Beslut vid regeringssammanträde 1988-09-15

Statsrådet Lindqvist anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda vissa frågor om kommunernas och landstingens insatser för människor med omfattande funktionshinder. Kommitténs huvuduppgift bör vara att kartlägga och analysera de insatser för funktionshindrade som görs inom socialtjänsten samt habiliteringen och rehabiliteringen. Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder samt de små och mindre kända handikappgrupperna. Om kommittén finner att det föreligger brister i socialtjänstens och habiliteringens/rehabiliteringens insatser för dessa grupper, bör den lämna förslag som kan leda till förbättringar inom områdena och som innebär att grupperna i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande stöd.

Målet för handikappolitiken

Utgångspunkten för handikappolitiken är principen om alla människors lika värde och lika rätt. Strävan är att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Innebörden av detta är att människor med funktionshinder skall beredas möjligheter att som andra få en god utbildning, delta i arbetslivet, ha ett tryggt och värdigt boende, kunna delta i olika fritids- och kulturaktiviteter och i övrigt leva ett aktivt och självständigt liv. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet. Det grundläggande ansvaret för att detta mål kan förverkligas åvilar samhället, dvs. staten, kommunerna och landstingen.

Den generella välfärdspolitiken i Sverige har, i kombination med de olika slag av handikappolitiska insatser som växt fram från 1960-talet och framåt, radikalt förbättrat funktionshindrades levnadsförhållanden. En viktig förutsättning för detta genombrott inom handikappområdet är den miljörelaterade syn på handikapp som växte fram under 1960-talet och som i dag är allmänt erkänd.

Utvecklingen under senare år, med bl.a. införande av ramlagstiftning och minskad statlig reglering, har medfört att de enskilda kommunernas och landstingens beslut i fråga om det handikappolitiska stödets utformning blivit allt mer avgörande för funktionshindrades livsituation. Kommunernas och landstingens ansvar för insatser inom handikappområdet regleras i huvudsak i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, m.fl.

Målet för socialtjänsten är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkoren och aktiva deltagande i samhällslivet. Enligt 6 § socialtjänstlagen har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialnämndens beslut i ärenden rörande bistånd kan genom förvaltningsbesvär överklagas till domstol. Socialtjänstens ansvar för människor med funktionshinder finns särskilt angivet i 21 § socialtjänstlagen. Enligt denna skall socialtjänsten verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjligheter att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Vidare skall socialtjänsten medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) har vissa preciseringar gjorts beträffande inriktningen av och de kvalitativa och kvantitativa målen för socialtjänstens insatser för funktionshindrade.

Enligt 2 § hälso- och sjukvårdslagen är målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. Uppgifter för landstingen, som är av väsentlig betydelse för människor med funktionshinder, är att bedriva hälso- och sjukvård samt att svara för habilitering/rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning.

De olika insatser som görs inom habiliteringen och rehabiliteringen syftar till att minska verkningarna av ett funktionshinder och att hos enskilda personer åstadkomma bästa möjliga funktionsförmåga. Insatserna kan vara av starkt skiftande karaktär. De kan t.ex. vara medicinskt, socialt, pedagogiskt eller yrkesmässigt inriktade. Huvuddelen av de olika insatserna inom habiliteringen och rehabiliteringen utförs av landstingen. Det finns i dag omfattande skillnader landstingen emellan när det gäller habiliteringens och rehabiliteringens organisation, utformning och innehåll.

Frågan om hjälpmedel för funktionshindrade utreds för närvarande av en särskild utredningsman (Dir. 1986:31), som jag efter regeringens bemyndigande, tillkallade i oktober 1986. Utredningens huvuduppgift är att kartlägga och analysera situationen inom hjälpmedelsområdet. Utredningsmannen skall vidare lämna förslag till åtgärder som kan leda till en bättre fungerande hjälpmedelsverksamhet sett såväl ur den enskilde hjälpmedelsanvändarens som ur samhällets perspektiv. Arbetet beräknas kunna avslutas under år 1988.

Genom den nya omsorgslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1986, (prop. 1984/85:176, SoU 27, rskr. 386) har de grundläggande principerna om integrering och normalisering för psykiskt utvecklingsstörda slagits fast. Lagen innebär att psykiskt utvecklingsstörda samt personer med barndomspsykos och personer som till följd av en hjärnskada fått ett betydande och bestående begåvningshandikapp, har rätt till särskilda omsorger som landstingen skall tillhandahålla. De beslut som landstingen fattar beträffande de särskilda omsorgerna kan överklagas genom förvaltningsbesvär till domstol.

