Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa frågor i plan- och bygglagen (1987:10), PBL.

Utredarens förslag skall tillgodose kraven på större miljöhänsyn, stärkt medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.

Erfarenheter från andra länder bör tas till vara i översynsarbetet. Sveriges förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas.

I uppgiften ingår också att samordna bestämmelserna i PBL med en ny byggproduktlag. Jag har i denna fråga samrått med chefen för Näringsdepartementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

Lagstiftningen inom plan- och byggområdet samt i fråga om hushållningen med mark- och vattenresurserna genomgick i och med 1987 års lagreformer en samlad och genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var decentraliseringen till kommunerna av a nsvaret för den fysiska planeringen och för byggnadsväsendet.

Statens ansvar inom detta område begränsas i huvudsak till en bevakning av riksintressen, mellankommunala intressen samt hälso- och säkerhetsfrågor. De statliga myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsentligt förändras. Tillsynen och uppsikten från st atens sida riktas nu mindre in på bevakning och kontroll av enskilda beslut i den kommunala planeringen och mer mot samråd och samverkan med kommunerna kring långsiktiga frågor samt uppföljning av lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena skall hävdas genom omprövning av länsstyrelse eller av regeringen endast i särskilt angivna fall.

Andra viktiga förändringar i PBL var reglerna om ett utökat medborgarinflytande och förenklingar som främst innebar vissa lättnader för den enskilde samt ett ökat ansvar för byggherren. PBL innebar också en modernisering och förenkling av plansystemet och att stör re vikt har lagts vid plangenomförandefrågor.

Nya förutsättningar

Samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska planeri ngen och stadsbyggandet ställs bl.a. nya och ökade krav på miljöhänsyn, på aktsamhet om kulturvärden och på resurshushållning. Ökad uppmärksamhet behöver därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper och åt att möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-konferensen om miljö och utveckling (UNCED) sommaren 1992 måste följas upp. En huvuduppgift blir at t skapa förutsättningar för och underlätta en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara denna uppgift måste samhället riktas in mot ett mer effektivt resursutnyttjande bl.a. genom återanvändning och återvinning (kretsloppsprincipen). Tillämpningen av kretslopp sprincipen i planering och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att kommunerna samordnar olika infrastrukturinvesteringar och att sektorsövergripande och ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas på såväl regional som lok al nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera kommuner ställer allt större krav på mellankommunal samverkan och på tidiga bedömnin gar av olika utbyggnadsalternativs påverkan på miljön, på kulturvärden och på hushållningen med mark- och vattenresurserna. Integrat ionssträvandena i Europa aktualiserar frågor om harmonisering av såväl miljökrav som av reglerna för fysisk planering och byggande.

Nya lagar har tillkommit som berör byggandet. Behovet av en avreglering och förenkling av olika regelsystem växe r sig allt starkare. Dessa krav måste förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga allmänna intressen. Inom bostadsfinansieringsområdet pågår ett arbete med avreglering och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnaderna samt att främja konkurrens och effektivitet.

Den ekonomiska utvecklingen har lett till att den statliga och kommunala administrationen måste minskas och den offentliga sektorns kostnader ses över.

Andra förändringar rör synen på hur grundläggande tj änsteproduktion bör organiseras och innebär bl.a. en ändring av den offentliga sektorns roll i förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljreglering och ökad privatisering är exempel på sådant som också kan påverka utformningen av lagstiftninge n.

Samhällsutvecklingen har lett till nya arbetssätt och organisationsformer inom förvaltningen i stat och kommun. Kommunerna har fått större frihet att organisera sin verksamhet, som -- utanför området för myndighetsutövningen - i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensutsatt upphandling.

Medborgarnas växande krav på den demokratiska processen måste tillgodoses genom förbättrade möjligheter att tidigare än för närvaran de delta i planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen av den byggda miljön.

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen av PBL-reformen inleddes kort efter det att den nya lagen trädde i kraft den 1 juli 1987. Huvudsyfte na med reformen har i stort uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a. genom Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen på vissa viktiga punkte r ännu inte fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. i fråga om sådana lättnader för den enskilde som förutsätter kommunala beslut. De t finns också oklarheter i fråga om det stöd som PBL ger kommunerna i uppgiften att hävda miljöns kulturvärden.

