Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en översyn av budgetpropositionens innehåll och utformning, m.m.

Bakgrund

Nuvarande regler för budgetpropositionen

I 9 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att regeringen skall avge förslag till statsbudget till riksdagen. Av 3 kap. 2 § riksdagsordningen framgår att budgetåret börjar den 1 juli och att regeringen normalt senast den 10 januari skall avlämna en budgetproposition.

Budgetpropositionen utgör regeringens viktigaste handlingsprogram för det kommande budgetåret och bildar därmed ett väsentligt underlag för riksdagens arbete. Den innehåller bl.a. förslag till vilka anslag som bör medges och en beräkning av statsbudgetens inkomster, främst skatter. Denna bedömning grundar sig bl.a. på prognoser av den allmänna ekonomiska utvecklingen i landet.

Budgetpropositionen innehåller bl.a. en finansplan med inkomstberäkningar och nationalbudget, en bilaga för flera huvudtitlar gemensamma frågor samt sektorsbilagor. Under varje huvudtitel (I-XIV) redovisas anslag till olika statliga verksamheter.

1988 års budgetproposition

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 15) framhålls att det krävs förändringar i riksdagens och regeringens styrning av de statliga myndigheterna för att en högre effektivitet och produktivitet skall kunna uppnås i den statliga förvaltningen. Styrningen skall således, enligt propositionen, vara mer mål- och resultatorienterad och mindre detaljreglerad. Det är också väsentligt, heter det, att öka långsiktigheten i planering och resurstilldelning samt öka handlingsfriheten för myndigheterna vad gäller medelsanvändning, beslut i organisations- och personalfrågor, m.m.

Finansutskottet delade uppfattningen att ett styrsystem för ökad målstyrning bör utvecklas och införas i den statliga förvaltningen (FiU 1987/88:12, rskr. 69). En avgörande förutsättning för en sådan utveckling är emellertid, enligt utskottet, att resultatuppföljningen av de statliga myndigheternas verksamhet effektiviseras.

1988 års kompletteringsproposition

I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1) redovisades att budgetprocessen skall läggas om för i princip hela statsförvaltningen, utom för försvaret som redan tillämpar en särskild flerårig budgetmodell.

Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen, heter det, är att hela verksamhetsområdet för en myndighet skall underkastas en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år. Prövningen skall således omfatta inte bara myndighetens förvaltning utan också sådana transfereringar, regelsystem, tillsynsfrågor, m.m. som ankommer på myndigheten.

Som ett led i detta utvecklingsarbete avses vidare, enligt propositionen, en utredning tillkallas med uppgift att se över budgetpropositionens innehåll och utformning. Utredningen skall bl.a. lämna förslag till riktlinjer för och exempel på hur målen för olika verksamheter skall redovisas i budgetpropositionen. Utredningen skall också överväga vilken resultatinformation som skall lämnas till riksdagen.

Finansutskottet (FiU 1987/88:30, rskr. 394) hade inte något att erinra mot redogörelsen i 1988 års kompletteringsproposition. Syftet med den nya budgetprocessen är att få till stånd en bättre och effektivare styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens möjligheter i detta avseende inte får eftersättas, framhöll utskottet, måste stor vikt läggas vid utformningen av den information som lämnas i budgetpropositionen och andra anslagspropositioner.

Folkstyrelsekommitténs förslag om budgetarbetet i riksdagen, m.m.

Folkstyrelsekommittén lade i sitt betänkande (SOU 1987:6) Folkstyrelsens villkor fram vissa förslag som avsåg att bl.a. åstadkomma ett effektivare budgetarbete i riksdagen. Syftet med förslagen var att stärka riksdagens möjligheter att skaffa sig ett samlat grepp om budgetfrågorna, att få till stånd en jämnare arbetsbelastning i riksdagen och att åstadkomma en fördjupning av budgetarbetet med jämna mellanrum.

I den proposition (1987/88:22) om vissa grundlagsfrågor, m.m. som regeringen lade fram på grundval av kommitténs betänkande föreslogs bl.a. att propositioner som rör ur budgetpropositionen utbrutna punkter skulle läggas fram senast den 25 februari, i stället för som tidigare den 10 mars. Härigenom skulle behandlingen av budgetpropositionen och senare framlagda anslagspropositioner kunna tidigareläggas så att behandlingen i huvudsak är avslutad senast den 30 april.

Riksdagen anslöt sig till förslaget (KU 1987/88:43, rskr. 405). I sammanhanget uttalades också att en utvärdering av politiska beslut framstår som en alltmer angelägen uppgift, samtidigt som det med visst fog kan hävdas att det är en av de mest försummade. Riksdagen ansåg således att den och särskilt dess utskott bör ägna mer uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Utvärderingen på ett visst myndighets- eller ämnesområde bör, enligt riksdagen, kunna äga rum i anslutning till att en fördjupad behandling av detta område sker i budgetsammanhang. En lämplig ordning, heter det, kan vara att en sådan djupgående behandling sker en gång per valperiod.

