SOU 1992:52
Ett samhälle för alla : slutbetänkande
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Genom regeringens beslut den 15 september 1988 bemyndiga- des statsrådet Bengt Lindqvist att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om socialtjänstens och habilitering- ens/rehabiliteringens insatser för människor med omfattande funktionshinder (S 1988:03).
Kommittén antog namnet 1989 års handikapputredning. En kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget och vårt arbe- tes uppläggning lämnas i kap 1. Direktiven till utredningen (dir. 1988153) har i sin helhet bifogats betänkandet (bil. 1). Genom detta betänkande, Ett samhälle för alla, har kommit— tén slutfört sitt uppdrag.
Kommittén har haft en bred sammansättning med före- trädare för alla riksdagspartier, den samlade handikapprörel- sen, landstings- och kommunförbunden, statliga myndigheter m.fl. Sammansättningen av kommittén framgår närmare av bilaga 2 i betänkandet.
Genom beslut av regeringen den 1 december 1988 utvid- gades kommitténs uppdrag genom tilläggsdirektiv (dir. 1988z65). Kommittén gavs i uppdrag att utreda och lämna förslag om gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ung- domar och om social omvårdnad och habilitering i anslutning till utbildningen.
Regeringen beslutade den 20 april 1989, dnr V 1178/86 (delvis) och V 1439/89 att till kommittén överlämna social— beredningens betänkande Aktuella socialtjänstfrågor (SOU 1986:19), i de delar som avsåg klagorätt och inkomstprövning när det gäller social service inom äldre- och handikappomsor- gen.
Genom beslut av regeringen överlämnades i september 1990 en skrivelse till handikapputredm'ngen vari begärdes en över- syn aV det framtida tolkbehovet (dnr 38/90).
Regeringen har genom tilläggsdirektiv (dir. 199024) beslu-
tat att 1989 års handikapputredlning inte skall begränsas av de s.k. nolldirektiven från 1984 mot bakgrund av behovet av åtgärder inom handikappområdlet. Innebörden är att handi- kapputredningen inte behöver vrisa hur förslag om utgiftsök- ningar eller inkomstminskningzar behöver finansieras. Där- emot skall kommittén göra Vält genomarbetade kostnadsbe- räkningar aV sina förslag och visa på konsekvenserna för olika intressen.
1989 års handikapputredning,; har före detta betänkande avlämnat fyra delbetänkanden (Dch ett huvudbetänkande till Socialdepartementet.
Det första delbetänkandet hade titeln Rätt till gymnasie- utbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (SOU 1989:54) och överlämnades i juli 1989. Det; andra delbetänkandet, Över— klagningsrätt och ekonomisk beehovsprövning (SOU 1990:2), överlämnades i januari 1990. Deet tredje delbetänkandet som överlämnades i mars 1990 hade ttiteln Handikapp och välfärd? — en lägesrapport (SOU 1990:19)). Detta betänkande utgorde en kartläggning av livssituatiomen för svårt handikappade. Betänkandet remitterades av kcommittén till 250 remissins- tanser. En sammanställning av Iremissvaren har presenterats under namnet Gjort och ogjort (1989 års handikapputredning, december 1990).
I juni 1991 överlämnade komlittén sitt huvudbetänkande, Handikapp Välfärd Rättvisa (SOlU 1991:46). Betänkandet ha- de utarbetats mot bakgrund av Vår kartläggning, remissyn- punkter med anledning av vår llägesrapport och de bärande principer, kvalitetskrav, som halndikapputredningen fastlagt avseende insatser för människor imed funktionsnedsättningar.
I huvudbetänkandet lades frann förslag för att säkra svårt funktionshindrades tillgång till eett individuellt anpassat stöd och service i samhället. Det handllade om habilitering, rehabi- litering, expertinsatser och hjäljpmedel. Förslag lades också fram om personligt stöd och bättrre tillgång till sysselsättning, arbete, färdtjänst, bostäder med sservice m.m.
Det fjärde delbetänkandet, Em väg till delaktighet och in— flytande (SOU 1991:97) — tolk för' döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade, övrerlämnades i december 1991. I detta betänkande lämnades förslag om utökade utbildnings- insatser och rekryteringsfrämjamde åtgärder för att förbättra tillgången till tolkar. Det föresloogs också ökade insatser för
dövblinda. Vidare föreslogs bl.a. att landstingen skulle åläggas en reglerad skyldighet att organisera, finansiera och tillhan- dahålla tolktjänst.
Utöver de sex betänkanden som handikapputredningen ut- arbetat har den också gett ut ett antal rapporter för ytterligare belysning av situationen för funktionshindrade. (En samman- ställning av utredningens publikationer återfinns i bilaga 4).
I föreliggande betänkande har handikapputredningen arbe- tat vidare med generellt riktade insatser. Särskild uppmärk- samhet har ägnats åtta områden, som prioriterats på grund av sin stora betydelse för funktionshindrades delaktighet i sam- hället. De åtta områdena avser grundläggande samhällsin- formation, kommunens ansvar för funktionshindrades likstäl- lighet med andra invånare, utformning av bostäder och miljö- er, kultur—medier—läromedel, resemöjligheter, grundläggande telekommunikation, arbetslivets tillgänglighet och åtgärder mot diskriminering i näringsverksamhet. Vi lägger fram för- slag med innebörden att varje sektor i samhället skall tillse att funktionshindrade skall vara likställda med andra invånare inom respektive sektors område och kunna ta del av sektorns utbud av service och tjänster. Vid behov av tillgänglighets- skapande åtgärder skall dessa finansieras som inom sektorn i övrigt. Det är således genom en konsekvent tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen som enskildas möjligheter till inflytande och delaktighet inom nämnda områden skall ökas.
För bevakning av enskildas intressen föreslår vi också in- rättandet av en särskild handikappombudsman. Vi behandlar vidare i detta betänkande bl.a. invandrare med funktions- hinder, utbildning av personal samt forskning inom hela det fält som avser funktionshindrade inom Vårt uppdrag.
Kommittén har framställt detta betänkande i lättläst ver- sion, i punktskrift och på kassett. Därjämte finns en samman- fattning översatt till engelska. Material från utredningen kan rekvireras under adress Socialdepartementet, 103 33 Stock- holm.
Kommittén är enig i sina huvudfrågor i föreliggande lbee- tänkande. Särskilda yttranden har avlämnats i vissa frågor.
Stockholm i juni 1992
Gerhard Larsson Jan Andersson Leif Bergdahl Ingvar Björk Folke Carlsson Hans Dau Ulla-Britt Hagström
Marianne Jönsson Rolf L Nilsson Birgitta Rydberg Ingela Tuvegran
/ Tore Karlsson Ann- Charlotte Carlberg
llnnehåll
lFörkortningar ............................................................ 21 ESammanfattning ........................................................ 25 IFörfattningsförslag ..................................................... 63 ]1 Utredningsuppdraget och vårt arbete med detta be- tänkande ........................................................... 87 1.1 Våra direktiv ............................................. 87 1.2 Våra tidigare betänkanden ......................... 89 1.3 Vårt arbete med detta betänkande ............... 92 22 Samhällsutveckling och människor med funktions- hinder ............................................................... 95 2.1 Ett samhälle i förändring ........................... 95 2.2 Kommunernas roll ökar i betydelse ............. 96 2.2.1 Utvecklingstendenser ..................... 96 2.2.2 Kommuninvånare med funktionsned- sättningar ..................................... 97 2.3 Den generella välfärdspolitiken, medborgar- na och valfriheten ...................................... 99 2.3.1 Den generella välfärdspolitiken ....... 99 2.3.2 Den generella välfärdspolitikens legi- timitet .......................................... 100 2.3.3 Generell välfärdspolitik och social rättvisa ......................................... 101
2.3.4 Generell välfärdspolitik och valfrihet 102 2.3.5 Problem för den generella välfärdspo-
litiken ........................................... 104 2.3.6 Samhällsutvecklingen och människor med funktionsnedsättningar ........... 105 :3 Grundläggande synsätt ....................................... 107 3.1 En fördjupad demokrati .............................. 107 3.2 Färdriktningen .......................................... 109
3.3 Fortsatt utveckling enligt de bärande princi- perna ........................................................ 111
Handikapprörelsens roll ...................................... 113 4.1 Handikapp och handikapporganisationer ...... 113 4.2 Sociala och kulturella uppgifter ................... 114 4.3 Intressebevakning ...................................... 115 4.4 Finansiering av handikapporganisationers verksamhet ............................................... 118 4.5 Ändrade förutsättningar ............................. 118 Internationella utvecklingslinjer ........................... 121 5.1 Inledning .................................................. 121 5.2 EG och socialpolitiken ................................ 122 5.2.1 Enhetsakten 1987 .......................... 122 5.2.2 Maastrichtmötet 1991 .................... 123 5.3 Den sociala stadgan ................................... 123 5.4 Det sociala handlingsprogrammet och vissa insatser för funktionshindrade .................... 124 5.4.1 HELIOS I och II ............................ 124 5.4.2 Arbetsresor för personer med funk- tionshinder .................................... 125 5.4.3 HANDYNET ................................. 125 5.5 Andra aktuella initiativ för att hävda funk- tionshindrades ställning ............................. 126
5.6
5.7
5.8
5.9
5.5.1 FN:s standardregler (standard rules) 126 5.5.2 USA: Americans with Disabilities Act
(ADA) ........................................... 126 5.5.3 Kanada ......................................... 127 5.5.4 Australien ..................................... 127 5.5.5 Storbritannien ............................... 128 5.5.6 Tyskland ....................................... 128 5.5.7 Frankrike ..................................... 128 Handikapporganisationernas roll och förut- sättningar i olika länder i Europa ............... 129 5.6.1 Olika roller ................................... 129 5.6.2 Samarbete mellan länder ................ 130
Swedish Organisation of Handicapped Inter- national Aid Foundation — SHIA (Svenska Handikapporganisationers Internationella
Biståndsstiftelse) ........................................ 131 Handikapputredningens förslag och svensk medverkan i internationellt samarbete ........ 131 Förslag ..................................................... 133
6 F unktionshindrades jämställdhet och delaktighet .. 135 6.1 Utgångspunkter ......................................... 135 6.2 Ansvars- och finansieringsprincipen i grund-
lagen ........................................................ 135 6.3 Diskrimineringsförbud i grundlag ............... 136 6.4 Diskrimineringsförbud i annan lag .............. 137 6.5 Den amerikanska lagstiftningen ................. 138 6.6 Frågan om sanktionerade förbudsbestämmel-
ser på handikappområdet i Sverige .............. 141 Rätt till grundläggande samhällsinformation ........ 143 7.1 Nuvarande ordning .................................... 143 7.2 Funktionshindrades möjligheter att ta del av
information ............................................... 144 7.3 Förvaltningslagen stärks ............................ 146 Kommuner för alla ............................................. 149 8.1 Kommunerna i omvandling ........................ 149 8.2 Kommunallagen bör kompletteras ............... 151 8.3 Kunskapen måste öka ................................ 153 8.4 Brukarinflytande och organisationer ............ 155 8.5 Planering och utvärdering .......................... 158 8.6 Kostnader ................................................. 161
Funktionshindrade och utformningen av bostäder
och miljö ........................................................... 163 9.1 Bakgrund .................................................. 164 9.1.1 Nuvarande situation ...................... 164 9.2 Planering och byggande .............................. 166 9.2.1 Lagstiftning på plan- och byggområde ..................................................... 166 9.2.2 Krav på tillgänglighet enligt Plan- och bygglagen (PBL) och Plan- och byggförordningen (PBF) ................. 168 9.2.3 Tillämpningsbestämmelser till PBL . 169 9.2.4 Tillsyn .......................................... 171
9.2.5 EG och tillgänglighet för funktions- hindrade ....................................... 171
9.3
9.4
9.5
9.6
Bostadsanpassning ..................................... 172 9.3.1 Specialbostäder .............................. 174 Diskussion ................................................. 175 9.4.1 Utgångspunkter ............................. 175 9.4.2 Problembild ................................... 176 9.4.3 Attityder, förhållningssätt och kun-
skap ............................................. 176 9.4.4 Tillämpning av PBL ...................... 177 Förslag ..................................................... 179 9.5.1 Åtgärder för att förändra attityder
och förbättra kunskapen ................. 179 9.5.2 Åtgärder i samband med tillämpning-
en av PBL ..................................... 180 9.5.3 Roll- och ansvarsfördelning ............. 183 9.5.4 Beskrivning av tillgänglighet .......... 184 9.5.5 Länsstyrelsens roll ......................... 184 9.5.6 Ombyggnad ................................... 185 9.5.7 Granskning och uppföljning ............ 188 9.5.8 Påföljder ....................................... 189 9.5.9 Bostadsanpassning ......................... 190 Kostnader ................................................. 192
10 Kultur; medier och läromedel — viktiga vägar till delaktighet och likställighet ................................. 197 10.1 Målet står kvar — förverkligandet stärks ..... 198 10.2 Kulturinstitutionerna ................................. 201 10.3 Radio och television ................................... 204 10.4 Tidningar och tidskrifter ............................ 207 10.5 Böcker ...................................................... 209 10.6 Läromedel ................................................. 212 10.7 Upphovsrättsliga frågor .............................. 216 10.8 Förslag ..................................................... 217 10.8.1 Ansvars- och finansieringsprincipen är en naturlig utgångspunkt ........... 217 10.8.2 Kulturinstitutioner ........................ 218 10.8.3 Radio och television ....................... 220 10.8.4 Tidningar och tidskrifter ................ 222 10.8.5 Böcker .......................................... 224 10.8.6 Läromedel ..................................... 225 10.9
Kostnader ................................................. 228
11
12
Resemojligheter .................................................. 231 11.1 Inledning .................................................. 231 11.2 Anpassning av kollektivtrafiken .................. 232 11.2.1 Trafikpolitiska beslut om handikapp- anpassning .................................... 232 11.2.2 Lag, förordning och föreskrifter om handikappanpassning ..................... 233 11.2.3 Utvärdering av tio års anpassnings- arbete ........................................... 234 11.2.4 Transportrådets synpunkter på mål— grupper ......................................... 236 11.2.5 Transportrådets framåtsyitande för- slag .............................................. 237 11.3 Utvecklingen av transporters anpassning i USA och EG .............................................. 238 11.3.1 Anpassning i USA ......................... 238 11.3.2 Utvecklingen inom EG ................... 339 11.4 Diskussion ................................................. 241 11.4.1 Samma möjligheter för funktions- hindrade som för andra att resa och förflytta sig ................................... 241 11.42 En effektivare trafikorganisation i län och kommuner ......................... 242 11.5 Anpassning av färdmedel, terminaler och miljöer ...................................................... 248 11.5.1 Handikapporganisationemas föränd- ringskrav ...................................... 248 11.52 Lagstiftningen ............................... 249 11.5.3 Plan- och byggfrågomas betydelse för resandet ........................................ 251 11.5.4 Ändring i lagen om handikappan- passad kollektivtrafik ..................... 251 11.5.5 Standard på färdmedel ................... 252 11.6 Förslag ..................................................... 258 11.7 Kostnader ................................................. 262 Rätt till grundläggande telekommunikation .......... 267 12.1 Grundläggande telekommunikation — funk- tionshindrades behov .................................. 267 12.1.1 Hörselskadade och döva .................. 268 12.12 Synskadade ................................... 269 12.1.3 Rörelsehindrade ............................. 270
12.1.4 Utwecklingsstörda .......................... 270 12.1.5 Tallskadade .................................... 271 12.1.6 Perrsoner med dyslexi (läs- och skrrivsvårigheter) ........................... 272 12.1.7 ”Fllerhandikappade” ....................... 272 12.2 Nya möjligheter för telekommunikation ....... 273 12.2.1 Tellefoni ......................................... 273 12.2.2 Dattorkonferenser ........................... 273 12.2.3 Dattabaser, TeleGuide, m.m. ............ 274 12.24 Breev via Posten eller TeleGuide ...... 275 12.2.5 Lässservice per telefon ..................... 275 12.26 ISIDN ............................................ 275 12.2.7 Moibiltelefoni ................................. 276 12.28 Perrsonsökning ............................... 277 12.29 RD)S .............................................. 278 12.3 En nordiski och internationell utblick ........... 278 12.3.1 Norrdiska frågor ............................. 278 12.3.2 EGl-frågor ...................................... 279 12.3.3 Lagstiftningen i USA ..................... 280 12.4 Diskussiom ................................................. 282 12.5 Handikapputredningens förslag ................... 284 12.5.1 Belhov av en telelag ........................ 284 12.52 Anasvars- och finansieringsprincipen inonm teleområdet ........................... 284 12.53 Inrz'ättande av en telefond ............... 286 12.5.4 Fimansiering av telefonden ............. 287 12.55 Belhov av en myndighet .................. 288 12.5.6 STIATTEL ...................................... 289 12.5.7 Tilllhandahållande av teletekniska hjällpmedel .................................... 289 12.5.8 Varrudeklaration av teleterminaler 291 12.6 Kostnader .................................................. 291 13 Arbetslivets tillgäinglighet för människor med funk- tionshinder ......................................................... 295 13.1 Arbetslinjeen ............................................... 295 13.2 Utgångspunkter ......................................... 296 13.3 Arbetsmarl'knaden och människor med funk- tionsnedsätttningar ..................................... 297 13.4 Arbetslivetts tillgänglighet — vissa föreskrif-
ter ............................................................. 299
13.5 Anställningsfrämjande åtgärder i ett inter— nationellt perspektiv ..................................
13.6 Styrning och stimulans — några alternativ .. 13.7 Diskussion ................................................. 13.8 Förslag ..................................................... 13.8.1 Förberedande insatser .................... 13.8.2 Likvärdig ställning i arbetslivet ...... 13.8.3 Insatser för att stärka den enskildes förutsättningar .............................. 13.8.4 Ekonomiska incitament .................. 13.8.5 Utvärdering och forskning/utveckling
.....................................................
13.9 Kostnader .................................................
14 Diskriminering i näringsverksamhet ....................
15
14.1 Inledning .................................................. 14.2 Nuvarande ordning .................................... 14.3 Jämförelse med internationella förhållanden 14.4 Åtgärder mot diskriminering av funktions- hindrade i näringsverksamhet — en straiibe- stämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade ......................................
Bevakning av funktionshindrades likställighet med andra invånare .................................................. 15.1 Kommunernas, landstingens och statens upp- gifter för att bevaka funktionshindrades lik- ställighet med andra invånare .................... 15.1.1 Inledning ....................................... 15.1.2 Kunskapsuppbyggnad på lokal, regio-
nal och statlig nivå ........................
15.1.3 Kunskapsuppbyggnad och ansvar för insatser för funktionshindrades lik-
ställighet med andra ......................
15.2 Övervägande om en särskild handikappom- budsman ................................................... 15.2.1 Handikappombudsmannens verk- samhetsområde, uppgifter och av-
gränsningar ...................................
15.2.2 Inrättandet av en handikappombuds- man i förhållande till aktuell myndig-
hetsstruktur ..................................
302 303 306 307 307 312
319 323
324 325
329 329 329 331 332
335
336 336
337
339
340
341
347
15.3 Handikappombudsmannen som processförare 347 15.3.1 Rättsliga åtgärder till skydd mot missgynnande ................................ 347 15.32 Handikappombudsmannen och dom- stolarna ........................................ 350 15.4 Handikapputredningens förslag om handi- kappombudszman ........................................ 353 15.5 Ytterligare insatser för att bevaka funktions- hindrades likställighet med andra invånare . 356 15.5.1 Myndigheters ansvar för hela befolk- ningen .......................................... 356 15.52 Fortlöpande studier av välfärdsut-
vecklingen för svårt funktionshindra-
de .. ................................................ 357
15.5.3 Hantering av statsbidrag till handi- kapporganisationer ........................ 358 15.5.4 Uppföljning av insatser enligt förslag till LSS ......................................... 359 15.5.5 Ändrad uppgiftsfördelning — avveck- ling av Statens Handikappråd ......... 360 16 Fritid, rekreation och semester ............................. 365 16.1 Inledning .................................................. 365 16.1.1 Ett helhetsperspektiv ..................... 365 16.1.2 Några riktmärken ......................... 366 16.2 Hinder — möjligheter — utveckling ............. 367 16.2.1 Hinder .......................................... 367 16.2.2 Möjligheter — utveckling ................ 369 16.3 Övervägande-n och förslag ........................... 377 16.3.1 Allmänt ........................................ 377 16.3.2 Samverkan med handikapporganisa- tionernas verksamhet behöver ut-
vecklas .......................................... 378
16.3.3 Vissa riktade insatser .................... 378 16.3.4 Reseservice .................................... 383 16.4 Kostnader ................................................. 386
17 Arbetshjälpmedel . .............................................. 389 17.1 Allmänt ..................................................... 390 17.2 Definition av arbetshjälpmedel och person-
krets ......................................................... 390
17.3 Hjälpmedelsförslagen i huvudbetänkandet 391 17.4 Nuvarande organisation och finansiering ..... 392
17.4.1 Arbetsgivarens huvudansvar .......... 392 17.4.2 Bidrag till arbetshjälpmedel ............ 394 17.5 Ny teknik — möjligheter och drivkrafter ...... 396 17.6 Problem och kravbild ................................. 398 17.7 Förslag ..................................................... 400 17 .7.1 Den enskildes rätt till arbetshjälpme- del ................................................ 400 17.7.2 Ansvarsfördelning och tillhandahål- lande ............................................ 402 17.7.3 Ekonomiska bidrag för arbetshjälp- medel ............................................ 404 17.7.4 Utprovning och utformning av ar- betshjälpmedel ............................... 406 17.7.5 Kunskapsutveckling ....................... 406 17.8 Kostnader ................................................. 412 18 Generella och individuella insatser för invandrare med omfattande funktionshinder .......................... 413 18.1 Det gemensamma synsättet ........................ 414 18.2 Vikten av att klargöra begrepp ................... 416 18.3 Några förändringar efter vår lägesrapport 1990 ......................................................... 418
18.3.1 Nya former för statlig ersättning vid kommunernas flyktingmottagande .. 418 18.3.2 Kvotflyktingar med funktionsned- sättningar ..................................... 420 18.3.3 Tolkfrågor ..................................... 421 18.3.4 Frivilliga organisationers betydelse . 422 18.3.5 Invandrarverkets folkhälsoprogram . 424 18.3.6 Initiativ och projekt för att förena handikapp- och invandraraspekter .. 426
18.4 Handikapputredningens förslag ................... 429 18.4.1 Handikapp Välfärd Rättvisa — ett
vidgat perspektiv ........................... 429
18.4.2 Generella insatser .......................... 438 18.5 Kostnader ................................................. 440
19 Höjd åldersgräns för tillfällig föräldrapenning ...... 443 19.1 Våra tidigare förslag om föräldraförsäkring.. 443 19.2 Rätten till tillfällig föräldrapenning ............. 444 19.3 Reformbehov ............................................. 445
19.4 Personkretsen ............................................ 4417 19.5 Den nya åldersgränsen ............................... 4418 19.6 Reglerna för det förlängda stödet ................. 4419 19.7 Samordningsfrågor ..................................... 4550 19.8 Kostnader ................................................. 4560 20 Avgifter ............................................................. 4553 20.1 Allmänt .................................................... 4553 20.2 Den ekonomiska situationen för svårt funk- tionshindrade ............................................ 4544 20.21 Undersökningar om funktionshindra- des ekonomiska situation ................ 4544 20.2.2 Allmänt om skatter och avgifter och deras effekter för personer med stora servicebehov .................................. 4566 20.2.3 Förändringar av avgifter, skatter och inkomster under senare år .............. 4577 20.2.4 Analys av förändringarna ............... 4633 20.3 Närstående utredningar som arbetar med av- giftsfrågor och kostnadsersättningar ............ 4653 20.3.1 KBT-utredningens betänkande ........ 4623 20.32 Äldelavgiftsutredningens betänkan- de ................................................. 4644 20.3.3 Merkostnadsutredningens arbete ..... 466 20.4 Sätt att påverka avgiftsskillnader och kostna- der för den enskilde .................................... 4677 20.5 Förslag ..................................................... 47(0 21 Personalutveckling .............................................. 47 33 21.1 Inledning .................................................. 4733 21.2 Problembeskrivning ................................... 475 21.21 Den aktuella situationen ................ 475 21.22 Brukarna/handikapporganisationer- na ................................................ 4777 21.2.3 Brister i uppföljning och tillsyn ....... 479) 21.3 Konsekvenser för personalutveckling av han- dikapputredningens förslag ......................... 480) 21.31 Behovet av nyrekrytering ............... 480)
SGOU 199252 21.4 21.5 21.6 222
21.3.2 Behovet av ökad kompetens ............ 21.3.3 Ökade behov av samordning av de kompetensfrämjande insatserna ...... Diskussion ................................................. 21.4.1 Två olika behov av personalutveck- ling tillgodoses på delvis olika sätt .. Förslag ..................................................... 21.5.1 Förbättrade redskap för personalut- veckling ........................................ 21.5.2 Förbättrade handikappkunskaper i grundutbildningama ...................... 21.5.3 En ny, regionalt organiserad specia- list/vidareutbildning på högskolenivå med inriktning mot handikappkun- skap/habilitering ............................ 21.5.4 Fortbildning och andra kompetenshö- jande insatser ................................ 21.5.5 Brukarnas/handikapporganisationer— nas medverkan .............................. 21.5.6 Kontinuerlig och aktiv verksamhets- uppföljning .................................... Kostnader .................................................
Forskning och utvecklingsarbete (Fo U) .................. 22.1
22.2
22.3
Handikapputredningens förslag ger forsk- ningsbehov ................................................ Handikappforskning, handikapprelevant forskning och utvecklingsarbete .................. 22.2.1 Handikappforskning ....................... 22.2.2 Handikapprelevant forskning - forsk- ning inom många områden ............. 22.2.3 Utvecklingsarbete .......................... Forskningens och utvecklingsarbetets organi- sation och finansiering ............................... 22.3.1 Bakgrund ...................................... 22.3.2 Problem och utvecklingsmöjligheter 22.3.3 Handikapputredningens förslag om FoU ..............................................
480
484 487
487 488
488
488
490
493
495
496 497
499
500
503 503
504 505
505 505 508
516
22.4 Kostnader ................................................. 520
23 Finansiering och prioritering av våra förslag ......... 521 23.1 23.2
23.3
23.4 23.5
Inledning .................................................. Samhällsekonomiska aspekter på åtgärder för personer med funktionshinder ................ Vårt synsätt på finansieringen av våra för- slag .......................................................... Kostnadskalkyler över förslagen .................. Prioritering och finansiering .......................
24 Specialmotivering till lagförslagen ....................... 24.1
24.2
24.3
24.4
24.5
24.6 24.7
24.8
24.9
Förslaget till lag om ändring i regeringsfor- men .......................................................... Förslaget till lag (1993:000) om handikapp- ombudsman ............................................... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ................................................. Förslaget till lag om arbetslivets tillgänglig- het för personer med funktionshinder .......... Förslaget till lag om ändring i plan- och bygg- lagen (1987210) .......................................... Förslaget till lag om ändring i jordabalken .. Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektiv- trafik ........................................................ Förslaget till lag om ändring i förvaltnings- lagen (1986:223) ......................................... Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .
24.10 Förslaget till lag om ändring i rättegångs-
balken ......................................................
24.11 Förslaget till lag om ändring i kommunalla-
gen (1991:900) ...........................................
24.12 Förslaget till lag om ändring i skollagen
(198521100) ................................................
24.13 Förslaget till lag om ändring i lagen
(1962:381) om allmän försäkring .................
521 524 525 526 532
537 537 537 543 544 553 557 557
558 560
560 561 562
563
Särskilda yttranden 565
Bilagor
(DOI >>me
004
Kommittédirektiv ...................................... 579 Kommitténs sammansättning ..................... 591 Sekretariatets sammansättning ................... 593 Publikationer från 1989 års handikapputred- ning .......................................................... 596 Handikapporganisationer ............................ 597 Statliga organ med inriktning på vissa handi— kappfrågor ................................................. 599 Ombudsmannafimktioner ........................... 607
Det samhällsekonomiska utrymmet ............. 611
emm Ume _ l.
.. | 'iögtrill'få
wtf?-altar mål.” .?
(nät tm. moll &
l
".
|,» ii .r-ll ."
.,;
. U'l.
( _ .n PO.
Forkortmngar
ADA Americans With Disabilities Act ADL Anti-Discrimination Legislation Af Arbetsförmedling AFL Lagen om alhnän försäkring (1962z381) AMI Arbetsmarknadsinstitutet AMI-S Arbetsmarknadsinstitutet med särskilda resur- ser
AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMU Arbetsmarknadsutbildning BS 1959 års Byggnadsstadga CEMT European Conference of Ministers of Transport CIB Internationella byggforskningsorganisationen
CMT Centrum för utvärdering av medicinsk teknolo- gi, Linköpings universitet DHR De handikappades riksförbund DO Diskrimineringsombudsmannen DPI Disabled peoples international ECOSOC FN:s ekonomisk-sociala råd EES European economic space
EFS Europeiska fackliga samorganisationen
EFTA European free trade association EG Europeiska gemenskapen EMU Europeiska Monetära Unionen FA Riksföreningen AUTISM FBIS Förbundet blödarsjuka i Sverige FCC Federal Communication Commission FIMITIC Fédération Internationale des Mutiles, des In- valides du Travail et des Invalides Civils Fk Försäkringskassan FMLS Föreningen mot läs- och skrivsvårigheter FN Förenta Nationerna fotoL Lagen om rätt till fotografisk bild FoU Forskning och utveckling FRN Forskningsrådsnämnden
FUB FÖC GSA GSM HAKO
Riksföreningen för utvecklingsstörda barn, ung- domar och vuxna Text- och teckenspråkstelefonins förmedlings- tjänst
General Services Administration
Global System for Mobile Telephone
Lagen (1979:558) om handikappanpassad kol- lektivtrafik
HANDYNET Datoriserat informationssystem för funktions-
HCK HELIOS
HI HO HRF HSL HVU ILSMH
ISDN JK J 0 J uU JämO KBH KBT KHR KL KO KU LAF LAS LHR LL LO LSS
LU MBD NHR
hindrade
Handikappförbundens centralkommitté Handicapped people in the European Communi— ty Living Independent in an Open Society Handikappinstitutet Handikappombudsman Hörselskadades riksförbund Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hörselvårdsutredningen
International League of Societies for Persons With Mental Handicap
Integrated Services Digital Network Justitiekanslern
Justitieombudsmannen Justitieutskottet J ämställdhetsombudsmannen Kommunalt bostadstillägg för handikappade Kommunalt bostadstillägg
Kommunalt handikappråd Kommunallagen (1991:900) Konsumentsombudsmannen Konstitutionsutskottet Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Lagen (1982:80) om anställningsskydd Länshandikappråd
Lättläst litteratur
Landsorganisationen i Sverige
Lag om stöd och service till vissa funktions- hindrade
Långtidsutredningen 1992 Minimal brain dysfiinction Neurologiskt handikappades riksförbund
NHV NO NR NUTEK NV OCR OL
ONP OSA PBF PBL PRAO
RATS RBU
RDS RIL
RFFS RFV
RmA
RRV Rskr RSMH
SBN SCB Sfi SFS SHIA
SHR SIH
SIL
Nordiska hälsovårdshögskolan Näringsfrihetsombudsmannen Nybyggnadsregler Närings— och teknikutvecklingsverket Nämnden för vårdartjänst Optical Character Recognition
Lagen om särskilda omsorger om psykiskt ut- vecklingsstörda m fl (1985z568)
Open Network Provisions Offentligt skyddat arbete Plan- och byggförordningen (1987:383) Plan och bygglagen (1987:10) Praktisk arbetslivsorientering Post- och Teleutredningen Radiosända talsyntestidningar för synskadade Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar Radio Data System Regionsjukhuset i Linköping
Regeringsformen Riksförsäkringsverkets författningssamling Riksförsäkringsverket
Hjärt- och lungsjukas riksförbund Riksförbundet mot astma-allergi Riksförbundet för mag- och tarmsjuka Riksrevisionsverket
Riksdagsskrivelse
Riksförbundet för Social och Mental Hälsa Riksåklagaren Svensk Byggnorm Statistiska centralbyrån Svenska för invandrare Svensk författningssamling Svenska Handikapporganisationers Internatio- nella Biståndsstiftelse Statens handikappråd Statens institut för handikappfrågor inom ut- bildningsområdet Statens Institut för Läromedel
SIOS
SIV SoL SoS SoU SOU SR SRF STIL STU STA'ITEL
SVCR
SvT
SÖ TCO TF TFB TPB TU TUFFA
TÖI UHÄ UNHCR URL VMA WHO Ädel
Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige Statens invandrarverk Socialtjänstlagen (1980:620)
Socialstyrelsen
Socialutskottet
Statens offentliga utredningar
Sveriges Radio Synskadades riksförbund Stockholmskooperativet för independent living Styrelsen för teknisk utveckling Regeringens delegation för att effektivisera statliga myndigheters telekommunikation Svenska Centralkommittén för Rehabilitering (tidigare SVCK) Sveriges Television
Skolöverstyrelsen Tjänstemännens centralorganisation Tryckfrihetsförordningen Trafikforskningsberedningen
Talboks- och punktskriftsbiblioteket Trafikutskottet Teknik Upphandling För Funktionshindrade i Arbetslivet 'Iblk- och översättarinstitutet Universitets- och högskoleämbetet United Nations High Commiossion for Refugees Upphovsrättslagen Viktigt meddelande för allmänheten FN:s världshälsoorganisation Äldredelegationen
Sammanfattning
Uppdraget och utredningsarbetet
1989 års handikapputredning framlägger här sitt slutbetän- kande ”Ett samhälle för alla” (SOU 1992:52). Det är utred- ningens sjätte betänkande. Utgångspunkten för arbetet har varit situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattan- de funktionshinder samt för de små och mindre kända handi- kappgrupperna. Innehållet i våra tidigare fem betänkanden sammanfattas i ett särskilt avsnitt (1.2).
Utredningens uppdrag har omfattat både generella åtgärder för att funktionshindrade skall bli likställda med andra in- vånare och individuella åtgärder för att förbättra personliga förutsättningar och skapa ett större oberoende.
Regeringens uppdrag till oss har lämnats i direktiv (dir. 1988z53) jämte tilläggsdirektiv (dir. 1988z65 respektive 1990:24). Därjämte har till handikapputredningen överläm- nats vissa skrivelser och riksdagsuttalanden.
Vi konstaterade i vårt kartläggningsbetänkande (SOU 1990:19) betydande klyftor i välfärden mellan funktionshind- rade och andra liksom även mellan olika grupper av funk- tionshindrade, mellan olika orter i landet, mellan insatsområ- den etc. Genom hela vårt utredningsarbete har en huvudin- riktning varit att finna åtgärder som överbryggar och minskar dessa klyftor. Våra bärande principer som uttrycker kvalitets- krav och hävdar självbestämmande och inflytande, delaktig- het, tillgänglighet, helhetssyn och kontinuitet har varit vägle- dande.
Ett huvudtema för oss har varit att på olika vägar stärka självbestämmande och inflytande. Det har gällt i den dagliga livsföringen för enskilda — genom bl.a. vårt förslag om rätt till personlig assistans —— och brett över hela samhällsfältet genom bevakning av en särskild handikappombudsman.
Vi har slagit fast att varje samhällssektor måste ta sitt ansvar för att funktionshindrade på ett likvärdigt sätt med
andra skall bli delaktiga av sektorns utbud av service och tjänster. Denna uppgift skall i första hand utföras integrerat med andra uppgifter av varje aktör inom respektive samhälls- område. Finansieringen skall ske på det sätt som sektorn i övrigt finansierar sin verksamhet.
Ett medel i en sådan utveckling är en förankring av an- svars- och finansieringsprincipen. Vi har inom åtta väsentliga samhällsområden lagt förslag som stärker principens genom- slag och pekar mot en fortsatt utveckling. I flera fall har vi därför föreslagit kompletteringar till nu gällande lagstiftning. I andra fall — bl.a. avseende arbetslivets tillgänglighet — har vi föreslagit en helt ny lag.
Sammanfattningsvis har utredningsarbetets totala förslag haft inriktningen att funktionshindrade skall vara likställda med andra invånare.
I det följande redovisar vi kapitelvis det huvudsakliga inne- hållet i vårt slutbetänkande. För detaljerade uppgifter om kostnader m.m. hänvisas till respektive kapitel.
Betänkandets innehåll i korthet
Samhällsutveckling och människor med funktionshinder (kap. 2)
Vi beskriver hur dels det ökade internationella beroendet, dels förstärkningen av kommuners och regioners roll minskar sta- tens handlingsutrymme när det gäller att styra samhälls- utvecklingen.
Förutom förändringar i ekonomiska och materiella förhål- landen noterar vi värderingsförskjutningar av mera svårbes- tämd art vilka bl.a. lett till att det ömsesidiga beroendet av kollektiva nyttigheter blir ett mindre uttalat samhällsmål.
Kommunernas roll ökar i betydelse. Mer än 70 % av den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar hanteras av kommuner och landsting.
Genom den nya kommunallagen (1991:900) ökar kommu- nernas frihet att utforma både den politiska organisationen och förvaltningsorganisationen. Statens bidrag till kommuna— la finanser utvecklas till generella statsbidrag samtidigt som den kommunala beskattningsrätten begränsas.
Strukturförändringarna inom bl.a. kommunernas verksam- het leder till ökande decentralisering, målstyrning och mark-
nadstänkande. Den offentliga ekonomin ställer hårdnande krav på ökad effektivitet, rationalisering och i vissa fall ned- skärningar.
Människor med funktionsnedsättningar är i hög grad be— roende av offentlig service. Flera förändringar som nämnts tenderar att öka svårigheter och brister i funktionshindrades dagliga livsföring. Vi har också sett att detta har konsekven- ser för deras möjligheter att utöva medborgerliga rättigheter.
För att belysa olika möjligheter att stärka funktionshindra- des ställning görs en analys av den generella välfärdspoliti- kens möjligheter och problem. Särskilt uppmärksammas val- frihetsperspektivet.
Det framgår bl.a. att medborgarnas, allmänhetens, stöd för den generella välfärdspolitiken (som avser ”alla” och inte är förenad med behovsprövning) är betydligt större än för en selektiv, riktad, politik. Den generella välfärdspolitiken har också fördelar bl.a. genom en överblickbarhet och en större smidighet i administrationen.
Den generella välfärdspolitiken har emellertid vissa pro- blem som bl.a. avser ekonomiska möjligheter att förverkliga utställda löften (exempelvis sjukvård, pensioner). Därutöver medför en ökande decentralisering av offentlig verksamhet att skillnader över landet tenderar att öka.
Funktionshindrade medborgare och deras livsvillkor påver- kas av de förändringar som sker i den generella välfärden. Vi vill i våra förslag stärka enskildas ställning genom både gene— rella och individinriktade insatser och genom att fastslå att ansvaret för frågor som rör funktionshindrade skall ligga inom respektive samhällssektor. Ansvaret skall förvaltas integrerat med andra uppgifter inom respektive område eller sektor. Vi menar att detta är en nödvändig färdriktning för fortsatt ut- veckling.
Grundläggande synsätt (kap. 3) En fördjupad demokrati
Handikapputredningen ser sina överväganden och förslag som avgörande led i den process som fördjupar demokratin. Att skapa förutsättningar för och förverkliga delaktighet
och jämlikhet för människor med funktionsnedsättningar måste, med begreppens fulla innebörd, engagera hela sam- hället, också dem som inte har erfarenheter av egna funktions-
nedsättningar.
Vägledande för reformarbetet är våra bärande principer om självbestämmande och inflytande, tillgänglighet, delaktighet, helhetssyn och kontinuitet. De utgår från grundsatsen att alla människors värde är lika.
Färdriktningen
Hittills har generella tillgänglighetsaspekter i mindre om- fattning blivit föremål för överväganden och aktiv handling.
Handikapputredningen har kunnat konstatera att detta in- neburit ett lappverk där individinriktade och särskilt riktade åtgärder fått användas för att kompensera brister i generell planering. Följden blir att möjligheter till oberoende och valfri- het minskar för människor med funktionsnedsättningar. Det uppstår också stora kostnader när. bristfälligheter skall repa- reras i efterhand. Tillgängliga medel borde riktas på annat sätt, till mera bestående och välfungerande insatser.
Handikapputredningen anser att samtidiga och målmedvet- na satsningar måste ske för att tillförsäkra funktionshindrade grundläggande förutsättningar för delaktighet i samhället. Vi avser de rättigheter som vi i vårt huvudbetänkande precisera- de i en särskild lag om stöd och service till vissa funktions— hindrade (LSS) och de skyldigheter för huvudmännen som vi skärpte genom förslag till tillägg i socialtjänstlagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Satsningar måste också ske för att utveckla och säkerställa en generell tillgänglig- het och ett tydligt ansvarstagande inom varje samhällsområde för frågor som rör funktionshindrade. Våra förslag i föreliggan- de betänkande har denna inriktning och uttrycker även lag- fästa skyldigheter för huvudmän m.fl.
Fortsatt utveckling
Handikapputredningens arbete skall ses som en helhet. I takt med genomförandet av våra förslag är det angeläget med regelbundna utvärderingar —— med brukarmedverkan. De skall
utvärderingar — med brukarmedverkan. De skall ge svar på frågan om den aktuella avvägningen mellan individinriktade och generella insatser präglas av helhetssyn och är ändamåls- enlig efter brukarnas behov.
Sammanfattningsvis vill handikapputredningen genom si- na förslag stärka funktionshindrades ställning i samhället genom
— tydlig markering av ansvaret inom varje samhällsområde för frågor som rör funktionshindrade — lagstiftning och uppföljning/utvärdering av dess effekter
— ekonomiska styrmedel — attitydpåverkande insatser
— kunskapsutveckling, kunskapsspridning, kunskapsbanker.
Dessa åtgärder för oss närmare ett samhälle för alla. En för- stärkt grund skapas för fortsatt utveckling både av enskildas självbestämmande och den solidaritet som måste finnas i ett demokratiskt samhälle.
Handikapprörelsens roll (kap. 4)
Handikapprörelsen är en del av de svenska folkrörelsema och har en hundraårig historia. Handikapporganisationerna har i dag sammanlagt ca 450 000 medlemar (I bilaga 5 redovisas de organisationer som budgetåret 1991/92 erhåller statsbi- drag).
Handikapprörelsen har haft och har en stor betydelse för en aktiv reformpolitik i vårt land. Organisationerna verkar bl.a. genom att vara remissinstanser för statliga utredningar, ge- nom att delta i utredningsarbete som experter och sakkunniga och genom opinionsbildande verksamhet i direkta kontakter med företrädare för politiska organ.
Handikapputredningen anser att konsumentintressen/bru- karinflytande skall stärkas.
De förändringar som nu pågår inom kommunal organisation skapar ändrade förutsättningar för handikapprörelsens intres- sepolitiska verksamhet. Vi har betonat att detta ställer ökade krav på handikapprörelsen. Vi anser också att samhället har stor nytta av en initierad och kunnig handikapprörelse. För att rörelsen bl.a. skall kunna verka i de former som planering och
programskrivningar sker inom t.ex. en kommun har vi före- slagit en förstärkt rätt till grundläggande samhällsinforma- tion. Vidare har vi förutsatt att handikapporganisationerna som hittills skall få ett brett samhällsstöd.
Internationella utvecklingslinjer (kap. 5)
Den intemationalisering som alltmera präglar utvecklingen i Sverige berör i hög grad personer med funktionsnedsättningar. Samverkan inom EG är ett exempel men även utvecklingen utanför EG är av betydelse.
Vi har konstaterat att våra förslag inte synes strida mot nu gällande eller planerade konventioner inom EG.
Sverige bör i olika internationella organ verka för en sprid- ning av de synsätt, arbetsformer m.m. som är förankrade i svensk handikappolitik. Av särskild vikt är den helhetssyn som vi redovisat i vårt utredningsarbete. Innebörden är att varje samhällssektor har ett ansvar för tillgänglighetsskapan- de åtgärder och att invånare med funktionsnedsättningar som andra skall kunna ta del av respektive sektors utbud av varor, tjänster etc.
Genom EES-avtalet aktualiseras nya frågor som kan ha stora konsekvenser för vårt land. Vi har fimnit skäl att stärka bevakningen av handikappfrågor genom den svenska EG-dele- gationen i Bryssel. Vi menar att det finns behov av att kom— plettera delegationen med en befattning som råd för särskild bevakning av handikappfrågor. Den årliga kostnaden för den- na befattning beräknar vi till 500 000 kronor.
I kapitlet redovisar vi vissa internationella initiativ som rör lagstiftning, utveckling av standards m.m. Vi beskriver vidare handikapporganisationers ställning och arbetsformer. Vi kon— staterar i sammanhanget att det är väsentligt att skapa sam- verkansmöjligheter mellan svenska handikapporganisationer och organisationer i andra länder. Initiativ i denna riktning bör enligt vår mening stödjas — bl.a. för att främja att organisa- tioner byggs av funktionshindrade själva som ett medel för inflytande. I vårt land präglas organisationslivet och dess är- betssätt av detta synsätt. I många andra länder är handikap- porganisationer styrda av professionella grupper på ett sätt som hindrar funktionshindrade att få gehör för sina synpunk- ter, erfarenheter och kunskaper.
Funktionshindrades jämställdhet och delaktighet (kap. 6)
Ett genomgående tema i vårt betänkande är hur samhället skall kunna öppnas och bli tillgängligt för människor med funktionsnedsättningar.
Som ett medel för detta vill vi tillämpa ansvars- och finans- ieringsprincipen med innebörden att miljöer och verksamheter skall utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla människor. Kostnader för att skapa tillgänglighet ses som en självklar del av de totala kostnaderna för verksamheten och finansieras därmed som verksamheten i övrigt.
För att stärka denna princip i praktiken har vi prioriterat åtta områden som visat sig — enligt våra undersökningar och handikapporganisationernas erfarenheter — innebära risker för diskriminering och hinder för funktionshindrade. Dessa hinder leder också ofta till dyra och fiihetsinskränkande sär- lösningar.
De åtta samhällsområden som vi prioriterat och här belyser i särskilda kapitel är grundläggande sarnhällsinformation (kap. 7), den kommunala verksamheten (kap. 8), byggnaders och miljöers tillgänglighet (kap. 9), områdena kultur, medier och läromedel (kap. 10), resemöjligheter (kap. 11), telekommu- nikationer (kap. 12), arbetslivsområdet (kap. 13) samt närings- verksamhet (kap. 14).
Vi analyserar möjligheter att lagstifta om ansvars- och fi- nansieringsprincipen (af-principen) bl.a. genom programstad- gande eller diskrimineringsförbud i grundlagen. Vidare analy- serar vi effekter av ett eventuellt diskrimineringsförbud i än- nan lag.
Vi väljer dels att i regeringsformen föreslå en bestämmelse om förbud mot diskriminering i lag eller annan föreskrift på grund av funktionshinder, dels att pröva möjligheten att införa sanktionerade förbudsbestämmelser inom centrala rättsområ- den och med utgångspunkt i våra bärande principer.
I kapitlet görs en genomgång av den amerikanska lagstift- ningen med bl.a. Americans With Disabilities Act (ADA, från 1990) som förbjuder diskriminering av funktionshindrade bå- de inom offentlig och privat sektor. ADA innehåller sanktioner för att framtvinga genomförandet av de krav som lagen upp- ställer inom olika områden.
I svensk rätt har hittills i stort saknats bestämmelser av den art som finns i ADA. Våra förslag till reglering inom de av oss prioriterade samhällsområdena har emellertid denna lagstift- ning som en utgångspunkt.
Inom de tidigare nämnda åtta områdena lägger vi förslag om åtgärder som skall göra respektive sektors utbud tillgäng- ligt och därmed stärka den enskildes möjligheter till jäm- ställdhet och delaktighet. Vi föreslår rättsföljder av olika slag, vite m.m., om kraven inte uppfylls.
Rätt till grundläggande samhällsinformation (kap. 7)
Informationsfriheten och rätten att få ta del av allmänna handlingar är hörnpelare i vårt demokratiska samhälle. Rät- tigheterna gäller alla medborgare och är grundlagsskyddade.
Trots detta har funktionshindrade ofta stora svårigheter att få del av information. Det kan vara fråga om att en rullstols- bunden person inte kan ta sig in i den lokal där den allmänna handlingen förvaras. Det kan också gälla brist på tolkservice för döva, dövblinda och hörselskadade eller hinder för synska- dade att få del av en handling på ett tillgängligt medium som kassettband eller punktskrift. Vi konstaterar även att nega— tivt bemötande och ifrågasättande av funktionshindrades an- språk inte är ovanligt och ökar hindren när enskilda med funktionsnedsättningar begär information.
Trots att gällande lagstiftning skulle kunna vara tillräcklig för att garantera funktionshindrades möjligheter att få del av grundläggande samhällsinformation anser vi att erfarenheter- na tydligt pekar på behovet av ett förstärkt lagskydd. Det måste klart framgå att myndigheters (stat, kommun, lands- ting) serviceskyldigheter omfattar tillgänglighetsskapande åt- gärder för personer med funktionsnedsättningar.
Vi föreslår i detta syfte ett tillägg till förvaltningslagen med innebörden att firnktionshindrade skall ha rätt till grund— läggande samhällsinformation på ett för den enskilde lämpligt medium.
I detta förslag ingår även att den enskilde på begäran skall ha rätt att få den information anpassad som brett distribueras till allmänheten (t.ex. valinformation, ändringar i kommunala avgifter). Vidare uppmärksammar vi att information vid aku-
ta situationer (larm) måste kunna nå döva, dövblinda, svårt hörselskadade och utvecklingsstörda på ett sätt som de kan uppfatta.
Kommuner för alla (kap. 8) Genom den nya kommunallagen (1991:900) garanteras med- borgarna möjlighet till delaktighet i och inflytande över kom- muners och landstings verksamhet. Det finns emellertid inget i lagen som stärker funktionshindrades lika behandling.
Kunskap och erfarenhet som samlats under handikapput— redningens arbete har emellertid visat att det i ett skede med omfattande strukturförändringar är av stor vikt att det i lag anges att kommunerna i all sin verksamhet ser till att funk- tionshindrade får en i förhållande till andra invånare lik- värdig ställning.
För att klargöra detta föreslår vi ett tillägg till den nya kommunallagen: ”Kommuner och landsting skall i all sin verksamhet tillförsäkra funktionshindrade likställighet med invånare i övrigt”. Härmed tydliggörs kommuners och deras olika sektorers ansvar för att ge funktionshindrade ett lik- värdigt serviceutbud i förhållande till andra kommuninvåna- re. Det blir också en skyldighet att vidta behövliga tillgänglig- hetsskapande åtgärder. Dessa skall finansieras som berörd kommunal verksamhet i övrigt. Det blir en tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen.
Kommunerna skall lämna årsredovisning över sin verksam- het.
Årsredovisningen skall även omfatta kommunal verksam- het som bedrivs i form av annan juridisk person, t.ex. stiftelse eller kommunalt bolag.
Det har under vårt utredningsarbete framkommit att arbe- tet med handikappanpassning i samhället i många avseenden är eftersatt. Vi markerar kommunernas och landstingens an- svar genom att föreslå en särskild föreskrift i kommunallagen innebärande att kommunernas årsredovisning skall ge upp- lysning om vilka åtgärder för handikappanpassning som vid- tagits under året.
En sådan redovisning gör det möjligt för bl.a. handikapprö- relsen att få en summering av vad som uppnåtts. Det blir också möjligt att få information om effekterna av fattade be—
slut och i vilken utsträckning de bärande principerna som vi fastlagt förverkligats.
En målinriktad kunskapsuppbyggnad om funktionshindra- des villkor behövs inom kommunerna. Ett viktigt medel är den uppsökande verksamheten. I flera förslag har vi markerat värdet av att den genomförs regelbundet och på ett sådant sätt att den ger en god bild av såväl miljömässiga som psykosociala förhållanden och strukturinriktade frågor. Metodiken måste självfallet iaktta sekretesslagens bestämmelser.
Kommunala planer och program i frågor om tillgänglighet skall både ge uttryck för den beslutade viljeinriktningen och vara praktiska och konkreta. De skall också kunna följas upp och utvärderas på kort och lång sikt. Handikapporganisatio- nerna måste, för att kunna utöva inflytande, ges möjlighet att komma in tidigt i beslutsprocessen. Den organisatoriska for- men för samarbetet får utarbetas efter lokala förutsättningar. Det är betydelsefullt att handikapporganisationernas medver- kan fokuseras på de punkter där organisationerna besitter en speciell kompetens.
Den vikt vi lägger vid utökningen av kommunernas upp- sökande verksamhet innebär behov av tillskott av personal till en kostnad på i storleksordningen 36-55 miljoner kronor per ar.
Funktionshindrade och utformningen av bostäder och miljö (Kap. 9)
Det kan konstateras att offentlig miljö och bostäder från sena- re år har en relativt god grundläggande tillgänglighet, framför allt för rörelsehindrade, men fortfarande byggs nya lokaler med nivåskillnader/trappsteg som måste passeras. Tillgänglig- het och användbarhet för personer med nedsatt orienterings- förmåga är i allmänhet dåligt tillgodosedd. Gatu- och andra utemiljöer uppvisar ofta stora brister (trotto- arkanter, trappor, branta lutningar och dålig orienterbarhet).
Följderna av dessa brister är för enskilda bl.a. ett ökat beroende av personlig hjälp, minskad valfrihet och i vissa fall en mycket stor isolering.
Begreppen ”tillgänglighet och användbarhet” måste förenas till ett kvalitetskrav. Det räcker inte med en godtagbar till- gänglighet om den inte också ger möjlighet för enskilda att
självständigt använda miljön, verksamheten etc. I kapitlet förs en diskussion om attityder och förhållningssätt i plan- och byggprocessen, tillämpningen av plan- och bygglagen (PBL) samt ambitionsnivån för krav på tillgänglighet och använd- barhet. Handikapputredningen lägger mot denna bakgrund ett antal förslag som på kort och lång sikt skall vidareutveckla tillgänglighet och användbarhet för personer med funktions- nedsättningar.
För att garantera funktionshindrades rätt och möjligheter till delaktighet och inflytande menar vi att attityderna måste påverkas. Vi föreslår en brett upplagd informationskampanj riktad till förtroendemän, tjänstemän och allmänhet. Kostna- derna för denna beräknar vi till ca 5 miljoner kronor.
Också inom olika utbildningar måste kunskaper om funk- tionshindrades behov fördjupas. Vi föreslår därför att det anordnas fortbildning för verksamma planerare, arkitekter och projektörer om tillgänglighetsfrågor.
För att förbättra bostadsförhållandena för funktionshindra- de anser vi att det statskommunala bostadsanpassningsbi- draget skall garanteras i lag. Vi föreslår att funktionshindrade hyresgäster ges rätt att anpassa sin bostad enligt förordningen om bostadsanpassningsbidrag.
Alla som agerar i plan- och byggprocessen måste enligt vår mening iaktta vad PBL anger om översiktsplanerna. För att särskilt markera detta föreslår vi att länsstyrelsens roll för- stärks i planprocessen. Vi lägger förslag om att länsstyrelsen, utöver bevakningen av miljöers lämplighet ur hälso- och olycksrisksynpunkt, också skall ha möjlighet att pröva miljö- ers tillgänglighet och användbarhet. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelsen kan häva beslut som strider mot kraven på tillgänglighet. Boverket skall delta i processen genom att följa, utvärdera och sprida kunskap om goda exempel på han- dikappanpassning.
Den befintliga miljön utgör i dag det största problemet för tillgängligheten och användbarheten för funktionshindrade. Det gäller såväl byggnader som gatumiljöer. Vi föreslår därför att lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall göras tillgängliga och användbara för funktionshindrade. Detta gäl- ler både privata lokaler och offentligt finansierade lokaler. En genomförandetid på 15 år föreslås gälla. Kravet på handikap- panpassning bör dock inte vara helt absolut. Vi beskriver vissa
fall där det får anses vara uppenbart oskäligt att ställa kravet på anpassning inom en period på 15 år, bl.a. det fallet att den ansvarige kan komma på obestånd om anpassningen genom- förs.
Till gatumiljön räknar vi terminaler och hållplatser. Vår ambitionsnivå är att det skall vara möjligt att ta sig fram för rullstolsanvändare i gatumiljön och möjligt att orientera sig för personer med nedsatt orienteringsförmåga. För anpass- ningen av gatumiljön bör en genomförandetid på 10 år gälla.
Kraven på lokal- och gatumiljöanpassning lagfästs genom tillägg i PBL.
Med en föreslagen genomförandetid om 15 respektive 10 år beräknas kostnaderna för anpassningen per år till ca 133 mil- joner kronor vad avser offentligt finansierade lokaler och ca 100 miljoner kronor i fråga om gatumiljön. Kostnaderna för anpassningen av privata lokaler bedömer vi vara i samma storleksordning som vid anpassning av offentligt finansierade lokaler, dvs. 133 miljoner kronor per år.
Årskostnaderna för anpassning av lokaler och gatumiljö blir enligt vår bedömning störst under de inledande åren varefter de planar ut. De angivna beloppen skall alltså ses som genom- snittskostnader av de över åren varierande nivåerna.
Kultur, medier och läromedel — viktiga vägar till delaktighet och likställighet (kap. 10) Kultur
Kulturinstitutioner (lokaler och verksamhet) måste anpassas för att personer med funktionshinder skall kunna ta del av det allmänna kulturutbudet. Vissa kulturaktiviteter måste som komplettering och kompensation dessutom utformas med sär— skild tanke på behov hos exempelvis döva, dövblinda, svårt hörselskadade, synskadade och utvecklingsstörda. Vi menar att riktade åtgärder bör komma till stånd för nämnda grupper och stödjas genom engångsbidrag från staten på i storleks- ordningen 2 miljoner kronor.
Radio — TV
Nyhets- och informationsutbud förmedlas i ökad utsträckning via radio och television. Funktionshindrade ställs utanför ge-
nom stora brister i mediers tillgänglighet. Framtida avtal mellan staten och de avgiftsfinansierade företagen måste där- för kompletteras med preciserade krav på åtgärder för olika målgruppers behov. Tillgänglighetsskapande åtgärder behö— ver formuleras konkret bl.a. vad avser tid och typ av insats. Vi menar att en miniminivå på ett tillgängligt programutbud bör vara att 50 % av det dagliga nyhetsutbudet och 10 % av den egna producerade verksamheten skall vara tillgängligt före utgången av 1996. Kostnaderna för olika tillgänglighetsska- pande åtgärder — ca 4,5 miljoner kronor per år — får tas ut via avgiRer (med tidigare begrepp licensmedel).
När det gäller den nya tv-kanalen (TV 4) och eventuella ytterligare fristående tv-kanaler, bör krav på tillgänglighets- skapande åtgärder också regleras i avtal. Handikapputred- ningen föreslår därför att man i framtida koncessionsavtal mellan staten och fristående tv-företag i sändningstimmar etc. anger respektive företags åtagande med samma krav på an- passning av utbudet som ställs på de avgiftsfinansierade före- tagen. Kostnaden för detta får när det gäller de fristående tv-kanalerna bestridas via reklamintäkter.
Tidningar
Tidningar på kassett eller förmedlade på RATS för synskadade bör bli flera. Vi bedömer att tidningsbranschen nu inte har möjlighet att klara detta genom priset (enligt ansvars— och finansieringsprincipen). Statligt stöd erfordras därför under fem år varefter prövning bör ske av möjligheten att förverkliga af-principen utan att utbudet minskar för målgruppen. För att nå bl.a. utvecklingsstörda och personer med andra lässvårig- heter (t.ex. vid dyslexi) krävs tillrättalagd lättläst nyhetsin- formation. Tidningen 8 SIDOR ger en sådan bearbetad in- formation. Det krävs dock enligt utredningens mening ytter- ligare resurser för att ge tidningen en större spridning, så att upplagan och därmed intäkterna kan öka. Vi föreslår ett stat- ligt stöd orn 2,5 miljoner kronor fördelat på fem år för ut- veckling och marknadsföring av tidningen.
Böcker
Staten anslår i dag drygt 60 miljoner kronor till talboksut- givning. Merparten av detta avser Tal- och Punktskriftsbiblio- tekets (TPB) verksamhet inklusive högskolelitteraturfram- ställningen. Knappt 4 miljoner kronor avser framställningen av lättläst, s.k. LL-litteratur.
Vi menar att det krävs ökad utgivning av tal- respektive LL-böcker. Detta stöd bör finansieras via statsbudgeten också under den kommande 5-årsperioden. För att kunna nå flera funktionshindrade och öka mångfalden i utbudet börjanslagen till TPB och LL-stiftelsen emellertid räknas upp med totalt 25 miljoner kronor fördelade på en 5-årsperiod.
Läromedel
För att uppnå en likvärdig undervisnings- och läromedelssitu- ation för elever med funktionshinder föreslår vi att skollagen förtydligas avseende erforderligt anpassade läromedel, att tal- bokstillgången för synskadade grundskole- och gymnasieele- ver ökas, att ny teknik tas till vara på ett mera effektivt sätt och att läromedelsutbudet förstärks för döva och hörselskada— de och för vissa rörelsehindrade elever. Behov av läromedel för elever med stora läs- och skrivsvårigheter (dyslexi) måste en- ligt vår mening uppmärksammas genom ett särskilt uppdrag till Statens institut för handikappfrågor inom skolan (SIH).
Vi föreslår mot denna bakgrund en engångsanvisning till SIH på 4 miljoner kronor för upprustning av läromedelsen- heterna m.m. och 1 miljon kronor till TPB. Fr.o.m. den 1 januari 1995 föreslår vi ett kommunalt ansvar fullt ut för erforderligt anpassade läromedel och pedagogiska hjälpmedel till funktionshindrade elever.
Resemöjligheter (kap. 11)
Vår uppfattning är att kollektivtrafiken skall vara basen i trafikförsörjningen också för funktionshindrade. Målet skall vara att människor med funktionsnedsättningar tillförsäkras samma villkor och möjligheter att resa som andra invånare. Den enskilde skall kunna resa på egen hand även med allmän- na trafikmedel.
Vi redovisar ingående två modeller för att genomföra ett samlat ansvar för färdtjänst och kollektivtrafik.
En modell är att trafikhuvudmannen i länet ges ett lagfäst ansvar för både kollektivtrafik och färdtjänst.
En annan modell är att kommunerna och trafikhuvudman- nen i respektive län avtalar om att trafikhuvudmannen skall upphandla och samordna färdtjänst (inkl. ombesörja legitime- ring för färdtjänst).
Vi förordar i nuläget en konsekvent tillämpning av en av— talsmodell inom ramen för nuvarande regelsystem för kol- lektivtrafik, färdtjänst och sjukresor.
Erfarenheterna av avtalsmodellen skall enligt vår mening följas upp. En prövning av en lagfäst modell skall ske senast år 1996.
Kapitlet innehåller vidare bl.a. en redovisning av brister i anpassning av färdmedel, terminaler och miljöer utifrån behov vid olika fimktionsnedsättningar (även s.k. medicinska handi- kapp uppmärksammas liksom behov vid psykiska störningar).
Från firnktionshindrades synvinkel är kollektivtrafiken en helhet. Anpassning krävs i hela resekedjan. Därför anser vi att lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik (HA- KO) skall kompletteras med en föreskrift som hänvisar till våra förslag i plan- och bygglagen om handikappanpassning inom en tioårsperiod av gatumiljöer, hållplatser och termina- ler.
Vidare anser vi med utgångspunkt i vårt synsätt att be- greppet resenär med funktionshinder bör användas genom- gående i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik i stället för ”handikappade”.
Olika trafikmedel och behov av tillgänglighetsskapande åt- gärder behandlas utförligt (bussar, spårbundna fordon, för- ortståg, regional tågtrafik, flyg m.m.) och krav uppställs på tidsrymder och omfattning beträffande genomförandet av oli- ka åtgärder.
För bussar i linje- och beställningstrafik föreslås en period på ca 15 år (mellan 1995—20 10) för tillgänglighetsanpassning. Den årliga merkostnaden beräknas till 130 miljoner kronor. För loktågvagnar räknar vi med en genomförandeperiod på 1-15 år vilket ger en årlig kostnad på 9 miljoner kronor under de första fem åren och 1,5 miljoner kronor de följande tio åren.
Kostnader för anpassning av förortståg bedöms vara 3 miljo-
ner kronor per år mellan 1997—2002 och 1,5 miljoner kronor t.o.m. år 2012, för spårvagnar 9 miljoner per år mellan 1997—2002. Under åren 2002-2012 beräknas merkostnaden avseende spårvagnar till knappt 10 miljoner kronor per år. När det gäller lyftanordningar på flygplatser föreslås en engångs- investering på 3 miljoner kronor, vilket innebär att samtliga flygplatser i Sverige som saknar nosbryggor har lyftar in- stallerade senast två år efter att våra förslag i denna del trätt i kraft. Sammantaget uppgår merkostnaden för redovisade insatser till 150 miljoner kronor per år under de första fem åren och till 140 miljoner kronor per år mellan åren 2002—2012. Handikappombudsmannen föreslås ha uppgiften att bevaka efterlevnaden i dessa sammanhang och kunna påtala om ex- empelvis tidsgränser för uppnådd anpassning ej hålls.
Rätt till grundläggande telekommunikation (kap. 12)
Teleteknikens utveckling innebär stora, i vissa fall unika, möjligheter till ökad delaktighet för människor med funk- tionsnedsättningar. Vi betonar att grundläggande telekommu— nikation för funktionshindrade omfattar långt mer än en fun- gerande telefonitjänst. I begreppet bör också beaktas hur tele- kommunikation i kombination med datateknik kan underlätta vardagliga uppgifter, sociala kontakter m.m. och dessutom vara mycket betydelsefull för enskildas (och anhöri- gas) trygghet.
Redan vid det traditionella bruket av telefonitjänster har funktionshindrade merkostnader i förhållande till andra med- borgare. Ett av flera exempel är att samtal via texttelefon tar 3-10 gånger längre tid än motsvarande muntliga samtal, vil- ket ger betydande telefonräkningar.
Vi lägger förslag med syfte att dels ta tillvara nya tekniska landvinningar, dels ekonomiskt underlätta för enskilda med funktionsnedsättningar att ha tillgång till grundläggande te- lekommunikation på lika villkor som andra. Funktionshindra- de skall inte betala mer än andra för teletjänster.
Vi konstaterar att den vanliga telefonitjänsten under över- skådlig tid kommer att vara dominerande men att utrust-
ningen på flera punkter skulle kunna göras mer lättillgänglig och användbar.
S.k. datorkonferenser har visat sig öppna många nya kon- taktvägar för personer med omfattande funktionsnedsättning- ar. Vidare beskriver vi ett antal nya tjänster (TeleGuide, läs- service per telefon, digital överföring av tal, bild och text (ISDN), mobiltelefoni m.fl.) som har stora utvecklingsmöjlig- heter och kan få avgörande betydelse för enskildas (och i vissa fall anhörigas) dagliga livsföring.
Företagen på teleområdet har i alltför liten omfattning be- aktat funktionshindrades behov. Det krävs enligt vår mening såväl lagstiftning som stimulansåtgärder för att få förändring- ar till stånd.
Vi föreslår att det i den telelag som nu förbereds tydligt skall framgå allas lika rätt till grundläggande telekommunikation. Den särskilda telemyndighet som inrättas fr.o.m. den 1 juli 1992 skall enligt vår uppfattning ha uppgiften att bl.a. grans- ka och följa hur funktionshindrades behov av telekommunika- tion tillgodoses.
Vi förordar beträffande ansvars— och finansieringsprincipen (af-principen) på teleområdet dels en enskild, dels en kollektiv tillämpning.
Med enskild tillämpning av af-principen menar vi att re- spektive teleoperatör så långt möjligt skall anpassa sin verk- samhet till funktionshindrades behov. Det skall ske inom nor- mala affärsmässiga hänsyn och tillgänglighetsskapande åt- gärder skall bekostas av operatörerna.
Med en kollektiv af-princip avser vi att operatörer tillsam- mans skall svara för varandras, samhällets och enskildas kost- nader inom området. Detta sker genom en särskilt inrättad telefond som vi föreslår.
Telefonden skall kunna lämna stöd till:
— enskilda för anskaffning av dyr telekommunikationsutrust- ning — enskilda för dagliga merkostnader som avser telekommuni- kation — forskning och utveckling inom området med särskild in- riktning på funktionshindrades behov — operatörer och företag som erbjuder service för funktions- hindrade (t.ex. förmedlingstjänst).
Telefonden byggs upp genom att alla teleoperatörer betalar en årlig avgift till fonden i proportion till operatörernas respekti- ve omsättning.
Tillhandahållandet av teletekniska hjälpmedel till enskilda skall underlättas genom att landstingens rehabiliterings- och hjälpmedelsverksamhet blir skyldig att bistå med behovsut- redningar och i förekommande fall med en rekvisition som medger att den enskilde kan få ersättning från telefonden för inköp av utrustning. Vid behov föreslås landstingen bistå med inköp och installation av teletekniska hjälpmedel. Landsting- ens merkostnader föreslås då täckas via telefonden.
För att förstärka möjligheter till överblick över ett stort och komplicerat utbud föreslår vi införandet av frivillig varudekla— ration av teleterminaler (eventuellt på nordisk bas).
Sammantaget beräknar vi kostnader för olika insatser för grundläggande telekommunikation för enskilda till 58 miljo— ner kronor per år. Tillsammans med beräknade kostnader för FoU (15 mkr), texttelefoner (61 mkr) och telehjälpmedel (22 mkr) ger detta ett medelsbehov för telefonden motsvarande 156 miljoner kronor per år under de närmaste åren.
Arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder (kap. 13) Enskilda arbetsgivare har en mycket hög grad av handlings— frihet vid valet av personer som skall erbjudas anställning. Arbetsrättslig lagstiftning innehåller endast ett mindre antal regler som tar sikte på att främja arbetsmöjligheter för männi- skor med funktionsnedsättningar. Dessutom värnar dessa reg- ler i huvudsak om dem som redan har anställning.
I vissa andra länder tillämpas i varierande utsträckning kvotsystem för att bereda funktionshindrade tillträde till ar- betslivet. I Sverige finns inte sådana system. I gengäld har vi en bred arsenal av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som skall stärka enskildas förutsättningar (vägledning, AMI, Samhall, lönebidrag m.m.).
N är det gäller styrande eller stimulerande anställnings— främjande åtgärder analyserar vi i kapitlet tre alternativa former som också kan kombineras:
a) lönesubventioner b) kvotsystem 0) andra ekonomiska incitament för arbetsgivare.
Lönesubventioner utgår numera i form av ett nytt flexibelt lönebidrag vilket fastställs till sin nivå efter förhandling mel- lan arbetsförmedling och arbetsgivare.
I ett försämrat arbetsmarknadsläge är risken stor att arbets- förmedlingen dels måste erbjuda högre bidragsnivåer för att få till stånd anställningar, dels måste använda lönebidrag för personer som annars skulle ha fått anställning på den reguljä- ra arbetsmarknaden utan lönestöd.
Handikapputredningen betonar starkt behovet av uppfölj- ning av de nya flexibla lönebidragen och deras effekter på anställningsmöjligheter för utredningens personkrets.
Kvotsystem skulle innebära att arbetsgivare åläggs att ha en viss andel anställda med funktionshinder. Erfarenheter från andra länder är inte odelat positiva bl.a. på grund av att det är svårt att inordna mindre arbetsgivare i systemet och att man därmed går miste om många lämpliga arbetstillfällen. Det är också risker för negativa attityder mot dem som fått anställning genom kvotförfarande.
Handikapputredningen anser därför att införande av even- tuella kvotsystem måste komma i andra hand. Vi är dock inte helt främmande för en förnyad prövning av denna möjlighet anpassad efter svenska förhållanden.
Andra ekonomiska incitament skulle innebära att arbetsgi- vare får påtagliga konsekvenser av sin rekryteringspolitik. T.ex. skulle arbetsgivare som anställer personer med funk- tionshinder kunna få minskade arbetsgivaravgifter medan andra som inte anställer skulle få högre avgifter.
Enligt handikapputredningen är det positivt att utveckla ekonomiska incitament och styrmedel. Mycket stor omsorg måste dock ägnas åt att utveckla system som har tydliga och enkla regler för avgiftsnivåer etc.
Handikapputredningen redovisar förslag om att följande områden snarast måste utvecklas för att som helhet stärka anställningsfrämjande åtgärder för personer med funktions— nedsättningar:
— förberedande insatser
— likvärdig ställning i arbetslivet — insatser för att stärka den enskildes förutsättningar — ekonomiska incitament.
Inom dessa områden föreslår handikapputredningen bl a ett system med lagstadgad skyldighet för arbetsgivare med ett visst minsta antal anställda (förslagsvis 25) att tillhandahålla praktikplatser för personer som avses i personkretsen för den nya lagen, LSS. Arbetsgivares skyldighet föreslås regleras i en ny lag om arbetslivets tillgänglighet (se nedan).
Vid en eventuell förändring av arbetsförrnedlingsmonopolet måSte enligt handikapputredningen även nya tillkommande arbetsförmedlingar, vid sidan av den offentliga, ha en lagfäst skyldighet att biträda funktionshindrade.
Arbetsmarknadsinstituten med särskilda resurser föreslås utifrån ett helhetsperspektiv kunna erbjuda personer med om- fattande fimktionsnedsättningar inslag av grundrehabilite- ring.
Handikapputredningen föreslår vidare en helt ny lagstift- ning om arbetslivets tillgänglighet för människor med funk- tionsnedsättningar. Enligt förslaget ställer lagen krav på arbetsgivare att vidta såväl generella som individuella åtgärder för att främja an- ställnings— och arbetsmöjligheter för personer med funktions- hinder. Lagen fastställer även att arbetsgivare inte får miss— gynna en arbetstagare eller arbetssökande på grund av dennes funktionshinder. Lagen skall ses som en pluslag i förhållande till befintlig arbetsrättslig lagstiftning och är en praktisk till- lämpning av af-principen.
Ekonomisk kompensation för merkostnader vid tillgänglig- hetsskapande åtgärder bör på sikt finansieras inom sektorn som helhet via exempelvis arbetsgivaravgift, men i nuläget över statsbudgeten. Kraven innebär bl.a. att den enskilde vid behov skall ha tillgång till arbetshjälpmedel/arbetsbiträde. Det ställs enligt lagförslaget också krav på arbetsgivaren att t.ex. anpassa introduktion, utbildning m.fl. liknande insatser inom ramen för personalutveckling.
Lagförslaget innehåller sanktionssystem mot arbetsgivare som missgynnar arbetssökande eller arbetstagare på grund av hans eller hennes funktionshinder.
Lagen föreslås ersätta den nuvarande främjandelagen. Utöver ovan nämnda insatser vill vi också stärka förut- sättningarna att ”starta eget” genom höjt ekonomiskt stöd. Vi föreslår en försöksverksamhet med s.k. ”supported employ- ment”. Vidare föreslår vi en utvärdering (år 1993) av effekter för svårt funktionshindrade av sjuklönereformen från 1992.
Vi lägger även förslag om en särskild professur i metodikut- veckling rörande arbetslivets tillgänglighet för funktionshind- rade.
Kostnader för våra förslag rör främst de statliga arbets- marknadspolitiska anslagen. Flertalet av de personer som be- rörs av förslagen uppbär förtidspension/sjukbidrag och skall genom förverkligandet av våra förslag få tillgång till aktiva rehabiliterande åtgärder. Dessa motsvarar kostnadsmässigt dagens kostnader för KBT— och socialförsäkringssystemet. De kostnader som uppkommer vid genomförande av övriga åt- gärdsförslag är 30 miljoner kronor per år under tre år för högre stöd vid ”starta-eget” och försöksverksarnhet med ”supported employment samt 1,5 miljoner kronor per år för forskning.
Diskriminering i näringsverksamhet (kap. 14)
Genom media, erfarenheter från enskilda och handikapporga- nisationer har handikapputredningen tagit del av många ex- empel på diskriminerande bemötande av människor med funktionsnedsättningar.
Det finns för närvarande inte några lagbestämmelser som skyddar funktionshindrade mot diskriminering i näringsverk- samhet.
Vi anser att samhället mycket tydligt måste ta avstånd från olika slag av fördomsfullt uppträdande mot funktionshindra- de. Från principiella synpunkter är det viktigt att samhället verkningsfullt stöder den som missgynnas på grund av funk- tionshinder.
Vi föreslår därför ett skydd mot diskriminering av funk- tionshindrade genom att det införs en möjlighet att väcka allmänt åtal i de fall en person diskrimineras på grund av funktionshinder. Bestämmelsen bör införas som tillägg till sfadgandet om olaga diskriminering i brottsbalken (16 kap. 9 9).
Vårt förslag har stor räckvidd. Som exempel på när be-
stämmelsen kan bli tillämplig kan nämnas att en funktions- hindrad person nekas tillträde till en restaurang med hän- visning till funktionshindret och att en funktionshindrad inte ges möjlighet att använda ett allmänt färdmedel på samma villkor som andra människor. Olaga diskriminering kan också vara att en näringsidkare inte anpassat teknikstyrd service så att firnktionshindrade kan använda den (t.ex. bankomat, tele- fonkiosk).
En diskriminerande handling kan också vara uttalande, åtbörd, våldshandling m.m. Bestämmelsen i brottsbalken om- fattar endast sådana situationer där någon uppsåtligen miss- gynnar en person genom att behandla honom mindre för- månligt än andra. Straffet för sådan olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst ett år.
I fråga om tillgänglighet till lokaler till vilka allmänheten har tillträde har föreslagits ändringar i PBL (se kap. 9). Att inte anpassa en lokal eller gatumiljö så att en person med funktionshinder kan få tillträde är inte att anse som straffbar diskriminering. Enligt handikapputredningens förslag kan i sådana situationer handikappombudsmannen med stöd av plan- och bygglagen utfärda föreläggande och sätta ut vite för att framtvinga tillgänglighet.
Förbudet mot diskriminering gäller även den som är an- ställd i näringsverksamhet och den som är anställd i allmän tjänst i stat eller kommun.
Vi anser det viktigt att handikappombudsmannen inom ra- men för sin uppgift följer utvecklingen och att ombudsmannen har möjlighet att på den enskildes vägnar väcka åtal om olaga diskriminering i de fall åklagare inte gör detta.
Bevakning av funktionshindrades likställighet med andra invånare (kap. 15)
Varje samhällssektor har ett ansvar för att bevaka frågor som rör funktionshindrade och deras villkor. Dessa uppgifter skall förvaltas och utvecklas integrerat med sektorns övriga upp- gifter. Vi anser att det är otillräckligt att bevakning, utveck- ling etc. enbart skall ske genom myndigheter med särskild inriktning på handikappfrågor. Fördelen hos dessa myndig- heter är möjligheten att hålla en hög samlad kompetens i sakfrågorna. Det föreligger dock betydande risk för att andra
inom respektive sektor ”friskriver” sig från sitt ansvar. Där- igenom uppstår oönskade särlösningar.
Vi har därför även sett behov av en kraftfull funktion som brett över hela sarnhällsfältet kan följa efterlevnaden av lagar m-m. och särskilt uppmärksamma att funktionshindrade inte missgynnas. Vi har föreslagit inrättande fr.o.m. den 1 juli 1993 av en särskild ombudsman, en handikappombudsman, som dels skall ha en rådgivande och en upplysande funktion, dels en roll som granskare och utvärderare av gällande lag- stiftning på området.
Handikappombudsmannen skall vidare vara en garant för funktionshindrades rättigheter i samhället och kunna verka brett över hela sarnhällsfältet. För att kunna fylla denna upp- gift bör ombudsmannen i samspel med organisationer och myndigheter sträva efter att öka insikten om gällande regler och värderingar som dessa bygger på samt initiera föränd- ringsprocesser för att framhäva fimktionshindrades intressen.
Ombudsmannens uppgifter är både generella och individu- ella.
Till de förra hör att genom överläggningar med statliga och kommunala myndigheter, företag och organisationer m.fl. främja funktionshindrades möjligheter att nyttja allmän och enskild verksamhet på ett sätt som leder till delaktighet och jämlikhet. Ett underlag för sådana överläggningar är bl.a. de välfärdsstudier som vi föreslår skall utföras av SCB med sär- skild inriktning på levnadsvillkor för svårt funktionshindrade (se nedan).
Till de individuella uppgifterna hör att ge råd och upp- lysningar till enskilda om hur de skall kunna ta till vara sin rätt, vem de skall vända sig till etc.
Vi föreslår i vissa hänseenden en processförande roll för ombudsmannen som dock inte skall verka som enskildas ”ad- vokat”. Vi menar att ombudsmannen på eget initiativ skall ha möjlighet att företräda den enskilde i ärenden som är be- tydelsefulla för rättstillämpningen. På så sätt får ombudsman- nen ytterligare ett medel att följa hur gällande lag fungerar.
Detta kräver ingående överväganden inom varje samhälls- område. Vi har efter sådana överväganden föreslagit lösningar som i vissa fall skiljer sig från varandra avseende de av oss prioriterade åtta områdena. Inom två områden — arbetslivs- och näringsverksamhetsområdena — föreslår vi i detaljerade
bestämmelser förbud mot diskriminering av funktionshindra- de. Vi föreslår även rättsföljder i detta sammanhang. Inom dessa områden får handikappombudsmannen en processföran- de roll i mål och ärenden av betydelse för rättstillämpningen. I fråga om arbetslivsområdet föreslår vi att handikappombuds- mannen skall kunna företräda den enskilde om det annars finns särskilda skäl.
Inom vissa andra områden föreslår vi att handikappom- budsmannen skall följa efterlevnaden av bl.a. tidsgränser för att förverkliga av oss föreslagna tillgänglighetsskapande åt- gärder. Vi föreslår i dessa sammanhang att handikappom- budsmannen genom vitesföreläggande skall kunna fram- tvinga åtgärder.
Ombudsmannens ansvar och befogenheter har vi angett i ett förslag till lag om handikappombudsman.
I kapitlet redovisas även andra förslag för att bevaka funk- tionshindrades likställighet med andra.
Vi föreslår att SCB får ett särskilt uppdrag att fortlöpande följa välfärdsutvecklingen för svårt funktionshindrade och att materialet skall ställas till huvudmännens, brukarorganisa- tionernas, handikappombudsmannens m.fl. förfogande.
Statsbidragshanteringen avseende bidrag till handikappor— ganisationema knyts till Socialstyrelsen och de administrati- va uppgifter styrelsen redan har rörande dessa bidrag.
En ändrad uppgiftsfördelning med tydligare ansvar för varje samhällssektor leder till förslag om avveckling av Statens Handikappråd (SHR) från den 1 juli 1993.
De nya kostnader som blir följden av att inrätta en handi- kappombudsman, ca 5 miljoner kronor per år, räknar vi med skall täckas av det anslag som nu utgår till SHR.
Fritid, rekreation och semester (kap. 16) Handikapputredningens överväganden och förslag om fritid, rekreation och semester för personer med omfattande funk- tionsnedsättningar redovisas i detta och i tre av utredningens tidigare betänkanden. Tillsammans bildar förslagen en helhet.
Enskildas uppfattningar om innehållet i en rik fritid, re- kreation och semester skiftar. Handikapputredningen har där- för sett som sin huvuduppgift att försöka skapa rättvisa förut- sättningar för valfrihet och möjligheter att tillgodose olika
intressen. Fritid, rekreation och semester har för många med svåra funktionsnedsättningar en större betydelse i den in- dividuella situationen än för andra när det gäller välbefinnan- de, hälsa och livskvalitet.
Vi menar att de Viktigaste stegen för att förbättra möjlig- heter till fritid, rekreation och semester för svårt funktions- hindrade är
—— en fast förankring och ett förverkligande av ansvars— och finansieringsprincipen för tillgänglighetsskapande åtgärder — ett genomförande av individinriktade förslag i vårt huvud- betänkande (SOU 1991:46), särskilt insatser enligt förslaget till lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS — vissa kompletterande insatser som vi föreslår i detta kapitel, bl.a. om anläggningar för rekreation och semester och rese- service
— en uppföljning och bevakning av planering och genomföran- de av insatser som främjar funktionshindrads likställighet med andra, genom dels olika myndigheters uppföljningsan- svar, dels den av oss föreslagna särskilda handikapp- ombudsmannen.
Vi lägger förslag om statligt ekonomiskt stöd till anläggningar för rekreation och semester vilka har hela landet som upp- tagningsområde. Vi menar dock att denna fråga åter bör prö- vas under senare delen av 1990—talet. Syftet bör vara att finna former för ett kommunalt stöd till verksamheten.
Vi föreslår vissa riktlinjer för det statliga driftbidraget till rekreationsanläggningar i nuläget. Allmänt gäller att männi- skor med funktionshinder likt andra gäster betalar vad gängse pensionatsvistelser kostar. Merkostnaden för anläggningens extra utrustning och service kompenseras. I kapitlet redovisas detaljerade förslag till beräkningsgrunder för bidraget som byggs upp av olika komponenter.
Service vid resor behöver förstärkas i flera led. I detta kapi- tel tar vi bl.a. upp att researrangörer med stöd av ansvars— och finansieringsprincipen bör åläggas skyldighet att informera om sina aktiviteter på ett sätt som är tillgängligt vid olika funktionsnedsättningar. En första åtgärd är att resebran- schens intresseorganisation uppmärksammas på behovet. Dessutom föreslår vi att Handikappinstitutet och Konsument-
verket får ett särskilt uppdrag att vidareutveckla detta förslag till en skyldighet.
Vi anser även att varudeklarationer på resor (framför allt utomlands) skall göras på ett sätt som tydligt anger grad och art av handikappanpassning. Konsumentverket bör få i upp- drag att bereda frågan ytterligare tillsammans med Handi— kappinstitutet, företrädare för resebranschen och med med- verkan av handikapporganisationerna. Särskild uppmärksam- het bör ägnas behoven hos människor med svåra funktionsnedsättningar.
Vi menar vidare att det befintliga utbudet behöver kom- pletteras med resor som till tempo, aktiviteter m.m. är an- passade efter behov vid olika funktionshinder. Här gäller även att stor uppmärksamhet måste ägnas utvecklingen av s.k. teknikstyrd service så att den inte skapar nya hinder. Konsu- mentverket och Handikappinstitutet ges uppdraget att hos resebranschen verka för att reseutbudet kompletteras.
De merkostnader för anpassningsåtgärder som uppkommer för arrangörer bör med stöd av ansvars- och finansierings- principen fördelas på samtliga resenärer.
För enskilda uppstår kostnader för t.ex. personlig assistans. För att möjliggöra rekreationsresor för människor med person- lig assistans enligt LSS måste särskilda möjligheter finnas för extra merkostnadsersättning. Ett första steg är att den en- skilde skall kunna ha minst en veckas årlig rekreationsvistel- se med personlig assistans fullt ut. Vi föreslår ett stöd på en nivå av 55 miljoner kronor.
Vårt förslag om ekonomiskt stöd till vissa anläggningar för rekreation innebär en höjning av statsbidraget i fråga med 4,5 miljoner kronor per år från nuvarande nivå.
Arbetshjälpmedel (kap. 17)
Det finns i dag inga föreskrifter om arbetshjälpmedel på ar- betsmiljöområdet. Arbetsgivare har visserligen arbetsmiljö- och anpassningsansvar samt ett förstahandsansvar för arbets- livsinriktad rehabilitering, men det saknas ett uttalat ansvar att tillhandahålla arbetshjälpmedel. Arbetsmarknadsmyndigheter skall i första hand lämna bi- drag för arbetshjälpmedel till arbetslösa med funktionshinder och till arbetshjälpmedel under de första sex anställnings-
månaderna. Försäkringskassan kan ge bidrag till arbetshjälp- medel åt anställda.
För den enskilde kan det uppstå svårigheter genom att ansvaret för olika slags hjälpmedel är fördelat på flera och att det är svårt att få lättillgänglig och aktuell information om bl.a. arbetshjälpmedel.
För arbetsgivare innebär en anställning av personer med hj älpmedelsbehov dels merkostnader, dels behov av att söka ny kunskap inom områden som han/hon inte omedelbart bemäst- rar.
För samhället uppstår genom det uppdelade ansvaret för hjälpmedel respektive arbetshjälpmedel problem att fullt ut utnyttja samordningsmöjligheter mellan olika sektorer (sjuk- vård, arbetsmarknad).
Därutöver kan decentralisering innebära risk för att special- kunskaper urholkas. Den ekonomiska pressen skapar också osäkerhet om möjligheter att tillgodose behov av avancerade tekniska hjälpmedel etc. Behovet av att stärka samverkan understryks sålunda av flera skäl.
Vi formulerar mot denna bakgrund övergripande krav rö- rande arbetshjälpmedel:
— bättre tillgång till adekvata, moderna och effektiva arbets- hjälpmedel för att hävda arbetslinjen för Vår målgrupp
— starkare krav/incitament för arbetsgivare att se till att ar- betshjälpmedel finns
— tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna samt få och enhetliga kontaktytor som ger rationell ärendehantering m.m. —— lättillgängligt kunskapsstöd för brukare och arbetsgivare — stärkta drivkrafter för forskning och utveckling inom hjälp- medelsområdet.
Vi föreslår att tillhandahållandet av arbetshjälpmedel regle- ras i den av oss föreslagna lagen om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder. Arbetsgivare föreslås bli skyldiga att se till att det finns arbetshjälpmedel som gör att arbetstagare med funktionshinder kan utföra sitt arbete. Han- dikappombudsmannen skall bevaka enskildas rätt till arbets- hjälpmedel och kan i principiellt viktiga fall av missgynnande
eller om särskilda skäl föreligger föra enskilda ärenden till arbetsdomstolen.
Den nuvarande ansvarsfördelningen beträffande bidrag m.m. till arbetshjälpmedel skall bestå men renodlas. Möjlig- heter till samverkan bör utnyttjas bl.a. för gemensam policy mellan aktörerna i dessa frågor. Vi menar att de lokala sam- verkansgrupperna hos försäkringskassorna är ett lämpligt fo— rum för behandling av hithörande frågor.
Vi uppmärksammar särskilt förhållandet när enskilda har sjukdomar som successivt ger försämringar (progredierande tillstånd). Hjälpmedelsbehov kan aktualiseras i ökande grad. Försäkringskassans möjligheter att ge bidrag till arbetsgivare när en anställds behov av hjälpmedel uppkommer vid pro- gredierande sjukdomar/funktionsnedsättningar bör öka och motsvara möjligheter till bidrag vid nyanställning. Vi beräk— nar merkostnaderna till 15-20 miljoner kronor per år.
Vi menar Vidare att personer med omfattande funktionsned- sättningar utan kostnad skall få hjälp av arbetsmarknads— institut med särskilda resurser (AMI-S) även i de situationer när personer inte är arbetslösa. För denna insats beräknas en årlig merkostnad på 2-3 miljoner kronor.
Vi anser att en stärkt och spridd modern teknik för att utveckla nya arbetshjälpmedel medför att fler funktionshind— rade får arbete. Vi föreslår därför en kraftfull utvecklingsin- sats med hjälp av Arbetsmiljöfonden och centrumbildningar/ kunskapscentra. För detta avdelas 75 miljoner kronor årligen under en 5-årsperiod från Arbetslivsfonden.
Arbetsmiljöfonden bör inom arbetslivsområdet få medel att skapa ett sammanhållet program om arbetshjälpmedel, ar- betsplatsutformning och arbetsmiljö för funktionshindrade etc. Inom programmets ram bör t.ex. arbetsmiljöinstitutet stärka sin forskning på området.
Företagshälsovårdens insatser som expertresurs bör främjas och fördjupad kompetens byggas upp inom handikappområdet.
Generella och individuella insatser för invandrare med omfattande funktionshinder (kap. 18) Vi menar att ansvar och skyldigheter som åligger verksam- heter för t.ex. habilitering, rehabilitering, stöd och service skall fullgöras med det mått av individualisering som alltid
krävs oavsett om den enskilde har s.k. invandrarbakgrund. Former för bemötande, kunskaper och erfarenheter måste ut- vecklas för att säkra att ansvar och skyldigheter inte luckras upp när enskilda har behov av språklig eller annan assistans för att få tillgång till behövligt stöd.
I kapitlet görs en genomgång av förändringar som skett i frågor som vi tog upp i Vårt kartläggningsbetänkande (SOU 1990:19): Nya former för statlig ersättning Vid kommunernas flyktingmottagande, kvotflyktingars situation, projekt om flyktingbarn m.m.
Vi konstaterar vidare att människor med invandrarbak- grund utifrån sina behov till följd av omfattande funktionsned- sättningar ingår i målgruppen för tidigare förslag i huvudbe- tänkandet. Det innebär att deras situation kan förbättras ge- nom en utvecklad uppsökande verksamhet, planering och information enligt vårt förslag om tillägg till SoL. Habilitering och rehabilitering som stärks av oss genom tillägg till HSL ger också förbättringar liksom de särskilda rättigheter som kan erbjudas med stöd av den nya lagen LSS. Vi markerar i alla dessa sammanhang behovet av åtgärder som underlättar kom- munikation mellan enskilda och företrädare för olika stöd- och serviceverksamheter: tolkhjälp, flerspråkig service, undervis- ning i svenska som tar hänsyn till behov av tillgänglighets- skapande åtgärder, kontaktperson, personlig assistans m.m.
Handikapputredningen förutsätter att Socialstyrelsen inom ramen för sitt uppdrag att följa genomförandet av den nya lagen, LSS, också bevakar frågor som rör kompletterande in- satser för personer med invandrarbakgrund.
Vidare föreslås att ett kunskapscenter skall ha särskilda uppgifter att samla kunskap och utveckla metodik inom om- råden som avser enskilda med dubbla minoritetsvillkor, dvs funktionsnedsättning och invandrarbakgrund.
Staten föreslås utge ersättning till kommuner för särskilda insatser enligt LSS (under samma tidrymd som vid nuvarande s.k. särskilda ersättning). Statens kostnad bedömer vi blir 5-8 miljoner kronor per år. Synkronisering av individuella planer (dels enligt LSS, dels enligt regler för ersättning vid flykting- mottagande) bör ske och närmare utvecklas sedan pågående utvärderingar av schablonbidrag m.m. utförts av Statens In- vandrarverk (SIV) och Svenska kommunförbundet.
Förändringar som resultat av pågående beredning i rege- ringskansliet av asylfrågor bör vidtas med särskild hänsyn till personer med omfattande funktionshinder. Förtydligande pro- gramskrivning angående bl.a. tillgång till hjälpmedel föreslås ske i ett samarbete mellan Socialstyrelsen, Landstingsförbun— det och SIV.
Höjd åldersgräns för tillfällig föräldrapenning (kap. 19)
Genom stöd och service av skilda slag är det möjligt för många barn med funktionsnedsättningar och deras familjer att leva som andra som inte hindras av sjukdom eller funktionshinder. Ungdomar med funktionsnedsättningar flyttar hemifrån som andra unga osv. För många familjer är dock, trots insatserna från samhällets sida, det enda realistiska alternativet att den unge bor kvar i hemmet till dess att hela skolgången är slut- förd.
Vi anser att det finns behov av att höja åldersgränsen för rätt till tillfällig föräldrapenning. Vi anser att denna höjning bör omfatta samma personkrets som den som gäller för rätt till tillfällig föräldrapenning för barn mellan 12-16 år. Den nya åldersgränsen enligt vårt förslag anknyter till de rättigheter som finns för Vissa funktionshindrade att få gymnasial ut— bildning. För elever med utvecklingsstörning gäller rätt till gymnasial utbildning till utgången av vårterminen det kalen- derår då de fyller 21 år. Svårt rörelsehindrade ungdomar har också rätt till gymnasial utbildning i samma utsträckning. Om det behövs för att slutföra utbildningen gäller rätten till gymnasial utbildning för dessa grupper elever till utgången av vårterminen det år eleven fyller 23 år.
För föräldrar till utvecklingsstörda och svårt rörelsehindra- de barn anser vi att det är motiverat med en särlösning. Föräldrapenningen kan då utgå till utgången av Vårterminen det år eleven fyller 23 år, om han/hon fortsätter gymnasie- utbildningen efter att ha fyllt 21 år.
Vi anser i övrigt att de regler som gäller för tillfällig för- äldrapenning för dem som är mellan 12-16 år också skall gälla för dem som omfattas av den höjda åldersgränsen. Det innebär att om barnet har t.ex. personlig assistent så kan även förälder tillfälligtvis rycka in och utföra uppgifter som vanligtvis utförs
av den personlige assistenten. Detta får dock inte medföra att kommunen eller annan huvudman Övervältrar ansvaret för ett personligt stöd som vederbörande huvudman är skyldig att tillhandahålla förälder. Rätten till sådan insats kvarstår även om vårdaren/personlige assistenten blir sjuk.
En konsekvens av de utvidgade ersättningsmöjligheterna blir att rätten till ledighet från arbetet för att stanna hemma och vårda barnet utvidgas i samma omfattning.
Vi uppskattar att kostnaderna för den allmänna försäkring- en ökar med ca 23 miljoner kronor per år på grund av refor- men.
Avgifter (käp. 20)
Avgiftsfrågan har tidigare belysts i utredningens kartlägg- ningsbetänkande (SOU 1990:19) och i huvudbetänkandet (SOU 1991:46).
I föreliggande betänkande gör vi en genomgång av föränd- ringar av avgifter, skatter och inkomster under senare år. Vi konstaterar att skillnaderna mellan kommunerna när det gäl- ler avgiftsuttag för social hemtjänst alltjämt är betydande. Vi konstaterar även att tendensen till ett ökat avgiftsuttag för sociala tjänster och sjukvårdstjänster sannolikt kommer att bestå till följd av ett ökat resurstryck på kommuner och lands- ting i kombination med inriktningen att mer allmänt minska skattekvoten. Med tanke på målen om delaktighet och jämlik- het för funktionshindrade personer varnar vi för en utveckling med höjda avgifter på viktiga tjänster som enskilda är be- roende av i sin dagliga livsföring.
Vi redovisar närstående utredningars arbete med frågor om avgifter och kostnadsersättningar.
KBT-utredningen och Ädelavgiftsutredningen har nyligen lämnat betänkanden i fråga om bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21) och avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen (SOU 1992:50). Merkostnadsutred- ningen som bl.a. arbetar med frågor om högkostnadsskydd för sjukresor och ytterligare en nivå inom systemet för handikapp- ersättning beräknas slutföra sitt uppdrag under hösten 1992.
Det angreppssätt som redovisades i vårt huvudbetänkande för att minska avgiftsskillnader mellan kommunerna och ned- bringa merkostnaderna för enskilda täcks i viss mån upp av de
ovan nämnda utredningarna. Vi menar därför att det inte är lämpligt att i nuläget lägga något separat förslag om avgifter för vår del. Vi anför dock att regeringen vid beredningen av ovan nämnda utredningars betänkanden bör beakta de syn- punkter som vi redovisar och i övrigt söka finna former för att geografiska eller befolkningsmässiga ojämnheter i avgiftsutta- get undanröjs. Synsättet att funktionshindrade inte skall be- tala extra för sitt servicebehov jämfört med andra skall därvid vara en utgångspunkt.
Med tanke på funktionshindrade personers utsatthet före- slår vi att en utvärdering sker senast år 1996 i fråga om avgifter för service, omvårdnad, vård, tekniska hjälpmedel och stöd för resande inom kommunernas och landstingens an- svarsområden samt läkemedelsförmåner och kostnadsersätt- ningar inom statens ansvarsområde. Samtidigt bör förutsätt- ningarna för och behovet av att införa ett integrerat hög- kostnadsskydd för kommunernas och landstingens tjänster till funktionshindrade belysas.
Personalutveckling (kap. 21)
Utbildning — grundutbildning, Vidareutbildning, fortbildning — utgör en viktig grund för en yrkesgrupps kompetens. För att kunna utveckla bl.a. en god förmåga att utnyttja kunskaper i olika arbetsuppgifter behövs emellertid också handledning och konsultation. Det gäller inte minst inom vårt uppdragsom- råde.
Vi noterar att det aktuella arbetsmarknadsläget kraftigt förändrat rekryteringssituationen beträffande många yrken där det tidigare rått stor brist (sjukgymnaster, logopeder, hör- selvårdsassistenter, psykologer m.fl.). Tjänster har kunnat be- sättas med utbildad, ordinarie personal. Detta skall dock inte tolkas som att enskildas eller gruppers behov av olika yrkes- gruppers tjänster är tillgodosedda fullt ut.
Handikapputredningens förslag ställer krav på dels kom- pletterande, dels ny utbildning för flera personalkategorier. Behovet har understrukits av såväl handikapporganisationer som huvudmän för olika verksamheter.
Det har också påtalats att handikappaspekter krävs i ut- bildningar för en lång rad yrkesutövare utanför stöd- och ser- vicesektorn, bl.a. tekniker, arkitekter m.fl. som har väsentliga
uppgifter i frågor som avser generella tillgänglighetsskapande åtgärder.
Handikapputredningen betonar att utbildning, handledning och konsultation har flera syften. Framträdande är behovet av att utveckla inställningen till människor med funktionsned- sättningar och bl.a. frågor om likställighet och delaktighet i samhället.
Handikapputredningen föreslår bl.a. att den uppsökande verksamheten (enligt SoL och den föreslagna nya lagen LSS) skall användas som ett verkningsfullt underlag för att planera utbildningens innehåll m.m.
Vidare måste handikappaspekter få sina naturliga och vä- sentliga platser i grundutbildningar som logoped-, läkar—, sjuk- gymnastutbildningar m.fl. Vid tilldelning av medel för dessa utbildningar bör utbildningsdepartementet särskilt följa upp att sådana kompletteringar genomförs. Socialstyrelsen skall även, inom ramen för sitt uppföljningsansvar, särskilt följa upp utbildningsfrågor relaterade till kraven på olika verksamhe- ters innehåll.
Socialstyrelsen föreslås vidare att i samverkan med de båda kommunförbunden få ett särskilt uppdrag att inventera be- hovet av specialistpersonal inom habilitering/rehabilitering och upprepa sådana behovsbedömningar med regelbundenhet (vart fjärde år).
Handikapputredningen föreslår inrättande av en ny regio- nalt organiserad specialist/vidareutbildning på högskolenivå med inriktning mot handikappkunskap och habilitering. Den vidareutveckling av expertkunnandet som det här är fråga om byggs ut etappvis och kostar inledningsvis ytterligare 3 miljo- ner kronor per år. Fr.o.m. år 1996 beräknas merkostnaden till drygt 10 miljoner kronor per år.
För att säkra kvaliteten föreslår vi att utbildningen plane— ras och organiseras vid några centra för handikappforskning eller motsvarande högskoleenheter som ges möjlighet att söka statliga medel för en särskild administrativ/pedagogisk resurs. Kostnaderna för detta beräknas till 1,5 miljoner kronor år- ligen.
I kapitlet redovisas också satsningar för fortbildning i sam- band med genomförande av handikapputredningens förslag i kommuner och landsting. Vi betonar värdet av att handikapp- organisationer och enskilda med funktionsnedsättningar med-
verkar i sådan utbildning. Kostnaderna för detta beräknas till ca 70 miljoner kronor per år för kommunerna och till 5-6 miljoner kronor per år för landstingen.
Forskning och utvecklingsarbete (FoU) (kap. 22)
Handikapputredningens förslag ger forskningsbehov och be- hov av systematiskt utvecklingsarbete. Det gäller dels behov av sådan forskning som vanligen betraktas som uttalad handi- kappforskning, dels annan forskning som har eller bör ha handikappaspekter och relevans för funktionshindrades vill- kor.
Vi har framhållit att funktionshindrades likställighet måste hävdas av och vara ett ansvar för varje samhällssektor och dess aktörer. Uppgiften skall utföras integrerat med andra uppgifter inom sektorn och åtgärder skall finansieras som dessa. Denna princip har bäring också på utvecklingen av forskning inom vårt uppdragsområde.
Vi menar att det finns tydliga behov av att stödja och främja en uttalad handikappforskning.
Detta är dock inte tillräckligt. Det måste starkare än nu framhållas vikten av att handikappaspekter lyfts fram inom forskning på andra områden. Som exempel från våra över- väganden och förslag tar vi bl.a. fram områden som transport- forskning, forskning om teleteknik och samhällsekonomisk forskning.
Vi menar att den verksamhet som sedan år 1990 är knuten till Socialvetenskapliga forskningsrådet med bl.a. uppgiften att stimulera handikappforskning bör bestå och utvecklas. Enligt vår mening bör den emellertid kompletteras med något övergripande (inte sidoordnat) organ som genom program- skrivning brett kan ge uttryck för forskningsbehov om funk- tionshindrades situation i samhället och inom olika sektorer.
Vi föreslår en nationell programgrupp för denna breda be— vakning av att viktiga forskningsbehov aktualiseras och kom- mer till uttryck i långsiktiga program. På detta sätt stärks s.k. handikapprelevant forskning.
Programgruppen bör få en övergripande organisation och inte vara knuten till viss sektorsforskning.
Programgruppen skall på lämpligt sätt skaffa sig medel för återkoppling av de olika programmens utveckling. Detta ma-
terial kan sedan utgöra underlag för kommande forsknings- pollitiska propositioner.
Forskningsråden blir enligt tillägg till sina instruktioner skyldiga att inom sina uppgifter beakta programgruppens prioriterade områden.
Vi föreslår vidare förstärkta insatser på vissa eftersatta områden. Det gäller bl.a. samordning mellan forskningsråden och tvär- och mångvetenskaplig handikappforskning vid sär- skilda centra.
Andra eftersatta områden avser arbetshjälpmedel. Vi före- slår bl.a. att Handikappinstitutet skall få en tydligare roll när det gäller att skriva fram forsknings- och utvecklingsbehov inom detta område. Arbetslivsinriktad FoU förstärks genom att Arbetsmiljöfonden avdelar medel för ett sammanhållet pro- gram om bl.a. arbetsplatsutformning.
Arbetsmiljöinstitutet föreslås vidare bygga upp ett särskilt programområde med denna inriktning.
En särskild professur föreslås inom området metodutveck- ling gällande arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder.
Vi föreslår även utifrån ämnesområdenas vikt för funktions- hindrade att två ytterligare professurer inrättas, en med sär- skild inriktning på habilitering för barn och ungdomar med svåra funktionsnedsättningar och en inom nationalekonomi med särskild inriktning på samhällsekonomiska studier av stöd, service etc. till funktionshindrade.
Vi pekar också som exempel på ett antal andra eftersatta områden bland dem kunskapsuppbyggnad om invandrare med omfattande funktionsnedsättningar, psykoterapi för funktions- hindrade m.m. Vi menar att dessa områden bör bli föremål för beaktande av den av oss föreslagna särskilda nationella pro- gramgruppen i dess kommande arbete.
Sammantaget föreslår vi olika insatser inom FoU med än- knytning till våra förslag omfattande en nivåhöjning av stöd över statsbudgeten om 5 miljoner kronor per år under i första hand tre år och därtill årliga medel till tre professurer till en kostnad på 4,5 miljoner kronor per år. Dessutom föreslår vi en särskild satsning via Arbetslivsfonden om 75 miljoner kronor per år under en femårsperiod. (FoU-medel i särskild ordning
inom området grundläggande telekommunikation redovisas i kap. 12.)
Finansiering och prioritering av våra förslag (kap. 23)
Människor med funktionshinder skall enligt vår uppfattning få sina grundläggande behov tillgodosedda inom ramen för samhällets ordinarie välfärdsanordningar. Särlösningar skall användas bara undantagsvis.
Vi menar också att samhället på sikt måste ges en sådan utformning att det är tillgängligt för alla.
Vi har därför enligt ovan prioriterat åtta områden, där vi bedömer att förutsättningarna för en konsekvent tillämpning av ansvars— och finansieringsprincipen är störst. De kostnader som uppstår för olika former av handikappanpassning skall i första hand bäras av varje aktör och i andra hand av sektorn sammantaget. Det betyder att kostnader för anpassning skall finansieras på det sätt som tjänster/produkter i övrigt finans- ieras. Ytterst torde det leda till att priset på varan/tjänsten i privat verksamhet påverkas och för offentlig verksamhet att omprioriteringar, avgiftsfinansiering eller skattefinansiering blir tillämplig.
Regeringen tog efter beslut av riksdagen vid årsskiftet 1989/90 bort de s.k. O-direktiven från handikapputredningen. Detta anger den vikt som statsmakterna lägger vid behovet av stöd till de svårast funktionshindrade. Trots de överväganden som ligger bakom detta ställningstagande måste det tillgäng- liga utrymmet för skattefinansiering ses som ytterst begränsat i det korta perspektivet. Våra förslag får därför i allt väsentligt betalas via omprioriteringar och genom att kostnaden för olika insatser tas ut via priset på varor eller tjänster inom respekti- ve sektor.
Vi har i våra överväganden haft som utgångspunkt vad som sägs i regeringens proposition om den kommunala ekonomin (prop. 1991/92:150) antagen av riksdagen i juni 1992 om att kostnader som åläggs kommuner och landsting skall anges och finansieringsutrymmet samtidigt anvisas (finansieringsprin- cipen). Vi anser att vi här redovisat kostnadskonsekvenserna för huvudmännen. Frågan om finansieringsutrymmen som så— ledes skall anvisas av staten när av oss föreslagna förändring- ar, beräknade till i genomsnitt ca 300 miljoner kronor per år, som faller på landsting och kommuner, skall genomföras förut- sätter vi prövas i överläggningar mellan regeringen och kom-
munerna inför respektive år/period. Riksdagen bör sedan be- sluta enligt den s.k. finansieringsprincipen om eventuellt öka— de finansiella ramar för kommunerna (avgiftsuttag, statsbi- drzag, skattefinansiering) eller minskade krav på andra om- råden eller utrymme för allmän rationalisering. Detta synsätt innebär inte någon avvikelse från tillämpningen av ansvars- och finansieringsprincipen på kommuner och landsting.
Kostnadsfördelning
De kostnader som uppstår för anpassning skall i första hand bäras av varje aktör och i andra hand av samhällssektorn sammantaget. Det betyder att anpassningskostnader skall fi— nansieras på sätt som tjänster/produkter i övrigt finansieras. Denna syn avspeglas i den följande fördelningen av kostnader- na mellan olika sektorer. Konsumenterna bär sålunda drygt 40 % av kostnaderna, kommun och landsting knappt 30 % och staten nära 17 %. Av resterande kostnader faller ca 7 % på arbetslivsfonden och ca 4 % på socialförsäkringen.
Sekter Årlig kostnad (mkr) Kommuner och landsting 304—323 Staten 176 — 180 Socialförsäkringssektor 40—46 Arbetslivsfonden 75 Konsumenter 460,5
Summa 1055,5— 1084,5
Kostnaderna ovan uttrycker en genomsnittskostnad sett över en period på upp till 15 år och är under de inledande åren som högst för att sedan plana ut.
Vår bedömning är att det för dessa reformförslag skall fin- nas ekonomiskt utrymme eftersom genomförandetiden är täm- ligen lång och totalkostnaden per år endast uppgår till ca 0,1 % av BNP. Inom varje sektor är alltså kostnaderna av mycket blygsam omfattning.
Prioriteringar
När det gäller prioritering har följande tre principer varit vägledande:
1. Ett successivt genomförande av våra förslag genom varje sektors ansvar för anpassning. Vi ger prioritet för 1990-talet åt åtta samhällssektorer med fullt ansvar enligt lag.
2. Anpassningskostnadema täcks genom att kostnaderna slås ut på varan/tjänsten, vilket innebär en omfördelning av välfärd och ett solidariskt ansvarstagande för åtgärdernas fi- nansiering. En konsekvens av detta kan bli ett långsammare genomförande av andra åtgärder inom sektorn till förmån för en likvärdig standard och resursnivå åt alla.
3. För att klara den grundläggande anpassningen av sam- hället har vi dessutom valt att genomföra förändringsarbetet under en längre tidsperiod. För anpassning av gatumiljö räk- nar vi exempelvis med en genomförandetid på mellan 1 och 10 år och för anpassning av offentligt och privat finansierade lokaler till vilka allmänheten har tillträde 1-15 år. Genomför- andet på teleområdet torde ta något kortare tid i anspråk — 5-10 år. Även anpassningen av bussar och tåg räknar vi med tar upp till 15 år. För insatser på arbetsmarknads-, media- och kulturområdet utgår vi däremot ifrån att genomförandetiden är avsevärt kortare: mellan 2 och 5 år. Korta genomföran— detider räknar vi också med när det gäller stöd vid resor och semester och när det gäller genomförandet av förslaget till höjd åldersgräns för rätt till tillfällig föräldrapenning. Här är det fråga om förbättringar av befintligt stöd som borde kunna komma igång tämligen omedelbart. Vid sidan av skillnaderna i genomförandetid skiljer förslagen sig åt i fråga om form av insats. Förbättringar vad gäller gatumiljön, lokalmiljön och resemöjligheterna är investeringar som till stor del genomförs i samband med det allmänna under- hålls— och förbättringsarbetet. De kan dessutom sägas vara en del av utvecklingen av infrastrukturensom tidsmässigt kan tidigareläggas och utföras i form av arbetsmarknadspolitiska projekt när arbetslösheten som nu är hög. Avslutningsvis finns det skäl att påpeka att utredningens för- slag om t.ex. förbättrad gatumiljö och transporter också under- lättar för stora grupper icke-funktionshindrade. Vidare kan tidigt genomförda insatser motverka stora fördyrade kostnader som kan uppstå när åtgärder blir nödvändiga i sent skede.
Författningsförslag
1- Förslag till Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen1 skall inför- as en ny paragraf, 2 kap. 16 a &, av följande lydelse.
2 kap. 16 a 39 Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon
medborgare missgynnas på grund av funktionshinder:
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
1 Regeringsformen omtryckt 1991:1503.
2. Förslag till Lag (1993:000) om handikappombudsman
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens ändamål
1 & Denna lag har till ändamål att ta tillvara och främja funktionshindrades rättigheter och intressen i samhället samt att motverka diskriminering av funktionshindrade. Med dis- kriminering av funktionshindrad avses att en person eller en grupp av personer missgynnas i förhållande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder.
Ombudsman för funktionshindrade
2 & Regeringen utser en ombudsman för funktionshindrade (handikappombudsman). Ombudsmannen skall verka för att funktionshindrades rättigheter tas tillvara samt att deras in- tressen i övrigt uppmärksammas och tillgodoses.
3 & Ombudsmannen skall genom överläggningar med myn- digheter, företag och organisationer ta initiativ till åtgärder mot diskriminering av funktionshindrade. Ombudsmannen skall även genom informationsverksamhet och på annat lik- nande sätt verka mot diskriminering av funktionshindrade.
Ombudsmannen skall vidare genom råd och på annat lik- nande sätt medverka till att den som utsatts för diskrimine- ring på grund av funktionshinder kan ta tillvara sina rättig- heter.
Ombudsmannen skall också verka för att brister i lagstift— ningen i fråga om funktionshindrade avhjälps. Finner om- budsmannen anledning att väcka fråga om författningsänd- ring eller annan åtgärd från statens sida får ombudsmannen göra framställning om detta till regeringen.
4 & En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyl- dig att komma till sådana överläggningar och lämna sådana uppgifter som berör arbetsgivarens förhållande till arbetssö- kande och arbetstagare och som behövs för ombudsmannens verksamhet på arbetslivets område. Föreligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig att lämna ut uppgifter.
5 & För att ta tillvara funktionshindrades rättigheter och in- tressen i övrigt enligt denna lag, får ombudsmannen begära uppgifter av myndigheter, organisationer, företag och andra vars verksamhet berör rättigheter som avses här. Föreligger särskilda skäl behöver en uppgift inte lämnas.
6 & Om den som har att komma till överläggning eller lämna uppgift enligt 4 eller 5é inte följer ombudsmannens uppma- ning, får ombudsmannen förelägga vite.
Om ombudsmannens rätt i övrigt att förelägga vite finns bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik.
Ombudsmannens beslut om föreläggande av vite får över- klagas hos länsrätten genom besvär.
Talan om utdömande av vite förs vid länsrätt av ombuds- mannen.
7 & Om ombudsmannens rätt att föra talan för en enskild finns bestämmelser i lagen (1993:000) om arbetslivets till- gänglighet för personer med funktionshinder och i 20 kap. 14 aå rättegångsbalken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
3. Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100))
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 215 sekretesslaggen (1980:100)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap. 21 &?
Sekretess gäller i ärende hos jämställdhetsombudsmanmen eller jämställdhetsnämnden enligt jämställdhetslaggen (1991:433) för uppgift om enskilds personliga eller ekonomisska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
Sekretess gäller hos ombudsmannen och nämnden mot et- nisk diskriminering i ärende enligt lagen (1986:442) mot et- nisk diskriminering för uppgift om enskilds personliga elller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskiilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos hanidi- kappombudsmannen i ärernde enligt lagen (1993:000) (om handikappombudsman för uppgift om enskilds persornli— ga eller ekonomiska förhållc'an- den, om det kan antas att (den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretesseen i högst tjugo år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.
1 Lagen omtryckt 19891713. 2 Senaste lydelse 19912434.
4. Förslag till Lag (1993:000) om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens ändamål
1 5 Denna lag har till ändamål att göra personer med funk- tionshinder fullt delaktiga och jämställda i arbetslivet samt innehåller med denna utgångspunkt bestämmelser om arbets- livets tillgänglighet för dessa personer.
Aktiva åtgärder
2 & En arbetsgivare skall undersöka behovet av och genom- föra åtgärder som främjar anställnings- och arbetsmöjligheter- na för personer med funktionshinder.
3 & En arbetsgivare skall 1. tillse att det finns arbetshjälpmedel som behövs för att en arbetstagare med funktionshinder skall kunna utföra sitt ar- bete; 2. tillse att en arbetstagare med funktionshinder får sådant arbetsbiträde som behövs för att denne skall kunna utföra sina arbetsuppgifter och i övrigt fungera i och vara delaktig i ar- betsplatsens gemenskap; 3. anpassa introduktion, utbildning och andra åtgärder för personalutveckling samt arbetsledning och instruktioner till förutsättningar och behov hos arbetstagare med funktions- hinder.
Med arbetstagare enligt första stycket 1-3 likställs prakti- kanter med funktionshinder.
4 & En arbetsgivare med minst 25 och högst 50 anställda skall ställa minst en särskild praktikplats till förfogande för arbets- förmedlingen eller för kommunal arbetsanpassare för anvis- ning av praktik för personer som omfattas av lagen (1992:000) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De personer som anvisas dessa praktikplatser skall inte anses som arbets- tagare när de fullgör praktiken.
En arbetsgivare med minst 51 och högst 250 anställda skall ställa till förfogande minst två sådana praktikplatser som avses i första stycket.
En arbetsgivare med mer än 250 anställda skall ställa "till förfogande ett antal sådana praktikplatser som motsvarar minst en procent av det totala antalet anställda.
Förbud mot missgynnande av funktionshindrade
5 & En arbetsgivare får inte direkt eller indirekt missgynna en arbetssökande eller arbetstagare på grund av hans eller hen- nes funktionshinder.
6 å Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga, när en arbetsgivare vid anställning eller befordran eller utbildning för befordran utser en person utan fiinktions- hinder framför en person med funktionshinder, fastän den som förbigås har bättre förutsättningar för arbetet eller utbild— ningen.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att be- slutet vare sig direkt eller indirekt beror på funktionshindret.
7 & Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga, när arbetsgivaren vid anställning eller befordran eller utbildning för befordran utser en person utan funktions- hinder framför en person med funktionshinder som har lik— värdiga förutsättningar för arbetet eller utbildningen, om det är sannolikt att syftet med arbetsgivarens beslut är att miss- gynna någon på grund av funktionshinder.
Så Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga när en arbetsgivare tillämpar lägre lönevillkor eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstagare med funktionshinder än dem som arbetsgivaren tillämpar för ar- betstagare utan funktionshinder, när de utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt på arbetsmark- naden.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att de olika anställningsvillkoren beror på skillnader i arbetstagarnas sakliga förutsättningar för arbetet eller att de i varje fall inte vare sig direkt eller indirekt har samband med funktions- hinder hos arbetstagaren.
9 å» Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare leder och fördelar arbetet på ett sådant sätt att en arbetstagare med flmktionshinder blir oförmånligt behandlad i jämförelse med arbetstagare utan funktionshinder.
Detta gäller dock inte, om arbetsgivaren kan visa att be- hamdlingen inte vare sig direkt eller indirekt har samband med funktionshinder hos arbetstagaren.
10 å Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare säger upp ett anställningsavtal, omplacerar, per- miftterar eller avskedar någon eller genomför en annan jämför- lig åtgärd till skada för en arbetstagare med funktionshinder.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att åt- gärden inte vare sig direkt eller indirekt har samband med funktionshinder hos arbetstagaren.
11 .g Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare inte vidtar de åtgärder som åligger denne enligt vad som anges i 2-4 åå.
12 å En arbetssökande med funktionshinder, som inte har än- ställts eller en arbetstagare med funktionshinder som inte har befordrats eller tagits ut till en utbildning för befordran, har rätt att på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om arten och omfattningen av utbildning, yrkeserfarenhet och andra jämförbara meriter i fråga om den person utan funk- tionshinder som fick arbetet eller utbildningsplatsen.
Skadestånd och andra påföljder
13 å Ett avtal är ogiltigt i den mån det föreskriver eller med- ger sådant missgynnande av funktionshindrad som är otillåtet enligt 6-11 åå.
14 å Om en arbetstagare missgynnas på något sätt som är otillåtet enligt 8-11 åå genom en bestämmelse i ett avtal med arbetsgivaren eller genom att arbetsgivaren säger upp ett avtal eller vidtar en annan sådan rättshandling, skall be- stämmelsen eller rättshandlingen förklaras ogiltig om arbets-
tagaren begär det. Vad som nu har sagts gäller inte när 13 å är tillämplig.
15 å Om missgynnande av funktionshindrad sker genom att arbetsgivaren på något sätt som är otillåtet enligt 6 eller 7 å utser någon eller några utan funktionshinder fi'amför en eller flera med flmktionshinder, skall arbetsgivaren betala skade- stånd till den eller de missgynnade för den kränkning som missgynnandet innebär.
Om flera missgynnade i ett sådant fall begär skadestånd, skall skadeståndet bestämmas som om bara en av dem hade blivit missgynnad samt delas lika mellan dem.
16 å Om en arbetstagare på något sätt som är otillåtet enligt 8-11 åå missgynnar en flmktionshindrad skall arbetsgivaren betala arbetstagaren skadestånd för den förlust som uppkom- mer och den kränkning som missgynnandet innebär.
17 å Om det är skäligt, kan skadeståndet enligt 15 eller 16 å sättas ned eller helt falla bort.
Rättegången i tvister om otillåtet missgynnande
18 å Mål om tillämpningen av 5-11 och 13-17 åå skall hand- läggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Därvid anses som arbetstagare även arbetssökande och som arbetsgivare också den som någon har sökt arbete hos. Andra stycket gäller också vid tillämpningen av en tvist om 5-11 och 13-17 åå av reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.
19 å I en tvist enligt 18å får handikappombudsmannen föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpningen eller det än- nars finns särskilda skäl för det. Sådan talan förs vid arbets- domstolen.
20 å När en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde enligt 4 kap. 5 å lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, får dock handikappombudsmannen föra talan bara om organisationen inte gör det.