I anslutning till riksdagens beslut om en ny omsorgslag uttalade socialutskottet (SoU 1984/85:27) att den utvidgning av personkretsen som då skedde borde ses som ett första steg i reformarbetet och att alla handikappade barn och ungdomar borde ges samma stöd som de tre av lagen omfattande grupperna. Enligt utskottet, fordrade dock en sådan fortsatt utvidgning av personkretsen ett ytterligare utredningsarbete. Utskottet konstaterade att detta utredningsarbete borde inriktas på att precisera vilka grupper som borde omfattas av lagen och belysa behovet av kompletterande särskilda omsorger. Mot bakgrund av riksdagens ställningstagande tillkallade jag, efter regeringens bemyndigande, i november 1985 en särskild arbetsgrupp för att utreda dessa frågor.

Arbetsgruppen (som antog namnet Ansgar) har i april 1988 överlämnat sin slutrapport till regeringen. Den bedömning som arbetsgruppen gör är att det inte är möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen. Den framhåller följande:

"De ändringar som Ansgar diskuterat innebär att omsorgslagen skulle kunna gälla för samtliga barn och ungdomar med funktionshinder och att socialtjänstlagen utvidgas till att omfatta vissa specificerade rättigheter åt samtliga barn och ungdomar med funktionshinder som medför betydande svårigheter i livsföringen.

De diskuterade lagändringarna innebär att vissa särskilda omsorger skulle föras över från omsorgslagen till socialtjänstlagen. I socialtjänstlagen skulle dessa särskilda omsorger benämnas stöd. Ansvaret för dessa omsorger skulle således föras över från landstingskommunerna till kommunerna.

Ansgar menar att en sådan förändring skulle kunna vara ett ytterligare steg på vägen att i enlighet med omsorgslagens intentioner överföra samtliga särskilda omsorger till de huvudmän som nu har ansvaret för socialtjänsten och som på sikt bör ha hela ansvaret för även de särskilda omsorgerna."

Slutrapporten har överlämnats utan några egna ställningstaganden från arbetsgruppens sida. Arbetsgruppen föreslår att den nu aktuella utredningen bör svara för den fortsatta beredningen av dessa frågor.

Staten har det övergripande ansvaret för handikappolitikens utformning och förfogar över vissa stimulans - och styrmedel för att utveckla det handikappolitiska stödet och få till stånd en väl fungerande verksamhet i hela landet. Således utges statsbidrag till färdtjänst och social hemhjälp, vilka båda är verksamheter som är av stor betydelse för funktionshindrade. Riksdagen har under våren 1988 beslutat om vissa ändringar beträffande statsbidraget till social hemhjälp (prop. 1987/88:100, bil. 7, SoU 15, rskr. 311). Även den tillsyn som utövas av socialstyrelsen och länsstyrelserna är av vikt för att uppnå en jämn och hög kvalitet inom socialtjänsten, hälso- och sjukvården och omsorgsverksamheten.

I ett antal undersökningar som utförts under senare år av bl.a. socialstyrelsen, statens handikappråd och de centrala handikapporganisationerna har framhållits att det för närvarande föreligger vissa brister när det gäller stödet till människor med funktionshinder inom socialtjänsten och habiliterings- och rehabiliteringsverksamheten. I de skilda studierna framhålls att bristerna i hög grad finns inom verksamheter som är av grundläggande betydelse för människor med omfattande funktionshinder. Av olika undersökningar har också framgått att det finns stora skillnader såväl kommunerna som landstingen emellan i fråga om utformningen av, kvaliteten på och avgiftssättningen för olika slag av stödinsatser för funktionshindrade.

En kommitté bör nu tillsättas med uppgift att utreda frågor kring de delar av samhällets åtgärder för människor med omfattande funktionshinder som faller under kommunernas och landstingens ansvarsområden. Utredningsarbetet bör främst inriktas på de olika slag av handikappolitiska insatser som görs av kommunerna och landstingen inom socialtjänsten resp. habiliteringen och rehabiliteringen.