En översyn av PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lag stiftningens grundläggande intentioner, som jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En särskild utredare bör därför tillkallas med uppg ift att se över PBL och angränsande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.

Uppdraget

Vid min anmälan till budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 15) erinrade jag om den fysiska planeringens huvuduppgifter un der 1990-talet. Dessa är att

• säkerställa en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna,
• främja en långsiktig t förnuftig lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur samt utveckla en rik och levande stadsmiljö,
• ta hänsyn till naturens kretslopp i samhällsplaneringen.

Lagstiftningen bör skapa förutsättningar för teknisk utveckling, ökad miljöhänsyn och en effektiv konkurrens. Kvalitetstänkande och kostnadsmedvetande skall främjas. Långsiktighet i förvaltning och underhåll av befintlig bebyggelse bör premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses utan att väsentliga allmänna intressen för den skull ställs åt sidan.

Dessa huvuduppgifter bör vara vägledande i översynsarbetet.

Översynen bör leda till förslag till ändrad lagstiftning där så behövs eller förslag till andra lösningar där lagstiftning inte bedö ms vara nödvändig för att nå målen. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen skall redovisas.

Allmänna och enskilda intressen

Fysisk planering är i första hand en kommunal uppgift. Denna grundläggande utgångspunkt skall självfallet gälla också fortsättningsv is. Kommunen skall ha ansvaret för planläggning av mark och vatten och ha möjlighet att utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelserna i PBL.

Enligt PBL skall, om inte annat är föreskrivet, både allmänna och enskilda intressen beaktas (1 kap. 5 §). Gränsen mellan dessa intr essen är i praktiken svår att dra på ett entydigt sätt. Många frågor som normalt behandlas i samband med fysisk planering och byggan de är av intresse från allmän synpunkt. Allmänna och enskilda intressen sammanfaller i många fall. Det bör vara möjligt att närmare precisera de allmänna och enskilda intressena -- och de rättigheter och skyldig heter som åligger kommunen respektive den enskilde. Vilka medel stat och kommun skall förfoga över för att kunna värna de allmänna i ntressena behöver övervägas närmare. Detsamma gäller i vilken utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas skyldighet att i vissa fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen av ärenden om lov enligt PBL.

Det behövs ett klarläggande av vilka allmänna intressen som är så väsentliga att de bör ha företräde framför enskilda intressen. Hälsa och säker het är väsentliga allmänna intressen. Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn, liksom hänsyn till natur- och kulturmiljön och hushållning med naturresurserna m.m. anses vara viktiga allmänna intressen. Tillgängligheten i den byggda miljön för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga måste också anses vara ett viktigt allmänt intresse.

Det är viktigt att dessa allmän na intressen preciseras och att detta tydligt framgår av lagtexten.

Av lagtexten bör också framgå vilka enskilda intressen som bör skyddas vid en avvägning mellan olika enskilda intressen.

Det är viktigt att grundläggande rättssäkerhetsaspekter beaktas vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen och mellan olika enskilda intressen.

I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén (JU 1992:01), som har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlagsskydd för äganderätten.

Jag återkommer längre fram till frågan om omfattningen och formerna för den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.

Utgångspunkten i fråga om byggande bör vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda.

Kommunen skall i detta avseende främst ha ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir tillgodosedda.

Ökad miljöhänsyn

Genom PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utformningen av bebyggelsemiljön på lokal nivå. Statens ansvar för den lokala miljön har i och med PBL begränsats.

Utvecklingen av och omsorgen om vår gemensamma miljö, även i en vidare mening, behöver uppmärksammas mera än hittills. Kraven på mil jöhänsyn i planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med strävandena mot en förebyggande miljövård och en effekti vare resursanvändning baserad på kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har också stor betydelse för människors trivsel och välbefinn ande och är en av grundförutsätt ningarna för ett rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun samverkar i omställningen till en varaktigt hållbar utveckling och en god miljö i landets alla delar.