Vad som i den närrmda lagen föreskrivs om den enskildes ställning i rättegången skall tillämpas också när ombudsman- nen för talan.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
5. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10)]
dels att 2 kap 4 å, 3 kap. 7 och 15 åå samt 12 kap. 1 å skall ha följande lydelse
dels att 17 kap. 21 å skall upphöra att gälla dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 3 kap. 19—22 åå, samt närmast före 3 kap. 19 å en ny rubrik av följan-
de lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap 4 %
Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyg- gelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av 1. skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,
2. skyddsåtgärder för civilförsvaret,
3. hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden,
4. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
5. möjligheter för personer 5. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller ori- med funktionshinder att än- enteringsförmåga att använda vända området,
området,
6. förändringar och kompletteringar.
Inom eller i nära anslutning till områden med samman- hållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service.
1 Lagen omtryckt 1987:246.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 kap. 7 %
Byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara till- gängliga för personer med nedsatt rörelse— eller oriente- ringsförmåga och inrättade så att bostäderna och lokalerna blir tillgängliga för och kan användas av dessa personer. I den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på till- gänglighet skall byggnader vara försedda med hiss eller annan lyftanordning.
Byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, skall vara till— gängliga för personer med funktionshinder och inrättade så att bostäderna och lokaler- na blir tillgängliga för och kan användas av dessa perso- ner. I den utsträckning som behövs med hänsyn till kra— vet på tillgänglighet skall byggnader vara försedda med hiss eller annan lyftanord- ning.
Kravet att bostäder skall vara tillgängliga genom hiss eller annan lyftanordning gäller inte byggnader som har färre än tre våningsplan. Om sådana byggnader innehåller bostäder som inte nås från marken, skall de dock utföras så att hiss eller annan lyftanordning kan installeras utan svårighet.
I fråga om en— eller tvåbostadshus får undantag medges från kravet på tillgänglighet till byggnaden, om det är befogat med hänsyn till terrängen.
Beträffande byggnader som innehåller arbetslokaler får, så- vitt gäller dessa lokaler, undantag medges från första stycket, om det är befogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda.
15 å 'Ibmter som tas i anspråk för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskaps— bilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Dessutom skall tillses att 1. naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara, 2. betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer,
3. risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer,
4. det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga trans- porter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryck- ningsfordon till och från bebyggelsen på tomten,
5. tomten, om det inte är obefogat med hänsyn till ter- rängen och förhållandena i övrigt, kan användas av per- soner med nedsatt rörelse- el-
5. tomten, om det inte är obefogat med hänsyn till ter— rängen och förhållandena i övrigt, kan användas av per- soner med funktionshinder,
ler orienteringsförmåga,
6. lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i när- heten av denna.
Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finns tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna.
Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.
Särskilda krav på befintli- ga byggnader
19 å'
Lokaler till vilka allmänhe— ten har tillträde skall, om det inte är uppenbart oskäligt, se- nast vid utgången av år 2008 uppfylla de krav på tillgäng- lighet som anges i 759.
ZOå Gatumiljö i områden med sammanhållen bebyggelse
skall vara tillgänglig och an- vändbar för personer med funktionshinder: Regeringen eller myndighet som regering- en utser föreskriver vid vilken
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
tidpunkt anpassningen skall vara slutförd.
21 å
Bestämmelserna i 3 kap. 7 5 om handikappanpassning skall tillämpas även i fråga om byggnad där det finns ut- rymme för resande i sådan kollektivtrafik som avses i lä- gen (1979:558) om handi- kappanpassad kollektivtrafik. Därvid skall tillses att sådant utrymme anordnas så att det uppfyller skäliga anspråk på handikappanpassning. Rege- ringen eller myndighet som regeringen utser föreskriver vid vilken tidpunkt anpass- ningen skall vara slutförd.
22 å Handikappombudsmannen får meddela förelägganden som behövs för att den anpass- ning av lokaler och gatumiljö- er som föreskrivs i 19-21 åå skall efterlevas. I beslut om fö- reläggande får ombudsman- nen sätta ut vite. Föreläggande får inte utfär- das om anpassningen är oskä- lig från ekonomisk eller bygg- nadsteknisk synpunkt.
12 kap. 1 &
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, änd— ra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
1. ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har sam- ordnats på ett lämpligt sätt eller
3. en bebyggelse blir olämp- 3. en bebyggelse blir olämp- lig med hänsyn till de boendes lig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till be- och övrigas hälsa eller till hovet av skydd mot olycks— möjligheterna att åstadkom— händelser. ma tillgänglighet och använd—
barhet för personer med funk- tionshinder eller till behovet av skydd mot olyckshändel- ser.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
6. Förslag till Lag om ändring i jordabalken
Härigenom föreskrivs att det i jordabalken1 skall införas en ny paragraf, 12 kap. 24 b å, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 kap.
24 b 5
Bostadshyresgäster med funktionshinder har rätt att utföra nödvändig anpassning enligt förordningen (1987: 1050) om statskommunalt bo- stadsanpassningsbidrag. Vid behov av omfattande anpass- ningar som rör planlösning el- ler gemensamma utrymmen skall anpassningen ske i sam- råd med fastighetsägare.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
1 Balken omtryckt 19712209.
7. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:558) om handi-
kappanpassad kollektivtrafik
dels att 2-4 åå skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 5 å, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Zå
Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till handikappade. Därvid skall följande iakttas.
När kollektivtrafik planeras och genomförs skall handi- kappades särskilda behov be- aktas så långt det är möjligt.
De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för handikap- pade resenärer.
Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till resenärer med
funktionshinder.
De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för resenärer med funktionshinder.
3å
Regeringen eller den myn- dighet som regeringen utser utfärdar de ytterligare före- skrifter som behövs för att åt- gärderna skall kunna genom- föras.
Regeringen eller den myn- dighet som regeringen utser utfärdar de ytterligare före- skrifter som behövs för att an- passningsåtgärderna skall kunna genomföras samt före- skriver vid vilken tidpunkt åt- gärderna skall vara slutförda.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 å1 I plan- och bygglagen Handikappombudsmannen (1987:10) änns bestämmelser får meddela förelägganden om byggnad med utrymme för som behövs för att den anpass-
resande i kollektivtrafik. ning av färdmedel som före- skrivs i 2 och Båå skall ge- nomföras. I beslut om föreläg- gande kan handikappom- budsmannen sätta ut vite.
55. I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser
om anpassning av byggnader, tomter; allmänna platser och gatumiljöer med hänsyn till personer med funktionshin- der.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
1 Senaste lydelse 1987:159.
8. Förslag till
Lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)
Härigenom föreskrivs att 4å förvaltningslagen (1986:223) skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4å
Varje myndighet skall läm- na upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets- område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frå- gans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.
Varje myndighet skall läm- na upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhets- område. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frå- gans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Myndigheten skall därvid se till att personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysning- ar och uppgifter ur allmänna handlingar får behövlig hjälp med detta.
Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
9. Förslag till
Lag om ändring i brottsbalken Härigenom föreskrivs att 16 kap. 9 å brottsbalken skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap. 9 å1
En näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller et- niska ursprung eller trosbe- kännelse genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i för- hållande till andra, skall dö- mas för olaga diskriminering till böter eller fängelse i högst
En näringsidkare som i sin verksamhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller et- niska ursprung eller trosbe- kännelse eller funktionshin- der genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verk- samhet tillämpar i förhållan- de till andra, skall dömas för olaga diskriminering till bö-
ett år. ter eller fängelse i högst ett är.
Vad som sägs i första stycket om en näringsidkare tillämpas också på den som är anställd i näringsverksamhet eller annars handlar på en näringsidkares vägnar samt på den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag.
För olaga diskriminering dömes även anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare, om han diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller tros- bekännelse genom att vägra honom tillträde till samman- komsten eller tillställningen på de villkor som gäller för andra.
Om någon som avses i första — tredje styckena på sätt som där sägs diskriminerar annan på grund av att denne har homosexuell läggning, döms likaledes för olaga diskrimine- ring.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
1 Senaste lydelse 1987z610.
10. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att det i rättegångsbalken skall inför- as en ny paragraf, 20 kap. 14 a å, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 kap. 14 a 5 I mål om brott enligt 16 kap. 9 5 brottsbalken får handi- kappombudsmannen ange brottet eller tala därå för en
person med funktionshinder; om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom är betydelsefull för rättstillämpningen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
11. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (19911900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 8 kap. 17 å skall ha följande lydelse dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 kap. 2 a å, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap. 2 a 5 Kommuner och landsting skall i all sin verksamhet till- försäkra funktionshindrade likställighet med invånare i övrigt.
8 kap. 17 å
I årsredovisningen skall upplysning lämnas om utfallet av verksamheten, verksamhetens finansiering och den ekonomis- ka ställningen vid årets slut. Upplysning skall också lämnas om borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser.
Årsredovisningen skall också omfatta sådan kommunal verksamhet som bedrivs i form av aktiebolag, stiftelse, ekono- misk förening, ideell förening eller handelsbolag.
I årsredovisningen skall re- dovisas vad som gjorts inom verksamheten för att tillför- säkra människor med funk- tionshinder likställighet med medlemmarna i övrigt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
12. Förslag till
Lag om ändring i skollagen (1985:1100) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2å skollagen (1985:110O)1
skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. 2 &
Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geogra- fiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet.
Utbildningen skall ge ele- verna kunskaper och färdig- heter samt, i samarbete med hemmen, främja deras har- moniska utveckling till an- svarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda be- hov.
Utbildningen skall ge ele— verna kunskaper och färdig- heter samt, i samarbete med hemmen, främja deras har- moniska utveckling till an- svarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda be- hov, varvid elever med funk- tionshinder skall ha tillgång till erforderligt anpassade lä— romedel som behövs för att kunna tillgodogöra sig utbild- ningen.
Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje männi- skas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
1 Lagen omtryckt 1991:1111.
13. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 11å lagen (1962:381) om allmän försäkring1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap. 11 å2
Tillfällig föräldrapenning kan utges för vård av ett barn som fyllt tolv men inte sexton år i de fall barnet på grund av sjukdom, psykisk utveck- lingsstörning eller annat han- dikapp är i behov av särskild tillsyn eller vård.
Tillfällig föräldrapenning kan utges för vård av ett barn som fyllt tolv men inte tjugo- ett år i de fall barnet på grund av sjukdom, psykisk utveck- lingsstörning eller annat han- dikapp är i behov av särskild tillsyn eller vård. Om barnet
efter att ha fyllt tjugoett år går i sådan skola som avses i 5 kap. 28 å eller 6 kap. 75 skol- lagen (1985:1100) kan tillfäl- lig föräldrapenning utges till utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller 23 ar.
Föräldrapenning enligt första stycket utges om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete av skäl som anges i 10å första stycket. För vård- eller tillsynsbehov som grundat rätt till vårdbidrag enligt 9 kap. 4å utges dock inte tillfällig för- äldrapenning.
Den allmänna försäkringskassan får i förväg pröva om för- utsättningarna enligt första stycket föreligger. Ett sådant be- slut är bindande för den tid som anges i beslutet men kan omprövas om de förhållanden som har lagts till grund för beslutet ändras.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
1 Lagen omtryckt 1982:120. 2 Senaste lydelse 1985z87.
!2 I'l'r 'Jag fifi Hm gelaiö”I .it-Zl lll-då ummnrfl'Bnåägmlllagni frammana.) Elsa] flisrl'u ». _|... inn |l—- -..-. [| I —-_|'p' '. _ -|.- . 93 151395!”
rådligt! seum liälyäl' ful-'I .qml l! Jäs mhääwöl n.—|1|_||1egi .;r 'H AI.-|| -.-.| .. -|- mejl-atm rhamtl& 33.1 Illyria. [BRI'IÅFETÖ m.m.....
sai flag—i manlamöilh sammt simmmlsM nån _ Ellik— Ilurn m.fl masa || ||. 5.34 ulnl'f.".'.|'I-_+- w.. !.|:Ir.,r1|'||,-=1:||
sama usr se)! ”Mss utalas—usa M lagmärswwm Mam—| malm.—fm as...... ll ' '; fäwwsäfäw| %%Mlhfhbluå .l' lI- , _ alltmera s), |'|W||ljmugug garam egnahem ansänmåsaysewglm
WWW gamut ...... gumman-gumman-
ägäååöääiiiäw Må '” filmialw "..—"qu |_r till a_n—
m Willi, nh . E'fll'bllifi-H'J.|"lfll_' n'. I'HILSICPJI' "Eld Bina" ' ' 433.359! och lt-vuhällrnlallumnulr. I &ztll-bätmm '&Q'ij ' ' ldbilaniugcnaiwll ',||*l_.'wla.'r. [v.g.-
MM till. I'lITTTT _rled Sålmkllrlu; In:-
I .
Mmhmm; ISD Hoang—,Ej” h'W', rill—PUL!!! HÄR!? med: |_'.- . ggwqwgbwmggm |;c-..'.|n|flillänr Mall ha tili. || tg: ' nå I||U|Wff1ndl3ffrgl QDpGS'uJ- .'l-' r'lfl
mahlmt mo Beam last.-.a. laget' agilt. Waara gor . livegne mce lånta vn manmwlsfmwsmw alm laban-13 mos VOÄedBfFCBIII! Swahns ':ö'ö Julien-tentan?
alff'åflmnilm slaget—ä'— annanstans—am liner. Lelu'ulläggmae limmet.-|| usla. URMLE'UTQLMEM Wi! Wilanwwsmmä mi SesWML'ngmeÄw-nw Waara» nm! hem amulaad & 333le man bli aah nä sbasbrrid m tuta
WW. namnlängden mo ......qu
.ambnä 193131an lest manar!" mi) m i tahiti—J gel samaa
.02112891 JIIWCIJIHD ::ng '
" |- ,. I ' Lullun *mirju'llt |||-:|. ||. |. ”33391 mlsbui arenan—&
1. Utredningsuppdraget och vårt arbete med detta betänkande
1.1. Våra direktiv
1989 års handikapputredning tillsattes med uppgift att utreda frågor kring samhällets åtgärder till stöd för människor med stora funktionshinder. Genom föreliggande betänkande, det sjätte i ordningen, har utredningsarbetet slutförts.
Utredningsarbetet har enligt direktiven (198853) främst haft till uppgift att klarlägga brister i nuvarande stöd och service i kommuner och landsting samt vid behov lämna för- slag till åtgärder som kan leda till förbättringar (direktiven som helhet återfinns som bilaga 1).
I frågor om socialtjänst och habilitering/rehabilitering har utredningsarbetet främst haft sin utgångspunkt i situationen för personer som till följd av stora funktionshinder har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av samhällsinsatser. Utredningsarbetet har därför haft sin tyngdpunkt i stöd och service till svårt funktionshindrade barn, ungdomar och vuxna.
De personer som finns i de s.k. små och mindre kända handikappgrupperna har ofta ett omfattande behov av stöd. Handikapputredningen fick därför i uppgift att ägna dessa särskild uppmärksamhet. Detta gäller också personer med invandrarbakgrund som har stora funktionsnedsättningar.
Stödet till barn och ungdomar med funktionshinder är en fråga som varit föremål för flera tidigare utredningar men som ansågs behöva utredas ytterligare. Därför fick kommittén i uppdrag att pröva på vilket sätt grupper med olika funktions- hinder kan tillförsäkras ett väl fungerande stöd i likhet med vad som gäller för omsorgslagens personkrets.
I uppdraget ingick även att pröva om ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting borde förändras när det gäl— ler stödet till barn och ungdomar. Även lagen om elevhem för Vissa rörelsehindrade barn m.fl. borde ses över.
När det gäller kommunerna och socialtjänsten fick kommit- tén i uppgift att kartlägga och analysera de insatser som görs för människor med handikapp liksom skillnader i avgifter för social service mellan olika kommuner. Ett sådant kartlägg- nings- och analysarbete betraktades också som angeläget vad gäller landstingens insatser inom habiliteringen/rehabilite- ringen. Den enskildes möjlighet till inflytande över servicein- satsema borde särskilt belysas.
Andra förhållanden som ansågs viktiga att kartlägga och analysera var frågor om funktionshindrades sysselsättning och åtgärder som måste vidtas för att den enskilde skulle hitta Vägar till arbete och sysselsättning.
Utöver dessa frågeställningar uppdrogs åt handikapputred- ningen att kartlägga och analysera möjligheterna för funk- tionshindrade att få del av utbudet inom fritids- och rekrea- tionsområdet och kunna delta i aktiviteter och verksamheter.
Ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting och behovet av samverkan mellan dem i handikappolitiska frågor nämndes även som väsentliga utredningsuppgifter.
Vidare fick kommittén i uppgift att göra en uppföljning och en analys av i vilken utsträckning den s.k. ansvars- och finans- ieringsprincipen, som formulerades i mitten av 1970-talet av den dåvarande handikapputredningen, kommit att tilläm- pas. Eventuella problem och hinder som föreligger för en mer konsekvent användning av principen skulle klargöras liksom behovet av en särskild handikappombudsman.
Handikapputredningen har erhållit tilläggsuppdrag som av- sett dels gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ung- domar och vissa insatser i anslutning till utbildningen, dels möjligheterna att överklaga biståndsbeslut samt frågor om inkomstprövning för social service inom äldre- och handikapp- omsorgen.
Handikapputredningen har vidare efter en regeringsskrivel- se erhållit uppdrag att se över tolkservice och behovet av tolkar för döva m.fl. i framtiden.
Utredningen har också valt att behandla hjälpmedelsfrågor beroende på deras nära samband med frågor om habilitering och rehabilitering samt deras avgörande betydelse för enskil- das överlevnad, livskvalitet och oberoende. Vi har funnit att det nära sambandet mellan habilitering, rehabilitering och hjälpmedel bör komma till ett samlat uttryck i lagstiftningen.
Utgångspunkter för oss har härvid bl.a. varit den s.k. hjälpme- delsutredningens betänkande (SOU 1989:39) samt den s.k. ädelreformen (prop 1990/91:14).
Sedan socialutskottet i sitt betänkande 1989/90:80U13 ut- talat att 1989 års handikapputredning i sitt arbete inte bör begränsas av de s.k. nolldirektiven från år 1984 mot bakgrund av behovet av åtgärder inom handikappområdet har regering- en gett utredningen tilläggsdirektiv (dir. 1990:24) av innebörd att handikapputredningen inte behöver visa hur förslag om utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Det ålåg däremot kommittén att göra väl genomarbetade kost- nadsberäkningar i sina förslag och att visa på konsekvenserna för olika intressenter. Kommittén skulle dessutom visa hur ett successivt genomförande av de olika utredningsförslagen kan ske.
1.2. Våra tidigare betänkanden
Handikapputredningen har före detta betänkande, som är vårt slutbetänkande, avlämnat fyra delbetänkanden och ett huvud- betänkande.
Det utredningsuppdrag om gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar som regeringen överlämnade till handikapputredningen i december 1988 resulterade i delbe- tänkandet Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehind- rade ungdomar (SOU 1989:54). Utredningen föreslog där bl.a. att gymnasietiden skulle kunna utsträckas till elevens 23 års ålder och att ytterligare en gymnasieskola med särskilda re- surser för rörelsehindrade elever skulle komma till stånd (med placering i den norra regionen). Kommittén föreslog också ett ökat statligt åtagande vad gäller finansieringen av elevhems- boendet för gymnasieelever. Riksdagen beslutade våren 1990 i enlighet med kommitténs förslag.
I delbetänkandet om Överklagningsrätt och ekonomisk be- hovsprövning inom socialtjänsten (SOU 1990:2) som överläm- nades till socialdepartementet i januari 1990 föreslogs att prövning av den enskildes ekonomi endast skulle göras när biståndsprövningen handlade om socialbidrag. Vidare före- slogs utökade möjligheter att klaga på kommunala beslut. Betänkandet har under år 1990 varit föremål för remissbe-
handling. Betänkandet har därefter i den del som avser över- klagningsmöjligheterna överlämnats till socialtjänstkommit- tén (dir. 199150) tillsammans med remissinstansernas yttran- den i frågan .
Handikapputredningen har i ett särskilt delbetänkande re— dovisat en bred kartläggning av olika aspekter på livssituatio- nen för svårt funktionshindrade. En sådan kartläggning och analys bedömdes angelägen som grund för förslag till kom- mande åtgärder. Detta kartläggningsarbete genomfördes un- der år 1989 och redovisades i delbetänkandet Handikapp och Välfärd? — en lägesrapport (SOU 1990:19) i mars 1990.
I kartläggningen som genomfördes i form av enkäter, inter- vjuer, studier av andra utredningar samt hearings deltog såväl brukare som huvudmän. Den allmänna bilden blev att det finns många brister i service och stöd till personer med om- fattande funktionshinder. De två största generella svårigheter- na som vi konstaterade gällde tillgången till sysselsättning och arbete samt möjligheterna till fritid och rekreation. Andra av brukarna framförda brister rörde den enskildes möjligheter till inflytande över hemtjänstens och färdtjänstens utform- ning. Detta gällde också bl.a. ledsagarservice och avlösarservi- ce. Vi kunde vidare iaktta stora skillnader i avgifter inom socialtjänsten mellan olika kommuner.
Ett komplement till den brukarenkät som handikapputred- ningen genomförde var den intervjuundersökning som Cent— rum för handikappforskning vid Uppsala universitet .orde på handikapputredningens uppdrag. Intervjuerna redovisades i en särskild bilagerappport ”Redovisning av en intervjuunder- sökning” (red. Mårten Söder, 1990). I denna studie lyftes sär- skilt fram bristerna på reellt inflytande och självbestämmande över den egna situationen.
Vid sidan av nämnda kartläggningsbetänkande och bilage— rapport har utredningen tillsammans med Centrum för handi- kappforskning vid Uppsala universitet och institutionen för Temaforskning vid Linköpings universitet, sammanställt och producerat två seminarierapporter (1989). En om brukarin- flytande — Brukarinflytande, livsinflytande och delaktighet- het — och en om framtidsfrågor — Framtiden och människor med omfattande funktionshinder. Utredningen har också ge- nomfört en kartläggning av formerna för ”Samverkan mellan handikapporganisationer och samhälle” (rapport, september
1990). Organisationen av habiliteringen för barn och ung- domar med funktionshinder har belysts i ytterligare en rap- port (1991).
Vi sände ut kartläggningsbetänkandet på en omfattande remiss under våren 1990. Svar erhölls från drygt 150 remiss- instanser. En särskild sammanställning av remissmaterialet har gjorts i en rapport (”Gjort och ogort”, december 1990).
I juni 1991 Överlämnade kommittén sitt huvudbetänkande, Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46), till socialdeparte- mentet. Förslag lades fram för att säkra svårt funktionshind- rades tillgång till ett individuellt anpassat stöd samt service i samhället. En ny rättighetslag föreslogs för att garantera till- gång till expertstöd, bostad med särskild service m.m. för dem som har svåra funktionshinder. Den enskildes självbestäm- mande och inflytande föreslogs stärkas genom rätt till person- lig assistans och möjligheten att själv få anställa dem som hjälper till med det dagliga praktiska stödet. Alla funktions- hindrade skall enligt förslag till tillägg till hälso- och sjukvård- slagen få tillgång till habilitering, rehabilitering och hjälpme- del för den dagliga livsföringen efter sina behov. Det föreslogs också att en sysselsättningsgaranti införs för alla funktions- hindrade som inte får lönearbete.
Samtidigt med huvudbetänkandet utgav handikapputred- ningen två rapporter: Om rättslig reglering (Håkan Hydén, professor, Lunds universitet, 1991) samt Socioekonomisk situa- tion för personer med funktionsnedsättningar (CMT, Linkö- pings universitet, 1991).
Huvudbetänkandet har under 1991 varit föremål för remiss- behandling. Det bereds för närvarande i regeringskansliet i syfte att enligt uppgift ligga till grund för en proposition hös- ten 1992.
Det fjärde delbetänkandet, En Väg till delaktighet och in- flytande — tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade (SOU 1991:97), överlämnades till socialdepar- tementet i december 1991. Förslag lämnades om utökade ut- bildningsinsatser och rekryteringsfrämjande åtgärder för att förbättra tillgången till tolkar. Det föreslogs också ökade in- satser för dövblinda. Vidare föreslogs bl.a. att landstingen skulle åläggas en reglerad skyldighet att organisera, finans- iera och tillhandahålla tolktjänst.
Även detta betänkande har remissbehandlaats och är nu före- mål för fortsatt beredning i regeringskansliet.
1.3. Vårt arbete med detta betänkande
Handikapputredningens uppdrag har sin utgångspunkt i situ- ationen för personer med omfattande funktionshinder. Deras behov av insatser är mångskiftande. För att tillgodose dem krävs generella åtgärder för att i vid bemaärkelse öka sam- hällets tillgänglighet. Det krävs också olika individinriktade insatser för att stärka den enskildes situation och underlätta den dagliga livsföringen.
Handikapputredningen har valt att dela upp sitt arbete på så sätt att individinriktade insatser redovisats i det huvudbe- tänkande som lades fram våren 1991 — Haandikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46). I förevarande betänkande har handi- kapputredningen arbetat vidare främst med generellt inrikta- de insatser.
Bakgrunden till att vi valt att dela upp arbetet i ett huvud- betänkande med individinriktade insatser och ett slutbetän- kande med generellt inriktade insatser är inte minst de stora brister i individinriktade insatser som framkom i vårt kart- läggningsarbete. I enlighet med våra bärandle principer ansåg vi att dessa brister måste undanröjas genom snara och kraft- fulla satsningar som leder till de mål om full delaktighet och jämlikhet som vi uppställt.
I slutbetänkandet har särskild uppmärksamhet ägnats åtta områden, som prioriterats på grund av sin stora betydelse för funktionshindrades delaktighet i samhället. De åtta områdena avser grundläggande samhällsinformation, kommunens an- svar för funktionshindrades likställighet med andra invånare, utformning av bostäder och miljöer, kultur-medier-läromedel, resemöjligheter, grundläggande telekommunikation, arbetsli- vets tillgänglighet och åtgärder mot diskriminering i närings- verksamhet. Varje sektor i samhället skall tillse att funktions- hindrade skall Vara likställda med andra invånare inom re- spektive sektors område och kunna ta del av sektorns utbud av service och tjänster. Vid behov av tillgänglighetsskapande åt- gärder skall dessa finansieras inom sektorn i övrigt. Det är således en konsekvent tillämpning av ansvars- och finans-
ieringsprincipen som enligt vår mening skall öka enskildas möjligheter till imflytande och delaktighet inom nämnda om- råden.
Vi har också belhandlat frågan om en särskild handikappom- budsman och föreslår inrättandet av en sådan funktion. Vi har vidare behandlat bl.a. invandrare med funktionshinder, ut- bildning av persomal samt forskning inom hela det fält som avser funktionshilndrade inom vårt uppdrag.
';|';"? ""'i hå", II:» III"" "'tilmwpdlåihi &. * _;f-EWW mm:, .'1H",,-||' _":"'”"""|" .;
utt-grum igIIaw maart %EMW; W."
' ' »» IAIQEÄF'RW HEM-|??? ht ”Lyft” &%%th fit.) 'unedgilipW m hifi .
Imstgawmnrgwmmm t...-||| |...» i—f ' '|1ul1båE4H'WÅÖW'n rm iäI+ ”Mif IIDO m r-Hbmd
www byn"" ' " ':: ',||:|| B'le- 'kaEttnd. irl smahn ,; mmm lamm vaga unmlud
.., . . _, , -.| _] ,ywvu't "|. 'I"'
[| "'."'-|| , LI";- "l'Ji. l_I|L*
I I'n'l'uuy-l
', ! +
f,... ..
'll .,,rl _|,
|. i ur.-..ho
-|| L» '- ' IL. 'I Miint r'-. ' "| ' _' i.- '1_"u I—lJ>S:|.L|. ' .H.”- ' f II," "| "dit-:i
-*'.|1 :f'l . Wii. Emmi»
'|I". "', .111'" , | ILU .*Ii'HJ-T'L :" ."':-.L "| ””M"" " '|.-. "il.-
. ij"- ||| mriimt ""$— , ".II; 3.1" itu; HT'J IJ' ".,". | | "|,' tjatet?!" urih
"'.-11?! n'|-|'t "|.f:,1|. .|.t.'- "HI .'4
""1 "IWF-l M. wl- la &
" J'- 1.1-.! ':'?JJ'II'I'I'LJ” "'"i 'n _'_1- III'I'FJ .1 |” fi*- ""'”
.u . » ' " " " : '.""' . " MI'T' 'Jl'j 'att-Blä;
w .. ' |".å '.'.Al iam; ||.I'!.>etmI*i-. '. , .. - ... dum ' % ati Mm imänuu hmm tt— I": att..-. 'i'» T*ud'alr
2. Samhällsutveckling och människor med funktionshinder
2.1. Ett samhälle i förändring
Det i många avseenden slutna och reglerade efterkrigssam- hället från 1940-talet genomgick en snabb närings- och väl- ståndsutveckling under främst 1950- och 60-talen. Med Vår oförstörda produktionsapparat och våra naturresurser hade vi ett relativt försprång framför den krigshärjade omgivningen. Sveriges traditionella frihandel liksom stabiliteten på arbets- marknaden innebar även viktiga drivkrafter i vår närings- livsutveckling. Genom en i huvudsak lyckad fördelningspoli- tik kunde dessutom välfärden fördelas alltmer jämlikt. Den offentliga sektorns utbyggnad blev en viktig motor i hela sam- hälls- och näringslivsutvecklingen. Efterhand blev den inter- nationella påverkan alltmera framträdande. Multinationella företag inverkade på våra industriella möjligheter och kon- sumtionsmönster. Svenska företag utvecklades också till mul— tinationella koncerner med företag i andra länder. Den Ökade internationella handeln och konkurrensen medförde struktur- förändringar i både näringsliv och samhälle. Oljekriserna un- der 1970-talet illustrerade mycket handgripligt det ökade in- ternationella beroendet.
Kapitalrörelserna över gränserna blev allt mindre beroende av statsmakternas reglerade föreskriften De multinationella företagens interna pris- och valutahandel fick en styrande roll. Slopandet av den statliga valutaregleringen under 1980-talet blev en naturlig följd av kapitalets intemationalisering.
Vårt ökade beroende av nya, ofta internationella marknads— krafter medförde bl.a. att den traditionella långsiktiga sam- hällsplaneringen påverkades. Oförutsedda omstruktureringar inom näringslivet (t.ex. företagsnedläggningar) kunde mycket snabbt och radikalt förändra planeringsförutsättningarna.
Det senaste steget i intemationaliseringen är Sveriges an- sökan om medlemskap i EG och handelsöverenskommelsen EES. Efterkrigstidens utveckling mot internationell rörlighet för kapital, arbete, tjänster och människor blir tydligare.
Det ökade beroendet av internationeillla aktörer har minskat statens handlingsutrymme när det gälller att styra samhälls- utvecklingen. Även utvecklingen mot en förstärkning av kom- munala och regionala intressen går i samma riktning. Denna förskjutning kan studeras i lagstiftnimgen där detaljerad lag- stiftning i ökad grad ersätts av ramlagstiftning.
Förutom förändringar i de ekonomi'ISIka och materiella för- hållandena sker också värderingsförskjjutningar av mera svår- bestämd art. Bl.a. har maktutredm'ngen (t.ex. i SOU 1990:44) visat hur vårt samhälle blir allt mer imldividualistiskt med en ökande betoning av det personliga sjätllvförverkligandet. Den stora tilltron till den enskildes möjliglheter till självbestäm- mande och autonomi är i många sammanhang värdefull, men kan också innebära en urholkning av solidariteten människor emellan. Det ömsesidiga beroendet av kollektiva nyttigheter blir ett mindre uttalat samhällsmål.
Målstyrning, marknadstänkande och konkurrens styr ut- vecklingen i allt högre grad även inom [den offentliga sektorn. Parallellt med detta sker också en elcomomisk åtstramning i den offentliga ekonomin. Det medför krav på ökad effektivitet genom omstrukturering, konkurrens mch även nedskärningar av verksamhet. För människor som är beroende av välfärds- systemets kollektiva lösningar upplevs detta inte bara som en broms mot utvecklingen av den sociala tryggheten utan också ofta som ett hot mot den uppnådda rellativa välfärden.
2.2. Kommunernas roll ökar i betydelse 2.2.1 Utvecklingstendenser
Kommunerna har av tradition en mycket stor betydelse för utvecklingen av den allmänna välfärdsnivån. I den struktur- omvandling som sker inom offentlig verksamhet kommer be- tydelsen att öka både av decentralisering och lokal självstyrel- se hos kommunerna. Kommunernas verksamhet genomgår en stark expansion. I dag hanteras mer än 70 % av den offentliga sektorns utgifter för konsumtion och investeringar av kommu- ner och landsting (prop. 1990/91:117 Ny kommunallag).
Som ett led i den kommunala utvecklingen och som förut- sättning för ökad decentralisering ha|r* kommunreformer ge- nomförts i olika etapper. År 1950 fanns. ca 2 500 kommuner och
i dag uppgår antalet tilll 286. Vi har fått nya kommunallagar åren 1953, 1977 och 1I_992. 1950-talets lekmannaförvaltning har ersatts av en tjäns1temannaförvaltning och den demokra- tiska/politiska styrningen har även på kommunnivå utveck- lats från detaljstyrning; till målstyrning.
Genom den nya kommunallag som trädde i kraft den 1 januari 1992 (som liksom tidigare gäller både kommuner och landsting) ökar komqunernas frihet att utforma både den politiska organisationein och förvaltningsorganisationen. Sta- tens bidrag till de kommunala finanserna utvecklas mot mera generella statsbidrag. Samtidigt som det kommunala ansvaret för den offentliga verksamhetens kostnader stärks har den kommunala beskattningsrätten begränsats.
Kommunernas verksamhet påverkas också av en tydligare uppdelning mellan rolllema som beställare och utförare. En utveckling sker mot att de folkvalda politikerna mera renodlat skall företräda konsumentintressena och utforma verksam- hetsmål. Utförandet kam handhas av särskilda nämnder och styrelser, av tjänstemamnagrupper, kooperativ eller av entre- prenörer.
2.2.2. Kommuninvånare med funktionsnedsättningar
En utgångspunkt för samhällets målsättning vid planering, lagstiftning och utveckling är att alla skall behandlas lik- värdigt och opartiskt. II 1 kap. 9å regeringsformen sägs att ”den offentliga förvaltmingen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”.
Trots de allmänna miålen är många människor med funk- tionshinder bara delvis delaktiga i samhället. För vissa män- niskor med stora funktionshinder är det fråga om utestängd- het. Utredningen har i sitt kartläggningsbetänkande och i särskilda rapporter visat på allvarliga brister i deras levnads- förhållanden.
I vår lägesrapport (SOU 1990:19) redovisas som resultat av enkäter att 72 % av tillfrågade personer med omfattande funk- tionshinder saknade arbete eller annan daglig sysselsättning. Endast 25 % av tillfrågade kommuner hade ordnat menings- full sysselsättning för umgdomar och 70 % av kommunerna saknade fortlöpande uppsökande verksamhet.
Många människor med funktionshinder saknar även egen bostad med personlig service. Det gäller i särskilt stor om- fattning utvecklingsstörda och personer med psykiska stör- ningar. Efterfrågan på bostäder med dygnet-runt—service är stort. 76 % av kommunerna som besvarade handikapputred- ningens enkät angav att tillgången på sådana bostäder långt ifrån motsvarar det nuvarande behovet.
När det gäller stöd och service förekommer betydande va- riationer mellan kommunerna. Genomgående finns stora bris- ter i tillgänglighet, delaktighet och inflytande för människor med omfattande funktionshinder. Av handikapputredningens kartläggning framgår t.ex. att möjligheterna att påverka vem som skall bistå med personlig service är mycket begränsade.
Av detta framgår sammantaget att bristerna berör mycket grundläggande förutsättningar för att kunna vara delaktig i samhället. Tilläggas kan också att bristerna är stora inom områden utanför handikapputredningens uppdrag. Av SCB:s levnadsnivåundersökningar framgår t.ex. att människor med handikapp har en utbildningsnivå under genomsnittet för be- folkningen. Enligt erfarenheter hos Nämnden för Vårdartjänst kan även konstateras att personer med omfattande funktions- hinder är underrepresenterade bland högskolestuderande på grund av brister i bl.a. tillgång till läromedel.
Dessa och flera andra brister i grundläggande förutsätt- ningar för delaktighet skall bedömas i perspektivet av att vi formellt har ett demokratiskt system med allmän rösträtt.
För många funktionshindrade krävs det både planering och stor kraft för att utöva sina medborgerliga rättigheter. Det politiska livets verksamhetsformer och villkor utgår inte från människor med funktionsnedsättningar. Arbetsmaterial finns vanligen bara tillgängligt i skriven form. Tillgängligheten till möteslokaler är bristfällig, hörselslingor saknas ofta och tolk- verksamheten är dåligt utbyggd. Beställningsrutinerna för färdtjänsten är ofta svåra att kombinera med flexibilitet i tider för sammanträden osv.
Exemplen visar också en bild av hur beroende enskilda med svåra funktionsnedsättningar är av kommunernas kunskap och ambitioner att bygga upp ett servicesystem som säkrar funktionshindrades likställighet med andra kommuninvåna— re.
2.3. Den generella välfärdspolitiken, medborgarna och valfriheten
2.8.1. Den generella välfärdspolitiken
Vad som skall ingå i begreppet generell välfärdspolitik är ofta oklart i den politiska debatten. Begreppet innehåller flera dimensioner. En sådan dimension är hur stor del av med- borgarna som välfärdspolitiken skall innefatta. Ytterlighets- pumkterna är om den skall omfatta i princip alla medborgare (universell välfärdspolitik) eller bara vissa begränsade grup- per (riktad välfärdspolitik). En annan dimension är hur till- delning av service och andra former av stöd skall ske. Här kan man skilja på om stödet ges i form av preciserade rättigheter (generell tilldelning) eller efter något slags behovsprövning (specifik tilldelning). Det finns också olika mellanformer.
Inriktningen av den svenska välfärdspolitiken kan huvud- sakligen sägas vara generell. De offentliga servicesystemen och socialförsäkringssystemet riktar sig till hela befolkningen och inte enbart till ”de behövande”. Den generella välfärdspoli- tiken inrymmer emellertid flera olika aspekter av vilka några granskas närmare i följande avsnitt. Skillnader mellan väl- färdssystem enligt den riktade (selektiva) respektive den uni- versella modellen kan beskrivas enligt följande.
Välfärdssystem, olika modeller
Dimension Selektiv Universell modell modell Del av BNP som avsätts för sociala ändamål Låg Hög Omfånget av lagstadgad offentlig service Begränsad Extensiv Ersättningsnivåer Existensmini- mum Inkomstersättning Del av befolkningen som är inkluderad Minoritet Majoritet Finansiering Avgifter Skatter Privata organisationers betydelse Stor Liten Betydelse av program avsedda att förebygga sociala problem Obetydlig Extensiv
Källa: Diane Sainsbury: ”Analysing Welfare State Variations", Scandinavian Poli- tical Studies vol 14 nr 1, 1991.
2.3.2. Den generella välfärdspolitikens legitimitet
De undersökningar som gorts av medborgarnas attityder till välfärdspolitiken och dess finansiering ger en tämligen enty- dig bild både vad gäller omfånget av välfärdspolitiken och dess tilldelningsform. Vad gäller omfånget förefaller det vara rim- ligt att dra slutsatsen att en politik som kommer samtliga medborgare till del kan erhålla ett stort stöd. Vad gäller till— delningsformen verkar det uppenbart att den politik som till— delas efter kriterier som kan uppfattas som legitima (typ pro- fessionella bedömningar i sjukvården) har ett stort stöd. Även den politik som tilldelas efter entydiga kriterier (typ bambi- drag och folkpensioner) kan räknas hit. Med legitima menas här att tilldelningen sker efter kriterier som befolkningen kan uppfatta som rättfärdiga.
Den välfärdspolitik som både är selektiv och tilldelas via någon form av individuell behovsprövning saknar till stora delar folkligt stöd såsom detta kan mätas. Ett av skälen kan givetvis vara att denna politik bara kommer en avgränsad del av befolkningen till godo. Ett annat, och förmodligen viktigare skäl, är att den individuella behovsprövningen för med sig ett antal problem. Dels kan den verka och vara stigmatiserande. Dels är den vanligen administrativt komplicerad, blir ofta svåröverskådlig och lämnar utrymme för godtycke. Regelsys- temets komplexa karaktär har dessutom en tendens att öka efterhand därför att regel läggs till regel och överblicken för- loras. Systemets övergripande rationalitet minskas. Dessutom är dessa system ofta känsliga för direkt manipulering (dvs. fusk). När sådana exempel på manipulering kommer till all- män kännedom via massmedia kan (även om fallen är få och summorna obetydliga) förtroendet för denna politik starkt minska.
Ur ett legitimitetsperspektiv finns starka skäl för en så generell inriktning av välfärdspolitiken som möjligt. Ett argu— ment för den generella välfärdspolitiken är att den är relativt enkel och billig att administrera. När tilldelningskriterierna kan göras enhetliga (typ barnbidrag, grundskoleutbildning och folkpensioner) är kostnaderna för administrationen små. Om man inför behovsprövning eller andra oklara kriterier ökar administrationen ofta dramatiskt. Till detta kommer kostnader för besvärssystem och kontrollinsatser. De admini-
strativa kostnader och de problem som brukar förknippas med byråkrati är i allmänhet mycket höga för selektivt inriktade välfärdssystem.
2.3.3. Generell välfärdspolitik och social rättvisa
Den generella välfärdspolitiken kritiseras ibland för att den enbart utgör en rundgång av skatter och bidrag och att den inte bidrar till att öka den sociala rättvisan. Detta är emeller- tid en klar felsyn, vilket kan illustreras med nedanstående enkla exempel.
I tabell 1 nedan är medborgarna för enkelhetens skull in- delade i fem lika stora grupper vilkas inkomstförhållanden varierar från talet 200 till talet 1 000. Ojämlikhetstalet är således 1-5, dvs. den övre gruppen har fem gånger så stor disponibel inkomst jämfört med den lägsta gruppen. Vi förut- sätter vidare att samtliga grupper betalar 30 % i skatt. De medel som tas in i skatt distribueras till medborgarna till lika stor del till alla medborgare. Detta innebär att samtliga er- håller bidrag eller service (t.ex. utbildning) motsvarande talet 180.
Tabell 1 Den generella välfärdspolitikens omfördelningseffekter
Inkomst- Inkomst Skatt (30%) Transfe- Disp. grupp rering inkomst A 1 000 300 180 880 B 800 240 180 740 C 600 180 180 600 D 400 120 180 460 E 200 60 180 320 Ojämlik- 1 —5 (Sa 900) 1 —2,75 hetstal
Effekten av detta är som synes dramatisk vad gäller föränd- ringen av ojämlikhetstalet, det sjunker nästan till 1-2,75, dvs. närmast till hälften. Det bör återigen understrykas att detta uppnås utan ett progressivt verkande skattesystem och utan varje form av behovsprövning av service eller bidrag.
Detta enkla exempel kan också förklara det stora stödet för den generella välfärdspolitiken. De två grupperna med låga
inkomster har anledning att stödja den därför att de direkt tjänar på denna utformning av politiken, samtidigt som de inte utsätts för någon form av stigmatiserande behovsprövning. Även mellangruppen har skäl att stödja den, dels på grund av empati, dels på grund av att man alltid i ett dynamiskt sam- hälle själv kan råka hamna i någon av de lägre grupperna. Även om de två övre grupperna ekonomiskt förlorar på detta system är det inte osannolikt att de kan stödja det, dels på grund av de skäl som nämndes för mellangruppen, dels på grund av att de inte bara betalar, utan faktiskt också får ut en del själva av ett generellt verkande system. Det kan antas att dessa gruppers villighet att stödja en välfärdspolitik kraftigt skulle minska om de bara upplevde sig som betalare.
Ett ökat inslag av egenfinansiering av olika trygghets- och servicesystem, där t.ex. mera välbeställda grupper stod för hela eller nästan hela sin egen kostnad, skulle därmed också kraftigt kunna drabba de ekonomiskt minst gynnade delarna av befolkningen. Ett sådant system innebär med all sannolik— het att de mera välbeställda medborgargruppernas vilja att politiskt och ekonomiskt bidra till välfärdspolitiken skulle minska. Välfärdspolitikens finansieringssystem har således betydelser som ligger långt utanför de kameralt—ekonomiska angreppssättens begränsade analysramar.
2.3.4. Generell välfärdspolitik och valfrihet
Den generella välfärdspolitiken har ofta ansetts begränsa eller t.o.m. förhindra medborgarnas möjligheter att välja olika ser- vicealternativ och att stå i konflikt med privat produktion. Som begreppet generell välfärdspolitik definierats här innebär den inte självklart ett problem för ett system där medborgarna kan välja mellan olika serviceproducenter. Tvärtom är vissa väsentliga delar av en generell välfärdspolitik, t.ex. bambi- drag och folkpensioner, förknippade med en total valfrihet för medborgarna. Ingen myndighet lägger sig i hur dessa kontan- ta medel faktiskt används.
De centrala inslagen i den generella välfärdspolitiken är finansieringssättet (”alla” i stället för bara ”de behövande”) och regelsystemet (rättigheter i stället för behovsprövning). Principerna bakom den generella välfärdspolitiken såsom de definierats här ställer mycket bestämda krav och villkor för
att kunna kombineras med valfrihet och konkurrens mellan olika serviceproducenter.
Eftersom den generella välfärdspolitiken bygger på idén om em medborgerlig rättvisa, dvs. att staten i princip skall be- handla alla medborgare lika, måste de producentaltemativ som erhåller offentliga bidrag åta sig att inte diskriminera mellan olika medborgargrupper. Vad som ofta glöms bort i debatten är att ett system med valfrihet innehåller två val, nämligen dels konsumentens val av producent, dels producen- teins val av konsument. Om t.ex. daghem, skolor, vårdhem elller andra serviceinrättningar som drivs privat eller koopera- tivt ges möjlighet att välja bort särskilt svåra uppgifter, bryts principen om generalitet och ersätts av ett slags omvänd be- hovsprövning. En valfrihet inom den generella välfärdspoliti- kens ramar måste därför innefatta regler och kontroll av att produktionsenheter inte har en diskriminerande upptagnings— politik. Om, som ofta framförs, en ökad konkurrens inom den- na sektor också är bra för spridning av ny kunskap och er- farenhet samt effektivitet, är det självklart betydelsefullt att alla producenter arbetar på lika villkor. Det innebär att alla måste åta sig alla typer av problem, låt vara att de kan arbeta med olika lösningar och metoder.
Det andra villkoret för att valfrihet när det gäller service skall ligga inom den generella välfärdspolitikens ramar är givetvis att alla medborgare, oberoende av individuell betal- ningsförmåga, ges ekonomisk möjlighet att välja. En utveck- ling där de mera välbeställda grupperna i samhället dels kan tillgodogöra sig offentliga bidrag t.ex. inom sjukvården, men dessutom själva bekosta en ökad servicenivå, leder också den till en omvänd behovsprövning. Det blir en uppdelning där den mindre välbeställda delen av befolkningen enbart kan ut- nyttja verksamheter av B-karaktär, medan de mera välbe- ställda köper sig bättre kvalitet. De privata, kooperativa och andra icke—offentliga serviceverksamheter som erhåller offent- liga bidrag måste därför förbinda sig att inte ekonomiskt dis- kriminera i sin upptagning. De direkta avgifter de får uppta kan inte avvika från dem som offentligt producerade verksam- heter tar ut om valfrihet skall _gå att kombinera med en gene- rellt inriktad välfärdspolitik. Även här är det ur effektivitets- skäl m.m. viktigt att konkurrensen sker på lika villkor.
Det tredje villkoret gäller givetvis inriktning och kvalitet.
Inom de flesta serviceområden finns det fastställt vissa kvali- tetsmått och professionella krav. Dessa kan vara alltifrån ut— rymmes- och standardkrav på byggnader till att personalen skall ha viss utbildning för att få utföra förekommande upp— gifter. Det är givetvis även här centralt att verksamhet sker på lika villkor och står under samma typ av offentlig kontroll.
Med dessa tre villkor uppfyllda, dvs. ingen ekonomisk eller annan diskriminering i upptagningen och samma kvalitets- krav, finns det ingen konflikt mellan en ökad konkurrens och valfrihet i produktionen av offentligt finansierad service och en generell välfärdspolitik såsom den här definierats. Det vä- sentliga är att denna ökade valfrihet inte i första hand sker på producenternas villkor, utan på medborgarnas. Om ett ökat inslag av privata alternativ däremot leder till att det blir en producenternas valfrihet, där dessa kan Välja bort de med- borgare som uppfattas som särskilt krävande, eller dem som inte kan betala tillräckligt, innebär det en omvänd behovs- prövning som står i klar strid med den generella välfärdspoliti- kens grundläggande idé. Om den däremot innebär att med- borgarnas valfrihet ökar, så att de för samma kostnader och utan att bli diskriminerade (bortvalda) ges rätt att byta till en serviceproducent vars utbud de anser passa dem bättre, stärks snarare den generella välfärdspolitiken.
2.3.5. Problem för den generella välfärdspolitiken
De problem som denna politik står inför är flera. För det första har det i Sverige skett en utveckling mot mera selektivitet inom många områden under 1980-talet. Ökningen av antalet social— och bostadsbidragstagare är ett sådant, selektiviteten inom barn- och äldreomsorg en annan. För det andra innebär en starkt utvecklad decentralisering och målstyrning av den offentliga verksamheten att man brutit mot de enkla och gene— rella kriterier som modellen bygger på.
En kraftig decentralisering medför ökande skillnader över landet i service till medborgarna. Den generella välfärdspoliti— ken bygger på idén om en socialpolitik med medborgerliga rättigheter. Om olikheterna genom decentralisering blir stora leder det till frågan om var det svenska medborgarskapet i verkligheten är beläget, på nationell eller kommunal (eller
t.0|.m. kommundels-) nivå. Målstyrning står dessutom ofta i motsats till principen om rättigheter.
Ett tredje problem för den generella välfärdspolitiken år att den kräver en relativt hög skattenivå. Om många eller alla skall erbjudas service och stöd så är detta självfallet dyrare än om service/stöd enbart inriktas mot en minoritet.
En fjärde aspekt är att den offentliga sektorn på Vissa kritis- ka områden, typ pensioner och sjukvård, haft uppenbara svå- righeter att uppfylla de generella löften som ställts ut av statsmakterna. Modellens generella legitimitet är antagligen starkt beroende av att medborgarna kan lita på att åtaganden som utlovats, typ en fungerande sjukvård och värdesäkrade pensioner, också kommer att förverkligas. I annat fall kommer mera välbeställda medborgargrupper att helt naturligt söka efter privata försäkringslösningar. Detta leder till att deras vilja att bidra till ett generellt system minskar, eftersom de kan uppleva att de måste betala två gånger för samma sak.
Det är med all sannolikhet avgörande att statsmakterna inte tar på sig större välfärdspolitiska åtaganden än vad som långsiktigt kan garanteras. Även på denna punkt erbjuder den ökade målstymingen av den offentliga sektorn ett problem. Den inbjuder till formuleringar av mål på en ambitionsnivå som inte alltid är realistisk. För medborgarna och för dem som arbetar i den offentliga sektorn kan skillnaden mellan dessa högt och ofta långsiktigt satta mål och den verksamhet som kan produceras för tillgängliga resurser bli så stor att för- troendet för och viljan att sluta upp kring politiken kraftigt minskar.
2.3.6. Samhällsutvecklingen och människor med funktionsnedsättningar
Kombinationen av ramlagstiftning, decentralisering och mål- styrning, marknadsinflytande och ekonomisk åtstramning har inneburit större risker för olikheter i den service och det stöd som kan erbjudas människor i olika kommuner och kommun- delar. Decentralisering i förening med ekonomisk press på beslutande instanser medför också att kostnaderna för service till personer med omfattande funktionsnedsättning blivit rela- tivt sett mera svårbemästrade i enheter med begränsat ekono- miskt underlag. I denna förändring finns uppenbara risker för
att stödet till människor med funktionsnedsättningar kan bli segregerande och tilldelas enskilda efter ingående prövning och granskning.
Det finns enligt vår uppfattning en risk för att denna ut- veckling motverkar synsättet att stöd och service skall vara rättigheter och medel för att kurma delta och verka i sam- hället. Normerande regler kommer att vara betydelsefulla inte bara för att tillförsäkra människor med bestående funktions- nedsättning deras rättigheter utan också för att medverka till att hela samhället blir öppnare även för människor med t.ex. tillfälliga skador och störningar. Som vi anförde i vårt huvud- betänkande menar vi att det är möjligt att kombinera precise- rade rättigheter för enskilda med en frihet för verksamhetens utformning etc. med hänsyn till lokala förhållanden. Vi menar dock att det också krävs vissa normerande regler av generell natur för att bl.a. hävda funktionshindrades likställighet med andra och motverka missgynnande.
Vi har också sett det väsentligt att ansvaret för olika in— satser som avser funktionshindrade blir tydligt inom varje sektor och integreras med andra uppgifter inom respektive sektor. För att markera detta har vi inom åtta områden sökt stärka den enskildes möjligheter genom en konsekvent till- lämpning av ansvars- och finansieringsprincipen. Vi menar att- detta på sikt kan förändra attityder och värderingar. I hög grad påverkas de genom att människor med funktionshinder deltar på olika områden i samhället. Våra förslag syftar som helhet till att öka möjligheterna att delta i samhället. Handi- kappolitiken skall ses som en viktig del i den generella (väl- färds)politiken.
33. Grundläggande synsätt
3.1. En fördjupad demokrati
1989 års handikapputredning har handlat om behovet av re- former som kan undanröja orättvisor och hinder i samhället för människor med omfattande funktionsnedsättningar.
Redan i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) betonade vi att det fanns inslag i samhällsutvecklingen som på ett av- görande (och ibland motsägelsefullt) sätt kunde missgynna svårt funktionshindrade. Vi uppmärksammade t.ex. en ökan- de markering av individens självständighet. Å ena sidan är den positiv för utvecklingen av funktionshindrades självbe- stämmande, å andra sidan kan den innebära betydande för- svagning av engagemang för sådana frågor som behöver ett gemensamt ansvarstagande.
Vidare såg vi hur målstyrning, decentralisering och vissa andra förändringar inom den offentliga sektorn inte medförde avsedd valfrihet för svårt funktionshindrade. Framför allt no- terade vi hur de drabbades av konkurrensen mellan olika insatsområden i en kärv samhällsekonomi. Stora brister fanns i grundläggande levnadsvillkor (t.ex. ibostads—, arbets—, fritids- och utbildningssituationer) och i tillgång till stöd och service.
Dessa och andra bristfälligheter undanröjs inte enbart ge- nom de nya lagar och lagändringar som vi föreslår. Vi menar emellertid att lagstiftning kan vara ägnad att styra samhäl- lets resurser till eftersatta områden. Vi menar också att lagar är väsentliga för att betona viljeinriktningen att likställa funktionshindrade med andra i samhället.
Vi finner att de tendenser i samhällsutvecklingen som vi uppmärksammade i vårt huvudbetänkande kvarstår. Det in- nebär att riskerna för att svårt funktionshindrade skall låsas i en undantagssituation också finns kvar. Vi finner en rad skäl för att skyndsamt vidta kraftfulla åtgärder som kan motverka de negativa tendenserna. I annat fall kan de åstadkomma
skador som i den enskilda situationen inte går att repare- ra. Handikapputredningen ser sina överväganden och förslag om individinriktade och generella åtgärder som avgörande led i en process som fördjupar demokratin. I ett skedle när effekter- na av olika slags internationell, särskilt europeisk, samverkan spelar allt större roll i enskilda människors vardagsliv är det väsentligt att hävda betingelser för medborgarnas möjligheter att påverka och delta i beslut om utvecklingen inom olika samhällssektorer. Detta gäller alla medborgare, även om han- dikapputredningen har som utgångspunkt villkoren för män- niskor med omfattande funktionsnedsättningar;
Att skapa förutsättningar för och förverkliga delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättningar måste, med begreppens fulla innebörd, på olika sätt engagera hela samhället, också dem som inte har erfarenheter av egna funktionsnedsättningar (men som i något levnadsskede kan få funktionshinder).
Detta inbegriper att mål och visioner inte automatiskt och oprövat begränsas och förses med andra jämförelsemått så snart de avser enskilda eller grupper med funktionsnedsätt- ningar. Ett sådant negativt särskiljande har vi med ett lånat begrepp benämnt *'lagom-för—funktionshindrade”-tänkandet (cit. Ekensteen, W., SOU 1991:46, kap. 4). Det är i många hänseenden liktydigt med diskriminering och skapar orättvi- sor, undantagsvillkor, som vi beskrivit bl.a. i vår kartlägg- ningsrapport (SOU 1990:19).
Utredningen har i sitt huvudbetänkande Handikapp Väl- färd Rättvisa redovisat ett etiskt perspektiv på wälfärdsfrågor- na och gemensamt fastlagt bärande principer för ett fortsatt reformarbete. Grundsatsen är alla människors lika värde.
Barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionsned- sättningar skall räknas med i samhället som en självklar del i befolkningens mångfald och ha tillgång till de rmedel och verk- tyg som gör ett deltagande på lika villkor möjligt. Det är ett rättvisekrav.
I ett samhälle för alla handlar det inte om att en grupp medborgare enbart och alltid är mottagare av stöd och service. Det handlar också om att olika insatser skall göra det möjligt för enskilda med funktionsnedsättningar att bidra med sina resurser till gemensam utveckling av samhälllet. Denna in-
ställning måsste få spridning liksom insikten att var och en kan utsättas för att själv eller tillsammans med personer i sin omedelbara närhet få leva med funktionsnedsättningar. Enligt handikapputredningens uppfattning krävs närmast ett folkbildnimgsarbete, med alla moderna medel, för att ändra den mycket vanliga uppfattningen att ”de handikappade” ut- gör en strikt ;avgränsad grupp som på andras villkor skall få del av välfärrd, delta i samhällsutvecklingen och utöva sitt medborgarskap. Flera olika vägar måste användas för att på- verka den alllmänna inställningen, t.ex. genom utbildningar, handikapporganisationernas verksamhet, via medier samt ge- nom insatser :av den av oss föreslagna handikappombudsman- nen (se kap 115). Framför allt gäller det att skapa förutsätt- ningar för attt människor med funktionsnedsättningar kan delta i verksamheter i olika miljöer och i olika roller. Och att det kraftfullt kan påtalas när enskilda eller grupper blir ute- stängda på grrund av firnktionsnedsättningar. Det finns stora behov av en foortlöpande diskussion som kan tydliggöra vad det kostar i etisk; och ekonomisk mening att underlåta att öppna samhället för " barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder.
3.2. Färdriktningen
Det är en uttgångspunkt att funktionsnedsättningar natur- ligen och alltiid finns hos enskilda i en befolkning.
Vi har konastaterat att det bedrivits och bedrivs ett reform- arbete för attt stärka situationen för människor med svåra funktionshindier. Handikapputredningens arbete är en viktig del i detta. Dean huvudsakliga inriktningen har tidigare avsett individinriktade, särskilt utformade åtgärder. I mindre om- fattning har dle generella tillgänglighetsaspekterna blivit före- mål för övervzäganden och aktiva åtgärder.
Vi har, liksom handikapprörelsen, kunnat konstatera att denna strategg'i inneburit att individinriktade och särskilt rik- tade åtgärder' fått användas för att kompensera brister i gene- rell planering. Detta har inom vissa områden t.o.m. skett i ökande utsträckning under senare år.
Tillvägagåmgssättet leder till ett lappverk som markerar
många funktionshindrades undantagsställning både beträf- fande rättigheter och skyldigheter. Brister i den generella till— gängligheten innebär att oberoende och valfrihet beskärs yt— terligare för människor med funktionsnedsättningar.
Många nås inte av det särskilda stöd som krävs för att kompensera en otillgänglig miljö eller ger upp inför påfrest- ningarna att arrangera speciella lösningar. Detta skapar ytter- ligare handikapp.
I en ansträngd samhällsekonomi tillkommer då kostnader som kunnat undvikas. Tillgängliga medel borde riktas till mera bestående och välfungerande insatser som samtidigt öpp- nar möjligheter till större flexibilitet och hänsynstagande till olika personliga behov.
Vi menar därför att det fortsatta reformarbetet och nödvän— diga resurser målmedvetet måste fördelas på följande sätt.
Det behövs insatser '
— för att stärka personliga förutsättningar genom exempelvis habilitering, rehabilitering, sjukvård etc. — för att genom en allmän samhällsplanering öka tillgänglig- heten i Vid bemärkelse — för att kompensera kvarstående brister eller tillgodose vissa behov genom särskilda åtgärder riktade enbart till männi- skor med funktionsnedsättningar.
Generella insatser för ökad tillgänglighet innebär enligt vår mening inte bara en fysisk tillgänglighet. Det måste också finnas andra inslag som medför att den enskilde verkligen kan använda sig av en miljö, en vara eller en verksamhet. Det rör sig t.ex. om ekonomisk grundtrygghet, om omgivningens in- ställning och kunskaper, om den generella uppbyggnaden av infrastrukturen i landet. Vidare finns det behov av att stärka den enskildes möjligheter genom personligt utformade, indivi- dinriktade insatser.
På grund av rådande bristsituation fann utredningen det angeläget att framlägga ett antal individinriktade förslag re- dan i föregående betänkanden. Framträdande är bl.a. ställ- ningstagandet till en särskild rättighetslag för personer med svåra funktionshinder. I den komplicerade situation som var- dagen utgör för många människor med funktionsnedsättning- ar skapar en rättighetslag förutsättningar för ökad trygghet och valfrihet. Vi anser att detta ställningstagande kan förenas
med uppfattningen att det behövs ett förändrat synsätt, där medborgare med funktionsnedsättningar och deras behov inte ses som ständigt nya och särskilda ”problem”.
Behov av och möjligheter till individualiserat stöd skall självfallet beaktas. Omfattningen av särskilt stöd blir emeller- tid mindre och individualiseringen mera effektiv om den kan bygga på en allmän tillgänglighet med hög kvalitet och stor räckvidd — i stället för att de grundläggande åtgärderna stän- digt måste återskapas i varje enskild situation.
Det finns situationer — och kommer att finnas — som inne- bär att den enskildes svåra och komplicerade funktionsned- sättningar ger hinder som inte kan undanröjas annat än med särskilt riktade åtgärder. Förslag med denna inriktning åter- finns i vårt huvudbetänkande. I vissa fall finns det behov av insatser av kompenserande art, dvs. alternativ till annan verksamhet, för att öka enskildas livskvalitet. Det gäller inom områden, där enskilda under överskådlig tid har svårt att använda sig av gemensamma möjligheter, tillgängliga för fler- talet. Det kan t.ex. gälla särskilda lösningar för att erbjuda rekreation, resemöjligheter, tillgång till idrottsaktiviteter etc.
3.3. Fortsatt utveckling enligt de bärande principerna
Vårt utredningsarbete skall ses som en helhet. I föreliggande betänkande redovisar vi överväganden och förslag som huvud- sakligen avser generella insatser för att öppna samhället och minska beroendet av särskilda, riktade åtgärder. Det gäller t.ex. resemöjligheter, teleteknik m.m. Oavsett individinriktade eller generella insatser skall en kvalitetsutveckling ske enligt följande bärande principer: — självbestämmande och inflytande
— tillgänglighet —— delaktighet — kontinuitet och helhetssyn.
Innebörden har vi mera ingående beskrivit i vårt huvudbe— tänkande.
I takt med genomförandet av våra förslag finns behov av regelbundna utvärderingar — med brukarmedverkan — som
kan visa om den aktuella avvägningen mellan individinrikta- de och generella insatser är ändamålsenlig efter brukarnas behov och om helheten i olika system (t.ex. kommunikationer, informationsförmedling) är välfungerande. Behovet under- stryks av den snabba tekniska utvecklingen där talande ex- empel bl.a. kan hämtas från området teknikstyrd service. För svårt funktionshindrade kan denna utveckling i mindre ge- nomtänkt utformning motverka sitt syfte och ge upphov till nya hinder. Som helhet kan våra överväganden och förslag medverka till att förändra situationen för funktionshindrade genom — tydlig markering av ansvaret inom varje samhällsområde för frågor som rör funktionshindrade — lagstiftning och uppföljning/utvärdering av dess effekter — ekonomiska styrmedel — attitydpåverkande insatser — kunskapsutveckling — kunskapsspridning — kunskapsban- ker
Framför allt menar vi att funktionshindrades villkor skall förbättras genom en tydlig och solidarisk ansvarsfördelning. Varje sektor i samhället har ansvar för att inom sitt område och med sina aktörer hävda funktionshindrades likställighet. De skall på ett likvärdigt sätt i förhållande till andra invånare ha tillgång till sektorns utbud av varor, tjänster, service etc. De åtgärder som krävs för att skapa tillgänglighet skall finans- ieras som andra åtaganden inom sektorn och uppgifterna skall utföras integrerat med sektorns övriga uppgifter.
Ansvars- och finansieringsprincipen är ett medel att åstad- komma denna utveckling. Vi har prioriterat att stärka dess räckvidd och genomförande inom åtta områden som belyses i särskilda kapitel.
Genom ett förverkligande av handikapputredningens för- slag och med dess synsätt på generella och individinriktade insatser kommer vi närmare ett samhälle för alla. Det skapas också en nödvändig beredskap för fortsatt utveckling som vår- nar både om enskildas självbestämmande och den solidaritet som måste finnas 1 ett demokratiskt samhälle.
4. Handikapprörelsens roll
4.1. Handikapp och handikapporganisationer
Handikapprörelsen som är en del av de svenska folkrörelserna har en hundraårig historia. Handikapprörelsen omfattar i dagsläget ca 40 riksförbund med mer än 450 000 medlemmar. För att underlätta kontakten med samhällets organ och handi- kapprörelsen bildades år 1942 en samarbetsorganisation för de olika riksförbunden på handikappområdet. Den heter numera Handikappförbundens Centralkommitté, HCK, och består av 29 handikappförbund med ett sammanlagt medlemsantal av ca 360 000.
Även på läns- och kommunplanet finns etablerade sam— arbetsformer t.ex. genom läns-HCK och kommun-HCK.
I bilaga 5 ges en översikt över de handikapporganisationer som budgetåret 1991/92 erhåller statsbidrag.
HCKzs definition av handikapp innebär att den skall anses vara handikappad, som till följd av bestående funktionsned- sättning möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring.
Med ”betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” me- nas inte bara svårigheter i basfunktioner såsom arbete, boende och kommunikation, utan också exempelvis att inte kunna ta del av information, konst och kultur eller att inte kunna delta i de fi'itidssysselsättningar som man är intresserad av.
HCK-förbunden arbetar utifrån ett gemensamt princippro- gram där grundsynen är ”allas lika värde — allas lika rätt”. Liksom medlemsförbunden är HCK partipolitiskt och religiöst obundet och fristående från stat, landsting och kommuner. Genom HCK ställer de 29 förbunden gemensamma krav ut- ifrån sina medlemmars behov och erfarenheter.
Handikappförbunden är fristående demokratiskt uppbyggda organisationer, med ett lokalt förankrat föreningsliv. Patient- föreningar, med huvudsaklig uppgift att stödja och ge informa- tion till människor med viss diagnos och/eller att främja forsk— ning uppfyller inte kriterierna för medlemskap i HCK. Härför krävs att förbundet verkar för samhällsförändringar som syf-
tar till att skapa en bättre situation för den handikappgrupp förbundet företräder. Det innebär att organisationens huvud- sakliga verksamhet ägnas åt att arbeta för samhällsreformer där det gäller t.ex. ekonomi, arbetsmarknad, samhällsplane- ring, kommunikationer, bostadsplanering, utbildning, kultur, sjukvård, rehabilitering och fritidsaktiviteter. Vidare krävs för medlemskap i HCK att funktionshindrade eller deras nära anförvanter har ett avgörande inflytande i organisationen. Detta inflytande bör återspeglas i sammansättningen av sty- relse och andra beslutande församlingar.
Synskadades Riksförbund (SRF) och De handikappades riks- förbund (DHR) har valt att stå utanför HCK, vilket inte hind— rar att samarbete sker med HCK i frågor av gemensamt in- tresse. I SRF finns ca 18 000 medlemmar ochi DHR ca 40 000. Båda har verksamhet på såväl riks- som på regional och lokal nivå. Utanför HCK står även ett antal andra statsbidragsbe— rättigade föreningar med ca 30 000 medlemmar, bl.a. Alzhei- merföreningen i Sverige, Svenska Parkinsonförbundet, För- eningen för El- och bildskärmsskadade och Riksförbundet för HIV-positiva.
4.2. Sociala och kulturella uppgifter
Funktionsnedsättningar är alltjämt förknippade med fördo- mar och negativa värderingar. Stora delar av allmänheten uppfattar ett liv med funktionsnedsättning som mindre värt. Det ligger mot denna bakgrund nära till hands att den som har en funktionsnedsättning uppfattar sig själv som mindre värd. Den som är född med en funktionsnedsättning får tidigt upp— leva en särbehandling i jämförelse med jämnåriga vilket bl.a. kan leda till bristfälliga kamratkontakter. Den som i vuxen ålder drabbas av en sjukdom eller skada med funktionsned- sättning som följd bär i sin nya livssituation med sig tidigare förvärvade mer eller mindre fördomsfulla uppfattningar om funktionsnedsättningars hinder för möjligheten att leva ett liv med god livskvalitet även som funktionshindrad.
De lokala handikappföreningarna har som en viktig uppgift att ge personer med funktionsnedsättningar möjlighet att träf- fa andra i samma situation och utbyta erfarenheter. För barn och ungdomar med funktionsnedsättningar är möjligheten till kamratkontakter genom föreningslivet av väsentlig betydelse.
En viktig uppgift på det lokala planet är studieverksamhet som syftar till att bredda kunskapen om det egna eller barnets handikapp, om befintliga behandlingsmöjligheter samt rättig- heter. Handikapporganisationerna har en central och avgöran- de roll i den enskildes habilitering och rehabilitering.
Genom den lokala verksamheten tillägnar sig handikappor- ganisationerna kunskaper om brister i åtgärdssystemet för människor med funktionsnedsättningar. Via riksförbunden kommer dessa kunskaper och erfarenheter till nytta i det ständigt pågående förändringsarbetet på handikappområdet.
I den mån förbundens personella och ekonomiska förhållan- den gör det möjligt bistår man enskilda medlemmar med juri- disk service, t.ex. när det gäller att föra talan hos förvaltnings- domstolar. För att stärka förbundens möjligheter att ge service av nämnt slag föreslår vi i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) Vissa ändringar i rättshjälpslagen (1972z429).
4.3. Intressebevakning
Handikapprörelsen vill inspirera till en positiv utveckling ge- nom att väcka förslag till en aktiv reformpolitik. Vid offentliga utfrågningar av politiker och genom utnyttjande av massme- dia verkar handikapprörelsen i opinionsbildande syfte.
Handikapprörelsen är sedan länge remissorgan för statliga utredningar på handikappområdet. Den sakkunskap som finns inom rörelsen utnyttjas numera även genom att dess representanter deltar i de offentliga utredningarna som ex- perter eller sakkunniga. Även i utredningsgrupper hos de stat- liga och kommunala myndigheterna är det vanligt att handi- kapprörelsen medverkar.
I viktigare frågor, såsom t.ex. remissbehandling av Vårt huvudbetänkande, utarbetade HCK ett rådslagsmaterial som .orde det lättare för HCK-organisationernas medlemmar att ta ställning till aktuella frågor. Av organisationer som har medlemmar med utvecklingsstörning eller med andra kommu- nikationssvårigheter läggs genom respektive förbund särskil- da ansträngningar ned på att göra det möjligt att få fram dessa medlemmars erfarenheter och synpunkter.
Vad man eftersträvar är ett ökat brukarinflytande. Det in- nebär att de medborgare som använder sig av eller kommer i
kontakt med en offentlig serviceverksamhet skall beredas in- flytande över verksamhetens utformning och komma in i be- slutsprocessen på ett tidigt stadium innan principbeslut är fattade. En rättslig grund för brukarinflytande finns i 6 kap. 8 & kommunallagen (1991:900). Däri sägs att ”nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster”. Föreskrifter om brukarmedverkan finns i hälso- och sjukvårdslagen och i lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Principen uttrycks i dessa lagar så att verksamheten skall bedrivas med respekt för individens själv— bestämmande och integritet och utformas i samråd med den enskilde. Socialtjänstlagens målsättningsparagraf utsäger att verksamheten skall främja människornas aktiva deltagande i samhällslivet.
I Vårt huvudbetänkande görs en analys av pågående struk- turförändringar i samhället och konstateras att den enskildes ställning i samhället måste stärkas. En generell samhälls- planering måste inriktas på att medborgare med funktions- nedsättningar inte skall uteslutas från grundläggande möjlig- heter att utöva sin medborgarrätt.
Av en enkätundersökning som handikapputredningen redo- visar i rapporten Samverkan mellan handikapporganisationer och samhälle (1990) framgår att såväl landsting som handi- kapporganisationer gör skillnad mellan ”samverkan” och ”sam- rå ”. Samverkan innebär mer av ett ömsesidigt givande och ta- gande i en kontinuerlig process med lika ansvar och inflytande.
Handikapporganisationerna framhåller i sina enkätsvar vikten av att samverkan sker på ett tidigt stadium av plane- ringen. Man pekar på behovet av bättre utbildning för dem som medverkar. Därnäst i prioritet kommer möjligheter för företrädare för handikapporganisationerna att ta ledigt från sitt arbete utan inkomstförlust. Det fi'amskymtar i handikapp- organisationernas enkätsvar att samverkan skulle främjas av bättre kunskap i handikappfrågor hos politiker och tjänste- män. Vidare efterlyser man en mer insiktsfull och positiv inställning till organisationernas verksamhet och kunnighet. För att föräldrar till barn med funktionshinder skall kunna delta i samverkan pekas på behovet av flexibel avlösnings- hjälp. För psykiskt utvecklingsstörda krävs handledare för stöd vid sammanträden. Landstingen tycks av svaren att döma vara tämligen nöjda med hur samverkan med handikapporga-
nisationerna fungerar. Man nämner emellertid handikappor- ganisationernas behov av stöd för att få bättre strukturering av samverkan. Bland handikapporganisationerna råder större tveksamhet eller missnöje. Dock uppger mellan 25 % och 34 % att man är mer eller mindre nöjd med samverkan som den fungerar i dag.
På det kommunala området anser lokala organisationer re- lativt ofta att verksamheten är organiserad så att det är lätt att samverka. På landstingsområdet är denna inställning inte lika vanlig enligt enkätundersökningen.
Handikapputredningen anser det viktigt att ta tillvara den erfarenhet som finns inom handikapprörelsen. I det förslag till lag om stöd och service till Vissa funktionshindrade, LSS, som vi lägger fram i vårt huvudbetänkande anges därför som en av kommunens uppgifter att ”samverka med organisationer som företräder människor med funktionshinder”. I vårt förslag till specialmotivering uttalas att samverkan kan organiseras t.ex. i form av regelbundna samverkanskonferenser eller genom att representanter för handikapporganisationer adjungeras till beslutande nämnd. Sistnämnda tillvägagångssätt tillämpas sedan länge i flera landsting inom omsorgerna om utvecklings- störda. Vi föreslår vidare ändring i 8å socialtjänstlagen av innebörd att den nämnd som handlägger sociala frågor skall när det är lämpligt samverka med andra samhällsorgan, för- eningar för människor med funktionshinder samt med andra organisationer och föreningar. Samverkan förutsätts ske ge- nom informationsinsatser. I 11 & punkt 5 LSS åläggs nämnden att i den uppsökande verksamheten samarbeta med organisa- tioner som företräder människor med stora funktionshinder. I vårt förslag till ny paragraf, 21 a &, i socialtjänstlagen åläggs kommunen att planera sina insatser för människor med han- dikapp och därvid samverka med andra samhällsorgan och organisationer.
För att få en allsidig belysning av ärenden enligt plan- och bygglagen förekommer samråd mellan myndigheten och han- dikapprörelsen. I kap. 8 Kommuner för alla föreslår vi att handikapprörelsens roll i planeringsarbetet förstärks och att kommunerna i högre grad än i dag skall utnyttja den resurs i form av kunskap om och erfarenhet av tillgänglighetsfrågor som den lokala handikapprörelsen utgör.
Genom vårt förslag till komplettering av PBL i 12 kap. 1 %
ges också länsstyrelsen en ytterligare uppgift när det gäller att bevaka funktionshindrades intressen och vikten av att be- byggelsen är tillgänglig och användbar för personer med funk- tionshinder (se vidare kap 9). För handikapprörelsen ges där- igenom ökade möjligheter att påtala brister.
Det finns sålunda visst lagligt stöd för samverkansförfaran- de och ytterligare lagändringar föreslås av oss i samma syfte. Vi vill understryka att vi anser att brukarinflytande måste komma till uttryck inom varje sektor av samhällslivet, även där uttrycklig föreskrift inte finns. Det är viktigt att på detta sätt en dialog kommer till stånd mellan dem som tillhandahål- ler service och dem som nyttjar den. Det åligger enligt vår uppfattning respektive myndighet att ta initiativ till sam- verkan.
4.4. Finansiering av handikapporganisationers verksamhet
Handikapporganisationerna finansieras huvudsakligen ge- nom medlemsavgifter, statligt organisationsstöd, projektans- lag från Allmänna arvsfonden samt inkomster av försäljning, som ibland kan ha insamlingskaraktär. Man undviker att använda sådana metoder för medelsinsamling som kan inne- bära att ett handikapp skildras på ett sätt som vädjar till medlidande.
På läns- och lokalplan förekommer bidrag från landsting och kommuner.
Handikapporganisationernas roll är väsentlig och de former av ekonomiskt stöd som finns på riks-, läns- och kommun- planet utgör en förutsättning för att de skall kunna leva upp till sin roll som företrädare för människor som på grund av sin funktionsnedsättning behöver få sina rättigheter effektivt be- vakade. Enligt vår uppfattning måste mot denna bakgrund ett brett samhällsstöd utgå också fortsättningsvis.
4.5. Ändrade förutsättningar
På handikappområdet har kombinationen av decentralisering och ramlagstiftning inneburit kraftigt ökade olikheter mellan kommuner och mellan landsting. För att en sådan föränd- ringsprocess som decentraliseringen skall leda till bättre re-
sultat fordras att människor lokalt får reella påverkansmöjlig- heter. Man kan inte nöja sig med att förändra den formella strukturen. Handikapprörelsens medlemmar tillhör de ekono— miskt och socialt svagare grupperna i samhället. Detta åter- speglas självfallet i möjligheten att påverka lokala beslutspro- cesser. Handikapprörelsen uppger att man gång på gång kom- mer på mellanhand i förhållande till starkare gruppintressen, t.ex. fackliga och idrottsliga.
De förändringar av den kommunala organisationen som pågår skapar ändrade förutsättningar för handikapprörelsens intressepolitiska verksamhet. När kommunal verksamhet läggs upp i entreprenadliknande former, decentraliseras, bola- giseras eller läggs ut till privata företag, måste handikapprö- relsen bevaka att inte funktionshindrades behov eftersätts till följd av dessa nya driftsformer.
I kapitlet Kommuner för alla (kap. 8) har vi särskilt betonat vikten av att handikapporganisationernas kunnande kommer den kommunala verksamheten till del och att organisationer- na ges förutsättningar för att bevaka sina intressen och behov. För att ge eftertryck åt detta har vi föreslagit en ny paragraf i kommunallagen (2 kap. 2 a å).
En initierad handikapprörelse ser vi som en viktig resurs både som kunskapskälla och som inspiratör till ett fortsatt handikappolitiskt reformarbete. Rörelsen har dessutom en stor betydelse vad gäller skolning av medlemmarna i intresse- politiskt arbete och som kamratstödjare. För ett möjliggörande av handikapprörelsens demokratiska uppgift spelar dessutom vårt förslag i kap. 7 om rätt till grundläggande samhälls- information en stor roll.
151'F-J
-."1 ,...... , .
' Egland 111111; , '"?! SQL.-.
13.13.4111.) vn 111151 ” "391111qu I Jäs. ve man
1
" | 11'1."1, ,
...»- 1,1 . . i..”1;.111 ' _ 'u
' ' . > . 3. 11.1... _... . . ' ' tl ' ' *Fi' ”="." - ' ' . *-..'...1._1|31, " .. . ! __ -,-'u...f11.'-111.,.11: , .
1 111311?" iii '. ' '='?” , _ _..h 'g"'- ' . ' " "' .. ""'"" ':'” ”"1'
i'H”_-1..' .1_T,l . | . . . .: . ..-_-... .;,. liv'? t..-_
' '$ ”11!- '-..r 1t'11t1;.__ * '." " mellis) mma-L [urind- 1. 11.1 re.»
5. Internationella utvecklingslinjer
Förslag
En särskild befattning (råd) i Bryssel inrättas för att följa EG:s arbete och konsekvenser för funktionshindra- de. Rådet bör arbeta med en helhetssyn på förhållanden för människor med funktionsnedsättningar och integre- rat bevaka frågor som rör arbetsmarknad, teknik, forsk- ning, utbildning, byggande etc. Vid sidan av uppgiften att hämta in kunskaper och bevaka svenska intressen bör rådet ha till uppgift att förmedla information om svensk handikappolitik och dess synsätt inom EG och dess olika gemensamma organ. Vår bedömning är att handikapputredningens förslag inte strider mot nu gäl- lande eller planerade konventioner inom EG.
5.1. Inledning
Sverige har sedan länge en framträdande plats i det inter- nationella arbetet för att skapa goda villkor för människor med funktionshinder. Uppmärksamhet har riktats på Vårt sätt att försöka utveckla en materiell grundtrygghet för alla och på våra modeller för stöd och service genom ett offentligt system. Vi har ansetts som framgångsrika — tillsammans med övriga nordiska länder —— när det gäller att förverkliga principer om normalisering och integrering. Internationella analyser har pekat på att detta varit möjligt genom goda ekonomiska förut- sättningar under efterkrigsåren, den allmänna utbildnings- nivån hos befolkningen, sätten att organisera samhällsfunk- tioner samt effektiva former för offentlig uppföljning och till- syn. Handikapporganisationema har också spelat en stor roll genom sitt intressepolitiska arbete.
Den intemationalisering som alltmer präglar utvecklingen i Sverige berör personer med funktionsnedsättningar i hög grad. Företeelser och beslut inom EG kommer att påverka förhållanden i Vårt land. Det finns dessutom ekonomiska för- ändringar, trender och synsätt m.m. i andra länder inom och utanför Europa som kan ha stor betydelse för Sverige och bl.a. svensk handikappolitik.
Betydande konsekvenser för i stort sett samtliga Europas stater kommer det s.k. EES-avtalet om samarbete mellan EF- TA-länderna och EG att få. Målet för avtalet är att främja handeln och ekonomisk samverkan mellan parterna samt främja den fiia rörligheten för kapital, personer, tjänster och varor. Avtalet avses träda i kraft den 1 januari 1993.
5.2. EG och socialpolitiken 5.2.1 Enhetsakten 1987
EG-kommissionen presenterade år 1985 närmare 300 åtgär- der, som behövde vidtas före år 1993 för att avveckla alla kvarvarande hinder för en fri inre marknad. Personer, varor, tjänster och kapital skulle kunna röra sig fritt inom EG. Krav restes också på en gemensam ”social dimension” för den inre marknaden.
Den konstitutionella grunden för en aktiv EG-politik på det sociala och arbetsmarknadspolitiska området formulerades ur- sprungligen i Enhetsakten (1987). Enligt denna skulle EG:s medlemsländer befrämja demokrati, mänskliga rättigheter, fundamentala friheter samt verka för jämlikhet och social rättvisa.
Utformningen av de sociala trygghetssystemen i medlems- länderna kommer också i framtiden att vara en nationell an— gelägenhet. EG—kommissionen konstaterar i sitt sociala hand- lingsprogram för 1990-91 att skillnaderna mellan medlems- länderna är så stora att det inte vore praktisk politik att överväga en harmonisering. Vissa enhetliga principer finns dock för att främja arbetskraftens rörlighet. Intjänade rättig- heter skall inte gå förlorade vid byte av arbete och flyttning till annat EG-land.
5.2.2. Maastrichtmötet 1991
Vid toppmötet i Maastricht i december 1991 enades regerings- chefer från länder inom EG om ett fördrag om en Politisk Union respektive ett fördrag om en Ekonomisk och Monetär Union (EMU). Beslutet måste, innan det kan gälla, ratificeras av medlemsländerna. Händelseutvecklingen har senare fått inslag som nu (juni 1992) leder till frågor om fördragens ut- formning på sikt.
Samtidigt upprättades ett protokoll angående sociala frågor. Enligt detta skall den sociala stadgan från år 1989 förverk- ligas (se 5.3).
5.3. Den sociala stadgan
Sedan år 1989 anger en social stadga mål och inriktning för socialpolitiken inom EG-området. Stadgan är inte lagligt bin— dande utan skall betraktas som en politisk viljeyttring och en vägvisare för fortsatt utveckling.
Följande områden omfattas: — Arbetsmiljö — Koncernfackligt samarbete — Jämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet — Åtgärder mot långtidsarbetslöshet och social utslagning
Åtgärder kan också vidtas inom områden som berör — socialförsäkringar och social trygghet
— anställningstrygghet
— förhandlingsrätt och medbestämmande för arbetstagare — ekonomiskt stöd till sysselsättningsskapande åtgärder
Stadgan anger i särskild ordning ”Arbetstagarnas Fundamen- tala Rättigheter”. Huvudansvaret för att förverkliga den soci- ala stadgan ligger på de enskilda länderna.
En särskild punkt rör rättigheter i arbetslivet för personer med funktionsnedsättningar. Texten lyder i översättning:
”Alla handikappade, oberoende av handikappets ursprung och natur, måste ha rätt till ytterligare konkreta åtgärder i syfte att förbättra integration i samhälle och yrkesliv.
Dessa åtgärder måste i synnerhet, och i enlighet med för- månstagarnas kapacitet, omfatta yrkesutbildning, ergonomi, tillgänglighet, mobilitet, transporter och bostad.”
5.4. Det sociala handlingsprogrammet och vissa insatser för funktionshindrade
5.4.1. HELIOS I och II
Vid sidan av den sociala stadgan finns också det sociala hand- lingsprogrammet vars syfte är att genom olika konkreta för- slag och projekt flytta fram positionerna på det sociala om- rådet. Bl.a. ställs krav på att EG:s medlemsländer och gemen- samma organ inom olika områden (bostadsplanering, arbetsliv, utbildning m.m.) vidtar åtgärder för att förbättra livskvaliteten för de över 30 miljoner funktionshindrade som enligt beräkningar finns inom EG-områdets totala folkmängd.
Det första handlingsprogrammet med detta syfte genomför- des under åren 1983-87 och ett andra handlingsprogram (HE- LIOS 1) under åren 1988-91. (HELIOS — Handicapped People in the European Community Living Independently in an Open Society) HELIOS I har därefter utvecklats Vidare till ett pro- gram benämnt HELIOS II. Övergripande mål för båda HE- LIOS-programmen kan uttryckas som social och ekonomisk integration oberoende av funktionsnedsättningens art och om- fattning.
HELIOS I
Några huvuduppgifter inom HELIOS I var att verka för integration i arbetslivet av personer med funk- tionshinder samt
verka för att barn och ungdomar integreras i det ordinarie undervisningssystemet.
HELIOS I har försökt stimulera medlemsländerna till sam- ordning av olika offentliga myndigheters arbete med handi- kappfrågor.
Verksamheten inom programmet har också avsett samarbe- te med handikapporganisationer. Reguljära överläggningar (”fasta konsultationer”) har exempelvis etablerats mellan EG- kommissionen och ett 30-tal handikapporganisationer.
För att stärka och uppmärksamma utvecklingsarbete har årliga priser börjat delas ut till nyskapande projekt som gyn- nar funktionshindrade inom områdena turism, byggnaders tillgänglighet och bostadsanpassning.
HELIOS II
HELIOS II är i många avseenden en fortsättning av de ambi- tioner som lyftes fram i HELIOS I. Den utvidgning som avses i HELIOS II handlar om förebyggande socialt arbete, funktio- nell anpassning, integration i daghem och skolor, idrott, tu- rism etc. Programmet är också inriktat på att stödja och sprida kunskap om framgångsrika lokala, regionala och nationella projekt.
EG-kommissionen planerar att lägga ökad vikt vid utveck- lingen och tillämpningen av ny teknik för anpassning av ar- betsplatser samt för att underlätta funktionshindrades rörlig- het och förmåga att leva ett oberoende liv. Kampanjer för att öka allmänhetens medvetande om funktionshindrades behov och möjligheter är planerade och skall medverka till att öppna samhälls- och arbetsliv för människor med funktionsnedsätt- ningar.
5.4.2. Arbetsresor för personer med funktionshinder
EG—kommissionen arbetar för närvarande med att genomföra ett tidigare framtaget handlingsprogram för att förbättra till- gängligheten för rörelsehindrade (oberoende av om funktions- nedsättningen har på fysiska eller psykiska orsaker). Målsätt- ningen är att alla typer av allmänna färdmedel skall vara tillgängliga. Eventuell personlig assistans som behövs i sam- band med resor skall vara kostnadsfri för den enskilde. EG—kommissionen har också beslutat att alla fordon som tas i bruk för allmänna kommunikationer efter den 31 december 1993 skall uppfylla vissa preciserade krav på handikappan- passning. Äldre fordon skall vara anpassade senast år 1999.
5.4.3. HANDYNET
HANDYNET är ett datoriserat informationssystem för funk— tionshindrade och finns tillgängligt via CD-ROM-teknologi på nio språk.
Systemet innehåller aktuell information om hjälpmedel, ut- bildning, arbetsmarknad, resemöjligheter, byggnaders till- gänglighet, kultur, idrott m.m. av intresse såväl för enskilda och handikapporganisationer som för professionella yrkesut- ovare.
5.5. Andra aktuella initiativ för att hävda funktionshindrades ställning
I många länder inom och utanför Europa pläderas för närva- rande för särskilda lagar och föreskrifter med syfte att mot- verka diskriminering av människor med funktionshinder och säkra grundläggande rättigheter. Behov av sådan särskild lag- stiftning påtalas ofta inom områden som arbetslivet, tillgäng— lighet till lokaler, evenemang etc., på reseområdet samt för att säkerställa att enskildas behov av personlig assistans till- godoses.
5.5.1. FN:s standardregler (standard rules)
Sverige har under många år spelat en aktiv roll i det inter- nationella samarbetet för funktionshindrade. Regeringen tog exempelvis under år 1989 initiativ till att inom FN inleda ett arbete för att få till stånd internationella regler om funktions- hindrades rätt till full delaktighet och jämlikhet. Detta resul- terade i att det rådgivande organet ECOSOC, FN:s ekonomis- ka och sociala råd, år 1990 beslöt att utarbeta standardregler i fråga om grundläggande rättigheter för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Arbetet med reglerna bedrivs i en internationell arbetsgrupp med representanter från drygt 50 länder och med medverkan av handikapporganisationer. Det slutliga förslaget till internationella regler skall föreläggas generalförsamlingen hösten 1993.
Standardreglerna handlar om rätten till utbildning och ar— bete, tillgänglighet till lokaler, familjeliv och personlig in- tegritet samt religionsutövning.
Reglerna är inte ämnade att vara bindande. De skall dock kunna vara normbildande och utgöra en stark moralisk och politisk grund för åtaganden och beslut i medlemsländerna och i samverkan dem emellan.
5.5.2. USA: Americans With Disabilities Act (ADA)
En lag mot diskriminering av funktionshindrade, Americans with Disabilities Act (ADA), antogs av den amerikanska kon— gressen år 1990 och träder i kraft under år 1992. Den bygger på tidigare lagstiftning om mänskliga rättigheter (Civil Rights
Act från år 1964) samt på lagar och föreskrifter från senare år om bl.a. rehabilitering.
ADA behandlar en rad olika åtgärder mot diskriminering av människor med funktionshinder och innehåller ingående före- skrifter om fyra viktiga områden: arbetsmarknad inklusive offentliga tjänster, tillgänglighet till lokaler, transporter samt telekommunikationer. Vi beskriver innebörden av denna lag i senare kapitel i detta betänkande och redovisar även de slut- satser vi dragit med hänsyn till förhållanden i vårt land.
5.5.3. Kanada
Föreskrifter mot diskriminering av medborgare med funk- tionshinder finns i Kanada såväl på federal nivå som på pro- vinsnivå. Föreskrifterna avser främst arbetslivet och varu— och tjänstesektorn. I några provinser gäller föreskrifter enbart personer med fysiska funktionshinder.
Av provinserna var British Columbia den första som år 1973 formulerade en lag om mänskliga rättigheter (Human Rights Code). I en annan provins, Ontario, finns lagstiftning (Human Rights Code från år 1981) som skyddar funktionshindrade mot diskriminering inom områdena tjänster, varor, hjälpmedel, bo- städer, arbete, föreningsfrågor samt sysselsättningsfrågor. Det är exempelvis förbjudet att använda anställningsformulär som kräver information om en persons fysiska eller mentala till- stånd.
Även på federal nivå finns lagstiftning om mänskliga rättig- heter. Lagen (Human Rights Act 1985) förbjuder diskrimine- ring bl.a. på grund av fysisk funktionsnedsättning.
Såväl på federal nivå som på provinsnivå finns särskilda kommissioner till vilka enskilda kan vända sig med klagomål och påtala fall av diskriminering.
5.5.4. Australien
I Australien finns sedan år 1981 en lag om mänskliga rättig- heter (Human Rights Commission Act) som också inkluderar en deklaration om rättigheter för personer med funktionsned- sättningar. Innebörden av lagen är att personer med funk- tionshinder, med stöd av denna lag skall få ett ”skydd mot diskriminerande handlingar” (protection from discriminatory
treatment). Enligt denna lag kan enskilda överklaga beslut och begära prövning på federal nivå.
I vissa delar av Australien finns även lagstiftning preciserat riktad mot diskriminering på grund av ”fysiska och psykiska funktionsnedsättningar eller mentalsjukdomar”.
5.5.5. Storbritannien
Handikapporganisationerna i Storbritannien har sedan mit- ten av 1970-talet strävat efter förbättrade rättigheter för per- soner med funktionsnedsättningar. Flera utredningar har vi- sat på förekomsten av diskriminering. Trots detta har en för- stärkning av lagstiftningen inte accepterats och diskriminering ses fortfarande inte som ett brott. Den väg som istället valts har syftat till att påverka attityder hos allmän- heten genom utbildning och information.
För närvarande föreligger emellertid ett lagförslag med en skärpt inriktning. I lagförslaget Anti-Discrimination Legisla- tion (ADL) täcks områden som arbetsmarknad, varor, hjälpme- del och service.
5.5.6. Tyskland
Föreskrifter mot diskriminering saknas i Tyskland. Frågan om behovet av en lag mot diskriminering debatteras. Hittills har man valt att försöka säkra funktionshindrades villkor i sociallagstiftning, arbetsmarknadslagstiftning etc. Flera initi- ativ för att få till stånd en särskild lagstiftning mot diskrimi- nering har dock tagits av handikapporganisationerna. Det finns också en rörelse som specifikt kämpar för en särskild likställighets- och antidiskrimineringslag för funktionshindra- de (Gleichstellungs- und Anti-Diskriminierungs-Gesetz fiir Behinderte).
Det finns vidare ett samarbete mellan den relativt nya tyska Independent Living-rörelsen och de sedan länge etablerade handikapporganisationerna för att bilda opinion för en lik- nande lagstiftning som den amerikanska ADA.
5.5.7. Frankrike
I Frankrike har man sedan år 1990 en lag till skydd mot diskriminering på grund av ohälsa eller funktionsnedsättning.
Denna lag är ett tillägg till förbud mot diskriminering av en person på grund av ras, kön, nationalitet eller religion. Lagen tillämpas framför allt i arbetslivssammanhang (vid anställ- ning eller vid anställnings upphörande). I vissa situationer finns en rätt för handikapporganisationer att företräda en- skilda inför domstol Vid fall av diskriminering i arbetslivet. För brott mot lagen kan dömas till fängelse från två månader upp till ett år eller till böter på mellan 2 000-20 000 FF.
5.6. Handikapporganisationernas roll och förutsättningar i olika länder i Europa
5.6.1. Olika roller
Handikapporganisationerna i Sverige finansieras huvudsak- ligen genom medlemsavgifter, statligt organisationsstöd, pro- jektanslag från Allmänna arvsfonden samt inkomster av för- säljning, som ibland kan ha insamlingskaraktär (som radio- hjälpskampanj etc.). På läns- och lokalplan förekommer bidrag från landsting och kommuner.
Denna ordning skiljer sig från förhållandena i många andra länder där gåvor, insamlingar och donationer spelar den störs- ta rollen för att finansiera handikapporganisationernas verk- samhet. Det är också vanligare utomlands än i Sverige att handikapporganisationerna själva driver rehabiliteringsverk— samhet och anläggningar eller ger socialt stöd och service på ett sätt och i en omfattning som enligt svenskt synsätt är samhällsuppgifter.
Handikapporganisationernas roller och uppgifter varierar därmed inte bara mellan olika länder utan också i delar av länder, mellan språkgrupper, mellan grupper med olika till- hörigheter till trossamfund etc. I flera länder finns exempelvis katolska respektive lutherska handikapporganisationer verk- samma för målgrupper med t.ex. rörelsehinder och utveck- lingsstörning. Begreppet Välgörenhet har i flera länder en annan betydelse än i de nordiska länderna. I de latinska län- derna har den s.k. subsidiaritetsprincipen utvecklats. Den in- nebär att familj och andra släktingar bör ta över ansvaret om den enskilde inte klarar sin situation. Kommun och stat träder till i sista hand.
Handikapporganisationerna är också organiserade på skilda sätt i olika länder. I de nordiska länderna och Holland finns exempelvis paraplyorganisationer (typ HCK) med uppgift att bl.a. samordna intressepolitiska insatser och kontakter. I nå- gon mån likartad organisationsuppbyggnad finns också i OS- terrike, Schweiz och i Storbritannien.
I Frankrike och Belgien däremot finns ett stort antal organi- sationer för olika områden och övergripande paraplyorganisa- tioner saknas.
5.6.2. Samarbete mellan länder
De flesta handikapporganisationer i Sverige har samarbete med organisationer inom Norden och internationellt.
Som exempel kan nämnas att Riksförbundet för utveck- lingsstörda barn, ungdomar och vuxna arbetar inom ett nor- diskt samarbetsråd och internationellt inom International Le- ague of Societies for persons with Mental Handicap (ILSMH). De handikappades riksförbund (DI—IR) arbetar på det inter- nationella planet inom FIMITIC (Fédération Internationale des Mutilés, des Invalides du Travail et des Invalides Civils).
En världsomspännande organisation finns i form av Dis- abled People's International (DPI) som bildades år 1980 (i Kanada). Dess mål är att människor med funktionshinder i alla världens länder skall uppnå jämlikhet och full delaktig- het. DPI har 100 medlemsländer, varav hälften i utvecklings- länderna.
DPI är rådgivare åt flera FN-organ, bl.a. FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) och Världshälsoorganisationen (WHO). DPI främjar också tillämpningen av FN:s världsak- tionsprogram för handikappade samt följer upp och utvärderar beslut som rör funktionshindrade. Organisationen arbetar dessutom aktivt för att handikapporganisationer skall kunna bildas och utvecklas i olika länder.
En annan internationell rörelse är Independent Living-rö- relsen som har sitt ursprung i Kalifornien. Verksamheten är starkt inriktad på att hävda funktionshindrades självbestäm- mande och inflytande.
Rörelsen är också företrädd i Vårt land bl.a. genom Stock- holmskooperativet för Independent Living (STIL), som inte minst slagit vakt om självbestämmande för människor med
funktionshinder när det gäller att anställa egna personliga assistenter.
5.7. Swedish Organisation of Handicapped International Aid Foundation — SHIA (Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsstiftelse)
Världsaktionsprogrammet för handikappade som FN:s gene- ralförsamling antog år 1982 betonar nödvändigheten av att utvecklingssarnarbete och bistånd även omfattar handikap- påtgärder.
Svenska Handikapporganisationers Internationella Bi- ståndsstiftelse, SHIA, (från 1981) är ett organ för bistånd till funktionshindrade i utvecklingsländema. SHIA:s syfte är att stödja handikapporganisationer i utvecklingsländema och medverka i utbildnings— och rehabiliteringsinsatser i dessa länder. Biståndet skall underlätta för människor med funk- tionsnedsättningar att uppnå jämlikhet och full delaktighet.
SHIA har 13 handikappförbund som huvudmän. Tillsam- mans representerar förbunden över 300 000 människor. Ge- nom SHIA bedriver handikapprörelsen biståndsprojekt i 15 utvecklingsländer.
5.8. Handikapputredningens förslag och svensk medverkan i internationellt samarbete
Den framträdande plats som Sverige och övriga Norden sedan länge har i arbetet med att skapa goda villkor för personer med funktionshinder vill vi genom våra reformförslag i huvud- betänkandet och i detta betänkande vidmakthålla och utveck- la.
De förslag av mer individuell natur som präglade Vårt hu- vudbetänkande kompletteras nu med förslag av generell art. Det handlar om att ge resemöjligheter, rätt till grundläggande telekommunikation, samhällsinformation och förstärkt lags- töd inom plan- och byggområdet m.m. Vi menar att det skall
vara en uppgift för varje samhällssektor att inom respektive område ta sitt ansvar för att öka tillgängligheten i samhället.
Det markerar också viljan att åstadkomma ett solidariskt ansvarstagande för frågor som rör funktionshindrade. Detta synsätt bygger på grundvärderingar om en humanistisk män- niskosyn och återfinns i de värderingar som utvecklas i FN:s stadgar. Genom våra förslag konkretiserar vi dessa Värdering- ar. Genom ett aktivt svenskt deltagande i internationellt sam- arbete kan både synsätt och tillämpning genom olika åtgärder förmedlas.
Genom EES-avtalet kommer Sverige att i hög grad på- verkas av ställningstaganden inom EG. Det är därför an- geläget att nära kunna följa och bevaka följder av olika beslut för funktionshindrades villkor. För närvarande finns emeller- tid ingen vid den svenska EG-delegationen som har uppgiRen att bevaka handikappfrågorna. Detta är en märkbar brist eftersom Sverige har en ledande roll när det gäller utform- ningen av stöd till människor med handikapp. Det är väsent- ligt att dels kunna följa utvecklingen inom EG, dels påverka den. Den svenska EG—delegationen bör därför kompletteras med resurser för att tillgodose dessa behov. Enligt vår upp- fattning bör bevakningen av handikappfrågoma i EG ha mot- svarande inriktning som vi företräder i våra förslag och ske utifrån en helhetssyn på funktionshindrades villkor: Upp- märksamhet bör därför ägnas olika frågor som arbete och sysselsättning, sociala frågor, utbildning, plan- och byggfrågor, resemöjligheter etc.
Vi har prövat om våra samlade förslag är förenliga med innehållet i nu kända eller planerade konventioner inom EG och funnit att så är fallet.
Handikapprörelsens roll
Handikapprörelsen spelar i Sverige en stor roll genom sitt intressepolitiska arbete. Rörelsen har dessutom väsentlig be- tydelse som stöd för medlemmarna genom bl.a. rörelsens kun- skaps— och informationsförmedling. Organisationerna har uni- ka möjligheter att ge kamratstöd byggt på gemensamma er- farenheter. En styrka i organisationsarbetet är vår folkrörelsetradition, i vilken handikapprörelsen ingår. Handi- kapporganisationer i Sverige har byggts upp och har i huvud-
sak funktionshindrade medlemmar. I andra länder är det inte ovanligt att handikapprörelsen helt domineras av olika pro- fessionella företrädare som exempelvis läkare, lärare, sjukskö- terskor etc. men också anhöriga.
Flera av våra handikapporganisationer har som nämnts redan ett livligt internationellt utbyte men flera borde enligt vår mening ges möjlighet att ta del av och föra ut sina er- farenheter utanför Sverige.
5.9. Förslag
EES-avtalet och det närmande till EG som detta innebär gör att Sverige på ett helt annat sätt än tidigare påverkas av internationella beslut. En vidare bevakning av synsätt inom svensk handikappolitik blir mycket betydelsefull. Det blir an- geläget att söka förena fördelarna med öppenhet och sam- arbete med våra krav på social grundtrygghet och funktions- hindrades likställighet med andra.
Enligt handikapputredningens mening fordrar detta att Sverige vid sin delegation i Bryssel har en befattning (råd) för bevakning av handikappfrågoma. Bevakningen bör vara bred och avse hela samhället — arbete och sysselsättningsfrågor, resemöjligheter, plan- och byggfrågor, sociala frågor, skolfrågor etc.
En representation inom detta område ger inte bara möjlig- heter att inhämta kunskap utan också en möjlighet att föra ut svensk handikappolitik och dessutom påverka inriktningen på handikappolitiken inom EG.
Befattningen och omkostnader för den beräknas till 0,5 mil- joner kronor per år.
Även i andra internationella sammanhang bör vi ha en aktivare roll när det gäller att föra ut erfarenheter och synsätt från svensk handikappolitik.
-' — ,1'»;- , . _ * 111.113;sz
&. 111.111! 111".11.'11£111' . 41! I " m...
.: Ia! .iv ' "
- ,. 'mio't . ni "fit
. 'I
3.3.3.
.. .. .1) ».,_ :lpfff," -' ' nu! alm-$,. _.
'i'-1"- 1-1' '.11 ;.
. :mad: . ' 1 new?»
6. Funktionshindrades jämställdhet och delaktighet
6.1. Utgångspunkter
Vårt mål är att samhället skall utformas så att alla — oavsett funktionshinder — skall kunna fungera i samhället på lika villkor. Detta kräver att alla aktörer i samhället och varje samhällssektor tar sitt ansvar för att en rättvis fördelning av samhällets resurser skall uppnås. Ett medel för detta är den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen. Vi har prioriterat åtta centrala samhällsområden för dess tillämpning: rätten till grundläggande samhällsinformation, kommunernas ansvar, bostäders och miljöers tillgänglighet, kultur-medier-lärome- del, resemöjligheter, rätten till grundläggande telekommuni- kation, arbetslivets tillgänglighet samt åtgärder mot diskrimi- nering i näringsverksamhet.
Anledningen till att vi valt ut just dessa områden är att vi bl.a. genom vår enkätundersökning och genom handikappor- ganisationerna m.fl. (se SOU 1990:19, kap. 6) funnit att det inom dessa områden finns mycket stora brister vad gäller funktionshindrades möjligheter till delaktighet och inflytande. Vi har också noterat, att brister i dessa avseenden ofta leder till behov av Särlösningar med minskad valfrihet, oönskat beroende och administrativt merarbete som följd.
6.2. Ansvars- och finansieringsprincipen i grundlagen
I förarbetena till regeringsformen (RF) slås fast att det inte är möjligt att ställa upp en grundregel som generellt förbjuder lagstiftning att göra skillnad mellan olika grupper. I stället har den modellen valts att ett prograrnstadgande (1 kap. 2é RF) ger uttryck för den för vårt samhälle betydelsefulla grund-
satsen om likabehandling av medborgarna. Programstadgan- det är inte rättsligt bindande utan anger mål för den sam- hälleliga verksamheten. De rättsligt bindande reglerna på fri- och rättighetsområdet återfinns i 2 kap. RF.
Vi har övervägt om det är möjligt och lämpligt att genom ett tillägg till det ifrågavarande programstadgandet ge någon form av i lag formaliserat uttryck för funktionshindrades rät- tigheter. Syftet med ett sådant tillägg skulle vara att lyfta fram funktionshindrades intressen och behov och genom be- stämmelser i grundlag ytterligare säkerställa att funktions- hindrades behov alltid beaktas i reformarbetet.
Utgångspunkten när det gäller rättigheter i RF är alltså att de omfattar alla människor samt att de avser att skydda den enskilde gentemot det allmänna. Någon särskild grupp av medborgare omnämns i princip inte. Detta talar rent allmänt mot att förstärka programstadgandet med någon form av mar- kering i fråga om funktionshindrades rättigheter: En sådan markering hör inte logiskt hemma i en grundlagsbestämmelse av så övergripande karaktär som 1 kap. 2å RF. Det är dess- utom troligt att även andra utsatta grupper i samhället skulle göra berättigade anspråk på en motsvarande markering. Där- igenom skulle programstadgandet förlora sin övergripande ka- raktär. Till detta kommer att en sådan markering med nöd— vändighet skulle bli mycket allmänt hållen och därmed tro- ligen få ett begränsat värde. Den skulle inte heller omfatta förhållandet enskilda emellan.
Med hänvisning till det sagda anser vi inte det ändamålsen- ligt att försöka stärka ansvars- och finansieringsprincipen ge- nom tillägg till programstadgandet i RF.
6.3. Diskrimineringsförbud i grundlag
2 kap. RF innehåller rättsligt bindande regler på fri- och rättighetsområdet. Kapitlet innehåller förbud mot särbehand- ling på grund av t.ex. åskådning, ras och kön. Det framstår som helt oförenligt med svenskt rättsmedvetande att sam— hället skulle behandla någon sämre än andra på grund av dessa omständigheter. Därför har det ansetts angeläget och naturligt att den svenska grundlagen genom bindande rätts- regler klart ger uttryck för att en negativ särbehandling på
sådana grunder inte kan godtas vare sig i fråga om de med- borgerliga fri- och rättigheterna eller i övrigt. Sådant förbud kan enligt lagstiftaren innebära en betydelsefull förstärkning av det rättsskydd som kan åstadkommas på annat sätt.
Samma resonemang bör kunna användas i fråga om sär- behandling på grund av funktionshinder. Sålunda bör en be- stämmelse om förbud mot särbehandling i grundlag kunna ge ett betydelsefullt bidrag för att förstärka funktionshindrades rättigheter. Visserligen är det svårt att med tillräcklig grad av precision formulera vilken omfattning en bestämmelse om diskrimineringsförbud i fråga om funktionshindrade skall ha. En sådan bestämmelse får snarast ses som ett allmänt uttryck för handikappolitiken i samhället. Stadgandet kan hindra att ny diskriminerande norrngivning i fråga om funktionshindra- de kommer till stånd och kan också få betydelse som ett in- citament för utgallring av befintliga regler om särbehandling.
Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att det i regerings- formen införs en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder.
6.4. Diskrimineringsförbud i annan lag
Diskriminering är ett samlingsuttryck för olika företeelser som strider mot likvärdig behandling. Begreppet omfattar en mängd företeelser på livets alla områden — såväl inom den offentliga och enskilda sektorn av samhällslivet som i privat- livet. I den allmänna samhällsdebatten kan uttrycket använ- das i en vid mening utan närmare preciseringar. Om begreppet däremot skall ses som ett rättsligt begrepp i lagstiftnings- sammanhang måste det närmare preciseras och avgränsas.
Diskriminering bör betraktas med utgångspunkt i den be- handling som är eller påstås vara diskriminerande. Med direkt diskriminering menas avsiktligt konkret missgynnande av en person eller grupp. Indirekt diskriminering handlar om att ställa krav eller villkor som får den effekten att vissa personer eller grupper i praktiken missgynnas.
För att en sådan lag skulle kunna ha något annat än all- mänt attitydpåverkande effekt torde krävas att den innehåller sanktionsmöjligheter om förbudet överträds.
En allmän förbudslag mot diskriminering av funktionshind-
rade skulle alltså omfatta hela samhällslivet — såväl den offentliga som den privata sektorn. Det har inte inom något annat rättsområde ansetts ändamålsenligt eller ens möjligt att införa en sådan generell lag. Detta har att göra med att en sådan lag med nödvändighet skulle bli alltför vag för att kun- na användas i rättsliga samrnanhang. Lagen skulle — an- norlunda uttryckt — inte ge den rättsliga instansen nödvändig vägledning vid den rättsliga tillämpningen. I stället har den tekniken valts att man inom specifika områden skapat lagbe- stämmelser som konkret beskriver vad som avses med dis- kriminering inom det skyddsvärda området. Vidare ger lagen uttryck för vad som händer om förbudet överträds.
Med hänvisning till det sagda anser vi inte att en allmän diskrimineringslag är en lämplig Väg för att stärka ansvars— och finansieringsprincipen.
6.5. Den amerikanska lagstiftningen
År 197 3 antogs i USA en lag, Section 504 of The Rehabilitation Act, som förbjuder diskriminering av frmktionshindrade inom all verksamhet som får statligt stöd.
År 1990 antogs ytterligare en lag, Americans with Dis- abilities Act (ADA), som förbjuder diskriminering av funk- tionshindrade både inom den offentliga och den privata sek- torn. ADA gäller Vid sidan av andra lagar inom handikappom— rådet. Exempel på sådana lagar är följande: — The Hearing Aid Compability Act som kräver att hörappa- rater skall kunna anslutas till alla telefoner som säljs i USA.
— The Telecommunication Accessibility Entrancement Act som kräver att federala statens nya telefonsystem skall vara tillgängligt för hörselskadade, talskadade och döva. — Section 508 i The Rehabilitation Act, som kräver att statliga datorer och annan kontorselektronik skall vara tillgänglig för handikappade. Bl.a. ställs kravet att funktionshindrade (t.ex. synskadade) skall kunna använda samma applika- tionsprogram och databaser som alla andra och kunna upp- nå samma arbetsresultat. — The Television Decoder Circuitry Act, som kräver att alla TV-apparater, större än 13 tum, som säljs i USA, skall ha
ett inbyggt chip som gör det möjligt för bl.a. hörselskada- de och döva att se den text som finns dold i de flesta populära TV-program och många videofilmer i USA. Tidi- gare fick man köpa en speciell tillsatsutrustning för att kunna se texten.
— Air Carriers Access Act, som förbjuder diskriminering av funktionshindrade flygpassagerare. Flygbolagen får t.ex. i princip inte längre kräva att funktionshindrade skall an- mäla i förväg att de skall flyga. Flygbolagen får inte heller kräva — utom i extrema undantagsfall — att en funktions- hindrad tar med sig en medresenär. Likaså måste det finnas en rullstol ombord med vilken man kan ta sig till toaletten, som skall vara tillgänglig på s.k. widebody flygplan. En funktionshindrad resenär får själv välja sittplats i planet (nödutgångar undantagna). Över huvud taget är det enligt lag förbjudet att särbehandla de funktionshindrade resenä- rer som inte önskar det. — Fair Housing Ammendment Act förbjuder diskriminering av funktionshindrad i samband med köp eller hyrande av bostad. Bl.a. måste alla nya flerfamiljshus som innehåller fyra eller fler lägenheter vara tillgängliga. En hyresvärd får inte vägra att hyra ut till en person med funktionshinder, med hindret som skäl. Hyresvärden måste tillåta rimliga anpassningar av lägenheten (som dock bekostas av hyres- gästen).
ADA reglerar fem avdelningar. Dessa behandlar sysselsätt- ning, offentlig service, allmänna platser och service som hand- has av den privata sektorn, telekommunikationer samt diver- se bestämmelser.
I varje avdelning slås fast Vilket datum som bestämmelser- na i avdelningen skall träda 1 kraft. Vidare anges vilka mini- mikrav 1 fråga om handikappanpassning som ställs på de olika områdena. Slutligen finns bestämmelser om hur de uppställda kraven skall kunna framtvingas.
Ikraftträdandetiden varierar mellan 12 och 24 månader. Minimikraven är förhållandevis detaljerade. Avsikten är dock inte att lagen skall tillhandahålla en fullständig upp- räkning utan snarare att ge exempel. Här följer några.
I fråga om sysselsättning får en arbetsgivare i princip inte föranstalta om medicinsk undersökning eller förfrågningar
beträffande en arbetssökande eller arbetstagare för att utröna om han eller hon har något funktionshinder.
När det gäller allmänna transportväsendet föreskrivs att det inom fem år måste finnas åtminstone en vagn i varje tågset som är tillgänglig för funktionshindrade. Med tillgänglig me- nas att det skall finnas möjlighet att gå ombord med rullstol, att ha en plats att ställa rullstolen på samt att ha tillgång till ett vilrum. Om det inte är möjligt för den funktionshindrade att utnyttja restaurangvagnen skall motsvarande service er- bjudas.
Övriga allmänna kommunikationsmedel t.ex. bussar och spårvagnar måste också vara tillgängliga. Kan en funktions- hindrad inte utnyttja kommunikationsmedlet måste altema- tivt transportmedel erbjudas.
I fråga om allmänna lokaler m.m. gäller som huvudregel att ingen människa får missgynnas på grund av sitt funktions- hinder när det gäller t.ex. utnyttjande av varor, tjänster, för— måner och bostäder. Detta gäller både fysisk tillgång och rätt att använda en inrättning. Som exempel på allmänna platser nämns bl.a. hotell med mer än fem rum, restaurang, biograf, teater, konsertlokal, bageri, matvaruaffär, varuhus, bank, fri- sersalong, resebyrå, skomakare, sjukhus, apotek, buss— och järnvägsstation, museum, bibliotek, djurpark, skolor av olika slag, social servicecentral, motionshall, bowlinghall, golfbana m.m.
Telefonkommunikationerna gäller huvudsakligen telefon- service. Sådan service skall göras tillgänglig för hörsel- och talskadade samt döva.
När det gäller övriga bestämmelser nämns bl.a. tillgången till federala viltområden. Motordrivna rullstolar skall tillåtas i sådana områden. Några speciella anordningar för att under- lätta framförandet av rullstolar krävs dock inte.
Som nämnts tidigare innehåller ADA sanktioner för att framtvinga genomförandet av de krav som lagen ställer upp.
I fråga om anställning anges som sanktioner förpliktande för arbetsgivaren att ändra sitt beslut att inte anställa en person. Vidare nämns återbetalning och böter.
När det gäller offentlig service nämns rätten för den en- skilde att väcka talan (om skadestånd) vid domstol.
I fråga om tillgången till allmänna platser och service som ombesörjs av den privata sektorn anges att justitiekanslern
(Attorney General) skall undersöka misstänkta överträdelser och göra fortlöpande inspektioner. Om justitiekanslern därvid finner eller har anledning anta att någon person eller grupp av personer har missgynnats kan justitiekanslern föra talan (om skadestånd) vid distriktsdomstol.
Vad slutligen gäller telekommunikationer kan the Federal Communication Commission (FCC) kräva att telefonbolagen tillmötesgår klagomål från den enskilde inom 180 dagar. FCC har rätt att bevilja, upphäva och återkalla tillstånd i fråga om telekommunikationer.
6.6. Frågan om sanktionerade förbudsbestämmelser på handikappområdet i Sverige
I svensk rätt saknas i stor utsträckning bestämmelser av den art som finns i ADA. Visserligen finns inom främst plan— och byggområdet samt transportområdet bestämmelser som fast- ställer vissa krav på tillgänglighet för personer med funktions- hinder. Någon form av sanktioner för det fall att kraven inte uppfylls finns dock inte reglerad. Som nämnts ovan analyserar vi i detta betänkande hur ansvars- och finansieringsprincipen skall kunna stärkas inom vissa särskilt angelägna områden. Inom dessa områden föreslår vi bestämmelser som anger Vissa minimikrav i fråga om tillgänglighet för funktionshindrade. Dessa villkor måste uppfyllas av anordnaren.
För att bestämmelser av detta slag skall få erforderlig tyngd torde krävas att det kan inträda någon rättsföljd om kravet inte uppfylls. Rättsföljder kan vara av olika slag. Det kan röra sig om t.ex. ogiltighetsförklaring av ett avtal, förpliktande vid vite att fullgöra något, skadestånd eller straffpåföljd (t.ex. böter eller fängelse). Rättsföljder utdöms av domstol.
I den amerikanska lagstiftningen har olika rättsföljder valts för skilda områden. Även i Sverige torde man få anpassa rättsföljderna till vad som är lämpligt för det specifika om- rådet.
Vi anser att man —— i syfte att stärka ansvars- och finans- ieringsprincipen — bör pröva möjligheten att införa sanktione- rade förbudsbestämmelser inom centrala rättsområden. Såda-
na bestämmelser bör utgå från våra bärande principer, dvs. självbestämmande och inflytande, tillgänglighet, delaktighet, kontinuitet och helhetssyn.
I de följande kapitlen görs en genomgång av de ifrågavaran- de områdena. Förslag lämnas om hur krav och rättsföljder skall kunna samordnas inom de åtta områden som vi särskilt prioriterat: rätten till grundläggande samhällsinformation, kommunernas ansvar, bostäders och miljöers tillgänglighet, kultur—medier—läromedel, resemöjligheter, rätten till grund- läggande telekommunikation, arbetslivsområdet och åtgärder mot diskriminering i näringsverksamhet.
7. Rätt till grundläggande samhällsinformation
Förslag
Stat, kommuner och landsting ges genom ett tillägg till 4 & förvaltningslagen (1986:223) en skyldighet att se till att personer med funktionshinder får den hjälp de be— höver för att ta del av information från myndigheter. Hit räknas även information om larm i akutsituationer. Den bör ges på sådant tillgängligt sätt att även t.ex. döva, hörselskadade och utvecklingsstörda kan tillgodogöra sig den.
7 .1 Nuvarande ordning
Informationsfriheten för alla medborgare är grundlagsskyd- dad. Enligt 2 kap. 1 ä 9 p. regeringsformen är sålunda varje medborgare tillförsäkrad ”frihet att inhämta och mottaga upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden”.
Varje svensk medborgare har rätt att få ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 & tryckfrihetsförordningen, TF). Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upp- tagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos myndighet eller är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet (2 kap. 3 & TF).
Allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahål- las den som önskar ta del av den så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får också skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Myn-
dighet är inte skyldig att tillhandahålla handling på stället om det möter betydande hinder (2 kap. 12 & TF).
Om det möter betydande hinder att tillhandahålla en all- män handling på detta sätt har den enskilde rätt att avgifts- fritt erhålla handlingen i kopia eller avskrift.
Myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång (15 kap. 4 & sekretessla- gen).
Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndig- hetens verksarnhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den ut- sträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frå- gor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt (4å förvaltningslagen).
De redovisade bestämmelserna ger alltså vid handen att alla svenska medborgare — även medborgare med funktionshinder — har rätt att få ta del av allmänna handlingar.
Av Så förvaltningslagen framgår att när myndigheten har att göra med någon som är allvarligt hörsel- eller talskadad bör myndigheten vid behov använda tolk. Sådan tolkhjälp är avgiftsfri för den enskilde.
En myndighets beslut att inte medge en enskild att få ta del av allmän handling eller annars förfoga över den kan över- klagas till kammarrätten eller hovrätten. Överinstansen kan besluta att handlingen skall bli tillgänglig för den enskilde. Den utlämnande myndigheten är då skyldig att göra hand- lingen tillgänglig. En ansvarig tjänsteman som inte åtlyder ett sådant beslut gör sig skyldig till tjänstefel.
7.2. Funktionshindrades möjligheter att ta del av information
Informationsfriheten och rätten att få ta del av allmänna handlingar får anses vara en av hörnpelarna i ett demokra- tiskt samhälle. Därför har dessa rättigheter — som nämnts tidigare — grundlagsskyddats. Rättigheterna gäller alla med- borgare vilket innebär att ingen får utestängas från informa- tion.
Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmän handling utan avgift skall tillhandahållas den enskilde så att hand- lingen — förutom att läsas eller avlyssnas — även kan upp- fattas på annat sätt. Bestämmelsen måste enligt vår upp- fattning tolkas så att myndigheten vid behov är skyldig att tillhandahålla t.ex. en synskadad ett kassettband med den begärda handlingen inläst. I övrigt torde det ingå i myndig- heternas serviceskyldighet enligt förvaltningslagen och för- ordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyl- dighet att på lämpligt sätt hjälpa funktionshindrade att få tillgång till allmänna handlingar t.ex. genom högläsning i fråga om synskadade och genom muntlig och förenklad in- formation i fråga om utvecklingstörda.
