JO dnr 1408-2012

AA och BB framförde i en anmälan till JO klagomål mot Tekniska nämnden i Danderyds kommun och Byggnadsnämnden i Danderyds kommun. I huvudsak rörde klagomålen handläggningen av framställningar om utfående av allmänna handlingar och bristande diarieföring. Makarna uppgav bl.a. följande.

De hade fått en skrivelse, daterad den 3 oktober 2011, från en handläggare vid tekniska kontoret där de uppmanades att före den 3 november samma år av trafiksäkerhetsskäl beskära en tujahäck. I skrivelsen uppgav handläggaren att ett platsbesök skett på deras fastighet den 29 september 2011. Makarna upplystes även om att ärendet skulle överlämnas till byggnadsnämnden för ingripande om växtligheten inte togs bort. Med anledning av skrivelsen begärde makarna ut handlingar rörande deras fastighet från tekniska kontoret och miljö- och stadsbyggnadskontoret. Bland annat hade AA i ett e-brev till miljö- och stadsbyggnadskontoret den 4 oktober 2011 skrivit att han ville få ut kopior av

Diariekort från tekniska nämnden, skrivelser och utskrifter av e-brevväxling mellan makarna AA och BB och olika tjänstemän på kontoren fanns fogat till anmälan. Diariekort jämte samtliga handlingar i det ärende hos byggnadsnämnden som rörde makarna AA och BB:s fastighet och sikthindrande växtlighet inhämtades.

Tekniska nämnden

Vid granskning av handlingarna framkom bl.a. följande. Hos tekniska nämnden fanns endast ett ärende där makarna AA och BB:s fastighet fanns omnämnd. Det var ett ärende från år 2003 där sammanlagt fyra handlingar registrerats, samtliga gällande häckbeskärning på olika fastigheter. De två första handlingarna var från åren 2002 och 2003. Härefter hade en handling rörande en häck på en annan fastighet i Danderyds kommun registrerats den 1 november 2011. Slutligen fanns en notering från den 7 november 2011, där det antecknades att AA:s ärende var överfört till byggnadsnämnden. Skrivelsen från den 3 oktober 2011 var, såvitt framgick, inte diarieförd hos tekniska nämnden.

Ärendet remitterades till Tekniska nämnden i Danderyds kommun som anmodades att lämna upplysningar om handläggningen av de framställningar om utlämnande av allmänna handlingar som gjorts till tekniska kontoret under år 2011 och om klagomålet på bristande dokumentation av ärendet nämnda år. Av yttrandet skulle särskilt framgå hur skrivelsen från tekniska kontoret till AA den 3 oktober 2011 registrerats.

Tekniska nämnden beslutade den 13 juni 2012 att lämna ordföranden CC:s yttrande som remissvar enligt följande (bilagorna här utelämnade).

Tekniska nämnden vill inledningsvis beskriva ansvarsfördelningen mellan tekniska nämnden och byggnadsnämnden i nu aktuellt ärende.

Tekniska nämnden förvaltar bland annat gator, vägar, parker och övriga allmänna platser inom kommunen. I fullgörandet av sina uppgifter ska nämnden främja trafiksäkerheten i kommunen genom att genomföra förbättringar i den fysiska trafikmiljön samt verka för allmän informations-, utbildnings- och kampanjverksamhet, se § l tekniska nämndens reglemente, bilaga l.

Byggnadsnämnden fullgör bland annat de uppgifter som enligt lag ska fullgöras av den kommunala nämnden inom plan- och byggväsendet, se byggnadsnämndens reglemente, bilaga 2. Det innebär att det är byggnadsnämnden som handlägger ärenden om siktskymmande växtlighet som kan äventyra trafiksäkerheten och som har mandat att meddela ett åtgärdsföreläggande, se 8 kap 15 § samt 11 kap 19 § plan- och bygglagen (2010:900) .

Tekniska kontoret, som lyder under tekniska nämnden, har således en rådgivande roll i ärenden som rör häckklippning på fastighet för upprätthållande av trafiksäkerhet och framkomlighet. Om en kommuninnevånare inte följer tekniska kontorets råd och rekommendation så överlämnar tekniska kontoret ärendet till byggnadsnämnden för handläggning och eventuell åtgärd.

Tekniska kontorets utredning

Anläggningsförvaltare DD (DD) har anfört följande om sakomständigheterna i ärendet.

