tydlig, under bibehållande av externt inflytande genom lekmän. (s.84).
Enligt propositionen fanns det två sätt att utforma denna lekmannauppgift. Det ena var att tilldela styrelserna reella befogenheter och reellt ansvar för myndigheternas hela verksamhet. Det andra var att tilldela verkschefen denna roll
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
102
samtidigt som lekmännen gavs en rådgivande funktion. Ställningstagandet i propositionen var emellertid att lekmännens roll i myndigheternas ledning skulle vara en blandning av beslutande och rådgivande funktioner.
I propositionen anfördes vidare att för att en styrelse skulle kunna fullgöra sina uppgifter så måste den vara tillförsäkrad vissa rättigheter gentemot myndighetschefen, exempelvis rätt att yttra sig över förslag till beslut. Styrelsen skulle hållas informerad om allt av vikt som rörde myndighetens verksamhet och myndighetschefen skulle alltid höra styrelsen i viktiga frågor.
Verksledningsbeslutet kom att innebära att det vid myndigheterna normalt skulle finnas en styrelse vid sidan av myndighetschefen. Myndighetschefen skulle vara ansvarig för verksamheten inför regeringen. Styrelsens uppgift var att utöva insyn i verksamheten, att biträda myndighetschefen med sakkunskap samt att utöva medborgerligt inflytande. Styrelsen skulle vidare besluta i vissa, särskilt angivna frågor. Styrelsen fick således både en rådgivande och beslutande roll. Styrelsen skulle dela myndighetschefens ansvar inför regeringen, i den mån styrelsen fått beslutanderätt.
För affärsverken fastställdes andra riktlinjer. Affärsverken skulle ledas av styrelser med fullt ansvar för verksamheten inför regeringen. Verkschefen skulle under styrelsen svara för den löpande verksamheten.
7.2.3 Beslut om slopad intresserepresentation
År 1992 förändrades lekmannastyrelserna genom att intresserepresentation i princip avskaffades helt (prop. 1991/92:123, bet. 1991/92:KU36, rskr. 1991/92:305). I propositionen betonade regeringen att det är av avgörande betydelse för en effektiv och väl fungerande förvaltning att förvaltningen styrs utan hänsyn till organisationers och andra intressegruppers särintressen. Intresserepresentation i beslutande organ kunde enligt regeringen leda till bl.a. diffusa ansvarsförhållanden.
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
103
7.2.4 Nya riktlinjer
I takt med att förutsättningarna för myndigheternas verksamhet successivt förändrades, bl.a. genom övergång till mål- och resultatstyrning, ökade behovet av en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon tvekan om vem som har ansvaret inför regeringen.
Riksdagen delade regeringens uppfattning dels att ledningsformen för de centrala förvaltningsmyndigheterna borde reformeras och anpassas till de förutsättningar som nu gällde, dels att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar krävde att ansvarsbilden gentemot regeringen blev tydligare.
Under våren 1994 antog riksdagen nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret inför regeringen. Vid valet av ledningsform skulle regeringen särskilt pröva om det fanns vägande skäl för att en myndighet leddes på annat sätt än genom enrådighet. Den ledningsform som i sådant fall främst skulle övervägas var styrelse med fullt ansvar för myndighetens verksamhet inför regeringen.
Övergången till enrådighetsverk medförde enligt regeringen inte att myndigheternas behov av råd och sakkunskap utifrån blev mindre. Regeringen menade också att det var av vikt även med demokratisk insyn och kontroll vid dessa myndigheter. I regel borde man därför inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande skulle informera rådet om viktiga frågor. Genom att insynsrollen skildes från ledningen av myndigheten ansåg regeringen att det blev möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intresseorganisationer att ingå i myndighetsstyrelser utan att det skapade oklarheter om vem som hade ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. I praktiken angavs skillnaden mellan insynsråden och lekmannastyrelserna vara att insynsråden inte hade några beslutsbefogenheter.
Vid utskottsbehandlingen reserverade sig s-ledamöterna. De ansåg att både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet garanterades om statliga myndigheter leddes av
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
104
myndighetschefen jämte lekmannastyrelse och att denna ledningsform borde gälla som huvudregel även i framtiden.
7.2.5 Lekmannastyrelser som huvudregel
Redan följande år tog den då nytillträdda regeringen på nytt upp frågan om förvaltningsmyndigheternas ledning (prop. 1994/95:150 bil. 7). I propositionen gav regeringen uttryck för en mer differentierad syn på frågan om vilka ledningsformer som skulle tillämpas vid förvaltningsmyndigheterna. Enrådighetsverk och styrelse borde enligt regeringen även fortsättningsvis vara de två huvudalternativen, dock att såväl enrådighets- som styrelsemodellen vid behov skulle anpassas till de särskilda förutsättningar som gällde vid myndigheten och att en styrelse kunde ha ett med myndighetschefen delat ansvar för verksamheten inför regeringen. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheten skulle vara utgångspunkter vid val av ledningsform. I propositionen gjordes en genomgång och prövning av 114 förvaltningsmyndigheter och regeringen redovisade vilka myndigheter den avsåg att ge en ny ledningsform. Även om många myndigheter fick ändrad ledningsform, ansåg regeringen att då befintliga lekmannastyrelser, kunde behållas för en rad myndigheter, eftersom den ledningsformen var mest ändamålsenlig för verksamheten.
Regeringen fastslog att det var angeläget att utgå från de olika myndigheternas verksamheter och mål och att vid valet av ledningsform vara flexibel för hur verksamheten var utformad.
Vid riksdagsbehandlingen förordade Konstitutionsutskottet (bet. 1995/96:KU1) att den reservation som angavs då riksdagen våren 1994 fattade beslut om riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer nu skulle ligga till grund för riksdagens beslut. Detta innebar bl.a. att den tidigare gällande huvudregeln enligt det s.k. verksledningsbeslutet återinfördes och att statliga myndigheter skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen som normalmodell för ledningen.
Ett absolut krav på styrelse borde enligt utskottets uppfattning gälla för tillsynsmyndigheter som utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
105
stort finansiellt ansvar samt för myndigheter inom områdena forskning och kultur. Mindre myndigheter, sysselsatta med rutinärenden kunde inrättas som enrådighetsverk, under förutsättning att det fanns någon typ av insynsorgan.
7.2.6 Den förvaltningspolitiska propositionen – nu gällande riktlinjer
Som nämnts ovan ansåg även den Förvaltningspolitiska kommissionen i sitt betänkande (SOU 1997:57 s. 119) att nuvarande lekmannastyrelser borde avskaffas. Kommissionen menade bl.a. att fördelningen av beslutsbefogenheterna mellan myndighetschef och styrelse gör att ansvaret blir oklart och att styrelsen inte fungerar som ett ledningsorgan.
Regeringen däremot stannade i propositionen ”Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst” (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295) vid att man bör vara flexibel vid val av ledningsform och att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas. Regeringen anförde följande i propositionen (s. 47).
Denna ledningsform, styrelse med begränsat ansvar, har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen ser inget skäl att ändra denna ledningsform för myndigheter där den fungerar väl såväl ur verksamhetens som ur regeringens styrningsperspektiv. Den kan även i fortsättningen vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt.
Vad gäller övriga ledningsformer anser regeringen att styrelse med fullt ansvar bör övervägas främst för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.—
Det har ibland hävdats att styrelser med fullt ansvar egentligen inte har fullt ansvar för verksamheten i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse, eftersom regeringen och inte styrelsen utser den som svarar för den verkställande ledningen av myndigheten. En myndighet är dock något helt annat än ett bolag. Det finns också väsentliga skillnader mellan hur en statlig myndighet i demokratins och det allmännas tjänst och hur ett företag inom näringslivet leds. Ett uttryck för detta är att regeringen normalt utser myndighetschefer. Den ordningen bör gälla även för chefer för myndigheter där styrelsen har fullt ansvar. I beredningsprocessen inför en chefsutnämning bör dock självfallet ett samråd med styrelsen om aktuella kandidater ingå.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
106
Ledningsformen enrådighetsverk bör övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Detta behov gör sig särskilt gällande i de ökade krav på styrning och samordning som medlemskapet i EU ställer på regeringen. Enrådighetsverk bör i allmänhet ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Ett sådant organ kan i princip fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande.
Regeringen uttryckte vidare uppfattningen att den utveckling som skett av de statliga myndigheternas villkor sedan verksledningsbeslutet medfört att regeringen för att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen mer effektivt, bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer än vad som dittills varit fallet. Liksom tidigare (prop. 1994/95:150 bil. 7, s. 120) fann därför regeringen det angeläget att den vid val av ledningsform kan utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen.
Enligt regeringen bör nämndmyndighetsformen användas endast i begränsad omfattning. Antalet nämndmyndigheter bör minska och när det är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom andra myndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen. Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas.
7.3 Nuvarande ordning
7.3.1 Inledning
Som angetts ovan används i dag de fyra ledningsformerna enrådighetsverk, ibland med insynsråd, styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet. Det som skiljer modellerna åt är främst ansvar och uppgifter för myndighetschef, styrelse, nämnd och råd.
I praktiken förekommer många blandformer. Vissa myndigheter, exempelvis Statens energimyndighet, har vad man kan kalla kombinerade ledningsformer. Där finns både en styrelse, ett insynsråd och en beslutande nämnd.
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
107
Regeringen avgör vilken ledningsform som skall tillämpas vid respektive myndighet. Verksamhetens art och regeringens behov av att styra myndigheterna har stor betydelse vid val av ledningsform. Vilken ledningsform myndigheten har framgår av dess instruktion.
I verksförordningen regleras ledningsformerna styrelse med begränsat ansvar och enrådighetsverk. För styrelse med fullt ansvar och nämndmyndighet saknas reglering. Ansvarsförhållandena inom myndigheterna bestäms i dag genom att vissa av verksförordningens bestämmelser tas in i myndigheternas instruktioner. Detta har medfört att regleringarna för respektive ledningsform är långtifrån homogena och i vissa fall kan det till och med vara oklart vad som gäller.
Nedan lämnas en redogörelse för hur respektive ledningsform fungerar i praktiken. Nu gällande verksförordning finns intagen som bilaga 3.
7.3.2 Enrådighet
Myndighetschefen leder verksamheten och har i vissa fall vid sin sida ett rådgivande organ, ett insynsråd (3 och 5 §§verksförordningen). Myndighetschefen skall hålla insynsrådet informerat om verksamheten. Myndighetschefen har för övrigt det ansvar och de uppgifter som anges i verksförordningens 6–10 §§.
Enligt verksförordningen är insynsrådets uppgift endast att ha insyn i myndighetens verksamhet. Insynsrådet skall komma med synpunkter på verksamheten och fungera som ett bollplank för myndighetschefen. För några myndigheter har insynsrådens uppgifter modifierats något i instruktionen på så sätt att man angett att rådet skall vara enbart rådgivande. Råden är sammansatta på olika sätt och antalet ledamöter varierar. Hur ofta insynsråden/råden sammanträder växlar från mellan två gånger per år till cirka sex gånger per år.
Bland enrådighetsverk som har ett rådgivande organ finns bl.a. Elsäkerhetsverket, Radio- och TV-verket, Ekonomistyrningsverket, Allmänna reklamationsnämnden, Statskontoret och Riksåklagaren.
Som exempel på enrådighetsverk utan insynsråd eller råd finns ombudsmännen – HomO, BO, DO och JämO – samt även Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Brottsoffermyndigheten och Försvarets radioanstalt.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
108
Ekonomistyrningsverkets råd består av högst tio personer. Rådet skall ge de råd som behövs för att verksamheten skall bedrivas effektivt och i överrensstämmelse med syftet med verksamheten. Generaldirektören skall informera rådet om verksamheten. Viktiga frågor tas upp till diskussion i rådet och rådet får också fortlöpande information om utvecklingen hos myndighetens olika verksamheter.
Allmänna reklamationsnämnden har ett råd med sex ledamöter. Rådet ger myndighetens chef råd i viktigare frågor som gäller verksamhetens omfattning och inriktning.
Hos Riksåklagaren finns en rådgivande nämnd som består av sju ledamöter. Nämnden sammanträder 4–6 gånger per år. Information lämnas då om verksamhetsinriktning, arbetsbelastning, verksamhetsplanering, resultat m.m. Kriminalpolitiska frågor diskuteras ofta.
Radio- och TV-verkets råd består av tre ledamöter och har till uppgift att säkerställa fortlöpande insyn i myndighetens verksamhet. Generaldirektören skall informera rådet samt på begäran lämna ytterligare information om verksamheten.
Elsäkerhetsverket har ett råd som skall biträda verket i frågor om elsäkerhet och ha insyn i myndighetens verksamhet. Rådet skall även höras över verkets förslag till föreskrifter.
Erfarenheterna från de myndigheter som har råd knutna till sin verksamhet är mycket goda. Rådets verksamhet är betydelsefull för myndigheten och man anser att uppgifts- och ansvarsfrågorna är klara även i förhållande till ett eventuellt insynsråd och att de inte behöver preciserar ytterligare. Dock råder det ibland tveksamhet om huruvida rådet är ett insynsråd eller någon annan typ av rådgivande organ.
7.3.3 Myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar
En myndighet med en styrelse med begränsat ansvar leds av en myndighetschef, som oftast benämns generaldirektör (3 och 4 §§verksförordningen).
Myndighetschef med en lekmannastyrelse vid sin sida är den traditionella ledningsformen och används i de allra flesta förvaltningsmyndigheter. Många av de större myndigheterna, t.ex. Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Socialstyrelsen, Kustbevakningen och Statens räddningsverk leds av en
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
109
myndighetschef som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar.
Myndighetschefen anställs av regeringen och är i de flesta fall också styrelsens ordförande. Dock finns det styrelser med begränsat ansvar med externa ordföranden; inom kulturområdet är detta huvudregeln.
Myndighetschefens ansvar och uppgifter regleras, liksom för chefen vid ett enrådighetsverk, i verksförordningens 6–10 §§. För de löpande kontakterna med departementet svarar myndighetschefen. Styrelsen är inte ett ledningsorgan i den bemärkelsen att styrelsen leder verksamheten. Styrelsens främsta uppgifter är att stödja myndighetschefen i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet mot de mål som riksdag och regering satt upp samt att fatta beslut i vissa specifikt angivna ärenden.
Enligt 11 § skall styrelsen pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall således fungera som ett kontroll- och insynsorgan. I 12 § beskrivs styrelsens rådgivande roll. Styrelsen skall enligt paragrafen biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. 13 § anger de frågor i vilka styrelsen skall fatta beslut.
I 22 § verksförordningen anges att styrelsen innan myndighetschefen avgör viktigare ärenden skall få tillfälle att yttra sig.
Om regeringen vill ge en styrelse i någon myndighet ytterligare beslutsbefogenheter görs det i instruktionen.
De flesta myndigheter som har styrelser med begränsat ansvar anser att uppgifts- och ansvarsförhållandena mellan myndighetschefen och styrelsen är klara. Dock att det förhållandet att styrelsen har en såväl beslutande som rådgivande roll ibland vållar problem.
Vissa myndigheter har ifrågasatt om det verkligen är nödvändigt att styrelsen skall besluta om delårsrapport. Det bör enligt dessa myndigheter kunna räcka med att myndighetschefen håller styrelsen underrättad. Flera menar också att styrelsen bör besluta om föreskrifter riktade till allmänheten endast i viktigare fall eller där de har principiell betydelse och att myndighetschefen bör kunna besluta i övriga fall.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
110
7.3.4 Styrelse med fullt ansvar
Styrelsen är ansvarig för myndighetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen sköter den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ledningsformen är inte reglerad i verksförordningen. En styrelse med fullt ansvar får sin ställning genom att det anges i myndighetens instruktion vilka av verksförordningens bestämmelser som skall tillämpas för myndigheten samt vad som skall gälla för övrigt.
I instruktionen anges oftast att styrelsen är ytterst ansvarig för alla beslut som rör verksamheten och att myndighetschefen under styrelsen skall vara chef för myndigheten och svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Med viss variation brukar styrelsen ha det ansvar som åläggs myndighetschefen enligt 6–9 §§verksförordningen och dessutom de uppgifter som enligt 11 och 13 §§ tillkommer en styrelse med begränsat ansvar. Konstruktionen skiftar något mellan olika myndigheter.
Styrelsen fattar inte beslut i alla frågor utan delegerar en hel del till bl.a. myndighetschefen. Delegeringen fastställs formellt genom beslut i arbetsordningen eller i särskilda beslut enligt 18 § verksförordningen.
Myndighetschefen är ledamot i styrelsen i samtliga myndigheter utom Finansinspektionen. Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att återrapportera myndighetens verksamhet.
Styrelsens ordförande är extern, vilket för med sig att det för myndighetschefen finns ytterligare en person att föra den löpande dialogen med.
Vad gäller affärsverken, som alla har en styrelse med fullt ansvar finns inte några hänvisningar till verksförordningen. Regleringen av ledningsfunktionen och organisationen i övrigt sker enbart genom respektive myndighets instruktion.
Styrelser med fullt ansvar finns för närvarande hos de kvarvarande tre affärsverken, hos samtliga universitet och högskolor samt hos ett tjugotal andra myndigheter. Flera av dessa omsätter stora belopp och har en omfattande verksamhet, t.ex. Statens pensionsverk, Vägverket, Post- och telestyrelsen, Banverket och Premiepensionsmyndigheten. Några sysslar med forskning såsom Totalförsvarets forskningsinstitut, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Ytterligare
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
111
exempel på myndigheter som leds av styrelser med fullt ansvar är Statens kvalitets- och kompetensråd, Exportkreditnämnden, Fortifikationsverket, Lotteriinspektionen, Verket för näringslivsutveckling och Expertgruppen för EU-frågor.
Universitet och högskolor regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. I 2 kap. 2 § högskolelagen sägs att styrelsen skall ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. Myndighetschefen, rektorn, anställs av regeringen efter förslag av styrelsen.
Trots att det som regel anges i myndighetens instruktion att styrelsen ansvarar för de uppgifter som anges i 7–9 §§verksförordningen fungerar det i praktiken så att myndighetschefen leder det dagliga arbetet efter delegation från styrelsen. När den löpande dialogen och även mål- och resultatdialogen med regeringen förs mellan myndighetschefen och företrädare för regeringen men utan medverkan av styrelsen uppfattas ansvarsförhållandena mellan styrelsen och regeringen ibland som oklara.
7.3.5 Nämnder och råd
Nämndmyndigheterna är den minst enhetliga kategorin myndigheter. De kännetecknas av ett begränsat ansvarsområde, en liten organisation och en kollektiv beslutsform. Uppgifterna är ofta reglerade i lag eller förordning. Myndigheten leds av en nämnd eller ett råd. I instruktionen eller i lag regleras antalet ledamöter och i vissa fall även vilka erfarenheter/kunskaper dessa skall ha. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär.
Statskontoret har i en studie (Statskontoret 1997:7) utrett nämndmyndigheternas organisation. I studien konstateras att nämndmyndigheter tillskapas av en rad olika anledningar. Med utgångspunkt i skälen för att inrätta nämndmyndigheter delade Statskontoret in dem i sex olika grupper.
1. Rättssäkerhet – Domstolsliknande nämndmyndigheter och nämndmyndigheter med särskilda insyns- eller tillsynsfunktioner. (Arrendenämnder, Registernämnden, Notarienämnden, Tjänsteförslagsnämnden, Stängselnämnden m.fl.) 2. Forskningens, kulturens och organisationslivets frihet – Nämndmyndigheter som fördelar stöd till forskning,
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
112
kultur och organisationsliv. (Forskningsråd, Presstödsnämnden, Konstnärsnämnden, Sameskolstyrelsen m.fl.)
3. Totalförsvarets behov – Nämndmyndigheter som bildats i beredskapssyfte eller för andra uppgifter inom totalförsvaret. (Totalförsvarets chefsnämnd) 4. Avtal som staten slutit med annan part – Nämndmyndigheter baserade på internationella åtaganden eller centrala kollektivavtal. (ILO-kommittén, Finsksvenska gränsälvskommissionen) 5. Fondförvaltning eller stort finansiellt ansvar – Nämndmyndigheter som är eller liknar fondstyrelser och därmed kan vara stiftelser. (Fonden för fukt- och mögelskador) 6. Regeringens behov av fristående beredningsorgan – Kommittéliknande nämndmyndigheter i anslutning till Regeringskansliet. (IT-kommissionen, Barn- och ungdomsdelegationen)
Det kollektiva beslutsorganet i dess helhet, nämnden, har oftast både de uppgifter som enligt verksförordningen skall ligga på myndighetschefen och de uppgifter som skall ligga på myndighetens styrelse där sådan finns. Dvs. såväl att ansvara för verksamheten och sköta den löpande verksamheten som att fatta beslut i de frågor som ankommer på nämnden. Nämnden kan delegera ansvar för administrativa frågor till kanslichefen eller andra anställda men har fortfarande hela ansvaret för verksamheten inför regeringen.
En nämndmyndighets beslut fattas som regel av nämnden i dess helhet. Ärendena bereds av ett kansli vars verksamhet grovt kan uppdelas i handläggning av ärenden och administration. I handläggningsuppgiften kan ingå att bereda och föredra ärenden, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande. Den administrativa verksamheten ger stöd genom att svara för personal- och ekonomiadministration, IT, lokaler, telefonväxel och liknande. Nämndmyndigheterna bestämmer ofta själva sin organisation.
Vid nämnder som har en mer omfattande verksamhet finns det ofta en kanslichef. I vissa fall är kanslichefen anställd genom beslut av regeringen i andra fall anställd av nämnden. Exempelvis har Nämnden för offentlig upphandling en kanslichef som är anställd genom beslut av regeringen. Bokföringsnämnden däremot har en
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
113
kanslichef som anställs av nämnden. Båda myndigheterna har cirka 10 personer anställda på kansliet.
Ansvarsfördelningen vid dessa myndigheter är i många fall oklar. Nämnden har ofta svårt att rent praktiskt utöva det kollektiva chefskap som instruktionen förutsätter och för att den dagliga verksamheten skall fungera finns som regel i nämndernas arbetsordningar en delegationsordning till kanslichefen.
Vid nämndmyndigheter vars verksamhet är av liten omfattning leds oftast även den dagliga verksamheten av nämnden eller dess ordförande. Nämnden har i dessa fall kanske någon person anställd, exempelvis en sekreterare. Det förhållandet att nämndens verksamhet och organisation är liten och överblickbar gör att denna form ofta fungerar bra.
Det är också vanligt förekommande att mindre nämndmyndigheter är kopplade till en värdmyndighet som står för nämndens kansligöromål. Förhållandet mellan värdmyndighet och nämndmyndighet redovisas närmare i kapitlet ”Värdmyndighet för mindre myndigheter”.
Bland de mindre myndigheter som inte är kopplade till en värdmyndighet finns bl.a. de domstolsliknande nämnderna, som i regel sköter sina kansliuppgifter själva. Ett exempel på en sådan nämnd är Statens VA-nämnd.
7.4 Överväganden
7.4.1 Inledning
Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall de fyra ledningsformerna regleras var för sig.
Ledningsformerna skall benämnas myndighet som leds av en myndighetschef, myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, myndighet som leds av en styrelse och myndighet som leds av en nämnd.
För varje ledningsform skall anges vem som ansvarar för vad inom myndigheten, vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen, vem som skall avgöra vilka ärenden och hur beslutanderätten får delegeras.
Genom ställningstagandet till den förvaltningspolitiska propositionen har statsmakterna bestämt vilka ledningsformer som
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
114
skall förekomma vid myndigheterna. Utredningens uppdrag är att i myndighetsförordningen dels reglera de ledningsformer som regeringen vill ha reglerade, dels klargöra ansvarsfördelningen mellan olika ledningsfunktioner i dessa olika ledningsformer.
Klara ansvarsförhållanden är en förutsättning för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Beslutsbefogenheter och ansvar skall svara mot varandra. Ansvaret skall kunna identifieras och utkrävas. Detta gäller både inom myndigheten och i förhållandet mellan myndigheten och regeringen.
För att skapa så stor tydlighet som möjligt anser utredningen att varje ledningsform skall regleras för sig. För respektive ledningsform bör tydligt anges vem som är myndighetschef samt vilken roll och funktion styrelsen, nämnden eller rådet har i förhållande till myndighetschefen. Vilket organ vid myndigheten som ytterst ansvarar inför regeringen och vem som ansvarar för vad inom myndigheten skall också vara tydliggjort. Vidare skall det anges hur beslutanderätten får delegeras.
Enligt utredningens uppfattning är det beträffande vissa ledningsformer svårare att klart ange fördelningen av ansvar och vad ansvaret innebär. Detta gäller främst myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. Utredningen redovisar sina ståndpunkter i denna fråga närmare i avsnitt 7.4.3.
Beträffande nämndmyndighetsformen delar utredningen den uppfattning som regeringen har gett uttryck för i den förvaltningspolitiska propositionen, nämligen att denna ledningsform bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.
Utredningen har ansett att de benämningar som i dag används för de olika ledningsformerna i viss mån är otydliga och därför funnit delvis nya benämningar för de ledningsformer som vi fått i uppdrag att reglera.
Begreppet enrådighetsverk kan lätt tolkas på sätt att man har en ensam ledare som fattar beslut utan att ta råd av eller höra efter med övriga berörda. Myndighetschefen har dock ofta ett insynsråd vid sin sida eller en nämnd som fattar beslut i vissa sakfrågor och det finns därför anledning att byta ut begreppet. Benämningen enrådighet ersätts därför av myndighet som leds av en myndighetschef. Leds myndigheten av en styrelse med fullt ansvar anser utredningen att det är mest rättvisande att använda benämningen myndighet som leds av en styrelse. Det ligger i
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
115
sakens natur att i de fall myndigheten leds av en styrelse, styrelsen även har fullt ansvar för verksamheten. På samma sätt använder vi begreppet myndighet som leds av en nämnd. I myndigheter med s.k. lekmannastyrelser är det myndighetschefen som leder verksamheten. Styrelsen har vissa beslutsbefogenheter och därmed även visst ansvar. I de frågor styrelsen fattar beslut är denna också ansvarig. Utredningen väljer att använda benämningen myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse.
Utredningen redovisar i det följande hur vi anser att de olika ledningsformerna skall regleras, vem som skall leda myndigheten och ansvara för verksamheten inför regeringen och vem som ansvarar för den löpande verksamheten. Vidare redovisas synpunkter på hur råd respektive styrelse skall vara sammansatta, hur många ledamöter de skall ha, hur dessa skall utses m.m.
7.4.2 Myndighet som leds av en myndighetschef
Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen.
Regeringen kan föreskriva att det vid sidan av myndighetschefen skall finnas ett råd. Regeringen skall bestämma vilka funktioner ett sådant råd skall ha. Vanligen skall det fungera som ett rådgivande organ för myndighetschefen men kan också ha andra uppgifter, t.ex. att utöva insyn. Rådet skall inte ha några särskilda funktioner när det gäller myndighetens ledning eller ifråga om beslutsfattande och skall därmed inte heller ha något formellt ansvar. Myndighetschefen skall fortlöpande informera rådet om myndighetens verksamhet.
Rådet skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion.
Regeringen skall anställa myndighetens chef och utse ledamöterna i ett eventuellt råd. Myndighetens chef skall ingå i rådet och vara dess ordförande.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
116
Vilken funktion skall myndighetens chef ha?
Myndighetens chef leder myndighetens verksamhet och ansvarar ensam för verksamheten inför regeringen (se 5 § förslaget till myndighetsförordning).
Myndighetschefen skall se till att verksamheten bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndighetschefen svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information, service och tillgänglighet, för att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk m.m. Vidare ansvarar myndighetschefen för arbetsgivarpolitiken (se 6–7 §§ förslaget till myndighetsförordning).
Myndighetschefen skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet. Myndighetschefen för den löpande dialogen med regeringen och är den som deltar vid den årliga mål- och resultatdialogen.
Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten?
Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen delegerar beslutanderätten till (se 9 § förslaget till myndighetsförordning).
Vilken funktion skall rådet ha?
Det sägs i den förvaltningspolitiska propositionen att enrådighetsverk i regel bör ha ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter samt att ett sådant organ i princip kan fylla samma syfte som dagens lekmannastyrelser vad gäller insyn och medborgerligt inflytande.
Den form av insynsråd som finns i dag fungerar främst som referens- och/eller expertgrupper. De utövar även insyn i
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
117
myndighetens verksamhet och har i något fall även en granskande funktion.
Det är utredningens uppfattning att råden i första hand bör fungera som rådgivande organ för myndighetschefen. För att rådet skall kunna fullgöra denna uppgift på ett bra sätt måste rådet vara väl informerat om myndighetens verksamhet och ges goda möjligheter till insyn i den. Därför är det en viktig uppgift för myndighetschefen att informera rådet.
Regeringen kan lämna närmare instruktioner om vilka uppgifter rådet skall ha. Regeringen bör inom vissa ramar kunna anpassa rådets uppgifter efter myndighetens verksamhet. Uppgiften bör också kunna begränsas, t.ex. till en viss gren av verksamheten.
Att utöver den rådgivande funktionen och insynsfunktionen dessutom ha till uppgift att granska myndigheten är en uppgift som kan vara svår att förena med rollen som rådgivare. Ett råd bör därför inte ges i uppgift att kontrollera eller följa upp myndighetens verksamhet. Vill man ha också uppföljande och kontrollerande funktioner bör en av ledningsformerna med styrelse användas.
Rådet regleras i 8 § förslaget till myndighetsförordning.
Benämning
I dag benämns organen ibland insynsråd, ibland råd, i något fall nämnd och i ytterligare andra fall finns andra benämningar. För att skapa likformighet bör man ha en så enhetlig benämning som möjligt på dessa organ hos enrådighetsverken. Eftersom rådgivning för myndighetschefen är den främsta uppgiften för dessa organ förordar utredningen att de benämns råd.
Hur skall myndighetens ledning utses?
Regeringen skall anställa myndighetens chef och i förekommande fall utses ledamöter i rådet (se 44–45 §§ förslaget till myndighetsförordning). Särskilt om rådet i huvudsak har en rådgivande funktion bör myndighetschefen ha ett betydande inflytande på rådets sammansättning. Regeringen bör därför samråda med myndighetschefen innan ledamöter i rådet utses. Vidare är det naturligt att myndighetschefen är ordförande i rådet.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
118
Hur många ledamöter skall rådet ha?
Antalet ledamöter bör bestämmas utifrån rådets uppgifter och myndighetens verksamhet. Antalet ledamöter skall anges i myndighetens instruktion (se 8 § förslaget till myndighetsförordning).
När skall ledningsformen myndighetschef användas?
Som anges i den förvaltningspolitiska propositionen bör ledningsformen övervägas där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Enligt utredningens uppfattning kan ledningsformen fungera bra i de flesta typer av myndigheter, såväl stora som små. Organisationen är effektiv och ansvarsförhållandena är klara. Ledningsformen är, särskilt om den kombineras med ett råd som också har insynsfunktioner, ett alternativ till en ledningsform med myndighetschef och styrelse med begränsat ansvar. I vissa fall skulle också de myndigheter som i dag leds av en nämnd kunna ledas av en myndighetschef. Nämnden skulle då kunna koncentrera sig helt på att avgöra sakfrågor.
7.4.3 Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en chef som sköter den löpande verksamheten och ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. Vid sin sida skall chefen ha en styrelse med insyn i verksamheten och en såväl rådgivande som beslutande funktion.
Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som anges i myndighetens instruktion.
Regeringen skall anställa myndighetschefen och utse styrelsens ledamöter. Regeringen skall också utse styrelsens ordförande, som regel myndighetens chef.
Finns det vid myndigheten flera styrelser, exempelvis på regional eller lokal nivå, skall det framgå av myndighetens instruktion vem som skall utse ledamöter i dessa styrelser.
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
119
Inledning
Som utredningen anfört ovan möter det vissa svårigheter att närmare precisera vilket ansvar för en myndighets verksamhet som en styrelse med begränsat ansvar har. Regeringen anser emellertid, enligt vad som kommit till uttryck i den förvaltningspolitiska propositionen, att ledningsformen har sitt värde inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande och anför att den även i fortsättningen kan vara att föredra i flera sammanhang, bl.a. ”där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndigheter är av särskild vikt”.
Det förhållandet att styrelsen, utan att ansvara för verksamheten, har inte bara rådgivande utan även beslutande funktioner försvårar dock regleringen av denna ledningsform.
Styrelsen kan inte ses som en styrelse i vedertagen bemärkelse, dvs. ett organ med ansvar för organisationens verksamhet, utan snarare som ett organ med insyn i myndigheten och beslutanderätt i vissa frågor. Beslutanderätten avser i betydande utsträckning frågor som styrelsen saknar reellt inflytande över. Trots att styrelsen inte kan sägas ha något formellt inflytande över den närmare planeringen och inriktningen av verksamheten eller på fördelningen av resurserna inom de ramar som anges av regeringen i regleringsbrev, beslutar styrelsen ändå om budgetunderlag och årsredovisning.
Omständigheter som dessa leder till att utredningen anser att man i varje enskilt fall noga bör överväga om det inte ur ansvarssynpunkt vore lämpligare med en annan ledningsform vid i vart fall vissa av dessa myndigheter. Är avsikten att styrelsen skall bli ansvarig för myndighetens verksamhet borde man överväga ledningsformen styrelse i stället. Är behovet i stället att tillföra myndigheten särskilda kunskaper och erfarenheter samt att ge myndighetschefen råd eller att skapa former för medborgerlig insyn kan det vara en bättre lösning att myndigheten leds av en myndighetschef med stöd av ett råd.
I det följande redogör utredningen för hur vi anser att ledningsformen myndighetschef tillsammans med en styrelse med såväl rådgivande som beslutande funktion skall regleras utifrån givna förutsättningar.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
120
Vilka funktioner skall myndighetschefen ha?
Myndighetschefen skall leda myndighetens verksamhet och ha det yttersta ansvaret inför regeringen (se 10 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetschefen skall på samma sätt som myndighetschefen i en enrådighetsmyndighet se till att verksamheten bedrivs så att de mål uppfylls som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Myndighetschefen svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information, service och tillgänglighet, för att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk m.m. Vidare ansvarar myndighetschefen för arbetsgivarpolitiken (se 11 § förslaget till myndighetsförordning).
Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten, vilket är en förutsättning för att styrelsens arbete skall fungera. Innan myndighetschefen avgör viktigare ärenden skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig (se 13 § 2 stycket och 19 § förslaget till myndighetsförordning).
Myndighetschefen skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av myndighetens verksamhet. Myndighetschefen för den löpande dialogen med regeringen och är den som deltar vid den årliga mål- och resultatdialogen.
Vilken funktion skall styrelsen ha?
Styrelsens främsta uppgift skall vara att stödja myndighetens chef i arbetet med att utveckla myndighetens verksamhet i enlighet med de mål som riksdag och regering har satt upp. Styrelsen skall ha en rådgivande roll. Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Styrelsen skall aktivt bidra med allsidig belysning av principiellt viktiga och strategiska frågor för myndigheten och tillföra omvärldskunskap och erfarenhet. Styrelsen skall ha god insyn i myndighetens verksamhet, något som krävs bl.a. för att den på ett bra sätt skall kunna fullgöra den rådgivande funktionen (se 13 § 1 stycket förslaget till myndighetsförordning).
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
121
Styrelsen skall också fungera som myndighetens beslutorgan i vissa frågor. Styrelsen skall bl.a. besluta om myndighetens årsredovisning och budgetunderlag och om åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter samt om den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen i anledning av invändningar av Riksrevisionen. Styrelsens funktion som beslutsorgan medför att styrelsen också fungerar som kontrollorgan (se 14 § p 1–2 förslaget till myndighetsförordning).
Att styrelsen fattar beslut om bugetunderlag och årsredovisning innebär också att den blir ansvarig i dessa delar inför regeringen och inför Riksrevisionen.
Styrelsen skall även fatta beslut om föreskrifter som inte är interna (se 14 § p 3 förslaget till myndighetsförordning).
I myndigheter med omfattande regelgivning och sådana typer av föreskrifter som lämpligen kan avgöras av myndighetschefen ensam bör det finnas möjlighet att delegera till myndighetschefen att besluta föreskrifter. Vilka förutsättningar som skall gälla för att styrelsen skall få delegera frågor om föreskrifter får preciseras i myndighetens instruktion. Någon möjlighet att delegera övriga frågor som styrelsen beslutar i skall inte finnas.
Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten?
Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen, personalansvarsnämnden eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen kan inte hänskjuta till styrelsen att avgöra andra ärenden än de som styrelsen ålagts i 14 § förslaget till myndighetsförordningen (se 18 § förslaget till myndighetsförordning).
Vem skall vara styrelsens ordförande?
Regeringen utser ordföranden i styrelsen. Myndighetschefen är i dag vanligen ordförande men det förekommer externa ordföranden i styrelser med begränsat ansvar, särskilt inom kulturområdet.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
122
Exempel på myndigheter med en sådan ordning är Centrala studiestödsnämnden, Svenska Institutet, Brottsförebyggande rådet, Socialstyrelsen, Riksarkivet, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde och Forum för levande historia.
Bland de myndighetschefer som har externa ordföranden i styrelser med begränsat ansvar redovisas såväl positiva som negativa erfarenheter. Vissa myndighetschefer anser att det är ett bra stöd att en utomstående person leder arbetet i styrelsen. Likaså kan det vara positivt att ytterligare en person kan representera och företräda myndigheten i olika sammanhang. Det som kan vara negativt är att ordförandens roll lätt blir otydlig, att det är myndighetschefen som har det yttersta ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen och att det därför även är denne som bör leda styrelsens arbete.
Myndighetens chef leder verksamheten och är i väsentliga delar ensam ansvarig inför regeringen. Med den ansvarsfördelning som gäller i denna ledningsform och för att skapa bästa möjliga förutsättningar för chefen att kunna leda och ta ansvar för verksamheten, är det följdriktigt att myndighetschefen också är ordförande i styrelsen (se 12 § förslaget till myndighetsförordning).
Inom kulturområdet råder speciella förutsättningar som i många fall kan motivera att ordföranden är extern. Även vid myndigheter inom andra områden kan förutsättningarna för verksamheten vara sådana att myndighetschefen anser att det skulle vara en fördel med en extern ordförande i styrelsen. Det kan då finnas skäl för att i myndighetens instruktion göra undantag från myndighetsförordningens bestämmelser.
I styrelser med begränsat ansvar finns i vissa fall vice ordförande. Enligt utredningens bedömning behövs som regel inte någon vice ordförande. För det fall myndighetens chef får förhinder bör dennes ställföreträdare träda in i myndighetschefens ställe som ordförande i styrelsen (se 46 § förslaget till myndighetsförordning). I de fall styrelsen har en extern ordförande bör styrelsen utse en vice ordförande.
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
123
Hur många ledamöter skall styrelsen ha?
I dag stadgas i verksförordningen att styrelsen skall bestå av myndighetens chef och högst åtta andra ledamöter. I myndigheternas styrelser förekommer allt mellan fem och elva ledamöter.
I styrelser med begränsat ansvar finns ofta fler ledamöter än åtta. Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Ungdomsstyrelsen och SIDA har 11 ledamöter. Domstolsverket, Kustbevakningen, PRV och SCB har 10. Bland de myndigheter som har färre ledamöter finns bl.a. Fiskeriverket, Rymdstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Smittskyddsinstitutet som alla har sju ledamöter.
I de fall det förekommit förändringar av antalet ledamöter i myndigheternas styrelser de senaste åren så har det, med något undantag, varit fråga om minskning.
Hur många ledamöter som skall ingå i en styrelse beror bl.a. på vilket verksamhetsområde myndigheten har och styrelsens funktion. Är det fråga om ett brett ansvarsområde och samtidigt en viktig insynsfunktion kan det vara motiverat med förhållandevis många ledamöter. Om man däremot lägger tyngdpunkten på att ge styrelsen de bästa förutsättningarna för att arbeta som ett effektivt ledningsorgan finns det skäl som talar för att begränsa antalet ledamöter. Antalet bör kunna variera inom ganska vida ramar. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det är ändamålsenligt att i myndighetsförordningen ange varken en nedre eller övre gräns för antalet ledamöter i en myndighets styrelse. Regeringen får ta ställning till denna fråga när instruktionen för en myndighet beslutas (se 12 § förslaget till myndighetsförordning).
Något behov av att utse suppleanter för ledamöterna i myndigheternas styrelser föreligger enligt utredningens mening inte.
7.4.4 Myndighet som leds av en styrelse
Utredningens förslag: Myndigheten skall ledas av en styrelse som inför regeringen ansvarar för verksamheten. Vid myndigheten skall det finnas en myndighetschef som svarar för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.
Styrelsen skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
124
Myndighetens chef skall anställas av regeringen. Styrelsens ledamöter skall utses av regeringen. Även styrelsens ordförande, som skall vara extern, skall utses av regeringen. I styrelsen skall det finnas en vice ordförande, som styrelsen utser inom sig.
Vilken funktion skall styrelsen ha?
Styrelsen skall leda myndighetens verksamhet och ansvarar kollektivt för verksamheten inför regeringen (se 20 § förslaget till myndighetsförordning). Styrelsen skall ansvara för att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och författningsenligt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamheten (se 22 § förslaget till myndighetsförordning).
Styrelsen skall besluta om myndighetens verksamhetsplan och organisation, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten, kontrollera myndighetens finanser samt fatta beslut om budgetunderlag och om årsredovisning samt även i övrig fatta beslut av principiell karaktär eller av större ekonomisk betydelse. m.m. (se 23 § förslaget till myndighetsförordning).
Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten?
Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Styrelsen bestämmer i vad mån myndighetschefen får överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten (se 28 § förslaget till myndighetsförordning).
Vilken funktion skall myndighetschefen ha?
Myndighetschefen skall ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Det ankommer på myndighetschefen att under styrelsen ansvara för att myndigheten har en god service, är tillgänglig och tillmötesgående,
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
125
osv. Det är också myndighetschefens uppgift att svara för arbetsgivarpolitiken (se 27 § förslaget till myndighetsförordning).
Myndighetschefens roll i styrelsen är främst att föredra frågor för styrelsen samt att rapportera till styrelsen om myndighetens verksamhet (se 21 § förslaget till myndighetsförordning).
Vid möten med företrädare för regeringen, t.ex. vid mål- och resultatdialog, bör såväl styrelsens ordförande som myndighetschefen medverka.
Hur skall myndighetsledningen utses?
Myndighetschefen skall anställas av regeringen. Styrelsens ledamöter skall utses av regeringen.
Det finns de som hävdar att en styrelse med fullt ansvar själv bör anställa myndighetschefen. Argumentet för detta är framför allt att om styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten inför regeringen så måste den också ha makt att anställa den person vars uppgift det är att leda myndighetens verksamhet enligt styrelsens riktlinjer.
Mot detta står det förhållandet att myndigheten lyder under regeringen och att utnämningsmakten är ett av regeringens viktigaste styrinstrument. Skulle regeringen överlämna till styrelsen att anställa myndighetschefen skulle man lämna ifrån sig en mycket viktig del av styrningen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen ingen ändring men vill understyrka vikten av att regeringen har ett ingående samråd med styrelsen eller företrädare för styrelsen i en sådan myndighet innan myndighetschefen anställs. Styrelsen bör också kunna lämna regeringen förslag på kandidater. För universitet och högskolor utses rektorer efter förslag av styrelsen.
Vem som skall utse styrelsens ledamöter och anställa myndighetschef anges i 44 och 45 §§ förslaget till myndighetsförordning.
Skall styrelsens ordförande vara extern?
I dessa myndigheter är ordföranden regelmässigt extern, vilket de flesta myndigheter är positiva till. Man menar bl.a. att en extern ordförande tillför ytterligare erfarenheter och kompetens, att denne har ett annat perspektiv på myndighetens verksamhet och möjliggör en större förståelse för omvärldens krav och behov i
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
126
styrningen av myndigheten. Externa ordförande anses också ha lättare att fatta rationella beslut då de inte har samma ”verksamhetslojalitet” som myndighetschefen och de bidrar till en annan helhetssyn. Externa ordföranden kan vara bra för myndighetschefen att rådgöra med och det ger ofta chefen en större frihet i arbetet eftersom denne inte behöver arbeta med att samla styrelsen kring gemensamma beslut.
De nackdelar som framförts vad gäller externa ordförande är att dessa inte har lika goda kunskaper om myndighetens verksamhet och inte heller är lika väl insatta i verksamheten som myndighetschefen samt att de har mer begränsad tid för verksamheten. En extern ordförande är därför beroende av att myndighetschefen ingående informerar honom/henne i aktuella frågor och att dialogen mellan ordföranden och myndighetschefen fungerar bra.
De erfarenheter som redovisats leder utredningen till bedömningen att ordföranden i dessa styrelser även framöver bör vara extern. Att ordföranden är extern ligger också väl i linje med att det är styrelsen som kollektiv och inte myndighetschefen ensam som ansvarar för verksamheten inför regeringen.
I dessa styrelser bör även en vice ordförande utses (se 20 § förslaget till myndighetsförordning). Om regeringen skall utse vice ordföranden skall det anges i myndighetens instruktion. I annat fall skall denne utses av styrelsen. Styrelsens vice ordförande bör väljas bland övriga externa ledamöter.
Skall myndighetschefen vara ledamot av styrelsen?
I samtliga myndigheter utom en är myndighetschefen ledamot av styrelsen. Som enda myndighet har Finansinspektionen en generaldirektör som inte är ledamot av styrelsen. Generaldirektören har dock närvaro- och yttranderätt i styrelsen. Även om myndighetschefen i dessa myndigheter inte är den som i första hand leder myndigheten har myndighetschefen till uppgift att leda den löpande verksamheten i enlighet med styrelsens beslut och riktlinjer. Myndighetschefen anställs av regeringen och det är därmed rimligt att denne också är ledamot av styrelsen och därigenom delar ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen (se 21 § förslaget till myndighetsförordning).
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
127
Hur många ledamöter skall styrelsen ha?
Även i styrelser med fullt ansvar är det stora variationer vad gäller antalet ledamöter. Exempelvis har Försvarets Materielverk och Lotteriinspektionen sex ledamöter. Forskningsråden har ofta fler ledamöter. Detta kan bero på att några ledamöter utses av regeringen och några av forskarsamhället genom elektorsval. I Banverkets och Vägverkets instruktioner har ett varierande antal ledamöter angetts, lägst fem och högst nio personer.
Liksom för styrelse med begränsat ansvar bör antalet ledamöter anpassas efter myndigheternas verksamhet och kunna variera inom ganska vida gränser. Denna fråga bör regleras i varje myndighets instruktion (se 20 § förslaget till myndighetsförordning).
7.4.5 Myndighet som leds av en nämnd
Utredningens förslag: Nämndmyndighetsformen skall användas endast undantagsvis i fall där myndighetens uppgift är olämplig att hantera inom en annan organisation och där inte heller en myndighet som leds av en myndighetschef är en lämplig lösning.
I de fall en myndighet skall ledas av en nämnd skall nämnden ansvara för verksamheten inför regeringen.