Gällande bestämmelser ger alltså i och för sig vid handen att myndigheter — såväl statliga som kommunala — har en vid- sträckt serviceskyldighet gentemot den enskilde. Samtidigt torde det vara allmänt känt att funktionshindrade trots grund- lagsskyddet generellt sett har svårt att få del av det informa- tionsutbud som finns i samhället. Det kan vara fråga om att en rullstolsbunden person inte kan ta sig in i den lokal där den allmänna handlingen förvaras. Det kan också gälla brist på tolkservice för döva, dövblinda och hörselskadade eller brist på resurser eller t.o.m. ovilja att överföra den efterfrågade hand- lingen till ett för synskadade tillgängligt medium, t.ex. kas- settband eller punktskrift.
Handikapputredningen har också genom enskilda personer med funktionsnedsättningar fått del av talrika exempel på att de hinder som uppställs för tillgång till information kan av- spegla negativa attityder och fördomar. Inte sällan ifrågasätts funktionshindrades behov av den aktuella informationen. Öp- pet eller dolt sker hänvisningar till att den enskildes funk- tionsnedsättning gör hans/hennes anspråk mindre berättiga- de. Vi finner dessa exempel upprörande och ovärdiga i ett demokratiskt samhälle.
Det sagda bekräftas även av den enkätundersökning som utredningen gort (redovisad i vår lägesrapport, SOU 1990:19 s. 89). Där framgår det att endast hos 40 % av de tillfrågade myndigheterna, organisationerna m.fl. skedde inom verksam- heten en anpassning av informationsutbudet till människor med funktionshinder. Det vanligaste skälet till att anpassning inte .ordes uppgavs vara att ”behov saknades”. Detta kan
leda till flera antaganden. Med utgångspunkt i situationen för människor med svåra funktionsnedsättningar vet vi att nega- tivt bemötande, brist på praktisk hjälp, en dålig generell till- gänglighet etc. kan sänka den enskildes anspråk, skapa passi— vitet och hindra att han/hon efterfrågar en tjänst eller service. Då syns inte heller behoven. Situationen blir låst om det då också inom myndigheter m.fl. saknas kunskap och insikt om alla medborgares rätt till informationsutbudet.
7.3. Förvaltningslagen stärks
Enligt Vår grundsyn har funktionshindrade samma rättig- heter som andra att ta del av samhällets välfärd och delta i den demokratiska processen. Funktionshindrade skall som andra kunna leva ett fritt och oberoende liv. Målet är att funktions- hindrade i en samhällsgemenskap blir fullt delaktiga och järn- lika.
En förutsättning för att målet om full delaktighet och järn- likhet skall kunna uppnås är att fimktionshindrade oin- skränkt får utöva sin grundlagsskyddade rätt till samhälls- information. Gällande lagstiftning får i och för sig sägas ge funktionshindrade ett tillräckligt skydd i detta hänseende. Ändå är det svårt för många funktionshindrade att utöva sin rätt eftersom det i praktiken ofta uppställs en rad hinder. Även i detta sammanhang avspeglas den undantagssituation i vil- ken många funktionshindrade befinner sig. Vi anser därför att det finns behov av att lyfta fram och betona myndigheternas serviceskyldighet (stat, kommun, landsting) gentemot invåna- re med funktionshinder.
Vi föreslår ett tillägg i 4 & förvaltningslagen för att under- stryka vikten av att personer med funktionshinder får den hjälp som de behöver för att kunna ta del av information från myndigheter. I specialmotivering till detta tillägg (avsnitt 24.7) har vi givit exempel på behov av tillgänglighetsskapande åtgärder.
Vi vill också betona att funktionshindrade skall ha möjlig- het att på särskild begäran få sådan allmän information som skickas ut till allmänheten (t.ex. valinformation, folkhälsoin- formation eller information om bostadsbidrag eller kommuna- la avgifter) överförd på ett medium som är tillgängligt för honom eller henne.
En viktig del i myndigheters information till allmänheten är den information som i akuta situationer har en larmf'unk- tion. Exempel har lämnats på att döva, dövblinda, svårt hör- selskadade och utvecklingsstörda vid allvarliga olyckstillfäl- len lämnats utanför möjligheten att tillgodogöra sig larm eller anvisningar i det akuta läget. Vi anser att det måste finnas en beredskap att snabbt lämna adekvat information också till personer med funktionsnedsättningar. Denna skyldighet för myndigheter avses också ingå i det av oss föreslagna tillägget till 4 & förvaltningslagen.
8 Kommuner för alla
Förslag Det uppsökande arbetet skall utföras med regelbunden- het och läggas upp på ett sådant sätt att det ger en god bild av såväl miljömässiga som psykosociala förhållan- den för funktionshindrade.
Kommunerna skall i all sin verksamhet se till att funktionshindrade får en i förhållande till andra in- vånare likvärdig ställning. För att klargöra detta kom- pletteras kommunallagen.
Genom ett ytterligare tillägg till kommunallagen får kommunfullmäktige en uttrycklig skyldighet att i kom- munens årsredovisning ange vad som inom den kommu- nala verksamheten gjorts för att beakta behov hos män- niskor med funktionshinder, hur målen tillgodosetts och hur verkställigheten fungerat.
8.1. Kommunerna i omvandling
Strukturförändringarna inom den offentliga sektorn påverkar i hög grad kommunerna. Ramlagstiftning, målstyrning och decentralisering ger kommunerna en större möjlighet att be- driva sin verksamhet anpassad efter lokala förhållanden men också ett ökat ansvar för alla medborgares levnadsvillkor. Som ett led i omvandlingen har kommunerna fortlöpande fått av— sevärt ökade uppgifter, inte minst på det sociala området. Uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner är föremål för betydande ändringar.
Samtidigt med det vidgade ansvaret ställs också ökade krav på ekonomisk effektivitet och besparingar i de kommunala utgifterna. Kommunernas självständiga ansvar understryks också av den omläggning som sker av de statliga bidragen till ett mer generellt verkande utjärnningsbidrag. I många kom— muner minskar därigenom det ekonomiska utrymmet vilket kräver omställningar, svåra prioriteringar och i vissa fall ned- skärningar av etablerad verksamhet.
Genom en ny kommunallag fr.o.m. år 1992, som gäller lika för både kommun och landsting, skapas friare former för den politiska organisationen i kommunerna. Kommunledningens övergripande ansvar förstärks och de förr så tunga sektorsan- svariga nämnderna som socialnämnden och Skolstyrelsen blir frivilliga. Som ersättning kommer ibland distriktsnämnder eller lokala nämnder medan man i andra kommuner inför en s.k. beställar- och utförarorganisation.
Risker för människor med funktionshinder
Det politiska ansvaret för funktionshindrades villkor är ibland oklart eftersom det är utdelat till flera funktioner. De tidigare sammanhållna förvaltningarna delas på många håll upp i målformulerande, planerande och analyserande/utvärderade avdelningar underställda kommunstyrelsen. Den praktiskt ar- betande fältverksamheten är då oftast underställd facknämnd och kommundelsnämnd.
I propositionen till ny kommunallag (1990/91:117) anges att utvecklingen har lett till ”en dramatisk omfördelning av upp- gifter från de förtroendevalda till den professionella organisa- tionen”. Den ansvarsfördelning som innebär att de förtroende- valda anger målen och att tjänstemännen verkställer anger skenbart maktförhållandena eftersom inflytandet inte bara utövas av dem som har förtroendeställning utan också av olika externa intressegrupper. Det kan vara företag, fackliga in- tressen, branschorganisationer, näringslivsrepresentanter och enskilda personer. Förändrade omständigheter och uppdykan- de nya problem leder därför många gånger till att beslut fattas
vid sidan av formella regler för planering och beslut. Ett ex- empel på detta är den alltmer förekommande ”förhandlings- planeringen” genom vilken starka intressen kan påverka sam- hällsutvecklingen i sin riktning. Bakom begreppet ligger vissa intressenters möjligheter att påverka byggrätter och markan- vändning genom att bekosta investeringar som normalt ålig- ger kommunen. Aktörer vid den förhandlade planeringen är ofta byggföretag, fastighetsägare och finansiella konsortier. Detta system kan medföra intressekonflikter och innebära att enskilda personer och grupper (särskilt personer med funk- tionshinder) får svårt att hävda sina intressen och behov.
8.2. Kommunallagen bör kompletteras
Kommunallagen bör förstärka funktionshindrades delaktighet
Kommunen skall i sin verksamhet behandla alla lika och har dessutom ansvar för att alla medborgare får sina grundläggan- de behov av stöd och service tillgodosedda.
Reglerna för kommunernas och landstingens verksamhet finns angivna i kommunallagen. Genom den garanteras med- borgarnas möjligheter till delaktighet i och inflytande över kommunernas och landstingens verksamhet. Kommunallagen lägger också fast beslutshierarkin och fördelningen av be- slutanderätten på olika nivåer. Lagen styr även nämndernas verksamhetsformer där även enskilda medborgares delaktig- het inbegrips. I 6 kap. 8 & sägs att ”Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster”. Kom- munallagen är dock inte den lag som i första hand skall till- godose enskildas intressen utan för detta finns särskild speci- allagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårds- lagen och den av oss föreslagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
I ett läge då kommunal organisation och verksamhet ge- nomgår en snabb utveckling med starka krav på en effektiv och rationell organisation samtidigt som stora besparingar måste genomföras, är riskerna stora att människor med
na stora att människor med svåra funktionshinder inte får sina behov beaktade. Detta beror inte minst på den minoritets- ställning som många svårt funktionshindrade har. Det finns också ofta en brist på kunskap om funktionshindrades lev— nadsvillkor.
Självfallet är en effektiv organisation till fördel även för funktionshindrade. Nödvändiga rationaliseringar och bespa- ringar måste emellertid genomföras på ett sätt som tar hänsyn till ftmktionshindrade och deras svårigheter i den dagliga livs- föringen. I annat fall kan resultatet av en förändring bli att samhället åstadkommer att enskildas handikapp blir än stör- re, vilket uppenbart strider mot såväl syftet med förändringen som mot demokratiska och samhällsekonomiska intressen.
Situationen kräver därför enligt vår mening att kommunal- lagen tydligt anger det grundläggande kommunala ansvaret för flmktionshindrades delaktighet och inflytande i samhället.
Allas likställighet är grundläggande
Enligt regeringsformen skall kommunerna i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. I kommunallagen behandlas medborgarnas likställighet i 2 kap. 2 & där det stadgas:
Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
De rättsfall som bidragit till utformningen av likställighets- principen består i stor utsträckning av exempel på situationer där mindre grupper eller enskilda ensidigt gynnats av kom- munala beslut. Likställighetsprincipen har i långt mindre ut- sträckning kunnat åberopas för att diskriminerade grupper skall bli likställda med andra.
Att likställighet också avser människor med svåra funk- tionshinder måste komma till klarare uttryck i kommunalla- gen. Vi föreslår därför ett förtydligande genom tillförande av ytterligare en paragraf (2 kap. 2 a &) med följande lydelse:
Kommuner och landsting skall i all sin verksamhet tillförsäkra funktionshindrade likställighet med invånare i övrigt.
Genom ett sådant förtydligande klarläggs att kommunen i all sin verksamhet har att tillse att funktionshindrade får en i
förhållande till andra invånare i kommunen likvärdig ställ- ning. Den föreslagna paragrafen 2 a har som ändamål att förstärka vad som sägs i 2 &. Det åligger med andra ord kom- munen att svara för erforderliga anpassningsåtgärder och fin- na former för finansiering av dessa åtgärder på sätt som verk- samheten i övrigt finansieras.
Kommunala reglementen blir nödvändiga
En nyhet i 1991 års kommunallag är en bestämmelse i 6 kap. 32 & om att ”fullmäktige skall utfärda reglementen med när- mare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsfor- mer”. I ett system med friare nämndorganisation behövs regle- mentet för att tydliggöra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan nämnderna. Häri regleras också vilken eller vilka nänmder som skall ansvara för lagstadgade uppgifter och hur uppgifterna inom exempelvis socialtjänsten skall fördelas. I det kommunala reglementet bör även kunna införas anvis- ningar om hur olika kommunala organ skall bidra till kon- kretisering av angivna mål samt anvisningar om hur löpande uppföljning och utvärdering skall vara utformade. Anvisning- ar om årsredovisningens utformning bör även ges. Reglemen- tet bör också enligt vår mening ha anvisningar om hur allas rätt till information skall förverkligas, om hur brukarinflytan- det är tänkt att utvecklas och om hur samarbetet med handi- kapporganisationerna skall utformas.
Det kommunala reglementet blir på detta sätt ett verksamt instrument för att stärka fimktionshindrades inflytande i den kommunala verksamheten. Det bidrar även till att ge ett kraftfullt genomslag för de kvalitetsnormer för sarnhällsut- vecklingen som vi gett uttryck åt i Våra bärande principer.
8.3. Kunskapen måste öka Det uppsökande arbetet och kunskapsutveckling
Till socialtjänstens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och genom uppsökande verksamhet främja goda levnadsförhållanden (5 & SoL). Den uppsökande verksamheten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser (1 % SoL). I 21 & SoL anges att målet är att människor som av fysiska, psykiska
eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. I SoL finns sålunda det slag av förstärkande uttryck om funktionshindrades situation som vi föreslår skall komplettera kommunallagen.
Den uppsökande verksamheten syftar dels till att lämna information om vägar till stöd och service, innehållet i olika former av serviceutbud samt inhämta kunskap om enskildas servicebehov och levnadsvillkor i övrigt. Den personliga kon- takten och dialogen är av stor betydelse för att få full klarhet om den enskildes situation och behov av stöd och service. Den uppsökande verksamheten blir på så sätt också ett medel för att säkra den enskildes delaktighet och självbestämmande.
Den kartläggning som utredningen utfört och som redovisa- des i betänkandet Handikapp och välfärd? — en lägesrapport (SOU 1990:19) visade att den uppsökande verksamheten fun- gerar dåligt i flertalet kommuner. Kommunernas kunskap om de förhållanden som råder för personer med svåra funktions- hinder är bristfällig. Endast 30 % av kommunerna har enligt kartläggningen gjort en fullständig inventering av förhållan— dena. Flertalet av de övriga avser inte att göra någon studie. Här måste en avsevärd förbättring ske. Vi har tidigare marke- rat detta genom förslag i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46), i 11 & LSS, och vårt förslag till komplettering av 5 & SoL. I LSS sägs att ”till kommunens uppgifter hör att hålla en fortlöpande kunskap om vilka invånare i kommunen som har behov av stöd”. Genom tillägget i 5 5 SoL betonas kommunens uppgift att göra sig Väl förtrogen med levnadsförhållandena ”särskilt med avseende på äldre människor och människor med funktionshinder”.
Kunskap skall inte bara inhämtas genom personliga besök utan också genom systematisering av information i aktmateri— al, genom intervjuer med hemtjänstpersonal, primärvårdens personal, organisationer osv.
Kunskapsinhämtningen skall avse såväl den enskildes fy- siska och miljömässiga situation som de psykosociala förhål- landena. Med fysiska och miljömässiga förhållanden menar vi tillgången till t.ex. post, bank och affärer och med psykosociala förhållanden bl.a. behovet av socialt stöd och service, behovet av habiliterande och rehabiliterande insatser, av sysselsätt- ning och arbete samt behovet av kultur och fi'itidsverksamhet
etc. Utöver insamlandet av kunskap som belyser situationen för den enskilde måste även förhållanden i mer strukturell mening redovisas, dvs. uppgifter om boendeförhållanden, om tillgången till kommersiell service, fritidsutbud, primärvård, socialtjänst etc. Den information som samlas och systema- tiseras om enskildas förhållanden blir i kombination med be- skrivningen av de strukturella förhållandena väsentlig för kommunernas verksamhetsplanering och arbete med att ska- pa en god och ändamålsenlig miljö som minskar behovet av särinsatser. Vi vill också markera att uppsökande verksamhet bör vara en del i kommunens planering för att öka kunskap och kompetens hos berörd personal.
Den uppsökande verksamheten måste genomföras återkom- mande och regelbundet. Sekretesslagens bestämmelser om den enskildes rätt till integritet i det uppsökande arbetet mås- te självfallet iakttas. Uppsökande verksamhet bör vid behov kompletteras med särskilda undersökningar för att belysa t.ex. levnadsförhållandena inom ett visst geografiskt område, trafikförsörjningen för funktionshindrade, funktionshindrade barns behov av särskilt stöd, situationen för invandrare med omfattande fimktionsnedsättningar etc.
8.4. Brukarinflytande och organisationer Brukarinflytandet måste stärkas
Ett grundläggande villkor för delaktighet och inflytande i den kommunala verksamheten är att all kommunal information blir tillgänglig för människor med funktionshinder. Vi har framlagt förslag om ändring i förvaltningslagen som innebär en förstärkning i detta avseende (kap. 7).
Lokalt utvecklas olika former av brukarinflytande. I pro- positionen till den nya kommunallagen framhåller departe- mentschefen att ett direkt demokratiskt inflytande genom brukarrnedverkan kan vitalisera den demokratiska processen. I lagens 6 kap. 8 & sägs också att ”Nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som nyttjar deras tjänster”. Ett medel härför är s.k. Villkorad delegation enligt kommunalla- gen. Enligt 6 kap. 38å kan en nämnd besluta att för att delegation av beslutanderätt skall kunna utövas måste vissa
villkor uppfyllas. Kommunallagen säger att nämnd som Vill- kor antingen kan ange a) att beslutanderätten endast får nyttjas om brukaren först getts tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig innan beslut fattas eller b) att beslut endast får fattas om företrädare för dem som nyttjar nämndens tjäns- ter har tillstyrkt beslutet. I praktiken kan det innebära att brukaren får rätt att medverka, eventuellt även erhålla veto— rätt, vid t.ex. anställandet av personlig assistent, vid beslut om hjälpmedel osv. Detta låter sig väl förenas med reglerna om s.k. villkorad delegation. Delegerade beslut skall följas upp och
En arbetsgrupp inom civildepartementet har i en rapport ”Vidga brukarinflytande” (Ds 1991:18) anvisat även andra vägar för ökat brukarinflytande. Där sägs att ”om man vill gå vidare och öppna möjligheter för brukarna att medverka i beslutsfattandet krävs förändringar av kommunallagen. Det kan ske genom att det öppnas möjligheter att delegera till enskilda brukare eller till ett särskilt organ, i vilket det ingår brukare” (s. 79). Arbetsgruppen lämnar inte förslag till för- ändringar i kommunallagen utan vill stimulera nytänkande och försöksverksamhet utifrån de nuvarande möjligheterna till brukarinflytande: ”Arbetsgruppen finner det emellertid naturligt om ett mindre antal kommuner och landsting vill göra försök som på någon punkt går utöver vad gällande bestämmelser medger. Regeringen bör därför vidta lämpliga åtgärder för att i begränsad omfattning göra detta möjligt” (3. 83).
Handikapputredningen finner det angeläget att möjlighe- terna till villkorad delegation utnyttjas i betydande utsträck- ning och att även andra modeller för ökat brukarinflytande prövas. En svårighet med brukarinflytandet som handikapp- utredningen pekat på i sitt betänkande Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) är att starka brukare och brukargrup— per tenderar att gynnas på bekostnad av andra brukare med sämre information, utbildning och vana att agera. Dessa pro- blem måste uppmärksammas och åtgärdas. Riktlinjer för han- dikapporganisationernas medverkan måste därför utarbetas.
Då service och verksamhet helt eller delvis ombesörjs av utförarenheter eller entreprenörer med vilka civilrättsliga av- tal föreligger kan inte brukarinflytandet regleras genom Vill- korad delegation eller dylikt. Relationen måste i stället regle-
ras i avtal mellan kommun och entreprenör. Praktisk erfaren- het av hur den enskildes valfrihet kan garanteras i entrepre— nadsituationer finns emellertid inte i nämnvärd omfattning. Särskild uppmärksamhet måste därför ägnas åt att utveckla former för detta. I vårt förslag till ny lag, LSS, har vi fastlagt ett grundansvar för de särskilda insatserna hos kommunerna. Väljer kommunen att föra över drift av verksamhet enligt LSS på annan, exempelvis genom ett entreprenadförfarande, kvar- står dock det yttersta ansvaret för att stöd och service ges på avsett vis hos kommunen.
Handikapporganisationernas medverkan behövs
I socialtjänstlagen (SoL), hälso- och sjukvårdslagen (HSL), om- sorgslagen (OL) och den av handikapputredningen föreslagna lagen om stöd och service till vissa flmktionshindrade (LSS) sägs att kommunen i sin planering skall samverka med bl.a. handikapporganisationer. Uttryckssätten varierar men i t.ex. Bä HSL sägs: ”I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården skall landstingskommunen samverka med sam- hällsorgan, organisationer och enskilda.”
I remissyttrandena över utredningens kartläggningsbetän- kande har handikapporganisationerna framhållit att samver- kansparagraferna i HSL, SoL och OL inte fått den verkan lagstiftaren avsett. Organisationerna framhåller att de be- sitter stora kunskaper som bör vara en tillgång i samhälls- arbetet, men att organisationernas resurser är alltför knappa för att samverkan skall kunna fungera tillfredsställande. De anser därför att en skärpning av lagstiRningen bör ske. Mot denna bakgrund har vi i vårt förslag till LSS skrivit in en direkt skyldighet för kommunerna att samverka med organi- sationerna (11 & LSS). I SoL har vi för motsvarande ändamål föreslagit tillägg i 8 &.
I en rapport om ”Samverkan mellan handikapporganisatio- ner och samhälle — en enkätundersökning” (sept 1990, IMU- testologen, på uppdrag av handikapputredningen) framhålls betydelsen av att samarbetet mellan organisationer och hu- vudmän måste starta på ett tidigare stadium av planerings- processen än vad som nu är fallet. Bättre kunskap och ut- bildning behövs också hos kommunerna vad gäller handikapp- frågor och hos organisationsföreträdare vad gäller kommu-
nernas arbetsbetingelser. Organisationerna framhåller dess- utom att de behöver ökat ekonomiskt stöd från kommuner och landsting för att kunna systematisera och utveckla sin kun- skap och på ett aktivt sätt föra fram den till beslutsfattande och planerande organ. Det är vidare enligt vår uppfattning naturligt att företrädare för handikapporganisationer skall få ledigt från sina arbeten för att medverka i samarbetsprojekt. Dessutom bör sedvanlig sammanträdesersättning utgå till or— ganisationsföreträdarna vid överläggningar mellan organisa- tion och kommun.
8.5. Planering och utvärdering Kommunledningen har huvudansvaret
Vårt förslag om LSS och Vårt förslag om en förbättrad upp- sökande verksamhet, bättre information, fritidsaktiviteter etc. kräver ett omfattande programarbete. Det bör leda till att kommunernas ambitioner vad gäller insatser för funktions- hindrade kommer till klart uttryck. Det kan gälla bostäder, trafik, färdtjänst, utbildning, barnomsorg, sysselsättning osv. Planerna och programmen måste sedan integreras med en aktiv uppföljning och utvärdering. Vi har i vårt huvudbe- tänkande föreslagit en komplettering av 5 & SoL genom kravet att kommunerna i den uppsökande verksamheten måste be- tona behoven hos äldre människor och människor med funk- tionshinder.
Den kommunala planeringen är av tradition sektoriell. Ut- vecklingen har dock gått mot att den övergripande och styran- de planeringen i ökad utsträckning samlas hos kommunstyrel- sen. I kommunallagen bekräftas denna utveckling med ett stadgande om att den kommunala budgeten skall innehålla en plan för den kommunala verksamheten. Kommunledningen har i första hand ansvaret för att de övergripande programmen kommer till stånd. Nämnder och deras förvaltningar har an- svar för verkställigheten. Eftersom kommunledningen har det slutliga ansvaret för budget och verksamhetsplan får kom- munledningen även ett yttersta ansvar för att de kommunala verksamhetsmålen ges en konkret och utvärderingsbar inne- börd i olika programhandlingar och i de olika kommundelar- nas verksamhet.
Samverkan med andra myndigheter
Landstingens och kommunernas verksamhet är redan i dag starkt integrerad när det gäller insatser för personer med funktionshinder och blir det än mer i framtiden. Huvudmän- nen bör därför samverka, samråda och informera varandra när det gäller planerings- och utvecklingsarbete. Den samverkans- skyldighet som finns inskriven i socialtjänstlagen när det gäl- ler äldreomsorgen bör enligt ett av oss framlagt förslag även gälla insatser för funktionshindrade. Samrådsskyldigheten i planeringen skall inte inskränka sig till socialtjänsten utan handikappaspektema måste integreras i all kommunal verk- samhet.
Funktionshindrades situation och välfärd är inte enbart be- roende av hur kommun och landsting utvecklar sin verksam- het. Deras villkor och handlingsutrymme påverkas av hur företag och statliga myndigheter agerar och hur konjunkturen i stort förändras. Särskilt har de aktörer som verkar på arbets- marknaden (AMS, Samhall, Arbetslivsfondema) stor betydel- se. Eftersom kommunerna har ett avgörande ansvar för väl- färden för kommuninvånarna bör det ligga på kommunen att se till att ett samråd kommer till stånd med olika aktörer och att erfarenheter och olika plandokument samordnas. Vi har tidigare (i LSS) föreslagit en skyldighet för kommunerna att samordna de individuella insatserna för svårt funktionshind- rade och att samordna samhällsplaneringen i stort. Vi ser det naturligt att detta förhållande utan särskild lagreglering även gäller andra funktionshindrade.
Medborgarinflytande genom samverkan
Mot bakgrund av kommunernas betydelse för samhällsutveck- lingen och medborgarnas välfärd i allmänhet är det angeläget att all planering sker i samverkan med bl.a. handikapp- och pensionärsorganisationerna. Detta överensstämmer med tidi- gare redovisade bestämmelser i SoL, HSL och LSS och kor- responderar också Väl med bestämmelserna i kap. 8 kommu- nallagen som bl.a. innehåller stadganden om verksamhets- plan, om årsredovisningens offentlighet och om möjligheterna att anordna fullmäktigesammanträde där allmänheten får ställa frågor.
Planer och program skall både ge uttryck för den beslutade viljeinriktningen och vara praktiska och konkreta. De skall
också kunna följas upp och utvärderas på kort och lång sikt samt ange färdriktningen i samhällsutvecklingen. Handi- kapporganisationerna måste därför, för att kunna utöva in- flytande, ges möjlighet att komma in tidigt i beslutsprocessen och ta del av planer och program. På så sätt kan organisatio- nerna tillföra sakkunskap, hävda sina intressen och värdera de av kommunen beslutade åtgärderna. Den organisatoriska formen för samarbetet får utarbetas efter lokala förutsätt- ningar. Det är betydelsefullt att handikapporganisationernas medverkan fokuseras på de punkter där organisationerna be- sitter en speciell kompetens.
En förutsättning för att målstyrning skall kunna fungera är en kraftfull satsning på en systematisk uppföljning och ut— värdering. Uppföljningen får inte begränsas till statistiska uppgifter utan även s.k. ”mjukdata”, rörande enskildas behov och erfarenheter av serviceinsatser bör ingå. Uppföljning har inte bara betydelse för kontroll av den utförda verksamheten utan utgör också ett mycket viktigt underlag för ställnings- taganden till inriktningen av och innehållet i framtida beslut. I en rullande planering är uppföljningen vanligtvis även in- ledningen till revision av nya planer och måldokument. De program och planer mot vilka uppföljning och utvärdering skall ske måste därför vara så utformade att de genom sin tydlighet (bl.a. om tids- och resursaspekter) går att utvärdera både på kort och lång sikt även beträffande handikappaspek— ter.
Enligt den nya kommunallagen måste kommunstyrelsen upprätta och förelägga fullmäktige en årsredovisning med bl.a. upplysning om utfallet av verksamheten. Årsredovisning- en skall även omfatta kommunal verksamhet som bedrivs i form av annan juridisk person, t.ex. stiftelse eller kommunalt bolag. Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om hur årsredovisningen skall utformas. Av propositionen till den nya kommunallagen framgår att redovisningen bl.a. skall ge be- sked om hur riktlinjerna för verksamheten följs och om de politiska målen uppnåtts.
Av förarbetena till kommunallagen framgår att regeringen övervägt att införa mera preciserade regler för redovisningen men har överlämnat detta till kommunerna och landstingen själva.
Det har under vårt utredningsarbete framkommit att arbe-
tet med handikappanpassning i samhället i många avseenden är eftersatt. Vi anser det därför viktigt att markera kommu- nernas och landstingens ansvar genom att föreslå en särskild föreskrift i kommunallagen att årsredovisningen skall ge upp- lysning om vilka åtgärder för handikappanpassning som vid— tagits under året.
Enligt Vår uppfattning skall fullmäktige i årsredovisningen uttryckligt ange vad som .orts inom den kommunala verk- samheten för att beakta funktionshindrades behov, hur målen blivit tillgodosedda, hur verkställigheten fungerat och varför eventuella avvikelser måste göras från den angivna vägen. En sådan redovisning gör det möjligt för bl.a. handikapprörelsen att göra nödvändiga positionsbestämningar och dessutom få en summering av vad som uppnåtts. En sådan redovisning gör det också möjligt att få kontroll över och information om effekter- na och konsekvenserna av fattade beslut och i vilken utsträck- ning de bärande principerna kunnat förverkligas. Redovis- ningen av de beslutade åtgärderna och möjligheter till kontroll av dem är av stor betydelse när det gäller att utöva de demo- kratiska rättigheterna. Vi föreslår därför en komplettering i 8 kap. 17 & kommunallagen.
8.6. Kostnader
I vårt huvudbetänkande har vi föreslagit en lagändring i 5 & SoL för att betona det uppsökande arbetets betydelse. Också i detta betänkande uppmärksammar vi den uppsökande verk— samheten och dess betydelse för att funktionshindrade skall kunna leva ett liv på jämställda villkor.
Det är dock svårt att bedöma i vilken takt den uppsökande verksamheten kan komma igång i full skala och vilka perso- nalinsatser som kommer att behövas för förverkligandet av våra intentioner. Vår bedömning är dock att kommunerna tämligen omgående och aktivt kommer att ta sig än det uppsökande arbetet i enlighet med vårt förslag. Vår bedöm- ning är dessutom att man för detta arbete kommer att behöva erfaren och kunnig personal med samhälls- eller beteendeve— tenskaplig utbildning. Många kommuner har redan nu till- räckligt antal personal för att klara det uppsökande arbetet. Vi räknar dock med att ett visst tillskott behövs och upp-
skattar det extra behovet till mellan 100 och 150 personer. I genomsnitt beräknas alltså personaltillskottsbehovet till en knapp halvtidsbefattning per kommun vilket ger en samman- lagd kostnad på i storleksordningen 36-55 miljoner kronor per ar.
9 Funktionshindrade och utformningen av bostäder och miljö
Förslag
En bred informationskampanj genomförs i syfte att på- verka attityder och höja kunskapen hos politiker, tjäns- temän och allmänhet om fimktionshindrades behov i miljön.
Huvudmännen för olika utbildningar bör få särskilt ansvar för att se till att tillgänglighetsfrågorna blir en naturlig del av olika utbildningar. Fortbildningsinsatser för redan verksamma planerare, arkitekter och byggle- dare genomförs.
Den roll- och ansvarsfördelning som anges i plan- och bygglagen utvecklas i planeringsarbetet. Ett referens- material bör användas vid tolkning av kraven på till- gänglighet och användbarhet för funktionshindrade lik- som vid granskning och tillämpning av kraven.
Översiktsplanens roll i planeringsarbetet utvecklas enligt de intentioner förarbetena till plan- och bygglagen anger. Boverket och länsstyrelserna får ett särskilt an- svar för att se till att bl.a. översiktsplanearbetet ut- vecklas.
Länsstyrelsernas tillsynsroll för tillgänglighetsfrågor- na förstärks. En ändring i plan- och bygglagen genom- förs så att länsstyrelserna skall kunna pröva kommu- nernas beslut om detaljplan/områdesbestämmelser,
Kommunerna skall i högre grad än i dag utnyttja den resurs med kunskap och erfarenhet av tillgänglighets- frågor som den lokala handikapprörelsen har.
Begreppet ”personer med nedsatt rörelse- eller orien- teringsförmåga” ersätts i plan- och bygglagen med be- greppet ”personer med funktionshinder”.
Ombyggnader av bostäder för att förbättra tillgänglig-
heten och användbarheten för funktionshindrade stimule- ras genom att ombyggnader och hissinstallationer blir ekonomiskt fördelaktiga ur lånesynpunkt.
Plan— och bygglagen tillförs bestämmelser om att gatu— miljön skall göras tillgänglig och användbar. Anpassning- en skall vara genomförd inom en tioårsperiod. Denna tidsperiod gäller också anpassningen av terminalbyggna- der och hållplatser. Vi tillför dessutom i plan- och byggla- gen bestämmelser om att lokaler till vilka allmänheten har tillträde (såväl offentligt som privat finansierade) skall vara handikappanpassade inom 15 år fr.o.m lagens ikraft- trädande.
Förslaget till förändringar av plan— och bygglagen skall träda i kraft den 1 januari 1994.
Funktionshindrades rätt till bostadsanpassningsbidrag garanteras i lag eller förordning.
Funktionshindrade hyresgäster ges rätt att anpassa sin bostad enligt förordningen om bostadsanpassningsbidrag. Hyresbestämmelserna i jordabalken kompletteras med en paragraf som garanterar denna rätt för hyresgäster.
9.1. Bakgrund
9.1.1. Nuvarande situation
Offentlig miljö byggd under senare år har generellt sett en relativt bra grundläggande tillgänglighet för framförallt rörel- sehindrade. Men fortfarande är det inte ovanligt att helt nya lokaler byggs med nivåskillnader och trappsteg som måste passeras. Tillgängligheten i och användbarheten av miljön för personer med nedsatt orienteringsförrnåga är i allmänhet då- ligt tillgodosedd.
Nya bostäder har ofta en relativt bra grundläggande till- gänglighet som möjliggör besök av rullstolsanvändare och som efter en begränsad anpassning kan fungera för permanent- boende för funktionshindrade. Gatumiljön och utemiljön uppvisar ofta brister i form av
trottoarkanter, trappor, branta lutningar och dålig orienter- barhet.
De stora problemen vad gäller miljöns tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade utgörs av den äldre be- fintliga miljön. Äldre stadsmiljöer innehåller ofta trappor och andra hinder för tillgänglighet. Äldre bostadshus har ofta trappsteg eller trappor vid entrén och saknar tillgänglig hiss. Utrymmesstandarden i framförallt badrum och kök är låg. Detta gäller i hög grad alla de bostäder som byggdes under 30, 40 och 50- talen och som oftast ligger i trevåningshus utan hiss. Dessa bostäder är svåra att individuellt anpassa så att de fungerar tillfredsställande för funktionshindrade.
Konsekvenserna för enskilda av den otillgänglighet som finns i miljön är att människor lätt blir isolerade eftersom det är förenat med stora svårigheter att ta sig ut. Många männi- skor är tvungna att flytta till institution, servicehus eller mera nybyggda bostäder. Många människor är tvungna att välja affärer, restauranger, teatrar eller bank efter den tillgänglig- het lokalerna har. Människor med funktionshinder blir ofta helt beroende av hjälp från anhöriga, vänner, hemtjänst och färdtjänst.
För den generella tillgängligheten i och användbarheten av miljön är det framförallt behoven från personer med allergi, nedsatt hörsel, nedsatt rörelseförmåga, nedsatt syn eller ut- vecklingsstörning som skall tillgodoses. I bygglagstiftningen används begreppet nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Detta begrepp tillsammans med de krav som ställs på hygien och klimat täcker i stort in kraven från dessa grupper. Enligt förarbetena till plan- och bygglagen anges att begreppet ”per- soner med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga” skall ges en vid tolkning och snarast ses som ett samlingsbegrepp för funktionshindrade mera generellt. I konsekvens med detta föreslår handikapputredningen nedan att begreppet ”personer med nedsatt rörelse— eller orienteringsförmåga” i plan- och bygglagen ersätts med begreppet ”personer med funktions- hinder”.
Begreppet ”tillgängligt och användbart” innebär dels att det för funktionshindrade skall vara möjligt att självständigt ta sig till och förflytta sig inom lokalen/byggnaden/utemiljön, dels att denna miljö i sig och de verksamheter som där är
inrymda skall vara möjliga att självständigt kunna användas också av funktionshindrade.
9.2. Planering och byggande
Faktorer i planering och byggande som i hög grad påverkar funktionshindrade människors möjligheter att bo och att kun- na använda miljön är: — Den generella tillgängligheten och användbarheten i miljön som bl.a. regleras genom bygglagstiftningen.
— Möjligheterna att anpassa bostäder till funktionshindrades individuella behov där den generella tillgängligheten inte räcker till. — Planering och byggande av speciella boendeformer för svårt funktionshindrade människor t.ex, handikapplägenheter, gruppbostäder m.m.
i l
9.2.1. Lagstiftning på plan- och byggområdet
Lagstiftningen på plan- och byggområdet är av ganska sent datum. Byggnadslagen och byggnadsstadgan av år 1947 ut- .orde grunden för efterkrigstidens svenska mark- och bo- stadspolitik och syftade till en för hela landet gemensam lag- stiftning för att skapa goda levnadsförhållanden och en god miljö. Tidigare hade främst lokala, kommunala byggordningar styrt utformningen av byggnader och närmiljö. En större över- syn resulterade i 1959 års byggnadsstadga (BS). I samband med framtagandet av BS överfördes också den tekniska detalj- regleringen till särskilda tillämpningsföreskrifter. Lagstift- ningen kompletterades därefter underhand med flera refor- mer. När det gäller tillgänglighet och användbarhet för perso- ner med funktionsnedsättningar infördes från år 1966 krav på allmänna lokaler. Dessa utvidgades år 1974 till att omfatta arbetslokaler och år 1977 bostäder.
Den stora mängden ändringar som tillkom efter hand i alla delar av bygglagstiftningen medverkade till att redan år 1968 startade arbetet med en fullständig revision. Denna resultera— de år 1987 i en helt ny plan— och bygglag, PBL, (prop. 1985/ 86;1) Bland de övergripande politiska syftena som låg bakom
lagförslaget bör nämnas följande som kan ha betydelse för
tillgänglighetsplaneringen:
— att decentralisera ansvar för planläggning och lokal miljö till kommunerna genom att begränsa statens kontroll — att ge bättre förutsättningar för de boende att delta i plane- ringen och påverka utformningen av närmiljön _ att ge större frihet och ansvar för den enskilda människan — att ge en starkare ställning för sociala och ekonomiska hänsyn i planering och byggande — att ge bättre förutsättningar för planering av stadsfömyelse och andra förbättringar i befintliga områden — att förenkla byggprocessen
I den första punkten som berör kommunala planbeslut har staten genom länsstyrelserna möjlighet att ingripa om det kommunala beslutet innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Den andra punkten om medborgarinflytande har medfört att även hyresgäster, bostadsrättshavare och boende har sam- ma ställning som sakägare. I PBL anges också att utöver ovanstående skall sammanslutningar (t.ex. en handikapporga- nisation) och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av t.ex. ett detaljplaneförslag beredas tillfälle till samråd in- nan planen fastställs. I förarbetena till lagen anges att handi- kapporganisation bör beredas tillfälle till samråd när förslag till översiktsplan och detaljplan/områdesplan utarbetas.
Större frihet och ansvar för enskilda har bl.a. tagit sig ut- tryck i att ansvaret för att lagens krav uppfylls ligger på den som bygger. Samtidigt minskar kraven på kontroll och kom- munernas möjligheter att inte godkänna t.ex. begäran om bygglov.
Kraven på förenkling bör enligt lagförslaget främst åstad- kommas genom mindre detaljrika normer än tidigare samt genom minskade krav på kontroll och besiktningar. Samtidigt slås dock fast att krav i lagstiftningen för att t.ex. tillgodose anspråken från handikappade och äldre inte kan undvaras.
Bygglagstiftningen och dess tillämpningsregler innehåller endast krav på att åstadkomma tillgänglighet och användbar- het för funktionshindrade vid nybyggnad och ombyggnad (som erfordrar bygglov) och ”i skälig utsträckning” vid ändrings-
arbeten. För befintlig bebyggelse finns inte motsvarande krav med undantag för terminalbyggnader. För att tillgodose krav på säkerhet och arbetsmiljö finns krav på att befmtliga bygg- nader skall förbättras utan anslutning till ny- eller ombygg— nad.
9.2.2. Krav på tillgänglighet enligt plan- och bygglagen (PBL) och plan- och byggförordningen (PBF)
I förhållande till tidigare har kravet på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade skärpts något i PBL. På planområdet har en komplettering skett. Bebyggelsemiljön skall utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda om- rådet. Planläggningen skall vidare ske så att den ger förut- sättningar för en från social synpunkt god bostads—, arbets—, trafik- och fritidsmiljö. (Enligt förarbetena är tillgänglighet där en viktig faktor). På byggområdet föreligger en skärpning genom att tvåvånings flerbostadshus vid nybyggnad skall ut- föras så att hiss eller annan lyftanordning utan svårighet kan installeras i efterhand. Likaså ställs i PBL krav på tillgänglig- het och användbarhet ”i skälig utsträckning” för andra an- läggningar än byggnader liksom för tomtmark och allmänna platser vilket är en viss skärpning av kraven. För ombyggnad anger lagen att sådana åtgärder för t.ex. tillgänglighet skall tillföras som anges i föreskrifter till lagen. Det finns dock ännu inte några ombyggnadsregler. Arbete pågår för närvarande på Boverket med att få fram regler.
Krav på tillgänglighet och användbarhet för funktionshind- rade regleras på flera håll i PBL. Central är 3 kap. 7 & som för nya byggnader anger att bostäder, arbetsplatser och lokaler till vilka allmänheten äger tillträde skall göras tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller oriente- ringsförmåga. Hänvisning till kraven i denna paragraf görs även vad gäller krav på befmtliga byggnader och krav på andra anläggningar än byggnader. För tomter, allmänna plat- ser m.m. anges direkt att de skall kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Plan- och byggförordningen (PBF) anger i föreskrifter bl.a. hur PBL skall tillämpas. Den behandlar främst ombyggnad.
Den anger att de ombyggda delarna av en byggnad skall tillföras de egenskaper om tillgänglighet som finns i PBL 3 kap. 7 &, om det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till
ombyggnadens omfattning och byggnadens standard. Förordningen anger att mindre undantag från bestämmel-
serna i 3 kap. 1 — 6 och 8 — 18 åå PBL i enskilda fall och i experimentsyfte kan medges av Boverket. Att observera är att
detta inte gäller kraven på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade i 7 &. Undantagsmöjligheterna från kra- ven på tillgänglighet är mycket begränsade och skall prövas av regeringen efter yttrande av Boverket.
Sammanfattningsvis ställer PBL krav på tillgänglighet och användbarhet för flmktionshindrade på allt som byggs, byggs om eller anläggs med undantag för:
— Nybyggda bostäder på andra våningen i tvåvånings flerbos- tadshus eftersom hiss inte krävs i dessa hus. — Vid ombyggnad kan lägre krav på tillgänglighet och an- vändbarhet ställas i detaljplan eller områdesbestämmelse om ett område ändå får ”långsiktigt godtagbara egenska- per”. — Enskilda fritidshus som är helt undantagna kravet på till- gänglighet. — ”Skälighetsbedömning” vid ombyggnad med hänsyn till om- byggnadens omfattning och byggnadens standard liksom för ändringsarbeten som inte kräver bygglov. — För småhus och för tomter kan krav på tillgänglighet ställas lägre om det är befogat med hänsyn till terrängens be- skaffenhet. En skälighetsbedömning skall göras av krav på tillgänglighet för allmänna platser. — Avsteg från tillgänglighetskraven kan göras i arbetslokaler om det är befogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda.
9.2.3 Tillämpningsbestämmelser till PBL
Vid utformningen av tillämpningsbestämmelserna till PBL fick Statens planverk särskilda direktiv från regeringen. Di- rektiven byggde i sin tur på den s.k. förenklingspropositionen 1983/84:119 och statsrådsberedningens handbok om hur myn- digheter bör utforma sina författningar. I direktiven anges att endast nödvändiga föreskrifter och sådana allmänna råd som
är oundgängliga för förståelse eller som behövs för en ensartad tillämpning i byggnadsnämnderna är tillåtna. Föreskrifterna skall i möjligaste mån ange funktioner och inte tekniska lös- ningar.
Dessutom angavs i direktiven att samhällets reglering bör inriktas främst på målen för byggandet och lämna största möjliga frihet i fråga om de medel och metoder som utnyttjas för att förverkliga målen.
Tillämpningsbestämmelser till PBL finns i Nybyggnadsreg- ler (NR). Kraven på tillgänglighet i NR är uttryckta som översiktliga funktionskrav. För ett fåtal av dessa krav finns s.k. allmänna råd som anger godtagbara lösningar med detal— jerad information. Oftast anges att t.ex. en lokal, en byggnads- del eller ett hygienrum skall utformas så att de kan användas av funktionshindrade — men det anges inte hur det skall lösas eller vilka minimikrav som skall ställas på ett sådant ut— rymme.
En av de mest genomgripande förändringarna med PBL- systemet jämfört med tidigare är betydligt färre allmänna råd och kommentarer som anger hur lösningar kan se ut för att uppfylla föreskriRernas krav. Föreskrifterna för tillgänglighet och användbarhet för fimktionshindrade är i huvudsak lika som tidigare. En jämförelse mellan NR och de tidigare be- stämmelserna i Svensk byggnorm (SBN) visar att det mesta av SBN:s allmänna råd och kommentarer om tillgänglighetsfrå— gor har försvunnit. Detta ut-orde ett lättillgängligt och myck- et använt informationsmaterial och utgjorde en grund för tolk- ning och tillämpning av tillgänglighetskraven. Ett tydligt ex- empel på skillnaden är att NR, i motsats till SBN, inte innehåller något exempel på hur ett tillgängligt och använd- bart toalett- eller badrum för funktionshindrade kan utformas. I PBL-systemet är det byggnadsnämndens sak att göra en tolkning av hur ett sådant hygienrum skall se ut.
Nybyggnadsreglema håller för närvarande på att omarbe- tas för att anpassas till EG:s krav på föreskrifters och reglers utformning. De föreskrifter som rör tillgänglighet och använd- barhet för funktionshindrade är enligt Boverket inte aktuella att förändra.
9.2.4 Tillsyn
Länsstyrelsen har förutom sin allmänna tillsynsuppgift för plan- och byggväsendet en tillsynsuppgift klart definierad i PBL. Länsstyrelsen kan pröva en. kommuns beslut om detalj- plan/områdesbestämmelser om det kan befaras att en bebyg- gelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och Övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Kommunen har genom byggnadsnäIImden ett tillsynsan- svar att övervaka efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddela föreskrifter och beslut. Några tillämpningsregler för tillsynen finns inte.
En del av bristerna i den fysiska miljöns tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade beror på eftersatt under- håll. Detta har kommit till uttryck i PBL. Särskilt anges att anordningar som avser att tillgodose tillgänglighetskraven skall hållas i stånd. Någon tillsyn i form av kontroll eller inspektion förekommer troligtvis ännu inte på detta område.
9.2.5 EG och tillgänglighet för funktionshindrade
I en promemoria 1991-06-18 har Bostadsdepartementet redovi- sat konsekvenserna inom sitt ansvarsområde av ett svenskt medlemsskap i EG. Det grundläggande direktivet på byggom- rådet är byggvarudirektivet (89/106/EEC), som omfattar såväl byggnader som anläggningar. Det trädde i kraft den 27 juni 1991. I korthet innebär direktivet att medlemsstaterna skall ställa krav på byggnader och anläggningar när det gäller hälsa och säkerhet. Vidare gäller att byggvaror som — rätt använda — uppfyller dessa krav skall få försäljas fritt inom och mellan länderna och användas för sina avsedda ändamål. Di- rektivtextens krav motsvarar de krav som ställs i PBL om hälsa och säkerhet även om formuleringarna är olika. PBL:s krav på tillgänglighet har däremot ingen motsvarighet. Promemorian behandlar även bl.a. EG:s hissdirektiv som om de genomförs kan omöjliggöra användningen av ett flertal av de hissar som utvecklats i Sverige för handikappanpassning av befintlig bebyggelse. Vidare konstateras i promemorian att inga regler tycks lägga hinder för att kräva handikappan- passning av bostäder. Bland pågående arbeten inom EG nämns ett tillgänglighetskrav om transporter till och från
arbetsplatsen för rörelsehindrade arbetstagare.
Ett annat arbete som pågår inom EG är att ta fram en handbok ”European manual for an accessible built environ- ment”. Arbetet bekostas av EG och utförs av en holländsk kommitté med tillhörande referensgrupp från medlemsländer- na. Den första utgåvan som utkommit motsvarar inte den nivå som uppnåtts inom de nordiska länderna. Detta har också framförts vid ett seminarium i Budapest i september 1991 som behandlade änmet ”Access Legislation and Design Solutions”. Sverige ansvarade för sekretariatet för den arbetsgrupp, CIB Working Commission 84 Building Non-Handicapping Envi- ronments, som arrangerade mötet. (CIB är den internationella byggforskningsorganisationen.) Nordiska nänmden för handi- kappfrågor, som sorterar under Nordiska ministerrådet, arbe- tar för närvarande med att ta fram en manual för byggnads- planering vad gäller frågor om krav på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade. Arbetet syftar till att ta fram ett material som kan användas för att påverka EG:s krav på byggnader och miljö.
En annan typ av problem är skillnaderna på teknikområdet bl.a. beträffande ombyggnadshissar. Främst gäller problemen de alternativa säkerhetssystem för hissarna som standardise- rats i Sverige. Exempelvis kan nämnas att det i Sverige an- vända systemet med enkla slagdörrar direkt till hisschaktet såväl vid nybyggnad som ombyggnad inte accepteras ute i Europa — där krävs en extra dörr på hisskorgen. Eftersom hissar i stor utsträckning tillverkas av multinationella företag som strävar efter en enhetlig och variantbegränsad produktion betraktas de svenska särreglerna som ett handelshinder som skall undanröjas.
9.3 Bostadsanpassning
De bostäder som byggs eller som finns i befintliga hus behöver ofta anpassas individuellt för att möjliggöra permanentboende för funktionshindrade. Det statskommunala bostadsanpass- ningsbidraget fungerar som ett komplement till den generella tillgänglighet som finns i bostäderna. 1991 anpassades med stöd av bidraget ca 32 000 bostäder i landet till en kostnad av ca 650 miljoner kronor. Bidraget är avsett för att möjliggöra ett
kvarboende och ett så normalt boende som möjligt samt att möjliggöra för människor att flytta hem från institution. Näs- tan samtliga funktionshindrade kan i dag bo i vanliga bo- städer som anpassats individuellt med stöd av bidraget.
Bostadsanpassningsbidraget infördes 1959 och gällde för rö- relsehindrade och synskadade. 1973 utvidgades bidraget till att gälla alla former av bestående funktionsnedsättningar. 1981 — 82 genomfördes en omfattande översyn av bidraget. Det resulterade bl.a. i att det tidigare maxbeloppet för bidraget togs bort 1983 och året därefter flyttades beslutsrätten för bidragen från länsbostadsnämndema till kommunerna. 1988 delades kostnadsansvaret så att staten stod för 60 % av kostna- derna och kommunerna för 40 %. 1989 blev fördelningen i stället att kommunerna står för 60 % och staten för 40 %.
Riksdagen har under våren 1992 i samband med behand- lingen av den kommunalekonomiska propositionen 1991/ 921150 del 2, beslutat att bostadsanpassningsbidragen skall upphöra som ett eget bidrag fr.o.m. den 1 januari 1993. Med hänsyn till bostadsanpassningsfrågornas stora betydelse för den enskilde avser emellertid föredragande statsrådet att åter- komma med ett förslag om särskilda regler avseende formerna för bostadsanpassningsbidrag i framtiden.
Bostadsanpassningsbidraget var fram till 1988 i förordning- en formulerad som en rätt för enskilda att få bidrag om för- ordningens krav uppfylldes. När kommunerna fick ett delat kostnadsansvar omformulerades förordningen så att den kom att gälla kommunernas möjligheter att få statsbidrag. Dock utgår hanteringen av bidraget vad gäller bl.a. överklagande m.m. fortfarande från enskildas rätt.
Bidraget utgår till åtgärder för att möjliggöra primära bo- stadsfunktioner som att vila, sova, äta, laga mat, sköta sin hygien, ta sig in i och ut ur bostaden m.m. Bidraget täcker fiilla kostnaden för de åtgärder som är bidragsberättigade. När det gäller s.k. standardhöjande åtgärder är bidragsbeloppet maximerat till 30 000 kronor. Bidraget kan inte användas till underhållsåtgärder eller som ett led i en större upprustning. Bidrag kan utgå för alla former av bestående funktionsned- sättningar. Hyresgäst, bostadsrättsinnehavare och fastighets- ägare kan få bidrag. En förutsättning för en anpassning är fastighetsägares tillstånd att utföra åtgärderna.
Bidraget handläggs av kommunerna som också beslutar om
bidrag. Beslut om bidrag kan överklagas till länsbostads- nämnd, boverket och regeringen.
Vanliga anpassningsåtgärder är tröskelborttagning, instal- lation av timer, ombyggnad av badrum till duschrum, installa- tion av handikapphissar och trapphissar, automatiska dör- röppnare, anpassningar i kök, ramper, hårdgöring av mark m.m.
Generellt sett är de anpassningar som behövs i nybyggda bostäder begränsade — mindre anpassningar i kök och bad- rum, balkongtrallar, automatiska dörröppnare m.m. Den gene- rella utformningen av bostäderna påverkar i mycket hög grad behovet av anpassning.
9.3. 1 Specialbostäder
Som ett komplement till de vanliga bostäder som byggs har sedan 1950-talet också byggts Specialbostäder för funktions- hindrade. Det började med de s.k. Focus-lägenhetema och har sedan via insprängda handikapplägenheter, boendeserviceen- heter med dygnet runt service, inackorderingshem m.m. ut- vecklats till dagens Specialbostäder. Ju bättre tillgänglighet de normala bostäderna fått efterhand desto mindre har behovet av Specialbostäder blivit. Det finns dock ett stort behov främst beroende på att allt fler människor flyttar från institution till ett mera självständigt boende.
För den förhållandevis lilla grupp människor som i dag inte kan bo i vanliga, anpassade bostäder behövs Specialbostäder. Det kan vara bostäder för svårt rörelsehindrade personer med behov av extra utrymmesstandard och med en redan från början hög grad av speciell utrustning i t.ex. kök och badrum. På flera håll i landet pågår försöksverksamhet med att bygga speciella bostäder för mycket svårt allergiska personer. Grupp- bostäder för t.ex. utvecklingsstörda blir allt vanligare.
Planering och byggande av denna typ av Specialbostäder är ett ansvar för kommunerna och för landstingen. Allt större delar av landstingens verksamhet flyttar över till kommuner- na, nu senast genom ÄDEL-reformen. En trolig utveckling är att nya boendeformer mellan institution och helt självständigt boende måste byggas och prövas i kommunerna. Boendeservi- cedelegationen har under flera år lämnat stöd till projekt i syfte att pröva och förnya boende— och servicefrågor.
För specialutrustning och merkostnader som kan hänföras till speciella åtgärder för funktionshindrade utgår bostads- anpassningsbidrag när denna typ av Specialbostäder byggs.
9.4 Diskussion
9.4.1 Utgångspunkter
Stora delar av miljön är i dag otillgänglig och inte möjlig att använda för människor med funktionshinder. Det är många gånger förhållandevis små detaljer som sammantaget skapar denna otillgänglighet. I den allmänna miljön kan det vara trottoarkanter, enstaka trappsteg eller nivåskillnader, tunga entrédörrar eller olämplig färgsättning och olämpligt materi- alval. För bostäder är det grundläggande problemet att det ofta saknas hiss och är trappsteg vid entrén. Vår bedömning är att endast 10-20 % av det befintliga bostadsbeståndet i dag är tillgängligt för funktionshindrade.
För funktionshindrade människors möjligheter att på ett likvärdigt, jämlikt och delaktigt sätt delta i olika samhälls- aktiviteter är en tillgänglig och användbar miljö av avgörande betydelse. Människor skall ha möjligheter att besöka sina vänner, besöka affärer och restauranger, post och bank, gå på bio eller teater, ta promenader och att resa osv.
För att uppnå denna situation krävs dels att ny miljö som tillförs fimgerar på ett tillfredsställande sätt, dels att befintlig miljö får en förbättrad tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade.
En bra tillgänglighet vid nybyggnad är en viktig utgångs- punkt eftersom åtgärder för tillgänglighet vid nybyggnad en- dast medför marginella merkostnader medan det är avsevärt mycket kostsammare att förbättra tillgängligheten i befintlig miljö.
Avgörande för möjligheterna att åstadkomma en mer till- gänglig och användbar miljö för funktionshindrade är följande grundläggande faktorer: — Den attityd och det förhållningssätt de personer som agerar i plan- och byggprocessen har till funktionshindrades krav på miljön samt vilken kunskap man har om dessa behov och miljökrav.
— Hur PBL tillämpas. — Formerna för planering och byggande. Planeringens inne- håll, roll- och ansvarsfördelning, möjligheter till inflytande från t.ex. handikapprörelsen, möjligheter för t.ex. kommu— nerna att styra verksamheten m.m. — Ambitionsnivåer för kraven på tillgänglighet och använd- barhet för funktionshindrade. Vilka delar av miljön skall göras tillgängliga? Vilken nivå på tillgänglighet skall upp- nås, dvs. vilka krav skall tillgodoses?
9.4.2 Problembild
Plan— och bygglagen (PBL) innebär en ny grundsyn på plane- ring och byggande. Den nya grundsynen, understödd också av den samhälleliga utvecklingen, bygger på en ökad frihet och ett ökat ansvar för enskilda och för dem som agerar i plan- och byggprocessen. Det är inte längre föreskrifter och regler som skall styra planering och byggande. Staten anger mål och det är de som agerar i processen som har att se till att målen uppfylls. PBL är en ramlag.
PBL-systemet har funnits för kort tid för att några slutsat- ser skall kunna dras om konsekvenserna av målstyrningen för t.ex. tillgängligheten och användbarheten för funktionshind- rade i miljön. Lagen infördes 1987 men det var först vid års- skiftet 1990/91 som Svensk byggnorm försvann. Resultaten av det som projekteras i dag ser vi först om några år. Det kommer att ta lång tid innan PBL-systemet helt slagit igenom.
9.4.3 Attityder, förhållningssätt och kunskap
Ett grundläggande problem för frågan om miljöns tillgänglig- het och användbarhet för funktionshindrade är att tillgänglig- hetskraven betraktas som något tillkommande utöver det som är ”normalt”. Kraven tillgodoses för att man måste enligt gällande regler. Med en sådan attityd blir tillgänglighetsfrå- gorna en belastning i stället för något som tillgodoser många människors nödvändiga behov.
Detta problem i kombination med PBL:s nya grundsyn på planering och byggande skapar en ny situation där mycket stora krav ställs på den attityd, den vilja och den kunskap människor har. Ansvaret för att miljön blir tillgänglig enligt
de mål PBL ställer ligger på byggherre och projektör. Ansvaret för att tolka målen och att granska det som byggs så att det uppfyller PBL:s krav ligger på kommunen.
För att möta denna nya situation krävs, i högre grad än tidigare, att tillgänglighetskraven ingår som en naturlig del i de funktionskrav som är grunden för all planering och allt byggande. Alla de som agerar i plan- och byggprocessen måste tillgodose tillgängligheten i det vanliga arbetet. Det normala måste inkludera krav från människor med funktionsnedsätt- ningar. Att uppfylla funktionshindrades behov skall inte vara en anpassning av ett normaltillstånd som är otillgängligt —- utan det är normaltillståndet som skall vara tillgängligt och användbart även för funktionshindrade. Först i en sådan situ- ation skapas lösningar med en helhetssyn på tillgänglighet. Först då måste avsteg från detta normala motiveras i stället för att som hittills motivera varför lagstadgade krav måste uppfyllas.
Stora krav på insikt och kunskap om funktionshindrades behov och miljökrav ställs i PBL-systemet. Denna kunskap behöver generellt sett förbättras hos alla de som agerar i plan- och byggprocessen. Det gäller alla ifrån politiker och planerare till ansvarig byggledare och hantverkare.
9.4.4 Tillämpning av PBL
Formerna för planering och byggande regleras i PBL. PBL anger bl.a. vilka planinstrument som skall och kan användas i planeringen, vad olika planer skall och kan innehålla samt hur planerna skall tas fram med samråd, inflytande m.m. Det finns dock en stor frihet i PBL att använda dessa planer på olika sätt beroende på vilken ambition kommunen har. Det finns i PBL-systemet stora möjligheter att använda planering- en på ett långsiktigt och öppet sätt i dialog med kommunmed- borgarna som ges information och ett reellt inflytande. Det finns dock också möjlighet att göra endast det som är absolut nödvändigt med ett minimum av information och därigenom med små möjligheter för kommunrnedborgama att påverka planeringen. Hur planeringen i PBL-systemet kommer att fungera är för tidigt att säga. Det är ur handikappsynpunkt viktigt att planeringen utvecklas i en riktning som innebär att
frågor om t.ex. tillgänglighet och användbarhet beaktas och att bl.a. handikapprörelsen ges ett reellt inflytande över plane- ringen.
Eftersom den inre och yttre miljön är av avgörande be- tydelse för en person med funktionshinder måste handikap- paspekterna enligt vår mening få ett starkare genomslag i den kommunala planeringen i framtiden. Det kan ske genom att handikapprörelsen ges en starkare roll i planeringsarbetet liksom i arbetet med att förändra attityder samt i utbildning av planerare och arkitekter m.m.
Förarbetena till PBL beskriver de intentioner föredragande statsråd hade för införandet av PBL. Särskilt kan framhållas att översiktsplanens roll enligt intentionerna är att ange hur PBL:s krav i 2 kap. på bebyggelsemiljön skall uppfyllas och därmed vilka riktlinjer och ambitioner som skall styra den framtida bebyggelseutvecklingen i kommunen. Bland de krav som särskilt nämns i 2 kap. PBL, dels direkt, dels för att en ur social synpunkt god bebyggelsemiljö skall uppnås, är tillgäng- ligheten och användbarheten för funktionshindrade. Det inne- bär att frågor som ambitionsnivåer samt riktlinjer och in- tentioner för tillgängligheten bör finnas med i översiktspla- nen.
Ett annat viktigt syfte med översiktsplanen är enligt för- arbetena att informera kommunmedborgarna om dessa rikt- linjer och intentioner för miljöns utveckling för att därmed möjliggöra en diskussion om dessa frågor och därigenom få ett ökat lokalt inflytande över samhällsplaneringsfrågoma.
Den första generationens översiktsplaner från kommunerna skulle ha varit färdigställda senast den 1 juli 1990. De behand- lar i allmänhet inte frågor om tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade utan är i de flesta fall rena markan- vändningsplaner. För tillgänglighetsfrågorna är det av stor vikt att översiktsplanearbetet förändras och utvecklas i den riktning som anges i förarbetena till PBL.
Ambitionsnivåema och kraven på tillgänglighet och an- vändbarhet för funktionshindrade regleras i PBL-systemet dels i allmänna bestämmelser som anges direkt i PBL och NR, dels i lokala bestämmelser som fastläggs av kommunerna. I PBL anges översiktligt vad som skall göras tillgängligt. Kom- munernas roll är att tolka och ange vilka krav som skall
tillgodoses för att tillgängligheten enligt PBL skall anses vara uppfylld.
Den roll- och ansvarsfördelning som PBL anger innebär att byggherre/projektör har ansvaret för att PBL:s och NR:s krav på tillgänglighet uppfylls. Kommunen skall genom gransk- ning och besiktning se till att kraven uppfylls. Det innebär att en tolkning av PBL:s och NR:s översiktliga krav på tillgäng- lighet måste göras. Tidigare .ordes den största delen av denna tolkning genom detaljerade normkrav i SBN. I PBL-systemet är det kommunerna som skall göra tolkningen.
I denna situation kan ett referensmaterial med rekommen- dationer om krav på tillgänglighet och användbarhet för funk— tionshindrade underlätta arbetet för alla parter. Ett sådant kunskapsmaterial kan användas av kommunen vid tolkning av lagens krav liksom vid bygglovgranskning och besiktning samtidigt som byggherre/projektör vet vad kommunen utgår från i dessa frågor och kan därmed använda samma material vid planering och projektering. En god hjälp i detta samman- hang kan t.ex. vara att använda handboken ”Bygg ikapp han- dikapp” utgiven av handikappinstitutet och Svensk Bygg- tjänst. Det är den för närvarande mest kompletta handboken inom området och den kan användas direkt vid projektering, granskning och tolkning av tillgänglighetskrav liksom i grundutbildning och fortbildning.
9.5 Förslag
9.5.1 Åtgärder för att förändra attityder och förbättra kunskapen
Åtgärder för att påverka grundutbildningen av arkitekter, planerare och andra projektörer behöver vidtas i frågor som gäller fiinktionshindrades behov och krav på miljön. I ut— bildningen grundläggs kunskap, attityd och förhållningssätt till planering och byggande. I undervisningen bör kraven från filnktionshindrade vara normgivande för allt som ritas och projekteras. Fortbildning av lärare och assistenter i tillgäng- lighetsfrågor bör genomföras. Kurslitteraturen bör innefatta tillgänglighetsfrågor. Enligt handikapputredningens mening är det angeläget att utbildningshuvudmännen får ett särskilt
ansvar att beakta behovet av kunskap om funktionshinder i aktuella utbildningar.
På motsvarande sätt behöver fortbildning av verksamma planerare, arkitekter och projektörer i tillgänglighetsfrågor anordnas. För att bl.a. motivera för fortbildning föreslås en riksomfattande informationssatsning genomföras i likhet med den som genomfördes för ROT-programmet. Denna innehöll bl.a. information riktad till allmänheten, tjänstemän och poli- tiker. Syftet med informationssatsningen är att påverka och ändra attityder och förhållningssätt samt att visa på de svårig- heter funktionshindrade möter i otillgängliga miljöer och de konsekvenser detta har för möjligheterna att delta i sam- hällets olika aktiviteter. Handikapputredningen föreslår att statliga medel med i storleksordningen 5 miljoner kronor av- sätts för nämnda informationssatsning.
Attityder och förhålhiingssätt kan också förändras i direkt kontakt mellan människor samtidigt som insikt och kunskap byggs upp. Samverkan mellan den lokala handikapprörelsen och kommunens planerare och granskare liksom mellan han— dikapprörelsen och projektörer måste därför stimuleras. Bil- dandet av arbetsgrupper för byggnads- och samhällsplane- ringsfrågor inom handikapprörelsen bör stödjas. Genom en organiserad och planmässig samverkan ökar förståelsen för och kunskapen om funktionshindrades behov.
9.5.2 Åtgärder i samband med tillämpningen av PBL
Tillgänglighetsfrågorna har en uttalad plats bland de allmän- na krav som PBL ställer på bebyggelsemiljön och det som byggs, byggs om eller anläggs. Det kan synas som en själv- klarhet men det är av avgörande betydelse för miljöns till- gänglighet och användbarhet för funktionshindrade att lagen verkligen följs av alla de som agerar i plan- och byggprocessen.
För tillgänglighetsfrågorna är det viktigt att planeringen utvecklas enligt intentionerna i förarbetena till PBL. Handi- kapputredningen vill där särskilt peka på översiktsplanens roll enligt PBL.
Handikapputredningen vill understryka vikten av att in- tentionerna med översiktsplanen uppfylls. Det innebär att frå- gor som rör ambitionsnivåer, riktlinjer och intentioner för mil-
jöns tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade skall behandlas i planen. Det är viktigt eftersom dessa rikt- linjer styr och påverkar övrig planering och byggandet. Det är också väsentligt för att dessa frågor kan diskuteras och på- verkas av kommunmedborgarna. Handikapputredningen vill särskilt peka på vikten av att bygga upp en samverkan med lokala handikapporganisationer.
För att få denna utveckling till stånd,i enlighet med in- tentionerna i förarbetena till PBL, och för att särskilt tillse tillgänglighetsfrågorna föreslår handikapputredningen att länsstyrelsens roll i detta sammanhang förstärks (se nedan). Handikapputredningen anser dessutom att Boverket måste informera och sprida goda exempel till kommunerna och andra berörda på hur planeringen kan utvecklas för att få en bättre tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade i mil- jon.
I PBL anges att miljön skall göras tillgänglig och användbar för ”personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”. Vi föreslår att detta begrepp genomgående i PBL ersätts med begreppet ”personer med funktionshinder”.
De handikappgrupper som ställer krav på den generella utformningen av miljön är i första hand människor med rörel- sehinder, synskador, hörselskador, överkänslighet/allergi samt utvecklingsstörning.
PBL:s nuvarande begrepp ”personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga” täcker gruppema rörelsehindrade, synskadade, utvecklingsstörda och hörselskadade (se nedan). Även en del allergiker kan genom andningsbesvär m.m. få rörelsehinder.
Synen på PBL:s begrepp utvecklas i specialmotiveringarna till 3 kap. 7å i propositionen (1985/86:1) till ny plan- och bygglag. Där anförs följande:
”Funktionsnedsättningar (handikapp) av olika slag, t.ex. ned- satt rörelseförmåga, synskador, nedsatt hörsel, påverkar in- dividens möjligheter att använda den byggda miljön. Bebyggel- sen skall anordnas med hänsyn till detta. I 42 aå BS finns uppräknat faktorer — ålder, handikapp eller sjukdom — som kan medföra funktionsnedsättningar. Enligt min mening är det i detta sammanhang utan intresse att relatera handikappbe-
greppsnedsättningarna. Denna uppräkning finns följaktligen inte med i 7 &. Det innebär t.ex. att personer med hörselskador också omfattas av bestämmelserna. Praxis har också utvecklats i denna riktning, men då viss tveksamhet alltjämt tycks före- ligga anser jag det vara på sin plats att detta kommer till tydligare uttryck i PBL...”
Detta innebär att handikapputredningens förslag om att i stället för begreppet ”personer med nedsatt rörelse- eller orien— teringsförmåga” införa begreppet ”personer med funktions- hinder” medför att personkretsen utvidgas något i 3 kap. 7 &. Utvidgningen gäller delar av gruppen överkänsliga/allergiker.
Denna grupp täcks dock in i 3 kap. 5 & PBL. I specialmotive- ringen till denna paragraf i propositionen (1985/86:1) om ny plan- och bygglag anges:
”Kravet på goda hygieniska förhållanden innebär också att krav kan ställas på att de i byggnaden ingående byggnads- materialen inte medför hygieniska olägenheter därför att de t.ex. avger formaldehyd, strålningsfarliga partiklar eller elak lukt. Jag anser det rimligt att byggnader i möjligaste mån skall fungera väl även för personer som har allergiska besvär. Jag är medveten om att kunskapen i dag om olika materials inverkan på redan utvecklade allergier är bristfällig. Forsknings— och utvecklingsarbete pågår emellertid på området. I förarbetena till hälsoskyddslagen (prop. 1981/82:219) betonas särskilt aller- gikemas problem. Det framhålls bl.a. att vid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet hänsyn skall tas till människor som är något känsligare än ”normalt”. Detta synsätt bör prägla även tolkningen av begreppet god hygien i den nu föreslagna 5 &. Om material används som kan väntas medföra besvär för vissa personer, men tekniskt eller ekonomiskt likvärdigt ersätt- ningsmaterial inte finns, bör sådana material anbringas så att de är lätta att byta ut.
Hygienkravet innebär också att det bör finnas goda möjlig- heter att göra rent i de utrymmen som finns i byggnaden. Detta bör särskilt beaktas vid utformning och inredning av t.ex. kök, badrum och toalettrum. Byggnaden bör också ha för sitt ända- mål väl anpassad ljudisolering. Detta gäller såväl ljud som alstras inom byggnaden som buller från verksamheter i om- givningen eller från trafiken.”
Sammantaget innebär därför vårt förslag inte någon utvidg- ning av kraven i PBL utan snarare en mer konsekvent
användning av handikappbegreppet. I kap. 11 om resemöjlig- heter föreslås motsvarande förändring i lagstiftningen inom trafikområdet.
En fördel med detta nya begrepp i PBL är också ett något förändrat synsätt på vilka krav på tillgänglighet som skall ställas på miljön. Avgörande för kraven blir vad som är rimligt att tillgodose generellt i miljön oberoende av vilken typ av funktionsnedsättning det gäller.
9.5.3 Roll- och ansvarsfördelning
Enligt PBL är det byggherren som har ansvaret för att PBL:s och Nybyggnadsreglers (NR) krav på tillgänglighet uppfylls. Han skall genom att välja goda konsulter/projektörer och ha en egenkontroll genom kvalificerade ansvariga arbetsledare kunna garantera att kraven uppfylls. Förutsättningar för det- ta är dels att dessa har kunskap om tillgänglighetskraven dels att den ambitionsnivå och den tolkning kommunen gör av PBL:s krav är fastlagd samt att tolkningen från kommunens sida följs upp vid granskning inför bygglov och vid besiktning av byggnader.
Kommunens ansvar enligt PBL är att ange ambitionsnivåer och att tolka de krav PBL och NR ställer samt att tillse att dessa krav tillgodoses i det som planeras och byggs. Finns ett förtroende mellan kommun och byggherre kan enligt PBL tillsyn och kontroll minska.
Kommunen avgör vilka styrmedel som lokalt behövs för att uppnå den önskade ambitionsnivån på t.ex. tillgängligheten för fimktionshindrade. Aktuella styrmedel kan vara lokala bestämmelser enligt PBL i översiktsplan, detaljplan eller om- rådesbestämmelser liksom lokala program eller andra beslut. Översiktsplanen kan ange ambitionsnivåer och riktlinjer för frågorna medan lokala bestämmelser 1 detaljplan/områdesbe- stämmelser kan lägga fast tolkningen av kraven t.ex. genom att hänvisa till referensmaterial enligt nedan.
Den grundläggande frågan för hur PBL skall tolkas är den Vilja som finns att tillgodose miljökraven från flmktionshind- rade samt den kunskap som finns om tillgänglighetskraven. Ett led i denna tolkning utgörs av Nybyggnadsregler som via översiktliga funktionskrav anger vad som skall göras tillgäng- ligt i miljön. Tblkningen som anger hur miljön skall utformas
för att uppnå detta anges dock inte utan är kommunens an— svar. I denna situation kan ett gemensamt referensmaterial om tillgänglighet underlätta arbetet väsentligt för alla parter. Enligt handikapputredningen är ett sådant material nödvän- digt att använda i det kommunala plan- och byggarbetet. Vi anser vidare att Boverket genom goda exempel bör visa på bra tillämpningar och lösningar på hur kraven på tillgänglighet i PBL och föreskrifter kan uppfyllas.
De föreskrifter som finns om tillgänglighet och användbar- het för funktionshindrade är viktiga i en situation där plane- ring och byggande målstyrs och där kunskap och insikt om miljökraven måste byggas upp hos alla de som agerar i plan- och byggprocessen. I det arbete som för närvarande pågår för att anpassa Nybyggnadsregler till EG:s krav förutsätter han- dikapputredningen att tillgänglighetskraven inte förändras eller att, om förändringar behöver göras detta sker i samråd med handikapprörelsen.
9.5.4 Beskrivning av tillgänglighet
Handikapputredningen föreslår att kommunerna i samverkan med de lokala handikapporganisationerna tar fram s.k. pro- gram som beskriver hur tillgänglighetssituationen ser ut och vad som behöver göras för att förbättra den. Programmen blir en viktig del i översiktsplanearbetet som i sin tur ligger till grund för detaljplanering. De kan också användas som kon- kreta åtgärdsprogram och ange hur man vid vanligt underhåll och med begränsade åtgärder kan förbättra tillgängligheten t.ex. i gatu- och parkmiljö.
9.5.5 Länsstyrelsens roll
Kommunen är enligt PBL skyldig att samråda med länsstyrel- sen i planarbetet. Länsstyrelsen åläggs särskilt i samrådet vid översiktsplan att ge råd om tillämpningen av 2 kap PBL ochi samrådet vid detaljplan/områdesbestämmelser att ge råd vid tillämpningen av 2 och 3 kap PBL. Tillgänglighetskraven är en väsentlig del i dessa kapitel. Länsstyrelsernas roll är viktig
i denna nya situation där regler skall ersättas med målstyr- ning bl.a. för att utveckla planeringen och tillse att PBL:s krav tillgodoses på avsett sätt. Vi föreslår därför att länsstyrelser- nas roll förstärks när det gäller att bevaka och tillse att till- gänglighetsfrågorna hanteras på ett godtagbart sätt. Därige- nom bidrar också länsstyrelserna till att bygga upp kunskap och förhållningssätt till frågorna. Ytterligare ett skäl är att det enligt vår mening ofta behövs oberoende rådgivare i det kommunala planarbetet eftersom kommunen ibland är såväl beställare, byggare, markägare, granskare och kontrollant.
Länsstyrelsen har enligt PBL möjlighet att pröva kommuns beslut om detaljplan/områdesbestämmelser om det kan be- faras att beslutet innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Handikapputredningen föreslår att motsvarande skall gälla för frågor om tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade och att detta regleras genom en förändring av PBL. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelsen kan riva upp fattade beslut. Därigenom för- stärks också länstyrelsens roll i att ge råd i planeringen och särskilt tillse tillgänglighetsfrågorna.
Handikapputredningen föreslår också som en konsekvens av detta att länsstyrelsernas roll vid bedömning av påföljder förstärks (se nedan).
9.5.6 Ombyggnad
Den befintliga miljön utgör i dag det allt överskuggande pro- blemet för tillgängligheten och användbarheten för funktions- hindrade. Det skapar en obalans människor emellan bl.a. när det gäller möjligheterna att besöka vänner, att förflytta sig och resa, att göra inköp, besöka myndigheter och delta i fritids- aktiviteter. Eftersom en grundläggande tillgänglighet är en absolut förutsättning för bärande principer som likvärdighet, jämlikhet och full delaktighet krävs mycket kraftfulla insatser för att få en förbättring till stånd. Detta skall också ses i ljuset av att vi haft krav på tillgänglighet i bygglagstiftningen i 26 år. För att bli trovärdiga i förhållande till uppsatta mål är det nödvändigt att dessa insatser genomförs. För att tillgänglig- heten och användbarheten skall kunna förbättras krävs om-
byggnader. Handikapputredningen föreslår att kommunerna får ett särskilt ansvar att på ett planmässigt sätt förbättra tillgängligheten i miljön.
Vi anser mot denna bakgrund att det är mycket angeläget att se till att gatumiljön och allmänna lokaler görs tillgängliga så att de kan användas av funktionshindrade eftersom för- hållandena i gatumiljön och lokalmiljön är så avgörande för den enskildes möjligheter att leva ett aktivt och varierat liv likvärdigt med andra människor.
Handikapputredningen föreslår därför att det i PBL tillförs en bestämmelse att gatumiljön i områden med sammanhållen bebyggelse skall vara tillgänglig och användbar för funktions- hindrade. Till gatumiljön bör räknas terminaler för kollektiv- trafik och hållplatser. Ambitionsnivån bör vara att det skall vara frarnkomligt för rullstolsanvändare och möjligt att orien- tera sig för personer med nedsatt orienteringsförmåga liksom att hållplatser och terminaler skall vara möjliga att använda för funktionshindrade. Det betyder även att övergångsställen skall vara plana utan trottoarkanter. För att plana övergångar inte skall utgöra problem för synskadade föreslås att över- gångarna utmärks med en tydlig materialkontrast t.ex. kan prövas lösningen som används i Nederländerna med en gum- mimatta med knottror eller andra lösningar som är anpassade till vårt klimat. Boverket föreslås få i uppdrag att skyndsamt ta fram de krav som kan ställas på gatumiljön för att uppnå denna grundläggande tillgänglighet. Handikapputredningen föreslår att tillgängligheten skall ha uppnåtts inom en 10- årsperiod.
På motsvarande sätt föreslår vi att till PBL föra en be- stämmelse om att lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall vara tillgängliga så att de kan användas av personer med funktionshinder enligt 3 kap 7å PBL och motsvarande till- lämpningsföreskrifter i Nybyggnadsregler. Handikapputred- ningen anser att det bör ställas extra höga krav på att denna typ av lokaler är utformade på ett sätt som inte utestänger människor.
De krav på tillgänglighet som ställs på dessa lokaler bör dock ses i relation till omfattningen och typen av den verksam- het som bedrivs i lokalerna så att konsekvenserna inte blir orimliga och leder till att verksamheten måste flytta eller läggas ner. Det gäller t.ex. småbutiker, skomakerier m.m. där
t.ex. en hissinstallation kan vara ekonomiskt och tekniskt orimlig.
I dessa fall bör verksamheten på annat sätt kunna göras tillgänglig i enlighet med handikapputredningens förslag om att näringsidkare skall få en skyldighet att göra den verksam- het som bedrivs tillgänglig för ftmktionshindrade.
Eftersom denna uppgift är omfattande och kräver resurser anser utredningen att tidsrummet till dess att alla lokaler till vilka allmänheten har tillträde — offentligt eller privat finans- ierade — skall vara tillgängliga och användbara för funktions- hindrade inom en 15—årsperiod fr.o.m. lagens ikraftträdande.
Handikapputredningen föreslår att PBL kompletteras med en ny rubrik ”Särskilda krav på befintliga byggnader” införs under 3 kap.(Denna rubrik finns redan under 17 kap. PBL.) Under rubriken tillförs ett par paragrafer med ovanstående innehåll.
Dessutom föreslås att bestämmelserna i 17 kap. 21å PBL flyttas till att ingå under föreslagen rubrik. Paragrafen anger att bestämmelserna i 82 aå tredje stycket byggnadsstadgan om handikappanpassning av vissa byggnader fortfarande skall tillämpas. Byggnadsstadgans text bör med smärre ändringar föras in i en ny paragraf, 3 kap. 21 &.
Bestämmelserna i 17 kap. 21% PBL gäller anpassning av terminalbyggnader. HAKO-utredningen föreslog att denna be- stämmelse skulle tillföras byggnadsstadgan och föreslog att anpassningen skulle vara slutförd efter tio år. Bestämmelsen infördes 1983 och någon tidpunkt för när anpassningen skulle vara slutförd har inte fastlagts. Hittills har endast begränsade åtgärder vidtagits för att anpassa terminalbyggnader. Handi- kapputredningen anser att en tidsgräns bör sättas upp för när anpassningen skall vara slutförd. Av praktiska skäl föreslår vi också för dessa byggnader samma period som för gatumiljöer dvs. en anpassningsperiod på 10 år.
Detta förslag skall också ses i kombination med vårt förslag om att näringsidkare skall få en skyldighet att göra den verk- samhet som bedrivs tillgänglig för funktionshindrade. Till- sammans kan dessa båda förslag få betydande effekt för att förbättra funktionshindrades möjligheter att på ett likvärdigt sätt delta i olika samhällsaktiviteter.
När det gäller byggnader med historiskt värde måste tas
särskilda hänsyn vid ombyggnad och tillgänglighetsskapande åtgärder så att inte byggnadens karaktär går förlorad. Det kan gälla kyrkor eller andra byggnader med stort antikvärde. And- ra tillgänglighetsskapande åtgärder kan då behöva ordnas.
Handikapputredningen anser att det också är av största vikt att befintliga otillgängliga bostadshus byggs om. Den fråga som vid ombyggnad av bostadshus ofta är den avgörande är installation av hiss. PBL:s krav blir aktuella först när sådana ändringar utförs som föranleder bygglov. Många gånger väljer fastighetsägare att i stället för att göra en större ombyggnad göra ändringsarbeten eller mindre åtgärder som inte är bygg- lovpliktiga för att slippa kostnaden för hissinstallation. Arbete under senare år med att förbilliga hissinstallationer liksom med olika stöd för att stimulera installationer har fått viss effekt men inte tillräcklig effekt. Ombyggnader som leder till hissinstallationer måste även fortsättningsvis stimuleras för att förbättra tillgängligheten i den befintliga bostadsmiljön.
Bostadsfinansieringssystemet har under lång tid använts som styrmedel för att få kvalitativt bra boendemiljöer. För närvarande pågår arbete med att se över bostadsfinansiering- en. I detta arbete bör beaktas att ombyggnader som förbättrar tillgängligheten och användbarheten för funktionshindrade skall stimuleras. Handikapputredningen föreslår att bostadsfi- nansieringssystemet utformas på ett sätt som gör ombyggna- der där hiss installeras ekonomiskt mycket fördelaktiga.
Vidare anser utredningen att Boverket bör sprida goda ex- empel på lösningar på hissinstallationer. Flera kommuner har under ett flertal år haft en hög ambitionsnivå när det gäller att installera hiss vid ombyggnader. T.ex. har Malmö speciellt hårt drivit kraven på hissar vid ombyggnad vilket bl.a. med- fört att ingångsvärdena för flerbostadshus anpassat sig till en realistisk prisnivå. Detta har i sin tur medfört att ombyggna- derna kunnat ske inom de statliga låneramarna.
9.5.7 Granskning och uppföljning
PBL utgör till stora delar en reglering av förhållandet mellan allmänna intressen och enskilda intressen. Det ligger i sakens natur att dessa inte alltid sammanfaller. Där intressena sam- manfaller uppstår inte några problem. Problemen uppstår när byggherre och/eller projektör inte uppfyller sitt ansvar och
t.ex. inte tillgodoser krav på tillgänglighet enligt PBL. Ett sätt att förebygga denna situation är att den ambitionsnivå och den tolkning av tillgänglighetskraven som kommunen gör är känd av byggherre/projektör t.ex. genom en hänvisning till ett refe- rensmaterial enligt tidigare förslag. Därigenom underlättas samarbetet mellan kommun och byggherre och PBL ger möj- ligheter för kommunen att förenkla sin kontroll om förtroende finns mellan kommunen och byggherren.
Kommunens ansvar är att tillse att PBL:s och NR:s krav på tillgänglighet och de tolkningar kommunen gjort av dessa krav är uppfyllda av byggherre/projektör/byggare i det som byggs. Det görs genom granskning av bygglovhandlingar och besiktningar.
När intressekonflikter uppstår är det viktigt att kommunen företräder tillgänglighetsfrågorna enligt den ambitionsnivå som är angiven. I detta sammanhang är den lokala handikapp- rörelsen en viktig resurs med praktisk kunskap och erfaren- heter om tillgänglighetslösningar och de problem som finns. Av bl.a. detta skäl bör det ligga i kommunens intresse att i planprocessen samråda med handikapprörelsen i ett tidigt ske- de. Samrådsförfarandet bör utvecklas så att det blir en reell kanal för inflytande och påverkan. Bildandet av arbetsgrupper inom handikapprörelsen för byggnads— och samhällsplane- ringsfrågor bör stödjas och stimuleras.
Handikapputredningen vill dessutom peka på den möjlighet som redan i dag finns för handikapprörelsen att överklaga beslut i planärenden genom att begära att bli remissinstans för planförslag och bygglovansökningar.
9.5.8 Påföljder
Handikapputredningen bedömer att de möjligheter som finns till rättelse och påföljder i sig är tillräckliga men att de inte utnyttjas på ett sätt som gör att byggherre/projektör tar sitt ansvar fullt ut. Problemen ligger alltså oftast inte i möjlig- heterna till rättelse utan i att man inte upptäcker de brister som finns alternativt att kommunen inte vill driva frågan om påföljd. Handikapputredningen menar därför att besiktnings- arbetet behöver utvecklas. En resurs som bör utnyttjas är den lokala handikapprörelsen som har praktisk kunskap och er- farenhet av olika utformningar av miljön.
Handikapputredningen har tidigare föreslagit att länssty- relsen får ett utökat ansvar för tillgänglighetsfrågorna vid planeringen. För att fullfölja detta ansvar föreslår vi att läns- styrelsen också får en förstärkt roll i fråga om påföljder. Det kan också vara en fördel i de fall där kommunen har en roll både som beställare och granskare. Vi föreslår därför att ett obligatoriskt samråd med länsstyrelsen införs för att avgöra påföljd i frågor som gäller tillgänglighet för funktionshindra- de.
För att tydliggöra vikten av att tillgänglighetsfrågorna och att ansvaret för att tillgodose dem ligger på byggherre/pro- jektör är det väsentligt att påföljder blir kännbara och verk- samma för att tvinga fram rättelse. Ovilja till rättelse bör förutom att rättelsen genomförs föranleda kännbara viten. Om brister inte följs upp fmns risk för att kravnivån successivt sjunker.
En väsentlig uppgift i arbetet med att tillse att tillgänglig- hetsaspektema löses får handikappombudsmannen som vi fö- reslagit skall inrättas. Handikappombudsmannens roll i en situation med ökad målstyrning och omfattande organisa- tionsförändringar i kommunerna blir särskilt viktig. Ombuds- mannen kommer därför som oberoende bevakare av att handi- kappaspekterna tillgodoses i planeringen och i verkställig- heten att spela en betydelsefull roll. Dessutom föreslås att ombudsmannen kan förelägga vite om krav på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade inte tillgodoses.
9.5.9 Bostadsanpassning
Handikapputredningen gör bedömningen att verksamheten med bostadsanpassningsbidrag i stort sett fungerar på ett till- fredsställande sätt i landet. De grundläggande behoven i boen- det kan i flertalet fall tillgodoses på en rimlig nivå. Det finns en Väl utvecklad praxis som gör att människor behandlas på ett likartat sätt. Detta bekräftades av en undersökning som bl.a. Bostadsstyrelsen genomförde 1985.
1991 anpassades bostäder för ca 32 000 personer i landet för en total kostnad av ca 650 miljoner kronor: Det ger en genom- snittkostnad på ca 20 000 kronor per ärende. Rent ekonomiskt kan denna kostnad sättas i relation till den kostnad man i
samband med ÄDEL-reformen beräknar för en institutions- plats — 1 300-1 800 kronor per dygn.
Behovet av bostadsanpassningar bedöms öka framgent be- roende på alltfler äldre, avinstitutionaliseringen, kortare vård- tider, nya boendeformer m.m. Eftersom behovet av bostads- anpassningsbidrag också är beroende av hur de bostäder som byggs utformas och utrustas kan en lägre standard i det som byggs också påverka behovet av anpassningar. Det finns en tendens i dag att standarden sänks för att minska kostnaderna för bostadsbyggandet.
Handikapputredningen vill understryka vikten av att bo- stadsanpassningsbidraget finns kvar eftersom det möjliggör för många människor att kunna bo kvar hemma på ett så självständigt sätt som möjligt. Utredningen anser att bostads- anpassningsbidraget skall betraktas som en rätt för funktions- hindrade garanterad i lag eller förordning i enlighet med för- ordningen som gällde fram till 1988 och i enlighet med nuva- rande hantering av bidraget. Detta blir särskilt viktigt genom riksdagens beslut med anledning av den kommunalekonomis- ka propositionen (1991/92:150 del 2) om att helt kommunalise— ra bidraget.
Även fortsättningsvis blir det möjligt att överklaga beslut om bostadsanpassning enligt särskild förordning. Möjligheten att överklaga har bidragit till att skapa en enhetlig praxis i landet för hur bidraget skall tillämpas så att människor be- handlas lika oberoende av var de bor.
Ett problem som uppstått under senare år är att enstaka kommuner har lagt sådana ekonomiska begränsningar på verksamheten att nödvändiga anpassningar för enskilda för- dröjts. Handikapputredningen anser att det är viktigt att ut- vecklingen av denna fråga noga följs.
Ett annat problem med bostadsanpassningsverksarnheten är att vissa fastighetsägare i framförallt storstäderna inte ger sitt tillstånd till anpassning. Ett sådant tillstånd krävs för att bidrag skall kunna beviljas i dag. Det innebär att funktions- hindrade hyresgäster inte får sin nödvändiga anpassning. Det innebär i sin tur att fastighetsägare kan hindra människor från att bo kvar. Handikapputredningen föreslår att fastig-
hetsägare inte skall kunna neka hyresgäster att få nödvändig anpassning utförd genom en förändring av. Vi föreslår en ny paragraf i hyresbestämmelserna i jordabalken där hyresgäs- ters rätt att få göra nödvändig anpassning för ett funktions- hinder slås fast. Rätten bör kopplas till kommunens bedöm- ning av behovet av anpassning enligt förordningen om bo- stadsanpassningsbidrag. Erfarenhetsmässigt sänker en bostadsanpassning inte bruksvärdet för en bostad. Större in- stallationer av typ handikapphissar och trapphissar m.m. åter- används och tas bort när de inte längre behövs. I övrigt är det få åtgärder som kräver återställning vilket bl.a. utnyttjandet av det statskommunala återställningsbidraget visar — det är mycket få bidrag som söks varje år. Gäller det större an- passningar som rör planlösningar, gemensamma utrymmen m.m. skall anpassningen lösas i samförstånd med fastighets- ägaren.
9.6 Kostnader
Kostnaderna för våra förslag att göra allmänna lokaler och gatumiljön tillgängliga för funktionshindrade är mycket svåra att uppskatta. Det finns i dag inte någon samlad bild av vad som behöver göras. Det finns inte heller några studier som visar vad en otillgänglig och oanvändbar miljö kostar sam- hällsekonorniskt och mänskligt.
De lokaler som förslaget gäller är de som är byggda före 1966 eftersom det då infördes krav på tillgänglighet i bygg- nadsstadgan. Alla lokaler som byggts eller byggts om eller fått förändrat innehåll efter 1966 skall redan uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet. Praktiskt kan det dock gälla fler lokaler då lagen inte alltid följts. I huvudsak innebär handikapputredningens förslag att gamla lokaler byggs om och får en förbättrad tillgänglighet och användbarhet för flmk- tionshindrade. För terminalbyggnader finns redan i dag en bestämmelse i PBL om att de skall göras tillgängliga och användbara för funktionshindrade.
En avgörande faktor för en kostnadsbedömning är vilken ambitionsnivå på tillgänglighet och användbarhet för funk- tionshindrade som skall sättas. Handikapputredningen utgår ifrån i ett första steg en grundläggande nivå som i sina huvud- drag motsvarar den nivå Svensk Byggnorm representerade.
Tillgängligheten och användbarheten för funktionshindrade kan i de flesta fall förbättras avsevärt genom enkla åtgärder. Aktuella åtgärder kan vara ramper, enkla s k handikapphis- sar eller trapplyftar, dörröppnare, färgsättning och val av yt- material m.m. Dessa åtgärder är inte särskilt kostsamma. En anpassning med en handikapphiss kostar i storleksordningen 100 000 kr. I de flesta fall kan enklare lösningar väljas.
Kunskap om lösningar och lämpliga produkter m.m. finns bl.a. hos de tjänstemän inom kommunerna som handlägger bostadsanpassningsbidragen.
I gatumiljön är det oftast ganska enkla åtgärder som be— höver vidtas t.ex. att åstadkomma plana övergångar utan trot- toarkanter för rullstolsanvändare och att variera ytmaterial för att underlätta orienteringen eller att utforma inforrnatio— nen vid hållplatser så att de kan användas av synskadade.
Handikapputredningen anser att förbättringen av tillgäng- ligheten kan göras som ett led i normalt underhållsarbete, vid upprustningar och vid ombyggnader. Med kunskap om kraven på tillgänglighet kan åtgärder vidtas utan stora merkostnader. I flera kommuner har ett sådant arbete genomförts i gatumil- jön där tillgängligheten kunnat förbättras avsevärt utan stora merkostnader. I program har där beskrivits vilka åtgärder som behöver vidtas och när gatan ändå är uppgrävd kan åtgärder- na enkelt tillgodoses.
En typ av lokaler som kan vara kostnadskrävande att göra tillgängliga och användbara för funktionshindrade är gamla skolbyggnader och motsvarande där alla lokaler i hela byggna- den skulle behöva göras tillgängliga. Ett undantag bör här kunna göras så att en rimlig andel av lokalerna skall göras tillgängliga och att verksamheter anpassas på ett sådant sätt att funktionshindrade inte hindras att delta.
Sammantaget kan bedömningen göras att det inte behöver bli särskilt betungande ekonomiskt att genomföra utredning- ens förslag sett i det perspektiv som presenterats ovan. I nuva- rande arbetsmarknadsläge bör särskilda satsningar på till- gänglighetsskapande åtgärder kunna göras. Åtgärderna kom- mer på så sätt att påverka såväl infrastrukturen som konjunkturen. Om en plan görs för hur tillgängligheten och användbarheten för funktionshindrade kan förbättras bedö- mer vi att dessa förbättringar endast behöver betyda mindre
tillägg i det ekonomiska utrymme som måste finnas avsatt för normala ombyggnader, upprustningar och underhåll.
Om man ser de tillkommande anpassningsåtgärderna helt isolerade innebär utredningens förslag en kostnad som kan uppskattas till flera miljarder kronor. Vissa beräkningar som .orts av Transportrådet antyder att kostnaden för att uppnå en grundläggande tillgänglighet i utemiljön vad gäller gator, terminaler och hållplatser kan uppgå till ca 1 miljard kronor (se kap. 11). Totalt kan kostnaden för utredningens förslag vad gäller gatumiljön och lokaler till vilka allmänheten har till- träde uppskattas till ca 5 mdkr (såväl offentligt som privat finansierade lokaler). Uppskattningen byggerpå antagandet att 75 000-100 000 lokaler behöver anpassas i landet med en genomsnittlig kostnad på 50 000 kr. Antagandet grundas på en genomgång av s.k. handikappguider där allmänna lokalers tillgänglighet kartlagts. Utifrån genomgången har en upp- skattning gjorts av antalet svårtillgängliga lokaler i hela lan- det. I många fall är det ganska enkla åtgärder som behöver vidtas för att förbättra tillgängligheten t.ex. någon ramp eller dörröppnare. Kostnaden för sådana åtgärder är 10 000—20 000 kr. Kostnaden för en handikapphiss är ca 100 000 kr. An- passningen av t.ex. skolor, förvaltningsbyggnader och vårdin- rättningar kräver ofta omfattande förändringar för att vara tillgängliga. Många byggnader som skall anpassas är också relativt gamla vilket ytterligare ökar ändringskostnaderna.
Eftersom gatumiljöerna nästan uteslutande är kommunala och lokalerna merendels är kommunala eller landstingskom- munala faller uppskattningsvis ca 70 % av kostnaderna på kommun och landsting. Årskostnaden för anpassning av gatu- miljön under en tioårsperiod beräknas till ca 100 mkr och kostnaden för anpassning av offentligt finansierade lokaler till ca 133 mkr per år under en 15-årsperiod. Årskostnaden för att anpassa privat finansierade lokaler är också enligt vår be- dömning ca 133 mkr per år under 15 år.
Ytterligare en kostnadspost som redovisas i dessa kapitel är den riksomfattande informationskampanj som vi föreslår skall genomföras för att förändra attityder och förbättra kunskapen och tillgänglighetsfrågan. Kostnaden som är av engångska- raktär beräknas till 5 mkr.
Kostnaderna per år för den av oss föreslagna handikappan- passningen blir enligt vår bedömning störst under de inledan- de åren för att sedan kraftigt plana ut. De angivna beloppen skall därför ses som genomsnittsbelopp.
Sett i perspektivet att anpassningen görs som ett led i upp- rustning, underhåll och andra förbättringsåtgärder blir kost- naderna avsevärt lägre än de som uppskattats ovan.
I dessa uppskattningar har hänsyn inte tagits till alternativ- kostnaderna dvs. vad det kostar att inte anpassa miljön. Alter- nativkostnader kan gälla kostnader för färdtjänst, personlig hjälp m.m. och för den enskilde minskad valfrihet, minskad självständighet, liksom minskad likvärdighet och delaktighet.
10 Kultur, medier och läromedel — viktiga vägar till delaktighet och likställighet
Förslag Stora ansträngningar måste göras så att kulturutbudet blir tillgängligt för människor med funktionshinder.
Vissa kulturaktiviteter måste dessutom utformas med särskild tanke på behoven hos exempelvis döva, döv- blinda, hörselskadade, synskadade och utvecklingsstör- da. För att möjliggöra riktade kulturinsatser av detta slag föreslås en engångsinsats från statens sida till kul- turskapande verksamhet (2 mkr).
Personer med funktionshinder skall kunna utöva sina demokratiska rättigheter. Alla till buds stående möjlig- heter att göra radio- och TV-utbudet tillgängligt tillva- ratas. Framför allt måste nyhetsutbudet göras tillgäng- ligt.
Som en miniminivå föreslår vi därför att 50 % av den dagliga nyhetsinformationen och 10 % av den egna pro- ducerade verksamheten skall vara tillgänglig för funk- tionshindrade vid utgången av år 1996. Förslaget avser olika tillgänglighetsskapande åtgärder bl.a. direkttext— ning, teckenspråkstolkning och, med inriktning på ut- vecklingsstörda, ett regelbundet återkommande pro- gramutbud.
I framtida koncessionsavtal mellan staten och aktuel— la programföretag föreslår vi att samma krav på pro- gramutbudet ställs som på företagen inom nuvarande Sveriges Radio. Kostnader skall bäras av alla nyttjare dels genom avgifter, dels genom reklamintäkter.
Nuvarande system med stöd över statsbudgeten till
taltidningar bibehålls. Förutsättningar för andra lösningar prövas om fem år.
Vissa behöver nyhetsinformation på ett tillrättalagt och enkelt språk. Tidningen 8 SIDOR med lättläst informa- tion ger denna möjlighet. Vi föreslår att 2,5 mkr fördelat på fem år anslås för att utveckla tidningen och sprida den till en vidare läsekrets.
Utgivningen av inlästa böcker måste enligt vår mening stimuleras ytterligare och stora ansträngningar göras för att nå fler läsare. Ny teknik bör tas till vara. Också ut— givningen av s.k. lättläst litteratur måste öka och nås av flera. Anslagen till TPB och LL- stiftelsen bör därför öka med 25 mkr fördelat på fem år — en omprövning föreslås därefter.
Läromedelstillgången för funktionshindrade har visat sig bristfällig såväl kvantitativt som kvalitativt. Den tek— niska utvecklingen, som ger stora möjligheter till goda och ändamålsenliga läromedel har bara slagit igenom i be- gränsad utsträckning. Vi föreslår bl.a. därför att skollagen förstärks till förmån för funktionshindrade elever, att tal— bokstillgången för synskadade grundskole- och gymnasie- elever rustas upp, att ny teknik tas till vara och att lärome- delsutbudet förstärks för döva och hörselskadade och för vissa rörelsehindrade. Behovet av läromedel för elever med stora läs- och skrivsvårigheter (dyslexi) måste särskilt uppmärksammas.
Vi föreslår mot denna bakgrund en engångsanvisning till SIH på 4 mkr för upprustning av läromedelsenheterna m.m. och 1 mkr till TPB. Vi föreslår ett kommunalt an- svar fr.o.m. den 1 januari 1995 fullt ut för erforderligt anpassade läromedel till funktionshindrade elever. j
10.1. Målet står kvar — förverkligandet stärks
Tre Väsentliga områden för funktionshindrades delaktighet och likställighet i samhället behandlas i detta kapitel: Kultur, medier och läromedel.
Kulturell verksamhet ger tillfällen att använda kreativ, konstnärlig och intellektuell förmåga, inte bara för egen del utan också för att berika samhället. Kulturlivet ger tillgång till andras konstnärliga verk, till gemenskap, till nya perspek- tiv och till ett gemensamt kulturarv inom det egna landet och andra länder.
Vägar till kultur öppnas på flera sätt. Väsentliga roller spe- lar skolan, folkbildningen och utbildningsväsendet i övrigt. Läromedels tillgänglighet för funktionshindrade är i dessa sammanhang en avgörande men delvis mycket försummad fråga.
TV och radio, tidningar och tidskrifter samt böcker är i sig betydelsefulla kulturförmedlare men har också funktionen att inspirera till och upplysa om olika möjligheter att ta del av och utöva kulturverksamhet.
Funktionshindrade har svårigheter att på lika Villkor ta del av kulturutbudet. Det finns brister i tillgänglighet, dvs. kul- turinstitutioner, medier, etc. har inte den utformning som med- ger att alla människor kan ta del av det innehåll eller de verk som förmedlas genom institutionerna och medierna. I stor utsträckning kan denna brist på tillgänglighet kompenseras genom att ett annat medium används, t.ex. genom att en bok läses in på band, genom att en kulturinstitution byggs om eller på annat sätt anpassas för funktionshindrades behov etc.
I andra fall kan bristen på tillgänglighet bara minskas ge- nom att ett verk omarbetas eller utformas för vissa mottagar- grupper. Enbart det faktum att t.ex. en bok faktiskt går att köpa på marknaden och att alla i den bemärkelsen har till- åång till den betyder således inte att den är tillgänglig för alla.
andra sidan kan inte innehållet i all information och alla konstnärliga verk vara möjligt att tillgodogöra sig för alla människor. Inte bara funktionshinder utan också andra förut- sättningar sätter gränser.
Funktionshindrade är emellertid alltjämt — om man tar de tekniska möjligheterna i beaktande — missgynnade i förhål- lande till andra invånares möjligheter att välja eller fördjupa sig inom något område. Ett exempel är att facktidskrifter för att kunna utveckla specifika yrkeskunskaper eller veckotid- ningar av underhållningskaraktär sällan anpassas för synska- dade. På motsvarande sätt saknas breda, reguljära lösningar
för att inom TV—utbudet tillgodose behov av olika sorters pro- gram på teckenspråk (dövas första språk) och varierande pro— gram (nyheter, samhällsinformation, omvärldskunskap, teater etc.) med lättillgängligt språk i textning eller beledsagande muntliga kommentarer, viktiga åtgärder bl.a. för utvecklings- störda. Vanligen har fimktionshindrade konsumenter mycket begränsat inflytande över urvalet som blir föremål för till- gänglighetsskapande insatser.
Vi anser att det mål som en tidigare handikapputredning föreslog i betänkandet Kultur åt alla (SOU 1976:20) skall gälla:
Människor med funktionshinder skall ha tillgång till samma kulturutbud som andra.
Målet kompletteras av ett Väsentligt förtydligande som vi också vill betona:
Särskilda åtgärder måste vidtas för dem som på grund av funktionshinder är utestängda från viss kulturell verksamhet.
Flera undersökningar liksom bl.a. erfarenheter från handi- kapporganisationer har visat att det finns starka samband mellan enskildas livsvillkor i stort (ekonomi, bostads— och ar- betssituation, resemöjligheter, utbildningsnivå m.m.) och möj- ligheter att ta del av kulturutbud. Handikapputredningen har lagt ett flertal individinriktade och generella förslag som var för sig och tillsammans syftar till att överbrygga klyftor i välfärden för funktionshindrade. Därmed ökar förutsättning- arna för delaktighet i kulturverksamhet. Samtidigt visar ut- vecklingen att det inte räcker att förbättra sådana levnads- förhållanden. Det krävs också specifika satsningar inom om- rådet för kulturpolitiska åtgärder.
Det finns skäl att uppmärksamma att det för andra in— vånare under senare år skett en kraftig ökning av det inter- nationella medieutbudet i olika avseenden. För funktionshind- rade har detta i många fall skapat nya orättvisor och klyftor, då de inte haft motsvarande tillfällen att följa med i utveck- lingen eller ta ställning till nya fenomen.
Enskilda blir genom dessa olika brister berövade många upplevelser av gemenskap. Dessutom uppstår, vilket också är allvarligt för samhällsutvecklingen, ett demokratiskt under- skott genom att grundlagsfästa fri- och rättigheter inte kan utnyttjas av vissa grupper. I vårt land finns traditionen att kulturpolitiken skall främja yttrandefriheten för alla. Många
enskilda inom vår utrednings personkrets har nu ytterst be- gränsade möjligheter att förmedla sina synpunkter, ta del av debatter etc. som förs i samhället. Begreppet ”eftersatta grup- per” vilket använts för att beskriva reformbehov i en följd av kulturpolitiska beslut sedan 1970-talet har ännu aktualitet.
10.2. Kulturinstitutionerna
....”tillgång till samma kultur som andra” När vi tidigare behandlat frågor om fritids- och rekreations- möjligheter betonar vi att huvuduppgiften är att allsidigt ska- pa förutsättningar för den enskildes egna val av fritidsverk- samhet och -innehåll. Detta är i linje med vår ambition att hävda möjligheter till självbestämmande och inflytande. Det gäller också kulturområdet.
Målet att funktionshindrade skall ha ”tillgång till samma kultur som andra” behandlades av den föregående handikapp- utredningen utifrån aspekter på språkets betydelse, förenings- liv (inkl. handikapprörelsen) och folkbildning, kulturinstitu- tionerna, radio och television samt böcker, tidningar och tid- skrifter. Vi kompletterar dessa aspekter med vissa frågor om läromedel som har samband med de nämnda områdena.
I andra delar av vårt utredningsarbete har vi lagt förslag om åtgärder som ytterligare underlättar möjligheter till språklig kommunikation för olika grupper (bl.a. i vårt betänkande om tolktjänst m.m. SOU 1991:97). Vi har också uppmärksammat frågor som rör föreningsliv och folkbildning.
Det tillgänglighetsbegrepp som vi använt i vårt utrednings- arbete är både så generellt och har ett så sammansatt innehåll att det kan sägas beröra hela fältet av kulturverksamhet och kulturinstitutioner. Till kulturinstitutioner räknas vanligen teatrar, bibliotek, muséer, konsthallar, konsertlokaler, biogra- fer, kyrkor m.fl. Institutionsbegreppet täcker många gånger både lokaler och verksamheter.
När vi här behandlar funktionshindrades möjligheter att använda sig av kulturinstitutionerna avser vi fysisk—teknisk, ekonomisk, psykosocial och organisatorisk tillgänglighet. Dess kvalitet och omfattning bestämmer om funktionshindrade har
tillgång till samma kultur som andra. Ibland finns ett för- stärkt behov av att anpassa och rikta kulturverksamhet till vissa grupper (exempelvis utvecklingstörda, synskadade, döva och dövblinda). Det skall ses som kompensation för att de är utestängda från andra delar av kulturutbudet. Men också denna särskilda kulturaktivitet bör vara en naturlig del av ett varierat utbud och kunna stå öppen också för andra än de särskilda målgrupperna.
Hindren
Brister i uppsökande verksamhet och i information om kulturutbudet
Ett grundläggande problem är den kombination av okunnig- het och bristfälligt utvecklad medvetenhet som utestänger funktionshindrade när kulturinstitutioners utbud inte mark- nadsförs genom tillräckligt anpassade informationsvägar. Döv- blinda t.ex. har vanligen extremt stora svårigheter att få aktu- ell och konkret information om olika evenemang. Problemen förstoras genom de brister i uppsökande verksamhet som vi funnit i många kommuner. Vi avser då både den del av den uppsökande verksamheten som syftar till att möta den en- skildes behov och den kartläggande verksamhet som t.ex. be- lyser infi'astruktur, fi'ågor om närservice etc. i en kommun.
Brister i fysisk-teknisk tillgänglighet och i information om tillgänglighet
Ett annat generellt problem (som ökar snabbt) är att s.k. teknikstyrd service (vid exempelvis bokning och biljettinköp) utformas på ett sätt som för många skapar nya hinder. Detta belyses för närvarande genom ett särskilt regeringsuppdrag till Konsumentverket och Handikappinstitutet. (Uppdraget re- dovisas i juni 1992.)
När det gäller att belysa och undanröja vanligen förekom- mande brister i fysisk-teknisk tillgänglighet (gäller alla slags kulturinstitutioner) hänvisar vi till våra överväganden och förslag i det särskilda kapitlet om bostäders och miljöers till- gänglighet (kap. 9).
På många håll finns tillgänglig och spridd information om olika kvaliteter hos kulturinstitutionemas lokaler (bl.a. i s.k.
handikappguider). Vi har emellertid erfarit att det återstår brister i detta hänseende. Företrädare för s.k. medicinska han- dikappgrupper (som bl.a. mag— och tarmsjuka) har bl.a. på- pekat bristen på information om befintliga toalettutrymmen, personer med astma/allergi kan möta oväntade stora svårig- heter på grund av material i inredningen osv. Det bör också här påpekas att tillgängligheten måste underhållas: Hörsling- or som uppges finnas fungerar inte, skyltade s.k. handikappto- aletter används som förråd m.m.
Brister i personlig hjälp och bemötande
Ett hinder är också att den individuella hjälp som kan behövas av personal vid kulturinstitutionerna inte alltid ges med kun- skap om fimktionshindrades villkor och rättigheter eller med det bemötande som tillkommer andra konsumenter.
Utsatta grupper drabbas hårdare än andra av nedskärningar
Vi har också kunnat konstatera en viss pågående försämring när det gäller att från kulturinstitutionerna anordna verk- samhet särskilt riktad till vissa grupper. Det innebär att dessa — t.ex. svårt och måttligt utvecklingsstörda och dövblinda —— inte ens får tillgång till den smala kompenserande del av kulturutbudet som de kan ta del av. De drabbas alltså hårdare än andra av nedskärningar. Detta förhållande blir också all- varligare i de situationer när enskilda för att få del av kultur- utbud är beroende av personal (t.ex. ledsagarservice, personal vid gruppbostäder och vårdhem) som också är föremål för inskränkningar.
Ett exempel är det fåtal teatergrupper som med blygsamt ekonomiskt stöd skapat särskilda produktioner för vissa mål- grupper. Oavsett om deras verksamhet byggt på medel från staten (genom kulturrådet) eller kommuner och landsting (för lokal verksamhet) har de fått vidkännas minskade bidrag som förändrat deras möjligheter att bidra till kulturlivet för myck- et eftersatta grupper.
Detsamma gäller teater- och musikverksamhet m.m. som syftar till att funktionshindrade själva skall vara utövare —
också här har, trots en omvittnat stor betydelse, skett be- tydande inskränkningar.
För närvarande ifrågasätts biblioteksverksamhetens om- fattning och innehåll.På många håll spelar biblioteken en avsevärd roll för funktionshindrades livskvalitet, inte bara genom sin kostnadsfria utlåning av böcker och talböcker etc. utan också genom den uppsökande verksamhet som etablerats som ”bokbussar” eller ”boken kommer”. Till detta kommer den programverksamhet som finns rikt utvecklad också på biblio- teksfilialer. Stora hinder uppstår om biblioteken tvingas lägga ner filialer, minska sin uppsökande verksamhet, sin inläs- ningstjänst etc. Särskilt vill Vi uppmärksamma bibliotekens roll för att funktionshindrade barn och ungdomar skall få del av barn- och ungdomskultur och den uppsökande verksam- hetens värde för att bryta isolering för svårt funktionshindra- de.
10.3. Radio och television Behov av preciseringar för att öka tillgänglighet
Handikapporganisationerna har vid upprepade tillfällen pekat på svårigheterna för funktionshindrade att ta del av radio- och TV—utbudet som har en avgörande betydelse för delaktighet i samhället. De har också hävdat att det finns en alltför svag uppmärksamhet på såväl hot som möjligheter i den snabba tekniska utvecklingen och i den ökande intemationalisering- en. Dessutom finns uppfattningen att SR—koncernen hittills inte i nämnvärd grad tagit tillvara synpunkter och erfaren- heter från funktionshindrade själva.
I det tidigare avtalet mellan SR-koncernen och staten regle- rades koncernens åtagande beträffande människor med funk— tionshinder mer i detalj än i det nya avtal som löper mellan den 1 januari 1993 till 31 december 1996. Där anges i allmän- na ordalag Sveriges Radios skyldighet att ”ta särskild hänsyn till olika grupper av handikappade”. Avtalet innehåller inte några preciseringar i sändningstimmar etc. vad gäller handi- kappanpassade program. I stället upprättas en ”handlingsplan för prograrnverksamheten”. Planen revideras fortlöpande och avrapporteras i särskild ordning till Radionämnden i enlighet
med gällande avtalsbestämmelser. Ansvaret för att verksam- hetsplanen förverkligas vilar i den nuvarande organisationen på moderbolaget.
I prop. 1991/92:140 om ”Den avgiftsfinansierade radio— och TV-verksamheten 1993 till 1996” kommenteras framställning- ar som .orts bl.a. från Statens handikappråd och olika handi- kapporganisationer om behovet av handikappanpassning av medieverksamheten (sid. 56 ff). Några förslag till stora för- ändringar finns dock inte vilket framgår av nedanstående citat:
”Med hänvisning till vad jag tidigare anfört om riktlinjer för programverksamheten bör staten inte rikta detaljerade krav i fråga om programinnehållet till programföretagen. De krav som bör riktas mot programföretagen om att ta särskild hänsyn till olika grupper av funktionshindrade bör därför i huvudsak överensstämma med de nuvarande riktlinjerna. Jag förutsätter att programföretagen i avtal sig emellan kommer att fördela ansvar för olika slags insatser. Genom en sådan frivillig sam- ordning kan de skilda förutsättningarna för radio och TV tas till vara på bästa sätt. Därvid bör gälla att de totala resurserna för detta ändamål minst bör vara oförändrade i jämförelse med vad som gäller under verksamhetsåret 1992. Betydelsen av att public service-företagens programutbud görs tillgängligt för funktionshindrade motiverar att de årliga anslagsframställ- ningarna även bör innehålla en redovisning av respektive pro- grambolags ekonomiska insatser på detta område. Utformning- en av dessa villkor är enligt min mening tillräckligt tydlig för att syftet med kraven skall framgå. Jag anser det vara an- geläget att programföretagen och företrädare för funktions- hindrade i det nya publikrådet ges ett forum för återkommande diskussioner om hur programverksamheten fungerar.”
För att undvika styrning av programutbudet eller program- innehållet ges av princip inte några specialdestinerade anslag till SR—koncernen från staten över statsbudgeten. Anledningen är att detta bedöms strida mot radiolagens bestämmelser om programföretagens frihet. Inte heller ges särskilda anslag för att öka möjligheterna för personer med funktionshinder att ta del av programutbudet. Ett av få undantag är de statliga medel som anslagits i särskild ordning för inköp av utrustning och för utbildning av personal för att möjliggöra direkttext- ning av TV—program.
I SR—koncernens handikapplan för 1991 framgår vilken verksamhet respektive bolag bedriver för att öka tillgänglig- het och tillgång till programutbudet. Planen omfattar infor- mation om tekniska förbättringar vad gäller mottagning av program, information om direkttextade program för döva och hörselskadade respektive särskilt producerade program för dö- va, hörselskadade m.fl.
Nyhetsprogrammen på teckenspråk sänds för närvarande varje vecka. Någon plan eller budget som anger förutsätt— ningarna under de kommande åren för särskilt anpassade program finns inte.
Inte heller finns någon plan för att utveckla tillgänglig programinformation.
Vi kan konstatera att det utbud som är tillgängligt för personer med funktionshinder främst avser Utbildningsra- dions verksamhet. Direkttextningen av TV-program på sven- ska uppgick förra året till ca 10 timmar per vecka och var i första hand nyhetsprogram. Till detta kom den speciella di- rekt-kommenteringen av sport under ca 6 timmar per vecka.
N är det gäller den nya reklamfinansierade marksändnings- baserade TV—kanalen har ett avtal nyligen slutits mellan sta- ten och Nordisk Television AB. I detta avtal ställer staten inte några krav på särskilda insatser för att programutbudet skall göras tillgängligt för funktionshindrade. Det finns dock inget som hindrar staten från att ställa krav på handikappanpass- ning av det programutbud som exempelvis Nordisk Television AB tillhandahåller.
Det stora antalet satellitsända TV-kanaler som hushållen i dag har tillgång till berörs inte alls av de krav på handikapp- anpassning av programutbudet som ställs i avtalet mellan den nuvarande SR—koncernen och staten. Detta beror bl.a. på att det inte är möjligt enligt internationella avtal att ställa denna typ av krav på utländska företag från statens sida.
Den tekniska utvecklingen har öppnat nya möjligheter för en övergång till digitala radio— och TV-sändningar. Denna innovation kommer att mot slutet av 1990-talet ge möjlighet till bl.a. ytterligare teckenspråkstolkning av program.
10.4. Tidningar och tidskrifter
Tidnm' gar För framställning av s.k. taltidningar för i första hand synska- dade anslås årligen drygt 60 mkr över statsbudgeten. Merpar- ten av medlen disponeras av taltidningsnämnden som svarar för utbetahringen enligt förordningen om statligt stöd till ra- dio- och kassettidningar (SFS 1988:582). Statsanslaget avser dels driftkostnader för framställning av tidningar, dels finans— iering av inköp av radiotidningsmottagare, utbildningsverk— samhet samt ersättning till televerket för service, sändnings- kostnader etc.
1992 ges 50 av 184 dagstidningar ut i talupplagor. Merpar- ten utkommer som radiotidning, som sänds till prenumeranter på natten. Av de radiosända tidningarna distribuerades ett fåtal tidningar genom den s.k. RATS-metoden (radiosända tal- syntestidningar för synskadade) som ger synskadade tillgång till hela det oavkortade tidningsinnehållet genom syntetiskt tal. För 1992/93 har Taltidningsnämnden bedömt det vara möjligt att sammanlagt 69 tidningar utges i talupplagor.
Ett betydande hinder för synskadade är bristen på tillgång till rikstäckande tidningar den aktuella utgivningsdagen.
Taltidningsnämnden har i mars 1991 lämnat en särskild rapport om bl.a. olika distributionsformer för taltidningar. Nämnden räknar med att utbyggnaden av verksamheten un- der den kommande treårsperioden i huvudsak kommer att gälla distribution enligt RATS-metoden. För att möjliggöra en sådan teknikförändring har nämnden föreslagit att det nuva- rande stödet ändras, vilket innebär att riksdagens beslut (prop 1987/88:145, KU39, rskr. 291) om utgivningsformer för taltid- ningsverksamheten inte längre är nödvändigt. I årets budget- proposition (prop 1991/92:199 bil. 12 s. 130) föreslås att taltid- ningsnämndens förslag till förändring i detta avseende genom- förs vilket innebär att en satsning på RATS-tekniken möjliggörs. Förändringen föreslås träda i kraft 1 juli 1992.
Kostnaderna för taltidningama varierar, bl.a. beroende på att antalet prenumeranter varierar (mellan 6 000 och 40 000 kronor per prenumerant). Det totala antalet prenumeranter uppgår för närvarande till knappt 6 000 varav merparten, ca 5 000, avser radiotidningar.
Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation och litteratur (LL— stiftelsen) har enligt de nuvarande stadgarna (fastställda 1988) bl.a. till uppgift att äga och ge ut en nyhetstidning för personer med begåvningshandikapp. Stiftelsen finansieras ge- nom statsbidrag. För innevarande budgetår uppgår bidraget till drygt 7,6 mkr varav ca 3,7 mkr avser utgivningen av nyhetstidningen 8 SIDOR. Varje prenumeration subventione- ras med knappt 600 kronor. Som jämförelse kan nämnas att det presstöd som finansieras direkt över statsbudgeten för Svenska Dagbladets räkning (prenumerationer och lösnum- mer vardagar) uppgår till ca 220 kronor per prenumeration.