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

Den utredning som aviserades i 1988 års kompletteringsproposition bör nu tillkallas.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete bör vara de riktlinjer för utvecklingen av styrningen av den offentliga sektorn som redovisades i kompletteringspropositionen.

Den nya budgetprocess som skall genomföras, som ett led i denna utveckling, syftar till att få till stånd en bättre och effektivare styrning och uppföljning av förvaltningen. Stor vikt måste därför, som finansutskottet framhållit (FiU 1987/88:30, s. 63), läggas vid utformningen av den information som lämnas i bl.a. budgetpropositionen.

Varje budget är av stort allmänt intresse. Det är därför viktigt att informationen i budgetpropositionen kan presenteras på ett för olika intressenter lättillgängligt sätt. Även en väsentlig minskning av den stora textvolymen bör kunna vara av betydelse i detta sammanhang.

Utredningen bör därför också överväga om informationen i budgetpropositonen kan göras mer lättillgänglig och mindre omfattande än för närvarande.

Redovisningen av verksamhetens innehåll, inriktning och resultat

Ett mål- och resultatorienterat styrsystem förutsätter att de politiska besluten om innehåll och inriktning görs tydligare och att former utvecklas för uppföljning och utvärdering av de fattade besluten.

En huvuduppgift för utredningen bör därför också vara att utreda och lämna förslag om hur informationen i regeringens förslag om olika verksamheters innehåll, inriktning, resurser och resultat, baserat på en fördjupad verksamhetsanalys, bör utformas i budgetpropositionen i anslutning till beslut för en kommande treårsperiod.

Utgångspunkterna för denna uppgift redovisades närmare i kompletteringspropositionen (bil. 1, s. 73), där följande uttalades.

''Ekonomisk ramstyrning samt ökade befogenheter och ansvar för myndigheterna måste kopplas till krav på förbättrad uppföljning. Statsmakterna bör vidare i betydligt större utsträckning än hittills ge uttryck för vilka resultat som förväntas. Former för att styra de olika verksamheternas inriktning och innehåll måste därför utvecklas. Dessa bör anpassas till förutsättningarna inom varje verksamhetsområde. Utvecklingsarbetet måste därför i stor utsträckning komma att utgöra ett naturligt inslag i det reguljära arbetet i regeringskansliet, på myndigheterna och i samspelet mellan regeringskansliet och myndigheterna. Förändringen kan förväntas ske successivt och med olika takt inom olika områden.

Det utvecklingsarbete som nu bör inledas för att finna konkreta former för en mål- och resultatorienterad styrning bör därför ske från en delvis annan utgångspunkt än vad som vanligen gäller vid s.k. programbudgetering. En grundtanke i programbudgeteringen är att konkreta mål som kan följas upp skall kunna härledas från de övergripande politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergripande målen kan vara flera och delvis motstridiga. För många verksamheter går det inte att undvika sådana svårigheter. Enligt min mening bör därför den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i en utvecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat.

De övergripande målformuleringar, som normalt kommer till uttryck i myndigheternas instruktioner, bör kompletteras med en styrning av verksamheten för den kommande treårsperioden. Baserat på den information som myndigheterna tar fram och presenterar för regeringen får statsmakterna successivt sträva efter att klarare uttrycka dels krav på fortsatt resultatredovisning, dels önskad inriktning av resp. verksamhet för den kommande treårsperioden. Detta pragmatiska förfaringssätt ger enligt min uppfattning förutsättningar för att utveckla en verklighetsförankrad styrning av de statliga verksamheterna.

Den konkreta styrningen för den följande treårsperioden bör uttryckas som riktlinjer för förändringar av verksamheten. I den mån verksamhetens karaktär tillåter det bör även konkreta krav på eller mål för förväntat versamhetsresultat under perioden anges. Dessa bör vara så formulerade att en uppföljning -- kvantitativt eller kvalitativt -- blir möjlig.''

Det är vidare viktigt, anser jag, att kopplingen mellan verksamhetens innehåll och inriktning samt tilldelade resurser görs tydligare.

Redovisningen inför år 2 och 3

En självklar utgångspunkt, uttalade finansutskottet (FiU 1987/88:30) i anslutning till behandlingen av 1988 års kompletteringsproposition, för det fortsatta utvecklingsarbetet måste också vara att varje ny riksdag skall vara oförhindrad att ompröva redan fastställda resursramar. En ny riksdag, heter det, med ändrade majoritetsförhållanden skall således vid prövningen av en myndighets anslag under planeringsperiodens andra och tredje år inte vara bunden av de planeringsramar som fastställts av tidigare riksdagar.

En ny riksdag skall självklart kunna räkna med att en eventuellt ändrad politisk viljeinriktning snabbt kommer till uttryck i styrningen av myndigheterna. Det budgettekniska systemet måste därför utformas så att det inte utgör ett hinder för sådana förändringar.

Mot bakgrund av utskottets uttalanden bör utredningen överväga hur redovisningen år 2 och 3 skall läggas upp.