Nämnden skall bestå av det antal ledamöter som regeringen bestämmer i myndighetens instruktion.
Nämndens ledamöter och dess ordförande skall utses av regeringen.
En nämndmyndighet skall antingen vara knuten till en värdmyndighet eller ha ett eget kansli med en av nämnden anställd chef för kansliet.
Mindre nämndmyndigheter skall i första hand knytas till en värdmyndighet som ansvarar för personal och administrativt stöd. Nämnden får delegera till någon vid värdmyndigheten att sköta den löpande verksamheten.
Större nämndmyndigheter skall ha ett eget kansli där en av nämnden anställd chef ansvarar för den löpande verksamheten enligt nämndens direktiv och riktlinjer.
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
128
Inledning
Enligt den förvaltningspolitiska propositionen skulle nämndmyndighetsformen inte användas annat än i undantagsfall. Där uttalades bl.a. följande (s. 39–40).
Regeringen anser dock att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltningsmyndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter.
Frågan om en mer renodlad användning av nämndmyndighetsformen har således två aspekter. För det första gäller det att varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs noga pröva om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Den andra aspekten gäller redan existerande nämndmyndigheter. Här är frågan hur en omprövning i syfte att renodla användningen av nämndmyndighetsformen genomförs på ett lämpligt sätt. Regeringen anser inte att en samlad översyn av alla ca 150 nämndmyndigheter är realistisk att genomföra. I stället kommer berörda nämndmyndigheter att prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas.
För vissa uppgifter kommer nämndmyndigheten även framdeles att framstå som den mest lämpade organisationsformen. För dessa myndigheter gäller att styrning, stöd, organisation och finansiering skall ordnas så att de kan utföra sina uppdrag effektivt och med gott resultat. I detta avseende kan förutsättningarna för nämndmyndigheterna förstås jämställas även med andra typer av småmyndigheter.
Varje myndighet har i viss mån unika förhållanden att verka under. Att skapa strikt enhetliga former för myndigheterna är därför varken effektivt eller önskvärt. Däremot finns det skäl att slå fast vissa grundläggande principer som bör kunna gälla för åtminstone en majoritet av nämndmyndigheterna. När det gäller de ovan nämnda förutsättningarna för finansiering, organisering och kanslistöd anser regeringen det olämpligt med alltför många olika modeller. Därför bör nämndmyndigheter antingen ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en värdmyndighet. Blandlösningar skapar alltför otydliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet. Det förra alternativet bör bl.a. innebära eget ramanslag och självständigt
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
129
ansvar för personal och administrativt stöd. Det senare att en värdmyndighet tar fullständigt ansvar för nämnden vad gäller såväl finansiering som handläggande personal och administrativt stöd. I detta fall blir det i stor utsträckning värdmyndigheten som får ta ansvaret för att nämnden uppnår ett tillfredsställande resultat.
Utredningen delar regeringens uppfattning att ledningsformen nämnd bör användas sparsamt. Om verksamheten gäller frågor som behöver avgöras av ett kollektivt organ bör man överväga om det inte är möjligt att organisera nämnden som ett särskilt beslutsorgan inom någon redan befintlig myndighet. Är det en större verksamhet som skall regleras bör man överväga att bilda ett enrådighetsverk med ett särskilt beslutandeorgan inom myndigheten. Myndighetschefen leder då myndighetens verksamhet och ansvarar inför regeringen. Nämnden/ beslutsorganet kan koncentrera sig på de sakfrågor den har till uppgift att lösa. Blanda andra Allmänna reklamationsnämnden och Läkemedelsförmånsnämnden är organiserade på det sättet.
Hur skall en nämndmyndighet fungera?
En nämnds främsta uppgift skall vara att fatta beslut i de specifika ärenden som angetts i lag, förordning eller i myndighetens instruktion och som därmed ankommer på nämnden.
Att en annan myndighet står för administration och personal och nämnden bara för själva verksamheten kan ibland leda till oklara ansvarsförhållanden. I utredningen har framkommit att samarbetet mellan nämndmyndighet och värdmyndighet inte alltid är så lätt att få att fungera när det gäller större nämndmyndigheter. Därför är det ofta lämpligare att större nämndmyndigheter har ett eget kansli med en kanslichef som leder myndighetens löpande verksamhet (se 32 § förslaget till myndighetsförordning). Myndighetens organisation blir mer effektiv om myndigheten har en chef för kansliet som fördelar arbetet utifrån de behov och förutsättningar som finns vid varje tillfälle. En sådan ordning medför också att nämnden kan koncentrera sig på de sakfrågor som den har till uppgift att hantera. Att myndigheten har ett eget kansli hindrar inte att den köper vissa tjänster, exempelvis ekonomiadministrationen från t.ex. Kammarkollegiet.
Mindre nämndmyndigheter bör som regel knytas till en större myndighet och fungera som självständiga myndigheter inom den
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
130
större myndighetens organisation. Värdmyndigheten sköter då nämndmyndighetens kanslifunktioner däribland arbetet med beredning av ärenden och nämnden svarar i första hand för att fatta beslut i myndighetens ärenden. Nämndmyndigheten bör dock lämpligen ha ett eget anslag för sina kostnader. Förhållandet mellan myndigheterna skall regleras i första hand genom myndigheternas instruktioner. Instruktionen bör kompletteras med en överenskommelse som närmare reglerar vilket arbete värdmyndigheten skall utföra, vilken utrustning och vilka tjänster värdmyndigheten skall svara för och andra frågor som gäller specifikt för myndigheterna (se 33 § förslaget till myndighetsförordning). När nämndmyndigheten är knuten till en värdmyndighet bör värdmyndigheten ansvara inför regeringen för de uppgifter den ålagts att utföra för myndighetens räkning i instruktionen. I övrigt svarar nämndmyndigheten för verksamheten inför regeringen. Se vidare i kapitel 13.
Vare sig myndigheten har en chef för kansliet eller är knuten till en värdmyndighet är det nämnden som ansvarar för verksamheten inför regeringen (se 30 § förslaget till myndighetsförordning). Nämnden ansvarar för att verksamheten bedrivs så at de mål uppnås som fastställts av regeringen, att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Nämnden svarar också för den löpande verksamheten, för att medborgarnas kontakter med myndigheten underlättas genom information service och tillgänglighet, för myndighetens arbetsgivarpolitik osv. (se 31 och 6–7 §§ förslaget till myndighetsförordning).
Hur får beslutanderätten delegeras inom myndigheten?
Nämnden skall avgöra sådana (administrativa) ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. Det är dock inte särskilt troligt att sådana organ finns inom nämndmyndigheter. Andra administrativa ärenden skall avgöras av nämnden eller av den hos myndigheten som nämnden bestämmer. Nämnden kan alltså delegera beslutanderätten i dessa ärenden till någon annan vid myndigheten, t.ex. ordföranden,
SOU 2004:23 Myndigheternas ledningsformer
131
chefen för kansliet eller den som sköter kansligöromålen hos värdmyndigheten (se 36 § förslaget till myndighetsförordning).
Vem skall vara myndighetschef?
Vid nämndmyndigheter är nämnden som kollektiv myndighetschef.
Vid små myndigheter, som är knutna till en värdmyndighet, är det nämndens ordförande som leder den löpande verksamheten.
Vid större nämndmyndigheter med egna kanslier svarar vanligen en kanslichef för den löpande verksamheten i enlighet med direktiv av nämnden.
Det är nämndens uppgift att i en arbetsordning ange hur uppgifter delegerats inom myndigheten (se 38 § förslaget till myndighetsförordning).
Hur skall myndighetsledningen utses?
Nämndens ledamöter utses av regeringen (se 45 § förslaget till myndighetsförordning). Nämndens ledamöter skall i vissa fall nomineras av t.ex. andra myndigheter, organisationer eller riksdagspartier. Hur nomineringarna skall ske anges oftast i den lag eller förordning som reglerar nämndens verksamhet.
Vem skall anställa chefen för kansliet?
I vissa nämndmyndigheter anställer nämnden själv sin chef för kansliet, exempelvis Bokföringsnämnden. Vid andra anställer regeringen en chef för kansliet, t.ex. Nämnden för offentlig upphandling och Statens bostadsnämnd. Eftersom det är nämnden som är myndighetschef bör chefen för kansliet anställas av nämnden och inte av regeringen (se 32 § förslaget till myndighetsförordning).
Myndigheternas ledningsformer SOU 2004:23
132
Hur många ledamöter skall nämnden ha?
Antalet ledamöter i nämnden varierar från myndighet till myndighet och skall såvida det inte är angivet på annat håll – i lag eller förordning – anges i myndighetens instruktion (se 30 § förslaget till myndighetsförordning). För att nämnden alltid skall kunna fatta beslut – vilket oftast är dess huvudsakliga syssla – bör det finnas suppleanter för ledamöterna.
133
8 Ledamöter i styrelser och nämnder
8.1 Inledning
Regeringen utser ledamöter i styrelser, nämnder och råd samt ordförande i dessa organ. Ledamöterna förordnas för bestämd tid.
Vem som utses att vara ledamot beror i stor utsträckning på vilken verksamhet det gäller. Vanligt förekommande ledamöter i styrelser är bl.a. riksdagsledamöter, tjänstemän i Regeringskansliet, chefstjänstemän från samverkande myndigheter och personer från branschorganisationer. Styrelser med fullt ansvar består i större utsträckning av ledamöter med näringslivsbakgrund.
Enligt direktiven skall utredningen belysa bl.a. de tänkbara problem som idag finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektörer sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden. I kapitel 7 har utredningen, för de ledningsformer som har en styrelse, behandlat frågan om myndighetschefen skall vara ledamot i myndighetens styrelse och om denne i så fall skall vara styrelsens ordförande.
Nedan behandlas synpunkter på att vissa kategorier av personer sitter med i myndigheternas styrelser, jävsregler m.m. Resonemangen kan anses giltiga även för nämnder.
8.2 Rekrytering av styrelseledamöter
Riksdagsledamöter
I styrelser med begränsat ansvar är någon eller några av styrelsens ledamöter ofta riksdagsledamöter. Det är inte ovanligt att ledamöter i styrelser med begränsat ansvar också är ledamöter i det utskott som har frågor rörande myndighetens ansvarsområde i
Ledamöter i styrelser och nämnder SOU 2004:23
134
riksdagen. Riksdagsledamöter förekommer även i styrelser med fullt ansvar och i nämnder.
Av utredningens enkät har framkommit att många anser det vara av stort allmänt värde för vissa myndigheter att i sin styrelse ha personer som arbetar med myndighetens frågor i riksdagen och att det också kan vara av värde för riksdagsledamoten att i sitt arbete i riksdagen ha insikt i myndighetens verksamhet. Exempelvis har Kriminalvårdsverket uppgett att det är värdefullt med ledamöter från olika politiska partier för att få en bred politisk förankring i sin verksamhet.
Riksdagens uppgift är bl.a. att besluta lagar och att dra upp riktlinjer för den statliga verksamheten och att kontrollera regeringen. De som ifrågasätter lämpligheten av att riksdagsledamöter också är ledamöter av myndighetsstyrelser anser att det från konstitutionell synpunkt kan vara tveksamt att riksdagsledamöter deltar i myndigheternas styrelser och därvid är underställda regeringen och ansvariga inför denna. Riksdagsledamöter från oppositionen blir exempelvis ansvariga i myndigheter som har att verkställa regeringens politiska beslut.
Att vara ledamot av det utskott som har myndighetens frågor i riksdagen samtidigt som man är ledamot av myndighetens styrelse kan också medföra lojalitetskonflikter, i t.ex. anslagsfrågor.
Tjänstemän i Regeringskansliet
Tjänstemän i Regeringskansliet förekommer i såväl styrelser med fullt ansvar som styrelser med begränsat ansvar. Vissa av dessa ledamöter arbetar dessutom, i vissa fall i chefsposition, med myndighetens frågor i departementet. Tjänstemän i Regeringskansliet förekommer främst i styrelser hos myndigheter under Justitiedepartementet och Finansdepartementet, men även i enstaka fall i andra departement.
Mot att tjänstemän i Regeringskansliet sitter i myndigheternas styrelser talar främst att dessa lätt hamnar i jävsliknande situationer. Man kan ifrågasätta lämpligheten av att vara med och fatta beslut om exempelvis myndighetens budgetunderlag om man senare skall delta i handläggningen av ärendet i Regeringskansliet. Å andra sidan kan man hävda att regeringen genom att ha någon eller några tjänstemän med i myndighetens styrelse kan påverka myndighetens verksamhet i enlighet med sina intentioner och
SOU 2004:23 Ledamöter i styrelser och nämnder
135
också att ledamoten kan bära med sig information från myndigheten tillbaka till departementet och vice versa.
I ”Cirkulär med vissa riktlinjer för det fortsatta arbetet med reformeringen av myndigheternas ledningsform under hösten 1995” (Statsrådsberedningen 1995-10-16) anges i fråga om valet av ledamöter i styrelser med fullt ansvar att tjänstemän, även chefstjänstemän och politiskt sakkunniga, inom Regeringskansliet normalt inte bör vara ledamöter i myndighetsstyrelser inom sitt eget departementsområde.
Anställda i branschorganisationer
Flera myndigheter har i sina styrelser ledamöter som är verksamma i företag i en bransch inom myndighetens ansvarsområde. Bl.a. Riksdagens revisorer har ifrågasatt lämpligheten av att personer som kan betraktas som branschföreträdare ingår i myndigheternas styrelser (Riksdagens revisorer, Dnr 2002:141 (42)).
Som exempel har Riksdagens revisorer vid sin granskning av Livsmedelsverket uppmärksammat att två ledamöter som är verksamma i livsmedelsföretagens branschorganisationer ingår i Livsmedelsverkets styrelse. En betydande del av Livsmedelsverkets verksamhet utgörs av normgivning och tillsyn. Riksdagens revisorer menar att det förhållandet att personer är verksamma inom branschorganisationer vilkas medlemmar står under myndighetens tillsyn medför en risk för att lojalitetskonflikter uppstår mellan styrelseuppdraget och uppgiften att tillvarata medlemmarnas intressen. Näringslivsrepresentanter kan hamna i liknande situationer.
Även i andra styrelser, exempelvis i Kemikalieinspektionen och Boverket, ingår ledamöter som är verksamma inom företag eller branschorganisationer som har anknytning till myndighetens verksamhetsområde.
8.3 Personalföreträdare
I vissa styrelser finns personalföreträdare. Enligt personalföreträdarförordningen (1987:1101) är personalföreträdaren särskilt utsedd att företräda företagets anställda i myndighetens ledning. Personalföreträdarena utses av de lokala arbetstagar-
Ledamöter i styrelser och nämnder SOU 2004:23
136
organisationerna, utom i affärsverken där regeringen utser dem efter förslag från arbetstagarorganisationerna. Om personalföreträdare skall finnas i myndighetens styrelse anges det i myndighetens instruktion att personalföreträdarförordningen skall tillämpas. Personalföreträdarna har rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. De har dock inte rätt att delta i besluten och inte heller att få en avvikande mening antecknad till protokollet. I affärsverken ingår de i styrelsen och har samma ansvar, skyldigheter och befogenheter som andra ledamöter.
8.4 Jävsregler
Bland ledamöter i styrelse eller nämnd, och även hos myndighetschefen, uppstår ibland frågor om jäv. I 11 och 12 §§förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv för dem som handlägger ärenden hos en statlig förvaltningsmyndighet. Bestämmelserna tar sikte på var och en (anställd eller ledamot i styrelse) som på något sätt tar sådan befattning med ett ärende att han eller hon kan tänkas inverka på ärendets utgång.
Jävsreglerna skall utgöra en garanti för att handläggningen av förvaltningsärenden inte påverkas av ovidkommande hänsyn utan svarar mot regeringsformens krav i 1 kap. 9 § på saklighet och opartiskhet.
I 11 § förvaltningslagen anges jävsgrunderna i fem punkter. En anställd eller styrelseledamot skall inte delta i handläggningen av ett ärende som angår honom själv, någon av hans familjemedlemmar eller annan närstående. Inte heller skall han delta, om ärendets utgång kan förväntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller för någon honom närstående. I 11 § 5 anges att den som skall handlägga ett ärende är jävig ”om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet”. Det är då fråga om vad man brukar kalla ”delikatessjäv”, en jävsbestämmelse av generell karaktär.
Fråga om jäv kan exempelvis komma upp vid en styrelses beslut om bidrag till en person eller ett företag som en ledamot har omfattande affärsförbindelser med. Det kan också vara fråga om beslut om föreskrifter som kommer att särskilt beröra ett företag eller en organisation som någon ledamot är knuten till.
Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv skall enligt 12 § förvaltningslagen själv ge det tillkänna.
SOU 2004:23 Ledamöter i styrelser och nämnder
137
Invändningen om jäv kan också göras av en part eller någon annan. Huvudregeln är att den jävige inte får handlägga ärendet eller delta i beredningen på annat sätt.
8.5 Statskontorets utvärdering av styrelser med fullt ansvar
Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat styrelser med fullt ansvar (Statskontoret rapport 2000:9). I utvärderingen granskade Statskontoret styrelseprotokoll från 21 myndigheter för verksamhetsåren 1996-1999 (13 med fullt ansvar och 8 med begränsat ansvar), totalt drygt 500 protokoll. Anmälan om jäv hade noterats vid endast fem tillfällen. I rapporten konstaterade Statskontoret att ledningsformen i sig inte är avgörande för anmälan om jäv. Istället är det frågans vikt för enskilda styrelseledamöter som varit avgörande.
I utvärderingen har Statskontoret också tittat på styrelsernas sammansättning och då särskilt tre kategorier ledamöter; departementstjänstemän, riksdagsledamöter och personer med näringslivsbakgrund har uppmärksammats.
Statskontoret anser att departementstjänstemän inte bör ingå i myndigheternas styrelser och anför bl.a. följande. ”De svenska myndigheternas relativa självständighet gör att jävsliknande situationer lätt kan uppstå för en departementstjänsteman som också är styrelseledamot. Det kan tänkas att myndighetens förmåga att självständigt ta ställning i ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag kan påverkas. Departementstjänstemän kan knappast heller undvika att delta i arbete som innebär någon form av granskning av de myndighetsstyrelser som har departementet som huvudman, och bör därför inte försätta sig i situationen att behöva granska sig själv.”
Statskontoret menar vidare att risk för jäv inte finns på samma direkta sätt för riksdagsledamöter. En viss lojalitetskonflikt kan uppstå om en styrelseledamot också är ledamot i det riksdagsutskott som bereder riksdagens beslut inom myndighetens område. Mot detta står att ledamoten samtidigt har en stor områdeskunskap. Statskontoret menar därför att det inte finns något hinder mot att riksdagsledamöter sitter i styrelser (med fullt ansvar), dock att de inte samtidigt bör sitta i en sådan styrelse och i utskott som behandlar frågor om myndigheterns verksamhet.
Ledamöter i styrelser och nämnder SOU 2004:23
138
Styrelseledamöter som har sin huvudsakliga verksamhet i näringslivet får överlag mycket goda betyg i Statskontorets utvärdering. Deras närvaro ifrågasätts inte, de anses tillföra ledningskompetens och strategiskt tänkande och Statskontoret anser att ledamöter med näringslivsbaskgrund fyller en viktig funktion i styrelserna.
8.6 Överväganden
Utredningens bedömning: Enligt utredningens bedömning är det inte möjligt att genom en generell avgränsning ange att vissa kategorier av personer inte skall vara styrelse- eller nämndledamöter.
Vilka personer som skall vara styrelse- eller nämndledamöter måste bestämmas från myndighet till myndighet. Det är dock viktigt att innan en person utses till ledamot noga överväga om jävsproblem eller lojalitetskonflikter kan uppstå för honom eller henne som styrelseledamot.
En av utgångspunkterna vid rekrytering av ledamöter är styrelsens funktion. I en myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse skall styrelsen svara för medborgerligt inflytande, utöva insyn och fatta beslut i vissa specifika frågor. I en myndighet som leds av en styrelse ligger tyngdpunkten i styrelsens arbete däremot på uppgiften att leda och ansvara för myndighetens totala verksamhet. Andra utgångspunkter är den aktuella styrelsens behov av kompetens, erfarenhet och förankring. Det kan vara personer med kunskap om offentlig förvaltning, branschkännedom eller personer med erfarenheter från näringslivet. Ytterligare en viktig aspekt är att rekrytering inte sker så att den negativt påverkar medborgarnas förtroende för att myndigheten i sin verksamhet uppfyller regeringsformens krav på bl.a. saklighet och opartiskhet.
Det är regeringen som avgör vilka personer som skall sitta i myndigheternas styrelser. Regeringen bedömer från fall till fall vilka personer som är lämpliga. Formellt finns det inte några hinder varken mot att riksdagsledamöter, tjänstemän i Regeringskansliet eller personer från branschorganisationer sitter i nämnder eller styrelser.
Av förvaltningslagen framgår vilka regler som gäller i fråga om jäv och självklart finns det personer som av olika orsaker inte är
SOU 2004:23 Ledamöter i styrelser och nämnder
139
lämpliga att vara ledamöter i en viss nämnd eller styrelse. Regeringen måste när den utser ledamöter i styrelser och nämnder beakta dessa regler och inte förordna de personer som kan ställas inför alltför många jävsituationer eller svåra lojalitetskonflikter. Det kan i vissa fall vara mycket bra för en myndighet att ha en viss person med särskild kompetens med i sin styrelse eller nämnd. De lojalitetskonflikter eller jävsproblem det kan medföra måste vägas mot fördelarna i varje enskilt fall.
Det är dock mycket viktigt att varje ledamot är medveten om i vilken egenskap denne sitter i myndighetens styrelse och att ledamoten agerar professionellt vid deltagandet i styrelse- eller nämndarbetet. Att komma från en branschorganisation och sitta i en styrelse/nämnd innebär att man ibland måste avstå från att medverka vid handläggningen av vissa ärenden.
141
9 Myndighetsledningens interna styrning och kontroll och intern revision
9.1 Inledning
För att myndighetsledningen skall kunna fullgöra sina uppgifter i fråga om ledning och uppföljning av verksamheten och därmed leva upp till sitt ansvar behövs inom varje myndighet ett system för att ledningen skall kunna internt kontrollera att verksamheten bedrivs enligt givna riktlinjer och mot uppställda mål. I 7 § verksförordningen sägs att chefen ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt vidare att chefen skall hushålla väl med statens medel och följa upp och pröva den egna verksamheten. Beträffande styrelsen föreskrivs i 11 § att denna skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten.
Även om det i dag inte finns någon uttrycklig föreskrift om intern styrning och kontroll har varje myndighetsledning, på ett eller annat sätt, skapat sig ett system för att kontrollera att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål som är uppställda och de regler som gäller för verksamheten. För att kontrollera att det finns en fungerande intern styrning och kontroll och bedöma funktionerna har vid vissa myndigheter inrättats en intern revision.
Riksrevisionsverket (RRV) har i sin årliga rapport för 2001 föreslagit att regeringen skall se över formuleringarna i verksförordningen i syfte att tydliggöra ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i enlighet med internationell standard på området. Utredningen skall enligt direktiven göra en bedömning av RRV:s förslag samt föreslå de förändringar av verksförordningen som övervägandena kan leda till.
Myndighetsledningens interna styrning… SOU 2004:23
142
9.2 Intern styrning och kontroll
Enligt internationell standard
1
ansvarar en organisations ledning för
att verksamheten bedrivs effektivt och författningsenligt samt att en tillförlitlig rapportering sker. Ledningens instrument för att klara detta ansvar är att upprätthålla en god intern styrning och kontroll i sin organisation. Myndighetsledningen skall se till att regeringens mål för myndighetens verksamhet uppfylls med iakttagande av de föreskrifter som gäller och under god hushållning med tilldelade resurser. Vidare skall ledningen se till att verksamheten redovisas på ett rättvisande sätt. Stora enheter med delegerat ansvar, ekonomisk frihet och krav på resultatuppföljning aktualiserar särskilt behovet av effektiv intern styrning och kontroll inom myndigheter.
Den interna kontrollen skall utformas med beaktande av bl.a. myndighetens organisation, storlek, geografiska spridning och förekommande ekonomiska transaktioner. Det ligger i sakens natur att den närmare utformningen av den interna kontrollen inte kan vara densamma i alla myndigheter eller inom skilda verksamhetsområden inom samma myndighet. Ett bra system för intern kontroll skall förhindra att fel i det dagliga arbetet, avsiktliga såväl som oavsiktliga, leder till fel i förvaltningen.
RRV
2
preciserade intern styrning och kontroll som en process
styrd av den verkställande ledningen som med rimlig säkerhet skulle resultera i
• en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering uppsatta målen,
• efterlevnad av för verksamheten tillämpliga föreskrifter och regeringsbeslut, och
•
en tillförlitlig återrapportering av resultatet av verksamheten.
Enligt RRV hade problem förknippade med den interna styrningen och kontrollen inom myndigheterna varit återkommande inslag i RRV:s årliga rapporter till regeringen under 1990-talet. Problemen hade bl.a. hänfört sig till områden som bidragshantering, jäv och jävsliknande situationer, ärendehantering som berör flera myndigheter och säkerhetsrutiner i IT-systemen. RRV menade vidare att brister i den interna styrningen och kontrollen bl.a.
1
INTOSAI guidelines for Internal Control (Internal Control Standards Committee, (1992)
och COSO – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.
2
Riksrevisionsverket, RRV 2002:12, ”Internrevisionen i staten”.
SOU 2004:23 Myndighetsledningens interna styrning…
143
sammanhängde med att myndighetsledningen delegerat ansvar utan att säkra en god uppföljning och kontroll.
Av utredningens enkätundersökning har framkommit att många myndigheter redan i dag har utformat egna ordningar för intern styrning och kontroll av verksamheten. Vissa i form av regelbundna uppföljningar av verksamheten, andra har kvalitetssäkringssystem som passar just den myndigheten. Ytterligare någon har fastställt granskningsplaner som syftar till att kontrollera att den interna kontrollen inom myndigheten fungerar. I något fall sköts granskningen av en extern konsult.
9.3 Intern revision
Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. (internrevisionsförordningen) infördes mot bakgrund av att det framkommit bl.a. att vissa myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att se till att den interna kontrollen inom myndigheterna fungerade. Förordningen innebar att samtliga myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerade stora medelsflöden skulle ha intern revision som självständigt granskade den interna kontrollen i verksamheten.
Internrevisionens uppgift är att granska att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med riksdagens, regeringens och myndighetsledningens mål. Internrevisionen är ett av ledningens verktyg för att värdera den interna styrningen och kontrollen. Vidare innefattar internrevisionen granskning att lagar, förordningar och andra föreskrifter samt regeringsbeslut följs samt att rapporteringen av verksamhetens resultat är tillförlitligt.
I dag har cirka 50 myndigheter intern revision. Av svaren i utredningens enkätundersökning framgår att myndigheternas erfarenheter av internrevisionen är goda, i de flesta fall mycket goda, och att myndigheterna anser att den är till stor nytta för verksamheten. Det är en samlad uppfattning att förutsättningarna för att bedriva en effektiv förvaltning ökat genom att det finns en intern revision vid myndigheten. Internrevisionen har också bidragit till en ökad fokusering på intern styrning och kontroll. Några myndigheter har anmärkt att själva regleringen inte är problemfri. Internrevisorn är styrelsens redskap, även då styrelserna har begränsat ansvar och myndighetschefen har det
Myndighetsledningens interna styrning… SOU 2004:23
144
övergripande ansvaret för verksamheten och den interna styrningen och kontrollen. Några myndigheter menar att förordningen bättre borde beakta de olika ledningsformer som finns vid myndigheterna.
9.4 Internrevisionsutredningen
Regeringen tillkallade i december 2002 en särskild utredare för att göra en samlad översyn av den statliga internrevisionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäkringskassorna. I uppdraget ingick bl.a. att lämna förslag till en inriktning av den statliga internrevisionen och att föreslå hur den statliga internrevisionen borde utformas.
Internrevisionsutredningen redovisade sitt uppdrag i november 2003 (Internrevision i staten – förslag till en förstärkt internrevision, SOU 2003:93). I betänkandet lämnade utredningen bl.a. följande förslag.
Internrevisionens uppdragsgivare i myndigheter under regeringen skall vara den i myndighetens ledning som enligt verksförordningen och myndighetens instruktion eller i särskild förordning ansvarar inför regeringen för myndighetens verksamhet och därmed för den interna styrningen och kontrollen.
Internrevisionens uppdragsgivare skall besluta om:
• på vilket sätt internrevisionen skall bedrivas, och i förekommande fall, frågor som rör anställning av internrevisionschef,
• revisionsplan för internrevisionen,
• åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser,
• och rekommendationer, och
• internrevisionens budget.
Verksförordningen och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall ändras så att det framgår att beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning medför att årsredovisningen utgör ett uttalande om hur myndigheten uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll.
Det skall i myndigheternas instruktion eller i särskild förordning regleras om myndigheten skall omfattas av internrevisionsförordningen.
SOU 2004:23 Myndighetsledningens interna styrning…
145
9.5 Överväganden
Utredningens förslag: Den eller de vid myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen skall ha ansvaret för att utforma den interna styrning och kontroll som krävs vid myndigheten för att ledningen skall kunna styra och följa upp verksamheten och kunna kontrollera att målen uppnås, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt att det finns en tillförlitlig rapportering av verksamhetens resultat.
Den eller de vid myndigheten som ansvarar för att utforma intern styrning och kontroll skall också vara internrevisionens uppdragsgivare.
De internationella normer för intern styrning och kontroll som redovisats ovan bygger på att ledningen vid myndigheten har ansvaret för verksamheten och också förfogar över instrument för styrning och kontroll för att kunna leda verksamheten mot målen och följa upp den.
Att varje myndighet har ett fungerande system för intern styrning och kontroll är mycket viktigt. Det skall ankomma på den/de vid myndigheten som ytterst svarar för verksamheten inför regeringen att ombesörja att det finns ett sådant system (se 7 § 4 förslaget till myndighetsförordning).
Verksamheten är så olikartad mellan skilda myndigheter att det uppenbarligen inte är möjligt att generellt närmare reglera hur den interna kontrollen skall vara utformad. I arbetet med att utforma en effektiv intern styrning och kontroll skall ledningen bl.a. göra en bedömning av riskerna i verksamheten, utforma kontroller för att täcka dessa risker samt följa upp och utvärdera den interna styrningen och kontrollen för att kunna utveckla och förbättra den.
Den hos myndigheten som inför regeringen ansvarar för myndighetens verksamhet och därmed för den interna styrningen och kontrollen skall också vara internrevisionens uppdragsgivare. Hos myndigheter som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse (tidigare styrelse med begränsat ansvar) eller av en myndighetschef (tidigare enrådighet) bör ansvaret således finnas hos myndighetschefen. Hos myndigheter med styrelse (tidigare fullt ansvar) eller nämnd skall ansvaret finnas hos styrelsen eller nämnden. Vem som skall vara internrevisionens uppdragsgivare skall regleras i internrevisionsförordningen.
Myndighetsledningens interna styrning… SOU 2004:23
146
Vad som ovan angetts stämmer väl överens med internrevisionsutredningens förslag. Internrevisionsutredningen har också föreslagit att verksförordningen och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall ändras så att det framgår att beslutet om och undertecknandet av en myndighets årsredovisning medför att årsredovisningen utgör ett uttalande om hur myndigheten uppfyllt sitt ansvar för intern styrning och kontroll.
Vad en myndighets årsredovisning innefattar bör enligt utredningen inte regleras i verksförordningen och utredningen har därmed inte heller lämnat förslag till någon reglering i detta avseende i myndighetsförordningen.
147
10 Arbetsordning
10.1 Nuvarande ordning
I verksförordningens 18 § anges att myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut skall meddela bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. De flesta myndigheter har en eller flera arbetsordningar, som har till syfte att klargöra fördelningen av arbetsuppgifter, beslutanderätt och ansvar.
Arbetsordningen reglerar myndighetens organisation, formerna för arbetet, förutsättningarna för styrelsens arbete, vilka ärenden som skall avgöras av vem, styrelsens respektive myndighetschefens uppgifter samt andra frågor vilka myndigheten behöver reglera särskilt.
Utredningens enkätundersökning visar att de flesta myndigheter har en arbetsordning, dock inte alla. Myndigheter som har styrelse med fullt ansvar har i stort sett alltid en arbetsordning. Det är vanligt att styrelsen i arbetsordningen delegerat uppgifter som rör löpande förvaltningsåtgärder till myndighetschefen.
Banverket beskriver sina arbetsordningar enligt följande.
Banverket har bl.a. upprättat en arbetsordning för Banverkets styrelse. Arbetsordningens huvudsyfte är att underlätta styrelsens och generaldirektörens arbete. Ett annat syfte är att öka förståelsen inom Banverket för styrelsens ansvar och uppgifter. Arbetsordningen för styrelsen anger hur styrelsen avser att styra och följa upp verksamhetens utveckling mot ställda krav, mål och risknivåer. Arbetsordningen klargör mer specifikt de styrande förutsättningarna för styrelsens arbete, styrelsens arbetsformer, vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen och generaldirektörens ansvar och uppgifter.
Även de flesta myndigheter med styrelser med begränsat ansvar har en arbetsordning. Exempelvis har Tullverket klargjort ansvarsförhållandena inom myndigheten i en arbetsordning. I arbetsordningen har myndigheten gjort klar vad överdirektören,
Arbetsordning SOU 2004:23
148
avdelningscheferna, cheferna för stabsenheterna osv. skall ansvara för. Vidare har man redogjort för de olika regionerna och vad respektive regionchef skall ansvara för. Man har även angett t.ex. att chefen för en tullregion företräder arbetsgivaren och svarar för att verksamheten inom regionen planeras, genomförs och följs upp på ett sådant sätt att kraven i arbetsmiljölagen (1977:1160) och föreskrifter som utfärdats med stöd av den lagen uppfylls. Genom arbetsordningen är det således klart vem som ansvarar för vad inom myndigheten.
10.2 Överväganden
Utredningens förslag: Varje myndighet skall ha en arbetsordning.
Arbetsordningen skall innehålla närmare bestämmelser om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Där skall också anges hur beslutanderätt och ansvar för olika frågor delegeras inom myndigheten.
Leds myndigheten av en styrelse (med fullt ansvar) skall arbetsordningen också ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen.
Hos de allra flesta myndigheter, och då särskilt hos stora myndigheter, är det inte möjligt att bedriva en fungerande, effektiv verksamhet utan en omfattande delegering av uppgifter och ansvar inom myndigheten. Det är också en förutsättning för effektiv styrning och kontroll att fördelningen av uppgifter och beslutanderätt inom en myndighet är helt klar. Sådana interna bestämmelser om organisation och arbetsfördelning inom en myndighet bör samlas i en arbetsordning (se 38 § förslaget till myndighetsförordning).
I de fall då myndigheten leds av en styrelse (med fullt ansvar) bör av samma skäl även fördelningen av uppgifter och beslutanderätt mellan styrelsen och myndighetschefen regleras i arbetsordningen (se 29 § förslaget till myndighetsförordning).
Särskilda besluts- eller rådgivningsorgan… SOU 2004:23
158
föreskrivs särskilt, beträffande det särskilda beslutsorganets beslut. I de fall en särskild författning reglerar organets verksamhet finns vanligen bestämmelser om överklagande i den författningen.
Sammanfattningsvis menar utredningen att det i myndighetsförordningen bör anges att det självständigt beslutande organet är självständigt ansvarigt för de beslut som fattas inom organet, dvs. organet fattar sina beslut helt på eget ansvar, samt att organet i övrigt är ansvarigt inför myndighetens ledning för sin verksamhet. Myndighetens ledning ansvarar i sin tur inför regeringen för att organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 § förslaget till myndighetsförordning. Förslaget till reglering finns i 49 § förslaget till myndighetsförordning.
I detta sammanhang kan noteras att det finns exempel på särskilda organ inom myndigheter där uppgifterna är av sådan karaktär att organet borde vara en självständig myndighet. Att vara ett organ inom myndigheten och samtidigt utöva tillsyn över myndigheten, som gäller för Järnvägsinspektionen, är inte en lämplig ordning.
159
13 Värdmyndighet för mindre myndigheter
13.1 Inledning
Utredningen skall överväga om myndighetsförordningen kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndigheter och andra små myndigheter (i det följande betecknade nämndmyndigheter) och värdmyndighet, dvs. en myndighet som tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter. Utredningen skall i så fall föreslå en författningsmässig lösning. En utgångspunkt bör enligt direktiven vara att värdmyndighetens ledning ges ansvar för att ansvarsfördelningen i övrigt framgår av arbetsordningen.
Statskontoret har under senare år för regeringens räkning genomfört flera utredningar kring närliggande frågor. Myndigheten har dels gjort en översyn av Kammarkollegiets service till andra myndigheter (Kammarkollegiets service till andra myndigheter, Statskontoret 1996:11), dels gjort en översyn av statens nämndmyndigheter (Statens nämndmyndigheter, Statskontoret 1997:7A och 7B), dels genomfört en utredning om förutsättningarna för en lokalisering utanför Stockholmsområdet av en ny värdmyndighet för nämndmyndigheter (Värdmyndighet för nämnder – utredning av förutsättningarna för utlokalisering av kanslistöd, Statskontoret 2000:26 s. 19). Utredningen har hämtat en del av uppgifterna i detta kapitel från Statskontorets utredningar.
I kapitel 7 har utredningen redovisat två olika modeller enligt vilka nämndmyndighetsformen bör regleras i myndighetsförordningen. I det ena fallet är myndigheten knuten till en värdmyndighet som sköter kanslifunktionen. I det andra fallet har myndigheten ett eget kansli. I detta kapitel redogör vi närmare för hur förhållandena mellan värdmyndighet och nämndmyndighet bör regleras.
Värdmyndighet för mindre myndigheter SOU 2004:23
160
13.2 Nämndmyndighet – värdmyndighet
En nämndmyndighets beslut fattas som regel av nämnden i dess helhet. Ärendena bereds av nämndmyndighetens kansli eller av personal vid en värdmyndighet, vars verksamhet grovt kan delas upp i handläggning av ärenden och administration. I handläggningsuppgiften kan ingå att bereda och föredra ärenden, expediera beslut, göra utredningar, samla statistik, sprida information, bedriva tillsyn och liknande. Den administrativa verksamheten ger stöd genom att svara för personal- och ekonomiadministration, IT, lokaler, telefonväxel och liknande.
Att en nämndmyndighet skall ha stöd av en värdmyndighet kan regleras i instruktionen, i regleringsbrev, genom avtal eller genom informella överenskommelser. Oftast har regeringen redan i myndighetens instruktion tagit ställning till frågan om myndigheten skall bygga upp en egen kansliorganisation eller vara knuten till en värdmyndighet. I de fall det är författningsreglerat att en nämndmyndighet skall ha stöd av en värdmyndighet finansieras nämndmyndighetens verksamhet oftast genom värdmyndighetens anslag.
13.3 Värdmyndighetens stöd
Det stöd som värdmyndigheten ger till nämndmyndigheten varierar. Det kan handla om att värdmyndighetens personal svarar för all handläggning och för administration samt tillhandahåller lokaler och IT-stöd. Detta är vanligen fallet för de nämndmyndigheter som har ett författningsreglerat stöd av en värdmyndighet.
Ibland har värdmyndigheten organiserat stödet till nämndmyndigheten så att en särskild enhet bildats för verksamheten. I andra fall har värdmyndigheten utsett några personer som getts ansvar för att på heltid eller deltid ge nämndmyndigheten stöd. Det förekommer också att nämndmyndigheten själv anställt personal som arbetar i värdmyndighetens lokaler tillsammans med värdmyndighetens personal, men för nämndmyndighetens räkning.
I de fall nämndmyndigheten disponerar ett eget anslag eller en anslagspost för att täcka sina förvaltningskostnader fakturerar värdmyndigheten normalt nämndmyndigheten för de kostnader som uppkommer för stödet.
SOU 2004:23 Värdmyndighet för mindre myndigheter
161
När en nämndmyndighet inte disponerar egna medel svarar värdmyndigheten via sitt eget anslag oftast för nämndmyndighetens kostnader. Som regel är det då inte särskilt angivet hur mycket nämnden får disponera. Ytterst är det alltså i sådana fall värdmyndigheten som bestämmer vilka resurser som nämndmyndigheten skall få disponera för sin verksamhet.
13.4 Kammarkollegiets stöd till nämndmyndigheter
Av förordning (1994:634) med instruktion för Kammarkollegiet framgår att kollegiet har till uppgift bl.a. att tillhandahålla administrativ, ekonomisk och juridisk service till myndigheter under regeringen. Vidare framgår att kollegiets administrativa service tillhandahålls efter överenskommelse och finansieras genom avgifter (7 och 8 §§). Kammarkollegiets administrativa service regleras närmare i myndighetens regleringsbrev.
Utöver denna service som Kammarkollegiet tillhandahåller för små och medelstora myndigheter, och som kan sägas vara en ren konsultverksamhet, har kollegiet till uppgift att fungera som värdmyndighet och utföra kansligöromål åt ett antal nämndmyndigheter, bl.a. Alkoholsortimentsnämnden, Kärnavfallsfondens styrelse, Fideikommissnämnden, Resegarantinämnden och Skiljenämnden i vissa trygghetsfrågor. Att Kammarkollegiet utför kansligöromålen innebär bl.a. att kollegiets personal förbereder ärenden och föredrar dem inför nämnderna.
För några av dessa myndigheter anges i instruktionen att Kammarkollegiet skall utföra kansligöromål samt att detta skall regleras mellan myndigheterna genom avtal. I andra fall sägs inget om värdmyndighet i instruktionen. Då framgår det i stället av regeringsbeslut eller avtal mellan parterna att stödet skall ges.
13.5 Exempel på andra värdmyndigheter med stöd till nämndmyndigheter
Utöver Kammarkollegiet finns en rad myndigheter som fungerar som värdmyndigheter.
Vissa myndigheter har en mycket nära koppling till en annan myndighet. Ett sådant exempel är Rikspolisstyrelsen/ Säkerhetspolisen och Registernämnden. Av Registernämndens
Värdmyndighet för mindre myndigheter SOU 2004:23
162
instruktion framgår att Säkerhetspolisen tillhandahåller Registernämnden de kanslifunktioner, sammanträdeslokaler och föredragande som anges i Registernämndens instruktion.
Likaså har Överklagandenämnden för högskolan ett mycket nära samband med Högskoleverket. Överklagandenämnden prövar överklaganden av vissa beslut inom universitetens och högskolornas områden. Nämnden har sitt kansli hos Högskoleverket, som är värdmyndighet och med sin personal sköter nämndens kansligöromål. Nämndens ärenden handläggs av personal vid Högskoleverkets juridiska avdelning. Ärendena avgörs av nämnden vid sammanträden efter föredragning av handläggarna.
Många nämndmyndigheter har en mycket begränsad verksamhet och därmed även ett mycket begränsat kanslistöd. Exempel på sådana nämndmyndigheter är Jämställdhetsnämnden hos Jämställdhetsombudsmannen och Nämnden mot diskriminering hos Diskrimineringsombudsmannen.
Det finns även exempel på större nämnder som är knutna till en värdmyndighet. En sådan nämnd är Bokföringsnämnden som har Finansinspektionen som värdmyndighet.
Av Bokföringsnämndens och Finansinspektionens instruktioner framgår att Bokföringsnämndens kanslifunktion fullgörs av Finansinspektionen. Ärenden i nämnden bereds av ett kansli med cirka 10 personer som numera är anställda av nämnden. Personal på Finansinspektionen svarar för visst administrativt stöd. Förhållandena mellan myndigheterna regleras genom avtal som bygger på att Bokföringsnämnden står för viss del av Finansinspektionens kostnader för exempelvis ekonomihantering och IT-stöd.
13.6 Överväganden
Utredningens förslag: Om en nämndmyndighet eller annan myndighet skall vara knuten till en värdmyndighet skall det framgå av myndigheternas instruktioner. Värdmyndigheten skall då ansvara för kanslifunktion, lokaler och personal för myndighetens räkning. Vilka uppgifter därutöver som skall ankomma på värdmyndigheten och förutsättningarna i övrigt för samverkan, skall regleras närmare i en överenskommelse mellan berörda myndigheter.
SOU 2004:23 Värdmyndighet för mindre myndigheter
163
Även andra myndigheter kan få stöd av en värdmyndighet med olika göromål. I sådana fall skall det upprättas en överenskommelse mellan myndigheterna som reglerar vilka tjänster som den ena myndigheten åtagit sig att utföra för den andra myndighetens räkning, de ekonomiska villkoren m.m.
I nämndmyndigheter är det nämnden som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen. I de fall det är särskilt angivet i myndighetens instruktion att myndigheten skall vara knuten till en värdmyndighet skall värdmyndigheten ansvara för de uppgifter den har att utföra inför regeringen. Nämnden ansvarar för verksamheten i övrigt. I de fall nämnden själv träffar en överenskommelse med en värdmyndighet skall värdmyndigheten ansvara inför nämndmyndigheten för de uppgifter man åtagit sig.
Som utredningen redovisat finns det många olika typer av nämndmyndigheter. Därmed varierar också förutsättningarna för administrativt stöd från en värdmyndighet.
Nämndmyndigheter med liten kanslifunktion bör, genom föreskrifter i myndigheternas instruktioner, knytas till en värdmyndighet som med sin personal svarar för nämndmyndighetens administrativa funktioner och, i den omfattning som bedöms lämplig, beredningen av nämndmyndighetens ärenden. Föreskrifterna i instruktionerna bör kompletteras med en överenskommelse myndigheterna emellan. Överenskommelsen bör närmare reglera vilka uppgifter värdmyndigheten skall ha, vilka rutiner som skall tillämpas, vilken utrustning och vilka tjänster värdmyndigheten skall svara för, ekonomiska villkor samt andra praktiska frågor som gäller specifikt för myndigheterna.
I fråga om lite större nämndmyndigheter bör myndigheten ha ett eget kansli för de centrala funktionerna, främst handläggningen av ärenden, medan man köper administrativa tjänster avseende t.ex. ekonomi, personal och informationsteknik av en värdmyndighet. Som angetts ovan, i kapitlet om myndigheternas ledningsformer, skall myndigheterna i dessa fall ha en chef som ansvarar för kansliet. I de fall en myndighet köper tjänster av en annan myndighet utan att denna myndighet är värdmyndighet bör det regleras genom en överenskommelse mellan myndigheterna.
I nämndmyndigheter ansvarar nämnden för myndighetens verksamhet inför regeringen. I de fall det är särskilt angivet i myndighetens instruktion att värdmyndigheten skall utföra vissa
Värdmyndighet för mindre myndigheter SOU 2004:23
164
uppgifter ansvarar värdmyndigheten för de uppgifterna inför regeringen. Nämnden ansvarar för verksamheten i övrigt (se 33 § förslaget till myndighetsförordning). I de fall nämndmyndigheten själv anlitar en värdmyndighet ansvarar värdmyndigheten för de uppgifter den åtagit sig inför nämndmyndigheten.