8 SIDOR är en självständig, journalistisk produkt, för närva- rande den enda i sitt slag. Materialet bearbetas redaktionellt för att motsvara läsarnas behov av information på enkelt och konkret språk. Kostnadsökningar för tidningens produktion har inte kompenserats av motsvarande ökning av de statliga bidragen. Målgruppen för nyhetstidningen 8 SIDOR omfattar inte ba- ra personer med begåvningshandikapp. I allt större omfatt- ning uppskattas den av barndomsdöva, personer med afasi, personer med läs- och skrivsvårigheter (exempelvis med dys- lexi) och i Viss mån även av invandrare som är ovana vid svenska språket. 8 SIDOR utges även på kassett. Tidningsupp- lagan uppgår till 6 200 exemplar. Det är en låg siffra med tanke på att den presumtiva målgruppen är avsevärt mycket större. Enligt LL-stiftelsen förklaras detta av svårigheterna att marknadsföra tidningen. Traditionell kommersiell mark- nadsföring har inte visat sig ändamålsenlig. När det gäller utvecklingstörda har det visat sig att spridningen av tidningen i hög grad är beroende av närståendes initiativ och av materia- lets användning inom bl.a. särskola och dagcenter.
Tidskrifter För anpassning av tidskrifter till personer med funktions- hinder avsätts för närvarande inte några särskilda medel över
statsbudgeten. Dock statsfinansieras viss tidskriftsutgivning via SRF. Stöd till utgivning av kassettidningar och tidskrifter delas också ut av Kulturrådet. Veckotidningar, fackpress, fack- tidskrifter och annan periodisk press är tillgängliga endast i begränsad omfattning. Utöver tidskrifter från förbund inom handikapprörelsen utges periodiskt vissa tidskrifter bl.a. från sammanslutningar med anknytning till religiösa samfund och fackföreningsrörelsen. Samhall utger sin tidskrift ”Arbetsliv” i kassettversion.
Tidskrifter som är nödvändiga för att bedriva ett visst arbete kan inläsas på bekostnad av arbetsgivare eller genom bidrag från försäkringskassan i det fall den önskade tidskriften inte kan erhållas från TPB.
Den tekniska utvecklingen öppnar stora möjligheter bl.a. genom s.k. OCR-utrustning. Denna typ av utrustning kan optiskt direkt läsa och överföra text till syntetiskt tal eller punktskrift vilket öppnar nya möjligheter för synskadade att få del av olika slags tryckt information.
10.5. Böcker Talböcker, punktskriftsböcker och kassettböcker
Tal- och kassettböcker är böcker inlästa på kassettband. Be- greppet punktskriftsböcker talar för sig själv. Gemensamt för utgivningen av talböcker och punktskriftsböcker är att ut- givningen regleras i upphovsrättslagen (URL, se 10.7), enligt vilken en tryckt bok får framställas som talbok eller i punkt- skrift utan upphovsmannens samtycke (se nedan). En restrik- tion är att böckerna då inte får säljas utan bara lånas ut till vissa. Gruppen talboksberättigade har utvidgats genom ett avtal mellan staten och Sveriges Författarförbund och om- fattar utöver synskadade och svårt rörelsehindrade också per- soner med afasi, hörselskador, dyslexi och psykisk utvecklings- störning. Även konvalescenter och långtidssjuka är talboksbe- rättigade.
Kassettböcker finns däremot att köpa i bokhandel (och även att låna på biblioteken).
Det nuvarande stödsystemet för talboksproduktionen med- för i vissa fall att samma bok kan finnas tillgänglig både som talbok och kassettbok.
En särskild myndighet, Talboks- och punktskriftsbiblioteket
(TPB), har enligt sin instruktion att i samverkan med andra bibliotek i landet arbeta för att synskadade och människor med andra funktionsnedsättningar får tillgång till litteratur. TPB skall framställa och låna ut talböcker och punktskrifts- böcker samt vid behov lämna information och råd till folkbib- liotek och andra. I fråga om talböcker fungerar TPB numera endast som lånecentral för andra bibliotek. Punktskriftslån till enskilda kan däremot ske direkt från TPB.
Flertalet talböcker och punktskriftsböcker som produceras i Sverige tas fram genom TPB:s försorg. För TPB anslås årligen drygt 22 mkr Vilket täcker bl.a. utlåningsverksamheten. Till detta kommer ett särskilt anslag för produktionskostnaderna som för innevarande budgetår uppgår till närmare 40 mkr. AV detta belopp avser drygt 9 mkr bidrag som betalas till Sveriges Dövas Riksförbund för produktion av videogram för döva.
Kostnaderna för talboksproduktionen kan hållas relativt låga (i jämförelse med kassettboksproduktionen) på grund av det nämnda undantaget i lagen (1960:7 29) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL).
Upphovsrättsutredningen har föreslagit ändrade upphovs- rättsregler för talböcker. Förslaget innebär att det nuvarande undantaget i URL ersätts med ett avtalsförfarande som bl.a. ger upphovsmannen, till skillnad från idag, rätt att inlägga veto mot att hans tryckta bok framställs som talbok. Enligt TPB vore detta ett ingrepp i informationsfriheten för männi- skor med funktionshinder.
Den nuvarande undantagsbestämmelsen i upphovsrätten för produktion av talböcker minskar dock något i betydelse för tillgängligheten på sikt. Genom olika typer av OCR-utrust- ning kan böcker göras tillgängliga direkt för den enskilde antingen i form av syntetiskt tal eller punktskrift. Helt andra typer av reglering av upphovsrätten kan således komma att krävas i framtiden. Många böcker och tidskrifter framställs i dag med en teknik som innebär att tryckoriginalet finns i digital form, t.ex. på en CD-Rom-skiva. Därmed är också inne- hållet tillgängligt för återgivning i syntetiskt tal eller punkt- skrift. Denna teknik, som på sikt skulle kunna ersätta delar av den nuvarande talboksproduktionen, framför allt på lärome- delssidan, är i dag upphovsrättsligt skyddad.
Det nuvarande ekonomiska stödet från staten för utgivning av talböcker bidrar till att säkerställa tillgången till böcker för
märmiskor med funktionsnedsättningar. Själva talboksbegrep— pet innebär emellertid också betydande brister i tillgänglig- heten eftersom det inte går att köpa en talbok i bokhandeln o.dyl. vilket är möjligt för andra i läsekretsen.
Framställningen av talböcker, som all biblioteksanskaffning för övrigt, föregås av någon form av granskning och kvalitets- urval. Det har inneburit att tillgången till viss populärlittera- tur blivit begränsad.
Lättlästa böcker (LL)
Utöver de särskilda insatserna för synskadade m.fl. finans- ieras över statsbudgeten även den utgivning av lättläst littera- tur som LL-stiftelsen svarar för. För innevarande budgetår uppgår bidraget till knappt 4 mkr. Det statliga stödet inne- fattar såväl själva bokproduktionen som informations- och marknadsföringsåtgärderna. Produktionen uppgår årligen till ca 15-20 titlar och målgruppen är i första hand personer med begåvningshandikapp. Också här finns emellertid en stor mer eller mindre dold målgrupp bestående av samma grupper som nämndes i fråga om den lättlästa nyhetstidningen 8 SIDOR. Stiftelsen har som målsättning att minst 20 LL-böcker skall produceras per år: Under senare år har emellertid antalet publikationer minskat något.
När det gäller den lättlästa litteraturen finns inte stöd t.ex. i form av undantag i upphovsrätten. Medan framställningen av talböcker subventioneras genom att royaltykostnaderna näs- tan helt år slopade så finns inte motsvarande subventionering för LL-böckerna. Det leder till högre kostnader för framställ- ningen och därmed ökas också statens kostnader i samman- hanget.
10.6. Läromedel ”En skola för alla”
Gällande läroplaner är tydliga vad avser alla elevers rätt till likvärdig utbildning. I regeringens direktiv till läroplanskom- mittén (Dir 1991:117) framhålls även betydelsen av att all utbildning måste ta hänsyn till varje elevs särskilda förut- sättningar och behov. I regeringens förordning om läroplan för gymnasieskolan (regeringsbeslut 1992-02-27) framhålls i det nya avsnittet om mål och riktlinjer följande.
”Gymnasieskolan skall vara en skola för alla ungdomar. Var och en skall kunna finna sin plats och få möta respekt för sin person och sina prestationer. Hänsyn skall tas till varje elevs särskilda förutsättningar och behov. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt elever som av olika skäl har behov av stöd, exempelvis handikappade elever. Detta är ett gemensamt an- svar för alla som arbetar i skolan.”
Enligt skollagen skall eleverna i grundskolan ”utan kostnad ha tillgång till böcker, skrivmateriel, verktyg och andra hjälp- medel som behövs för en tidsenlig och god utbildning” (Skolla- gen 4 kap. 4 å). Motsvarande bestämmelser finns för gymna- sieskolan (Skollagen 5 kap.).
Läroplanen för grundskolan betonar också betydelsen av att det finns tryckt material som täcker väsentliga delar av ett ämne, en ämnesgrupp eller ett kursmoment så att fasthet och sammanhang uppnås i studierna. Vissa sådana läromedel el- ler väsentliga hjälpmedel som lexikon och kartböcker skall eleverna få som gåva. Valet av läromedel är en del av under- visningsplaneringen. Genom ett lokalt val av läromedel, med utgångspunkt i skolstyrelsens beslut, knutet till lärare och elevers val av delmål och metod, kan läromedlen bli avpassade till de skilda förhållanden som gäller i olika skolor.
Stöd till elever
Den förändrade styrningen av skolan innebär att kommuner— na numera har det hela och odelade ansvaret för att skolans verksamhet bedrivs i enlighet med skollagen och läroplanerna — de grundläggande styrdokumenten för undervisningen.
Med ett förändrat synsätt, där ett handikapp ses som en relation mellan krav och förmåga samt mellan miljö och in- divid, har förutsättningar skapats för ett nytt arbetssätt i skolan.
För att en elev med funktionshinder skall kunna vara en elev bland övriga elever i det offentliga skolväsendet, enligt de mål och ambitioner som riksdagen fastlagt, är det angeläget att det finns tillgång till såväl kompletterande som kompense- rande läromedel som stödjer och stimulerar utvecklingen av goda kunskaper och färdigheter.
Elever med fimktionshinder är en liten målgrupp med på- följd att de kommersiella läromedelsförlagen endast undan- tagsvis utvecklar och producerar specialpedagogiska lärome- del för dessa elever.
Den 1 juli 1991 inrättades en ny statlig myndighet SIH, Statens Institut för Handikappfrågor i skolan, med ansvar för särskilda stödåtgärder till elever i grundskolan och gymnasie- skolan. SIH övertog det ansvar som tidigare låg på länsskol- nämnderna när det gällde de specialpedagogiska konsulenter- nas stöd till kommunerna och Statens Institut för Läromedels (SIL) ansvar när det gällde specialpedagogisk läromedelspro- duktion.
SIH Läromedel har som sin huvuduppgift att utveckla, pro- ducera, informera om och försälja pedagogiska läromedel för funktionshindrade barn, ungdomar och vuxna i utbildning. Läromedelsproduktionen utförs vid fyra enheter:
SIH Läromedel i Göteborg ansvarar för utveckling och pro- duktion av läromedel för barn, ungdomar och vuxna med rörel- sehinder.
SIH Läromedel i Solna ansvarar dels för transformeringen av enskilda elevers läromedel från svartskrift till punktskrift alternativt talböcker dels för en generell utveckling och pro- duktion av läromedel för synskadade elever.
SIH Läromedel i Umeå ansvarar för utveckling och pro- duktion av läromedel för begåvningshandikappade elever i alla åldrar.
SIH Läromedel i Örebro ansvarar för utveckling och pro- duktion av läromedel för döva/hörselskadade elever både till
teckenspråkiga elever och till elever som inte har teckensprå- ket som sitt första språk.
Avgifter och finansiering
Enligt skollagen har eleverna i grund— och gymnasieskolan fria läromedel. Kommunen står för kostnader för läromedel. Beträffande läromedel för funktionshindrade elever föreligger i Vissa fall oklarheter vad gäller kostnadsansvaret.
Läromedelsutvecklingen och produktionen vid SIH:s läro— medelsenheter är i första hand anslagsflnansierad. (Budgetå- ret 1990/91 9,6 mkr.) Med de intäkter som erhålls genom försäljning av läromedel finansieras i första hand mångfaldi- gandet av produkterna samt till viss del även utveckling av läromedel.
Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB) har för motsva- rande produktion för studerande på högskolenivå medel som medger att man kan garantera att alla synskadade studerande har möjlighet att få sin studielitteratur transformerad. Någon garanti av det slaget ges inte för elever i det offentliga skolvä- sendet för barn och ungdom.
När det gäller folkbildningen (huvudsakligen folkhögskolor och studieförbundens verksamhet) finansieras läromedel Via Nämnden för vårdartjänst.
Produktion av specialpedagogiska läromedel för funktions- hindrade bam i förskolan är starkt eftersatt. De anslag som ges till SIst läromedelsproduktion räcker inte för att också tillgodose denna målgrupp bl.a. avseende ny teknik som visat sig vara ett positivt medel för kommunikationsutveckling.
Teknikens möjligheter
Modern teknik ger nya möjligheter för elever med olika funk- tionshinder att självständigt ta till sig, bearbeta och skriva texter. Många synskadade elever har i dag tillgång till en dator som personligt och pedagogiskt hjälpmedel i undervis- ningen. Detta innebär förändrade möjligheter när det gäller textbaserade läromedel.
För alla studier kan tillgång till datateknik, bl.a. CD-ROM- teknik och läsning via OCR-apparater innebära att man med talsyntes kan höra texten eller avläsa den via en punktdisplay.
För elever i grundskolan är detta inte alltid möjligt. Läro- böcker för de yngre eleverna är ofta uppbyggda med ett rik— haltigt bildmaterial med kompletterande texter. Det gör att dessa läromedel i hög grad behöver bearbetas pedagogiskt. Transformeringen av svartskrift till punktskrift och den där- till hörande pedagogiska bearbetningen med kompletterande reliefbilder kommer även fortsättningsvis att vara ett viktigt inslag i läromedelsproduktionen. En teknisk upprustning och modernisering av produktionen bör göras för att bättre mot- svara den utveckling som har skett under de senaste åren.
Produktionen av talböcker som en del av läromedelsutveck- lingen har ett antal upphovsrättsliga problem. SIH har i dag inte rätt att producera talböcker utan att särskild överenskom- melse har träffats med Författarförbundet. Det är önskvärt att likartade regler som gäller för TPB även skall gälla för SIH vilket förutsätter beslut av regeringen.
Läromedel på svenska behöver översättas till teckenspråk så att eleverna får möjlighet till kunskapsinhämtning utan hinder av ett ”främmande” språk. Att för en hörselskadad/döv elev kunna ta med sig en video hem, som hemläxa, skall vara lika naturligt som att andra elever tar med sig sina svenska böcker hem. Det finns ett stort behov av materialutveckling på teckenspråk i olika former.
Elever med rörelsehinder har inte sällan flera flmktionsned- sättningar (t.ex. utvecklingsstörning, synskada, hörselskada eller tal- och språkstörning).
De resurser som hittills har stått till förfogande för lärome- delsproduktion för elever med svåra motoriska störningar har t.ex. bara delvis räckt till att ta fram årskurstäckande lärome- del för ämnet matematik i grundskolan. För de elever som behöver en alternativ språklig kommunikation (som det s.k. Bliss-systemet) och som är helt beroende av dator för att utföra sina arbetsuppgifter är behovstäckningen ännu sämre. Sär- skilt stora problem föreligger beträffande läromedelsförsörj- ning för synskadade elever och för elever med svåra läs- och skrivsvårigheter (dyslexi).
Den pågående kommunaliseringen av särskolan och en ökad
decentralisering av dess verksamhet ställer nya krav på in- formation och läromedel. Den reformerade gymnasieskolan innebär också förändringar i gymnasiesärskolans yrkesinrik- tade linjer vilket medför nya läromedelsbehov.
10.7. Upphovsrättsliga frågor
Med upphovsrätt avses här den rätt som författare, kompositö- rer, konstnärer och andra upphovsmän har till sina verk. Be- stämmelserna om denna rätt finns i lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL). I lagen finns också bestämmelser om rättigheter som anses stå upp- hovsrätten nära, de s.k. närstående rättigheterna. Dessa be- stämmelser ger utövande konstnärer, (musiker, sångare m.fl.), producenter av fonogram, grammofonskivor och andra ljudins- pelningar, producenter av filmverk (filmer och videogram)m.fl. vissa tidsbegränsade rättigheter att bestämma över sina pre- stationer. Bestämmelserna om rätt till fotografisk bild är be- träffande kopiering desamma som för upphovsrättsliga verk, men finns samlade i en särskild lag, lagen (1960:730) om rätt till fotografisk bild (fotoL).
Syftet med denna lagstiftning är att skydda skapandet på det litterära och konstnärliga området. Detta sker genom att den som skapat ett verk, producerat ett fonogram eller en film ges en principiell ensamrätt att bestämma om utnyttjandet av verket. Denna ensamrätt ger också upphovsmännen ett ekono- miskt underlag för verksamheten.
Det finns olika typer av undantag från upphovsrätten. En inskränkning är att enstaka exemplar av ett offentliggjort verk får framställas för enskilt bruk (11 & URL). Med stöd av denna inskränkning kan var och en utan att begära tillstånd och utan att betala ersättning för enskilt bruk kopiera bl.a. radio— och TV-program samt musik- och videokassetter. Då bestämmelserna tillkom förutsattes i huvudsak manuell kopi- ering utan ekonomisk betydelse för rättighetshavaren.
Ett upphovsrättsligt problem som aktualiseras i detta sam- manhang gäller det nuvarande undantaget i upphovsrättsla- gen för framställningen av talböcker. Undantaget möjliggör att talböckerna blir billigare i fråga om framställningskostna— den. Dessa bestämmelser får dock även den effekt att talböcker
inte kan köpas — endast lånas. Vissa böcker utges såväl i talboks- som kassettboksversion vilka då kan sägas konkurre- ra med varandra.
Ett problem som hänger nära samman med ovanstående är att det för närvarande inte finns några upphovsrättsliga un- dantag, som minskar framställningskostnaderna för lättlästa böcker. För specialproduktioner blir därför kostnaderna myck- et höga.
Den nya tekniken för översättning av tryckt text till synte— tiskt tal som kan bandas och kopieras är inte tydligt intäckt i nuvarande lagstiftning. Det bör därför klaras ut i vilken ut- sträckning den nuvarande lagstiftningen kan behöva ändras eller förtydligas i förhållande till utvecklingen av ny teknik (t.ex. OCR-utrustning). Det bör vidare klarläggas om det nu- varande undantaget i lagstiftningen täcker in de nya formerna för mångfaldigande eller om särskilda ersättningar och avtal av generell art liknande BONUS-avtalen (för koptiering i sko- lor och högskolor) eller STIM-ersättningen (inom musikområ- det) — måste kopplas till innehavet av detta slag av utrust— ning.
10.8. Förslag
10.8.1 Ansvars- och finansieringsprincipen är en naturlig utgångspunkt En utgångspunkt för våra förslag är att varje sektor har ett ansvar när det gäller att skapa och säkra förutsättningar för delaktighet och tillgänglighet för funktionshindrade. De kost- nader som därvid kan uppstå för anpassning av verksamheten skall finansieras som den övriga verksamheten inom området, dvs. i regel genom priser eller avgifter som alla berörda är med och betalar. I de fall denna lösning av oss bedömts som mindre lämplig eller otillräcklig lägger vi förslag om olika former av i nuläget motiverade särlösningar. Uppgifter som avser funktionshindrades villkor skall inom ett samhällsområde fullgöras integrerat med andra uppgifter inom detta område. En annan viktig utgångspunkt för utredningen är att för- slagen inte skall vara kopplade till en Viss teknik. Den teknis- ka utvecklingen går fort och ibland ryckvis vilket gör att ekonomiskt stöd till viss teknik t.o.m. kan motverka att män-
niskor med funktionsnedsättningar får tillgång till den mest moderna och ändamålsenliga tekniken.
10.8.2. Kulturinstitutioner
Betydelsen av handikapputredningens tidigare förslag
Eftersom möjligheten att ta del av verksamhet genom olika kulturinstitutioner är starkt beroende av en rad olika faktorer, bland dem tillgång till stöd och service, hjälpmedel, färdtjänst, tolktjänst etc. spelar kommuners och landstings verksamhet en väsentlig roll. Handikapputredningen har i sitt huvudbe- tänkande (SOU 1991:46) och i ett delbetänkande om tolktjänst m.m. (SOU 1991:97) lagt förslag för att stärka det helhets- perspektiv som är avgörande för att enskilda skall kunna ta del i kulturutbud och även kunna välja efter egna intressen och önskemål. Genom Vårt förslag till den nya lagen, LSS, skapas förutsättningar för grupper och enskilda som är sär- skilt eftersatta.
Förslag i andra delar av detta betänkande
Vi tog inledningsvis upp ett antal generella hinder oavsett art av kulturinstitution. De gällde
— brister i information om kulturutbud och om tillgänglig- hetsaspekter — brister i uppsökande verksamhet — brister i lokalers tillgänglighet/utrustning samt underhåll av bl.a. tillgänglighetsskapande utrustning.
Dessa hinder har blivit föremål för förslag i andra delar av föreliggande betänkande och i vårt huvudbetänkande. Vi vill hänvisa till förslag om — rätt till grundläggande samhällsinformation — åtgärder mot diskriminering i näringsverksamhet — förstärkningar av den uppsökande verksamheten inom kommunerna jämte förslag om komplettering till kommu- nallagen för att hävda funktionshindrades likställighet med andra — förändringar i plan- och bygglagen.
Vi vill här särskilt återkomma till frågan om biblioteken och deras väsentliga verksamhet för funktionshindrade. Vi menar att de funktioner som utvecklats inom ramen för biblioteks- verksamhet måste säkras, inte minst för svårt funktionshind- rade. I de fall utvecklingen leder till att hela eller delar av verksamheten kommer att drivas av annan (entreprenader o.dyl.) menar vi att kommunerna utifrån vårt förslag till änd- ring i kommunallagen har skyldighet att även fortsättningsvis Värna om att tillgänglighetsaspekter för funktionshindrade tillgodoses. Det gäller bl.a. utlåningen av talböcker.
Genom vårt förslag om en särskild Handikappombudsman blir möjligheterna större att bevaka att svårt funktionshindra- de inte missgynnas och att deras behov och rättigheter på bl.a. kulturområdet tillgodoses.
Förslag om stöd till särskilda kulturinsatser
Kommuner och landsting har stor betydelse för att ett lokalt och regionalt utbud inom förenings- och organisationsliv får förutsättningar och ekonomiska medel att särskilt anpassa verksamhet för vissa grupper.
Handikapputredningens bedömning är att nödvändiga in- skränkningar och rationaliseringar i första hand borde aktua- liseras för de delar av befolkningen som inte på grund av sina funktionsnedsättningar är beroende av ett Visst utbud. Vägle- dande bör enligt vår mening vara en överblick över antalet valmöjligheter som exempelvis står till förfogande för flertalet ungdomar i förhållande till det smala kulturskapande område som kompenserar ungdomar med bl.a. dövblindhet.
Det är också av stort värde att slå vakt om funktionshindra- des möjligheter att själva utöva skapande verksamhet (t.ex. mimteater, musikaktiviteter).
Eftersom dessa behov av kultursatsningar är stort hos ex- empelvis döva, dövblinda, svårt hörselskadade, synskadade och utvecklingsstörda är det angeläget att deras situation sär- skilt uppmärksammas genom riktade produktioner. Vi menar att vissa för nämnda målgrupper kulturskapande åtgärder bör komma till stånd och att staten, med hänsyn till att det är små produktioner som här täcker hela landet, skall stödja sådana initiativ med ett belopp i storleksordningen 2 mkr.
10.8.3. Radio och television
Det nyhets- och informationsutbud som medborgarna i dag har tillgång till förmedlas i ökad utsträckning via radio och tele- v1s1on.
Riksdagen har beslutat, på grundval av regeringens pro- position 1991/92:140, om nytt avtal mellan staten och den nuvarande SR-koncernen. Flera förändringar sker fr.o.m. den 1 januari 1993 (bl.a. bildas tre fiistående företag och moderbo- laget upplöses.) Några förändringar i form av krav på fler tillgänglighetsskapande åtgärder och ökad anpassning av pro- gramutbudet till människor med funktionshinder föreslås in— te.
Funktionshindrade får ej utestängas
Det har ibland hävdats att yttrandefriheten och rundradioföre- tagens självständighet skulle begränsas om utbudet styrdes genom krav på tillgänglighetsskapande åtgärder. Vi menar att detta ensidigt ser till majoritetsbefolkningens intressen. I ett demokratiskt samhälle finns definitionsmässigt också en skyl- dighet att uppmärksamma utsatta, mindre gruppers behov utifrån grundsatsen att alla människors Värde är lika. Det kan inte, menar vi, ligga i grundlagens mening att vissa med- borgare skall utestängas från en allmän information på grund av sitt funktionshinder. Vi anser därför att staten i avtal med rundradioföretagen skall precisera minimikrav på service som riktar sig till funktionshindrade. Staten har i sammanhanget status av köpare som kan ställa krav på programföretagens tjänster.
Förslag om preciserade krav
Handikapputredningen anser att de stora bristerna i tillgäng- lighet och tillgång till ett varierat programutbud måste un— danröjas. Framtida avtal mellan staten och public service- företagen måste kompletteras med preciserade krav på åt- gärder för att tillgodose olika målgruppers behov. Tillgänglig- hetsskapande åtgärder inom programutbudet behöver därför preciseras bl.a. vad avser tid, typ av insats, andel aktivitet för att tillgodose olika gruppers behov etc. Särskilt tänker vi på dövas och hörselskadades behov.
Vi menar att en miniminivå på tillgängligt programutbud
bör vara att 50 % av det dagliga nyhetsutbudet och 10 % av den egna producerade verksamheten skall vara tillgängligt vid utgången av den avtalsperiod som löper t.o.m. 1996. För perioden därefter bör målsättningen höjas.
Vi avser också tillgång till särskilt riktade produktioner. En väsentlig precisering är att utvecklingsstörda skall ha tillgång till ett regelbundet och behovsanpassat utbud av program. Riksdagen bör därför enligt handikapputredningen fatta er- forderliga kompletterande beslut som täcker in även utveck- lingsstördas behov under avtalsperioden. I första hand tänker vi då på nyheter och samhällsinformation. Av erfarenhet vet vi både från vårt land (exempelvis genom målgruppen för 8 SI- DOR) och från andra länder (t.ex. Danmark) att denna åtgärd kommer att vara mycket positiv för en betydligt vidare krets av konsumenter.
Riksdagen avslog i juni 1992 regeringens förslag om in- rättandet av ett programråd med bl.a. företrädare för funk- tionshindrades organisationer. Handikapputredningen vill ut- tala att det även utan ett föreslaget programråd är väsentligt att finna reguljära former för samverkan mellan respektive programföretag och handikapporganisationerna. Vi menar att ovan nämnda frågor om tillgänglighet och tillgång för olika grupper bör bli föremål för behandling inom ramen för sådana reguljära samverkansformer.
Ansvars- och finansieringsprincipen skall förverkligas
Mot denna bakgrund föreslår handikapputredningen att upp- gifter att tillgodose funktionshindrades behov av radio och TV också i framtiden skall vara en uppgift som är integrerad i de avgiftsfinansierade företagens ordinarie arbete. Ansvars— och finansieringsprincipen skall alltså gälla. Kostnaderna för till- gänglighetsskapande åtgärder bl.a. anpassning av programut- budet skall liksom all annan programverksamhet finansieras med avgiftsmedel.
Förslag om insatser för att stödja framtida utveckling
Genom den tekniska utvecklingen och övergången till digitala sändningar blir det möjligt att sända handikappanpassade program eller radiotidningar utan att inkräkta på andra sänd-
ningar. Handikapputredningen föreslår därför att det genom avtal mellan programföretagen och staten reserveras sänd- ningsutrynnne för denna typ av sändningar.
Förslag om krav på andra marksända kanaler
Handikapputredningen har konstaterat att tillgången till ett brett radio-TV—utbud relativt sett har minskat för människor med funktionshinder. Andra invånare kan nu nås av satellit- sända TV-kanaler genom kabelnätens utbyggnad och möjlig- heten att ta emot dessa sändningar med egna parabolanten- ner. Tillkomsten av den tredje marksända, reklamfinansierade TV—kanalen påverkar också relationen.
När det gäller de TV-företag som sänder från andra länder kan den svenska staten inte av dem kräva särskilda åtgärder för anpassning för människor med funktionshinder. Sverige skall dock enligt handikapputredningens mening i olika inter- nationella sammanhang verka för att behoven av tillgänglig- hetsskapande åtgärder uppmärksammas och tillgodoses. När det gäller den nya TV-kanalen (TV 4) eller eventuella ytter- ligare TV-kanaler, där staten är koncessionsgivare, kan krav på programutbudet regleras i avtalen utan att detta kommer i strid med radiolagen eller lagen om yttrandefrihetsgrundla- gen.
Handikapputredningen föreslår därför att man i framtida koncessionsavtal mellan staten och fristående tv-företag i sändningstimmar anger respektive företags åtagande. Enligt utredningens mening bör samma krav på anpassning av ut- budet ställas som på de avgiftsänansierade företagen, dvs. 50 % av det dagliga nyhetsutbudet och 10 % av det egenpro- ducerade programutbudet skall vara handikappanpassat. Samma genomförandeperioder bör också gälla.
Handikapputredningens förslag inom radio-TV-området bygger sålunda på en tillämpning av ansvars- och finans- ieringsprincipen.
10.8.4. Tidningar och tidskrifter
När det gäller att utveckla funktionshindrades möjligheter att ta del av tidningar och tidskriRer m.m. finns det enligt vår mening i princip två vägar:
1. en reformering av de nuvarande stöden genom att sär- lösningarna byggs ut
2. ett konsekvent genomförande av ansvars- och finansie- ringsprincipen En tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen fullt ut innebär att samtliga kostnader för tillgängligheten bärs av alla prenumeranter och annonsörer. Då kostnaderna för fram- för allt taltidningar är höga skulle en tillämpning av detta alternativ leda till kraftiga höjningar av såväl prenumera- tionsavgiftema som annonspriserna.
Handikapputredningen har bedömt att en sådan omlägg- ning för närvarande inte är realistisk med hänsyn till de ekonomiska problem som råder inom stora delar av tidnings— branschen.
Ett annat alternativ är att man riktar en del av presstödet till taltidningsproduktionen, utan att för den skull höja nivån på det totala presstödet. En sådan lösning skulle emellertid också medföra andra svårigheter. För det första skulle med stor sannolikhet fler tidningar än i dag bli beroende av det direkta presstödet. För det andra skulle en sådan omfördelning inom ramen för presstödet öka de ekonomiska problemen för de tidningar vilkas totala presstöd härigenom skulle minska.
Bibehållet system — omprövning om 5 år Ett tredje alternativ som handikapputredningen vill förorda är att nuvarande system med stöd över statsbudgeten till taltid- ningsverksamheten och till utgivningen av nyhetstidningen 8 SIDOR bibehålls. Utredningens ställningstagande grundas på sektorns samlade ekonomiska problem och behovet av att slå vakt om yttrandefriheten. Mot denna bakgrund finner vi att det nuvarande stödsystemet visat sig vara effektivt. Ett annat skäl är att det finns stora skillnader i ekonomiska förutsätt- ningar hos olika aktörer. Ett stöd via statsbudgeten ser vi därför som en garanti för en fortsatt och utbyggd tidnings- och tidskriftsutgivning.
Efter förslagsvis fem år bör det enligt handikapputredning- ens mening prövas på nytt om förutsättningarna då är bättre för att övergå till en lösning som bygger på ansvars- och finansieringsprincipen och som inte innebär minskat utbud för funktionshindrade.
Särskilt stöd till nyhetstidningen 8 SIDOR
När det gäller tidningen 8 SIDOR krävs dock enligt utred- ningens mening att ytterligare resurser satsas på åtgärder som syftar till att ge tidningen en större spridning, så att upplagan och därmed intäkterna kan öka.
Handikapputredningen föreslår därför en höjning av an- slaget med totalt 2,5 mkr under en femårsperiod.
1085. Böcker Stöd via statsbudgeten
För utgivning av böcker och läromedel anvisas medel direkt över statsbudgeten. Stödsystemet har vissa nackdelar och är alltför teknikanpassat. Finansieringsmodellen innebär dess- utom ett avsteg från vårt grundläggande synsätt att berörd sektor skall bära kostnaderna för den nödvändiga handikap- panpassningen (ansvars- och finansieringsprincipen).
Handikapputredningen har analyserat konsekvenserna av några andra alternativ.
Ett alternativ är att staten sluter avtal med bokbranschen som svarar för utgivningen. Kostnaderna finansieras sedan genom höjda försäljningspriser generellt.
En möjlighet att minska kostnadsstegringen är också att staten ger kostnadskompensation genom en utvidgning av litteraturstödet.
Ett ytterligare alternativ är att genom kraftiga prissänk- ningar t.ex. genom slopad moms på kassettböcker och LL- böcker öka försäljningen och på så sätt få bättre lönsamhet.
Även alternativet att genom branschvisa avgifter inrätta en mediafond har övervägts.
Efter prövning av de olika alternativen har vi funnit att inget av dem är genomförbart under de närmaste åren. An- ledningen är att bokbranschen i likhet med tidningsbranschen brottas med betydande ekonomiska problem när det gäller utgivning av böcker med liten upplaga. Vi hyser därför en allvarlig farhåga för att en övergång till något av nämnda stödsystem kan få till följd att färre böcker blir tillgängliga.
Mot denna bakgrund anser handikapputredningen att det nuvarande systemet med utgivningsstöd till talböcker och LL- böcker via statsbudgeten bör kvarstå och byggas ut.
På samma sätt som föreslagits när det gäller tidningsbrans- chen bör dock stödet omprövas efter 5 år. Även här gäller att uppmärksamhet måste riktas på att nya lösningar för finans- iering inte minskar utbudet.
Då talböcker inte kan köpas, endast lånas, ser vi det som en kommunal uppgift, i likhet med annan biblioteksverksamhet, att sörja för utlåningen av talböcker. Kommunerna har också numera byggt upp ett eget bestånd av såväl talböcker som kassettböcker. Genom vårt förslag till komplettering av kom- munallagen (kap. 25 2 a) vill vi markera kommunernas an- svar för människor med funktionshinder. Detta omfattar också skyldigheten att se till att bok- och tidningsutbudet hålls till- gängligt oavsett om en kommun i framtiden kommer att be- driva kommunal biblioteksverksamhet i övrigt eller inte.
På senare tid har ett stigande intresse förmärkts vad gäller möjligheten att genom egna inköp få tillgång till inläst littera- tur. Enligt vår mening finns det skäl att stimulera detta in- tresse och därigenom få till stånd ett ökat utbud för bredare konsumentgrupper.
Staten anslår i dag ca drygt 60 mkr. till talboksutgivning. Merparten av detta avser TPB:s verksamhet inklusive hög- skolelitteraturframställningen. Knappt 4 mkr avser framställ- ningen av LL-litteratur.
Handikapputredningens förslag innebär att detta stöd kvar- står att finansiera via statsbudgeten under den kommande 5-årsperioden. För att nå fler grupper av funktionshindrade och ökad mångfald i utbudet bör en nivåhöjning ske av an- slagen till TPB och LL—stiftelsen med 25 mkr fördelade på fem ar.
10.8.6 Läromedel
För att läromedelstillgången inom förskolan och det offentliga skolväsendet skall utvecklas och elever med funktionshinder verkligen skall få förutsättningar för en likvärdig utbildning är det nödvändigt med förstärkningar i olika avseenden. Vi menar att detta skall komma till uttryck i skollagen.
Det är viktigt att den nya tekniken dels får ett genomslag i
läromedelsproduktionen så att den blir rationell och effektiv dels ges ett ökat utrymme i läromedelsutvecklingen i form av datorprogram som särskilt utformas för att stimulera och un- derlätta undervisningen för elever med fimktionshinder.
Vi menar vidare att uppmärksamhet också bör riktas på möjligheter att använda den nya tekniken inom förskolan för att bl.a. stärka kommunikationsutveckling för olika grupper barn med funktionshinder.
Handikapputredningens förslag om läromedel
1. Kommunernas särskilda ansvar för elever med funktions- hinder tydliggörs enligt vårt förslag i skollagen. Alla barns rätt till lika förutsättningar betonas. I begreppet ”likvärdig utbildning” ingår läromedel och material som till sin funk- tion, aktualitet etc. är jämförbara oavsett medium och sär- skild anpassning till vissa behov. Elever med funktions- hinder skall ha tillgång till erforderligt anpassade lärome- del.
2. Elever med funktionsnedsättningar bör i skolan få möjlig- het att använda och dra nytta av ny teknik som pedago- giskt hjälpmedel. Detta kräver samverkan i utvecklings- arbete mellan aktörer som kommuner, landsting, SIH och Handikappinstitutet.
Här vill vi särskilt framhålla ett väsentligt motiv för att be— akta behov och bruk av ny teknik utöver det värde som är uppenbart i skolsituationen. Funktionshindrade har (vilket framgår av vårt utredningsarbete) mycket stora svårigheter att få tillträde till arbetslivet eller till en utvecklande och planerad sysselsättningsverksamhet. Vi menar att förutsätt- ningarna skulle kunna öka betydligt om man redan i barn- och ungdomsåren genom ny teknik kunde ge vana, metodik och självförtroende som breddar den enskildes register när det gäller senare arbete/sysselsättning.
3. Talbokstillgången för synskadade måste oundgängligen rustas upp så att grundskole- och gymnasieelever får till- gång till modern litteratur.
Vår bedömning är att behovet också finns hos en vidare mål- grupp som vi belyser i andra sammanhang: elever inom folk- bildning, sfi (svenska för invandrare) och funktionshindrade elever vid aktiveringskurser på folkhögskolor.
4. Förstärkning av läromedelsutbudet behövs vidare till döva, hörselskadade och till vissa personer med rörelsehinder. Här avses såväl aktualisering av förekommande utbud som en bredare användning av ny teknik.
5. SIH föreslås ges i uppdrag av regeringen att analysera hur behov av läromedel för elever med svåra läs- och skrivsv- årigheter (dyslexi) kan tillgodoses.
SIH bör för att förverkliga förslag enligt 3-5 ovan mot denna bakgrund som en engångsanvisning tillföras 4 mkr. för upp- rustning av läromedelsenheterna och för fortsatt utvecklings- arbete rörande tillgänglighetsskapande åtgärder inom olika ämnens läromedel för funktionshindrade. Ytterligare 1 mkr föreslås för stöd till de läromedel som TPB står för.
För närvarande svarar staten för merparten av kostnaderna för läromedelsförsörjningen för elever med funktionsnedsätt- ningar i grundskolan och gymnasieskolan. Eftersom det kom- munala ansvaret för skolan gäller alla elever menar vi att det är naturligt att kommunen aktivt tar det fulla ansvaret för erforderligt anpassade läromedel och pedagogiska hjälpmedel till elever med funktionshinder. Ett sådant förslag bör träda i kraft fr.o.m. den 1 januari 1995.
SIH och Skolverket bör i samverkan analysera kostnadskon- sekvenserna för en generell tillämpning av ny teknik inom olika ämnen, på olika stadier och för elevgrupper med olika teknikbehov på grund av funktionshinder. Analysen bör även uppta frågor som rör behov av personalutbildning (lärare, elevvårdspersonal m.fl.) för att den nya tekniken skall an- vändas effektivt.
10.9. Kostnader
Handikapputredningens förslag i detta kapitel leder till vissa merkostnader för staten. Förslagen innebär dock huvudsak- ligen merkostnader av engångskaraktär under den kommande femårsperioden.
Utredningens förslag för att möjliggöra vissa riktade in- satser inom kulturinstitutioners verksamhet medför en en- gångssatsning om 2 mkr som finansieras över statsbudgeten.
Inom radio- och tv-området medför förslaget om en utökning av direkttextade TV-sändningar och ett ökat antal specialpro- duktioner inte några merkostnader som belastar statsbud- geten, då publicservice-företagen finansieras av TV-avgiftsme- del. Kostnaderna för direkttextning av sändningstid uppgår enligt uppgift från SVT till ca 10 000 kronor per program- timme. En textning av halva nyhetsutbudet skulle uppgå till ca 75 000 kronor per vecka eller knappt 4 mkr årligen. Detta skall ses mot bakgnmd av att publicservice-företagen av riks- dagen tilldelas 2,6 mdkr av TV-avgiftsmedlen årligen under den kommande avtalsperioden. Direkttextningen av hälften av nyhetsprogrammen skulle således kosta knappt 2 promille av tilldelade medel. (Till detta kommer en andel för anpass- ning av 10 % av de egenproducerade programmen.)
Merkostnader för direkttextning uppstår dock också då ut- bildningstiden för personalen kan beräknas till ca 1,5 årslöner.
För övriga markbaserade TV—kanaler tillkommer motsva- rande kostnader som får täckas på det sätt företaget i övrigt finansierar sin verksamhet (väsentligen reklamintäkter).
Handikapputredningen föreslår vidare att de nuvarande statsanslagen till tidningar och tidskrifter bibehålls. Därut- över föreslås för att täcka insatser för att sprida LL-tidningen 8 SIDOR successivt under fem år 0,5 mkr/år, dvs. totalt 2,5 mkr. Denna kostnad finansieras över statsbudgeten.
Även förslagen som gäller bokområdet bygger på nuvarande system med särskilda statsbidrag. Här innebär utredningens förslag en uppräkning av anslagen till TPB och LL-stiftelsen med totalt 25 mkr för en femårsperiod. Finansieringen av detta får ske över statsbudgeten.
På läromedelssidan innebär utredningens förslag att 4 mkr ges som engångsanvisning för att upprusta läromedelsenhe—
terna vid SIH. Anslaget belastar statsbudgeten. 1 mkr anslås ytterligare till de läromedel som TPB står för.
Sammanfattningsvis innebär handikapputredningens för- slag en utgiftsökning om 48 mkr under den närmaste femår- sperioden för insatser inom områdena kultur-medier-lärome- del. Ökningen avser både kostnader av engångskaraktär och sådana som fördelas över vissa år för successivt genomförande.
Därtill kommer de samlade förslagen i andra delar av slut- betänkandet och huvudbetänkandet vilka underlättar till- gängligheten till kultur, exempelvis ändringar i plan- och bygglagen respektive rätten till grundläggande samhällsin- formation.
11 Resemöjligheter
Förslag
Kollektivtrafiken är basen i trafikförsörjningen. Den en— skilde skall kunna resa på egen hand även med de all- männa trafikmedlen. Kollektivtrafiken bör samordnas med färdtjänst och sjukresor på länsnivå.
Vi föreslår ändringar i lagen om handikappanpassad kollektivftrafik. Bussar skall ha plana insteg eller vara försedda med rullstolslyft. Långväga linje- eller beställ- ningstrafik skall ha rullstolstillgängliga toaletter. Rull- stolsbuma skall även kunna färdas kollektivt i tätort- strafiken. Tåg och motorvagnar skall ha minst en vagn som är fullständigt anpassad till funktionshindrade per- soners behov genom plant insteg eller rullstolslyft. Rull- stolstillgängliga toaletter skall finnas vid regional och interregional trafik.
Minst 50 % av alla avgångar skall ha anpassade färd- medel till år 2002. Samtliga skall vara fullt tillgängliga från år 2012 och vid flygplatser som inte har nosbryggor skall finnas lyftanordningar. Biljett-, kontroll- och in- formationssystem i samband med kollektivtrafik skall vara utformade och ha en teknik som kan användas och förstås av alla människor.
Regeringen eller myndighet som regeringen utser får meddela närmare föreskrifter om tidpunkt och genom- förande av våra förslag.
11.1. Inledning
Funktionshindrades resemöjligheter behandlades i vårt hu- vudbetänkande genom förslag om förbättringar av färdtjäns- ten. Förslagen innebar dels allmänna förbättringar genom avgifter i nivå med kollektivtrafiktaxan och införande av läns—
färdtjänst i hela landet, dels särskilda förbättringar för special- fordonsresenärer genom förslag till utvidgning av resandet under dygnet och kortare förbeställningstid. En utökning av antalet servicelinjer i kommunerna var ytterligare en del av våra förslag.
11.2. Anpassning av kollektivtrafiken
11.2.1 Trafikpolitiska beslut om handikappanpassning Utgångspunkten för arbetet med handikappanpassningen un- der 1980-talet har varit 1979 års trafikpolitiska beslut (prop. 1978/79:99, TU 18). I beslutet slogs fast att målet för trafik- politiken bör vara att tillförsäkra medborgarna en tillfreds- ställande transportförsörjning. Som en följd därav tillkom la- gen (1979:538) om handikappanpassad kollektivtrafik. I prop. 1978/79:99 anslöt sig föredragande statsrådet, i lik- het med samtliga instanser som yttrat sig över HAKO- ut- redningens betänkande, Handikappanpassad kollektivtrafik (SOU 197 5:68), till utredningens principförslag att målet bör vara en så långt möjligt fullständig anpassning av den kol— lektiva trafikapparaten till de funktionshindrades behov.
1979 års trafikpolitiska beslut innebar att statsmakterna valde att bedriva arbetet med handikappanpassningen genom att prioritera generella åtgärder. En utgångspunkt var att kollektivtrafiken skulle planeras så att permanenta speciallös- ningar för handikappade inte valdes som väg att lösa för- flyttningsproblemet.
I 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, TU 15, rskr. 201) angavs att en helhetssyn borde anläggas på sam- hällets olika insatser — kommunal färdtjänst, bilstöd, handi- kappanpassning av kollektiva färdmedel och riksfärdtjänst — för att säkerställa handikappades förflyttningsmöjligheter så
att resurserna fördelades på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt. Valfrihet angavs i beslutet som en grundläggande princip. För att stimulera anpassningen av kollektivtrafiken beslutade riksdagen om ett engångsstöd på 50 mkr till in- vesteringar i kollektivtrafikens terminaler och fordon, utöver de krav som fastställts av transportrådet i föreskrifter.
11.2.2. Lag, förordning och föreskrifter om handikappanpassning
Som en följd av 1979 års trafikpolitiska beslut tillkom lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Av lagen framgår att handikappades särskilda behov skall beaktas så långt det är möjligt i samband med att kollektivtrafik planeras och genomförs.
De två första paragraferna har följande lydelse.
1 5 Denna lag gäller handikappanpassning av kollektivtrafik. Med kollektivtrafik avses i lagen sådan trafik för personbe- fordran som tillhandahålls allmänheten mot ersättning. (änd- rad genom lag 1988:268)
2 & Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till handikappade. Därvid skall följande iakttas.
När kollektivtrafik planeras och genomförs skall handikap- pades särskilda behov beaktas så långt det är möjligt.
De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för handikappade resenärer.
Fram till den 31 december 1988 begränsades handikappan- passad kollektivtrafik enligt definitionen i 1 & till ”trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersätt- ning och som bedrivs enligt turlista eller som taxitrafik”. Lag- ändringen innebär att i princip all trafik som erbjuds allmän- heten, även beställnings— och turisttrafik, täcks av lagen från och med den 1 januari 1989.
I förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektiv- trafik anger 2 och 3 åå den närmare inriktningen av anpass- ningen.
2 å Anpassningen skall ske i den takt och i den omfattning som bedöms skälig med hänsyn till syftet och till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna hos dem som utövar trafiken.
3 5 Vid anpassningen skall hänsyn tas till de särskilda för— hållandena för kollektivtrafiken i tätortsområden. Vidare skall särskilt beaktas att kraven på säkerhet för resenärer och övriga tillgodoses.
De av transportrådet utfärdade föreskrifterna har utformats så att kraven på befintliga färdmedel är lägre än kraven på färdmedel som skall byggas. Så omfattar t.ex. de 1982 utgivna föreskrifterna för tunnelbanevagnar ett krav på att ventila- tionsfläktsystemet skall medge minst 25 luftomsättningar per timme om tunnelbanevagnen är byggd efter 1983. Är den byggd tidigare ställer föreskrifterna inga krav på ventilation.
11.2.3. Utvärdering av tio års anpassningsarbete
I rapporten (1990z3), Handikappanpassning av kollektivtrafi- ken — utvärdering av tio års anpassningsarbete, gör trans- portrådet en jämförelse av nuläget med målsättningen från 1979.
Transportrådet konstaterar att för människor med mer om- fattande förflyttningshandikapp har det inte skett några stör- re förbättringar. En fullständig tillgänglighet till de kollektiva färdmedlen, dvs. plana insteg, lyftar eller ramper vid alla färdmedel och alla knutpunkter/anhalter såsom terminaler, busshållplatser, järnvägsstationer etc. har hittills inte kunnat genomföras. Det har tidigare funnits tekniska problem som lagt hinder i vägen och det finns fortfarande en hel del problem att lösa vad gäller tillgänglighet. T.ex. är många av dagens
busshållplatser för små för att bussar med rullstolslyftar sä- kert skall kunna sätta av rullstolsburna passagerare.
Vidare påpekas att det återstår många brister i närmiljön, t.ex. Vägen mellan hemmet och tågstationen.
Förflyttningsvägar i gatumiljöer är riskfyllda. Enligt upp- gift i trafiksäkerhetsprogram 1990 om vårdstatistik för trafik- skador, var singelolyckor orsak till ca 90 % av ungefär 25 000 skadefall bland fotgängare per år och ca 70 % av 20 000 skade- fall bland cyklister. Vid singelolyckor utgör äldre personer en klar majoritet. I perspektiv av denna olycksstatistik och med tanke på vikten av bra förflyttningsvägar för att funktions- hindrade och äldre personer skall kunna ha möjlighet att använda kollektivtrafiken , behöver förbättringar genomföras.
För gravt förflyttningshandikappade är bristerna i den tota- la reskedjan hemmet — färdmedel — slutmål alltför stora. För dem har hittills andra lösningar erbjudits; lokal färdtjänst, riksfärdtjänst och egna speciellt handikappanpassade bilar.
En delinventering av terminaler och hållplatser med total uppräkning för hela landet gjordes av dåvarande statens plan- verk för några år sedan. En total upprustning till högsta tillgänglighetsstandard av hela kollektivtrafiknätet med ca 20 000 stadstrafikhållplatser och ca 100 000 landsbygdshåll- platser beräknades kosta omkring 3 miljarder kronor. Den prioriteringsordning som fastlades i utredningen, där en första etapp beräknades kosta knappt 1 miljard kronor, blev aldrig antagen. En viss upprustning har trots detta skett under sena- re ar.
Under den tioårsperiod som förflutit sedan lagen tillkom har emellertid trafikföretagens inställning till anpassningsfrågor- na blivit mer positiv. I dag finns kontakter etablerade mellan funktionshindrades organisationer och en hel del av trafikföre- tagen.
Transportrådet anser dock att trafikföretagen, och därmed också färdmedelstillverkarna, alltför ofta arbetar utifrån ett snävt företagsekonomiskt betraktelsesätt. De föredrar särlös- ningar framför en generell anpassning av trafiksystemet. Det vore enligt rådet en överdrift att säga att de är medvetna om den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen, vilket för deras
del skulle innebära att de som en självklarhet beaktade an- passningsproblematiken redan på konstruktionsstadiet och tog kostnaderna därför som en naturlig del av den totala
kostnadsbilden.
11.2.4. Transportrådets synpunkter på målgrupper
Transportrådet framhåller att HAKO-utredningens bedöm- ning av antalet förflyttningshandikappade bör revideras. Rådet presenterar två olika statistiska bedömningar. Den ena är Handikappinstitutets rapport, Hur många? Statistik om handikapp, 1989. Antalet personer i åldersgrupperna 16-84 år med funktionsnedsättningar som kan innebära varierande grad av förflyttningshandikapp är enligt rapporten
— 1 140 000 personer med nedsatt rörelseförmåga — 108 000 personer med nedsatt syn — 682 000 personer med nedsatt hörsel — 2 000 000 personer med allergier
Den andra bedömningen är .ord av Bertil Wilhelmson vid Göteborgs universitet. En rimlig uppskattning kan göras med följande indelning;
A. Mycket gravt för flyttningshandikappade. Användare av specialfordon i lokal färdtjänst. Riksfärdtjänstens potentiella målgrupp. Ofta rullstolsbrukare. Ca 50 000 personer.
B. Gravt förflyttningshandikappade. Taxianvändare i lokal färdtjänst (potentiellt). Ca 500 000 personer.
C. Lindrigt förflyttningshandikappade. Personer som med vissa svårigheter kan resa kollektivt. Ca 500 000 personer.
Omkring 80 % av ovanstående dryga miljonen människor är enligt denna bedömning 65 år eller äldre.
Målgruppen i samband med diskussionen om handikappan— passning är ofta ”äldre och handikappade”. Denna avgräns- ning innebär, enligt Wilhelmson, ett tillägg av en mycket stor grupp nämligen;
D. Äldre personer utan förflyttningshandikapp. Ofta an- vändare av olika anpassningsåtgärder, t.ex. servicelinjer. Ca 700 000 personer.
Vidare påpekas att uppskattningsvis 300 000 barnvagnar och barnkärror rullas omkring och ställer i princip samma krav på plant insteg som rullstolsbrukare.
11.2.5. Transportrådets framåtsyftande förslag
Transportrådet framhåller att under 1990-talet är det nödvän- digt att ytterligare steg tas mot en allt tillgängligare kol- lektivtrafik. När det gäller färdmedlen kan det viktigaste må- let sammanfattas i orden ”plant insteg”. I kombination med en helhetssyn på kollektivtrafiken där anpassningsåtgärderna samordnas till en användbar helhet är detta nyckeln till en kollektivtrafik som är tillgänglig för stora grupper rörelse- hindrade personer och som samtidigt blir enklare och smidiga- re att använda även för dem som inte är rörelsehindrade.
Följande framåtsyftande förslag lämnas av rådet med målet att nå en tillgänglig kollektivtrafik.
Den interregionala tågtrafiken bör anpassas så att rullstols- burna enkelt kommer på och av alla tåg, åtminstone i en vagn i varje tågsätt.
Service och information måste förbättras inom tågtrafiken. Därtill måste astmatiker och allergiker erbjudas en ren miljö.
Regionaltåg bör konstrueras med plant insteg. Bussar i tätortstrafik bör ha ett helt plant insteg. Det är viktigt att det går snabbt och enkelt att komma på och av bussen. Rullstolslyftar är av det skälet mindre lämpliga.
Information skall vara lätt att förstå, lätt att nå, uttömmande och korrekt. Trafikpersonalen måste ha den utbildning som krävs för att kunna möta behoven hos funktionshindrade och äldre.
Gatukontor och vägverk måste ta sitt ansvar för att göra den omgivande gatumiljön så framkomlig som möjligt. Särskilt un- der vintertid behövs speciella insatser.
Servicelinjer är en trafikform som uppfyller kraven på lättåt- komlighet, enkelt insteg och trygghet under resan och som därför bör utvecklas.
Bussar i långväga trafik eller beställningstrafik måste göras tillgängliga genom lyftar eftersom det är tekniskt mycket svårt att åstadkomma så låga golv att insteget blir plant.
Transportrådet har i sin rapport inte närmare belyst situatio- nen inom luftfarten eller inom fartygsområdet.
11.3. Utvecklingen av transporters anpassning i USA och EG 11.3.1 Anpassning i USA
I Americans with Disabilities Act (ADA) som gäller från den 1 juli 1990, anges regler för allmänna färdmedel, dvs. bussar, rälsfordon och motsvarande fordon samt tillhörande byggna- der och serviceinrättningar. ADA reglerar även flygterminal er och serviceinrättningar vid sådana terminaler samt allmänna transportmedel till och från flygplatser. Däremot är flyg som färdmedel reglerat i en annan lag.
ADA omfattar allmänna färdmedel oavsett om de drivs av samhälleliga eller privata företag. När det gäller färdmedel och byggnader är det t.ex. inte tillräckligt att en buss eller byggnad är utrustad med hiss. Hissen måste också fungera och finnas till hands när den behövs. Personalen måste därtill klara av att använda utrustningen och att bemöta funktions- hindrade personer på ett lämpligt sätt. För detta ställer ADA krav på utbildning av personalen.
N är det gäller nya fordon anger lagen ett förbud för allmän- na transportföretag att köpa in eller hyra nya bussar (oavsett storlek) för linjetrafik, nya tåg (pendeltåg, snabbtåg, regional- tåg osv.) senare än 30 dagar efter det att lagen trätt i kraft — om dessa inte är tillgängliga för handikappade inklusive rull- stolsburna. Vid inköp eller hyra av begagnade buss- och räls- fordon skall demonstrerbara försök göras att skaffa fordon som är tillgängliga för funktionshindrade. På existerade tåg skall snarast möjligt, eller senast inom fem år minst en vagn vara tillgänglig för personer med funktionshinder.
Renoverade fordon som har en avsedd livslängd av minst tio år, skall så långt det är möjligt göras tillgängliga för personer med funktionshinder.
Om transportföretag inte kan leva upp till dessa regler, måste man erbjuda speciallösningar som ger funktionshindra- de samma transportservice som det ordinarie systemet erbju- der.
Nya anläggningar som tas i bruk för transportverksamhet skall vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.
Vid renovering av befintliga anläggningar måste försök göras att anpassa dessa till funktionshindrades behov.
Nyckelstationer i alla slags tågsystem skall göras tillgäng- liga snarast möjligt och senast tre år efter att lagen trätt i kraft. Om det är fråga om extraordinärt kostsamma ombygg- nader av nyckelstationer kan ministern för transportfrågor ge respit upp till 20 år. Alla stationer för intercity-tåg skall göras tillgängliga snarast möjligt, dock ej senare än 20 år efter lagens ikraftträdande.
Transportföretagens nyinköp av bussar beräknas mot bak- grund av vad lagen föreskriver bli i genomsnitt 4 300 fordon per år under de kommande fem åren. Av dessa nya bussar bedöms 55-60 % bli utrustade med liftar oavsett ADA. Mer- kostnaden per buss, 10 000-15 000 USD (1990 års priser) be- räknas därför på 1 900 bussar och ger en sammanlag merkost- nad på 20-30 miljoner USD per år. Merkostnaderna för under- håll bedöms bli 1 500 USD per fordon och år. Detta ger en ökning från 2 miljoner USD år 1990 (befintliga bussar) till 15 miljoner USD år 1994.
För tåg och stationer bedöms att kostnaden blir avsevärd — flera hundra miljoner USD — fördelade under de närmaste tjugo åren.
Följden av diskriminering kan bli bötesstraff på upp till 50 000 USD och vid upprepad diskriminering 100 000 USD. Andra verkningar kan bli att skadestånd utdöms och/eller att domstolen ålägger vederbörande person eller verksamhet att vidta åtgärder för att undvika fortsatt diskriminering.
11.3.2. Utvecklingen inom EG
Mellan 12 och 14 % av EG—s invånare bedöms ha någon form av funktionshinder som gör det svårt eller omöjligt för dessa personer att använda konventionella allmänna transporter. Den aktuella utvecklingen av regleringar på EG-nivå följer två linjer. Den ena avser pågående arbete inom EG-kommis— sionen och EGs ministerråd (COM/90/588 final). EG-kommis— sionen har i februari 1991 formulerat förslag som syftar till att förbättra funktionshindrade personers möjligheter på arbets- marknaden. För att de bättre skall kunna ta och klara av ett
arbete måste, enligt kommissionen, bl.a. säkerhets- och hälso- riskerna minimeras i samband med transporter till och från arbetet. För detta krävs att resornas tillgänglighet förbättras. Kommissionen föreslår att kostnadsfrihet för ledsagare skall gälla ialla länder vid ingången till 1995 och att transportsys- temen skall vara tillgängliga från 1998. När det gäller medel för att göra transportsystemen tillgängliga lämnas utrymme för flexibilitet. Om inte tillgänglighet kan nås genom teknisk anpassning av fordon och terminaler tillåts personell assi- stans.
Den andra utvecklingslinjen utgår från European Conferen- ce of Ministers of Transport (CEMT), där även Sverige med- verkar med representanter. Det arbete som har utförts inom CEMT handlar om hur fordon bör utformas och hur system och linjer bör sammanfogas. Tekniskt, ekonomiskt och driftsmäs— sigt mycket goda låg-golvsbussar har t.ex. utvecklats och kom- mit till användning i bl.a. f.d. Västtyskland och Nederländer- na. CEMT har i november 1990 antagit en resolution som om- fattar ställningstaganden i fråga om bussar och tåg. De anser att de internationella regleringar som finns för bussar måste skärpas så att bl.a. mer ledstänger och kontrastfärger blir norm för all allmän trafik. CEMT vill även ha till stånd en internationell reglering som försäkrar att nya bussar är av låggolvskaraktär. Om aktuella driftsförhållanden hindrar an— vändning av låggolvsbussar bör alternativa medel för nivåtill- gänglighet utforskas.
Alla nya trafiksystem på räls och snabba transitsystem i tätorter bör, enligt CEMT, utformas med plant insteg mellan plattform och fordon. Snabba förbättringar bör också ske i fråga om tillgängligheten till nationella och lokala tågsystem. Även för den internationella tågtrafiken behövs snabbt nya normer för tillgänglighet bl.a. normer för liftar, storlek på lyftplattformar, lyftkapacitet, säkerhetsåtgärder, tillgänglig- het till toaletter och utformning av tågens inre i andra av- seenden. Ett mål är att både stationer och vagnar skall vara tillgängliga så att rullstolsburna inte skall behöva lämna sina rullstolar vid förflyttning.
Ekonomiska bedömningar har gorts i viss utsträckning när det gäller anpassning av den ordinarie kollektivtrafiken. EG- kommissionen anger därmed att låggolvsbussar är upp till
20— % dyrare än ordinarie bussar och att anpassade spårvagnar höjer kostnaderna ytterligare 10 %. Successivt ökad konkur- reins antas av kommissionen leda till kostnadsreduktioner. Kommissionen gör en jämförelse mellan handikappanpassad kollektivtrafik och specialiserad transportservice och anger att den senare är 30 % dyrare än transporter med bussar som gorts tillgängliga.
11.4. Diskussion 11.4.1 Samma möjligheter för funktionshindrade som för andra att resa och förflytta sig
I vårt huvudbetänkande redovisar vi som mål att fimktions- hindrade personer skall kunna tillförsäkras samma villkor när det gäller resor och möjligheter att förflytta sig som med- borgarna i gemen. Vi anger vidare att kollektivtrafiken skall vara basen i trafikförsörjningen även för funktionshindrade och att färdtjänst skall vara ett komplement till de allmänna kommunikationerna. Vårt mål är en kollektivtrafik för alla, där inriktningen är en klar förbättring av förflyttningsmiljöer, terminaler och färdmedel.
Våra förslag om färdtjänsten innebär förutom förbättringar i resevillkor, bl.a. länsfärdtjänst, att färdtjänstresor skall kunna ske med taxor motsvarande kollektivtrafiktaxan i den kom- mun och i det län där den enskilde är hemmahörande. Syftet med förslaget är i första hand att tillförsäkra en god standard för människor med omfattande funktionshinder som i nuläget är helt beroende av att använda färdtjänst, antingen med taxi eller med specialfordon.
Vi vill markera hur viktigt det är att den enskilde skall kunna resa på egen hand även med de allmänna trafikmedlen. Den service som ges funktionshindrade i samband med färd- tjänst måste på motsvarande sätt, anser vi, ges av kollektiv- trafikens anställda. Vi menar därför att den enskilde måste ges det stöd som behövs till följd av funktionsnedsättningen antingen detta gäller hjälp vid på- och avstigning, fastspän- ning av rullstol, hjälp under resan, hjälp med bagage eller annan liknande service.
11.4.2. En effektivare trafikorganisation i län och kommuner
Vi vill här fördjupa frågan om ett samlat ansvar för färdtjänst och kollektivtrafik och redovisar två modeller för att genom- föra detta. En modell är, menar vi, att trafikhuvudmannen i länet ges ett lagfäst ansvar för både kollektivtrafik och färdtjänst. Ett sådant samlat ansvar för ordinarie kollektivtrafik, servicelin- jer och färdtjänst kan regleras i lagen (1978:438) om huvud- mannaskap för viss kollektiv persontrafik. I lagen kan skrivas in att trafikhuvudmannen, förutom ansvar för lokal och regio- nal linjetrafik för persontransporter, har ansvar även för be- ställningstrafik i form av färdtjänst. Överflyttningen av färd- tjänstansvaret innebär i sin tur att ändring bör ske i social- tjänstlagen (1980:620) så att stadganden om färdtjänst i 10 å tas bort.
En annan modell är att kommunerna och trafikhuvudman- nen i respektive län avtalar om att trafikhuvudmannen skall upphandla och samordna färdtjänsten samt ombesörja legiti— mering.
Lagreglering om samlat ansvar
I den lagreglerade modellen ges trafikhuvudmannen det sam- lade ansvaret för all trafikförsörjning i länet och kan styra upphandling och samordning av trafik inom de olika trafiksys- temen. Det är en direkt tillämpning av vårt synsätt angående ansvars- och finansieringsprincipen, dvs. att varje sektor i samhället skall tillse att funktionshindrade på ett så järn- bördigt sätt som möjligt kan få del av serviceutbudet inom varje sektor. Kostnader för anpassning skall finansieras på samma sätt som sektorns verksamhet i övrigt. Med en sådan lösning bör också tydliga incitament för huvudmannen skapas för att ordna transportlösningar som är kostnadseffektiva. Minskade kostnader inom färdtjänsten till följd av förbättrad samordning mellan trafiksystemen och anpassning av kol-
lektivtrafiken kan tillgodoräknas kollektivtrafiken och stan- nar inte inom färdtjänsten. Finansieringen av färdtjänsten och den kollektiva trafiken får därigenom formen av kommunice- rande kärl. Effektivare lösningar ger i sin tur finansiellt ut- rymme för att förbättra färdtjänsten för de personer som ound- gängligen behöver den och för att genomföra högre anpassning av kollektivtrafiken. För att påskynda denna utveckling har vi i huvudbetänkandet föreslagit ett stimulansbidrag på 50-100 mkr per år i 4-5 år.
Utöver fördelar när det gäller att nå fram till en god balans mellan olika kollektivtrafiksystem har en sådan organisering också betydelse för kollektivtrafikens attraktivitet mer all- mänt. Genom större kunskapsmässig, personell och finansiell styrka kan lättare olika gruppers särskilda resbehov tillfreds- ställas genom kollektivtrafik. Bekväma och flexibla lösningar kan nås för alla resande genom användning av bättre sam- ordningsteknik, introduktion av nya typer av kombifordon, varierande fordonsstorlekar, ”ring-så-hämtar-vi-strategier”, mer utvecklade modeller för matartrafik etc. För funktions- hindrade innebär ett samlat ansvar också att den undantagssi- tuation som kan uppfattas gälla med nuvarande särskilt orga- niserade färdtjänst kan bytas ut mot delaktighet i en allmän trafikform. En sådan förändring har på sikt en attitydpå- verkande funktion. Genom att forma en kollektivtrafik för alla blir det också självklart för var och en att ingen skall ute- stängas. Ett samlat ansvar kan också anses ligga i linje med EG—kommissionens förslag om transportsystemens tillgänglig- het från år 1998 m.m. enligt ovan.
Överföring av färdtjänsten till trafikhuvudmannen innebär kompetensförändringar eftersom trafikhuvudmannen är kon- stituerad på olika sätt i landet. Huvudprincipen är att lands- ting och kommuner gemensamt är huvudman men varianter finns där landsting ensamt samt stad och landsting gemen- samt är huvudman. I samtliga fall kommer överförandet av ansvar för färdtjänst att innebära väsentliga finansiella för- ändringar. Skatteväxling mellan kommuner och landsting blir sannolikt nödvändig.
Till ett lagfäst samlat ansvar hör att ge legitimation för färdtjänst till personer som på grund av funktionshinder eller besvärliga resrelationer inte kan använda aktuella ordinarie trafikmedel eller servicelinjer. Färdtjänstlegitimering ges i dag antingen som en allmän service enligt 5 och 10 åå social- tjänstlagen eller som bistånd enligt 6 å samma lag. Kommu- nerna ansvarar för legitimering förutom i Stockholms län där en särskild nämnd under landstinget legitimerar och ansvarar för färdtjänsten i länet med utgångspunkt från avtal med länets kommuner. Legitimeringen bygger i detta fall på ut- redningar som görs av kommunernas hemtjänstassistenter.
En legitimeringsfunktion hos trafikhuvudmannen innebär att myndighetsuppgifter som i dag sköts av kommunen tillförs trafikhuvudmannen. Flertalet trafikhuvudmän i landet har organiserat sin länstrafik i form av aktiebolag. Regerings- formen 11 kap. 6å anger att förvaltningsuppgift som inne- fattar myndighetsutövning kan överlämnas till bl.a. bolag un- der förutsättning att det sker med stöd av lag. För att tyd- liggöra att trafikhuvudmannen ensam har färdtjänstansvar kan, utöver borttagande av stadgande om färdtjänst i 10 å socialtjänstlagen, en särskild lag behöva införas som anger att färdtjänst söks hos trafikhuvudmannen och inte kan sökas hos kommunen i samband med biståndsprövning.
En lagreglerad modell av detta slag bör enligt vår mening ge den enskilde förvaltningsrättsliga besvärsmöjligheter i fråga om färdtjänst så att i lagen anges såväl färdtjänstens service- funktion som den enskildes rätt att besvära sig hos domstol.
Lagreglering för att nå ett samlat ansvar kan antas ha olika fördelar. Den främsta är givetvis en full tillämpning av an- svars- och finansieringsprincipen. Därtill kommer positiva in- citamentseffekter och att det skapas entydighet om färdtjäns- tens funktion som komplement till kollektivtrafiken. Andra fördelar är att även samhällsbetalda resor i övrigt — sjukresor och riksfärdtjänst — kan anknytas vid samma tidpunkt och lagfästas som ett trafikhuvudmannaskapsansvar. Ändringar i kompetensfrågor mellan landsting och kommuner till följd av att huvudmannen tar över färdtjänst ger i så fall skäl, menar vi, att ta ett samtidigt och samlat grepp även över sjukresor och riksfärdtjänst.
Finansiella underskott i nuvarande länstrafik bekostas av ägarna — i allmänhet kommuner och landsting — med ut- gångspunkt i avtal. Avtalskonstruktionerna för denna finans- iering skiftar mellan länen. En modell med lagfäst ansvar för trafikhuvudmannen att ombesörja färdtjänst och eventuellt sjukresor och riksfärdtjänst innebär inte någon ändring när det gäller avtalsförfarande eller möjligheten att ha varierande typer av avtal. Problemet gäller istället kompetensfrågorna och att fördelningen av skatteuttag mellan huvudmännen måste ha lösts som en bas för avtal.
Avtal om om samlat ansvar
Den andra modellen för ett samlat ansvar för färdtjänst och kollektivtrafik bygger på avtal mellan kommunerna och tra- fikhuvudmannen i länet. Genom avtal ges trafikhuvudman- nen finansiella resurser och uppdrag att upphandla och att samordna lokal och regional färdtjänstservice. Denna uppgift utförs av huvudmannen utifrån en helhetssyn på transport- efterfrågan och trafiklösningar. I förhållande till entreprenörer sluter trafikhuvudmannen avtal som ger bästa pris i förhål- lande till specificerade kvaliteter.
Samordning av samhällsbetald trafik genom avtal förekom- mer redan i landet. För sådan samordning finns ett stort och växande intresse till följd av behovet att minska kostnaderna för olika slag av beställningstrafik. I flera län tar länstrafiken aktiv del i utredningar och genomförande. Idén är att sam- ordna genom beställningscentraler som ägs av dotterbolag till länstrafiken eller av de parter som medverkar. Målet är att samordna ansvar, administration och själva transporterna som utöver färdtjänst och sjukresor även kan omfatta skolskjuts- verksarnhet. Samordningen av kompletterande beställnings- trafik med personbil och normal linjetrafik är mer ovanlig men har förutsättningar att utvecklas. Kopplingen mellan taxitra- fik och ordinarie kollektivtrafik finns bl.a. i Östergötlands länsfärdtjänst.
Kommunal legitimering samt upphandling och samordning genom länstrafiken tillämpas bl.a. i en del av Örebro län. I ett kostnadsavtal mellan var och en av fyra anslutna kommuner och länstrafiken garanteras en takkostnad för respektive kom- mun. Takkostnaden baseras på tidigare års färdtjänstkostna-
der plus index för prisökningar. Om länstrafikens verkliga kostnader överstiger takkostnaden plus index så att förlust uppstår, kan förlusten kvittas mot eventuell Vinst under näst- följande två år. Utöver denna regel om kvittning av förlust finns en om delning av vinst. Om en effektiv samordning hos länstrafiken innebär vinst delas denna mellan länstrafiken och kommunerna. Konstruktionen med en takkostnad innebär en press på länstrafiken att vara effektiv.
Fördelen med legitimering genom respektive kommun är närheten mellan sökande och beslutande myndighet. Nack- delen är risken för bristande information hos legitimeraren om de transportlösningar som finns utöver färdtjänst med taxifor- don. En annan nackdel är att ansvars- och finansieringsprinci- pen naggas i kanten. Trafikhuvudmannen har inte hela an- svaret i sin hand och har därmed inte lika stort incitament att förbättra anpassningen av den ordinarie kollektivtrafiken. Risk finns att trafikhuvudmannen enbart blir en administra- tör av färdtjänsten istället för en kreatör av nya trafiksystem som kan minska volymen av färdtjänstresande.
Besvärsmojligheter
Avtalsmodellen förutsätter ingen ändring av nuvarande praxis i det fall legitimeringsfunktionen kvarstannar hos kommuner- na. Om däremot en central legitimering genomförs inom län kommer färdtjänst att ges som en allmän service enligt regler som alla kommuner i länet är överens om. För personer som i sin kommun tidigare fått legitimation genom biståndsbeslut blir det en ändring i fråga om typ av beslut, men ingen mar- kant ändring i sak eftersom biståndsansökan i den egna kom- munen och besvärsmöjlighet utgör en grund för den enskildes rättigheter.
En lagreglerad modell med överföring av färdtjänstansvar till trafikhuvudmannen och upphävande av stadganden om färdtjänst i socialtjänstlagen, innebär behov att stärka den enskildes rättsmöjligheter genom att besvärsrätt införs i hu- vudmannaskapslagen och dessutom att färdtjänstens service- funktion definieras. För att tydliggöra att beslut om färdtjänst enbart fattas av trafikhuvudmannen kan det bli nödvändigt att lagfästa att färdtjänst fortsättningsvis inte är ett kommu- nalt ansvarsområde.
Slutsats
Utvecklingen runt omkring i landet går mot allt mer av sam- verkan mellan huvudmän och samordning av kollektivtrafik, färdtjänst och sjukresor, vilket har sin yttersta grund i behovet av att bromsa kostnadsutvecklingen för samhällsbetalda transporter med ett samtidigt bibehållande av utveckling av kvalitet. Dessa förhållanden samt överförandet av det admini- strativa och ekonomiska ansvaret för sjukresor till landstingen från den 1 januari 1992, en förväntad kommunalisering av ansvaret för riksfärdtjänsten, liksom vårt eget förslag i huvud- betänkandet om specificerade mål för färdtjänsten, bl.a. läns- färdtjänst, talar entydigt för en länssamordning av de sam- hällsbetalda transporterna.
En lagfäst modell kan i förhållande till avtalsmodellen be- dömas vara ett mer kraftfullt instrument för samordning av kollektivtrafik samt kompletterande färdtjänst och sjukresor. Istället för nuvarande organisatoriska splittring får, enligt denna modell, en enda myndighet ansvar för upphandling och samordning av all trafik i länet. Legitimering för färdtjänstre- sande sköts då av samma organisation oberoende av om resan- det sker lokalt, i län eller interregionalt.
En lagfäst modell som omfattar kollektivtrafik, färdtjänst på alla nivåer och sjukresor är alltså en tilltalande lösning. Vi konstaterar också att en utveckling pågår mot frivillig sam- verkan samtidigt som betydande andra förändringar sker i kommunerna. Under de närmaste åren får de exempelvis ett utvidgat avsvar för äldre och funktionshindrade personer till följd av den s.k. ädelreformen, våra egna förslag med bl.a. nytt kommunalt ansvar enligt LSS samt förändrade statsbidrags- regler (prop. 1991/92:150). Detta gör sammantaget att vi i första hand förordar en konsekvent tillämpning av den s.k. avtalsmodellen inom ramen för nuvarande regelsystem för kollektivtrafiken, färdtjänsten och sjukresorna. Det bör därför ankomma på huvudmännen i varje län att besluta när och hur en sådan modell skall tillämpas.
Erfarenheterna av avtalsmodellens tillämpning skall, anser vi, samlat följas upp och en prövning av en framtida modell ske senast år 1996. Därmed möjliggörs också en kontrollstation
innan en eventuell förändring om enhetlighet inom EG träder i kraft fr.o.m. år 1998.
För att prövningen av en lagfäst modell skall kunna ske senast år 1996 skall de kompetens- och finansieringsmässiga förutsättningarna för modellen klaras ut genom att besluts- underlag tas fram som bl.a. omfattar effekterna av en lagregle- ring.
11.5. Anpassning av färdmedel, terminaler och miljöer 11.5.1 Handikapporganisationernas förändringskrav
AV transportrådets utvärderingsrapport och remissinstanser- nas synpunkter framgår att problemen i trafikförsörjningen för funktionshindrade personer, inte bara gäller kollektivtrafi- ken utan i än högre grad miljöförhållanden som regleras i plan- och bygglagstiftningen. Därutöver vill vi betona vikten av god information och service för ett tryggt och ändamålsen- ligt resande.
Bristerna i hela reskedjan — miljöer, terminaler, färdmedel samt även information och service — bekräftas av handikapp- organisationerna i svar på en enkät som vår utredning till- ställt dem. Frågorna i enkäten har bl.a. gällt uppenbara och väsentliga hinder i användningen av kollektivtrafiken samt organisationernas tre viktigaste förändringskrav när det gäl- ler anpassning. Elva riksorganisationer har svarat. Föränd- ringskraven redovisas kortfattat enligt följande.
De handikappades riksförbund (DHR) uppger som sina vikti- gaste krav: Plana insteg. Bättre miljö i och utanför färdmedel och terminaler. Praktisk hjälp.
Synskadades riksförbund (SRF): Förbättrad orienterbarhet i miljöer och terminaler. Personlig service. Tillgänglig informa- tion.
Neurologiskt handikappades riksförbund (NHR): Nivåfria in- steg. Tillgängliga toaletter. Personlig service och hjälp med bagage.
Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar
(RBU): Tillgänglighet för rullstolsburna personer genom till- räckligt breda dörrar och plana insteg.
Förbundet blödarsjuka i Sverige (FBIS): Terminaler och färd- medel som är anpassade till rörelsehindrades behov. Närhet till kommunikationer. Ingen trängsel, inga köer och sittplatser un- der väntan och på färdmedlet.
Hjärt- och lungsjukas riksförbund (RHL): Bussar i beställ- nings- och längre linjetrafik med hiss, plant golv och rymlig toalett. Åtgärder för att minska gångavstånd.
Hörselskadades riksförbund (HRF): All information som idag ges akustiskt om avgångar, ankomster, förseningar etc. skall även ges visuellt. Bra ljudmiljö och teleslingor installerade vid kassor och informationsdiskar. Ökad handikappkunskap hos anställda som leder till positiva attityder.
Riksförbundet mot astma-allergi (RmA): Rätt till helt rökfri miljö. Möjlighet att åka kollektivt utan att behöva ha närkon- takt med djur. Bättre städning av de gemensamma färdmedlen.
Riksförbundet för mag— och tarmsjuka (RMT): Toaletter på terminaler och i fordon. Vid längre resor, kost som är lämplig.
Svenska Celiakiförbundet: Vid längre resor med tåg, flyg eller båt önskas bröd utan gluten-, komjölks- och sojaprotein. Utbildning och information till personalen i kollektivtrafiken.
Riksförbundet för Social och Mental Hälsa (RSMH): För per- soner med fobisk ångest, rätt till individuella transportlösning- ar.
Betydelsen av trygghet i resandet — service, information och attityder — bekräftas både av handikapporganisationerna och genom senare års forsknings- och utvecklingsarbete. Vi förut- sätter att arbetet med detta fortsätter att utvecklas, bl.a. ge- nom diskussioner mellan handikapporganisationer och myn- digheter/entreprenörer och genom forskning.
11.5.2. Lagstiftningen
Lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik gäl- ler sådan trafik för personbefordran som tillhandahålls all- mänheten mot ersättning. Av 2 å framgår att lagen är koncen- trerad till anpassning av färdmedlen.
2 å Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till
handikappade. Därvid skall följande iakttas.
När kollektivtrafik planeras och genomförs skall handikap- pades särskilda behov beaktas så långt det är möjligt.
De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för handikappade resenärer.
Plan- och bygglagen (1987 :10) omfattar, som framgår av kapit- let om plan- och byggfrågor, bestämmelser för planering av mark och vatten och för byggande. I lagens 2 och 3 kap. finns bestämmelser om tillgänglighetskrav i samband med bebyg- gelsemiljöns utformning, ny- och ombyggnation av byggnader samt krav som gäller vid ianspråkstagande av tomter och anordnande av allmänna platser. I 17 kap. 21 å finns bestäm- melser med referens till lagen om handikappanpassad kol- lektivtrafik. Paragrafen har följande lydelse.
21å Bestämmelserna i 82aå tredje stycket byggnadsstadgan (1959:612) om handikappanpassning av vissa byggnader skall fortfarande tillämpas.
82 a å tredje stycket byggnadsstadgan har följande lydelse:
Bestämmelserna i 42 aå första stycket om handikappanpass- ning skall tillämpas även i fråga om byggnad, som har uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilken byggnadslov har beviljats före nämnda dag, om det i byggnaden finns utrymme för resan- de i sådan kollektivtrafik som avses i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Därvid skall tillses att så- dant utrymme anordnas så att det uppfyller skäliga anspråk på handikappanpassning. Regeringen eller myndighet som rege- ringen utser föreskriver vid vilken tidpunkt anpassningen skall vara slutförd.
Plan- och bygglagen täcker in krav på tillgänglighet i nybygg- nad eller nyanläggning av byggnader, tomter och allmänna platser. Vidare är om- och tillbyggnad av byggnader reglerad. Även bestämmelser för äldre terminalbyggnader finns knutna till lagen. Någon 1 föreskrifter avgränsad tidpunkt då äldre terminalbyggnader skall vara anpassade finns dock inte.
Vad som saknas i plan- och bygglagen är bestämmelser om hållplatser för kollektivtrafik där hållplatsen inte finns i en byggnad. AV det skälet föreslår vi i kap. 9 att ett stadgande om hållplatser sker i 3 kap. 20 å plan- och bygglagen.
11.5.3. Plan— och byggfrågomas betydelse för resandet
I kapitel 9 om utformning av boende och miljö för funktions- hindrade föreslår vi ändring i plan- och bygglagen så att till- gänglighetsaspekter ges samma dignitet som hälsa och säker- het m.fl. frågor när det gäller länsstyrelsens möjlighet att häva kommunala planer. Vidare föreslår vi att en skärpning av plan- och bygglagen skall ske i fråga om tillgänglighet till gatumiljöer och allmänna lokaler. Vi understryker hur viktigt det är med en ordentlig upprustning av gator och lokaler och lägger förslag om ett tioårigt anpassningprogram.
I detta avsnitt skall vi ge några ytterligare synpunkter på frågan om förflyttningsmiljöer. Det stora problemet är, menar vi, de många befintliga terminalerna, hållplatserna och gatu- miljöema som är dåligt anpassade till personer med rörelse— och orienteringshinder.
Från vår sida vill vi särskilt understryka vikten av att terminaler har tillgängliga och användbara toaletter och att information vid stationer kan ges så att personer med hörsel- och synnedsättningar kan tillägna sig informationen. Vi vill också framhålla att ramper måste finnas vid terminaler och hållplatser i den mån kraven på tillgänglighet inte uppfylls genom fordon med plana insteg eller installerad lyft.
När det gäller gatumiljöer vill vi framhålla att trottoarkan- ter skall fasas så att rullstolsburna kan komma fram samt att gångstråk görs hinderfria med tanke på personer som har synnedsättningar. I det senare fallet finns erfarenhet från bl.a. Nederländerna och Storbritannien där systemlösningar med ledstråk har prövats. För att inte avfasade trottoarkanter skall ge upphov till problem för personer som har synnedsättningar förslår vi att avfasade kanter förses med gurnmimatta med knottrer enligt modell som har prövats i Nederländerna.
11.5.4. Ändring i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik
Funktionshindrades möjligheter att resa med kollektivtrafi- ken förutsätter att såväl färdmedel som gatumiljöer, terrnina-
ler och hållplatser är tillgängliga. Det förutsätter också att väghållningen inte minst vintertid är sådan att funktions- hindrade kan ta sig fram.
Lagen om handikappanpassad kollektivtrafik anger regler för färdmedlens anpassning. För att tydliggöra att kollektiv- trafiken sett från den funktionshindrades synvinkel är en hel- het och bygger på ett samspel av anpassning i hela reskedjan anser vi att det är motiverat att ange detta samspel genom att i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik införa en para— graf som hänvisar till de delar i plan- och bygglagen som gäller tomter, allmänna platser, byggnader och terminaler.
Vidare menar vi att lagen om handikappanpassad kollektiv- trafik behöver ändras så att begreppet resenär med funktions- hinder används istället för ordet handikappad. Ändringsför- slaget följer av Vårt synsätt att handikapp inte skall ses som en egenskap hos en person utan som ett förhållande mellan en funktionshindrad person och omgivningen.
Vi anser också att 2 å, andra stycket bör utgå. Efter mer än tio års anpassningsarbete finns inte skäl, menar vi, att ha kvar skrivningar i lag som har en diskriminerande utformning genom att ange att handikappades särskilda behov skall be- aktas ”så långt det är möjligt”. Funktionshindrade personers behov skall självklart beaktas fullt ut och utan inskränk- ningar.
I fråga om anpassning av färdmedel vill vi göra en viss ändring i lagen och markera att regeringen eller myndighet som regeringen utser skall föreskriva vid vilken tidpunkt an- passningsåtgärderna skall vara slutförda. Vi anger i nästa avsnitt de tidpunkter som vi anser lämpliga.
Vi vill även lagfästa att handikappombudsmannen får med- dela förelägganden om föreskriven anpassning av färdmedel. I beslut om föreläggande skall handikappombudsmannen kun- na sätta ut vite. Handikappombudsmannens roll och rättsme- del redovisas i kapitel 15 om bevakning av funktionshindrades likställighet med andra invånare.
11.5.5. Standard på färdmedel
Vi anför i huvudbetänkandet att vi delar transportrådets syn- sätt i utvärderingsrapporten (1990:3) att anpassningen av kol-
lektivtrahken — spårbunden trafik, bussar, flyg och fartyg — skall fortgå och vidareutvecklas under 1990-talet för att en kollektivtrafik för alla skall kunna skapas. Vår kritik av rå- dets mål för 1990-talet gäller i huvudsak oklarhet angående tidpunkterna för genomförande av nya åtgärder. Vår avsikt här är att ange tidpunkt och krav beträffande nya färdmedel som går utöver transportrådets föreskrifter. Vidare skall vi ange operationella mål för trafikering vilket innebär krav riktade till transportföretag även i fråga om befintliga fordon.
Bussar
Totalt finns det omkring 13 500 bussar i landet. AV dessa används ca 10 000 i tätorts— och länstrafik. Antalet nyregistre- rade bussar per år är drygt 1 000 vilket innebär att mer än 3 000 fordon är anpassade enligt de föreskrifter som gäller för 1989 och senare års modeller. Livslängden för bussar brukar vanligen beräknas till ca 15 år.
Transportrådets föreskrifter för bussar åtskiljer sådana for- don som är byggda för 13 eller fler passagerare och fordon för mindre antal passagerare. Kraven på insteg i de större fordo- nen är att i minst en dörröppning skall den första fotstegshöj- den över vägbanan inte överstiga 200 mm. Bussen skall vara eller bli lättillgänglig för rullstol.
På bussar vill vi ställa det generella kravet att dessa från 1995 års modell antingen skall vara av låggolvskaraktär med plant insteg eller vara försedda med rullstolslyft.
Därtill vill vi ställa kravet på bussar som används i lång- väga linje- och beställningstrafik att dessa från 1995 års mo- dell skall omfattas av krav på rullstolstillgängliga toaletter.
När det gäller tätortstrafik vill vi göra en markering i för- hållande till den situation som gäller enligt lagen och för- ordningen om handikappanpassad kollektivtrafik. I förord- ningens 3å anges att hänsyn skall tas till de särskilda för- hållanden för kollektivtrafiken som gäller i tätortsområden. Förordningen har i denna del inneburit att föreskrifter gort undantag från tillgänglighet för bussar som är konstruerade för renodlad stadstrafik. Skälet för detta undantag har varit att rullstolsburnas behov av att färdas med dessa bussar har ansetts krocka med andra resenärers behov av att komma till
och från arbetet snabbt. Förordningen skrevs med utgångs- punkt från situationen att lyftar behövde användas om rull- stolsburna skulle färdas och att ombordtagningen skulle ta alltför lång tid. Detta menar vi inte gäller i samband med låggolvsbussar, som är det alternativ som är mest adekvat i tätortstrafik. Ett argument att säkringen av rullstolen tar tid anser vi i och för sig är riktigt men att denna tid är så liten att argumentet inte har tillräcklig tyngd. Rullstolsburna bör allt- så kunna färdas kollektivt i tätortstrafiken i nya bussar från och med 1995 års modeller.
Spårbundna fordon
Spårbundna fordon används i drift betydligt längre än bussar. En vanlig livslängd är 30 år. Tid från beställning till leverans är för dessa fordon betydligt längre än för bussar. Fordonen delas in i loktågvagnar, motorvagnssätt, förortståg, spårvagns- sätt och tunnelbanesätt.
* Loktågvagnar
I landet finns drygt 1 300 loktågvagnar i drift, varav omkring 1 100 är sov-, ligg- och sittvagnar. Av dessa har 374 eller 34 % den högre grad av anpassning som gäller för fordon som har levererats fr.o.m. år 1984. Kraven innebär i förhållande till tidigare årgångar bl.a. att instegs- och inre dörrar är bredare och att toalettutrymmet är dimensionerat för resenär i trans- portstol. För 38 av nämnda vagnar har SJ genomfört en än- passning som överstiger kraven i föreskrifterna. Dessa s.k. farniljevagnar som är avsedda för InterCity-trafik, har lyft på ömse sidor om vagnen och två platser där personer kan sitta i egen rullstol under färd. Sista leverans av vagnar sker under år 1992. Kostnaderna för lyft på ömse sidor av en vagn är enligt SJ 250 000 kronor. Planer finns inte på ytterligare an— passning av befintliga vagnar. Under perioden fram till år 1994 skrotas omkring 100 vagnar till följd av förbud att ha material i vagnar som innehåller asbest.
* Motorvagnar i länstrafik
Som en följd av 1988 års trafikpolitiska beslut överfördes 76 motorvagnar till trafikhuvudmännen i länen för användning i länstrafiken. 24 vagnar är kvar i SJ:s regi för trafikering av
inlandsbanan. Vagnarna är byggda under slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet. De omfattas därför inte av de krav som ställs i föreskrifter om nya vagnar levererade fr.o.m. år 1984. I samverkan med Transportforskningsberedningen har i Värmlands län och i Jönköpings län sammanlagt 10 vagnar byggts om och anpassats till viss del för funktionshindrade personer. Dörrar mellan vestibul och salong har breddats och plats för en resenär i rullstol har iordningställts. Toaletten var tidigare inte anpassad och har inte åtgärdats. Den handikapp- anpassning som har .orts beräknas kosta 20 000 kronor per vagn. Anpassning av ytterligare vagnar är inte planerad.
* Förortståg
Som förortståg för pendling i storstadsregionerna används knappt 200 fordonssätt med vardera två vagnar. Hälften av sätten är av äldre typ medan de övriga med beteckningen X 10 är levererade under 1980-talet. De omfattas i merparten fall av de senaste föreskrifterna som gäller nya fordon fr.o.m. år 1985. Fortfarande pågår beställningar av denna typ av for- donssätt. Utöver två sittplatser, särskilt avsedda och markera- de för funktionshindrade personer, finns ingen högre grad av anpassning. Trapporna är höga och lyftar och ramper saknas. Toalett är inte installerad till följd av att resorna bedöms som tidsmässigt korta. Kostnaden för ett nytt X 10-tåg är 20-30 miljoner kronor. Mot slutet av decenniet finns behov av att ta äldre fordonssätt ur trafik. Från samma tidpunkt finns därför skäl att upphandla en förnyad version av förortståg.
Utöver nämnda pendeltrafik har Stockholmsregionen även trafik genom tunnelbana och särskilda banor såsom Saltsjö- badsbanan, Roslagsbanan, Lidingöbanan och Nockebybanan. För tunnelbanan används idag 875 vagnar i tågsätt om 4, 6 eller 8 vagnar. En förnyelse är planerad från år 1996 med 40 nya och större vagnar per år. Bl.a. avses utrymmen för rull- stolsburna personer att förbättras. Saltsjöbadsbanan trafike- ras av 28 fordon med i stort sett tunnelbanestandard. Någon förnyelse ärinte planerad. För Roslagsbanan med ca 80 fordon pågår en förnyelse. Hela vagnsparken skall ersättas med 100 vagnar som är under leverans. På grund av låga plattformar har även den nya materielen utformats med steg inne i vag- narna. Lidingö— och Nockebybanorna utnyttjar äldre spårvag-
nar som har moderniserats under 1980- och 1990-talen. Vag- narna som är avsedda att köras till ca år 2005 har inre steg.
* Regional tågtrafik
För den längre regionala trafiken, utöver länstrafiken och pendlingstrafiken i storstadsregionerna, används bl.a. en va- riant av X 10 som har benämningen X 12. X 12-trafiken som består av åtta fordonssätt är bättre anpassad till långväga trafik än ursprungsvarianten. Även detta fordonssätt har nackdelar ur handikappsynpunkt. 'Ibaletterna är t.ex. små. För rullstolsburna finns dock en rullstolsramp som medföljer varje fordonssätt. X 12-trafiken ägs av Storstockholms lokal- trafik AB och hyrs av SJ. Hyrtiden går ut år 1996. AV det skälet anser SJ att möjligheter saknas att genomföra en högre grad av anpassning till funktionshindrade personers behov.
För regional trafik finns planer på ett nytt tåg med in- stegsmått som motsvarar svenska genomsnittsplattformar. Tanken är att varje fordonssätt skall ha en vagn som är till- gänglig i alla avseenden för funktionshindrade. Två versioner av tåget diskuteras, dels en större variant med omkring 200 platser, dels en mindre på 100-120 platser. Intressenter i fråga om ett nytt regionaltåg är såväl SJ som några av läns- trafikbolagen. Beslut om upphandling har ännu inte fattats. Det innebär att det kommer att ta minst fem år innan ett nytt tåg tas i drift.
Under år 1992 har Blekinge länstrafik investerat i ett nytt regionaltåg. Upphandlingen gäller sju dansktillverkade tåg- sätt där varje sätt har tre permanent hopkopplade delar. Varje sätt har en hög grad av handikappanpassning. Utrymme finns för personer sittande i rullstol. Servering sker vid den en- skildes plats. Dörrar öppnas genom att en knapp berörs. 'Iba- letter är anpassade. En särskild karta finns med ljussignaler som visar till vilken station tåget är på väg och vid vilken station tåget har stannat. Tåget saknar plana insteg eller fast monterad lyft. Som alternativ finns vid samtliga stationer en lyft som drivs elektriskt.
I fråga om motorvagnssätt finns ytterligare en modern va- riant. Det är det nya X 2000-tåget mellan Stockholm och Göteborg. 20 tågsätt med fem vagnar vardera är i drift. I varje tågsätt finns en vagn med rullstolslyft på ömse sidor av tåget
och fullständig anpassning i övrigt. Kostnaden för ett. sätt med drivenhet och fem vagnar uppges av SJ vara ca 90 miljoner kronor.
* Spårvagnar
Stockholm, Norrköping och Göteborg använder spårvagnar i den lokala trafiken. Antalet spårvagnar i dessa städer var år 1990 knappt 300 stycken. Göteborg som har den mest om- fattande trafiken har sedan år 1985 investerat i 80 nya fordon varav inget är tillgängligt för rullstolsburna personer annat än med manuell lyR. I Stockholm pågår diskussion om låg- golvsspårvagnar för en ny snabbspårlinje som avses byggas fr.o.m. år 1995. Den modell för spårvagn som diskuteras har ca 60 % av golvytan liggande i nivå med låga plattformar. Samt- liga dörrar är anslutna till det låga golvet. En ny låggolvsspår- vagn kostar 13-15 miljoner kronor. En spårvagn utan låggolv är ca 2 miljoner kronor billigare.
Flyg
Föreskrifterna för flygplan och båtar omfattar trafik i inrikes- fart. För flygtrafik uppmärksammar vi i vårt huvudbetänkan- de behovet av att stolskonstruktioner vidareutvecklas så att individuella behov bättre kan tillgodoses. Vi vill här anföra att det även är angeläget med en snabb utveckling av lyftanord- ningar för användning vid flygplatser som saknar direktinsteg till flygplanen.
Under 1980-talet prövades olika idéer om lyftar. Bl.a. gor— des experiment med gaffeltruckslyft, lyftkorg på lyftarm till lastbil och lyftplatta från VW- buss. Även trapprullstolslyftar diskuterades. Inget av förslagen ledde fram till föreskrifter om lyftar.
På marknaden finns nu flera varianter av steglyftar. En arbetsgrupp vid Handikappinstitutet har påbörjat arbete med standardiseringsfrågor, bl.a. av dessa typer av lyftar. Ett antal år anses behövas för att utveckla en god standard. Kostnaden för nuvarande trappstegslyftar är ca 50 000 kronor. Antalet lyftar som behövs per flygplats beror på flygplatsens storlek och intensitet i fråga om avgångar. Flertalet flygplatser torde klara sin service med en lyft.
Informationssystem m.m. Inom den kollektiva trafiken tillämpas alltmer teknikstyrd service, dvs självbetjäningssystem. Informationssystem, bil- jettförsäljning och biljettkontroll automatiseras.
De aktuella föreskrifterna gäller färdmedlen och i viss mån informationssystem. Nya krav måste omfatta informations- frågan i en vidare bemärkelse, dvs även biljett- och kontroll- system m.m. som kan komma att teknikstyras. Det måste, anser vi, säkras att funktionshindrade får möjlighet att skaffa upplysningar om reseförbindelser, tider m.m. Funktionshind- rade måste också kunna få del av information på terminaler, hållplatser och färdmedel. Det måste därtill säkras att perso- ner med olika firnktionshinder kan förstå och använda ut- rustningen. Ytterligare krav är att biljettförsäljning, biljett- kontroll, spärrsystem m.m. ges en utformning så att personer med olika funktionshinder kan förstå och använda utrust— ningen.
Automatiska stationsutrop saknas i många bussar, tunnel- banevagnar och spårvagnar. Detta anser vi bör åtgärdas. Kost- naderna för sådana tekniska system understiger 10 000 kronor per fordon.
11.6. Förslag
Vårt mål är en kollektivtrafik för alla, där inriktningen är en klar förbättring av de allmänna förflyttningsmiljöerna, termi- nalerna och färdmedlen. Den enskilde skall kunna resa på egen hand även med de allmänna trafikmedlen.
En ejjfektivare trafikorganisation i län och kommuner
Med ansvars— och finansieringsprincipen som grund har vi diskuterat olika lösningar för att få till stånd ett samlat ansvar på länsnivån för kollektivtrafik och färdtjänst. Även riksfärd- tjänst och sjukresor har behandlats liksom för- och nackdelar med en avtalsmodell respektive en lagreglerad modell.
När det gäller avtal mellan huvudmän om samordning kon- staterar vi att samverkan mellan länstrafik, kommuner och landsting har ökat under den senaste tiden och att samordning av samhällsbetalda transporter prövas och utvecklas runt om- kring i landet. Särskilt gäller detta ifråga om färdtjänst och
sjukresor. Kostnadsskäl driver på utvecklingen i riktning mot en högre grad av samordning. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att en potential finns även i fråga om sam- ordning mellan kollektivtrafik och kompletterande trafiksys- tem.
Vi har diskuterat en lagreglerad modell för ett samlat an- svar och samordning av kollektivtrafik, färdtjänst i lokalt, regionalt och interregionalt resande och sjukresande och .ort bedömningen att en lagreglerad modell är ett kraftfullt in- strument för att realisera ansvars- och finansieringsprincipen. Vi stannar emellertid för att i nuläget inte föreslå en sådan lösning eftersom avtalslösningar träffas i ökad utsträckning ute i landet. De olika former för avtal om samlat ansvar och finansiering bör därför ges tid för uppbyggnad.
Vi föreslår att frågan om lagreglering av ett samlat ansvar på länsnivån för kollektivtrafik, färdtjänst i lokalt, regionalt och interregionalt resande samt sjukresor skall prövas senast år 1996. En bedömning skall då göras om lagreglering behövs för att nå ett samlat ansvar för nämnda trafik. För att pröv- ningen skall kunna ske senast år 1996 föreslår vi därtill att förutsättningarna för en lagfäst modell skall klaras ut dessför- innan genom att beslutsunderlag tas fram som bl.a. omfattar effekterna av en lagreglering för kommuner och landsting i fråga om kompetens- och finansieringsfrågor. Genom att frå- gan om lagreglering prövas år 1996 möjliggörs också en kon- trollstation innan en eventuell förändring om enhetlighet in- om EG träder i kraft fr.o.m. år 1998.
Ändring i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik
Vi har diskuterat resandemöjligheter med utgångspunkt från Såväl färdmedelsförhållanden som förflyttningsmiljöer. Därvid har vi berört både lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik och plan- och bygglagen (1987:10). Förslag om ändringar i plan- och bygglagen redovisas i kapitel 9 Funk- tionshindrade och utformningen av bostäder och miljöer. I före- liggande kapitel har dessa ändringar undersökts med referens till enskildas möjligheter att förflytta sig till och från färdme- del.
När det gäller färdmedel har vi diskuterat såväl behovet av ändringar i lagen om handikappanpassad kollektivtrafik som nya krav på fordonens tillgänglighet.
Vi föreslår att lagen om handikappanpassad kollektivtrafik (1979:558) tillförs en ny paragraf som hänvisar till plan- och bygglagen (1987:10) för de delar i plan- och bygglagen som gäller tomter, allmänna platser, byggnader och terminaler. Avsikten med den nya paragrafen är att tydliggöra att resan- demöjligheter för firnktionshindrade förutsätter att inte bara färdmedlen anpassas utan att detta även sker i övriga delar av reskedjan. Utöver handikappanpassning av exempelvis trotto- arer, terminaler, hållplatser och gator måste också väghåll- ningen fungera.
Vidare föreslår vi att lagen om handikappanpassad kol- lektivtrafik ändras så att begreppet resenär med funktions- hinder används istället för ordet handikappad.
Vi föreslår också att 2 å, andra stycket skall utgå. I texten anges att handikappades särskilda behov skall tillgodoses så långt det är möjligt i samband med planering och genomföran- de av kollektivtrafik. Efter mer än tio års anpassningsarbete finns inte skäl, menar vi, att ha kvar skrivningar i lag som har en diskriminerande utformning genom att ange att handikap— pades särskilda behov skall beaktas ”så långt det är möjligt”. Funktionshindrade personers behov skall, anser vi, självklart beaktas fullt ut och utan inskränkningar.
I fråga om anpassning av färdmedel föreslår vi en viss änd- ring i lagen och markerar att regeringen eller myndighet som regeringen utser skall föreskriva vid vilken tidpunkt anpass- ningsåtgärderna skall vara slutförda.
Vi föreslår även att lagen tillförs en paragraf som anger att handikappombudsmannen får meddela de förelägganden som behövs för att föreskriven anpassning av färdmedel skall ge— nomföras. I beslut om föreläggande skall handikappombuds- mannen kunna sätta ut vite.
Anpassning av färdmedel
Ifråga om krav på bussar föreslår vi att dessa från 1995 års modell antingen skall vara av låggolvskaraktär med plant insteg eller vara försedda med rullstolslyft. Vi föreslår även att
bussar som används i långväga linje- eller beställningstrafik från 1995 års modell skall omfattas av krav på rullstolstill- gängliga toaletter. Vi föreslår därtill att rullstolsburna skall kunna färdas kollektivt i tätortstrafiken i nya bussar från och med 1995 års modell och att därmed nuvarande undantag från tillgänglighet för bussar som är konstruerade för renodlad stadstrafik upphör.
Vi framhåller i kapitlet att spårbundna trafikslag har en dubbelt så lång livslängd som bussar och att enbart krav på nya fordon därför inte kan anses tillräckligt för att nå en högre grad av anpassning inom en rimlig tid. Krav på nya fordon bör därför, anför vi, kompletteras med krav på installationer och ombyggnader i befintliga materiel. Utöver tidsskäl är kostna- der för nya fordon ytterligare ett skäl till detta.
Vi föreslår mot given bakgrund att för samtliga rälsburna trafikslag skall nya fordonssätt som levereras fr.o.m. år 1997 ha minst en vagn som är fullständigt anpassad till funktions- hindrade personers behov. Det innebär bl.a. att vagnen skall vara konstruerad för plant insteg i förhållande till en normal- hög plattform alternativt att rullstolslyft skall finnas. Det innebär Vidare att rullstolstillgängliga toaletter skall finnas i fordonssätt som används i regional och interregional trafik.
För att därutöver öka graden av anpassning föreslår vi dessutom att vid trafikering minst 50 % av alla avgångar med rälsburna fordon i regional och interregional trafik år 2002 skall ske med fordon som är tillgängliga i fråga om toaletter och passage till och från vagn och station. För år 2012 anger vi att 100 % av alla avgångar skall ha nämnda anpassning. Anpassning i fråga om insteg kan utöver komplettering eller ombyggnad av färdmedel även tillåtas ske genom anpassning av plattform eller genom användning av ramp eller lyft vid plattform. För rälsburna fordon i lokal trafik skall gälla sam- ma krav, dock med undantag för toalett.
I fråga om flygtrafik föreslår vi att lyftanordningar skall finnas inom en tvåårsperiod fr.o.m. lagens ikraftträdande vid landets samtliga flygplatser som i dag saknar direktinsteg.
Beträffande biljett-, kontroll— och informationssystem i sam- band med kollektivtrafik föreslår vi att dessa skall vara ut- formade och ha en teknik som medger användbarhet och för- ståelse även för funktionshindrade personer. Vi föreslår vidare att automatiska stationsutrop skall vara installerade och an-
vändas i samtliga bussar, tunnelbanevagnar och spårvagnar från år 1995 i tätortstrafik.
11.7. Kostnader
För de reformförslag som lämnas till förbättring av funktions— hindrades resemöjligheter beräknas merkostnader enligt föl- jande i 1991 års prisläge.
Bussar
Totalt finns det omkring 13 500 bussar i landet. Av dessa används ca 10 000 i tätorts- och länstrafik. Antalet nyregistre- rade bussar per år är ca 1 000.1
Vanliga 12-metersbussar för 13 eller fler passagerare kostar i inköp ca 1 300 000 kr. Ett låggolvsfordon med plant insteg i samma storlek beräknas för närvarande vara ca 20 % dyrare till följd av utvecklingskostnader. En successivt utvidgad pro- ducentkonkurrens antas medföra en halvering av denna mer- kostnad till ca 10 %. Merkostnaden per fordon blir med denna lägre procentandel ca 130 000 kr.2
För bussar i långväga linje- och beställningstrafik är lyft i merparten fall det alternativ som är mest lämpligt. Lyft i mittdörren till en buss innebär en merkostnad med ca 75 000 kr och en rullstolstillgänglig toalett längst bak i bussen en merkostnad med ytterligare omkring 45 000 kr.3 Totalt alltså 120 000 kr.
Prisuppgift finns för en långfärdsbuss med rullstolslyft, rull- stolstillgänglig toalett, installation av hörselslinga och fästan- ordningar för tio rullstolar. Merkostnaden är ca 155 000 kr.4
Eftersom flertalet nyregistrerade bussar kommer att an— vändas i tätorts- och länstrafik antar vi att merkostnaden i genomsnitt för ovan angiven anpassning blir 130 000 kr per fordon.
Den årliga merkostnaden per år fr.o.m. år 1995 till år 2010 beräknas till 130 mkr.
1 Källa: Kommunikationsdepartementet och trafiksäkerhetsverket 2 Källa: Uppsala Buss AB 3 Källa: Oscarshamns Omnibuss AB 4 Källa: Oscarshamns Omnibuss AB
Trafikföretagen får bära merkostnaderna. För den trafik som omfattas av trafikhuvudmännens ansvar blir det dock kommuner och landsting som ytterst får bära kostnaderna.
Rälsburna fordonssätt
Kostnader för anpassningsåtgärder i nya fordonssätt kan inte anges innan upphandling har skett. Vi gör bedömningen att anpassningskostnaderna för nya tågsätt ingår som en naturlig del i totalkostnaderna och därför inte kan anges. För nya spårvagnar redovisar vi dock en uppskattad merkostnad.
Krav på installationer och ombyggnader i befintliga materi- el innebär merkostnader. För såväl loktågvagnar, förortståg som spårvagnar uppskattar vi kostnaden till 300 000 kr per fordonssätt. Summan motsvarar kostnader för lyftar på SJ:s familjevagnar plus 50 000 kr för kompletterande anpassning. I fråga om regional trafik och länstrafik, utöver storstadsregio- nernas pendeltrafik, förutsätter vi att en övergång sker till nya fordon under perioden 1997-2002. Ombyggnad av äldre fordon i länstrafik för att tillmötesgå våra krav på tillgänglig- het bedömer vi som mindre trolig.
* loktågvagnar
För loktågvagnar gör vi följande kalkyl på grundval av under— lag från SJ. Fr.o.m. 1994 beräknas SJ ha 1 000 vagnar för persontransporter. Med utgångspunkt från kravet att en vagn per fordonssätt skall anpassas räknar vi med att 100 vagnar behöver anpassas fram till år 2002. Hälften av dessa är model- ler som har tillverkats under 1980-talet och den andra hälften tidigare. Anpassningskostnaden per vagn är ca 300 000 kr för dem som tillverkats under 1980-talet. Kostnaden blir då 15 mkr för 50 vagnar. För resterande hälft som kostar dubbelt så mycket att anpassa, dvs. 600 000 kr blir totalkostnaden ca 30 mkr. Sammanlagd kostnad under perioden 1997-2002 blir knappt 45 mkr. Om kostnaden fördelas per år blir årskostna- den 9 mkr.
Under perioden 2002-2012 räknar vi med att endast 50 vagnar behöver anpassas på grund av att lika många fort- löpande anpassas vid nyinköp. Merkostnaden för att anpassa
de äldre vagnarna blir 15 mkr, vilket ger en årskostnad på 1,5 mkr.5 SJ förväntas bära de angivna merkostnaderna.
* Förortståg
Enligt vad vi inhämtat finns för närvarande knappt 200 tåg- sätt med två vagnar i varje som betraktas som förortståg. Vi antar att 50 sätt förnyas fram till år 2002 och att motsvarande antal får byggas om för 300 000 kr per tågsätt för att uppfylla kraven år 2002. Merkostnaden för ombyggnaden blir 15 mkr. För nyinvesteringen beräknas ingen merkostnad. Årskostna- den under perioden 1997-2002 blir därmed 3 mkr.
Givet samma nytillskott och ombyggnad under perioden 2002-2012 blir kostnaden densamma medan årskostnaden hal- vera? på grund av den längre perioden. Årskostnaden blir 1,5 mkr.
Lokaltrafikbolagen i Stockholm och Göteborg samt Länstra- fikbolaget i Malmöhus får bära kostnaderna.
* Regionaltåg
För regionaltåg räknar vi med att kraven på handikappan- passning klaras genom att helt nya fordonssätt levereras mel- lan år 2002 och 2012. SJ uppger att anpassningskostnader för nya regionaltåg inte skall betraktas som merkostnader, efter- som anpassningen naturligt ingår.
* Spårvagnar
Mot bakgrund av våra förslag Skall 50 % av alla spårvagnar (ca 300) handikappanpassas fram till år 2002. Kostnaden be- räknas till 300 000 kr per fordonssätt och den totala merkost- naden till 45 mkr. Per år blir det 9 mkr.
Vi räknar vidare med att 30 Spårvagnar tas ur drift under perioden 2002-2012 och att 30 nya tillkommer. Merkostnaden för handikappanpassning av dessa beräknas till 2 mkr per Språrvagnssätt vilket ger en sammanlagd merkostnad på 60 mkr.7 Resterande icke anpassade fordon, 120 till antalet, byggs
5 Kostnader och antaganden har diskuterats med SJ 6 Kostnader och antaganden har diskuterats med Stockholms Lokaltra- fik AB 7 Källa: Stockholms lokaltrafik. Antaganden om helt nya spårvagnssätt har .orts mot bakgrund av att Göteborgs spårvägar har 140 gamla sätt av 220 stycken totalt.
om till en kostnad av totalt ca 36 mkr. Per år blir den summe- rade merkostnaden knappt 10 mkr.
Kostnadsbärare blir Lokaltrafiken och kommunerna i re- spektive ort.
Flyg
Fyra flygplatser i landet har nosbryggor. Resterande 37 saknar sådana och har inte heller lyftanordningar. Enligt vårt förslag skall lyftanordningar installeras senast två år efter det att Våra förslag i denna del trätt i kraft till en kostnad som antas bli 75 000 kr per lyft. Den antagna kostnaden är 50 % dyrare än de lyftar för andra liknande ändamål som finns i dag. Sammantaget blir kostnaden för alla flygplatserna knappt 3 mkr.8
Flygplatsägaren, i allmänhet luftfartsverket, får bära de nya kostnaderna i form av en engångsinvestering.
Summerad kostnad: Merkostnaden för redovisade insatser under perioden 1997- 2002 beräknas till 755 mkr eller drygt 150 mkr per år. Under perioden 2002-2012 beräknas merkostnaden till drygt 1 430 mkr eller ca 140 mkr per år.
8 Källa: Luftfartsverket om antal flygplatser samt Jan Petzäll, transport- forskare om kostnader.
(abnorm %- län mot #3- hållits MIM-sm mur! ,, |” -' .,, 'ithiild E%hanis .
.äio w.,tueaqe
111
.... 45, C..., . mutat! i'iirmALf warm—59131”?!
"%# mg.-"m: istf Han åf. växte-w. 33,1 0 f_[ .,agé” ”lilltån ”ff.-:i ' " EMO?” :ir:
' .,... ,:qssnsmrneä
,,,, .-.* "n.
, , .: Jai ml midi ' .b. iirföi & uhiafrnJ-m.» f. YU] .bmväeos bensinare.
alla åå ? HU Wine—d 9.00 | Siijtilwf =f' Dm ibm ':): 1 sardin) fifi'frmmii
,5- man... .. :..—..
| . lf ' 'Il IF,-Tri l' :*
'l en.-A.J prLLF' ';;Awf' Härmed.- r,, yu,
,. , ii! ' "Ä "Jill [hff-10753;
=" 53.1] "J .lr'ffl .:P'zll'i'” .. 1," lt” r 'h'l'e-rfmgtjmduri T'r_':... '..': 2 r:.Jr'r mv .::;ii IF.-3. " :ii'tnari på 16! : l'tn .ii'. rin1.ilur_h.f-'L'.= ,.nl'l':
. 31 L .:".2', Sini-hhehris *, ..sz-
' "pw-WEMWHMJ ' ” ”"—%mu'lnwi [
12 Rätt till grundläggande telekommunikation
Förslag Allas lika rätt till grundläggande telekommunikationer på lika villkor garanteras i den kommande telelagen. En telefond inrättas. Den Skall lämna stöd till en- skilda för anskaffning av dyrbar telekommunikationsut- rustning samt för merutgifter. Funktionshindrade Skall inte betala mer än andra för teletjänster. Telefonden stöder även forskning och utveckling m.m. Fondens verksamhet finansieras genom solidarisk be- talning från teleoperatörerna (i proportion till deras res- pektive omsättning). Telefonden förvaltas av den nya telemyndigheten, inrättad fr.o.m. den 1 juli 1992. Utredningar av enskildas behov av telehjälpmedel Skall ingå i landstingens skyldigheter avseende hjälp-
medel. En frivillig varudeklaration av teleterminaler införs.
12.1. Grundläggande telekommunikation — funktionshindrades behov
I vårt land är telefontätheten hög och telefonen ett Självklart kommunikationsmedel. För många människor med firnktions- nedsättningar är telefonen helt nödvändig för kontakt med släkt och vänner, för att erhålla varor och tjänster, för in- formation om samhällsfunktioner osv. Andra grupper, t.ex. döva kan inte använda telefonen. De tvingas ofta göra person- liga besök för att kunna uträtta ärenden, som andra klarar av med ett enkelt telefonsamtal. Därför krävs förändringar som kan likställa funktionshindrade med andra telekunder och
abonnenter. Vi avser både kostnads- och utrustningsaspekter. För att ge en inblick i olika gruppers behov redovisar vi in- ledningsvis några Situationsbilder.
12.1.1. Hörselskadade och döva
I SCB:s undersökning om Ohälsa och sjukvård (Rapport nr 68, 1989) angav 800 000 personer (11,7 %) i åldern 16 år och däröver att de har svårt att även med hörapparat höra vad som Sägs i samtal mellan flera personer”. Beräkningar visar att ca 250 000 personer bär hörapparat. Detta innebär att över 550 000 icke-hörapparatbärande personer är beroende av god eller mycket god akustisk förstärkning vid telefonsamtal.
I det femte betänkandet från 1989 års handikapputredning, En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva, döv- blinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade (SOU 1991:97), anges att mellan 48 000 och 65 000 personer har en så svår hörselnedsättning att de är i behov av tolk, tekniska hjälpmedel eller alternativa kommunikationssätt för att kun- na kommunicera med andra och med varandra. Av dessa per- soner är 8 000- 10 000 personer barndomsdöva, ca 1 000 perso- ner dövblinda och ca 4 000 personer vuxendöva. Övriga är hörselskadade som har uppenbara svårigheter att kunna höra vad som sägs i telefonen, även om de har tillgång till hög förstärkning.
Texttelefonen är ett viktigt kommunikationsmedel för många. Samtidigt finns det komplikationer. Det går mycket fortare att tala än att skriva på tangentbord. Ett samtal via texttelefon tar 3-10 gånger längre tid än motsvarande munt- liga samtal. Detta leder till mycket höga telefonräkningar för många döva och hörselskadade personer. En annan nackdel med de långa samtalen är att telefonen är upptagen långa perioder till hinder för personer i omgivningen.
Alla döva/hörselskadade har inte tillräcklig hjälp av en text- telefon. Många barndomsdöva har t.ex. svårt att klara en skriftlig kommunikation. Bildtelefonen är därför en utmärkt lösning för dem, eftersom den möjliggör (visuell) kommunika- tion på teckenspråk; deras första språk.
12.1.2. Synskadade
I den tidigare nämnda undersökningen av SCB angav 144 000 personer (2,1 %) i åldern 16 år och däröver att de ”kan inte utan svårighet läsa vanlig text i en dagstidning (med eller utan glasögon)”. Synskadades Riksförbund anger att det finns ca 30 000 personer med allvarliga synnedsättningar, varav ca 20 000 personer är helt beroende av att få dagstidning på kassett.
Telefonitjänster har stor betydelse för synskadade bl.a. för att inhämta information som på annat sätt är tillgänglig för flertalet (t.ex. nummerupplysning, tågtider). Den tekniska ut- formningen av bl.a. telefoner måste kunna medge ett säkert och smidigt bruk.
För de allra flesta synskadade är knappsatsen på de moder- na telefonerna att föredra framför fmgerskivan men hinder kan finnas: — På många telefoner sitter knapparna för tätt och saknar fördjupning. Det medför att fingrarna lätt halkar över till intilliggande knappar.
— Knappsatsens utformning är på de flesta telefoner 4 rader med 3 kolumner med 1 längst upp till vänster. På Tele- verkets Voco-telefoner utgörs knappsatsen av sex rader med 2 kolumner. Detta kan ställa till svårigheter i nya situatio- ner t.ex. hotellrum. — Många tjänster som banker och andra företag erbjuder, t.ex. upplysning om behållningen på bankkontot (DataSvar), bygger på användningen av knapparna märkt * respektive #. En taktil märkning av dessa knappar skulle i hög grad underlätta för synskadade. — På många telefoner är siffertangenterna ”blandade” med andra funktionstangenter, t.ex. för olika programmerings— funktioner, vilket ger avsevärda orienteringssvårigheter.
En högtalande telefon eller telefon med headset kan anses vara en del i en grundläggande utrustning för dem som under ett telefonsamtal vill göra anteckningar med punktskrift, vil- ket kräver att båda händerna används.
Myntautomaterna (Speciellt de som är avsedda för kredit- kort) ger problem för synskadade. Alla meddelanden som pre- senteras visuellt på telefonens display (teckenfönster), t.ex.
”Kortet felvänt”, ”Slå din personliga kod”, ”X kronor kvar”, måste därför även kunna ges som talad information.
Ett annat problem utgör de telefonautomater där man an- vänder s.k. smarta kort. Dessa kort köper man i kiosker m.fl. försäljningsställen. Korten finns för närvarande i tre valörer, med 25, 50 respektive 100 markeringar. Under telefonsamta- lets gång ”tappas” kortet successivt på markeringar tills kortet är tomt. Detta visas på telefonens display och är inte åtkomligt för synskadade. Dessutom tillkommer problemet att orientera sig om var de smarta korten säljs.
12.1.3. Rörelsehindrade
Ca 1 miljon personer i åldern 16-74 år är rörelsehindrade eller begränsat rörliga. Minst 250 000 personer har nedsatt kraft och/eller rörlighet i hand/arm.
Många rörelsehindrade har på grund av funktionsnedsätt- ningar svårt att hinna fram till telefonen när det ringer: För deras del är en fungerande telefonutrustning att exempelvis — ett antal telefoner är utplacerade i bostadens olika rum,
— en telefonsvarare ger ett inspelat meddelande som ber den uppringande vänta tills man hinner fram, — en Sladdlös telefon finns, som ger större flexibilitet och obe- roende.
Många rörelsehindrade har svårt att använda fingerskivan eller knappsatsen. För dem kan en telefon med stora knappar alternativt en numrnerslagare vara till stor hjälp. En röststyrd numrnerslagare skulle innebära ytterligare fördelar. Högta- lande telefon eller telefon med headset underlättar i hög grad för personer med minskad kraft och rörlighet i händer/armar.
Myntautomaternas utformning utgör stora problem för många rörelsehindrade. Endast i ett fåtal telefonautomater är myntapparaten så lågt placerad att en rullstolsburen kan nå den. Även då kan det vara omöjligt att använda den, då mynt- inkastet sitter för högt upp. Många behöver också en krok eller bygel att hänga luren på medan numret slås.
12.1.4. Utvecklingsstörda
Närmare 40 000 personer är utvecklingsstörda och får i något eller flera avseenden Särskilt stöd enligt omsorgslagen. (Där- utöver finns många som har mindre uttalade begåvningsned-
sättningar men svårigheter bl.a. när det gäller att inhämta skriftlig information.)
Utvecklingsstörda personer har behov av lång inlämingstid och behöver konkret information. Symboler (som vid läsning, skrivning och räkning) är hindrande och för vissa omöjliga att använda. Personlig hjälp är väsentlig. Många utvecklings- störda har större svårigheter att använda moderna telefoner än äldre utrustning. Utbudet av olika tjänster ökar, vilket bl.a. medför flera symboler och variationer. Många är i behov av enkla numrnerslagare med stora knappar.
