JO dnr 1811-2008

AA anmälde Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) till JO. Hon ifrågasatte om Formas har rätt att kräva att ansökningar om forskningsanslag skrivs på engelska. Till stöd för sin anmälan åberopade hon ett beslut av JO (JO 2006/07 s. 409).

AA uppgav att hon i maj 2007 hade skickat in två ansökningar om forskningsanslag till Formas. Båda ansökningarna var skrivna på svenska. Den 14 november 2007 fick hon besked om att Formas hade avslagit hennes ansökningar. Skälet var att de inte var skrivna på engelska. Hon uppgav vidare att det hade kommit till hennes kännedom att beredningsgruppen fått instruktioner att inte läsa och bedöma de ansökningar som inkommit på svenska. I Formas handbok stod det att ansökningar skulle vara skrivna på engelska, men hon hade vid två tillfällen under 2006 skickat in ansökningar till Formas skrivna på svenska och fått dem bedömda.

Formas anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad AA anfört. Formas framförde genom generaldirektören BB bl.a. följande.

Formas är ett forskningsråd och hade enligt sin tidigare instruktion ( 2006:931 ) och har enligt sin nuvarande instruktion ( 2007:1059 ) till uppgift att fördela medel till forskning. – – –

Bakgrunden till språkkravet är att Formas anser det omöjligt att klara sina, av regeringen uppsatta, kvalitetsmål om ansökningarna enbart bedöms av forskare som behärskar det svenska språket. Engelska är i forskningssammanhang det internationella språket.

Bedömningsgrupperna sätts samman så att hela den vetenskapliga bredden inom forskningsområdet täcks. Detta innebär att om någon av ledamöterna inte kan delta i bedömningen saknas den aspekten som just den ledamoten ska bedöma och således förloras helhetsgreppet.

En forskningsansökan och den där beskrivna forskningen är för en icke insatt person, om än mycket språkkunnig sådan, mycket svår att korrekt och rättvist översätta. Det är därför inte möjligt att Formas översätter ansökningar från svenska till engelska för att de ska kunna få en bedömning. Formas anser vidare att regeln i förvaltningslagen (1986:223) 8 § om tolk inte är tillämplig i dessa fall.

AA:s ansökningar som hon sänt in i maj 2007 har behandlats och gåtts igenom. De har dock funnits inte uppfylla kravet på engelska och de har därför inte kunnat behandlas lika med andra ansökningar av den expertgrupp som var utsedd att yttra sig över ansökningarna. Det har således inte varit möjligt för de i utvärderingsgruppen som inte behärskar svenska att lämna ett vetenskapligt grundat yttrande. Av denna anledning har ansökningarna inte beviljats.

AA framhåller att hon tidigare fått ansökningar behandlade då de varit skrivna på svenska. Vi har gått igenom behandlingen av dessa och då funnit att vid de tillfällena bestod utvärderingsgruppen enbart av personer som behärskade svenska språket. Formas har vid dessa tillfällen funnit att det är onödigt att rida på utfärdade direktiv för hur en ansökan ska vara utformad och därför prövat dem i sak.

Formas beklagar att behandlingen av de tidigare ansökningarna vilselett AA att tro att det var möjligt att skriva på svenska.

Formas har tolkat gällande lagstiftning som om det var möjligt att kräva att ansökningar till Formas ska avfattas på ett för Formas lämpligt språk och därför skrivit i sin handbok att ansökningarna ska vara på engelska och att den populära sammanfattningen ska vara både på engelska och svenska.

AA har i sitt yttrande hänvisat till ett tidigare beslut av JO avseende Rådet för högre utbildning hos Högskoleverket. Verket har där gjort en analys av möjligheterna för en myndighet att avvisa ansökningar som inte är skrivna på det anvisade språket. Formuleringen där var att ”ansökan skriven på svenska behandlas ej”. Högskoleverket har i sin analys kommit fram till att det är omöjligt att utan författningsstöd ställa upp absoluta krav på att en ansökan ska vara författad på engelska.