Den fysiska planeringen är av central betydelse i sammanhanget. Lokalisering av bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver s amordnas för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv transportförsörjning. Utformningen av såväl befintliga som nya bostads - och arbetsområden behöver anpassas så att kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god hushållning med naturresurser måste främjas genom en förutseende fysisk planering. Det innebär att kraven på miljöhänsyn -- i den vidare mening som jag nu har beskrivit -- i den fysiska planeringen måste göras tydligare.

Vid UNCED-konferensen antogs bl.a. Agenda 21 som är ett handlingsprogram för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda 21 är att problem skall förebyggas genom miljöanpassning av politiken på olika områden. Fysisk planering kan vara ett v iktigt instrument i arbetet med att förebygga miljöproblem, åstadkomma ett effektivt resursutnyttjande och hushållning med naturresu rserna.

Genom en förutseende planering kan konflikter undvikas, konflikter som i ett senare skede kan leda till låsningar och därmed effekti vitetsförluster. Regeringen avser därför att, som ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. 1 § PBL ändras så att det klart fram går att PBL:s bestämmelser syftar till en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva på v ad sätt reglerna i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.

Förutom överväganden i fråga om fysisk planering, bör utredaren ägna uppmärksamhet åt den miljöpåverkan som kommer från byggnader oc h byggnadsmaterial. Här är det fråga om att inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) påverka utvecklingen så att vi får krav på produkter som inte skadar hälsa och miljö och som i möjligaste mån kan ingå i ett kretslopp. Vidare bör svenska tillve rkare och importörer stimuleras att utveckla system för återanvändning och återvinning och se till att skadliga material och produkt er byts ut. Jag vill peka på att omloppstiden för byggnader -- och därmed de material som ingår i en byggnad -- är förhållandevis lå ng, vilket kräver särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvändning och återvinning.

Det är särskilt angeläget att den fysiska planeringen av våra städer och tätorter sker utifrån en helhetssyn på miljöfrågorna.

Miljöproblemen är i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande studeras miljösituationen och effekterna av olika styrmedel av Boverket och Statens naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet av natur- och grönområden för att bevara en god stadsmiljö.

I mindre städer och på landsbygden är miljöproblemen av delvis annan karaktär än i storstäderna. Men även här behövs insatser -- bl. a. genom fysisk planering -- i syfte att främja en god livsmiljö. En framsynt fysisk planering bör självfallet i nte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan också värna de miljökvaliteter som ofta är dessa orters relativa fördel. De tta är nödvändigt för att främja en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.

Utredaren bör mot bakgrund bl.a. av Boverkets och Naturvårdsverkets studier göra en bedömning av möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL ta större hänsyn till miljöfrågorna i såväl befintlig som nytillkommande bebyggelse.

I samband med upprättande av planer och i hanteringen av till re geringen överklagade planer har svårigheterna att bedöma miljö- och hälsorisker uppmärksammats. Svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas underlag för att göra sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utvecklingsarbete inom Boverket rörande häls a och säkerhet i fysisk planering. Frågor om yttre ljudstörningar behandlas av den utredare som tillkallats för att utarbeta ett för slag till samlad handlingsplan mot buller (M1992:02). Riktlinjer för hur miljö- och hälsofrågor skall hanteras i pla neringen behöver enligt min mening utvecklas. Utredaren bör därför i anslutning till detta hålla sig underrättad om pågående arbete och överväga möjligheterna att tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering.

Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och hushållningsfrågor belyses som en del av underlaget i fråga om miljökonsekvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underlaget f ör beslut om planer m.m. i många fall bör förbättras. Frågan aktualiseras också av EG:s bestämmelser på området.

Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan en verksamhet eller en åtgärd får på miljön, häls an och hushållningen med naturresurserna och ge allmänheten möjligheter att yttra sig. Därigenom kan också beslutsprocessen många gå nger förenklas. Den svenska lagstiftningen på området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. ( NRL). När det gäller PBL finns för närvarande inte något krav på att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. I propo sitionen 1992/93:60 med förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) m.m. föreslås dock, i syfte att uppfylla bestämmel serna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i E G-direktivet angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet på miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och ges en mer generell tillämpning i ärenden enlig t PBL.

