JO dnr 9432-2020

Under covid-19-pandemin har regeringen och expertmyndigheterna infört mycket stränga smittskyddsåtgärder riktade till arbetsgivare, företag och medborgare, inkluderat Försvarsmakten. Det har bl.a. införts riktlinjer om att personer som är smittade eller misstänkt smittade med covid-19 ska skydda andra från smitta genom att stanna hemma och att upprätthålla social distansering.

I Försvarsmaktens verksamhet att utbilda värnpliktiga är social distansering mycket svårt att upprätthålla. De värnpliktiga bor i logement där upp till 16 individer delar rum samt ett ännu större antal värnpliktiga delar hygienutrymmen. Flera delar av utbildningen sker i närkontakt såsom närkamp, skyddsvaktstjänst, sjukvårdstjänst, vapentjänst och fordonsutbildning. Vid förläggning i fält sover soldaterna i tält av olika storlek med plats för upp till 16 personer. I samband med ledighet måste värnpliktiga även resa till och från sitt förband. Med anledning av detta och med beaktande av Försvarsmaktens ansvar för de värnpliktigas hälsa har myndigheten haft en dialog med Folkhälsomyndigheten om värnpliktsutbildningen.

Med anledning av smittspridningen gav Försvarsmaktens högkvarter i mars 2020 samtliga förband i uppgift att säkerställa möjligheterna att vid behov upprätta och bereda sjukkvarter/sjukförläggning för icke sjukvårdskrävande rekryter och personal. Livgardet har anpassat riktlinjerna efter verksamheten på förbandet och följt regeringens åtgärder och Folkhälsomyndighetens riktlinjer för minimering av smittspridning. Eftersom de värnpliktiga på förbandet bor i logement har Försvarsmakten vid avvägningarna utgått från att dessa ingår i samma hushållsgemenskap.

Mot bakgrund av den snabba smittspridningsförmågan och de allvarliga hälsokonsekvenser covid-19 är förenad med ändrades de generella handlingsreglerna till att en individ som uppvisade symtom på covid-19 skulle skiljas från

Livgardets rutin vid misstänkt covid-19 var vid den aktuella tidpunkten att en värnpliktig som befann sig på förbandet och som uppvisade symtom på covid-19 skulle anmäla sjukdom till närmaste befäl. Befälet hänvisade därefter den värnpliktige till sjukförläggning i enkelrum. Värnpliktiga som insjuknat i förkylningssymtom under permission skulle återgå till sitt förband efter att de blivit symtomfria och uppvisat negativt covid-19-test. Vid positivt test kunde de värnpliktiga efter sju dagar och två dygns feber- och symtomfrihet, i enlighet med Folkhälsomyndighetens riktlinjer, återgå i tjänst.

Vid inskrivning i sjukförläggning anvisades den värnpliktige att stanna på rummet i syfte att minimera smittspridning. Försvarshälsan kontaktade de nyinlagda per telefon. PCR-provtagning genomfördes utomhus av Försvarshälsan och innebar att den värnpliktige på egen hand promenerade 300–400 meter till provtagningen.

Samtliga värnpliktiga i sjukförläggning har haft möjlighet att kontakta sitt befäl, Försvarshälsan, kasernvakten och förtroendevalda värnpliktiga för att diskutera sin situation. Kasernvakten har varit nåbar dygnet runt. Försvarshälsan har haft en läkare eller sjuksköterska i beredskap dygnet runt. Under sjukförläggning på grund av covid-19 har kontakterna mellan Försvarshälsan och den värnpliktige företrädesvis skett via telefon. Dessa kontakter syftar till att undersöka den värnpliktiges generella hälsotillstånd. Vid dessa tillfällen kan den värnpliktige även ta upp frågor om psykiskt mående eller synpunkter på sin situation i övrigt.