Verket har därför sett till att rådet ändrat sina anvisningar till nästa ansökningsomgång. Den nya formuleringen är ”Det är önskvärt att ansökan skrivs på engelska, eftersom de ansökningar som går vidare kommer att bedömas av experter både i Sverige och utomlands”. Detta önskemål om engelska innebär inte att Rådet kommer att avvisa en ansökan gjord på svenska. Den kommer att prövas.

År 2007 har Formas haft handboken för ansökning och beredning både på svenska och på engelska. Formas har inför 2008 ändrat ställningstagandeangående handbokens språk. Eftersom hela ansöknings- och bedömningsprocessen sker på engelska bör även handboken enbart ha detta språk. För att inga missförstånd ska uppstå mellan handläggare, bedömningsgrupp och forskare som ansöker är det bra

Det är som vi angivit ovan svårt att på ett vetenskapligt godtagbart sätt bedöma ansökningar på svenska.

Formas kommer att informera regeringen om att vi kommer att hantera ansökningar avfattade på svenska så gott det går, vilket kommer att innebära att de bedömare som inte behärskar svenska inte har möjlighet att yttra sig. Detta kan således medföra att en ansökan inte beviljas bidrag. Formas kommer också att uppmana alla som skrivit ansökan på svenska att översätta den tillengelska och därmed ge dem möjlighet till en annan bedömning.

AA kommenterade yttrandet. Hon uppgav därvid att Formas i sin handbok för 2008 som ett skäl för ett tidigt avslagsbeslut angav att ansökan var skriven på svenska. Hon uppgav vidare att hon 2008 hade skickat en ansökning till Formas skriven på svenska. Kort efter att ansökningstiden hade löpt ut fick hon besked om att hon hade möjlighet att inkomma med en översättning av ansökningen till engelska. När hon kontaktade Formas och frågade vilken slags bedömning hennes ansökning skulle få om hon valde att inte komplettera med översättning till engelska, fick hon i maj 2008 svaret att den i så fall skulle avslås utan att skickas ut till berörd beredningsgrupp. Hon kompletterade därefter ansökningen med en översättning till engelska.

Inledningsvis bedöms Formas praxis och handläggning utifrån de regler som gällde vid tiden för AA:s ansökningar. Eftersom rättsläget förändrats genom införandet av språklagen och det är av principiell betydelse att belysa hur de frågor som väckts i detta ärende ska hanteras framöver ägnas merparten av beslutet åt detta.

Bedömning utifrån den rättsliga reglering som gällde då anmälarens ärenden handlades

Vid tiden för AA:s ansökningar fanns inte någon uttrycklig författningsbestämmelse som föreskrev vilket språk förvaltningsmyndigheterna ska använda vid handläggningen av sina ärenden. Emellertid bygger förvaltningslagen (1986:223) på den underförstådda förutsättningen att svenska språket ska användas av myndigheterna (jfr Hellners m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a upplagan, 2007, s. 102, och JO 2007/08 s. 253). Vidare har JO i det av anmälaren åberopade beslutet (JO 2006/07 s. 409) uttalat att det var fel av en statlig myndighet att utan författningsstöd kräva att en ansökan om forskningsfinansiering ska vara skriven på engelska. Eftersom det inte heller i detta sammanhang fanns något författningsstöd saknade Formas rätt att ställa motsvarande krav i samband med sin anslagsgivning.

Formas har i sitt yttrande till JO redogjort för de åtgärder som senare vidtagits. Mot bakgrund av vad som därvid uppgetts måste det ifrågasättas om ändringarna har medfört någon förändring i praktiken. Det synes alltjämt föreligga en

överhängande risk för att en ansökan skriven på svenska inte kommer att bli prövad i sak. Den uppfattningen vinner stöd av vad AA uppgett rörande sin ansökan 2008.