Värnet av vårt kulturarv är också en viktig miljöfråga som behöver belysas i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor om bevarande av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Tillämpningen av lagstiftningen på området visar att tolkningsutrymmet i många fall blivit alltför stort och att kulturvärdena alltför ofta inte kan hävda s mot andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturmiljöhänsynen kan ges en starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.

Översiktsplanen skall ha en nyckelroll för tillämpningen av PBL och naturresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund av de hittillsvara nde erfarenheterna, pröva om PBL:s krav i fråga om former, innehåll och redovisning behöver förändras. Möjligheterna att främja en ö kad miljöhänsy n genom en förebyggande fysisk planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i dialogen mellan stat och kommun bör också ses över. Därutöver bör belysas hur översiktsplanen kan användas för att på ett bättre sätt än i dag skapa förutsättningar för en positiv utveckling av landsbygden och kulturlandskapet i vid mening. Utredaren bör ta del av Boverkets rapport Erfarenheter av översiktsp lanearbetet. Rapporten har remissbehandlats.

Även om huvudansvaret för att åstadkomma en god miljö ligger på komm unerna, är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa miljöproblem relativt begränsade. Det mellankommunala o ch det regionala perspektivet behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen enligt bl.a. PBL bör ses över. Även i detta avseen de utgör de kommunala översiktsplanerna ett viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur en sådan planering kan främjas.

Miljöskyddskommitténs (ME 1989:04) arbete har beröringspunkter med översynen av PBL i nu berörd del. Utredaren bö r därför samråda med Miljöskyddskommittén.

Förenkling i fråga om detaljplan och bygglov

Ett av de främsta syftena med PBL var att möjliggöra förenklingar i förhållande till den äldre lagstiftningen. En studie av PBL:s tillämpning i 20 kommuner, som genomförts av Boverket i samarbete med Svenska kommunförbundet och dåvarande Näringslivets byggnadsdele gation, visar att detta syfte endast delvis har uppnåtts.

Som framgått av vad jag nu har sagt bör kraven på miljöhänsyn i vissa avseenden höjas och en rik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom denna ram bör nu prövas möjligheterna till förenkling och avreglering. Uppmärksamhete n bör i första hand riktas in på sådana förändringar som innebär en minskad detaljstyrning och som medför lättnader för den enskilde . Syftet bör vara att skapa förutsättningar för kommunerna att ägna tid och kraft åt de mest angelägna frågorna, t.ex. hälsofrågor i byggandet och planfrågor av större betydelse från miljösynpunkt samt att bedriva ett mer långsiktigt syftande arbet e. Samtidigt kan en minskad detaljreglering och en effektiv planprocess leda till kostnadsbesparingar både för den enskilde och för det allmänna.

I uppdraget bör ingå att göra en analys av hela processen från programskedet till dess att bygglov vunnit laga kraft och bygget har slutbesiktigats. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas följande frågor.

I 5 kap. 1 § PBL anges när en detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljplanekravet. Detaljplanekravet är primärt riktat till kommu nen. Emellertid ger 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen rätt att vägra bygglov i de fall den sökta åtgärden bedöms kräva detaljplanläggning. D en som vägrats lov med hänvisning till detaljplanekravet kan emellertid inte tvinga fram planläggning, även om det borde ha varit mö jligt att avgöra ärendet direkt med stöd av 2 kap. PBL. Tillämpningen av paragrafen har alltså stor betydelse för den enskilde. Utre daren bör mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits beträffande detaljplanekravets tillämpning i samband med prövn ingen av bygglov göra en bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva preciseras ytterligare för att bl.a. stärka den enskildes stä llning.

Regleringen i detaljplaner har i huvudsak byggt på att ange markens och byggnaders användning för olika ändamål. Detta sätt att regl era användningen har medverkat till en funktionsuppdelning i staden, som utarmat vissa områden och lett till ökat transportbehov. De t finns anledning överväga om en mindre detaljerad reglering kan underlätta en friare etablering och en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. I det sammanhanget bör också övervägas användningen av bestämmelser beträffande utformningen av byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänsyn till omgivande bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmelser som styr utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en detaljplan göras mer detaljerad än vad som erfordras. Utredaren bör mot denna bakgr und överväga vilka ytterligare avregleringar och förenklingar som är möjliga och lämpliga.