Enligt min bedömning talar flera skäl för denna inriktning. Jag tänker här dels på det förhållandet att de primär- och landstingskommunala insatserna är centrala för funktionshindrades levnadsförhållanden, dels på de olika brister som under senare år uppmärksammats i skilda undersökningar och projekt. Ytterligare en omständighet av betydelse i sammanhanget är den redovisning angående samhällsstödet till funktionshindrade barn och ungdomar som nyligen lämnats av den särskilda arbetsgruppen. Som jag nyss har nämnt, har detta arbete inte resulterat i några färdiga förslag till lösningar beträffande omsorgslagens personkrets och ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting.

Människor med funktionshinder och deras anhöriga är ofta starkt beroende av olika former av stödinsatser från samhällets sida. Ju mer omfattande funktionshindret är, desto större är vanligtvis behovet av stöd från samhället. Att stödet och servicen håller en god kvalitet och kan ges kontinuerligt och i tillräcklig omfattning är därför av särskilt stor betydelse för att svårt funktionshindrade skall kunna leva aktivt och självständigt. Om samhällsinsatserna är bristfälliga och otillräckliga kan följden bli att personer med omfattande funktionshinder ställs utanför samhällsgemenskapen. Med hänsyn till detta bör utredningsarbetet främst ha sin utgångspunkt i situationen och behoven för personer som till följd av stora funktionshinder har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av samhällsinsatser. Jag vill understryka vikten av att utredningsarbetet koncentreras till svårt funktionshindrade och avser då såväl barn och ungdomar som vuxna.

Under senare år har situationen för de s.k. små och mindre kända handikappgrupperna uppmärksammats. Särskilda studier på området har påbörjats av bl.a. nordiska nämnden för handikappfrågor och Handikappförbundens Centralkommitté. De personer som finns i dessa grupper har vanligtvis ett omfattande behov av kvalificerat stöd från kommuner och landsting. I många fall saknas i dag dock kunskap om dessa gruppers situation och behov hos de ansvariga samhällshällsorganen. Jag anser det angeläget att kommittén i sina överväganden även ägnar dessa grupper särskild uppmärksamhet. Även här bör arbetet inriktas på personer med omfattande funktionshinder.

Kommitténs huvuduppgift bör, mot bakgrund av vad jag nu sagt, vara att kartlägga och analysera de insatser som görs för människor med funktionshinder inom socialtjänsten och habiliteringen och rehabiliteringen. Om kommittén finner att det föreligger brister i socialtjänstens och habiliteringens/rehabiliteringens insatser för dessa grupper, bör den lämna förslag som leder till förbättringar inom områdena och som innebär att grupperna i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande stöd. Kommittén bör härvid belysa möjligheterna till ökad effektivitet, nytänkande och ett bättre resursutnyttjande när det gäller olika former av verksamheter inom områdena. Kommittén bör också pröva hur den enskilde funktionshindrades inflytande över utformningen av de olika insatser som han får kan utvecklas.

Det finns enligt min mening uppenbara risker att invandrare kan ha svårare än andra att få del av olika stödinsatser och bli delaktiga i samhällslivet. Med hänsyn härtill är det angeläget att kommittén i sina överväganden särskilt beaktar situationen och behoven för personer med invandrarbakgrund och som har omfattande funktionshinder.

De olika verksamheter som kommuner och landsting bedriver med inriktning på människor med funktionshinder regleras i framför allt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och omsorgslagen. En viktig uppgift för kommittén bör vara att analysera den nuvarande ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting och bedöma behovet av eventuella förändringar i detta avseende. Kommittén bör härvid beakta det arbete som för närvarande pågår i den särskilda delegationen för beredning av frågan om förändring av huvudmannaskapet inom samhällets äldreomsorg. Kommittén bör också analysera hur samverkan mellan kommuner och landsting fungerar när det gäller insatser för funktionshindade samt bedöma behovet av förbättrad samverkan.

Av särskilt stor betydelse är frågan om stödet till barn och ungdomar med funktionshinder. Jag har tidigare redovisat riksdagens uttalande i anslutning till beslutet om den nya omsorgslagen och det utredningsarbete som bedrivits därefter. I arbetsgruppens uppdrag ingick även att göra en översyn av lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade barn, m.fl. Det är väsentligt att kommittén nu behandlar frågorna om omsorgslagens framtida personkrets, ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting i fråga om stödet till barnen och ungdomarna samt de övriga frågor som berördes i direktiven till arbetsgruppen.