Jag noterar även att Formas, i syfte att hela ansöknings- och bedömningsprocessen ska ske på samma språk, tillhandahåller sin handbok för ansökningsförfarandet endast på engelska. En utgångspunkt måste dock självfallet vara att man ska kunna använda sig av det svenska språket när man kommunicerar med och söker information hos svenska myndigheter. Efter den av Formas genomförda förändringen begränsas denna möjlighet. Det synes därefter inte gå, i vart fall inte utan betydande svårigheter, att få information på svenska om hur man ansöker om bidrag hos Formas. Detta kan inte anses ha varit i överensstämmelse med den rättsliga reglering som tidigare gällde. Som framgår av det följande kräver även nu gällande regler att information av detta slag tillhandahålls på svenska.

Språklagen och dess förarbeten

Den 1 juli 2009 trädde språklagen (2009:600) i kraft. Förarbetena finns framför allt i prop. 2008/09:153 , som i sin tur bygger på Språklagsutredningens betänkande ( SOU 2008:26 ).

Språklagen innehåller bl.a. bestämmelser om språkanvändning i offentlig verksamhet. Lagen stadgar att svenska är huvudspråk i Sverige (4 §). Som huvudspråk är svenskan samhällets gemensamma språk, som alla i Sverige bosatta ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden (5 §). Det allmänna har ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas (6 §). Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska (10 §). Myndigheter har ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §).

Lagstiftaren kan på särskilda områden besluta om andra principer. Det framgår av lagens 3 §. Där stadgas att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från språklagen , gäller den bestämmelsen. Men språklagens krav utgör alltså huvudregler, som ska tillämpas så länge det inte finns undantag i lag eller förordning.

Innebörden av att svenska är huvudspråk i Sverige utvecklas i förarbetena ( a. prop. s. 17 ):

Som huvudspråk ska svenskan vara det samhällsbärande språket i Sverige. Konkret innebär det att all offentlig verksamhet bygger på svenska språket. Lagar stiftas och publiceras på svenska, handläggningsspråket vid förvaltningsmyndigheter och domstolar är svenska och kommunikation med myndigheterna kan alltid ske på svenska. Beslut och andra viktigare handlingar som ska expedieras upprättas som huvudregel på svenska och information till allmänheten om offentlig verksamhet finns alltid på svenska.

Svenskans ställning som huvudspråk innebär att det är samhällets gemensamma språk som ska följa samhällsutvecklingen i stort, t.ex. i fråga om vokabulär och terminologi, och därigenom kunna användas inom alla sektorer av samhället. Som samhällets gemensamma språk bör alltså svenskan vara ett komplett språk.

Bestämmelsen i 10 § är avsedd att ge uttryck för vad som sedan lång tid tillbaka gäller i Sverige, nämligen att de offentliga organen arbetar på svenska, skriftligt såväl som muntligt ( a. prop. s. 48 ). Som övergripande motivering för införandet av en regel med denna innebörd anfördes i propositionen under rubriken Offentlighetsprincipen följande ( a. prop. s. 29 ).

Som en konsekvens av att det i språklagen uttryckligen anges att svenskan har ställning som huvudspråk, bör frågor om språkanvändning inom den offentliga verksamheten, dvs. inom domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet, regleras i språklagen .

För att bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i realiteten ska fylla sin funktion är det väsentligt att de handlingar som blir allmänna är skrivna på svenska, liksom att handlingar skrivna på ett annat språk än svenska och som lämnas in till myndigheten översätts i rimlig utsträckning, om de inte bedöms sakna betydelse.

Beslut och domar men även – som huvudregel – andra handlingar som blir allmänna ska därför upprättas på svenska. Även då en handling översätts till ett annat språk för att en enskild mottagare ska kunna tillgodogöra sig innehållet bör handlingen finnas i original på svenska i ärendet.

Av förarbetena framgår vidare att lagstiftaren tänkt sig ett s.k. kärnområde som omfattar sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten, såsom den politiska beslutsprocessen, domstolsförhandlingar, domar, protokoll, beslut, föreskrifter, verksamhetsberättelser och andra dokument av liknande karaktär. De behov av framställningar på andra språk som kan finnas här får, heter det, tillgodoses genom översättning från de svenska originalen. (Se a. prop. s. 29 .)