Efter en ändring i 5 kap. 7 § PBL (prop. 1991/92:51, BoU 10, rskr. 112) får kommunerna inte längre precisera handelsändamål i detalj planer till att avse viss form av detaljhandel. Riksdagen uttalade i samband med beslutet att den något förändrade synen på konkurre nsen borde få genomslagskraft också i gällande planer, men att det krävs ytterligare överväganden om man genom lagstiftning skall än dra innehållet i sådana planer. Utredaren bör därför belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte att få till stånd ökad konkurrens inom handeln .

Konkurrensfrågor aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet för byggandet bör vara utformat så att det i största möjliga utsträckning underlättar konkurrens mellan olika byggherrar och entreprenörer och uppmuntrar kostnadsmedvetande och kvalitetstänkande . Detaljplaner bör utformas så att de så långt möjligt ger utrymme för olika tekniska lösningar. Tillstånds- o ch kontrollreglerna bör vara utformade så att tillämpningen kan anpassas till och underlätta användningen av företagens egna kvalite tssäkringssystem.

Regeringen har nyligen -- till följd av EES-avtalet -- föreslagit riksdagen en ny byggproduktlag (prop. 1992/93:55) i syfte att gen omföra EG:s byggproduktdirektiv i Sverige. Samordningen mellan den föreslagna byggproduktlagen och PBL måste nu ses över. PBL:s tekn iska egenskapskrav på byggnader m.m. bör flyttas över till byggproduktlagen. Därvid kommer frå gan om bygglov i fokus. Byggproduktlagen innehåller inga regler om bygglov. Utredaren bör lämna förslag på hur tillsynen och kontrollen lämpligen utformas i framtiden.

Byggherren bör kunna planera byggstart och genomförandet av byggnadsarbetena på ett ekonomiskt rationellt sätt. Den tekniska kontrollen och tillsynen bör vara så utformad att byggherren kan planera byggnadsarbetena utan att vara beroende av att avvakta ett slutlig t beslut från berörda myndigheter. Samtidigt bör han -- för att inte tvingas ta alltför stora risker -- ha en möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst ar betsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa i fr ågor som samhället har ansvar för.

Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning av varje enskilt byggnadsföretag när varken det allmännas intressen eller grannars rätt träds för när. Det är således angeläget att pröva om den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också uppföra nya byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande på landsbygden underlättas. Mot de n bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebygge lse. Om det å andra sidan -- t.ex. i områden med särskilt värdefulla kulturmiljöer -- finns behov av en striktare by gglovsprövning bör detta uppmärksammas av utredaren.

Det bör också övervägas om bygglovsprövningen i nuvarande form behöver bibehållas inom sådana detaljplaneområden där bebyggelsen red an i planen prövats på ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren bör beakta vad som har anförts i betänkandet (SOU 1992:47) Avreglerad bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.

Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effekter de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten för personer med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ökning av antalet äldre personer över 80 år som sker under det närmaste decennie t. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag som lagts fram av Handikapputredningen i betänkand et (SOU 1992:52) Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Ett annat viktigt syfte med P BL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a. planprocessen. Sverige har vid en internationell jämförelse en kort och effektiv plan process. Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare effektiviseringar bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas h ur PBL:s förfaranderegler tillämpas och om det i PBL eller annan lagstiftning finns regler som försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hanteringen av planer och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även bestämmelserna om ko mmunikation med berörda -- kungörande och annonsering -- liksom om delgivning efter antagandet bör ses över.

Bestämmelserna om förfarandet när planer upprättas och antas är omfattande. Från reglerna om detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt planförfarande, vilket kan användas om planförslaget är av begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen (5 kap. 28 § PBL). Undantagen innebär i huvudsak att samrådet kan förenklas och kungörande undvara s. Utredaren bör, med hänsyn till demokratiska krav och de verkningar för offentliga organ och enskilda som planer får, pröva om det är möjligt och lämpligt att i ökad utsträckning tillämpa enkelt planförfarande. Möjligheterna att förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande bör därvid övervägas.