När det gäller AA blev hon den 19 november 2020 flyttad till sjukförläggning i enkelrum eftersom hon fått symtom på covid-19. Hon testades därefter positivt och stannade i sjukförläggningen till den 30 november 2020 när hon återgick i tjänstgöring. Den 7 till 15 december 2020 blev AA återigen förlagd i sjukförläggning.

Plutonen AA tillhör består av 37 värnpliktiga. De lever så nära varandra att det är att jämföra med att leva i hushållsgemenskap. Den 4 till 7 december 2020 hade plutonen permission. Under permissionen blev ansvarigt befäl kontaktad av sju värnpliktiga som fått symtom och testat positivt för covid-19. Det kunde då konstateras att smittspridningen inom plutonen hade fortsatt trots att gällande rutiner om avskiljande av personer med sjukdomssymtom hade följts och plutonen nyligen hade testats. Med hänsyn till att så många i plutonen blivit sjuka under permissionen ansågs det nödvändigt att separera de värnpliktiga ur den aktuella plutonen från varandra, och därför blev de 30 från plutonen som var symtomfria inskrivna i sjukförläggning i enkelrum. Utifrån det vid tidpunkten osäkra medicinska kunskapsläget i fråga om återsmitta, samt huruvida nyligen covidpositiva skulle kunna sprida smitta vidare utan att själva

Under sjukförläggningen anvisades de värnpliktiga att stanna på sina sjukrum. Det fattades fem beslut om disciplinpåföljder. Samtliga avser socialt risktagande vad gäller smittspridning.

Eftersom sjukvårdsresurserna på Livgardet är begränsade var det viktigt att hålla nere smittspridningen för att upprätthålla beredskap, genomföra insatser och kunna fullfölja pågående värnpliktsutbildning. Försvarsmakten har stöd i lag för att begränsa de värnpliktigas rörelsefrihet, detta för att kunna tillgodose deras hälsa, för att kunna bedriva den samhällsviktiga verksamhet som utbildningen av värnpliktiga innebär samt, i förlängningen, för att säkra förutsättningarna för Försvarsmakten att fullgöra uppdraget att upprätthålla Sveriges grundberedskap. Livgardets verksamhet syftar bl.a. till att upprätthålla anbefalld beredskap, genomföra beordrade insatser och säkerställa grundutbildning för krigsplacering i förbandets krigsorganisation. En okontrollerad smittspridning på förbanden skulle innebära ett hot mot ovannämnda värden och uppdrag.

Begränsningen av de värnpliktigas rörelsefrihet var vid tillfället nödvändig och ändamålsriktig med hänsyn till det stora antalet smittade vid plutonen, sjukdomens allmänfarliga och samhällsfarliga karaktär samt att det medicinska kunskapsläget var ofullständigt. Vid bedömningen av beslutet att lägga även värnpliktiga utan sjukdomssymtom i sjukförläggning bör beaktas att riktlinjer för alla boende i Sverige vid tillfället var att inte träffa personer utanför sin hushållsgemenskap samt att stanna i hemmet i minst sju dagar om en person i ens hushållsgemenskap var sjuk och två dagar efter att symtomen upphört.

Beslutet om sjukförläggning i enkelrum fattades utan att fråga efter den värnpliktiges samtycke. I den uppkomna situationen var det på grund av risken för smittspridning nödvändigt att de värnpliktiga placerades i enkelrum, vilket därför var den uppgift de var satta att genomföra. Försvarsmakten har med beslutet om sjukförläggning i enkelrum tagit ansvar för att samtliga värnpliktiga kunde känna trygghet i att myndigheten vidtog alla åtgärder som behövdes för att förhindra att de utsattes för ohälsa under sin värnplikt.

Även om sjukförläggningen i enkelrum har haft en positiv inverkan på de värnpliktigas fysiska hälsa är Försvarsmakten medveten om att det kan ha haft en negativ inverkan på det psykiska måendet. Mot bakgrund av de synpunkter som AA har framfört är det uppenbart att kommunikationen i samband med anvisning till sjukförläggningen och dess syfte hade kunnat förbättras från

AA kommenterade remissvaret.