Det skulle även vara till stor hjälp för utvecklingsstörda personer om det fanns plastkort av kreditkortstyp med ett förprograrnmerat nummer som kunde användas i telefonauto- mater och automatiskt Slå numret.
Utvecklingsstörda på tidig utvecklingsnivå meddelar sig med signalord/-ljud, mimik, gester osv. Bildtelefonen skulle därför kunna vara ett betydelsefullt hjälpmedel och en trygg- het både för dem och deras närstående.
Symbolspråk (som pictogram eller bliss) används av allt flera utvecklingsstörda. För dem är stillbildstelefon eller tele- fax ett bra hjälpmedel.
12.1.5. Talskadade
Personer med talskador utgör en mycket heterogen grupp med språkrubbningar, talrubbningar eller röstrubbningar. Ca 40 000 personer kan antagas ha så omfattande talskador, att de har svårigheter att göra sig förstådda. Det totala antalet personer med talstörningar är emellertid flera gånger större.
Många talskadade använder texttelefon på samma sätt som hörselskadade och döva. Det finns dock många talskadade som har någon form av tilläggshandikapp, t.ex. nedsatt rörlighet i armar och/eller händer. Detta omöjliggör användning av de texttelefoner som nu finns på marknaden. I stället används datorer med speciellt anpassade tangentbord som texttelefoner eller datorer med utrustning för syntetiskt tal. Den text som skrivs in i datorn, ”läses” upp av talsyntesutrustningen. På så sätt kan talskadade personer kommunicera direkt med andra personer via vanlig (högtalande) telefon, utan att behöva gå via Förmedlingstjänsten för texttelefoner, FÖC.
Många talskadade använder också symboler (pictogram el- ler bliss) i sin kommunikation med omgivningen och skulle ha nytta av stillbildstelefon eller telefax. Även telefoner med rör- liga bilder (bildtelefoner) kan antagas bli av betydelse för vissa talskadade.
En del talskadade har svaga röster och skulle behöva tele- foner med lurar som förstärker det utgående talet. Någon sådan utrustning finns inte på marknaden i dag.
12.1.6. Personer med dyslexi (läs- och skrivsvårigheter)
Dyslexi innebär Särskilda läs- och/eller skrivsvårigheter av varierande grad. Vissa har stora svårigheter att förstå text som de själva läser och behöver höra texten. Andra har svårt att stava eller Skriva siffror i korrekt ordningsföljd. Personer med dyxlexi har inte någon begåvningsnedsättning.
Enligt uppgifter från Föreningen mot läs- och skrivsvårig- heter (FMLS) har ca 500 000 personer i Sverige någon form av läs- och/eller skrivsvårigheter.
Vid telekommunikation är följande problem vanliga:
— Man kastar ofta om ordningsföljden mellan siffror i tele- fonnummer. — Man glömmer ofta bort koder som ej är betydelsebärande. — Många har svårt att hitta telefonnummer i telefonkatalogen
efter ordningsföljden i alfabetet. Dessutom är det liten text i
katalogen, vilket ytterligare försvårar.
12.1.7 ”Flerhandikappade”
Många har flera funktionsnedsättningar. Det gäller bl.a. ut- vecklingsstörda (med rörelsehinder, synskador, hörselskador) och flera andra, bl.a. dövblinda (ca 1 200 personer). De är extremt handikappade ur informationssynpunkt och har t.ex. inte tillgång till dagliga nyheter via massmedia. Många lever mycket isolerade.
Telefonkommunikation kan ske med hjälp av utrustning bestående av dator, punktskriftsbord och modern. Kommuni- kationen bygger på existerande texttelefonstandard. Det är således möjligt att kommunicera med andra personer som har texttelefon, eller via FÖC. Kommunikationen går dock mycket långsamt, i genomsnitt ett tiotal ord i minuten.
12.2. Nya möjligheter för telekommunikation
Detta avsnitt beskriver några exempel på ny teknologi inom telekommunikationsområdet. Utvecklingen inger stora för- hoppningar om att funktionshindrades möjligheter till ett ak- tivt och självständigt liv kan ökas. Detta kräver dock ut- rustning som flertalet saknar, framför allt i hemrniljön. För att enskilda skall kunna dra fördel av den nya teknologin krävs att samhället på olika sätt satsar på att tillgodose behovet av utrustning som kan öppna nya möjligheter.
12.2.1. Telefoni
Under överskådlig tid kommer den vanliga telefonitjänsten att vara fortsatt dominerande. Den kommer att kompletteras med olika typer av s.k. intelligenta nättjänster, t.ex. vidarekopp- ling. Dessa tjänster kan dock vara komplicerade att använda för dem som har firnktionsnedsättningar. Stor uppmärksamhet måste ägnas åt att deras behov av varierade lösningar till- godoses vid framtagningen av nya telefoner och terminaler. Belysande exempel som tillgodoser olika gruppers behov är bl.a.
— hög akustisk och induktiv förstärkning, — stark ringklocka, — bra kontrast på knappsatsen, — enkel och ändamålsenlig utformning av knappsatsen, — greppvänlig lur, — enkel och överskådlig tillgång till ”intelligenta” nättjänster.
12.2.2. Datorkonferenser
Personer med funktionsnedsättningar riskerar i större om- fattning än andra att bli isolerade. Som en ny väg att etablera kontakt med andra människor har s.k. datorkonferenser och elektronisk post börjat prövas med stor framgång. Många kan deltaga i datorkonferenser på Sina egna villkor, dvs. läsa och Skriva i sin egen takt.
Datorkonferenser har visat sig minska handikapp på flera Sätt, ökar självförtroendet och ger sociala kontakter som skulle vara svåra att få med telefonkommunikation eller andra kon- taktvägar.
Tillgången till datorkonferenser betraktas av många perso- ner med funktionsnedsättningar som en nödvändighet och bor- de vara en grundläggande rättighet. Det behövs därför finans- ieringsformer som möjliggör för enskilda att utnyttja dator- konferenser på samma ekonomiska villkor som andra har i Sina sociala kontakter med vänner och anhöriga via vanlig telefonkommunikation. Detta behov förstärks av att datorkon- ferenser för vissa också blir en ersättning för eller komplette- ring av möjligheten att kunna besöka andra personer.
12.2.3. Databaser, TeleGuide, m.m.
Televerket, Esselte och IBM driver tillsammans en ny tjänst, kallad TeleGuide som kan bli en väsentlig hjälp i den dagliga livsföringen för många funktionshindrade. En viktig del i Tele- Guide-konceptet är ett s.k. smart kort. Varje användare får sitt eget kort som förs in i en TeleGuide-terminal varefter en personlig kod knappas in på tangentbordet. Uppkoppling sker automatiskt till TeleGuide, så att det blir möjligt att t.ex. kunna göra banktransaktioner (flytta pengar mellan egna konton eller betala räkningar, etc.). I oktober 1991 började de första 50 000 terminalema samt 20 000 PC-tillsatser (kort- läsare med programvara, som ansluts till en PC) att delas ut. Inom ett par år hoppas konsortiet att kunna ha delat ut 200 000 terminaler. I framtiden skall man även kunna utföra ärenden i TeleGuide från terminaler, utplacerade på offentliga platser.
Antalet tjänster är än så länge begränsat, men på sikt hoppas man kunna erbjuda samma tjänster som det nuvaran- de Videotex-systemet. Där kan man få uppgifter om väderleks- utsikter, resor och tidtabeller för buss, båt, flyg och tåg, offent- lig statistik ur SCB:s register, valutakurser, telefonnummer till viss abonnent (Nummervisionen), uppgifter från gula si- dorna i telefonkatalogen, kommunal information, m.m. Dess- utom kan man beställa ur t.ex. postorderkataloger, spela hos Tipstjänst och AB Trav och Galopp, beställa taxi, färdtjänst, m.m.
En annan tanke med TeleGuide är att äldre och handikappa- de personer med hjälp av en terminal skall, tillsammans med hemtjänstpersonalen om man så önskar, kunna beställa mat- varor, medicin, etc. och få varorna hemkörda. Ett sådant pro-
jekt inom Videotex, det s.k. komtex-projektet, har prövats med framgång.
12.2.4. Brev via Posten eller TeleGuide
För många kan det vara frustrerande och integritetskränkan- de: att på grund av sina skrivsvårigheter behöva diktera med- delanden och brev och vara beroende av andra.
En lösning på detta problem kan vara en tjänst för bl.a. pc.-rsondatoranvändare, som Posten kommer att introducera under sommaren 1992. I korthet fungerar det så att en person med funktionsnedsättningar, antingen denne är rörelsehind- rand eller synskadad, skriver sitt brev i sin persondator. Genom att persondatorn är försedd med modern, kan brevet sändas över till postens centraldator, tillsammans med uppgift om vem som Skall ha brevet. Postens dator skriver då automatiskt ut brevet och stoppar det i kuvert.
Om mottagaren har tillgång till telefax, kan man via sin persondator (med ett s.k. fax-modem) Skicka brevet i form av ett fax till denne.
1225. Låsservice per telefon
Många synskadade personer är hänvisade till läshjälp av an- höriga eller andra. Det kan innebära långa intervaller mellan lästillfällena och en oönskad anpassning till de tider som pas- sar omgivningen.
Med hjälp av en telefax skulle synskadade personer kunna faxa över dokument till en läscentral. Personalen där ringer sedan tillbaka och läser upp dokumenten via telefon. Ett så- dant försök har genomförts och blev mycket lyckat.
12.2.6 ISDN
ISDN står för Integrated Services Digital Network, eller på svenska det tjänsteintegrerade digitala nätet. ISDN möjliggör digital överföring av tal, bild (också rörliga bilder) och text mellan två abonnenter. Detta ger nya möjligheter för personer med funktionsnedsättningar.
Dagens bildtelefoner kostar mellan 75 000 och 300 000 kro- nor. De är ännu ganska utrymmeskrävande. Inom ett par år finns det bildtelefoner i form av ett instickskort till en person- dator och till en avsevärt lägre kostnad. Ytterligare ett par år fram i tiden kommer bildtelefonens elektronikdel att kunna inrymmas i ett par integrerade kretsar vilket ytterligare kom- mer att förbilliga detta system.
Den mest uppenbara tillämpningen är möjligheten för döva personer att kommunicera på teckenspråk med hjälp av bild- telefon. Men även gravt hörselskadade, talskadade, utveck- lingsstörda, m.fl. kommer att ha stor hjälp av en bildtelefon som ett stöd vid fjärrkommunikation. Bildkvaliteten är för närvarande inte tillfredsställande för dövas teckenspråkskom- munikation, men projekt pågår i syfte att förbättra den.
En intressant möjlighet är tolkning på distans. Tolkarna behöver inte vara fysiskt närvarande utan kan sitta i en tolk- central någon annanstans. Med en bildtelefon i t.ex. ett sam- manträdesrum, kan tolkarna höra vad som sägs, och en döv person kan i bildtelefonen se tolken. Även en talskadad person kan använda denna teknik i omvänd riktning, dvs tolken översätter för övriga personer vad den talskadade personen sager.
Dagliga nyhetstidningar på teckenspråk kan överföras nat- tetid till en döv abonnent via ISDN och lagras i en videoband- spelare. På morgonen finns en färsk dagstidning att läsa och bläddra i med hjälp av videobandspelarens fjärrkontroll.
Hos de flesta ISDN-abonnenter kommer det att finnas nå- gon form av multiterminal, dvs en telefon kombinerad med ett alfanumeriskt tangentbord och tillhörande skärm. Med hjälp av denna terminal kan man skriva texter till varandra, även under pågående samtal.
12.2.7 Mobiltelefoni
En mycket snabb ökning av mobiltelefonin har skett under den senaste tioårsperioden. Sedan utvecklingen bl.a. möjlig- .ort små bärbara ficktelefoner, har antalet abonnemang ökat närmast explosionsartat. (I Sverige finns i dag drygt 800 000
abonnemang.)
Under 1992 introduceras GSM, en ny mobiltelefonistandard. (GSM står för Global System for Mobile telephone, och är en gemensam standard för hela Europa.) Man kommer alltså att kunna använda sin mobiltelefon var man än befinner sig i Europa. Varje GSM-användare har sitt eget s.k. smarta kort. Det sticker man in i telefonen. GSM-systemet känner då av var man befinner sig och dirigerar automatiskt alla samtal till rätt apparat. Det är således inte längre nödvändigt att ta med sig apparaten. Det räcker med kortet. Kostnaden för samtal debiteras automatiskt rätt konto, oavsett från vilken apparat man ringer.
GSM är ett digitalt mobiltelefonisystem, vilket innebär många förbättringar (bl.a. av ljudet) jämfört med det nuvaran- de systemet. I GSM kommer det också att finnas en funktion för korta textmeddelanden. Upp till 160 tecken kan skickas till en GSM-abonnent. Man kan också skicka meddelanden till alla inom ett Visst område.
Många GSM-telefoner kommer att vara försedda med en Speciell larmknapp. När denna knapp aktiveras, rings när- maste larmcentral upp. Personalen där kan pejla in var man befinner sig och skicka hjälp.
12.2.8 Personsökning
Personsökning är ett enkelt och billigt system som möjliggör att Skicka meddelanden till personer, var de än befinner sig. Nuvarande system tillåter bara överföring av telefonnummer. Sedan några år tillbaka finns det ett annat personsökningssys- tem, kallat Minicall Text. Detta system möjliggör överföring av text till en personsökare. Personsökarna har ett tecken- fönster, och texten rullar sakta förbi när man läser den. Per- sonsökarna klarar att lagra flera meddelanden på tillsammans flera tusen tecken. Flera tillverkare tillhandahåller laddnings- aggregat med skrivare. När man sätter sökaren i aggregatet för uppladdning, kan man få meddelandena utskrivna. Personsökarna blir allt mindre efterhand som tekniken ut- vecklas. Numera finns personsökare i form av en arrnbands- klocka. Urtavlan fimgerar samtidigt som display för personsö- karen som kan visa mottagna meddelanden (telefonnummer).
12.2.9 RDS
Radio Data System (RDS) är ett system för överföring av data på FM-bandet. Data överförs i de ohörbara delarna av FM- signalen. RDS introducerades för något år sedan och används än så länge uteslutande i bilradioapparater för bl.a. identifie— ring av radiosändare och för automatiskt kanalval.
RDS kan erbjuda flera tjänster. Alla RDS-apparater är för- sedda med en display (teckenfönster). Det är fullt möjligt att överföra text, t.ex. information om olyckor. Detta borde vara av stort värde för döva och hörselskadade, som i dag inte har några möjligheter att höra VMA—larmet (Viktigt Meddelande till Allmänheten). Ett europeiskt konsortium har med svensk medverkan nu bildats inom ramen för ett EG—projekt, med syfte att utveckla och harmonisera denna teknik på europeisk niva.
12.3. En nordisk och internationell utblick 12.3.1 Nordiska frågor
Nordiska rådet antog den 2 mars 1991 nedanstående rekom- mendation (nr 26/1990) efter förslag av social- och miljöut- skottet (A 864/s):
Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet att vidta åtgärder som garanterar handikappade med behov av tjänster och utrustning via telekommunikation generösa vill- kor samt att verka för att dessa behov beaktas i det inter- nationella samarbetet.
Utskottet noterade att flera remissinstanser förordade till- sättandet av en nordisk arbetsgrupp, med representanter för de nordiska teleförvaltningarna. Dess uppgift skulle bli att undersöka frågor om teleutrustning och teletjänster för funk- tionshindrade personer, inklusive specialutrustningar som texttelefon och nya tjänster som teledata, Videotex och bildtele- fon. Arbetsgruppen skulle bl.a. få i uppdrag att:
— formulera handikappkrav på produkter och system, — utarbeta förslag till garantier för hur handikappade per- soner skall få tillgång till telekommunikationer,
— verka för att Norden blir en gemensam hemmamar- knad för handikapprodukter, — verka för lagstiftning om anpassning av dator- och teleutrustning till handikappades krav, samt — för att myndigheter i de nordiska länderna också granskar produkter, som skall anslutas till telenätet, ur handikappsynpunkt, och hur detta kan ske utan produktfördröjande merkostnader.
Arbetsgruppen skulle även ta upp frågor om kostnader och finansiering av extra utrustning och service för funktions- hindrade. Utskottets grundinställning är att merkostnader (som uppstår på grund av funktionsnedsättning) för tillgång till telekommunikationer måste bestridas av offentliga medel.
Handikapputredningen delar utskottets uppfattning om be- hovet av en sådan arbetsgrupp, samt förslagen till arbetsupp- gifter för denna grupp. Vad gäller frågan om finansiering, har vi en annan syn än utskottet. Vi anser att kostnaderna skall bestridas av aktörerna på telekommunikationsmarknaden, i linje med ansvars- och finansieringsprincipen. Vi återkommer till detta i avsnitt 12.5.2.
12.3.2. EG-frågor
EG-kommissionen har hittills antagit två direktiv som rör teleområdet, ett tjänstedirektiv och ett rådsdirektiv (Open Network Provisions (ONP)). Tjänstedirektivet kommer att medföra att teletjänstmarknaden öppnas helt för konkurrens. Detta gäller dock ej telefoniområdet, som även frarndeles får förbehållas en monopoloperatör. Vidare får restriktioner fin- nas beträffande rätten att upprätta nät. I direktivet från kom- missionen sägs vidare att medlemsstaterna skall säkerställa att beviljande av driftlicenser, kontroll över typgodkännanden och andra myndighetsuppgifter, utförs av ett organ som är oberoende av teleorganisationerna.
Syftet med ONP-direktivet är att främja ett fullständigt genomförande av en marknad för teletjänster genom harmoni- serade principer och betingelser för att tillhandahålla öppna nät. Tillgången till nåt får inte förhindras annat än av hänsyn till allmänintressen vilka betecknas som ”väsentliga krav”. Inskränkningar skall vara objektivt motiverade och får inte
överdrivas i förhållande till det mål som eftersträvas. Av ovan- stående framgår att staten kan ställa krav med hänsyn till allmänintressen, till vilka i allra högsta grad måste räknas behov hos personer med funktionsnedsättningar.
Ett direktiv om teleterminaler kom i maj 1991. Det behand- lar de krav, framförallt elektriska, som måste ställas på tele— terminaler för anslutning till telenätet. Däremot finns ingen- ting skrivet om gränssnittet mellan ”människa och maskin”, dvs. krav på ergonomi, användarvänlighet, osv.
Experter på EG-lagstiftning menar enligt underhandskon- takter med handikapputredningen att det är omöjligt för Sve- rige att ställa ensidiga nationella krav på att t.ex. alla tele- foner skall vara handikappanpassade. Detta kommer från EG:s sida att uppfattas som ett handelshinder. Det är tveksamt om det ens är möjligt att ålägga leverantörerna att även till- handahålla handikappanpassade produkter. Däremot torde fö- retag och myndigheter ha möjligheter att i sin upphandling t.ex. kurma skriva att ”offererande av en handikappanpassad produkt kommer att betraktas som en fördel vid bedömning av offerten”.
Sverige har tillsammans med övriga nordiska länder aktivt drivit frågor om telekommunikation och handikapp på europe- isk nivå, även inom olika EG-fora. Delvis som ett resultat av detta har man i flera EG-länder börjat bli medveten om dessa frågor och ett arbete pågår med syfte att försöka få till stånd EG-direktiv som beskriver handikappanpassning av teleter- minaler.
12.3.3. Lagstiftningen i USA
Sommaren 1990 antogs Americans with Disabilities Act (ADA) i kraft. ADA är en antidiskrimineringslag, som behand-
lar handikapptillgänglighet på fyra områden, bl.a. telekom- munikationer. Lagen omfattar
— alla privata företag, som ägnar sig åt handel och vänder sig till allmänheten, — hela den privata sektorn med 15 eller fler anställda, — alla samhälleliga delstatliga och lokala organ som inte er- håller federalt stöd, — alla telefonbolagen i USA (ca 1500 st).
ADA ersätter inte tidigare antagna lagar, utan är ett kom- plement till dem. Värt att notera är att lagen ger telefon- bolagen möjlighet att samarbeta eller att köpa tjänster av tredje part för att leva upp till lagens krav. Detta kan sägas vara en motsvarighet till den kollektiva tillämpningen av ansvars— och finansieringsprincipen, som handikapputred- ningen föreslår skall införas på det svenska telekommunika- tionsområdet.
Enligt ADA, skall telefonbolagen senast fr.o.m. juli 1993 tillhandahålla förmedlingstjänster för texttelefoner. Federal Communications Commission (FCC) skall före augusti 1992 ge ut föreskrifter. Där skall särskilt fastställas att — förmedlingstjänsten skall hållas öppen dygnet runt, Sju da-
gar i veckan. — användarna skall inte betala högre taxor än för funktionellt likvärdig röstkommunikation. ADA ställer krav på arbetsgivare att genomföra skälig an- passning av arbetsplatsen för en enskild arbetstagare med funktionsnedsättningar, om detta kan göras utan betydande svårigheter eller kostnader.
Enligt ADA skall medborgare, såväl med som utan funk- tionsnedsättningar, ha likvärdig tillgång till telekommunika- tioner, som erbjuds av offentliga och allmänna inrättningar. Detta kan t.ex. gälla telefonautomater i restauranger eller bankservice per telefon. På detta området kompletteras ADA av Hearing Aid Compatibility Act of 1988. Den säger att alla viktiga telefoner (publika telefonautomater, larmtelefoner, på arbetsplatser, på hotell, m.m.) och alla importerade telefoner skall erbjuda sådan funktion att en hörapparat effektivt kan kopplas till den.
På det federala området finns The Telecommunications Ac- cessibility Enhancement Act of 1988. Enligt denna lag skall det federala telekomrnunikationssystemet vara tillgängligt för döva, hörselskadade och talskadade personer. Ansvaret för det- ta åvilar General Services Administration (GSA), motsvarig- heten till Statskontoret här i Sverige.
För närvarande installeras ett stort federalt teletjänstnät, The Federal Telecommunications System 2000 (FPS 2000) un- der överinseende av GSA. Systemet skall bl.a. tillhandahålla
röst-, text- och videokommunikation samt elektronisk post och höghastighetsfax.
12.4. Diskussion
Den tekniska utvecklingen på telekommunikationsområdet har varit och är stadd i mycket snabb utveckling. Gårdagens system kunde i stort sett bara erbjuda punkt-till—punkt för- bindelse mellan telefonapparater. Dagens och morgondagens teleteknik kan öppna stora möjligheter — inte minst för perso- ner med funktionsnedsättningar — att kommunicera med and- ra, ta del av information från radio och TV och tillgodogöra sig innehållet i tidningar och tidskrifter. Teleteknologin kan dess- utom medverka till att den enskilde på egen hand kan utföra serviceärenden till bank och detaljhandel osv. från bostaden. För personer med funktionsnedsättningar kommer därför tele- området att bli ett område som kan erbjuda mycket betydelse- fulla, i Vissa fall unika, möjligheter att ge våra bärande princi- per substans och vidga enskildas tillgång till tjänster av olika slag på samma villkor som för icke-funktionshindrade med- borgare.
Insatser inom handikappområdet har hittills haft låg eller mycket låg prioritet bland företagen på teleområdet. Det finns därför anledning att såväl via lagstiftning som via olika stimu- lansåtgärder åstadkomma förutsättningar och utvecklingsmil- jöer som ökar teleteknisk forskning, utveckling och framtag- ning av produkter och tjänster till stöd för personer med funk- tionsnedsättningar.
Det handlar enligt vår uppfattning om att inom ramen för ansvars— och finansieringsprincipen hitta en lösning både för finansiering av den teletekniska forskningen och utvecklingen samt för finansiering av tillhandahållandet av utrustning och hjälpmedel till enskilda brukare. Det rör sig ofta om hjälpme- del som är mycket dyra att utveckla, tillhandahålla och för- nya. Det krävs därför en väl fungerande organisation för att sakkunnigt ta fram, demonstrera, utprova och tillhandahålla hjälpmedel, som ofta ligger på en hög teknisk nivå. Det krävs även en lösning för att utjämna de merkostnader som den enskilde drabbas av vid apparatinköp och vid användning av utrustningen.
I det telepolitiska beslut som riksdagen tog 1988 (prop. 87/ 88:118, TU 28, rskr. 402) angavs att det övergripande målet skall vara att medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen i landets olika delar skall erbjudas en tillfreds- ställande tillgång till telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta mål vidareutvecklades sedan i fem delmål. Enligt ett av delmålen skall telesystemet utformas så att det bidrar till regional balans och möjliggör sociala hänsynstaganden. Det sociala ansvaret har bl.a. defini- erats som att telepolitiken skall syfta till att alla skall ha råd att utnyttja grundläggande telekommunikationer.
År 1988 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Post- och Teleutredningen (PTU), med uppdrag att utreda statens regio- nalpolitiska och sociala ansvar inom post- och teleområdena och föreslå de åtgärder som kunde krävas. Vidare skulle kom- mittén överväga och föreslå vilka telekommunikationer som bör betraktas som grundläggande.
PTU framhöll i sitt betänkande ”Post & Tele — Affärsverk med regionalt och socialt ansvar” (SOU 1990:27) följande:
Även om grundläggande telekommunikation även för handi- kappade i första hand är en fungerande telefontjänst så menar vi att det också är något mer. Det är möjligheten att med telekommunikationer i kombination med datateknik kunna ut- föra vardagliga sysslor, upprätthålla sociala kontakter, och del- ta i samhällslivet. (sid 120)
Handikapputredningen ansluter sig till denna definition av grundläggande telekommunikation för människor med funk- tionshinder.
En av de principer som handikapputredningen vill pröva inom telekommunikationsområdet, är ansvars- och finansie- ringsprincipen (af-principen). Den innebär att alla varor eller tjänster som företag, organisationer och myndigheter produce- rar, även Skall göras tillgängliga för personer med funktions- nedsättningar. De tillgänglighetsskapande åtgärderna skall vidtas av dem som tillhandahåller varan eller tjänsten. Kost- naderna för eventuella handikappanpassningar skall belasta respektive producent.
12.5. Handikapputredningens förslag
12.5.1. Behov av en telelag
Vi har kunnat konstatera att af-principen ännu inte fått ge- nomslagskraft på något område. Oftast tas det mycket få eller inga hänsyn till behov hos funktionshindrade vid utformning av produkter och tjänster. Detta leder till dyrbara anpass- ningar i efterhand, vilka ofta får bekostas med samhällsmedel. Dessa kostnader skulle i de flesta fall ha varit försumbara, om hänsyn tagits redan vid planering, i utvecklingsstadiet av en produkt osv.
Det är därför vår bestämda uppfattning att det i en kom- mande telelag krävs en portalparagraf, som garanterar allas lika rätt till telekommunikationer. Det skall klart framgå att personer med funktionsnedsättningar har rätt till grundläg- gande telekommunikationer på lika villkor som övriga med- borgare. Dessutom skall det enligt vår mening i portalpara- grafen tydligt framgå att grundläggande telekommunikation för personer med funktionsnedsättningar är något mer än den vanliga telefonitjänsten. Vi hänvisar här till Post- och Teleut- redningens förslag. Utifrån denna portalparagraf skall sedan operatörerna på den svenska marknaden åläggas att ta ansvar enligt af-principen.
I arbetet med den kommande telelagen bör man även över- väga förutsättningarna att införa en överklagningsmöjlighet och en möjlighet för en telemyndighet att utfärda sanktioner, t.ex. i form av vite, för de operatörer som ej följer telelagen och dess föreskrifter. Det borde även finnas möjlighet för tele- myndigheten att dra in tillstånd vid upprepade förseelser.
I kapitel 15 föreslår vi inrättandet av en särskild handikap— pombudsman. En viktig uppgift för denne blir att övervaka att de nämnda intentionerna i telelagen förverkligas.
12.5.2. Ansvars- och finansieringsprincipen inom teleområdet
Frågan om finansiering av handikappinriktade åtgärder inom teleområdet, har tidigare behandlats av riksdagen. Regering- en skriver i sin proposition 1990/91:87, Näringspolitik för till- växt, följande (sid. 151);
.Mot bakgrund av att det nu finns fler operatörer på teletjänst- marknaden, bör frågan ställas om även övriga operatörer skall omfattas av förpliktelser angående handikappanpassning. Som tidigare nämnts kommer den nya strukturen på teletjänst- marknaden i Sverige att kräva en mer utförlig författnings- mässig reglering. I detta sammanhang faller det sig naturligt att överväga eventuella krav vad gäller handikappanpassning av tjänster och terminaler.
I kommittédirektiven (dir. 1991:34) till telelagsutredningen konstateras bl.a. att på en konkurrensutsatt marknad måste självfallet inte bara rättigheter utan även skyldigheter för- delas rättvist. Det statliga ansvar som har fastlagts av riks- dagen i det telepolitiska beslutet år 1988 måste, i den del det är kommersiellt betungande, fördelas rättvist mellan mark- nadens alla aktörer. Telelagsutredningen skall lämna sitt för- slag senast den 1 juli 1992.
Kravet att varje enskild operatör skall tillhandahålla billiga och goda lösningar menar vi inte är effektivt vare sig från samhälls- eller företagsekonomisk synpunkt. Ett exempel är den särskilda förmedlingstjänsten för texttelefoner. Det torde med stor sannolikhet vara mest ekonomiskt om ett enda före- tag, Televerket eller någon annan, drev denna tjänst. Övriga företag inom telekommunikationsområdet skulle då betala för driften av denna tjänst enligt vissa fastlagda kriterier, t.ex. i proportion till det antal hörselskadade och döva kunder som respektive operatör har. Detta skulle totalt sett bli billigare än om varje operatör skulle tillhandahålla egna förmedlingstjäns- ter.
Den tekniska utvecklingen sker snabbt och är ofta förenad med stora kostnader. Den enskildes kostnader för inköp av telehjälpmedel är också ofta höga. Det påverkar självfallet möjligheten att få del av, inte bara de senaste tekniska land- vinningarna, utan även i dag kommersiellt tillgängliga pro- dukter, såsom telefax, stillbildstelefoni, etc.
Vi menar att ingen skall behöva betala extra för den service som behövs på grund av funktionsnedsättningen. Vi tror dock att det blir svårt att få alla teleoperatörer och företag att fullt ut tillämpa af-principen i sin egen verksamhet. Därför för- ordar vi en enskild respektive en kollektiv tillämpning av af-principen på detta område.
Med enskild tillämpning menar vi att respektive teleopera- törer så långt möjligt skall anpassa sin verksamhet till funk- tionshindrades möjligheter och begränsningar. Det kan t.ex. gälla frågan om att tillhandahålla telefonkataloger gratis för alla, dvs att synskadade, rörelsehindrade och andra som inte kan hantera eller läsa telefonkatalogen, kostnadsfritt skall kunna ringa Nummerupplysningen. Denna typ av verksam- het menar vi skall rymmas inom normala affärsmässiga hän- syn, och således bekostas av operatörerna själva.
Med en kollektiv af-princip menar vi att operatörerna till- sammans skall svara för varandras, samhällets och den en- skildes kostnader inom området. Detta innebär konkret att man finansierar varandras kostnader för t.ex. text- och tecken- språkstelefonins förmedlingstjänst (FÖC), enskildas behov av dyrbar utrustning, forskning och utveckling på området, etc. En motsvarighet till den av oss föreslagna kollektiva af-princi- pen finns i den amerikanska ADA-lagstiftningen. Där ges tele- fonbolagen möjlighet att samarbeta eller att köpa tjänster av tredje part för att leva upp till lagens krav.
Gränsdragningen mellan det enskilda och det kollektiva af-åtagandet kan vara svår att göra. Vi menar att det blir en uppgift för en kommande telemyndighet att lämna föreskrifter i samband med tillståndsgivningen till operatörer som vill verka på den svenska marknaden.
12.5.3. Inrättande av en telefond
Telelagsutredningen skall enligt sina direktiv föreslå ett be- talningssystem för bidrag till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag.
Vi vill för vår del starkt förorda inrättandet av en organisa- tion för finansiering, utveckling och tillhandahållande av tele- teknik till personer med fiinktionsnedsättningar. Vi har funnit att våra ambitioner på teleområdet bäst låter sig utvecklas inom ramen för en särskild fond (i fortsättningen kallad tele- fond). Telefonden skall kunna lämna stöd till: —- enskilda för anskaffning av dyr telekommunikationsutrust— ning (t.ex. bildtelefon) efter rekommendation från lands— tingens hjälpmedelsverksamhet, — enskilda för dagliga merkostnader som avser grundläggan- de telekommunikation,
— forskning och utveckling med inriktning på funktionshind- rades behov av telekommunikation,
— operatörer och företag som erbjuder tjänster och service för personer med funktionsnedsättningar (ex.vis förmedlings- tjänsten för texttelefoner), — operatörer och företag för produktutveckling, m.m.,
— varudeklaration av teleterminaler.
Den kollektiva tillämpningen av af—principen för företagens del skall bestå i att de finansierar fondens verksamhet. Som framgår av ovanstående, skall företagen och operatörerna ock- så få ersättning från telefonden för den verksamhet de be- driver inom handikappområdet.
12.5.4. Finansiering av telefonden
Vi uppskattar mycket grovt medelsbehovet, som telefonden har att täcka, till 156 miljoner kronor per år under de närmas- te åren. I avsnitt 12.6 ger vi en mer detaljerad ekonomisk redovisning av medelsbehovet.
Handikapputredningen har ingående diskuterat olika for- mer för finansiering av medelsbehovet. Det finns åtminstone tre olika principer för finansiering, nämligen via statsbud- geten, från de olika teleoperatörerna eller direkt från enskilda teleabonnenter. I alla tre fallen kommer kostnader att läggas på den enskilde medborgaren, antingen Via skatter eller via telefonräkningen. Vi har valt af-principen som form för finans- iering av våra förslag eftersom det är den finansieringsform som bäst tillgodoser Våra krav på ett gemensamt ansvarsta- gande.
I alternativet med finansiering direkt från enskilda abon- nenter skulle årskostnaden bli 16 kronor per person. Denna summa är baserad på en avgift på 0,4 öre per markering för en genomsnittlig abonnent med 1 000 markeringar per kvartal. Vi bedömer dock att det kommer att bli ett för stort admini- strativt system med debitering direkt till enskilda abonnenter.
Vi anser att den bästa formen för finansiering av insatser inom telekommunikationsområdet för funktionshindrade, är att teleoperatörerna betalar en årlig koncessions- eller licen- savgift till fonden. Vi föreslår att avgiftens storlek sätts i proportion till operatörernas respektive omsättning. På detta
sätt uppnås en solidarisk finansiering av telefonden. Denna finansieringsform gör det möjligt för teleoperatörerna att själva bestämma hur kostnaderna skall fördelas mellan deras företagskunder respektive hushåll, samt om det t.ex. skall vara fasta och/eller rörliga avgifter.
Vi vill påpeka att vårt förslag till finansiering av telefonden innebär att de kostnader som staten i dag har på detta område, kommer att övertagas av teleoperatörerna. För staten innebär detta en inbesparing på 73 miljoner kronor per är, baserad på 1991 års kostnadsläge.
12.5.5. Behov av en myndighet
Telekommunikationsområdet i Sverige befinner sig i snabb utveckling. Televerkets associationsform kommer den 1 janua- ri 1993 att förändras till bolagsform. Det ansvar som åvilat Televerket vad gäller handikappanpassning av teleterminaler och -tjänster, kommer därmed sannolikt att försvinna. Dess- utom kan vi förvänta oss flera tillkommande teleoperatörer.
Vi menar därför att det finns behov av ett samhällsorgan, som har ansvar för handikappfrågor inom telekommunika— tionsområdet. Detta organ torde med fördel kunna ingå i den nya myndighet, som regeringen har för avsikt att inrätta fr.o.m. den 1 juli 1992.
Uppgiften för denna myndighet skall vara att övervaka att föreskrifterna angående insatser och service till funktions- hindrade efterlevs. Myndigheten Skall vidare kunna vidtaga åtgärder om så inte blir fallet. Till sin hjälp bör myndigheten ha en beslutande (eller rådgivande) referensgrupp med repre- sentanter från handikapporganisationer, Handikappinstitutet, samhället, operatörer, företag, m.fl. för bevakning av funk- tionshindrades intressen.
Den nya myndigheten skall enligt vår uppfattning ansvara för att handikappanpassade teleterminaler finns att tillgå på den svenska marknaden. Om någon terminal ej finns i sorti- mentet hos någon nätoperatör eller terminaltillverkare, skall myndigheten genom upphandling trygga tillgången på sådana terminaler.
Myndigheten skall ansvara för telefonden samt noga följa den tekniska utvecklingen och forskningen inom telekommu- nikationsområdet, speciellt med inriktning mot handikappom-
rådet. Den skall kunna initiera forskning och utveckling i sy'Re att ta fram och göra nya produkter eller tjänster till- gängliga. Medel för upphandling respektive forskning och ut- veckling föreslås ställas till förfogande från telefonden.
12.5.6. STATTEL
Regeringen har utsett en delegation med uppgift att genom- föra åtgärder för att effektivisera statliga myndigheters tele- kommunikation. Inom tre år skall statliga myndigheter där- med ges möjlighet att köpa gemensamma tjänster för 1990- talets behov.
STATTEL-delegationen skall primärt ägna sig åt att så långt möjligt, genom effektiv upphandling och rationalisering, minska statliga myndigheters kostnader för telekommunika- tion.
Det är handikapputredningens bestämda uppfattning att staten och dess myndigheter genom STATTEL-delegationen har ett speciellt ansvar att vid upphandling av telekommuni- kationssystem så långt möjligt se till att de blir tillgängliga för personer med olika fimktionsnedsättningar.
12.5.7. Tillhandahållande av teletekniska hjälpmedel
I vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) föreslog vi att 1 å HSL kompletteras med en skyldighet för landstingen att ansvara för hjälpmedelsförsörjningen. Härmed avses en skyldighet att tillhandahålla och finansiera hjälpmedel för den dagliga livs— föringen för funktionshindrade personer och för egen vård och behandling, samt en organisation för kartläggning och utpro- vning av Sådana och andra hjälpmedel. När denna organisa- tion utnyttjas för andra hjälpmedel än dem som landstingen skall tillhandahålla, kan landstingen ta ut ersättning fullt ut av berörd arbetsgivare, myndighet eller kommun.
Flertalet hjälpmedel inom teleteknikområdet kan rubrice- ras som hjälpmedel för den dagliga livsföringen och kan där- med ingå definitionsmässigt i landstingens ansvar. Som sagts tidigare är emellertid resultaten av de teletekniska landvin-
ningarna ofta förenade med jämförelsevis stora kostnader, så- väl i utvecklingsskedet som vad gäller inköp, förnyelse, service etc.
Eftersom teletekniken kan ge den enskilde stora möjligheter till självständighet i det dagliga livet, till delaktighet, in- flytande och självbestämmande, bör finansieringen av den en- skildes hjälpmedel vara helt säkerställd.
Vi föreslår att landstingens rehabiliterings- och hjälpmedelsenheter (t.ex. logopedmottagning, hörcentral, syn- central, hjälpmedelscentral, bamhabilitering) blir skyldiga att ta emot personer med funktionsnedsättningar för behovsutred- ningar som avser grundläggande telekommunikation. Vi före- slår dessutom att landstingen skall stå för kostnaderna för sådana behovsutredningar.
Om behov av teletekniska hjälpmedel konstateras, skall rekvisition skrivas ut. Med hjälp av en sådan rekvisition kan en person med funktionsnedsättning själv införskaffa lämplig utrustning och få ersättning för den från telefonden. Vi före- slår att telefonden formellt äger utrustningen, men att den disponeras av den funktionshindrade personen, så länge behov föreligger.
När behov ej längre föreligger, skall utrustningen återläm- nas till lämplig enhet inom landstinget. På så sätt kan tele- hjälpmedel återanvändas precis som övriga hjälpmedel.
Rekvisitionen är en viktig del i vårt förslag. Utan en sådan skall en enskild person ej kunna få utrustning installerad och bekostad av telefonden. En rekvisition kan endast skrivas ut av landstingens rehabiliterings- och hjälpmedelsenheter eller motsvarande enheter som landstingen har tecknat avtal med. På detta sätt får telefonden garantier för att en funktionsned- sättning föreligger och att de rekvirerade hjälpmedlen mot- svarar ett faktiskt behov.
Utbudet av produkter på telekommunikationsområdet blir allt större och mera komplext. Det kan därför vara svårt för den enskilde att själv införskaffa lämpliga produkter. Det skall därför, som ett alternativ till vårt huvudförslag, finnas möjlig- het för den enskilde att få hjälp från landstingen med inköp och installation av teletekniska hjälpmedel. Vi föreslår att landstingens merkostnader för detta skall betalas av telefon- den.
Kommunikation via texttelefon, telefax, bildtelefon, etc. kräver att motsvarande utrustning finns hos mottagare. Det skall därför även vara möjligt för anhöriga att kunna få ut- rustning på samma villkor, i syfte att underlätta direkt kom- munikation med en familjemedlem med fimktionsnedsätt- ningar.
12.5.8. Varudeklaration av teleterminaler
Utbudet på teleområdet är ofta svårt att överblicka för den enskilde. Ofta krävs specialkunskaper för att förstå och be- mästra olika tekniska lösningar. Genom en varudeklaration skulle det bli enklare för en person med funktionsnedsätt- ningar att själv kunna välja produkter.
Vi menar därför att en frivillig form av varudeklaration, utförd av terminaltillverkare och importörer, bör införas. Av varudeklarationen bör lämpligen framgå på vilket sätt en produkt underlättar kommunikation vid olika funktionsned- sättningar. En sådan varudeklaration kan med fördel göras på nordisk nivå av någon institution med erfoderlig handikapp- kunskap. Kostnaderna för de svenska insatserna i detta nor- diska arbete kan då finansieras av den av oss föreslagna tele- fonden.
Ett sådant nordiskt samarbete skulle kunna innebära en mycket stark påverkan på EG-kommissionen när EG-direkti- vet om teleterminaler skall revideras.
12.6. Kostnader
De direkta utgifter som staten i dag har för telekommunikatio- ner för personer med funktionsnedsättningar är av tre Slag; — Staten finansierar efter ordination texttelefoner till döva, hörselskadade och talskadade samt driften av Televerkets förmedlingstjänst för texttelefoner. I budgetframställningen för 1992/93 (prop. 1992/93:100, bil. 6, anslag G 5,ersättning för texttelefoner) beräknas kostnaden för kommande bud- getår bli 61,4 mkr.
— Staten finansierar numera sedan 1991 indirekt Televerkets insatser på telekommunikationsområdet för funktionshind- rade abonnenter. Televerket får av den vinst som Skall
betalas in till staten dra av kostnader inom handikappområ- det. Enligt Televerkets treårsplan för 1992-95 beräknas kost— naderna för 1992 bli 11,5 mkr. Av detta går 6, 5 mkr till forsk- ning och utveckling och 1,6 mkr till det s. k. handikappansla- get. Övriga medel disponeras av Televerkets marknadsav- delning. — Staten finansierar genom den s.k. Dagmaröverenskommel- sen till viss del landstingens kostnader för sjukvård och hjälpmedel. Tidigare fanns speciellt avsatta medel till hjälp- medel (inklusive telehjälpmedel) på i medeltal 80 kr. per person (1990). Dessa medel ingår nu i den allmänna ersätt- ningen till landstingen. Tillförlitlig statistik saknas men vi gör uppskattningen att det i dag ordineras telehjälpmedel för 2 mkr per år.
Det ackumulerade behovet av telehjälpmedel är stort. Som exempel kan nämnas bildtelefoner för döva och hörselskadade, telefax och stillbildstelefoner för utvecklingsstörda, telefax för synskadade och personer med dyslexi. Vi uppskattar kostna— der för att täcka dessa behov till ytterligare 20 mkr per år.
Utvecklingen inom telekommunikationsområdet går allt fortare och blir allt mer ”teknifierad”. Möjligheterna ökar för att kunna bereda funktionshindrade medborgare service och tillgänglighet genom högre utnyttjande av telekommunikatio- ner. Produkterna och tjänsterna tillskapas inte automatiskt. Kraven på FoU ökar i takt med utvecklingen. Därför bör telefonden få ökade ekonomiska resurser att stödja forskning och utveckling. En studie (utförd Våren 1992) av Televerkets kompetenscenter inom handikappområdet tillsammans med handikappförbunden, visar att behoven av FoU de närmaste åren motsvarar kostnader om 15 mkr per år.
Telefonden skall, enligt vår mening, även lämna stöd till enskilda för t.ex. dyra telefonräkningar. Motiven är bl.a. att det tar lång tid att skriva på texttelefon, många talskadade talar långsamt, uppkopplingstider mot TeleGuide och andra databaser är långa, osv.). Målsättningen skall vara att perso- ner med funktionsnedsättningar ej skall behöva betala mer än vad icke funktionshindrade medborgare betalar för motsva- rande telefonsamtal.
Vi föreslår att denna ”rabattering” görs på telefonräkning- en, och att teleoperatörerna får ekonomisk kompensation för
detta i efterhand från telefonden. Kostnaderna uppskattar vi enligt följande:
Det tar i snitt 5 (3-8) gånger längre tid att genomföra ett texttelefonsamtal än ett normalsamtal. Om en genomsnittlig telefonräkning ligger på 1 000 markeringar per kvartal, blir merkostnaden för 4 000 texttelefonanvändare = 4 000 använ- dare x 4 000 markeringar x 30 öre = 4,8 mkr per kvartal eller 19,2 mkr per år.
Vi uppskattar att minst 20 000 personer med funktionsned— sättningar har direkt nytta av TeleGuide (för att handla mat, utföra bankärenden, etc.) Om de använder TeleGuide 15 min per vecka blir kostnaden = 52 veckor x 15 min )( 1,50 kr. per min = 23,4 mkr per år.
Många personer med funktionsnedsättningar är i hög grad hänvisade till sociala kontakter via elektroniska konferenssys- tem. Vi bedömer att det finns minst 20 000 personer som har sådana behov. Det finns i dag några baser som direkt vänder sig till dem. Vi föreslår att dessa baser införskaffar 020-num- mer, som möjliggör för funktionshindrade personer att gratis ringa dessa baser. Basernas kostnader för 020-nummer före- slås belasta telefonden. Vi uppskattar dessa kostnader till 20 000 x 52 veckor x 15 min per vecka x 1,00 kr. per min = 15,6 mkr per år.
De totala kostnaderna för enskilda personers grundläggan- de telekommunikation uppskattar vi således till ca 58 mkr per ar.
Sammantaget innebär detta att medelsbehovet avrundat per år för telefonden under de närmaste åren något över- siktligt kan beräknas enligt följande:
Årlig kostnad. Miljoner kronor
Forskning och utveckling 15 Texttelefoner 61 Fördyrade teleräkningar 58 Telehjälpmedel 22
Summa 156
13 Arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder
Förslag
— Vägarna till sysselsättning och arbete utvecklas och förstärks — Lagstadgade praktikplatser införs — Arbetslivets tillgänglighet för människor med funk- tionshinder fastställs i lag — Arbetsgivare åläggs att undersöka behovet av och genomföra åtgärder som främjar anställnings- och ar- betsmöjligheter för människor med funktionshinder — Missgynnande av arbetstagare eller arbetssökande på grund av hans eller hennes funktionshinder förbjuds — Ekonomiska incitament för arbetsgivare utvecklas i syfte att främja anställningsmöjligheterna för männi- skor med funktionshinder
13.1. Arbetslinjen
I betänkandet Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) ut— talade handikapputredningen att arbetslinjen måste hävdas även för personer med svåra fiinktionshinder. Det innebär att arbete och arbetsförberedande åtgärder så långt möjligt skall erbjudas i stället för mer eller mindre aktiva insatser vid sidan av arbetslivet.
För den som inte kan erbjudas arbete eller arbetsförbe- redande åtgärder inom arbetsmarknadspolitikens ram skall anordnas annan meningsfull och utvecklande sysselsättning. Arbetslinjen innebär dock att även dessa sysselsättningsfor- mer vid sidan av arbetslivet måste utformas så att de stärker den enskildes möjligheter att efter sina förutsättningar finna vägarna till arbete.
Med dessa utgångspunkter föreslog handikapputredningen ett antal åtgärder för att främja möjligheterna till sysselsätt- ning och arbete för utredningens personkrets. Särskilt be- tydelsefullt och långtgående var utredningens förslag om in- förandet av en kommunal sysselsättningsgaranti. I föreliggan- de betänkande har utredningen valt att mer generellt se över arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder och då särskilt med avseende på förutsättningarna för ut- redningens personkrets.
13.2. Utgångspunkter
Den av statsmakterna uttalade målsättningen om ”det goda arbetet åt alla” innebär att alla människor måste ha rätt till arbete oberoende av individuella skillnader i förutsättningar och behov av stödinsatser. Denna målsättning måste alltså gälla också för personer med svåra funktionshinder. I det rå- dande mycket besvärliga arbetsmarknadsläget har statsmak- terna också framhållit de arbetshandikappades situation. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100) betonar rege- ringen att arbetshandikappade inte får trängas undan eller prioriteras mindre högt när det totala antalet arbetssökande ökar. Från utredningens sida vill vi hävda att detta i särskilt hög grad måste gälla utredningens personkrets med svåra funktionshinder.
Utredningens personkrets kan sägas alltid befinna sig ”längst bak i kön till arbetslivet”. Det innebär att denna grupp ofta får stå tillbaka ytterligare när andra grupper också drab- bas av svårigheter på arbetsmarknaden. En försämrad situa- tion på arbetsmarknaden skapar behov av särskilda insatser för andra utsatta grupper i arbetslivet som ungdomar, invand- rare, lindrigt arbetshandikappade, äldre m.fl. En stor del av den arbetsmarknadspolitiska åtgärdsarsenalen får då en själv- klar inriktning mot stöd till dessa grupper. Det innebär också en påtagligt ökad konkurrens inte bara om de lediga jobben utan även om arbetsförmedlingens och arbetsmarknadsinsti- tutens resurser, olika arbetsmarknadspolitiska stödinsatser, praktikplatser m.m. Utvecklingen under 1990-talets inledning har tydligt Visat på sådana tendenser.
En mycket viktig utgångspunkt är att Vissa arbetsmark-
nadspolitiska resurser/medel alltid måste förbehållas (”öron- märkas”) personer med svårare funktionshinder. Enligt vår uppfattning gäller detta framför allt insatser som lönebidrag, AMI med särskilda resurser, Samhall och insatser motsvaran- de ”särskilda inskolningsplatser” i enlighet med vad vi ut- vecklade i vårt huvudbetänkande. Det gäller också att arbets- förmedlingar/AMI avsätter tillräckliga förrnedlings-och väg- ledningsresurser särskilt för dessa grupper. På motsvarande sätt menar vi att den av oss föreslagna sysselsättningsgaran- tin skall förbehållas personer med omfattande funktionshin- der.
13.3. Arbetsmarknaden och människor med funktionsnedsättningar
Under 1990-talets inledning har det skett en dramatisk för- sämring på arbetsmarknaden med en kraftigt stigande allmän arbetslöshet som följd. Under år 1991 har arbetslösheten i stort sett fördubblats jämfört med situationen är 1990. Under första halvåret 1992 har arbetslöshetsnivån passerat 4 % av arbetskraften.
Det aktuella arbetsmarknadsläget har också påtagligt för- sämrat möjligheten till arbete för arbetshandikappade. An- talet arbetshandikappade sökande ökar nu snabbt vid landets arbetsförmedlingar. Det gäller särskilt arbetshandikappade som är helt arbetslösa. Denna grupp uppgår nu till ca 28 000 personer varje månad att jämföra med ett genomsnitt på 17 400 personer under 1989/90. Mellan budgetåren 1989/90 och 1990/91 minskade också antalet arbetshandikappade som fick arbete på den reguljära arbetsmarknaden genom arbets- förmedlingarna från 24 200 till 20 800 personer.
När det gäller antalet personer med ”arbetshandikapp” som registreras vid arbetsförmedlingarna måste beaktas att man här avser en betydligt vidare personkrets än utredningens primära målgrupp. Det absoluta flertalet i utredningens mål- grupp är inte heller registrerade som arbetssökande vid ar- betsförrnedlingarna. För närvarande uppbär ca 370 000 perso- ner förtidspension eller sjukbidrag. Enligt utredningen bör en betydande del i denna grupp ha arbetsförutsättningar som kan jämställas t.ex. med förutsättningar hos arbetshandikappade anställda inom Samhall.
Antalet personer i lönebidragsanställningar ligger nu om- kring 43 000 och i OSA (offentligt skyddat arbete) omkring 5 000 personer. Antalet arbetshandikappade anställda inom Samhall ligger strax under 30 000 personer.
Fr.o.m. budgetåret 1991/92 har det nya systemet med flex- ibla lönebidrag införts fullt ut vid nya beslut. Det innebär att det inte längre finns några skilda bidragsnivåer för olika ar- betsgivarkategorier. I stället fastställs nivån för bidraget i en förhandling mellan arbetsförmedlingen och arbetsgivaren med utgångspunkt från den enskildes arbetsförmåga och omfatt- ning av funktionsnedsättningen. De högre bidragsnivåema förutsätts därmed användas för personer med svårare fiink- tionsnedsättning. Det är ännu för tidigt att bedöma effekterna av det nya flexibla lönebidragssystemet. Det finns dock an- ledning till en Viss vaksamhet med hänsyn till utredningens personkrets och dess möjligheter att i ett svårt arbetsmark- nadsläge konkurrera om arbetstillfällen.
Den nu pågående utvecklingen med insatser för aktivare rehabilitering m.m. innebär att arbetsgivare åläggs ett utvid- gat ansvar för sjuklön, för förebyggande arbetsmiljöarbete och för den yrkesinriktade rehabiliteringen. Dessa åtgärder kan förväntas bidra till att utslagningen från arbetslivet minskar och att nya arbetsmiljöer blir tillgängliga för funktionshindra- de. I huvudbetänkandet framhöll dock utredningen att denna utveckling samtidigt kan leda till utestängningseffekter för de grupper, bl.a. utredningens personkrets, som aldrig fått något fotfäste i arbetslivet. Det finns uppenbara risker för att arbets- givare med de nya rehabiliterings- och sjuklönesystemen kom- mer att bli ytterst försiktiga och noggranna i sin prövning vid nyanställningar. Utredningen kan inte nu se att det finns någon anledning att ompröva detta ställningstagande. Den försämrade arbetsmarknadssituationen har snarare stärkt farhågorna för att arbetsmöjligheterna för utredningens per- sonkrets nu är på väg att ytterligare försämras.
Under 1970- och 1980-talen vidtogs en rad reformer och förändringar som på olika sätt bidrog till att förbättra situatio- nen för arbetshandikappade. Detta gällde bl.a.: — den arbetsrättsliga lagstiftningens reformering med lagen
om anställningsskydd, ny arbetsmiljölag m.m.; — utvecklingen av den yrkesinriktade rehabiliteringen;
— utvecklingen av arbetshjälpmedel, lönebidrag m.fl. arbets— marknadspolitiska stödformer; — Samhalls etablering och utveckling som företag.
Parallellt intensifierades strukturförändringarna i arbetslivet. Gamla arbetsuppgifter försvann och förändrades samtidigt som nya arbetsuppgifter tillkom inte minst inom service- och tjänsteområdena. Datoriseringen av arbetslivet tog fart och gav en del personer med funktionsnedsättningar nya möjlig- heter både beträffande arbetsuppgifter och hjälpmedel. Inom industrin försvann dock en hel del arbetsuppgifter, t.ex. monte- rings- och serviceuppgifter; som i många fall varit lämpliga ”ingångsjob ”. Under 1980-talet ökade antalet förtidspensio- nerade och långtidssjukskrivna, bl.a. som en följd av ökade förslitningsskador främst bland kvinnor.
En del av dessa utvecklingstendenser kommer att hålla i sig och kanske t.o.m. intensifieras under 1990-talet. Under 1990— talets inledning har två viktiga faktorer tillkommit, vilka riskerar att på ett dramatiskt Sätt medverka till att förändra och försämra arbetsmöjligheterna för människor med funk- tionshinder som befinner sig utanför arbetslivet. Dessa fakto- rer ar — den dramatiskt försämrade allmänna arbetsmarknadssitua-
tionen med stigande arbetslöshetstal; — det utvidgade arbetsgivareansvaret för sjuklön och insatser inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdena vilka pri- märt tar sikte på redan anställda.
Mot denna bakgrund anser utredningen att det nu krävs ytter- ligare och riktade åtgärder för att arbetslinjen på ett verkligt och trovärdigt sätt skall kunna hävdas för utredningens per- sonkrets. Enligt utredningens uppfattning måste också prövas i vilken mån mer styrande åtgärder kan vidtas från sam- hällets sida för att främja anställningsmöjligheterna för perso- ner med omfattande funktionshinder.
13.4. Arbetslivets tillgänglighet — vissa föreskrifter
Generellt kan konstateras att arbetsmarknaden är just en ”marknad”, där den enskilde arbetsgivaren har en mycket hög
grad av handlingsfrihet i fråga om vilken arbetssökande som skall erbjudas anställning. Den arbetsrättsliga lagstiftningen innehåller endast ett mindre antal regler som särskilt tar sikte på Situationen i det reguljära arbetslivet för människor med funktionsnedsättningar. Till helt övervägande del gäller detta dock regler som på olika sätt värnar om förhållanden för dem som redan har en anställning. I huvudsak är det fråga om följande lagar: — Lag (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder
(Främjandelagen)
— Arbetsmiljölagen (1977:1160)— Lag (1982:80) om anställningsskydd (LAS) Främjandelagen innehåller bl.a. regler som syftar till att ge äldre och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga bättre möj- ligheter att få eller behålla en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Lagen bygger i stort på frivillighet och på samverkan mellan arbetsgivare, fackliga organisationer och arbetsförmedlingar. Lagen innehåller inte några uttalade ni- våer (”kvoter”) för hur många funktionshindrade personer ar- betsgivarna bör anställa. Under 1970-talet utgjorde främjan- delagen en utgångspunkt för uppbyggnaden av de s.k. an- passningsgruppema, vilkas verksamhet senare kommit att övertas av arbetsgivares egna anpassnings— och rehabilite- ringsverksamhet. Främjandelagen innehåller vissa tvångsme- del, ytterst arbetsförmedlingstvång, som aldrig kommit till användning. Det kan konstateras att främjandelagen i dag inte har några effekter på anställningsmöjligheterna för män- niskor med funktionshinder. Lagen har egentligen aldrig hel- ler tagit sikte på utredningens personkrets. AMS har under 1990 i en särskild framställning till regeringen föreslagit en översyn av främjandelagen. I framställningen framhåller AMS bl.a. att ”Den roll som arbetsmarknadsverket har enligt främjandelagen är i dag inte förenlig med intentionerna i arbetslivsreformen och de uppgifter som försäkringskassan kommer att få i det framtida rehabiliteringsarbetet”.
Från utredningens sida vill vi framhålla att vi anser att främjandelagen spelat ut sin roll vad avser anställningsfräm- jande åtgärder för människor med funktionshinder.
Arbetsmiljölagen anger kraven på en god arbetsmiljö i vid bemärkelse och vägarna för att nå dit. Lagen ändrades den 1 juni 1991, varvid bl.a. infördes nya och tydligare krav på
arbetsmiljöns utformning och på arbetsgivarnas ledning och organisation av arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverk- samheten. Arbetsmiljölagen innehåller i sig inga särregler som avser människor med funktionshinder. Den är dock ändå sådan till sin uppläggning att den har mycket stor betydelse för arbetsförhållanden för personer med olika funktionsned- sättningar. Arbetsmiljölagen innehåller även en del regler och generella krav som direkt eller indirekt tar sikte på att främja arbetsmöjligheterna för dem som har funktionshinder och sö- ker arbete. Enligt lagens andra kapitel om arbetsmiljöns be- skaffenhet anges bl.a. att arbetsförhållandena skall anpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. I förarbetena (prop. 1976/77:149) har man med dessa generella regler på olika sätt gett uttryck för att man vid planering av arbetsmiljön måste beakta att människor är oli- ka och att arbetshandikapp är vanliga i arbetslivet. I för- arbetena sägs också att arbetsplatserna skall utformas så att inte stora grupper av arbetstagare utestängs. Vid 1991 års ändringar i arbetsmiljölagen förtydligades också kraven på att arbetsförhållanden skall anpassas till den enskilde arbetstaga- rens förutsättningar.
Det är något oklart hur långt arbetsgivarens ansvar sträck- er sig när det gäller anställningsfrämjande åtgärder i arbets- miljön. Enligt utredningens bedömning ger dock arbetsmiljö- lagen viktiga utgångspunkter och förutsättningar för arbetar- skyddsstyrelsen och yrkesinspektionerna att tillse att den generella utvecklingen av arbetsmiljön också tar sikte på ut- formningen av en arbetsmiljö som möjliggör anställning av människor med funktionshinder.
Lagen om anställningsskydd (LAS) innehåller framför allt regler som på olika sätt tar sikte på att skydda arbets- tagarna i situationer där anställningens upphörande aktuali- seras. LAS innehåller egentligen bara en regel som direkt tar upp situationen för människor med funktionsnedsättningar. I lagens 23% anges: ”Arbetstagare som har nedsatt arbetsför- måga och som på grund därav har beretts särskild sysselsätt— ning hos arbetsgivaren skall, om det kan ske utan allvarliga olägenheter, få företräde till fortsatt arbete oberoende av tu- rordningen.”
Även om LAS i övrigt inte innehåller några särskilda regler som avser anställda med funktionsnedsättningar så är lagen
betydelsefull, inte minst när det gäller att reglera grunderna för uppsägning av personliga skäl. I princip gäller att sjukdom/ handikapp inte utgör saklig grund för arbetsgivaren att säga upp en anställd av personliga skäl. Utredningen förutsätter att denna princip, som har särskilt stor betydelse för männi- skor med funktionshinder, ligger fast i samband med den över- syn av den arbetsrättsliga lagstiftningen som inletts.
13.5. Anställningsfrämjande åtgärder i ett internationellt perspektiv
Många länder har i likhet med Sverige särskilt anordnade arbetstillfällen för personer med arbetshandikapp. Formerna liksom inriktningen varierar dock betydligt från industriell verksamhet i företagsmässiga former till mer av terapi- och vårdinstitutioner. Löne- och anställningsvillkor varierar också i hög grad. Anknytningen till arbetslivet är i många fall gans- ka svag. T.ex. har få verksamheter ett uttalat rehabiliterings— mål för övergångar till arbete på den reguljära arbetsmark- naden i den form som Samhall har. Målgrupperna är ofta begränsade till vissa handikappgrupper och omfattningen va- rierar. Nederländerna och Frankrike har två av de mest om- fattande verksamheterna med ca 80 000 respektive 70 000 an- ställda med funktionshinder.
När det gäller arbetsmarknadspolitiska insatser saknar dock Sverige någon form av kvotsystem som tillämpas i va- rierande utsträckning i en rad andra länder. Kvotsystem byg- ger på en lagstiftning som reglerar att arbetsgivare, oftast med ett angivet minsta antal anställda, skall ha en viss minsta andel personer med funktionshinder anställda. Kvotlagstift- ningar förekommer eller har förekommit i många länder både i väst- och östeuropa, Japan m.fl. Däremot har de skandinavis- ka länderna, USA m.fl. inte valt sådana lösningar.
Under senare år har, främst i USA och Canada, utvecklats en ny anställningsfrämjande åtgärd för personer med funk- tionshinder, s.k. ”supported employment”, vilken väckt en del internationell uppmärksamhet. Denna verksamhet bygger på att den enskilde får stöd av en s.k. ”job-coach”, som gör allt ifrån att leta upp ett lämpligt arbete till att svara för in- troduktion och träning på arbetsplatsen. Till skillnad från
olika lönebidragssystem erhåller arbetsgivaren ingen ekono— misk kompensation för den enskildes nedsatta arbetsförmåga. ”Supported employment” bygger på att den enskilde får en fast avlönad anställning i det reguljära arbetslivet.
Det är svårt att direkt och fullt ut tillämpa erfarenheterna från ”supported employmen ” på svenska förhållanden med hänsyn till de skilda förutsättningar som gäller för de olika arbetsmarknaderna, uppsättningen av olika arbetsmarknads— politiska åtgärder, lagstiftning m.m. Det kan dock konstateras att ”supported employmen ” innehåller vissa viktiga inslag och utgångspunkter som att -— verksamheten tar sikte mer på den enskildes möjligheter än
på begränsningarna i arbetssituationen;
— utan direkta ekonomiska bidrag till arbetsgivaren ger den enskilde ökade möjligheter att konkurrera om arbetstill- fällena; — handlar om rehabilitering i och genom arbete snarare än rehabilitering till arbete; — innehåller stöd, vägledning, instruktioner, prövning, trä- ning etc. i en reell arbetssituation och en reell arbetsmiljö.
13.6. Styrning och stimulans — några alternativ
När det gäller styrande eller stimulerande anställningsfräm- jande åtgärder har hittills i stor utsträckning diskuterats föl- jande tre alternativa former eller kombinationer av dessa:
a) Lönesubventioner
b) Kvotsystem
c) Andra ekonomiska incitament för arbetsgivare
Handikapputredningen har .ort följande analyser och be— dömningar av dessa alternativ.
Lönesubventioner i form av lönebidrag kan beskrivas som en ekonomisk stimulans till arbetsgivare samtidigt som de skall kompensera arbetsgivare för arbetstagarens nedsatta ar- betsförmåga. Med det nya flexibla lönebidraget har den senare aspekten kommit att betonas. Det flexibla lönebidraget skall fastställas med hänsyn till den enskildes arbetsförmåga och omfattningen av funktionsnedsättningen.
Lönebidragsnivån fastställs efter förhandlingar mellan ar-
betsförmedlingen och arbetsgivaren. Nivån blir alltså till stor del beroende på arbetsförmedlingens möjligheter och kompe- tens att föra denna förhandling. Utan tvekan är det också så att arbetsmarknadssituationen i sig påverkar utgången av förhandlingarna. I ett försämrat läge på arbetsmarknaden, med ökad arbetslöshet och ett minskat utbud av lediga arbets- tillfällen, är risken stor för att arbetsförmedlingen tvingas erbjuda högre bidragsnivåer för att anstälhiingar skall komma till stånd. Dessutom är risken att arbetsförmedlingen i ett sådant läge måste använda lönebidrag för personer som an- nars skulle ha erhållit en anställning på den reguljära arbets- marknaden utan någon form av lönestöd.
Ett kvotsystem skulle innebära att arbetsgivare åläggs att ha en viss andel anställda med funktionshinder. Fördelen med sådana system är att målgruppen på ett mycket konkret sätt garanteras sin rättmätiga del av den reguljära arbetsmark- naden. Erfarenheterna från användningen av sådana kvotsys- tem i en rad länder har dock bl.a. visat på följande negativa effekter och svårigheter:
— den fastställda kvoten uppfylls inte; — det är svårt att inordna mindre arbetsgivare med få an- ställda i ett sådant system. Därmed går man miste om en hel del lämpliga arbetstillfällen inte minst för personer med svårare funktionshinder;
— arbetsgivare köper sig ”fria” från kvoten (vissa kvotsystem är direkt uppbyggda på ett sådant sätt);
— även personer som har funktionshinder, men inte har några svårigheter att få eller behålla ett arbete, omfattas av kvo- ten;
— arbetsgivaren vill tillgodoräkna sig kvotplatser för redan anställda som fått nedsatt arbetsförmåga, arbetsskador m.m.;
— de personer som anställs med stöd av kvoten riskerar att inte få meningsfulla arbetsuppgifter. De riskerar också att mötas av negativa attityder från arbetskamrater eftersom de ”forcerats” (kvoterats) in på arbetsplatsen. Ett A- och B-lag kan uppstå; — kvoten fokuserar intresset till den enskildes funktionshin- der och döljer det faktum att arbetsmiljön och arbetsför- hållandena är viktiga orsaker till att personer med funk- tionshinder inte får arbete;
— kvotering leder lätt till byråkratiska och ”stelbenta” regi- streringssystem, där relationen mellan den enskildes funk- tionshinder och förutsättningarna att utveckla en anpassad arbetssituation tappas bort.
Vi anser mot denna bakgrund att införandet av eventuella kvotsystem måste komma i andra hand och är inte helt främ- mande för att frågan om eventuella kvotsystem måste tas upp till förnyad prövning.
Andra ekonomiska incitament skulle kunna innebära att arbetsgivare på ett mer direkt och påtagligt sätt får ta de ekonomiska konsekvenserna av sin rekryteringspolitik. De arbetsgivare som vidtar olika arbetsfrämjande åtgärder för och anställer personer med funktionsnedsättningar skulle t.ex. kunna få minskade arbetsgivaravgifter samtidigt som de som inte vidtar sådana åtgärder och inte anställer arbetssökande med funktionsnedsättningar får högre avgifter. Den nu på- gående utvecklingen med ett utvidgat arbetsgivaransvar inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdena, införandet av en sjuklöneperiod m.m. har bl.a. till syfte att ge arbetsgivare ekonomiska incitament för att vidta åtgärder som förhindrar utslagning, förtidspensioneringar, långtidssjukskrivningar etc. En del av dessa nu genomförda förändringar har sin grund i arbetsmiljökommissionens betänkande ”Arbete och hälsa” (SOU 1990:49). Arbetsmiljökommissionen föreslog också inför- andet av en differentierad arbetsgivaravgift (”arbetslivsav- gift”) som skulle finansiera delar av de kostnader som upp- kommer vid långtidssjukskrivning, förtidspensioneringar och arbetsskador. Den differentierade arbetslivsavgiften, som hit- tills inte har genomförts, skulle enligt förslaget till viss del fastställas för det enskilda företaget med utgångspunkt från de kostnader som sjukfrånvaro, arbetsskador och förtidspen- sioner hos företagets anställda medfört för socialförsäkringen. Den under våren 1992 tillsatta utredningen om översynen av arbetsskadeförsäkringen har enligt sina direktiv att också överväga förutsättningarna för ett avgiftsuttag som differenti- eras med hänsyn till skaderiskerna.
Enligt handikapputredningens uppfattning finns det positi- va inslag i en utveckling av ekonomiska incitament och styr- medel på det sätt som arbetsmiljökommissionen föreslagit. Samtidigt är dock risken uppenbar för att ett sådant system
kan leda till alltför passiva åtgärder. Vid utarbetandet av ett sådant system måste mycket stor omsorg ägnas åt att fast- ställa tydliga och enkla regler för avgiftsnivåer, kriterier för nedsättning av avgifter etc. I annat fall riskerar hanteringen av ett sådant system att kräva en omfattande byråkrati, sam- tidigt som effekterna för den enskilde arbetsgivaren blir svåra att överblicka.
13.7. Diskussion
Med anknytning till tidigare förslag i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) vill vi framhålla betydelsen av såväl generella som individuella insatser i arbetslivet för människor med funktionshinder.
Åtgärder för att främja anställnings- och arbetsmöjligheter- na för personer med funktionshinder måste beaktas vid ut- formningen av arbetsmiljön i vid bemärkelse. Vi vill särskilt betona att detta inte enbart gäller den fysiska arbetsmiljön utan i lika hög grad utformningen av arbetsorganisation, ar- betsledning, personligt stöd, utvecklingsmöjligheter, ledarut- veckling m.m. I enlighet med vad vi tidigare redovisat inne- håller arbetsmiljölagen regler som innebär långtgående krav på arbetsgivare att vidta åtgärder som gör arbetsmiljön till- gänglig för människor med funktionshinder. Enligt handikap- putredningens uppfattning är dock arbetsmiljölagen i sig otill- räcklig för att garantera personer med funktionshinder en med andra likvärdig ställning i arbetslivet.
Med utgångspunkt från vad utredningen tidigare redovisat beträffande arbetslivets utveckling under 1990-talet anser vi nu att det finns starka skäl för införande av mer styrande anställningsfrämjande åtgärder. Samtidigt är vi dock ytterst tveksamma till effekterna av ett eventuellt införande av nå— gon form av direkta kvotsystem. Allmänt vill vi dock fram- hålla vikten av att den fortsatta utvecklingen inom arbetsmil- jö- och rehabiliteringsområdena måste åtföljas av en utveck- ling av klara styrmedel och ekonomiska incitament för arbets-
givare att anställa personer med funktionsnedsättningar. I annat fall kommer en växande grupp, och då inte minst ut- redningens primära personkrets, att helt utestängas från ar- betslivet.
13.8. Förslag
Mot bakgrund av vad vi tidigare anfört vill vi föreslå en utveckling av följande fyra huvuddelar i de anställningsfräm- jande åtgärderna för personer med funktionshinder: (1) Förberedande insatser (2) Likvärdig ställning i arbetslivet (3) Insatser för att stärka den enskildes förutsättningar (4) Ekonomiska incitament De fyra huvuddelarna kommenteras närmare i det följande.
13.8.1. Förberedande insatser
Vägarna till sysselsättning och arbete måste utvecklas och förstärkas i enlighet med tidigare förslag i utredningens hu- vudbetänkande. Dessa förslag innebär i huvudsak följande:
— en kommunal sysselsättningsgaranti införs för personer med svåra funktionshinder; — en funktion som kommunala arbetsanpassare införs; — arbetsförberedande insatser tas upp som ett led i en in- dividuell rehabiliteringsplan för svårt funktionshindrade; — försäkringskassorna åläggs ett ansvar för uppföljning av insatser i individuella planer om sysselsättning och arbete; — arbetsförmedlingen/AMI skall ha kontaktpersoner till landstingens habiliterings/rehabiliteringsorganisation; — personer med svåra funktionshinder ges vidgade möjlig- heter till ”särskilda inskolningsplatser”; — en utbyggnad av antalet arbetstillfällen inom Samhall in- riktad på personer med stora funktionshinder.
Lagstadgad praktikplats
I vårt huvudbetänkande föreslog vi att det på sikt borde över- vägas att garantera utredningens personkrets praktik— eller inskolningsplatser över hela arbetsmarknaden. Vi finner nu anledning att återkomma till detta förslag bl.a. med utgångs- punkt från att riksdagen under våren 1992 i enlighet med proposition 1991/92:124 om arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar under 25 år beslutat om ett nytt åtgärdssystem i form av arbetsmarknadsutbildning med arbetsplatsförlagd praktik — benämnd ungdomspraktik. Den nya åtgärdsformen innebär att systemet med särskilda inskolningsplatser hos offentliga arbetsgivare upphävs. Den nya ungdomspraktiken skall kunna fullgöras under en tid av sex månader. Tiden kan i vissa fall förlängas med ytterligare sex månader. Utbildnings- bidrag utgår till dem som deltar i praktiken. För funktions- hindrade ungdomar föreslås särskilda regler innebärande att ungdomspraktiken för dem skall kunna förlängas med sex månader åt gången till dess de fyller 25 år. De ungdomar med funktionsnedsättningar som föreslås omfattas av dessa sär- skilda regler är de som omfattas av omsorgslagen, som fått sin skolgång fördröjd till följd av ett varaktigt funktionshinder eller som fått sin skolgång avbruten eller förlängd på grund av psykisk störning eller till följd av psykiatrisk vård. Även ung- domar som på annat sätt har en dokumenterad, långvarig kontakt med den psykiatriska vården, föreslås omfattas av dessa särskilda regler.
Handikapputredningen här tidigare starkt betonat behovet av att vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbehålls per- soner med omfattande funktionshinder. Utredningen har ock- så framhållit att det nu finns behov av mer styrande åtgärder för att garantera arbetsmöjligheter för dessa grupper. Sam- tidigt har vi redovisat stora tveksamheter till införande av någon form av kvotsystem innebärande tvång för arbetsgivare att anställa en viss andel funktionshindrade. Med dessa ut- gångspunkter anser vi att det dock kan finnas skäl att
under en begränsad försöksperiod pröva en starkare styrning för att garantera utredningens personkrets tillgång till prak- tikplatser i hela arbetslivet. Förutom att öppna fler vägar till arbetslivet för dessa grupper skulle ett sådant försök, för- slagsvis under en 3-årsperiod, vara ett sätt att verkligen pröva en form av kvotsystem på den svenska arbetsmarknaden.
Med dessa utgångspunkter föreslår utredningen att det på försök införs ett system med en lagstadgad skyldighet för alla arbetsgivare, med ett visst minsta antal anställda (förslagsvis 25), att tillhandahålla praktikplatser för personer med om- fattande funktionshinder. Målgruppen för denna garanti bör vara den personkrets som omfattas av lagen om stöd och servi- ce till vissa funktionshindrade (LSS) i enlighet med utred- ningens förslag i betänkandet SOU 1991:46. Arbetsgivares skyldighet att tillhandahålla dessa praktikplatser föreslås bli reglerad enligt föreskrifter i en av handikapputredningen före- slagen ny lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder.
Arbetsgivare, såväl offentliga som privata, med mellan 25- 50 anställda, föreslås åläggas att ställa minst en sådan sär- skild praktikplats till förfogande och arbetsgivare med mellan 51-250 anställda minst två sådana platser. Arbetsgivare med mer än 250 anställda föreslås åläggas att ställa till förfogande ett antal sådana praktikplatser som minst motsvarar en pro- cent av det totala antalet anställda. När det gäller de mindre arbetsgivarna, med mellan 25-50 anställda, skall skyldigheten avse en total praktikperiod om minst 12 månader under en fyraårsperiod. Praktiken kan härvid gälla en eller flera perso- ner under denna period. För de större arbetsgivarna bör dock gälla en kontinuerlig skyldighet att ställa minst det angivna antalet årsplatser till förfogande. När en ”praktikan ” härvid slutar sin praktik är alltså arbetsgivaren skyldig att ställa platsen till förfogande för en ny ”praktikant”.
Dessa särskilda praktikplatser föreslås ställas till arbetsför- medlingens disposition för anvisning av praktik för LSS-la- gens personkrets. Praktikplatserna bör härvid också kunna användas av de kommunala arbetsanpassare, vilka utredning- en i sitt huvudbetänkande föreslagit, skall inrättas. Arbetsför- medlingen bör ha huvudansvaret för att dessa praktikplatser kommer till stånd. Arbetsgivarens skyldighet att tillhandahål- la praktikplatser bör aktualiseras först i samband med att
arbetsförmedlingen eller den kommunala arbetsanpassaren begär att en sådan praktikplats skall anordnas. Med utgångs- punkt från att skyldigheten att tillhandahålla dessa praktik- platser föreslås regleras i lagen om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder har den av utredningen föreslagna handikappombudsmannen också det yttersta an- svaret att tillse att arbetsgivaren efterlever lagen i detta av- seende.
En förutsättning för rätten till dessa praktikplatser bör vara att praktiken i fråga tagits upp som ett led i en individuell plan enligt den av oss tidigare föreslagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Syftet med prakti- ken skall vara att ge den enskilde en form av arbetsplatsför- lagd arbetsträning och yrkesinriktad rehabilitering. I enlighet med vad som angavs vid riksdagsbehandlingen av den nya ungdomspraktiken vill utredningen framhålla att de som an- visas de särskilda praktikplatserna inte är anställda hos dem som upplåter praktikplatserna. Syftet med praktiken är inte att fylla ett produktionsbehov hos arbetsgivaren även om praktikanter naturligtvis i utbildnings- och träningssyfte kommer att få utföra vissa arbetsuppgifter. Till den som deltar i denna praktik föreslås utgå utbildningsbidrag eller mot- svarande ersättning på det sätt som avses gälla inom ramen för den av riksdagen nu beslutade nya formen för ungdoms- praktik. Vad gäller försäkringsskydd bör praktiken jämställas med arbetsmarknadsutbildning. Även vad gäller tillgång till arbetshjälpmedel och arbetsbiträde bör praktiken jämställas med arbetsmarknadsutbildningen och den nya formen för ung- domspraktik.
Anvisningstiden för personer på de särskilda praktikplatser- na bör uppgå till högst 12 månader. För ungdomar under 25 år, inom den berörda personkretsen, förutsätts dock gälla samma möjligheter till förlängning av anvisningstiden som föreslagits för funktionshindrade ungdomar inom det nya systemet för ungdomspraktik. För att de särskilda praktikplatserna skall ge den enskilde en meningsfull praktik och inskolning i ar- betslivet förutsätts att arbetsgivaren tillhandahåller särskild praktikhandledning. Det bör dock även uppmärksammas att den enskilde kan ha rätt till personlig assistent i enlighet med vad utredningen tidigare föreslagit i sitt huvudbetänkande.
Handikapputredningen förutsätter att de särskilda praktik- platserna främst kommer att efterfrågas av personer under 45 år, vilka flertalet annars har sin dagliga verksamhet inom den av oss tidigare föreslagna kommunala sysselsättningen. Mot denna bakgrund och med utgångspunkt från att praktiken skall användas som en väg ut i arbetslivet bedömer vi att ca 5-7 000 personer från utredningens personkrets utgör den di- rekta målgruppen för praktiken. Av dessa bedöms ca 1 OOO-2 000 personer årligen efterfråga sammanlagt ca 1 000 praktik- platser under de närmaste åren.
I enlighet med vad vi tidigare framhållit kan en form av lagstadgad praktik för utredningens personkrets också vara en lämplig väg att pröva en form av kvoteringssystem. Verksam- heten med de särskilda praktikplatserna bör därför utvärderas efter en treårsperiod. Erfarenheterna från försöket bör bl.a. kunna ligga till grund för fortsatta överväganden om införan- det av en eventuell kvotlagstiftning när det gäller anställ— ningsmöjligheter för människor med funktionshinder.
Styrning av Afzs/AMlzs resurser
Utredningen vill betona att funktionshindrades behov av sär- skilda stöd- och vägledningsinsatser måste beaktas vid det av regeringen aviserade upphävandet av arbetsförmedlingsmono- polet. Utredningen har inte närmare övervägt vad en sådan utveckling kan innebära för arbetssökande med funktions- hinder: Utredningen förutsätter dock att eventuellt tillkomm- mande arbetsförmedlingar vid sidan av den offentliga också måste ha en lagfäst skyldighet att biträda arbetssökande med funktionshinder.
Utbildning i olika former är av mycket stor betydelse när det gäller att förbereda inträdet i arbetslivet och förstärka ställningen på arbetsmarknaden för personer med omfattande funktionshinder. Utredningen anser det därför angeläget att denna personkrets garanteras omfattande utbildningsinsatser inom ramen för såväl de arbetsmarknadspolitiska anslagen som de insatser som finansieras genom socialförsäkringen.
Arbetsmarknadsinstituten med särskilda resurser
Vissa vägledningsresurser måste alltid förbehållas personer med omfattande funktionshinder. Detta gäller inte minst ar-
betsmarknadsinstituten med särskilda resurser för hörselska— dade och vuxendöva, döva, synskadade, rörelsehindrade, in- tellektuellt arbetshandikappade, psykiskt arbetshandikappa- de och socialmedicinskt arbetshandikappade. Dessa institut utgör en betydelsefull rehabiliteringsresurs för utredningens personkrets. För närvarande genomförs förändringar av in- stitutens organisation, bl.a. en decentralisering av resurserna Över landet och en förstärkning av resurser för grupperna med socialmedicinska och psykiska arbetshandikapp. Handikap- putredningen har kunnat konstatera att tidigare betydande resurser för boendeträning och grundrehabilitering successivt avvecklats vid dessa institut. Dessa insatser har inte primärt ansetts ligga inom ramen för den yrkesinriktade rehabilite- ringen och faller därmed inte heller under arbetsmarknads- institutens ansvar. Vi vill dock framhålla vikten av att en helhetssyn också måste prägla den yrkesinriktade rehabilite- ring som arbetsmarknadsinstituten med särskilda resurser skall erbjuda. Det är särskilt väsentligt för utredningens per- sonkrets. Insatserna för att skapa förutsättningar för arbete kan inte bara ta vid när övriga delar i den enskildes situation fungerar. Olika stöd- och rehabiliteringsinsatser måste sam- verka på ett systematiskt sätt med utgångspunkt från skiftan- de individuella behov. Enligt vår uppfattning måste detta kun- na innebära att vissa inslag av grundrehabilitering också skall kunna erbjudas t.ex. inom ramen för arbetsmarknads- institutens insatser — förutsatt att detta ingår som ett plane- rat led i en direkt arbetsförberedande rehabilitering. Det inne- bär dock inte att kommunens, landstingskommunens m.fl. ansvar för denna typ av insatser skall inskränkas.
13.8.2. Likvärdig ställning i arbetslivet
Vi anser att det nu finns starka skäl för att arbetslivets till— gänglighet för personer med funktionshinder lagfästs på ett tydligt sätt.
I grunden vill vi hävda att ansvars— och finansieringsprinci— pen skall gälla även för arbetslivet och dess tillgänglighet för människor med funktionshinder. Rent principiellt skulle detta alltså innebära att samtliga arbetsmiljöer och verksamheter i arbetslivet skulle vara utformade och bedrivas så att de blir
tillgängliga för alla människor. Kostnaderna för de anpass- ningsåtgärder som krävs skulle då bäras av respektive arbets- givare och finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt. Det är dock av ekonomiska, praktiska, konkurrens- mässiga m.fl. skäl uppenbart orealistiskt att i denna mening tillämpa ansvars- och finansieringsprincipen fullt ut för alla enskilda arbetsgivare i arbetslivet.
Enligt vår uppfattning måste utgångspunkten i stället vara att ansvars- och finansieringsprincipen tillämpas på sektorn, dvs. på samtliga arbetsgivare som kollektiv. Detta innebär krav om att arbetslivet generellt sett blir tillgängligt för män- niskor med funktionshinder, men att merkostnaderna för de anpassningsåtgärder m.m. som krävs bärs av arbetsgivarkol- lektivet gemensamt. Den enskilde arbetsgivaren bör alltså vara skyldig att vidta olika åtgärder, t.ex. tillse att erforderliga arbetshjälpmedel tillhandahålls, för att främja arbetsmöjlig- heter för funktionshindrade i sin verksamhet. Men samtidigt bör arbetsgivaren kunna erhålla ekonomisk ersättning i form av lönebidrag, bidrag till arbetshjälpmedel m.m. för de mer- kostnader dessa insatser innebär. Kostnaderna för dessa er- sättningsformer bör sedan bäras av arbetsgivarkollektivet i sin helhet, t.ex. genom någon form av differentierade arbetsgi- varävgifter i enlighet med utredningens överväganden.
Vid överväganden om hur ett sådant lagfäst tillgänglighets- krav kan utformas har vi bl.a. studerat den amerikanska lagstiftningen (Americans with Disabilities Act, ADA, från 1990), som innehåller vissa bestämmelser om sanktioner mot de arbetsgivare som missgynnar funktionshindrade. Vi har bl.a. också kunnat konstatera att viss svensk lagstiftning mot diskriminering, t.ex. jämställdhetslagen (1991:433) som har till ändamål att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete m.m., uppenbart har haft vissa effekter på arbetslivets utveckling.
Den nya lagen
Vi föreslår nu införande av en ny lagstiftning om arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder. Denna lag ställer krav på arbetsgivare att vidta såväl generella som
individuella åtgärder för att främja anställnings— och arbets- möjligheter för personer med funktionshinder. Arbetsgivare får heller inte enligt denna lag missgynna en arbetstagare eller arbetssökande på grund av hans eller hennes funktions- hinder. Lagen föreslås avse arbetslivets tillgänglighet ur alla aspekter, alltså såväl fysiskt-tekniskt som socialt, psykolo- giskt, ekonomiskt och organisatoriskt. Detta innebär t.ex. att det inte räcker att en arbetsmiljö bara ur rent fysiska aspekter är tillgänglig för personer med funktionshinder. Tillgänglig- heten måste också ta sikte på vilken plats den funktions- hindrade erhåller i arbetsplatsens organisation, vilka ekono- miska förhållanden den enskilde erbjuds etc.
Lagen om arbetslivets tillgänglighet för personer med funk- tionshinder föreslås bli en form av pluslag till den redan be- fintliga arbetsrättsliga lagstiftningen. Det innebär att denna lag inte på något sätt inskränker de skyldigheter som åligger arbetsgivare eller de insatser och rättigheter som tillkommer den enskilde enligt arbetsmiljölagen, lagen om anställnings- skydd m.m. Lagen om arbetslivets tillgänglighet är i stället avsedd att förstärka och komplettera de rättigheter som enligt dessa lagar tillkommer den enskilde med funktionshinder.
Personkretsen för den typ av lagstiftning om arbetslivets tillgänglighet som vi föreslår kan av naturliga skäl inte i sin helhet avgränsas till utredningens personkrets. Utgångspunk— ten för lagen måste vara alla olika former av funktionsned- sättningar, alltså såväl fysiska som psykiska och begåvnings- mässiga. Det är funktionsnedsättningen i sig och inte graden av funktionsnedsättning som här utgör det viktiga kriteriet för personkretsen. Tillgänglighetskravet och förbudet mot missgynnande måste gälla oavsett om funktionshindret inne- bär ett arbetshandikapp eller ej. Lagens bestämmelser i detta avseende måste också gälla oavsett om funktionshindret med- för behov av särskilda stöd- och anpassningsinsatser i arbets- situationen.
När det gäller tillgänglighetskraven är avsikten att den nya lagen skall ålägga arbetsgivare att undersöka behovet av och genomföra åtgärder som främjar anställnings- och arbetsmöj- ligheterna för personer med funktionshinder. Detta krav avser såväl generella som individuella insatser och tar sikte på såväl arbetssökande som anställda. Tillgänglighetskraven bygger
vidare på arbetsgivaransvaret enligt arbetsmiljölagens be- stämmelser och innebär här ett mer uttryckligt och långt- gående krav på åtgärder för att också främja arbetsmöjligheter för personer med svåra funktionshinder. Framför allt ställer detta direkta krav på arbetsgivaren att vidta aktiva åtgärder och även att faktiskt anställa personer med funktionshinder. Vi anser vidare att arbetsgivare också aktivt måste planera för olika typer av anställningsfrämjande åtgärder i sin verksam- het även om ett sådant krav inte uttryckligen anges i lagen. Enligt utredningens uppfattning bör åtgärder för att främja anställning för personer med funktionshinder integreras i de planer arbetsgivaren i övrigt har att upprätta för sin arbets- miljö- och rehabiliteringsverksamhet och för sitt jämställd- hetsarbete. Framför allt yrkesinspektionen och försäkrings- kassan bör ha till uppgift att tillse att dessa aspekter också beaktas i arbetsgivarens arbetsmiljö- och rehabiliteringsin- satser. Tillgänglighetskraven förutsätter att arbetsgivare har en hög grad av flexibilitet och anpassningsförrnåga i sin verk- samhet med hänsyn tagen till de mycket skiftande förutsätt- ningar och behov som olika funktionsnedsättningar kan inne- bära. Samtidigt måste kraven naturligtvis också utgå ifrån och anpassas till de faktiska och realistiska förutsättningar som en arbetsplats kan erbjuda.
Behovet av stöd på arbetsplatsen
Förslaget till lag om arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder behandlar inte uttryckligen det ekono- miska ansvaret för de olika åtgärder som arbetsgivaren har att vidta. Som vi tidigare framhållit är det vår uppfattning att den enskilde arbetsgivaren skall erhålla kompensation och ekono- miskt stöd för de merkostnader som stöd- och anpassningsåt- gärderna kan innebära. Här får arbetsmiljölagens bestämmel- ser och Arbetarskyddsstyrelsens tillämpningsföreskrifter ut- göra utgångspunkt för vad som normalt kan anses åligga arbetsgivaren att bekosta. Utan att i sig behandla det ekono- miska ansvaret ålägger däremot lagförslaget om arbetslivets tillgänglighet arbetsgivaren ett direkt ansvar att vidta vissa åtgärder. De viktigaste kraven handlar om arbetshjälpmedel och arbetsbiträde i arbetet. Arbetsgivaren skall enligt för
slaget till ny lag tillse att arbetstagaren erhåller de arbets- hjälpmedel som krävs för att denne skall kunna utföra arbetet. Härvid avses då sådana arbetshjälpmedel och anordningar på arbetsplatsen som den enskilde själv inte kan söka bidrag för och anskaffa med stöd av arbetsförmedlingen eller försäk- ringskassan. Arbetsgivaren skall också aktivt tillse att en arbetstagare med funktionshinder får sådant personligt bi— träde som denne behöver för att kunna utföra sina arbetsupp- gifter och i övrigt fungera i och vara delaktig i arbetsplatsens gemenskap. Vad gäller såväl arbetshjälpmedel som arbetsbi- träde så är det fråga om insatser utöver vad som i övrigt normalt krävs av en arbetsgivare när det gäller anpassning, arbetsledning, arbetsorganisation etc. Detta gäller insatser där arbetsgivaren i sin tur har möjlighet att få ekonomisk kompensation från arbetsförmedling eller försäkringskassan i de fall detta kan anses innebära en direkt merkostnad för arbetsgivaren. När det gäller arbetsbiträde måste detta anses innebära att arbetsgivaren också måste tillse att en arbets- tagare vid behov i arbetet får tillgång till tolk för döva, döv- blinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade. Utredning- en har tidigare i ett särskilt betänkande (SOU 1991:97) läm- nat förslag beträffande ansvar, finansiering m.m. beträffande tolktjänsten för dessa grupper.
När det gäller frågan om arbetsbiträde vill utredningen erinra om sitt förslag om personlig assistent i huvudbetänkan- det. För den därvid föreslagna LSS-lagens personkrets gäller alltså en rätt till biträde av personlig assistent eller ekono- miskt stöd för sådan assistans från kommunen och social- försäkringen. Den av utredningen nu föreslagna lagen om arbetslivets tillgänglighet avses inte på något sätt förändra eller inskränka den enskildes rätt till personlig assistent. Här- vid måste också beaktas att lagen om arbetslivets tillgänglig- het har en betydligt vidare målgrupp än LSS-lagens personk- rets.
Den föreslagna lagen om arbetslivets tillgänglighet inne- håller också i övrigt direkta krav på arbetsgivaren att anpassa introduktion, utbildning m.fl. åtgärder för personalutveckling samt arbetsledning och instruktioner till varierande förut- sättningar och behov hos arbetstagare med olika funktions- nedsättningar. Härvid avses alltså insatser som inte på samma
direkta sätt är förknippade med olika ekonomiska stödformer för arbetsgivaren. När det gäller nyanställning av personer med funktionshinder kan dock lönebidraget anses vara en ekonomisk stödforrn som också delvis har att kompensera för att den anställde behöver särskilda stödinsatser.
Utredningen är medveten om att den föreslagna lagens krav om tillgänglighetsskapande åtgärder också kräver ett visst kunnande och en viss kompetens hos arbetsgivaren när det gäller stöd och anpassning m.m. med hänsyn till olika funk- tionsnedsättningar. Utredningen inser också att det är orim- ligt att förvänta sig att samtliga arbetsgivare, och då inte minst arbetsgivare med få anställda, skall besitta sådan bred kompetens. Enligt utredningens uppfattning bör därför i första hand arbetsförmedlingen/AMI, yrkesinspektionen och försäk- ringskassan bistå arbetsgivare med stöd i dessa frågor. Inför eller i en anställningssituation bör arbetsgivaren kunna vän- da sig till arbetsförmedlingen/AMI och när det gäller de redan anställda till yrkesinspektionen och försäkringskassan för att få råd och stöd i dessa frågor. Det bör sedan vara upp till dessa instanser att hänvisa arbetsgivaren till andra kunskaps- och informationskällor i de fall det gäller olika former av special- kompetens m.m. Företagshälsovård är också en viktig resurs för arbetsgivaren i detta avseende.
Sanktioner om någon missgynnas
En del av förslaget till lag om arbetslivets tillgänglighet inne- håller ett sanktionssystem riktat mot de arbetsgivare som missgynnar arbetssökande eller arbetstagare på grund av hans eller hennes funktionshinder. Förbudet mot missgynnan- de gäller oavsett om funktionshindret innebär ett arbetshandi- kapp och behov av särskilda stöd- och/eller anpassningsåt— gärder i arbetet eller ej. Förbudet mot missgynnande skall gälla såväl vid anställningstillfället och under introduktions- perioden som fortlöpande i arbetssituationen. Ett missgynnan- de kan t.ex. anses föreligga när en arbetsgivare vid anställ— ning förbigår en arbetssökande med funktionshinder trots att denne uppenbart har bättre eller likvärdiga förutsättningar för arbetet än andra sökande. Det kan också t.ex. gälla till- fällen i en arbetssituation när en redan anställd på grund av
sitt funktionshinder uppenbarligen missgynnas vad avser an— ställningsvillkor, befordringsmöjligheter m.m. eller diskrimi- neras på annat sätt. En missgynnande situation kan också anses föreligga i de fall arbetsgivaren inte vidtar de åtgärder som han enligt den föreslagna lagens tillgänglighetskrav är skyldig att vidta, t.ex. tillse att arbetshjälpmedel erhålls, att praktikplatser kommer till stånd etc.
Bedömningen av om en missgynnandesituation föreligger eller ej måste naturligtvis utgå ifrån vad som ur saklig syn- punkt kan anses vara rimliga krav och förutsättningar för att klara ett visst arbete. En del arbetsuppgifter ställer mycket specifika krav, vilka inte kan uppfyllas med väl så kvalificera- de stöd- och anpassningsåtgärder för att kompensera arbets- tagarens funktionshinder. Vissa arbetsuppgifter ställer t.o.m. sådana krav på utövaren att en person med vissa funktions- hinder uppenbarligen skulle innebära en fara för sig själv och/eller omgivningen i en sådan situation. Krav får inte utan saklig grund utformas på ett sådant sätt att de utestänger personer med vissa funktionshinder från vissa arbeten eller arbetsuppgifter. Vid utformningen av eventuella generella krav måste hänsyn också tas till att stöd- och anpassningsåt- gärder kan möjliggöra att även personer med olika funktions- hinder kan utföra arbetet.
Vi vill betona att avsikten med denna lagstiftning inte är att tillskapä tvingande regler som garanterar en enskild person ett visst arbete. Sådana tvingande regler skulle riskera att leda till en rad negativa effekter för den enskilde i enlighet med vad vi tidigare framhållit beträffande ett eventuellt kvot- system. I stället vill vi lägga tyngdpunkten vid krav på vissa aktiva anställningsfrämjande åtgärder och vid att motverka olika missgynnandesituationer. Vi vill också ge den enskilde en lagfäst möjlighet och rätt att väcka talan mot den arbetsgi- vare som missgynnar honom/henne på grund av hans/hennes funktionshinder. Samtidigt ger också en sådan lag arbetstaga- rorganisationer och den av oss föreslagna handikappombuds- mannen (jfr förslag kapitel 15) möjligheter att agera och upp- märksamma de arbetsgivare som bryter mot lagens intentio- ner.
Handikappombudsmannen bör ha det övergripande ansva- ret för att tillse efterlevnaden av en lag om arbetslivets till- gänglighet för personer med funktionshinder och allmänt ver-
ka för att lagen blir känd och efterlevs, och i vissa fall föra den enskildes talan vid arbetsdomstolen. Handikappombudsman- nen skall också i direkta kontakter med arbetsgivare och ar- betsgivarorganisationer verka för att dessa följer lagens före- skrifter. Utredningen vill dock betona att detta på intet sätt är uppgifter som enbart kan och skall ligga på en handikappom- budsman. En viktig del i ombudsmannens arbete bör därför vara att i samverkan med och genom olika myndigheter och andra aktörer på arbetsmarknaden tillse att arbetslivet blir tillgängligt för personer med funktionshinder.
Vi är övertygade om att en lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder också kan medverka till att allmänt påverka opinionsbildningen vad avser anställnings- främjande åtgärder för denna målgrupp. Vi anser att lagen också direkt kan ersätta de anställningsfrämjande delarna i den nuvarande främjandelagen. De delar av främjandelagen som reglerar varselskyldighet vid driftinskränkningar m.m. bör kunna överföras till annan lagstiftning, lämpligen an- ställningsskyddslagen, som för närvarande också är föremål för en särskild översyn och därmed kan främjandelagen upp- hävas. Handikapputredningen har under hand haft kontakter med den berörda arbetsrättsliga översynsutredningen i denna fråga.
13.8.3. Insatser för att stärka den enskildes förutsättningar
Personer med funktionshinder måste ges förutsättningar att på likvärdiga Villkor med andra söka, erhålla och utföra ett arbete. Dels måste den enskilde ges rätt till nödvändiga ar- betshjälpmedel och personlig assistans/arbetsbiträde, dels måste arbetsgivare ges kompensation för den nedsatta arbets- förmåga som ett funktionshinder kan innebära.
Arbetshjälpmedel
Tillgången till arbetshjälpmedel är av särskilt stor betydelse för anställnings- och arbetsmöjligheterna för många männi- skor med funktionshinder. Utredningen har därför valt att utförligt behandla frågan om arbetshjälpmedel i ett särskilt kapitel (kap. 17).
Starta eget
Personer med funktionshinder måste också på likvärdiga vill- kor med andra arbetssökande ges förutsättningar att starta eget företag. Stöd i detta avseende erbjuds för närvarande inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna ”star- ta-eget-bidrag” och Näringshjälp. Det senare vänder sig sär- skilt till funktionshindrade som inte kan få lämpligt arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Näringshjälp förutsätter att verksamheten kan antas ge ett väsentligt tillskott till för- sörjningen.
Enligt handikapputredningens uppfattning bör även ut- gångspunkten för näringshjälpen vara att för personer med funktionshinder tillskapa arbetsförutsättningar likvärdiga med andra. N äringshjälpens personkrets bör därför mera jäm- ställas med lönebidragets än utgå från att den arbetssökande inte kan få anställning på den reguljära arbetsmarknaden, med eller utan lönestöd. Järnställs näringshjälpen på detta sätt med lönebidragsformen bör också en höjning av bidragsbe- loppet kurma övervägas. Enligt utredningen bör det maximala bidragsbeloppet höjas till minst 50 000 kronor. I det fall en lönebidragsanställning på de högre procentnivåema i stället blir aktuell skulle det många gånger innebära betydligt högre kostnader för staten. När det gäller möjligheterna till stöd för att starta eget företag bör enligt utredningens uppfattning, utöver nämnda bidrag, även de regionalpolitiska stödformerna särskilt kunna beakta funktionshindrades behov av stöd för att uppnå en likvärdig ställning på arbetsmarknaden. Även kooperativa företagsformer, där flera personer med funktions- hinder samarbetar, bör härvid kunna ges ett särskilt stöd.
Lönebidrag m.m. AMS har i sin anslagsframställning för 1992/93 föreslagit en förändring av lönebidragsformen till ett särskilt anställnings- stöd. Förslaget, som också utvärderats av Riksrevisionsverket
(Riksrevisionsverkets rapport F 1992:10 ”Enklare och effekti- vare lönesubventioner”), innebär främst att lönebidraget till arbetsgivaren skulle fastställas som ett antal basbidrag per anställningsmånad, alltså ett fast krontal, i stället för den nuvarande formen med en procentsats beräknad på de faktis- ka lönekostnaderna. Ett basbidrag föreslås 1992 uppgå till 1 000 kronor och därefter årligen indexregleras i någon form. Enligt AMS skulle den föreslagna förändringen innebära be- tydande rationaliseringsvinster för administrationen av löne- bidragen samtidigt som det ger bättre förutsättningar att följa kostnadsutvecklingen för lönebidragen.
Vid en eventuell övergång till den av AMS föreslagna for- men måste särskilt beaktas lönebidragets betydelse och till- gänglighet för personer med svårare funktionshinder. För den- na grupp kan många gånger behövas en betydande kompensa- tion till arbetsgivaren för att en anställning skall komma till stånd. Enligt utredningens uppfattning är det därför av stor vikt att taket för den ersättningsnivå som kan utgå, uttryckt i ett visst antal basbidrag, inte sätts på en sådan låg nivå att gruppen med svåra funktionshinder helt utestängs från löne- bidragsformen och därmed från anställningsmöjligheter på den reguljära arbetsmarknaden. De högre ersättningsnivåer- na bör i stället helt förbehållas dessa grupper. I det fall stöd till arbetsbiträde m.m. också skall inräkas i anställningsstödet, enligt den av AMS föreslagna modellen, blir det än viktigare att beakta att taket för ersättningsnivån inte sätts för lågt för dessa grupper.
Lönebidrag, arbetshjälpmedel och arbetsbiträde är tillsam- mans och var för sig nödvändiga åtgärder för att bistå den enskilde i konkurrensen på arbetsmarknaden. Samtidigt ga- ranterar dessa åtgärder i sig inte alltid en person med funk- tionshinder en meningsfilll och i förhållande till andra an- ställda likvärdig arbetssituation. För att detta skall uppnås krävs också att den enskilde får en uttalad plats i en arbets- organisation och samtidigt möjligheter till inflytande över sin arbetssituation. Han/hon måste också få del av den introduk- tion, träning, utbildning, instruktioner och arbetsledning som med utgångspunkt från individuella förutsättningar krävs för arbetet. Erfarenheterna, bl.a. från Samhalls verksamhet, har också visat att ett arbete, utformat med utgångspunkt från personliga förutsättningar, i sig kan utgöra en betydande del i rehabiliteringen för personer med funktionshinder.
Försöksverksamhet: supported employment
Utredningen anser att det eventuellt kan finnas anledning att i viss utsträckning pröva en åtgärd liknande ”supported emp- loymen ”. Det måste dock beaktas att den svenska arbets- marknadspolitiska åtgärdsarsenalen, inklusive de förbättring- ar utredningen tidigare föreslagit, redan inrymmer en hel del av det stöd som ”supported employmen ” kan erbjuda. Inte minst lönebidrag och arbetsbiträde/personlig assistent samt Samhalls utveckling av s.k. inbyggda verksamheter och entre- prenader innebär liknande stödformer. I en mindre försöks- verksamhet skulle dock kunna prövas de positiva erfarenheter av vissa delar av denna nordamerikanska modell. En mindre försöksverksamhet med denna typ av anställningsstöd skulle t.ex. kunna ha sin utgångspunkt i arbetsmarknadsinstitutens, den kommunala sysselsättningsverksamhetens och/eller i Samhalls verksamhet. Modellen skulle också t.ex. kunna prö- vas vid övergången från arbete inom Samhall till anställ- ningar på den reguljära arbetsmarknaden. Något lönebidrag skulle då inte utgå till den nye arbetsgivaren. I stället skulle den berörda myndigheten/organisationen garantera att ar- betsuppgiftema hos den nye arbetsgivaren utförs till fullo. Detta skulle ske genom att den berörda myndigheten/organi- sationen tillhandahåller en ”stödperson” (motsvarande job-co- ach) som bistår arbetstagaren i arbetet och svarar för delar av introduktionen och träningen på den nya arbetsplatsen.
Undantag från sjuklön
Fr.o.m. ingången av 1992 har införts sjuklön för de första 14 dagarna av en sjukskrivning för den som är anställd. Detta innebär att arbetsgivare, och inte som tidigare försäkrings- kassan, har att stå för ersättningen till den anställde under kortare sjukskrivningsperioder. Enligt de nya bestämmelserna om sjuklön kan dock den som lider av en sjukdom som medför risk för särskilt omfattande sjukfrånvaro ges möjlighet att ansöka hos försäkringskassan om att ersättning skall kunna utges från sjukförsäkringen för kostnader för sjuklönen. Vad utredningen erfarit är avsikten att denna undantagsregel
skall användas mycket restriktivt. Denna möjlighet till un- dantag från sjuklönesystemet kan dock samtidigt anses inne- bära en väg för personer med svåra funktionshinder att söka och upprätthålla en anställning på mera likvärdiga villkor. Den framtida utvecklingen får dock visa om en sådan typ av ”grönt kort” för ersättning från försäkringskassan kan leda till att arbetsgivaren bedömer den arbetssökandes möjligheter till arbete alltför negativt. En utvärdering av sjuklönereformens effekter i dessa avseenden bör enligt handikapputredningens uppfattning genomföras under år1993.
13.8.4. Ekonomiska incitament
I den fortsatta utvecklingen av ekonomiska incitament för arbetsgivare inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdena måste på olika sätt också inkluderas anställningsfrämjande åtgärder för personer med funktionshinder. Detta gäller såväl generella som individuella insatser. Vi anser därför att möjlig- heterna att utveckla ett system med någon form av differentie— rade arbetsgivaravgifter bör övervägas. Ett sådant system skulle kunna innebära att en arbetsgivare som vidtar arbets- miljöåtgärder och har en rekryteringspolitik som främjar an- ställnings— och arbetsmöjligheterna för personer med funk- tionshinder erhåller en nedsättning av arbetsgivaravgiften. Den arbetsgivare som avstår från att vidta sådana åtgärder skulle i stället påföras en särskild extra arbetsgivaravgift. Enligt utredningens uppfattning är det nödvändigt att denna typ av åtgärder vidtas i det fortsatta utvecklingsarbetet inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdena. På sikt bör också övervägas i vilka former ett sådant system med differentierade arbetsgivabaravgifter kan samordnas med lönebidragsformen. En samordning skulle kunna innebära att också lönebidragen finansieras med arbetsgivaravgifter i stället för över statsbud- geten. Med en sådan ordning skulle kostnaderna för lönebidra- gen mera direkt få bäras av de arbetsgivare som konsekvent väljer att inte anställa personer med funktionshinder. Ett så- dant system skulle därmed också innebära att ansvars- och finansieringsprincipen mera fullt ut tillämpas på arbetsgivar- kollektivet i sin helhet.
Vi anser det dock inte möjligt att nu lägga fram något direkt förslag avseende ett sådant system med differentierade arbets- givaravgifter som utgår från om arbetsgivaren vidtar anställ— ningsfrämjande åtgärder för personer med funktionshinder eller ej. Utredningen bedömer att det nu i första hand finns behov av att utvärdera effekterna av sjuklönereformen m.fl. genomförda förändringar på arbetsmiljö- och rehabiliterings- områdena. Det kan också finnas anledning att pröva denna fråga i ett EG-perspektiv.
13.8.5. Utvärdering och forskning/utveckling
Vi vill poängtera betydelsen av uppföljningar och kvalitets- kontroll av den arbetsmarknadspolitiska åtgärdsarsenalen för människor med funktionsnedsättningar.
Från utredningens sida vill vi föreslå att sammantagna bedömningar och översyner bör göras avseende åtgärder som arbetsförmedlingens väglednings— och platsförrnedlingsinsat— ser, arbetsmarknadsinstituten med särskilda resurser för vissa grupper och den nya formen för flexibla lönebidrag. Vid dessa bedömningar bör utvärderas i vilken mån avsedda och be- stående effekter uppnåtts beträffande arbetsmöjligheterna för personer med svåra funktionshinder. Sådana bedömningar, präglade av en helhetssyn på enskildas behov, bör längre fram också omfatta utvecklingen av individuella insatser i enlighet med vad vi tidigare och även i detta betänkande föreslagit. Det gäller t.ex. våra förslag om personlig assistent, kommunala sysselsättningsformer och lagstadgade praktikplatser. Med hänsyn till de stora förändringar som nu sker inom arbetsmil- jö- och rehabiliteringsområdena, och med utgångspunkt från de av utredningen framlagda förslagen, bör en genomgång och utvärdering av dessa nya åtgärder genomföras under mitten av 1990-talet.
Utveckling av anställningsfrämjande åtgärder för männi- skor med funktionshinder måste också få en tydlig plats vad gäller all forskning och kunskapsutveckling inom arbetslivet. Detta bör även gälla områden som inte alltid primärt för- knippas med sådana frågor, allt ifrån produktionsteknik och företagsekonomi till organisation och personalledning. Även i
den rena teknikutvecklingen bör beaktas dessa aspekter på olika funktionshinder. Utvecklingen av ny teknik och kvalifi- cerade hjälpmedel, t.ex. datorbaserade, kan öppna helt nya arbetsområden för människor med funktionshinder.
Forskningen inom området ”funktionsnedsättning — arbets- liv — arbetshandikapp” bör ges en betydligt mer framträdande och tydligare plats inom såväl de olika generella forsknings- områdena som den särskilda handikapp- och arbetslivsforsk- ningen. Forskningen bör enligt utredningens mening inriktas på att utveckla såväl vägarna in till arbetslivet som åtgärder för att förhindra utslagning av människor med funktions- hinder. Det är även betydelsefullt att forskningen berör gränstrakterna mellan arbete och sysselsättning.
När det gäller den särskilda arbetslivsforskningen vill vi hänvisa och anknyta till vad vi särskilt behandlar om forsk- ningen och utvecklingen beträffande arbetshjälpmedel under kapitel 17. Vi tar där särskilt upp Arbetsmiljöinstitutets verk- samhet och förordar att institutet bygger upp ett särskilt pro- grarnområde med inriktning på arbetsmiljön för personer med olika slags funktionsnedsättningar. Enligt utredningens upp- fattning bör härvid även övervägas inrättandet av en särskild professur i metodikutveckling gällande arbetslivets tillgäng- lighet för dessa grupper. En sådan professur, som förslagsvis bör inrättas vid Arbetsmiljöinstitutet eller vid universitetet med former för tvärvetenskaplig samverkan som de särskilda centrumbildningarna för handikappforskning (se kap. 22), bör med utgångspunkt från ett tekniskt-fysiskt forskningsområde knyta an till en helhetssyn på arbetslivets och olika arbetsmil- jöers tillgänglighet för människor med olika funktionsned- sättningar.
13.9. Kostnader
Våra förslag under detta avsnitt innehåller arbetsmarknads- inriktade insatser och belastar därmed främst de statliga ar- betsmarknadspolitiska anslagen. Det absoluta flertalet i den personkrets som berörs av förslagen uppbär förtidspension] sjukbidrag. Då förslagen till insatser har till syfte att skapa aktiva arbetsmöjligheter som alternativ till de passiva pen-
sionsforrnerna motsvaras kostnaderna för insatserna till stor del av motsvarande kostnader för KBT— och socialförsäkrings- systemet.
De lagstadgade praktikplatsema för utredningens personk- rets beräknas omfatta ca 1 000 årsplatser under en 3-årspe- riod. Kostnaderna för utbildningsbidrag för deltgarna i dessa praktikplatser beräknas till ca 100 000 kr. per plats eller totalt 100 mkr årligen. Den fulla effekten för dessa platser beräknas dock komma först under tredje året efter det att den lagstad- gade skyldigheten att ställa praktikplatser till förfogande trätt i kraft. Under den 3-åriga försöksperioden beräknas därför den årliga kostnaden till 50, 75, respektive 100 mkr. En viss del av dessa lagstadgade praktikplatser, uppskattningsvis 300-400 platser, kan direkt anses ersätta nuvarande särskilda inskol- ningsplatser eller den av riksdagen beslutade nya formen för ungdomspraktik vad avser utredningens personkrets. En ut- ökning av de arbetsmarknadspolitiska anslagen för de lagstad- gade praktikplatserna, i den storleksordning som utredningen här angivit, bör därför även rymma kostnader för den till- kommande administration, arbetshjälpmedel, arbetsbiträde, försäkringsskydd m.m. som hanteringen av dessa praktikplat— ser kan komma att innebära.
De 1 000 praktikårsplatserna beräknas ge praktikmöjlig- heter för i storleksordningen 1 000-2 000 personer, vilka an- nars har sin dagliga verksamhet inom den av utredningen tidigare föreslagna kommunala sysselsättningen. Behovet av och kostnaderna för sådana kommunala sysselsättningsplat- ser minskar i stort alltså i motsvarande grad som de särskilda praktikplatserna kommer till stånd. Behovet av kommunala sysselsättningsplatser skulle därmed stanna mellan 32—33 000 att jämföra med de av utredningen tidigare angivna 34 000 personer. Ersättningen till den enskilde praktikanten i form av utbildningsbidrag m.m. förutsätts, motsvaras av minskade pensionskostnader och förhåller sig därför kostnadsneutral sett till de totala samhällsfinanserna.
Utredningen föreslår nu en förstärkning av funktionshind- rades möjligheter att starta eget framför allt genom en höjning av det maximala bidragsbeloppet för näringshjälp från 30 000
till 50 000 kr. Höjningen av bidragsbeloppet och en viss ut- ökning av antalet mottagare av bidraget beräknas kosta ca 10 mkr årligen. Det arbetsmarknadspolitiska anslaget ”Särskilda åtgärder för arbetshandikappade” föreslås därför utökas med det beloppet. I de fall näringshjälpen på ett framgångsrikt sätt kan användas som alternativ till lönebidrag måste beaktas att detta innebär en betydligt lägre kostnad för det arbetsmark- nadspolitiska anslaget.
Den begränsade försöksverksamhet som utredningen före- slår avseende supported employment föreslås ske inom ramen för ett tillägg om 10 mkr till Samhallanslaget, och ett tillägg om 10 mkr till anslaget ”Särskilda åtgärder för arbetshandi- kappade”, som bl.a. omfattar stöd till lönebidragsanställning- ar. På forsknings- och utvecklingsområdet föreslår vi inrättan- det av en särskild professur i metodutveckling gällande arbets- livets tillgänglighet för personer med funktionshinder. Kostna- den för en sådan professur beräknar utredningen till 1,5 mkr.
14. Diskriminering i näringsverksamhet
14.1. Inledning
I vilken utsträckning det i Sverige faktiskt förekommer att funktionshindrade diskrimineras i näringsverksamhet på grund av sina funktionshinder är inte känt. Det torde dock vara klart att sådan diskriminering förekommer. Genom me- dia, erfarenheter från enskilda och handikapporganisationer m.fl. har handikapputredningen tagit del av många exempel. Aven personal, exempelvis ledsagare och fritidspersonal, har påpekat för oss att diskriminerande situationer inte sällan förekommer och leder till negativa och upprörande komplika- tioner t.ex. vid tillfällen som förväntats ge rekreation, positiv omväxling osv. Det kan t.ex. vara fråga om att en utvecklings- störd person inte släpps in på en restaurang, att en rullstols- bunden person nekas använda visst kommunikationsmedel eller att en affärslokal eller offentlig lokal inte är tillgänglig för den funktionshindrade. Vi har belyst detta bl.a. i vårt betänkande Handikapp och Välfärd? — en lägesrapport (SOU 1990:19, sid. 87 ff).
14.2. Nuvarande ordning
Det finns för närvarande inte några lagbestämmelser som skyddar funktionshindrade mot diskriminering i näringsverk- samhet.
I 16 kap. 9 & brottsbalken stadgas om olaga diskriminering. Stadgandet tar upp straff för näringsidkare som i sin verksam-
het diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, natio- nella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller homosexuel— la läggning. Begreppet näringsidkare skall fattas i vidsträckt mening och omfattar varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. Verksam- heten behöver inte vara inriktad på vinst vare sig för utövaren eller någon annan. Även verksamhet som främjar ett ideellt eller välgörande syfte omfattas. Inte bara verksamhet inom handel och industri är näringsverksamhet. Till näringsidkare räknas också hantverkare, lantbrukare och utövare av s.k. fria yrken, konstnärer, författare, fotografer, arkitekter, advokater, läkare m.fl. Annons— och reklambyråer, mäklare och speditörer samt konsulterande ingenjörer och andra självständigt verk- samma konsulter. ,
När det gäller bostadsmarknaden omfattar bestämmelsen den som yrkesmässigt tillhandahåller allmänheten fastigheter eller yrkesmässigt utbjuder hyres- eller bostadsrätter. För- budet omfattar alltså t.ex. byggnadsföretag, som producerar och till allmänheten utbjuder hus eller andra egnahem för försäljning, samt sådana fastighetsägare som anses hyra ut bostäder yrkesmässigt.
Förbudet mot diskriminering omfattar inte tillhandahållan- de av tjänster o.d. på områden utanför näringsverksamheten eller därmed jämförlig allmän verksamhet. Förbudet omfattar över huvud taget inte enskildas mera privata förhållanden. Stadgandet gäller heller inte förhållandena på arbetsmark- naden.
Den brottsliga gärningen består i att en näringsidkare dis- kriminerar någon genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren tillämpar i förhållande till andra. Den diskriminerande handlingen kan bestå i uttalande, åt- börd, våldshandling eller annat aktivt förfarande. Exempel på detta är att en person avhyses från en lokal där vissa tjänster tillhandahålls eller att personen debiteras högre avgifter än andra. Vidare kan det vara fråga om passivitet från näringsid- karens sida, t.ex. att näringsidkaren inte bryr sig om att betjäna en kund som infunnit sig i hans affärslokal eller låter kunden vänta obefogat länge på betjäning.
Med ordet diskriminering uttrycks att bestämmelsen om- fattar endast sådana situationer där någon uppsåtligen miss- gynnar en person genom att behandla honom mindre för— månligt än andra.
Att inte anpassa en lokal eller gatumiljö så att en funktions- hindrad inte kan få tillträde till den är däremot inte att anse som straffbar diskriminering. I sådana fall finns enligt ut- redningens förslag möjlighet för handikappombudsmannen att med stöd av plan- och bygglagen utfärda föreläggande och sätta ut vite för att framtvinga anpassningen (se kap. 9).
Straffbestämmelsen angående näringsidkare gäller även vissa andra personalkategorier. Förbudet mot diskriminering gäller även den som är anställd i näringsverksamhet och den som är anställd i allmän tjänst dvs. i stat eller kommun. Sålunda omfattar bestämmelsen t.ex. tjänster i socialförvalt- ning eller vid domstolar.
Bestämmelsen om olaga diskriminering skyddar också den som av rasskäl eller på grund av homosexualitet vägras till- träde till offentlig tillställning eller allmän sammankomst el- ler som av samma skäl avvisas därifrån.
Straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst ett år. Brottet olaga diskriminering ligger under allmänt åtal utan särskild åtalsprövning.
För bifall till ett åtal krävs att det finns sådan bevisning att det kan anses klarlagt att det avgörande motivet för gärningen varit någons ras etc. och att den åtalade inte har haft ett annat, legitimt motiv för sitt beteende.
14.3. Jämförelse med internationella förhållanden
Som framgått av kapitel 5 förekommer eller planeras i flera länder särskild lagstiftning mot diskriminering av funktions- hindrade. Det kan gälla diskriminering i arbetslivet, i fråga om resemöjligheter eller tillgänglighet till lokaler, evenemang m.m.
I USA antogs år 1990 lagen Americans with Disabilities Act (ADA) som behandlar fyra områden nämligen arbetsmarknad inklusive offentliga tjänster, tillgänglighet, transporter samt telekommunikationer.
I Kanada finns sedan år 1981 (Ontario Human Rights Code) en lag som skyddar funktionshindrade mot diskriminering inom områdena tjänster, varor, hjälpmedel, bostäder, arbete, föreningsfrågor och sysselsättningsfi'ågor.
I Storbritannien finns ett lagförslag mot diskriminering av funktionshindrade i fråga om arbetsmarknad, varor, hjälpme- del och service.
I Frankrike finns sedan år 1990 en lag till skydd mot dis- kriminering på grund av funktionshinder framför allt i arbets- livet.
I de olika länderna har införts former av påföljder om någon bryter mot lagen. De vanligaste påföljderna är böter eller skadestånd.
14.4. Åtgärder mot diskriminering av funktionshindrade i näringsverksamhet — en straffbestämmelse om förbud mot diskriminering av funktionshindrade
Som vi tidigare framhållit är vår grundsyn att funktions- hindrade har samma rättigheter som andra. Funktionshindra- de har alltså rätt till delaktighet i samhällets utbud på lika villkor som andra. För att uppnå detta anser vi det nödvändigt att samhället tar tydligt avstånd från olika slag av fördoms- fullt uppträdande mot och annan diskriminering av funktions- hindrade. Vi ser det därför som viktigt från principiella syn- punkter att samhället verkningsfullt stöder den som miss- gynnas på grund av funktionshinder.