Utanför kärnområdet är det enligt förarbetena naturligt att det kan förekomma kommunikation på andra språk än svenska. Som exempel anges ”skriftväxling och andra kontakter mellan svenska myndigheter och utländska myndigheter och internationella organisationer, muntlig kommunikation mellan företrädare för myndigheter och medborgare, t.ex. i invandrartäta områden”. Vidare omnämns den speciella situation som kan råda vid Sveriges utlandsmyndigheter, där det regelmässigt finns lokalanställda som inte talar svenska. (Se a. prop. s. 29 f.) I författningskommentaren anges även att bestämmelsen inte är ”avsedd att utgöra en begränsning av möjligheten att t.ex. inom forskning och utbildning bedriva verksamhet på andra språk än svenska för att möjliggöra ett deltagande på ett integrerat och konkurrenskraftigt sätt i det internationella forskningssamfundet” ( a. prop. s. 48 ).

Närmare om språklagens tillämpning inom utbildning och forskning

Ett flertal remissinstanser lyfte fram de tillämpningssvårigheter som lagförslagen enligt dessa instanser skulle innebära på utbildnings- och forskningsområdena.

Vetenskapsrådet reste således uttryckligen frågan om lagförslaget innebar att forskningsansökningar måste skrivas på svenska och Högskoleverket ansåg att det behövdes ett undantag för högskoleområdet. I propositionen kommenterades detta på följande sätt ( a. prop. s. 30 ):

Som vi har framhållit är den föreslagna regleringen övergripande. Vad som konkret kan förväntas av enskilda myndigheter – t.ex. universitet och högskolor – får avgöras dels med utgångspunkt i språklagens regler, dels utifrån respektive verksamhetsområdes särskilda förutsättningar. När det gäller utbildnings- och forskningsområdet är givetvis de internationaliseringssträvanden som kommit till uttryck i bl.a. propositionen Ett lyft för forskning och innovation en central faktor som måste vägas in när myndigheterna ska tillämpa språklagens bestämmelser utanför kärnområdet. Som vi har understrukit tidigare finns det dock inte någon motsättning mellan internationalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk.

Den föreslagna bestämmelsen är alltså en huvudregel där kärnområdet är språkanvändningen i sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten. Som har framgått ovan under 5.4 innebär språklagen inte att det ställs undantagslösa krav på viss språkanvändning; inom vissa sektorer förutsätter verksamheten att andraspråk kan användas.

I det avsnitt hänvisningen avser behandlas svenskans användning och utveckling inom högre utbildning och forskning under en särskild rubrik (se a. prop. s. 20 ). Där noteras att det på svenska universitet och högskolor förekommer en utbredd användning av engelska, särskilt inom de naturvetenskapliga områdena. Att använda andra språk än svenska är i många fall nödvändigt för att stärka forskningens internationalisering, heter det vidare. Efter att ha pekat på den medvetenhet, som finns inom universitet och högskolor om hur användningen av engelska kan påverka de nationella språkens ställning, övergick lagstiftaren till behovet av att väga skilda intressen mot varandra (a. st.):

Värdet av att använda svenskan får vägas mot behovet att i vissa fall använda andra språk inom särskilda verksamhetsområden, och i konkreta fall kan sådana överväganden leda till att det bedöms lämpligt eller nödvändigt att använda andra språk.

I den föreslagna språklagen ställs i och för sig inte några krav på att språket för forskning och utbildning ska vara svenska. Vad som ska gälla inom forskning och undervisning bestäms av myndigheterna på området efter överväganden kring relevanta faktorer inom verksamhetsområdet. För att förtydliga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre undervisning överväger regeringen en sådan ändring av högskoleförordningen. Det är självklart så att det engelska språket även fortsättningsvis kommer att spela en stor roll i det svenska högskoleväsendet. Det allmännas särskilda ansvar för att svenskan används och utvecklas innebär dock att man bör överväga hur detta ansvar uppfylls på mest ändamålsenliga sätt. Den enskildeforskarens fristående ställning innebär också att det är han eller hon som avgör vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen.

