Beslut vid regeringssammanträde 1991-12-05

Statsrådet Lundgren anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda beskatt ningen av dieseldrivna fordon och föreslå en ny form för beskattning som är anpassad efter vad som kommer att gälla inom EG.

Utgångspunkter

Nuvarande bestämmelser

Vägtrafiken beskattas med fasta skatter på innehav av fordon, for donsskatt, och rörliga skatter på användning av fordon. För bensindrivna fordon utgörs den rörliga skattedelen av bensinskatt enligt lagen (1961:372) om bensinskatt. För dieseldrivna fordon tas rörlig skatt ut dels i form av bränsleskatter, dels i form av kilometerskatt. Bränsleskatterna består dels av energiskatt enligt lagen (1957:262) om allmän energiskatt, dels av koldioxidskatt enligt lagen (1990:582) om koldioxidskatt. Kilometerskatten tas ut med stöd av bestämmelserna i vägtrafikskattelagen (1988:327), som också innehåller reglerna om fordonsskatt.

Kilometerskatt tas med nu gällande regler ut för dieseldrivna person bilar, lastbilar och bussar samt dessutom för tyngre släpvagnar som skall dras av sådana dieseldrivna fordon. Antalet kilometerskattepliktiga fordon i trafik är närmare 300 000, och de årliga skatteintäkterna uppgår till drygt 3 000 milj kr.

Även utländska dieseldrivna fordon som tillfälligt används här beskattas med kilometerskatt enligt lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon. Tullverkets uppbörd härifrån uppgår till drygt 200 milj kr. per år.

Kilometerskatten som skatteform infördes år 1974. Före 1974 beskattades de dieseldrivna fordonen med en brännoljeskatt. Brännoljeskatten utgjorde en särskild skatt på sådan dieselolja som var avsedd att användas i vägfordon, och den skulle erläggas utöver den energiskatt som generellt togs ut för oljeprodukter. Detta brännoljeskattesystem motsvarar det som nu tillämpas i de flesta europeiska länder.

Som skäl till att övergå från den tidigare brännoljeskatten till en kilometerskatt angavs av statsmakterna i huvudsak följande:

• År 1963 hade den s.k. kostnadsansvarighetsprincipen för skatte- och avgiftsuttaget på trafiken antagits, och det ansågs att en kilometerskatt skulle möjliggöra en god anpassning till denna princip.
• Kilometerskatten skulle avhjälpa problem med att avgränsa be skattningen till vägsektorn.
• De kontrollproblem och det skatteundandragande som förekom med brännoljeskatten skulle avhjälpas.

När kilometerskatten tillämpats några år lämnades år 1979 direktiv till en utredning som skulle utvärdera skatten och bedöma alternativa skatteformer. I utredningens betänkande (Ds Fi 1984:22) förordades emellertid att kilometerskattesystemet skulle behållas. Riksdagen beslöt också år 1986 om att skattesystemet skulle behållas, dock med vissa mindre ändringar, prop. 1985/86:92, SkU 31, rskr. 190.

Reformbehov

Kilometerskattesystemet har ofta kritiserats för att vara tekniskt komplicerat och administrativt tungrott. Skatteuppbörden bygger på att samtliga skattepliktiga fordon förses med en speciell kilometerräknare, i vilket särskilda kort med jämna mellanrum skall avstämplas. Med hjälp av dessa stämplade kort kan fordonens körsträckor beräknas, och därigenom kan den skatt som fordonsägarna har att erlägga debiteras.

För fordonsägarnas del innebär kilometerskatten kostnader för anskaffning, underhåll och besiktningar av apparaturen. Avstämplingsrutiner m.m. kan också vara resurskrävande, särskilt för fordonsägare med ett stort antal fordon. Även för de myndigheter som är sysselsatta med skatten, nämligen länsstyrelserna, riksskatteverket, trafiksäkerhetsverket samt tullverket, innebär kilometerskatten mycket arbete.