165
14 Ansvarsfördelning mellan central, regional och lokal myndighet
14.1 Inledning
Enligt direktiven är det viktigt att ansvarsfördelningen är klar mellan en central myndighet och dess lokala och regionala myndigheter. Utredningen skall överväga om ansvarsfördelningen kan och bör anges i myndighetsförordningen.
På senare år har myndighetsorganisationen inom flera förvaltningsområden ändrats så att den centrala myndigheten och underlydande regionala och lokala myndigheter ersatts av en enda myndighet, ofta med regionala och lokala enheter och kontor.
Ett exempel på en sådan förändring är Tullverket, som tidigare bestod av Generaltullstyrelsen som chefsmyndighet och tolv regionala tullmyndigheter, men som ombildades den 1 juli 1999. Tullverket blev då en enda myndighet med ett huvudkontor och sex tullregioner. Ett annat exempel är Försvarsmakten som bildades den 1 juli 1994 genom att mer än 100 myndigheter slogs samman. Ytterligare ett exempel är Arbetsmiljöverket som bildades 2001 genom att en rad lokala myndigheter inom Arbetarskyddsverket och Yrkesinspektionen slogs samman med Arbetarskyddsstyrelsen.
Nyligen har riksdagen beslutat att skatteförvaltningen skall omorganiseras så att Riksskatteverket och nuvarande tio skattemyndigheter avvecklas och ersätts av en ny myndighet, Skatteverket. Den nya myndigheten blir förvaltningsmyndighet för frågor inom skatteförvaltningens hela område. Myndigheten skall vara regionindelad och ha skattekontor. Syftena är bl.a. att öppna möjligheter och ta tillvara resurser bättre än i dag samt att skapa bättre förutsättningar för en enhetlig och likformig rättstillämpning och ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser.
Inom flera andra områden pågår arbete med motsvarande omorganisation. Bland annat har Statskontoret i en rapport till
Ansvarsfördelning… SOU 2004:23
166
regeringen den 29 augusti 2003, Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret 2003:20, förslagit att kriminalvården skall organiseras som en myndighet genom att nuvarande lokala myndigheter ombildas till något färre enheter inom verket.
14.2 Nuvarande reglering
Inom de förvaltningsområden där det fortfarande finns centrala, regionala och lokala myndigheter regleras styrning, ledning, ansvar m.m. i myndigheternas instruktioner. Oftast finns en gemensam instruktion som styr såväl den centrala som de regionala eller lokala myndigheterna. Exempel på myndigheter som fortfarande är organiserade med centrala och regionala eller lokala myndigheter är Kriminalvårdsverket, Arbetsmarknadsverket, Skogsstyrelsen och Riksarkivet.
Kriminalvårdsverket utgörs av Kriminalvårdsstyrelsen, 36 kriminalvårdsmyndigheter och Kriminalvårdens transporttjänst. Kriminalvårdsstyrelsen är den centrala förvaltningsmyndigheten inom Kriminalvårdsverket. Styrelsen är chefsmyndighet för de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och för Kriminalvårdens transporttjänst. De regionala myndigheterna upphörde 2000 då den regionala myndighetsnivån ersattes av fem regionala kontor. I instruktionen anges vilka bestämmelser i verksförordningen som är tillämpliga på de lokala myndigheterna. Därav framgår att varje sådan myndighet leds av en chef samt att denne ansvarar för verksamheten där. Ansvarsfördelningen är även reglerad i myndighetens arbetsordning. Vid de lokala myndigheterna finns inte någon styrelse. Dessa myndigheter fattar inte några egna beslut om budget och årsredovisning m.m. I detta sammanhang kan också nämnas att chefer vid de lokala myndigheterna anställs av Kriminalvårdsstyrelsen.
Arbetsmarknadsverket består av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), och en länsarbetsnämnd i varje län som är en självständig myndighet. AMS är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna i vilka arbetsförmedlingarna ingår. Av myndighetens instruktion framgår hur ansvaret är fördelat och reglerat för de olika myndigheterna. AMS leds av en styrelse med fullt ansvar. Varje länsarbetsnämnd leds av en länsarbetsdirektör som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar. Länsarbetsdirektören anställs av regeringen. Vem som ansvarar för vad och vilka frågor respektive
SOU 2004:23 Ansvarsfördelning…
167
myndighet skall besluta om framgår av myndighetens instruktion. Länsarbetsnämnden beslutar själv om budget, årsredovisning m.m.
Skogsvårdsorganisationen omfattar Skogsstyrelsen och en skogsvårdsstyrelse för varje region. Skogsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelserna. Skogsstyrelsen leds av en generaldirektör som vid sin sida har en styrelse med begränsat ansvar. Skogsvårdsstyrelsernas chefer anställs från och med den 1 oktober 2003 av Skogsstyrelsen (SFS 2003:563). Dessa har tidigare anställts av regeringen efter anmälan av generaldirektören vid Skogsstyrelsen. Även skogsvårdsstyrelserna har en styrelse med begränsat ansvar. Ansvarsfördelningen mellan central och regional myndighet är reglerad dels genom myndighetens instruktion, dels genom Skogsstyrelsens arbetsordning.
14.3 Överväganden
Utredningens förslag: Fördelningen av uppgifter och ansvar mellan en central förvaltningsmyndighet och underlydande regionala och lokala myndigheter skall inte till någon del ske genom bestämmelser i myndighetsförordningen. Denna reglering skall, liksom hittills, ske genom bestämmelser i instruktionen för myndigheterna och genom sådana utfyllande bestämmelser som den centrala myndigheten kan besluta om.
De förvaltningsområden som fortfarande är organiserade med en central myndighet samt underlydande regionala och lokala myndigheter är inte många. Utvecklingen under de senaste åren tyder också på att en sådan organisationsmodell kommer att bli allt mindre vanlig.
Verksförordningen innehåller inte några bestämmelser som reglerar fördelningen av uppgifter och ansvar mellan central, regional och lokal myndighet. Sådana bestämmelser finns i huvudsak i de instruktioner som gäller för respektive förvaltningsområde och myndigheternas arbetsordningar.
Den fördelning av uppgifter och ansvar som i dag tillämpas mellan olika myndighetsnivåer är anpassad efter förutsättningarna för verksamheten inom respektive förvaltningsområde. Variationerna är av naturliga skäl betydande. Det är därför knappast möjligt att finna en generell reglering som är lämplig för
Ansvarsfördelning… SOU 2004:23
168
flertalet av de berörda myndigheterna och som samtidigt är av sådan omfattning att det är meningsfullt att ta in bestämmelserna i myndighetsförordningen.
Av ovan anförda skäl anser utredningen att bestämmelser om fördelningen av uppgifter och ansvar mellan myndigheter på central, regional respektive lokal nivå inte lämpligen bör tas in i myndighetsförordningen. Liksom hittills bör regleringen ske genom bestämmelser i den instruktion som gäller för berörda myndigheter och genom bestämmelser som den centrala myndigheten beslutar.
169
15 Återrapportering
15.1 Inledning
I direktiven anges att kraven på återrapportering ofta medför en stor arbetsbelastning för myndigheterna.
Skyldigheten att återrapportera kan vara särskilt betungande för nämndmyndigheter och andra små myndigheter och av dem upplevas som onödig. Det gäller särskilt sådana återrapporteringskrav som inte direkt rör den egna verksamheten men som gäller generellt till följd av författningsreglering eller andra regeringsbeslut.
Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt.
15.2 Hur sker återrapporteringen?
Regleringsbrev
Regleringsbreven är regeringens viktigaste styrinstrument i förhållande till myndigheterna. De utfärdas årligen för alla myndigheter och skall avse all verksamhet. I regleringsbrevet anger regeringen vad myndigheten skall utföra under budgetåret och de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten. Där anges också återrapporteringskrav som skall utgöra ett underlag för regeringen att bedöma myndighetens insatser.
Återrapportering SOU 2004:23
170
Återrapportering
Myndigheternas återrapportering till regeringen sker på flera olika sätt. Den sker främst genom årsredovisning och delårsrapport, men även i separata dokument eller särskilda rapporter med anledning av återrapporteringskrav angivna i särskilda regeringsbeslut eller på annat sätt.
Närmare bestämmelser om upprättande av årsredovisning m.m. finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Ekonomistyrningsverket utfärdar föreskrifter till förordningen och har som en av sina uppgifter i instruktionen att utveckla årsredovisningen för staten samt formerna för myndigheternas budgetunderlag, delårsrapport och årsredovisning. Årsredovisningen tillsammans med annan återrapportering gör det möjligt för regeringen att kontrollera att myndigheterna uppfyllt de krav man ställt på dem. I årsredovisningen redogörs även för hur olika verksamheter finansierats. I detta sammanhang kan också nämnas att vid den årliga revisionen görs en kontroll av om ledningens förvaltning står i överensstämmelse med gällande förordningar och andra beslut.
Av förordningen framgår att myndigheten årligen skall upprätta och till regeringen lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Myndigheten skall senast den 22 februari varje år lämna en årsredovisning avseende det senaste räkenskapsåret. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed, vilket innebär att den skall ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Årsredovisningen kan sägas utgöra myndigheternas officiella avrapportering av verksamheten under det gångna året till regeringen. Av årsredovisningen skall framgå om och hur myndigheten uppfyllt regeringens krav i regleringsbrevet. Delårsrapporten skall lämnas senast den 15 augusti varje år och skall avse de första sex månaderna av det pågående räkenskapsåret.
Återrapportering i särskilda dokument, skrivelser eller rapporter lämnas oftast med anledning av särskilda regeringsuppdrag.
Några myndigheter har särskilda återrapporteringskrav i instruktionen. Exempelvis gäller ibland att de särskilda organ som finns inom myndigheten skall avge särskilda rapporter i vissa frågor. För andra myndigheter gäller att de som en av sina uppgifter i instruktionen har att rapportera till regeringen i vissa
SOU 2004:23 Återrapportering
171
frågor. Lotteriinspektionen skall t.ex. följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt.
Även budgetunderlaget kan ibland innehålla fakta som har karaktär av återrapportering.
Till dessa krav på skriftlig återrapportering kommer den årliga, muntliga mål- och resultatdialogen som hålls mellan ansvarigt departements politiska ledning och myndighetsledningen. Syftet med mål- och resultatdialogen är i första hand ”att följa upp myndighetens verksamhet för det gångna året och utifrån den kunskapen diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.”
1
I detta sammanhang bör nämnas att det finns myndigheter för vilka regeringen gör undantag från återrapporteringskraven. För exempelvis nämndmyndigheter som inte disponerar egna anslag kan det räcka med att nämndmyndigheten översiktligt beskriver hur verksamheten bedrivits och att verksamhetsberättelsen sedan fogas till värdmyndighetens årsredovisning.
15.3 Uppgifter från myndigheterna
Utredningen har i sin enkät till myndigheterna frågat bl.a. om myndigheterna ser några möjligheter att förenkla återrapporteringen. Nedan ges en sammanfattning av de svar som lämnats.
Delårsrapporten
Flera myndigheter menar att det skulle underlätta mycket för de mindre myndigheterna om delårsrapporten togs bort och all återrapportering samlades i årsredovisningen. I anslutning till detta har anförts att utgiftsprognoserna i stället borde kunna utvecklas. Delårsrapporten skulle alltså enligt dessa myndigheter avskaffas och ersättas av prognoserna i kvartalsrapporten.
Några myndigheter har ifrågasatt nödvändigheten av att styrelsen fattar beslut om delårsrapporten och menat att myndighetschefen själv bör kunna besluta om delårsrapporten.
1
Cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2003, Finansdepartementet cirkulär nr Fi 2003:1.
Återrapportering SOU 2004:23
172
Väsentlig information
Många myndigheter har pekat på att kraven på dem är ständigt ökande och menar att behovet av information bör prövas innan kraven ställs. Kraven på återrapportering bör i högre grad relateras till myndigheternas verksamhet. Kraven skulle kunna göras mindre detaljerade och mer inriktade på huvudsyftet med verksamheten samt begränsas till strategiskt viktiga frågor.
För myndigheterna skulle det underlätta om Regeringskansliet begärde endast sådan information som verkligen behövs. Detta kräver en bra dialog mellan myndigheten och regeringen. Det har framhållits att vilken återrapportering som behövs skall bedömas varje gång som kravet ställs upp.
Bättre samordning
En bättre samordning av årsredovisning och övrig rapportering skulle också underlätta för myndigheterna. Någon myndighet anser att samtliga återrapporteringskrav bör finnas samlade i ett dokument, regleringsbrevet. Många av kraven är otydligt utformade och en del är upprepningar av andra återrapporteringskrav. En högre grad av avvikelserapportering bör göras i stället för en komplett redovisning varje år. Bättre struktur och samordning i regleringsbreven skulle underlätta återrapporteringen. Årsredovisningens krav bör förenklas och anpassas till hur verksamheten faktiskt bedrivs. Några menar också att möjligheterna att återrapportera elektroniskt bör utvecklas.
Kvalitet
Några myndigheter menar att den omfattande återrapporteringen i kvantitativa termer borde förskjutas mot en återrapportering som tar sikte på måluppfyllelse.
Återrapporteringen bör koncentreras till ett mindre antal rapporter.
SOU 2004:23 Återrapportering
173
Generella krav
Vissa mindre myndigheter vars verksamhet är begränsad till specifika frågor är kritiska mot de återrapporteringskrav som gäller alla generellt. Vissa av dessa krav, exempelvis åtgärder mot etnisk diskriminering, har i många fall inte någon bäring på deras verksamhet. Att återrapportera om kompetensförsörjningen när myndigheten inte ens har en handfull anställda tycks inte heller särskilt meningsfullt. Någon myndighet uttryckte det på följande sätt. ”Fyrkantiga generella krav ställer till problem på grund av myndighetens litenhet, och blir emellanåt direkt löjliga.”
Löpande dialog
Många anger att den löpande dialog de för med ansvarigt departementet angående vad som skall återrapporteras gör att återrapporteringen fungerar bättre.
Övrigt
Sida har i maj 2002 gett in en särskild skrivelse till regeringen med förslag till förenklingar av Sidas årsredovisning. Skrivelsen tar i stora delar sikte på vad som sagts ovan. I skrivelsen har myndigheten anfört att det är angeläget att skapa en mer överblickbar årsredovisning och bättre möjligheter till jämförelser mellan åren.
Det stora antalet återrapporteringskrav i årsredovisningen innebär att presentationen i rapporten blir mindre enhetlig, eftersom framställningen bryts av specifika återrapporteringskrav för olika verksamhetsgrenar. Därmed minskar enligt styrelsens mening dokumentets informativa värde för allmänhet och intressenter. För att kunna jämföra verksamhetens utveckling över tiden är det också av stor vikt att definitionerna av verksamhetsgrenar och årsredovisningens struktur är enkel och stabil.
Återrapportering SOU 2004:23
174
15.4 Överväganden
Utredningens bedömning: Beträffande såväl stora som små myndigheter är det viktigt att det förs en löpande dialog mellan ansvarigt departement och myndigheten om kraven på återrapportering, och att kraven, med utgångspunkt i vad som kommer fram i dialogen, anpassas efter myndighetens verksamhet och begränsas till uppgifter som verkligen behövs för att bedöma effektivitet, måluppfyllelse och utveckling av verksamheten. Vidare är det angeläget att regleringsbrev och övriga dokument som styr återrapporteringen är klara och tydliga.
Myndigheternas skyldighet att upprätta årsredovisning och delårsrapport finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Vad en myndighet skall återrapportera styrs främst av regleringsbrevet, men även genom andra dokument för vilka redogjorts ovan.
Allra viktigast för myndigheternas arbete med återrapportering är hur regeringen utformar myndigheternas regleringsbrev och återrapporteringskraven i dessa. Inom Regeringskansliet pågår ständigt arbete med att utveckla regleringsbreven.
Den dialog som sker mellan myndigheten och ansvarigt departement om återrapporteringskrav är mycket uppskattad bland myndigheterna. Dialogen bör vara kontinuerlig och bör på sikt kunna leda till återrapporteringskrav som är väl anpassade till respektive myndighets verksamhet och som är begränsade till uppgifter som verkligen behövs.
När regeringen överväger generella krav på återrapportering är det viktigt att beakta att det kan finnas många mindre myndigheter där en återrapportering, beroende på verksamhetens inriktning och omfattning, inte är meningsfull.
Det är också viktigt att kraven på återrapportering är tydliga. Ju tydligare regleringsbrevet är i detta avseende desto enklare blir myndighetens arbete. En rationell och relevant återrapportering förutsätter också att kraven är väl specificerade och någorlunda konstanta över tiden, så att inte rapporteringssystem och rutiner hela tiden släpar efter i förhållande till kraven.
Uppenbarligen bör kraven samordnas i de fall det förekommer olika uppgiftsinsamlare.
175
16 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelser
16.1 Inledning
Riksrevisionsverket (RRV) påtalade i sin rapport för 2000 att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. Av utredningens direktiv framgår att utredaren skall göra en bedömning av lämpligheten av att införa motsvarande krav i myndighetsförordningen och härvid också beakta inrättandet av Riksrevisionen.
RRV lades ned den 1 juli 2003 då Riksrevisionen inrättades. Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen som har till uppgift att granska statens verksamhet. Beträffande Riksrevisionens revisionsberättelser anges i 15 § verksförordningen följande.
Om Riksrevisionens revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom en månad efter berättelsens överlämnande, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen.
Myndighetens redovisning till regeringen ligger sedan till grund för regeringens årliga redovisning för riksdagen av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.
16.2 Uppgifter från RRV och Riksrevisionen
Av dåvarande RRV:s rapport för 2000 framgår bl.a. följande.
RRV lämnade årligen cirka 270 revisionsberättelser till regeringen avseende myndigheternas årsredovisning och ledningens förvaltning. I normalfallet följde revisionsberättelsen en så kallad standardutformning och innehöll ett uttalande om att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande.
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens… SOU 2004:23
176
Det fanns tre typer av avvikelser från en standardutformad revisionsberättelse:
Invändning: RRV hade konstaterat att det fanns ett eller flera väsentliga fel i årsredovisning och/eller ledningens förvaltning.
Upplysning: RRV hade konstaterat att årsredovisningen i allt väsentligt var rättvisande men hade lämnat någon form av information som RRV bedömde att en läsare behövde för att rätt bedöma årsredovisningen. Upplysningen kunde bl.a. innehålla information om att regeringen medgett dispenser från fastställda föreskrifter eller referera till ett avsnitt i årsredovisningen som RRV bedömde vara av särskild betydelse.
Inskränkning: RRV hade av olika skäl inte kunnat fullgöra revisionen enligt god sed och RRV:s uttalande omfattade därigenom inte hela årsredovisningen. I revisionen angavs i dessa fall också skälen till att så inte hade kunnat ske.
Enligt verksförordningen skall myndigheten besluta om åtgärder med anledning av en invändning inom en månad från det att revisionsberättelsen överlämnades samt redovisa åtgärderna till regeringen. När det gäller upplysningar och inskränkningar finns inga bestämmelser i verksförordningen om hur dessa skall hanteras.
Även om sådana avvikelser normalt inte innebär något krav på omedelbara åtgärder så kunde såväl upplysningar som inskränkningar dock komma att kräva åtgärder både från myndighetens sida och av regeringen. RRV menade därför att det fanns anledning för myndigheten att kommentera innehållet även avseende dessa former av avvikelser från en standardutformad revisionsberättelse.
Enligt uppgift från Riksrevisionen används begreppen invändning, upplysning och inskränkning tills vidare även i Riksrevisionen. Begreppen invändning och upplysning har använts av och till i revisionsberättelserna. Inskränkning har, såvitt framkommit, hittills aldrig använts.
16.3 Uppgifter från myndigheterna
I utredningens enkät fick myndigheterna frågan vad det skulle innebära för dem om kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar skulle utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar. Några myndigheter svarade
SOU 2004:23 Åtgärder med anledning av Riksrevisionens…
177
att det skulle innebära merarbete. De flesta svarade dock att detta inte skulle bli fallet men avstyrkte förslaget av andra skäl.
De som avstyrkte förslaget angav framför allt att det skulle leda till alltför mycket administration och byråkrati. De ansåg vidare att det fanns en risk för att det som är väsentligt i redovisningen kommer bort och att Regeringskansliet får en utökad arbetsbelastning som inte ger något mervärde. En redovisning skulle endast vara en formsak. Det borde vara myndighetens lednings sak att bevaka att revisionens upplysningar och inskränkningar åtgärdades. Ett ytterligare argument som fördes fram var att den av RRV föreslagna ordningen skulle kunna leda till att regeringen fick ta ställning till alltför många frågor av detaljkaraktär. Några enstaka myndigheter ansåg att det vore positivt att få bemöta RRV:s upplysningar och inskränkningar samt att en sådan rapportering skulle förbättra dialogen mellan myndigheten och regeringen.
16.4 Överväganden
Utredningens bedömning: Kravet på att myndigheter inom en månad efter revisionsberättelsens överlämnande skall redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en invändning i revisionsberättelsen bör inte utökas till att omfatta även upplysningar och inskränkningar.
För att den redovisning som sker till regeringen skall vara meningsfull måste den avse väsentligheter. Självfallet är det av stor vikt med en omsorgsfull återredovisning med anledning av en invändning. Den information som lämnas i upplysningar begränsar sig till sådant som är bra för en läsare att känna till. Avvikelse i form av inskränkning har hittills inte tillämpats. Om det förhållandet att granskning inte skett beror på myndigheten och inte avser en mindre väsentlig del av redovisningen utgår utredningen ifrån att detta resulterar i en invändning från Riksrevisionen. Mot denna bakgrund finner utredningen att en utökad redovisningsskyldighet för myndigheterna med anledning av avvikelser i revisionsberättelserna endast skulle medföra merarbete för Regeringskansliet och myndigheterna utan motsvarande nytta för ledningen av den statliga verksamheten.
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens… SOU 2004:23
178
Inget hindrar naturligtvis att regeringen eller myndigheten tar upp sådana avvikelser i mål- och resultatdialogen.
Sammantaget anser utredningen att den ordning som råder i dag med en rapportering från myndigheterna till regeringen av Riksrevisionens invändningar är tillfyllest (se 50 § förslaget till myndighetsförordning).
179
17 Processbehörighet
17.1 Inledning
Varje myndighet får inom sitt verksamhetsområde ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheten får själv lösa tvister genom tilläggs- och ändringsavtal och även ingå förlikningar utom rätta om något annat inte är föreskrivet. För att få föra statens talan vid domstol krävs det dock ett uttryckligt bemyndigande. Enligt 2 § verksförordningen ges myndigheter rätt att inom sitt verksamhetsområde företräda staten vid domstol. För vissa typer av tvister är processbehörigheten särskilt reglerad genom andra bestämmelser. Flertalet myndigheter, dock inte alla, har genom sina instruktioner fått processbehörighet enligt 2 § verksförordningen. Myndigheter som saknar processbehörighet är hänvisade till Justitiekanslern som enligt sin instruktion (1975:1345) har en generell rätt att företräda staten.
Justitiekanslern har i en skrivelse till regeringen (2000-10-05, Dnr 3037-00-94) hemställt att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att samtliga myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol.
17.2 Nuvarande ordning
17.2.1 Allmänna bestämmelser om myndigheternas processbehörighet
Processbehörighet enligt verksförordningen
Av 2 § verksförordningen följer att myndigheten inom sitt verksamhetsområde företräder staten vid domstol. Detta innebär att myndigheten antingen genom egna företrädare eller genom att uppdra åt någon annan myndighet eller åt ett ombud för
Processbehörighet SOU 2004:23
180
myndighetens talan. 2 § verksförordningen är tillämplig i de fall där regeringen föreskrivit det i myndighetens instruktion.
De myndigheter som inte har processbehörighet är hänvisade till Justitiekanslern för biträde om en tvist skall prövas i domstol.
Justitiekanslerns generella rätt att företräda staten
Justitiekanslern har en generell rätt att företräda staten. Enligt 2 § första stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger det Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. Om det inte ankommer på någon annan myndighet skall Justitiekanslern föra eller låta föra statens talan i mål som rör statens rätt. Justitiekanslerns behörighet är således subsidiär till den rätt att företräda staten som kan ha getts åt en särskild myndighet.
Enligt 2 § andra stycket i instruktionen har Justitiekanslern alltid rätt att från en myndighet överta uppgiften att bevaka statens rätt i tvister som prövas eller som kan bli föremål för prövning av en allmän domstol, om detta i ett särskilt fall ter sig befogat. Detta gäller även om en annan myndighet har getts bemyndigande att företräda staten.
Tvåpartsprocess enligt förvaltningsprocesslagen
Genom ändringar i förvaltningsprocesslagen (1971:291) infördes 1995 en obligatorisk tvåpartsprocess inom förvaltningsrätten. Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart när en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till domstol. När handlingarna i målet överlämnats till domstolen företräds staten alltså i dessa fall av den myndighet som fattade det överklagade beslutet. Av 33 § förvaltningsprocesslagen följer vidare att myndigheten i sin tur har rätt att överklaga domstolens beslut.
Offentligrättsliga tvister
När det gäller andra tvister av offentligrättslig art finns det i regel uttryckliga bestämmelser om att någon särskild myndighet skall företräda staten, t.ex. i brottmål.
SOU 2004:23 Processbehörighet
181
Även i övrigt finns ett antal typer av tvister där processbehörigheten – med vissa undantag – är särskilt reglerad. Det gäller främst i fråga om statens fordringar, arbetstvister och utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten.
17.2.2 Processbehörighet som är särskilt reglerad
Statliga fordringar
Genom förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar har myndigheter under regeringen getts ansvar att själva bevaka och driva in vissa fordringar. Förordningen omfattar fordringar som staten har rätt till och som inte omfattas av lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. Sistnämnda lag avser handläggning hos kronofogdemyndigheterna av allmänna mål om verkställighet enligt utsökningsbalken av t.ex. skatter, brottsofferavgifter m.m.
Av förordningens 13 § följer att alla statliga myndigheter under regeringen har rätt att företräda staten inför domstol i mål eller ärenden som rör myndighetens fordringar. Myndigheten får också uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan.
Förordningen är i huvudsak tillämplig på fordringar avseende betalning för sådana varor och tjänster som myndigheten enligt avgiftsförordningen (1992:191) eller på annat sätt har rätt att ta betalt för. För andra tvister, som rör myndighetens fordringar när dessa varken omfattas av förordningen om hantering av statliga fordringar eller av lagen om indrivning av statliga fordringar, faller rätten att processa tillbaka på Justitiekanslern eller, om myndigheten har processbehörighet enligt 2 § verksförordningen, på myndigheten.
Arbetstvister
Enligt 9 § förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m. företräder Arbetsgivarverket, med vissa undantag, staten såväl vid som utom domstol i tvister som rör förhållandet mellan staten som arbetsgivare och arbetstagare hos staten, om tvisten skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.
Processbehörighet SOU 2004:23
182
Regeln gäller inte tvister som avser krav på sådan förmån som har utgått i anledning av anställning, om inte kravet grundas på kollektivavtal.
Vidare finns det i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn föreskrifter om behörighet för Riksdagens ombudsmän respektive Justitiekanslern att föra talan i sådana arbetstvister där en fråga om åläggande av disciplinpåföljd har initierats eller ett beslut om disciplinansvar har överklagats av Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern.
Utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten
Handläggningen av frågor rörande utomobligatoriska skadeståndanspråk mot staten regleras genom förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I 3 och 4 §§ regleras vem av Justitiekanslern och Kammarkollegiet som handlägger sådana anspråk. Av 5 § framgår att andra anspråk än de som anges i 3 och 4 §§ skall handläggas av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat. Om det inte finns någon central förvaltningsmyndighet för en viss verksamhet handläggs anspråket av Justitiekanslern.
Av 6 § framgår att den myndighet som enligt förordningen handlägger ett ärende om anspråk mot staten också för statens talan inför domstol.
Enligt 2 § skall förordningen tillämpas oavsett vad som gäller enligt bestämmelser i myndighetens instruktion eller andra författningar som har beslutats av regeringen. Detta innebär att vissa myndigheter har exklusiv kompetens att företräda staten när det gäller utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten. Beträffande utomobligatoriska skadeståndsanspråk som staten riktar mot enskilda gäller de allmänna bestämmelserna om myndigheters processbehörighet.
I sammanhanget kan nämnas att Justitiekanslern i en framställning till regeringen föreslagit vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om skadeståndsanspråk mot staten samt att dessa frågor inte omfattas av utredningens uppdrag. Utredningen har dock tagit upp frågan om begreppet central förvaltningsmyndighet i kapitel 3.
SOU 2004:23 Processbehörighet
183
När det gäller skadestånd på avtalsrättslig grund som riktas mot staten finns det ingen särskild reglering. Alltså företräds staten i sådana fall antingen av den berörda myndigheten eller, i de fall då myndigheten saknar processbehörighet enligt verksförordningen, av Justitiekanslern i enlighet med dennes generella rätt att företräda staten.
17.3 Justitiekanslerns förslag
Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det flera skäl för att myndigheterna generellt bör ges behörighet att företräda staten inför domstol i tvister som hänför sig till deras verksamhet, med undantag dock för sådana tvister där processbehörigheten är särskilt reglerad.
Justitiekanslern anförde i ovan nämnda skrivelse bl.a. följande. Ett inslag i det senaste årtiondets reformering av statsförvaltningen är att myndigheterna har anförtrotts att själva träffa avtal om hyror, inköp av materiel m.m. samt företa andra rättshandlingar, uppgifter som tidigare sköttes centralt av stabsorgan som Byggnadsstyrelsen, Statskontoret m.fl. Detta medför att risken för tvister mellan enskilda myndigheter och andra ökar. Frågan om vilka myndigheter som skall vara processbehöriga har därmed fått ökad betydelse. Samtidigt har utvecklingen fört med sig att det i högre grad än tidigare framstår som naturligt att varje myndighet har behörighet att själv företräda staten vid olika tvister som har anknytning till myndighetens avtal och andra rättshandlingar.
Bestämmelser om processbehörighet kan införas genom en hänvisning till 2 § verksförordningen i aktuella myndighetsinstruktioner. Ett annat sätt kan vara att reglera myndigheternas behörighet att företräda staten inför domstol i en särskild förordning. En sådan förordning om statliga myndigheters processbehörighet skulle, förutom att först och främst innehålla en motsvarighet till 2 § verksförordningen, kunna utesluta vissa sakområden där processbehörigheten alltjämt kan behöva vara särskilt reglerad, t.ex. genom förordningen om handläggning av skadeståndanspråk mot staten. På det sättet skulle samtliga myndigheter direkt genom förordningen ges behörighet att företräda staten inför domstol utan att en hänvisning till 2 § verksförordningen skulle behöva tas in i varje myndighets-
Processbehörighet SOU 2004:23
184
instruktion samtidigt som även andra gällande bestämmelser om processbehörighet skulle bli lättare att överskåda.
17.4 Särskilt om myndigheternas processbehörighet
17.4.1 Uppgifter från myndigheterna
I den enkätundersökning som utredningen tillställt myndigheterna har följande framkommit om myndigheternas processbehörighet.
En övervägande del av myndigheterna har genom sina instruktioner tilldelats processbehörighet. Detta gäller dock inte alla och flera såväl stora som små myndigheter saknar processbehörighet. Exempel på myndigheter som saknar processbehörighet är Konjunkturinstitutet, Arbetsmiljöverket, Kemikalieinspektionen, Strålskyddsinstitutet, Kärnkraftsinspektionen, Statens konstråd och Statens kulturråd. Inte heller Regeringskansliet har processbehörighet.
Bland de myndigheter som har styrelser har de flesta processbehörighet. Bland de som har styrelse med fullt ansvar är främst forskningsråden undantagna. Bland myndigheter som har styrelse med begränsat ansvar är bl.a. Naturvårdsverket och Rymdstyrelsen undantagna. Även flera av museerna saknar processbehörighet.
För de flesta av dessa myndigheter gäller att de processar mycket sällan eller aldrig. Exempel på motsatsen är bl.a. Banverket och Vägverket. Banverket processar ofta, särskilt i vattenmål och andra typer av miljömål. Myndigheten handlägger också en stor mängd skadestånd på grund av skador i samband med tågtrafik. Vägverket har ungefär 20–30 processer pågående över tiden. Dessa avser i huvudsak skadestånd, miljöskador och entreprenadtvister. Hos båda dessa myndigheter är det vanligtvis myndighetens företrädare som processar, men det händer också att ombud anlitas.
Efter en ändring i högskoleförordningen 1998 fick samtliga universitet och högskolor processbehörighet. Högskolorna anser att systemet med att de för sin egen talan fungerar bra.
Bland enrådighetsverken har drygt 75 % processbehörighet. Bland de som saknar processbehörighet finns bl.a. Allmänna reklamationsnämnden, Ekobrottsmyndigheten och Riksåklagaren. De allra flesta av dessa myndigheter processar aldrig eller mycket sällan. Dock att de myndigheter som har att pröva tillstånds- och
SOU 2004:23 Processbehörighet
185
avgiftsärenden, som t.ex. Radio- och TV-verket, regelbundet processar i sådana ärenden.
Bland nämndmyndigheterna har cirka hälften processbehörighet. För samtliga gäller att de processar mycket sällan beträffande statens enskilda rätt.
Samtliga länsstyrelser har processbehörighet enligt 2 § verksförordningen. Myndigheterna processar sällan i ärenden som rör dem själva, dock att länsstyrelserna inom sina verksamhetsområden ofta för det allmännas talan vid bl.a. förvaltningsdomstol och miljödomstol. Dessa processer är vanligt förekommande och talan förs oftast av myndighetens chefsjurist eller annan jurist vid myndigheten. Det har också förekommit att någon länsstyrelse anlitat ombud för att processa.
För myndigheter med underlydande regionala och lokala myndigheter gäller att den centrala myndigheten för talan också för de myndigheter som sorterar under denna.
Slutligen har framkommit att de myndigheter som har processbehörighet, men som processar sällan eller mycket sällan, vid en eventuell process förmodligen skulle anlita ombud eller att frågan skulle få avgöras utifrån vad processen gäller. Detta gäller för såväl stora som små myndigheter. Även många av de myndigheter som processar oftare uppger att de från fall till fall anlitar ombud. Som skäl härför uppger myndigheterna att det är få muntliga processer i domstol, att det är svårt att upprätthålla den kompetens som krävs för dessa och att man särskilt vid större processer saknar de resurser som krävs.
17.4.2 Uppgifter från Justitiekanslern
I de fall där Justitiekanslern processar för myndigheterna gäller tvisten oftast skadestånd antingen på grund av fel eller försummelse i myndighetsutövning, s.k. beslutsskador, som Justitiekanslern enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten har ensamrätt att handlägga (se ovan) eller faktiska skador för myndigheter som inte är centrala förvaltningsmyndigheter. Det händer också att Justitiekanslern går in och övertar en process som inletts mot en myndighet. Så är fallet t.ex. för närvarande där Justitiekanslern för Statens Fastighetsverks räkning har flera processer gällande bl.a. äganderätten till mark ovanför odlingsgränsen.
Processbehörighet SOU 2004:23
186
De fall där Justitiekanslern företräder myndigheten på grund av att den berörda myndigheten saknar processbehörighet är inte många. Under perioden 1 januari 2000 – 1 december 2002 har det till Justitiekanslern från myndigheter som saknar särskild processbehörighet, kommit in drygt tio ärenden. Av dessa är sju stycken sådana där Justitiekanslern lämnat myndigheten fullmakt att företräda staten, två från Statens strålskyddsinstitut, tre från Naturvårdsverket, ett från Formas (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) och ett från Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde. I de fall där Justitiekanslern för statens talan kommer ett fall från Svenska EFSrådet, ett från Fonden för fukt- och mögelskador och något fall från en kronofogdemyndighet.
17.5 Överväganden
Utredningens förslag: Samtliga myndigheter under regeringen skall ges behörighet att inom sitt verksamhetsområde själva föra statens talan vid domstol (processbehörighet), med undantag dock för sådana skadeståndsanspråk som regleras särskilt i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och sådana arbetstvister som omfattas av förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal, m.m.
Myndigheterna skall ha tillgång till juridisk rådgivning och även mer omfattande juridiskt stöd av Kammarkollegiet.
Kammarkollegiet skall ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen.
Processbehörighet
Under senare år har myndigheterna i allt större utsträckning tillåtits att själva ingå de avtal och ikläda sig (staten) de förpliktelser som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheterna har även rätt att träffa uppgörelser utom rätta och att anlita ombud i en tvist så länge den inte hänskjutits till domstol. För att få föra talan i domstol krävs det dock ett uttryckligt bemyndigande i respektive myndighets instruktion.
När frågor rörande statliga myndigheters processbehörighet aktualiserats hos Justitiekanslern har denne kunnat konstatera att
SOU 2004:23 Processbehörighet
187
processbehörighet verkar ha getts mer eller mindre slumpartat och irrationellt. Utredningen delar denna uppfattning. Liksom det finns flera små myndigheter utan särskild juridisk kompetens som har processbehörighet, finns det flera stora myndigheter med juridisk kompetens som saknar processbehörighet.
Att vissa myndigheter saknar processbehörighet medför i flera avseenden praktiska problem såväl för den enskilda myndigheten som för Justitiekanslern.
I utredningen har framkommit att förhållandena i de tvister som hänskjutits till Justitiekanslern ofta är så speciella att endast myndighetens företrädare själv känner till dem. De praktiska olägenheterna av att de som besitter sakkunskapen inte har behörighet att föra talan vid domstol visar sig inte minst i sådana fall då Justitiekanslern på grund av målets natur anser sig behöva anlita en advokat som ombud för staten. Justitiekanslern uppträder då, enligt egen utsago, oftast endast som en informationskanal mellan myndigheten och advokaten.
Det kan också förekomma att en myndighet, långt innan en eventuell talan vid domstol väcks, anlitar ett ombud som för myndighetens talan och förhandlar med en motpart och dennes ombud. När sedan talan väcks vid domstol och Justitiekanslern skall ta över processen, finns i praktiken ofta inte något annat alternativ än att Justitiekanslern ger myndigheten fullmakt att föra talan och fortsätta att anlita det ombud myndigheten redan har valt.
Vidare rör de tvister som uppkommer sällan frågor som hör till Justitiekanslerns normala arbetsuppgifter. Som exempel på frågor som uppkommit vid tvister har Justitiekanslern nämnt rätten till arbetstagares uppfinningar, skadeståndsanspråk från en myndighet gentemot en revisor i ett aktiebolag, uppsägning av hyresavtal och skadestånd vid firmaintrång.
Såvitt avser kostnaden för en process har det i princip inte någon ekonomisk betydelse för myndigheten om myndigheten processar själv eller om Justitiekanslern processar för myndighetens räkning. Kostnaden för processen belastar myndigheten i båda fallen. Detta framgår av Justitiekanslerns regleringsbrev för budgetåret 2002 avseende anslaget 4:13. Kostnader för vissa skaderegleringar m.m., där det anges att Justitiekanslern i förekommande fall får uppdra åt den eller de myndigheter som berörs av ett skaderegleringsärende eller en rättegång att ombesörja att skadeståndsbelopp eller annat ersättningsbelopp, kostnad för ombud i ärendet hos
Processbehörighet SOU 2004:23
188
Justitiekanslern samt rättegångskostnad som domstolen har beslutat om utbetalas till motparten.
För såväl stora som små myndigheter gäller att de oftast måste vända sig till ett ombud med processvana för att statens talan skall bli utförd på bästa sätt. Detta gäller även när myndigheter som processar regelmässigt i vissa typer av mål hamnar i andra typer av tvister, t.ex. i allmän domstol eller arbetsdomstol. Även Justitiekanslern, som i stor utsträckning själv driver processerna, anlitar ombud i vissa fall.
Varje myndighet som enligt sin instruktion har processbehörighet måste ha ansetts vara kapabel att bedöma om den har egen juridisk kompetens och egna resurser för att processa eller om uppdraget att föra statens talan skall lämnas till en annan myndighet eller till ett ombud. Man kan därmed utgå från att även de myndigheter som i dag saknar processbehörighet och som kanske inte anser sig ha anställda som har erforderlig processkompetens själva kan bedöma om de behöver anlita ombud. Detta på samma sätt som myndigheten inhämtar specialistkompetens inom andra områden där det behövs. Att myndigheterna skulle brista i omdöme vid utnyttjandet av sin processbehörighet och på det sättet åsamka staten onödiga kostnader är därmed en risk som man bör kunna bortse från.
Av ovan anförda skäl ansluter sig utredningen till Justitiekanslerns bedömning och anser att bestämmelserna bör ändras på sätt att samtliga myndigheter ges behörighet att inom sitt verksamhetsområde föra statens talan vid domstol. Detta kräver dock att myndigheterna ges möjlighet att få kvalificerat juridiskt stöd från någon myndighet.
Juridisk rådgivning och stöd
För det fall en myndighet känner osäkerhet om hur den skall agera i en uppkommande tvist, bör det finnas möjlighet att vända sig till en annan myndighet med kvalificerad juridisk kompetens för i första hand råd men vid behov även biträde eller annat konkret stöd. Kammarkollegiet har en bred juridisk verksamhet med uppgift bl.a. att företräda staten och andra allmänna intressen. Vidare lämnar kollegiet i olika avseenden service till andra myndigheter. Serviceverksamheten är avgiftsfinansierad och avser bl.a. ekonomiadministration, riskhantering samt fordrings-
SOU 2004:23 Processbehörighet
189
bevakning och i begränsad omfattning annan juridisk service. Mot denna bakgrund anser utredningen att kollegiets servicefunktion i förhållande till andra myndigheter bör utvidgas och att kollegiet även bör få i uppgift att bistå myndigheter under regeringen med enklare råd i frågor som rör tillvaratagande av statens rätt i tvister vid domstol. En sådan rådgivning bör dock vara kostnadsfri för myndigheterna. Kollegiets rådgivande uppgift bör framgå av kollegiets instruktion.
Utöver det enklare stöd som kan rymmas inom ramen för en kostnadsfri rådgivning kan myndigheterna ha behov av ett mer avancerat stöd i form av exempelvis rättsutredningar, förhandlingsstöd eller biträde i en process. I många fall kan erforderlig kompetens finnas inom Kammarkollegiet men i viss utsträckning torde det vara erforderligt att vända sig till ett externt ombud för att tillgodose behoven. För denna form av stöd måste en marknadsmässig ersättning utgå, oavsett om stödet lämnas av kollegiet eller någon annan. Utredningen vill här peka på möjligheten att den verksamhetsförsäkring, som Kammarkollegiet tillhandahåller inom ramen för det interna statliga riskfinansieringsstödet, kompletteras med ett rättsskyddsmoment. Processkostnaderna skulle med en sådan lösning spridas inom hela statsförvaltningen. Utredningen vill därför föreslå att Kammarkollegiet ges i uppdrag att dels utreda förutsättningarna för ett rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen, dels redovisa de villkor som lämpligen bör gälla för ett sådant moment.
Ett alternativ till en utökad roll för Kammarkollegiet skulle kunna vara ett centralt ramavtal avseende juridiska tjänster. Myndigheter som behöver advokatstöd skulle därmed inte behöva upphandla tjänsterna utan i stället ha möjlighet att vid behov avropa dessa. Frågan är dock om myndigheternas behov av extern juristkompetens är sådant att det motiverar ett centralt ramavtal. Tjänsterna torde ofta ha sådan karaktär att de bör upphandlas från fall till fall. Dessutom är behoven spridda över hela landet.
Principiellt viktiga tvister
Det bör i detta sammanhang nämnas att en tvist kan vara av sådan principiell betydelse och att Justitiekanslern av det skälet bör föra statens talan. Myndigheterna skall i dessa fall enligt nuvarande ordning samråda med Justitiekanslern, som har möjlighet att ta
Processbehörighet SOU 2004:23
190
över tvisten. Utredningen föreslår ingen ändring på den punkten. Det är emellertid inte ovanligt att Justitiekanslern i övertagna tvister själv anlitar en advokat för att utföra statens talan. Oavsett om Justitiekanslern själv för talan eller anlitar ett eget ombud bör processkostnaderna täckas genom rättsskyddsmoment i verksamhetsförsäkringen (om ett sådant finns) eller av myndigheten själv.
Reglering
Den praktiska effekten av utredningens förslag blir förmodligen inte särskilt omfattande. Som nämnts ovan är det endast ett fåtal processer som Justitiekanslern har för myndigheternas räkning på grund av att dessa saknar processbehörighet.
Författningsmässigt genomförs ändringen genom att bestämmelsen om processbehörighet i myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på samtliga myndigheter under regeringen (se 52 § förslaget till myndighetsförordning). För tydlighetens skull bör i författningstexten även anges för vilka områden undantag från denna generella processbehörighet gäller, dvs. vilka områden som är särskilt reglerade.
191
18 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
18.1 Inledning
Genom medlemskapet i EU är Sverige delaktigt i och påverkas av de beslut som fattas inom unionen. Myndigheterna har en allmän skyldighet att beakta vad som följer av Sveriges medlemskap i EU och av de internationella avtal som Sverige och EU ingått.
Den svenska förvaltningsmodellen, med ett relativt litet Regeringskansli och fristående myndigheter, kräver, för att det svenska EU-arbetet skall fungera, att förvaltningsmyndigheterna engageras i beredningen av och arbetet med EU-frågorna. De svenska myndigheterna medverkar i stor utsträckning i denna beredning och svarar också i egenskap av regeringens företrädare för förhandlingsinsatser i olika EU-organ.
Den skyldighet som myndigheterna i detta sammanhang har att bistå regeringen regleras i 16 § verksförordningen.
Myndigheten skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet.
Myndigheten skall ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i EU som regeringen begär.
Myndigheterna är således skyldiga att ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i verksamheten inom EU som regeringen begär. Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommelser med andra länder och med mellanstatliga organisationer. Det är också regeringen som företräder Sverige i sådana sammanhang. När anställda vid myndigheter företräder Sverige i organ inom EU representerar de regeringen.
I utredningens direktiv anges att utredaren skall överväga om det förhållandet att det krävs effektiva och tydliga former för
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
192
beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden ytterligare behöver tydliggöras i verksförordningen samt om de krav som EUmedlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda någon ändring i förordningen.
18.2 På vilket sätt medverkar myndigheterna i EUarbetet?
De svenska myndigheterna deltar i EU-arbetet i relativt stor omfattning. Myndigheternas tjänstemän deltar i arbetet inom kommissionens olika kommittéer och arbetsgrupper, i Europaparlamentets utskott eller arbetsgrupper och i ministerrådets organ. Myndigheternas tjänstemän deltar i arbetet både som företrädare för regeringen och som oberoende experter.
När tjänstemän från myndigheterna företräder Sverige är de frågor som behandlas ofta av sådan karaktär att deras expertkunskap behövs. På samma sätt är det naturligt att departementet oftast står för de politiska bedömningarna och förhandlingarna i rådet. Någon helt klar gräns finns dock inte. I ett visst skede kan det vara myndigheten som svarar för arbetet och i ett senare skede kan det tas över av departementet. Det avgörande för arbetsfördelningen är kompetensen och behovet av sakkunskap, något som avgörs från fall till fall.