Kommittén bör pröva på vilket sätt funktionshindrade barn och ungdomar bäst bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande stöd och hur ansvaret för stödet lämpligast kan regleras och fördelas mellan huvudmännen. En viktig utgångspunkt är härvid att eftersträva lösningar som så långt möjligt undviker säranordningar och som överensstämmer med principerna om normalisering och integrering.

När det gäller kommunerna och socialtjänsten bör kommittén göra en genomgång av hur såväl de allmänna som de mer preciserade målen i socialtjänstlagen har kunnat förverkligas ur ett handikappolitiskt perspektiv. Genomgången bör göras ur ett tidsperspektiv varvid bör bedömas dels hur verksamheten har utvecklats under de senaste åren dels vilken utveckling som är att förvänta. Härvid bör särskilt kostnadsfrågorna belysas. Kommittén bör i detta sammanhang studera och analysera omfattningen av och kvaliteten på de olika slag av insatser och verksamheter som är väsentliga, t.ex. uppsökande verksamhet, färdtjänst, stöd och hjälp i boendet, personlig assistans, ledsagartjänst, avlösningstjänst samt insatser för att bereda funktionshindrade en god fritid och rekreation. Andra väsentliga frågor som bör behandlas är funktionshindrades sysselsättning och socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen. Kommittén bör klargöra vilken betydelse lagstiftningen på området haft när det gäller utvecklingen av olika handikappolitiska insatser. Om kommittén finner att det föreligger brister i insatsernas utformning skall orsakerna till detta klargöras och förslag redovisas som kan leda till förbättringar.

Beträffande den landstingskommunala verksamheten bör en motsvarande kartläggning och analys av habiliteringen och rehabiliteringen göras.

Av analysen bör således bl.a. framgå det nuvarande läget för olika handikappgrupper i fråga om resurser, kompetens och organisation inom habiliteringen och rehabiliteringen, lagstiftningens betydelse samt en förväntad utveckling inom området. Särskild uppmärksamhet bör härvid ägnas åt frågan om insatser för vuxna med funktionshinder. Kommittén bör också bedöma hur kompetensen skall kunna byggas upp när det gäller de små och mindre kända handikappgrupperna.

Kommittén bör i sitt arbete både när det gäller socialtjänst och habilitering/rehabilitering, särskilt beakta och klarlägga kostnadsapekterna och övriga ekonomiska frågor. Detta bör ske såväl beträffande analysen av den nuvarande situationen och den förväntade utvecklingen inom områdena, som i fråga om de förslag som kommittén lägger fram.

En väsentlig fråga som bör behandlas av kommittén gäller funktionshindrades möjligheter till en god fritid och rekreation. Av studier som gjorts under senare år har framgått att fritidssysselsättningen har stor betydelse för funktionshindrades livskvalitet. Samtidigt är det väl känt att i synnerhet svårt funktionshindrade för närvarande är eftersatta inom fritidsområdet, främst beroende på den bristande tillgängligheten i olika former av verksamheter och avsaknaden av personlig assistans och andra stödinsatser kopplade till själva aktiviteterna. Det bör i sammanhanget noteras att frågor om fritid och rekreation för funktionshindrade hittills knappast alls blivit föremål för överväganden av statliga utredningar.

Enligt den nya omsorgslagen har landstingskommunerna bl.a. till uppgift att verka för att fritids- och kulturutbudet blir tillgängligt för psykiskt utvecklingsstörda. Någon motsvarande bestämmelse som gäller andra grupper funktionshindrade finns för närvarande inte. Kommittén bör göra en kartläggning och analys av funktionshindrades möjligheter att få del av utbudet inom fritids- och rekreationsområdet. Om man finner det motiverat, bör förslag redovisas som kan medverka till att funktionstionshindrade i högre grad än för närvarande kan delta i verksamheter och aktiviteter inom området.

Flera undersökningar har under senare år visat att det föreligger omfattande skillnader i synnerhet kommunerna emellan när det gäller ambitionsnivån för, utformningen av och avgiftssättningen för olika åtgärder inom handikappområdet. Enligt undersökningarna, som utförts av bl.a. socialstyrelsen, statens handikappråd och de centrala handikapporganisationerna, finns skillnaderna inom flera centrala verksamhetsområden. Det gäller t.ex. i fråga om färdtjänst, social hemtjänst, avlösningstjänst, ledsagartjänst och andra former av individuella stödinsatser. När det gäller frågan om avgiftssättningen har regeringen under våren 1988 uppdragit åt riksrevisionsverket att kartlägga och analysera den varierande utformningen av taxor för bl.a. färdtjänst och social hemtjänst. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 mars 1989.