I svensk rätt finns bestämmelser av straffrättslig, civilrätts- lig och offentligrättslig karaktär som gör det möjligt att in— gripa mot vissa former av diskriminering av funktionshindra- de i vårt land. En diskriminerande åtgärd kan t.ex. bedömas som förargelseväckande beteende (16 kap. 16 & brottsbalken) eller ärekränkning (5 kap. samma lag). Den som försöker förleda en obestämd krets av människor till brottslig gärning kan straffas för uppvigling (16 kap. 5 & brottsbalken). Den som vid myndighetsutövning gör sig skyldig till diskriminering av funktionshindrad kan straffas för tjänstefel (20 kap. brotts-
balken). I vissa sammanhang kan brottsbalkens regler om misshandel och andra brott mot liv och hälsa (3 kap.) eller om skadegörelse (12 kap.) bli tillämpliga.
För det stora flertalet av dem som bor i vårt land torde det stå klart att alla skall behandlas lika oavsett om man är funktionshindrad eller inte. Fall av diskriminering av funk- tionshindrade förekommer emellertid. Redan det förhållandet att olika former av diskriminering av funktionshindrade före- kommer utgör enligt vår mening ett tillräckligt skäl att se över nuvarande straffbestämmelser i fråga om skydd mot så- dan diskriminering.
Anledningen till att diskriminering av funktionshindrade förekommer torde många gånger vara att inte alla människor i vårt samhälle uppfattar det som självklart att funktions- hindrade har rätt till delaktighet i samhället på samma villkor som andra. För att motverka denna typ av inställning är det viktigt med information, upplysning och fostran i syfte att åstadkomma respekt och aktning för olika människor. Men trots betydelsen av upplysningsverksamhet på detta område för en likvärdig behandling av alla människor torde man inte kunna undvara lagstiftningsåtgärder. Ett längre genomgåen- de straffrättsligt förbud mot diskriminering av funktionshind- rade än vi nu har bör kunna få betydelse inte bara för de enskilda fall i vilka det kan tillämpas utan också få en norm- bildande verkan på näraliggande områden.
Mot bakgrund av det sagda föreslår vi införandet av en straffbestämmelse i brottsbalken om förbud mot diskrimine- ring av funktionshindrade. Bestämmelsen, som är i överens- stämmelse med vissa andra länders lagstiftning på området, vänder sig mot all form av diskriminering i näringsverksam- het. Ett skäl till att just detta område valts ut är att det på ett särskilt påtagligt sätt griper in i den enskildes vardagliga tillvaro. Ett annat skäl är att diskriminering inom detta om- råde - enligt vad som framkommit - torde vara vanligast.
Vi föreslår att ett tillägg görs till den nuvarande bestämmel- sen om förbud mot rasdiskriminering och diskriminering av homosexuella i 16 kap. 9 & brottsbalken så att bestämmelsen omfattar också förbud mot diskriminering av funktionshindra- de.
En sådan bestämmelse kommer att täcka såväl bemötandet
av den funktionshindrade som tillgänglighet till lokaler och specialutrustning som allmänheten har möjlighet att utnyttja (bankomater, telefonautomater, prismärkning m.m.). Beträf- fande lokalers tillgänglighet och kostnaderna härför tar vi upp det närmare i kap. 9 ”Funktionshindrade och utformningen av bostäder och miljöer”. Att inte anpassa en lokal eller gatumiljö så att en person med funktionshinder kan få tillträde är inte att anse som straffbar diskriminering.
Olaga diskriminering står under allmänt åtal. Åklagaren har rätt att väcka talan om brott som står under allmänt åtal. Ett brott får av målsägande anges till åtal hos åklagare eller polismyndighet. Målsägande har rätt att själv väcka åtal för brott som står under allmänt åtal om han angett brottet och åklagaren beslutat att åtal inte skall äga rum.
Vi anser det viktigt att handikappombudsmannen (se vidare kap. 15) inom ramen för sin uppgift att följa tillämpningen av gällande lagstiftning bör ha möjlighet att å den enskildes vägnar väcka åtal om olaga diskriminering av funktionshind- rad i de fall åklagaren inte gör det. Vi föreslår därför införan- det av en ny bestämmelse i rättegångsbalken som ger handi- kappombudsmannen denna möjlighet.
15. Bevakning av funktionshindrades likställighet med andra invånare
|*Förslag
Kommuner och landsting skall i all sin verksamhet till- försäkra funktionshindrade likställighet med andra. Varje samhällssektor med respektive centrala statliga myndigheter har på motsvarande sätt ett ansvar för bevakning av frågor som rör funktionshindrades villkor. Uppgifterna skall utföras integrerat med sektorns öv— riga uppgifter.
För att förstärka bevakningen av funktionshindrades likställighet med andra invånare brett över hela sam- hällsfältet inrättas fr.o.m. den 1 juli 1993 en särskild institution som ombudsman. Handikappombudsmannen skall granska hur likställighetsfrågorna efterföljs och hur lagar med syfte att motverka missgynnande av funktionshindrade efterlevs inom olika områden. Handi- kappombudsmannen skall fullgöra sina uppgifter i kraft av en särskild lag jämte våra förslag till lagar rörande vissa prioriterade områden. Ombudsmannen skall till sitt förfogande ha särskilda utredningsresurser.
SCB ges ett särskilt uppdrag att fortlöpande studera och dokumentera välfärdsutvecklingen för svårt funk- tionshindrade. Materialet ställs bl.a. till huvudmän- nens, handikapporganisationernas och handikappom- budsmannens förfogande.
Socialstyrelsen åläggs särskilt ansvar för uppföljning- en av den av oss föreslagna lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Uppgifter som nu åvilar Statens Handikappråd för- delas till andra myndigheter och organ, varvid Statens Handikappråd avvecklas i samband med inrättande av en särskild handikappombudsman fr.o.m. den 1 juli 1993.
15.1 Kommunernas, landstingens och statens uppgifter för att bevaka funktionshindrades likställighet med andra invånare
15.1.1 Inledning
Vi har tidigare beskrivit de betydande strukturförändringar som pågår inom den offentliga sektorn. Tendensen är att det direkta ansvaret för genomförandet och förverkligandet av lagstiftarens intentioner läggs på kommuner och landsting och att den centrala förvaltningen får en mera uppföljande roll. Denna utveckling med bl.a. minskad statlig styrning har med- fört att de enskilda kommunernas och landstingens beslut i fråga om det handikappolitiska stödets utformning blivit allt mera avgörande för funktionshindrades livssituation.
Denna tyngdpunktsförskjutning i uppgiftsfördelningen från staten till landsting och kommuner samt den lokala friheten vid utformning av bl.a. stöd och service kunde vi bekräfta i vår lägesrapport (SOU 1990:19).
Vi fann betydande skillnader i grundläggande förutsätt- ningar för svårt funktionshindrade att delta i samhällslivet. I förhållande till andra invånare belastas de ofta av betydande merkostnader, t.ex. vid fritidsaktiviteter och semester. Bristen på sysselsättning/arbete är mycket stor. Ojämlika villkor före— ligger bl.a. i utbildningssituationer på grund av bristfälligt anpassade läromedel eller personligt stöd. Sammantaget ger dessa och många andra brister upphov till isolering och in- skränkningar i vardagslivet som ställer svårt funktionshind- rade åt sidan i jämförelse med andra invånare.
En huvudfråga i hela vårt utredningsarbete har därför varit att analysera och föreslå vägar för att utjämna och undanröja skillnaderna mellan funktionshindrade och andra invånare, dvs. säkra funktionshindrades likställighet.
Av vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) framgår tydligt att vägarna till likställighet måste anläggas i strukturer som är stadda i kraftig förändring. Förlopp och tendenser utanför vår utrednings uppdrag liksom intressen distanserade från vår utgångspunkt — situationen för människor med omfattande funktionshinder — ingriper på ett avgörande sätt. Med vår inriktning att hävda funktionshindrades ställning i samhälls— livet, inte vid sidan om, är det väsentligt att fortlöpande tolka
hur olika inslag i nationella och internationella förändrings- processer påverkar villkor för människor med svåra funktions- hinder. Slutsatserna måste ge upphov till de handlingar som på kort och lång sikt leder till förverkligande och utveckling av målen om full delaktighet och jämlikhet.
15.1.2 Kunskapsuppbyggnad på lokal, regional och statlig nivå
En av de viktigaste uppgifterna för kommuner, landsting och stat i framtiden kommer att vara att följa upp och utvärdera verksamheter inom respektive sektors- eller ansvarsområde. För statliga myndigheter torde denna uppgift bl.a. vara en nödvändig förutsättning för att kunna bedöma behovet av förändringar av gällande lagstiftning och tillhandahålla nöd- vändiga underlag för politiska beslutsprocesser i riksdag och regering. I uppföljningen och utvärderingen bör ingå att samla kunnande om hela landet och relatera detta till utslagsgivan- de faktorer som exempelvis befolkningens sammansättning, regionala förhållanden och näringslivets struktur/infrastruk- tur m.m. Sådana översikter är väsentliga för samverkan mel- lan olika samhällsområden.
Vi vill starkt betona betydelsen av att handikappfrågorna får ökad plats som en viktig del av uppföljnings- och utvärde- ringsarbete inom kommuner, landsting och statliga myndig- heter. Vi har konkretiserat denna uppfattning i flera förslag, bl.a. om den särskilda rättighetslag, LSS, som vi föreslagit och vars förverkligande enligt vår mening kräver aktiv uppfölj- ning.
Enligt våra intentioner ges huvudmännen stor frihet att utforma och utveckla de verksamheter som skall svara för preciserade insatser till svårt funktionshindrade. Det innebär att huvudmännen — med bibehållet basansvar — genom avtal kan låta andra, privata verksamheter, kooperativ, stiftelser etc. svara för drift och genomförande. Det är därvid väsentligt att denna frihet för huvudmän och producenter inte urholkar enskildas möjligheter till valfrihet och rättsskydd. Detta är också ett starkt motiv för att enskilda skall kunna få sin sak prövad av förvaltningsdomstolar. Domstolsväsendet blir en yt- terligare garant för funktionshindrades likställighet. En nöd- vändig insats utförs dock av huvudmännen inom ramen för
deras egen uppföljning och tillsyn över att olika entreprenörer m.fl. utför uppgifter enligt lagar, föreskrifter och avtal. En uppgift som i dag fullgörs av flera statliga myndigheter och organ är att vara mötesplats och forum för informationsutbyte mellan handikapprörelsen, statliga myndigheter, kommuner och landsting. Det ökade ansvaret hos kommuner och lands- ting har emellertid ändrat förutsättningarna för denna myn- dighetsuppgift. Behovet av informationsutbyte torde också öka i tider när statliga och kommunala verksamheter decentralise- ras och därmed behovet av kunskapsförrnedling ökar.
Kontakter mellan handikapporganisationerna, huvudmän- nen och myndigheterna bedömer vi även i framtiden vara viktiga för uppbyggnad och flöde av kunskap om funktions- hindrades villkor. Enligt vår mening är det naturligt att varje sektor och ansvarig aktör inom ramen för sin verksamhet svarar för informationsutbyte med handikapprörelsen. Vi har betonat att det finns ett ömsesidigt behov av denna kommuni- kation.
Formerna kan utvecklas på olika sätt inom skilda samhälls— sektorer. Det gäller också på kommunal nivå där kommunala handikappråd (KHR) och länshandikappråd (LHR) är en form för informationsutbyte m.m. Det kompletteras av andra vägar (t.ex. i särskilda projektgrupper, direkta kontakter mellan ett visst förbund och en verksamhet m.m.) vilket framgår av en rapport som sammanställts på handikapputredningens upp- drag (Samverkan mellan handikapporganisationer och sam- hälle, En enkätundersökning, 1990).
Vi har särskilt understrukit att informationsutbyte är av vikt vid uppföljning bl.a. av behovet av och innehållet i perso- nalutbildning.
En god källa till kunskap om behoven är den samverkan som kan etableras med verksamheter på lokal och regional nivå, med handikapporganisationerna, fackliga organisationer och mellan olika myndigheter.
Vid en konsekvent uppbyggnad av ett integrerat synsätt, dvs. att uppgifter som rör funktionshindrade genomförs i sitt naturliga sammanhang, skapas successivt en god kompetens inom respektive sektor.
Vi har dock också sett behov av en funktion som fristående från respektive samhällssektor och mera heltäckande, på cen- tral nivå, bevakar funktionshindrades likställighet med andra
invånare. Vi åsyftar här det förslag om en särskild handikap- pombudsman vilket vi redovisar i det följande.
15.1.3 Kunskapsuppbyggnad och ansvar för insatser för funktionshindrades likställighet med andra
Varje sektor måste ta sitt ansvar för att invånare med funk- tionshinder blir likställda med andra invånare. Som vi belyst kräver detta både generella och individuellt riktade insatser. För att tydligt slå fast ansvaret för att behoven beaktas och tillgodoses har vi bl.a. föreslagit ett tillägg till kommunallagen (kap. 8). Vidare har vi genom förslag i vårt huvudbetänkande till kompletteringar i SoL och HSL tydliggjort vissa skyldig- heter för kommunerna och landstingen. Dessa skyldigheter förstärks genom vårt förslag till rättighetslag, LSS, i huvudbe- tänkandet.
Det är väsentligt att på statlig nivå och inom olika myndig- heters sakområden kunna identifiera en gemensam ambition och ett gemensamt ansvar för att hävda funktionshindrades ställning i samhällslivet. Utvecklingen av generell tillgänglig— het i samhället kräver att det tydliggörs vilket ansvar som är den självklara följden av att det alltid kommer att finnas funktionsnedsättningar hos enskilda i en befolkning. Det är otillräckligt att hänvisa detta ansvar till vissa organ/myndig- heter med särskild inriktning på s.k. handikappfrågor. Sådana organ (se bilaga 6) har fördelar när det gäller att bygga upp en god samlad kunskap inom särskilda delområden. Samtidigt uppstår dock risken att detta ger upphov till oönskade sär- lösningar och att helhetsperspektivet förloras.
Ett framgångsrikt arbete på central nivå kan bara utvecklas i dialoger med decentraliserad verksamhet inom respektive sakområde. Enligt vårt förslag (kap. 8) skall kommunerna genom sina årsredovisningar kurma ge en regelbundet åter— kommande bild över hur likställighet (enligt kommunallagen) utvecklas för människor med funktionsnedsättningar. På mot- svarande sätt menar vi att statliga myndigheter skall kunna beskriva villkor (inom exempelvis utbildningsområdet, all- männa kommunikationer, bostadsförsörjning, hälso- och sjuk- vård) för svårt funktionshindrade i jämförelse med andra. Det- ta kräver att de centrala myndigheterna inom respektive om-
råde samlar kunnande om och tar ansvar för att funktions- hindrades situation blir allsidigt synlig-ord.
15.2 Överväganden om en särskild handikappombudsman
I direktiven till handikapputredningen anför föredragande statsrådet att det enligt hans mening finns ett nära samband mellan handikapputredningens syfte och inriktning å ena si- dan och HCK:s krav å andra sidan på åtgärder mot diskrimi- nerande behandling av människor med funktionsnedsättning. Det bör enligt direktiven ingå i kommitténs uppgifter att pröva om funktionshindrade kan tillförsäkras ett välfungeran- de samhällsstöd inom ramen för det nuvarande åtgärdspaketet eller om tillskapande av särskilda anordningar som t.ex. han- dikappombudsman kan fylla en funktion i sammanhanget.
Handikapputredningen har i betänkandet Handikapp Väl- färd Rättvisa (SOU 1991:46) uttalat bl.a. följande om sitt arbe- te med frågan om en handikappombudsman.
Enligt våra direktiv bör vi pröva behovet av en särskild om- budsman för handikappfrågor. En utgångspunkt är problemen för funktionshindrade att utkräva sina lagstadgade rättigheter. Vi skall också pröva i vilken utsträckning ombudsmannen skall ha en opinionsbildande roll. Vidare skall klarläggas om ombudsmannen skall föra processer i domstol, svara för upp- följning av lagstiftarens intentioner och vara rådgivare till enskilda.
Mot denna bakgrund anser vi att det finns angelägna skäl att tillskapa en institution som med överblick över samtliga sam- hällssektorer arbetar för tillvaratagande av funktionshindra- des rättigheter och intressen. Ombudsmannen bör ha i uppgift att i bred kontakt med en- skilda och samhällets olika offentliga och privata organ aktivt bekämpa ett missgynnande av människor med funktionshin- der i samhällslivet och verka för att de ges möjlighet att utnyttja allmän och enskild verksamhet på bästa möjliga sätt. En sådan institution — i fortsättningen kallad handikappom— budsman — skulle kunna ges en viss likhet med de ombuds-
mannainstitutioner som redan finns i Sverige (se bil.7 ) och i många andra länder.
I debatten har det sagts att för varje ombudsman som in- rättas finns en risk att ombudsmannainstitutionen uttunnas och blir mindre verkningsfull. Får allt fler medborgargrupper sin egen ombudsman minskar ombudsmannainstitutionens status. Varje ombudsman blir bara en i raden av företrädare för sin intressegrupp i samhällsdebatten.
Det finns dock skäl som talar i motsatt riktning. Målet för handikappolitiken är bl.a. full delaktighet och järn- likhet. Det kan konstateras att detta mål inte uppnåtts för stora grupper funktionshindrade i samhället. Vid sidan av handikapporganisationerna vilkas främsta uppgift är att före- träda funktionshindrade i samhällsdebatten och opinionsbild- ningen behövs någon dessutom som följer tillämpningen av gällande lagstiftning och vid behov föreslår lagändringar.
JK och JO har tillsynsuppgifter av vitt skilda slag inom hela den offentliga sektorn. Deras arbete är till största delen in- riktat på att i efterhand kontrollera att gällande bestämmelser följs. JK och JO har däremot inte till uppgift att på grund av sin granskning föreslå reformer eller på annat sätt väcka opinion. Inte heller ingår i deras uppgifter att ge råd och Vägledning till enskilda. Vi anser inte att JK:s och JO:s till— synsfunktioner är tillräckliga för att framhäva rättigheter och intressen i enlighet med de bärande principerna för handikap- politiken.
Enligt vår uppfattning finns därför behov av en ombuds- mannainstitution som får möjlighet att koncentrera sig på handikappfrågor och ge dem tyngd inom olika sarnhällsom- råden. En sådan ombudsman skulle få en viktig roll också på hela den offentliga sektorn där han skulle komplettera JK och J O.
15.2.1 Handikappombudsmannens verksamhetsområde, uppgifter och avgränsningar
Verksamhetsområde
Insatser för att framhäva funktionshindrades intressen behövs inom samhällets olika delar. En handikappombudsmans verk- samhetsområde bör mot denna bakgrund avse hela samhälls-
livet. En naturlig gräns bildas därigenom mot privatlivet, som helt bör hållas utanför den tänkta ordningen. Inom verksam— hetsområdet faller naturligen sådana samhällsområden som arbetsmarknaden, socialtjänsten, hälso— och sjukvården, sko- lan, plan- och bygg-, kollektivtrafik-, telekommunikations- och mediaområdena samt näringslivet. Ombudsmannen bör alltså som arbetsfält ha både statliga och kommunala myndigheter och enskilda organ med verksamhet inom helt skilda områden.
Uppgifter
Frågan om inrättande av en handikappombudsman som är verksam på både den offentliga och den enskilda sektorn av samhällslivet måste bedömas mot bakgrund av den svenska rättsordningen och dess institutioner i övrigt.
När ombudsmän — liksom andra tillsynsmyndigheter — verkar på den offentliga sektorn måste de beakta vissa krav som uppställts i RF. I 11 kap. 2 och 7 åå RF skyddas domstolar och förvaltningsmyndigheter till sitt oberoende. Enligt dessa regler får ingen annan myndighet bestämma över hur de skall lösa respektive beakta det enskilda fallet.
I fråga om ombudsmäns tillsynsfunktion på den privata sektorn måste beaktas att ombudsmannen liksom andra för- valtningsmyndigheter enligt den svenska rättstraditionen inte kan slita tvister mellan enskilda. Det ankommer enligt 11 kap. 3 & RF i stället på domstol om det inte har angetts undan- tag genom lag. Inom ramen för den processförande rollen har dock ombudsmän som verkar inom den privata sektorn kun- nat på ett informellt sätt i viss mån utveckla en roll som medlare.
Tanken med vårt förslag är att handikappombudsmannen dels skall ha en rådgivande och upplysande funktion dels en roll som granskare och utvärderare av gällande lagstiftning på handikappområdet.
Det är emellertid inte meningen att ombudsmannen skall uppfattas som en tillsynsmyndighet i traditionell bemärkelse. Ombudsmannen skall inte heller överta det ansvar som re- spektive sektorsmyndighet har för allmänna eller specifika uppföljningar av handikappfrågor inom sitt område. Handi- kappombudsmannens uppgift bör gälla hela samhällslivet. Så- lunda blir handikappombudsmannens uppgift att hjälpa till
rätta funktionshindrade som känner sig missgynnade och att på olika sätt bidra till en samhällsutveckling där en given utgångspunkt är att samhället utformas så att det blir till- gängligt för alla medborgare, oavsett funktionshinder eller inte. Handikappombudsmannen skall alltså vara en garant för funktionshindrades rättigheter i samhället. För att kunna uppfylla denna uppgift bör ombudsmannen i samspel med organisationer och myndigheter sträva efter att öka insikten om gällande regler och de värderingar som dessa bygger på samt initiera förändringsprocesser som är ägnade att fram- häva funktionshindrades intressen. Han skall följa uttolkning- en av lagstiftningen på området och vid behov föreslå lagänd- ringar.
De generella åtgärderna
Handikappombudsmannens uppgift bör i första hand vara att genom överläggningar med statliga och kommunala myndig- heter, företag och organisationer samt genom opinionsbild- ning, information och på annat sätt främja funktionshindrades möjligheter att utnyttja allmän och enskild verksamhet på ett sätt som leder till full delaktighet och jämlikhet. Ombudsman- nen bör alltså vara ett samhällsorgan med uppgift att aktivt driva på utvecklingen i önskad riktning och att förebygga missförhållanden på bred front. Ombudsmannens arbete bör bedrivas med utgångspunkt i våra bärande principer om den enskildes rätt till självbestämmande, inflytande, tillgänglig- het och delaktighet.
Ett viktigt underlag för handikappombudsmannen blir sta- tistik och uppföljningar där jämförelse kan ske mellan väl- färdsutvecklingen för funktionshindrade och andra invånare. (I ett senare avsnitt lägger vi förslag om ett särskilt uppdrag till SCB att fortlöpande samla och sammanställa sådant un- derlagsmaterial).
Det finns många olika medel för handikappombudsmannen att få en bred kontaktyta i samhället. Inforrnationsverksam- het i form av deltagande i utbildning, konferenser och möten samt i radio, TV och press kan vara några inslag. En öppenhet från handikappombudsmannens sida i förhållande till mass- medierna, folkrörelserna, föreningslivet och utbildningsväsen- dets organ bör över huvud taget vara grundläggande i verk-
samheten. Ett centralt inslag i ombudsmannens verksamhet bör också vara överläggningar med statliga myndigheter, kom— muner, företag och organisationer.
Överläggningar som en handikappombudsman håller bör dels ha funktionen att tjäna till erfarenhetsutbyte samt insam- ling av fakta och andra upplysningar, dels vara attitydbildan- de. Ombudsmannen bör bli ett viktigt organ för att genom remisser och egna initiativ lämna underlag för politiska be- slut.
En angelägen uppgift för ombudsmannen bör vara att följa tillämpningen av lagstiftningen på det handikappolitiska om- rådet. I detta syfte bör han få möjlighet att i vissa fall föra processer vid domstol. Hans iakttagelser vid denna uppföljning bör rapporteras till regeringen varvid han även bör kunna lämna förslag till lagändringar. Särskilt gäller detta de om- råden inom vilka vi funnit det synnerligen angeläget att stär- ka rättigheter och intressen för människor med funktions— hinder närnligen områden som bostäder och miljöer, rese- och kommunikationsmöjligheter, teleområdet, området grundläg- gande samhällsinformation, arbetslivsområdet, näringsverk- samhetsområdet och den kommunala sektorn. På detta sätt kan ombudsmannen sägas förfoga över ”sanktionsmöjlighe- ter”. Skulle hans verksamhet inte få avsedd effekt bör hans erfarenheter nämligen kunna leda till dels tillrättaläggande i den enskilda situationen genom ett eventuellt domstolsutslag, dels läggas till grund för framtida lagstiftningsåtgärder mot missgynnande av funktionshindrade.
De individuella åtgärderna
Handikappombudsmannen bör kunna ge personer som vänder sig till honom råd och information om hur den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Ombudsmannen bör därvid kunna ge upplysningar om de regler som saken gäller och om hur man får rättshjälp. Vidare bör ombudsmannen kunna hänvisa till juridiskt ombud, annan rådgivare eller handikapporgani- sation etc. Även en rekommendation att söka biträde hos den fackliga organisationen, hyresgästföreningen eller handikap- porganisationen borde i en del fall kunna komma i fråga. Ombudsmannen bör också ibland ha anledning att erinra om
andra ombudsmäns prövningsskyldigheter. Rådgivningen bör vara enkel och forrnlös men också aktiv.
I vissa fall av principiell vikt eller av större betydelse för den enskilde kan ombudsmannen behöva ta kontakt med myndig- heter och andra för att skaffa sig tillräckligt underlag vid rådgivning.
Även om handikappombudsmannen inte skall vara tillsyns- myndighet bör han på ett principiellt plan kunna följa ut- vecklingen på olika samhällsområden och därvid bl.a. under- rätta sig om vad som händer i viktiga enskilda ärenden.
En handikappombudsman bör i enskilda ärenden kunna hålla överläggningar med den funktionshindrades motpart för att få upplysningar i saken. Ombudsmannen bör därvid också kunna undersöka förutsättningarna för någon form av upp- görelse och — i de fall det är möjligt och lämpligt — aktivt verka för en uppgörelse.
Handikappombudsmannen bör i vissa enskilda fall kunna föra talan för den enskilde vid domstol om det finns särskilda skäl för det.
Ombudsmannens åtgärder i enskilda ärenden bör dokurnen- teras på samma sätt som sker i den övriga svenska förvalt- ningen.
Avgränsningar
En handikappombudsmans uppgifter kan komma att sam- manfalla med sådana arbetsuppgifter som redan utförs av myndigheter och frivilligorganisationer.
Enligt vårt förslag skall handikappombudsmannen främst arbeta med generella åtgärder för att främja funktionshindra- des möjligheter att utnyttja allmän och enskild verksamhet på bästa möjliga sätt. Ombudsmannen skall alltså i huvudsak inte arbeta med enskilda ärenden på annat sätt än genom råd och vägledning. I princip skall ombudsmannen alltså inte överta funktioner som åvilar juridiska ombud m.fl. Ombuds- mannen skall heller inte utföra någon granskning av eller tillsyn av myndigheternas arbete som JK och JO gör. Däremot skall ombudsmannen kunna göra uttalanden när han finner att rättigheter och intressen inte tas tillvara och främjas i enlighet med ändamålet med gällande lagstiftning. Handikap- pombudsmannen bör dock inte göra uttalanden om huruvida
en myndighets eller befattningshavares åtgärd i visst fall är olaglig eller är ett tjänstefel. Frågor av sådan art bör över— lämnas till JO, JK eller annat tillsynsorgan. Ytterst kan det också vara domstolarnas sak att avgöra sådana frågor.
När det gäller risken för kompetenskonflikter bör dessa kunna bemästras genom samråd mellan ombudsmannen och andra berörda myndigheter. Meningen är — som tidigare fram- hållits —— att ombudsmannen skall arbeta med bl.a. initiativ och kontaktskapande verksamhet. Handikappombudsmannen skall arbeta i nära kontakt med andra myndigheter och bidra med sina erfarenheter som ett komplement till de andra myn- digheternas egna sakliga kompetens.
Det ligger i sakens natur att det kommer att ställas mycket stora krav på handikappombudsmannen. Ombudsmannen måste därför uppträda så att han kan vinna förtroende och respekt både hos funktionshindrade och i samhällslivet i öv- rigt. Ombudsmannen har med vårt förslag en uppgift att ak- tivt ge enskilda råd och annat stöd. Men den uppgiften måste förenas med ett sakligt och objektivt uppträdande på det sätt som gäller för alla myndighetsutövare (1 kap. 9 1 RF). Vidare gäller att handikappombudsmannen enligt förslaget står un- der JK:s och JO:s tillsyn. Dessa kan alltså ingripa om om- budsmannen skulle bedriva sin verksamhet på ett olämpligt eller rättsstridigt sätt.
En handikappombudsman kommer ofta att ställas inför av- vägningsproblem. I frågor som är eller kan bli föremål för domstols eller annan myndighets prövning hör han inte före- gripa en sådan prövning genom att ge uttryck åt ett eget ställningstagande i saken annat än när han själv uppträder som processförare eller som remissinstans i målet eller ären- det. Helt allmänt torde det åligga ombudsmannen att i sin verksamhet ta hänsyn till att det kan föreligga motstående intressen i uppkommande frågor. Det sagda betyder å andra sidan inte att ombudsmannen i frågor av det här slaget skulle vara förhindrad att aktivt ge råd och information, göra egna undersökningar m.m. De avvägningsproblem som här upp- kommer torde vara av samma slag som de som t.ex. JämO och DO har att bemästra.
15.2.2 Inrättandet av en handikappombudsman i förhållande till aktuell myndighetsstruktur Inrättandet av en handikappombudsman kräver enligt vår uppfattning om ett integrerat synsätt och ett helhetsperspek- tiv att antal och art av myndigheter som i dag har särskild inriktning på handikappfrågor blir föremål för omprövning. Det gäller dels i förhållande till uppgifter som vi menar skall åvila befintliga statliga myndigheter på central nivå inte- grerade i deras verksamhet, dels i förhållande till vad som enligt vår mening bör vara uppgifter för en särskild handikap- pombudsman. Grunden är att varje samhällssektor skall ta sitt ansvar för frågor som rör funktionshindrade. Vi finner då att de uppgifter som i dag åvilar Statens Handi- kappråd (se bilaga 1) i hög grad överensstämmer med upp- gifter som vi sett redan fördelade eller på väg att fördelas mellan handikapporganisationerna, landstingen, kommuner- na samt de olika sakansvariga myndigheterna. Undantaget är i viss mån den del av hanteringen av statsbidrag till handikap- porganisationerna som nu åvilar SHR. Vi har funnit att denna uppgift bör kunna läggas till den del av handläggningen av statsbidraget som ombesörjs av Socialstyrelsen. När sarnord- ning m.m av handikappforskning enligt vårt förslag (se kap. 22) får förstärkta resurser och samarbetspartners utgör också detta i viss mån ett motiv för att ompröva behovet av SHR. Även om vårt förslag till en särskild handikappombudsman innebär en ny funktion så är vissa deluppgifter närstående sådana uppdrag som SHR i dag förvaltar. Genom ombudsman- nainstitutionen får de emellertid andra verkningsfulla medel och kan fullgöras med större kraft över vidare områden i samhället. Handikappombudsmannen är också enligt värt för- slag en självständig myndighet, fristående och oberopende i förhållande till olika intressen.
15.3 Handikappombudsmannen som processförare 15.3.1 Rättsliga åtgärder till skydd mot missgynnande
Rättsliga åtgärder till skydd för missgynnande av vissa grup- per kan vara kollektivt inriktade och/eller individinriktade.
Kollektiva åtgärder kan vara att myndigheten får i uppgift att mera aktivt sköta en tillsyn på ett område. Myndigheter- nas verksamhet garanteras genom vissa regler om uppgifts- skyldighet. Vidare förekommer vitessanktioner i samman- hanget. Åtgärder av denna typ förekommer i t.ex. jämställd- hetslagen (1991:433), lagen (1974:13) om vissa anställnings- främjande åtgärder och lagen (1986:442) mot etnisk diskri- minering.
Individinriktade åtgärder genom lagstiftning kan ske inom ramen för straffrätten och/eller civilrätten. Rättsföljden består av sanktioner av olika slag. I straffrätten är det fråga om en straffrättslig påföljd (böter, fängelse m.m.). I civilrätten rör det sig om skadestånd och vitesföreläggande.
Som vi anfört tidigare uppfattar vi vårt uppdrag i fråga om handikappombudsman så att vi bl.a. skall pröva om denne skall få möjlighet att föra processer i domstol. För att en ombudsman skall kunna ha rollen som processförare krävs att det finns sanktionerade förbudsregler som kan överträdas och föras talan mot. Med begreppet processförare menas att veder- börande har rätt att för egen eller annans räkning föra talan vid domstol i en straff- eller civilprocess.
I det följande görs en analys av konsekvenserna av att tilldela handikappombudsmannen rollen som processförare.
Andra ombudsmäns processförande roller
De flesta av de ombudsmän, som med stöd av lag verkar i det svenska samhället har — i vart fall ytterst och på någon del av verksamhetsområdet — en roll som processförare. En tillsyns- fimktion för ombudsmannen kan därmed på ett naturligt sätt knytas an till det undersökningsförfarande som han i egen- skap av processförare har tillgång till.
JK och JO får som särskild åklagare väcka åtal mot be- fattningshavare i offentlig förvaltning som har begått brottslig gärning i tjänsten. JK och JO kan däremot inte föra civil talan.
NO får enligt konkurrenslagen (1982:729) föra talan hos marknadsdomstolen för att förhindra konkurrensbegränsning. Marknadsdomstolen kan på NO:s talan meddela näringsid- karen förbud att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfarande som förbjudits. Domstolen kan
vidare ålägga näringsidkaren att tillhandahålla en annan nä- ringsidkare en viss vara, tjänst eller annan nyttighet på vill- kor som motsvarar vad han erbjuder annan näringsidkare. Domstolen kan också ålägga näringsidkaren att ändra ett av honom tillämpat konkurrensbegränsande förfarande. Ett för- bud eller åläggande får förenas med vite.
KO får enligt marknadsföringslagen (1975:1418) föra talan hos marknadsdomstolen för att förhindra otillbörlig mark- nadsföring. Om en näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet företar en reklamåtgärd eller an- nan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare, kan marknadsdomstolen på talan av KO förbjuda honom att fortsätta med det eller företa annan liknande handling. Under- låter näringsidkaren vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet att lämna information, som har särskild be- tydelse från konsumentsynpunkt, kan marknadsdomstolen på talan av KO ålägga honom att lämna sådan information. Salu- håller en näringsidkare till konsumenten för enskilt bruk en vara, som är uppenbart otjänlig för sitt huvudsakliga ända- mål, kan marknadsdomstolen på talan av KO förbjuda honom att fortsätta med det.
JämO får enligt jämställdhetslagen föra talan för en enskild arbetstagare eller en arbetssökande i en tvist om könsdis- kriminering om den enskilde medger det och om ombudsman- nen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstil- lämpningen eller det annars finns särskilda skäl. Syftet med denna rätt att föra process är i första hand inte att hjälpa den enskilde utan utgör ett led i J ämO:s roll att följa rättstillämp- ningen. Genom att själv skapa rättsfall kan JämO alltså följa hur domstolarna tillämpar gällande rätt. I vissa fall — bl.a. då den enskilde befinner sig i ett utsatt läge — kan dock JämO föra någons talan även i ärenden som inte är av principiell natur. Talan förs vid arbetsdomstolen och går ut på antingen ogiltigförklaring av en avtalsbestämmelse eller av en rätts- handling eller också att innefatta yrkande om skadestånd, allt till förmån för någon som inte är part i målet. Ombudsmannen för enligt lagen uttryckligen talan för egen räkning som själv- ständig part och inte som företrädare för den berörde arbets- tagaren.
Denna J ämO:s särskilda ställning att i eget namn föra en civil talan för annan fullt rättskapabel person framkallar en del problem. I och för sig finns en motsvarighet inom arbets- rätten förut, då organisationer för talan. I dessa fall får dock medlemmen anses ha godtagit organisationens speciella be- fogenheter i processuellt hänseende. I fråga om JämO löses problemen på det sättet att JämO skall ha arbetstagarens eller arbetssökandens medgivande till sin talan.
15.3.2 Handikappombudsmannen och domstolarna
Som framgår av den tidigare framställningen har alltså de flesta ombudsmän någon form av processförande roll. Denna roll vilar på konkreta sanktionerade förbudsbestämmelser.
Några sanktionerade förbudsbestämmelser mot etnisk dis- kriminering i arbetslivet finns dock inte. Det har inte ansetts möjligt att införa sådana regler inom vare sig straffrätten eller arbetsrätten. Därmed har det inte funnits skäl att tilldela DO någon processförande roll.
Inte heller förekommer för närvarande särskilda förbuds- regler och sanktioner för missgynnande av människor med funktionshinder i samhällslivet. För att en handikappombuds- man skall kunna ha en processförande roll krävs att sådana bestämmelser införs.
Att vara processförare innebär att någon för egen eller an- nans räkning för talan vid domstol i en civil- eller brott- målsprocess. En person kan alltså själv föra en process vid domstol eller anlita någon annan (företrädesvis jurist) som gör det. I en brottmålsprocess har den enskilde under vissa förut- sättningar rätt till offentlig försvarare. I en civilprocess har den enskilde i de flesta fall rätt till allmän rättshjälp med rättshjälpsbiträde. Svensk rätt ger alltså den enskilde möjlig- het att — i de fall det är behövligt -— få hjälp av en jurist att föra talan vid domstol.
Om man skall tilldela handikappombudsmannen en roll som processförare bör först övervägas om han bör få en roll vid sidan om det nuvarande systemet med offentlig försvarare och rättshjälpsbiträde. Han skulle därmed bli ”advoka ” åt en- skilda personer med funktionshinder som vill söka sin rätt i domstol.
Till en början kan konstateras att en modell med handikap- pombudsmannen som advokat strider mot gällande svensk rätt och den ordning som gäller för andra ombudsmän i sam- hället. Svåra gränsdragningsproblem skulle uppkormna vid bedömning av när en enskild skall ha rätt att anlita handikap- pombudsmannen som ombud och när han skall hänvisas till det ordinarie rättshjälpssystemet. Vidare torde en sådan mo- dell kräva att en omfattande organisation inom ramen för handikappombudsmannainstitutionen byggs upp. Det torde också föreligga en risk för att handikappombudsmannen skul- le förlora mycket av sin övergripande och överblickande roll om hans tid till avsevärd del skulle ägnas enskilda ärenden.
Utredningen kan mot bakgrund av det sagda inte finna det ändamålsenligt att införa en sådan ordning generellt.
En variant av den nu beskrivna ordningen skulle kunna vara att handikappombudsmannen —— på samma sätt som jäm- ställdhetsombudsmannen — får möjlighet att företräda den enskilde i domstol i mål och ärenden som är betydelsefulla för rättstillämpningen eller om det annars finns särskilda skäl för det. Syftet med en sådan ordning skulle vara att ombudsman- nen — genom att å en enskilds vägnar kunna väcka talan vid domstol — skulle få bättre förutsättningar att följa hur gällan— de lag fungerar samt hjälpa enskilda i särskilt ömmande fall.
Den nu redovisade modellen skulle vara förenlig med handi- kappombudsmannens viktiga funktion att följa hur lagar och förordningar tillämpas och ge honom bättre förutsättningar att föreslå förändringar i gällande lagstiftning. Eftersom han i huvudsak endast skulle driva principiellt betydelsefulla mål och ärenden torde gränsdragningsproblemen gentemot det gäl- lande rättshjälpssystemet inte bli så stora.
En processförande funktion av nu beskrivet slag skulle en- ligt vår uppfattning vara väsentlig för handikappombudsman- nens möjligheter att hävda funktionshindrades rättigheter och intressen. Detta torde dock kräva att sanktionerade förbudsbe- stämmelser införs på de områden där man vill att ombudsman- nen skall kunna vara processförare. Det är alltså fråga om att ge den enskilde en lagstadgad rätt — som i dag inte finns — atti domstol begära skadestånd eller annan rättsföljd på grund av att han eller hon blivit missgynnad inom någon samhälls- sektor. Endast genom införandet av bestämmelser som ger en sådan rätt kan handikappombudsmannen få roll som pro-
cessförare för den enskilde.
Det sagda kräver ingående överväganden inom varje sär- skilt område. Sålunda måste av varje tillämplig lag med viss precisering framgå vari den diskriminerande handlingen gent- emot den enskilde består och vilken rättsföljd en sådan dis- kriminering skall få.
Inom två områden — nämligen arbetslivs- och näringsverk- samhetsområdena — ger vi förslag till detaljerade bestämmel- ser om förbud mot diskriminering av funktionshindrade och vilka rättsföljder en sådan diskriminering kan få. Inom dessa områden föreslår vi att handikappombudsmannen — i mål och ärenden av betydelse för rättstillämpningen — får en pro- cessförande roll. På arbetslivsområdet föreslår vi dessutom att handikappombudsmannen i likhet med JämO skall kunna väcka talan i särskilt fall även om det inte är av principiell natur. För detta krävs att det föreligger särskilda skäl.
Inom ett par områden anser vi att man bör kunna ge handi- kappombudsmannen en mera inskränkt form av processföran- de roll. Vi föreslår i detta betänkande att vissa anpassningar av miljöer och andra tillgänglighetsskapande åtgärder inom plan- och byggområdet samt inom området resor och kommu- nikationer skall vara genomförda inom vissa tidsintervall. En naturlig uppgift för handikappombudsmannen bör bli att över- vaka att dessa åtgärder genomförs på sätt och inom tid som lagen föreskriver. Om det visar sig att någon föreskriven an- passningsåtgärd inte genomförts i rätt tid bör det enligt vår uppfattning finnas påtryckningsmedel för att få till stånd ett genomförande.
När det gäller teleområdet, som också behandlas i detta betänkande, föreslår vi inte tidsintervaller för genomförande av enskildas rätt till tillgång till grundläggande telekommuni— kation. Vi menar att en sådan rätt bör återfinnas i en kom- mande telelag och då även kunna bli föremål för bevakning från handikappombudsmannen.
Med hänvisning till det sagda anser vi att det borde vara ändamålsenligt att ge handikappombudsmannen möjlighet att — inom ramen för sin uppföljande funktion —— kunna genom vitesföreläggande framtvinga åtgärder. Detta skulle förslags- vis kunna ske genom att ombudsmannen fick rätt att före- lägga den försumlige vite med stöd av lagen (1985:206) om
viten. Frågan om vitets utdömande skulle sedan ankomma på länsrätten att pröva på ansökan av handikappombudsman- nen.
Även inom andra samhällsområden än de nu upptagna kan — som sagts ovan — finnas behov av att ge handikappom- budsmannen en processförande roll. Vi anser att det i första hand bör åligga handikappombudsmannen själv att initiera sådana lagändringar på angelägna områden. Dessa bör sedan utredas i särskild ordning.
15.4 Handikapputredningens förslag om handikappombudsman
Vi föreslår således inrättandet av ett särskilt myndighets- organ med uppgift att i bred kontakt med enskilda och sam- hällets olika offentliga och privata organ aktivt bekämpa missgynnande av människor med funktionshinder samt verka för att de har möjlighet att utnyttja allmän och enskild verk- samhet. Vi kallar institutionen handikappombudsman.
En handikappombudsmans verksamhetsområde skall enligt vårt förslag omfatta hela samhällslivet, både den offentliga och enskilda sektorn. Han skall ha dels en rådgivande, upp- lysande, granskande och utredande funktion dels en roll som utvärderare av gällande lagstiftning i förhållande till funk- tionshindrades villkor.
Genom vårt förslag om ett särskilt uppdrag till SCB (se nedan) att följa välfärdsutvecklingen för svårt funktionshind- rade får ombudsmannen tillgång till ytterligare ett kvalifice- rat underlag.
Handikappombudsmannen skall genom överläggningar med statliga och kommunala myndigheter, företag och organi- sationer sarnt genom upplysning, information och på annat sätt främja funktionshindrades möjligheter att utnyttja all- män och enskild verksamhet. Ombudsmannen skall alltså ak- tivt driva på utvecklingen i syfte att förebygga missförhållan- den samt främja jämlikhet och full delaktighet. Ombudsman- nen skall också följa tilllämpningen av lagstiftningen på det handikappolitiska området samt vid behov ta initiativ till lagändringar.
Handikappombudsmarmen bör också kunna ge personer som vänder sig till honom råd och information om hur den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt.
När det gäller frågan om handikappombudsmannen skall kunna vara processförare finner vi inte lämpligt att han vid sidan om gällande rättshjälpssystem generellt skall kunna vara ”advokat” åt den enskilde. Vi anser att det kan finnas skäl att ge handikappombudsmannen en processförande roll för att i mål eller ärenden av betydelse för rättstillämpningen kunna följa hur gällande lag tillämpas. Han blir därmed en garant för funktionshindrades rättigheter och intressen över- lag i samhället. Om det föreligger särskilda skäl bör om- budsmannen dock i vissa fall kunna väcka talan vid domstol för en enskild även i fall som inte är av principiell natur.
En roll som processförare kräver att det finns preciserade förbudsbestämmelser med sanktioner inom de områden där processförarrollen skall utövas. Detta förutsätter ingående överväganden inom varje särskilt område. Vi lämnar konkreta förslag på sådana detaljerade bestämmelser på ett par om- råden. I övrigt förutsätter vi att handikappombudsmannen, som ett led i sin uppföljande roll, skall initiera de lagändringar som behövs i detta hänseende varefter förslagen får utredas i särskild ordning.
Inom två områden — nämligen arbetslivs— och näringsverk- samhetområdena — föreslår vi alltså bestämmelser som ger ombudsmannen möjlighet att vara processförare. I fråga om arbetslivsområdet föreslår vi att ombudsmannen skall ha rätt att — i mål och ärenden som är betydelsefulla för rättstillämp- ningen eller om det annars finns särskilda skäl för det — å en enskilds vägnar föra talan i domstol om skadestånd eller ogil- tighetsförklaring av avtal vid diskriminerande handling. När det gäller näringsverksamhetsområdet föreslår vi att ombuds- mannen i principiellt betydelsefulla fall skall kunna företräda en enskild vid väckande av enskilt åtal om olaga diskrimine- ring.
Inom plan- och byggområdet samt området resor och kom- munikationer föreslår vi att handikappombudsmannen bör få en mera inskränkt form av processförande roll. Han skall enligt förslaget genom vitesföreläggande kunna framtvinga tillgänglighetsskapande åtgärder som föreskrivits i tillämpli- ga lagar inom dessa områden.
En viktig uppgift för handikappombudsmannen blir att på olika sätt inhämta kunskaper om funktionshindrades levnads- förhållanden. Kunskaperna komrner att utgöra en viktig del av det underlag som ombudsmannen behöver för att kunna företräda funktionshindrade.
Enligt 4 och 5 åå i vårt lagförslag om handikappombudsman ges ombudsmannen befogenhet att begära in uppgifter av ar- betsgivare, myndigheter, organisationer, företag och andra vars verksamhet berör funktionshindrades rättigheter och in- tressen. Genom att uppgiftsskyldigheten regleras i lag kan uppgifter hos myndigheter lämnas till ombudsmannen utan hinder av sekretess. Detta följer av bestämmelserna i 14 kap. 1 å sekretesslagen. Där sägs att sekretess inte hindrar att uppgift lärrmas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighe- ten följer av lag eller förordning.
Enligt vår uppfattning bör uppgift som ombudsmannen in- hämtar omfattas av sekretess hos ombudsmannen, om upp- giften rör någons personliga eller ekonomiska förhållanden och det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Vi föreslår därför ett tillägg i sekretesslagen med denna innebörd.
Organisation och kostnader
Handikappombudsmannainstitutionen skall vara en friståen- de myndighet. Handikappombudsmannen skall utses av rege- ringen. Handikappombudsmannen bör till sitt förfogande ha en väl sammansatt utredningsfunktion som tillsammans med underlag bl.a. från SCB (se nedan) skall ge ombudsmannen överblick över hela sarnhällsfältet och funktionshindrades vill- kor. Ombudsmannainstitutionen bör besitta breda och djupa kunskaper i juridik. Initialt bedömer vi behovet vara 2-3 juris- ter. Därjämte behövs 2-3 kvalificerade utredare (varav någon välfärdsanalytiker med statistisk kompetens) samt en infor- matör. Ca 10-11 personer totalt. Vissa medel bör finnas för extern expertmedverkan. Vi anger inte närmare handikap- pombudsmannens kvalifikationer. Vi vill dock understryka att det är av stor vikt att ombudsmannen besitter förmåga att kraftfullt kunna verka genom media m.m. för att lyfta fram aktuella frågor över hela samhällsfältet.
Vi uppskattar kostnaderna för inrättande av den föreslagna ombudsmannainstitutionen till närmare 5 miljoner kronor (1992 års prisläge). Vi föreslår således att en ny myndighet med ovanstående inriktning och benämnd handikappombuds- man inrättas fr.o.m. den 1 juli 1993. Ombudsmannens ansvar och befogenheter har vi angett i ett förslag till lag om handi- kappombudsman.
15.5 Ytterligare insatser för att bevaka funktionshindrades likställighet med andra invånare 15.5.1 Myndigheters ansvar för hela befolkningen
Vi har tidigare hänvisat till en rådande allmän strävan efter att förenkla och rationalisera offentlig verksamhet så. att den blir effektiv både enligt enskilda medborgares uppfattning och från samhällets sida. Ett led i detta är bl.a. att renodla och tydliggöra kommuners, landstings och myndigheters ansvars- områden och uppgifter. I detta ligger också att underlätta handläggning, kunskapsuppbyggnad etc. genom att föra sam— man och integrera uppgifter som har naturliga samband med varandra. Det är därvid väsentligt att pröva hur frågor om villkor för människor med funktionsnedsättningar kan be- vakas och utvecklas på kort och lång sikt. Detta måste enligt vår mening ske på ett sätt som dels tar vara på förbättringar som åstadkommits, dels skapar en öppenhet och beredskap för reformarbete bl.a. enligt våra förslag. I vårt utredningsarbete — och inte minst i detta slutbetänkan- de — har vi betonat att det är nödvändigt med kraftfulla satsningar på generell tillgänglighet inom olika samhällssek- torer. S.k. handikappfrågor skall och kan inte isoleras från annan utveckling i samhället. Samtidigt har vi, särskilt med utgångspunkt från situationen för vår personkrets, konstate— rat ett behov av ”hävstänger” för att påskynda en utveckling som leder till att behov hos människor med fimktionsned- sättningar beaktas i olika sammanhang. Sådana hävstänger kan vara särskilda lagar och föreskrifter, öronmärkta medel för att utveckla vissa insatser, i riktade åtgärder för att sprida kunskap och kompetens osv. Det bör också komma till uttryck i myndigheters instruktioner.
I detta arbete spelar kommuner och landsting med sina olika verksamheter en grundläggande och betydelsefull roll. De har ansvaret för en omfattande del av åtgärder för funk- tionshindrade.
Det ter sig för oss självklart att det tydligare än tidigare också skall klargöras att respektive sakansvarig myndighet har ansvar för frågor som rör hela befolkningen — där det alltid finns och kommer att finnas människor med funktionsned- sättningar. Vissa situationer, områden och processer som rör människor med funktionsnedsättningar är dock så eftersatta, komplicerade eller kräver så specialiserad kompetens att de behöver en särskild kraft för sin bevakning. Det kan gälla i ett kortare eller längre perspektiv. Myndigheter som i visst skede behövts för att påskynda en positiv utveckling kan så små- ningom ha fyllt sin funktion och bör då ersättas eller för- ändras. Nya ”hävstänger” kan behöva tillkomma för att möj- liggöra effektiv bevakning av handikappfrågorna i ett för- ändrat samhällsklimat. I det följande lägger vi förslag med denna inriktning.
15.5.2 Fortlöpande studier av välfärdsutvecklingen för svårt funktionshindrade
För att frågor om funktionshindrades likställighet skall bli framträdande, aktualiseras och beaktas inom hela samhälls- livet, föreslår vi här (utöver det tidigare förslaget om handi- kappombudsmannens granskningsfunktion m.m.) förslag om att SCB får ett särskilt fortlöpande uppdrag att utföra och dokumentera studier Över välfärdsutvecklingen för människor med funktionsnedsättningar.
Vi är medvetna om förekomsten av såväl långsiktiga gene- rella program för välfärdsforskning (Stockholms universitet) som begränsade studier vilka utförts under slutet av 1980- talet (SCB och Socialstyrelsen). Dessa studier är i vår mening inte tillräckliga för att belysa funktionshindrades situation allsidigt och i jämförelse med andra invånares villkor. Vi mo- tiverar sålunda vårt förslag med behovet av en fördjupad kun— skap om dels de klyftor och eftersläpningar som vi konstaterat och redovisat i vårt utredningsarbete, dels uppfyllandet av de krav vi uppställt genom flera förslag för att hävda funktions- hindrades likställighet med andra invånare. Det är enligt vår
mening nödvändigt att med regelbundenhet granska, analyse- ra och säkerställa hur utvecklingstendenser inom olika om- råden inverkar på välfärd och levnadsförhållanden för funk- tionshindrade i jämförelse med villkor för andra invånare. Resultaten av de här föreslagna, fortlöpande studierna av väl- färdsutvecklingen för svårt flmktionshindrade skall ställas till handikappombudsmannens, kommuners, landstings, myndig- heters och brukarorganisationers förfogande.
15.5.3 Hantering av statsbidrag till handikapporganisationer
I fråga om handikapporganisationerna svarar i dag regeringen genom socialdepartementet för fördelningen av statsbidrag på grundval av förslag från Statens Handikappråd. Underlaget till anslagsframställningen tar rådet fram tillsammans med berörda organisationer. Fördelningen mellan organisationerna fastställs genom regeringsbeslut. Det är Socialstyrelsen som därefter disponerar medlen.
Enligt vår uppfattning bör övervägas om hanteringen av statsbidrag till handikapporganisationerna i framtiden skulle kunna ske utan medverkan av ett för ändamålet särskilt in- rättat statligt organ. Tre modeller kan tänkas:
1) En modell är att överlåta fördelningen av statsbidrag till handikapporganisationerna själva. Denna lösning har till— lämpats i fråga om statsbidragen till folkhögskolor och studiecirklar. Fördelningen av bidraget görs i dessa fall numera av Folkbildningsrådet som bildats av folkrörel- serna och Landstingsförbundet. En sådan lösning anser vi vara mindre lämplig på grund av den jävssituation som organisationerna befinner sig i. Sålunda är den omständig- heten att organisationerna har eget intresse i saken ägnad att göra fördelningen av statsbidraget mindre ändamålsen- lig och rättvis. 2) Ett annat alternativ är att socialdepartementet själv be- reder förslag till fördelningen. En sådan lösning skulle emellertid innebära att regeringen iklädde sig en myndig- hetsroll varför en sådan lösning inte förordas. 3) En ytterligare modell är att — på samma sätt som för närvarande — regeringen fattar beslut om fördelningen av
statsbidraget på grundval av ett anslagsförslag. Vi anser det vara förenligt med principen om statsmakternas mål- och resultatstyrning att behålla denna modell. Det bör dock diskuteras vilket organ som skall lämna förslag på hur anslagen skall fördelas. Ett alternativ till att ett sär- skilt organ, som Statens Handikappråd, har detta ansvar kan vara att ansvaret läggs på en statlig myndighet som har närstående uppgifter. Den myndighet som torde ligga närmast till hands är Socialstyrelsen som redan i dag dis- ponerar över bidraget och handhar utbetalningen av det.
Vi förordar alternativ 3, dvs. att Socialstyrelsen åläggs ytter- ligare administrativa uppgifter för statsbidragets fördelning. Styrelsens beredning av frågan bör då ske med hjälp av det forum som finns i dag för samverkan mellan handikapporgani- sationerna och styrelsen. Sammansättningen av detta forum kan i sammanhanget behöva ses över.
15.5.4 Uppföljning av insatser enligt förslag till LSS
LSS är enligt vårt förslag en rättighetslag med besvärsmöjlig- heter (vid förvaltningsdomstol) för den enskilde. För att vid behov stärka förutsättnigarna för att kunna bruka besvärs- möjligheten har vi också lagt förslag om förbättrad rättshjälp för funktionshindrade. Vi har i vårt huvudbetänkande in- gående behandlat de motiv som enligt vår mening starkt un- derstryker behovet av ett särskilt rättsskydd för människor med omfattande funktionsnedsättningar. Ett skäl är att rådan- de olikheter i tillgång till stöd och service etc. mellan grupper med likartade behov, mellan olika delar av landet m.m. måste utjärnnas.
För att detta skall förverkligas, också i verksamheter som är eller blir betydligt decentraliserade bör staten åläggas ett tyd- ligt uppföljnings- och utvärderingsansvar beträffande de sär- skilda insatser och vad som i övrigt anges i vårt förslag till ny lag, LSS. Vi avser bl.a. säkringen av sådana kvalitetskrav som självbestämmande och inflytande.
Det torde vara mest naturligt att lägga detta särskilda upp- följnings- och utvärderingsansvar på Socialstyrelsen, som i
sin verksamhet haft och har sådana uppgifter som anknyter till detta ansvar.
Ett sådant ansvar för Socialstyrelsen tar inte över ett ansvar hos berörda statliga sektorsorgan eller motsvarande att följa upp hur lagens intentioner förverkligas inom respektive or- gans områden. Närmast avses här Boverket beträffande bo- städers utformning och Riksförsäkringsverket beträffande for- merna för utvecklingen av personlig assistans med stöd av socialförsäkringen.
Vi har tidigare framfört vårt principiella synsätt på an- svaret för samhällets uppgifter när det gäller funktionshindra- des villkor och möjligheter till likställighet med andra in- vånare: Garanter måste finnas på alla samhällsområden och på olika nivåer. Kommuner och landsting har i all sin verk- samhet ett ansvar för att funktionshindrades likställighet ga- ranteras. Statliga myndigheter har på motsvarande sätt, var och en inom sitt sak- och verksamhetsområde, ett ansvar för att begreppet likställighet förverkligas och omsätts i fram- åtsyftande och drivande åtgärder. Ansvaret hos myndigheter- na skall förvaltas integrerat med övriga uppgifter. Därutöver finns behov av vissa myndigheter/organ som har särskilda uppgifter för att hävda funktionshindrades ställning. Upp- giftsfördelningen bör successivt prövas i förhållande till för- ändringar i samhället.
15.5.5 Ändrad uppgiftsfördelning — avveckling av Statens Handikappråd I det skede när SHR tillkom hade rådet en väsentlig roll vid uppbyggnaden av samhällets insatser för människor med funktionsnedsättningar. I det samhällsklimat som då rådde hade exempelvis handikapporganisationernas intressepolitis- ka arbete inte dagens omfattning. Stöd och service präglades i hög grad av institutionella tankesätt. Begrepp som ”norrnali- sering” och ”integrering” som börjat aktualiseras var ännu tämligen okända inom en rad sarnhällssektorer etc. Det fanns stora behov av att samla in och förmedla handi- kapprörelsens uppfattningar i olika frågor, att anordna möten mellan företrädare för olika myndigheter och berörda organi- sationer, att sprida information, att ha ett profilerat kontaktor-
gan som kunde följa handikappfrågornas ställning hos olika myndigheter, inom forsknings— och utvecklingsarbete osv. Rå- dets publikationer var efterfrågade och projekt som genomför- des gav upphov till utvecklingsarbete på olika håll i landet.
Handikapputredningen har genom intervjuer med företrä- dare för huvudmännen, myndigheter och intresseorganisatio- ner fått del av synpunkter på SHR:s verksamhet nu och fram- över. Detta underlag har vi sedan analyserat tillsammans med de överväganden vi .ort beträffande olika generella och in- dividinriktade insatser. Vi har därefter prövat frågan i för— hållande till pågående förändringar inom olika sarnhällssekto- rer.
Vi har funnit att de redovisade uppgifterna som åligger SHR och som rådet med vissa förändringar förvaltat genom åren fortsättningsvis är av stor betydelse i samhället och för männi- skor med funktionsnedsättningar. Däremot har vi funnit skäl att ifrågasätta den organisationsform som innebär att dessa uppgifter samordnas till en myndighets ansvarsområde.
Vi finner att den utveckling vi eftersträvar kräver mycket kraftfulla insatser av flera organ för vilka ansvaret för handi- kappfrågor måste bli tydligare. Vi finner vidare att behov som uppstår till följd av olika andra samhällsförändringar måste kunna tillgodoses på ett sätt som blir verkningsfullt i det nya mönstret. Vi avser då bl.a. vårt förslag om en särskild rättig- hetslag (LSS) respektive förslaget om en handikappombuds- man. Båda förslagen inrymmer vägar att stärka funktions- hindrades ställning i sarnhället och motverka missgynnande. När det gäller handikappombudsmannens föreslagna uppgif- ter har vi särskilt beaktat behovet av överblick över hela samhällslivet. Samtidigt måste insatser för människor med funktionsnedsättningar (t.ex. inom myndigheters ansvarsom- råde) få en direkt anknytning till andra insatser och del av utvecklingen inom respektive fält.
SHR:s uppgift att svara för information till de organ inom staten, kommuner och landsting som har särskilda uppgifter avseende bl.a. stöd och service till funktionshindrade bör en- ligt vår mening generellt vara en uppgift för de sektorsansva- riga myndigheterna. Det bör därför i första hand åligga dessa myndigheter att svara för informationen till allmänheten och andra myndigheter. Detta har stärkts genom vårt förslag till ändring i förvaltningslagen (se kap. 7. Vi anser det också
naturligt att Socialstyrelsen har ett betydande ansvar för den- na informationsspridning med tanke på den stora mängd upp— gifter som styrelsen redan har avseende bl.a. hälso- och sjuk- vård och socialtjänst. Även handikappombudsmannen bör kunna fylla en viktig uppgift i detta hänseende — inte minst i frågor av principiell och policyskapande karaktär. Dessutom finns på lokal och regional nivå kontaktforrner bl.a. genom KHR och LHR.
Vi har också stärkt organisationernas och enskildas möjlig— heter att delta i planering och genomförande av förslag m.m. genom ändring i KL, SoL, HSL och i vårt förslag till LSS. Detta ger ökade möjligheter till direkta kontakter mellan hu- vudmän och handikapporganisationer.
När det gäller fördelningen av statsbidrag till handikappor- ganisationer har vi i tidigare avsnitt förordat en lösning med innebörden att Socialstyrelsens nuvarande roll beträffande statsbidragen utökas i administrativt hänseende och att sty- relsen tar över det ansvar som åvilat SHR. Socialstyrelsen bör härvid samråda om sitt förslag till bidragens fördelning med företrädare för organisationerna exempelvis genom det forum för samråd som redan är etablerat mellan styrelsen och handi- kapporganisationerna.
Vad gäller projektverksamheten konstaterar vi att SHR ge- nomfört många betydelsefulla projekt, såväl av utvecklande som av utvärderande karaktär. Vi anser emellertid att denna verksamhet i princip dels bör vara en uppgift för varje sektor- sansvarig myndighet inom sitt område, dels (avseende pro- jektverksamhet gränsande till vetenskaplig forskning) en frå- ga för huvudmännen respektive högskolor och universitet. Projekt utförs med fördel även av handikapporganisationerna själva.
Det är också naturligt att det i samband med projekt, ut- vecklingsarbete och forskning, skall anslås betydligt större utrymme för spridning av resultat, erfarenheter och kunska- per. En sådan uppgift anser vi skall knytas direkt till myndig- heter, huvudmän, forskningsinstitutioner m.fl. I vårt huvudbe- tänkande har vi även lagt förslag om möjligheten att i vissa sådana sammanhang använda en särskild datorbas.
Därutöver har vi lagt förslag om en särskild fortlöpande inforrnationsinsamling om välfärdsutveckling (uppdrag till SCB) som också skall vara tillgänglig för flera parter.
När det i övrigt gäller SHR:s uppgifter att samla in och förmedla handikapprörelsens synpunkter i olika frågor menar vi att organisationerna har blivit etablerade och väl kända genom sitt intressepolitiska arbete. Det är därför naturligt och i överensstämmelse med vårt grundläggande synsätt att kom- munikationer (exempelvis genom remissvar, deltagande i ut- redningar, överläggningar) sker direkt mellan organisationer- na och berörda myndigheter.
Mot bakgrund av ovanstående där vi dels förordar en renod- ling av ansvar och uppgifter, dels föreslår en ny funktion som handikappombudsman anser vi att SHR skall avvecklas.
Vi föreslår, som tidigare angetts, inrättande av en handikap- pombudsman fr.o.m. den 1 juli 1993. De medel som krävs för detta räknar vi med skall täckas av det anslag som nu utgår till SHR.Samtidigt bör genom förändringar i respektive myn- dighets instruktioner vårt integrerade och vidgade synsätt på bevakning av funktionshindrades behov träda i kraft liksom förändringen avseende SHR.
' '. Whit- %& I Kili) Fu Å'
' '. ”in. Wdalwr'mv - '#'ng [firat-urnan milis: hudt- migrännf the n- . meg ”upp vad! nämnd—Jämn rewö i Mmäél "sanitära-Jin mm Luhfggghwo atm: m [priming]! ab.-röta! (- .sn , . aim .fi; bin.-131 ud MM" ” Igår diaman- :dh" ! ”(rämna-Mies n ' - . ' sill rfmsr. ålan'å iw" iaf-uf, ab .m om munala Minou .-— ham '!lu 'rarnlb'l fitta?!) Rasartad nwuänam 'na ut tämämn skitigt;
|"
in 1.111
_r " sl , furu?
16. Fritid, rekreation och semester
Förslag
Handikapputredningen föreslår ett medeltillskott på 4,5 miljoner kronor årligen samt ett nytt system för för- delning av det befintliga statliga stödet till vissa re- kreationsanläggningar. Alla anläggningar som uppfyl- ler våra krav för medelstilldelning skall erhålla detta.
Handikappinstitutet och Konsumentverket får i upp- drag att se till att researrangörerna utarbetar resein- formation som är tillgänglig oberoende av funktions- hinder. Informationen skall innehålla en beskrivning av handikappanpassningen på rekreationsorten, eventuell förekomst av trygghetsanordningar, möjlighet att få ext- ra service etc.
Konsumentverket och Handikappinstitutet får i upp— drag att hos resebranschen verka för att resor som är särskilt anpassade till personer med funktionshinder kommer till stånd.
Personer som har personlig assistans skall som ett första steg tillförsäkras minst en veckas rekreations-
vistelse årligen i Sverige eller utomlands med personligt stöd fullt ut.
16.1. Inledning 16.1.1 Ett helhetsperspektiv
Handikapputredningens överväganden och förslag om fritid, rekreation och semester för personer med omfattande funk- tionsnedsättningar redovisas i detta och i tre av utredningens tidigare betänkanden. Tillsammans bildar förslagen en helhet.
Problembeskrivningen i vår lägesrapport (SOU 1990:19) le- der både till de individuella stödåtgärder som vi föreslår i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46) samt i ett delbetänkande om bl.a. tolktjänst för döva m.fl. (SOU 1991:97) och till de till- gänglighetsskapande åtgärder som föreslås i föreliggande be- tänkande. Detta speglar i sina olika andra kapitel, där an- svars- och finansieringsprincipen har en framskjuten position, förändringar av betydelse för fiitid, rekreation och semester. Vi framlägger bl.a. reformförslag som rör bostäder och bo- stadsmiljöer, resor och kommunikationer samt lagfästa åtgär- der mot diskriminering. Dessa förslag utgör viktiga delar i helheten tillsammans med de åtgärder, bland dem vissa sär- skilt riktade insatser, som föreslås i det följande.
Vi anser att vi därmed konkretiserar det syfte vi redovisade i vår lägesrapport. Eftersom enskildas uppfattningar och öns- kemål om innehållet i en rik fritid, i rekreation och semester skiftar, är det en huvuduppgift att försöka skapa rättvisa förut- sättningar för valfrihet och möjligheter att tillgodose olika intressen. Människor med svåra funktionsnedsättningar mås- te få sina behov av fritid, rekreation och semester accepterade och beaktade. Enligt vår mening föreligger det mycket ofta en särskild risk för att just dessa behov försummas och betraktas som mindre väsentliga när det gäller barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder. Sådana risker måste motverkas både genom opinionsbildning och konkreta insatser som visar hur behoven kan tillgodoses för enskilda med olika funktionsnedsättningar, i olika åldrar och i varierande miljöer:
16.1.2. Några riktmärken
Utöver de kvalitetskrav, bärande principer, som vi tidigare fastlagt har vi i våra föregående betänkanden uttalat oss om fritidens innebörd och vikt för människor med svåra funk- tionsnedsättningar. Erfarenheter och kunskaper från enskilda med funktionsnedsättningar, handikapporganisationer, vårt utredningsarbete genom bl.a. enkäter samt rön från forskning och utvecklingsarbete har varit vägledande. Vi menar att des- sa uppfattningar också skall komma till uttryck här. Det är en
markering av kontinuiteten i våra överväganden och rikt- märken för våra förslag i detta kapitel. — Möjligheter till en god fritid och rekreation handlar om utrymmen för valfrihet, att kunna disponera tid som man själv önskar och vill. — Skillnaden mellan svårt funktionshindrade och icke-funk— tionshindrade beträffande efterfrågan på fritidsaktiviteter, rekreation och semester skall analyseras utifrån hinder och möjligheter i samhället och inte utifrån antaganden om skillnader i grundläggande behov och intressen. — En innehållsrik fritid efter eget val är av grundläggande betydelse för varje människas välbefinnande, hälsa och livs- kvalitet. — Fritid, rekreation och semester har för många med svåra funktionsnedsättningar en större betydelse i den individuel- la situationen än för andra när det gäller välbefinnande, hälsa och livskvalitet. - Riktade och kompletterande insatser för fritid, rekreation och semester är i vissa situationer nödvändiga för att för- verkliga målen om delaktighet, jämlikhet och rättvisa för vår personkrets. Med riktade insatser avses bl.a. åtgärder för att skapa praktiska förutsättningar för gemenskap mel- lan enskilda som delar erfarenheter av vissa funktionsned- sättningar, sakkunnig rådgivning till enskilda och anhöriga i fritidsfrågor, särskilda utbildningsinsatser för t.ex. perso- nal.
16.2 Hinder — möjligheter — utveckling 16.2.1 Hinder
Vi har bl.a. i vårt huvudbetänkande redovisat hinder i den dagliga livsföringen för människor med svåra funktionsned- sättningar. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att samma hinder återkommande beskrivs av berörda enskilda, organisa- tioner, personalgrupper, projekt etc.
Avgörande hinder inom området fritid, rekreation och se- mester är bl.a. följande:
a) De psykosociala hindren att inte våga, att känna sig utpekad, att känna oro och brist på tillit till sin förmåga att
klara oväntade svårigheter. (Den ökade användningen av självbetjäningsteknologi kan förstärka denna osäkerhet, se punkt (1).
b) Brist på fysisk och psykisk energi. Det dagliga livets aktiviteter kräver av många så mycket energi att resurserna blir uttömda av nödvändiga rutiner och ibland även av åter- kommande behandlingsinsatser.
c) Omgivningens attityder och fördomar.
d) Självbetjäningsutrustning och automatiserad information vid fritids- och rekreationsanläggningar. Sådan utrustning är ofta svår att förstå (ibland omöjlig att använda för funktions- hindrade) och kan ibland inge osäkerhet kring skyddet av integriteten. Exempel på Självbetjäningsutrustning är varu- och biljettautomater, stämplings- och spärrautomater, förva— ringsskåp m.m.
e) Den fysiska miljön utgör ofta hinder. Det föreligger fort- farande stora brister i tillgänglighet till lokaler, färdmedel, anläggningar och fritidsmiljöer.
f) Nattvila utanför hemmet med ändrade rutiner vållar sto- ra problem för många. För den som är beroende av personligt stöd för att lägga sig, vända sig i sängen osv. är dygnsvistelse utanför den egna bostaden förenad med långsiktig planering och svårigheter att få assistans i annan ordning.
Vistelse utanför den egna orten ökar dessa svårigheter. Pro- blem uppstår med personlig assistans då den är knuten till hemorten och dess förhållanden. Beroendet av närstående blir större och är ofta avgörande för om en resa eller vistelse skall kunna genomföras. För personer som är i behov av medicinsk behandling, exempelvis dialys och andningsvård, tillkommer ytterligare svårigheter.
g) Ett nödvändigt behov av att få lämplig speciell kost på regelbundna tider kan ge upphov till stora hinder. För många (t.ex. med mag- och tarmsjukdomar) skapar brist på offentliga toaletter, och kunskap om var dessa finns, otrygghet vid nya aktiviteter.
h) Fritid, rekreation och semester medför ofta merkostnader för den svårt funktionshindrade, i synnerhet för människor i behov av särskild service och assistans. Vid resor till andra orter eller utomlands kan merkostnaderna bli mycket stora.
i) Informations- och turistbroschyrer, resekataloger etc. in- nehåller sällan upplysningar om tillgänglighet och för den
fimktionshindrade adekvat service. Informationen är också allt oftare automatiserad vilket utestänger vissa grupper. Ma- terial på kassett, punktskrift och i lättläst form saknas i stort sett.
Kortfattad situationsbeskrivning
I vårt kartläggningsbetänkande har vi belyst olika hinder för människor med svåra funktionsnedsättningar. Bristande till- gänglighet i samhället, bristfällig tillgång till information, till ledsagarservice och annat personligt stöd, osv. Vi konstaterade att många bristfaktorer kan påverka enskildas möjligheter till fritid, rekreation och semester: skör privat ekonomi, arbets- löshet, begränsade utbildningsmöjligheter, dåliga bostadsför- hållanden m.m. Hit hör också brister i bl.a. psykosocialt stöd och i möjligheten att påverka den egna livssituationen. Genom vår brukarenkät fann vi bl.a. att exempelvis knappt 30 % av personerna som besvarat enkäten varit på bio, teater, konsert eller lyssnat på ”levande” musik under de senaste 12 månader- na. I de fall jämförelse kunde ske med SCB:s levnadsnivå- undersökningar frarnkom att funktionshindrade genomgåen- de deltagit i färre aktiviteter än andra.
Ca 35 % av kommunerna anordnar enligt en enkät från handikapputredningen (1989) fritidsverksamhet med inrikt- ning på barn, ungdomar eller vuxna med funktionshinder. Verksamheten är dock långt ifrån tillräcklig. Vissa uppgifter tyder också på att den minskar på många håll. 77 % av de tillfrågade kommunerna ansåg sig inte ge en tillfredsställande service till människor med funktionshinder. Handikapputred- ningen drog av detta slutsatsen att kommunerna borde stimu- leras till betydligt mer effektiv uppsökande verksamhet. Vi påtalade vidare behovet av både kompletteringar till de in- satser som föreningslivet erbjuder och förstärkt samverkan mellan föreningsliv och kommun.
16.2.2. Möjligheter — utveckling
Trots alla de brister som redovisas av många berörda kan vi också notera att det finns initiativ och verksamhet som på ett engagerat sätt bearbetar hinder på fritidsområdet för männi-
skor med omfattande funktionsnedsättningar. Vi vill här peka på handikapporganisationernas aktiviteter, föreningslivet i övrigt, samhällets insatser för vissa grupper (utvecklingsstör- da m.fl) samt forsknings- och utvecklingsarbete. Det bör också nämnas att vissa kommuner, kyrkor och samfund, folkhög— skolor m.fl. bedriver verksamheter av stor betydelse för män- niskor med svåra funktionsnedsättningar. En brist är emeller- tid dels enskildas begränsade möjlighet att få överblick över utbudet, dels att möjligheter till samverkan mellan olika anordnare (och spridning av goda exempel) inte används i tillräcklig omfattning. Till de positiva undantagen i detta sam- manhang hör bl.a. Svenska Kommunförbundets initiativ att genom skrifter och konferensverksarnhet sprida kunskap och intresse för frågorna.
Handikapporganisationerna
För många personer med omfattande funktionshinder är han- dikapporganisationernas verksamhet deras enda egentliga möjlighet till fritids- och semesteraktiviteter. Det gäller döv- blinda och många andra med flera funktionsnedsättningar exempelvis utvecklingsstörda och svårt rörelsehindrade med kommunikationssvårigheter. Men också för andra, t.ex. döva och psykiskt störda är denna föreningsverksamhet mycket betydelsefull. Kontakten med människor med likartade er- farenheter är värdefull för självkänsla, tillit och en hjälp ut ur ensamhet och isolering. Genom organisationerna får också medlemmarna information och rådgivning om samhällets oli— ka insatser och i vissa fall även direkt stöd att hävda sin lagliga rätt. För de små handikappgrupperna och för männi- skor med mycket omfattande funktionshinder är förbundens arrangemang och träffar på regional- eller riksnivå särskilt angelägna.
Resultatet av en enkät som handikapputredningen år 1991 riktade bl.a. till handikapporganisationerna styrker att dessa bedriver en omfattande fritids-, rekreations- och semesterverk- samhet. Det förstärks också av undersökningar som .orts inom ramen för HCK:s projekt om små och mindre kända handikappgrupper. Det rör sig om reguljär verksamhet i form av föreningsliv, öppet-hus-verksamhet, studiecirklar och ”nät- verk”, utflykter osv. Organisationerna arrangerar också olika
kurser och fritidsaktiviteter som t.ex. ”pröva på”-verksarnhet, anpassnings- och aktiveringskurser, koloni- och lägerverksarn- het, resor, studieledarutbildning, föräldrautbildning, informa- tionskampanjer osv. Med stöd av arvsfondsmedel bedriver även många organisationer viktiga projekt som tar tillvara och utvecklar medlemmarnas erfarenhetsgrundade kunskap. Främst RSMH medverkar också till att bilda arbetskooperativ samt kontakt- och stödgrupper som stärker deltagarnas del- aktighet i samhället.
Inom flera förbund (t.ex. FUB, FA, RBU) har utvecklats ett nära samarbete med landstingen i aktiviteter som riktas till enskilda och deras närstående.
Som nämnts har vår kartläggning visat att inte minst stu- dieverksamhet och kurser av många skäl är viktiga för männi- skor med fimktionshinder. Av mycket stor betydelse för denna verksamhet är samhällets stöd via främst studieförbunden till olika former av folkbildningsverksamhet. Ett allvarligt hot mot gemenskaps- och fritidsaktiviteter skulle uppstå om de folkbildningsanslag som vänder sig till nämnda grupper skulle begränsas.
Det bör också nämnas att handikapporganisationerna ge- nom en rad olika publikationer har stor del i en informations- spridning som rör behov och utvecklingsmöjligheter på fritids- området. Exempel kan bl.a. hämtas från DHR, SRF, SDR och de förbund som företräder personer med s.k. medicinska handi- kapp. Vi har i vårt huvudbetänkande uppmärksammat denna resurs och möjligheten att samverka med den databas vi före- slår beträffande små och mindre kända handikappgrupper.
Andra organisationer m.fl. som anordnar och utvecklar fritidsverksamhet
Här vill vi kort nämna verksamheter inom Svenska kyrkan och andra trossamfund, idrottsrörelsen med handikappidrot- ten, friluftsfrämjandet och motsvarande verksamheter med inriktning på naturupplevelser. Bildningsorganisationer, hy- resgäströrelsen, nykterhetsförbund som Verdandi samt Röda Korset, Rädda Barnen och Scoutrörelsen bedriver också en tämligen omfattande och varierande verksamhet för personer med funktionshinder.
Flera rörelse- eller stiftelseägda folkhögskolor och semester- hem spelar också en väsentlig roll och har i många fall an- läggningar och arrangemang där tillgänglighetsfrågorna bli- vit väl lösta.
Inom en del verksamheter har en viss specialisering skett bl.a. anordnar några fria trossamfimd särskilda sommarverk- samheter för familjer med barn med svåra hinder, andra orga- nisationer m.fl. har särskild inriktning på verksamhet för vissa grupper som rörelsehindrade med kommunikations- svårigheter eller dövblinda. Återigen andra — exempelvis inom Svenska kyrkan och scoutrörelsen — har verksamhet där både inriktning, (t.ex. konfirrnationsläger) och målgrupp (t.ex. ut- vecklingsstörda) preciserats.
Erfarenheter från försöksverksamhet
För att stimulera till försöksverksamhet med insatser för funktionshindrades fritid och rekreation ställde socialdeparte- mentet år 1987 10 milj.kr. till Statens Handikappråds för- fogande ur Allmänna arvsfonden. I den slutrapport som gjor- des på grundval av erfarenheter från olika projekt framhålls bl.a. följande väsentliga förutsättningar för en god fritid, re- kreation och semester:
a) en aktiv uppsökande verksamhet,
b) information skall finnas tillgänglig för personer med olika funktionsnedsättningar,
c) rådgivning, stöd och motivering vid osäkerhet och bristan- de självkänsla,
d) en utbyggd ledsagarverksamhet med inriktning mot ”kompishjälp” i olika verksamheter,
e) anpassade fritidshjälpmedel
f) färdtjänst utan krångel och långa väntetider. Genom projekten visades sammanfattningsvis att det finns ett mycket stort uppdämt behov av rekreations- och fritids- verksamhet i olika former.
Särskilda insatser för utvecklingsstörda m.fl.
Med hänvisning till att våra direktiv åberopar omsorgslagen och ger oss uppdraget att undersöka andra gruppers ( dvs. utanför omsorgslagens personkrets) motsvarande behov av fri- tids— och rekreationsinsatser skall vi här punktvis samman- fatta några effekter av omsorgslagens tillämpning och arbete som utförts av intresseorganisationer, huvudmän och olika yrkesgrupper. Vi menar att denna utveckling måste förvaltas i de förändringar som följer av det förslag vi lagt om en ny lag, LSS. Den skall ersätta omsorgslagen (och elevhemslagen) vil- ket även leder till att kommunerna successivt får det grund- läggande ansvaret för särskilda insatser för den nuvarande omsorgslagens personkrets.
Även om behoven hos enskilda utvecklingsstörda inte på långa håll är tillgodosedda när det gäller fritid, rekreation och semester (dessvärre har också betydande inskränkningar skett under senare tid) så går det att peka på ansatser som främjat en positiv utveckling:
— Särskilda resurser har avsatts för fritidsåtgärder och sär- skilt kunnande har utvecklats. Vi avser personal med upp- giften att dels arrangera verksamhet, dels vara rådgivare till andra (t.ex. enskilda, anhöriga, personal vid gruppbo- städer m.m., verksamhet i kommunal respektive förenings- regi). — Samverkan har etablerats mellan intresseorganisationer och omsorgshuvudmannen och dennes professionella före- trädare. — Uppsökande verksamhet har bedrivits genom omsorgsverk- sarnhetens distriktsarbetslag. — Påverkan har skett från landstingens sida, särskilt i sam- band med utflyttning från vårdhem, på fritidsutbud på olika orter. — Fritids-, rekreations— och semesteraktiviteter har anpassats för korttidstillsyn etc. — Särskild uppmärksamhet ägnas dem som till följd av svåra funktionshinder behöver riktade aktiviteter. — Omsorgslagens ”omvårdnadsbegrepp” är aktivt, dvs. skall innebära att enskilda stimuleras till fritidsverksamheter. — Rätten (enligt omsorgslagen) till kontaktperson för en-
skilda är en tillgång för många och har uppmärksammats genom en särskild kampanj 1992 (RFUB). — Ökad uppmärksamhet på enskildas inflytande och självbe- stämmande har utvecklats bl.a. genom fritidsverksamhe- ten.
Vi menar att en fortsatt positiv utveckling i dessa hänseenden kan komma till stånd för flera grupper med omfattande funk- tionsnedsättningar om vårt förslag till ny lag, LSS, förverk- ligas enligt redovisade intentioner i huvudbetänkandet samt om förslag i detta betänkande om en fastare förankring av ansvars- och finansieringsprincipen genomförs.
Forskning och utvecklingsarbete (FoU)
Internationellt finns (i synnerhet inom anglo-amerikansk han- dikappforskning) ett omfattande forsknings- och utvecklings- arbete med inriktning på möjligheter till fritid och rekreation för människor med svåra funktionsnedsättningar. Liksom i Sverige har detta FoU-arbete fått ökad betydelse genom fram- växten av ett nytt hälsobegrepp och aktiviteter för att ”främja folkhälsa” — manifesterat i vårt land bl.a. genom inrättandet av ett särskilt folkhälsoinstitut år 1992.
Genom att vi i vårt huvudbetänkande föreslår tillägg till hälso- och sjukvårdslagen om huvudmannens skyldighet att tillhandahålla, finansiera och organisera habilitering och re- habilitering får dessa områden en fast anknytning till före- byggande arbete och det hälsobegrepp (byggt på WHO”s be- grepp) som återfinns i motivtexten till HSL. I detta hälso- begrepp ingår ...”sådana kvaliteter som frånvaro av stress i arbetslivet, meningsfull fritid och alhnänt fysiskt och psykiskt välbefinnande” (prop. 1981/82:97 sid. 113).
För att kunna knyta an till den internationella forskningen på området kan vidare noteras att våra förslag till tillägg i HSL dels avser en habilitering och rehabilitering som förut- sätter tvärfacklig medverkan från olika kompetensområden, dels ger huvudmannen möjlighet att med bibehållet grundan- svar avtala med andra (organisationer, kommuner, kooperativ, stiftelser etc.) om att dessa skall bedriva viss habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet.
Den habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet som bl.a. i angloamerikanskä länder omfattar rådgivning, träning etc.
med inriktning på enskilds möjligheter till en god fritid be- tonar områdets värde för hälsa och livskvalitet. Det förutsätts att gängse verksamheter, miljöer etc. på en ort, skall användas för att bereda funktionshindrade möjligheter till berikande fritid, rekreation och semester. Det framgår vidare att behov hos svårt funktionshindrade kräver att planering, genomför- ande och uppföljning får stöd av ett specialiserat kunnande. Detta kunnande skall dels överblicka miljöers/verksamheters användbarhet och kunna föreslå tillgänglighetsskapande för- ändringar, dels inriktas på att tillsammans med enskilda och grupper göra beskrivningar av de krav som uppstår till följd av en eller flera funktionsnedsättningar.
Vi har i vårt land inom olika verksamheter samlat en bred och djup kunskap om behov och lösningar med inriktning på grupper med svåra funktionshinder. Vi saknar dock i stort den systematiska överblick som presenteras i den internationella forskningen om fritid och rekreation. Därmed har vi också haft färre möjligheter att brett utveckla en rådgivning till enskilda och deras anhöriga i dessa frågor. Dock kan sägas att lands- tingens s.k. distriktslag inom habilitering för barn och ung- dom respektive omsorgsverksarnhet ofta har bevakat och ut- vecklat denna kompetens genom särskilda befattningshavare. Det finns ett stort behov att gå vidare i detta utvecklings- arbete med inriktning på information, träning, rådgivning och även utvärdering.
Till stöd för fortsatt utveckling av sakkunnig rådgivning behövs forsknings— och utvecklingsarbete (se också kap. 22). I Sverige finns viss forskning (Norling I m.fl, Göteborgs univer- sitet) och utvecklingsarbete (bl.a. genom det särskilda rege- ringsuppdraget till SHR och RBU:s s.k. mönsteranläggning).
Vi har tidigare redovisat delar av detta FoU-arbete som starkt betonar aspekter som det psykosociala stödet, den upp- sökande verksamheten, tillgängligheten till information, samt inslag som friluftsliv vilka ofta också kräver särskilt utforma- de hjälpmedel.
I senare studier har t.ex. situationen för rörelsehindrade barn och deras familjer uppmärksammats liksom möjligheter- na att inom skolundervisningens ram förstärka samverkan rörande fritid för utvecklingsstörda elever. Den förra studien (intervjuer inom RBU) om fritid och välbefinnande för för- äldrar med handikappade barn (Norling I m.fl, Göteborg 1991)
visar bl.a. att föräldrar med rörelsehindrade barn är en mycket utsatt grupp för vilken socialt stöd och fritid har avgörande betydelse för livskvalitet. Förbättrade förhållanden inom soci- alt stöd, kompensation för hinder inom fritiden, fritidsresurser som sommarstuga, avlösningsservice under semestern, för- eningsliv och inte minst tillgång till friluftsliv, ger mycket positiva effekter för familjernas livsföring som helhet. En vik- tig slutsats är att familjer med funktionshindrade barn både vill ha och behöver kvalificerad rådgivning och möjligheter att pröva olika fritidsalternativ. (RBU:s s.k. mönsteranläggning är utformad efter sådana erfarenheter.)
Det senare utvecklingsarbetet (Stockholms läns landsting, B. J. Stockhaus, 1991) syftar till att etablera ”fritidsunder- visning” som ett ämne i Särskolor för utvecklingsstörda (prin- ciperna följer s.k. leisure education som med stor framgång bedrivits i USA). Ett projekt där landstinget samverkar med tre kommuner pågår sedan 1989/90. Syftet är att i skolan grundlägga och öva förmågor som krävs för att så självständigt som möjligt ta tillvara fritidsutbudet i vuxen ålder. Tyngd- punkten läggs vid alla delar som krävs för att delta i en aktivitet: färdmedel, kostnader, själva utövandet, sociala fär- digheter etc.
Ökade fritidsmöjligheter genom våra tidigare förslag
Enligt vårt förslag till en ny rättighetslag, LSS, är landstingen och kommunerna skyldiga att svara för särskilda insatser enligt denna lag.
Vi har tidigare åberopat att vi förutsätter att den utveckling som skett (med landstingen som huvudman) av fritids—, semes- ter- och rekreationsverksamhet för omsorgslagens personkrets skall fortsätta med den nya huvudmannen och enligt den nya lagens intentioner. När det gäller rätt till korttidsvistelse utanför hemmet är syftet bl.a. att erbjuda miljöombyte och rekreation. I specialmotiveringen till LSS sägs att korttids- vistelsen kan förläggas till korttidshem, sommarläger eller kortkurser. I insatserna för boende i elevhem samt bostad med särskild service ingår fritidsverksamhet och kulturella aktivi- teter.
I huvudbetänkandets förslag ingår vidare att en särskild
sattsning görs för hjälpmedel för fritid och rekreation och för griupper med särskilda icke tillgodosedda behov (50-100 miilj.kr./år).
' Tillgången till fiitid-rekreation-semester är ett område som ormspänner många sektorer i samhället. En viktig princip är attt respektive område skall få ansvar för frågor som rör funk- tioanshindrade och som medverkar till utveckling av den gene- rellla tillgängligheten. Vårt förslag till en särskild handikap- pormbudsman syftar till att bevaka helheten när det gäller furnktionshindrades rättigheter och möjligheter i samhället;
dett kan t.ex. gälla resemöjligheter, tillgång till information m...m.
16.3. Överväganden och förslag
163,31 Allmänt
Vii menar att de viktigaste stegen för att förbättra möjlig- heeterna till fritid, rekreation och semester för svårt funktions- himdrade är
— »en fast förankring och ett förverkligande av ansvars- och
finansieringsprincipen för tillgänglighetsskapande åtgärder
—- (ett genomförande av individinriktade förslag presenterade i
'vårt huvudbetänkande, särskilt insatser enligt förslag till
LSS — vissa kompletterande insatser enligt följande (anläggningar, reseservice m.m.) — en uppföljning och bevakning av planering och genomföran-
»de av insatser som främjar funktionshindrades likställighet
med andra genom dels olika sakmyndigheters uppföljnings-
ansvar dels genom den av oss föreslagna särskilda handi-
kappombudsmannen.
Kåännedomen om enskildas behov och om situationen för män- niskor med svåra funktionsnedsättningar är ofta bristfällig. Vi har klart dokumenterat detta i vårt kartläggningsbetänkande. Vii har därför i flera sammanhang (och genom förslag till ämdring i SoL) framhållit att den kommunala uppsökande veirksamheten måste rustas upp betydligt till sitt innehåll, sin metodik och frekvens. Det är ett konsumentintresse och av
vikt för att en kvalificerad planering skall vara möjlig i kom— munen. Vi utvecklar detta närmare i kap. 8 Kommuner för alla.
16.3.2. Samverkan med handikapporganisationernas verksamhet behöver utvecklas
Många handikappföreningar liksom även andra föreningar och institutioner har anläggningar för säsongarrangemang anpassade för personer med funktionshinder. Många av dessa anläggningar har stora ekonomiska bekymmer. Som ett led i kommunens skyldighet att planera insatser för människor med funktionshinder kan det vara angeläget att ge riktat kommunalt stöd till sådana anläggningar som i sin verksam- het har lokal inriktning, dvs. vänder sig till medborgare i den egna kommunen. Inriktningen på stödet skall vara att avlasta merkostnader för handikappanpassning och dessutom stödja särskild utrustning för att kompensera funktionsnedsättning- ar, riktade serviceinsatser o.dyl. Det bör påpekas att sådana riktade insatser från kommunens sida också rör anhörigas situation och kan vara ett väsentligt bidrag till deras möjlig- heter att stödja en funktionshindrad familjemedlem.
Handikapporganisationerna besitter som regel stor erfaren- het av anpassade arrangemang. Därför bör kommunerna och handikapporganisationerna arbeta tillsammans när det gäller viss lägerverksamhet, friluftsaktiviteter, sport och idrottsverk- samhet samt kulturarrangemang av olika slag.
16.3.3. Vissa riktade insatser Stöd till riksanläggnjngar för fritid och rekreation
Människor med omfattande funktionshinder och med funk- tionsnedsättningar som förekommer mera sällan har, i likhet med andra, stort behov av återhämtning och rekreation. Detta ställer stora krav på miljöns utformning och på utbudet av aktiviteter. Som komplement till annat utbud behövs särskilt anpassade fritids- och rekreationsanläggningar med hela lan- det som upptagningsområde. Vid dessa anläggningar kan även speciella arrangemang, temadagar, utbildningar liksom även försöks- och utvecklingsprojekt o.dyl. anordnas.
Enligt vår uppfattning fyller sådana riksanläggningar med särskild utrustning en viktig uppgift i samhällets handikappo- litik bl.a. som träffpunkt för människor med funktionshinder.
För enskilda och anhöriga kan vistelser vid dessa särskilt utrustade anläggningar också vara den enda möjligheten till omväxling som gör att den dagliga livsföringen blir lättare. Sådana anläggningar kan också tjäna både som mönsteran- läggningar och som centra för utbildning och utveckling av olika fritidsaktiviteter.
Sådana riksanläggningar drivs i dag huvudsakligen av han- dikapporganisationerna eller dem närstående stiftelser eller bolag. På grund av de stora merkostnaderna för tillgänglig- hetsskapande åtgärder och särskild service är det emellertid mycket svårt att klara dessa anläggningar ekonomiskt.
Med hänsyn till vikten av att befintliga riksanläggningar får utveckla sin verksamhet att med hela landet som upp- tagningsområde (t.ex. för små och mindre kända handikapp- grupper) har vi vid våra överväganden funnit stöd för behovet av en fortsatt statsbidragsgivning. Vi menar dock att denna lösning bör bli föremål för förnyad prövning under senare delen av 1990-talet med syfte att finna former för ett kommu- nalt stöd till verksamheten.
Riktlinjer för statligt driftbidrag till rekreationsanläggningar
De organisationer som nu erhåller stöd, DHR, SRF och RBU, har redovisat att merkostnaderna för de särskilda anpass- ningarna, investeringarna och den extra servicen vid anlägg- ningarna uppgår till mer än 16 milj.kr./år. I avvaktan på att en översyn görs av statsbidragsnormerna gjordes i årets budget- proposition (prop. 1991/92:100) endast en procentuell uppräk- ning och ett bidrag om 6,5 milj.kr. föreslås.
Enligt vår uppfattning bör stödet i framtiden utformas som ett resultatinriktat bidrag och även förstärkas. Vi framlägger därför förslag till förändringar i gällande statsbidragsbestärn- melser.
Som allmän riktlinje bör gälla att människor med funk- tionshinder likt andra gäster betalar vad gängse pensionats-
vistelser kostar. Det är merkostnaden för anläggningens extra utrustning och service som skall kompenseras. Bidraget bör inte utgå efter vem som är huvudman för anläggningen. Bi- dragsgivningen bör vara inriktad på välutrustade anläggning- ar med stort antal gäster med firnktionshinder.
Anläggningen skall till sin karaktär vara inriktad på fri- tidsaktiviteter och semesterverksamhet. En avgränsning bör trots vissa svårigheter ske mot rehabiliteringsanläggningar dit enskilda kommer på remiss av läkare. (Enligt vårt förslag till tillägg till HSL är hälso- och sjukvårdshuvudmannen skyl- dig att tillhandahålla och organisera habilitering och rehabili- tering vid olika slag av funktionsnedsättningar).
De bidrag som i dag utgår är allmänna bidrag utan sär— skilda villkor som vart och ett beviljas av riksdag och regering. Vi föreslår en bidragskonstruktion som i möjligaste mån knyts till omfattningen av verksamheten för personer med funk- tionshinder. Beviljandet av bidragen bör enligt vår mening delegeras till därtill utsedd myndighet. Mot bakgrund av våra förslag i huvudbetänkandet torde Socialstyrelsen vara den myndighet som lämpligen handlägger dessa frågor.
För att bidrag över huvud skall kunna utgå måste vissa grundläggande villkor uppfyllas: — Statsbidraget bör begränsas till att gälla anläggningar som driver verksamhet under i huvudsak hela året. Det är i och för sig önskvärt att även anläggningar som drivs kortare tid under året kan få bidrag, men det bör då ske genom kom- mun- och landstingsbidrag. — Bidragen bör inte knytas till ägarformen men väl till att verksamheten brukas av personer med funktionshinder. Vi föreslår ett riktmärke med innebörden att minst 1/3 av gästdygnen upptas av människor med funktionshinder och deras ledsagare. — För att statligt driftbidrag skall kunna utgå till en än- läggning måste kvaliteten på anpassning och tillgänglighet redovisas. I första hand måste givetvis en grundläggande handikappanpassning ha skett men därtill bör komma kom— pletterande utrustning för att kompensera särskilt omfat- tande funktionsnedsättningar. Det kan t.ex. gälla liftar, ex— tra sängutrustning, särskild toalettutrustning, signalanord- ningar, särskild akustisk anpassning, kommunikationstek- nik, åtgärder för orienterbarhet och för skydd mot risker
o.dyl. Extra fritidsutrustning, t.ex. badbassäng med extra varmt vatten, bör finnas liksom även fritidshjälpmedel att låna. Anläggningen bör även ha särskild personal för servi- ce, ledsagning och fritidsverksarnhet. Endast anläggningar med en planmässig och långsiktig anpassning och med akti- viteter som anpassats även för människor med omfattande funktionsnedsättningar bör godkännas. Godkännande av anläggningen görs av bidragsfördelande myndighet, dvs. enligt vår bedömning här, Socialstyrelsen. — Bidraget bör lämpligen byggas upp i moduler och utformas som dels ett grundbidrag, dels tilläggsbidrag grundat på gästernas behov av särskilda anpassningsåtgärder. Båda bidragsdelarna beräknas per gästdygn men söks av och ut- betalas till den i förväg godkända anläggningen.
Bidragsbeloppen bygger på underlagsmaterial från fyra sär- skilt anpassade anläggningar som drivs i handikapprörelser- nas regi. Med utgångspunkt från detta material har vi be- räknat att antalet personer med svåra funktionshinder som någon gång under året besöker någon av dessa anläggningar under en vecka uppgår till 7 000 personer vilket motsvarar ca 35 000 gästdygn.
För närvarande räknar vi med att antalet bidragsberättiga- de anläggningar är 7.
Bidragsdelama består av följande komponenter:
1. Allmänt grundbidrag till godkänd anläggning utgår per gäst med färdtjänst och/eller handikappersättning, ev. han- dikapptillägg.
Bidraget bör vara i den storleksordningen att det ger en rimlig ekonomisk grund för de extra krav på handikappan- passningen som uppställts. Efter överväganden föreslås 200 kr per gästdygn. Grundersättningen 200 kronor baseras på anläggningarnas kostnader för uppvärmd badbassäng, sär- skilda toaletter, liftar, fritidsutrustning etc. Med 35 000 gästdygn totalt motsvarar det ett stöd på ca 7 miljoner kronor/år.
2. Tilläggsbidrag för gäster som behöver personal för särskild personlig service. Tilläggsbidraget avser inte den personliga assistans som skall följa med gäster utan den extra beredskap och den i speciella aktiviteter kunniga hjälp som är knuten till an-
läggningen. Det gäller t.ex. extra personal för servering, information, handledning och fritidsledning men även sär- skild barnomsorg, o.dyl. Här föreslås ett bidrag på 100 kr per gästdygn. Den totala kostnaden för detta stödbehov uppskattas till ca 2 miljoner kronor mot bakgrund av att nämnda service begärs av ca 3 000 personer — 20 000 gäst- nätter per år. I huvudsak utgörs bidragsbehovet här av kostnader för biträdespersonal. 3. Tilläggsbidrag för gäster som behöver service nattetid. Denna service kan vara av olika omfattning men är som regel personalintensiv om nödvändig trygghet skall upp- nås. För att högre krav skall kunna ställas krävs ett rela- tivt stort bidrag och vi föreslår därför 350 kr per gästnatt. Bidragsnivån beror på de extra biträdespersonalkostnader som uppstår till följd av nattservicen. Underlagsmaterialet visar att ca 400 personer under 3 000 gästdygn har behov av extra dygnetruntstöd per år. Det totala bidragsbehovet per år för detta kan uppskattas till ca 1 miljon kronor.
Ansökningsförfarandet vad gäller anläggningsbidrag bör vara enkelt. De uppgifter som ansökan grundas på sammanställs vid gästmottagningen eller när gästen lämnar anläggningen. Bidragsbeviljande myndighet skall fortlöpande pröva verk- samheten och vid behov företa de ändringar av bidragskonst- ruktionen som kan visa sig behövlig. Allmänt gäller att bi- draget inte skall överstiga självkostnaden för service och in- satser.
En överslagsmässig beräkning av kostnaderna för bidraget på grundval av föreslagen bidragskonstruktion leder fram till en bidragsnivå om ca 10 miljoner kronor per år, vilket är 4,5 milj.kr. mer än den i prop. 1991/92:100 angivna bidragsnivån på 6,5 milj.kr. I årets ansökningar ingår även ett investerings- bidrag. Enligt vår mening bör detta stöd från statens sida i fortsättningen emellertid enbart avse merkostnader för drift av anläggningar. Stödet till kostnader för uppförande av än- läggningar — investeringsstöd — bör därför särskiljas från driftstödet och ansökan av sådana medel ske i särskild ord- ning.
Genom vårt förslag att staten under en övergångstid stöder riksanläggningar med inriktning på att ge personer med om- fattande funktionshinder en möjlighet till semester- och re-
kreationsvistelser vidmakthålls en viktig möjlighet för många människor att erhålla berikande semestervistelse i annan mil- jö. Dessa anläggningar kan också tjäna som mönster för andra insatser och bli centra för utbildning och utveckling av olika fritidsaktiviteter. Genom att bidragen inte knyts till vissa or- ganisationer eller huvudmän lämnas även möjligheter för and- ra att göra liknande utvecklingsinsatser.
16.3.4. Reseservice Bättre reseinformation
Möjligheterna till semesterresor och upplevelse av andra mil- jöer, klimat och kulturer är för oss alla viktiga som rekreation. En betydande del av dessa resor går till medelhavsländerna. För människor med funktionsnedsättning är både de praktis- ka svårigheterna att resa och att vistas på turistorter mycket stora. Därtill kommer ofta stora extra kostnader. Utifrån han- dikapputredningens mål om delaktighet och jämlikhet är det viktigt att skapa nya och bättre möjligheter för personer med omfattande funktionsnedsättningar att för rekreation genom- föra semesterresor både inom och utom landet.
Med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen bör resear- rangörer åläggas skyldighet att informera om sina aktiviteter på sådant sätt att informationen kan nå alla intresserade oavsett funktionsnedsättningar. Även teknikstyrd information måste göras tillgänglig för alla.
Ett första steg är enligt vår mening att den befintliga re- sebranschens intresseorganisation uppmärksammas på beho- vet. Vi föreslår vidare att Handikappinstitutet och Konsu- mentverket får ett särskilt uppdrag att vidareutveckla detta förslag till en skyldighet. En naturlig samarbetspartner i den- na fråga är Kommerskollegium som har uppgiften att kon- trollera att resebranschen uppfyller krav på resegarantier (till skydd för enskilda).
Krav måste även ställas på att resetjänsterna, framför allt vid utlandsresor, varudeklareras på ett sådant sätt att de kor- rekt och adekvat beskriver graden av handikappanpassning och för vilka grupper anpassningen skett. Deklarationen mås- te i första hand gälla bastillgänglighet, trygghetsanordning o.dyl. Även möjligheterna att erhålla extra service på rekrea-
tionsortema är väsentliga upplysningar. Det är viktigt att frågor om en korrekt beskrivning av de viktiga kriterierna för olika funktionshinder och för människor i olika åldrar får väl genomtänkta och analyserade svar. Olika delar av nödvändig kunskap finns spridd inom bl.a. handikapprörelsen, Handi- kappinstitutet, hjälpmedelscentraler m.fl. verksamheter. Den behöver sammanställas och utformas på ett systematiskt och samtidigt enkelt tillämpbart sätt.
Vid utvecklingen av ett klassifikations- och normsystem för olika resetjänster behövs den kunskap om praktiska mark- nadsförhållanden som researrangörer besitter. Rese- och tu- ristbranschens medverkan i utarbetande av deklarationssys- tem innebär också ökade möjligheter att få normerna accepte- rade och tillämpade på ett tillförlitligt sätt. Även denna fråga behöver beredas ytterligare.
Vi föreslår att Konsumentverket får i uppdrag att i sam- verkan med handikapprörelsen, Handikappinstitutet och rese- arrangörernas branschorganisationer utforma regler och nor- mer för hur handikappanpassning av rese- och turisttjänster skall deklareras. Arbetet bör bedrivas skyndsamt och leda fram till tydliga rekommendationer som särskilt uppmärk- sammar de sammansatta behoven hos svårt funktionshindra- de.
Kompletterande resemöjligheter
Enbart väldeklarerade tjänster leder dock inte till ett till- fredsställande utbud. Det är också angeläget att reseutbudet kompletteras med resor som bl.a. beträffande tempo, utrymme och aktiviteter är anpassade för människor med olika funk- tionshinder. Det kräver att resor anordnas där tidplanering, trygghetsanordningar och särskild service tar hänsyn till olika resenärers dagliga rutiner, funktionsnedsättning, servicebe- hov osv. Målet är ju att även människor med omfattande funktionshinder skall kunna nyttiggöra sig resan. Avsikten är inte att researrangörernas servicetjänster skall omfatta per- sonlig assistans och omvårdnad. De bör dock kunna inkludera enklare rullstolar och förflyttningshjälpmedel. Viss färdtjänst bör även kunna tillhandahållas på rekreationsorterna.
Även här måste frågorna kring teknikstyrda resetjänster uppmärksammas. Det gäller t.ex. biljett- och stämplingsauto—
mater, information om bokning via informationsterminaler, t.ex. tele-guide. Krav måste ställas på att hela resekedjan skall fungera även för personer med funktionshinder.
Konsumentverket och Handikappinstitutet bör ges i upp- drag att hos resebranschen verka för att resor av här angivet slag kommer till stånd samt att problem omkring teknikstyr- da resetjänster uppmärksammas.
De merkostnader som uppstår är av två slag, dels för resear- rangörerna, dels för resenärerna med behov av personlig assi- stans. Researrangörernas merkostnader borde med stöd av ansvars- och finansieringsprincipen belasta arrangörerna och fördelas på samtliga resenärer. De merkostnader som upp- kommer kan bestå i extra utrymme i flygplanet, extra tidsåt- gång och personlig service vid incheckning och vid ankomst till destinationsorten, transport till hotell, enkla förflyttnings- hjälpmedel, extrakostnader vid utflykter o.dyl. Vi vill hävda att dessa skyldigheter för arrangörerna kan inrymmas i vårt förslag (se kap. 14) om diskriminering och näringsverksamhet där vi även lagt förslag om beivrande i de fall fimktions- hindrade utestängs på grund av funktionsnedsättning.
Resenärernas merkostnader
När det gäller personer som omfattas av vårt förslag till LSS måste utgångspunkten vara att den personliga assistansen som beviljas skall vara beräknad så att den även inkluderar möjligheter till fritidsaktiviteter. Vid utlandsresor torde mer- kostnader utöver den reguljärt beviljade assistansen uppstå främst i form av resekostnader för personlig assistent. Vissa merkostnader kan också uppstå på grund av krav på extra utrymme, behandlingshjälp och att det inte finns färdtjänst och anpassad service på vistelseorten. För att möjliggöra se- mesterresor för människor med personlig assistans enligt LSS måste därför särskilda möjligheter finnas för att extra mer- kostnadsersättning skall kunna sökas och beviljas vid semes- terresor. För att så långt möjligt undvika ingående behovs- prövning bör tilläggsbelopp vanligen kunna beräknas utifrån beviljad personlig assistans och medföljande assistents(-ers) resekostnader och traktamentsersättningar. Ansökan bör stäl- las till kommunen som också prövar och beviljar, ev. avslår ansökan.
Våra förslag syftar till att ge personer med funktionshinder samma möjligheter som andra till ett aktivt och varierat liv. Vi betraktar det alltså som både angeläget och naturligt att den enskilde ges möjligheter till alla former av rekreation och avkoppling. Såväl semesterresor som veckosluts— och dagsut- flykter blir därmed viktiga. Vi har i detta och tidigare be- tänkanden sagt att möjligheterna skall vara lika för alla och att samhället måste utformas i enlighet därmed. I vissa fall måste detta av såväl organisatoriska som resursmässiga skäl uppnås genom ett stegvist genomförande av reformförslagen.
När det gäller semesterresor i Sverige och utomlands menar vi dock att de fyller en så viktig uppgift i fråga om den en- skildes möjligheter till rekreation och återhämtning att den som har svåra funktionshinder måste tillförsäkras en sam- manhängande rekreationsvistelse per år. Ett första steg bör då vara att tillförsäkra och skapa förutsättningar för en veckas rekreationsvistelse årligen med personlig assistans fullt ut.
16.4. Kostnader
I detta kapitel har understrukits vikten av att personer med funktionshinder ges möjlighet att delta i fritidsverksamhet av olika slag. Om dessa intentioner skall förverkligas kommer det att föranleda ökade kostnader i första hand för kommuner— na.
Bidrag till rekreationsanläggningar
Enligt de beräkningar som redovisats ovan skulle statsbidra- get till semester- och rekreationsanläggningar med hela lan- det som upptagningsområde behöva öka. Vi har föreslagit en ökning med 4,5 miljoner kronor per år. Det totala statsstödet till drift av fritidsanläggningar tillgängliga för personer med omfattande fiinktionshinder skulle därigenom uppgå till ca 10 miljoner kronor per år. (Beräkningsgrunden för stödet redovi- sas i avsnitt 16.3.3).
Resebidrag
I försöken att beräkna rubricerade kostnader kan utgångs- punkten vara våra beräkningar att i ett inledningsskede skul—
le 8 000 beviljas personlig assistans. Av dessa torde kanske 2 000 ha behov av två assistenter samt stöd under nattvila. Om hänsyn även tas till att stöd inför natten på främmande ort kan bli större bl.a. på grund av sämre larm, ökad oro osv. och behov av extra kommunikationshjälp, behandlingshjälp m.m. kan det vara rimligt att räkna med att antalet som behöver två assistenter i stället skall beräknas högre, till 3 000 personer. För rekreationsresa till svenska anläggningar med hjälp av färdtjänst och där det redan finns en basservice vid anläggningen kan kostnaden bli lägre. Vid beräkning skall hänsyn alltså tas till att rekreationsresan kan ställas antingen till anläggningar i Sverige eller utomlands.
Vi har föreslagit en miniminivå om en vecka/år med firll personlig assistans (dygnet om) och med täckande av assi- stentens(-ernas) resa och uppehälle som ett första steg.
Kostnaden för resa och uppehälle för en assistent under en vecka beräknas här till 5 000 kr per person oberoende av om resan sker inom eller utom landet. (Beloppet bygger på aktuel- la traktamentsregler). Beräkningen blir då att för 5 000 perso- ner med en assistent blir kostnaden 25 miljoner kronor. För 3 000 personer med två assistenter blir kostnaden 10 000 kr per person, dvs. 30 miljoner kronor. Totalt blir alltså kostnaden enligt detta beräkningssätt 55 miljoner kronor/år.
"'|"l' ||'|" *u'jj'j'Hu'" , 1:1'3'!l",,'.l_'.,' n' IW | ' i' lit |:... ':',... |||-. —| "'-|| || -- ' | »" "|, |'|-"»| ' -- wa.» www
”||| -|.' ge,. - . , _ .. :||:."- .||'||,|""|| ', '" .. ' - fisa-'na om". .. | ||,- _. , ""*-'"1"-'."_: .,,
"",. |. ' .I' | $'%-|'| 1.» , - , || " . ||." . || ".""."'.' |. ';. ., ',,1, 53.41" ' , . _ ia ".fi" . ri s:: .' 511511. .':""'l"."'" 'i'.; .,-
' ,1'f,"," "| "f'l'M'H'i'Trl '. "
.'IFN .,,| " ,, | |||, .'.'.' ||'| P.."; ",-', '||j',|. | |..,_._| iii-*"" ' |.|.'-"_"'| "" " 'E"""'..'A..'| " '
':.'-'.,.',|.| . -
",i"'
S% S:. ,,. ,; ;: i. ' .|"" " __ , ff, .mwjm'n FW" . . . , .. , , '_ .| f """| In " | ” ,, "ll. , ""',' ,,,- |,. ". ':' . .,- ** ' _. . I.,
.. , IIHTJ ,.|| , I, _ "|" | . ,).'.,| '*"W' | | ,, -_)| |. _ . !,.'|, '||'7 ||.r |||... " PU"- .|"_ "||-' '|' . " - || |. » " | ' .
"'i"'-'"' _, ”|| . ':U.&_II |.||I__”E'
i.;jll'" bi' "HBHBHMÄ' _|,| dummäfitaalfww
”smile-m ul ' ”fmåb nu Bara! ran "' ' '53'11'?nnsema.,tnu|;9,” "'|' '"'d" "" '-”':"'|,'l"-| || ,"'|' |"'..-|ff,"|||: -:|.'|.*."|
nä,-. -- "ätit
| |l' .' .» , ,-.' "|: '.H' . .'|| || |||? "."' ' " ' . , l- '.'-T.LI'IHJITH'."
, |m| -,..| . ”".| =, |' ',:| , _ ., ,. _ .- ||”, li". ""." ' . "'."_'|| ',.,.,.|| .' ,,, |'|. ":|, . ,- . .-' ||| ';| " '|_] | "'."|' ||,.. i"" ”"|-' .|. ":|. .,... ||.- . .- , .|--_| " ., : _ __ 'in' .|.-',? mmm,, , "|H,-'".|'F (bh,- | .. .Fu ",-,"
,| _|. _-|' ,|'
,j|| '.'-|||.
* ' I' '.1 ' || || 'II, _ I ”" 1' "_ **** All .
|*, .f'* ' - ' .* ., .-|| .|"F"";".._,. ". -'*'l,'l,ll|ii,l'_7|';|'-'jjz..|"".'|.1'|
, : .- |_1 , . -.' ,|' _ ,, - : *. | H- ...| | .. ... '|*'|||' .|..||| . || . A '|'. || | lll '
' ||:.'| .'.r , '-,|.|T|F';, -.'."".' thu-|||"? .|”l|.|. " ' |||-Ja 'im- * ' , ' .'.j,'. _, ,,' "» In:/lig: --|.. ...| '--' |','|| ||'|!. 'if "" . ,,.. | , .
|| .--' "|'|. -. ., .. - --.| ., ., ' "_| ---|-||a|.|1||=|||
, .|._.. .|. ._ |. ". ""% __',||| |-| , , _
|t;,.' .. -;,|||'i'...'| |7_ ||'_ '|| här, _ 1.533 . aik: k."'|=' , . . , ,.l..|,.1,.»ca=|tl'_1|lL-. .f_ . ,*'* '”. . .l..,_, ...;_" i'IH- .-,|' ,.
.. — . | "'".|' __ ,. , %,,u' '_f, WEM:-f**- .|,||'. . |'. , .,.1' 'n', ." || "I'lll', "flå-,? n?" ._= '$?” " ...- ' -| .. || ". ,,,,,||-5_|| _|"|_| ; | ':'F'l'j...i"" 'I: .. (—,, || ,,._ _ ", ' -. _ ...' |.- ...-,| - | _- ,. -.. .|.v ,'._f wtf?”, |'|
_ , ,,l||
. . | . """." thun- |..| . ,...
.'.||' " -'.....' ||||' ”.*'m. " FM,,
||,”- "|' , -- ;f:.' .|.:T'L'5', -'"',|,_',;
|r*"—-' " ,_ ,, ,-.-|. |||, . ; ' .. ,.-- | .. .|..
|.q- .|. . .. .M. "|'l
'_ ..' ..,, -. '.|"" '|'.f_ ."*"- . , -,',|!.'-.,_ ' -1'_-|,,|** i,;f' , 5
.. ; . — , ' _ . ",""-'""-"lf| '_' ,,_
.._;i , ' Illäll '*"'.'—"'*i|". '|"*""*' ||'|lu -**"|li" h'l ll" . ,..- .
.! |
. ..,. '.L. . | L""".||'"i-,'| . .a '
:"u'jrl
.'."1 ,, . .'.""| - »_,|,|—,,,,,,,|I-_m. '.'-' :,: |, | _, '|' ”'|_, — |||,,|' ",N, . .||.".'.'_'..... .,,
17. Arbetshjälpmedel
Förslag 4'
Den enskilde brukarens rätt till arbetshjälpmedel for- stärks genom att arbetsgivaren, i den nya lagen om arbetslivets tillgänglighet, får en skyldighet att tillse att det finns sådana arbetshjälpmedel som behövs för att arbetstagare med funktionshinder skall kunna utföra sitt arbete.
Möjligheterna att få bidrag till arbetshjälpmedel och särskilda anordningar på arbetsplatsen får inte försäm- ras. Försäkringskassans bidragsmöjligheter till arbets- givare vid långsiktigt fortskridande (progredierande) sjukdomar eller vid nya svåra funktionsnedsättningar bör öka och motsvara möjligheterna till bidrag vid ny- anställning.
Handikappinstitutet behöver bygga upp kvalificerad kompetens för arbetshjälpmedel. Institutet skall syste- matiskt skriva fram forsknings- och utvecklingsbehov samt bilda och löpande sammankalla en rådgivande samordningsgrupp med bl.a. finansiärerna för utveck- lingsarbete inom hjälpmedelsområdet.
Drivkraiterna för arbetslivsinriktad FoU bör förstär- kas genom att Arbetsmiljöfonden får medel för ett sam- manhållet program om arbetshjälpmedel, arbetsplatsut— formning och handikappades arbetsmiljö. Inom arbets— miljöinstitutet bör ett tvärvetenskapligt programområde byggas upp om de särskilda förutsättningarna for perso- ner med olika slags funktionsnedsättningar.
17 . 1 Allmänt
Arbetsmöjligheterna hos vår målgrupp är tillgodosedda i mycket liten omfattning — tre av fyra saknar både sysselsätt- ning och arbete. Personliga arbetshjälpmedel, särskilda anord- ningar och anpassningar på arbetsplatserna används inte till- räckligt aktivt för att möjliggöra arbete för funktionshindrade. Detta beror bl.a. på bristande incitament för arbetsgivarna, oreglerat ansvar för att tillhandahålla arbetshjälpmedel samt på bristande drivkrafter för forskning, utveckling och kun— skapsspridning inom området.
De följande resonemangen omfattar inte hjälpmedel för att möjliggöra eller underlätta deltagande i kommunernas och landstingens sysselsättningsaktiviteter. I vårt huvudbetän— kande (SOU 1991:46) menar vi att ”landstingen har det ytters- ta ansvaret för hjälpmedel som behövs när den enskilde deltar i sysselsättningsaktiviteter”. Det kan behövas lokala över- enskommelser mellan hälso- och sjukvården och primärkom- munerna om hjälpmedelsförsörjningen i sådana situationer.
17.2 Definition av arbetshjälpmedel och personkrets
Handikapputredningens centrala personkrets är människor med stora funktionshinder, betydande svårigheter i den dag- liga livsföringen och omfattande stödbehov. I fråga om hjälp- medel har vi generellt menat att det finns anledning att se till hela behovet och inte särskilt bryta ut de svårast handikappa- des situation. På liknande sätt bör personkretsen för arbets— hjälpmedel behandlas ur ett övergripande perspektiv för att inte bygga upp nya murar i systemet.
Personkretsen som har behov av arbetshjälpmedel har i arbetsmarknadspolitiska sammanhang beskrivits som handi- kappade som bedöms kunna få och behålla en anställning eller starta eget (uppdragstagare, egna företagare, fria yrkesutöva- re). Det är alltså fråga om att kompensera ett arbetshandi- kapp, dvs en funktionsnedsättning som medför svårigheter i det arbete man har eller kan få. Hit hör också hjälpmedel- sbehov vid arbetsförberedande arbetsmarknadspolitiska insat- ser som arbetslivsorientering eller inskrivning vid arbets- marknadsinstitut.
Arbetshjälpmedel används som en samlingsbenämm'ng för — personliga arbetstekniska hjälpmedel som behövs för att kunna utföra ett arbete och — särskilda anordningar på arbetsplatsen, t.ex. ändring, som annars inte vore nödvändig, av maskiner eller av en hel eller delar av en arbetsplats. Att närmare precisera och avgränsa begreppet är svårt efter— som det är två gränsområden som är flytande — arbetsgivarens ansvar för produktionsutveckling, arbetsanpassning och ar- betsmiljö, vilket behandlas utförligt nedan, samt avgränsning- en mot hjälpmedel för daglig livsföring, vård och behandling. Bedömning av vad som skall betraktas som arbetshjälpmedel görs från fall till fall med hänsyn både till den enskildes behov och till arbetsgivarens verksamhet och möjligheter. En snäva- re definition skulle kunna hindra enskilda lösningar och för- svåra utvecklingen inom nya områden.
Avgränsningen mot hjälpmedel för den dagliga livsföringen m.m. är vag eftersom många dagliga hjälpmedel används ock- så i arbetet. En rullstol eller en hörapparat är lika användbara på som utanför arbetsplatsen. Arbetssituationen kan skapa behov av nya hjälpmedel t.ex. för att öka rörligheten eller möjligheten att kommunicera med omgivningen. Arbetet kan också ställa tillkommande krav på den tidigare utrustningen, t.ex. särskild hörapparat för lärare i klassrum. Det är således tillskottsbehovet i förhållande till det specifika arbetet som skall utföras som måste tillgodoses genom arbetshjälpmedel när de vardagliga hjälpmedlen inte räcker.
17.3 Hjälpmedelsförslagen i huvudbetänkandet
Vi föreslår i vårt huvudbetänkande att landstingen får ett i hälso- och sjukvårdslagen lagfäst ansvar att — tillhandahålla och finansiera hjälpmedel för att underlätta den dagliga livsföringen samt för vård och behandling av funktionshindrade — ha en organisation för kartläggning av behov och utpro- vning av ovan nämnda och andra hjälpmedel.
Det sistnämnda ansvaret har landstingen oavsett vem som finansierar och tillhandahåller hjälpmedlen. För detta kan
landstingen ta ut ersättning av berörd arbetsgivare, myndig- het, försäkringskassa eller kommun. Landstingen behöver in- te driva verksamheten i egen regi utan kan anlita olika pro- ducenter. Landstingen får härigenom ett samordnande ansvar för att en stor del av hjälpmedelsfrågorna hanteras på ett, ur individens utgångspunkt, enhetligt och lättillgängligt sätt. Det sker också samhällsekonomiskt effektivt utan sektorsupp- delning på olika huvudmän i fråga om organisation, försörj- ningsvägar samt service och underhåll.