För att arbetet skall fungera väl och för att man skall nå önskat resultat är det viktigt att tjänstemän från myndigheter och departement uppträder med en röst i de olika förslags- och beslutsprocesserna, vilket förutsätter en väl genomförd beredning under medverkan av företrädare för departement, myndigheter och andra berörda.
I regeringens cirkulär om EU-samordningen (cirkulär 1) anges följande riktlinjer för arbetet.
När anställda vid myndigheter företräder Sverige i rådsarbetsgrupper, verkställighetskommittéer eller andra organ inom EU representerar de regeringen. Oavsett vem som företräder regeringen skall en instruktion och en rapport lämnas. Då en person deltar som expert i en arbetsgrupp som är knuten till kommissionen får det avgöras från fall till fall om instruktion skall ges. I de fall experten förväntas ha regeringens mandat skall en instruktion ges. I övriga fall bör frågor som kommer upp i expertgrupperna beredas med regeringen eller en dialog hållas mellan expert och berörda departement.
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
193
Instruktioner till svenska förhandlare har oftast formen av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller sakansvariga departement men kan också vara regeringsbeslut. Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt. Efter att ett möte har avslutats finns en rapporteringsskyldighet som innebär att information från EU-möten skall lämnas till respektive fackdepartement och Utrikesdepartementets EU-enhet samt andra berörda departement inom 24 timmar efter det att mötet avslutats.
Det finns mer eller mindre ordnade former för informationsutbyte och samordning mellan departementen och myndigheterna. Merparten av arbetet sker informellt. Tjänstemän i Regeringskansliet och tjänstemän vid myndigheterna för en löpande dialog om aktuella frågor. Under rubrikerna Myndigheternas uppgifter och Uppgifter från Regeringskansliet nedan, ges en redogörelse med exempel på hur samverkan och representation kan vara utformad.
Utöver ovan nämnda organ inom EU – kommissionen, Europaparlamentet och ministerrådet – finns dels EG-domstolen och Revisionsrätten, dels ett flertal andra EU-organ. Som exempel på andra organ kan nämnas Ekonomiska och Sociala kommittén, Europeiska centralbanken (ECB) och Eurostat.
Dessutom finns en rad fristående EU-myndigheter såsom Europeiska miljöbyrån (EEA), Gemenskapens växtsortmyndighet (CPVO) och Europeiska myndigheten för säkra livsmedel (EFSA).
Myndigheterna deltar ofta för Sveriges räkning också i arbetet i dessa andra EU-organ och fristående EU-myndigheter.
18.3 Statskontorets utvärderingar
Sedan Sverige den 1 januari 1995 blev medlem i EU har Statskontoret på uppdrag av regeringen vid två tillfällen analyserat EU-medlemskapets påverkan på och effekter för de statliga myndigheternas organisation och arbetsformer, EUmedlemskapets effekter på svensk statsförvaltning, Statskontoret 1996:7, samt Fem år i EU – en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet, Statskontoret 2000:20.
I den senaste utvärderingen av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet drog Statskontoret bl.a. följande slutsatser av samarbetet.
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
194
• Det svenska EU-arbetet har i många avseenden fungerat väl under de fem medlemskapsåren. Sverige agerar oftast utifrån ståndpunkter som är väl samordnade, genomarbetade och nationellt förankrade. Dessutom visar Sverige upp goda resultat när det gäller att införliva EG-rättsakter i svenska författningar. Dock finns det vissa brister som hämmar effektiviteten i det svenska EU-arbetet och som redovisas nedan.
• I stort sett samtliga departement och myndigheter i
Statskontorets enkätundersökning anger att EU-arbetet har ökat markant sedan 1996 och att det fortsätter att växa.
• Det behövs större framförhållning. Den svenska statsförvaltningen är fortfarande alltför passiv i de tidiga faserna i EU:s rättsaktsprocess. Det främsta skälet är att man saknar den tid och de resurser som är nödvändiga för att kunna arbeta mer långsiktigt och strategiskt mot EU-kommissionen. Enligt Statskontoret är det angeläget att Sverige arbetar med större framförhållning för att i högre grad kunna påverka kommissionens förberedande arbete med EU:s dagordning. Det bör därför hållas fler regelbundna möten mellan ledningarna för departement och myndigheter för att utveckla och förankra långsiktiga handlingslinjer.
• Den övergripande ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan departement och myndigheter är i stort sett väl avvägd och skapar goda förutsättningar för ett effektivt svenskt EU-arbete. Sedan 1996 har departementen ökat sitt deltagande i EU:s verkställighetskommittéer. Men fortfarande är det främst myndigheterna som svarar för det svenska deltagandet i kommittéerna.
• Det är fortfarande informella eller direkta kontakter som är det klart vanligaste samordningsförfarandet mellan departement och myndigheter. Den informella samordningen i kombination med hög personalomsättning tenderar dock att försvaga effektiviteten och långsiktigheten i det svenska EU-arbetet. Därför behövs det tydligare och mer strukturerade rutiner.
Statskontoret har inte analyserat den reglering i verksförordningen som bestämmer myndigheternas samverkan med regeringen. Av Statskontorets slutsatser bör man dock kunna sluta sig till att den fungerar bra.
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
195
18.4 Uppgifter från myndigheterna
Utredningen har i sin enkät till myndigheterna i denna del ställt följande frågor.
• Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen?
• Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU?
• Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion?
•
Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
Nedan redovisas en sammanfattning av de svar myndigheterna lämnat på frågorna. Avslutningsvis ges ett exempel från marknadsavdelningen på Jordbruksverket på hur arbetet kan bedrivas.
1. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen?
Svaren på denna fråga varierar stort mellan myndigheterna. Vissa myndigheter arbetar inte med frågor som direkt berörs av arbetet inom EU och har därmed inte någon samverkan med regeringen. Bland de myndigheter som inte utvecklat några former för samarbetet eller endast har mycket sporadiska kontakter i dessa delar finns bl.a. Lotteriinspektionen, Statens fastighetsverk och Pliktverket.
Andra myndigheters verksamhet påverkas på ett helt annat sätt av beslut inom EU och dessa myndigheter har väl utvecklade former för samarbetet, exempelvis genom dagliga kontakter med departementet. Bland de myndigheter som dagligen samarbetar med regeringen i EU-frågor finns bl.a. Fiskeriverket, Jordbruksverket och Tullverket. Dessa myndigheter har hittat sina egna former för arbetet och utifrån frågornas karaktär har arbetet delats upp mellan myndighet och departement.
För de flesta myndigheter gäller att de samråder med Regeringskansliet vid behov. I vilka former och i vilken utsträckning samverkan sker beror i hög grad på myndighetens verksamhetsområde. Många myndigheter, bl.a. Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Livsmedelsverket, deltar i beredningsgrupper i
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
196
vilka man arbetar med underlag för möten i kommissionen och ministerrådet. Vissa av dessa myndigheter utarbetar också underlag till regeringens ställningstaganden inför expertgruppsmöten och skriver förslag till yttranden inför möten.
Sammantaget kan sägas att samverkan sker i en rad olika former; genom dialoger, delningar, remissförfarande, referensgrupper, interna beredningar, formella sammanträden och informella kontakter mellan handläggare.
Nedan återges några av de beskrivningar myndigheterna lämnat.
Statens folkhälsoinstitut
Institutet har de senaste två åren haft som ett regeringsuppdrag att redovisa vilka pågående och planerade initiativ inom kommissionen som berör folkhälsoområdet. Regeringskansliet har vid ett par tillfällen inbjudit till mer generella avstämningsmöten. Regeringskansliet begär regelbundet kommentarer till förslag och ärenden som skall behandlas av rådet. Genom att kommissionen som regel skickar ut handlingarna sent, tas kommentarerna fram under stark tidspress. Detta påverkar givetvis både grundlighet och möjligheterna till en diskussion inom myndigheten. Regeringskansliet skickar snabbt och löpande vidare information från rådsarbetsgruppsmöten o.d.
Institutet har biträtt Regeringskansliet i förhandlingarna om en ramkonvention mot tobak, som är ett WHO-initiativ. Institutet är av regeringen utsett att vara svensk kontaktpunkt för narkotikastatistik. Institutet företräder, i vissa fall tillsammans med Regeringskansliet, Sverige i ett antal kommittéer under olika folkhälsoprogram, som fasas ut från 2003. Institutet ingår i ett europeiskt nätverk (ENHPA – European Network of Health Promotion Agencies), med ett kontaktkontor i Bryssel. Information därifrån vidarebefordras till Regeringskansliet. Det finns flera och viktiga frågor som påverkar folkhälsan inom andra departement och politikområden (t.ex. jordbruk, miljö, alkoholskatter, läkemedelsregler) som faller mellan stolarna i samarbetet med Regeringskansliet.
Banverket
Banverket uppfyller verksförordningens krav genom att ställa personal till förfogande bland annat rörande utvecklingen av järnvägssektorns organisation och kvalitet enligt direktiven 2001/12, 13 och 14 EG. Järnvägsinspektionen företräder Sverige i den så kallade artikel 21kommittén, som berör direktiven 96/48/EG och 2001/16/EG.
Banverket har sedan 1999 varit ordförande i Järnvägssektorns EUberedningsgrupp. Efter erfarenheter från bland annat det svenska ordförandeskapet i EU, har gruppen ombildats på så sätt att Näringsdepartementet från och med sommaren 2002 tagit över ordförandeskapet, medan Banverket fortfarande står för sekretariats-
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
197
funktionen. Syftet med Näringsdepartementets EU-beredningsgrupp – Järnväg, är att ”samla resurser i en bred samverkan i den svenska järnvägssektorn där en aktiv, djupare och bredare förankring och beredning av svenska ståndpunkter på den europeiska järnvägsarenan är nyckeln till framgång. EU-beredningsgruppen ska förekomma olika beslutsprocesser och driva frågor till förslag för dessa att fatta.
2. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU?
Även här varierar svaren och formerna för samverkan beroende på vilken verksamhet myndigheten har. En rad myndigheter har representanter i olika EU-organ och det är vanligt att myndigheterna medverkar med tjänstemän i olika arbetsgrupper och kommittéer såväl i kommissionen som i ministerrådet.
Exempelvis Fiskeriverket deltar varje vecka i rådsarbetsgrupper och kommittéer. I vissa frågor har verket även en direkt rapporteringsskyldighet till kommissionen. Migrationsverket deltar i rådsarbetsgrupper på migrationsområdet, främst som experter men även som representanter. Migrationsverket deltar också i några av de expertarbetsgrupper som lyder under kommissionen. Även Finansinspektionen har representanter i samtliga relevanta organ. På samma sätt deltar Statens utsädeskontroll i sammankomster som expert inom sitt område.
Smittskyddsinstitutet, Statistiska centralbyrån, Arbetsmiljöverket, Radio- och TV-verket och Kustbevakningen är ytterligare exempel på myndigheter vars tjänstemän arbetar direkt i olika arbetsgrupper som har skapats av kommissionen. Kustbevakningen uppger att samverkan är såväl nödvändig som positiv.
Revisorsnämnden beskriver myndighetens arbete i dessa delar på följande sätt. Myndigheten deltar i EU:s revisionskommittés sammanträden vilka normalt hålls tre gånger per år. Härvid företräds Sverige av representanter från Justitiedepartementet, som inför sammanträdena brukar kalla Revisorsnämnden och revisorsorganisationerna med flera till samrådsmöte. Det förekommer även andra former för samverkan. Exempelvis kan Revisorsnämnden, om Justitiedepartementet skall besvara en skrivelse från EU:s revisionskommitté, få tillfälle att dessförinnan inkomma med skriftliga synpunkter till departementet.
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
198
3. Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion?
En majoritet av myndigheterna anser inte att formerna för samarbetet ytterligare behöver tydliggöras. Man anser att den reglering som i dag finns är tillräcklig. Dock har det framkommit vissa synpunkter som redovisats i det följande.
En synpunkt är att det vore bra om det av myndighetens instruktion eller regleringsbrev tydligare framgår i vilken omfattning och i vilka former myndigheten skall arbeta inom EU.
Det poängteras också att det är viktigt att svenska representanter uppträder i EU-sammanhang med en röst. Budskapen från departement respektive myndighet får inte vara olika. Därför är det mycket viktigt att representanten har klara mandat för vad som får/skall framföras och att vederbörande har förankrat med myndighetens ledning i vilken riktning frågorna skall drivas.
Vidare har några myndigheter tryckt på att det är viktigt att komma in i beslutsprocessen på ett tidigt stadium för att kunna påverka regelverk och få anpassade resurser.
Slutligen har Ekonomistyrningsverket anfört följande.
Ansvarsfrågan är mycket central inte bara utifrån perspektivet att myndigheterna har skyldighet att biträda i EU-arbetet, utan även utifrån de villkor som det skall ske på. Därvid är också frågan hur de myndighetschefer som är mycket berörda av sådant arbete, som helt styrs från Regeringskansliet, skall kunna ta sitt myndighetschefsansvar. Detta är en principiellt mycket central fråga som har dimensioner som sträcker sig vidare än vad som kan regleras i verksförordningen.
4. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
Här har några myndigheter pekat på behovet av ökade resurser hos myndigheten om det krävs mycket arbete i EU-frågor. Det kan vara svårt för en liten myndighet att avsätta stora resurser och bestämmelsen i verksförordningen får, enligt någon myndighet, inte innebära att Regeringskansliet år efter år kan ”slippa” anställa egna tjänstemän.
Vidare framhålls att det vore bra om myndigheterna gavs ett större eget ansvar för arbetet i kommissionen och kunde vara mer
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
199
direkt verksamma i arbetet i frågor som ankommer på myndigheten nationellt. Den kompetens som finns hos myndigheterna skulle då användas bättre. Det har också anförts att myndigheterna borde ha möjlighet att själva etablera kontakter inom EU utan att gå via regeringen.
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har anfört följande. Det ligger ett problem i att DO, som förutsätts tillse att mänskliga rättigheter ifråga om viss diskriminering upprätthålls i Sverige, inte kan ha direktkontakt med mellanstatliga organ och organ som övervakar Sveriges efterlevnad av internationella konventioner. Detta är naturligtvis i grunden en fråga om ändring i regeringsformen, något som vore önskvärt.
En annan synpunkt som är återkommande är att tiden för myndigheternas arbete med frågorna ofta är för knapp vilket leder till att arbetet ibland inte blir så bra som man kunnat önska.
Ytterligare ett påpekande som gjorts är att det är viktigt att också samverkan mellan myndigheterna fungerar i dessa frågor. En stor del av EU-arbetet bedrivs på de olika myndigheterna och flera av dessa företräder ofta Sverige vid möten i olika EU-organ.
Jordbruksverkets svar
Jordbruksverket har i sitt svar lämnat ett exempel från en avdelning som har mycket EU-arbete, marknadsavdelningen. Svaret redovisas i sin helhet.
De svar som lämnas nedan baseras på att enkäten avser EU:s beslutsprocesser dvs. kommissionens och rådets nivåer (förvaltningskommittéverksamhet och nivåer relaterade till ministerråd). Olika administrativa frågor och hur de hanteras t.ex. relaterade till revisioner, teknisk administrativ verksamhet tas inte upp.
Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen?
Inom ramen för EU:s jordbrukspolitik och de delar som faller på marknadsordningarna deltar sedan Sveriges inträde i EU marknadsavdelningen (främst marknadsenheten) i förvaltningskommittéverksamheten och rådsarbetsgruppmöten. (Indelningen i marknadsordningar görs av EU varuområdesvis dvs. marknadsordningarna för spannmål, socker, mjölk, nötkött, får- och getkött, griskött, ägg och fågelkött, färska frukter och grönsaker, bearbetade frukter och grönsaker, torkat foder, utsäde, vin, olivolja, tobak,
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
200
fiberväxter, humle, bananer, bearbetade jordbruksvaror, handelsmekanismer osv.). Marknadsavdelningen deltar tillsammans med Jordbruksdepartementets handläggare på Livsmedels- och Vegetabilieenheterna samt EUI-kansliet. I regleringsbrev för Jordbruksverket anges att verket skall bistå regeringen med underlag och detta skall ske genom ett aktivt deltagande i EU-arbetet.
Jordbruksverkets insatser följer i princip följande struktur. Dagordning för mötena översätts, kommenteras och publiceras på internet. Delyttrande ang. dagordningspunkter som kräver längre framförhållning i Jordbruksdepartementets beslutsprocess upprättas och översänds till departementet. Synpunktsinhämtning genomförs internt och externt.
Yttrande utformat i enlighet med Jordbruksdepartementets krav på att inkludera förslag till ståndpunkter och departementets struktur för sina instruktioner upprättas och översänds till departementet och med hänsyn till tidsgränser som är satta av departementet.
Insatser vid EU-kommittémöte görs genom att biträda departementets deltagare alternativt agera som Sveriges talesman/ kvinna i enlighet med skriftlig instruktion från departementet.
Informera och rapportera från mötena (snabbrapport, informationsrapport, formell mötesrapport).
Genom förra höstens förändringar för möten i förvaltningskommittéerna företräder Jordbruksverket allt oftare ensamt Sverige vid kommittémöten. Jordbruksverkets deltagare har i dessa fall skriftliga instruktioner från Jordbruksdepartementet för hur de skall agera och rösta vid mötena.
För att ha tillräcklig framförhållning för sin interna beredningsprocess lämnas reaktioner och underlag till Jordbruksdepartementet i större och viktigare frågor redan då dagordningen anländer till Jordbruksverket. På så sätt blir departementet tidigt förvarnat om viktiga frågor. Detta gäller även frågor som Jordbruksverket på ett tidigt stadium kan bedöma att det är någon annan myndighet som bör/skall yttra sig om. Frågor inom marknadsordningarna som tas upp i förvaltningskommittéer och rådsarbetsgrupper gäller i flera fall andra myndigheters ansvars- och kompetensområden (Livsmedelsverket, Tullverket m.fl.) och departementet tar då in yttranden från dessa myndigheter inför mötena.
Departementsprotokoll finns över de som normalt deltar från departement och myndigheter i de olika förvaltningskommittéerna/rådsarbetsgrupperna. I allmänhet baseras deltagande på att man har uppnått viss erfarenhet och kompetens för att kunna agera i rollen som Sveriges representant. Vissa grundläggande utbildningar i EU:s verksamhet förutsätts deltagarna ha tillgodogjort sig.
Möten i rådsarbetsgrupper hålls när det sker översyner eller grundläggande ändringar i marknadsordningar och är alltid baserade på förslag från kommissionen. Även i detta sammanhang lämnar Jordbruksverket yttranden inför mötena. Ofta är det i dessa fall fråga
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
201
om yttranden med mer ingående och djupare analyser av övergripande ändringsförslag från kommissionens sida. Behandlingen av detta slags frågor sker inom proceduren för departementets tjänstemannaberedningar, där Jordbruksverket vid behov deltar. Berörda handläggare vid marknadsavdelningen deltar i departementets tjänstemannaberedningar via TV-videokonferenser, som hålls tisdagar och torsdagar varje vecka.
Vid de uppföljningar som hållits med departementet inom ramen för kvalitets- och målarbetet har konstaterats från departementets sida att generellt sett fungerar samarbetet utomordentligt väl mellan departement och marknadsavdelningen i verksamheten med förvaltningskommittéer och rådsarbetsgrupper. Genomgående är omdömena mycket positiva och de förslag på förändringar i rutiner m.m. som tagits upp tidigare har genomförts från verkets sida.
Med anledning av den förändring som gjordes på EU-nivå i förvaltningskommittéverksamheten fr.o.m. 2002 diskuterades och togs ställning till hur Sverige skall representeras i de olika kommittérna och upprättades en fördelning av ansvar mellan Jordbruksdepartementet och Jordbruksverket för deltagandet på olika varuområden. Vid uppföljningsmöte i augusti 2002 konstaterades att den uppdelning och fördelning som gällt sedan 1 januari 2002 fungerat bra och att den därför skulle fortsätta att gälla.
Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU?
Huvudregel är att kommunikation i alla besluts- och policyrelaterade frågor (berör Sveriges ståndpunkter i EU-arbetet) skall göras av Jordbruksdepartementet med de berörda EU-organen. Det sker givetvis en viss kommunikation direkt mellan Jordbruksverket och EU-organ vid verkställigheten av de olika marknadsordningarna i tekniska frågor och i fråga om information etc. som skall levereras i enlighet med krav enligt EU-förordningar.
Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion?
Verksförordningens 16 § tydliggör redan nu att myndigheterna skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom EU genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Där anges också att myndigheten skall ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i EU som regeringen begär. I övrigt har regeringen i förhållande till myndigheterna också möjligheten att vid behov precisera ytterligare i regleringsbreven. Inom ramen för olika uppföljningsdiskussioner med Jordbruks-
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
202
departementet har ett väl fungerande samarbete bekräftats i de delar som berör marknadsavdelningens verksamhetsområde.
Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
Det har utvecklats väl fungerande former för det EU-arbete som faller på marknadsavdelningens uppgifter. Uppföljningsmöten mellan Jordbruksdepartementet och verkets marknadsavdelning hålls halvårs- alternativt årsvis inom ramen för Jordbruksverkets kvalitets- och målarbete. Rutiner, insatser m.m. kan då ses över och anpassas utifrån de erfarenheter som gjorts på ömse sidor.
18.5 Uppgifter från Regeringskansliet
Som nämnts redan inledningsvis varierar samordningen för arbetet i EU-frågor från departement till departement. Samtliga departement har löpande kontakter med de myndigheter som de ansvarar för. Kontakter sker genom telefonsamtal, e-post, skriftväxling och genom möten.
Innan departementen lämnar instruktioner till tjänstemän vid myndigheter inför möten inom EU bereds dessa, ofta tillsammans med myndigheten. Det förekommer då en dialog mellan myndigheten/myndigheterna och departementet och det hålls ofta förmöten för att lägga fast Sveriges ståndpunkt. Efter mötena inom EU skall återrapportering ske genom ett mötesprotokoll.
Att tjänstemän från myndigheterna representerar Sverige inom EU förekommer inom samtliga departement och inom Jordbruksdepartementet, Finansdepartementet, Utrikesdepartementet, Miljödepartementet och Socialdepartementet är det mycket vanligt förekommande.
För UD: s räkning arbetar bl.a. tjänstemän från Sida, Exportkreditnämnden och Migrationsverket direkt i verkställighetskommittéer och rådsarbetsgrupper.
Eftersom jordbruks- och fiskeripolitiken är gemensam för EU har Jordbruksdepartementet ett mycket nära samarbete med samtliga myndigheter inom det området. Samverkan sker genom bl.a. deltagande i kommittéer, referensgrupper och arbetsgrupper i Bryssel. Tjänstemannaberedningar föregår mötena och förekommer flera gånger varje vecka. Vid dessa deltar departementet, berörda myndigheter i Sverige och via videouppkoppling representationen i Bryssel. Samverkan sker även
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
203
genom att myndigheterna bistår departementet med skriftliga underlag.
Inom Finansdepartementet sker samverkan med Tullverket dels under hand på tjänstemannanivå, dels strukturerat inom ramen för två beredningsgrupper. Det finns en beredningsgrupp för tullagstiftnings- och tullpolicyfrågor där företrädare för Tullverket, Kommerskollegium och i vissa fall Justitiedepartementet deltar. I den andra gruppen för tullsamarbetsfrågor ingår representanter för Finansdepartementet, Tullverket samt, vid behov, Justitiedepartementet och Rikspolisstyrelsen. I dessa grupper bereds, samordnas och utarbetas svenska ställningstaganden inför behandling av tullfrågor i rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer. Tjänstemän från departementet svarar normalt för deltagande i rådsarbetsgrupper. Specialister från Tullverket deltar i betydande utsträckning i kommissionens mer tekniska verkställighetskommittéer för regeringens räkning.
18.6 Överväganden
Utredningens bedömning: Vad som anges i dag i verksförordningen om formerna för samordning mellan regeringen och myndigheterna i EU-relaterade ärenden tillgodoser väl de krav som EU-medlemskapet ställer. Bl.a. för att understryka myndigheternas skyldighet att fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet görs vissa redaktionella ändringar i myndighetsförordningen. Utredningens förslag: I myndighetsförordningen skall bestämmelsen utvidgas till att gälla även annat internationellt samarbete.
EU-arbetet
Som anförts ovan är det enligt regeringsformen regeringen som företräder Sverige inom EU. För att få en effektiv och ändamålsenlig verksamhet i det svenska EU-arbetet krävs att den kompetens som finns inom den svenska förvaltningen används på bästa sätt.
Det blir då nödvändigt att myndigheterna ställer sina anställda till förfogande.
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
204
Myndigheterna är i olika grad verksamma i EU-arbetet. Vissa myndigheter har i stort sett inte något att göra med Regeringskansliet i dessa frågor medan andra har ett omfattande och mycket väl utvecklat samarbete.
Den ordning som i dag gäller där det är en del av respektive myndighets verksamhet att bistå regeringen i EU-arbetet med såväl personal för Sveriges deltagande som information och dialog om den verksamhet som pågår får, generellt sett, anses ha visat sig ändamålsenlig och väl fungerande. Det är också svårt att, med utgångspunkt i den svenska förvaltningsmodellen, se någon annan principiell lösning.
Frågan är då om den reglering som finns för närvarande ändå kan förbättras på något sätt. Bör det regleras närmare i myndighetsförordningen eller i instruktioner vad myndigheterna skall göra i EU-arbetet och skall myndigheterna själva ta ett större ansvar för att exempelvis instruktioner lämnats till den tjänsteman man ställer till regeringens förfogande och för att denne fullgör sin återrapporteringsskyldighet?
Några myndigheter har efterfrågat uppstramning av samordningen mellan departement och myndighet och menar att bättre rutiner inom Regeringskansliet skulle leda till en högre effektivitet. Andra myndigheter menar att det saknas behov av en mer detaljerad instruktionsordning, att de informella möten och kontakter som förekommer är tillräckliga och att mer formaliserade rutiner skulle bli alltför resurskrävande. Inom Regeringskansliet har framförts synpunkter på att myndigheterna borde i större utsträckning ta initiativ för att få instruktioner inför möten.
Av regeringens cirkulär om EU-samordningen (cirkulär 1) framgår att de tjänstemän från myndigheterna som representerar Sverige i EU-arbetet agerar för regeringens räkning. Regeringen skall alltid lämna den tjänsteman som skall representera regeringen en instruktion och tjänstemannen skall i sin tur lämna regeringen en rapport inom 24 timmar efter det att mötet avslutats.
Enligt utredningens uppfattning blir det härmed också regeringen som ytterst ansvarar för de olika tjänstemän som agerar inom olika EU-organ.
Det ankommer alltså på ansvarigt departement att lämna instruktioner till den som företräder Sverige i ett EU-organ samt för denne personligen att svara för att en återrapportering sker. Någon möjlighet att ge ett generellt bemyndigande för en
SOU 2004:23 Myndigheternas medverkan i EU-arbetet
205
myndighet att företräda Sverige inom något av EU: s organ finns således inte.
Självklart skall myndigheterna medverka i arbetet med instruktionen och bidra med all den sakkunskap som kan finnas på myndigheten. Likaså skall myndigheten samråda med departementet om vilken person från myndigheten som regeringen bör förordna. Ansvaret för att en instruktion tas fram skall dock ligga på regeringen. För att detta skall fungera är det viktigt att Regeringskansliet tillämpar goda rutiner och skriftliga förordnanden och instruktioner.
Utredningen vill också peka på att det är viktigt att myndigheterna håller regeringen informerad om förhållanden som har betydelse för regeringens och myndigheternas samarbete i EUfrågor.
Det bör framhållas att det ankommer på myndigheten att genom utbildning och personalutveckling i övrigt se till att de anställda får erforderlig kompetens för att vara verksamma i EU:s organ och att myndigheten klargör för sina anställda hur de skall arbeta när de företräder Sverige inom EU:s organ.
Vad sedan gäller frågan om vad myndigheten skall göra i EUarbetet i stort anser utredningen att det förhållandet att myndigheternas verksamhet är så varierande gör att det är svårt att detaljstyra vad myndigheterna skall göra i myndighetsförordningen. I klargörande syfte kan det dock vara lämpligt att, för de myndigheter som deltar mer aktivt i EU-arbetet, i instruktion eller regleringsbrev ange i vilka EU-organ som myndigheten skall vara verksam.
Det problem som några små myndigheter pekat på, nämligen att de har svårt att få resurserna att räcka till om det krävs alltför mycket av dem i EU-arbetet, skulle kunna motverkas om det redan i regleringsbrevet kunde göras klart ungefär vad som kommer att krävas av myndigheten i EU-arbetet.
Sammantaget kan konstateras att den reglering som gäller i dag där myndigheterna skall ge regeringen det stöd den behöver och ställa den personal som regeringen begär till förfogande är väl avvägd och skapar goda förutsättningar för den nära samverkan mellan Regeringskansliet och myndigheterna som är en nödvändig grund för Sveriges agerande i EU. Det är, som ofta framhållits, viktigt att samverkan sker på ett tidigt stadium i arbetet för att nå hög effektivitet och kvalitet i arbetet och för att undvika att Sverige för fram olika budskap i olika förhandlingar om samma fråga.
Myndigheternas medverkan i EU-arbetet SOU 2004:23
206
Enligt utredningens bedömning är det alltså inget behov av eller ens lämpligt med någon mer styrande eller detaljerad reglering av myndigheternas EU-arbete i myndighetsförordningen än den som i dag finns i verksförordningen.
Annat internationellt samarbete
Utöver Sveriges medlemskap i EU påverkas den svenska statsförvaltningen också av Sveriges deltagande och agerande inom andra internationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU bör myndigheterna även i dessa sammanhang ge regeringen stöd och vara skyldiga att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Med annat internationellt samarbete avses exempelvis Sveriges agerande inom OECD, FN och WTO. Vad som angetts ovan om att regeringen skall lämna den tjänsteman som skall företräda Sverige en instruktion och om att tjänstemannen i sin tur skall återrapportera till regeringen m.m. bör vara giltigt även i detta sammanhang.
Reglering
Regleringen av myndigheternas medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete finns i 42 § förslaget till myndighetsförordning.
207
19 Konsekvensanalyser
19.1 Inledning
Att förenkla de regler som styr samhället är en viktig uppgift för både riksdagen, regeringen och myndigheterna. Även inom EU och andra internationella organisationer är arbetet med regelreformering prioriterat. I den förvaltningspolitiska propositionen (prop.1997/98:136) anger regeringen bl.a. att arbetet med att reformera och förenkla regler behöver förstärkas och breddas, att kvaliteten i regelstyrningen bör förbättras genom systematisk granskning av existerande och nya regler inom områden som är viktiga för medborgarna och näringslivet samt att förslag till nya regleringar bör grundas på ett allsidigt beslutsunderlag som innehåller genomarbetade analyser av ekonomiska och andra konsekvenser.
För att begränsa kostnadsökningar och andra negativa effekter av en reglering skall myndigheterna göra noggranna kalkyler över reglers ekonomiska konsekvenser och kartlägga övriga effekter. Denna skyldighet regleras dels i verksförordningen, dels i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, den s.k. SimpLexförordningen.
En konsekvensutredning skall göras innan myndigheten beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd. Positiva och negativa konsekvenser som framkommer i konsekvensutredningen och i yttranden av dem som berörs av regeln skall vägas mot varandra och utgöra underlag för beslutet om regeln.
Enligt direktiven skall utredningen göra en analys av de krav på myndigheterna att göra s.k. konsekvensutredningar som i dag ställs enligt verksförordningen. Utredningen skall bl.a. beakta små myndigheters möjligheter att genomföra sådana utredningar med tillfredsställande kvalitet och skall även överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att utföra konsekvensutredningar.
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
208
Det direkta syftet med en konsekvensutredning är att myndigheten så långt det är möjligt skall försäkra sig om att regleringen verkligen behövs, att den leder till avsedda effekter samt även att myndigheten skall få ett underlag för bedömning av de kostnader som regeln kan medföra.
Arbetet med konsekvensutredningar skall leda till att de nya och ändrade regler som införs skall vara enkla och ändamålsenliga. Arbetet syftar också till att öka reglernas kvalitet så att behovet av tolkning minskar, att verka återhållande på kostnaderna för dem som skall efterleva reglerna samt att minska antalet regler och reglernas omfattning, dvs. den totala regelmassan.
Av 7 § verksförordningen framgår också att den myndighet som svarar för en regel – så länge den gäller – skall följa upp regelns konsekvenser.
19.2 Regelgivning
19.2.1 Normgivningsmakten
Normgivningsmakten, rätten att besluta föreskrifter, vilka gäller generellt och är bindande för enskilda och myndigheter, är enligt 8 kap. regeringsformen fördelad mellan riksdagen och regeringen. Statliga myndigheter har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Regeringsformen medger dock att riksdagens och regeringens normgivningsrätt i viss utsträckning delegeras till myndigheterna. Med stöd av 8 kap. 13 § tredje stycket regeringsformen kan regeringen delegera normgivningsrätt till myndigheterna. Myndigheterna kan efter regeringens bemyndigande besluta om föreskrifter.
Myndigheterna kan utan regeringens bemyndigande utfärda allmänna råd. Till skillnad från föreskrifter är allmänna råd inte bindande.
19.2.2 Föreskrifter
Regeringens bemyndigande att utfärda föreskrifter ges i allmänhet i en förordning inom det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller. De förekommer också att bemyndigande ges i myndighetens instruktion.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
209
19.2.3 Allmänna råd
I 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) definieras allmänna råd som ”sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende”.
I den av Statsrådsberedningen utgivna handboken Myndigheternas föreskrifter (Ds 1998:43) anges under rubriken allmänna råd bl.a. följande.
Till kategorin allmänna råd hör regler som rekommenderar hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana regler som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utvecklingen i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till. Allmänna råd utgör i praktiken en stor del av myndigheternas regelgivning. I viss utsträckning gäller uttryckligen samma regler för allmänna råd som för föreskrifter. Med allmänna råd avses endast sådana råd som avser tillämpning av en författning. Råd och rekommendationer om annat än författningstillämpning omfattas alltså inte av detta uttryck.
I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns föreskrifter om hur lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd skall tryckas, samlas, publiceras m.m.
Av 18 § framgår att när en myndighet under regeringen beslutar en föreskrift skall rubriken till den innehålla myndighetens namn och ordet ”föreskrifter”. I ingressen till författningen skall uppgift lämnas om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig.
I 18 c § anges att det hos varje myndighet under regeringen skall finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna, att regelförteckningen vid lämpliga tidpunkter skall tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten samt att ett exemplar av regelförteckningen varje år skall överlämnas till regeringen i samband med myndighetens anslagsframställning.
I 27 och 28 §§ anges att allmänna råd skall tryckas eller på annat sätt mångfaldigas och tillhandahållas allmänheten, att de, vare sig de
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
210
är sammanförda med författning eller upprättas fristående, kan tas in i författningssamling samt att allmänna råd som ej tas in i författningssamling bör numreras löpande för kalenderår i en serie som är gemensam för hela myndigheten.
19.2.5 Handböcker
För att göra det enklare för dem som har att tillämpa myndigheternas regler kan myndigheterna ge ut särskilda handböcker. Handböcker skall användas för att de som tillämpar reglerna på ett samlat och tillgängligt sätt skall få del av de lag- och förordningstexter, motivuttalanden och rättsfallsreferat som kan vara till nytta vid tillämpning av en speciell regel. Om allmänna råd i något fall kungörs i en handbok så måste det tydligt framgå vad som utgör allmänna råd, dock att det ofta är bäst att kungöra allmänna råd i författningssamling (Ds 1998:43 s. 26–27).
Innan myndigheterna beslutar föreskrifter och allmänna råd är myndigheterna skyldiga att utreda reglernas konsekvenser i en konsekvensutredning. Myndigheternas handböcker omfattas inte av kravet på konsekvensutredning.
19.3 Reglering av skyldigheten att göra konsekvensanalyser
19.3.1 Bakgrund
I syfte att begränsa de kostnadsdrivande effekterna i myndigheternas regelgivning utfärdade regeringen 1970 begränsningskungörelsen (1970:641). Begränsningskungörelsen förbjöd myndigheterna att utan underställning hos regeringen meddela nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd som kunde ”påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar”. Kungörelsen ersattes 1987 av begränsningsförordningen (1987:1347), som ålade myndigheterna att innan nya regler utfärdades utreda deras kostnadsmässiga och andra konsekvenser och låta företrädare för dem vars verksamhet berördes yttra sig. Begränsningsförordningen upphörde att gälla 1994, då innehållet inarbetades i verksförordningen.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
211
I dag regleras myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser inte bara i verksförordningen utan även i SimpLexförordningen. Liknande krav finns för arbetet i Regeringskansliet och för kommittéer och utredningar.
19.3.2 Verksförordningen
I 27 och 28 §§ verksförordningen behandlas myndigheternas föreskriftsrätt och skyldigheten att göra konsekvensutredning.
Enligt förordningen skall myndigheten i samband med förslag till föreskrifter och allmänna råd presentera en konsekvensutredning som bl.a. beskriver problemställningen, målsättningen med förslaget, alternativ till regleringen och ekonomiska konsekvenser för dem som berörs av förslaget. De som berörs skall ges rätt att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen.
Undantag från konsekvensutredning medges endast för föreskrifter och allmänna råd som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten (interna föreskrifter) eller föreskrifter om avgifter för vilka samrådsskyldighet föreligger enligt 7 § avgiftsförordningen. I vissa brådskade fall får man även vänta med konsekvensutredningen tills efter beslutet.
Skyldigheten att göra en konsekvensutredning är undantagslös och omfattar samtliga nya och ändrade föreskrifter och allmänna råd, vare sig det rör sig om en mindre justering eller en betydande förändring.
19.3.3 SimpLexförordningen
I december 1998 beslutade regeringen förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, SimpLexförordningen. SimpLexförordningen, som trädde i kraft den 1 februari 1999, gäller utöver föreskrifterna i verksförordningen. Den gäller, precis som verksförordningen, för myndigheter under regeringen. Dessa är enligt förordningen skyldiga att, när de överväger att införa nya eller förändra regler som kan ha effekter för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller övriga villkor, göra en särskild konsekvensanalys så tidigt som möjligt.
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
212
Som skäl för att de små företagens villkor kom att regleras särskilt angav regeringen i förordningsmotiven (Fm 1998:2):
Under senare år har reglers effekter för företagens arbetsförutsättningar och villkor i övrigt på marknaden kommit i blickpunkten. I regeringspolitiken har framhållits vikten av att löpande samt mer metodiskt och effektivt motverka att regler i onödan snedvrider konkurrensförutsättningarna och höjer företagens kostnader. Därför behövs ett nytt system i fråga om hur konsekvensanalyser skall utföras mer effektivt samt praktiska former för detta.
Det övergripande målet för systemet är att förbättra förutsättningarna för ökad tillväxt genom ett regelverk som gäller generellt för företagen men som anpassas bättre till de små företagens villkor.
Förordningen innehåller en checklista med tolv olika frågeställningar som myndigheten skall utgå från i arbetet med konsekvensanalysen. Regleringen stämmer i flera avseenden överens med verksförordningens reglering. Syftet är dock begränsat till vilka effekter regeln kan få för små företags arbetsförutsättningar, konkurrenskraft m.m. Analysen skall genomföras i den utsträckning som är påkallad i det enskilda fallet och skall stödjas på frågeställningar enligt en checklista som anges i 3 § SimpLexförordningen.
19.3.4 Kommittéförordningen
I 14–16 §§kommittéförordningen (1998:1474) anges att också kommittéer och utredningar är skyldiga att göra analyser och beskriva konsekvenserna av givna förslag. I kommittéhandboken (Ds 2000:1) redovisas även SimpLexförordningens checklista och där slås fast att checklistan är avsedd att gälla även för kommittéer och utredningar.
19.3.5 Riktlinjer för Regeringskansliet
För Regeringskansliet finns inte någon förordning som reglerar frågan om konsekvensanalyser. År 1998 inrättade regeringen dock en statssekreterargrupp med särskilt ansvar för regelförenkling. Året därpå utfärdade gruppen riktlinjer för Regeringskansliet om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Av riktlinjerna framgår att när det inom Regeringskansliet
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
213
övervägs nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags villkor så skall en särskild konsekvensanalys enligt SimpLexförordningen göras. Riktlinjerna anger att varje departement skall skapa de organisatoriska förutsättningar som krävs för att konsekvensanalyser skall kunna genomföras i de författningsärenden som handläggs där. Vidare skall varje departement se till att ärendet bereds med Näringslivs- och simplexenheten på Näringsdepartementet. Slutligen anges att varje departement med uppmärksamhet skall följa att motsvarande ordning får effektivt genomslag hos det offentliga utredningsväsendet och hos myndigheterna inom departementets verksamhetsområde.
19.3.6 Konsekvensanalyser vid genomförandet av EGrättsakter
Det svenska genomförandet av EG-rättsakter bedrivs som sedvanligt nationellt normgivningsarbete, med den skillnaden att EG-rätten ligger till grund för normgivningen. Hur en EG-rättsakt införs i Sverige beror enligt Statskontoret på bl.a. hur frågan tidigare reglerats i svensk rätt, Statskontoret 1998:27 EG-regler och svensk regelkvalitet. EG-förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Vid genomförandet av EG-förordningar skall dessa därför i princip endast översättas. Ett EG-direktiv är bindande vad gäller det resultat som skall uppnås. Vid införlivande av direktiv finns det ofta möjlighet att välja alternativa sätt för genomförande.
Vid arbetet med införande av EG-rättsakter gäller samma bestämmelser för myndigheter som vid sedvanligt föreskriftsarbete. Något undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser finns inte.
19.4 Efterlevnad och kontroll
19.4.1 Ekonomistyrningsverket
Enligt verksförordningen skall myndigheten innan den beslutar föreskrifter eller allmänna råd ge Ekonomistyrningsverket tillfälle att yttra sig i frågan om konsekvensutredningen.
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
214
I 2 § 10 förordningen (2003:884) med instruktion för Ekonomistyrningsverket anges att verket skall följa myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om konsekvensutredningar i 27 § verksförordningen.
Arbetet med konsekvensutredningarna sker hos Ekonomistyrningsverket inom sakområdet Resultatstyrning och finansiell styrning. Verket får in drygt 400 konsekvensutredningar per år (415 år 2001 och 525 år 2002). Dessa hanteras enligt en utarbetad process på myndigheten. Den granskning som sker av de föreskrifter och konsekvensutredningar som tillställs verket är som regel översiktlig. Verket kontrollerar att konsekvensutredningen uppfyller de krav som ställs i verksförordningen. Ekonomistyrningsverket kontrollerar inte det faktiska innehållet eller om den bedömning som gjorts är riktig. Endast om väsentliga uppgifter saknas i utredningen kontaktar Ekonomistyrningsverket myndigheten. Skriftligt påpekande i någon form sker i genomsnitt 1–3 gånger per år. Telefonkontakt för att exempelvis begära in kompletterande information eller för påpekande av brister sker cirka 30 gånger per år.
Någon kontroll av att konsekvensutredningar för samtliga regler om vilka myndigheterna fattat beslut tillställs Ekonomistyrningsverket sker inte. För Vägverkets del finns en skrivelse enligt vilken Ekonomistyrningsverket anser sig, i fall då ärendena är av rutinkaraktär (t.ex. årliga nedsättningar av hastigheten på landets vägsträckor) och beräknas medföra endast begränsade kostnader, kunna fullfölja sin uppgift enligt verksförordningen utan att ha tagit del av konsekvensutredning i varje enskilt ärende. Ekonomistyrningsverket anser att det är tillräckligt att konsekvensutredningen i dessa ärenden vid behov finns att tillgå hos Vägverket.
Som nämnts i tidigare avsnitt arbetar Ekonomistyrningsverket även med handledning och metodstöd för myndigheternas arbete med konsekvensutredning och myndigheten medverkar även vid utbildningar.
19.4.2 SimpLex
Inom Regeringskansliet finns hos Näringsdepartementet sedan 2001 en regelförenklingsfunktion, SimpLex. Funktionen ingår i dag i den enhet som benämns Näringslivs- och simplexenheten.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
215
Enheten har till uppgift att ge stöd och råd till övriga delar av Regeringskansliet, myndigheter och utredningsväsende. SimpLex granskar samtliga förslag som tas fram inom Regeringskansliet till nya eller ändrade lagar och förordningar och som kan ha effekt av betydelse för små företags villkor. Syftet är att säkerställa att regelgivningen föregås av en särskild konsekvensanalys. Dessutom granskas alla kommittédirektiv ur ett småföretagarperspektiv. Det finns inte någon skyldighet enligt SimpLexförordningen för myndigheterna att löpande ge SimpLex tillfälle att yttra sig över myndigheternas konsekvensanalyser.
Av 4 § SimpLexförordningen följer att myndigheterna är skyldiga att årligen, före den 1 februari, rapportera till regeringen om det gångna årets arbete med konsekvensanalyser. Under 2002 lämnade myndigheterna sin tredje rapport enligt förordningen. Myndigheterna anger där vilka föreskrifter och allmänna råd de infört, ändrat eller eventuellt upphävt. Sedan SimpLexförordningen trädde ikraft har regeringen årligen i en skrivelse till riksdagen redovisat regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag. Av regeringens skrivelse 2002/03:8 framgår att totalt 46 myndigheter rapporterat sitt arbete under 2002.
Enligt ett regeringsbeslut den 2 oktober 2003 (N2003/6685-6686/NL) skall samtliga departement och 45 myndigheter gå igenom regler som berör företagande. Myndigheterna skall identifiera de regelverk (föreskrifter och allmänna råd) som myndigheten förfogar över och som berör företag och företagande. Myndigheterna skall därefter göra en genomgång av regelverken och vidta åtgärder för att minska den administrativa bördan för företagen. I regeringens uppdrag till myndigheterna redovisas exempel på olika åtgärder som kan ingå i myndigheternas arbete. Redovisning av genomförda och planerade åtgärder skall ske till regeringen under våren 2004. Regeringen avser att redovisa ett handlingsprogram under hösten 2004.
19.4.3 Näringslivets regelnämnd
Näringslivets regelnämnd (NNR) fungerar som näringslivets företrädare i frågor om regelarbete och konsekvensanalys. NNR bildades 1982 och hade då främst till uppgift att begränsa företagens uppgiftslämnande till myndigheterna. NNR har sedan 1995 även näringslivets organisationers uppdrag att granska de
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
216
problem- och konsekvensanalyser som myndigheterna enligt verksförordningen skall företa i samband med att nya eller ändrade föreskrifter föreslås. NNR har numera också medlemmarnas uppdrag att granska de särskilda konsekvensanalyser som myndigheterna skall göra enligt SimpLexförordningen.
19.4.4 Myndighetschefens uppgifter
Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen skall chefen fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs.
Paragrafen härstammar från 6 § i begränsningsförordningen som föreskrev att så länge en regel gäller, skall den myndighet som har beslutat den – eller som annars har ansvaret för den – följa dess kostnadsmässiga och andra konsekvenser. Uppföljningen skall regelbundet dokumenteras.