I maj 2009 mottog tekniska kontoret per telefon klagomål på en hög häck som var trafikfarlig i korsningen [---]. DD konstaterade efter att ha varit på plats att häcken är något för hög och trafikfarlig. DD lämnade därför broschyren "Klipp häcken innan det händer något...!" i brevlådan på adressen [---] med vidhängande visitkort, se bilaga 3. BB tog då kontakt för möte på plats då de var osäkra på hur de skulle klippa häcken. Vid detta möte med AA kom de överens om att häcken skulle hållas på befintlig höjd. Då skulle trafiksäkerheten vara tillfyllest. Därmed trodde DD att ärendet var klart varför inga anteckningar från mötet är dokumenterade.

I september 2011 fick DD ett flertal samtal från allmänheten om att tujahäcken på fastigheten [---] vuxit sig mycket högre och var trafikfarlig. Efter att ha varit på plats konstaterades att häcken var mycket högre än vad DD och AA hade kommit överens om år 2009. Den 3 oktober 2011 skickade DD därför ett standardbrev till AA med uppmaning att klippa häcken före den 3 november 2011. Om inte detta skulle ske skulle ärendet överlämnas till byggnadsnämnden för ingripande. Ärendet överlämnades sedermera till stadsbyggnadskontoret för vidare handläggning. Brevet daterat den 3 oktober 2011 diarieförde DD aldrig.

I BB:s begäran att ta del av samtliga handlingar i ärendet, som inkom per mejl den 5 oktober 2011 till funktionsbrevlådan på tekniska kontoret står det att "vid förfrågan hos handläggaren har vi nekats att se handlingarna”. DD uppger att hon muntligen till AA sagt att det inte finns några handlingar att få och menade med det att det från 2009 inte finns några handlingar samt att det brev som skickades den 3 oktober 2011 hade de ju redan fått.

Registrator EE (EE) har anfört följande om sakomständigheterna i ärendet.

EEs första kontakt med BB skedde då AA den 5 oktober 2011 skickade ett mejl till funktionsbrevlådan för tekniska kontoret och begärde ut ett ärende registrerat under maj 2009 med DD som ansvarig handläggare. AA skriver följande i sitt mejl:

"Jag behöver snarast en kopia av allt som handläggaren skrivit samt eventuella övriga dokument i ärendet. Diarienummer eller liknande har aldrig

EE söker i diariet men hittar ingenting som överensstämmer med BB:s beskrivning. På grund av avsaknaden av ett diarienummer och det faktum att BB uppgett att hon vid förfrågan hos handläggaren tidigare har nekats att se handlingarna söker EE omedelbart DD som dock inte är på plats. EE, som skulle på en längre utlandssemester dagen därpå, vidarebefordrade frågan till handläggaren då hon uppfattar det som att de begärda handlingarna kunde återfinnas där. EE gjorde inte någon tjänsteanteckning om detta.

Måndagen den 7 november 2011 kommer DD till registraturen och ber EE att leta efter ett äldre ärende som handlar om att klippa häcken i en korsning för att kunna samla likartade ärenden under samma diarienummer och för att följa utvecklingen under en längre tid. Registratorn gör enligt hennes önskemål och DD väljer ut ärende "Beskärning av växtlighet i korsningen [---]" TN 2003/0147, samt ber EE göra noteringen "Ärendet är överfört till byggnadsnämnden" samt ber henne att sända en skrivelse till AA (aktbilaga 9 i JO:s ärende) med samma innebörd vilket EE gör enligt önskemål.

FF (FF) var under perioden 2011-09-01 och 2012-01-22 tf teknisk direktör. FF har anfört följande vad gäller sakomständigheterna i ärendet.

Efter telefonkontakt den 5 oktober 2011, vidarebefordrar AA korrespondensen (aktbilaga 4 i JO:s ärende) till FF. FF svarar på sakfrågan, men inte på begäran att ta del av allmänna handlingar. Vid den tidigare telefonkontakten informerade FF AA att handlingar i ärenden som rör rutinartad rådgivning avseende häckar inte alltid diarieförs och arkiveras.

Den 10 oktober 2011 mailar AA till FF och begär kopior av samtliga dokument från ärendet i samma fråga från maj 2009. Han vill även ha en redogörelse för hur placeringen av deras häck skiljer sig från illustrationen i broschyren "Klipp häcken innan det händer något...!"

Samma dag svarar FF AA att han skulle kontrollera vad som finns arkiverat i ärendet. FF kontrollerar med DD som uppger att inga handlingar finns arkiverade och att AA har fått besked om detta.