Ett annat av våra förslag i huvudbetänkandet är att i den föreslagna lagen om stöd och service (LSS) till vissa funktions- hindrade ställa krav på att landsting och kommuner i samråd med den enskilde upprättar individuella planer där beslutade och planerade insatser redovisas. Bland de insatser som kan tas upp i planerna måste hjälpmedelsbehov i samband med arbetsförberedande samt sysselsättnings- eller arbetsanskaf- fande insatser ha en naturlig plats.
17.4 Nuvarande organisation och finansiering
17 .4.1 Arbetsgivarens huvudansvar
I dagsläget har arbetsgivaren enligt arbetsmiljölagen ansvar för att arbetsplatserna skall vara tillgängliga genom att ”ar- betsförhållandena skall anpassas till människors olika förut- sättningar i fysiskt och psykiskt avseende” (2 kap 1 å). Arbets- miljölagens generella krav på anpassning av arbetsmiljön in- nebär att vid planering av arbetsmiljön måste beaktas att människor är olika och att arbetshandikapp är vanliga i ar- betslivet. Med andra ord bör arbetsplatserna utformas så att sysselsättningsmöjligheterna främjas.
Arbetsgivarens skyldighet att individuellt anpassa arbets— miljön för redan anställda innebär att ”arbetsgivaren skall genom att anpassa arbetsförhållandena eller vidta annan lämplig åtgärd ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förut- sättningar för arbetet. Vid arbetets planläggning och anord- nande skall beaktas att människors förutsättningar att utföra arbetsuppgifter är olika” (3 kap 3 å).
Att ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar kan t.ex. innebära en bedömning av Vilka arbetsuppgifter som
är lämpliga i det enskilda fallet, om arbetstagaren behöver särskilda personliga stödinsatser m.m. Kravet att anpassa ar- betsförhållanden till dessa förutsättningar tar sikte på in- dividinriktade åtgärder i arbetsmiljön. Det kan exempelvis vara fråga om tekniska åtgärder och anpassning av arbets- redskap, men även arbetsorganisatoriska frågor och åtgärder för att förbättra den psykosociala arbetsmiljön.
Arbetsmiljölagen har den 1 juli 1991 kompletterats (3 kap. 2 a %) med ett tydligare ansvar för arbetsgivaren att planera, leda, kontrollera och dokumentera sitt arbetsmiljöarbete samt att se till att det på varje arbetsställe finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksam— het.
Hela arbetsmiljölagstiftningen är en ramlagstiftning där portalparagrafen anger att arbetsmiljön skall vara tillfreds- ställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Arbetsgivarens möjlighe- ter att anpassa arbetet har ökat genom den tekniska utveck— lingen och genom bättre kunskaper inom rehabiliteringsom- rådet. Detta måste också avspeglas i vad man kan kräva av honom. Någon skarp gräns för när ansvaret är uttömt finns dock inte. Arbetsmiljölagens krav fylls ut genom föreskrifter från arbetarskyddsstyrelsen. Det finns inga föreskrifter om arbetshjälpmedel på arbetsmiljöområdet. Inom arbetarskydds- styrelsen pågår för närvarande föreskriftsarbete om arbetsan- passning och rehabiliteringsverksamhet.
Arbetsgivaren har förstahandsansvaret för arbetslivsinrik- tad rehabilitering av de anställda från den 1 januari 1992 enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Detta ansvar innebär att arbetsgivaren, för den redan anställde, skall ut- reda behovet av rehabiliteringsinsatser och genomföra sådana i anslutning till den egna verksamheten. I utredningsansvaret ingår också att kartlägga behovet av arbetshjälpmedel.
Arbetsgivaransvaret innebär både att inom redovisade ra- marna för arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring möta de enskildas behov, tillhandahålla lösningarna och stå för kostnaderna. Dessa kostnader skall bäras av produktionen. Om arbetsgivaren inte tar detta ansvar skall försäkringskas- san träda in så att den enskilde anställde med rehabiliterings- behov inte blir lidande. Samtidigt har försäkringskassan till-
synsansvar gentemot arbetsgivaren. Så långt kan sägas att ansvars— och finansieringsprincipen sträcker sig i dag. Princi- pen omfattar således inte arbetshjälpmedel utöver arbetsmiljö- kraven.
De omfattande erfarenheterna inom Samhall har bidragit till att en mångsidig kompetens byggts upp inom koncernen när det gäller arbetslivsinriktad rehabilitering som också om- fattar arbetshjälpmedel. Denna kunskap och kompetens görs nu tillgänglig även för andra arbetsgivare genom de s.k. re- habtjänsterna.
Med hänsyn till Samhallkoncernens särskilda verksamhets- idé, ansvarar där arbetsgivaren både för att tillhandahålla och bekosta samtliga arbetshjälpmedel för de arbetshandikappade. Detta ger möjlighet att arbeta med en helhetssyn där in- dividens krav och behov påverkar hans/hennes arbetssituation och där man vid produktionsutveckling och arbetsplatsutform- ning utgår både från produktionens krav och de funktions- hindrades möjligheter.
17.4.2 Bidrag till arbetshjälpmedel
För arbetsmiljöförbättringar utöver grundansvaret och för re- habiliteringsinsatser kan arbetsgivaren få ekonomiskt bidrag från försäkringskassan, arbetsmarknadsverket och arbetslivs- fonden. Skyldighet att lämna ekonomiskt bidrag är därmed utsagd. Skyldighet att bevaka och utreda behovet, prova ut och beställa arbetshjälpmedel är inte uttalad — ansvaret är här- igenom otydligt.
Arbetsgivare och enskilda handikappade kan söka bidrag för arbetshjälpmedel hos arbetsmarknadsverket för arbetslösa och nyanställda samt hos försäkringskassorna för övriga an- ställda. Bidragen kan lämnas för köp eller hyra av själva hjälpmedlet, expertundersökningar i ärendet, reparationskost- nader, utbildning i samband med att hjälpmedel anskaffas och (både till den handikappade och annan på arbetsplatsen om det behövs) resor i anslutning till detta.
Staten avsätter årligen i statsbudgeten medel till arbets- marknadsverket för arbetshjälpmedel till arbetsmarknadsver- ket. Tidigare omfattade anslaget arbetshjälpmedel både för arbetssökande och för redan anställda. Från den 1 juli 1991 lämnar arbetsmarknadsmyndighetema endast bidrag för ar-
betshjälpmedel som behövs för att arbetslösa personer med funktionshinder skall kunna få anställning. Bidrag kan dess— utom lämnas under de första sex anställningsmånadema. AMS beräknar att det under budgetåret 1991/92 kommer att användas ca 109 miljoner kronor till arbetshjälpmedel m.m. Närmare föreskrifter lämnas i förordningen (19871409, ändrad 1991:893) om bidrag till arbetshjälpmedel m.m. och i arbets- marknadsstyrelsens föreskrifter. Bidrag till arbetshjälpmedel får enligt 2é i ovannämnda förordning lämnas — när en handikappad anställs och för behov som framkommit under de första sex anställningsmånadema — för praktisk arbetslivsorientering för handikappade ung- domar och för handikappade som är inskrivna vid ett arbets— marknadsinstitut — om det finns särskilda skäl, till företagare eller fria yrkesut- övare som är handikappade.
Både arbetsgivaren och den funtionshindrade kan söka bidrag. Vardera kan få bidrag med högst 50 000 kronor. Bidrag till datorbaserade hjälpmedel får dock beviljas med högre belopp liksom om det finns synnerliga skäl. Om någon annan än den funktionshindrade har användning av hjälpmedlet/anordning- en, kan bidraget reduceras till hälften. Länsarbetsnämnderna kan delegera till arbetsförmedlingen eller AMI att fatta beslut om bidrag till arbetshjälpmedel. Vid bedömning av hjälpme- delsbehov, utprovning m m utnyttjas främst AMI—organisatio- nen. Beslut kan överklagas till AMS och vidare till regeringen.
Från den 1 juli 1991 lämnar försäkringskassan bidrag till arbetshjälpmedel för redan anställda som ett led i rehabilite- ring eller i förebyggande syfte. Detta gäller både för personer med funktionshinder och för andra anställda. Bidrag lämnas till arbetsgivare och/eller anställd, samt till egen företagare eller fri yrkesutövare som är etablerad på arbetsmarknaden.
Bidragsmöjligheterna regleras i förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpmedel. Kostnaderna ersätts således av den allmänna sjukförsäkringen. Försäk- ringskassan har ingen fast kostnadsram eller tak för detta ändamål utan behoven får avgöra.
Reglerna för vad försäkringskassorna kan lämna bidrag till
överensstämmer med reglerna för arbetsmarknadsverket. En skillnad görs dock i beloppsgränserna med hänsyn till att det inte är fråga om nyanställning av funktionshindrade utan om rehabilitering av förvärvsarbetande försäkrade. Bidrag till ar- betsgivaren får i normalfallet ges med hälften av kostnaden över 10 000 kronor, dock högst med 50 000 kronor. Högre belopp kan beviljas för datorbaserade hjälpmedel och vid syn- nerliga skäl. Bidrag till den enskilde lämnas med hela be- loppet, högst 50 000 kronor. Beslut i ett ärende kan överklagas till länsrätt, kammarrätt och försäkringsöverdomstolen.
Att bidragen för hjälpmedel till redan anställda överförts från arbetsmarknadsverket till försäkringskassan skall inte medföra att praxis ändras. Bedömningen måste alltid göras från fall till fall.
Om en fimktionshindrad fått bidrag till ett personligt ar- betshjälpmedel kan han eller hon ta med det till nästa arbets- givare. Bidraget skall betalas tillbaka om hjälpmedlet eller anordningen inte längre används för avsett ändamål. Detta gäller både arbetsgivare och enskilda.
Arbetslivsfonden, byggdes upp genom tillfälligt höjd arbets- givaravgift under senare delen av 1989 och år 1990. Fonden har, under sin tidsbegränsade verksamhet, de största ekono- miska bidragsmöjligheterna för rehabilitering och arbetsmiljö- förbättringar. De arbetsgivare som ansöker om medel bör, en- ligt fondens riktlinjer, presentera ett arbetsplatsprogram med åtgärder som syftar till såväl arbetsmiljöförbättringar som arbetsorganisatoriska förändringar och rehabilitering. Finns ett arbetsplatsprogram kan fonden lämna bidrag för att handi- kappanpassa enskilda arbetsplatser.
17.5 Ny teknik — möjligheter och drivkrafter
Till bristerna inom arbetshjälpmedelsområdet bidrar avsakna- den av drivkrafter i form av kännbar efterfrågan och lätt åtkomliga FoU-medel samt ett alltför litet antal organisatio- ner och personer som tar initiativ till och genomför utveck- lingsprojekt. Inom hjälpmedelsområdet i sin helhet är det Vik- tigt att se på forsknings- och utvecklingsinsatser i ett brett perspektiv. Det är inte fråga om disciplininriktad grundforsk- ning utan om tillämpad forskning och i mycket stor utsträck—
ning om kvalificerat utvecklingsarbete. Samlade och systema- tiska insatser har inte haft något naturligt hemvist. Kun- skaps- och metoduppbyggnaden har skett separat inom varje sektor: vård — och daglig livsföring — arbete — utbildning med alltför lite beaktande av samverkansmöjligheter både i fråga om erfarenheter, kompetens och resurser.
Som exempel kan nämnas att Handikappinstitutet främst stimulerat utveckling av och bevakat hjälpmedel för daglig livsföring, vård och behandling och i mindre utsträckning ar- betshjälpmedel. Utvecklingsarbete avseende datorbaserade ar- betshjälpmedel har bl.a. bedrivits inom ramen för teknikupp- handlingsprojektet TUFFA (TeknikUpphandling För Funk- tionshindrade i Arbetslivet och skolan), ett särskilt regeringsuppdrag till arbetsmarknadsverket. Genom TUFFA- projektet har företaget TeleNova som huvudleverantör av avancerade datorarbetsplatser utvecklat omfattande kompe- tens inom området. Vidare har statskontoret på uppdrag av regeringen arbetat med kravspecifikation för datorer inom statsförvaltningen. Samhall bygger upp integrerad kunskap om hur arbetsförhållandena kan utvecklas bl.a. med hjälp av arbetshjälpmedel. Inom landstingens hjälpmedels- och rehabi- literingsenheter samt REDAH-centra finns kunskaper främst om hjälpmedel för daglig livsföring och vård samt i skolan. Inom handikapprörelsen sker viss utveckling för olika handi- kappgruppers behov, t.ex. SRF-produkter.
Arbetsmarknadsverket och riksförsäkringsverket /försäk- ringskassan kan med sina bidragsmedel finansiera utveck— lingsuppdrag för att hitta lösningar i enskilda pilotfall som bedöms strategiskt intressanta.
Vi beräknar därutöver att medlen till utveckling inom hjälpmedelsområdet totalt uppgår till mellan 50 och 60 miljo- ner kronor årligen exklusive den medicinska forskningen in- om området. Av dessa medel satsas mellan 10 och 20 miljoner kronor av det privata näringslivet genom utvecklingsinsatser av företag som kommersiellt tror på en produkt. Offentliga finansiärer av utvecklingsarbete om arbetshjälpmedel har hit- tills varit främst: allmänna arvsfonden (ca 20 miljoner kronor årligen), arbetsmarknadsverket och Närings— och teknikut- vecklingsverket (NUTEK) (drygt 7 miljoner kronor 1991/92 till EG—anknutna projekt). Forskning och utvecklingsarbete bedrivs framför allt vid särskilda centrumbildningar vid uni-
versitet och högskolor, främst Certec i Lund och Handitek i Borlänge, av företag som Telenova, Samhall och IBM samt stiftelser som Hadar.
I dagsläget saknas resurser för att systematiskt inventera och formulera FoU-behoven både i fråga om enkla och avan- cerade hjälpmedel oavsett användningsområde. Det finns grupper, t.ex. utvecklingsstörda och personer med flerhandi- kapp, som inte får tillräckligt stöd genom arbetshjälpmedel och därför har svårt att komma ut och behålla fotfästet i arbetslivet.
När det gäller kunskapsutvecklingen har vi i huvudbetän— kandet föreslagit att Handikappinstitutet även fortsättnings- vis skall vara centralt organ i hjälpmedelsfrågor och att an- svarsområdet utökas till hela hjälpmedelsområdet, dvs. även arbetshjälpmedel.
Vi har också föreslagit att landstingens hjälpmedelscentra- ler och motsvarande specialistenheter bredare bör täcka hjälp- medelsområdet. För den enskilde med funktionsnedsättningar är det en fördel att ha samma kontaktpunkt att Vända sig till om inte annat så för kunnig och förstående Vidarehänvisning till andra aktörer. Vi kommer i förslagsdelen att utveckla kompletterande förslag i fråga om arbetshjälpmedel.
För arbetsgivaren är det viktigt att nås av och kunna an- vända befintliga kunskaper, lösningar och erfarenheter i fråga om arbetshjälpmedel och då främst särskilda anordningar på arbetsplatsen.
17.6 Problem och kravbild
Problembilden ser olika ut ur den enskildes, arbetsgivarens och samhällets utgångspunkt.
För den enskilde med funktionshinder, dvs. för brukaren, kan det fördelade ansvaret för hjälpmedel inom olika livsområ- den innebära svårigheter genom att man måste ta kontakt med olika organ beroende på i vilken situation utrustningen skall användas. För handikappade, och särskilt för vår mål- grupp, är dock huvudproblemet att etablera sig på arbets- marknaden. Frågan om tillgång till arbetshjälpmedel måste ses som en del i denna huvudfråga.
Brist på lättillgänglig och aktuell information är således ett annat bristområde. För att brukaren skall ha en reell möjlig-
het att påverka sin hjälpmedelssituation måste hon/han känna till bidragssystemet, vilka arbetshjälpmedel som finns och vil- ka som är bra.
För arbetsgivaren är det enklast att rekrytera självgående och högproduktiv arbetskraft. Medarbetare med särskilda stödbehov medför både kostnader och ställer krav på insatser som arbetsgivaren kan sakna kunskaper för att lösa.
För samhället i stort leder det uppdelade ansvaret för hjälp- medel respektive arbetshjälpmedel till att samordningsmöjlig- hetema mellan olika sektorer (sjukvården, arbetsmarknaden) inte utnyttjas. Inom de olika sektorerna finns ofta olika tradi- tioner, principiella förhållningssätt, strategier, regler m.m. Detta bidrar till en myndighetsorienterad i stället för individo- rienterad organisation.
Den organisatoriska decentraliseringen kan medföra risk för att specialkunskaper urholkas. Den ekonomiska pressen gör det osäkert hur avancerade tekniska hjälpmedel kommer att klara sig i den allt hårdare prioriteringen mellan olika verksamheter. Det är därför Viktigt med samverkan mellan resurser och aktörer på arbetsmarknaden samt inom landsting och skola.
Från denna problembild kan man formulera vissa över- gripande krav: — bättre tillgång till adekvata, moderna och effektiva arbets- hjälpmedel (både ur den enskildes och arbetsgivarens ut- gångspunkt) för att hävda arbetslinjen för vår målgrupp
— starkare krav/incitament för arbetsgivare att se till att ar- betshjälpmedel finns — färre inblandade eller en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna, få och enhetliga kontaktytor, rationell och effektiv ärendehantering / myndighetsutövning
— lättillgängligt kunskapsstöd för såväl brukare som arbetsgi- vare — stärkta drivkrafter för forskning och utveckling inom hjälp- medelsområdet.
17.7 Förslag 17 .7 .1 Den enskildes rätt till arbetshjälpmedel
Det finns i dag ingen skyldighet varken för arbetsgivare eller samhälle att tillhandahålla hjälpmedel. Däremot finns möjlig- het för arbetsförmedling och försäkringskassa att ge bidrag till anskaffning av arbetshjälpmedel för att tillgodose enskilda personers behov. Detta sker enligt föreskrifter som utfärdats av regeringen och de bedömningar som görs av respektive myndighet. Rättssäkerheten för den enskilde skyddas genom möjligheten att överklaga beslut som gått honom emot.
Vi föreslår nu att tillhandahållandet av arbetshjälpmedel regleras i lagen om arbetslivets tillgänglighet, 3 & p 1 på föl- jande sätt ”En arbetsgivare skall tillse att det finns sådana arbetshjälpmedel som behövs för att en arbetstagare med funktionshinder skall kunna utföra sitt arbete”. Vi har i kapi- tel 19 närmare redovisat att denna skyldighet skall ses som en påbyggnad på arbetsmiljölagens generella krav på tillgänglig- het och arbetsanpassning. Vi menar också att merkostnader för arbetsgivaren med anledning av detta nya krav skall för- enas med möjlighet till ekonomisk kompensation.
För att förslaget om arbetshjälpmedel skall få genomslags- kraft måste det antingen finnas någon form av tillsyn eller möjlighet till stöd för den enskilde. Detta bekräftas av er- farenheterna från främjandelagen där arbetsmarknadsmyn- dighetema inte utnyttjade sina maktmedel, Vilket lett till att vi nu anser att lagen är verkningslös för personer med funk- tionshinder. För att stärka den enskildes rätt föreslår vi att handikappombudsmannen kan föra sådana enskilda fall av missgynnande till arbetsdomstolen som är betydelsefulla för rättstillämpningen eller där det annars finns särskilda skäl för det (lagen om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder, 19 å). Otillåtet missgynnande föreligger bl.a. när en arbetsgivare inte tillser att en person med funktions- hinder får sitt behov av arbetshjälpmedel tillgodosett (11 å).
Att handikappombudsmannen för ett ärende till arbetsdom- stolen kan aktualiseras när arbetsgivaren inte vidtar sådana åtgärder som den funktionshindrade har behov av för att kun- na utföra sina arbetsuppgifter — i första hand genom sådana särskilda anordningar på arbetsplatsen som den en—
skilde inte kan söka bidrag för själv. Sådana situationer kan
vara av tre slag:
1. Arbetsgivaren är passiv och har varken tillhandahållit ar— betshjälpmedlet eller sökt bidrag.
2. Arbetsgivaren har inte tillhandahållit arbetshjälpmedel men sökt bidrag, fått avslag och eventuellt överklagat av- slagsbeslutet som motiveras av att arbetsförmedlingen/för- säkringskassan (af/fk) bedömer att åtgärden ligger inom arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen/lagen om all- män försäkring. Handikappombudsmannen skall inte in- gripa utan vända sig till yrkesinspektionen som vid vite kan förelägga arbetsgivaren att genomföra arbetsmiljöför- bättringar.
3. Samma som 2, men avslaget beror på att af/fk bedömer eventuell åtgärd ogenomförbar, meningslös eller orimlig med hänsyn till omständigheterna. Handikappombuds- mannen bör, efter samråd med det organ som avslagit bi- dragsansökan, inte driva frågan vidare om det inte finns särskilda skäl som talar för att rättsläget skall prövas.
Vi menar att det främst är i fallet ett, dvs. vid total passivitet från arbetsgivaren, där handikappombudsmannen måste be- vaka rättstillämpningen eller stödja den funktionshindrade om det finns särskilda skäl i det enskilda fallet. Ett sådant skäl kan vara att liknande fall redan prövats så att rättsläget är klart, men den enskilde befinner sig i ett utsatt läge och behöver stöd.
I fallen två och tre skulle aktivt ingripande kunna innebära olycklig parallellbehandling inom olika myndigheter och ock- så riskera att leda till olika slutliga beslut vid parallella över- klagningsprocesser i olika slutinstanser.
Handikappombudsmannens agerande i fråga om arbets- hjälpmedel måste ses som ett komplement till yrkesinspektio- nens tillsyn av arbetsmiljön och arbetsgivarens generella ar- betsmiljöansvar och ansvar för rehabiliteringsarbetet.
Vi bedömer att förslaget till lag om arbetslivets tillgänglig- het för personer med funktionshinder och en utveckling av effektivare informationskanaler kraftigt kommer att förbättra möjligheten att få behovet av arbetshjälpmedel tillgodosett för personer med funktionsnedsättningar.
17.7.2 Ansvarsfördelning och tillhandahållande
Frågorna om hjälpmedel och arbetshjälpmedel måste behand- las integrerat i ett helhetssammanhang eftersom de är ett av medlen respektive huvudman har för att uppfylla målen och kraven på respektive verksamhet — dvs. vård, daglig livsför- ing, skola, arbete.
Vi anser att den nuvarande ansvarsfördelningen, låt vara att den kan uppfattas som myndighetsorienterad, trots allt är logisk. Den har varit i kraft sedan den 1 juli 1991, dvs. i knappt ett år. Vi anser därför att man, i stället för att ändra på denna ansvarsfördelningen, bör renodla den och främja samverkans- former av olika slag.
Arbetslinjen för vår målgrupp främjas bäst genom att det blir så enkelt som möjligt för arbetsgivare att ha anställda med funktionshinder. Därför måste ekonomiska bidragsmöjlig- heter och tillgång till tekniska lösningar smidigt samverka. Arbetsmiljölagen har hittills inte tolkats och tillämpats så att arbetsgivare generellt skall se till att all verksamhet blir tillgänglig för funktionshindrade med omfattande behov av stöd och anpassning. Att utveckla arbetsgivaransvaret enligt arbetsmiljölagen fullt ut vore orealistiskt och skulle ytter- ligare förstärka de risker för utestängning som aktualiserats genom sjuklönereformen och arbetsgivarens ansvar för arbets- livsinriktade rehabiliteringsåtgärder.
Vi har föreslagit en lagstadgad skyldighet för arbetsgivaren att tillhandahålla arbetshjälpmedel för funktionshindrade. För att, utan alltför stora egna insatser, kunna ta detta ansvar måste ekonomiskt stöd och kunskapsstöd vara lätt tillgäng- liga. Vi har i kapitel 13 skrivit att i de fall arbetshjälpmedel utöver kraven enligt arbetsmiljölagen kan anses innebära merkostnader bör arbetsgivaren ha möjlighet att få ekonomisk kompensation från samhället. Detta sker genom bidrag från arbetsförmedling, försäkringskassa eller arbetslivsfond. Vi menar att dessa myndigheters prövning av ansökningarna inte får upphöra. Bedömningen behövs både för en avgräns- ning mot arbetsmiljölagens krav och mot vad som kan anses vara ändamålsenliga och rimliga åtgärder.
Vårt förslag är ett viktigt steg i riktning mot att fiillt ut tillämpa ansvars- och finansieringsprincipen inom arbetslivet. I kapitel 13 framför vi att denna princip måste tillämpas på
sektorn, dvs på samtliga arbetsgivare som kollektiv, genom att gemensamt bära merkostnaderna för att anpassa arbetslivet efter behoven hos personer med funktionshinder medan an- svaret för att se till att åtgärderna kommer till stånd ligger på enskilda arbetsgivare. Vi följer upp denna grundläggande princip med långsiktiga tankar kring differentierade avgifter. Det nuvarande förslaget innebär att arbetsmarknadssektom omfattande både stat, primär- och landstingskommuner och näringsliv gemensamt tar ansvaret och bär kostnaderna för arbetshjälpmedel.
Att ansvaret att tillhandahålla arbetshjälpmedel, både för att möjliggöra en anställning och under anställningen, måste ligga hos arbetsgivaren motiveras också av att han känner till verksamheten och de krav den kan ställa på arbetstagare. I de fall det finns behov av att gå in och anpassa processer eller den allmänna arbetsmiljön måste det vara arbetsgivaren som tar ställning till förändringarna, inte minst om de kommer att påverka även andra arbetstagares arbetsmiljö och arbetsförut- sättningar.
Samverkan mellan aktörerna
Våra förslag bekräftar och förstärker den nuvarande rollför- delningen i fråga arbetshjälpmedel och förtydligar arbetsgi- varens roll. Olika aktörer kommer således att, utifrån sina uppgifter, behandla frågor om arbetshjälpmedel. Behovet av en gemensam policy kan därför göra sig starkt gällande exempel- vis vid regeltillämpningen hos yrkesinspektion, arbetsförmed- ling, försäkringskassa och arbetslivsfond. Även i många andra frågor kan ett lokalt samverkansforum vara en tillgång. Det kan t.ex. handla om råd om goda rehabiliteringstekniska lös- ningar, erfarenhets- och kunskapsspridning med de lokala för- hållandena som utgångspunkt, uppföljning och utvärdering av jorda insatser osv.
Vi menar att de lokala samverkansgrupperna hos försäk- ringskassan (RFFS 1991:27 ) är ett lämpligt forum för sådana frågor. Här finns en bred representation av de lokala aktörerna genom t.ex. försäkringskassa, arbetsförmedling, primärvård, socialtjänst, yrkesinspektion, företagshälsovården och företrä- dare för arbetsmarknadens parter. I dessa samverkansgrupper behandlas frågor som rör rehabiliteringsområdet. Vidare be-
handlas frågor om uppföljning och utvärdering av rehabilite- ringsverksamheten.
17.7.3 Ekonomiska bidrag för arbetshjälpmedel
Förslagen om ekonomiska bidrag utgår från den grundläggan- de uppfattningen att hjälpmedelsfrågorna inte bör behandlas skilt från övriga huvuduppgifter inom arbetsmarknadsverket respektive riksförsäkringsverket och försäkringskassorna. Många centrala uppgifter fullgör dessa organ genom en be- ställar- och finansieringsfunktion medan andra aktörer utför insatsen. Arbetshjälpmedel tillhör denna typ av frågor. AMI och särskilt AMI med särskilda resurser (f.d. AMI-S) har en aktiv beställarroll i anknytning till arbetsprövningsverksam- heten. Försäkringskassans beställarroll är mer passiv.
Vi föreslår inga grundläggande förändringar i nuvarande bidragssystem. Både den funktionshindrade/försäkrade och ar- betsgivaren skall, på samma sätt som idag, kunna ansöka om bidrag från arbetsförmedling och försäkringskassa som i sak bedömer ansökan. De ekonomiska ramarna för detta bör inte förändras. Det innebär för arbetsmarknadsverkets del att me- del årligen anvisas aV riksdagen. Försäkringskassorna måste även fortsättningsvis ha tillgång till oramade sjukförsäkrings- medel för sådana risksituationer där arbetshjälpmedel behövs för redan anställda. Det är viktigt att arbetshjälpmedel här betraktas som en del i sjukförsäkringen så att anslaget inte kan begränsas utan anpassas efter behoven.
Vi vill med kraft markera att Arbetslivsfonden både i fråga om enskilda ansökningar och när det gäller systematiska in- satser av utvecklingskaraktär på ett mycket mer aktivt sätt än hittills bör beakta och främja arbetsförutsättningama för personer med funktionshinder.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen och AMI bör även fortsättningsvis kunna lämna bidrag till arbetshjälpmedel vid anställning av arbets- lösa handikappade och när behov framkommer under de första sex anställningsmånadema. Att stärka arbetslinjen genom att
smidigt och kraftfullt driva anställningsfrågor för funktions- hindrade underlättar en samlad bedömning av lönebidrag och/ eller bidrag till arbetshjälpmedel.
Försäkringskassorna
En fråga vi särskilt vill uppmärksamma är förhållandet vid progredierande sjukdomar. En anställd kan ha arbetat länge innan ett sjukdomsförlopp medför behov av arbetshjälpmedel. Hjälpmedelsbehovet kan då det aktualiseras innebära stora kostnader. En likartad situation kan uppkomma om en tidiga- re fullt arbetsför anställd drabbas av en omfattande funktions- nedsättning. Det kan t.ex. bero på olycksfall i eller utanför arbetet eller följa av ny sjukdom, t.ex. hjärnblödning eller tumör som medför att arbetsförutsättningarna och arbetska- paciteten radikalt ändras.
Vi anser att arbetsgivaren i de ovan nämnda fallen inte skall ha sämre bidragsmöjligheter än vid nyanställning av en person med funktionshinder. Risken är annars att personer med vissa diagnoser utestängs från anställning eller att en anställd blir uppsagd på grund av arbetsbrist om verksam- heten inte kan bära kostnaderna för dyrbar utrustning. För arbetshjälpmedel till anställda finns en ”självrisk” på 10 000 kronor samt krav att arbetsgivaren skall stå för halva kostna- den som överstiger 10 000 kronor. Vid nyanställning kan den nya arbetsgivaren få bidrag utan denna ”självrisk”.
Vi föreslår att förordningen 1991:1046 ändras så att ”själv- risken” i jämförelse med nyanställning tas bort i ovan nämnda situationer och att riksförsäkringsverkets anvisningar klargör bidragsförutsättningama i enlighet med vad som anförts ovan.
När det gäller arbetsskador aktualiseras även ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Vi anser att den pågående utredningen för översyn av Vissa frågor inom arbetsskadeförsäkringen (dir 1991:109) särskilt bör uppmärk- samma försäkringsskyddet för personer med sådana funk— tionsnedsättningar som medför särskilda krav på arbetsmil- jön. Utredningen bör också överväga ekonomiska incitament för arbetsgivare att genomföra handikappanpassning och i ökad utsträckning anställa personer med funktionsnedsätt- ningar.
17.7.4 Utprovning och utformning av arbetshjälpmedel
Det behövs praktiska resurser — främst kunskap och tekniska lösningar —— för att prova ut och anpassa arbetshjälpmedel till olika behov och arbetssituationer.
I fråga om utprovning m.m. av arbetshjälpmedel med nära anknytning till produktionsprocessen saknar landstingen idag kompetens och det vore orealistiskt att bygga upp sådan. Där- för måste kompletterande hjälp i sådana frågor lämnas både till arbetsgivare och funktionshindrade från andra verksam- heter. Sådan kompetens finns för närvarande inom t.ex. AMI-S, stiftelser som Hadar, företag som TeleNova, ABB Ro- bot och Samhall samt handikapporganisationerna som SRF:s rehabiliteringscentrum.
Vi förordar här en pluralistisk lösning som kan stimulera tillkomsten av fler centra i varierande form kring olika tek- niktillämpningar. Erfarenheterna från Hadar visar hur olika huvudmän i en ny enhet kan hitta befruktande verksamhets- former. Vi menar att möjligheten att t.ex. i stiftelseform ut- veckla samverkan mellan olika aktörer bör stimuleras genom exempelvis erfarenhetsspridning och försöksverksamhet mel- lan olika huvudmän och finansiärer.
17.7.5 Kunskapsutveckling
I Sverige finns en uppbyggd bas för handikapp— och hjälpme— delsforskning. Det ger förutsättningar för att satsa på åter- växt, förkovran och expansion. Den ekonomiska grunden för sådan verksamhet måste bygga på långsiktig och stadig till- växt snarare än på kortsiktiga satsningar. Detta bör vara utmärkande för FoU-politiken inom området. Inte minst gör sig dessa krav gällande i forskningssamordningen inom EG där Sverige har goda förutsättningar att gå in i det europeiska forsknings— och utvecklingssamarbetet. Medel behövs för t.ex: — forskning om införandet av nya informations— och service- system i arbetslivet — konkret utvecklingsarbete i form av utveckling och pro- totyptillverkning av nya hjälpmedel och anpassningar till gravt funktionshindrade
—- utvärderingsprojekt tillsammans med brukare av nya pro- dukter samt av de arbetslivsinriktade insatser där arbets- hjälpmedel ingår.
Från att i Sverige främst ha varit en social- och arbetsmark- nadspolitisk fråga kommer rehabiliteringsteknologi med euro- pa-perspektiv sannolikt att i högre grad bli en näringspolitisk fråga. Europamarknaden skapar marknadsmässiga förutsätt- ningar för produktutveckling och produktion av hjälpmedel. Detta kan framöver leda till samfinansierade insatser mellan näringsliv och offentliga forskningsfinansiärer.
FOU medel
Det behövs insatser för: — att, på ett långsiktigt trovärdigt sätt samordna och göra FoU-medel tydligt identifierbara och åtkomliga — systematiskt skriva fram FoU-behoven; föra ut behovsbil- den till forskare och finansiärer och därigenom stimulera till insatser och skapa intresse hos forskare
— introducera resultaten av utvecklingsarbetet hos samhällets ansvariga och hos brukarna.
Det finns inget naturligt övergripande forum för samordning och finansiering när det gäller arbetshjälpmedel och arbets- platsutformning för funktionshindrade. De organ som ligger närmast till är Handikappinstitutet, Socialvetenskapliga forskningsrådet, Arbetsmiljöfonden eller NUTEK.
Kunskapsuppbyggnaden kring arbetshjälpmedel måste nä- ra samordnas med verksamheten inom vård, skola, arbets- marknad, rehabilitering/ sjukförsäkring. Decentralisering och delat ansvar mellan olika sektorer och myndigheter får inte innebära nackdelar i form av bristfälligt kunnande för initie- ring och behovsanalys m.m., uttunning av de ekonomiska re— surserna, svårare för aktörerna att överblicka hjälpmedelsför- sörjningen, brist på enhetliga normer.
Handikappinstitutets centrala funktion bör bestå i att hel- täckande kartlägga samt skriva fram FoU-behoven. Institutet har däremot inte någon forskningsrådsliknande, dvs. medels- fördelande, funktion utan skall i detta avseende arbeta mot sektorsorgan, finansiärer och forskare genom att stimulera dem till satsningar och förse dem med underlag.
För att kunna fylla sin centrala roll måste Handikappinsti- tutet bygga upp kvalificerad kompetens också i fråga om speci- fika arbetstekniska hjälpmedel. Handikappinstitutet har i dag tillgång till främst tidsbegränsade projektmedel från allmän- na arvsfonden inom området ny teknik. Det måste finnas en mer långsiktig finansieringsmodell för institutets aktiva FoU- pådrivande verksamhet. Institutet prioriterar brukar- och handikapphänsyn i tillämpningsprojekt och olika försöksverk- samheter. Det är viktiga komplement till exempelvis NU- TEK:s mer teknik- och näringslivsinriktade projekt.
För att utveckla, den för närvarande huvudsakligen infor- mella, samordningen av FoU inom hela hjälpmedelsområdet föreslår vi att Handikappinstitutet tillförs medel för att syste- matiskt kartlägga och skriva fram forsknings- och utveckling- behoven. Institutet bör också få i uppdrag att bilda och löpande sammankalla en rådgivande samordningsgrupp med represen- tanter för berörda forskningsråd och finansiärer. Huruvida denna gruppering bör integreras med institutets nuvarande FoU-råd måste närmare bedömas. Ett skäl till att inte inte- grera grupperingarna är de eventuella svårigheterna att sam- la policyskapande och finansieringsprioriteringar där intresse- konflikter kan uppstå.
Genom den rådgivande samordningsgruppen hos Handi- kappinstitutet uppmärksammar Vi betydelsen av informellt samråd och samordning. Vi menar samtidigt att ett fördelat finansiellt sektorsansvar behövs för att integrera utveckling av arbetshjälpmedel med målen inom deras användningsom- råden. Detta förutsätter att handikappfrågorna prioriteras in- om sektorerna och att man inte skjuter ansvaret mellan sig så att resurserna i praktiken urholkas. Det vore farligt att t.ex. styrningslöst fördela ut pengarna inom universitet och hög- skolor. Där sker oftast fördelningen efter traditionella, eta— blerade discipliner och forskningsområden Vilket gör det svårt för handikappfrågorna att hävda sig.
För att inom arbetslivsområdet åstadkomma en ny kraft- samling föreslår vi att ett sammanhållet FoU-program byggs upp av arbetsmiljöfonden för frågor kring arbetshjälpmedel, arbetsplatsutformning och funktionshindrades arbetsmiljö. Programverksamheten bör initiera, samordna och stödja FoU- insatser som genomförs decentraliserat. En viktig förutsätt- ning är att vid programutformningen aktivt engagera samt-
liga berörda aktörer — inom forskarvärlden, bland myndig- heter och utvecklingsorgan samt brukarrepresentanter. Vi fö- reslår därför att särskilda medel tillförs ett sådant tidsbe- gränsat, exempelvis femårigt, program. Efter denna program- period bör frågorna ha funnit en naturlig plats i arbetsmiljö- fondens löpande verksamhet.
Kunskapsuppbyggnad, kompetensförsörjning
Arbetsmiljöinstitutet har till uppgift att bedriva och främja forskning, utbildning och dokumentation inom arbetsmiljö- området i syfte att förbättra arbetsmiljön. Tidigare forsknings- områden har huvudsakligen utgått från specifika arbetsska- dor eller specifika faktorer i arbetsmiljön. Vi anser att det är viktigt att arbetsmiljön på motsvarande breda sätt blir belyst när det gäller de särskilda förutsättningarna för personer med olika slags funktionsnedsättningar. Sådana forskningsinsatser kan utgöra incitament och drivkrafter för arbetsmiljöanpass- ning och utveckling av arbetshjälpmedel i vid bemärkelse.
Vi föreslår därför att arbetsmiljöinstitutet bygger upp ett programområde med denna inriktning. Frågor om finansie- ring och prioriteringar inom området bör göras i anknytning till det föreslagna programmet hos arbetsmiljöfonden.
Utveckling av personliga arbetshjälpmedel med mycket nä- ra koppling till personers särskilda funktionsnedsättningar har många beröringspunkter med hjälpmedlen för daglig livs- föring och skola. Här bör den verksamhet som bedrivs inom Handikappinsitutet och landstingens hjälpmedels- och rehabi- literingsverksamhet utvidgas till att även omfatta arbets- hjälpmedel enligt vårt förslag i huvudbetänkandet.
När det gäller utveckling av avancerade teknologiska lös- ningar för funktionshindrade bör resurser och kompetens sam- ordnas både i fråga om daglig livsföring, skola och arbetsliv. För insatser av detta slag, som ofta är mycket kostnadskrävan- de, behövs samordnade kraftsamlingar både av bred kompe- tens och av ekonomiska resurser. Sådant utvecklingsarbete bör bedrivas i nära anslutning till en praktisk verksamhet.
Övriga arbetshjälpmedel, arbetsanpassning o.dyl. ligger i gränsområdet till det vanliga arbetsgivaransvaret för arbets- miljön, dvs arbetsplatsutveckling i stort. I huvudbetänkandet menar vi att AMI-S är Viktigt för utredningens personkrets och deras möjligheter till arbete. Decentraliseringen av AMI- S-verksamheten innebär att stora institut minskas och att resurserna sprids till fler län.
Från handikapporganisationerna har framförts farhågor för att den pågående decentraliseringen av AMI-S kan innebär en uttunning av institutens särskilda kompetens för Vissa handi- kappgrupper. Vi delar handikapporganisationernas farhågor. Anslaget till AMI-verksamheten har de senaste åren visat växande reservationer (icke ianspråktagna medel vid budget- årets slut), vilket delvis kan förklaras med att man inte fullt ut kunnat ersätta personal som gått till Arbetslivstjänster. Vida- re har tillkomsten av Arbetslivstjänster medfört en ändrad praxis på många håll. Tidigare kunde funktionshindrade med anställning som behövde AMI-S-resurser få sådan service utan egna kostnader. Nu förekommer att de i stället hänvisas till att deras arbetsgivare skall betala servicen eller begära bidrag från arbetslivsfonden eller försäkringskassan.
Vi understryker vikten av att bygga upp och skapa en sam— lad och djupgående kompetens med inriktning mot teknikut- veckling och arbetshjälpmedel inom AMI-S. Kunskaperna och erfarenheterna hos AMI-S måste också vara tillgängliga för försäkringskassan, vars uppgifter på arbetshjälpmedelsområ- det aldrig kan bli lika integrerade med övrig arbetslivskun- skap som hos AMI. Det måste vidare säkerställas att den av skattemedel finansierade verksamheten hos AMI-S kommer de arbetshandikappade med störst behov till godo även om de inte är arbetslösa. Arbetsmarknadsverket bör i sina interna riktlinjer tydligt markera och garantera denna rätt till sam- hällsservice för enskilda personer.
Företagshälsovården är en betydande resurs med kompe- tens inom medicin, teknik, ergonomi och psykosociala frågor. Företagshälsovården är den expertresurs som arbetsgivare och arbetstagare kan anlita i arbetsmiljö— och rehabiliteringsarbe- tet. Här finns en stor potential för att utveckla bemötande, behovsanalys samt anpassning till kraven och behoven hos funktionshindrade i arbetslivet.
I 1992 års budgetproposition föreslås att det generella stats- bidraget till företagshälsovården skall upphöra den 1 januari 1993. En utredning (dir. 1992:17) om företagshälsovårdens organisation och finansiering har påbörjats. Vi vill uppmärk- samma vikten av tillgång till företagshälsovård, inte minst av hänsyn till stödbehovet för arbetshandikappade.
Kompetens om funktionshindrade i arbetsmiljön behöver fördjupas inom företagshälsovården. Vi föreslår att utredning- en särskilt uppmärksammar kunskapsuppbyggnaden om han- dikapp och arbetshjälpmedel i arbetsmiljöinstitutets allmänna grundutbildning och fördjupade vidareutbildning för olika målgrupper inom företagshälsovården.
Information
Utgångspunkter:
— Brukarinformationen till funktionshindrade måste förbätt- ras för att de skall kunna hävda sina krav. — Information och erfarenhetsutbyte inom arbetsmarknads- verket och riksförsäkringsverket måste systematiseras.
— För att tillgodose arbetsgivarens inforrnationsbehov krävs bättre integrering med övrig arbetsmiljö- och arbetslivsin— formation.
Handikappinstitutet centralt och landstingens hjälpmedels- och rehabiliteringsverksamhet utgör en betydande kunskaps- bank i fråga om hjälpmedel och har naturliga kontaktytor till brukarna. Vi föreslår därför att Handikappinstitutet får ett vidgat ansvar att i samråd med berörda parter sammanställa och sprida generell arbetslivsinriktad information till brukar- na om de olika bidragssystemen och andra frågor om hjälpme- del och arbetshjälpmedel.
Handikappinstitutet bör vidare informera om utvecklings- arbete som är tillämpbart i arbetslivet, produktfakta o.dyl. Det gäller i första hand produkter med intresse för arbetslivet som institutet redan tar fram information och produktblad om.
Vi föreslår att frågorna om kunskapsspridning och informa- tion, både inom berörda myndigheter och ut till arbetsgivare, tas upp inom det av oss tidigare föreslagna FoU-programmet vid arbetsmiljöfonden. I fråga om kanalerna ut i arbetslivet har arbetsmiljöfonden redan ett ansvar och kunnande.
Arbetsmiljökommissionen föreslår i sitt betänkande (SOU 1990:49) att regionala kunskapscentra skapas så att arbetsgi- vare lätt kan få tillgång till tillämpbar information. Arbets- livsfonden har ett regeringsuppdrag att utreda förutsättning- arna för sådana regionala centra. Vi föreslår att uppdraget utvidgas till att omfatta kunskapsförmedling till arbetsgivare om arbetsmiljöanpassning och arbetshjälpmedel för funktions- hindrade.
17.8 Kostnader
Förslaget att utvidga bidragsmöjligheterna enligt förordning- en (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen enligt la- gen om allmän försäkring i form av bidrag till arbetshjälpme- del beräknas öka den årliga belastningen på sjukförsäkringen med 15-20 miljoner kronor.
Fullt kostnadsmässigt genomslag får förslaget inom en treårs- period.
Den vidgade uppgift vi föreslår för Handikappinsitutet i form av ökade samordnings- och informationsinsatser om är- betshjälpmedel förutsätter också en Viss kompetensutvidg- ning. Institutets anslag bedöms behöva ökas med 2 — 3 miljo- ner kronor per år med anledning av förslagen.
Vi menar att utveckling av arbetshjälpmedel och deras till- lämpning är ett eftersatt område vilket i hög grad beror på att frågorna i konkurrens med andra behov inte kunnat hävda sig. Därför är det osannolikt att kraftfulla insatser kan till- godoses genom omprioriteringar. Vi föreslår att arbetslivsfon- den avdelar 75 miljoner kronor årligen under en femårsperiod för sådana åtgärder inom arbetslivsområdet. Medlen skall an- vändas för —— att bygga upp programområdet inom arbetsmiljöfonden om
arbetshjälpmedel, arbetsanpassning och arbetsmiljö för funktionshindrade
— utvecklingsstöd till centrumbildningar och kunskapscentra med avseende på arbetshjälpmedel och arbetsmiljöanpass- ning. Detta tidsbegränsade ekonomiska stöd gör det möjligt för sek- torsorganen att genom omprioritering bereda plats för dessa handikappfrågor inom sin löpande verksamhet och sina regul- jära medelsramar.
18. Generella och individuella insatser för invandrare med omfattande funktionshinder
Förslag
Hinder för människor med omfattande funktionsned- sättningar och invandrarbakgrund kan undanröjas med samma grundläggande synsätt, i huvudsak samma till- vägagångssätt samt med kompletterande insatser på det sätt som vi tidigare redovisat i vårt utredningsarbete.
Ansvar och skyldigheter som åligger verksamheter för habilitering, rehabilitering, stöd och service etc. till människor med omfattande funktionsnedsättningar skall fullgöras med det mått av individualisering som alltid krävs. Det åligger respektive verksamhet att ut- veckla former för bemötande, kunskaper och erfaren- heter som säkrar att ansvar och skyldigheter inte luck- ras upp eller förskjuts när enskilda har behov av språk- lig eller annan assistans för att få tillgång till behövligt stöd.
Våra tidigare förslag om kompletteringar till social- tjänstlagen (bl.a. om uppsökande verksamhet) och till hälso- och sjukvårdslagen (om habilitering/rehabilite- ring, hjälpmedel och tolktjänst) föreslås kompletteras med ökad uppmärksamhet på metodik som stöder kom- munikation mellan enskilda och respektive verksamhet (tolkservice, utbildning för personal att arbeta genom tolk, flerspråkig personal, satsningar på undervisning i svenska i lokaler och med läromedel som svarar mot tillgänglighetskrav, anpassad grundläggande samhälls- information m.m.).
Vårt tidigare förslag till en särskild rättighetslag, LSS, ger nya förutsättningar. Kommunerna ges ett grundläggande ansvar för att tiigodose enskildas behov
av vissa särskilda stöd- och serviceinsatser. Socialstyrel- sen, Landstingsförbundet och Statens Invandrarverk bör fastställa och dokumentera vad som inom habilitering och rehabilitering är insatser som även bör tillkomma asylsö— kande (barn och vuxna).
Vi menar att staten bör ersätta kommunerna för in- satser enligt LSS till enskilda med omfattande funktions- nedsättningar och invandrarbakgrund. Detta bör inled- ningsvis ske under den tidsrymd som stipuleras i regler om särskild ersättning inom ramen för nuvarande system för statlig ersättning vid kommunens flyktingmottagande.
För att utveckla metodik och sprida kunskap om ”dubbla minoritetsvillkor” anser vi att något av de kun- skapscentra som vi tidigare föreslagit skall få en särskild uppgift att bevaka och utveckla detta område.
Handikappombudsmannen skall i nära samverkan med DO (diskrimineringsombudsmannen) bevaka att personer med omfattande funktionshinder och invandrarbakgrund inte missgynnas.
18.1. Det gemensamma synsättet
Det föreligger risker för att människor med invandrarbak- grund och med omfattande funktionsnedsättningar kan möta större hinder än andra när det gäller att få tillgång till stöd och service och bli delaktiga i samhället. Vi gav exempel på detta i vårt kartläggningsbetänkande (”Handikapp och väl- färd? — en lägesrapport”, SOU 1990:19)
Vår mening är att hinder för människor med omfattande funktionsnedsättningar och invandrarbakgrund kan undan- röjas med samma grundläggande synsätt, i huvudsak samma tillvägagångssätt samt med kompletterande insatser på det sätt som vi tidigare redovisat i vårt utredningsarbete.
I föreliggande kapitel knyter vi samman perspektivet i vårt huvudbetänkande (”Handikapp Välfärd Rättvisa”, SOU 1991:46) med de överväganden och förslag som nu presenteras och i vid bemärkelse rör samhällsplanering. De avser insatser
som inte bara undanröjer hinder utan även ger enskilda stöd för att de skall kunna ”bruka tillgängligheten” och vara del— aktiga på det sätt de önskar. Detta kan stärkas på olika vägar. Viktig är inte minst den aktivitet som ägnas attityders ut- veckling och påverkan i samhället.
Den generella invandrings- och invandrarpolitiken ligger däremot utanför vårt uppdrag. Det är dock inte ovidkomman- de hur generella åtgärder vidtas för att uppfylla de invandrar- politiska målen (antagna av riksdagen år 1975 och på nytt fastställa år 1986):
— jämlikhet med innebörd att invandrare skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som den övriga befolkningen — valfrihet när det gäller att tillägna sig en svensk kulturell identitet — samverkan som avser förhållandet mellan minoritetsgrup- per och majoritetsbefolkning, dvs. tolerans, solidaritet och ömsesidighet i frågor av gemensamt intresse.
Det ter sig om möjligt mera angeläget än tidigare att nu hävda Vår grundsyn och de av oss fastlagda bärande principerna. Det är också av vikt att åter framhålla att Våra förslag inte hand- lar om förmåner eller välgörenhet. De gäller i stället de nöd- vändiga och självklara verktyg som behövs för att förverkliga målen om full delaktighet och jämlikhet. Inom det område som behandlas här kan det innebära att insatser för att stärka enskildas personliga förutsättningar resp. generella insatser för att öka samhällets tillgänglighet kompletteras. De ändras inte i grunden och målen är desamma.
Det innebär vidare att ansvar och skyldigheter som åligger verksamheter som skall erbjuda t.ex. habilitering, rehabilite- ring, stöd och service till människor med omfattande funk- tionsnedsättningar skall fullgöras med det mått av individua- lisering som alltid krävs, oavsett om den enskilde har s.k. invandrarbakgrund. Det måste åligga resp. verksamhet att utveckla former för bemötande, kunskaper, erfarenheter etc. som säkrar att ansvar och skyldigheter inte luckras upp eller förskjuts när enskilda har behov av språklig eller annan assi- stans för att få tillgång till behövligt stöd.
18.2. Vikten av att klargöra begrepp
Liksom i vår lägesrapport (SOU 1990:19) vill vi här betona vikten av att begrepp som invandrare, invandrarbakgrund o.dyl. klargörs i de situationer när de används. Det finns ingen generell definition. Begreppet invandrare kan gälla så olika grupper som utländska medborgare, utrikes födda och and- ragenerationsinvandrare (dvs. född i Sverige men med minst en förälder född utomlands). Därmed växlar också antalsupp— gifter mellan ca 500 000 till drygt 1,3 miljoner personer (SCB, rapport 69, Tema invandrare, 1991). Svårigheter för männi- skor med omfattande funktionsnedsättningar och invandrar- bakgrund när det gäller tillgång till stöd och service etc. va— rierar. Dels ökar naturligtvis hinder genom brister 1 stödsyste- mens uppbyggnad och de olikheter i tillgång som vi konstaterat över landet, mellan grupper och mellan enskilda med funktionsnedsättningar. Dels varierar riskerna för olika hinder med de skillnader som föreligger i hänseenden som språk, religion, kultur och levnadsförhållanden i övrigt - och de attityder och förväntningar som aktualiseras i mötet mel- lan den enskilde och dem som skall erbjuda stöd och service.
Vi menade i vår lägesrapport att den största gruppen ut- rikes födda i Sverige, de som är födda i Norden, i stort har de svårigheter att få tillgång till stöd som vi konstaterat för många barn, ungdomar och vuxna med omfattande fiinktions- nedsättningar. Dock bör sägas att betydande språkliga hinder kan föreligga för finländare. De utgör emellertid en stor mino- ritetsgrupp. Enskilda har därmed bättre förutsättningar än många från andra språkrniljöer att få tolkning och information på det egna språket.
Trots vissa olikheter har t.ex. sociala stödsystem i Norden utvecklats med många likartade inslag. Därför anser vi här att ”invandrarbakgrund” står för skillnader som ställer större krav på ömsesidigt kunskaps- och erfarenhetsutbyte samt rik- tade åtgärder för att underlätta att insatser når den enskilde efter hans/hennes personliga behov.
Invandrarbakgrund är självfallet inte att betrakta som ett handikapp i sig. En konsekvens av att tillämpa det i Sverige väl förankrade miljörelaterade handikappbegreppet kan emel- lertid också vara att samhälleliga förutsättningar, miljöer och verksamheter utformas för att samtidigt utjämna svårigheter
till följd av enskildas dubbla minoritetsvillkor, invandrarbak- grund och funktionshinder.
I praktiken behöver begreppet ”invandrarbakgrund” inte bara definieras. För att förbättra Villkoren för den enskilde krävs att det finns kunskaper om vilka faktorer som ofta kan vara utslagsgivande när man skall etablera sig i vårt land.
I en gemensam rapport om en mångkulturell äldreomsorg 1991 (enligt regeringens uppdrag 1990) har Socialstyrelsen och Statens Invandrarverk särskilt uppmärksammat fyra fak- torer av betydelse för hur åldrandet gestaltar sig för invand- rare. Forskning och praktisk erfarenhet Visar att faktorerna utan snäv begränsning till äldre är betydelsefulla för eta- bleringen i det nya landet.
— språk (både Vilket modersmål man har och graden av kun- skaper i svenska) — kön (bl.a. rollfördelning man/kvinna i förhållande till tidiga- re erfarenheter) — klass (utbildning, tidigare yrkeserfarenhet) — förändringsprocesser i samhället (relaterade till enskildas tidigare erfarenheter av bl.a. innehåll och takt i samhälls- förändringar; exempelvis skillnader mellan starkt urbanise- rade resp. agrara miljöer)
Därutöver är det av betydelse hur länge den enskilde vistats i landet, omständigheter vid flyttningen hit och motiven för att stanna här. På motsvarande sätt gäller dessa faktorer inte bara den enskilde med funktionsnedsättningar utan också nä— ra anhöriga.
Ytterligare några begrepp skall klargöras:
Begreppet ”flykting” är definierat i 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, som Sverige ratificerat. Där an- ges att flykting är den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, till- hörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning be- finner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd...”. I den svenska utlänningslagen sägs att en flykting inte ”utan synnerliga skäl” får vägras fristad i Sverige om han behöver det. Sverige kan därför inte av arbetsmarknadspolitiska eller samhällseko- nomiska skäl vägra en flykting att bosätta sig här.
Den som inte är flykting men ändå är i behov av särskilt skydd kan få stanna i Sverige av politisk-humanitära skäl. I dessa fall får emellertid hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot sådana personer.
Det internationella ansvaret för flyktingar har Förenta Na- tionernas flyktingkommissarie (United Nations High Com- missioner for Refugees, förkortat UNHCR).
Asylsökande är utlänning (dvs. utländsk medborgare eller statslös) som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige av politis- ka skäl eller för att han/hon är flykting eller krigsvägrare.
Personer som beviljats uppehållstillstånd är alla personer som beviljats uppehållstillstånd, oavsett om det gäller kvot- flyktingar, konventionsflyktingar, krigsvägrare eller personer som fått stanna på grund av flyktingliknande skäl eller av humanitära skäl.
S.k. anknytningsfall är en stor grupp, dels personer som återförenas med sina närmaste i vårt land, dels personer som önskar gifta sig/sarnrnanbo med någon som är bosatt här. (Käl- la: SCB, rapport 69.)
18.3. Några förändringar efter vår lägesrapport 1990
Vi tar här upp några frågor som presenterades i vår läges- rapport (SOU 1990:19, kap. 12) och redovisar förändringar som redan har haft eller kan få betydelse för personer med om- fattande funktionsnedsättningar och invandrarbakgrund.
18.3.1. Nya former för statlig ersättning vid kommunernas flyktingmottagande
Fr.o.m. den 1 januari 1991 gäller ett nytt statligt ersättnings- system vid kommunernas flyktingmottagande. (Enligt bl.a. Förordning 1990:927 om statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagande m.m.). Det är f.n. föremål för två större utvärderingar dels genom Statens Invandrarverk, dels genom
. Svenska Kommunförbundet. Utvärderingarna är delvis synk- roniserade, avser såväl ekonomiskt som verksarnhetsmässigt utfall av reformen och förväntas slutredovisas 1992/93. (Del- rapporter är att vänta under 1992.)
Förändringen benämns ”ett samlat reformprogram” och bygger på samverkan mellan organ som är engagerade i flyk- tingmottagandet, tidigt riktade insatser inom arbetsmark- nadsområdet på det lokala planet och en introduktionsplan för varje mottagen flykting. Syftet är att flyktingarna skall få ett gott fotfäste i svenskt _samhälls- och arbetsliv och att deras behov av samhällets stöd skall minska.
En schabloniserad ersättning utgår till kommunen för varje mottagen flykting. Grundtanken är att detta skall ge en frihet som är till nytta både för den enskilde och samhället.
Ansvaret för det nya ersättningssystemet åvilar Statens Invandrarverk (SIV). Statens ersättning till kommunerna ut- går dels som grundersättning för att hålla en nödvändig basor- ganisation för flyktingmottagandet, dels som schablonersätt- ning. Den senare avser att täcka
—— kommunens s.k. normala extrakostnader
— genomsnittlig kostnad för socialbidrag under tillståndsåret och ytterligare tre år. (I förändringen ingår vidare att flyk- tingar inte skall få bistånd till hemutrustning utan vid behov ansöka om lån till denna utrustning.)
— en genomsnittlig bostadskostnad
I schablonersättningen ingår ersättning för svenskundervis- ning och merparten av tidigare särskilda bidrag för sysselsätt- ningsåtgärder.
Ett helt schablonbelopp var 1991 126 500 kr. för personer som fyllt 16 år (77 000 kr. under 16 år). Ersättningsrätt finns när det rör sig om kvotflyktingar, utlänning som mottagits från statlig förläggning eller utredningssluss, utlänning som av vissa andra skäl enligt utlänningslagen fått uppehållstill- stånd samt s.k. anknytningsfall.
För att schablonersättning skall utgå krävs att kommunen upprättar en plan för flyktingens introduktion tillsammans med honom/henne och i samråd med lokal arbetsförmedling.
Av intresse i vårt sammanhang är att det kan utgå speciell ersättning bl.a. för särskilda kostnader för att bereda äldre, sjuka och handikappade flyktingar ett gott mottagande efter deras behov. I sådana situationer minskas schablonbeloppet till hälften.
Motivet till speciell kompensation är att nämnda grupper har ”starkt begränsade möjligheter att bli självförsörjande”.
De särskilda kostnader för vilka kommunen har rätt till ersättning när det gäller ”äldre, sjuka eller handikappade flyktingar” är
— ekonomiskt bistånd enligtå 6 SoL — färdtjänst — stöd och hjälp i boendet/social hemhjälp
I samtliga fall föreligger detaljerade anvisningar med inne— börden bl.a. att ersättning för färdtjänst är 65 % av kommu- nens kostnader reducerade med egenavgift och ersättning för hjälp i boendet 75 % av kommunens totala lönekostnad, redu- cerad med egenavgift. Särskilda regler föreligger vidare i för- ändrad form när det gäller bistånd till asylsökande m.fl. och kommunens rätt till ersättning för bistånd i sådana situatio- ner. Bistånd avser bostad, dagbidrag samt ”särskilt bidrag om detta är nödvändigt för utlänningens livsföring”. Det senare kan t.ex. avse bidrag till glasögon, kosttillskott vid sjukdom/ livsmedelsallergi, medicin och handikapphjälpmedel (i akut situation).
18.3.2. Kvotflyktingar med funktionsnedsättningar
Inom den s.k. flyktingkvoten, som avgörs genom årliga rege- ringsbeslut, är en andel reserverad för personer med funk- tionsnedsättningar. Sedan vår lägesrapport presenterades har denna andel ökats från 50 till 100 personer/år. För närvarande pågår inom Statens Invandrarverk och dess internationella sekretariat överläggningar som möjligen kan leda till ett ökat nordiskt samarbete när det gäller uttagningen av kvotflyk- tingar (inklusive personer med funktionsnedsättningar). Vi pekade i vår lägesrapport på behovet av klarläggande och systematiserad information vid uttagningsprocessen för att förbättra beredskapen att kunna ge behandling och stöd när den enskilde kommer till Sverige. Vi menade vidare att det behövdes en mera aktiv uppföljning av kvotflyktingar med funktionsnedsättningar.
Socialstyrelsen och Statens Invandrarverk har vid sina re- gelbundet återkommande överläggningar på ledningsnivå kommit överens om vissa rekommendationer angående ut- tagningen av kvotflyktingar med funktionsnedsättningar (1991).
I rekommendationerna anges (med referens till handikap- putredningens lägesrapport) att utgångspunkten vid uttag- ningen skall vara en individuell bedömning av flyktingens situation utifrån det relativa handikappbegrepp som är veder- taget i vårt land. Den samlade bedömningen skall utformas som ett underlag för planering av insatser och möjliggöra att habilitering/rehabilitering kan påbörjas i tidigt skede. I över- ensstämmelse med vår uppfattning anges vidare att ett socialt nätverk (familj och andra närstående) har stor betydelse för habiliterings- och rehabiliteringsprocessen. Vi förutsätter att det nu är helt klarlagt att familj och andra närstående i så fall bereds tillfälle att medfölja utöver den kvot som är reserverad för de personer som själva har funktionsnedsättningar.
Om underlaget vid uttagningen utgår från en helhetssyn och sammanställs professionellt kan det också vara en god referenspunkt för uppföljningar av kvotflyktingars situation. Vi har tidigare pekat på att sådana uppföljningar har ett värde både för att säkra goda levnadsvillkor för enskilda och för att bredda ett kunskapsunderlag för att skapa bättre stöd och service. I stort sett har dock uppföljningar av detta slag sak- nats.
För närvarande pågår dock flera uppföljningar som på sikt kan utveckla former för uttagning och mottagande, eventuellt också på nordisk bas. Utöver de större utvärderingar med vidare syfte som görs av Svenska Kommunförbundet resp. Statens Invandrarverk genomförs en riktad utvärdering av situationen för vissa kvotflyktingar som fått vård och behand- ling vid regionsjukhuset i Linköping (RIL). Utvärderingen avser 65 vuxna personer som haft kontakt med RIL (flykting- enheten) under åren 1988-90, studien skall avrapporteras som- maren 1992. Vi menar att detta slag av brukarstudier och uppföljningsinsatser är av stort värde också för en effektiv uppläggning av personalutbildning.
18.3.3. Tolkfrågor
Vi konstaterade i lägesrapporten att ord, begrepp, samhälls- information etc. som hör hemma inom området stöd, service och behandling till människor med funktionsnedsättningar inte uppmärksammats nämnvärt i samband med de krav som ställs för auktorisation av (sjukvårds)tolkar. Bristen bekräfta-
des genom underhandskontakter som utredningen haft med företrädare för vissa landsting resp. utbildningsanordnare. Ef- ter kontakter som förevarit mellan utredningens sekretariat och Statens Invandrarverk skall frågan aktualiseras för Tolk- och översättarinstitutet (TOI) av företrädare för SIV.
I samband med Socialstyrelsens större utredning av flyk- tingbarnens situation (se avsnitt 3.6) aktualiserades ett annat perspektiv på tolkfrågorna, nämligen olika personalkategori- ers upplevda och uppenbara svårigheter att arbeta genom tolk. Det föreligger ett särskilt utbildningsbehov — över huvud- mannagränser. Erfarenheter av Vissa projekt (bl.a. inom psyki— atri/psykoterapi) kan ange ett antal tyngdpunkter för sådan utbildning.
Vår inställning är att behovet av kvalificerad tolkning finns hos vår personkrets och skall kunna tillgodoses även om sats- ningar på anpassad undervisning i svenska ökas. Definitions- mässigt finns inom personkretsen grupper för vilka kommuni- kations- och inlärningssvårigheter utgör de allra största hind- ren.
18.3.4. Frivilliga organisationers betydelse
I vår lägesrapport pekade vi på möjligheterna (bl.a. utvisade genom olika projekt) inom förenings- och organisationslivet när det gäller att förbättra områden som är särskilt väsentliga för invandrare med funktionsnedsättningar: information om olika sektorer i vårt samhälle, delaktighet i samhällslivet (bl.a. i fritids- och rekreationsaktiviteter) samt, överlag, en ökad förening mellan kunnande i invandrar- resp. handikapp- frågor. Socialt stöd behövs inte bara för nya invandrargrupper utan för många funktionshindrade personer som vistats länge i Sverige men där lever isolerade bl.a. på grund av att de inte tillägnat sig det svenska språket. Bland dem finns personer som kom hit under arbetskraftsinvandringens decennier och till följd av arbetsskador och progredierande sjukdomar nu är förtidspensionärer.
En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet har publicerat rapporten ”Mångfald och samverkan i flyktingmot- tagandet — frivilliga organisationers roll” (Ds 1991:5). I rap- porten konstateras att flyktingar genom mottagandet skall ges förutsättningar att ”så snabbt som möjligt stå på egna ben
genom att få bostad, sysselsättning (arbete/utbildning) och kunskaper i det svenska språket. På så sätt öppnas också möjligheter för dem att bli delaktiga i samhället”. Det är en uppfattning vi delar med utgångspunkt i vår personkrets, människor med omfattande fimktionsnedsättningar.
Organisationernas centrala, regionala och lokala verksam- het omfattar redan nu en mängd aktiviteter. Bland dem är opinionsbildande verksamhet och utbildning i invandrar- och flyktingfrågor, drift av förläggningar, öppna förskolor och cen— ter för stöd till torterade flyktingar, socialt stöd och samhälls- information vid förläggningar, Väntjänst och fadderverksam- het, fritidsverksamhet m.m. Den vitt förgrenade verksamhe- ten har enligt rapporten förutsättningar till förstärkt samverkan med kommunerna i deras flyktingmottagande. På ett positivt sätt poängteras att den viktigaste ”frivilliga” kraf- ten finns hos flyktingen själv och hos hans/hennes närstående, vilket inte minst visas genom beslutet och förmågan att flytta till ett annat land. Det är en insikt som vi menar skall komma till uttryck och tas tillvara också när det gäller flyktingar och invandrare med funktionsnedsättningar. Uppfattningen över- ensstämmer med dels vår betoning av självbestämmande och inflytande, dels Vårt synsätt att stöd och service skall vara verktyg för ett aktivt deltagande i samhället, något som kan utveckla både den enskilde och samhällsgemenskapen.
I rapporten redovisas medel som redan i dag kan tas i anspråk för samverkan mellan frivilliga organisationer och kommuner. En kommun kan inom ramen för sina statliga bidrag till flyktingmottagandet komma överens med frivilliga organisationer om olika stödinsatser.
Till kompletterande insatser har kommunen tidigare fått särskilda bidrag. Fr.o.m. 1991 ingår dessa i schablonersätt- ningen och kommunerna har fria händer att bl.a. utveckla en tätare samverkan med lokala föreningar.
Enligt rapporten finns ingen anledning att föreslå nya vägar för medelstilldelning i de fall frivilliga organisationer utför uppgifter som alternativ till offentlig verksamhet. I de situa- tioner där det rör sig om kompletterande verksamhet pekar rapporten på att det kan behövas medel för bl.a. utbildning,. handledning och viss administration som kan garantera verk- samhetens kontinuitet — med särskild tonvikt på inledningen av en verksamhet. Medel för ett sådant utvecklingsstöd har
förutsättningar att skapa en flexibilitet i flyktingrnottandet som på sikt kan löna sig i ett samhällsekonomiskt perspektiv. I Danmark finns en längre tradition när det gäller samverkan mellan frivilliga organisationer och det offentliga. Villkoret för en fruktbar samverkan är emellertid att föreningslivet kan medverka utifrån sina grundläggande idéer och egna mål.
18.3.5. Invandrarverkets folkhälsoprogram
Inom ramen för den s.k. Folkhälsogruppens strategiprojekt (1990/91) har den offentliga sektorns roll i välfärds- och hälso- politiskt sammanhang belysts i en särskild rapport (nr 11, 1991). I redovisningen av Invandrarverkets folkhälsoprogram ingår Vissa frågor som vi i vår lägesrapport uppmärksammade som väsentliga för människor med funktionsnedsättningar. SIV har i sin verksamhetsplanering bl.a. uppställt mål för olika handläggningstider som berör asylsökande och flykting- ar, för rutiner och innehåll i hälsoundersökningar samt för en konstruktiv språkpolitik. Bland mål för handläggningstider finns kort väntan
— på beslut i tillståndsfrågor — på kommunplacering — på egen försörjning
Ovisshet och långa tider av väntan (t.ex. på kommunal bosätt- ning) påför enskilda och familjer psykosociala problem som i hög grad kan förvärra följderna av olika funktionsnedsätt- ningar. Handikapputredningen har underhand även erfarit att enskilda med omfattande funktionsnedsättningar i vissa fall fått uppleva särskilt lång väntan på kommunal bosättning, eftersom tillfrågade kommuner värjt sig för svårigheter att praktiskt och ekonomiskt tillgodose den enskildes stora och långvariga behov av stöd och service.
Vid halvårsskiftet 1992 skall (enligt SIV:s verksamhetsmål) väntan på tillståndsbeslut ha nedbringats till 2 månader och väntan på bosättning i en kommun till senast 4 veckor efter det att uppehållstillstånd beviljats. (Den aktuella situationen i det tidigare Jugoslavien har medfört att en allt stridare ström , invånare söker sig till Sverige, vilket för närvarande, våren 1992, inger tvivel om måluppfyllelse.)
Handikapputredningen noterar vidare med tillfredsställelse försöken med direktplacering av kvotflyktingar. För vår per- sonkrets torde detta innebära betydande fördelar förutsatt att förberedelser för habilitering, rehabilitering etc. kan vidtas på grundval av de förslag vi presenterar i vårt huvudbetänkande. I denna förberedelse förutsätter vi en nära samverkan mellan landsting och kommun.
Beträffande sysselsättning/arbete uppställer SIV ett mål med innebörden att utvidga metodiken med individuella hand- lingsplaner till att år 1994 omfatta alla arbetslösa invandrare. Syftet är att skapa förutsättningar för egen försörjning inom ett år efter bosättning i en kommun.
Liksom SIV menar vi att frågor om sysselsättning och arbe— te har en mycket stor betydelse för gemenskap och delaktighet i vårt samhälle. Handikapputredningen har därför för sin per- sonkrets redovisat offensiva förslag bland vilka kan nämnas den kommunala sysselsättningsgarantin och enskildas rätt till en planerad daglig verksamhet.
Beträffande hälsoundersökningar kan konstateras att SIV tillsammans med Socialstyrelsen fortsatt den uppbyggnad som aviserades i vårt kartläggningsbetänkande. Under år 1992 — efter pågående utvärdering av hälso- och sjukvårdsverksam- het vid utredningsslussama — skall ett totalprogram föreligga för SIV”s hälso- och sjukvårdsansvar. Behovet av särskild ob- servans på situationen för barn/ungdom resp. människor med funktionsnedsättningar har påtalats. Av värde att notera är att såväl synliga som dolda nedsättningar (ex. vissa s.k. medi- cinska handikapp) skall uppmärksammas.
Hälsoundersökningarnas kvalitetsutveckling skall även ta hänsyn till enskildas tidigare upplevelser, som kan påverka inställning etc. till undersökningen.
SIV avser att år 1993 ha förankrat och beslutat om ett språkpolitiskt handlingsprogram byggt på inventering av be- fintlig flerspråkig samhällsservice. I denna verksamhet kom- mer bl.a. följande att beaktas
— förbättrad svenskundervisning för barn och vuxna — utvecklat tolkarbete — ökad medvetenhet bland arbetsgivare om betydelsen av att ha anställda med ett eller flera språk utom svenskan.
Dessutom kommer den sammansatta frågan om hemspråk- sundervisning för olika grupper att analyseras. SIV fastslår i sammanhanget att en Viktig förutsättning är en utbyggd och samordnad tolkförmedling som omfattar alla kommuner, myn- digheter etc.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de ambitioner som SIV redovisar för en utveckling inom sitt ansvarsområde — i huvudsak frågor aktuella före enskildas bosättning i en kommun — är av stor vikt också för vår personkrets. Männi- skor med funktionsnedsättningar utgör i det här fallet en minoritet inom en minoritetsgrupp och har därmed större svå- righeter att få sina behov tillgodosedda. Det skulle därför enligt Vår mening kunna krävas att det planerade språk- politiska handlingsprogrammet i särskild ordning upptar frå- gor som rör insatser för dem som har kommunikationshinder till följd av funktionsnedsättningar. Det gäller flera grupper som personer med afasi, med utvecklingsstörning m.fl.
I samband med att handikapputredningen presenterade för- slag om viss tolktjänst m.m. för döva, hörselskadade, vuxendö- va, dövblinda och talskadade (SOU 1991:97) beskrev vi de hinder som invandrare kan ha när det gäller att lära sig att använda svenskt teckenspråk och den särskilda satsning som sker för teckenspråksundervisning för invandrare vid Västan- viks folkhögskola (Leksand). Vi konstaterade också att dövhet och hörselskador var mera frekventa bland personer med in- vandrarbakgrund än inom majoritetsbefolkningen. Vi vill dessutom framhäva att en förbättrad svenskundervisning(sf1) också kräver att tillgänglighetsfrågor uppmärksammas (loka- ler, läromedel, hjälpmedel). I lägesrapporten redovisade vi en studie från dåvarande Skolöverstyrelsen som utvisade att många behov var dåligt tillgodosedda i detta hänseende.
18.3.6. Initiativ och projekt för att förena handikapp- och invandraraspekter Ansvar hos flera
I lägesrapporten beskrev vi dels bristen på samlad kunskap, dels barriärer mellan ansvars- och kompetensområden till hin- der för enskilda med funktionsnedsättningar och invandrar-
bakgrund.
I ett första skede — med befintligt regelsystem — är det naturligt att SIV med sina regionala verksamheter för asylsö- kande och flyktingar har ett basansvar även för att den kun- skap finns till hands som gör att människor med funktionsned- sättningar får ett värdigt och sakkunnigt bemötande.
Därefter, dvs. sedan den enskilde bosatt sig i en kommun, har kommunen ett basansvar som bör omfatta den kunskap som krävs för att enskilda får kontakt med dels kommunal service, dels behövlig sjukvård, habilitering, rehabilitering etc. också i den mån annan huvudman svarar för dessa insatser.
Som myndighet har bl.a. Socialstyrelsen ett aktivt uppfölj- ningsansvar på nationell nivå liksom Arbetsmarknadsverket, Skolverket etc. inom sina resp. områden. I detta ingår sam- verkan med SIV.
Positiva initiativ för att stärka en konstruktiv ansvarsför- delning har bl.a. varit dels de samverkanskonferenser som under år 1990 arrangerats av SIV, Socialstyrelsen och Lands- tingsförbundet, dels försöksvisa åtgärder som inom SIV tagits för att genom särskilda befattningshavare internt utveckla kunskap om handikappfrågor (regionala kontaktpersoner). Detta reducerar inte det ansvar som åvilar andra. Det kan emellertid vara en god plattform för utvecklad samverkan mellan SIV:s verksamheter och samhällsorgan som ger service etc. med utgångspunkt i behoven vid funktionsnedsättningar. Inom handikapprörelsen och andra frivilliga organisationer har sedan vår lägesrapport presenterades ytterligare initiativ tillkommit för att komplettera det offentliga stödsystemet. De samverkande invandrarorganisationerna inom SIOS framför- de dock i sitt remissvar med anledning av vår lägesrapport att bristen på tillgängliga lokaler, utrustning osv. kan vara ett betydande hinder för att utveckla samverkan i konkret form mellan invandrar- och handikapporganisationer.
Projektverksamhet och särskilda studier m.m.
Utöver det tidigare nämnda regeringsuppdraget som rört äldre invandrares villkor har en lång rad projekt slutförts resp. startats sedan vi presenterade vår lägesrapport.
Bland de projekt som handikapputredningen tagit del av finns t.ex. försöksverksamhet med familjepedagoger för in- vandrarfamiljer med hörselskadade barn i Stockholm och sär—
skilda insatser för Samhalls arbetstagare (både för dem som har invandrarbakgrund och andra arbetstagare) för att skapa förutsättningar för ökad solidaritet och minska svårigheter vid möten mellan människor med olika kulturbakgrund.
På uppdrag av regeringen och som en uppföljning av tidiga- re utvecklingsförslag har Socialstyrelsen inhämtat aktuell kunskap om situationen för flyktingbarn och -ungdomar. Un- dersökningen redovisas i en huvudrapport 1990/91:22) jämte delrapporter, bland dem en om flyktingbarn med funktions- hinder.
Det konstateras att många barn med funktionsnedsättning- ar vid ankomsten till Sverige har stora uppdämda behov av bl.a. sjukgymnastik, hjälpmedel och kommunikationsträning. Enligt undersökningen har praxis utvecklats mot att barns behov styr insatserna mera än förhållandet om uppehållstill- stånd beviljats eller ej. Socialstyrelsen betonar i sin bedömning vikten av att väntetider kortas, att man i program förtydligar de omedelbara insatser som asylsökande bör få tillgång till samt att samverkan mellan habiliteringsverksamhet och flyk- tingmottagningar utvecklas (bl.a. för gemensam fortbildning).
I den tidigare nämnda rapporten om en mångkulturell äld- reomsorg (SIV och 808, 1991) redovisades även en inventering av flerspråkig landstingsverksamhet. Påfallande är att det inom många landsting finns en bristfällig kännedom om den aktuella situationen. Det saknas inventeringar om möjlighe- ter till vård på det egna språket (inkl. inom psykiatri), få landsting har .ort aktiva rekryteringsinsatser för att få perso— nal med kunskap i flera språk etc. Särskilda studier om vårdsi- tuationen för människor med betydande kommunikationshin- der (exempelvis hörselskadade och utvecklingsstörda med in- vandrarbakgrund) saknas i stort sett.
Vår bedörrming är att resultatet bör ge anledning till mycket aktiva insatser för att utveckla flerspråkig service hos lands- ting och kommuner. Behovet understryks i en skrift om kom- munernas framtida invandrarpolitik, ”Bättre blandad än sär- behandlad” (Svenska Kommunförbundet 1992).
Ett genomgående problem är att goda erfarenheter från olika projekt, forskningsansatser osv. har svårt att tränga ut i de miljöer där kunskaperna och erfarenheterna behövs.
18.4. Handikapputredningens förslag
Handikapputredningens förslag i frågor som rör invandrare med omfattande funktionshinder är dels de förslag som redovi- sas i vårt huvudbetänkande ”Handikapp Välfärd Rättvisa” (SOU 1991:46) kompletterade med förslag om tolktjänst m.m. i ett delbetänkande (SOU 1991:97), dels de förslag av generell natur som återfinns i övriga kapitel i föreliggande betänkande (SOU 1992:52).
Här belyser vi den tillämpning och de särskilda insatser som krävs för att förslagen skall vara verkningsfulla för personer med invandrarbakgrund. Vårt förhållningssätt är som tidigare nämnts att detta handlar om kompletteringar — genom våra förslag vill vi tillgodose behov som delas av utredningens hela målgrupp, personer med omfattande funktionsnedsättningar. Därmed lägger vi tyngden på de behov av insatser som är långvariga eller varaktiga, dvs. de behov som uppkommer vid funktionsnedsättningar. Med aktiva åtgärder bör en introduk- tionsperiod leda till att enskilda inlemmas i det svenska sam- hället med respekt för sin invandrarbakgrund men utan ytter- ligare hinder på grund av den.
18.4.1. Handikapp Välfärd Rättvisa — ett vidgat perspektiv Vilka är behoven?
I Vissa situationer finns det särskild anledning att granska insatser i ett vidgat ”invandrarperspektiv”. De avser
* möjligheter till självbestämmande och inflytande samt
rättssäkerhetsfrågor.
övergången till bosättning i en kommun * tillgång till fortlöpande information, stöd och service * verksamhet för habilitering och rehabilitering (inkl. hjälp- medel samt viss tolktjänst) I det följande integreras beskrivningar av behoven i dessa situationer med en summering av våra förslag och de särskilda hänsyn som måste tillkomma i ett ”invandrarperspektiv”. (För en ingående belysning av respektive förslag hänvisas till SOU 1991:46, SOU 1991:97 samt till övriga kapitel i föreliggande betänkande.)
Aktuell utveckling enligt handikapputredningens bedömning
Vi har tidigare redovisat att utvärderingar för närvarande utförs av Svenska Kommunförbundet resp. SIV med syftet att överblicka erfarenheter av ”det samlade reformprogrammet” för en bättre introduktion i det svenska samhället. Vi har vidare med tillfredsställelse noterat försöken med flexibla bo- stadsformer utanför förläggningarna för asylsökande respekti- ve kvotflyktingar, liksom den större uppmärksamhet som nu ägnas innehållet i inledande utredningar, handläggningstider och hälsoundersökningar.
Då vi dels tidigare redovisat synpunkter i dessa avseenden (SOU 1990:19), dels gör bedömningen att nämnda utvärde- ringar och initiativ måste leda till att medel avsätts för att möta behoven av förändringar, uppehåller vi oss inte här vid dessa frågor.
På motsvarande sätt gör vi bedömningen att frågan om mottagande av funktionshindrade kvotflyktingar för närva- rande bearbetas i linje med Vår uppfattning. Vi hälsar med tillfredsställelse att samverkan också kan utvecklas på nor- disk bas. Enligt vår bedömning skulle detta särskilt avseende s.k. små och mindre kända handikappgrupper innebära stora fördelar för enskilda och samhället.
För närvarande (våren 1992) pågår beredning i regerings- kansliet med syfte att förbättra situationen för dem som har den mest särpräglade situationen i förhållande till villkor för andra invånare i landet, dvs. asylsökande och flyktingar före beslut i tillståndsfi'ågan, i väntan på bosättning i en kommun eller på verkställighet vid avlägsnandebeslut.
Handikapputredningen förutsätter, mot bakgrund av sin ge- nerella uppfattning om varje sektors ansvar för funktions- hindrades villkor, att de förslag som den fortsatta beredningen leder till också tar hänsyn till de särskilda svårigheter som föreligger för asylsökande och flyktingar med omfattande funktionsnedsättningar. Kraftfulla åtgärder måste tillkomma för att korta väntetiderna. Utvecklingen i detta hänseende är för närvarande negativ och avviker i hög grad från tidigare refererade hälsopolitiska mål uppsatta av SIV.
Våra förslag till kompletteringar i socialtjänstlagen (SoL) och hälso- och sjukvårdslagen (HSL)
Kompletteringar till socialtjänstlagen
Vi anser att de förslag till ändringar i socialtjänstlagen (åå 5, 8, 21 a) som vi presenterat får ökad tyngd när det gäller att undanröja hinder för personer med invandrarbakgrund och funktionsnedsättningar (och deras anhöriga). I ändringsför- slagen betonas uppsökande verksamhet, informationsskyldig— het och planering av insatser i samverkan mellan flera huvud- mäns verksamheter. Sammantaget innebär detta minskning av tidigare påtalade risker för att invandrare skall ”hamna mellan flera stolar” eller helt förbises.
Förutsättningen är självfallet att metodiken vid uppsökande verksamhet tar hänsyn till behov av särskild språklig kompe- tens och kulturkunskap samt att den enligt våra intentioner blir en fortlöpande och integrerad del i den kommunala verksamheten. Vi menar att dels personer med benämningen ”anknytningsfall”, dels personer som varit länge i landet men levt isolerade, på detta sätt skulle säkras en betydligt bättre tillgång till stöd än vad som nu föreligger. Vi tänker exempelvis på invandrarkvinnor med funktionsned- sättningar och på det betydande antal invandrare som till följd av bl.a. arbetsskador blivit förtidspensionerade. Vi noterade redan i vår lägesrapport att det föreligger större risker för invandrare än för andra att hamna i passiva i stället för aktiva rehabiliteringsåtgärder.
De föreslagna ändringarna 1 SoL skall kopplas till de förslag vi lagt om individuella planer (både beträffande habiliterings- och rehabiliteringsinsatser och det särskilda stödet enligt vårt förslag till ny lag, LSS).
I andra delar av detta betänkande får de här berörda för- slagen om uppsökande verksamhet m.m. ökad tyngd. Vi hän- visar bl.a. till kapitel om kommunernas ansvar, om grund- läggande samhällsinformation, om fritid, rekreation och se- mester samt personalutveckling.
Handikapputredningen anser vidare att den nu arbetande socialtjänstkommittén (S 1991:07) inom ramen för sitt upp- drag och mot bakgrund av socialtjänstens betydande roll för invandrare också särskilt skall uppmärksamma hur insatser till invandrare med omfattande funktionsnedsättningar skall
nå berörda tidigt och effektivt med beaktande av enskildas självbestämmande och inflytande. Ett nu pågående projekt som genomförs av HCK (om bl.a. hemtjänst) torde därvid kunna ge vissa vägledande erfarenheter.
Möjligheter att samverka om inslag i metodiken för upp- sökande verksamhet m.m. finns också genom de initiativ som tagits inom SIV för att bl.a. genom regionala kontaktpersoner utveckla kunskap om funktionsnedsättningar. Utveckling av flykting- och invandrarbyråernas observans på stöd till män- niskor med funktionsnedsättningar är också väsentliga åt- gärder i sammanhanget.
Kompletteringar till hälso- och sjukvårdslagen
När det gäller ändringar i HSL avser våra förslag att genom direkta skyldigheter för hälso— och sjukvårdshuvudmannen stärka möjligheter till habilitering, rehabilitering, hjälpmedel och viss tolktjänst. Vi föreslår vidare en skyldighet för sjuk- vårdshuvudmannen att dels biträda enskilda med en individu- ell plan över behövliga insatser, dels en organisationsplan som utvisar var insatser enligt ovan kan erbjudas.
Vi har anfört att habilitering och rehabilitering är processer som kräver enskildas medverkan och inflytande. Vidare att insatserna bygger på tvärfacklig samverkan. För att på ett kvalificerat sätt beakta dessa aspekter krävs som vi tidigare hävdat att respektive verksamhet inventerar sin beredskap att möta individuella behov hos invandrare med olika, om- fattande funktionsnedsättningar. Såväl i den individuella pla- nen som i den generella översikten över habiliterings- och rehabiliteringsresurser bör framgå särskilt hur behov av språklig service kan tillgodoses. Också här gäller att SIV:s regionala kontaktpersoner, personal vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar kan bidra med kunskap och informa— tion.
Beträffande hjälpmedel (som akut insats) här vi tidigare påpekat brister. När det gäller barn/ungdom synes praxis ha utvecklats positivt, mot en större beredvillighet att tillgodose hjälpmedelsbehov även i situationer när tillståndsgivningen ej är klar. De uppgifter vi erhållit om vuxnas situation tyder på att frågor om akuta behov av hjälpmedel fortfarande erbjuder stora bedömningsmöjlighetera. Utan att här lägga egna kom-
pletterande förslag vill handikapputredningen uppmärksam- ma SIV respektive Landstingsförbundet på behovet av att denna fråga (beträffande regelverk, finansiering m.m.) blir föremål för överläggningar som tar hänsyn till nya villkor för asylsökande som ett resultat av regeringskansliets pågående beredning. Om asylsökande kommer att vistas i olika miljöer, eventuellt ha arbete osv. så måste enligt Vår mening funk- tionshindrade få tillgång till hjälpmedel för den dagliga livs- föringen på ett snabbare och mera generöst sätt. I annat fall uppnås för gruppen funktionshindrade inte syftet med för- ändringarna för asylsökande, dvs. att skapa en bättre väntetid i psykosocialt hänseende.
Handikapputredningen har i ett särskilt delbetänkande (SOU 1991:97) om tolktjänst m.m. uppmärksammat situatio- nen för döva, dövblinda och hörselskadade invandrare. Hör- selvårdsutredningen belyste tidigare i en rapport (rapport III, HVU 1988) deras förhållanden.
Genom genomförande av våra förslag om bättre tolktjänst och ett vidgat begrepp ”vardagstolkning” (som en landstings- skyldighet) menar vi att levnadsvillkoren kommer att för- ändras positivt för dessa grupper. Det kräver emellertid en ytterligare väsentlig insats: att invandrare får möjlighet att lära sig det svenska teckenspråket. I annat fall blir inte våra förslag om tolktjänst etc. verkningsfulla. Handikapputred- ningen har erfarit att döva och hörselskadade invandrare som vistats i landet under längre tid respektive personer som kom- mit som ”anknytningsfall” inte uppmärksammats tillräckligt i detta hänseende. Vi menar att detta bör bevakas som en del i den uppsökande verksamheten. Det har också framgått att viss oklarhet råder om betalningsansvar i de situationer när teckenspråksundervisningen äger rum vid den särskilda linjen vid Västanviks folkhögskola (Leksand). Vi förutsätter att ock- så denna delfråga blir föremål för förnyade överläggningar mellan berörda parter sedan tidigare nämnda utvärderingar av schablonbidrag m.m. till kommunerna slutförts.
En särskild rättighetslag En av flera utgångspunkter när vi föreslår en särskild rättig- hetslag med kompletterande insatser för människor med om- fattande funktionsnedsättningar är att stärka självbestäm- mande, inflytande och rättssäkerhet.
Detta är inte minst påkallat i relation till personer med invandrarbakgrund. Risken för godtyckligt bemötande och missförstånd i kommunikationen mellan enskilda och före- trädare för olika samhällsorgan kan förstoras genom båda parters ovana i språkligt och/eller kulturellt hänseende.
I LSSå 6 föreslår vi en rad insatser som skall undanröja hinder i tillgång till stöd och service. Genomgående har vi i lagförslaget och tillhörande specialmotiveringar hävdat att insatserna skall ha de kvaliteter som krävs för att svara IIrut enskildas personliga behov. I detta inbegriper vi språkligt stöd och åtgärder för att kompensera ovana vid stödsystem m.m. i det svenska samhället. Särskilt Väsentliga är de förslag som inrymmer att den enskilde i olika situationer kan biträdas av någon person (efter hans/hennes val).
För de personer med omfattande funktionsnedsättningar som fått uppehållstillstånd gäller de särskilda rättigheterna enligt LSS i huvudsak på samma sätt som för andra personer med funktionsnedsättningar. Beträffande insatser för asylsö- kande föreligger sedan tidigare specifika regelverk om hälso- och sjukvård, bistånd enligt socialtjänstlagen etc. med syftet att klarlägga vad som är att räkna som omedelbart påkallade åtgärder.
LSS 65 1 p. innehåller rätt för den enskilde till viss råd- givning och annat personligt stöd som skall komplettera bl.a. habiliterings— och rehabiliteringsinsatser (som sjukvårdshu- vudmannen enligt vårt förslag till kompletteringar av HSL är skyldig att tillhandahålla). LSS skall vidare enligt vårt förslag ersätta nu gällande omsorgs- respektive elevhemslag.
Sammantaget innebär dessa förändringar nya förutsätt- ningar. Vi menar därför att Socialstyrelsen och landstingen genom Landstingsförbundet och i samråd med SIV skyndsamt bör fastställa och dokumentera vad som inom habiliterings- och rehabiliteringsområdena är att räkna som insatser som bör tillkomma asylsökande (barn och vuxna) i väntan på uppe- hållstillstånd. Hänsyn bör tas till svårt funktionshindrades särskilt utsatta situation och till att väntetiderna fortfarande är påfallande långa.
Sammanfattningsvis menar vi att detta bör leda till en gene- rös hållning som också bör utsträckas till att avse LSS & 6 p 1.
För övriga rättigheter enligt vårt förslag LSS & 6 föreligger ett kommunalt basansvar — liksom ett ansvar för att sam-
ordna den individuella plan över olika åtgärder som enskilda enligt LSS får rätt till.
Vi anser, för vår personkrets, att denna plan bör kunna samordnas med den individuella plan som skall upprättas när den enskilde bosätter sig i en kommun. Det bör dock klarläg- gas att den plan vi avser enligt LSS inte är av engångsnatur. Den skall kunna följa den enskilde och omprövas. Den är inte heller avsedd att begränsat gälla dem som håller på att flytta in i en kommun. Vi har betonat vikten av ett uppsökande arbete som också skall leda till att förbisedda behov kan till- godoses hos exempelvis funktionshindrade som kommit som ”anknytningsfall” eller som bott länge här och av olika skäl inte fått tillgång till bl.a. rehabilitering och hjälpmedel.
Särskilda regler gäller för kommunernas ersättningsrätt från staten avseende kostnader för färdtjänst och personlig service till bl.a. funktionshindrade. Vi anser att dessa regler efter den pågående utvärderingen och inför ikraftträdandet av LSS bör avseende vår personkrets omprövas och synkroniseras med innehållet i de särskilda rättigheterna enligt den nya lagen. Statens ersättning bör enligt vår mening omfatta samtliga rättigheter (för vilka kommunerna föreslås ha ett basansvar) enligt LSS under den tid som stipuleras i nuvarande regler för särskild ersättning till kommunen. Därefter skall kommuner- na ha ett ansvar som för andra invånare med svåra funktions- hinder. Vi menar att detta fördelaktigt skulle kunna medverka till dels att enskilda snabbt får tillgång till behövliga, aktiva insatser och en plattform för delaktighet i vårt samhälle, dels att kommunerna av ekonomiska skäl inte skall värja sig mot att ta emot personer med stora funktionsnedsättningar.
Till följd av att antalet asylsökande och flyktingar växlar med olika krislägen i andra länder är det svårt att ange hur många personer som är i behov av sådana insatser enligt LSS för vilka staten skulle ersätta kommunerna i ett inlednings- skede. Vi räknar med att det kan röra sig om ca 2-3 000 personer (i olika åldrar med viss övervikt av barn/ungdom). Detta skulle motsvara en kostnad om 5-8 mkr. Vi menar att ersättningens storlek bör bli föremål för fortsatta överlägg- ningar mellan staten och de kommunala huvudmännen.
Det bör också nämnas att vi i den del som gäller s.k. assi- stansersättning föreslagit en kvalitetshöjning (för enskilda och
för kommunerna) såtillvida att assistansersättningen kan ut- gå efter ett års bosättning i Sverige -— sålunda inte med de ”tyngre” restriktioner som råder för att få handikappersätt- nmg.
I detta sammanhang vill vi också utveckla betydelsen av vårt förslag om kontaktperson. Inom ramen för ett pågående projekt om ”Kvinnor och handikapp” har kvinnor med invand- rarbakgrund uppmärksammats. De har ofta — av olika språk- ligt och kulturellt betingade skäl — ojämlika villkor och stora svårigheter att få stöd, service och behandling efter sina behov. En särskild person med uppgift att hjälpa till vid olika kontak- ter med stöd och serviceorgan kan innebära att dessa kvinnors situation underlättas.
Vi anser också att enskilda kan biträdas på ett positivt sätt genom att egen kunskap utvecklas t.ex. föräldrars kunskap om stöd och service m.m. relaterad till barnets funktionsned- sättning. Okonventionella former för s.k. föräldrautbildning bör genom våra förslag kunna utvecklas i samverkan mellan huvudmän och handikapp- och invandrarorganisationer.
Vi vill även peka på att de av oss föreslagna kunskapscentra kan spela en väsentlig roll i detta sammanhang — en ut- veckling av vårt förslag kan vara att något eller några centra i samverkan med bl.a. SIV åtar sig uppgiften med metodutveck- ling med särskilda hänsyn till ”invandrarbakgrund”.
En väsentlig uppgift skulle därvid vara att effektivt sprida kunskap och erfarenheter över landet. Vi har påtalat att detta är en eftersatt funktion när det gäller funktionsnedsättningar hos invandrare. Vårt förslag till finansiering kan då med fördel innebära att medel för utvecklingstöd via SIV kompletterar kunskapscentrets ordinarie resurser. Samtidigt vill vi åter be- tona att detta inte skall tolkas som att andra motsvarande verksamheter kan underlåta aktiviteter för att förbättra sina insatser för människor med invandrarbakgrund.
Bland övriga särskilda insatser vill vi här betona värdet av vårt förslag om möjligheter enligt LSS till en garanterad pla- nerad daglig verksamhet. Liksom SIV fastslår i sina s.k. folk- hälsomål ser vi sysselsättning och arbete som en brygga till gemenskap i samhällslivet. Enligt vårt förslag skall sysselsätt- ningsfrågor alltid beaktas i en individuell planering för vuxna med funktionshinder — och inte minst uppmärksammas vid övergången mellan skola och vuxenliv. Vi har i vårt förslag om
sysselsättning hävdat att utbildningsinsatser kan ingå. När det gäller människor från andra länder vill vi betona detta inslag. Det behövs en utbildning eller snarare, en bred in- formationsinsats, som kan vara bas för fortsatt utbildning eller sysselsättning/arbete i andra former. Såväl denna åtgärd som svenskundervisningen för invandrare (Sfi) i kommunal regi måste då kunna göras tillgänglig efter behov hos människor med olika funktionsnedsättningar. Enligt vår uppfattning har denna sektor — liksom andra samhällssektorer — ett ansvar för att tillgänglighetsskapande åtgärder vidtas integrerat med sektorns övriga uppgifter:
Beslut om rättigheter enligt LSS är överklagningsbara. Vi har lagt förslag om utökad rättshjälp för att enskilda skall kunna använda sig av denna möjlighet. Det kräver att den enskilde kan få sakkunnig information på ett sätt som han/ hon kan tillgodogöra sig. Vi ser detta som ett ansvar som åvilar båda de huvudmän som enligt vårt förslag har ett ba- sansvar för insatser enligt LSS. Vi menar vidare att resp. fackmyndighet och den av oss föreslagna handikappombuds- mannen har att följa hur rättssäkerheten bevakas för dem som har omfattande funktionsnedsättningar och invandrarbak- grund. Handikappombudsmannen bör därvid etablera nära samverkan med DO, diskrimineringsombudsmannen.
Samverkan med frivilliga organisationer
De frivilliga organisationerna kan komplettera det offentliga systemet genom t.ex.
* information och rådgivning * kontaktverksamhet för särskilt utsatta grupper (äldre, barn utan vårdnadshavare, människor med handikapp) * träning i svenska språket i ”tillämpad form” (inom bl.a. hobbyverksamhet)
Samverkan bör inte begränsas till att bli en fråga om att myndigheter erbjuder och fördelar bidrag. En utvecklad sam- verkan bör medföra att man tillsammans prioriterar insatser och gör upp en arbets- och rollfördelning för att åstadkomma en mer samlad insats. Vi tänker då särskilt på möjligheten att förena erfarenheter från handikapp- och invandrarorganisa- tioner. Vi ser det som en tilltalande lösning om några organisa-
tioner ser sig beredda — att exempelvis med medel från All- männa arvsfonden — utveckla modeller för samverkan och kunskapsöverföring. Ett område där flera tänkbara projekt kan utvecklas är exempelvis det vida fält som berörs av SIV:s intentioner att utforma och förankra ett språkpolitiskt hand- lingsprogram. Ett annat område är t.ex. det tidigare nämnda projektet som rör kvinnor med funktionshinder och invandrar-
bakgrund.
18.4.2. Generella insatser
Vi har tidigare anfört att de generella insatser som vi föreslår i detta slutbetänkande självfallet också skall underlätta för funktionshindrade som har invandrarbakgrund. Ansvaret för att så sker skall hanteras på motsvarande sätt som för andra med funktionsnedsättningar, dvs. som en integrerad uppgift i verksamheten i första hand. I det följande ger vi några ex- empel. (En fullständig bild erhålls inom ramen för respektive kapitel.)
Komplettering till kommunallagen
Vi har i ett förslag till en särskild föreskrift anfört att kommu- nerna i sin årsredovisning (enligt kommunallagen) skall redo- visa hur åtgärder vidtagits för att hävda funktionshindrades likställighet i förhållande till andra invånare. Vi anser att redovisningen (byggd bl.a. på en utvecklad uppsökande verk- samhet) skall utvisa de insatser som skett för att funktions- hindrade med invandrarbakgrund skall få en plattform och delaktighet i det svenska samhällslivet. Som vi tidigare anfört ser vi detta också som en uppgift för samverkan mellan DO och den av oss föreslagna handikappombudsmannen.
Grundläggande samhällsinformation 1
Vi har föreslagit att samhällsinformation skall nå enskilda i den form han/hon har behov av (kassett, lättläst etc.). Vi menar att detta också innebär att åtgärder vidtas för att en- skilda med mindre vana vid svenska språket får hjälp att ta emot information på det egna språket. När det gäller stora språkgrupper utges i dag viss samhällsinformation på respek-
tive språk. Däremot sällan med ”dubbel” anpassning, både till språk och till informationsmedel. Inom ramen för vad vi anfört om samhällsinformation i stora upplagor (trafikregler, hälso- upplysning etc.) anser vi att tillgängligheten skall förbättras genom både språkanpassning och anpassning av informations- medel. När detta inte kan ske — eller en liten språkgrupp avses — bör enskilda ha rätt till personligt stöd (tolk) i kombi- nation med den anpassning som kan behövas (lättläst text, kassett etc.). Vi anser i sammanhanget att det är ett väsentligt initiativ när SIV inom sina folkhälsomål tar upp frågan om en bättre fungerande och samordnad tolktjänst. Detta bör då ock- så innefatta att vårt krav om en tolkutbildning som upptar information om handikappfrågor beaktas.
Vi vill understryka att nämnda åtgärder avser att kom- plettera insatser för att den enskilde på ett för honom/henne anpassat sätt får tillgång till utbildning i svenska språket. Dessa frågor gränsar till förslag i vårt kapitel om kultur; medi- er och läromedel. Också där gäller för flmktionshindrade med invandrarbakgrund en avvägning mellan satsningar som in- riktas på att enskilda får kunskaper i svenska och ett kon- struktivt accepterande av att vissa (för lång tid) på grund av sina funktionsnedsättningar är beroende även av en språklig anpassning till sitt hemspråk. De förslag som vi lägger om möjligheter att göra olika delar av kulturutbudet tillgängliga bör också innefatta den generella frågan om hur tillhörigheten till en egen kultur (grundad på s.k. invandrarbakgrund) kan bli en fråga om valfrihet för enskilda med fiinktionsnedsätt- ningar. Detta är bl.a. ett område som är väl ägnat för fortsatt gemensam bearbetning av handikapp- och invandrarorganisa- tioner (se ovan).
Personalutveckling — Forskning och utvecklingsarbete
Vi har sett betydelsen av en större närhet mellan personalut- veckling och forskning inom vårt uppdragsområde. Vi lägger därför förslag om utbildningsuppgifter som skall förvaltas av centra för handikappforskning. Vi har också tidigare beskrivit hur något kunskapscenter (se SOU 1991:46) skulle kunna ha särskilt ansvar för FoU med anknytning till villkor för perso- ner med invandrarbakgrund (och omfattande funktionsned- sättningar). Det är därvid naturligt att kontakter etableras
mellan respektive centra liksom med förekommande utveck- lingsenheter inom SIV.
Därutöver föreslår vi — som grund även för personalutveck- lingsåtgärder — att det inom ramen för forskningsprogram som vi föreslagit ges uttryck för behovet av forskning om ”dubbla minoritetsvillkor”, också med inriktning på särskilda frågor som invandrarkvinnor med handikapp.
Den breda personalutbildningen (och personalrekrytering- en) inom landstingen och kommunerna bör i högre grad än nu uppmärksamma behovet av flerspråkig service inom verksam- heter som riktar sig till personer med omfattande funktions- nedsättningar (bl.a. utvecklingsstörning och särskilda kom- munikationssvårigheter). Inom ramen för huvudmännens fort- bildningsprogram bör också metodik för arbete genom tolk bli belyst. (Det gäller bl.a. yrkeskategorier inom habilitering och rehabilitering.) Vi menar att sådana insatser kan ge betydligt bättre resultat både för enskilda och samhället (t.ex. vid in- träning av användning av hjälpmedel) och att de inte står i motsatsförhållande till en aktiv förmedling av svenska språk- kunskaper till människor med funktionshinder.
18.5. Kostnader
I huvudsak föreslår vi här insatser inom ramen för åtaganden för vilka respektive samhällssektor redan har ansvar eller får ett ansvar enligt vad vi anför i andra delar av detta betänkan- de och i vårt huvudbetänkande (SOU 1991:46). De aspekter som knyts till begreppet ”invandrarbakgrund” betraktar vi som inslag i den individualisering som alltid måste ske inom stöd, service, habilitering etc.
Dock anser vi beträffande de särskilda insatser som kan beredas enskilda enligt vårt förslag till LSS och som föreslås ligga inom ett kommunalt grundläggande ansvar att staten bör utge ersättning till kommunerna för samtliga dessa in- satser och att detta skall avse samma tidsrymd som i dag stipuleras för den särskilda ersättningen för bl.a. färdtjänst och hemtjänst. Därefter skall kommunen ha ansvar som för andra invånare med omfattande funktionshinder. Vi förut- sätter att synkroniseringen med vårt förslag till LSS vidare-
förs med det underlag som ställs till förfogande efter Svenska Kommunförbundets respektive SIV:s pågående utvärdering av schablonbidragen till kommunerna.
Vi bedömer statens kostnad för ersättning till kommunerna för insatser enligt LSS till 5-8 mkr (avseende ca 2- 3 000 personer).
19. Höjd åldersgräns för tillfällig föräldrapenning
Våra förslag Nuvarande rättigheter till tillfällig föräldrapenning en- ligt lagen (1962:381) om allmän försäkring för vård av svårt sjuka och funktionshindrade barn mellan 12 — 16 år utsträcks till att även gälla för barn mellan 16 — 21 ar. Detta kompletteras med möjligheter att utge tillfällig föräldrapenning för Vissa barn — barn med psykisk ut- vecklingsstörning och barn som är svårt rörelsehindrade — som efter 21 år fortsätter sin gymnasiala utbildning. Rättigheten till tillfällig föräldrapenning för dessa barn upphör senast vid utgången av vårterminen det år de fyller 23.
För tid under vilken den utökade tillfälliga föräldra- penningen utges gäller också rätt till ledighet från arbe- tet.
19.1. Våra tidigare förslag om föräldraförsäkring
I handikapputredningens huvudbetänkande (SOU 1991:46) framhölls (avsnitt 6.2) att det krävs ett familjeperspektiv för att förbättra insatserna för barn och ungdomar med omfattan- de funktionshinder. Det handlade bl.a. om ekonomiska möjlig- heter för föräldrar att kunna medverka i behandling av barnet och utbildning om barnets funktionshinder samt om insatser för att allsidigt främja barnets utveckling. För att möjliggöra
detta föreslog vi en utvidgning av systemet med kontaktdagar inom föräldraförsäkringen för föräldrar till barn som omfattas av Vårt förslag till lag om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS). Utvidgningen skulle möjliggöra uttag av tio dagar per år och barn från det att barnet fyllt två år till dess att det fyllt 16 år.
Vi föreslog också andra förbättringar av möjligheterna att få ersättning från föräldraförsäkringen — bl.a. vid sådana till- fällen då en förälder medverkar i behandling av barnet eller deltar i utbildning om barnets sjukdom/funktionshinder.
I betänkandet framhölls även att det i Vårt fortsatta arbete kunde vara lämpligt att se över frågan om den övre ålders- gränsen, 16 år, för förälders rätt till tillfällig föräldrapenning.
19.2. Rätten till tillfällig föräldrapenning
Tillfällig föräldrapenning enligt lagen om allmän försäkring betalas ut för vård av barn som inte fyllt 12 år. Om barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp är i behov av särskild tillsyn och vård kan dock tillfällig föräldrapenning utges ytterligare fyra år eller fram till den dag då barnet fyller 16 år. (4 kap 11 % första stycket) Tillfällig föräldrapenning utges om föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med att
— barnet är sjukt eller smittbärande — barnets ordinarie Vårdare är sjuk eller smittbärande — föräldern besöker samhällets förebyggande barnhälsovård — den andre föräldern besöker läkare med ett annat av famil- jens barn.
Tillfällig föräldrapenning betalas ut under högst 120 dagar per barn och år.
Ersättningsbeloppet är i princip 80 % av inkomstbortfallet under de första 14 ersättningsdagarna. Fr.o.m. den 15:e ersätt- ningsdagen är den tillfälliga föräldrapenningen 90 % av in- komstbortfallet.
Det finns även andra former av tillfällig föräldrapenning än den som ovan redovisats — bl.a. kontaktdagar.
En förälder som uppbär tillfällig föräldrapenning har sam-
tidigt rätt till ledighet från sin anställning enligt lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. (4 å).
19.3. Reformbehov
I vårt arbete ingår att pröva möjligheterna att på olika sätt förbättra insatserna för barn och ungdomar som till följd av skada/sjukdom har svåra funktionshinder. Det avser bl.a. möj- ligheterna för föräldrar att med kompensation för förlorad arbetsinkomst tillfälligt kunna vårda barnet vid sjukdom eller annan försämring av ett redan föreliggande funktionshinder.
Inom den allmänna försäkringen spelar sextonårsgränsen en betydande roll. Den kan sägas representera gränsen mellan försäkringsskydd till stöd för barn och försäkringsskydd till stöd för vuxna. Bl.a. upphör möjligheterna att få vårdbidrag när barnet fyllt 16 år. Därefter kan handikappersättning upp- bäras. För rätt till förtidspension gäller också att vederbörande skall ha fyllt 16 år. Sextonårsgränsen är en sedan lång tid tillbaka etablerad gräns inom den allmänna försäkringen.
På grund av samhällsutvecklingen kan det finnas anledning att se över denna åldersgräns. Det är tveksamt om den i dag — på grund av främst utbildningsväsendets utbyggnad — kan sägas utgöra en naturlig gräns mellan livet som barn och livet som vuxen. Det är inte vår uppgift att göra en generell översyn av åldersgränsen. Angelägna reformer bör dock inte helt stå tillbaka för det behov av generell översyn som kan finnas. Ett område där det finns behov av en förändring är enligt vår mening stödet till föräldrar som vårdar svårt sjuka och funk- tionshindrade barn även sedan barnen blivit äldre.
Visserligen har samhällets insatser för svårt sjuka och funk- tionshindrade barn ökat under senare tid och andelen äldre ungdomar som bor hos sina föräldrar har minskat. Strävan har varit att genom stöd och service av skilda slag göra det möjligt för barn och familj att leva som andra som inte hindras av sjukdom eller funktionsnedsättningar. På olika sätt har bl.a. ungdomars frigörelse från hemmet uppmärksammats lik- som de psykosociala och materiella insatser som ungdomar med funktionshinder — liksom deras närstående — kan be- höva. För många familjer är trots detta det enda realistiska alternativet
att den unge bor kvar i hemmet till dess att hela skolgången slutförts. Anledningarna till detta kan vara flera. Inom om- sorgsverksarnheten för utvecklingsstörda föreligger t.ex. på många håll i landet en stor brist på bostäder med personlig service lämpade för ungdomar/unga vuxna.
Ett starkt beroende mellan barn och föräldrar kan också kvarstå på många plan och kan kräva en längre övergångstid och större förberedelser för alla berörda innan den unge finner en plattform i en egen bostad, daglig verksamhet, personlig assistans m.m. Behovet för den unge att bo kvar i hemmet kan också vara realistiskt utifrån omvårdnadsbehov som gör att andra lösningar än att förälder tar hand om barnet inte inger tillräcklig trygghet. Handikapputredningen har erfarit att detta bl.a. kan gälla ungdomar med svår epilepsi, svåra medi- cinska handikapp, kommunikationssvårigheter eller autism. Utan tvekan har de insatser som föräldrarna utför en mycket stor betydelse för den i tid förlängda vården och omsorgen om barnen. Om föräldrarna inte ställde upp i den omfattning de gör skulle samhällsstödet behöva byggas ut Väsentligt. Sam- tidigt är det viktigt att notera att en del av de beskrivna situationerna är påtvingade barn och familj genom resurs- bristerna i samhället. Ett beaktande av självbestämmande och inflytande skulle ha lett till andra val.
Vidare vill Vi betona att det är fråga om ungdomar för vilka socialförsäkringen har haft och även efter 16 års ålder kommer att ha en mycket stor betydelse. Flertalet beviljas handikapp- ersättning när de fyllt 16 år. Tidigare har föräldrarna uppburit vårdbidrag. Att förlora rätten till tillfällig föräldrapenning trots att familjesituationen inte ändras framstår för enskilda som helt omotiverat och orättvist.
Vi anser således att det finns anledning att höja ålders- gränsen för rätt till tillfällig föräldrapenning. Eftersom det rör sig om en förändring inom föräldraförsäkringen berör försla- get endast föräldrar och inte andra närstående. Det kan natur- ligtvis resas invändningar mot detta. Andra närstående än föräldrar utför värdefulla insatser till stöd och hjälp för svårt sjuka och funktionshindrade barn och ungdomar. Ett mera allmänt närståendestöd kunde därför övervägas. Detta för na- turligtvis tanken till den närståendepenning som utges i vissa fall enligt lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård. En förändring inom ramen för denna lagstift-
ning för det ändamål det här är fråga om anser vi dock inte lämplig. Vi anser att det då borde prövas om inte en helt ny lag om närståendestöd skulle införas. Vi vill dock inte gå så långt nu i vårt utredningsarbete utan begränsar oss till ett förslag om förändring inom föräldraförsäkringen.
19.4. Personkretsen
En förälder har enligt den huvudregel som gäller rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn som inte fyllt 12 år. Som inledningsvis angetts kan föräldrapenningen utges även för barn som fyllt 12 men inte 16 år. Det gäller om barnet har ett särskilt behov av Vård eller tillsyn utöver vad som i allmän- het är fallet beträffande barn i motsvarande ålder. I lagen om allmän försäkring uttrycks det så att den tillfälliga föräldra- penningen kan utges i de fall barnet på grund av sjukdom, psykisk utvecklingsstörning eller annat handikapp är i behov av särskild tillsyn eller vård.
I förarbetena till den tillfälliga föräldrapenningen (prop. 1984/85:78, s 67) anges att de barn för vilka en utvidgad rätt till föräldrapenning bör gälla kan indelas i två grupper.
1. Barn med tidigare kända långvariga sjukdomar eller han- dikapp som kontinuerligt eller mera tillfälligt behöver hjälp eller tillsyn i sin dagliga tillvaro och som vid tillkommande sjukdomstillstånd behöver ytterligare hjälp.
2. Barn som i vanliga fall klarar sig själva men som när de drabbas av en allvarlig sjukdom eller ett funktionshinder oundgängligen behöver föräldrarnas stöd, hjälp och omsorg under en begränsad sjukperiod eller vid läkarbesök.
Med begreppet tillkommande sjukdomstillstånd under punkten 1 avses såvitt kan förstås av RFV:s allmänna råd om föräldrapenningförrnåner (1989:4) inte bara en ny sjukdom som tillstöter utan även det fallet att grundtillståndet för- sämras. Som exempel på situationer där föräldrarna behöver vara hemma för att ta särskild vård om barnet nämns i de allmänna råden att vid t.ex. astma och ledgångsbesvär kan barnet periodvis bli påtagligt försämrat och kräva extra pass- ning och regelbunden aktiv rörelseträning.
Vi anser att vårt förslag till höjning av åldersgränsen bör
omfatta samma personkrets som beskrivits ovan. Vi föreslår dock enligt vad som närmare beskrivs i nästa avsnitt en viss insnävning av personkretsen för barn som fyllt 21 år.
19.5. Den nya åldersgränsen
Vi anser att det är lämpligt att försöka finna en ny åldersgräns som anknyter till de rättigheter som finns för vissa funktions- hindrade att få gymnasial utbildning.
Elever med utvecklingsstörning erbjuds undervisning inom särskolan. Den omfattar även en gymnasial form, yrkessär- skolan. Där erbjuds eleverna yrkesutbildning, yrkesträning alternativt verksamhetsträning intill utgången av vårtermi- nen det kalenderår då de fyller 21 år. Om det behövs för att slutföra utbildningen gäller rätten till gymnasial utbildning till utgången av vårterminen det år eleven fyller 23 år. (6 kap 7 %% skollagen— 1991:1111)
Svårt rörelsehindrade ungdomar har också rätt att få gym- nasial utbildning intill utgången av vårterminen det kalen- derår då de fyller 21 år. Eleven skall då gå i en särskilt inrättad gymnasieskola. Även sådan elev skall beredas möjlig- het att fortsätta utbildningen intill utgången av vårterminen det kalenderår då han/hon fyller 23 år, om det behövs för att slutföra utbildningen (5 kap. 28 & skollagen)
Vi anser det lämpligt att i princip anknyta till den 21 års gräns som enligt ovan gäller för rätt till gymnasial utbildning. Denna gräns kan också vara lämplig av det skälet att många andra funktionshindrade i gymnasieskola inte hinner slutföra utbildningen på avsedd tid på grund av sjukdomsperioder, sjukhusvistelser eller andra omständigheter som beror på sjukdomen/funktionshindret. Vi anser dock att gränsen bör bestämmas så att barnet inte skall ha fyllt 21 år för att rätt till den tillfälliga föräldrapenningen skall föreligga. Detta bör då gälla för alla barn inom den beskrivna personkretsen.
Den nya åldersgränsen ansluter således inte till den tid- punkt då rätten till gymnasial utbildning i princip upphör, dvs. utgången av vårterminen det kalenderår då eleven fyller 21 år. För elev som går i särskolan eller i den utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar och som fyller 21 år innan vårterminen avslutas, bör dock tillfällig
föräldrapenning även fortsättningsvis kunna utges under vår- terminen. För dessa elever gäller också, som ovan nämnts, rätt till förlängd gymnasial utbildning efter vårterminen det år han/hon fyller 21 år, om förlängningen behövs för att slutföra utbildningen. Vi anser att möjligheten för föräldrar till dessa barn att få ersättning inte bör upphöra om barnet fortsätter skolgången. Rättigheten bör finnas kvar så länge som rätten till den gymnasiala utbildningen består och eleven går i sko- lan. Rätten till tillfällig föräldrapenning skulle då för vissa barn upphöra senast vid utgången av vårterminen det år ele- ven fyller 23 år.
19.6. Reglerna för det förlängda stödet
Tillfällig föräldrapenning för barn mellan 12 — 16 år utges i samband med sjukdom eller smitta hos barnet eller barnets ordinarie vårdare. Ersättningen utges även när förälder be- söker samhällets förebyggande barnhälsovård och när den ene föräldern behöver stanna hemma för att Vårda ett barn när den andre föräldern besöker läkare med ett annat barn.
Vi anser att motsvarande regler bör gälla för det förlängda stödet. Det innebär att om barnet enligt vårt förslag har t.ex. personlig assistent så kan även förälder tillfälligtvis rycka in och utföra uppgifter som vanligtvis utförs av den personlige assistenten. Detta får dock inte medföra att kommunen eller annan huvudman övervältrar ansvaret för ett personligt stöd som vederbörande huvudman är skyldig att tillhandahålla förälder. Rätten till sådan insats kvarstår givetvis även om vårdaren/personlige assistenten blir sjuk.
I övrigt bör samma regler gälla som för dem som är mellan 12 — 16 år.
En konsekvens av de utvidgade ersättningsmöjlighetema blir att rätt uppkommer till ledighet från arbetet för att stanna hemma och vårda barnet. Ifrågavarande lag, lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. ger redan med den formulering den har i dag, jfr. 4 &, utrymme för denna för- bättring.
19.7. Samordningsfrågor
Handikappersättning kan utgå till den som fyllt 16 år. I regel torde de barn och ungdomar det här är fråga om få handikapp- ersättning när de uppnår denna ålder. Rätten till handikapper- sättning beräknas efter vårdbehov och merkostnader. Om det föreligger behov av vård och tillsyn vid återkommande till- fällen på grund av den enskildes hälsotillstånd beaktas det vid bedömningen av rätten till handikappersättning. Detta kan ev. kvalificera till ersättningen eller till någon av de högre nivåerna som finn av den. I många fall gör detta hjälpbehov varken till eller från, dvs. även utan denna faktor i det sam- lade bedömningsunderlaget skulle samma ersättning utges.
Samma vårdbehov kan således komma att beaktas vid be- dömningen av såväl rätten till handikappersättning som rät- ten till tillfällig föräldrapenning. Vi anser att man vid be- dömningen av rätt till handikappersättning bör bortse från behov som kan ersättas genom den tillfälliga föräldrapen- ningen.
Motsvarande situation finns när det gäller vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning. Här anges i allmänna råd om Vård- bidrag som RFV utfärdat (198913) att man vid bedömningen av vårdbehovet skall bortse från vårdbehov som täcks av tillfällig föräldrapenning.
19.8. Kostnader
Kostnadsberäkningarna baserar sig på 1990 års uppgifter om utbetalning av tillfällig föräldrapenning. Uppgifterna för 1991 finns ännu inte tillgängliga.
För år 1990 utgavs tillfällig föräldrapenning för ca 11.900 barn i åldern 12 — 16 år, dvs. i genomsnitt ca 3.000 barn per årskull. Det finns inga uppgifter om hur många barn i varje ( årskull för vilka ersättningen tagits ut. Det går således inte att % se om eller hur uttaget förändrats med stigande ålder. Det är ? ändå rimligt att anta att personkretsen minskar med stigande ålder. Genom ökad självständighet, ökat eget boende ev. med personlig assistent fortsätter antagligen minskningen när bar- net fyllt 16 år. Det bör kunna antas att det tillkommer ytter- , ligare ca 7.500 barn, dvs. i genomsnitt 1.500 barn per årskull, . för höjningen upp till 21 år.
1 l ! i l
Det antal barn mellan 21 och 23 år som tillkommer är antagligen litet. Det kan uppskattningsvis röra sig om högst 500 barn. Totalt skulle det då kunna röra sig om ca 8.000 barn.
Omräknat till heldagar togs det ut ca 55.000 dagar med tillfällig föräldrapenning under 1990. Det togs i genomsnitt ut 4.6 dagar per barn. ,
Den genomsnittliga ersättningen per dag var år 1990 ca 470 kr. Kostnaderna för år 1990 uppgick därmed till ca 26 mkr. Vårt förslag innebär att tillfällig föräldrapenning utges för ytterligare ca 8.000 barn. Antalet berättigade skulle öka från ca 12.000 till 20.000 barn.
