Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-25

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av den statliga redovisningsrevisionen.

Bakgrund

I årets budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 15, s. 8-9) uttalar jag bl.a. följande.

''Inom ramen för den förändrade budgetprocessen skall samtliga myndigheter -- förutom ett årsbokslut med den ekonomiska redovisningen -- också lämna en årlig resultatredovisning till regeringen med uppgifter om verksamhetsutvecklingen och verksamhetsresultaten.

Mot denna bakgrund kan vissa grundläggande förutsättningar för den statliga redovisningsrevisionen komma att förändras under de närmaste åren. Det gäller t.ex. en tidigareläggning av årsbokslutsgranskningen. Vidare bör redovisningsrevisionens arbetsuppgifter kunna vidgas till mer förvaltningsinriktad revision genom att den även bör kunna omfatta en granskning av sådan information som lämnas i bl.a. myndigheternas årliga resultatredovisningar.

Redovisningsrevisionens insatser och resurser bör också kunna prioriteras mot den tredjedel av de statliga myndigheter vars verksamhet ett visst år skall genomgå en fördjupad prövning inför ett beslut om en treårig budgetram.

Inom ramen för den nya budgetprocessen kommer sannolikt också myndigheternas efterfrågan på rådgivning i redovisnings- och internkontrollfrågor att öka väsentligt.

Enligt min mening bör således en översyn ske av den statliga redovisningsrevisionens roll, uppgifter, kompetens, m.m.''

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

Den översyn som aviserades i årets budgetproposition bör nu påbörjas.

En viktig utgångspunkt för utredarens arbete är den nya budgetprocess som håller på att införas i den statliga förvaltningen enligt budgetförordningen (1989:400).

Denna nya budgetprocess syftar bl.a. till att få till stånd en bättre resultatredovisning i och resultatuppföljning av förvaltningen. Redovisningsrevisionen är, enligt min mening, ett av de viktigaste instrumenten för att säkerställa att regering och riksdag får en korrekt och adekvat redovisning att grunda sina beslut på samt för att en effektiv uppföljning skall kunna genomföras.

Mot denna bakgrund är det väsentligt att åtgärder vidtas för att utveckla redovisningsrevisionen, bl.a. inom ramen för den nya budgetprocessen.

Redovisningsrevisionens inriktning

Revision av årliga resultatredovisningar

Redovisningsrevisionen omfattar för närvarande en årlig granskning av årsredovisning och underliggande löpande redovisning för statliga förvaltningsmyndigheter, affärsverk och vissa statliga stiftelser. Revisionsberättelser skall avges över granskningarna. Syftet med revisionen är att bedöma om årsredovisningarna är rättvisande och om de utgör ett tillförlitligt underlag för att styra verksamheten.

Denna grundläggande inriktning för redovisningsrevisionen bör, enligt min mening, ligga fast.

Enligt den nya budgetförordningen skall samtliga förvaltningsmyndigheter också lämna en årlig resultatredovisning till regeringen. Denna redovisning skall på ett kortfattat och i övrigt lättillgängligt sätt ge information om hur verksamheten ekonomiskt och verksamhetsmässigt utvecklats under föregående budgetår.

Redovisningsrevisionen har genom sina löpande kontakter med myndigheterna en unik kunskap om deras verksamheter.

Jag ser det därför som naturligt att redovisningsrevisionen också bör omfatta någon form av granskning av sådan information om verksamhetsutveckling och verksamhetsresultat som skall redovisas i de årliga resultatredovisningarna.

Utredaren bör överväga bl.a. innehåll och form för en sådan vidgad granskning.

Jag återkommer till denna fråga i det följande (Revisionsberättelsens innehåll).

Prioriterade insatser

Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen är en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m.m., som en myndighet bedriver och svarar för.

Under de mellanliggande åren skall myndigheterna lämna en förenklad anslagsframställning, som för många myndigheter bör kunna begränsas till tekniska beräkningar under förutsättning att inte något hänt som motiverar en ändring av den beslutade inriktningen av verksamheten för den pågående treårsperioden.

Redovisningsrevisionen skall ske enligt god revisionssed, dvs. i tillräcklig omfattning och efter god yrkesmässig praxis. Enligt riksrevisionsverket (RRV) är denna ambitionsnivå för närvarande inte möjlig att upprätthålla över hela statsförvaltningen. Vissa revisionsinsatser måste därför prioriteras.

Mot bakgrund av bl.a. den nya budgetprocessen -- med en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år samt normalt ett förenklat förfarande mellanliggande år -- bör utredaren överväga förutsättningarna för en prioritering av redovisningsrevisionen mot en granskning av de myndigheter som ett visst år avses bli föremål för en fördjupad budgetprövning och vilka konsekvenser för den årliga revisionens kvalitet som en sådan prioritering kan få.