De rationaliseringsmöjligheter som översiktsplanen kan innebära bör också uppmärksammas.

Även samrådsförfarandet behöver granskas från effektivitetssynpunkt. Medborgarinflytandet bör komma till utt ryck tidigt i planeringsprocessen. Erfarenheter som bl.a. redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som Boverket överlämnade til l regeringen hösten 1990, visar att ett väl genomfört samråd i ett tidigt skede leder till att överklaganden uteblir eller kraftigt begränsas och att betydande förseningar därigenom kan undvikas. Utredaren bör undersöka bakgrunden till de stora skillnader som för närvarande råder mellan olika kommuner i detta hänseende och därvid överväga i vilka avseenden samrådsförfarandet ka n utvecklas.

Utredaren bör slutligen belysa möjligheterna till delegation av beslut enligt PBL samt till en bättre samordning mellan PBL och komm unallagen (1991:900).

Medborgarinflytande

Att människorna är intresserade av samhällsfrågor och deltar i samhällsdebatten är grunden för demokratin. De senare årens debatt i bl.a. frågor om samhällsbyggande och miljö har fäst uppmärksamheten på frågan om medborgarnas insyn i och inflytande på den fysiska planeringen.

Reglerna för medborgarinflytandet enligt PBL bör nu ses över. Utredaren bör till en början utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för reformen och effek terna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att stärka medborgarinflytandet och förbättra insynen i planeringen, utan att p laneringsprocessen byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdrivande. Som nämnts finns det stora effektivitetsvinster att hämt a i att medborgarna kommer in tidigt i planeringsprocessen, förutom det egenvärde som ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bl.a. studera om en lämplig informations- och samrådsstrategi i ett tidigt skede, t.ex. i ett utvecklat programstadiu m till en detaljplan eller en fördjupning av översiktsplanen, kan underlätta processen och höja kvaliteten i såväl beslutsunderlaget som i planeringens resultat och minska kostnaderna. Alternativa former för samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i P BL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen av miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta samrådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet.

Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder på att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rättighetskommittén.

En företeelse som har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt bind er exploateringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan kommun och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan närmare överväganden om konsekvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser m.m., kan i viss mån än dra förutsättningarna för planeringen enligt PBL. Det finns dessutom en risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts och att mar kprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommunala kostnader övervältras på exploatören på ett sätt som ytterst leder ti ll högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna av sådana förhandlingsuppgörelser. Förhållandena i an dra länder bör studeras.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är som nämnts att kommunerna med bin dande verkan skall kunna besluta i frågor som rör den lokala miljön. Staten utövar sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen dels deltar i pågående planeringsarbete genom samråd, dels i vissa angivna fall på eget initiativ skall överpröva kommune ns beslut. Vidare prövar länsstyrelsen kommunens beslut efter överklagande.

Den statliga kontrollen enligt 12 kap. 1 § PBL utövas alltså i första hand av länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överp röva kommunens beslut om det kan befa ras att ett riksintresse enligt naturresurslagen inte tillgodoses, att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår f lera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas häl sa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Genom att tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen ligger på länsstyrelsen, har denna givits en själ vständig roll i förhållande till regeringen.

Länsstyrelsen s beslut kan överklagas till regeringen av både kommunen och enskilda. Däremot har sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga. Om regeringen anser att den bör agera för att värna riksintressen, har den i vissa begränsade fall möjligheter att ge kommunen ett pla nföreläggande enligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden hälsa och säkerhet skiljer sig dock från riksintressen och mellankommunal sam ordning bl.a. genom att brister vad gäller hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande.

Under den tid som PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och hushållningen med n aturresurser har behandlats på ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning av planer. Viss a sektorsmyndigheter har vidare framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer som enligt sektorsmyndigheten inn ebär att riksintressen har skadats påtagligt.