Av 1 § första stycket framgår att den som fullgör värnplikt är skyldig att i den mån verksamheten kräver det tåla inskränkningar såväl i sin frihet att förflytta sig inom landet och att lämna detta som i sin personliga frihet i övrigt. Avgörande för om en inskränkning ska få göras är om den är motiverad av hänsyn till den verksamhet som bedrivs vid det förband eller verksamhetsställe där tjänstgöringen fullgörs (se prop. 1994/95:6 s. 142 f.). Inskränkningarna kan ta sig uttryck i order från förmän eller arbetsledare till den som tjänstgör eller som mer generellt utformade tjänstgöringsföreskrifter. Det som regleras genom bestämmelsen är gränserna för vad sådana order och föreskrifter får innehålla. Det kan finnas grund för inskränkningar om det behövs för utbildningen av totalförsvarspliktiga men även om åtgärderna syftar till att verksamheten ska kunna bedrivas i säkra och ordnade former. Upprätthållandet av den allmänna ordningen och säkerheten är alltså exempel på skäl som motiverar inskränkningar. Dessa får innebära att en totalförsvarspliktigs rätt att fritt förflytta sig inom Sverige och att resa utomlands begränsas. Även andra inskränkningar i de personliga förhållandena kan komma i fråga. Det kan röra sig om skyldighet att

Vidare finns det kompletterande bestämmelser i förordningen ( 1995:649 ) om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga under tjänstgöring. Enligt 25 § kan en totalförsvarspliktigs rätt att vistas på valfri plats under fritid inskränkas bl.a. när särskilda medicinska förhållanden ger anledning till det.

Enligt 5 kap. 1 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2018:4) om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga får beslut om inskränkningar av totalförsvarspliktigs rätt att vistas på valfri plats under fritid fattas av förbandschef, eller den förbandschefen bestämmer. Smittskyddslagen Under perioden den 2 februari 2020 till den 1 april 2022 var covid-19 klassad som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom (se bilagorna 1 och 2 till smittskyddslagen [2004:168] och den nu upphävda förordningen [2020:20] om att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på infektion med 2019-nCoV).

Regler om smittskyddsåtgärder finns i smittskyddslagen . Sådana åtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. Åtgärder som den enskilde motsätter sig får vidtas endast om inga andra möjligheter står till buds (1 kap. 4 §).

Det är Folkhälsomyndigheten som ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå (1 kap. 7 §). Därutöver ansvarar varje region för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område, i den utsträckning annat inte följer av smittskyddslagen (1 kap. 8 §). I varje region ska det finnas en smittskyddsläkare som har ett samlat ansvar för smittskyddsarbetet inom det område där han eller hon verkar (1 kap. 9 § och 6 kap. 1 §).

Efter ansökan av smittskyddsläkare kan förvaltningsrätt besluta om isolering (5 kap. 1 och 2 §§). Vidare får smittskyddsläkare i vissa fall besluta att en enskild ska isoleras tillfälligt (5 kap. 3 §) eller, när det gäller samhällsfarliga sjukdomar, hållas i karantän (3 kap. 9 §). Ett beslut om tillfällig isolering förfaller om det inte senast inom fyra dagar underställs förvaltningsrätten. Tillfällig isolering som fastställts av domstolen får bestå i högst två veckor räknat från den dag då beslutet verkställdes (5 kap. 3 §). Vad beträffar ett beslut om att hålla en enskild i karantän kan han eller hon begära att beslutet inte längre ska gälla varefter beslutsmyndigheten är skyldig att utan dröjsmål pröva

Isolering enligt 5 kap. 1 eller 3 § ska ske på en vårdinrättning som drivs av en region (5 kap. 4 §). Den isolerade ska ges möjlighet till sysselsättning och sådan fysisk träning som är lämplig med hänsyn till hans eller hennes ålder och hälsotillstånd. Den isolerade ska även ges möjlighet att dagligen vistas utomhus under minst en timme, om det inte finns synnerliga hinder mot detta (5 kap. 9 §).