Rådgivningsinsatser

Ökade och delvis nya krav på redovisningsrevisionen kommer att göra sig gällande i framtiden. Detta är bl.a. en följd av den utveckling och det förändringsarbete som sker inom statsförvaltningen.

Förändringsarbetet sker i en miljö där den ekonomiadministrativa kompetensen kan behöva utvecklas på myndigheterna. Efterfrågan på rådgivning från redovisningsrevisionen i redovisnings- och interkontrollfrågor bedöms också vara stor och beräknas öka.

Utredaren bör därför överväga hur denna ökade efterfrågan från myndigheterna skall kunna tillgodoses och vilka konsekvenser detta får för redovisningsrevisionen.

Vad som sägs här bör också kunna omfatta regeringskansliet.

Redovisnings- och förvaltningsrevision

Redovisningsrevisionens delvis förändrade inriktning innebär i vissa avseenden ett närmande till de uppgifter som sedan tidigare ingår i förvaltningsrevisionen. Detta öppnar nya möjligheter till en närmare koppling mellan redovisnings- och förvaltningsrevisionen. Utredaren skall mot denna bakgrund därför översiktligt redovisa hur ett fortsatt utvecklingsarbete i detta avseende bör kunna genomföras.

Årsbokslut, årlig resultatredovisning och revisionsberättelse

Sambandet mellan årsbokslut och årlig resultatredovisning

Årsbokslutet syftar till att ge såväl myndigheterna som regering och riksdag en redovisning av resursanvändningen i olika verksamheter och av att medlen använts i enlighet med gällande regler.

Den årliga resultatredovisningen syftar, som jag redan anfört (Revision av årliga resultatredovisningar), bl.a. till att ge information om hur verksamheten utvecklats från verksamhetsmässiga och ekonomiska utgångspunkter.

Föreskrifter om årsbokslut finns i bokföringsförordningen (1979:1212). Dessa föreskrifter behöver anpassas till budgetförordningen så att dubbla krav inte ställs på redovisningen i årsbokslut och årlig resultatredovisning. Ett sådant arbete pågår inom RRV och statskontoret.

Utredningen bör överväga hur den samlade informationen i årsbokslut och årlig resultatredovisning bör utformas för att den bl.a. skall kunna vara överskådlig och lättillgänglig för olika beslutsfattare och hur redovisningsrevisionen bör ske i anslutning härtill.

Utredaren bör utnyttja det underlag som kommit fram i RRVs och statskontorets utvecklingsarbete.

Tidpunkter för avlämnande av årsbokslut, m.m.

För närvarande är det en oreglerad fråga när det upprättade årsbokslutet skall lämnas över till redovisningsrevisionen.

Enligt 17 § budgetförordningen skall den årliga resultatredovisningen avlämnas senast den 15 september.

I instruktionen (1988:80) för RRV föreskrivs att RRV skall granska myndigheternas redovisning i syfte att bedöma om den är rättvisande och varje år avge en revisionsberättelse över granskningen. Revisionsberättelsen skall lämnas till den granskade myndigheten senast fem månader efter utgången av det räkenskapsår som berättelsen avser.

Enligt 13 § verksförordningen (1987:1100) skall myndigheternas styrelser i förekommande fall fastställa årsbokslut och besluta om revisionsberättelse.

Dessa bestämmelser har bara tillämpats en kort tid. Men de har därvid uppfattats som irrationella av många myndigheter. Det kan bero på att styrelsen inte har tillgång till revisionsberättelsen när årsbokslutet skall fastställas eftersom bokslutet skall vara fastställt innan revisionsberättelsen skall avges.

Vidare har revisionssynpunkterna hittills inte kunnat användas i budgetarbetet i regeringskansliet i önskad utsträckning på grund av att avrapporteringen av iakttagelser och rekommendationer ligger sent i förhållande till detta arbete.

Mot bakgrund av det sagda bör utredaren överväga en ändring av angivna tidpunkter, bl.a. för att en samordning skall kunna ske av de olika dokumenten.

Beslutsordning för årsbokslut, m.m.

Nuvarande förhållanden innebär, som jag nyss redovisat (Tidpunkter för avlämnande av årsbokslut, m.m.), att myndigheternas styrelser både har att fastställa årsbokslutet och att själva pröva revisionsberättelsen. Detta avviker från den i andra sammanhang tillämpade ordningen att den för verksamheten ansvarige upprättar årsredovisning och att en stämma eller motsvarande fastställer bokslut och tar ställning till anvarsfrihet efter att ha tagit del av revisionsberättelsen.