Tekniska nämndens bedömning

Bristande dokumentation Eftersom tekniska kontoret i den typ av ärenden som det nu är fråga om endast agerar som ett rådgivande organ och handläggarna har omfattande kontakt med allmänheten, kan det stundtals vara svårt för handläggarna att avgöra om en fråga får en sådan dignitet att handläggaren bör öppna upp ett ärende för att dokumentera vad som har hänt i ärendet.

I detta fall konstaterar tekniska nämnden att handläggaren borde ha dokumenterat vad som kom överens mellan henne och AA vid besök på plats i maj 2009. Klagomål hade riktats mot AA och BB:s häck från tredje man och det är rimligt att anta att AA uppfattade att DD hade mandat att besluta om häcken stred mot de kommunala bestämmelserna eller inte och därför hade ett befogat intresse av att få detta dokumenterat. Tekniska kontoret har, för att undvika att detta upprepas, bestämt att en tjänsteanteckning med notering om datum, uppgift om närvarande och vad som beslutades/diskuterades hädanefter bör upprättas efter ett platsbesök.

Tekniska nämnden gör vidare bedömningen att handläggaren borde ha öppnat ett ärende under 2011 när nya klagomål inkom till tekniska kontoret och diariefört sitt brev, daterat den 3 oktober 2011, i ärendet tillsammans med övrig dokumentation från platsbesök 2011, mejlkonversation m.m. innan ärendet överlämnades till byggnadsnämnden för eventuell åtgärd.

Det brev som handläggare översänt till AA, daterat den 3 oktober 2011, och som således blev allmän handling i och med expedieringen, har aldrig överlämnats till registratorn för diarieföring. Mot bakgrund av skrivelsens karaktär borde, som konstaterats ovan, ett ärende ha öppnats av handläggaren och diarieförts i ärendet. Eftersom detta inte har skett kunde således registratorn inte återfinna denna eller övriga handlingar i ärendet varför det var korrekt av registratorn att överlämna begäran till handläggaren då det var rimligt att anta att handlingarna fanns hos denne.

Omständigheten att registratorn dagen därpå gick på en längre ledighet innebar att registratorn tyvärr inte kunde följa upp den vidare handläggningen. Handläggaren borde omedelbart ha meddelat AA vilka allmänna handlingar som fanns och översänt kopia av dessa.

De handlingar som AA begärt ut från 1961 har AA begärt ut från stadsbyggnadskontoret, se AA:s anmälan (aktbilaga 3 och 5 i JO:s ärende).

Bedömning och åtgärd Det är uppenbart att tekniska kontoret i förevarande ärende har brustit i såväl sin dokumentationsplikt, diarieföring samt mot skyndsamhetskravet vid en begäran om utfående av allmän handling. Tekniska kontoret har redan vidtagit åtgärder genom att förtydliga dokumentationskraven vid ett platsbesök. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen av detta ärende kommer tekniska kontoret dessutom att snarast se över sina rutiner för dokumentation, diarieföring och registrering och kommunicera dessa vid möten inom kontoret. Vid tekniska kontoret finns många nyanställda varför kontoret även ser att det finns ett behov av relevant utbildning inom förvaltningsrättens område.

Byggnadsnämnden

Vid granskning av handlingarna framkom bl.a. följande. Ett ärende hade registrerats hos byggnadsnämnden i oktober 2011. Den första registrerade handlingen var en utgående skrivelse den 25 oktober 2011 där AA informerades om att miljö- och stadsbyggnadskontoret skulle föreslå byggnadsnämnden att förelägga makarna att klippa sin tujahäck vid vite. Till skrivelsen fogades den skriftliga uppmaningen, daterad den 3 oktober 2011, från handläggaren på tekniska kontoret till AA. I ett svar till miljö- och stadsbyggnadskontoret den 2 november 2011 angav makarna bl.a. att de tidigare begärt ut samtliga handlingar i ärendet ”per 2009-5” både muntligen och skriftligen, samt att de ännu inte fått några handlingar. De uppgav vidare att de även begärt ut handlingarna i det aktuella ärendet utan att få några handlingar samt handlingar i ”ärendet från 1961”. De undrade vidare, i slutet av skrivelsen, hur länge de skulle behöva vänta på handlingarna.