Också i andra sammanhang aktualiseras problemen när kommunen i sin planering enligt PBL skall tillgodose intressen som rör hushållningen med naturresurser och där staten är huvudman för eller annars har väsentliga intressen i ett exploateringsföretag. Det kan gälla statliga investeringar i anläggningar, väg- eller järnvägsutbyggn ad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse enligt NRL. En tidigare prövning i regeringen kan begränsa förseningar i senar e skeden.

I regeringens tillämpning av PBL har det också konstaterats att frågan om riksintressen eller andra all männa intressen sällan kan prövas av regeringen på talan av en enskild person. Utgångspunkten i PBL är nämligen att omfattningen av regeringens prövning av överklaganden styrs av den klagandes yrkanden. Vidare kan en enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut o m inte den klagande själv är direkt berörd av beslutet.

Som jag nyss nämnde kan regeringen som en yttersta åtgärd förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det beh övs för att tillgodose riksintressen enligt naturresursla gen eller mellankommunal samordning. Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instrument i de flesta fall där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas råda om hur ett riksintresse skall behandlas i kommunal planering, eftersom det lika oft a står ett lokalt intresse av en exploatering mot ett övergripande statligt bevarandeintresse. Planföreläggande underlättar inte hel ler en dialog i frågor där olika intressen står mot varandra.

Grundtanken i PBL om den kommunala självstyrelsen p å planområdet talar för en restriktiv syn på omfattningen av den statliga kontrollen. Erfarenheterna av tillämpningen av PBL talar d ock för att formerna för regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor nu bör ses över. Stor vikt bör läggas vid k raven på effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid övervä ga sådana alternativ som innebär att frågor om riksintressen eller andra väsentliga allmänna intressen enklare och t idigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar m öjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen som i särskilda fall ger regeringen möjlighet till tidiga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits till naturresurslagen.

Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lagstiftning -- t.ex. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. -- kan be höva belysas och övervägas.

Instansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag v ad gäller sådan avlastning har redovisats i promemorian (Ds 1991:84) Plan- och byggnämnd. Jag anser dock att dessa frågor behöver öv ervägas ytterligare bl.a. mot bakgrund av den översyn i övrigt av PBL som utredaren har att göra. Det är därvid viktigt att den sven ska lagstiftningen anpassas till vad som krävs för att Sveri ge skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan r egeringen och förvaltningsdomstolarna. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag till hur regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordning bör eftersträvas. Det bör påpekas att g ränsdragningen mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor inte är ett problem som är specifikt för svensk lagstiftning . De kontinentala modellerna är därvid särskilt intressanta från svensk synpunkt, eftersom även dessa modeller bygger på existensen av förvaltningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. Utredaren bör hålla sig underrättad om de ställnings taganden som görs med anledning av Domstolsutredningens betänkande (1991:106) Domstolarna inför 2000-talet som för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Utredarens förslag i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda krav på snabbhet och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet.

Övrigt

När kommunen i egenskap av huvudman för allmänna platser skall anlägga eller förbättra gator m.m. får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov skall betalas av ägarna till fastigheterna i området. Kos tnaderna skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. I samband med översynen bör belysas bl.a. hur reglerna tillämpas och om k ostnaderna från såväl allmän som enskild synpunkt fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även erfarenheter från tillämpningen av s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjligheterna till förenklingar bör övervägas.

I samband med bygglov får i vissa fall en planavgift tas ut för att täcka kommunens kostnader för planarbetet. Från kommunalt håll h ar det riktats kritik mot dessa regler. Kritiken avser bl.a. den avsevärda tiden mellan kommunens arbete med planerna och ersättning en för detta och svårigheter att få en rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbete. Även reglerna om planavgift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

Utredningen bör bedrivas i etapper. Förslag i fråga om samordning av reglerna i PBL med en byggproduktlag bör lämnas senast den 30 a pril 1993. Överväganden och förslag rörande bygglov i övrigt och i fråga om detaljplan, miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om den statliga kontrollen bör redovisas senast den 30 november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast den 31 mars 199 4.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (di r. 1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) .

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om planläggning, markanvändning och bebyggelse

att tillkalla en särskild utredare

• omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över plan- och bygglagen, m.m. samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)