Avsikten var att uppföljningen skulle besvara bl.a. frågan om utfallet – främst på kostnadssidan – stämde överens med förhandsbedömningen. Om avvikelser uppmärksammades skulle dessa föranleda en omprövning av regeln. Genom sådana uppföljningar skulle myndigheten också tillföras erfarenheter väsentliga för metodutvecklingen när det gällde konsekvensanalyser (Fm 1987:6).
19.5 Förslag till förändringar
19.5.1 Riksrevisionsverket
Riksrevisionsverket (RRV) föreslog i en skrivelse till Finansdepartementet rörande statliga myndigheters konsekvensutredningar (RRV dnr 33-1998-0527) vissa förändringar som verket ansåg borde genomföras för att konsekvensutredningsinstitutet skulle fungera ändamålsenligt. RRV framhöll att verksförordningens nuvarande regler omfattar samtliga nya och ändrade föreskrifter och allmänna råd, vilket innebär att samma krav på konsekvensutredning ställs vid all reglering. RRV menade att detta leder till att konsekvensutredningarna i många fall inte bara görs slentrianmässigt utan också lätt kan komma att uppfattas som byråkratisk rutin utan något egentligt syfte. RRV föreslog att kravet på konsekvensanalys skulle villkoras utifrån vissa rekvisit.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
217
Kravet på konsekvensanalys borde begränsas till de fall där utredningen spelar reell roll för myndighetens ställningstagande. Det borde ligga på den aktuella myndigheten att göra denna bedömning. Avgörande borde enligt RRV vara bl.a. frågans komplexitet och de förväntade effekternas omfattning.
19.5.2 NNR
Näringslivets regelnämnd (NNR) har vid sammanträffande med utredningen föreslagit att SimpLexförordningen förs in i verksförordningen samt att analysen enligt verksförordningen fördjupas beträffande små företag. NNR har också föreslagit att även handböcker i den utsträckning de innehåller rekommendationer om hur man kan eller bör handla skall ses som allmänna råd och att även dessa bör göras till föremål för konsekvensanalyser.
19.6 Myndigheternas arbete med konsekvensanalyser
19.6.1 Sammanfattning av myndigheternas uppgifter
Utredningen har i sin enkätundersökning ställt frågor till myndigheterna om arbetet med konsekvensanalyser. Utredningen har frågat hur myndigheten arbetar med konsekvensanalyser, om det är någon vid myndigheten och i sådant fall vem som är ansvarig för att konsekvensanalyser blir utförda, på vilket sätt arbetet skulle kunna underlättas samt om skyldigheten bör avgränsas. Nedan görs en sammanfattning av myndigheternas svar.
Former för arbetet
Hos de myndigheter som endast meddelar ett fåtal föreskrifter per år är arbetet med konsekvensanalyser sällan formaliserat. Konsekvensutredningen genomförs i samband med att föreskriften tas fram och görs som en integrerad del av föreskriftsarbetet. Hos myndigheter som arbetar mera med föreskriftsarbete är formerna för arbetet med konsekvensanalyser ofta fastlagda. Vidare har framkommit att flera större myndigheter, bl.a. Riksförsäkringsverket, Migrationsverket och Naturvårdsverket, har tagit fram
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
218
interna föreskrifter och lathundar för arbetet med föreskrifter och allmänna råd.
Hos större myndigheter är det oftast chefsjuristen som svarar för att en konsekvensanalys tas fram i samband med föreskriftsarbetet. Det förekommer också att respektive enhetschef eller någon annan person i ledande ställning kontrollerar att så sker. Oftast är det dock inte någon annan än den handläggare som arbetar med framtagandet av föreskriften eller det allmänna rådet som svarar för att ta fram också konsekvensanalysen.
Hur kan arbetet underlättas – begränsas?
De flesta myndigheter har svarat att de anser att den nuvarande regleringen ställer rimliga krav på myndigheterna. Dock anser de att det finns ett behov av en sammanhållen reglering och att arbetet skulle underlättas genom en samordning av verksförordningens och SimpLexförordnigens bestämmelser.
Vissa myndigheter anser att skyldigheten att ta fram konsekvensanalyser bör avgränsas. Vissa mindre myndigheter anser att de bör undantas från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Någon mindre myndighet påtalar att det är svårt att få fram de data och den information som behövs för att göra en bra konsekvensutredning och menar att det borde finnas någon myndighet som svarar för att biträda med fakta då det ofta är för dyrt att köpa informationen från Statistiska centralbyrån.
En fråga som flera myndigheter återkommer till är att de anser att konsekvensanalysen i de fall det handlar om att genomföra EGrättsakter är meningslös. Skyldigheten att göra konsekvensanalyser borde enligt dessa myndigheter gälla för regler som utgör ett direkt led i genomförandet av direktiv eller andra beslut som fattas inom EU och konsekvenserna borde i stället utredas av regeringen innan den aktuella rättsakten beslutas av rådet. Enligt vissa myndigheter borde konsekvensanalyser inte heller krävas ifråga om införlivande av EG-rättsakter av teknisk karaktär och föreskrifter som endast innebär redaktionella ändringar.
Några myndigheter anser att begränsningar bör kunna ske i de fall en föreskrift eller en föreskriftsändring är en ren följdändring till en lag- eller förordningsändring. Då bör myndigheterna kunna slippa konsekvensanalysen, eftersom denna rimligtvis bör vara gjord redan i samband med författningsarbetet i Regeringskansliet.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
219
Rikspolisstyrelsen anser att det bör prövas om det är möjligt att närmare definiera i vilken utsträckning enskilda eller småföretag kommer att påverkas av ett visst förslag för att skyldighet att göra en konsekvensanalys skall anses föreligga. Det kan finnas ganska svåra gränsfall där exempelvis enskilda påverkas endast i ringa utsträckning. Man skulle göra någon sorts initial bedömning som inte utgör en formell konsekvensanalys.
För länsstyrelsernas del rör sig föreskriftsarbetet mestadels om lokala trafikföreskrifter, sjötrafikföreskrifter och föreskrifter för allmänheten i naturreservat och vattenskyddsområden. Några av länsstyrelserna har föreslagit att man borde kunna begränsa skyldigheten att göra konsekvensanalyser genom att peka ut vissa typer av föreskrifter där de inte behövs. Konsekvenserna är endast marginella och analyserna bör kunna ske på ett betydligt enklare sätt än nuvarande regelverk kräver.
En annan synpunkt är att skyldigheten att göra konsekvensutredning inte borde omfatta sådana föreskrifter och allmänna råd som är enbart till berördas fördel, t.ex. föreskrifter som innebär lättnader för företagen.
Slutligen kan det vara värt att nämna att många myndigheter har stor nytta av den handledning som SimpLex gett ut. Andra myndigheter efterlyser ett datorstött hjälppaket med checklistor m.m. Alla synes inte känna till de checklistor Ekonomistyrningsverket har på sin hemsida. Några efterlyser bättre stöd från Regeringskansliet.
19.6.2 NNR:s uppgifter
Som nämnts ovan har NNR sedan 1995 även näringslivets organisationers uppdrag att granska de konsekvensanalyser som myndigheterna enligt verksförordningen skall göra i samband med att nya eller ändrade föreskrifter utarbetas samt även de särskilda konsekvensanalyser som myndigheterna skall göra enligt SimpLexförordningen.
I rapporten – Regelindikator 2002 – presenterar NNR en uppföljning av hur myndigheter, kommittéer och Regeringskansliet efterlever de regler som skall följas i samband med att de föreslår eller beslutar nya eller ändrade regler som rör företag. I rapporten presenterar NNR också ett antal förslag till åtgärder som bör genomföras för att minska den administrativa bördan för företag.
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
220
19.7 Förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner (Samrådsförordningen)
Samrådsförordningen beslutades i syfte att begränsa och förenkla företags (och kommuners) uppgiftslämnande till statliga myndigheter. I förordningen fastställs att uppgiftslämnarkrav skall begränsas till sådana uppgifter som behövs för ändamålet samtidigt som uppgiftslämnandet skall underlättas så långt som möjligt. Vidare åläggs myndigheter att samråda med representanter för näringsliv och kommuner innan beslut om uppgiftsinsamling fattas. Samrådet skall omfatta vilka uppgifter som skall samlas in, form för insamlingen, utformning av blanketter, urval av respondenter m.m. Ändringar i befintliga uppgiftskrav föranleder också samråd. Som företrädare för näringslivet i frågan om samråd fungerar Näringslivets regelnämnd.
Enligt direktiven bör regleringarna i verksförordningen, SimpLexförordningen och samrådsförordningen samordnas och förenklas.
19.8 Överväganden
Utredningens förslag: Myndigheterna skall även fortsättningsvis vara skyldiga att göra konsekvensanalyser. Konsekvensanalysen skall göras i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Myndigheterna skall dock, om det är uppenbart obehövligt, kunna avstå från att göra en konsekvensanalys.
Myndigheterna skall regelbundet följa upp och ompröva sina föreskrifter och allmänna råd.
En särskild funktion skall svara för metodstöd och kompetensutveckling, stödja myndigheterna i deras arbete med konsekvensanalyser samt även fortlöpande följa upp detta arbete.
Den nämnda funktionen skall placeras hos någon av regeringens stabsmyndigheter, lämpligen hos Ekonomistyrningsverket samt, i de delar som berör småföretagarfrågor, hos Verket för näringslivsutveckling (NUTEK).
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
221
Myndigheterna skall årligen, i samband med att årsredovisningen ges in, rapportera till regeringen om sitt konsekvensanalysarbete.
Bestämmelserna om konsekvensanalyser skall sammanföras i en från myndighetsförordningen fristående förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Utredningens bedömning: Samrådsförordningens bestämmelser bör ses över innan ställning tas till frågan om en sammanläggning med en förordning om konsekvensanalys vid regelgivning bör göras.
Begreppen
När det gäller terminologin använder man i vissa sammanhang, exempelvis i verksförordningen, termen konsekvensutredning. I SimpLexförordningen använder man begreppet konsekvensanalys. Även andra begrepp, som konsekvensbeskrivning, förekommer. Utredningen väljer begreppet konsekvensanalys, som är det vanligast förekommande.
Skyldighet att göra konsekvensanalys
I arbetet med regelgivning måste en hög kvalitet alltid eftersträvas. Som ett led i det arbetet är myndigheterna skyldiga att göra konsekvensanalyser inför varje beslut om nya eller ändrade regler. Att fundera över och fördjupa sig i vad ett regelbeslut innebär och vilka konsekvenser det kan komma att få måste anses vara helt grundläggande för regelgivningen i förvaltningen. Arbetet med konsekvensanalyser är därför mycket viktigt och myndigheterna bör vara skyldiga att genomföra sådana även fortsättningsvis för såväl föreskrifter som allmänna råd.
Skall det finnas några undantag från skyldigheten att göra konsekvensanalyser?
Verksförordningens bestämmelser om skyldigheten att göra konsekvensanalyser är i dag i princip undantagslös. I 28 § ges några specifika undantag för bl.a. föreskrifter som endast gäller inom myndigheten. I SimpLexförordningen finns inte något undantag
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
222
alls från skyldigheten att göra konsekvensanalys, dock anges i 2 § sista meningen i förordningen att analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet.
En fråga är om man kan undanta vissa myndigheter, exempelvis små myndigheter eller myndigheter som sällan beslutar regler, från skyldigheten att göra konsekvensanalyser. Enligt utredningens uppfattning har myndighetens storlek eller antalet regler inte någon betydelse i detta sammanhang. Även små myndigheter kan besluta regler med omfattande konsekvenser för enskilda och företag. Att undanta en myndighet från skyldigheten att göra konsekvensanalyser för att den är liten eller för att den sällan beslutar regler är inte rimligt. Utgångspunkten måste vara att de myndigheter som bemyndigats av regeringen att utfärda föreskrifter eller som har till uppgift att ge ut allmänna råd även har resurser att göra konsekvensanalyser. Något undantag på nu angivna grunder bör därför inte komma i fråga.
Synpunkten att arbetet med konsekvensanalyser är utan betydelse i vissa fall när det gäller arbete med regler där konsekvenserna är marginella eller obetydliga har förts fram från flera olika håll. Många har även hävdat att det inte är meningsfullt att göra konsekvensanalyser vid genomförandet av EG-rättsakter, eftersom möjligheterna att påverka utformningen i sådana fall är begränsade.
När det gäller föreskriftsarbete där det framstår som uppenbart att en konsekvensanalys inte kan tillföra något eller där konsekvenserna är försumbara eller obetydliga, bör det enligt utredningens uppfattning vara möjligt för myndigheten att under åberopande av att det är uppenbart obehövligt avstå från att göra en konsekvensanalys. Exempelvis bör man vid årligen återkommande nedsättningar av hastigheten på en viss sträcka kunna hänvisa till en tidigare konsekvensanalys i fall då det är fråga om samma förutsättningar som tidigare. Samma sak bör kunna gälla årligen återkommande föreskrifter om fiskeförbud på grund av att fiskekvoten är uppfiskad. Andra exempel på när det kan anses uppenbart obehövligt med konsekvensanalyser är när myndigheten med stöd av 10 kap. 14 § trafikförordningen (1998:1276) meddelar föreskrifter endast för en kortare tid, exempelvis vid en trafikolycka eller ett vägarbete.
Beträffande skyldigheten att göra konsekvensanalyser vid genomförande av EG-rättsakter har regeringen i sin skrivelse Regeringens redogörelse för regelförenklingsarbete med särskild
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
223
inriktning på små företag (2000/01:143) anfört följande. ”I årsrapporterna har framkommit att flera myndigheter anser att SimpLexförordningen upplevs som verkningslös i de situationer då myndigheten är skyldig att genomföra EG:s rättsakter eller andra internationella bestämmelser. Orsaken till myndigheternas ståndpunkt är att det då inte finns utrymme för tolkningar eller modifieringar när myndigheten skall utfärda föreskrifter. Regeringen anser att det är av stor vikt att konsekvensanalyser görs även i dessa fall, eftersom eventuella negativa effekter för små företag annars inte blir belysta. Internationella bestämmelser kan komma att omprövas. Det är dessutom möjligt att samma typ av internationella bestämmelser kommer att förhandlas i framtiden. Det är då av betydelse att effekterna finns belysta. Det är därför av stor betydelse att nya regelförslag inom EG remissbehandlas på ett korrekt sätt och att konsekvensanalyser görs i ett tidigt skede av processen. Det innebär samtidigt att myndigheterna och Regeringskansliet måste arbeta nära varandra och ha god insyn i varandras regelarbete. På detta område finns utrymme för ytterligare förbättringar som bör tas tillvara.”
På samma sätt som gäller beträffande andra regler skall myndigheterna enligt utredningens mening vara skyldiga att göra konsekvensanalyser när EG-rättsakter skall genomföras. Enligt vad utredningen erfarit är de EG-rättsakter där det helt saknas utrymme för tolkningar och alternativ vid genomförandet relativt ovanliga. I de fall där myndigheten ändock har att utgå från en EGrättsakt som inte ger något egentligt handlingsutrymme för myndigheten, anser utredningen, att myndigheten, i likhet med vad som gäller i övrigt, skall kunna avstå från att göra en konsekvensanalys under åberopande av att det är uppenbart obehövligt.
Den regelgivande myndigheten skall själv göra bedömningen om det är uppenbart obehövligt med en konsekvensanalys eller ej. Den myndighet som har ansvaret för arbetet med metodstöd, utbildning och uppföljning av myndigheternas arbete med konsekvensanalyser bör i viss mån kunna hjälpa till att bedöma vad som är uppenbart obehövligt. Att här räkna upp olika kategorier av regler där man kan tänka sig att det är obehövligt att göra konsekvensanalyser låter sig inte göras. De faktorer som avgör om man kan avstå från att göra en konsekvensanalys växlar från tid till annan. Huruvida en konsekvensanalys skall göras eller ej måste avgöras från fall till fall.
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
224
Slutligen bör det nämnas att en konsekvensanalys aldrig behöver göras i större omfattning än som är påkallad i det enskilda fallet.
Förslaget till reglering finns i 3 och 4 §§ förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning.
Uppföljning och omprövning vid myndigheten
Av bl.a. studier som Statskontoret och NNR gjort har framkommit att myndigheterna är dåliga på att regelbundet följa upp och se över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Även den s.k. Avregleringsutredningen tog upp denna fråga i sitt betänkande Minska regleringen av kommuner och landsting (SOU 1998:105). Utredningen skriver att av utredningens intervjumaterial framgår att omprövningen av myndigheternas egna regler, i enlighet med kraven i bl.a. verksförordningen, sker med betydande variationer i ambitionsnivå mellan de olika myndigheterna och att inte någon av myndigheterna genomför systematiska bedömningar av om omprövning av lagar och förordningar inom det egna ansvarsområdet behövs.
För att få en bättre efterlevnad av befintliga regler och för att dessa skall vara aktuella bör myndigheterna regelbundet följa upp och se över sina regler (se 7 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). Om man uppmärksammar avvikelser från vad som var avsikten med regeln då den beslutades bör en omprövning ske. Vid omprövningen skall en ny konsekvensanalys göras.
Stöd och uppföljning
I dag arbetar såväl Ekonomistyrningsverket (ESV) som SimpLex med att stödja och i viss mån granska myndigheterna i deras arbete med konsekvensanalyser. Den granskning som ESV utför av myndigheternas konsekvensanalyser leder mycket sällan till några påpekanden. En samlande funktion som håller i frågorna saknas.
Bland andra Statskontoret har tidigare föreslagit att det inom Regeringskansliet skall inrättas en funktion som ges ett övergripande ansvar inom samtliga sak/samhällsområden för arbetet med att reformera regler. Funktionen skulle stödja och följa de insatser som departement och myndigheter gör för att öka
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
225
kvaliteten i det statliga regelverket. Funktionen skulle också ansvara för att samordna det svenska arbetet med att reformera regler med motsvarande arbete som bedrivs inom EU (Statskontoret 1998:27, EG-regler och svensk regelkvalitet).
Utredningen ansluter sig till bedömningen att en särskild funktion med ett samlat ansvar för utvecklingen av myndigheternas regelarbete bör inrättas (se 8 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). En sådan funktion skall i första hand ha till uppgift att arbeta med metodutveckling och svara för utbildning samt bistå myndigheterna och ge dem råd i arbetet med konsekvensanalyser. Funktionen skulle även kunna vägleda myndigheterna när det gäller frågan om det kan anses uppenbart obehövligt att göra en konsekvensanalys och vad gäller skyldigheten att följa upp befintliga regler.
Den särskilda funktionen bör även ha till uppgift att fortlöpande följa upp myndigheternas konsekvensanalysarbete. Genom en fortlöpande granskning kan funktionen hålla sig uppdaterad beträffande statusen på konsekvensanalysarbetet på de enskilda myndigheterna och utifrån detta göra prioriteringar vad gäller stöd och metodutveckling i det fortsatta arbetet. Hur den fortlöpande granskningen rent faktiskt skall fungera bör det ankomma på den särskilda funktionen att utveckla utifrån vad som anses lämpligt.
Enligt utredningens uppfattning bör den särskilda funktionen finnas hos någon av regeringens stabsmyndigheter, exempelvis ESV. När ESV inte längre behöver ta del av samtliga konsekvensanalyser som görs bör myndigheten i stället kunna prioritera arbetet med metodstöd, utbildning och regelförenkling i stort.
I den delen det gäller konsekvensanalyser till följd av att reglerna kan få effekt för små företag så anser utredningen att det är lämpligt att funktionen finns hos Verket för näringslivsutveckling (NUTEK). I NUTEK:s regleringsbrev anges redan nu (se regleringsbrevet för budgetåret 2004) att myndigheten skall bygga upp en verksamhet för att dels kunna ta del av de konsekvensanalyser som görs enligt SimpLexförordningen, dels kunna ge råd och stöd till myndigheterna i deras arbete med sådana konsekvensanalyser.
Myndigheterna skall varje år i samband med ingivandet av årsredovisningen redovisa sitt arbete med konsekvensanalyser till regeringen (se 9 § förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning). Vad myndigheten skall rapportera om mer specifikt bör kunna variera från år till år och det bör ankomma på
Konsekvensanalyser SOU 2004:23
226
ESV och NUTEK att i samråd med SimpLex ge myndigheterna anvisningar om vad som skall rapporteras vid varje tillfälle.
Dubbelreglering
Myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser regleras i dag i både verksförordningen och SimpLexförordningen. Bland de myndigheter som beslutar regler som rör små företag har framkommit att de inte ser någon egentlig skillnad mellan arbetet med konsekvensanalyser enligt de bägge förordningarna. Många myndigheter anser att den dubbelreglering som finns i dag är onödig. Utredningen delar denna uppfattning och föreslår att bestämmelserna om myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser sammanförs. Regleringen är alltför omfattande för att rymmas inom myndighetsförordningens ram och därför föreslås en särskild förordning om konsekvensanalys vid regelgiving.
Handböcker
NNR har tagit upp frågan om skyldigheten att göra konsekvensanalyser skall omfatta även handböcker. NNR anser att handböckerna i många fall inryms i den definition av allmänt råd som finns i författningssamlingsförordningen. För att undvika missförstånd föreslår NNR att det uttryckligen omnämns i författningssamlingsförordningen att handböcker skall anses som allmänna råd i den utsträckning de innehåller rekommendationer om hur man kan eller bör handla med avseende på regeltillämpning.
Handböckernas syfte är, som utredningen ser saken, att klargöra hur myndighetens olika regelverk skall tillämpas. Inte minst hur myndigheternas egna föreskrifter skall tillämpas. Att göra konsekvensanalyser även på handböckerna skulle många gånger vara att göra ytterligare en konsekvensanalys på redan utfärdade föreskrifter. Använder myndigheterna begreppen föreskrifter, allmänna råd och handböcker på ett riktigt sätt i sin regelgivning behöver, enligt utredningens mening, någon utvidgad skyldighet att göra konsekvensanalyser inte införas.
SOU 2004:23 Konsekvensanalyser
227
Tillämplighet
Slutligen bör anmärkas att det finns myndigheter som har till sin uppgift att meddela allmänna råd men för vilka skyldigheten att göra konsekvensanalys enligt 27–28 §§ verksförordningen inte gäller. Dessa myndigheter är då skyldiga att göra konsekvensanalyser endast enligt SimpLexförordningen. Skyldigheten att göra konsekvensanalyser bör utan undantag gälla alla myndigheter som har till uppgift att besluta föreskrifter eller allmänna råd. Detta skall genomföras genom att den nya förordningen på samma sätt som myndighetsförordningen blir direkt tillämplig på alla myndigheter under regeringen.
Samrådsförordningen
Enligt utredningens direktiv bör förhållandet mellan verksförordningen, SimpLexförordningen och samrådsförordningen tydliggöras. Regleringarna bör samordnas och förenklas. Att lägga samman samrådsförordningen med en förordning om skyldighet att göra konsekvensanalyser är dock inte självklart. Samrådsförordningen behöver ses över. Bland annat behöver frågan om samrådsförordningen skall gälla även för kommittéväsendet redas ut närmare än vad som är möjligt inom ramen för denna utredning.
En samlad översyn av samrådsförordningen bör således göras innan det är möjligt att ta ställning till om samrådsförordningens bestämmelser skall tas in i en helt ny förordning om konsekvensanalyser vid regelgivning.
229
20 Överklagande i anställningsärenden och normgivningsärenden
20.1 Inledning
Det har sedan länge funnits en strävan att befria regeringen från prövning av sådana överklaganden i förvaltningsärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Fortfarande kan dock myndigheters beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden överklagas till regeringen.
Enligt direktiven skall utredningen undersöka om det finns behov av en sådan möjlighet till överprövning av anställningsärenden och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredningen skall vidare analysera behovet av en rätt för enskilda att få en myndighets beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande.
Detta kapitel inleds med en kort historik om överklaganderätten. Därefter behandlas anställningsärendena och slutligen normgivningsärendena.
20.2 Bakgrund
1
Enligt vår medeltida landslag ålåg det kungen att höra och avgöra allmänhetens klagomål. Kungen hade också själv domsrätt och ”högsta dom över alla domare”. På 1600-talet började staten inrätta centrala domstolar och ämbetsverk (hovrätter och kollegier). En fast statlig länsförvaltning (landshövdingar med vissa underlydande tjänstemän) växte också fram. Trots att de nya myndigheterna tog upp och avgjorde ansökningar och klagomål fortsatte allmänheten i stor utsträckning att vända sig till kungen för att få ändring av myndigheternas beslut. Eftersom rätten att klaga hos kungen var fastslagen i landslagen, kunde kungen inte undandra sig att i sista hand själv pröva klagomålen. Så kom det sig att den gamla rätten
1
Prop. 1983/84:120 s. 4–6, Prop. 1997/98:101 s. 60–63 och Kommittéhandboken s. 43–49.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
230
att gå direkt till kungs med klagomål utvecklades till en rätt att få myndighetsbeslut överprövade av närmast högre myndighet och i sista hand av landets högsta styrande organ.
Den gamla rätten att gå till kungs blev med tiden alltmer beskuren. Det började med att grupper av besvärsärenden med huvudsaklig karaktär av rättstillämpning flyttades över från regeringen till domstolarna. Senare begränsade man besvärsmöjligheten också i många andra ärendegrupper så att förvaltningsmyndigheter under regeringen blev slutinstans. Utvecklingen i lagstiftningen och i praxis har gått mot att allt fler förvaltningsbeslut kan överprövas domstolsvägen. Efter förslag i propositionen Om regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 83/84:120), antog riksdagen allmänna riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden. I riktlinjerna angavs att regeringen i allmänhet inte borde vara besvärsinstans annat än när det behövdes en politisk styrning av praxis. I sådana fall då besvärsprövningens huvudsakliga funktion var att tillgodose ett rättsskyddsbehov borde prövningen normalt läggas på regeringen bara om det inte gick att ordna en tillräckligt kvalificerad besvärsprövning på lägre nivå. Regeringen skulle således befrias från överklaganden som inte krävde ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.
Riktlinjerna gäller fortfarande. Dock har de metoder som anvisades för genomförandet ändrats bl.a. genom Sveriges inträde i EU. Vilka förvaltningsbeslut som bör kunna överklagas domstolsvägen är alltså en fråga som numera skall bedömas – förutom med ledning av vad som angavs i 1984 års riktlinjer – även mot bakgrund av bl.a. Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning. År 1998 infördes i 22 a § förvaltningslagen en allmän regel om att förvaltningsbeslut som är överklagbara, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Regeln skall ses som uttryck för en princip om att den rättsliga kontrollen av ett förvaltningsbeslut bör ske vid domstol (prop. 1997/98:101 s. 60) och innebär att man övergett den gamla regeln om rätten att ”gå till kungs”, dvs. rätten att överklaga till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen. Numera krävs uttryckliga regler för att överklagande skall kunna ske till regeringen.
Regeln i 22 a § förvaltningslagen om domstolsprövning av förvaltningsbeslut gäller alla typer av överklagbara beslut utom beslut i administrativa ärenden, dit anställningsärenden räknas, och
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
231
normgivningsbeslut. Att just dessa ärenden är undantagna motiveras i förarbetena med att de är av sådan karaktär att de inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden (prop. 1997/98:101 s. 63).
20.3 Anställningsärenden
20.3.1 Vad särskiljer den statliga anställningen?
Det pågår sedan länge en utveckling mot att allt fler av de traditionella skillnaderna mellan privat och offentlig anställning jämnas ut och försvinner. Det rättsliga förhållandet mellan staten som arbetsgivare och dess arbetstagare har under de senaste decennierna undergått genomgripande förändringar från en offentligrättslig till en privaträttslig relation. Tidigare vilade anställningen som statlig tjänsteman helt och hållet på offentligrättslig grund. Allt som rörde statstjänstemännens anställningsförhållanden reglerades genom offentligrättsliga föreskrifter och beslut. Numera anses det att även statliga anställningar vilar på civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och dennes anställningsmyndighet. Det finns dock klara offentligrättsliga inslag, t.ex. att anställningsmyndighetens formella ingående av sådana avtal har formen av ett myndighetsbeslut. Inom den kommunala sektorn regleras sedan länge anställningsförhållandena i mycket liten utsträckning på offentligrättslig väg utan i stället främst genom avtal på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden.
Strävan har varit att avskaffa onödiga särlösningar inom statens område i personalpolitiska frågor och att ha särskilda regler för offentliganställda endast om den offentliga verksamhetens art kräver det. Vad gäller anställningstrygghet, lönesättning, bestämmelser om jämställdhet, tjänstepensioner och andra förmåner så är det i dag i princip samma förhållanden över hela arbetsmarknaden. En statlig anställning har dock fortfarande en offentligrättslig sida som innefattar tillämpning av bl.a. lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (1994:261) om fullmaktsanställning och anställningsförordningen (1994:373).
Andra särskilda regler som inte gäller inom den privata sektorn är offentlighetsprincipen, regeringsformens bestämmelser om
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
232
saklig grund vid tillsättningsförfarande och möjligheten att överklaga beslut om anställning.
20.3.2 Offentlighetsprincipen
Oavsett vilka regler som omgärdar anställningsförfarandet inom statens område har varje medborgare – vare sig han eller hon sökt anställningen eller inte – rätt att ta del av handlingarna hos anställningsmyndigheten.
I detta sammanhang kan även nämnas den rätt till partsinsyn som en sökande, klagande eller annan part har enligt 16 § förvaltningslagen att ta del av det som har tillförts ett ärende om ärendet avser myndighetsutövning.
20.3.3 Förfarandet vid anställning av personal
Lagen om offentlig anställning m.m.
I samband med att man 1994 skrev om lagen om offentlig anställning och förenklade reglerna för offentligt anställda tog man också bort skyldigheten för myndigheterna att kungöra lediga tjänster. Frågan om förfarandet vid anställning regleras nu genom anställningsförordningen. I dess 6 § anges att en myndighet som avser att anställa en arbetstagare på något lämpligt sätt skall informera om detta så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom en viss tid. Om särskilda skäl talar emot det behöver någon information inte lämnas. I 7 § anges att information om myndighetens beslut om anställning skall lämnas på myndighetens anslagstavla.
Dessutom finns i förordningen (1984:819) om statliga platsanmälningar särskilda regler om skyldighet att anmäla lediga anställningar till den officiella arbetsförmedlingen.
I fråga om anställning av lärare vid universitet och högskolor finns specialbestämmelser om anställningsförfarandet i 4 kap. högskoleförordningen (1993:100), vilka berörs i avsnitt 20.3.8 om Överklagandenämnden för högskolan.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
233
Sakliga grunder
Begreppen förtjänst och skicklighet har anor från 1719 års regeringsform som stadgade ”–Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökandes förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.–”. Genom bestämmelsen ändrades den tidigare principen om att adeln skulle ha ensamrätt till högre ämbeten och företrädesrätt till lägre ämbeten.
Vid tillsättning av en statlig tjänst skall enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till arbetsmarknadspolitiska skäl eller strävanden efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen. Skickligheten skall enligt 3 § LOA sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Bedömningsgrunderna vid anställning regleras även i 4–5 §§anställningsförordningen.
En fråga är om kravet på saklighet enligt 11 kap. 9 § RF innebär något annat eller mera än det allmänna saklighetskrav som enligt 1 kap. 9 § RF gäller för all offentlig förvaltning i stat och kommun. Så torde inte vara fallet (jfr Holmberg & Stjernquist, Grundlagarna, s. 386).
20.3.4 Rätten att överklaga anställningsbeslut
Ett anställningsbeslut kan, vare sig det rör sig om en privat eller offentlig anställning, bli föremål för domstolsprövning enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Domstolen kan pröva om arbetsgivaren brutit mot jämställdhetslagen eller någon av de lagar som gäller diskriminering i arbetslivet. Beslut om anställning hos en statlig myndighet kan dessutom, till skillnad från vad som gäller en kommunal eller privat anställning, överklagas i administrativ ordning.
Talan mot beslut enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
En tvist som rör ett beslut om anställning kan bli föremål för domstolsprövning enligt lagen om rättegången i arbetstvister endast om frågan rör ett brott mot jämställdhetslagen (1991:433),
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
234
lagen (1999:130) mot etnisk diskriminering i arbetslivet, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning eller lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Beroende på vem som väcker talan sker den rättsliga prövningen i tingsrätt eller i Arbetsdomstolen. Om det är arbetstagarorganisationen som för den enskildes räkning väcker talan skall det göras i Arbetsdomstolen, om arbetstagaren själv väcker talan skall det göras vid tingsrätten
När ett förvaltningsbeslut kan prövas av domstol enligt lagen om rättegången i arbetstvister får beslutet inte överklagas i administrativ ordning. Detta följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga.
Överklagande i administrativ ordning
Enligt 35 § verksförordningen får andra beslut av en myndighet än de beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i normgivningsärenden.
Inom vissa områden och för vissa myndigheter finns det specialbestämmelser som skall tillämpas framför verksförordningens regler om överklagande till regeringen. Inom bl.a. Försvarsdepartementets område och för högskolor och universitet överklagas ärendena hos särskilda nämnder med stöd av sådana föreskrifter. Vidare överklagas vissa regionala myndigheters beslut hos deras centrala myndighet. Exempelvis överklagas länsarbetsnämndernas beslut hos Arbetsmarknadsstyrelsen.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
235
Rätt att överklaga
I 22 § förvaltningslagen finns en allmän regel om vem som får överklaga. Rätt att överklaga har den som beslutet angår, om beslutet gått den klagande emot. Enligt praxis kan ett anställningsbeslut överklagas av envar av de sökande.
20.3.5 Olika sätt att befria regeringen från prövning av överklaganden i anställningsärenden
Som ett led i strävandena att befria regeringen från prövning av förvaltningsärenden och att ge myndigheterna ett ökat ansvar för sin personalförsörjning har särskilda föreskrifter som skär av rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen med tiden blivit allt vanligare. Arbetet med att befria regeringen från överklaganden av anställningsbeslut har hittills varit inriktat på sådana fall där beslutet kan prövas i två instanser under regeringen (tvåinstansprincipen). Att man slopat det tredje ledet i instansordningen – regeringen – står i överensstämmelse med de allmänna riktlinjer för regeringens befattning med överklaganden som riksdagen antog 1984 (prop. 1983/84:120 s. 29).
I förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde anges att sådana beslut skall överklagas hos Överklagandenämnden för totalförsvaret. Även de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut överklagas dit. Av högskoleförordningen följer att beslut om anställning som fattas av universitet och högskolor överklagas till Överklagandenämnden för högskolan. Även några andra myndigheters anställningsbeslut, bl.a. Vetenskapsrådet, Formas och FAS beslut vid vissa anställningar skall överklagas dit.
Vidare följer av vissa myndigheters instruktioner att deras beslut skall överklagas på annat sätt än till regeringen. I de fall där det funnits regionala och lokala myndigheter under den centrala myndigheten har överprövningen skett hos den centrala myndigheten vars beslut i sin tur inte går att överklaga. På det sättet har regeringen befriats från överklaganden av anställningsbeslut inom domstols- och åklagarväsendet, kriminalvården, polismyndigheterna, skattemyndigheterna och länsarbetsnämnderna.
Exempelvis framgår av 50 och 51 §§ i Arbetsmarknadsverkets instruktion att en länsarbetsnämnds beslut om anställning får
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
236
överklagas hos Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) med förbud att överklaga vidare samt att AMS beslut om anställning får överklagas hos regeringen.
Polismyndigheternas anställningsbeslut kan överklagas till Rikspolisstyrelsen (RPS) varvid RPS är sista instans. Merparten av polismyndigheternas ”anställningsbeslut” är arbetsledningsbeslut. Sådana kan inte överklagas och eventuella överklaganden avvisas därför av RPS. Dessa avvisningsbeslut kan i sin tur överklagas till regeringen. Likaså kan beslut om anställning hos RPS överklagas till regeringen.
Anställningsbeslut av en lokal kriminalvårdsmyndighet eller Transporttjänsten överklagas hos Kriminalvårdsstyrelsen. Kriminalvårdsstyrelsens beslut i sådant ärende får inte överklagas till regeringen.
Hos de institutioner som lyder under Statens institutionsstyrelse (SiS) överklagas beslut av institutionschefen rörande anställning hos SiS, vars avgörande inte får överklagas. I övrigt gäller 35 § verksförordningen.
I takt med att myndigheternas struktur förändras och de lokala och regionala myndigheterna blivit enheter inom en och samma myndighet har dock prövningen av överklagade anställningsärenden åter kommit upp på regeringsnivå för en del myndigheter, t.ex. Tullverket.
Som enda myndighet gäller för skogsvårdsstyrelserna att deras anställningsärenden kan prövas i tre instanser (skogsvårdsstyrelsen, Skogsstyrelsen och regeringen).
Vidare kan nämnas att sedan den statliga regleringen av kommunala skolledare och lärare avskaffats prövar regeringen inte längre överklaganden i sådana anställningsärenden.
Varken Arbetsgivarverkets eller Regeringskansliets anställningsärenden kan överklagas. Enligt förordning med instruktion för Arbetsgivarverket (1994:272) gäller att myndighetens beslut får överklagas bara om det följer av en annan bestämmelse än 22 a § förvaltningslagen (1986:223). Av instruktionen för Regeringskansliet (1996:1515) följer att beslut i administrativa ärenden får överklagas endast om det är särskilt föreskrivet.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
237
20.3.6 Anställningsärenden i kommunerna
Genom införandet av en ny kommunallag (1991:900) avskaffades möjligheten för en kommun att inrätta en särskild besvärsnämnd för att pröva beslut om tjänstetillsättningar.
Enligt den ordning som gällde tidigare fick kommuner och landsting enligt 7 kap. 3 § kommunallagen utse en särskild nämnd, besvärsnämnd, med uppgift att pröva beslut om tjänstetillsättningar. Av prop. 1990/91:117 framgår att cirka 30 kommuner hade utnyttjat möjligheten att inrätta besvärsnämnder samt att tendensen bland landsstingen var att allt fler landsting avskaffade sina besvärsnämnder. Vidare anfördes följande (s. 138).
1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning har satt besvärsnämnderna i en ny situation. I väsentliga delar tillämpas på den kommunala sektorn numera samma lagregler som på den privata sektorn när det gäller relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Och inom den privata sektorn saknas överprövningsmöjligheter i fråga om rekryteringsbeslut.
Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet…medger i viss mån förhandlingsskyldighet vid tjänstetillsättningar. Därmed har ett fackligt inflytande garanterats som saknades när möjligheten att inrätta besvärsnämnder tillskapades. Det är i och för sig också – i motsats till vad som är fallet på den statliga sektorn – möjligt att i kollektivavtal reglera förutsättningarna för kommunal anställning.
Regeringen konstaterar således att den förändrade arbetsrätten har minskat behovet av besvärsnämnder betydligt. Slutsatsen är därför att den nya kommunallagen inte bör innehålla några regler om besvärsnämnder. Om det finns ett behov av en normering i frågor om t.ex. meritvärdering och rekrytering, är det en bättre väg att det lämnas över åt arbetsmarknadens parter att tillsammans lösa sådana frågor inom förhandlingssystemens ram.
I och med att möjligheten att inrätta besvärsnämnder avskaffades skars också möjligheten av för dem som söker kommunala tjänster att överklaga tillsättningsärenden. I den gruppen finns exempelvis lärare vid kommunala skolor, socialsekreterare och byggnadsinspektörer. Dock finns möjligheten för en sökande, som bor i kommunen, att som kommunmedlem begära laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen av beslutet. En sådan prövning avser dock i huvudsak formella aspekter. Prövning kan begäras av samtliga kommunens medlemmar.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
238
20.3.7 Överklagandenämnden för totalförsvaret
Överklagandenämnden för totalförsvaret har i första hand till uppgift att pröva överklaganden från totalförsvarspliktiga (pliktärenden). Exempel på sådana beslut är inskrivning för värnplikt eller civilplikt, uppskov med tjänstgöring, vissa förmåner m.m. I nämndens uppgifter – vilket är av intresse i detta sammanhang – ingår även att pröva överklaganden av anställningsbeslut som har fattats av myndigheter under Försvarsdepartementet samt de allmänna försäkringskassorna. Nämndens beslut kan inte överklagas.
Nämnden består av ordförande och högst sex andra ledamöter. Ordföranden och ordförandens ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Ledamöterna utses av regeringen.
Från och med den 1 januari 2003 har nämnden sitt kansli hos Styrelsen för psykologiskt försvar. Detta innebär att överklagandena bereds och föredras av personal anställd vid den myndigheten.
I överklagandenämndens årsredovisning för 2001 framgår hur många anställningsärenden som har registrerats hos myndigheten sedan 1996. Det är inte ovanligt att en klagande överklagar ett stort antal anställningsbeslut som fattas vid samma tillfälle. Varje sådant överklagande registreras som ett enskilt ärende. För att ge en mer rättvisande bild redovisas därför även antalet klagande. Siffrorna visar att tillströmningen av ärenden varit relativt konstant genom åren.
År Antal ärenden Antal klagande 1996 48 44 1997 73 43 1998 63 59 1999 151 57 2000 67 46 2001 206 47
Av ärendena för 2001 (206 stycken) gällde 20 anställningar inom Försvarsdepartementets område, 181 de allmänna försäkringskassorna och fem övriga anställningsärenden. Av de 181 ärendena från försäkringskassorna kom 121 från en och samma klagande och 44 från två andra klagande. Av de ärenden som prövades under 2001 bifölls 5 överklaganden (6,3 procent), avskrevs 6 ärenden (7,5 procent) och avslogs återstoden (86,2 procent). Flertalet
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
239
avskrivningsbeslut grundades på att en person samtidigt överklagat flera anställningsbeslut och att nämnden bifallit ett av dessa överklaganden och avskrivit övriga från vidare handläggning. Av de som fick bifall av nämnden tillträdde 3 personer (60 procent) ifrågavarande befattningar.
Vid handläggningen kommuniceras handlingarna med såväl klaganden som den som fått tjänsten. Vidare inhämtas yttrande från anställningsmyndigheten. Sakprövningen sker efter föredragning i nämnden. Nämnden träffar aldrig de personer som ärendena rör.
I en rapport från den 24 september 2002 har nämnden gjort en uppföljning av de överklaganden som vunnit bifall hos nämnden. Av rapporten framgår att nämnden mellan den 1 juli 1995 och den 30 augusti 2001 bifallit 21 ärenden, vilket innebär en bifallsfrekvens om 3,7 procent. Av dessa avsåg tre stycken kortare vikariat och undantogs därför från uppföljningen. Sammanställningen visar att merparten (12 av 18 eller 66 procent) av de klagande tillträdde tjänsten. Av de sex som valde att inte ta anställningen var två missnöjda med erbjudna arbets- och lönevillkor, medan tre avstod efter förhandling om ekonomisk gottgörelse. Den sjätte hade vid tiden för nämndens beslut fått ett annat arbete. Beträffande de som tillträdde tjänsten framkom i huvudsak följande. I sju fall pågick anställningarna alltjämt (dock att några var sjukskrivna i sådan omfattning att vikarie hade anställts), i två fall skedde omplacering till andra arbetsuppgifter efter ganska kort tid, i ett fall förekom provanställning som inte ledde till tillsvidareanställning och i två fall tillträdes tjänsten men upphörde strax därefter då klagandena sade upp sig.
20.3.8 Överklagandenämnden för högskolan
Överklagandenämnden för högskolan har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut fattade inom högskolesektorn och sektorn för kvalificerad yrkesutbildning. Nämnden prövar inte bara beslut om anställning utan även många andra typer av beslut inom denna sektor, såsom beslut om att sökanden till en utbildning inte uppfyller behörighetskraven för antagning samt beslut om att återkräva utbildningsbidrag.
Nämnden har sedan 1995 sitt kansli hos Högskoleverket. Nämnden består av en ordförande och sju andra ledamöter.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
240
Ordföranden och dennes ersättare skall vara eller ha varit ordinarie domare. Av de övriga ledamöterna skall minst tre vara jurister.
Nämndens ärenden handläggs av personal på Högskoleverkets juridiska avdelning och avgörs av nämnden efter föredragning. Överklagandenämndens beslut går inte att överklaga. Nämnden har flera domstolsliknande drag och det kan nämnas att den anses vara en nationell domstol i den mening som avses i artikel 234 (tidigare 177) i EG-fördraget. Vid nämnden finns en väl utvecklad praxis för såväl bedömningsgrunder och meritvärderingar som formella frågor.
Reglerna om förfarandet vid anställning av lärare är betydligt mer omfattande än vid statliga anställningar i övrigt. Bestämmelserna finns i 4 kap. högskoleförordningen. Förutom själva förfarandet regleras också hur ärendena skall beredas vid högskolan och vilka bedömningsgrunder som skall gälla. Exempelvis skall information om lediga tjänster spridas genom annonsering (enligt anställningsförordningen räcker det med att på ett lämpligt sätt informera om att man avser att anställa). Vidare skall anställningsärendena beredas av fakultetsnämnden eller annat särskilt organ, vissa yttranden skall inhämtas och bedömningen skall göras utifrån särskilt angivna kriterier.
Av statistik från överklagandenämnden framgår att det kommer in cirka 150 överklaganden i tillsättningsärenden per år till nämnden. Nämnden avslår i de allra flesta fall överklagandena. De senaste tre åren har årligen mellan 2 till 10 överklaganden bifallits och klaganden fått den aktuella anställningen. I några ärenden har nämnden undanröjt anställningsbeslutet på formella grunder och visat ärendena åter till anställningsmyndigheten. De ärendena redovisas under rubriken övrigt. Bland övrigt finns även andra ärenden än sådana som lett till beslut om undanröjande. Ytterligare några ärenden skrivs av och några avvisas. Statistik från överklagandenämnden de senaste tre åren visar följande siffror.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
241
Vid den senaste lärarutredningen tog man upp frågan om överklagande av beslut om anställning av lärare (Högskollärarutredningen, SOU 1996:166). Utredningen konstaterade att rätten att överklaga är viktig för tilltron till rekryteringsförfarandet, särskilt med hänsyn till den utökade lokala friheten vid anställningsförfarandet som utredningen föreslagit. Utredningen
2000
Inkomna Avgjorda
Varav : Bifall Avslag Avskrivna Avvisade Övrigt
Tillsättning: Allmänt
1 0
0 0
0 0 0
Professur
18 19
2 11
2 0 4
Lektor
32 38
0 23
0 4 8
Forskarassistent
20 18
0 15
2 1 0
Adjunkt
15 16
2 12
0 0 2
Adm.tjänst
26 23
0 22
1 0 0
Forskningsrådstjänst 5 7
0 5
0 2 0
befordran till prof
32 20
4 16
0 0 0
befordran till lektor
4 4
0 0
0 4 0
Övrigt
3 2
0 0
1 1 0
Summa
156 147
8 104
6 12 14
2001
Inkomna Avgjorda
Varav : Bifall Avslag Avskrivna Avvisade Övrigt
Tillsättning: Allmänt
0 1
0 0
0 1 0
Professur
15 12
0 10
0 1 1
Lektor
56 57
4 40
2 2 9
Forskarassistent
15 15
0 14
1 0 0
Adjunkt
10 15
0 11
2 1 1
Adm.tjänst
11 15
0 14
0 0 1
Forskningsrådstjänst
5 5
0 5
0 0 0
befordran till prof
39 51
6 39
2 1 3
befordran till lektor
4 4
0 0
1 2 1
Övrigt
3 3
0 2
0 0 1
Summa
158 178
10 135
8 8 17
2002
Inkomna Avgjorda
Varav : Bifall Avslag Avskrivna Avvisade Övrigt
Tillsättning: Professur
14 18
0 13
0 3 2
Lektor
39 38
0 32
5 1 0
Forskarassistent
16 17
0 11
2 2 2
Adjunkt
14 13
0 12
0 0 1
Adm.tjänst
43 35
0 31
0 1 3
Forskningsrådstjänst 1 0
0 0
0 0 0
befordran till prof
17 13
1 9
1 1 1
befordran till lektor
2 3
1 1
0 1 0
Övrigt
2 3
0 0
0 1 2
Summa
148 140
2 109
8 10 11
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
242
föreslog att en ordning med prövningstillstånd skulle införas hos Överklagandenämnden för högskolan. Som skäl för förslaget angavs dels att tillsättningsproceduren skulle bli mindre utdragen, dels att det borde införas former för att skilja de sakligt och principiellt viktiga överklagandeärendena från de övriga. Högskollärarutredningen pekade också på att, även med en ordning med prövningstillstånd, skulle rätten till överklagande vara mera omfattande i det svenska systemet än i motsvarande system i jämförbara länder.