Den som är isolerad enligt 5 kap. 1 eller 3 § får hindras att lämna vårdinrättningens område eller den del av inrättningen där han eller hon ska vistas och får i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för isoleringen. Rörelsefriheten får också inskränkas när det behövs av hänsyn till den isolerades egen eller andras säkerhet (5 kap. 12 §).

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från lagens tillämpning på bl.a. Försvarsmakten, i den utsträckning föreskrifterna inte gäller tvångsåtgärd mot en enskild (9 kap. 4 § andra stycket).

Det fanns tidigare interna föreskrifter på Försvarsmaktens område i frågan genom dåvarande Försvarets sjukvårdsstyrelses föreskrifter (FFS 1990:14) om smittskyddslagens tillämpning inom Försvarsmakten. Den författningen upphörde att gälla den 1 januari 2018 (FFS 2017:9).

Utöver förordningen ( 2017:799 ) om försvarsinspektören för hälsa och miljös tillsyn över hälso- och sjukvården, tandvården och smittskyddet har det, såvitt jag känner till, inte meddelats några föreskrifter om undantag från smittskyddslagens tillämpning när det gäller Försvarsmakten.

Det har också kommit fram att de värnpliktiga under tiden i isolering kunde kontakta bl.a. sina befäl och Försvarshälsan per telefon. Någon fysisk aktivitet, utöver att på egen hand få promenera en kortare sträcka för att genomföra provtagning, erbjöds inte.

Agerandet uppvisar stora likheter med ett frihetsberövande och det står klart att åtgärden har utgjort en betydande begränsning i de värnpliktigas rörelsefrihet.

Jag kan däremot anmärka att det varken av den aktuella lagen eller dess förarbeten framgår att Försvarsmakten med stöd av den angivna bestämmelsen ska kunna isolera enskilda värnpliktiga på det sätt som har skett. Det skulle visserligen, utifrån lagens allmänna utformning, kunna argumenteras för att även så pass ingripande åtgärder ryms inom tillämpningsområdet. Samma synsätt kan anläggas på 25 § i den nämnda förordningen.

Enligt min mening är dock denna typ av tolkning mycket långtgående. Det kan ifrågasättas om en sådan tillämpning uppfyller det krav på förutsebarhet som ställs på all lagstiftning som avser ingrepp i enskildas förhållanden. Som JO vid flera tillfällen har uttalat bör en bestämmelse om tvångsbefogenheter inte ges ett alltför vidsträckt tillämpningsområde (jfr bl.a. JO 2015/16 s. 498).

Till saken hör att isolering med anledning av risk för smittspridning av en allmän- respektive samhällsfarlig sjukdom är en åtgärd som fattas av förvaltningsdomstol efter ansökan av smittskyddsläkare. Som jag har redogjort för saknas det i allt väsentligt undantag från smittskyddslagen när det gäller Försvarsmaktens område. Regionernas smittskyddsläkare är också smittskyddsläkare för Försvarsmaktens personal inom respektive region (jfr Socialstyrelsens handbok Hygien, smittskydd och miljöbalken , s. 66). Till detta kommer att bemyndigandet i 9 kap. 4 § andra stycket smittskyddslagen om undantag för lagens tillämpning inom Försvarsmakten uttryckligen inte omfattar tvångsåtgärder mot en enskild.