Ärendet remitterades till Byggnadsnämnden i Danderyds kommun som anmodades att lämna upplysningar om handläggningen av de framställningar om utlämnande av allmänna handlingar som gjorts till miljö- och stadsbyggnadskontoret den 4 oktober 2011 och den 2 november 2011.

Bakgrund …

I Danderyds kommun är det Tekniska nämnden som ansvarar för trafiksäkerheten i kommunen och därmed handlägger tekniska kontoret ärenden som har att göra med siktskymmande växtlighet då det handlar om trafiksäkerhet. Ärendet har pågått hos tekniska kontoret sedan 2009.

I slutet av 2011 inkom en muntlig anmälan från tekniska kontoret till byggnadsnämnden med begäran om ingripande enligt plan- och bygglagen . Tekniska kontoret angav att på fastigheten finns siktskymmande växtlighet som är fara för trafiksäkerheten.

Ärendet behandlades av byggnadsnämnden den 2012-04-03. Efter besök på plats av några ledamöter från byggnadsnämnden fann byggnadsnämnden att det inte fanns fog för ingripande enligt plan- och bygglagen . Ärendet avskrevs från vidare handläggning. Byggnadsnämndens beslut expedierades till AA och BB 2012-04-18. I ärendet förelåg ett tjänsteutlåtande daterat 2012-03-16. I utlåtandet förklaras att ärendet påbörjades i maj 2009, varför den gamla plan- och bygglagen (1987:10) ska tillämpas. Fastighetsägarna hänvisar till kapitel i plan- och bygglagen som trädde i kraft 2011-05-02. Vidare utförde kommunens mätningsavdelning inmätning av fastighetsgräns, kantstenshörn och häck för att ha ett riktigt underlag för inmätning av sikttriangel.

Byggnadsnämndens bedömning

Av handlingarna framgår att stadsbyggnadskontoret uppmanade fastighetsägaren, helt i enlighet med tekniska kontorets broschyr, att växtligheten skulle tas bort till en sträcka på 10 meter åt vardera hållet räknat från kantstenshörn. Något annat besked än det som tillämpas i kommunen har inte getts till fastighetsägarna från kontorets sida.

Byggnadsnämnden konstaterar att kritiken från fastighetsägarnas sida vad gäller handlingar om exproprieringen är befogad. Någon förrättning för att reglera hörnavskärningen har dock inte genomförts. Därför finns inte de efterfrågade handlingarna enligt bilaga 2. En sådan markreglering borde ha begärts av tekniska kontoret vilket inte har skett.

Att utredningen för att ta fram de begärda handlingarna tog tid kan dels förklaras med att någon fastighetsreglering avseende hörnavskärningen aldrig har skett för Solsidan 12, dels att miljö- och stadsbyggnadskontoret har haft en hög arbetsbelastning.

Byggnadsnämnden beklagar att sökanden har behövt vänta på besked om att de begärda handlingarna saknas. Enligt Byggnadsnämnden borde en fastighetsreglering avseende hörnavskärningen ha genomförts innan ianspråktagandet av tomthörnan tillhörande Solsidan 12.

I övrigt har handläggningstiden för ärendet i sin helhet varit normal med hänsyn till ärendets komplicerade karaktär.

AA och BB yttrade sig över remissvaren, varvid de bl.a. gjorde gällande att de inte fått något muntligt besked från handläggaren vid tekniska kontoret, samt framförde ytterligare klagomål.

I ett beslut den 28 maj 2013 anförde JO Lindström följande.

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen , TF, ska en allmän handling, som får lämnas ut, på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på stället utan avgift. Av 2 kap. 13 § TF framgår att den som har rätt att ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas redan samma dag. Någon eller några dagars fördröjning kan godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att ta ställning till om handlingen är allmän och offentlig, eller framställningen omfattar ett omfattande material.

Om en framställning om att få ut en allmän handling inte kan tillmötesgås fullt ut, ska den som begär handlingen underrättas om detta. Enligt 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL, ska han också underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att det krävs ett beslut av myndigheten för att ett avgörande ska kunna överklagas. Om den enskilde begär att få ta del av en handling som inte existerar hos myndigheten, ska den enskilde omgående informeras om att handlingen inte finns. Om den enskilde trots det vidhåller sin framställning om att få ta del av handlingen, bör myndigheten normalt meddela ett avslagsbeslut och lämna en överklagandehänvisning.