Allmän bedömning av rättsläget

Av förarbetena framgår således att lagstiftaren varit väl medveten om de invändningar som från forskningshåll kan resas mot de krav som numera finns i språklagen . På ett flertal ställen förekommer hänvisningar till de behov som kan finnas inom särskilda verksamheter och till de avvägningar som där kan behöva

göras. Något undantag infördes dock inte i lagen, varken allmänt eller specifikt för forskningens del. Frågan är då hur rättsläget ska tolkas.

Inför besvarandet av den frågan finns det inledningsvis skäl att notera två tydliga utgångspunkter i språklagens regler om det svenska språkets ställning. Den första är att svenskan är vad som kan betecknas som förvaltningsspråk och ska användas i det allmännas kärnverksamheter, det s.k. kärnområdet. Regleringen är tvingande; här får andra språk inte användas. Den andra är att svenskan såsom huvudspråk härutöver ska kunna användas inom alla samhällsområden. Utanför kärnområdet är regleringen avsedd att vara flexibel. Det innebär dock inte att myndigheter kan göra fria lämplighetsöverväganden; huvudregeln är att svenska ska användas.

Möjligheten att utanför kärnområdet frångå huvudregeln framkommer i förarbetena. Den saknar dock helt förankring i lagtexten. I frånvaro av tydligare vägledning får regleringen fyllas ut med hjälp av allmänna principer. Jag tolkar därvid rättsläget på följande sätt.

Intresset av att utanför kärnområdet använda ett annat språk måste alltid vägas mot det allmännas ansvar för det svenska språkets användning och utveckling. Undantag från språklagens krav ska motiveras av sakliga skäl. De får inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt i det särskilda fallet. Enbart det förhållandet att användandet av ett annat språk kan te sig bekvämt eller rationellt från den enskilda myndighetens synpunkt är inte tillräckligt. Behovet ska granskas och alternativa lösningar prövas, såsom möjligheten att utnyttja översättningar. Man måste vidare skilja mellan situationer där frågan är om det ska vara tillåtet för myndigheter att använda utländska språk och situationer där frågan gäller den enskildes möjlighet att inför myndigheten bruka svenska. Medan en myndighet i enlighet med det nyss sagda har en viss frihet att inom sin verksamhet använda t.ex. engelska måste den säkerställa att svenska kan brukas när enskilda kommunicerar med och inhämtar information från myndigheten.

Kravet på användning av svenska ställt mot behovet av att bedriva forskning i en internationell miljö

I propositionen hävdas att det inte finns någon motsättning mellan internationalisering och ett värnande av svenskan som huvudspråk. Enligt min mening är forskning och utbildning emellertid tydliga exempel på områden där en sådan motsättning finns. Flera av de risker för det svenska språkets framtid som beskrivits i lagstiftningsärendet och som gett upphov till den införda regleringen är synliga inom denna samhällssfär. Det gäller det som i ärendet kallats risken för domänförluster, dvs. den utarmning som blir resultatet när ett annat språk ersätter svenskan inom ett visst samhällsområde, något som redan synes ha inträffat inom flera centrala forskningsfält. Det gäller även för s.k. kapacitetsförluster, dvs. att exempelvis universitetslärare hänvisas till att undervisa på ett annat språk än sitt modersmål, med risk för att lärarens pedagogiska kapacitet begränsas. Ett av syftena med språklagen är att motverka effekter av detta slag, vilket bl.a. kommer till uttryck i den bestämmelse som anger att myndigheter ska se till att svensk

terminologi inom olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas (12 §). Det står samtidigt klart att krav på svensk språkanvändning i vetenskapliga sammanhang kan vara till hinder för det internationella utbyte som forskningen överlag är helt beroende av. Förarbetena andas som framgått förståelse för synpunkter av det slaget och det är tydligt att lagstiftaren vill se svensk forskning som en del i det internationella forskningssamfundet. Det är således fråga om intressen som löper uppenbar risk att komma i konflikt med varandra och som på ett så konstruktivt sätt som möjligt får lov att sammanjämkas.