Dessa problem belystes i den utredning som gjordes i mitten av 1980- talet. Mot nackdelarna med kilometerskatten ställdes då emellertid att en återgång till ett brännoljeskattesystem bl.a. kräver betydande investeringar hos oljebolagen och oljedistributörerna. För att en brännoljeskatt skall kunna fungera på ett acceptabelt sätt krävdes enligt utredningen nämligen att ett särskilt märkningssystem för oljeprodukter införs. Märkningen skulle göra det möjligt att skilja mellan oljeprodukter med olika skatt. Ett sådant märkningssystem finns i många andra länder. Därigenom förbättras möjligheterna att komma till rätta med skatteundandragande. Som tidigare nämnts stannade utredningen för att övervägande skäl då talade för att behålla kilometerskatten.

En fråga som inte närmare belystes i detta utredningssammanhang var kilometerskattens lämplighet ur ett internationellt perspektiv.

När kilometerskatten infördes åberopades närmast att skatten skulle vara en lämplig beskattningsform med hänsyn till den internationella trafiken. Systemet bygger på att skatt endast tas ut för körning i Sverige. Om ett kilometerskattepliktigt fordon skall användas utomlands skall ett särskilt stämpelkort stämplas vid utresan och lämnas till tullmyndigheten. Vid nästa inresa skall ett nytt kort stämplas i fordonets kilometerräknare och lämnas till tullmyndigheten på inreseorten. Med hjälp av dessa stämpelkort kan en avräkning ske, så att skatt inte behöver betalas för utlandskörningen.

Även för utländska dieseldrivna tyngre fordon som tillfälligt används här i Sverige tas kilometerskatten ut. Skattenivån är densamma som den som gäller för svenska fordon. De utländska fordonen är naturligtvis dock inte försedda med kilometerräknare. Beskattningen får ske med hjälp av deklaration. Tullverket svarar för uppbörd och kontroll.

Det nuvarande kilometerskattesystemet medför således att beskatt ningsåtgärder skall vidtas vid varje gränspassage av dieseldrivna fordon, såväl svenska som utländska. Detta innebär ett hanteringsmässigt problem med tanke på att den gränsöverskridande trafiken ökat kraftigt. En fortsatt ökning av trafiken kan förväntas, inte minst med tanke på den liberalisering av den kommersiella vägtrafiken som nu äger rum i Europa. Ett svenskt medlemskap i EG kommer också på sikt att medföra en ökad trafik.

Sveriges deltagande i en kommande europeisk transportmarknad ställer också krav på att trafiken över gränserna kan flyta utan gränshinder. Inom EG skall i princip alla gränshinder vara avskaffade till år 1993, då den gemensamma marknaden skall vara fullt genomförd.

Inom EG pågår för närvarande ett arbete med att anta gemensamma regler för hur beskattningen av den tunga vägtrafiken skall vara utformad. Enighet föreligger hittills om regler för beskattningen av dieselolja från och med år 1993. Reglerna innebär bl.a. en miniminivå som ligger väsentligt över den skatt som för närvarande tas ut i Sverige för dieselolja. Vidare finns det förslag till gemensamma regler för fordonsskatt, också inkluderande miniminivåer. Den diskuterade ordningen ger inte utrymme för medlemsländerna att behålla eller införa andra skatteformer för vägtrafiken.

Även inom Norden kommer en liberalisering av den kommersiella vägtrafiken att ske. En försöksordning där inrikes trafik med lastfordon från de övriga nordiska länderna tillåts påbörjas under 1992. I detta sammanhang har problem med kilometerskattedebiteringarna observerats. I Norge, som tillsammans med Sverige är det enda landet i Norden och i Europa som har ett kilometerskattesystem, har regeringen i september 1991 lämnat förslag om att avskaffa kilometerskatten i Norge.