För att offentlighetsprincipen praktiskt sett ska kunna fungera på det sätt som är avsett i TF har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i varje fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns. Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § OSL ska allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en myndighet därför registreras utan dröjsmål. Allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller behöver dock inte registreras om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller upprättats. Undantag från dessa krav gäller endast om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar ska alltså fylla bl.a. den funktionen att allmänheten därigenom kan få reda på vilka handlingar som finns hos en myndighet och att myndigheten snabbt kan hitta en handling när någon begär att få se den. Detta kan i vissa fall innebära krav på längre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än vad som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter (se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen , En kommentar, 1 januari 2013, Zeteo, kommentaren till 5 kap. 1 §).

Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) , FL, ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet rör myndighetsutövning mot någon enskild. Med sådana uppgifter avses till exempel muntliga uppgifter och vad som iakttas vid besiktningar. Enligt paragrafen ska uppgifter som kan ha

I ärendet är det fråga om handläggning som kan utmynna i att byggnadsnämnden förelägger fastighetsägaren vid vite att beskära sin häck. Det är således fråga om myndighetsutövning mot enskild. Det innebär att reglerna i 15 § FL om skyldighet att dokumentera uppgifter gäller även när det är personal som arbetar vid tekniska nämnden som utför det förberedande arbetet.

Kritik mot tekniska nämnden

Förutom en anteckning om själva överlämnandet av frågan till byggnadsnämnden saknas emellertid helt dokumentation av den beredning som skett hos tekniska nämnden. Tekniska nämnden borde ha dokumenterat sitt platsbesök på makarna AA och BB:s fastighet i september 2011 samt de muntliga klagomål från allmänheten som enligt remissvaret inkommit till kontoret samma år. Nämnden förtjänar kritik för sin bristande dokumentation i ärendet.

Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen är det bara handlingar som omfattas av sekretess som myndigheten behöver registrera. I annat fall räcker det att handlingarna hålls ordnade. De handlingar som makarna ville ha, t.ex. e-postväxlingen, hade inte registrerats hos tekniska nämnden. Det som har framkommit visar att handlingarna inte heller hållits ordnade på ett tillfredsställande sätt. Mot denna bakgrund kan tekniska nämnden inte heller i denna del undgå kritik.

Den 4 och 5 oktober 2011 begärde BB att få ut dokumentation från kontorets platsbesök i maj 2009 samt övriga handlingar i det ärendet, liksom övriga handlingar i det ärende hon antog hade inletts vid tekniska nämnden i september 2011. Av tekniska nämndens yttrande framgår att det av olika skäl alltså inte fanns eller kunde påträffas några sådana handlingar. Enligt nämndens yttrande till JO hade handläggaren muntligt meddelat anmälarna detta. Det förekommer emellertid motstridiga uppgifter om vilken information som muntligen lämnats i denna del till makarna AA och BB och det framstår inte som meningsfullt gå vidare i den saken. Det kan dock konstateras att makarna AA och BB den 10 oktober 2011 återkom till den tf. tekniska direktören vid tekniska kontoret gällande handlingarna och vidhöll sin begäran. Detta borde ha föranlett tekniska nämnden att meddela ett överklagbart beslut i frågan. Nämnden ska kritiseras för att så inte gjordes.

Den 4 oktober 2011 begärde AA hos stadsbyggnadskontoret att få ut vissa handlingar vilka hänförde sig till en expropriation som han antog hade ägt rum på sextiotalet. Av byggnadsnämndens remissvar framgår att någon expropriation inte hade skett och att några sådana handlingar alltså inte fanns hos nämnden. Byggnadsnämnden borde skyndsamt ha informerat AA om detta förhållande och om hans rätt till ett beslut av myndigheten.

Makarna AA och BB begärde dessutom i en skrivelse den 2 november 2011 till stadsbyggnadskontoret, med angivande av diarienummer, att få ut samtliga handlingar i det ärende som vid denna tidpunkt existerade hos byggnadsnämnden samt handlingarna i det ärende som makarna trodde hade inletts i maj 2009. Byggnadsnämnden borde här skyndsamt ha lämnat ut de handlingar som vid denna tidpunkt registrerats i ärendet samt, i de avseenden makarnas begäran inte kunde tillgodoses fullt ut, ha informerat makarna om detta samt om deras rätt till ett beslut.

Byggnadsnämndens handläggning av makarna AA och BB:s framställningar om att få ut allmänna handlingar har alltså brustit och för detta förtjänar nämnden kritik.

Utöver dessa uttalanden ger det som framkommit inte anledning till någon ytterligare åtgärd eller något ytterligare uttalande från min sida.