Regeringen delade inte utredningens uppfattning utan ansåg det vara tveksamt om ett system med prövningstillstånd kunde anses vara det mest effektiva sättet för att få en snabbare handläggning av anställningsärenden (prop. 1996/97:141).
20.3.9 Ärenden i Regeringskansliet
Under 1990 prövade regeringen 169 ärenden som rörde överklagande av anställningsbeslut. I två av dessa beslutade regeringen att anställa någon annan än den som anställningsmyndigheten hade anställt. I det ena fallet, som gällde en anställning som kommissarie vid en polismyndighet, skedde detta med motiveringen att klaganden var ”den för arbetsuppgifterna i tjänsten skickligaste”. I det andra fallet, som avsåg en anställning som distriktsveterinär, redovisade regeringen inte några skäl för avgörandet. I sju fall visade regeringen ärendet åter till beslutsmyndigheten för ny prövning, utan att uttala sig om vem som borde få anställningen, på grund av formella brister i förfarandet hos anställningsmyndigheten (fel beslutsnivå, ofullständiga uppgifter i annonsen om den lediga anställningen). I ytterligare några ärenden beslutade regeringen på formell grund (bristande överklagbarhet eller saklegitimation) att inte ta upp överklagandet till prövning.
Enkäter gjorda i Regeringskansliet åren 1996 och 1999 visar att antalet överklaganden har halverats under 1990-talet. Under tiden juli 1995 – juni 1996 prövade regeringen cirka 70 ärenden. Av dessa ändrade eller upphävde regeringen överklagade anställningsbeslut i fem fall. I ett av fallen var motiveringen att den anställda personen inte uppfyllde det krav på akademisk grundexamen som anställningsmyndigheten själv hade ställt upp i en annons. I ett annat fall upphävdes beslutet därför att anställningsmyndigheten
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
243
hade åsidosatt sin skyldighet att informera om lediga anställningar och att göra anmälan till arbetsförmedlingen. I de tre övriga fall där ändring skedde redovisade regeringen inget särskilt motiv för sitt avgörande. År 1999 prövades ett 70-tal överklaganden och inte i något fall ändrades anställningsbeslutet.
Under 2002 prövades ett 100-tal anställningsärenden av regeringen. Bland dessa kom ett fyrtiotal från Migrationsverket. I fem fall upphävdes beslutet och återförvisades ärendet till anställningsmyndigheten för ny handläggning.
20.3.10 Uppgifter från myndigheterna
Av de knappt 200 enkätsvar som utredningen fått in har de flesta myndigheterna svarat på frågorna som rör anställningsärenden.
Av de myndigheter som har svarat på frågan om till vem deras beslut i anställningsärenden överklagas (cirka 175 stycken) har cirka 70 procent av myndigheterna angett att de har överklagandehänvisning till regeringen. Bland övriga myndigheter har cirka 18 procent överklagandehänvisning till Överklagandenämnden för högskolan, 6 procent till Överklagandenämnden för Totalförsvaret och 6 procent hänvisning till någon central myndighet eller, i några enstaka fall, andra lösningar.
I detta sammanhang bör nämnas att domstolarna, som inte omfattas av enkäten, har överklagandehänvisning till Domstolsverket när det gäller de allra flesta anställningsbesluten, dock att vissa anställningsbeslut överklagas till regeringen eller till Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.
Under perioden från juli 2001–juni 2002 har myndigheterna fått beslut överklagade i följande utsträckning (universitet och högskolor undantagna).
• Inte något ärende: 70 %
• Ett ärende: 17 %
• Två ärenden: 6 %
• Tre ärenden: 2 %
• Fem ärenden: 2 %
•
Sju–tjugo ärenden: SIDA, Arbetsmiljöverket, Vägverket och Migrationsverket.
Överklagandena har ofta samband med de omorganisationer som sker hos myndigheterna. Till exempel i samband med att enheter
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
244
läggs samman eller verksamheten förändras på olika sätt. För nämndmyndigheterna gäller att inte någon av de som svarat på enkäten har överklagandehänvisning som avviker från verksförordningens bestämmelse. Inte heller har någon av myndigheterna fått ett anställningsbeslut överklagat under den tid som utredningen angett.
Bland myndigheterna anser drygt hälften att möjligheten att överklaga skall finnas kvar, antingen att regeringen skall fortsätta att pröva ärendena eller att prövningen skall flyttas över på en särskild nämnd. Cirka 30 procent anser att möjligheten skall avskaffas. Några menar att prövningen skall läggas på allmän förvaltningsdomstol och några har ytterligare förslag.
De som tycker att möjligheten skall finnas kvar anser att det är viktigt av rättssäkerhetsskäl eller rättviseskäl med någon form av kontroll och uppföljning av anställningsförfarandet. Man menar att även om skicklighetskriteriet vid tillsättandet av en statlig tjänst har en stark koppling till myndighetens verksamhet och väger tungt vid urvalsprocessen samt att myndigheternas verksamhet är mycket skiftande och skicklighetskriteriet troligen är svårbedömt för besvärsinstansen så bör möjligheten att överklaga bibehållas. Detta trots att myndigheterna själva måste anses ha bäst förutsättningar att bedöma individens kompetens och lämplighet i förhållande till verksamheten. Någon myndighet menar att så länge ett anställningsbeslut anses utgöra myndighetsutövning så bör det kunna överklagas.
Flera myndigheter tycker att det är viktigt att frågorna regleras lika för alla statliga myndigheter och anser att en överklagandenämnd kunde vara ett alternativ. Nämnden kan gärna vara partssammansatt, med exempelvis Arbetsgivarverket som företrädare för staten. Någon annan menar att ett nytt slags organ inte bör införas, eftersom det då finns risk att överklagande fokuseras i onödan. Om regeringen behöver avlastas kan förvaltningsdomstolarna eller Arbetsdomstolen vara tänkbara alternativ. Det viktiga med organisationen är att den är så beskaffad att ärendena kan hanteras skyndsamt.
De som menar att möjligheten att överklaga anställningsbeslut bör tas bort helt argumenterar bl.a. kring myndighetens ansvar för den egna verksamheten. Man menar att det ligger i myndighetens eget intresse att i samverkan med arbetstagarorganisationerna finna den för tjänsten mest kvalificerade. I sin tur skall ansvar för vad myndigheten gör utkrävas från regeringens sida. Vidare menar man
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
245
att dagens förhållanden är otidsenliga, att staten bör bli en modern arbetsgivare och att en överklagandemöjlighet då inte passar in.
Statens kärnkraftsinspektion, SKI, har anfört följande. Myndigheterna bestämmer enligt 17 § verksförordningen själva sin organisation. Myndighetschefen är enligt 7 § är ansvarig för att organisationen är väl utformad och ansvarar enligt 8 § för myndighetens arbetsgivarpolitik. Mot den bakgrunden anser SKI att det inte finns något skäl för att behålla rätten att överklaga beslut i anställningsärenden. Det finns således heller inget skäl för att inrätta en överklagandenämnd. Det finns andra rättsregler som ger den enskilde möjligheter att överklaga ett anställningsbeslut i de fall denne på något sätt anser sig diskriminerad. Anställningsförfarandet i den offentliga verksamheten bör så långt möjligt likställas med den ordning som gäller för privat verksamhet.
20.3.11 Arbetsgivarverkets skrivelse till regeringen
Det har under en längre tid pågått en diskussion om möjligheten att överklaga beslut i anställningsärenden. Som ett led i den diskussionen gav Arbetsgivarverket i februari 2000 in en av styrelsen beslutad skrivelse till regeringen med en hemställan om att regeringen skulle avskaffa rätten till överklagande av anställningsbeslut. Verket anförde bl.a. följande.
Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket har i en framställning till Arbetsgivarverket hemställt att Arbetsgivarverket verkar för att rätten att överklaga ett anställningsbeslut avskaffas. Dessa myndigheter har som skäl för detta främst framhållit följande.
• För att främja rörligheten på arbetsmarknaden samt skapa en mer enhetlig reglering mellan den offentliga och den privata arbetsmarknaden bör möjligheten att överklaga anställningsbeslut tas bort,
• det är svårt för en överklagandeinstans, som normalt avgör ärendet på handlingarna, att bedöma personlig lämplighet,
• rättsverkningarna av ett bifall till ett överklagande kan kringgås,
• rättssäkerhetsaspekterna tillgodoses genom annan lagstiftning,
• de fackliga organisationernas insyn i myndigheternas verksamhet medverkar till att den enskildes intressen beaktas i anställningsärendet.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
246
20.3.12 Europarättens krav på domstolsprövning
Europakonventionen
2
I Europakonventionens artikel 6 anges bl.a. att envar har rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol. När det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter har Europadomstolen fastslagit att artikel 6:1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet.
Innebörden av begreppet ”civil rättighet” har utvecklats kontinuerligt genom den praxisbildning som sker i Europadomstolen och med tiden har praxis kommit att bli omfattande. Till civila rättigheter hänförs bl.a. frågor om tillstånd att förvärva, behålla eller utnyttja egendom, om tillstånd att bedriva viss privat näringsverksamhet, om rätt till skadestånd, om sociala rättigheter och om familjerättsliga rättigheter.
Även arbetsrättsliga tvister rörande anställningsförhållanden anses gälla civila rättigheter och faller in under artikel 6:1. Dock gäller undantag för sådana tjänstemän vilkas tjänsteutövning är av särskild betydelse för staten eller som direkt eller indirekt medverkar i utövande av offentlig myndighet (Pellegrin mot Frankrike, dom 8.12.1999, SvJT 2000 s. 87).
Huruvida just anställning är att betrakta som en ”civil rättighet” är inte helt klart.
Fri- och rättighetskommittén skrev i sitt slutbetänkande SOU 1994:117 s. 158.
Något krav på att tjänstetillsättningsärenden m.m. skall kunna prövas av domstol uppställs inte heller i Europakonventionen, då sådana ärenden inte faller in under begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter”…. Personalärenden som rör uppsägningar, avskedanden m.m. kräver däremot att den enskilde har tillgång till domstolsprövning, vilket är uppfyllt i nuvarande svensk rätt.
I Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m. (prop.1997/98:101)
2
Ds 1997:29, Danelius i SvJT 2000 s. 87.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
247
anför regeringen under rubriken Europarättens krav på domstolsprövning följande (s. 55).
Det är mer vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om vad som inte omfattas av begreppet ”civila rättigheter” och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. Domstolspraxis saknas och man är huvudsakligen hänvisad till kommissionspraxis i mål som inte tagits upp till prövning och som alltså inte underställts domstolen. Av denna kommissionspraxis framgår emellertid att bl.a. skatteprocessen, medborgarskapsfrågor, asylprocessen och vissa typer av offentligrättsligt reglerade skadeståndskrav mot det allmänna samt tvister om anställning och avskedande av offentliganställda torde falla utanför tillämpningsområdet.
Härefter har Europadomstolen i målet Pellegrin mot Frankrike (se ovan) tagit ställning till principerna för tillämpligheten av artikel 6:1 på tvister om anställning i offentlig tjänst. Fallet gällde en person som var kontraktsanställd av ett ministerium som chef för ett u-landsprojekt. Det uppkom en tvist vid domstol om hans fortsatta anställning i ministeriet och frågan var om denna tvist omfattades av artikel 6:1. Europadomstolen ansåg att det vara fråga om utövande av offentlig makt och konstaterade att artikel 6:1 därför inte var tillämplig.
3
Europadomstolen erinrade i fallet om sin
tidigare praxis i fråga om offentliganställda tjänstemän, vilken byggt på en distinktion mellan tvister om rekrytering, befordran och avslutande av tjänstgöring, på vilka artikel 6:1 i princip inte varit tillämplig, och tvister om pension, lön eller andra ekonomiska förmåner, vilka fallit inom tillämpningsområdet för artikel 6:1 och angav att man nu slog fast nya principer som i fortsättningen skulle vara vägledande för tillämpningen av artikel 6:1 i konventionen.
Europadomstolen framhöll att det inte var avgörande för tillämpningen av artikel 6:1 om en tjänsteman hade en offentligrättslig status eller var kontraktsanställd samt även att endast tjänstemän som utövar offentlig makt och av vilka staten kan kräva särskild lojalitet är undantagna från tillämpningen. Det skulle alltså vara karaktären av uppdraget som avgör om man har rätt till domstolsprövning, inte på vilken grund man är anställd.
Detta nya kriterium som Europadomstolen slagit fast tycks innebära att alla anställningsärenden inte längre automatiskt faller utanför begreppet civil rättighet. De fall då anställningsärenden kan aktualiseras torde dock röra bestämmelser om exempelvis diskriminering. Något krav på en generell rätt till domstols-
3
Danelius, andra upplagan s. 141.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
248
prövning av anställningsärenden synes inte heller nu finnas enligt Europakonventionen.
Europarådets rekommendation om statsanställdas ställning i Europa
Europarådets rekommendation R (2000) 6 om statsanställdas ställning i Europa antogs av ministerrådet den 24 februari 2000. I denna rekommenderas medlemsstaterna att i sin lagstiftning och praxis hämta vägledning i de principer som framgår av bilagan till rekommendationen. Inom Europarådet har det också utarbetats en promemoria med kommentarer till rekommendationen (Explanatory Memorandum).
En punkt i bilagan handlar om förfarandet vid anställning (punkt 5). Där anges bl.a. att medlemsstaterna
should provide for legal protection of applicants to public positions including – – – a legal remedy for the candidates against the decision of the competent authority.
Enligt promemorian med kommentarer syftar rekommendationen i denna del till att
prevent recruitment procedures from being manipulated for the purpose of politication of public officials or nepotism.
Frågan är vad som menas med legal remedy i detta sammanhang. Innebär det att förbigångna sökande i anställningsärenden bör
• kunna få skadestånd om beslutsmyndigheten åsidosatt kravet på saklighet eller handlagt ärendet felaktigt,
• kunna överklaga anställningsbeslutet till en högre förvaltningsmyndighet eller till regeringen, eller
• ha möjlighet att få anställningsbeslutet överprövat av en domstol?
Någon säkert svar kan knappast ges. Vår nuvarande ordning med överklagande till ett politiskt organ (regeringen) synes i vart fall tveksam med hänsyn till den tanke bakom europarådsrekommendationen som går ut på att förebygga en politisering av förvaltningspersonalen.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
249
EU
Inom EG-rätten finns inte några direktiv eller förordningar som reglerar frågan om rätt till överprövning av anställningsärenden.
Inom EU:s egna organ finns en rätt till överprövning i Förstainstansrätten av anställningsärenden och andra med anställningen sammanhängande frågor, såsom exempelvis pensioner.
I detta sammanhang bör också nämnas att Överklagandenämnden för högskolan begärt förhandsavgörande i ett ärende om bl.a. tillämpligheten av en nationell lagstiftning om kvotering till följd av kön vid anställning. EG-domstolen uttalade då att Överklagandenämnden är fristående från de organ som fattat det beslut som är föremål för överklagande och att nämnden är tillräckligt oberoende för att kunna anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 177 (nu artikel 234) i fördraget.
20.3.13 Överväganden
Utredningens förslag: Möjligheten att överklaga myndigheternas anställningsbeslut skall avskaffas.
Möjligheten att överklaga anställningsbeslut inom universitets- och högskoleområdet till Överklagandenämnden för högskolan skall dock behållas.
Möjligheten att överklaga myndigheters beslut om anställning till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen har anor tillbaka till 1600-talet. Denna möjlighet har kopplats samman med den gamla uppfattningen om tjänstemäns rätt till befordran. Det har hävdats att ett syfte med reglerna varit att säkerställa ett rättvist tjänstemannaurval. De sökandes ”rättsskyddsbehov” och ”anställningsbeslutets gynnande effekt” för den som utses har anförts som argument för att en klagomöjlighet bör finnas.
Den utveckling som sedan länge pågått mot att minska skillnaderna mellan privat och statlig anställning har dock fört med sig att dessa argument förlorat i bärkraft. Numera vilar även statliga anställningar på en civilrättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan anställningsmyndigheten och arbetstagaren. Även i övrigt tillämpas i princip samma lagregler som inom den privata sektorn när det gäller relationen mellan
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
250
arbetsgivare och arbetstagare. Dock finns fortfarande vissa särregleringar för den statliga anställningen.
Vid tillsättning av en statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av bestämmelser i LOA framgår att det numera är skickligheten som skall sättas främst. Hur många år man arbetat (förtjänst) och andra schematiska befordringsgrunder har fått en allt mindre betydelse. I stället sker anställningen av personal främst på grundval av individuella lämplighetsbedömningar utifrån myndighetens behov i det speciella fallet. Myndigheterna gör i dag sådana bedömningar i större utsträckning än tidigare.
Personliga egenskaper, bl.a. ifråga om samarbetsförmåga, är som regel av stor betydelse för arbetsgivaren. Dessa frågor är svåra att bedöma för en överklagandeinstans som inte har träffat sökandena och som inte heller känner de personer som han eller hon har att arbeta tillsammans med. Den överprövning som kan göras leder knappast till en bättre bedömning i detta avseende än den som myndigheten själv har möjlighet att göra. Prövningen är dessutom av begränsad karaktär då denna endast berör klaganden och den som fått tjänsten, inte de övriga sökande som eventuellt varit aktuella vid anställningsmyndighetens prövning. Myndigheterna själva måste således anses ha de bästa förutsättningarna att bedöma individens kompetens och förmåga, relaterade till den lediga anställningen.
Ett beslut om anställning kan under vissa förhållanden, som redovisats i avsnitt 20.3.4, efter överklagande bli föremål för rättslig prövning vid tingsrätt eller i Arbetsdomstolen om det är fråga om brott mot jämställdhetslagen eller någon av de andra diskrimineringslagarna.
Offentlighetsprincipen gör att enskilda kan ta del av ansökningshandlingar i ett ärende och kontrollera hur ett anställningsärende handläggs. Den som är missnöjd med handläggningen kan alltid vända sig med en anmälan till Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern som har att granska myndigheternas handläggning. Eftersom ett anställningsärende avser myndighetsutövning kan den enskilde kräva skadestånd av staten om en myndighet gjort fel.
Med dessa garantier för saklighet och rättvisa kan det knappast längre hävdas att anställningsbeslut måste kunna överklagas.
Ett annat argument som förts fram är att redan vetskapen om att beslutet kan överklagas motverkar att en myndighet åsidosätter kravet på objektiv bedömning i anställningsärenden. Utredningen
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
251
vill för sin del inte utesluta att överklagandemöjligheten kan utgöra ett stöd för det objektivitetskrav som följer redan av 1 kap. 9 § RF som föreskriver att alla förvaltningsmyndigheter – statliga såväl som kommunala – i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet.
Vidare bör beaktas att det numera finns en facklig insyn och ett fackligt inflytande som är ägnat att understryka kravet på noggrannhet och omsorg vid beredningen av anställningsärenden.
Av de uppgifter som utredningen inhämtat framgår att endast några få av de beslut som överklagas ändras. Ytterligare några visas åter till anställningsmyndigheten på grund av formella fel. Mot detta bör ställas att ett överklagande kan medföra stora olägenheter för såväl den anställde som myndigheten. När ett ärende överklagats bereds det hos överklagandeinstansen. Yttranden inhämtas från anställningsmyndigheten. Klaganden och den som beslutsmyndigheten anställt bereds tillfälle att yttra sig. Handläggningen tar tid och ofta hinner överklagandet inte prövas innan anställningen skall tillträdas. Den som har fått anställningen kan ha sagt upp sig från sin tidigare anställning och stå utan anställning om överklagandet bifalls. Denna verkan av ett bifall till överklagandet inträder omedelbart, utan något uppsägningsförfarande. Hela systemet leder till att anställningarnas giltighet hålls svävande under avsevärd tid. Detta medför otrygghet och, om överklagandet bifalls, stora olägenheter för den som först anställts. Det kan också, även om den aspekten inte får överdrivas, motverka rörlighet på arbetsmarknaden.
Den individuella lönesättning som i dag tillämpas medför för övrigt att anställningsmyndigheten i en mening kan kringgå överinstansens beslut genom att erbjuda den som fått bifall till sitt överklagande en lön som är sådan att det inte är intressant för den klagande att tillträda anställningen. Ett beslut om lönenivå som sådant kan inte överklagas. Dock kan man tänka sig en domstolsprövning av ett lönesättningsbeslut med stöd av någon av diskrimineringslagarna.
Sammanfattningsvis kan konstateras att med de arbetsrättsliga principer som numera utgör grunden för statlig anställning har skälen för att det skall gå att överklaga beslut i anställningsärenden minskat betydligt i styrka, samtidigt som bedömningen av vem som är bäst lämpad för en anställning, med de kriterier som numera skall lyftas fram, görs bäst av anställningsmyndigheten. Behovet av garantier för saklighet och objektivitet i anställningsärenden
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
252
tillgodoses i dag på andra sätt än genom möjlighet att överklaga. Möjligheten står inte heller i proportion till de nackdelar som den för med sig. Av anförda skäl föreslår utredningen att möjligheten att överklaga anställningsärenden i princip avskaffas.
Ett avskaffande av möjligheten att överklaga leder även till en mer likformig reglering av den offentliga respektive den privata arbetsmarknaden. Lösningen innebär också att myndigheterna själva fullt ut får ta ansvar för sin arbetsgivarpolitik.
Med en lösning där överklagandemöjligheten i anställningsärenden till regeringen avskaffas bör även den överprövning av anställningsbeslut som i dag görs av Överklagandenämnden för Totalförsvaret avskaffas.
Om man för någon av de förvaltningsmyndigheter under regeringen som har regionala eller lokala myndigheter under sig vill behålla möjligheten att överpröva den lokala eller regionala myndighetens anställningsbeslut får detta föreskrivas särskilt i myndigheternas instruktioner.
När det gäller anställningsärenden inom universitets- och högskoleområdet är dessa fortfarande kringgärdade av särskilda formella krav. Exempelvis skall information om lediga tjänster spridas genom annonsering. Vidare skall anställningsärendena beredas av fakultetsnämnden eller annat särskilt organ, yttranden skall inhämtas och bedömningen skall göras utifrån särskilt angivna kriterier. Med hänsyn till föreliggande formkrav och de särskilda kriterier som skall beaktas vid bedömningen, bör möjligheten att överklaga dessa ärenden behållas.
För det fall man ändå av någon anledning vill ha kvar en huvudregel om att anställningsbeslut får överklagas bör, under alla förhållanden, regeringen befrias från att pröva överklagandena. Överklagande bör då ske till en domstolsliknande nämnd.
20.4 Normgivningsärenden
20.4.1 Normgivningsmakten
Med normgivningsmakt avses rätten att besluta rättsregler av olika slag, dvs. regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. Normgivningsmakten fördelas i regeringsformens 8 kap. mellan riksdagen och regeringen. Statliga
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
253
myndigheter har inte någon direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter.
Det område där i första hand riksdagen har normgivningskompetens kallas det primära lagområdet. Den del av det primära lagområdet där ingen delegering är tillåten kallas det obligatoriska lagområdet (hit hör bl.a. den civilrättsliga lagstiftningen).
Riksdagen kan dock överlåta delar av sin normgivningskompetens till regeringen, det delegeringsbara området (hit hör i första hand vissa offentligrättsliga bestämmelser).
I samband med att riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett ämne kan riksdagen medge att regeringen i sin tur överlåter hela eller delar av denna normgivningskompetens till en förvaltningsmyndighet eller kommun, s.k. subdelegering.
I 8 kap. 13 § RF finns de huvudsakliga bestämmelserna om regeringens egen normgivningskompetens, regeringens primärområde. Hit hör i första hand föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall beslutas av riksdagen. Regeringen kan delegera normgivningen inom hela sitt primärområde till förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Bemyndigande
För att en myndighet skall få besluta föreskrifter krävs ett bemyndigande, ett beslut om delegering från regeringen. Sådana bemyndiganden är vanligt förekommande i olika förordningar.
Normhierarki och lagprövning
Även om ett bemyndigande är generellt utformat får en myndighet inte meddela föreskrifter som står i strid med gällande lagar och förordningar.
Lagprövningen regleras i 11 kap. 14 § RF. Där anges att om en domstol eller ett annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Lagprövningen omfattar såväl statliga myndigheters föreskrifter som kommunala
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
254
föreskrifter. En lagprövning blir aktuell om det finns någon särskild anledning att anta att det föreligger en konflikt mellan olika föreskrifter eller att en föreskriven ordning inte har följts.
Ett normgivningsbemyndigande kan återkallas eller på annat sätt förlora sin verkan
Ett bemyndigande kan upphävas t.ex. genom att regeringen upphäver en förordning där ett bemyndigande finns och ersätter förordningen med en ny utan något bemyndigande. De myndighetsföreskrifter som har beslutats med stöd av bemyndigandet behåller dock sin giltighet även efter det att bemyndigandet upphävts.
Riksdagen och regeringen kan också genom lag respektive förordning direkt upphäva föreskrifter som en myndighet har meddelat och ersätta dem med andra.
20.4.2 Överklagbarhet och klagorätt
Vem fattar normgivningsbeslut?
Ett stort antal förvaltningsmyndigheter under regeringen har bemyndigats att utfärda föreskrifter. Framför allt förekommer normgivningsbeslut hos större centrala förvaltningsmyndigheter som på detta sätt fyller ut och kompletterar lagar och förordningar. Även länsstyrelserna har omfattande normgivningsbemyndiganden.
Vem hos myndigheten som beslutar en viss föreskrift framgår av verksförordningen och myndighetens instruktion. Det är vanligen styrelsen men det kan även i vissa fall vara myndighetschefen.
Enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar samt författningssamlingsförordningen (1976:725) är myndigheterna skyldiga att kungöra i princip alla föreskrifter i en författningssamling.
Vem prövar överklaganden?
Av 22 a § förvaltningslagen följer att myndigheternas beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
255
föreskrifter som avses i 8 kap. RF (normgivningsärenden). Undantaget för normgivningsärenden motiverades i den bakomliggande propositionen med att dessa ärenden inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett inte finns något behov av en domstolskontroll i sådana ärenden.
Av verksförordningens 35 § följer att andra beslut än de som enligt 22 a § förvaltningslagen skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol skall överklagas till regeringen.
För några myndigheter, exempelvis Luftfartsverket, gäller inte 35 § verksförordningen. I Luftfartsverkets instruktion anges i stället att verkets beslut i andra ärenden än personalärenden får överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. För att Luftfartsverkets beslut i normgivningsärenden skall kunna överklagas krävs således att de är fattade med stöd av en författning där det är särskilt föreskrivet att beslutet får överklagas.
Vem har rätt att överklaga?
Vem som har rätt att klaga regleras i 22 § förvaltningslagen. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom emot. Att ett beslut inte riktar sig direkt till någon bestämd person utan mot allmänheten är i sig inte något hinder för klagorätt. En förutsättning är dock att det finns en klagoberättigad intressent.
Praxis i frågan om vem som har rätt att överklaga ett normbeslut har utvecklats något olika inom skilda områden.
I litteraturen är uppfattningarna delade om vem som kan överklaga.
Besvärssakkunniga uttalade i sitt slutbetänkande
4
, efter visst
resonemang, följande i frågan om vem som är klagoberättigad. ”Riktar sig ett normbeslut till envar medborgare, lärer ock envar äga besvärsrätt under förutsättning att beslutet är överklagbart.” Ragnemalm
5
nämner lokala trafikföreskrifter som exempel på
normbeslut som kan överklagas av alla berörda medborgare, trots att dessa inte intagit någon egentlig partsställning i första instans. Enligt Strömberg
6
råder en viss oklarhet om rätten att överklaga
normbeslut och delade meningar i frågan om ett sådant beslut bör
4
5
Förvaltningsprocessens grunder, 7 uppl. 1992 s. 114.
6
Allmän förvaltningsrätt, 2002, s. 191.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
256
kunna överklagas av varje tänkbar adressat. Strömberg menar är att i vart fall den får anses klagoberättigad som fått avslag på en begäran om att vissa föreskrifter skall beslutas eller som i egenskap av t.ex. fastighetsägare eller yrkesutövare på ett mera påtagligt sätt berörs av ett normbeslut. Hellners & Malmqvist
7
redovisar ett antal
fall från regeringens verksamhet som överprövningsinstans och drar slutsatsen att man bör vara försiktig med att bygga vidare på den klagorättspraxis som finns när det gäller lokala trafikföreskrifter.
Här kan nämnas att det bland de ärenden utredningen gått igenom (regeringens beslut under 2002) finns flera ärenden där överklaganden i normgivningsärenden avvisats på den grunden att den som överklagat beslutet inte haft klagorätt. Exempelvis har en person som överklagat länsstyrelsens föreskrifter för ett naturreservat om förbud för allmänheten att utan länsstyrelsens tillstånd framföra motordriven vattenfarkost inom naturreservatet under viss period, inte ansetts ha klagorätt.
Det synes vara på det sättet att regeringen allt oftare avvisar överklaganden i normgivningsärenden därför att förutsättningarna för en prövning i sak inte anses uppfyllda.
Till normbeslut bifogar man normalt inte fullföljdshänvisningar. Detta hänger samman med att det sällan förekommer att någon har partsställning i ett normgivningsärende (jfr. prop. 1985/86:80, Ny förvaltningslag s. 71).
Specialbestämmelser
Inom vissa områden finns specialbestämmelser om att vissa organisationer eller företag får överklaga normbeslut. Enligt 35 § andra stycket livsmedelslagen (1971:511) får exempelvis en organisation, vilken är att anse som en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan, för att ta till vara konsumentintresset inom livsmedelsområdet överklaga normbeslut av Livsmedelsverket.
I fråga om föreskrifter för varningstexter m.m. på förpackningar till tobaksvaror anges i tobakslagen (1993:581) att sådana beslut får överklagas till regeringen av tillverkare av tobaksvaror och importörer av tobaksvaror som är avsedda att säljas till
7
Förvaltningslagen, s.257 ff.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
257
konsumenter inom landet. Beslut om föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen m.m. får dock inte överklagas.
Det finns också en del specialbestämmelser som förbjuder överklagande av normbeslut. Ett exempel är 7 kap. 1 § lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Enligt den bestämmelsen får Finansinspektionens föreskrifter om företags uppgiftslämnande m.m. inte överklagas (jfr prop. 2002/03:139 del 1 s. 556 och del 2 s. 154).
I detta sammanhang kan nämnas att det i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ges möjlighet för den enskilde att få prövat om ett beslut i ett förvaltningsärende som meddelats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet strider mot någon rättsregel. Ärendet skall röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF samt innebära myndighetsutövning mot den enskilde. Kriteriet ”förvaltningsärende” har till uppgift att göra klart att det skall vara fråga om ett ärende som gäller ett särskilt fall och inte ett beslut om allmänna föreskrifter. Normbeslut kan alltså inte rättsprövas (jfr. prop. 1987/88:69 s. 34).
20.4.3 Hur många ärenden överklagas?
Uppgifter från myndigheterna
Att normgivningsbeslut överklagas är ingen vanlig företeelse. Bland de myndigheter som besvarat utredningens enkät är det endast några enstaka som fått sådana ärenden överklagade under den senaste femårsperioden. De allra flesta har aldrig fått något ärende överklagat.
Livsmedelsverket och Fiskeriverket har angett att de fått beslut överklagade, dock ej ändrade. Kriminalvårdsverket och Arbetsmiljöverket har fått beslut överklagade och ändrade. Vägverket har fått ett fåtal hastighetsföreskrifter samt en föreskrift om avgifter (Bilprovningens) överklagade. Regeringen har inte ändrat på besluten.
Normgivningsbeslut av länsstyrelser har överklagas i något enstaka fall. Flertalet länsstyrelser har inte fått något sådant beslut
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
258
överklagat under den senast femårsperioden. Vad gäller trafikföreskrifter så överklagas de till Vägverket.
När Vägverket fattar beslut som första instans överklagas besluten till regeringen. Det har förekommit att regeringen har ändrat på Vägverkets beslut.
Ärendena i Regeringskansliet
Under 2002 avgjorde regeringen ett 20-tal överklagade normgivningsärenden. Av dem var cirka hälften från länsstyrelserna, några från Fiskeriverket och Vägverket, ett från Folkhälsoinstitutet och ett från Luftfartsverket.
Överklagandet av Luftfartsvekets beslut avvisades på den grunden att det inte fick överklagas. Beträffande ett av ärendena, som gällde frågan om förtur på en färjelinje i Stockholms skärgård för bofasta på särskilt angivna öar, ändrade regeringen beslutet. Beträffande två av besluten gjorde regeringen till viss del en annan bedömning och ändrade delvis besluten. Tre avskrevs på den grunden att det överklagade beslutet hade gällt under en begränsad tid som hade gått ut. I fem fall avslogs överklagandet och i tre fall togs överklagandet inte upp till prövning på den grunden att beslutet inte ansågs angå den eller de som överklagade.
20.4.4 Kommunal normgivning
Bemyndigar riksdagen enligt 8 kap. RF regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen medge att regeringen överlåter också åt kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Exempel på kommunala föreskrifter är lokala ordningsstadgor och föreskrifter om renhållning och avfallshantering. När det gäller överprövning av kommunala normbeslut förekommer laglighetsprövning enligt kommunallagen och vanligt överklagande enligt bestämmelser i specialförfattningar. Som generell regel, dvs. om inte något annat föreskrivits särskilt, gäller dock att endast laglighetsprövning står till buds. Sådan prövning har varje kommunmedlem rätt att få till stånd. Talan förs i allmän förvaltningsdomstol och det som prövas är endast beslutets laglighet.
SOU 2004:23 Överklagande i anställningsärenden…
259
20.4.5 Överväganden
Utredningens förslag: Beslut i normgivningsärenden skall få överklagas endast när det är särskilt föreskrivet.
Överklagandebestämmelsen i verksförordningen anger en instansordning för beslut i bl.a. normgivningsärenden men talar inte om vilka beslut av detta slag som går att överklaga (överklagbarhet) och inte heller vem som har rätt att överklaga (klagorätt). I de flesta fall finns inte heller tydliga besked om detta i specialbestämmelser.
Utmärkande för normbeslut är att de riktar sig till en obestämd personkrets (alla tänkbara vägtrafikanter, bilägare, företag i en viss bransch osv.) vilket kan medföra att frågan om överklagbarhet sammanfaller med frågan om klagorätt.
Praxis är inte entydig när det gäller möjligheten att överklaga normgivningsbeslut. Vissa beslut rör i praktiken endast några få personer medan andra rör miljoner människor. Att närmare avgränsa en krets av klagoberättigade är knappast möjligt. Utvecklingen synes också gå mot att regeringen, vid valet mellan att antingen godta en vidsträckt klagorätt eller inte ge något utrymme för överklagande, väljer den senare linjen.
Så har exempelvis regeringen under 2003 prövat ett ärende (regeringens beslut den 3 april 2003, Dnr N2002/10517) som gällde Vägverkets föreskrifter om förrättningsavgifter för AB Svensk Bilprovning. Den klagande hävdade att föreskrifterna inte var rättvisa och att myndigheten föreskrivit högre avgifter än vad den hade rätt att göra. Regeringen beslutade att inte ta upp överklagandet till prövning och motiverade sitt beslut med att föreskrifter av det slag som Vägverkets beslut gällde inte kunde överklagas.
Mot den bakgrund som redovisats synes det angeläget att det klargörs i myndighetsförordningen vad som gäller i fråga om överklagande av normbeslut i de fall det inte finns specialbestämmelser om detta.
En huvudregel om att normbeslut får överklagas av alla berörda är svår att motivera från rättssäkerhetssynpunkt och är knappast lämplig från någon annan synpunkt heller. Det är föga ändamålsenligt att regeringen överklagandevägen får tillbaka den regelgivning som den en gång lämnat ifrån sig till myndigheterna genom delegation.
Överklagande i anställningsärenden… SOU 2004:23
260
Regeringen har för övrigt, som tidigare nämnts, enligt allmänna principer för normgivningsmakten, alltid rätt att överpröva underlydande myndigheters föreskrifter oavsett om dessa överklagas eller inte. Om det skulle visa sig nödvändigt kan regeringen ingripa, antingen genom att återkalla ett givet bemyndigande eller genom att själv besluta föreskrifter som ersätter de föreskrifter som beslutats av en myndighet. För det fall det visar sig att en föreskrift strider mot grundlag eller överordnad författning får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § RF).
Av nu anförda skäl anser utredningen att huvudregeln bör vara att normbeslut får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet.
261
21 Övriga frågor
21.1 Konsekvenser av utredningens förslag
21.1.1 Inledning
Kommittéer och särskilda utredare skall enligt kommittéförordningen (1998:1474) genomföra konsekvensanalyser i särskilda hänseenden beträffande de förslag som lämnats. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet (14 §). Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna också i detta avseende anges i betänkandet (15 §). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande (16 §). I utredningens direktiv har det inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar skall finnas i betänkandet. Vi behandlar i det följande kostnadsberäkningar enligt 14 § och andra konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen.
Övriga frågor SOU 2004:23
262
21.1.2 Statsfinansiella konsekvenser
Förslaget om att varje myndighet skall ha rätt att föra statens talan inom sitt verksamhetsområde medför inga kostnadsökningar för myndigheterna. Myndigheterna svarar redan i dag för sina eventuella processkostnader. Den rådgivning som utredningen föreslår att Kammarkollegiet skall bistå myndigheterna med är av sådan enklare karaktär att den för närvarande inte bör medföra någon merkostnad för Kammarkollegiet. Möjligen kan man konstatera att förslaget medför att det i viss mån frigörs resurser för Justitiekanslern.
Utredningen har också föreslagit att det skall inrättas en särskild funktion hos någon av regeringens stabsmyndigheter med uppgift att svara för metodstöd, utveckling och utbildning samt även viss uppföljning av myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Enligt utredningens förslag bör den särskilda funktionen lämpligen placeras hos Ekonomistyrningsverket (ESV) samt, när konsekvensanalysarbetet rör små företag, hos Verket för näringslivsutveckling (NUTEK).
I verksförordningen föreskrivs i dag att ESV, innan myndigheterna beslutar föreskrifter eller allmänna råd, skall yttra sig i frågan och över konsekvensanalysen. Enligt utredningens förslag skall ESV befrias från den uppgiften. ESV:s nya uppgifter bör kunna rymmas inom ramen för dess befintliga resurser och förslaget bör därmed inte medföra några extra kostnader för ESV.
NUTEK har redan i myndighetens regleringsbrev för 2004 fått i uppgift att bygga upp en verksamhet för att kunna ta del av myndigheternas konsekvensanalyser enligt SimpLexförordningen samt för att kunna ge myndigheterna råd och stöd i arbetet med konsekvensanalyser. Mot bakgrund härav finner utredningen att NUTEK:s uppdrag bör kunna rymmas inom myndighetens befintliga resurser.
Förslaget om att rätten att överklaga anställningsärenden och normgivningsärenden skall finnas kvar endast när det är särskilt föreskrivet kommer att innebära att resurser frigörs hos de myndigheter som i dag prövar överklaganden av sådana ärenden.
SOU 2004:23 Övriga frågor
263
21.1.3 Andra konsekvensbeskrivningar
Utredningen bedömer att förslagen inte medför några sådana konsekvenser som avses i 15 § kommittéförordningen.
21.2 Ikraftträdande
Utredningen lämnar förslag till en ny förordning som skall vara direkt tillämplig på förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Ett genomförande av utredningens förslag måste föregås av en genomgång i Regeringskansliet av samtliga myndigheters instruktioner.
Mot bakgrund av vad som anförts kan utredningens förslag träda i kraft tidigast den 1 juli 2005.
21.3 Förordningsmotiv
Myndighetsförordningen skall tillämpas av samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. För att förenkla och underlätta tillämpningen av förordningen finns det skäl som talar för att den bör åtföljas av förordningsmotiv.
Även förordningen om konsekvensanalys vid regelgivning bör, på sätt som gjorts för SimpLexförordningen, åtföljas av förordningsmotiv.
265
22 Författningskommentar
1. Förslaget till myndighetsförordning
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde och innehåll
1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Paragrafen anger förordningens tillämpningsområde. Förordningen är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att domstolarna är undantagna från tillämpningsområdet. Begreppet förvaltningsmyndighet är detsamma som används i bl.a. förvaltningslagen.
Undantag från förordningens tillämplighet får göras för kommittéerna i kommittéförordningen och för Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna i respektive myndighets instruktion.
2 § Förordningen innehåller bestämmelser om
1. olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter (4–36 §§),
2. myndighetens närmare organisation och ärendenas handläggning (37–41 §§),
3. medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete (42 §),
4. myndighetens arbetsgivarpolitik (43 §), 5. anställningar och uppdrag (44–46 §§), 6. personalansvarsnämnd (47 och 48 §§), 7. särskilda rådgivnings- och beslutsorgan inom en myndighet (49 §),
8. åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse (50 §),
Författningskommentar SOU 2004:23
266
9. ärendeförteckning (51 §), 10. myndighetens rätt att företräda staten vid domstol (52 §), 11. överklagande (53 §).
3 § Om myndighetens instruktion eller någon annan förordning innehåller en bestämmelse som avviker från denna förordning, gäller den bestämmelsen.
I respektive myndighets instruktion kan undantag göras från myndighetsförordningen. Bestämmelser i lag gäller också före bestämmelser i myndighetsförordningen och i myndigheternas instruktion.
Olika former för att leda en myndighet och ledningens uppgifter
4 § En myndighet kan ledas av
1. en myndighetschef enligt 5–9 §§,
2. en myndighetschef tillsammans med en styrelse enligt 10– 19 §§,
3. en styrelse enligt 20–29 §§, eller 4. en nämnd enligt 30–36 §§. I myndighetens instruktion eller i någon annan förordning anges vilken ledningsform myndigheten skall ha.
I denna paragraf anges de fyra olika ledningsformer som står till buds för regeringen när ledningsformen för en myndighet skall bestämmas. Regeringen väljer en av dessa fyra ledningsformer och anger i myndighetens instruktion hur myndigheten leds. I det följande regleras respektive ledningsform för sig.
Utredningen föreslår delvis nya benämningar för de ledningsformer som vi fått i uppdrag att reglera. En närmare redogörelse härför finns i avsnitt 7.4.1.
Myndighet som leds av en myndighetschef
5 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en myndighetschef, ansvarar myndighetschefen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
SOU 2004:23 Författningskommentar
267
Paragrafen reglerar vem inom myndigheten som leder verksamheten och ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen.
6 § Myndighetschefen skall se till att myndighetens verksamhet bedrivs så att de mål uppnås som fastställts av regeringen, att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
I denna paragraf anges det ansvar som den som leder myndigheten har inför regeringen.
Med utgångspunkt i regeringsformen har regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen konstaterat att allt arbete i statsförvaltningen skall ha sin utgångspunkt i de tre grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet. Det är också dessa tre begrepp som utredningen utgått från för att formulera ledningens ansvar inför regeringen.
De krav som demokratin ställer innebär att myndigheterna skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de mål som riksdag och regering har beslutat om. Målen finns, i första hand, angivna i respektive myndighets regleringsbrev.
Kravet på rättssäkerhet innebär att myndigheterna skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och förordningar. I kravet ligger inte bara att besluten är materiellt riktiga utan även att myndighetens ärenden blir avgjorda inom rimlig tid samt att enskilda skall ha rätt att få sin sak prövad i domstol. I detta sammanhang kan nämnas att det är viktigt att myndigheterna också beaktar vad som följer av Sveriges medlemskap i EU och av andra internationella åtaganden. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt utan att för den skull göra avkall på en hög kvalitet i arbetet. För att uttrycka dessa värden används i paragrafen begreppen författningsenligt och effektivt.
Allt detta skall ske i en verksamhet som präglas av ett medborgarperspektiv.
För att det skall vara möjligt att följa upp och kontrollera att verksamheten bedrivs på detta sätt krävs att redovisning och rapportering av myndighetens resultat sker på ett betryggande sätt. Pålitlig information skall tas fram och redovisas/rapporteras på ett rättvisande sätt. Härmed avses såväl rapporteringen inom
Författningskommentar SOU 2004:23
268
myndigheten som den externa rapporteringen. Exempel på intern rapportering kan exempelvis vara redovisning från olika enheter till myndighetens ledning. Den externa rapporteringen sker genom årsredovisning, delårsrapporter, budgetunderlag samt även i särskilda rapporter m.m.
7 § Det ingår i myndighetschefens uppgifter att
1. fastställa en verksamhetsplan för myndigheten, 2. leda den löpande verksamheten, 3. fortlöpande följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som styr verksamheten,
4. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt,
5. hushålla väl med statens medel,
6. se till att kontakter med myndigheten underlättas genom information, god service och tillgänglighet samt genom en god ordning och struktur i myndighetens databaser,
7. se till att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk,
8. se till att myndigheten utnyttjar de möjligheter som informationstekniken kan ge i verksamheten,
9. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet,
10. svara för myndighetens arbetsgivarpolitik enligt 43 § och företräda myndigheten som arbetsgivare,
11. fastställa riktlinjer för myndighetens representation.
Uppräkningen i denna paragraf innefattar olika uppgifter som åligger myndighetens chef för att uppfylla ansvaret enligt 6 §. Uppräkningen är inte uttömmande utan anger uppgifter som är särskilt viktiga för att verksamheten skall bedrivas författningsenligt och effektivt, för att de mål för verksamheten som regeringen har ställt upp skall uppfyllas och för att en tillförlitlig rapportering skall kunna säkerställas.
Enligt punkten 1 skall myndighetschefen fastställa en verksamhetsplan för myndigheten. För att verksamheten skall kunna drivas effektivt krävs att myndigheten har en plan för att uppnå de mål som regeringen har satt upp för myndigheten.
SOU 2004:23 Författningskommentar
269
Det är myndighetschefen som leder den dagliga verksamheten på myndigheten, punkten 2.