Mot denna bakgrund bör utredaren överväga vilken beslutsordning som bör tillämpas vad gäller redovisningsdokumenten och revisionsberättelsen.

Revisionsberättelsens innehåll

Uttalandet i revisionsberättelsen omfattar för närvarande endast ''redovisningen''.

Mot bakgrund av utredningens överväganden vad gäller granskningen av de årliga resultatredovisningarna kan redovisningsrevisionens innehåll komma att utvidgas.

Utredaren bör därför överväga om uttalandet i revisionsberättelsen också bör gälla myndighetens prestationsredovisning.

Revisorspåteckning

Det är enbart som en kontrollåtgärd som bokslutsdokumenten brukar signeras av redovisningsrevisorn. Detta signum missuppfattas dock inte sällan av myndigheten som likställer åtgärden med ett godkännande från revisorns sida.

Vid redovisningsrevisionen av affärsverken tillämpas däremot s.k. revisorspåteckning.

Utredaren bör överväga om revisorspåteckning efter slutförd revision skall gälla även för förvaltningsmyndigheter.

Särskilda kompetenskrav för statliga redovisningsrevisorer

För närvarande tillämpas ett system med auktorisation eller godkännande endast i fråga om revisorer som är verksamma inom den privata sektorn.

För auktorisation fordras bl.a. att ekonomexamen eller annan likvärdig examen avlagts vid svenskt universitet eller högskola. Vidare skall lämplighet för revisorsyrket ha dokumenterats genom minst fem års praktisk verksamhet i yrket, utövad på ett tillfredsställande sätt.

Vid sidan av auktoriserade revisorer finns s.k. godkända revisorer. För sådant godkännande ställs vissa krav på teoretisk utbildning, men lägre än vad som krävs i fråga om auktoriserade revisorer. Vidare ställs krav på minst fem års praktisk verksamhet som revisor.

Reglerna om auktorisation och godkännande har tillkommit för att tillgodose kravet på en tillfredsställande kompetens hos revisorerna.

Auktorisation och godkännande meddelas av kommerskollegium.

Som jag redovisat tidigare (Redovisningsrevisionens inriktning) kan nya och breddade krav komma att ställas på den statliga redovisningsrevisionen, t.ex. en mer verksamhetsinriktad revision och ökade krav på rådgivningsverksamhet.

Samtidigt ökar komplexiteten i redovisningsrevisionen. Som exempel kan nämnas ett ökat antal uppdragsmyndigheter, ett ökat antal fristående lokala ADB-baserade redovisningssystem och en ökad delegering av budgetansvar som medför ökade krav på revisionsinsatser för att möjliggöra en bedömning på totalnivå.

Som ett led i arbetet med att utveckla den statliga redovisningsrevisionen bör utredningen överväga förutsättningarna för att tillämpa särskilda kompetenskrav för statliga redovisningsrevisorer, hur dessa krav bör kunna regleras och var sådana beslut bör kunna meddelas.

Behovet av övergångsbestämmelser för nuvarande revisorer bör särskilt uppmärksammas.

Regeländringar, m.m.

Bestämmelser om RRVs revision, m.m. finns för närvarande intagna i flera olika författningar, främst lagen (1987:519) om riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser, förordningen (1988:80) med instruktion för riksrevisionsverket, verksförordningen (1987:1100), budgetförordningen (1989:400), m.fl.

Utredningen skall göra en översyn av de bestämmelser som reglerar redovisningsrevisionen och vid behov anpassa dessa till de överväganden som görs i övrigt.

Utredaren bör vidare överväga förutsättningarna för att samla sådana bestämmelser i en särskild författning på samma sätt som gäller i flera andra länder, t. ex. England och Norge.

I detta sammanhang bör eftersträvas att harmonisera de revisionsbegrepp som används i den statliga revisionen med motsvarande begrepp i den enskilda revisionen.

Utredaren bör därför överväga vilka revisionsbegrepp som bör tillämpas och i förekommande fall redovisa vilka skillnader som föreligger mellan statlig och enskild revision.

Utredningsarbetet

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningsarbetet bör samordnas med det pågående arbetet i regeringskansliet vad gäller en förändring av budgetprocessen i anslutning till den nya budgetförordningen.

RRV bör biträda utredningen.

Redovisningsrevisionen av affärsverken omfattas inte av uppdraget.

Utredarens förslag bör avrapporteras före utgången av augusti 1990. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppgift att göra en översyn av den statliga redovisningsrevisionen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Civildepartementet)