Jag finner det angeläget att kommittén även ägnar dessa frågor uppmärksamhet, inte minst med tanke på att skillnaderna i hög grad förekommer i verksamheter som är av grundläggande betydelse för funktionshindrades levnadsförhållanden. Kommitténs analys och bedömning bör härvid avse de effekter som skillnaderna i stödens utformning och avgiftssättning får för funktionshindrade med omfattande behov av insatser.

Ett huvudsyfte med utredningsarbetet är, som jag redan framhållit, att bedöma hur människor med omfattande funktionshinder i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd. Det är enligt min uppfattning väsentligt att de lösningar som kan bli aktuella så långt som möjligt överensstämmer med principerna om integrering och normalisering, medan säranordningar av olika slag bör undvikas. Handikappförbundens Centralkommitté, HCK, har under senare år ställt krav på att en särskild lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade skall införas. Enligt HCK bör samtidigt en befattning som handikappombudsman inrättas med uppgift att övervaka tillämpningen av denna lagstiftning. Syftet med lagen och ombudsmannafunktionen är, enligt vad HCK framhållit i skrivelser till regeringen, att stärka funktionshindrades rättsskydd och motverka diskriminering. Enligt min mening finns det ett nära samband mellan denna utrednings syfte och inriktning å ena sidan och HCK:s krav å andra sidan. Det bör därför ingå i kommitténs uppgifter att pröva om funktionshindrade kan tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd inom ramen för det nuvarande åtgärdssystemet, eller om tillskapande av särskilda anordningar som t.ex. lagstiftning mot diskriminering och handikappombudsman kan fylla en funktion i sammanhanget.

En av grundtankarna i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och omsorgslagen är att de ansvariga huvudmännen i sin planering och utformning av verksamheterna skall samverka med olika organisationer, t.ex. handikapporganisationerna. Bestämmelser om samverkan finns i samtliga dessa lagar. Enligt 8 § hälso- och sjukvårdslagen skall landstingskommunen i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården samverka med samhällsorgan, organisationer och enskilda. I 8 § omsorgslagen sägs det att en av landstingskommunens uppgifter är att samverka med organisationer som företräder psykiskt utvecklingsstörda. Av 8 § socialtjänstlagen framgår det att socialnämnden, när det är lämpligt, skall samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.

Mot bakgrund av att människor med funktionshinder i så betydande utsträckning är brukare av socialtjänst, hälso- och sjukvård och omsorgsverksamhet, måste handikapporganisationerna betraktas som en viktig part i denna samverkansprocess. Kommittén bör göra en kartläggning och analys av vilka effekter dessa bestämmelser om samverkan haft och vilka samverkansformer som har utvecklats mellan huvudmännen och handikapporganisationerna. Om kommittén finner att det finns skäl härtill, skall den redovisa förslag för att nå mer effektiva samverkansformer i framtiden.

I olika sammanhang har uttalats att den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen skall gälla inom handikappområdet. Innebörden av denna princip är att miljöer och verksamheter skall utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla medborgare. Om en verksamhet måste anpassas i något avseende för att bli tillgänglig för en viss grupp människor, skall den aktuella anpassningsåtgärden finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Varje huvudman skall beakta denna princip och planera och utforma verksamheten därefter.

Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av 1970-talet av den dåvarande handikapputredningen. Det finns enligt min mening anledning att nu göra en uppföljning och analys av i vilken utsträckning principen har kommit att tillämpas. Kommittén bör göra en sådan analys samt klargöra de problem och hinder som kan föreligga för en mer konsekvent tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen och föreslå hur dessa skall kunna lösas. Det bör vidare stå kommittén fritt att peka på sådana verksamheter som i dag inte tillämpar principen, men där detta av kommittén bedöms som möjligt och lämpligt, samt visa hur detta kan ske.

För kommitténs arbete skall gälla de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. 1984:5), vari bl.a. principerna för kostnadsberäkningar och finansiering av förslag behandlas.

Kommittén bör ha möjlighet att avge delrapporter i olika ämnen.

Kommitténs arbete bör vara avslutat senast under år 1990.

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som bl.a. rör människor med handikapp.

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda frågor om socialtjänstens och habiliteringens/rehabiliteringens insatser för människor med funktionshinder,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)