Med hänsyn till den pågående utvecklingen i Europa och till utvecklingen av den gränsöverskridande trafiken finner jag att det inte längre finns någon förutsättning för att behålla kilometerskattesystemet. Även i övrigt behöver vägtrafikbeskattningen av de tunga fordonen tekniskt ses över mot bakgrund av den internationella utvecklingen. En särskild utredare bör tillkallas för att lägga fram förslag till den erforderliga skatteomläggningen.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör ta fram ett förslag till beskattningsform för de dieseldrivna fordonen som kan ersätta kilometerskattesystemet. Beskattningen av de dieseldrivna fordonen bör läggas om så att den bättre motsvarar vad som förekommer i andra länder, och så att beskattningen inte ger upphov till gränshinder.Inriktningen bör vara en teknisk anpassning till den beskattning som kommer att gälla inom EG. Därvid bör särskilt uppmärksammas det gemensamma regelverk på detta område som EG för närvarande står i begrepp att besluta om. Även förhållandena i de andra nordiska länderna bör beaktas.

Förslaget bör innefatta en särskild beskattning av sådan dieselolja som används i fordon som i dag är kilometerskattepliktiga. Därvid bör särskilt belysas de kontrollproblem som en sådan beskattning kan ge upphov till. Förslag bör lämnas om sådan märkning av olika oljeprodukter som förekommer i andra länder med särskild skatt på dieselolja. Av särskild vikt är kommande gemensamma regler av detta slag inom EG- området. Utredaren bör överväga vilket sanktionssystem som krävs för att en dieseloljebeskattning skall vara effektiv.

Utredaren bör vidare kartlägga vilka krav som en beskattning av dieselolja och ett märkningssystem ställer på oljemarknaden. Därvid bör en utgångspunkt kunna vara den utredning i hithörande frågor som företogs i samband med den tidigare nämnda utvärderingen av kilometer skattesystemet.

Inriktningen bör vara att en övergång till beskattning av dieselolja inte skall medföra några förändringar i beskattningen av sådana oljeprodukter som inte används till kilometerskattepliktiga fordon. Utredaren bör dock bedöma om kontrollskäl eller andra omständigheter bör föranleda avsteg från en sådan princip.

Utredaren bör lämna förslag till ett oljeskattesystem som är så avvägt att det motsvarar det nu gällande skatteuttaget. Med hänsyn till de krav som den alltmer internationaliserade transportmarknaden ställer bör på sikt den svenska beskattningsnivån dock överensstämma med vad som gäller inom EG. Utredaren bör belysa vilka effekter en sådan anpassning till EGs skattenivå skulle få. Därvid bör den svenska åkerinäringens konkurrensvillkor belysas, liksom konkurrensförhållandena mellan olika transportslag. Även effekterna för den svenska industrin i stort bör beaktas. Vidare bör miljökonsekvenserna i förhållande till dagsläget analyseras.

Utredaren bör bedöma effekterna för länsstyrelserna, tullverket, riksskatteverket, trafiksäkerhetsverket, polisen och kronofogdemyn digheterna av en övergång från kilometerskatt till oljeskatt.

Beslut om att kilometerskattesystemet skall upphöra kan förväntas medföra behov av särskilda regler under en övergångstid, exempelvis när det gäller nyinvesteringar i kilometerräknare. Utredaren bör överväga vilka åtgärder som erfordras i detta hänseende.

En övergång till oljeskatt innebär vissa förskjutningar i skattebelast ningen mellan olika slags fordon. Utredaren bör överväga om detta motiverar ändringar i fordonsskatteuttaget. I detta sammanhang bör utvärderas om de kommande gemensamma reglerna för uttag av fordonsskatt i EG bör föranleda ändringar i fordonsskatten för tunga fordon.

Utredaren bör också ta fram ett förslag till hur fordonsskatten kan anpassas till de nya bärighetsbestämmelser för det svenska vägnätet som infördes i vägtrafikkungörelsen (1972:603) den 1 april 1990.

Utredaren bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt i direktiven angående beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

En övergång till ett nytt beskattningssystem för de dieseldrivna fordonen bör ske så snart som möjligt. Utredaren bör överväga förutsätt ningarna för att genomföra övergången den 1 januari 1993. Resultatet av utredarens arbete bör redovisas senast i maj 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statens skatteväsende

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda beskattningen av dieseldrivna fordon,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)