Punkten 3 är hämtad från nuvarande verksförordning och anger att det ankommer på myndighetschefen att följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten. Myndighetschefen har ett ansvar för att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att de mål som fastställts av regering och riksdag uppfylls, att gällande föreskrifter följs, att myndigheten håller sig inom givna budgetramar osv. För att säkerställa att så sker krävs att verksamheten följs upp och analyseras så att det blir möjligt att konstatera att de mål som angetts för verksamheten verkligen uppfylls.
För att myndighetschefen skall kunna fullgöra sitt ansvar enligt 6 § behövs inom varje myndighet ett system för uppföljning. Ledningens instrument för att klara detta ansvar är en tillförlitlig intern styrning och kontroll av verksamheten. I punkten 4 anges att det ankommer på myndighetschefen att se till att det finns en ordning för intern styrning och kontroll vid myndigheten. Frågan om intern styrning och kontroll har behandlats i kapitel 9.
Av punkten 5 framgår att det ingår i myndighetschefens ansvar att hushålla med statens medel. Skrivningen är densamma som i nu gällande verksförordning och har sin grund i 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Där slås fast att i den verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.
Även punkten 6 är delvis hämtad från nuvarande verksförordning, dock med det tillägget att kontakter med myndigheten skall underlättas genom en god ordning och struktur i myndighetens databaser.
Hur myndigheten sköter sina kontakter med medborgare, företag, kommuner och andra berörda har en mycket stor betydelse för förtroendet för förvaltningen och i förlängningen för demokratin.
Enligt punkten 6 skall myndighetschefen se till att information om myndighetens verksamhet sprids, att kravet på service och tillgänglighet uppfylls samt att myndigheten har en god ordning i sina databaser.
Myndigheterna skall uppfylla höga krav på tillgänglighet och tillmötesgående, kunna deklarera vilka tjänster som erbjuds och i
Författningskommentar SOU 2004:23
270
vilka former detta sker samt ge medborgarna tillfälle till dialog och möjlighet att lämna synpunkter på den verksamhet de berörs av. I kravet ligger också att medborgare med särskilda behov skall ha tillgång till tjänsterna som erbjuds och till offentlig information.
Att sprida information om vad myndigheten gör, vilka tjänster man erbjuder, på vilket sätt myndighetens tjänster kan underlätta för medborgarna osv. skall ses som en del av verksamheten och utformas med medborgarna i fokus. Myndigheten bör också ha en webbplats på Internet. Med hjälp av informationstekniken kan medborgarnas möjligheter att få tillgång till information väsentligt ökas, se vidare under punkten 8.
För att kravet på service och tillgänglighet skall vara uppfyllt krävs en god ordning i myndighetens databaser. Myndighetens verksamhet skall karaktäriseras av öppenhet mot medborgare, företag, kommuner, organisationer och medier. Offentligheten är en av grundprinciperna inom förvaltningen. Myndigheterna skall ha en god offentlighetsstruktur även i sina databaser. Genom ordning och reda i myndigheternas databaser underlättas medborgarnas insyn i förvaltningen i stor utsträckning.
För att underlätta allmänhetens och andras kontakter med myndigheten måste myndigheten också ha öppettider som är anpassade till allmänhetens behov och en god telefonservice. Myndighetschefen bör också i möjlig utsträckning personligen ta emot besök och telefonsamtal från den som vill träffa henne eller honom.
Punkten 7 anger att myndigheten i sin verksamhet skall använda ett klart och begripligt språk. Kommittén för svenska språket skriver i sitt betänkande ”Mål i mun – förslag till handlingsprogram för svenska språket” (SOU 2002:27 s. 245) att ett klart och enkelt myndighetsspråk som alla begriper är en förutsättning för öppenhet, demokrati och rättssäkerhet. Vidare anger man att den offentliga administrationens språk måste vara både korrekt och välfungerande i den meningen att det är klart och tydligt, och i största möjliga utsträckning enkelt och lättbegripligt. I kommitténs förslag till handlingsprogram för svenska språket ingår som en punkt att varje statlig myndighet skall ges ett tydligare ansvar för sitt eget språkvårdsarbete.
Genom att reglera frågorna om ett bra språk i en egen punkt vill utredningen betona vikten av att myndigheterna kontinuerligt arbetar med att vårda, utveckla och förbättra sitt språk. Det är viktigt att myndigheterna, såväl i skrivelser och beslut som i
SOU 2004:23 Författningskommentar
271
informationsmaterial och på webbplatser samt i muntliga kontakter med enskilda uttrycker sig klart och enkelt för att kommunikationen med medborgarna skall fungera.
Vikten av att väl vårda myndighetsspråket kommer också till uttryck i förvaltningslagens 7 § enligt vilken myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt.
I punkten 8 anges att myndighetschefen skall verka för att myndigheten utnyttjar de fördelar som informationstekniken kan ge i verksamheten. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet slår regeringen fast att det främsta redskapet för att utveckla servicen i förvaltningen är informationstekniken. Där anges att tjänster som riktar sig till individer och företag skall erbjudas också via Internet. Informationstekniken är ett utmärkt instrument också för att underlätta insyn och kontroll samt för att i större utsträckning informera och hämta in synpunkter från medborgare och företag. Vidare anger man att statliga myndigheter bör ha en webbplats på Internet. Webbplatsen bör snabbt leda till grundläggande fakta om myndigheten och annan för medborgarna intressant information. Den bör också möjliggöra för medborgarna att till myndigheten sända in uppgifter och initiera ärenden elektroniskt.
Enligt punkten 9 skall myndighetschefen verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter dels tar tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda, dels tar tillvara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Syftet är att samordna myndighetens verksamhet med angränsande verksamheter för att underlätta för enskilda och för att undvika dubbelarbete vid myndigheterna.
Ökad samverkan mellan myndigheterna bör leda till att det blir enklare för medborgare, företag, kommuner m.fl. att ha med myndigheter att göra. Ett exempel på när samverkan kan underlätta för enskilda är när myndigheter som utövar tillsyn över samma tillsynsobjekt samverkar i samband med att information skall inhämtas eller besök skall göras.
Samverkande myndigheter bör leda till en effektivare förvaltning i stort. I 6 § förvaltningslagen anges att varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.
Regeringen har delegerat stora delar av arbetsgivarpolitiken till myndigheterna. Av punkten 10 framgår att det är myndighetens chef som företräder myndigheten som arbetsgivare och som
Författningskommentar SOU 2004:23
272
ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. I kommentaren till 43 § utvecklas vad det ansvaret innefattar.
Punkten 11 anger att det ankommer på myndighetschefen att fastställa riktlinjer för myndighetens representation. Omfattande representation och representation utan tydliga motiv riskerar att skada medborgarnas förtroende för myndigheternas verksamhet. Det är därför viktigt att myndigheterna har bra kontroll över sin representation, vilket i första hand kan vinnas genom klara och tydliga riktlinjer för när representation får ske, hur den skall ske och med vilka syften den skall ske. Frågan om riktlinjer för myndighetens representation har ansetts vara så viktig att den skall ingå i myndighetschefens uppgifter. Ekonomistyrningsverket har gett ut en handledning till stöd för myndigheterna i deras arbete med att fastställa interna riktlinjer för representation (ESV 2000:23).
8 § Om regeringen har föreskrivit att det skall finnas ett råd vid myndigheten, skall rådet utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd.
Rådet består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. Myndighetschefen skall hålla rådet informerat om verksamheten.
I paragrafen regleras vad som gäller om regeringen har föreskrivit i myndighetens instruktion att myndigheten skall ha ett råd. Rådet skall utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd.
Frågan om rådets uppgifter och myndighetschefens roll i förhållande till rådet har behandlats i kapitel 7.4.2.
Ordförande och sammankallande i rådet är i regel myndighetschefen. Det finns dock inte något som hindrar att myndighetschefen bestämmer någonting annat. Frågan regleras därför inte i förordningen.
9 § Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer.
SOU 2004:23 Författningskommentar
273
Paragrafen reglerar vilka ärenden myndighetschefen skall avgöra och vilka denne kan delegera till lägre nivå i organisationen. Utgångspunkten är att myndighetschefen avgör ärendena, utom sådana som skall avgöras av personalansvarsnämnden eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten. I andra stycket ges dock myndighetschefen möjlighet att i stor omfattning delegera sin beslutanderätt, dock inte beslut som avser föreskrifter, är av principiell karaktär eller har större betydelse.
Med föreskrifter avses rättsregler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande och som är bindande och generellt gällande. Föreskrifter kan även vara begränsade till att gälla endast inom myndigheten.
Regeringen kan i myndighetens instruktion ge myndighetschefen möjlighet att i viss utsträckning delegera rätten att fatta beslut om föreskrifter. Denna möjlighet bör dock utnyttjas restriktivt.
Myndighetschefen skall också fatta beslut i ärenden som är av principiell karaktär eller har större betydelse. Härmed avses exempelvis ärenden om årsredovisning, delårsrapport, budgetunderlag, arbetsordning och verksamhetsplan. Även beslut som har större ekonomisk betydelse eller som rör exempelvis den strategiska och långsiktiga planeringen, omprövning och effektivisering av verksamheten och långsiktig kompetensförsörjning avses. Det ankommer på myndighetschefen själv att avgöra vilka ärenden som är av principiell karaktär eller har större betydelse.
Myndighetschefen får delegera övrig beslutanderätt till den hos myndigheten som han eller hon bestämmer. Begreppet den hos myndigheten åsyftar antingen en person eller funktion vid myndigheten. Någon annan vid myndigheten innebär också att den som beslutanderätten delegeras till inte med nödvändighet måste vara anställd vid myndigheten. Om myndigheten exempelvis hyr in en konsult med uppdrag att utföra en viss uppgift vid myndigheten bör beslutanderätten i vissa ärenden kunna delegeras till denne. Likaså bör delegation kunna ske till en anställd vid en annan myndighet som handhar vissa uppgifter för myndighetens räkning.
Författningskommentar SOU 2004:23
274
Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
10 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, ansvarar myndighetschefen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
För frågor som styrelsen skall besluta om enligt 14 § ansvarar styrelsen inför regeringen.
Paragrafen reglerar vem inom myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen när myndigheten leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse, tidigare benämnd lekmannastyrelse eller styrelse med begränsat ansvar. För att göra ansvarförhållandena helt klara anges redan här att styrelsen ansvarar inför regeringen i de frågor den har beslutanderätt.
Frågorna om ansvarsförhållandena mellan myndighetschefen och styrelsen har behandlats närmare i avsnitt 7.4.3.
11 § Myndighetschefen har det ansvar och de uppgifter som anges i 6 och 7 §§.
Myndighetschefens ansvar för att verksamheten är detsamma som myndighetschefen har vid en myndighet som leds av en myndighetschef enligt 6 §. Det förhållandet att styrelsen är med och fattar beslut om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag medför inte att myndighetschefens ansvar förändras. Däremot ansvarar även styrelsen, tillsammans med myndighetschefen, i dessa frågor.
Även de uppgifter som ingår i myndighetschefens ansvar är desamma som för myndighetschefen vid en myndighet som leds av en myndighetschef enligt 7 §.
12 § Styrelsen består av myndighetschefen och det antal andra ledamöter som regeringen föreskriver. Myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen.
Antalet ledamöter i varje enskild myndighets styrelse kan variera från myndighet till myndighet och även från tid till annan och skall därför anges i myndighetens instruktion. Eftersom det inte är fråga om att upprätthålla någon speciell representativitet i dessa styrelser bör normalt inga ersättare för ledamöterna utses.
SOU 2004:23 Författningskommentar
275
Myndighetschefen skall vara ledamot av styrelsen och dessutom styrelsens ordförande. Av avsnitt 7.4.3 framgår att det i vissa fall kan vara en bättre lösning att ha en extern styrelseordförande. Om regeringen väljer en sådan lösning framgår detta av myndighetens instruktion.
Eftersom myndighetschefen ingår i styrelsen i sin egenskap av just myndighetschef bör myndighetschefens ställföreträdare ersätta myndighetschefen när denne har förhinder.
13 § Styrelsen skall utöva insyn i myndighetens verksamhet, ge myndighetschefen råd och föreslå myndighetschefen de åtgärder som styrelsen finner motiverade.
Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten.
Paragrafen reglerar styrelsens roll vid myndigheten. Styrelsen skall på samma sätt som insynsrådet utöva insyn i myndighetens verksamhet och ge myndighetschefen råd. Därtill skall styrelsen föreslå myndighetschefen de åtgärder som den finner motiverade. Styrelsen skall alltså aktivt bidra med kunskap och erfarenheter i för myndigheten viktiga frågor. Styrelsen skall tillföra omvärldskunskap och gott omdöme. Genom att föreslå myndighetschefen olika åtgärder kan styrelsen påverka och utöva medborgerligt inflytande.
I avsnitt 7.4.3 redogör utredningen närmare för vilken roll styrelsen har.
14 § Styrelsen skall besluta om
1. myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag,
2. den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 50 §,
3. andra föreskrifter än sådana som endast gäller myndighetens inre förhållanden eller förhållandet mellan statliga myndigheter inbördes.
Denna paragraf reglerar i vilka frågor styrelsen skall fungera som beslutsorgan. Beslutsbefogenheterna har en till vissa delar kontrollerande funktion. Styrelsens beslutsbefogenheter innebär också att styrelsen ansvarar inför regeringen för dessa ärenden.
Författningskommentar SOU 2004:23
276
Punkten 3 är ändrad i förhållande till nu gällande verksförordning på så sätt att även föreskrifter som riktar sig till andra myndigheter skall beslutas av styrelsen. Med föreskrifter som inte är interna avses således föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner, landsting eller regioner samt även till andra myndigheter. Med enskilda avses inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt.
15 § Styrelsen skall årligen fastställa en plan för sitt arbete.
Varje myndighets styrelse bör planera sammanträdesfrekvensen för en viss period och vilka frågor som skall behandlas på varje sammanträde. För att få struktur i sitt arbete och för att arbeta effektivt skall varje styrelse fastställa en årsplan för sitt arbete.
16 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Paragrafen innehåller inte någon förändring i förhållande till nuvarande ordning. Styrelsens beslut skall fattas kollektivt, dvs. av styrelsens ledamöter gemensamt.
I fråga om omröstning gäller förvaltningslagens bestämmelser om inte något annat är föreskrivet. I 18 § förvaltningslagen anges att beslut fattas enligt den s.k. kollektiva modellen, vilket innebär att ordföranden riktar frågor till de andra ledamöterna som sedan röstar genom att svara ja eller nej.
I detta sammanhang bör nämnas att det ibland kan finnas skäl att sammanträda per telefon, t.ex. för att behandla en hastigt uppkommen fråga som kräver ett snabbt beslut eller en tidigare bordlagd fråga som kräver beslut.
17 § Om ett styrelseärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarande hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde för styrelsen.
Det kan uppkomma situationer då ett ärende är så brådskande att det inte kan anstå till ordinarie styrelsesammanträde utan måste behandlas per capsulam. Det innebär att ett förslag till beslut
SOU 2004:23 Författningskommentar
277
cirkuleras mellan styrelsens ledamöter eller att ordföranden ringer runt till de andra ledamöterna. Även om endast hälften av ledamöterna krävs för beslutförhet bör handlingarna självklart skickas ut till samtliga ledamöter eller telefonkontakt tas med samtliga ledamöter. Med hänsyn till de omröstningsregler som finns i förvaltningslagen torde det i praktiken krävas att styrelsen är enig för att ett beslut skall kunna avgöras på detta sätt.
Med tanke på vilka typer av ärenden som styrelsen beslutar i bör det vara mycket sällsynt med en sådan tidspress att beslut behöver fattas på detta sätt. Vad beträffar kommunikation via e-post eller fax så bör det vara möjligt med ett sådant förfarande om ledamöterna accepterar det.
I de myndigheter där myndighetschefen inte är styrelsens ordförande bör man möjligen i instruktionen göra ett undantag från myndighetsförordningen på så sätt att andra stycket får gälla myndighetschefen i stället.
18 § Myndighetschefen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller annars av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av styrelsen enligt 14 §, av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller av något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden skall avgöras av myndighetschefen eller av den hos myndigheten som myndighetschefen bestämmer.
Paragrafen reglerar vilka ärenden myndighetschefen skall avgöra och vilka denne kan delegera till lägre nivåer i organisationen. Myndighetschefen skall alltså avgöra alla ärenden vid myndigheten med undantag för de ärenden som skall avgöras av styrelsen, personalansvarsnämnden eller andra särskilda beslutsorgan vid myndigheten. Myndighetschefen kan inte hänskjuta till styrelsen att fatta beslut i andra ärenden än de som angetts i 14 §.
Enligt bestämmelsen kan myndighetschefen delegera sin beslutanderätt, dock inte beslut som avser föreskrifter, eller som är av principiell karaktär eller har större betydelse. Vad som avses med föreskrifter och ärenden av principiell karaktär och större betydelse anges närmare i kommentaren till 9 §.
19 § Innan myndighetschefen avgör viktigare ärenden skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig. Om ett ärende är så brådskande att ett yttrande inte hinner inhämtas, får myndighetschefen ändå avgöra
Författningskommentar SOU 2004:23
278
ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
Paragrafen är hämtad från den nuvarande verksförordningen. Enligt föreskriften har chefen en skyldighet att samråda med styrelsen genom att ge den tillfälle att yttra sig i viktigare ärenden. Föreskriften kan ses som en sätt för styrelsen att blir delaktig i verksamheten och som en garanti för att styrelsen skall få den medborgerliga insyn och det inflytande som eftersträvas.
Myndighet som leds av en styrelse
20 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en styrelse, ansvarar styrelsen för myndighetens verksamhet inför regeringen.
Styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. En av ledamöterna skall vara ordförande i styrelsen och en skall vara vice ordförande.
Paragrafen reglerar i första stycket vem inom myndigheten som ansvarar för verksamheten inför regeringen.
Antalet ledamöter i varje enskild myndighets styrelse skall framgå av myndighetens instruktion. Det anses normalt inte heller föreligga behov av ersättare för ledamöterna i dessa styrelser (jfr. kommentaren till 12 §).
Ordföranden i dessa styrelser skall vara extern. Myndighetschefen skall vara ledamot av styrelsen (se 21 §). Dessa styrelser bör inom sig utse en vice ordförande som kan träda in i ordförandens ställe om denne har förhinder och sammanträdet inte utan olägenheter kan skjutas upp. Styrelsens vice ordförande bör väljas bland de externa ledamöterna. Frågorna har behandlats närmare i avsnitt 7.4.4.
21 § Vid myndigheten finns en myndighetschef. Myndighetschefen skall ingå i styrelsen, men inte vara dess ordförande.
Paragrafen anger att det vid myndigheten skall finnas en myndighetschef. Av 44 § framgår att myndighetschefen anställs av regeringen.
SOU 2004:23 Författningskommentar
279
Frågan om myndighetschefen skall ingå i styrelsen diskuteras närmare i avsnitt 7.4.4.
22 § Styrelsen har det ansvar som anges i 6 §.
Styrelsen har samma ansvar för verksamheten som myndighetschefen har i en myndighet som leds av en myndighetschef och i en myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans en styrelse. Styrelsen utgör myndighetens högsta ledningsorgan och har det yttersta ansvaret för alla beslut som rör verksamheten. Det är dock av naturliga skäl nödvändigt med en omfattande delegering för att styrelsen skall utgöra ett effektivt ledningsorgan och för att det löpande arbetet i myndigheten skall fungera.
23 § Det ingår i styrelsens uppgifter att
1. fastställa en verksamhetsplan för myndigheten, 2. fortlöpande följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och konsekvenserna av de föreskrifter och särskilda beslut som styr verksamheten,
3. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som är organiserad på ett betryggande sätt,
4. hushålla väl med statens medel, 5. fastställa riktlinjer för myndighetens representation.
Paragrafen räknar upp olika frågor/uppgifter som är så viktiga att de skall ingå som en del av styrelsens arbete. Dessa uppgifter skall således inte delegeras ner i organisationen.
Vad som närmare innefattas i begreppen under punkterna 1–5 anges i kommentaren till 7 §.
24 § Styrelsen skall årligen fastställa en plan för sitt arbete.
25 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
26 § Om ett styrelseärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarande hinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde för styrelsen
Författningskommentar SOU 2004:23
280
24–26 §§ motsvarar 15–17 §§ och har samma innebörd.
27 § Myndighetschefen skall sköta den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer.
Myndighetschefen skall hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut.
Det ingår i myndighetschefens uppgifter att under styrelsen
1. se till att kontakter med myndigheten underlättas genom information, god service och tillgänglighet samt genom en god ordning och struktur i databaser,
2. se till att myndigheten i sin verksamhet använder ett klart och begripligt språk,
3. se till att myndigheten utnyttjar de möjligheter som informationstekniken kan ge i verksamheten,
4. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet,
5. svara för myndighetens arbetsgivarpolitik enligt 43 § och företräda myndigheten som arbetsgivare.
Paragrafen reglerar myndighetschefens uppgifter och vad denne ansvarar för inom myndigheten. Myndighetschefens uppgift är att sköta den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Myndighetschefen skall verkställa styrelsens beslut i myndighetens verksamhet.
Myndighetschefen skall rapportera till styrelsen (hålla styrelsen informerad) och fungera som föredragande och förslagsställare (förse styrelsen med underlag för beslut).
Myndighetschefen har dessutom ålagts att under styrelsen sköta vissa uppgifter. De uppgifter/frågor som är uppräknade är av sådan verkställande karaktär att de bör ankomma på myndighetschefen att ansvara för. Styrelsen har dock det yttersta ansvaret även för dessa frågor. Utredningen väljer att räkna upp uppgifterna här och inte i 23 § då de är så viktiga att ansvaret inte skall delegeras längre ner i organisationen.
Vilken närmare innebörd de olika frågorna har redovisas närmare i kommentaren till punkterna 6–10 i 7 §.
SOU 2004:23 Författningskommentar
281
28 § Styrelsen skall avgöra ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Om styrelsen inte har bestämt något annat får myndighetschefen överlåta sin beslutanderätt till andra hos myndigheten.
Paragrafen reglerar hur beslutanderätten får delegeras från styrelsen till lägre nivåer i organisationen.
Styrelsen skall avgöra ärenden som avser föreskrifter eller som är av principiell karaktär eller har större betydelse. Vad som avses med föreskrifter och ärenden av principiell karaktär eller större betydelse redovisas närmare under 9 §.
Andra ärenden får avgöras av myndighetschefen. Myndighetschefen får i sin tur, inom de gränser för delegering som styrelsen anger, överlåta beslutanderätten till andra hos myndigheten. Vad som avses med andra hos myndigheten anges i 9 §.
29 § Styrelsen skall i en arbetsordning närmare ange arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen.
Paragrafen anger att arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef skall regleras särskilt i en arbetsordning i denna ledningsform.
Myndighet som leds av en nämnd
30 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ledas av en nämnd, ansvarar nämnden för myndighetens verksamhet inför regeringen.
Nämnden består av det antal ledamöter som regeringen föreskriver. En av ledamöterna skall vara ordförande i nämnden och en skall vara vice ordförande.
Paragrafen reglerar vem som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen när myndigheten leds av en nämnd.
Antalet ledamöter i varje enskild myndighets nämnd skall framgå av myndighetens instruktion. Liksom i styrelser med fullt ansvar bör nämnden inom sig utse en vice ordförande i nämnden.
Författningskommentar SOU 2004:23
282
I myndigheter som leds av en nämnd kan det ibland vara lämpligt att utse suppleanter för ledamöterna, exempelvis om ledamöterna företräder särskild kompetens. Regeringen anger i myndighets instruktion om suppleanter skall utses.
31 § Nämnden har det ansvar och de uppgifter som anges i 6 och 7 §§.
Paragrafen anger att nämndens ansvar och uppgifter är desamma som en myndighetschef har i en myndighet som leds av en myndighetschef eller som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse. För att löpande uppgifter skall handhas av någon annan vid myndigheten än nämnden krävs att nämnden delegerar uppgiften, t.ex. till ordföranden.
Att utredningen valt att lägga samtliga de uppgifter som anges i 7 § på nämnden beror på att myndigheternas organisation varierar stort och på att myndigheten inte har någon myndighetschef som är utsedd av regeringen.
I 36 § regleras vilka frågor nämnden kan delegera.
32 § Om regeringen har föreskrivit att myndigheten skall ha ett kansli, skall det ledas av en chef enligt nämndens direktiv och riktlinjer.
I 32 och 33 §§ anges de två huvudformer som gäller då myndigheten leds av en nämnd.
För det fall myndigheten har en sådan organisation att man behöver ha egen personal anställd skall det också finnas en chef för kansliet.
Chefen för kansliet skall ha de uppgifter och det ansvar som nämnden beslutar om i en arbetsordning. Chefen för kansliet skall anställas av nämnden och är inte att jämställa med en av regeringen anställd myndighetschef.
Se vidare i avsnitt 7.4.5.
33 § Om regeringen har föreskrivit att en annan myndighet (värdmyndighet) skall sköta kansligöromålen, skall de båda myndigheterna i en överenskommelse närmare ange hur uppgifterna skall skötas.
Värdmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den skall sköta.
SOU 2004:23 Författningskommentar
283
Här avses den situationen att nämndens kansligöromål kan skötas av en annan myndighet.
För det fall nämndmyndigheten skall vara knuten till en värdmyndighet skall det anges i myndigheternas instruktioner. De närmare förhållandena mellan värdmyndighet och nämnd skall regleras genom en överenskommelse myndigheterna emellan. Värdmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter den ålagts att sköta enligt myndighetens instruktion. Se närmare i kapitel 13.
34 § Nämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Bestämmelsen är densamma som för styrelserna. När det gäller nämnderna kan det förekomma särskilda bestämmelser om beslutförhet i speciallagstiftningen.
35 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och de andra ledamöterna.
Om inte heller detta förfarandehinns med eller är lämpligt, får ordföranden ensam avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.
Föreskriften är densamma som i 17 och 26 §§.
36 § Nämnden skall avgöra sådana administrativa ärenden som är av principiell karaktär eller av större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden enligt 47 § eller något annat särskilt beslutsorgan inom myndigheten.
Andra administrativa ärenden skall avgöras av nämnden eller av den hos myndigheten som nämnden bestämmer.
Paragrafen anger att nämnden självklart skall avgöra de ärenden nämnden bildats för att avgöra – sakärendena. Nämnden skall även avgöra myndighetens övriga ärenden som huvudregel. Att nämnden skall avgöra myndighetens samtliga ärenden är dock inte praktiskt möjligt. Av andra stycket framgår därför att nämnden kan delegera beslutanderätten till någon annan vid myndigheten, t.ex. ordföranden, chefen för kansliet eller den som sköter kansligöromålen hos värdmyndigheten. Det är dock inte möjligt
Författningskommentar SOU 2004:23
284
för nämnden att delegera ärenden som avser föreskrifter eller som är av principiell karaktär eller som har större betydelse.
Vad som avses med principiell karaktär eller har större betydelse redovisas närmare i 9 §. Där framgår också vad som avses med ”den hos myndigheten”.
Myndighetens närmare organisation och ärendenas handläggning
Organisation
37 § Myndigheten bestämmer sin närmare organisation.
Regeringen bestämmer vilken ledningsform myndigheten skall ha. För övrigt bestämmer myndigheten själv sin organisation. För det fall regeringen i något avseende vill bestämma om en myndighets organisation får det göras i myndighetens instruktion.
Arbetsordning
38 § Myndigheten skall besluta en arbetsordning med de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, beredningen av ärenden, fördelningen av beslutanderätt inom myndigheten och formerna i övrigt för verksamheten.
Varje myndighet skall ha en eller flera arbetsordningar. Arbetsordningen skall beslutas av myndighetens ledning.
I arbetsordningen skall myndighetens organisation och de närmare formerna för arbetet inom myndigheten bestämmas.
I arbetsordningen skall myndigheten också ange hur ansvar och beslutsbefogenheter delegeras inom myndigheten. Bestämmelsen återkopplar till 9, 18, 28 och 36 §§, där det anges i vilken omfattning beslutanderätten får delegeras i respektive ledningsform. Arbetsordningen skall tjäna till att göra ansvars- och uppgiftsfördelningen inom myndigheten helt klar.
Vidare skall myndigheten bestämma vem som får begära in yttranden eller upplysningar i myndighetens ärenden och reglera detta i arbetsordningen.
SOU 2004:23 Författningskommentar
285
Föredragning
39 § Ärendena skall avgöras efter föredragning.
I en arbetsordning eller i särskilda beslut får myndigheten bestämma att ärenden som avgörs av någon annan person än myndighetens chef inte behöver föredras.
Myndighetschefen får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras.
Bestämmelsen motsvaras av 24 och 25 §§ i nuvarande verksförordning.
Myndighetens ärenden avgörs efter föredragning. I arbetsordning eller särskilda beslut får det dock medges att ärenden som avgörs av någon annan tjänsteman än myndighetschefen inte behöver föredras. I arbetsordningen kan myndigheten också reglera närmare hur ärendena skall föredras.
Att ärendena avgörs först efter föredragning är i första hand en fråga om rättssäkerhet. Att det är i vart fall två personer som gått igenom varje ärende begränsar riskerna för felaktigheter. Föredragningen bidrar också till en god kvalitet i handläggningen av ärendet.
En föredragning skall i första hand ske genom en muntlig framställning av ärendet av den som är föredragande. Det finns dock kategorier av ärenden där den ordningen av praktiska skäl inte är lämplig eller kanske ens möjlig att upprätthålla. Det är då möjligt att handlägga ärendet genom att det bereds av en föredragande som upprättar en handläggningspromemoria eller motsvarande som gås igenom av en eller flera beslutsfattare som därefter fattar beslut i ärendet.
Myndighetens beslut
40 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar
– dagen för beslutet, – beslutets innehåll, – vem som har fattat beslutet, – vem som har varit föredragande, – vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
Författningskommentar SOU 2004:23
286
Paragrafen överensstämmer med nuvarande reglering. Föreskriften avser endast skriftliga beslut. Varje beslut skall dokumenteras. Dokumentation skall ske för att det i efterhand skall gå att kontrollera beslutets innebörd och är också en förutsättning för att det skall gå att få insyn i och kontrollera myndighetens verksamhet. Dokumentation av ett besluts innehåll och vem som fattat beslutet möjliggör också ansvarsutkrävande för t.ex. tjänstefel.
Handlingsbegreppet har samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 3 § TF stadgas att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Begreppet innefattar alltså såväl pappershandlingar som elektroniska handlingar och det finns inte några hinder mot att dokumentera beslut elektroniskt.
I Ds 2003:29 s. 100 skriver den s.k. FORMEL-gruppen att förutsatt att tillräckligt god säkerhet och tillfredsställande skydd mot sårbarhet uppnås kan det inte sägas föreligga några författningshinder mot att dokumentera beslut elektroniskt.
Paragrafen hindrar inte heller införande och användning av elektroniska signaturer.
Inhämtande av uppgifter
41 § Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas när den begär in uppgifter.
Paragrafen syftar till att myndigheten skall se till att uppgiftslämnande inte blir mer betungande än nödvändigt.
Ytterligare föreskrifter om inhämtande av uppgifter finns i förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner, som utförligt reglerar myndigheternas åligganden när de skall inhämta uppgifter från näringsidkare eller kommuner.
Skyldigheten att begränsa sig i samband med att man begär in uppgifter, prover eller annat underlag gäller också i samband med utövande av tillsyn.
Tillsynsutredningen (Ju 2000:06) har i tilläggsdirektiv (Dir. 2003:70) fått i uppdrag att göra bl.a. en fördjupad analys av grunderna och motiven för en särskild lag om statlig tillsyn. För det fall en särskild lag om statlig tillsyn antas bör myndigheternas
SOU 2004:23 Författningskommentar
287
skyldighet att begränsa inhämtandet av uppgifter i samband med utövande av tillsyn i stället ha sin plats där.
Medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete
42 § Myndigheten skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) och i annat internationellt samarbete och ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär.
När myndigheten eller dess personal medverkar i samarbete av detta slag skall regeringen fortlöpande hållas informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.
Innehållet i paragrafen är hämtat från nuvarande verksförordning, dock med vissa tillägg och förändringar. Myndigheten är skyldig att ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär. Regeringen skall lämna den tjänsteman som skall representera regeringen en instruktion. Tjänstemannen skall i sin tur lämna regeringen en rapport inom ett dygn efter det att mötet avslutats. Det är också viktigt att myndigheterna löpande håller regeringen informerad om förhållanden som har betydelse för regeringens och myndigheternas samarbete i EU-frågor. Frågorna har behandlats närmare i kapitel 18.
Sveriges medlemskap i EU har inordnat den svenska statsförvaltningen i ett delvis nytt system av institutioner, regelverk och procedurer som förändrat villkoren för verksamheten. Den svenska statsförvaltningen påverkas också av Sveriges deltagande och agerande inom övriga internationella organisationer och verksamheter. På samma sätt som gäller för delaktigheten i arbetet inom EU anges det i paragrafen att myndigheten på regeringens begäran skall medverka i annat internationellt samarbete. Med annat internationellt samarbete avses exempelvis Sveriges agerande inom OECD, FN och WTO.
Myndighetens arbetsgivarpolitik
43 § Myndigheten skall
1. i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken,
Författningskommentar SOU 2004:23
288
2. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,
3. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.
Paragrafen överensstämmer i stort sett med regleringen i den nuvarande verksförordningen, endast konstruktionen är något förändrad.
Genom bestämmelsen delegerar regeringen stora delar av arbetsgivarpolitiken till myndigheterna. Myndigheterna skall dels själva, dels tillsammans med andra myndigheter utforma arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarpolitiken kan sägas innefatta frågor om personalförsörjning, kompetensutveckling, personalrörlighet, löne- och anställningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald, arbetsmiljö m.m. Det delegerade arbetsgivaransvaret möjliggör för myndigheterna att utforma arbetsgivarpolitiken med hänsyn till verksamheten.
I första punkten anges att myndighetschefen i samverkan med andra myndigheter skall utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Detta sker bl.a. genom medverkan i Arbetsgivarverket, som kan sägas fungera som ett forum för samverkan mellan myndigheterna.
I punkterna två och tre anges att myndighetschefen ansvarar för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten, att arbetsförhållandena är goda och att de anställdas kompetens och erfarenhet utvecklas och tas till vara.
Att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten är en förutsättning för att verksamheten skall fungera bra och vara effektiv. Härigenom ökar möjligheterna att skapa goda arbetsförhållanden och att utveckla verksamheten. Det leder också till motiverade medarbetare och öppnar för förändringar.
Att skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara de anställdas kompetens och erfarenhet är en förutsättning för att de anställda skall kunna arbeta effektivt, med hög kvalitet och på ett sätt som inger förtroende hos medborgarna. Varje myndighet skall ha tydliga mål för sin kompetensförsörjning och se till att de anställdas kompetens är avpassad till verksamheten. Det är också viktigt att den anställde har goda utvecklingsmöjligheter inom sitt område. Kompetensutvecklingen skall vara en del av verksamheten.
I den förvaltningspolitiska propositionen betonar regeringen att ökad uppmärksamhet bör ägnas åt kompetens- och
SOU 2004:23 Författningskommentar
289
utbildningsfrågor i syfte att stimulera myndigheternas kompetensförsörjning och främja kvalitetsarbetet inom förvaltningen. Myndighetscheferna bör ta ett särskilt ansvar för att de anställda ges utbildning i grundläggande statlig förvaltningskunskap och görs medvetna om statstjänstemannarollens betydelse. Myndighetscheferna skall också beakta den kvalitets- och kompetenshöjning som kan uppnås genom ökad etnisk och kulturell mångfald hos de anställda samt genom att såväl kvinnors som mäns kompetens tas till vara.
Anställningar och uppdrag
44 § Myndighetschefen anställs av regeringen. Detsamma gäller en myndighets överdirektör.
Annan personal anställs av myndigheten.
Regeringen utser myndighetschefen. I vissa fall, t.ex. på grund av verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse, kan regeringen dock välja att även utse en överdirektör vid myndigheten. Överdirektören ingår i myndighetsledningen och är dessutom myndighetschefens ställföreträdare (se 46 §). Det är endast regeringen som kan utse en överdirektör vid myndigheten. Det skall framgå av respektive myndighets instruktion om myndigheten skall ha en överdirektör.
I enlighet med att myndigheterna själva bestämmer sin inre organisation har regeringen även delegerat till myndigheterna att anställa sin personal.
45 § Ledamöter i styrelser och i sådana råd som avses i 8 § utses av regeringen för en bestämd tid. Detsamma gäller ledamöterna i en sådan nämnd som utgör myndighetens ledning.
Regeringen utser även ordföranden i styrelsen eller nämnden.
I första stycket anges att ledamöter i styrelser, råd och nämnder utses av regeringen för en bestämd tid. Ibland anges det i myndighetens instruktion att ledamöterna skall nomineras på något särskilt sätt.
I myndighetens styrelse finns vanligen personalföreträdare. Personalföreträdarna utses av de lokala arbetstagarorganisa-
Författningskommentar SOU 2004:23
290
tionerna, utom i affärsverken där de utses av regeringen efter förslag från arbetstagarorganisationerna.
I de myndigheter som har en styrelse eller nämnd i ledningen skall enligt andra stycket ordföranden i styrelsen eller nämnden utses av regeringen.
46 § Myndighetschefen skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör, är överdirektören myndighetschefens ställföreträdare.
Ställföreträdaren inträder även i övrigt i myndighetschefens ställe i den utsträckning som chefen bestämmer.
Myndighetschefen skall ha en ställföreträdare som ersätter myndighetschefen när denne inte är i tjänst. Om myndighetschefen är i tjänst men t.ex. på grund av tjänsteresa är förhindrad att sköta några av sina arbetsuppgifter, avgör myndighetschefen själv om och i vilken utsträckning ställföreträdaren skall ersätta honom. Ställföreträdaren träder också in som ersättare för myndighetschefen i styrelsen. Finns det vid myndigheten en överdirektör skall denne vara myndighetschefens ställföreträdare.
Personalansvarsnämnd
47 § Om regeringen har föreskrivit att det skall finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten, skall följande frågor prövas av nämnden:
1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, när anställningen inte är en provanställning,
2. disciplinansvar,
3. åtalsanmälan,
4. avstängning. Myndighetschefen skall vara ordförande i personalansvarsnämnden. Nämnden skall i övrigt bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.
Paragrafen innehåller bestämmelser om myndighetens personalansvarsnämnd och är i stort sett likalydande med gällande bestämmelse. Det skall framgå av myndighetens instruktion om det skall finnas en personalansvarsnämnd vid myndigheten.
SOU 2004:23 Författningskommentar
291
I anställningsförordningen (1994:373) anges i 20 § att föreskrifterna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning skall tillämpas när flera deltar i avgörande om anställningens upphörande, disciplinansvar eller åtalsanmälan eller om avstängning eller läkarundersökning enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.
48 § Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Särskilda rådgivnings- och beslutsorgan inom en myndighet
49 § Om regeringen har föreskrivit att det inom myndigheten skall finnas ett särskilt organ, beslutande eller rådgivande, är organet ansvarigt för sin verksamhet inför myndighetens ledning. Det särskilda organet har dock ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet.
Myndighetens ledning är inför regeringen ansvarig för att det särskilda organet tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs på sätt som anges i 6 §.
Paragrafen reglerar närmare ansvarsförhållandena mellan myndighetens ledning och särskilda rådgivnings- och beslutsorgan vid myndigheten, om det finns något sådant. Myndighetens ledning – den/de vid myndigheten som ansvarar för myndighetens verksamhet inför regeringen – ansvarar för att det särskilda organet har förutsättningar att sköta sina uppgifter, att det tilldelas resurser i form av t.ex. medel eller personal, att verksamheten redovisas osv. Det särskilda organet är inför myndighetsledningen ansvarigt för organets verksamhet samt är även självständigt ansvarigt för de beslut som fattas.
Frågan har behandlats i kapitel 12. För de närmare övervägandena bakom förslaget hänvisas till detta kapitel.
I princip samma ansvarsförhållanden gäller om myndigheten själv inrättar ett särskilt beslutsorgan vid myndigheten.
Författningskommentar SOU 2004:23
292
Åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsberättelse
50 § Om Riksrevisionens revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom en månad efter det att revisionsberättelsen överlämnats, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen.
Innehållet i paragrafen har hämtats från nu gällande verksförordning. Regleringen behandlas närmare i kapitel 16.
Ärendeförteckning
51 § Myndigheten skall senast den 1 mars varje år till Justitiekanslern lämna en förteckning över de ärenden som har väckts vid myndigheten före den 1 juli föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång.
Justitiekanslern får i det enskilda fallet medge undantag från första stycket.
Paragrafen överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelse i nu gällande verksförordning.
Kraven på rättssäkerhet och effektivitet innebär bl.a. att myndigheterna skall fatta väl motiverade, materiellt riktiga beslut inom en för den enskilde medborgaren rimlig tid. Att ärendena avgörs inom en rimlig tid och inte blir liggande hos myndigheten kan vara helt avgörande för den enskilde och ökar också det medborgerliga förtroendet för myndighetens verksamhet.
I vissa sammanhang har möjligheten att väcka en s.k. dröjsmålstalan varit föremål för diskussion. Dröjsmålstalan har dock inte ansetts vara ett bra sätt att komma tillrätta med långa handläggningstider. Genom att Justitiekanslern görs uppmärksam på dröjsmålet och kan vidta åtgärder inom ramen för sina tillsynsbefogenheter kan skyldigheten att ge in ärendeförteckning sägas tillgodose i stort sett samma syfte som en möjlighet till dröjsmålstalan.
SOU 2004:23 Författningskommentar
293
Myndighetens rätt att företräda staten vid domstol
52 § Myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde.
I förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten och i förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. finns särskilda bestämmelser om vem som för statens talan.
Myndigheterna är delar av en och samma juridiska person – staten. Enligt paragrafen skall myndigheten vara den som företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. Det ligger i sakens natur att varje myndighet som ingått ett avtal också skall vara behörig att för det fall en tvist skulle uppstå kring avtalet föra statens talan i tvisten. Frågan om myndigheternas processbehörighet har behandlats i kapitel 17.
Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra talan. I kapitel 17 har utredningen redogjort närmare för att Kammarkollegiet kan erbjuda viss rådgivning och annat stöd i dessa frågor.
Paragrafen anger endast att myndigheten företräder staten inom sitt verksamhetsområde. Det finns särskilda bestämmelser om vilka myndigheter som skall företräda staten i tvister av offentligrättslig art, såsom exempelvis brottmålsprocessen.
Det kan vidare anmärkas att en förvaltningsmyndighet som regel blir motpart om en enskild överklagat myndighetens beslut till domstol enligt de särskilda bestämmelser om tvåpartsprocess som finns i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Likaså kan en förvaltningsmyndighet vars beslut ändras av en förvaltningsdomstol överklaga domstolens dom.
I andra stycket föreskrivs att det i förordningen om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten och i förordningen om statliga kollektivavtal m.m. finns särskilda bestämmelser om vem som för statens talan.
Författningskommentar SOU 2004:23
294
Överklagande
53 § Myndighetens beslut i sådana administrativa ärenden som avses i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) får överklagas bara när det är särskilt föreskrivet. Detsamma gäller beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.
Paragrafen innebär den nyheten att anställningsbeslut inte längre skall kunna överklagas till regeringen. Paragrafen knyter an till förvaltningslagens regler om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och till det undantag för ”administrativa ärenden” som finns där. Vid tillämpningen av dessa regler har anställningsbeslut ansetts vara beslut i administrativa ärenden.
Begreppet administrativa ärenden omfattar också vissa andra ärenden än anställningsärenden. I den delen innebär paragrafen ett tydliggörande av vad som redan gäller i praktiken. Som framgår närmare av det följande har nämligen besluten i dessa fall ansetts vara i princip icke överklagbara. Det gäller bl.a. myndigheters beslut om sin egen organisation, verksamhetsinriktning och personaladministration.
Att myndighetens personal inte får överklaga t.ex. en organisationsförändring eller ett arbetsledningsbeslut skall ses i ljuset av att personalen har lydnadsplikt. Möjligheten att överklaga anses därmed utesluten.
Ett beslut som riktar sig till den egna personalen har ibland återverkningar för utomstående. Regeringens praxis innebär att det inte heller i sådana fall går att överklaga beslutet. Så har t.ex. polisens beslut att avslå en begäran från en enskild person om livvaktsskydd ansetts vara icke överklagbart (regeringens beslut den 17 september 1992, dnr Ju1992/3203).
Vid tillämpningen av 22 a § förvaltningslagen har också beslut av typen partsbesked ansetts vara beslut i administrativa ärenden. Med partsbesked menas här ståndpunkter som myndigheter intar när de företräder staten som part i civilrättsliga och liknande förhållanden.
Ärenden som avgörs genom partsbesked faller utanför begreppet myndighetsutövning. Då gäller inte sådana rättsskyddsgarantier som partsinsyn, kommunikation och beslutsmotivering. Vid partsbesked skyddas den enskildes rätt i stället genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att få tvister med myndigheten prövade av allmän domstol. Om man tillåter att partsbesked överklagas, kan det medföra att samma sak prövas
SOU 2004:23 Författningskommentar
295
först av regeringen efter överklagande och sedan av en allmän domstol, med risk för motstridiga avgöranden.
Vid förvaltningslagens tillkomst på 1980-talet uttalade sig regeringen för en åtstramning av möjligheterna att överklaga partsbesked (prop. 1985/86:80 s. 51). Bestämmelser som skär av möjligheten att överklaga beslut av detta slag har med tiden blivit allt vanligare. De är emellertid inte heltäckande. För åtskilliga typer av partsbesked saknas det fortfarande klara regler om överklagande.
En huvudlinje i praxis i sådana fall är numera att besluten frånkänns överklagbarhet. Som exempel kan nämnas ett par fall där ett icke-statligt museum överklagade Statens historiska museers beslut att inte låna ut vissa museiföremål till det icke-statliga museet (regeringens beslut den 24 april 2003, dnr Ku2003/117 och Ku2003/191). Regeringen tog inte upp överklagandena till prövning. Som motivering angav regeringen att det överklagade beslutet gällde en fråga om förvaltning av statlig egendom och att beslut i frågor av detta slag inte har sådana verkningar att de kan överklagas.
Mot denna bakgrund tar paragrafens första mening sikte också på partsbesked.
Genom andra meningen skingras den oklarhet som råder i dag om möjligheterna att överklaga beslut i normgivningsärenden.
Frågorna om överklagande av beslut i anställningsärenden och normgivningsärenden har behandlats närmare i kapitel 20.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005, då verksförordningen (1995:1322) skall upphöra att gälla.
Författningskommentar SOU 2004:23
296
2. Förslaget till förordning om konsekvensanalys vid regelgivning
Härigenom föreskrivs följande.
Förordningens tillämpningsområde
1 § Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Förordningen är, på samma sätt som myndighetsförordningen, direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Undantag från förordningens tillämplighet behöver göras för kommittéerna i kommittéförordningen. Anser regeringen att ytterligare undantag behöver göras får det göras i respektive myndighets instruktion.