Eftersom det i lagstiftningen saknas särskilda regler för forskningsområdet måste utgångspunkten därvid vara de rättsregler som uppställts i språklagen , inklusive de principer som i enlighet med vad som redovisats ovan kan utläsas ur lagstiftningen.

Merparten av verksamheten inom universitets- och forskningsvärlden – såsom utförandet av undervisning och forskning – hör inte till det s.k. kärnområdet. Av språklagen följer således inte – för att ta några självklara exempel – att undervisning alltid ska ske på svenska eller att utländsk kurslitteratur inte skulle få förekomma. Men den centrala förvaltningen hör till kärnområdet. Av språklagen och av det som uttalats i dess förarbeten måste anses följa att föreskrifter, beslut, protokoll, diarier, verksamhetsberättelser och annan dokumentation som myndigheterna inom utbildnings- och forskningssektorerna förvaltningsrättsligt är skyldiga att upprätta utförs på svenska. De behov som kan finnas av att sådana framställningar finns tillgängliga på andra språk får, som framgått ovan, tillgodoses genom översättning från de svenska originalen. Även den service som en myndighet enligt förvaltningslagen ska ge måste tillhandahållas på svenska.

En myndighets beslut om fördelning av anslag till enskilda forskare utgör myndighetsutövning. Svenska måste användas vid handläggningen av och beslut i sådana ärenden. Inget synes däremot hindra att engelska är arbetsspråk vid den vetenskapliga granskningen av ansökningar; det måste vara just en sådan situation där det kan vara sakligt motiverat att inom en myndighets verksamhet tillåta ett annat språk än svenska. Det gäller dock bara då detta är nödvändigt. Av yttrandet från Formas framgår att man vid tillfällen då utvärderingsgruppen bestått av personer som alla behärskar svenska använt detta språk. Av vad jag ovan redovisat följer att detta är i enlighet med den rättsliga regleringen, eftersom annat språk bara ska användas då det är sakligt motiverat, vilket det naturligtvis inte är när alla talar svenska.

Om engelska är språket vid den vetenskapliga utvärderingen av en anslagsansökan ligger det vidare nära till hands att begära att sökanden i de vetenskapliga delarna beskriver sitt forskningsprojekt och sina meriter på engelska. Att uppställa krav av det slaget var emellertid otillåtet redan enligt de regler som tidigare gällde, såvida det inte fanns författningsstöd. Den numera införda språklagen är inte avsedd att medföra några lättnader i det hänseendet, snarare tvärtom. En svensk myndighet med uppgift att fördela forskningsanslag kan således inte lagligen kräva att en ansökan helt eller delvis är författad på engelska. I det sammanhanget bör även

beaktas vad som i förarbetena uttalades om den enskilde forskarens fristående ställning och rätt att själv avgöra vilket språk som används i olika sammanhang inom forskningen.

Av det sagda följer självfallet också att den som använt svenska inte på grund härav får utsättas för diskriminering på sådant sätt att ansökan handläggs så att sökandens chanser att erhålla anslag försämras. Vid behov åligger det anslagsmyndigheten att översätta hela eller delar av ansökan. Det Formas anfört om svårigheten att översätta just forskningsansökningar ter sig inte övertygande.

I propositionen anges att regeringen överväger ändringar i lagstiftningen för att förtydliga möjligheten att använda andra språk än svenska inom forskning och högre utbildning ( a. prop. s. 16 ). Enligt vad JO inhämtat föreligger dock för närvarande inga omedelbara planer på författningsändringar. Lagstiftaren torde vid språklagens införande ha underskattat vikten av rättslig vägledning för hur konflikter mellan den nya lagen och forskningens behov ska lösas. Omständigheterna i detta ärende belyser detta. En kopia av beslutet översänds därför till Regeringskansliet, utbildnings- och kulturdepartementen.