Kompletterande underlag vid riksmötets öppnande

Enligt den nuvarande ordningen skall budgetpropositionen, i ett sammanhang, avlämnas till riksdagen normalt senast den 10 januari varje år.

De tre senaste åren har regeringen därutöver i oktober överlämnat en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen de kommande åren. För att förbättra riksdagens beslutsunderlag, vad gäller sådana ekonomiska beslut som meddelas under hösten, kan det finnas skäl att komplettera denna information i vissa avseenden.

Utredningen bör därför överväga behovet av och förutsättningarna för ett sådant kompletterande underlag från regeringen i anslutning till riksmötets öppnande.

Heltäckande redovisning av en myndighets verksamhet, m.m.

Det viktigaste inslaget, enligt kompletteringspropositionen, i den förändrade budgetprocessen är en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m.m. som en myndighet administrerar eller ansvarar för.

Riksdagen har uttalat (KU 1987/88:43, s. 15) att det finns anledning att överväga om det inte skulle vara en lämplig ordning att ett visst myndighets- eller frågeområde gavs en mer djupgående behandling en gång per valperiod, vilket t.ex. skulle kunna ske i anslutning till att en fördjupad behandling av detta område sker vid en sådan budgetprövning.

Mot denna bakgrund bör utredningen överväga hur en, så långt som möjligt, heltäckande redovisning bör utformas av en myndighets hela verksamhetsområde eller ett särskilt frågeområde så att riksdagens informationsbehov bättre kan tillgodoses samt vilka konsekvenser som kraven på en sådan heltäckande områdesredovisning kan få för budgetens indelning, m.m. En sådan heltäckande områdesredovisning kan i vissa fall gälla ett frågeområde som berör flera myndigheters verksamhet.

För affärsverk med treårsplaner bör ett system övervägas som innebär att sådana planer i sin helhet endast behandlas vart tredje år och att däremellan endast mer betydande förändringar i planerna tas upp med riksdagen.

Skall ett visst verksamhetsområde kunna prövas allsidigt måste även de utgifter och inkomster behandlas som redovisas vid sidan av statsbudgeten. Detta gäller också den verksamhet som i övrigt styrs på annat sätt än över statsbudgeten.

Den totala överblicken över den statliga verksamheten kan i vissa fall försvåras av att statsbudgeten inte belyser hela denna verksamhet. Socialförsäkringssystemet ingår till vissa delar helt (folkpensioneringen) eller delvis (sjukförsäkringssystemet) eller inte alls (ATP-systemet). Vissa affärsverk finansieras till viss del eller inte alls över budgeten. En stor del av den statliga kreditgivningen kanaliseras vid sidan av statsbudgeten. Viss verksamhet kan antingen stödjas med bidrag över statsbudgeten eller också erhålla stöd i form av statliga kreditgarantier.

Även kommunala kostnader bör uppmärksammas i detta sammanhang.

Utredningen bör också överväga hur dessa frågor skall kunna behandlas i budgetpropositionen.

Utredningsarbetet

Som redovisats tidigare har riksdagen uttalat att en utvärdering av politiska beslut framstår som en alltmer angelägen uppgift för riksdagen och dess utskott. En väsentlig förutsättning för att en sådan effektiv utvärdering skall kunna genomföras är att en information av hög kvalitet om olika politiska besluts resultat och effekter kan presenteras för riksdagen, bl.a. i budgetpropositionen.

Ett viktigt underlag för informationen till regeringen och riksdagen är förvaltningsmyndigheternas egna uppgifter. Riksrevisionsverket (RRV) och statskontoret har fått i uppdrag att utarbeta riktlinjer, m.m. för myndigheternas årliga resultatredovisningar. Nuvarande budgethandbok kommer också att ersättas.

Ett motsvarande arbete har, enligt verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226), aviserats vad gäller de statliga bolagens och stiftelsernas samt affärsverkskoncernernas årsredovisningar.

I fråga om uppföljningen av regeringens och myndigheternas normgivning har olika utvecklingsinsatser påbörjats och aviserats. Bl.a. bör, enligt verksledningsbeslutet, varje regelverk fortlöpande underkastas omprövningar.

Vad gäller uppföljningen av kommunal verksamhet överväger stat-kommunberedningen (C 1983:02) sådana frågor. Beredningen har således tillsammans med kommunförbunden, RRV och statskontoret inlett ett kartläggningsarbete.

Utredningen bör följa det pågående utvecklingsarbetet för uppföljning och utvärdering, vad gäller myndigheternas verksamhet, statliga bidrag, normgivning, m.m.

Utredningen skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningsarbetet bör samordnas med det pågående arbetet i regeringskansliet vad gäller dels en förändring av budget processen, dels en bättre utformning av propositioner i allmänhet, dels det budgetutvecklingsarbete som pågår inom försvarsdepartementet.

Statskontoret bör biträda kommittén.

Utredningens förslag bör redovisas senast den 30 juni 1990. Om det visar sig ändamålsenligt kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst fem ledamöter med uppgift att utreda frågan om en reformering av budgetpropositionen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns utredningsanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)