Vidare är det av intresse i sammanhanget att det tidigare fanns en disciplinpåföljd i form av utegångsförbud i lagen ( 1994:1811 ) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Den påföljden upphörde att gälla den 1 juli 2002. Som skäl för denna ändring anges i förarbetena bl.a. att utegångsförbud var en frihetsberövande påföljd som i första instans beslutades utan medverkan av domstol genom ett förvaltningsrättsligt förfarande, och var som sådan i princip unik. Påföljden kunde därför ifrågasättas på principiella grunder. Utgångspunkten borde vara att frihetsberövande påföljder som beslutas av annan än domstol inte

Dessa omständigheter talar enligt min uppfattning mot en alltför vidsträckt tolkning av 5 kap. 1 § första stycket lagen om totalförsvarsplikt respektive 25 § förordningen om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga under tjänstgöring.

Sammantaget ställer jag mig alltså ytterst tveksam till om regleringen på området medger att Försvarsmakten kan vidta så pass ingripande åtgärder som långvarig isolering av värnpliktiga med hänsyn till risk för smittspridning. Särskilt om isolering av symtomfria värnpliktiga m.m. Det har kommit fram att även värnpliktiga i den aktuella plutonen som inte uppvisade sjukdomssymtom isolerades. Försvarsmakten har förklarat detta med hänvisning till de riktlinjer som vid tillfället gällde om att personer som delar hushåll med en person som är smittad med covid-19 ska stanna i hemmet under viss tid. Det kan konstateras att värnpliktiga i en pluton i regel har mycket täta kontakter med varandra och bl.a. delar logement och hygienutrymmen. Jag har inte några synpunkter på att vissa värnpliktiga som tjänstgör tillsammans därför kan betraktas som en del av samma hushållsgemenskap, i detta avseende. Om samma resonemang kan tillämpas på samtliga värnpliktiga i en pluton är däremot mer tveksamt, och en bedömning måste göras i varje enskilt fall.

Som jag redan har uttalat är det emellertid långt ifrån självklart att regleringen i lagen om totalförsvarsplikt och förordningen om ledighet och fritid för totalförsvarspliktiga under tjänstgöring kan anses tillämplig vid denna typ av situation. Att vidta åtgärder mot värnpliktiga som inte uppvisade symtom har likheter med ett beslut om att hålla någon i karantän enligt smittskyddslagen , vilket i sig utgör en kännbar inskränkning. Ingripande åtgärder som riktas mot enskilda måste alltid vara nödvändiga och proportionerliga. Omständigheterna tyder på att Livgardet inte gjorde några individuella bedömningar i samband med att symtomfria värnpliktiga isolerades. Så borde enligt min mening ha skett.

Utredningen visar även att det inte fanns några tydliga rutiner för om de värnpliktiga som isolerats kunde få tillgång till utomhusvistelse och fysisk aktivitet (jfr 5 kap. 9 § smittskyddslagen ). Detta är en brist och jag ställer mig kritisk till Försvarsmaktens hantering i aktuellt avseende. Jag noterar dock att myndigheten har vidtagit åtgärder med anledning av det inträffade. Avslutning Sammanfattningsvis anser jag att det finns en otydlighet i lagstiftningen när det gäller vilka åtgärder Försvarsmakten kan vidta i denna typ av situationer. Det är givetvis, särskilt ur ett rättssäkerhetsperspektiv, inte tillfredsställande om en sådan oklarhet skapar osäkerhet och oförutsebarhet i fråga om hur bestämmelserna kan tillämpas. I sammanhanget måste Försvarsmaktens speciella verksamhet beaktas samt vilka konsekvenser för bl.a. rikets försvar

Regeringen har nyligen gett en särskild utredare i uppdrag att se över smittskyddslagen och analysera behovet av nya bestämmelser inför framtida pandemier (S 2021:04 Författningsberedskap inför framtida pandemier, dir. 2021:68). Mot denna bakgrund avstår jag från att med stöd av 4 § lagen ( 1986:765 ) med instruktion för Riksdagens ombudsmän göra en framställning om översyn av lagstiftningen. Jag överlämnar i stället detta beslut till den nämnda utredningen samt till regeringen för kännedom.

Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden från min sida.

Ärendet avslutas.