Skyldighet att göra konsekvensanalys
2 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten så tidigt som möjligt
1. noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden,
2. utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga
och andra konsekvenser och dokumentera utredningen,
3. ge företrädare för statliga myndigheter, kommuner, landsting,
regioner, organisationer, näringsidkare och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensanalysen,
4. begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de
leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs.
Bestämmelsen är hämtad från nu gällande verksförordning, dock med den ändringen att Ekonomistyrningsverket inte längre skall ges tillfälle att yttra sig i frågan om konsekvensanalysen.
3 § Konsekvensanalysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. Om det är uppenbart obehövligt får myndigheten besluta föreskriften eller det allmänna rådet utan att vidta de åtgärder som sägs i 2 § 2–3.
SOU 2004:23 Författningskommentar
297
Om det annars skulle innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada får en föreskrift beslutas utan hinder av att de åtgärder som anges i 2 § 2–4 vidtagits. En prövning enligt 2 § 2–4 skall i sådant fall göras i efterhand.
I första stycket anges att analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet samt att myndigheten kan avstå från att göra en konsekvensanalys om det är uppenbart obehövligt. Frågan om när det kan anses vara uppenbart obehövligt med en konsekvensanalys har behandlats i avsnitt 19.9.
Innehållet i andra stycket är hämtat från nu gällande verksförordning.
4 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 2 § 2–4.
För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 2 § 4.
Innehållet är hämtat från nu gällande verksförordning.
Checklista vid konsekvensanalys
5 § Konsekvensanalysen skall stödjas på följande frågeställningar: 1. Vilket är problemet och vilka är effekterna av att någon reglering inte sker? 2. Vilka andra lösningar finns? 3. Vilka berörs av föreskrifterna eller de allmänna råden?
4. Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste de som berörs vidta till följd av regleringen? 5. Vilka lönekostnader eller andra kostnader kan regleringen leda till för dem som berörs?
6. Går det att kontrollera efterlevnaden och hur kommer regleringens effekter för dem som berörs att uppmärksammas och granskas?
Författningskommentar SOU 2004:23
298
7. Bör föreskrifterna eller de allmänna råden gälla endast under en begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för dem som berörs? 8. Finns det behov av speciella informationsinsatser? 9. Vilka synpunkter av betydelse har kommit fram i samband med att yttranden inhämtats?
6 § När en myndighet överväger att besluta föreskrifter eller allmänna råd som kan få effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall konsekvensanalysen, utöver vad som följer av 5 § 1–9, stödjas på följande frågeställningar:
1. Vilken tidsåtgång kan föreskrifterna eller de allmänna råden medföra för småföretagen? 2. Kan regleringen komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar?
3. Kommer regleringen i andra avseenden att påverka småföretagen? 4. Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tidpunkten för ikraftträdande?
Checklistorna i 5 och 6 §§ är omarbetade med utgångspunkt i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor, SimpLexförordningen. Frågorna i 5 § är generella och har gjorts giltiga för alla typer av regler. Frågorna i 6 § berör regler som kan få effekter för små företag.
Uppföljning, metodutveckling och rapportering
7 § Myndigheten skall fortlöpande följa upp kostnadsmässiga och andra konsekvenser av föreskrifter och allmänna råd. Har förutsättningarna för regleringen ändrats skall en omprövning ske. Omprövningen skall omfatta vad som anges i 2 § 1–3 samt 5 och 6 §§.
I denna paragraf erinras myndigheterna om att de har ett fortlöpande ansvar för de föreskrifter och allmänna råd som utfärdas. Myndigheterna skall fortlöpande följa upp föreskrifterna och ompröva dem om förutsättningarna ändrats.
SOU 2004:23 Författningskommentar
299
8 § Ekonomistyrningsverket och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) skall ansvara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av denna förordning samt även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen.
Enligt utredningens förslag skall en särskild funktion svara för metodstöd och kompetensutveckling samt rådgivning och annat stöd i myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Funktionen skall även fortlöpande följa upp myndigheternas tillämpning av förordningen. Funktionen bör placeras hos Ekonomistyrningsverket samt i de delar som berör småföretagarfrågor hos NUTEK.
Frågan har behandlats i avsnitt 19.8.
9 § Myndigheten skall redovisa sitt arbete med konsekvensanalyser enligt denna förordning i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen vid samma tidpunkt som gäller för inlämnande av årsredovisningen.
För att arbetet med konsekvensanalyser skall kunna följas upp skall myndigheterna varje år redovisa sitt arbete till regeringen.
Vad myndigheterna skall rapportera om mer specifikt kan variera från år till år och det bör ankomma på Ekonomistyrningsverket och NUTEK att i samråd med regeringen ange vad som skall återrapporteras.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2005, då förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall upphöra att gälla.
Författningskommentar SOU 2004:23
300
3. Förslaget till förordning om upphävande av förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde
Som en följd av utredningens förslag att beslut i anställningsärenden inte skall gå att överklaga skall förordningen upphöra att gälla.
SOU 2004:23 Författningskommentar
301
4–5. Förslagen till ändring i förordningen (1998:740) om anställning hos allmän försäkringskassa och förordningen (1995:625) med instruktion för Överklagandenämnden för totalförsvaret
När den generella möjligheten att överklaga anställningsärenden tas bort skall inte heller försäkringskassornas beslut i anställningsärenden gå att överklaga.
Författningskommentar SOU 2004:23
302
6. Förslaget med förebild för myndighetsinstruktion
Utredningen har föreslagit att den nya myndighetsförordningen skall bli direkt tillämplig för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. Med en sådan ordning bör myndigheternas instruktioner kunna hållas relativt kortfattade. Som huvudregel bör endast myndighetens politikområde och ledningsform behöva regleras i instruktionerna.
Förordning med instruktion för X-myndigheten;
utfärdad den 1 januari 2005.
Regeringen föreskriver följande.
Uppgifter
1 § X-myndigheten är central förvaltningsmyndighet för frågor om… alt. 1 § X-myndigheten har till uppgift att…
2 § X-myndigheten skall särskilt också…
Regeringen skall i 1 och eventuellt 2 §§ ange myndighetens uppgifter samt även om myndigheten är en central förvaltningsmyndighet eller ej. Sistnämnda fråga behandlas i kapitel 3.
Myndighetens ledning
I myndighetens instruktion skall det anges på vilket sätt myndigheten skall ledas. I myndighetsförordningen ges fyra alternativ utifrån vilka ledningsformen skall bestämmas.
I myndighets instruktion skall regeringen också bestämma hur många ledamöter styrelse, nämnd eller råd skall bestå av samt om det i något fall skall utses suppleanter för ledamöterna.
SOU 2004:23 Författningskommentar
303
Myndighet som leds av en myndighetschef
3 § X-myndigheten skall ledas av en myndighetschef. Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef.
Vid myndigheten skall det finnas ett råd som skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
Myndighet som leds av en myndighetschef tillsammans med en styrelse
3 § X-myndigheten skall ledas av en myndighetschef tillsammans med en styrelse.
Myndighetens generaldirektör (eller motsvarande) är myndighetschef.
Styrelsen skall bestå av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
Myndighet som leds av en styrelse
3 § Myndigheten skall ledas av en styrelse som består av högst x antal ledamöter, myndighetschefen medräknad.
Myndighetens generaldirektör är myndighetschef.
Myndighet som leds av en nämnd
3 § Myndigheten skall ledas av en nämnd som består av högst x antal ledamöter.
4 § Myndigheten skall ha ett kansli som leds av en chef. alt. X-myndigheten skall sköta kansligöromålen åt myndigheten.
Organisation
Om något särskilt skall gälla för myndighetens organisation skall det anges i myndighetens instruktion.
5 § Inom myndigheten finns en avdelning/nämnd/delegation för ---.
I övrigt bestämmer myndigheten sin organisation.
Bilaga 1
305
Kommittédirektiv
En översyn av verksförordningen Dir nr 2001:117
Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning.
Syftet med översynen av verksförordningen är huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap.
Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram.
En huvudfråga för utredaren är vad som skall vara generellt reglerat i en ny verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.
De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. I dag saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar.
Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjlighet att uppfylla höga krav på effektivitet. Ansvarfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i verksförordningen och myndighetsinstruktion. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning.
Bilaga 1 SOU 2004:23
306
Bakgrund
I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) lades regeringens förvaltningspolitik fast och regeringens riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen redovisades. Propositionen antogs av en enig riksdag. I propositionen konstaterade regeringen bl.a. att den svenska förvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med
• hög kvalitet,
• öppenhet,
• motiverade och kompetenta medarbetare,
• dugliga chefer, och
• förändringsförmåga.
I propositionen anfördes vidare att förvaltningspolitiken bl.a. syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvaltningen. Detta sker bl.a. genom ändamålsenliga organisations-, styr- och ledningsformer. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. Den 15 juni 2000 antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram – En förvaltning i demokratins tjänst.
I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet återges i stort regeringens krav eller kommande krav på sina myndigheter. Det innefattar bl.a. grundläggande värden och förutsättningar för förvaltningen samt regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av förvaltningen.
Som en följd av de förvaltningspolitiska riktlinjer och krav som lades fast i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst ansågs det också nödvändigt med en översyn av verksförordningen. I och med antagandet av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet slog regeringen fast att verksförordningen bör ses över.
Bilaga 1
307
Utgångspunkten är att verksförordningen som ett generellt styrredskap bör vara relativt stabil över tiden. Samhällsutvecklingen medför dock att förändringar och omprövningar är nödvändiga även av den generella myndighetsstyrningen, vilket således får till följd att verksförordningen ses över.
När det gäller myndigheternas organisation beslutar riksdagen eller regeringen vanligtvis endast om en grundstruktur inom vilken myndigheten sedan själv bestämmer sin organisation.
Verksförordningen (1995:1322) reglerar bl.a. ledningsformer, myndigheternas organisation samt myndighetschefens ansvar och uppgifter. Verksförordningen har i dag i huvudsak följande övergripande syften. Den skall
• ge uttryck för det ansvar som regeringen delegerar till myndigheterna,
• förmedla de generella förvaltningspolitiska krav som regeringen ställer på myndigheterna,
• reglera myndigheternas ledningsformer,
• klargöra ansvarsfördelningen vid myndigheterna, och
• utgöra ett tydligt och enkelt styrredskap.
Ett huvudsakligt syfte med översynen av verksförordningen är att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap.
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Utredaren ges också i uppdrag att utarbeta förslag till de följdändringar i andra författningar som förslaget till ny verksförordning kan komma att föranleda.
Det är viktigt att regeringens förvaltningspolitiska krav och mål kommer till uttryck i en ny verksförordning. Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i den förvaltningspolitik som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. Handlingsprogrammet innehåller grundläggande värden för en långsiktig utveckling av
Bilaga 1 SOU 2004:23
308
förvaltningen och de åtgärder som regeringen genomför för att uppnå de förvaltningspolitiska målen.
I uppdraget ingår att redovisa en lämplig gränsdragning mellan verksförordningen och myndigheternas instruktioner. Utgångspunkten skall vara att en ny verksförordning bör vara direkt tillämplig på myndigheter under regeringen. I samband därmed skall utredaren utforma förslag till modeller för myndighetsinstruktioner för ledningsformerna enrådighetsverk med eller utan ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet.
Utredarens förslag till en ny verksförordning skall harmoniera med andra författningskrav på myndigheter under regeringen. Utredaren ges också en möjlighet att vid behov justera verksförordningens övergripande syften såsom de ovan är angivna.
Vid tillämpningen av bl.a. verksförordningen och myndighetsinstruktioner skapar ibland de olika myndighetsbegreppen en osäkerhet. Förvaltningsmyndighet, central förvaltningsmyndighet, statlig myndighet, myndigheter under regeringen nämndmyndighet och verk är exempel på myndighetsbegrepp som förekommer. Det saknas dessutom en definition av vissa av begreppen, vilket kan skapa ytterligare osäkerhet. För att minska risken för tillämpningsproblem skall utredaren göra en bedömning av huruvida det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skall kunna uppnås.
I sammanhanget kan upplysningsvis nämnas att Justitiekanslern i en framställning till regeringen föreslagit vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, bl.a. att begreppet central förvaltningsmyndighet i förordningen ersätts med begreppet central myndighet. De frågor som behandlas i framställningen, som har remitterats, omfattas inte av utredarens uppdrag.
I det följande ges ytterligare exempel på frågeställningar som utredaren skall beakta.
Verksförordningens tillämplighet
Verksförordningen tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i annan förordning. Den innehåller vissa
Bilaga 1
309
gemensamma bestämmelser om myndigheternas organisation och arbetssätt. En huvudfråga är vad som skall vara generellt reglerat i en reviderad verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.
Utgångspunkten skall vara att så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i verksförordningen. Målet skall alltså vara att denna reglering inte bör återfalla på bestämmelser i myndigheternas instruktioner eller andra författningar. Samtidigt måste en generellt tillämplig verksförordning kunna ge utrymme för en verksamhetsanpassad myndighetsstyrning. Utredaren skall göra en bedömning av vilka förvaltningsgemensamma regler som skall återfinnas i en ny verksförordning och vad som i stället bör regleras på annat sätt.
Processbehörighet
Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande verk har fått processbehörighet inom sitt verksamhetsområde genom en hänvisning till 2 § verksförordningen i myndighetens instruktion. För vissa typer av tvister är myndigheternas processbehörighet särskilt reglerad genom andra bestämmelser. Som exempel kan nämnas mål och ärenden som rör myndigheternas fordringar enligt förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Andra exempel är vissa arbetstvister enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. samt utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Myndigheter som saknar processbehörighet är, om en tvist skall prövas av domstol eller genom skiljeförfarande, hänvisade till Justitiekanslern (JK) som har en generell rätt att företräda staten.
JK har givit in en skrivelse, daterad den 5 oktober 2000, till Justitiedepartementet med en hemställan om att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol (Ju2000/5059/DOM). I skrivelsen anför JK bl.a. att uppdelningen mellan myndigheter som har respektive inte har processbehörighet förefaller slumpartad och orationell.
De senaste årens ökade delegering av ansvar till myndigheterna bör utsträckas till att också omfatta myndigheternas
Bilaga 1 SOU 2004:23
310
processbehörighet. För att uppnå en enhetlig tillämpning av verksförordningen i denna del skall utredaren göra en översyn av myndigheternas processbehörighet och lämna förslag till behövliga författningsändringar. Utgångspunkten skall vara att myndigheter under regeringen i så stor utsträckning som möjligt ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol inom det egna verksamhetsområdet. Uppdraget omfattar endast processbehörighet enligt verksförordningen och avser således inte sådan processbehörighet som följer av andra författningar.
Myndighetens ledning
För att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen effektivt behöver regeringen kunna välja mellan olika ledningsformer. De ledningsformer som därvid står till buds är enrådighetsverk eventuellt med ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet som närmast är att likna vid ledningsformen styrelse med fullt ansvar (jfr prop. 1997/98:136 s. 39 f. och 47 f.). För regeringen är det angeläget att vid val mellan ovan nämnda ledningsformer kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen.
De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. I dag saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar.
Utredaren skall belysa bl.a. de tänkbara problem som i dag finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektörer sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden.
Myndighetsledningens ansvar och uppgifter
Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjligheter att uppfylla höga krav på effektivitet. Relationerna mellan myndighetschef och styrelse är oftast reglerad i myndighetsinstruktion och arbetsordning. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i
Bilaga 1
311
verksförordningen och myndighetsinstruktionen. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning. Vidare bör det ankomma på styrelser med fullt ansvar att i övrigt fatta beslut om ansvarsfördelning mellan olika ledningsfunktioner inom myndigheten.
Utredaren skall i detta sammanhang se över fördelningen av ansvar mellan olika ledningsfunktioner vid myndigheterna så att ansvaret för myndighetsutövning, förvaltningen i övrigt, verksamhet och resultat, ekonomisk styrning, arbetsgivarfrågor och liknande kommer till klart uttryck i en ny verksförordning.
Det är också viktigt att ansvarsfördelningen är klar mellan en central myndighet och dess regionala och lokala myndigheter. Utredaren skall överväga om ansvarsfördelningen kan och bör anges i en ny verksförordning.
Ibland förekommer det att myndigheter har ett särskilt beslutsorgan vid sidan av styrelse och chef. I de fall sådana särskilda beslutsorgan fattar beslut i eget namn är de från förvaltningsrättsliga utgångspunkter att betrakta som egna myndigheter. Utredaren skall belysa ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och sådana särskilda organ.
Utredaren skall också överväga om en ny verksförordning kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndighet och andra små myndigheter och värdmyndighet, dvs. en myndighet som helt eller delvis tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter eller andra små myndigheter. Utredaren skall i så fall föreslå en författningsmässig lösning. En utgångspunkt bör vara att värdmyndighetens ledning bör ges ansvar för att ansvarsfördelningen i övrigt framgår av arbetsordningen.
Myndighetsledningens ansvar enligt verksförordningen bör inte vara detaljreglerat, vilket torde innebära att en del av de krav som verksförordningen i dag ställer på ledningen i stället borde få sin placering i någon annan författning eller i särskilda regeringsbeslut.
Krav på återrapportering innebär ofta en stor arbetsbelastning för myndigheter. Skyldigheten att återrapportera kan vara särskilt betungande för nämndmyndigheter och andra små myndigheter och av dem upplevas som onödig. Det gäller särskilt sådana återrapporteringskrav som inte direkt rör den egna verksamheten men som gäller generellt till följd av författningsreglering eller andra regeringsbeslut.
Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna
Bilaga 1 SOU 2004:23
312
tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt.
Riksrevisionsverket (RRV) har också uppmärksammat frågor rörande myndighetsledningens ansvar och konstaterar i sin årliga rapport till regeringen för år 2000 att myndigheter med ledningsformen styrelse är överrepresenterade när det gäller invändningar i revisionsberättelsen. RRV anför att det i myndigheter med en styrelse i ledningen ofta bedrivs verksamhet som innebär särskilda risker för fel. RRV menar därför att det är viktigt att det ställs stora krav på tydlighet vad gäller ledningsfunktionens olika skyldigheter och ansvar eftersom ansvaret i praktiken är delat mellan en verkställande ledning och en styrelse. Enligt RRV får eventuella svagheter och oklarheter omedelbara konsekvenser i form av bristande förvaltning.
Utredaren skall med beaktande av ovanstående klargöra huruvida det, såsom RRV påpekat, finns ett behov av förtydliganden avsedda för ledningen av statliga myndigheter, motsvarande de förtydliganden som nyligen gjordes i 8 kap. aktiebolagslagen (1975:1385) vad gäller styrelsens ansvar och uppgifter, se prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257. Utredaren skall också klargöra huruvida RRV:s förslag om att reglerna i verksförordningen om myndighetsstyrelsernas kompetens och skyldigheter bör kompletteras på det sätt som gjorts för aktiebolag.
RRV har i sin rapport för år 2000 också påtalat att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att även omfatta revisionens upplysningar och inskränkningar. Utredaren skall göra en bedömning av lämpligheten i att införa motsvarande krav i en ny verksförordning och härvid också beakta införandet av Riksrevisionen.
RRV har vidare i sin årliga rapport till regeringen för år 2001 föreslagit att regeringen skall se över formuleringarna i verksförordningen i syfte att tydliggöra ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i enlighet med internationell standard på området. Utredaren skall göra en bedömning av RRV:s förslag samt föreslå de förändringar av verksförordningen som övervägandena kan leda till.
Bilaga 1
313
Medverkan i EU-arbetet
Sveriges EU-medlemskap berör i stort sett hela statsförvaltningen. Det stöd som myndigheterna förväntas ge regeringen i EU-frågor reglerades i verksförordningen år 1995. För att Sverige skall kunna utöva inflytande i EU:s beslutsprocedurer är det viktigt med en väl samordnad politik. Det krävs effektiva och tydliga former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredaren skall överväga om detta förhållande ytterligare behöver tydliggöras i verksförordningen och om de krav som EU-medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda någon ändring i förordningen.
Myndigheternas föreskriftsrätt
Utredaren skall göra en analys av de krav på s.k. konsekvensutredningar som i dag ställs enligt verksförordningen. Därvid bör bl.a. beaktas små myndigheters möjligheter att genomföra sådana utredningar med tillfredsställande kvalitet. Utredaren bör överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att utföra konsekvensutredningar. Vidare bör förhållandet mellan verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor samt förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner tydliggöras. Regleringen bör samordnas och förenklas.
Anställningar m.m.
Regeringen utser myndighetens chef, ledamöter i styrelse, insynsråd och nämnd samt ordförande i styrelse, insynsråd och nämnd. Myndigheterna har ett delegerat ansvar för den inre organisationen och beslutar som regel själv i andra anställningsfrågor. I vissa fall är det dock önskvärt att regeringen har möjlighet att tillsätta en överdirektör, t.ex. för att verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse kräver detta. Titeln överdirektör är numera förbehållen regeringens utnämningar, vilket också skall framgå av en ny verksförordning.
Bilaga 1 SOU 2004:23
314
Överklagande
Enligt 35 § verksförordningen får andra beslut av en myndighet än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen (normgivningsärenden).
Enligt förarbetena till 22 a § förvaltningslagen är beslut i administrativa ärenden av sådan karaktär att de inte lämpar sig för domstolsprövning (jfr prop. 1997/98:101 s. 63). Där anförs också att det typiskt sett inte finns något behov av domstolskontroll i sådana ärenden. Vidare anförs att avsikten varit att från domstolsprövning avskilja sådana myndighetsbeslut som inte är uttryck för någon egentlig myndighetsutövning mot enskilda utanför myndigheten, i första hand beslut i personalärenden men också beslut rörande verksamhetsinriktningen m.m. I förarbetena anförs också att terminologin anknyter till vad som redan har tillämpats i ett antal myndighetsinstruktioner samt att det överlämnats till rättstillämpningen att med beaktande av det angivna syftet närmare ange vilka typer av beslut som skall anses som administrativa.
Anställningsärenden räknas enligt ovan nämnda terminologi till administrativa ärenden och anses därför undantagna från domstolsprövning enligt 22 a § förvaltningslagen (se Tryggve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e upplagan, 1999, s. 265). Av lagen om inskränkning i rätten att överklaga följer att det inte finns någon begränsning i rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen. En myndighets beslut i anställningsärenden kan därför enligt 35 § verksförordningen överklagas till regeringen, om något annat inte följer av andra föreskrifter. Inom vissa myndighetsområden finns sådana andra föreskrifter, se exempelvis förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Inom bland annat detta område överklagas beslut i anställningsärenden hos Överklagandenämnden för totalförsvaret. Nämnden har enligt sin instruktion även till uppgift att pröva överklaganden av de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut.
Bilaga 1
315
Det har sedan länge funnits en strävan att så långt som möjligt befria regeringen från förvaltningsärenden (Kommittéhandboken [Ds 2001:1] s. 43 f.). Trots detta kan myndigheternas beslut i anställningsärenden i ett stort antal fall fortfarande överklagas till regeringen. Utredaren skall därför undersöka behovet av denna möjlighet till överprövning och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredaren skall härvid föreslå nödvändiga författningsändringar.
Vidare skall utredaren analysera behovet av en rätt för enskilda att få myndigheters beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande. Om utredaren finner att nyttan av en sådan rätt generellt sett är ringa eller inte står i proportion till nackdelarna, skall utredaren överväga att föreslå en förordningsföreskrift om att beslut i normgivningsärenden får överklagas till regeringen bara när det är särskilt föreskrivet.
Övrigt
Utredaren skall samråda med Tillsynsutredningen (Ju 2000:06) och med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen (Ju 2001:02).
Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet.
Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2003.
(Justitiedepartementet)
Bilaga 2
317
Tilläggsdirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av verksförordningen (Ju 2001:12)
Dir nr 2003:50
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2003.
Förläng tid för uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 20 december 2001 (dir 2001:117) tillkallade statsrådet Lejon en särskild utredare med uppdrag att se över verksförordningen (1995:1322). Utredaren skall enligt direktiven redovisa uppdraget senast den 1 april 2003.
Utredaren har hemställt om förlängd tid med hänvisning bl.a. till att frågor har tillkommit som kräver ytterligare överväganden.
Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2003.
(Finansdepartementet)
Bilaga 3
319
SFS nr 1995:1322
Tillämpningsområde
1 § Denna förordning tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning.
Företrädare för staten vid domstol
2 § Inom sitt verksamhetsområde företräder myndigheten staten vid domstol. Myndigheten får uppdra åt en annan myndighet eller åt ett ombud att föra myndighetens talan.
Myndighetens ledning
3 § Myndigheten leds av en chef.
4 § Vid myndigheten finns en styrelse.
Styrelsen består av myndighetens chef och högst åtta andra ledamöter.
Insynsråd
5 § Vid myndigheten finns – om den inte har någon styrelse – ett råd som skall ha insyn i myndighetens verksamhet (insynsråd).
Rådet består av högst fem ledamöter.
Myndighetschefens ansvar och uppgifter
6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.
Bilaga 3 SOU 2004:23
320
7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.
Chefen skall
1. hushålla väl med statens medel,
2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet,
3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs,
4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologisk hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken,
5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut,
6. se till att myndigheternas organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndigheternas verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt,
7. fastställa riktlinjer för myndighetens representation. Förordning (2000:1118).
8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik.
Chefen skall
1. företräda myndigheten som arbetsgivare, 2. i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken,
3. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,
4. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Förordning (1999:826).
9 § Myndighetens chef skall se till att regeringen får det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten.
10 § Myndighetens chef skall hålla styrelsen eller insynsrådet informerat om verksamheten.
Bilaga 3
321
Styrelsens ansvar och uppgifter
11 § Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten.
12 § Styrelsen skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade.
13 § Styrelsen skall besluta om
1. myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag,
2. åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §,
3. revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt 6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.,
4. sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Förordning (2003:281).
14 § Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Revisionsberättelse
15 § Om Riksrevisionens revisionsberättelse över myndighetens årsredovisning innehåller någon invändning, skall myndigheten, inom en månad efter berättelsens överlämnande, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Förordning (2003:281).
Medverkan i EU-arbetet
16 § Myndigheten skall ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet.
Myndigheten skall ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i EU som regeringen begär.
Bilaga 3 SOU 2004:23
322
Myndighetens organisation
17 § Myndigheten bestämmer sin organisation.
18 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut skall myndigheten meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet.
Personalansvarsnämnden
19 § Vid myndigheten skall det finnas en personalansvarsnämnd med myndighetens chef som ordförande. Nämnden skall därutöver bestå av, förutom personalföreträdarna, de ledamöter som myndigheten utser.
Följande frågor skall prövas av personalansvarsnämnden:
1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning,
2. disciplinansvar,
3. åtalsanmälan,
4. avstängning.
20 § Personalansvarsnämnden är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.
Ärendenas handläggning
21 § Myndighetens chef skall avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden.
Om sådana ärenden som avses i första stycket inte behöver avgöras av chefen, får de avgöras av någon annan tjänsteman. Hur detta skall ske anges i arbetsordningen eller i särskilda beslut.
Andra stycket gäller inte föreskrifter och sådana ärenden som avses i 13 § 1–3.
22 § Innan myndighetens chef avgör viktigare ärenden, skall styrelsen ges tillfälle att yttra sig.
Om ett ärende är så brådskande att ett yttrande inte hinner inhämtas, får chefen ändå avgöra ärendet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med styrelsen.
Bilaga 3
323
23 § Myndighetens chef skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när denne inte är i tjänst.
Ställföreträdaren inträder i övrigt i chefens ställe i den utsträckning som chefen bestämmer.
24 § Ärendena avgörs efter föredragning.
I arbetsordningen eller i särskilda beslut får det medges att ärenden som avgörs av någon annan tjänsteman än myndighetens chef inte behöver föredras.
25 § Myndighetens chef får utan föredragning fatta beslut som inte kan skjutas upp till dess att ärendet hunnit föredras.
26 § I arbetsordningen eller i särskilda beslut skall det bestämmas vem som får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärendena.
Myndighetens föreskrifter
27 § Innan myndigheten beslutar föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten
1. noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, 2. utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning,
3. ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs samt Ekonomistyrningsverket tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen,
4. begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Förordning (1998:441).
28 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndigheten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 27 § 2–4. För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla Sveriges internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 27 § 4.
Bilaga 3 SOU 2004:23
324
Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får vad som sägs i 27 § 2–4 vänta till efter beslutet.
Inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn
29 § Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn.
Ärendeförteckning
30 § Myndigheten skall senast den 1 mars varje år lämna Justitiekanslern en förteckning över de ärenden som kommit in till myndigheten före den 1 juli föregående år men som inte avgjorts vid årets utgång.
Justitiekanslern får i det enskilda fallet besluta något annat.
Myndighetens beslut
31 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar
– dagen för beslutet, – beslutets innehåll, – vem som har fattat beslutet, – vem som har varit föredragande, – vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.
Anställningar m.m.
32 § Myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen.
Andra anställningar beslutas av myndigheten.
33 § Andra styrelseledamöter än myndighetens chef utses av regeringen för en bestämd tid.
Regeringen utser ordförande i styrelsen.
Bilaga 3
325
34 § Ledamöterna i insynsrådet utses av regeringen för en bestämd tid.
Regeringen utser ordförande i rådet.
Överklagande
35 § Andra beslut av myndigheten än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol får överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Förordning (1998:1099).
Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 1998. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.
Bilaga 4
327
Enkät
FRÅGEFORMULÄR
1. Inledning
1. Myndighet
2. Är myndigheten en central förvaltningsmyndighet, en nämndmyndighet eller någon annan typ av myndighet?
3. Vilken ledningsform har myndigheten? Styrelse med begränsat ansvar Styrelse med fullt ansvar
Enrådighet
med insynsråd utan insynsråd Nämndmyndighet Annan form:
4. Vilka bestämmelser i verksförordningen är tillämpliga på myndigheten
2. Ledningsformer och ansvarsfrågor
I den förvaltningspolitiska propositionen har regeringen slagit fast att de ledningsformer som regeringen skall ha att välja mellan i den framtida statsförvaltningen är enrådighetsverk, eventuellt med s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet. Dessa fyra ledningsformer skall tydligt framgå av verksförordningen. Utredaren skall utforma modeller för myndighetsinstruktioner för de olika ledningsformerna samt även
Bilaga 4 SOU 2004:23
328
belysa bl.a. de tänkbara problem som idag finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektören sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden.
Utredaren skall vidare se över frågor om ansvarsfördelningen inom myndigheten. Bl.a. skall utredaren klargöra om RRV:s förslag om att reglerna i verksförordningen om myndigheternas kompetens och skyldigheter skall kompletteras på det sätt som gjorts för aktiebolag.
Nedan anges frågor för de fyra olika ledningsformerna. Svara på frågorna som gäller Er myndighets styrform.
2.1 Styrelse med begränsat ansvar
I – Styrelsens sammansättning
1. Hur många ledamöter har styrelsen? Är antalet ledamöter väl avvägt? Har det skett någon förändring i antalet ledamöter under den senaste femårsperioden?
2. Är myndighetschefen ordförande i styrelsen eller är styrelsens ordförande extern?
3. Är någon av styrelsens ledamöter riksdagsledamot?
4. Är den/de ledamöter i det utskott som behandlar myndighetens frågor i riksdagen?
5. Är någon av styrelsens ledamöter anställd i regeringskansliet? Arbetar den/de med myndighetens frågor i departementet?
6. Är någon av styrelsens ledamöter nominerad av en bransch- eller intresseorganisation?
7. Har myndigheten några synpunkter i övrigt vad gäller styrelsens sammansättning?
Bilaga 4
329
II – Ansvarsfördelning
8.Finns det några oklarheter när det gäller fördelningen av ansvar mellan myndighetschefen och styrelsen?
9. Innehåller myndighetens arbetsordning några föreskrifter om ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse? I sådant fall, bifoga gärna arbetsordningen.
10. Finns det några oklarheter när det gäller ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen, om myndighetschefen är styrelsens ordförande respektive om ordföranden är extern?
11. Bör ansvaret för de olika frågor som regleras i verksförordningen fördelas på annat sätt än som görs idag?
12. Finns det inom myndigheten ett behov av att styrelsen utfärdar instruktioner för myndighetschefen på motsvarande sätt som styrelsen i ett aktiebolag gör för den verkställande direktören? (Avsikten är att styrelsen i ett aktiebolag genom instruktioner av det slaget skall kunna få fram en organisation där ingen kan tveka om arbetsfördelningen mellan styrelse, VD, osv., se 8 kap. 3 § aktiebolagslagen)
13. Upprättar styrelsen årligen en arbetsplan för sitt arbete, dvs. en plan över hur arbetet i förekommande fall skall fördelas mellan styrelsens ledamöter, hur ofta styrelsen skall sammanträda osv.?
14. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
2.2 Styrelse med fullt ansvar
I – Styrelsens sammansättning
1. Hur många ledamöter har styrelsen? Är antalet ledamöter väl avvägt? Har det skett någon förändring av antalet ledamöter under den senaste femårsperioden?
2. Vilka för- respektive nackdelar har det att styrelsens ordförande är extern?
Bilaga 4 SOU 2004:23
330
3. Har styrelsen någon möjlighet att påverka vem som utses till myndighetschef? Finns det några önskemål om ändringar i nuvarande ordning?
4. Är någon av styrelsens ledamöter riksdagsledamot? Är den/de ledamöter i det utskott som behandlar myndighetens frågor i riksdagen?
5. Är någon av styrelsens ledamöter anställd i regeringskansliet? Arbetar den/de med myndighetens frågor i departementet?
6. Är någon av styrelsens ledamöter nominerad av en bransch- eller intresseorganisation?
7. Har myndigheten några synpunkter i övrigt vad gäller styrelsens sammansättning?
II – Ansvarsfördelning
8. Finns det några oklarheter när det gäller fördelningen av ansvar mellan myndighetschefen och styrelsen?
9. Innehåller myndighetens arbetsordning några föreskrifter om ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse? I sådant fall, bifoga gärna arbetsordningen.
10. Vem inom myndigheten ansvarar ytterst för myndighetens verksamhet inför regeringen?
11. Bör ansvaret för de olika frågor som regleras i verksförordningen fördelas på annat sätt än som görs idag?
12. Finns det inom myndigheten ett behov av att styrelsen utfärdar instruktioner för myndighetschefen på motsvarande sätt som styrelsen i ett aktiebolag gör för den verkställande direktören? (Avsikten är att styrelsen i ett aktiebolag genom instruktioner av det slaget skall kunna få fram en organisation där ingen kan tveka om arbetsfördelningen mellan styrelse, VD osv., se 8 kap 3 § aktiebolagslagen).
Bilaga 4
331
13. Upprättar styrelsen årligen en arbetsplan för sitt arbete, dvs. en plan över hur arbetet i förekommande fall skall fördelas mellan styrelsens ledamöter, hur ofta styrelsen skall sammanträda osv.?
14. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
2.3 Enrådighetsverk
1. Finns det något insynsråd eller liknande vid myndigheten? I sådant fall:
2. Hur många ledamöter har insynsrådet? Är antalet ledamöter väl avvägt? Har det skett någon förändring av antalet ledamöter under den senaste femårsperioden?
3. Är någon av insynsrådets ledamöter riksdagsledamot? Är den/de ledamöter i det utskott som behandlar myndighetens frågor i riksdagen?
4. Är någon av insynsrådets ledamöter anställd i regeringskansliet? Arbetar den/de med myndighetens frågor i departementet?
5. Är någon av styrelsens ledamöter nominerad av en bransch- eller intresseorganisation?
6. Har myndigheten några synpunkter i övrigt vad gäller insynsrådets sammansättning?
7. På vilket sätt utövar insynsrådet sina funktioner?
8. Är samtliga de ansvarighetsområden som myndighetschefen har klara? Bör de preciseras ytterligare?
9. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i fråga om enrådighetsverk?
Bilaga 4 SOU 2004:23
332
2.4 Nämndmyndighet/Råd
1. Hur många ledamöter har nämnden?
2. Regleras nämndens sammansättning genom lag eller i myndighetens instruktion?
3. Utses någon av ledamöterna efter nominering? I sådant fall av vem?
4. Är nämndens ordförande myndighetschef?
5. Vem företräder nämnden inför regeringen?
6. Är nämndens samt i förekommande fall myndighetschefens ansvar klart uttryckt i instruktionen?
7. Finns det någon myndighet som helt eller delvis tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt myndigheten? I sådant fall vilken? Hur regleras förhållandet mellan myndigheterna?
8. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet såvitt avser nämndmyndighet/råd?
3. Myndighetsledningens ansvar och uppgifter
Relationerna mellan myndighetschef och styrelse är oftast reglerad i myndighetsinstruktion och arbetsordning. I utredningens direktiv anges att ansvarsfördelningen inom myndigheten skall komma till klart uttryck i en ny verksförordning. Frågor avseende ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse förekom redan i föregående avsnitt (2). Utredaren skall dock även överväga bl.a. om ansvarsfördelningen mellan en central myndighet och dess lokala och regionala myndigheter kan och bör anges i en ny verksförordning samt om en ny verksförordning kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndigheter och andra små myndigheter i förhållande till deras respektive värdmyndighet. Vidare skall utredaren föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna
Bilaga 4
333
tillgodoses, varvid särskilt de små myndigheternas möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering skall beaktas. Frågor utifrån bl.a. dessa utgångspunkter ställs generellt för alla ledningsformer i följande avsnitt.
3.1 Ansvarsfördelning
1. I 6–8 §§verksförordningen anges olika uppgifter som åligger myndighetschefen. Finns det några oklarheter med vad som avses med någon av uppgifterna?
2. I 11–13 §§ anges de olika ansvarighetsområden som åligger styrelsen. Är det något som är oklart med respektive uppgift?
3.2 Återrapportering
1. Var, i vilka dokument eller liknande, uppställs myndighetens krav på återrapportering?
2. I vilka former sker återrapporteringen?
3. Finns det någon möjlighet att förenkla återrapporteringen?
3.3 Redovisning av Riksrevisionsverkets invändningar
1. RRV har i sin rapport för 2000 påtalat att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att omfatta inte bara revisionens invändningar utan även deras upplysningar och inskränkningar. Vad skulle en sådan ändring i verksförordningen medföra för Er myndighet?
3.4 Intern revision
1. Har myndigheten inrättat intern revision?
2. I sådant fall; vilka är erfarenheterna av internrevisionens arbete?
Bilaga 4 SOU 2004:23
334
3.5 Särskilda beslutsorgan
1. Finns det inom myndigheten något annat beslutande organ, exempelvis en nämnd med egen beslutanderätt? I sådant fall:
a. Hur är det organets uppgifter reglerade, genom instruktionen, arbetsordningen eller på annat sätt?
b. Hur regleras det organets ansvar i förhållande till myndighetsledningen?
3.6 Regionala och lokala myndigheter
1. Har myndigheten underlydande regionala och lokala myndigheter?
2. Hur är, i sådant fall, ansvarsfördelningen mellan central myndighet och dess regionala och lokala myndigheter reglerat; i instruktionen eller i arbetsordningen?
3. Har myndigheten underlydande regionala och lokala enheter? Hur är, i sådant fall, ansvarsfördelningen mellan central myndighet och dess regionala och lokala enheter reglerat; i instruktionen eller i arbetsordningen?
4. Medverkan i EU-arbetet
För att Sverige skall kunna utöva inflytande i EU:s beslutsprocesser är det viktigt med en väl samordnad politik. Det krävs effektiva och tydliga former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredaren skall överväga om detta förhållande ytterligare behöver tydliggöras i verksförordningen och om de krav som EU-medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda till någon ändring i förordningen.
1. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med regeringen?
Bilaga 4
335
2. Vilka former av samverkan har utvecklats för myndighetens samarbete i EU-frågor med berörda organ inom EU?
3. Bör formerna för samarbete ytterligare tydliggöras i verksförordningen eller i myndighetens instruktion?
4. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
5. Konsekvensutredningar
Utredaren skall göra en analys av de krav som ställs på s.k. konsekvensutredningar enligt verksförordningen. Vidare anges i direktiven att förhållandet mellan de olika förordningar som reglerar myndigheternas skyldigheter att göra konsekvensanalyser – verksförordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av små företags villkor (SimpLex) och förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner – bör samordnas och förenklas.
1. Vilka former har myndigheten för arbetet med konsekvensanalyser enligt verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (SimpLex förordningen)?
2. Är någon annan vid myndigheten än den som svarar för föreskriften i sig ansvarig för att konsekvensutredningarna blir genomförda?
3. På vilket sätt skulle arbetet med konsekvensanalyserna kunna under lättas?
4. Bör skyldigheten att göra konsekvensanalyser avgränsas? I sådant fall:
5. Hur skulle man kunna avgränsa skyldigheten att göra konsekvensanalyser för små myndigheter?
6. Övriga synpunkter på reformbehovet i denna del:
Bilaga 4 SOU 2004:23
336
6. Överklagande av beslut i anställningsärenden
Det har sedan länge funnits en strävan att så långt som möjligt befria regeringen från förvaltningsärenden. Trots detta kan myndigheternas beslut i anställningsärenden fortfarande överklagas till regeringen i den mån annat inte är särskilt föreskrivet. Utredaren skall undersöka behovet av denna möjlighet till överprövning och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs.
1. En myndighets beslut i anställningsärenden kan enligt 35 § verksförordningen överklagas till regeringen, om något annat inte följer av andra föreskrifter. Gäller några sådana andra föreskrifter vid Er myndighet? I sådant fall, vilken innebörd har de?
2. För det fall överklaganderätten till regeringen finns kvar, hur många av myndighetens beslut i anställningsärenden överklagades under tiden juli 01 – juni 02?
3. Om rätten att överklaga till regeringen avskaffas, bör då möjligheten att överklaga till exempelvis en överklagandenämnd införas istället?
7. Överklagande av beslut i normgivningsärenden
Utredaren skall även analysera behovet av rätten för enskilda att få myndighetens beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande.
1. Är myndigheten bemyndigad att besluta om föreskrifter som riktar sig mot enskilda, kommuner och landsting? (13 § 4 p VF)?
2. Har något sådant beslut överklagats till regeringen under de senaste fem åren? I sådant fall; Har regeringen ändrat på beslutet?
8. Processbehörighet
Justitiekanslern har i en skrivelse till regeringen hemställt om att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att
Bilaga 4
337
myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol inom det egna verksamhetsområdet. För att nå en enhetlig tillämpning av verksförordningen skall utredaren göra en översyn av myndigheternas processbehörighet och lämna förslag till behövliga författningsändringar.
1. Har myndigheten behörighet enligt 2 § verksförordningen att föra talan inför domstol?
2. Har det förekommit att JK processat för myndighetens räkning under den senaste femårsperioden? Vad har den processen gällt i sådant fall?
3. Hur ofta processar myndigheten själv? Vem processar för myndigheten i sådant fall; myndighetens företrädare eller ombud?
4. Har myndigheten några synpunkter i övrigt på reformbehovet i denna del?
9. Övrigt
1. Har myndigheten synpunkter på regleringar i verksförordningen som inte tagits upp i enkäten, exempelvis personalansvarsnämnd, ärendeförteckning och myndighetens beslut så kan dessa lämnas nedan.
Bilaga 5
339
Statskontoret 2003:11 – Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande
Sammanfattning
Statskontoret har på uppdrag av Utredningen om en översyn av verksförordningen analyserat huruvida det finns ett behov av att i större utsträckning än i dag reglera ansvarsutkrävande av myndigheter och myndighetsledningar. Nedan redogörs för uppdragets fyra frågeställningar samt Statskontorets slutsatser och förslag.
− Finns det behov av att införa en årlig återkommande formell prövning av myndighetsledningars ansvar?
Vår bedömning är att det finns ett starkt behov av en mer uppstramad resultat- och ansvarsuppföljning av myndigheternas verksamhet och resultat. Vår slutsats grundar sig dels på intervjuundersökningen som visar att man från myndighetsledningarnas sida efterfrågar en bättre återkoppling från departementen. Dels anser vi att det är principiellt viktigt att öppenhet och tydlighet råder när det gäller i vilken mån myndigheterna levt upp till de krav som statsmakterna beslutat om.
Vi anser inte att ansvarsprövningen ska resultera i ett beslut om att bevilja ansvarsfrihet eller inte.
− Om ja, på vilket underlag och i vilka former skall en sådan prövning ske?
Forum för prövningen bör även fortsättningsvis vara mål- och resultatdialogen. Som det är i dag är det dock för stor diskrepans mellan de riktlinjer som finns och hur mål- och resultatdialogen fungerar i praktiken. Vi föreslår att regeringen kompletterar Regeringskansliets instruktion med en skrivning om att
Bilaga 5 SOU 2004:23
340
departementen årligen ska hålla mål- och resultatdialoger med sina underliggande myndigheter. På detta sätt skulle mål- och resultatdialogen ges större tyngd och departementsledningarna prioritera arbetet med att såväl öka antalet dialoger som höja kvaliteten.
Prövningen av myndighetsledningarnas ansvar/resultat bör utgå från de krav som finns i regleringsbrev och baseras på myndigheternas årsredovisning samt övriga återrapporteringar till regeringen. Även revisionsberättelsen och granskningar av annat slag bör utgöra ett viktigt underlag i departementens prövning av myndigheterna. Efter avslutad mål- och resultatdialog, där myndigheten getts möjlighet att bemöta eventuell kritik och reda ut oklarheter, bör det tas fram ett bedömningsutlåtande. Utlåtandet bör vara riktat till berörd myndighet och vara en offentlig handling.
En principiellt viktig fråga är vem som ska skriva under en myndighetsbedömning. Om regeringen – så som rapporten Ett effektivare regeringskansli föreslår – för varje departement utser en statssekreterare med särskilt ansvar skulle det enligt vår mening vara lämpligt att statssekreterarna med särskilt ansvar undertecknar myndighetsomdömena. En förutsättning för det sistnämnda torde vara att regeringen utfärdar en delegationsordning där det tydligt framgår att statssekreterarna med särskilt ansvar bemyndigas denna uppgift. Om det juridiskt sett är möjligt för regeringen att delegera detta till en statssekreterare skulle det enligt vår mening vara att föredra framför att myndighetsomdömena skall undertecknas av regeringen som kollektiv.
− Bör det finnas utarbetade riktlinjer för när olika typer av ansvarsutkrävande är påkallat?
Vi anser att det bör tas fram riktlinjer för när ansvarutkrävande ska vara påkallat. Riktlinjerna bör ta upp situationer som ska föranleda en ansvarsdiskussion samt innehålla information om vem som har ansvar för att frågan tas om hand. Av riktlinjerna bör det även framgå vilka typer av frågor som omedelbart bör tas upp till diskussion med berörd myndighetsledning och vilka som kan vänta till den årliga mål- och resultatdialogen.
Enligt vår mening skulle riktlinjer bidra till större tydlighet om vad som gäller och bli ett stöd för såväl Regeringskansliet som myndigheterna.
Bilaga 5
341
− Är en mindre formaliserad modell att föredra, t.ex. ansvarsutkrävande i dialogform?
Vi anser att den nuvarande informella ansvarsprövningen i dialogform är otillräcklig och bör kompletteras med en mer formell resultat- och ansvarsprövning.