Som nämnts togs det ut i genomsnitt 4.6 dagar per barn beträffande barnen mellan 12 — 16 år. Det är rimligt att anta att uttaget blir något högre beträffande de nu tillkommande barnen. Gruppen är visserligen mindre men vårdbehovet hos dem som finns kvar torde i stället vara större. Vi antar därför att uttaget blir 6 dagar per barn och år.
Detta skulle innebära att ytterligare 48.000 dagar tas ut (6 dagar x 8.000 barn). Kostnaden per dag år 1990 var 470 kr. Reformen skulle då innebära en kostnadsökning på ca 22.5 mkr. Till detta bör läggas administrationskostnader på ca 0,5 mkr. Totalt skulle reformen med utgångspunkt från 1990 års siffror kunna kostnadsberäknas till ca 23 mkr. per år.
' litatiélouLk. ' w'tlllitälhiqm ”md 11: m..- faG l ' Html istf Jäs-til us:..ilgmm. i 'n'-i Lull'hl'l'll. de, 'l-IJS-i". 'll .t- ':'..t ri UFC? ! Låten [I'm Stamkund? ;
'f'd (iw ii.-:uu'ift , ultram: Weg ]
gälar??? fitV
.eu simili! ,, .se-”tia wie .. är ämnar; hifi!!! am:—&d' '#'—lllömj' . %li "fila du, än?! "”$”
3'. m.m" afi'mft tridl'drel- _,fntänb'ä [+H Jhgnärfith 'äti'tdwu ii Jliibftt ilJH'U'
!” GUI H ): revs! slutits näätidisll . , "M'H' m. fält 'W' filt ! .'Fl' ärm.-lim sfär.."- turism—bm &adfiljf-MWW 0.111!!!”er
20. Avgifter
Förslag Frågan om avgifter är föremål för översyn av andra utredningar. Vi lämnar därför inget eget förslag om av- gifter. Med tanke på funktionshindrade personers ut- satthet föreslår vi dock att en utvärdering sker senast år 1996 i fråga om avgifter för service, omvårdnad, Vård, hjälpmedel och stöd för resande inom kommunernas och landstingens ansvarsområden samt läkemedelsförmå- ner och kostnadsersättningar inom statens ansvarsom- råde.
I utvärderingen bör ingå att belysa förutsättningarna för och behovet av att införa ett integrerat högkostnads- skydd för kommunernas och landstingens tjänster till iimktionshindrade.
20.1. Allmänt
I direktiven till 1989 års handikapputredning (dir. 1988103) konstaterades att skillnaderna i uttag av avgifter för sociala tjänster mellan kommunerna är betydande och att handikapp- utredningen borde analysera orsakerna till detta i syfte att få till stånd en enhetligare avgiltssättning. Under utrednings— arbetet har behovet av större enhetlighet i avgiftshänseende .ort sig alltmer påmint inte bara genom skillnader kommu- nerna emellan utan också beroende på att de som har behov av omfattande kommunal service också har behov av landsting- ens tjänster. Konsekvensen av detta blir att de som har stora service- och stödbehov drabbas av höga avgiftsuttag utan möj- lighet till ett högkostnadsskydd som tar hänsyn till personens hela kostnadsbild.
I vårt kartläggningsbetänkande redovisades med exempel från tio kommuner vilken betydelse avgifter, KBT, skatter och
hyror tillsammans har för en enskilds disponibla inkomst. På årsbasis konstaterades med siffror från år 1989 att den dis- ponibla inkomsten kunde variera högst avsevärt och vara nära 16 000 kr högre i en kommun med låga avgifter och högt KBT än i en kommun med höga avgifter och lågt KBT. Flera remis- sinstanser påtalade det orimliga i detta förhållande och be- hovet av ett mellan kommun och landsting integrerat hög- kostnadsskydd. Behovet av ytterligare en lägre nivå på handi- kappersättningen påtalades också.
20.2. Den ekonomiska situationen för svårt funktionshindrade
20.2.1. Undersökningar om funktionshindrades ekonomiska situation
I vårt huvudbetänkande redovisas en studie av funktions— hindrade personers socioekonomiska situation utförd på ut- redningens uppdrag av Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi (CMT) vid Linköpings universitet. I studien ingår elva hushåll. Dessa har valts strategiskt med avseende på kön, ålder, hushållssammansättning, region och iiinktionsnedsätt- ning. Personerna är i åldern 5-63 år och deras funktionshinder består av synbortfall, muskelsvaghet, nedsatt motorik, nedsatt talförmåga, utvecklingsstörning, hörselbortfall, astma och överkänslighet mot damm. Stöd via hemtjänst eller motsva- rande varierar för personerna från 1 timme per vecka till dygnet runt.
Den allmänna bilden av intervjupersonernas ekonomiska situation är att denna karaktäriseras av betydande merutgif— ter som en följd av personernas funktionshinder. I de aktuella fallen redovisas följande varor och tjänster som särskilt noter- bara.
Hemtjänst och frekventa besök i primärvård liksom stora behov av läkemedel innebär merkostnader. Särskilda råvaror eller stor användning av hel- och halvfabrikat eller uteätande ger högre matkostnader än annars. Täta besök hos frisör ökar kost- naderna. Fönsterputsning och storstädning utförs inte av hem- tjänsten och måste köpas på annat sätt. Även privat avlastning måste anlitas. Fotvård innebär merkostnader. Extrakostnader föreligger för kläder, leksaker, blöjor och andra förbruknings—
varor till funktionshindrade barn. Avgifter för texttelefon är högre än motsvarande avgifter vid vanliga samtal. Elavgifter blir högre om luftrenare måste vara gående dygnet runt vid astma och allergi.
När det gäller underkonsumtion, dvs. brist på konsumtion som en följd av funktionsnedsättningen, visar studien att semester- resor, nöjen och hobbies som kostar måste försakas i stor ut— sträckning.
I en utförlig sammanfattning av den hushållsekonomiska delen av studien jämförs intervjupersonernas ekonomiska si- tuation 1990 med 1991. Vid samma konsumtion och boende 1991 som 1990 blir, enligt författarna, nettoefi'ekten av skatte- reformen och ändringar i övrigt i personernas inkomster och utgifter att fyra av de elva hushållen får en försämrad situa- tion 1991. När det gäller hushåll som hade underskott i bud— geten 1990 sker en minskning av dessa från fyra till tre hus- håll 1991. Av dessa tre hushåll ökar emellertid budgetunder- skottet för två hushåll.
Sju av de elva hushållen går 1991, enligt undersökningen, back varje månad eller har ett överskott som är mindre än 500 kr. Det innebär att 64% av de intervjuade inte har råd med oförutsedda utgifter av denna storleksordning.
Ytterligare uppgifter om intervjupersonernas ekonomiska situation är att inte något hushåll har någon typ av personlig försäkring och att endast två hushåll har bil och fritidshus. Sammanfattningsvis överensstämmer erfarenheter från den- na studie med bilden i SCB:s undersökning 1984 om handikap- pades levnadsförhållanden. l SCB:s undersökning redovisades bl.a. att funktionshindrade personer i högre grad än genom- snittet i befolkningen saknade en kontantmarginal för oförut— sedda utgiften
Andra nya uppgifter presenteras i socialstyrelsens folkhäl- sorapport (1991:11). Här anges om unga förtidspensionärer i åldern 20-44 år med somatiska diagnoser och psykiska stör- ningar, exkl. utvecklingsstörda, att en stor andel av dessa har svårigheter att klara sin ekonomi. Vid en jämförelse med jämnåriga i hela befolkningen framkommer att 41% av förtids— pensionärerna saknar kontantmarginaler för större oförutsed- da utgifter medan motsvarande var 12% i referensgruppen. Hela 26% av förtidspensionärema har svårigheter att klara sina löpande utgifter mot 18% i den andra gruppen. Tillgång
till bil har enbart 54% av förtidspensionärema medan 87% av jämnåriga i befolkningen har denna möjlighet. 51% av förtids- pensionärema kan inte företa sig någon semesterresa medan 30% av personerna i referensgruppen inte kan göra en sådan resa.
2022. Allmänt om skatter och avgifter och deras effekter för personer med stora servicebehov
Utbyggnaden av samhällets välfärdsinstitutioner har i allt väsentligt haft sin finansiella bas i uttag av skatter från be- folkningen och arbetsgivarna. När avgifter har tagits ut för olika tjänster och varor har de varit låga och framförallt syftat till att förhindra en överkonsumtion. Successivt har avgifter emellertid fått ökad betydelse även som finansieringsinstru- ment. I t.ex. kommunalekonomiska utredningens betänkande (SOU 1991:98) anges uttryckligen att tillväxten av de skattefi- nansierade delarna av den kommunala verksamheten måste bromsas och att ökad avgiftsflnansiering kan vara en möjlig— het för kommunsektorn att bedriva en mer omfattande verk- samhet än vad sparkrav och minskande skattekvot kommer att medge. Utredningen går inte närmare in på frågan om vilka tjänster eller varor som är mest lämpliga för en ökad avgiftsfmansiering. Prioriteringar i det avseendet förutses ske av respektive kommun och landsting.
Förekomsten av omfattande funktionshinder innebär ofta att inkomsten är lägre än hos en genomsnittlig person och att utgiftsbehovet är högre. En ökad avgiftsfinansiering av de tjänster och varor som funktionshindrade behöver blir i det perspektivet till ett hot om försämrad standard.
För handikapputredningen är det nödvändigt att peka på att en solidarisk finansiering via skatter av tjänster och varor som funktionshindrade behöver, är en viktig förutsättning för att målen om delaktighet och jämlikhet för funktionshindrade , skall kunna realiseras. I fall där den enskilde har inkomster Ä genom pension, eget arbete eller kapital accepterar utred- & ningen att avgifter tas ut som för andra för t.ex. social hem- tjänst, bostad, uppehälle och fritidsverksamheter. Vid ökad , grad av avgiltsfinansiering finns en risk att denna skäliga . nivå överskrids och att därmed behovet av skattefinansierade ?
kostnadsersättningar ökar för att enskilda skall kunna betala för de merkostnader som bl.a. avgifter till kommun och lands- ting utgör.
20.2.3 Förändringar av avgifter, skatter och inkomster under senare år
Avgifter för färdtjänst och hemtjänst
Kommunerna har genom den s.k. äldrereformen det samlade ansvaret för långvarig service och vård till äldre och handikap- pade. Regler om avgifter för sociala tjänster anges i 35 & social- tjänstlagen (1980:620) och för sjukvårdstjänster i %& hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
Enligt 35 & socialtjänstlagen första stycket får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för bl.a. färdtjänst och social hemhjälp. Avgifterna får inte överstiga kommunens självkostnaden
Tendenser i avgiftsuttag för social hemtjänst och färdtjänst har redovisats i såväl utredningens kartläggningsbetänkande som huvudbetänkande. Avgifterna för färdtjänsten tenderar att öka för den enskilde samtidigt som avgifternas andel i finansieringen av färdtjänsten också ökar. För avgifter inom hemtjänsten är riktningen att fler och fler kommuner eta- blerar enhetsavgifter och trygghetsabonnemang men att den saudade bilden för avgiftsuttag för hemtjänst är oklar.
Ädelavgiftsutredningen redovisar i betänkandet Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen (SOU 1992:50) spridningen i faktiska avgifter år 1992 för social hemhjälp i 13 kommuner. Kommunerna har valts för att spegla skillnaderna i avgiRsuttag vid olika omvårdnadsbehov och olika inkomstsituation hos enskilda. För vårt syfte redovi- sas utdrag ur en av utredningens tabeller. Tabellen visar situa— tionen för en ensamstående ålderspensionär men den torde även kunna avse en yngre person med motsvarande omvård- nadsbehov och inkomster.
I tabellen anges (I) avgifter i kronor per månad år 1992 för social hemhjälp enligt Kommunförbundets rekommendationer vid olika omvårdnadsnivåer. Nivåerna motsvarar hjälp 0-9 timmar per månad (låg nivå), 10-24 timmar per månad (me-
Tabell. Avgifter för service, omvårdnad och vård i ordinärt hem
Nettoink/ mån. 4 213 4 856 6 297 8 185 I. Kommunförbundets rekommenderade avgifter Omvårdnadsnivå
* Låg 110 145 315 315 * Medel 120 165 405 555 * Hög 130 180 500 755 II. Avgiftsintervall för de 13 testkommunerna
Omvårdnadsnivå * Låg 120-430 140-430 150-605 150-650 * Medel 130-430 155-430 215-850 215-1188 * Hög 140-430 165-430 225-1056 225—1617
Källa: SOU 1992:50
delnivå) och 25 eller fler timmar per månad (hög nivå). I tabellen anges (II) vidare avgiftsintervall i kronor per månad år 1992 i de 13 kommunerna för motsvarande omvårdnads- nivåer. .
Som framgår är skillnaderna i avgiftsuttag avsevärda, framförallt vid en hög omvårdnadsnivå och den högsta in- komst som anges i tabellen. På årsbasis är den maximala skillnaden nästan 17 000 kronor.
Avgifter och högkostnadsskydd för öppen sjukvård genom landsting och kommuner
I 26 & hälso- och sjukvårdslagen stadgas att av patienterna får tas ut vårdavgifter enligt grunder som landstingskommunen eller kommunen bestämmer, i den män inte annat är före— skrivet. Patienter som är bosatta inom landstingskommunen respektive kommunen skall därvid behandlas lika.
Systemet med statligt reglerade patientavgifter inom den öppna vården avskaffades fr.o.m. år 1991. I samband härmed .ordes ändringar i högkostnadsskyddet för personer med stort behov av öppen sjukvård och läkemedel. I stället för ett egen- kostnadstak baserat på antal besök eller läkemedelsinköp un- der en 12-månadersperiod infördes ett beloppsbaserat tak på 1 500 kronor enligt beslut av riksdagen. Landstingen har möj- lighet att tillämpa en lägre gräns för högkostnadsskyddet. Under år 1991 har gränsbeloppen i allmänhet varierat mellan
1 000 och 1 200 kronor. För år 1992 har fyra landsting höjt denna gräns, varav ett till 1 500 kronor.
Avskaffandet av den statliga regleringen har inneburit att landstingen i viss utsträckning har differentierat sina avgiRer mellan olika typer av mottagningar. I allmänhet är avgifterna för öppen läkarvård inom såväl primärvården som länssjuk- vården 100 kr. Hos 10 landsting är avgiften vid öppen läns- sjukvård något högre. För annan sjukvårdande behandling än läkarvård är avgifterna i regel 50 eller 60 kronor.
För närvarande diskuteras allmänt i landstingen att ytter- ligare differentiera avgifterna för öppen sjukvård genom att höja avgifterna för tjänster som ges av länssjukvården och därmed kunna styra konsumtionen av sjukvård till primärvår- den. För personer med funktionshinder är en sådan utveckling olycklig eftersom sjukvårdskonsumtionen för deras del i högre grad än som gäller för den genomsnittlige medborgaren avser just länssjukvårdens tjänster.
En tillämpning av det nuvarande högkostnadsskyddet även för den kommunala hälso- och sjukvården möter inget rättsligt hinder men har heller inte något författningsreglerat stöd. Avtal mellan landsting och kommuner om att högkostnads— skyddet skall omfatta båda parters hälso- och sjukvård har träffats enbart i några län.
Det beloppsbaserade taket för högkostnadsskyddet höjs fr.o.m. år 1993 till 1 600 kronor.
Avgifter för tekniska hjälpmedel
Handikapputredningen föreslår i huvudbetänkandet att an- svaret för hjälpmedelsförsörjningen skall lagregleras i hälso- och sjukvårdslagen. För närvarande är kommunernas och landstingens hjälpmedelsansvar inte lagfäst utan anses följa av det allmänna hälso- och sjukvårdsansvaret som de både huvudmännen har.
För kommunerna gäller hjälpmedelsansvar inom de sär- skilda boendeformerna, i bostäder med särskild service och i dagverksamheten I den mån kommunerna tar över ansvaret för hemsjukvård i ordinärt boende gäller ansvaret även där.
Organisatoriskt förutsätts kommunerna tillhandahålla enk- lare hjälpmedel medan landstingen ansvarar för mer avan- cerade hjälpmedel.
Kommunernas och landstingens möjligheter att ta ut av- gifter följer av bestämmelserna i 26å hälso- och sjukvårdsla- gen. Erfarenheterna hittills visar att kommunerna följer de principer som tillämpas av landstingen.
Landstingsförbundet har i cirkulär ( C 91:107) redovisat svar på en enkät om avgifter inom hjälpmedelsområdet. Enligt sammanställningen som omfattar samtliga 26 sjukvårdshu- vudmän, tar fyra huvudmän ut avgift för utprovning/anpass- ning av hjälpmedel. Vidare framgår att fem sjukvårdshuvud- män debiterar besöksavgift och att tre tar ut avgift för ut— lämning av hjälpmedel.
I fråga om egen- respektive hyresavgift vid hjälpmedelscent- ral tas sådan ut av 21 huvudmän.
Läkemedelsförmånerna vid öppen vård
Till läkemedelsförmånerna räknas såväl prisnedsatta som kostnadsfria läkemedel vid vissa sjukdomar, kostnadsfria för- brukningsartiklar vid vissa sjukdomar samt prisnedsatta livs— medel för barn under 16 år vid Vissa sjukdomar.
Kostnadsfria och prisnedsatta läkemedel infördes under 1950-talet och förbättrades successivt. Fr.o.m. år 1973 utöka- des förmånssystemet till att omfatta även ett antal förbruk— ningsartiklar vid vissa sjukdomar och fr.o.m. 1980 infördes även vissa livsmedelsförmåner för barn under 16 år. Den 1 juli 1981 samordnades avgifterna för öppen vård och inköp av prisnedsatta läkemedel.
Under 1980-talet höjdes läkemedelsavgiften — som även tillämpas för prisnedsatta livsmedel — successivt samtidigt som bestämmelsen för hur denna avgift skulle beräknas änd- rades. Läkemedelsavgiften, som den 1 juli 1988 höjdes från 60 till 65 kr och till 75 kr den 1 juli 1990 utgör sedan den 1 juli 1991 90 kr. De olika åtgärder som företogs under fi'amförallt den senare delen av 1980-talet syftade till att dämpa den kraftiga utgiftsökningen för läkemedelsförmånen. I årets bud- getproposition aviserades ändringar i avgiftsreglerna. Riks- dagen som nyligen har behandlat propositionen har beslutat att läkemedel som förskrivits vid samma tillfälle fr.o.m. år 1993 skall kosta 120 kr för första läkemedlet och 10 kr för vart och ett av de följande läkemedlen.
Resekostnadsersättningar
För resor i samband med sjukvård, tandvård m.m. finns skydd genom att belopp som överstiger en egenavgift på 40 kr betalas av landstingen. Några landsting har infört ett högkostnads- skydd för sjukresor, t.ex. i Hallands län och i Älvsborgs län. Visa landsting har ett särskilt skydd för dem som reser ovan- ligt ofta, t.ex. dialyspatienter.
Merkostnadsutredningen (dir. 1990234) har bl.a. i uppdrag att lämna förslag om ett särskilt högkostnadsskydd för sjukre- sor.
Avgifter för tandvård
Barn och ungdomar under 20 år har rätt till avgiftsfri tand- vård genom folktandvårdens försorg. De vuxnas avgifter för tandvård finns reglerade i tandvårdstaxan. Bestämmelserna för tandvårdsersättning för vuxna ändrades senast den 1 juli 1991. Från nämnda tidpunkt ersätts tandvårdskostnader upp till 3 000 kronor med 40 %, tandvårdskostnader mellan 3 000 och 7 000 kronor med 50 % och kostnader därutöver med 75 %. I årets budgetproposition aviserades ytterligare ändringar i dessa ersättningsnivåer. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen beslutat bl.a. att ersättningsgraden för tand— vårdsbehandling upp till 3 000 kr skall sänkas fr.o.m. den 1 juli 1992 till 30% från nuvarande 40%.
Avgifter för sjukhusvård
För sjukhusvård får avgift tas ut från den som uppbär hel ålderspension eller hel förtidspension med en tredjedel av pen- sionsförmånerna från den allmänna försäkringen räknade per dag, dock med högst 65 kronor för varje Vårddag.
För sjukpenningförsäkrade personer gäller fr.o.m. den 1 ja- nuari 1992 att för varje dag den försäkrade ges sjukhusvård får sjukvårdshuvudmannen ta ut en avgift med högst 70 kronor.
Det avgiftsfria året vid sjukhusvård avskaffades den 1 janu- ari 1989 för pensionärer med hel ålderspension. Motsvarande förändring genomfördes för pensionärer med hel förtidspen- sion fr.o.m. den 1 juli 1991.
Det huvudsakliga motivet för att slopa friåret var att pensio- närernas ekonomiska förhållanden avsevärt förbättrats sedan
år 1970 då det avgiftsfria året infördes. Det föredragande stats- rådet konstaterade att ATP-pensionärerna blivit allt fler och att folkpensionsförmånerna successivt förbättrats (prop. 1988/ 89:33).
Till detta system har fogats en möjlighet till individuell nedsättning av avgiften i särskilda fall med hänsyn till pensio- närens ekonomiska förhållanden och behov av medel till bo- stad och/eller till rehabilitering (prop. 1988/89:83).
Merkostnadsutredningen, vars arbete beskrivs längre fram i kapitlet, har erhållit tilläggsdirektiv (dir. 1991:5) för att ut- arbeta lämpliga åtgärder som kompensation för att det avgifts- fria året vid sjukhusvård för pensionärer med hel förtidspen- sion blev avskaffat fr.o.m den 1 juli 1991.
Effekter av skattereformen
Genom skattereformen har enskilda med funktionshinder fr.o.m. år 1992 förlorat skatteavdragsrätten för sina merkostna- der. För personer med pensionsinkomster från den allmänna försäkringen har en kompensation införts genom införande från samma tidpunkt av ett särskilt grundavdrag vid taxeringen.
Vissa grupper som behöver specialkost kan ha svårigheter att få sina merkostnader täckta. Maten köps i vanliga affärer och är svår att kostnadsbedöma och att precisera inom ramen för ett högkostnadsskydd. Villkoren för t.ex. diabetiker och personer som behöver fettreducerad kost skiljer sig åt. En diabetikers mat anses visserligen utgöra specialkost men mer- kostnaden för denna kost uppgår normalt inte till sådant be- lopp att handikappersättning kan beviljas. Personer som be- höver fettreducerad kost har däremot i stor utsträckning han- dikappersättning för sina merkostnader.
Enligt merkostnadsutredningens sekretariat har t.ex. diabe- tiker genom skattereformen tappat omkring 4 400 kronor brutto och ca hälften efter skatt per år.
Negativa effekter av skattereformen i övrigt har varit att pensionärer med låga ATP-inkomster har fått en något för- sämrad situation jämfört med utfallet enligt det gamla skatte- systemet. Fr.o.m. år 1993 tas kopplingen mellan förmögenhet och kapitalinkomst bort i samband med beskattningen vilket innebär att personer som bor i hus med ett högt taxerings— värde får ett bättre utfall än i dag.
20.2.4 Analys av förändringarna
De tendenser till ett ökat avgiftuttag för sociala tjänster och sjukvårdstjänster som har visat sig under de senaste åren kommer sannolikt att fortgå. Detta följer av dels ett ökat resurstryck på kommuner och landsting till följd av demo- grafiska förändringar med fler mycket gamla personer och fler barn i förskole- och skolåldrama, dels politiken med ett kom- munalt skattestopp och den allmänna inriktningen att minska skattekvoten.
För handikapputredningen är det väsentligt att markera att höjda avgifter för viktiga tjänster till personer med omfattande funktionshinder inte är förenligt med målen om delaktighet och jämlikhet. Funktionshinder är i sig ett tillräckligt problem och skall inte därutöver innebära att enskilda försätts i ekono- miskt trångmål som medför en lägre standard än den som gäller för andra. Vi återkommer till detta i det avslutande avsnittet.
20.3. Närstående utredningar som arbetar med avgiftsfrågor och kostnadsersättningar 20.3.1 KBT-utredningens betänkande
KBT-utredningen har avgivit sitt betänkande, Bostadsstöd till pensionärer (SOU 1992:21) i mars 1992.
KBT-utredningen föreslår att staten tar över kostnadsan- svaret från kommunerna för bostadsbidrag till pensionärer. Som huvudaltemativ inom angivna kostnadsramar föreslår utredningen att följande regler skall gälla.
* En nedre kostnadsgräns (självrisk) på 300 kr och en övre kostnadsgräns på 4 500 kr samt en ersättningsnivå för kostna- der mellan 300 och 4 500 kr med 95%.
* Från den framräknade inkomsten dras för varje pensionär ett allmänt fribelopp om 3 000 kr samt ett fribelopp som motsvarar hel folkpension och helt pensionstillskott. Det sena- re f'ribeloppet blir vid
SOU 1992:52 förtidspension för ogift 2 basbelopp förtidspension för gift 1,825 basbelopp övrig pension för ogift 1,5 basbelopp övrig pension för gift 1,325 basbelopp
Återstående inkomst reducerar bostadsbidraget med 35% av den del av årsinkomsten som uppgår till 0,5 basbelopp, 40% av den del av årsinkomsten som överstiger 0,5 men inte 1,5 bas- belopp samt 45% av den del av årsinkomsten som överstiger 1,5 basbelopp.
Det innebär att vid en bruttoinkomst på omkring 170 000 kr för ensamstående utges inte bostadsbidrag vid någon hyres- nivå upp till 4 500 kr per månad.
I KBT-utredningens alternativa modell till bostadsbidrag föreslås att den nedre kostnadsgränsen (självrisken) blir 200 kr och ersättningsnivån 100% för bostadskostnader mellan 200 kr och 4 500 kr per månad.
I systemet med bostadsbidrag till pensionärer föreslår ut- redningen att det skall införas en bestämmelse om att de av regeringen bestämda högsta beloppen för bidrag får överskri- das om den bidragsberättigade är funktionshindrad och på grund av detta är beroende av en större eller av andra skäl dyrare bostad.
Systemet med kommunala bostadsbidrag till handikappade (KBH) avlöses genom utredningens förslag till den del sys- temet omfattar pensionärer. Regeringen bör, enligt utredning- en, vid pågående översyn av bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. pröva förutsättningarna för att i det nya stödsystemet även inrymma den kategori personer som utan att ha pension för närvarande tillhör KBH-kretsen.
20.3.2 Ädelavgiftsutredningens betänkande Ädelavgiftsutredningen har nyligen avgivit sitt betänkande, Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre och handikappom- sorgen (SOU 1992:50).
I utredningen anges att avgiftssystemen för service, om- vårdnad och vård skiljer sig starkt åt mellan olika boendefor- mer inom äldre- och handikappomsorgen. Skillnaderna är sär- skilt markanta vid en jämförelse mellan boende och omvård- nad i ålderdomshem och i sjukhem. Förutom att skillnaderna i system och i nivåer på avgifter leder till en orättvis situation ger de upphov till ogynnsamma styrningseffekter.
För att åstadkomma önskad neutralitet och för att nå en större rättvisa vid avgiftssättning föreslår utredningen att Väsentliga olikheter och hinder i nuvarande avgiftssystem tas bort och att staten begränsar uttaget av avgifter för service, omvårdnad och vård genom införande av ett kommunalt hög- kostnadsskydd. Syftet med ett sådant skydd är att garantera den enskilde ett skäligt utrymme för bostadskostnader och andra levnadsomkostnader.
Skyddet utformas så att den enskilde — innan avgifter för service, omvårdnad och vård betalas — tillförsäkras dels en grundgaranti för normala levnadsomkostnader, dels ett förbe- håll för nettoinkomster som överstiger grundgarantibeloppet. Avsikten med ett förbehåll utöver grundgarantin är i första hand att den enskilde skall ha egna medel för betalning av boendekostnader. Vid låga inkomster förutsätts att förbehållet belopp kompletteras med bostadsbidrag. För sina beräkningar utgår utredningen från KBT-utredningens huvudförslag till bostadsstöd.
Grundgarantin utgör 125% av basbeloppet för ensamståen- de och 221% av basbeloppet för samboende. Förbehållet belopp för såväl ensamstående som samboende är 70% av nettoin- komster överstigande grundgarantibeloppet.
Skillnaden mellan den enskildes nettoinkomster och grund- garanti tillsammans med förbehållsbelopp skall utgöra kom- munens avgiftstak för service, omvårdnad och vård. Kommu- nens maximala avgiftsuttag blir därmed 30% av nettoinkoms- ter som överstiger nivån för grundgarantin.
Kommunen bestämmer själv avgiftssystem och avgiftsnivå- er inom ramen för det kommunala högkostnadsskyddet. Av- gifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnaden
Alla boendeformer görs likvärdiga i fråga om det kommuna- la högkostnadsskyddet. Enskilda som bor i sjukhem får betala avgifter för service, omvårdnad och vård på samma sätt som i andra särskilda och ordinära boendeformer. De får även betala för mat och boende samt för tjänster som ges av en annan än kommunen.
Även för personer som nu betalar en helinackorderingsav- gift på ålderdomshem sker den förändringen att avgifter för vården separeras från betalning för mat, boende och övriga utgifter.
Effekterna för enskilda av utredningens förslag är att perso-
ner som bor i ålderdomshem i allmänhet får lägre kostnader medan de som bor på sjukhem får ökade kostnader. För in- satser i ordinärt boende sker en utjämning av skillnader i avgiftsuttag mellan kommuner.
De omfördelningar av kostnader och intäkter som följer av utredningens förslag innebär inte något reält sett ökat resurs- tryck för stat, landsting och kommuner förutom nya statliga kostnader för bostadsbidrag som beräknas till 300 mkr per år.
För tre grupper har utredningen inte kunnat bedöma effek- terna av det föreslagna systemet. Den ena gruppen är ensam- stående personer under 65 år som inte har förtidspension och som därmed inte kan få ett pensionsanknutet bostadsstöd. Utredningen pekar på problemen för denna grupp och anger — liksom KBT-utredningen —— att frågan om ett bättre bostads- stöd för gruppen än det aktuella bör behandlas i ett annat sammanhang.
Den andra gruppen är föräldrar med barn som har funk- tionshinder och behov av service, omvårdnad och vård. Den tredje gruppen är förtidspensionärer med barn. Den service och omvårdnad som familjer med funktionshindrade barn i första hand erhåller är ledsagning, avlösning och praktisk hjälp i hemmet. Vissa kommuner tillämpar barnomsorgsavgift för dessa insatser medan andra tillämpar hemtjänstavgift.
20.3.3. Merkostnadsutredningens arbete
Merkostnadsutredningen (dir. 1990z34) skall lämna förslag till förändringar i förrnånssystemet inom socialförsäkringen som
behövs för att uppnå bättre rättvisa mellan olika grupper av försäkrade som har betydande kostnader för läkemedel, för- brukningsartiklar, vård och annan behandling samt resor till följd av sjukdom eller handikapp. I övervägandena skall ut- redningen ta sikte på i första hand *systemet med läkemedelsförmåner, där bl.a. möjligheterna bör prövas att utvidga prisnedsättningen av läkemedel till Vissa produkter som den enskilde i dag får stå för kostnader- na samt ett slopande av åldersgränsen 16 år för prisnedsätt- ning av Speciallivsmedel vid vissa sjukdomar, * införande av ytterligare en nivå inom handikappersättning- en under den nu lägsta nivån 36% av basbeloppet, * införande av ett Särskilt högkostnadsskydd för sjukresor.
I tilläggsdirektiv (dir. 1991:5) anges att kommittén skall ut- arbeta lämpliga åtgärder som kompensation för att det avgifts- fria året Vid sjukhusvård för pensionärer med hel förtidspen- sion har avskaffats fr.o.m. den 1 juli 1991. Merkostnadsutredningens sekretariat uppger att frågan om en lägre nivå inom handikappersättningen — 18% av basbe- loppet eller drygt 6 000 kr/år — har belysts från flera utgångs— punkter. En modell grundad på en bedömning av både hjälpbe- hov och merkostnader har diskuterats men har ansetts mindre lämplig. Även en modell med en särskild schabloniserad s.k. merkostnadsersättning avsedd för försäkrade med diagnoser som finns förtecknade, har visat sig problematisk. Sekretaria- tet har efter genomgång av en mångfald skilda diagnosgrup- per funnit att endast en grupp finns — diabetiker — som har merkostnader vilka, tillsammans med kostnader som täcks av högkostnadsskyddet 1 500 kr för läkarvård och läkemedel och ett diskuterat högkostnadsskydd för sjukresor på 900 kr, når upp till en sammanlagd merkostnad på 18% av basbeloppet. Att införa en ny förmån i form av en merkostnadsersättning till enbart en grupp har inte ansetts vara en framkomlig väg. I det fortsatta arbetet skall sekretariatet inrikta sig på att formulera en modell för en merkostnadsersättning som utgör 18% av basbeloppet och där ersättningen inte bygger på en schablonisering utan på en individuell prövning på samma sätt som gäller för handikappersättningssystemet i övrigt. Merkostnader som avses grunda rätt till denna merkost- nadsersättning är bl.a. avgifter för service, omvårdnad och vård inom kommunernas ansvarsområde. Inriktningen 1 sek- retariatets arbete är att avgifter upp till nivån för det av ädelavgiftsutredningen föreslagna kommunala högkostnads- skyddet skall godkännas som merkostnader. Merkostnadsutredningen kommer enligt uppgift att avge sitt betänkande under hösten 1992.
20.4. Sätt att påverka avgiftsskillnader och kostnader för den enskilde
I huvudbetänkandet redovisade vi en ansats med syfte att både minska skillnaderna i avgiftsuttag kommunerna emel-
lan och minska den enskildes utlägg för merkostnader. In- riktningen grupperades i fyra punkter.
* Direkta åtgärder för att minska skillnaderna i avgifter — avgiRstak genom lagstiftning eller frivilliga överenskornmel- ser.
* Högkostnadsskydd som täcker en och samma huvudmans samtliga sektorer genom samordning av avgiftsuttaget för oli- ka former av kommunal konsumtion, t.ex. barnomsorg och hemtjänst.
* Integration av högkostnadsskydd mellan huvudmän ge- nom samordning av avgiftsuttaget för olika former av kommu- nal och landstingskommunal konsumtion, t.ex. barnomsorg, hemtjänst och sjukvård.
* Inkomstförstärkning till funktionshindrade för merkost- nader genom olika former av kostnadsersättningar och möjlig- heten att via handikappersättning täcka olika former av av- gifter.
Både i fråga om direkta åtgärder för att minska avgiftsskill- nader samt högkostnadsskydd tog vi i första hand fasta på möjligheten att genom statsbidragsvillkor få till stånd änd- ringar. Sålunda anförde vi med utgångspunkt från riksrevi- sionsverkets rapport (Dnr 1988:219) att villkor riktade mot avgiftsfmansieringsgraden skulle kunna minska skillnaderna i avgiftsuttag. Vidare menade vi att en konstruktion med avgiftstak kunde utgöra en alternativ modell.
Formen för högkostnadsskydd ansåg vi kunde vara dels skydd inom varje sektor för sig hos en och samma huvudman, dels ett integrerat skydd mellan dessa sektorer samt slutligen ett integrerat Skydd mellan huvudmännen. Högkostnads- skydd skulle etableras som ett av villkoren för statsbidrag där bidragen fastställdes i förhandlingar. Som modell för förhand- lingar hänvisade Vi till uppgörelser mellan staten och lands- tingsförbundet om bidragsbelopp till landstingen fr.o.m. år 1991.
Med ett integrerat högkostnadsskydd mellan huvdmännen skulle den fördelen vinnas för den enskildes räkning att av- giften kunde maximeras och bli lika för alla oberoende av vars och ens högst individuella konsumtion av tjänster och varor.
Som framgår av redovisningen i det föregående avsnittet behandlas flera av handikapputredningens problemställning- är i närstående utredningar. Det gäller t.ex. ädelavgiftsutred-
ningens förslag om direkta åtgärder genom avgiftstak för att minska skillnaderna i kommunernas uttag av avgifter samt högkostnadsskydd för den service, omvårdnad och vård som ges av kommunerna. Det gäller även merkostnadsutredning- ens inriktning att formulera en modell för en merkostnadser- sättning som utgör 18% av basbeloppet och som därmed kom- pletterar det system för kostnadsersättning till enskilda som handikappersättningen utgör.
Frågan om ett integrerat högkostnadsskydd mellan kommu- ner och landsting har diskuterats även av ädelavgiftsutred- ningen. Utredningen har vid utformningen av det kommunala högkostnadsskyddet tagit hänsyn till de kostnader som den enskilde kan ha för tjänster — läkarvård, läkemedel m.m. — som ges av en annan och som omfattas av det nuvarande högkostnadsskyddet för öppen vård, men har i övrigt avfört tanken på en fullständig integration. Istället har utredningen inriktat sig på att skapa en integrerad helhet av den kommu- nala socialtjänsten och hälso- och sjukvården under ett och samma högkostnadsskydd.
Till följd av att avgifts- och ersättningsfrågor är föremål för översyn genom andra utredningar finner handikapputred- ningen inte det lämpligt att framlägga egna förslag i fråga om avgifter. Vi vill dock redovisa vissa observandum som bör beaktas i såväl beredningsarbetet av de närstående utred- ningarna som i frågan om uppföljning av eventuella beslut till följd av utredningarna.
T.ex. omfattas inte färdtjänst av det förslag till ett kommu- nalt högkostnadsskydd som har framlagts av ädelavgiftsutred- ningen. Utredningen hänvisar till att färdtjänst inte ligger inom ramen för utredningens direktiv och att handikapputred- ningen har lagt förslag om avgiftsnivåer för färdtjänsten. Den enskilde förutsätts klara kostnader för sitt resebehov inom ramen för ett Visst grundgarantibelopp och eventuella medel som blir över efter att bostadskostnader har betalats.
Från vår sida vill Vi framhålla att resekostnader i vissa fall kan uppgå till relativt höga belopp. Det gäller i allmänhet för aktiva yngre personer och i synnerhet om dessa betalar de avgifter som för närvarande tas ut av den enskilde för färd— tjänst.
Eventuella avgifter för tekniska hjälpmedel omfattas inte heller av ädelavgiftsutredningens förslag. Utredningen har
flmnit att det är svårt att föra in dessa under det kommunala högkostnadsskyddet, bl.a. för att ansvaret är uppdelat mellan kommuner och landsting och att ansvarsförhållandena skiftar på den lokala nivån.
Tekniska hjälpmedel är sett från vår utgångspunkt sådana varor med ett riktat innehåll som inte andra medborgare be- höver och som därför bör utlämnas utan kostnad för den en- skilde.
Ädelavgiftsutredningens föreslagna kommunala högkost- nadsskydd är inte integrerat med högkostnadskyddet för öp- penvård. Det kommunala skyddet är därtill inkomstrelaterat medan öppenvårdsskyddet är enhetligt.
Vår tanke med ett integrerat högkostnadsskydd mellan hu- vudmän var att detta skulle sätta ett fast gräns för avgifter oberoende av den enskildes ekonomiska situation. Om ett in- komstrelaterat kommunalt högkostnadsskydd införs måste därför, enligt vår mening, skälig hänsyn tas till yngre funk- tionshindrade personers behov av medel för de levnadskostna- der som följer av ett aktivt liv. Det kan t.ex. gälla kostnader i samband med socialt umgänge, nöjen, hobbies och resor. Fram- räknade avgiRer i olika inkomstlägen enligt ädelavgiftsutred- ningens förslag bör därför inte gälla yngre funktionshindrade personer. En lösning är att högst en Viss procentsats, t.ex. 50% eller mindre, av en framräknad nivå skall tas ut i avgift.
Ädelavgiftsutredningen utgår för sina beräkningar från si- tuationen för ensamstående och samboende personer men har inte behandlat frågan om hushåll med barn. Även detta bör beaktas i beredningen av utredningens förslag.
20.5. Förslag
Vi har ovan redo-ort för den ekonomiska situationen för svårt funktionshindrade personer och för närstående utredningar som arbetar med avgiftsfrågor och kostnadsersättningar. KBT- utredningen och ädelavgiftsutredningen är klara med sina betänkanden medan merkostnadsutredningen förväntas slut- föra sitt uppdrag under hösten 1992. Med den situationen som grund menar vi att det inte är lämpligt att lägga något kon- kret förslag om avgifter för vår del. Vi anser dock att regering- en vid beredningen av nämnda tre betänkanden skall beakta
' de synpunkter som vi redovisar och i övrigt söka finna former
för att geografiska eller befolkningsmässiga ojämnheter i av- giftsuttaget undanröjs. Synsättet att funktionshindrade inte skall betala extra för sitt servicebehov jämfört med andra skall därvid vara en utgångspunkt.
Stat, landsting och kommuner står under tryck att förändra verksamhets- och finansieringsformer vilket kan drabba funk- tionshindrade personer bl.a. genom högre avgifter eller otill- räckliga kostnadsersättningar. Nya system för avgifter, hög- kostnadsskydd och kostnadsersättningar bör mot den bak- grimden utvärderas efter viss tid.
Med tanke på funktionshindrade personers utsatthet före- slår vi att en utvärdering sker senast år 1996 i fråga om avgifter för service, omvårdnad, vård, tekniska hjälpmedel och stöd för resande inom kommunernas och landstingens ansvar- sområden samt läkemedelsförmåner och kostnadsersättningar inom statens ansvarsområde. Utöver uppdraget att utvärdera dessa frågor bör den utredning som får uppdraget även be- döma förutsättningama för och behovet av att införa ett hög- kostnadsskydd för kommunernas och landstingens tjänster till funktionshindrade som är integrerat mellan huvudmännen. Ett motiv till en översyn år 1996 är att den av utredningen föreslagna LSS-lagen avses gälla fullt ut från detta år.
21. Personalutveckling
Förslag Baskunskaper med inriktning på handikappfrågor och funktionshindrades villkor förbättras bl.a. genom upp- följning på kommunal och central nivå.
Socialstyrelsen får tillsammans med de båda kom- munförbunden ett särskilt uppdrag att inventera be- hovet av specialistinsatser inom habilitering och rehabi-
litering.
En ny regionalt organiserad specialist- och vidareut— bildning på högskolenivå införs. Utbildningen organise- ras i de s.k. centra för handikappforskning. Centra till- förs särskild administrativ-pedagogisk resurs.
Fortbildning vid genomförande av handikapputred- ningens förslag anordnas brett.
21.1. Inledning
Utbildning i olika former utgör en viktig grund för en yrkes- grupps kompetens. Personalutbildning brukar indelas i grund- utbildning, som ger behörigheten att vara verksam inom yr- ket; vidareutbildning som syftar till att ge nya kunskaper och förbereder för mera kvalificerade uppgifter samt fortbildning som främst syftar till att hålla redan förvärvade yrkeskun- skaper aktuella.
Yrkeskompetens är emellertid något mer än bara kunska- per, bl.a. också en god förmåga att kunna utnyttja förvärvade kunskaper i olika arbetsuppgifter. För att kunna utveckla denna förmåga behöver personal ofta tillgång till både hand- ledning (stöd från en person med högre kompetens inom det egna ämnesområdet) och konsultation (stöd från en person med kompetens inom ett annat ämnesområde).
Med personalutveckling avser vi här både utbildning och andra typer av kompetenshöjande insatser.
Ansvaret för grund- och vidareutbildning
Personal verksam inom samhällsorganisationer för stöd och service till personer med funktionshinder får sin grund- och eventuella vidareutbildning i den statliga eller den landstings- kommunala högskolan, i folkhögskolan eller i gymnasiet. På högskolesidan står staten för utbildningen till traditionellt akademiska yrken (läkare, psykolog, socionom, pedagog, in- genjör m.fl.) medan landstingen bedriver ett antal yrkesin- riktade linjer som utexaminerar sjuksköterskor, laboratorieas- sistenter, arbetsterapeuter, sjukgymnasterl, hörselvårdsassis- tenter och arbetsledare inom äldre- och handikappomsorg samt socialpedagoger. De statliga utbildningsvägama leder ofta fram till behörighet att fortsätta på forskarutbildning. I de landstingskommunala högskoleutbildningarna lägger man större vikt vid att utveckla en praktisk yrkesfärdighet. Kom- petenshöjande insatser som inleddes efter högskolereformen (1977) har dock medfört att även den teoretiska kunskaps- nivån i dessa utbildningar successivt höjts. Nästa naturliga steg i denna utveckling består i en utbyggnad av forskarut— bildning och av den forskning som nu börjat komma igång.
Olika folkhögskolor har utbildningar för bl.a. teckenspråks- tolkar och heminstruktörer för synskadade. (Förbättringar av tolkutbildningar behandlades av handikapputredningen i SOU 1991:97).
Den tidigare ytterst splittrade, och i stor utsträckning brist- fälliga, utbildningssituationen för vårdbiträden, vårdare och undersköterskor ersätts nu genom gymnasiereformen av en enhetlig treårig utbildning med en god allmän grundkunskap om handikapp. Det innebär att primärkommunema på sikt bör kunna få personal med tillräcklig utbildning för att kunna ta det av utredningen föreslagna nya eller i vissa fall utökade ansvaret bl.a. för sysselsättning, bostäder med särskild service och personlig assistans. Nu krävs dock omfattande insatser för fortbildning av redan anställd personal. Den har ofta betydligt sämre utbildningsbakgrund och saknar i vissa fall grundläg-
1 I Stockholm är utbildningen av sjukgymnaster förlagd till Karolinska institutet.
gande utbildning för sina arbetsuppgifter. För närvarande kan primärkommunerna stimulera sådan fortbildning genom de statligt finansierade s.k. utbildningsvikariaten. Läget på ar- betsmarknaden bidrar också till att utbildningskraven på ny- anställd personal kan hållas höga.
21.2. Problembeskrivning 21.2.1 Den aktuella situtionen
Rekrytering
I takt med de generella förändringar som den svenska arbets- marknaden genomgått under 1991 och -92, har också rekryte- ringsläget förändrats från att det tidigare rått en allvarlig bristsituation i många yrken (sjukgymnaster, logopeder, ar- betsterapeuter, hörselvårdsassistenter, psykologer m.fl.) till en relativ jämvikt och i dag t.o.m. ett överskott av viss personal. I viss mån återspeglar detta en kompetenshöjning bl.a. inom habilitering, beroende t.ex. på att ett stort antal tjänster be- satts med utbildad, ordinarie personal. Samtidigt är det dock uppenbart att det fortfarande finns allvarliga brister. I remiss- varen med anledning av handikapputredningens olika betän- kanden har både handikapporganisationerna och huvudmän- nen påpekat att det fortfarande saknas specialistpersonal. Många landsting har köer till syn- och hörcentraler, behoven av sjukgymnastik och arbetsterapibehandling tillgodoses inte alls i full utsträckning och logopeder saknas i behandlingen bl.a. av personer med förvärvade hjärnskador och av barn med utvecklingsstörning, språk-, tal- eller hörselskador. På mot- svarande sätt finns det behov av ytterligare personal från omvårdnadslinjen för att täcka behovet av personal vid dag- center och gruppbostäder för personer med psykisk utveck- lingsstörning eller andra omfattande funktionshinder.
Mycket talar således för att det faktum att det inte längre finns någon personalbrist, inte betyder att personalsituationen är god inom stöd och service för funktionshindrade.
Särskilt framträdande brister i grundutbildningarna Vid en inventering år 1989 (Centrum för handikappforskning i Uppsala) av högskoleutbildning med relevans för stöd och service till funktionshindrade, visade det sig att det genom- gående fanns brister i undervisning om funktionshinder och handikapp. Det gällde såväl på de yrkesinriktade linjerna (för läkare, psykologer, socionomer m.fl.) som i det övriga, ämnes- inriktade kursutbudet.
Situationen är i dag i stort sett oförändrad. Det innebär att viktiga yrkesgrupper som rehabiliteringsläkare, sjukgymnas- ter, arbetsterapeuter, kuratorer m.fl. inte får tillräcklig kun- skap om handikappaspekter i sina utbildningar. Behov av förbättrad utbildning på detta område har också påtalats av såväl verksamhetshuvudmännen som handikapporganisatio- nerna. Alla berörda yrkesgrupper borde ha en grundläggande kunskap om handikapp och om villkoren för människor med funktionshinder. Detta behov måste anses betydligt förstärkt genom handikapputredningens förslag om generella åtgärder för att öka tillgängligheten i vid mening.
Ett speciellt problem som uppmärksammats under utred- ningsarbetet är att samhällets resurser i dag är bristfälliga när det gäller att kunna erbjuda psykoterapi till personer med omfattande funktionshinder. Verksamma psykoterapeuter saknar ofta kunskaper om funktionshinder och innebörden av handikapp. Det gäller både vid funktionsnedsättningar som uppkommit i barn- och ungdomsåren och funktionsförlust eller funktionsnedsättning till följd av sjukdom/skada i vuxen ålder.
Inom den landstingskommunala högskolan finns flera linjer som förmedlar en relativt omfattande handikappkunskap, några med speciell inriktning mot stöd och service till personer ; med ett funktionshinder (sociala omsorgslinjens inriktning II i mot psykiskt utvecklingsstörda och flerhandikappade och hör- selvårdslinjen) och några med en allmän handikappkunskap (sociala omsorgslinjens inriktning I mot äldre och handikappa- de och rehabiliteringslinjen som utbildar arbetsterapeuter och sjukgymnaster).
Många vårdhögskolor har redan eller står nu i begrepp att slå samman sociala omsorgslinjens inriktning mot psykiskt utvecklingsstörda och flerhandikappade med inriktningen mot
äldre och handikappade. Skälen är i huvudsak två. För det , första efterfrågar primärkommunerna alltmera arbetsledare 3 med kompetens både inom äldre- och handikappomsorg. För det andra har antalet sökande till inriktningen mot psykiskt utvecklingsstörda och flerhandikappade länge varit så litet att linjen knappast kan drivas vidare som en särskild utbildning. En viktig orsak till det låga intresset för utbildningen har varit att landstingen inte heller hållit hårt på kravet att ar— betsledarna inom omsorgsverksamheten skall ha högskoleut- bildning.
För att undvika att sammanslagningen leder till minskad kompetens hos personalen är det Viktigt att man inom ut- bildningarna vidtar erforderliga åtgärder för att kunna be- hålla och utveckla de speciella kunskaperna om personer med psykisk utvecklingsstörning och flerhandikapp. Det måste även bevakas att hänsyn måste tas till att barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättningar har rätt att få sina service- behov tillgodosedda på ett sätt som passar deras ålder.
Ett annat angeläget behov, som har betydelse för vårdhög- skolomas förutsättningar att bidra till en hög kompetens inom verksamheten för funktionshindrade, är att forskningsankny- ta utbildningarna. I första hand avses uppbyggnaden av fors- karutbildning och forskning som kan ge grundutbildningarna ett värdefullt tillskott av ny kunskap och en bas för utveck- lingsarbete och förnyelse i decentraliserade verksamheter. På lång sikt kan detta bara lösas tillfredsställande genom att utbildningarna får egen forskarutbildning. I ett övergångs- skede kan det dock vara lämpligt att utveckla ett nära sam- arbete med den statliga högskolan och de institutioner som bedriver handikapprelevant forskning. Mot denna bakgrund vill vi understryka att det är mycket önskvärt att den nu arbetande utredningen om den landstingskommunala högsko- lan bevakar dessa frågor och snabbt finner lösningar som undanröjer brister i högskolesystemet och i förutsättningarna att erbjuda kompetens inom vårt utredningsområde.
21.2.2. Brukarna/handikapporganisationerna
Handikapporganisationerna har bl.a. i sina remissvar, med anledning av handikapputredningens lägesrapport (SOU 1990:19) påtalat brister i kompetensen hos personal inom soci-
altjänst och habiliterings- och rehabiliteringsverksamhet. Men också annan berörd personal som t.ex. tjänstemän vid länsstyrelser och länsrätter behöver bättre utbildning. RSMH skriver att kunskaperna hos många yrkesgrupper är särskilt bristfälliga avseende psykiska störningar och handikapp.
Handikapputredningen behandlar i andra delar av detta betänkande flera olika yrkesgrupper (utanför stöd- och service- verksamhet) som behöver kunskaper om flmktionshindrades villkor. Ett exempel är yrkesgrupper som planerar och verk- ställer tillgänglighetsskapande åtgärder inom bostads- och miljöområdet.
Enskilda personer och handikapporganisationer har också i olika sammanhang framfört att deras intresse av kompetens- höjande insatser inte inskränker sig enbart till att personalen i samhällets stöd- och serviceverksarnheter måste få bättre kun- skaper. Insatser från experter och servicepersonal är — hur välutbildade och kompetenta de än må vara — aldrig till- räckliga för att det övergripande målet, att tillförsäkra funk- tionshindrade goda livsvillkor, skall uppnås. För att det skall bli möjligt krävs en aktiv medverkan från den person som skall dra nytta av insatserna. Det räcker följaktligen inte med att de professionellt verksamma har kunskap och kompetens, den måste också finnas hos användaren (och i många fall anhöriga) och den måste respekteras av omgivningen. Inte minst från ungdomar med funktionshinder har detta behov av egen kunskap framförts. Mot denna bakgrund har insatser för att bygga upp och ta till vara kunskaper och kompetens både hos enskilda personer med funktionshinder och hos handi- kapporganisationerna en nyckelfunktion när det gäller att förverkliga handikapputredningens bärande principer om självbestämmande och inflytande.
I det här sammanhanget kan man också hänvisa till den ] undersökning (bilaga till SOU 1990:19) som, på uppdrag av i handikapputredningen, utfördes av Centrum för handikapp- * forskning i Uppsala. Den visar att ett av hindren för brukarin- ] flytande utgörs av den långtgående professionalisering och det kunskapsöverläge som präglar många yrkesgrupper. Ett kun- | skapsöverläge behöver inte alltid bli ett hinder för brukarin- ! flytande, under förutsättning att relationen mellan den som % ger och den som får stöd präglas av respekt och insikt om hur * nödvändigt det är att den enskilde själv får ta ansvar för
lösningar på problem som funktionshindret medfört. Denna respekt och insikt kan beskrivas som ett speciellt förhållnings- sätt eller en speciell kompetens hos personal. Brister i den utgör allvarliga hinder inte bara för att förverkliga målet om ökat brukarinflytande, utan också för att man verkligen skall kunna förmedla det stöd eller den service som bl.a. avses i våra förslag. Detta förhållningssätt till självbestämmande och in- flytande behöver ges särskilt utrymme i alla utbildningar och i handledning/fortbildning.
21.2.3. Brister i uppföljning och tillsyn
Det saknas i dag systematiska uppföljningar av hur väl kom- petensen hos personal motsvarar och tillgodoser behov, när det gäller verksamheter för stöd, service och omsorg till männi- skor med funktionshinder. Detta innebär att vi i stor utsträck- ning också saknar effektiva redskap för styrning av insatserna för utbildning och övrig personalutveckling. Därmed blir det svårt att upptäcka om den nuvarande inriktningen av dessa insatser borde ändras, exempelvis därför att de inte fyller avsedda mål eller bidrar till mänskligt eller ekonomiskt re- sursslöseri. En annan konsekvens är att underlag saknas för att påvisa värdet i och funktionen hos en lämplig personal- kompetens, när det gäller att uppnå god kvalitet i stöd och service etc.
Socialstyrelsen, Skolverket, SIH m.fl. sakansvariga myndig- heter bidrar visserligen genom sina uppföljningar och utvärde— ringar till kunskapen om personal- och kompetensförhållan- den. Sammanställningama presenteras dock alltför oregel- bundet för att det skall vara möjligt att göra jämförelse och att urskilja utvecklingslinjer. Någon grund för en bedömning av enskilda yrkesgruppers kunskap och kompetens ges knappast heller. Inte heller verksamhetshuvudmännen eller utbild- ningsinstitutionerna har genomfört några detaljerade och fort- löpande uppföljningar av kompetensen hos personalen inom samhällets stöd och serviceverksamheter.
21.3. Konsekvenser för personalutveckling av handikapputredningens förslag
21.3.1 Behovet av nyrekrytering Utredningens förslag kommer att ställa krav på kompletteran- de utbildning av befintlig personal och viss nyrekrytering av personal inom olika yrkesgrupper. Det största behovet torde uppkomma i primärkommunerna som föreslås få ansvaret för merparten av det dagliga stödet och servicen till personer med omfattande funktionshinder. Personalbehov kommer att upp- komma för den utbyggda servicen för personlig assistans, av- lösning av föräldratillsyn, och korttidsvistelse m.m. även om kommunerna redan i dag har personal för och ger service inom dessa områden. Nytillskott av personal behövs t.ex. för det föreslagna kommunala sysselsättningsansvaret och inrättan- de av en helt ny yrkesfunktion som kommunal arbetsanpassa- re. Den föreslagna utbyggnaden av habiliteringsresurserna för barn och ungdomar kommer, bl.a. genom att de nu kommer att tas i ökat anspråk av alla barn med omfattande funktions- hinder, att kräva viss nyrekrytering inom alla de yrkesgrupper som traditionellt räknats till experterna inom habiliteringen (arbetsterapeut, förskolekonsulent, habiliteringsläkare, kura- tor, lopoped, psykolog, sjukgymnast och de speciella funktio- nerna för fritids- och lekoteksverksamhet samt hjälpmedel). Motsvarande rekryteringsbehov kan förväntas uppkomma vid utbyggnaden av habilitering och rehabilitering för vuxna. Särskilt kan nämnas behov av ökade personalresurser inom rehabiliteringsmedicin inkluderande speciella träningsinsat- ser för att möjliggöra eget boende och arbete, logopedinsatser för hjämskadade, psykologiskt-pedagogiskt-sociala insatser på syncentralerna och psykosocialt stöd inom hörselvården lik- som det stora behovet av teckenspråkstolkar som behandlas i ett särskilt delbetänkande (SOU 1991:97 ).
21.3.2. Behovet av ökad kompetens
För att de av oss fastlagda grundläggande principerna för samhällets stöd och service till personer med funktionshinder verkligen skall få genomslag krävs, förutom organisatoriska
förändringar och förändrade arbetssätt, speciella fortbild- ningsaktiviteter. Olika former av samverkan med personer som har egen erfarenhet av funktionsnedsättningar är därvid ett naturligt inslag i fortbildningen och utgör en viktig grund för att respektera brukarinflytandet.
Personal inom landstingens habilitering och rehabilitering
Huvudskälet till vårt förslag om inrättandet av vissa kun- skapscentra över landet för små och mindre kända handikapp- grupper är behovet av att stimulera kunskapsutvecklingen, nya behandlingsmetoder m.m. för personer med mindre van- liga funktionshinder. Den kompetens som personalen vid dessa centra förväntas utveckla förutsätts till viss del kunna växa fram ur forsknings— och utvecklingsarbete vid centra. För att det skall vara möjligt måste dock personalen ges tillräckliga resurser för uppföljningar, utvecklingsarbeten och forskning.
En viktig källa till kompetensutveckling för personalen vid de regionala kunskapscentra blir också kontakter med andra specialister och forskare inom och utom landet. Här är det också angeläget att betona behovet av att alla de specialiteter som skall finnas företrädda vid centrum (medicin, psykosocialt och pedagogiskt stöd, sjukgymnastik, arbetsterapi, logopedin- satser m.m.) måste få utvecklingsmöjligheter. Det är viktigt att verksamheten inte leder till en specialisering enbart inom t.ex. de medicinska insatserna. Dessa centra bör bygga upp ett nät av tvärvetenskapliga kontakter inom alla de områden som berör stöd och service till den aktuella målgruppen. Här vill vi också uppmärksamma behovet av nya kontaktvägar, t.ex. när det gäller att samla och tillämpa kunnande om invandrare med funktionshinder.
För att dessa kunskapscentra skall fungera som det är tänkt är det också angeläget att sjukvårdshuvudmännen bygger upp fungerande system för att kompetensen sedan kan föras ut (via fortbildning, handledning och konsultation) till all den perso— nal som i andra sammanhang möter personer med det aktuella funktionshindret. En bevakning av detta bör utgöra en viktig del i Socialstyrelsens uppföljningsansvar avseende verksam- heten vid kunskapscentra.
Flera av remissinstanserna har pekat på att behovet av
kunskaps- och metodutveckling är stort även för andra handi- kappgrupper än de ”små och mindre kända”. Det räcker inte med att befintlig kompetens bevaras. Inom de flesta specialite- ter pågår en utveckling som måste understödjas och påskyn- das för att personer med omfattande funktionshinder skall få tillgång till kvalificerad utredning, diagnostik, funktionsbe- dömning, behandling, hjälpmedel, rådgivning m.fl. stödjande insatser. Även personal som arbetar med stöd och service till personer med de vanligare funktionshindren som t.ex. psykisk utvecklingsstörning och följder av CP—skador har således be- hov av någon form av regionala centra för kunskapsutveckling och kunskapsspridning. Tandläkare som behandlar personer med omfattande funktionshinder har vidare pekat på de speci- ella problem dessa patienter har och på behovet av att ut- veckla såväl profylax som särskilda behandlingsmetoder. Dessutom fordras generellt ökat utrymme för kunskap om dessa patienter och deras speciella situation i grundutbild- ningen av tandläkare.
Primärkommunens personal Genom handikapputredningens förslag understryks primär- kommunernas ansvar för dagligt stöd och service till alla per- soner med omfattande funktionshinder. Dessa uppgifter har primärkommunerna i stor utsträckning haft även tidigare, med undantag för de särskilda omsorgerna (enligt omsorgsla- gen) till personer med psykisk utvecklingsstörning. Det inne- bär att många kommuner redan har erfarenhet av sådana insatser och personal med stora kunskaper om funktionshin- der och handikapp.
I olika sammanhang har primärkommunerna emellertid också pekat på sina behov av bättre utbildning för personalen och av ökade resurser för handledning och konsultation. Inte minst har man påtalat sådana behov i anslutning till ett genomförande av handikapputredningens förslag om överta- gande av ansvar för stöd och service till psykiskt utvecklings- störda och om ökade insatser avseende bostäder med service, sysselsättning, personlig assistans m.m. till alla kommunin- vånare med funktionshinder.
En individuellt anpassad boendeservice kräver, för att till- godose behoven hos personer med olika typer av funktionsned-
sättningar, goda kunskaper såväl hos den personal som direkt Skall ge service som hos dem som skall besluta om hur till- gängliga resurser skall fördelas efter servicebehov och organi- sera verksamheten. Konkret innebär detta att vårdbiträden, arbetsledare och verksamhetsansvariga inom hemtjänsten i många fall behöver komplettera sina kunskaper. Även social- tjänstens individ- och familjeinriktade insatser kan förväntas tas i anspråk i högre grad av funktionshindrade, vilket kom— mer att ställa ökade kompetenskrav också på socialsekretera- re och ansvariga för denna verksamhet. Förutom socialtjäns- tens personal kommer också personal exempelvis inom fritids- verksamhet och skola att beröras och har behov av vidare- och fortbildning. För att utredningens ambition skall kunna för- verkligas krävs överhuvudtaget en ökad medvetenhet och kunskap inom alla förvaltningar och nämnder och på alla nivåer i kommunen.
I det här sammanhanget vill vi uppmärksamma att en tidi- gare lång erfarenhet av hemtjänst inte alltid erbjuder en själv— klart lämplig kunskapsgrund för arbete med personer som har ett funktionshinder. Detta gäller i synnerhet om den tidigare erfarenheten främst rört äldre och verksamheten nu rör barn och ungdomar med funktionshinder. Det kommer därför att finnas ett speciellt behov av fortbildningsinsatser och hand- ledning till hemtjänstpersonal. I annat fall riskerar expansio- nen av äldreomsorgen och de stora krav som genomförandet av ÄDEL-reformen ställer, att få en alltför dominerande roll i verksamhetsmål och arbetssätt.
För vissa primärkommunala yrkesgrupper medför utred- ningens förslag behov också av mera omfattande vidareut- bildning och på sikt behov av ökat utrymme för handikapp- kunskap i grundutbildningen. Här kan man jämföra med det behov av vidareutbildning och handledning som t.ex. kon- staterades hos personal inom ledningen av den kommunala barnomsorgen (oftast barnomsorgsassistenter) i samband med att primärkommunerna övertog ansvar för sådan verksamhet för barn med funktionshinder. I samband med huvudmanna- skapsförändringen av omsorgerna om psykiskt utvecklings- störda i Jämtland visade sig, på motsvarande sätt, behovet vara stort bland chefer och mellanchefer i socialtjänsten (ofta socionomer eller personer med examen från vårdhögskolans inriktning mot äldre och handikappade) att vidareutbilda sig i
frågor som rörde lagar och lagtillämpning inom handikappom- rådet.
Primärkommunernas ökade ansvar kan också förväntas ställa krav på Vissa nya yrkesfunktioner med helt eller delvis nya utbildningar. Ett sådant exempel utgör de föreslagna kom- munala arbetsanpassama med uppgifter inom ramen för den kommunala sysselsättningsgarantin. För att kunna fungera så som avsetts, och för att kunna etablera samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen, måste de ha en bred samhällsorientering med ingående kunskaper om lagar och förordningar på arbets- marknaden. Dessutom behöver de en god kompetens i socialt arbete inte minst på individnivå. Vid huvudmannaskapsför- ändringen är det generellt viktigt att ta tillvara kurmande och kompetens hos den personal som nu är anställd av landstingen genom att de, om möjligt, erbjuds anställningar inom primär- kommunerna.
När det gäller bostadsplaneringen och bostadsproduktionen blir det viktigt att den i framtiden mera än tidigare inriktas på behov hos personer med funktionshinder och att detta beaktas i utbildningen bl.a. av arkitekter. Vi förutsätter att huvud- mannen och respektive sakmyndigheter noga följer de behov som kan uppkomma av förändrade eller nya yrkesutbildning- ar och aktualiserar sådana behov hos lämpliga utbildningsin- stitutioner.
21.3.3. Ökande behov av samordning av de kompetensfrämjande insatserna
Det kompetensproblem som uppmärksammats mest i anslut- ning till handikapputredningens förslag har att göra med de- centraliseringen och den kunskapsuttunning som man befarar skall bli följden av att personalen kommer att arbeta i små enheter. Farhågor har väckts både om att ett litet befolknings- underlag ger små resurser och om att små enheter innebär att det bara blir ett fåtal personer verksamma inom varje stöd- och servicefunktion.
Oron förknippas i stor utsträckning med primärkommunalt ansvarsövertagande av verksamheter för boende och syssel- sättning för utvecklingsstörda m.fl. men också med de möjlig- heter som utredningen anvisar för att habiliteringsresurser
skall kunna övertas av primärkommunen. Sannolikheten för ett sådant vidgat ansvarsövertagande har bedömts stor mot bakgrund av att primärkommunerna kan förväntas behöva en nära tillgång också till habiliteringsexperter för att klara öv- riga stöd- och serviceinsatser.
Erfarenheterna från Jämtland och Halland av kommunali- seringen av omsorgsverksamhet visar att de organisatoriska lösningarna blir olika. På vissa håll, exempelvis i Halmstad, har man valt att hålla samman all handikappomsorg i en primärkommunal enhet dit även tidigare kommunal verksam- het som avlösningsservice överförts. Där bedömer man denna samordning som nödvändig för att trygga en god kompetens hos personalen och en god omsorg. I andra kommuner har t.ex. dagcenter organiserats som självständiga enheter under soci- altjänsten medan bostads- och servicefrågor handhas inom äldreomsorgen. I åter andra kommuner har annan uppdelning med en mera omfattande verksamhetsintegration ägt rum. Det är dock vanligt att man valt att hålla samman habilite- ringsteamen vare sig de betjänar flera små kommuner, en kommun eller bara en kommundel.
Lösningar där personal som arbetar med stöd och service till funktionshindrade organisatoriskt hålls samman innebär san- nolikt bättre naturliga förutsättningar för bevarande och ut- veckling av kunskaper om handikapp och funktionshinder. Samtidigt leder detta till ett visst avstånd mellan denna speci- ella personal och den övriga kommunala personal som kom- mer i kontakt med personer med funktionshinder och som därför också behöver få del av den samlade kompetensen. Härtill kommer att det kan vara svårt att få med experter i utvecklingen exempelvis av hemtjänstverksamheten om de tillhör andra enheter i organsationen. Kort sagt kan lösningen att samla stöd och service för personer med funktionshinder innebära fördelar för kompetensen i den egna gruppen men nackdelar för andra verksamhetsenheter.
Det är därför rimligt att anta att ett genomförande av handi- kapputredningens förslag kommer att ta sig uttryck i en rad olika organisatoriska modeller för det decentraliserade pri- märkommunala stödet och servicen till funktionshindrade. Mot den bakgrunden är det rimligt att också anta att reformen kan komma att medföra vissa behov, när det gäller kompetens- och kunskapsutveckling i synnerhet hos kommunbaserad ha—
biliteringspersonal. Att exempelvis anställas som nyutbildad habiliteringskurator eller psykolog i en liten kommun, utan vardagliga kontakter med kolleger med samma uppgifter, kan medföra stora svårigheter att bygga upp den nödvändiga yr- keskompetensen och att tillgodose barns, ungdomars och vux- nas behov av särskilda insatser.
Vi menar att det i första hand är två typer av insatser som är nödvändiga för att trygga personalkompetensen i dessa fall. För det första är det viktigt att erforderliga yrkesgruppsträffar fortgår vid en decentralisering i syfte att möjliggöra fortsatt erfarenhetsutbyte, kompetens- och metodutveckling samt viss gemensam fortbildning. I Jämtland har kommunernas läns- förbund fått en viktig sammanhållande roll och den erfarenhet länsförbunden har av fortbildning utgör en värdefull resurs i samverkan inom yrkesgrupperna.
För det andra krävs en förstärkt baskunskap om funktions- hinder och handikapp i utbildningarna såväl i de yrken som ingår i habiliteringsverksamheterna (arbetsterapeut, fritids- ledare, förskolekonsulent, hjälmedelsutprovare, kurator/soci- alsekreterare, psykolog, sjukgymnast), som i primärkommu- nala yrkesfunktioner där det finns behov av särskilda kun- skaper om personer med funktionshinder och deras villkor (arbets- och verksamhetsledare inom sysselsättning och bo- stadsservice för funktionshindrade m.fl.). Den sammanslag- ning Som nämnts av sociala omsorgslinjens utbildningar mot äldre och handikappade med utbildningen mot psykiskt ut- vecklingsstörda och flerhandikappade och som med stor sanno- likhet underlättar en smidig samordning av de olika kommu- nala verksamheterna, kommer i detta avseende olyckligt och understryker behovet av något slags förstärkning av utbild- ningen också hos dessa yrkeskategorier.
Sammanfattningsvis kan sägas att de omfattande föränd- ringar som utredningen föreslår ställer särskilt höga krav på ingående verksamhetsuppföljningar och successiva justeringar av kraven på personalens kompetens. Sådana uppföljningsin- satser behövs både på lokal och nationell nivå.
21.4. Diskussion
21.4.1. Två olika behov av personalutveckling tillgodoses på delvis olika sätt
Det ena är behovet av utökade och fördjupade kunskaper om skador, funktionshinder och handikapp. Detta är vad de flesta vanligen associerar med personalutbildning ”med handikapp- inriktning”.
Ett annat behov tycks dölja sig bakom önskemål om perso- nalutvecklande åtgärder, där syftet främst är att skapa en ny attityd präglad av större lyhördhet för brukarnas önskemål. Sådana attityder kan visserligen påverkas genom att persona- len får nya kunskaper om levnadsvillkoren för personer med funktionshinder. Här handlar det dock också om någonting mer, om sättet att förhålla sig till människor som tar emot det stöd och den service man förmedlar. Sådana förhållningssätt styrs delvis av kunskap och personliga erfarenheter. Vårt sätt att förhålla oss till andra människor, det gäller både privat och när vi uppträder i en yrkesroll, påverkas också av rådande föreställningar, ideal och normer i den miljö där vi befinner oss. Forskning har exempelvis klargort att personer inom en yrkesverksamhet ofta tar till sig de ideal som präglar deras verksamhet och behandlar sina klienter i enlighet med det.
I viss utsträckning krävs det olikartade tillvägagångssätt, för att tillgodose dessa två behov av personalutveckling. Kun- skaper utvecklar man i första hand i grund- och vidareut- bildningar och genom en lång erfarenhet inom yrket. Den som har många kolleger som arbetar med likartade uppgifter, och som har möjlighet att utbyta erfarenheter med andra, kommer också att bygga upp denna erfarenhetsbaserade kunskap mycket fortare än de som inte har Sådana möjligheter. Att främja personalutveckling, i betydelsen kunskapsutveckling, innebär således dels att verka för en god undervisning om handikapp i relevanta utbildningar, dels att trygga goda förut- sättningar för uppbyggnaden av den erfarenhetsbaserade kun- skapen.
Attitydförändringar hos personalen som förmedlar stöd och service till funktionshindrade kan i viss mån uppnås genom utbildning, handledning och konsultation men måste kom- pletteras också med andra typer av insatser. Handikapporga-
nisationernas medverkan är väsentlig, t.ex. organisationernas opinionsbildande arbete. Betydelse har också inrättandet av en handikappombudsman med uppgift att följa upp när perso- ner med funktionshinder t.ex. särbehandlas. Handikappom- budsmannens upplysande verksamhet och den publicitet som hans granskning förmodas ge kan återverka på inställningen till funktionshindrade inom olika områden.
21.5. Förslag 21.5.1 Förbättrade redskap för personalutveckling
För att möta de tydliga krav som handikapputredningen stäl- ler på uppföljning och successiv justering av kraven på kompe- tens hos personalen inom stöd och service till funktionshindra- de, har vi föreslagit insatser som kan bidra till ett gott plane- ringsunderlag för framtida åtgärder. Hit hör det föreslagna ökade ansvaret hos socialtjänsten för uppsökande verksamhet genom tillägget till socialtjänstlagen. Förslaget till LSS anger också speciellt ansvar på detta område. För att behovet av personalutveckling skall kunna tillgodoses hos primärkommu- nernas personal krävs på många håll regionalt samarbete. Kommunförbundets länsorganisation kan här spela en viktig roll när det gäller att kanalisera och samordna behov för såväl små som stora kommuner.
21.5.2. Förbättrade handikappkunskaper i grundutbildningarna
För att avhjälpa de brister, som präglar i stort sett alla ut- bildningar inom den statliga högskolan, när det gäller baskun- skaper med inriktning mot handikapp, och för att möta de speciella krav som decentraliseringen sannolikt kommer att ställa på en god grundläggande kompetens, är det angeläget att förbättra grundutbildningen till alla yrkesgrupper som kommer i kontakt med personer med omfattande funktions- hinder (arbetsterapeut, jurist, logoped, läkare, lärare, psyko- ' log, sjukgymnast, socionom, tekniker, tandläkare m.fl.) kom— ; pletteras. Vid tilldelning av medel för dessa utbildningar bör Ä utbildningsdepartementet särskilt följa upp att sådana kom-
pletteringar genomförs. I Socialstyrelsens uppföljningsansvar bör vidare ingå att speciellt följa upp att de nödvändiga juste- ringar görs i utbildningen, som krävs för att personalen inom yrkesgrupperna skall ha fullgod kompetens för sina verksam- hetsuppgifter.
Behovet av att öka intagningen på utbildningarna till ex- empelvis arbetsterapeut och logoped är, som vi tidigare på- pekat, svårbedömt på grund av att det för närvarande knap- past alls råder någon brist på sådan personal på arbetsmark- naden. Rapporterna från verksamhetshuvudmännen och från handikapporganisationerna talar för att det trots allt finns behov av ökade sådana specialistinsatser och därmed också av utökad intagning till utbildningarna. Samtidigt är det osäkert om verksamheterna är beredda att anställa flera specialister. Mot bakgrund av detta svårbedömda läge föreslår vi att Social- styrelsen, i samverkan med Landstingsförbundet och Kom- munförbundet, får ett särskilt uppdrag att inventera behovet av specialistinsatser inom habilitering och rehabilitering av personer med funktionshinder. Sådana behovsbedömningar bör sedan upprepas regelbundet vart fjärde år.
På vissa högskoleorter i landet har startat och startas nu
nya kurser, som ligger utanför de traditionella disciplinerna (sociologi, pedagogik, psykologi etc.) och som är direkt in- riktade mot handikappkunskap. Sådana exempel är 20, 40 och 60 poängskurserna (nu planeras en 80 poängsutbildning) vid högskolan i Jönköping och den kursverksamhet som börjar komma igång vid centra för handikappforskning (i dag främst vid centrum i Uppsala). För att denna utveckling skall stimuleras är det viktigt att examinationssystemet i högskolan anpassas till de nya kurser som växer fram, så att det blir möjligt för studerande att tillgodoräkna sig sådana handikappinriktade kurser exempel— vis i fil kand och fil mag examina samt vid inträde till forska- rutbildning.
För att ytterligare öka förutsättningar att tillgodose behovet av personalutveckling kan huvudmännen överväga att ställa krav på särskild vidareutbildning med inriktning mot handi- kapp, i synnerhet för alla specialister inom habilitering/reha- bilitering men också för andra nyckelgrupper exempelvis inom primärkommunal service till personer med funktionshinder.
21.5.3. En ny, regionalt organiserad specialist/ vidareutbildning på högskolenivå med inriktning mot handikappkunskap/ habilitering
För att tillgodose det behov som finns av fördjupad handikapp- kunskap hos vissa yrkesgrupper (arbetsterapeuter, hörselvård- sassistenter, jurister vid domstolar där man kan överklaga beslut om särskilt stöd, logopeder, habiliterings- och rehabilite- ringsläkare, lärare, psykologer, sjukgymnaster, socionomer, tekniker av olika slag m.fl.) föreslår vi att en ny specialist/ vidareutbildning med inriktning mot handikapp startas. Den är avsedd att möta de ökade kompetensbehov som förväntas uppkomma exempelvis som en följd av decentraliseringen av stöd och service till funktionshindrade. En specialistutbildning med denna inriktning bör också kunna bidra till en fortsatt utveckling av de handikapprelevanta disciplinerna inom me- dicin, samhällsvetenskap, teknik m.fl. kunskapsområden. Ut- bildningen bör också kunna stärka de landstingskommunala högskoleutbildningar som i dag bedriver den mest omfattande utbildningen på området.
Den nya, kvalificerad Vidareutbildningen avses i helt ut- byggd form kunna ge specialistkompetens inom de handikapp- relevanta yrkena. I dag finns bara undantagsvis sådan vidare- utbildning eller specialistkompetens på högskolan. Förslaget innebär därför en avsevärd förstärkning avseende högskoleut- bildningarna på utredningsområdet.
En grundförutsättning för att en sådan utbildning skall få god kvalitet är att den bedrivs i omedelbar anslutning till forskningen på handikappområdet. För närvarande pågår ett intressant uppbyggnadsarbete på detta område, inom ramen för de sk centra för handikappforskning och andra liknande enheter, som inrättas på flera större universitetsorter. Gemen- samt för dessa verksamheter är att de syftar till att främja och samordna forskningen om funktionshinder och handikapp på de aktuella högskoleorterna. Det betyder att tvärvetenskap- liga samarbetsvägar har etablerats mellan forskare även över fakultetsgränserna. Det är uppenbart att utvecklingen av des- sa centra, som hittills i stor utsträckning genomförts med insatser enbart från de intresserade forskarna själva, försvåras av att centra nästan helt saknar medel för en varaktig basor-
ganisation (se kap 22 om forskning och utvecklingsarbete). För att trygga kvaliteten på den nya kvalificerade specialistut- bildningen föreslår vi att (den planeras och organiseras vid några särskilt lämpade centra för handikappforskning eller motsvarande högskoleenheter. För att centra Skall kunna kla- ra denna uppgift måste de ges möjlighet att söka statliga medel för en administrativ/ pedagogisk resurs motsvarande ett halvt högskolelektorat (225 000 per år) . Användningen av medlen för specialistutbildningen bör närmare preciseras i forskningspolitiska propositionen.
Förslaget att denna vidareutbildning skall ligga på centra för handikappforskning eller liknande enheter betyder inte att centra skall arrangera hela utbildningen. Deras ansvar bör främst bestå i planering och samordning. Utbildningen indelas dels i en allmän kurs, som brett tar upp fimktionsnedsätt— ningar och möjligheterna att minska handikapp och som är gemensam för alla yrkeskategorier, dels i en ämnesrelaterad fördjupningskurs. Arrangerandet av den allmänna kursen kommer att kräva en tvärvetenskaplig samordning som gör centrum till en lämplig organisatör. Ansvaret för arrangeran- det av den ämnesrelaterade fördjupningskursen faller dock naturligt på respektive ärnnesinstitution som bedriver handi- kapprelevant yrkesutbildning (arbetsterapi, barnmedicin, hör- selvård, neurologi, socialt arbetet, psykologi, talöverföring m.fl.). Den exakta ansvarsfördelningen bör dock lämnas till respektive högskola.
Vi menar att denna anknytning av Vidareutbildningen till de berörda yrkenas olika ämnesområden är viktig både för att trygga en hög vetenskaplig kvalitet och tillämpbarheten av kunskaperna inom respektive yrkesfunktioner. Vi tänker då också på behovet av att stärka såväl forskning som utveck- lingsarbete i lokala, decentraliserade verksamheter. I annat fall riskerar den hit hörande högre utbildningen att gå miste om de inomdisciplinära framstegen. Dessutom menar vi att en samverkan mellan ämnesinstitutionerna och centra för handi- kappforskning, inom ramen för den föreslagna vidareutbild- ningen, bör kunna stimulera till förbättringar också på grund- utbildningsnivå.
Innehållet i Vidareutbildningen utformas av respektive centrumbildning. Vi inskränker oss här till att ge några över- gripande bedömningar främst avseende omfattning och inne-
hållet i den allmänna kursen. Vi föreslår att den allmänna kursdelen bör omfatta 40 poäng och överlåter sedan till re- spektive utbildningar att i samarbete med de regionala cent- rumbildningarna och fackliga organisationer komma fram till den slutgiltiga längden av specialistutbildningen för varje yr- kesgrupp. Den allmänna kursdelen är en grund för alla medan specialiseringen liksom vid andra former av specialisering kan skilja i tid, poäng etc. När det gäller innehållet i den allmänna kursen menar vi att inriktningen skall grunda sig på den av WHO antagna, och i utredningen tidigare redovisade, synen på sambandet mellan skada, funktionshinder och handikapp. Kunskapen bör därför fokusera på de processer och förhållan- den som bestämmer om handikapp uppstår och på de metoder som kan minska uppkomsten av handikapp. Det innebär att den kommer att få inslag av kunskap från samhällsvetenskap, humaniora, juridik, ekonomi, teknik och medicin m.fl. kun- skapsområden. Vidare menar vi att handikapputredningens bärande principer, som kvalitetskrav på olika insatser, skall förankras genom utbildningens olika inslag.
I uppbyggnadsskedet kan det vara lämpligt att centra först koncentrerar sig på att anordna en allmän kurs på 20-poängs- nivå som sedan byggs på med ytterligare 20 poäng i takt med att de ämnesrelaterade kurserna kommer igång. Specialistut- bildningen föreslås byggas ut i två etapper, vid tre högskole- centra under läsåret 1993/94 och vid ytterligare tre 1995/96. I utbyggd form beräknas kostnaden för utbildningen till drygt 10 miljoner kronor per år. I detta ingår en halvtidsbefattning som högskolelektor och 30 årsstudieplatser per centrumbild- ning (sex centra). Uppskattningsvis rör det sig om 350-400 studerande per läsår.
För att stimulera rekryteringen av handikappforskare bör man sträva efter att utforma såväl den allmänna som den ämnesrelaterade fördjupningskursen så att den kan tillgodo- räknas vid ansökan till forskarutbildning. På det sättet bidrar man samtidigt till den nyrekrytering av lärare som i fram- tiden kommer att krävas för genomförandet av specialistut- bildningen.
De högskolebaserade centrumbildningarna förutsätts sam- verka både med kunskapscentra för de små och mindre kända handikappgrupperna och med FoU-grupper på andra tvärve- tenskapliga kunskapsområden. Vi vill här särskilt peka på
behovet av integrering av kunskapen om invandrare/invand- ring och kunskaperna om funktionshinder/handikapp. Detta är ett eftersatt område med stora behov av personalutbildning och utvecklingsarbete.
Uppbyggnaden av regionala, högskolebaserade centra för en specialistutbildning med inriktning mot handikapp bör vidare kunna öka förutsättningarna för internationellt utbyte av kunskap. Denna typ av utbyte kan få stor betydelse dels ge- nom att de svenska utbildningarna och forskarna får del av erfarenheter som samlats på andra håll i Världen, dels genom att vi får möjligheter att sprida svenska erfarenheter från en lång tradition av stöd och service till personer med olika funk- tionshinder. När det gäller behovet av förbättrade resurser för psykoterapi till personer med funktionshinder föreslår vi ökat utrymme för kunskap om handikapp och innebörden av fiink- tionshinder i den statliga psykoterapiutbildningen.
21.5.4 Fortbildning och andra kompetenshöjande insatser
De mera långsiktigt verkande insatser som de föreslagna för- ändringarna i grund- och vidareutbildningarna kan antas medföra kan knappast förväntas lösa de speciella kompetens- problem som uppstår i samband med själva genomförandet av handikapputredningens förslag. I huvudsak torde behovet av insatser här koncentreras till primärkommunerna och deras ökade ansvar för viktiga delar av stöd och service till funk- tionshindrade.
För de särskilda fortbildningsinsatser som förväntas krävas i samband med genomförandet av handikapputredningens för- slag kan man räkna med en genomförandetid på 6-7 år dels på grund av att genomförandetiden för utredningens förslag som helhet angivits till tre är, dels på grund av att ytterligare fördröjning kan Väntas uppkomma innan kommunerna hunnit genomföra erforderliga fortbildningsinsatser.
På grundval av underlagsmaterial från bl.a. Kommunför- bundet har kommittén .ort bedömningen att 130-150 000 anställda i primärkommunerna kommer att behöva utbild- ning under två och en halv dag under nämnda tidsperiod. I angivna personalantal ingår den personal som förs över till
kommunerna från landstingen till följd av huvudmannaskaps- förändringen. Kommitténs bedömning av fortbildningsbehovet inom landstingen, som grundas på underlag från landstings- förbundet, är att 20-25 000 nyckelpersoner behöver få en dags fortbildning på grund av reformen.
Landstingen har kompetens när det gäller habilitering, re- habilitering och hjälpmedel. I viss utsträckning bör primär- kommunerna därför kunna köpa fortbildnings— och informa- tionsinsatser från landstingen i samband med reformens ge- nomförande. Alla behov av personalutveckling i primärkom- munerna kommer dock inte att kunna tillgodoses genom landstingets specialister. Ett skäl till detta är att landstingets personal inte kan klara av så omfattande fortbildningsinsatser som kommer att krävas i genomförandeskedet, bl.a. beroende på att de i Viss utsträckning själva kommer att organiseras om. Härtill kommer att en hel del av de tidigare landstingsan- ställda specialisterna dessutom kan förväntas övergå till pri- märkommunal verksamhet, i samband med att kommunerna sluter särskilda avtal härom. Denna personal finns då Visser- ligen nära till hands för fortbildning i primärkommunerna men de kommer i ett inledningsskede att i viss utsträckning behöva egen fortbildning för att kunna börja verka under de nya villkoren.
Ansvaret för att organisera och finansiera fortbildningen åvilar naturligen respektive huvudman. En del av denna fort- bildning bör ses som en normal del i varje huvudmans perso- nalutbildningsansvar. I en del fall krävs emellertid extra in- satser för att realisera reformen. Kostnaden för den informa- tionsinsats som vi räknar med behövs under en 6-årsperiod enligt ovan beräknas till ca 70 mkr/är för primärkommunerna och till 5-6 mkr/år för landstingen. Huruvida det är skäl till visst statligt stöd till fortbildningen bör om frågan tas upp behandlas i årliga överläggningar om kommunernas finan- siering.
Ett visst ansvar för arrangerandet av denna fortbildning torde kunna tas av kommunernas länsförbund som har rela— tivt omfattande erfarenhet av sådan kursverksamhet. Härtill bör centra för handikappforskning, genom den kompetens de behöver bygga upp för att planera och organisera den före- slagna specialistutbildningen, också kunna arrangera upp- dragsutbildningar speciellt på områden där utbildningen krä-
ver djupgående kunskaper om funktionshinder, lagstiftning, arbetsmetoder för stöd eller service el dyl.
21.5.5 Brukarnas/handikapporganisationernas medverkan '
Som tidigare framhållits är det angeläget att brukarnas och handikapporganisationernas erfarenheter och kunskaper i ökad utsträckning kommer till användning i personalutbild- ning och andra kompetenshöjande insatser. Här anger vi tre vägar att uppnå detta mål.
Den första innebär att handikapporganisationerna och en- skilda bör engageras att medverka i utbildningar av olika slag. Det är viktigt att denna resurs kommer till ökat ut- nyttjande i samband med de förstärkningar av grund och vidareutbildningarna som här föreslagits. På det sättet för- djupas brukarperspektivet på funktionshinder och handikapp, vilket kan antas bidra bl.a. till att personalen får fördjupade tillämpbara kunskaper och till eftersträvansvärda attitydför- ändringar i linje med de bärande principer som handikapput- redningen fastlagt.
Ett viktigt steg är att stödja handikapporganisationernas arbete i att samla och sprida angelägen kunskap bl.a. med hjälp av det statliga stöd som föreslagits för produktionen av informationsmaterial och genom uppbyggnaden av database- rade kunskapsbanker. Handikapporganisationerna har unika möjligheter att sammanställa och presentera sådant material på ett sätt som är användbart för dem som själva har ett funktionshinder. Ett annat Viktigt sätt att stödja brukarkom- petensen är att utveckla modeller för stöd och service som bygger på en aktiv medverkan från brukaren själv. I viss mån kräver sådana modeller att personalutbildningen ges en ny, mer brukarfokuserad inriktning. Forsknings— och utvecklings- arbete är därför nödvändigt. För att stimulera sådant arbete föreslår vi därför att brukarsamverkan inom habilitering och handikappservice blir ett prioriterat område inom forsknings- och utvecklingsarbetet under de närmaste åren. I dessa ut- vecklingsarbeten bör man särskilt sträva efter att få med- verkan av enskilda personer med funktionshinder och handi- kapporganisationerna.
Härtill kommer det angelägna behovet av att också utveckla ett närmare samarbete mellan å ena sidan utbildningsinstitu- tioner och utbildningsansvariga på handikappområdet och å andra sidan handikapporganisationerna, när det gäller plane- ring, utformning och innehåll i grund- och vidareutbildningar. När det gäller den kvalificerade vidareutbildning som vi skis- serat föreslår vi att handikapporganisationerna knyts till de centra för handikappforskning som nu byggs upp. Exakt hur denna anknytning skall se ut vid respektive högskola bör bestämmas av berörda parter. Ersättning förutsätts utgå på sedvanligt sätt.
21.5.6 Kontinuerlig och aktiv verksamhetsuppföljning
För att tillgodose de behov av successiv personalutveckling, som ett genomförande av utredningens förslag kan väntas väcka, måste insatserna för stöd och service till personer med funktionshinder under de närmaste åren aktivt följas upp. Ansvaret för dessa uppföljningar ligger primärt på huvud- männen men berörda statliga sektorsmyndigheter bör följa upp utvecklingen på riksplanet, analysera behov och lämna förslag på eventuella vidare insatser till utbildningsorgan och huvudmän.
Det ansvar, som regleras i 6 och 7 åå LSS för de särskilda insatserna till vissa funktionshindrade, innefattar ett ansvar för huvudmännen att kontinuerligt följa upp kvaliteten i in- satserna och härmed också speciellt kompetensen hos den per- sonal som förmedlar stöd och service. Kommunerna bör i sin rullande verksamhetsplanering redovisa personaltillgång och behovet av personalutveckling. En sådan sammanfattande bild kan sedan läggas till grund bl.a. för erforderliga kompe- tenshöjande insatser.
Härtill kommer det övergripande ansvar, att följa, utvärdera och stimulera till vidareutveckling som beskrivs i 15 & LSS och som föreslagits åvila socialstyrelsen. Socialstyrelsen får här en särskild ställning genom sin uppgift att följa upp de stora kategorierna av insatser inom hälso- och sjukvård och på det sociala området.
En helt ny möjlighet till uppföljning av handikappomsorgen
införs genom förslaget till handikappombudsman med ansvar att skydda funktionshindrades intressen som helhet i sam- hället. Ombudsmannen kan, på initiativ från enskilda eller organisationer, ta upp klagomål som exempelvis kan samman- hänga med personals bristande kompetens och kan härmed väntas få en viktig funktion redan genom att missförhållanden synliggörs och härigenom kan göras till föremål för åtgärder också på en generell nivå.
Forskningen kan också spela en viktig roll i uppföljningen av utredningens förslag. Till det återkommer vi i nästa kapi- tel.
21.6 Kostnader Förstärkning av centrumbildningar
Kostnaden för den nya specialist/vidareutbildning som utred- ningen föreslagit kan delas upp i två poster. Den första avser medel för den administrativa/pedagogiska förstärkning som krävs för att centra för handikappforskning/motsvarande en- het skall få förutsättningar att planera och organisera den föreslagna utbildningen inom respektive region. Det är Viktigt att denna resurs utgörs av en person med erfarenhet av under- visning på kvalificerad högskolenivå. Resursen bör därför ha formen av en tjänst som högskolelektor. Omfattningen be- räknas till halvtid, vilket motsvarar en kostnad på 225 000 per år för vart och ett av de sex centra som föreslås organisera utbildning. Total kostnad ca 1,5 miljoner kronor. Efter att pla- neringen av utbildningen kommit igång bör tjänsten förvand- las till en fast lärar/forskarresurs vid centrum.
Vidareutveckling av expertkunnande
Den andra kostnadsposten rör själva driften av den nya specia- listutbildningen. Utbildningen bör byggas ut i två etapper, först vid tre högskoleenheter från och med läsåret 1993/94 och sedan vid ytterligare tre enheter från och med 1995/96. In- tresserade högskolor bör beredas möjligheter att söka medel från utbildningsdepartementet. Kostnaderna för driften av ut- bildningen beräknas under det första verksamhetsåret (1993/ 94) enbart för den allmänna kursen och från och med år två både för den allmänna kursen och för ett antal ärnnesanknut-
na fördjupningskurser. Omfattningen av specialistutbildning- en föreslås bli 15 årsstudieplatser per centrum, för genomför- andet av den allmänna kursen och ytterligare 15 platser för de ämnesrelaterade kurserna, att fördela på de berörda ämne- sinstitutionerna. Kostnaden per årsstudieplats beräknas till 50 000 kronor, vilket kan jämföras med grundutbildningen vid rehabiliteringslinjens inriktning mot sjukgymnastik som är 37 000 (tillhandahållen platskostnad 89/90 enligt UHÄ) för påbyggnadskursen på sociala linjen 52 000 och psykoterapiut- bildningen 95 000 kronor.
Under uppbyggnadstiden 1993 — 1996 innebär detta följan- de kostnader (här inkluderas det halva högskolelektorat fo'r förstärkning till centra) fördelade på respektive år. Efter 1996 ligger kostnaden kvar på motsvarande nivå. 1993: 2 850 000 kronor 1994: 5 100 000 kronor 1995: 7 950 000 kronor 1996 och fortsättningsvis: 10 200 000 kronor.
Ytterligare platser, utöver vad som finansieras med statliga medel, kan tillkomma i specialist/vidareutbildningen, med särskild finansiering direkt från verksamhetshuvudmännen.
Fortbildning i samband med genomförandet av handikapputredningens förslag.
Varje huvudman har ett ansvar för att ge fort- och Vidareut- bildning till sin personal. Det är därför svårt att exakt säga vad som är att hänföra till s.k. ordinarie fortbildning och fortbildning som specifikt föranleds av handikapputredning- ens förslag. Sektorsansvaret kräver dock särskilda fortbild- ningsinsatser av skilda slag vid genomförandet av föreslagna olika reformer. Likställigheten i service måste kunna uppnås i kommuner och landsting.
För de särskilda fortbildningsinsatserna i samband med ge- nomförandet av handikapputredningens förslag (se 21.5.4) räknar vi med en kostnad för kommunerna på ca 70 miljoner kronor per år och för landstingen på 5-6 miljoner kronor per år. Behovet av statligt stöd för genomförandet av fortbildningen får som nämnts tidigare tas upp i samband med de årliga överläggningarna mellan staten och huvudmännen.
22. Forskning och utvecklingsarbete (FOU)
Förslag
En nationell programgrupp inrättas för att brett och långsiktigt i program ge uttryck för angelägna forsk- ningsbehov som rör funktionshindrades villkor. Företrädare för handikapporganisationer skall genom representation i programgruppen kunna utöva inflytan- de vid programskrivningen.
Respektive forskningsråd får genom tillägg till sin instruktion skyldighet att utgå från programskrivning- arna när rådet gör sina prioriteringar för finansiering av enskilda forskningsprojekt.
Den profilerade handikappforskningen tillförs utöka- de medel.
Ett kollegialt råd bildas med företrädare för de olika forskningsrådens kanslier med skyldighet att verka för samverkan och undvika parallella aktiviteter vid fi- nansiering av handikappforskning.
Centrumbildningar för tvär- och mångvetenskaplig handikappforskning får förutsättningar för långsiktigt arbete (också inom utbildningsverksamhet, se kap. 21).
Särskilda medel avsätts för forskning inom området grundläggande telekommunikation (se kap. 12).
Handikappinstitutets roll förstärks genom uppdraget att skriva fram forsknings— och utvecklingsbehov inom området arbetshjälpmedel m.m. (se kap. 17 ).
Särskilda professurer föreslås för en långsiktig kun- skapsuppbyggnad och förstärkta forskningsinsatser in- om
— arbetslivet och dess tillgänglighet för människor med funktionshinder (se kap. 13) — habilitering för barn och ungdom med svåra och om— fattande funktionsnedsättningar — nationalekonomi med särskild inriktning på samhälls- ekonomiska studier och analyser av stöd, service etc. till funktionshindrade.
22.1. Handikapputredningens förslag ger forskningsbehov
I detta kapitel behandlar vi forskning och utveckling (FoU) med anknytning till behov av insatser som väcks eller marke- ras ytterligare genom förslag i vårt utredningsarbete. Det rör sig dels om forskning som vanligen betraktas som handikapp- forskning, dels om forskning och utvecklingsarbete inom and- ra omfattande områden som rör funktionshindrades villkor. Vi hänvisar även till kap. 13 och 17 där vi specifikt utvecklat frågor om FoU i arbetslivet samt till kap. 12 om FoU avseende grundläggande telekommunikation. Närheten mellan forsk- ning och personalutveckling beskriver vi 1 kap. 21 där vi också lägger förslag om att stärka sambandet ytterligare.
Vår uppfattning är att ett reformarbete av den art och om- fattning som handikapputredningen föreslagit och belyst i sex betänkanden bara kan genomföras med stöd av en kvalificerad forskning och ett dynamiskt utvecklingsarbete.
Vi har slagit fast att varje sektor i samhället måste ta sitt ansvar för frågor som rör funktionshindrade och att detta ansvar skall förvaltas integrerat med de uppgifter som i övrigt föreligger för respektive sektor/samhällsområde. Detta synsätt har flera konsekvenser även för behov och organisation av forskning och utvecklingsarbete: — en profilerad handikappforskning är nödvändig och måste garanteras utvecklingsmöjligheter. Detta utgör dock inte en tillräcklig insats från samhällets sida när det gäller att
långsiktigt bygga upp ny kunskap om funktionshindrades villkor och stärka deras ställning i samhället
—— det behövs också en stimulans till forskning inom vida om- råden som är av stor betydelse för människor med funk- tionshinder men där s.k. handikappfrågor ofta förbises. Vi har i våra överväganden konstaterat betydande forsknings- behov inom bl.a. arbetslivet, inom området resor och kom- munikationer, inom teleteknik etc. I detta inbegriper vi en effektiv spridning och aktiv tillämpning av rön från forsk- nings- och utvecklingsarbete. — ansvaret för att stimulera och finansiera forsknings- och utvecklingsarbete som avser funktionshindrade och deras situation måste i den befintliga forskningsorganisationen förvaltas av forskningsråden överlag även om något forsk- ningsråd (som i dag det socialvetenskapliga) har särskilda funktioner för att stödja och främja handikappforskning — tvär- och mångvetenskaplig samverkan med utgångspunkt i olika discipliner behöver stärkas och få förutsättningar för kontinuitet.
Bland övergripande och starka motiv för att stödja och främja forskning och utvecklingsarbete med anknytning till våra för— slag vill vi redovisa följande:
I Handikapputredningen har som utgångspunkt för sitt arbe- te situationen och behoven av förändringar för människor med omfattande funktionsnedsättningar. Utredningen har tydliggjort och i sina förslag tagit konsekvenserna av att människor med omfattande funktionsnedsättningar ofta försätts i situationer som präglas av maktlöshet och ett mycket begränsat mått av självbestämmande och inflytan- de. Det gäller både generellt i roller som samhällsmed- borgare och specifikt som konsumenter, ”brukare”, av bl.a. stöd och service, habiliterings- och rehabiliteringsinsatser, hjälpmedel samt tolktjänst. För att förändra sådana för- hållanden och deras uppenbart negativa följder för enskilda och samhället behövs forskning och utvecklingsinsatser som belyser olika — hinder för och möjligheter till makt och inflytande på
individ-, grupp— och samhällsnivå för människor med om- fattande funktionsnedsättningar
II
— Vägar som gör att enskildas och intresseorganisationers kunskaper och erfarenheter av handikappande situatio- ner kan stimulera och förvaltas inom forsknings— och utvecklingsarbete med anknytning till många olika di- scipliner och verksamheter — sätt att göra forskningsmiljöer mera tillgängliga för forskning och utvecklingsarbete som utförs av enskilda med egen erfarenhet av funktionsnedsättningar. Med ett hårt begränsat samhällsekonomiskt utrymme un—
derstryks nödvändigheten av att befintliga medel fördelas
och används effektivt samt att reformer får en avsedd ver- kan som även kan säkerställas.
Under utredningens gång har bl.a. behovet av en ut- vecklad metodik för utvärderingar, inte minst av kvalitati- va aspekter, ofta aktualiserats. Handikapputredningen har också i detta betänkande och tidigare (SOU 1991:46, SOU 1991:97) lagt ett flertal förslag som avser uppföljning och utvärdering. Behovet av återkommande kontrollstationer ökar i tider av mycket genomgripande strukturella sam- hällsförändringar. Vi tänker bl.a. på den decentralisering inom olika verksamheter som innebär både möjligheter och hinder för människor med svåra funktionsnedsättningar. Uppföljning och utvärdering behövs dock även inom be- gränsade områden som exempelvis situationen för s.k. kvot- flyktingar med funktionshinder och habiliteringsinsatser för barn med stora omvårdnadsbehov (se SOU 1991:46). III Ett tredje starkt motiv för att inom utredningens uppdrags-
område stödja och främja forskning och utvecklingsarbete samt spridning av forskningsinformation är möjligheten till vetenskapliga och ekonomiska Vinster genom ett ökat in- ternationellt utbyte.
Det krävs emellertid satsningar för att Sverige skall göra sig gällande i internationella sammanhang. Vi behöver kontinuerligt tillföras den överblick över internationell forskning och andra länders utvecklingsarbete inom olika områden som gör att riktiga avvägningar kan göras mellan behov av att initiera forskning här i landet resp. att nyttig— göra sig internationella rön. Det är också väsentligt att forskning och utvecklingsarbete kan spridas från vårt land och bidra till bättre förhållanden för funktionshindrade i andra länder.
Dessa tre övergripande motiv för forskning och utveck- lingsarbete ansluter självfallet till de generella kvaliteter som ligger i att inom en disciplin, i ett samhälle, etc. stimu- lera tillväxten av vetenskaplig metodik, kunnande och ve- tande som ett resultat av både grundforskning och till- lämpad forskning. För handikapputredningen är det därvid väsentligt att markera att forskningens och utvecklings- arbetets etik alltid skall ha en framträdande position.
22.2. Handikappforskning, ”handikapprelevant” forskning och utvecklingsarbete
22.2.1. Handikappforskning
Begreppet utgår från den miljörelativa definitionen av handi- kapp som ett förhållande mellan krav i miljön och funktions- hindrades personliga förutsättningar och möjligheter.
Definitionen leder till att handikappforskning inriktas både på funktionsnedsättningar och miljö/verksamhet/omgivning för att undanröja, minska eller kompensera handikapp. Enligt en rapport från Forskningsrådsnämnden (FRN) (86:6, sid. 4) kan handikappforskningens innehåll och avgränsning beskri- vas enligt följande:
”... (FOU) som uttalat syftar till att lösa handikapproblem, med särskild inriktning på faktorer och processer som gör att funk- tionsnedsättningar blir till handikapp; i viss mån hur funk- tionsnedsättningar kan förbättras men i än högre grad hur de kan kompenseras eller hur prestationskrav kan minskas ge- nom handikappanpassning och liknande samt slutligen hur samhällets resurser för åtgärder inom handikappområdet ut- nyttjas på effektivast möjliga sätt”.
Typiskt för den uttalade handikappforskningen är att den ofta berör flera discipliner samtidigt och att forskningsproblemen är sammansatta frågor om t.ex. diagnostik av funktionsned- sättningar, habilitering och rehabilitering, kompensation av funktionsnedsättningar genom tekniska hjälpmedel etc. Han- dikappforskningen är beroende av en generell, inomveten- skapligt baserad kunskapsutveckling inom medicin, teknik,
beteendevetenskap osv. Det innebär att handikappforskningen måste vara väl förankrad i den reguljära forskningen inom universitet och högskolor. Handikappforskning kan vara både grundforskning och tillämpad forskning.
22.2.2 ”Handikapprelevant” forskning — forskning inom många områden
Nödvändigheten av närhet och samverkan mellan FoU inom ett uttalat ”handikappområde” och annan, potentiellt handi- kapprelevant forskning inom olika discipliner/samhällsområ- den är tydlig. Det är också mycket märkbart att handikapp- aspekter måste få starkare betoning inom forskningsområden utanför den uttalade handikappforskningen.
I Vårt utredningsarbete har vi konstaterat att komplexa frågor och forskningsbehov föreligger inom generella områden och för att skapa tillgänglighet i den vida mening som vi har lagt i detta begrepp. Vi avser bl.a. effekterna av strukturella förändringar i offentlig verksamhet, forskning på juridikens område angående lagstöd för människor med funktionsned- sättningar, frågor som rör funktionshindrades inflytandemöj- ligheter, samhällsekonomiska studier av bl.a. tidiga, aktiva habiliterings— och rehabiliteringsinsatser och analyser av väl- färdsutvecklingen för svårt funktionshindrade.
Vi har kunnat notera hur forskningsinsatser som ursprung- ligen inte ansetts ha anknytning till funktionshindrades vill- kor successivt avsatt resultat som Visat sig ha stor ”handikapp- relevans”. Det har bl.a. skett inom transportforskning som senare även utvecklats med en särskild och betydelsefull in- riktning på funktionshindrades möjligheter att resa.
Vi vill också framhålla att ett kraftfullt genomförande och en fortsatt utveckling av ansvars- och finansieringsprincipen som vi beskriver i detta betänkande uppställer stora krav på multidisciplinära forsknings- och utvecklingsinsatser. I många fall handlar det också om FoU som måste bedrivas under en avsevärd tid och om utformning av effektiva ”kunskapsban— ker” som stöd för en bred tillämpning.
Det finns också omfattande ”handikapprelevant” forskning inom exempelvis den medicinska, pedagogiska, psykologiska , lingvistiska forskningen m.fl. bredvid den profilerade handi- kappforskning som vuxit fram inom dessa områden.
22.23. Utvecklingsarbete
Innebörden av utvecklingsarbete är att skapa nya produkter, nya processer, nya system osv. genom ett systematiskt bruk av vetenskaplig och erfarenhetsgrundad kunskap. Utvecklings- arbete kan också avse väsentliga förbättringar och reformer av befintliga förhållanden inom en verksamhet, exempelvis inom skolans område, inom hemtjänsten osv. Inom vår utredning har inte minst hjälpmedelsrelaterat utvecklingsarbete upp- märksammats som ett område i behov av förstärkta sats- ningar.
Liksom gränsen mellan uttalad och profilerad handikapp- forskning och annan forskning av betydelse för ett ”handi- kappområde” inte är skarp, så har forskning och utvecklings- arbete ett gemensamt gränsområde. Vi har funnit flera ex- empel i de aktiviteter som ryms inom området utvärdering och uppföljning av samhällets insatser för funktionshindrade. Ofta föreligger behov av att stärka utvecklingsarbetet genom till- skott av vetenskaplig utvärderingsmetodik och resultatanalys.
22.3. Forskningens och utvecklingsarbetets organisation och finansiering
22.3.1. Bakgrund
Nuvarande organisations- och finansieringsformer för handi- kappforskning har utkristalliserats genom riksdagens beslut på grundval av flera forskningspropositioner, genom Forsk- ningsrådsnämndens (FRN) och Delegationens för social forsk- ning (DSF) arbete samt genom den tämligen nystartade (1990) verksamheten inom det Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR). Därutöver har ställningstaganden av de olika finans- iärerna i övrigt haft betydelse liksom påverkan från handi- kapporganisationerna och huvudmän genom Svenska Kom- munförbundet och Landstingsförbundet.
Den mest genomgripande belysningen av handikappforsk- ningens situation och utvecklingsmöjligheter skedde genom en särskild utredningsgrupp (1986) sedan FRN år 1985 fått rege- ringens uppdrag att utreda bl.a. organisations— och samord- ningsfrågor avseende handikappforskning. Utredningsgrup-
pen redovisade sitt arbete i rapporten ”En utvecklad handi- kappforskning” (86:6). Vi återkommer i det följande till rap- portens problembeskrivning och åtgärdsförslag.
Forskningsrådsnämnden, (FRN)
FRN hade åren 1987/88-1889/90 ansvar för att driva ett pro- gram för planering, samordning och kanalisering av medel till handikappforskning. Under dessa år gav FRN stöd till mer än 50 projekt, till forskarkurser, konferenser, resor m.m. Allt- sammans till ett belopp av 13 430 tkr. Andra (som exempelvis dåvarande delegationen för social forskning, styrelsen för tek- nisk utveckling, Skolöverstyrelsen) bidrog i varierande ut- sträckning med pengar som sedan fördelades via FRN-pro- grammet.
FRN arbetade för att stimulera långsiktighet och stabilitet inom handikappforskningen och prioriterade bl.a. områden som berörde förhållandet funktionsnedsättning/handikapp och kommunikation, arbetsliv, tekniska hjälpmedel samt medi- cinska faktorer.
Delegationen för social forskning, (DSF)
DSF var under åren 1986/87-1989/90 den största enskilda fi- nansiären av social-, samhälls- och beteendevetenskapligt in- riktad handikappforskning. DSF antog år 1986 ett särskilt handikapprogram som grund för prioriteringar av forsknings- projekV-områden. Under den angivna tidsperioden beviljade DSF 15 383 tkr. till forskarstipendier på olika nivåer och till 45 projekt. DSF:s prioriterade områden var
— handikappframkallande faktorer — effekter av socialpolitiska åtgärder samt arbetslivets och fritidens utformning
— begreppsutveckling och språklig kommunikation — effekter av behandling och rehabilitering.
Socialvetenskapliga forskningsrådet, (SFR)
Efter beslut av riksdagen på grundval av prop. 1989/90:90 om forskning fick SFR överta det ansvar för samordning av handi- kappforskning som förut åvilade FRN .
n..,.- .-_4 ______.
SFR startade sin verksamhet den 1 juli 1990 och har sålun- da under knappt två är byggt upp sina former för att stödja, främja och samordna handikappforskning.
I början av år 1991 tillsatte rådet särskilda berednings- grupper varav en för handikappforskningen. Denna bered- ningsgrupp har flera uppgifter, bl.a. att lämna underlag till rådets fördjupade anslagsframställning, att samråda med and- ra finansiärer av handikappforskning, att hålla kontakt med centrumbildningar, enskilda forskare m.m.
SFR har under tiden 1990/91 beviljat medel till drygt 40 projekt och stipendier motsvarande 11 257 tkr.
SFR:s stöd till handikappforskning avser bl.a. områden som språk och kommunikation, rehabilitering (med beteendeveten- skaplig, medicinsk och teknisk inriktning) samt socialpolitisk forskning om generella frågor med handikapprelevans.
På motsvarande sätt har SFR också en beredningsgrupp för forskning om migration och etniska relationer m.m. (tidigare benämnd invandrarforskning) som är av intresse mot bak- grund av vårt uppdrag om personer med omfattande funk- tionshinder och invandrarbakgrund.
Forskning med handikappaspekter och stödet från andra forskningsråd m.fl.
Andra forskningsråd och finansiärer bidrar med medel till såväl uttalad handikappforskning som till handikapprelevant forskning jämte forskningsprojekt som potentiellt har handi- kapprelevans eller är ”gränsöverskridande” i förhållande till olika discipliner och samhällsområden.
Humanistisk-Samhällsvetenskapliga forskningsrådet (HSFR) har inom ramen för ett program betitlat ”tekniksam- hållet och de handikappade” bidragit till forskning om bl.a. teknikutvecklingens konsekvenser, makt och inflytande över teknik samt psykologiska och sociala förutsättningar för ”att kompensera handikapp”.
Medicinska forskningsrådet (MFR) stöder framför allt medi- cinsk grundforskning, som också kan ha betydande relevans inom handikappområdet. MFR ger även stöd till forskning med uttalade handikappaspekter (t.ex. barnpsykiatrisk forsk- ning).
Andra finansiärer är bl.a. riksbankens jubileumsfond (RJ) som särskilt beviljat medel till forskning om hörselskador och kommunikation, arbetsmiljöfonden (AMFO) som bidragit till talteknisk forskning, transportforskningsberedningen (TFB) som t.ex. varit engagerad i utvecklingen av färdtjänst/kol- lektivtrafikens tillgänglighet samt inte minst tidigare STU (styrelsen för teknisk utveckling, sedan den 1 juli 1991 NU- TEK) som varit engagerad i finansiering och initiering av betydande delar av forskning som avser bl.a. talsyntes, hjälp- medel för synskadade, hörapparatutveckling. Under femårsperioden 1986/89-1990/91 har tio statliga finans- iärer bidragit till projektbaserad universitetsbedriven handi- kappforskning med 80,5 mkr — varav tidigare nämnda STU med 20 mkr till teknisk forskning.
22.3.2. Problem och utvecklingsmöjligheter Några kvarstående problem
I den tidigare nänmda rapporten från FRN (86:6) belystes en rad problem som rörde handikappforskningens splittring både avseende utförande- och finansieringssidan. Vi har konstate- rat att många av dessa frågor ännu äger aktualitet.
Handikapputredningen har haft tre olika rådslag som berört forskning och utvecklingsarbete och har därutöver informe- rats genom direkta kontakter med företrädare för olika forsk- ningsråd/forskare, handikapporganisationer och yrkesföreträ- dare verksamma inom bl.a. socialtjänst, habiliterings- och re- habiliteringsverksamhet.
En jämförelse mellan det beskrivna läget vid mitten av 3 1980—talet (FRN, rapport 86:6) och de uppgifter vi erhållit om i den nuvarande situationen ger vid handen att bl.a. följande ? nyckelproblem kvarstår: — de i förhållande till statliga stödåtgärder m.m. små statliga medel som avsätts för handikappforskning — behovet av att garantera långsiktighet för att skapa gynn- samma förutsättningar (vetenskaplig kompetens, god orga- nisation, engagemang av flera intressentgrupper inom och utanför forskarsamhället och på olika nivåer)
— behovet av att stärka kontakt med generell vetenskaplig utveckling inom olika discipliner och samtidigt behov av att utveckla särskilda satsningar på tvär— och mångvetenskap- lig samverkan — handikappforskningens kvalitetsproblem måste analyseras och balanseras i förhållande till handikappforskningens strukturella egenskaper -— bristande överblick över och kontakt med internationella verksamheter för forskning och utvecklingsarbete inom om- rådet måste bearbetas.
Vi kan också instämma i att handikappforskningen måste stärkas längs flera linjer samtidigt. Vi vill betona följande
förstärkningsbehov:
- ökade ekonomiska resurser
— ökade möjligheter att göra prioriteringar utifrån statsmak- ternas, huvudmännens och handikappgruppernas intressen — ökad samverkan i organisation och finansiering samt bättre kontakter mellan forskning och ”fältet” (både för inflöde av forskningsproblem och för spridning av rön och resultat) — långsiktiga satsningar (för att bl.a. höja kompetensen inom området och för att gynna rekrytering av forskare) — bättre möjligheter för tvär- och mångvetenskapligt sam- arbete (också internationellt)
Några initiativ och aktiviteter som i dagsläget gynnar handikappforskning och utvecklingsarbete
1. Fasta resurser vid universitet och högskolor
, Även om bristande långsiktighet fortfarande är ett problem vid organisation och finansiering av handikappforskning kan konstateras viss positiv utveckling.
Vi avser då att fasta resurser (professurer, högskolelektorat) tillkommit vid universitet/högskolor. Sammantaget fanns un- der 1990/91 med explicit inriktning på handikappforskning fasta resurser vid universiteten motsvarande ca 4,5 miljoner kronor. Dessa resurser är inte minst värdefulla för att stimule- ra återväxten inom forskningsområdet genom att stärka an- knytningen till utvecklingen inom respektive disciplin och
verka för att flera forskare engageras i FoU med handikapp- aspekter.
2. Centrumbildningar
Vi avser Vidare den stabiliserande och utvecklande verksam- het som börjat bedrivas genom särskilda centrumbildningar vid universitet och högskolor och som tar till vara och stimule- rar tvär- och mångvetenskapliga aspekter på forskning om villkor för människor med funktionsnedsättningar. Det bör sägas att dessa centrumbildningar i hög grad varit och är byggda på enskilda forskares engagemang för samverkan in- om handikappforskning.
För bl.a. den långsiktiga kunskapsuppbyggnaden är det av stor betydelse att flera centrumbildningar fått sina former under senare år och redan börjat bli den tvärvetenskapliga handikappforskningens kraftfält.
Centrumbildningens funktion kan schematiskt beskrivas på följande sätt:
Funktion Innebär att
Uppsökande: Identifiera, medvetandegöra, stimulera och stödja handikapprelevant inomdisciplinär forskning Sambandscentral: Ha en konsultfunktion mellan specialister och mellan forskning och praktik (brukare/ myndigheter/andra intressenter) Samordning: Ge möjlighet till tvärvetenskapligt samarbe- te; förtätade forskningsmiljöer i olika former Utbildning: Anordna/samordna viss handikappspecifik
utbildning (i grundutbildningar, förberedan- de/ överbyggande kurser/forskarutbildning, se vidare kapitel 21 om personalutbildning i detta betänkande)
(Källa: L. Kebbon, Centrum för handikapp— forskning, Uppsala universitet, 1992)
Tjänster, forskningsutförande, projektfinansiering och forskar- utbildning knyts i normalfallet till enskilda universitetsin- stitutioner. Till viss del och temporärt kan dock sådana funk- tioner behöva organiseras vid ett centrum. Olika former prö- vas flexibelt.
Vid universiteten i Göteborg, Stockholm och Uppsala finns centra för handikappforskning, vid Lunds tekniska högskola finns Centrum för rehabiliteringsteknik (CERTEC). Vid Lin- köpings universitet har nyligen (1992) slutförts en utredning som föreslår ett samarbete mellan universitetet och Norrkö- pings kommun för att genomföra ett långsiktigt forsknings- och utvecklingsprogram. Formen föreslås — i anslutning till befintlig tradition vid Linköpings universitet — bli ett ”Cent- rum för handikappvetenskap” med egen professur i ämnet ”handikappvetenskap” (och med möjlighet enligt förslaget att avlägga fil.dr.-examen i handikappvetenskap).
Ansatser till centrumbildningar finns på flera ställen bl.a. vid Umeå universitet (med handikapphistorisk forskning) och vid högskolan i Örebro och i Jönköping.
3. Forskarnätverk
Forskarnätverk, nationella och internationella, kan ha en långsiktig betydelse för forskningsområdets utveckling. Den tidigare nämnda beredningsgruppen för handikappforskning vid SFR har bl.a. initierat stöd till fem forskarnätverk som skall kunna inspirera till flöden och möten inom handikapp- forskningen, stimulera fortbildning m.m.
4. Andra initiativ som stimulerar handikappforskning
Handikapporganisationerna
Handikapporganisationerna har sedan år 1990 en FoU-delega- tion för att främja forskning och initiera angelägna frågor för forskning och utvecklingsarbete.
I vissa fall (som hos SRF) har man en särskild resurs för att initiera och följa forskning; RFUB har en egen forsknings- stiftelse, ALA (där forskare specifikt ägnar sig åt frågor som rör omsorgslagens personkrets) och slutligen bedriver flera handikapporganisationer utvecklingsarbete med stöd av me- del från Allmänna arvsfonden. Inom den senare kategorien kan nämnas ett projekt om personlig assistans där handikapp- utredningen medverkade i initiativfasen och som nu bedrivs gemensamt av DHR, NHR och FUB.
Samverkansinitiativ Forskningsseminarier, forskningsdagar m.m. anordnas av skilda handikapporganisationer, ibland i samverkan med forskningsinstitutioner, tillsynsmyndigheter och yrkesgrupper verksamma inom något specifikt område. Vid några tillfällen har dessa initiativ också haft internationell medverkan — liksom svenska handikappforskare deltagit i konferenser som arrangerats av internationella handikapporganisationer. Genom medel från Allmänna arvsfonden stimuleras för när- varande (1992) utbytet mellan ”fältet” och handikappforsk- ningen genom ett projekt vid Centrum för handikappforskning i Uppsala.
Informationsspridning genom ny teknik Handikapputredningen som i sitt huvudbetänkande påtalade behovet av och lade förslag om effektiv informationsspridning om bl.a. hjälpmedel har under hand tagit del av ett material som år 1992 framställts inom SFR:s beredningsgrupp och som syftar till att spegla förekomst av europeiska och svenska databaser/informationssystem med relevans för handikapp- forskningen.
Vi gör bedömningen att detta är ett mycket fruktbart ut- vecklingsområde och förutsätter att det får stöd bl.a. genom förverkligande av våra förslag. Forskning om funktionshind- rades villkor har en heterogen avnämargrupp/mottagare/ som är sammansatt av ”brukare”, andra forskare, huvudmän, tjänstemän av olika professioner inom varierande verksam- heter, näringsliv m.m. Vi bedömer att detta ytterligare för- stärker behovet av överblickbarhet över FoU och att den nya tekniken för informationsspridning bör tas tillvara. Vi ser också ett användningsområde inom det uppföljnings- och ut- värderingsarbete som ibland bedrivs i ett gränsområde mellan tillämpad forskning och utvecklingsarbete och initieras och verkställs av huvudmännen samt de sakansvariga myndig- heterna (t.ex. Socialstyrelsen, AMS och SIV).
Utvecklingsmöjligheter enligt handikapputredningen
När det gäller forskning och utvecklingsarbete om funktions- hindrade och deras villkor menar vi att det finns anledning att särskilt lyfta fram vissa brister och volymproblem.
Vi vill genom våra förslag i detta kapitel integrera olika åtgärder för att på kort och lång sikt bearbeta och lösa dessa problem. Vi konstaterar att — områden är ofullständigt beaktade eller helt obeaktade — helhetssynen på funktionshindrades livssituation saknas of- ta — kraven på utvärdering/uppföljning i en föränderlig och fort- satt kärv samhällsekonomi möts inte alltid med en till- räckligt väl underbyggd vetenskaplig metodik (exempelvis innehållsaspekter i olika åtgärder)
— kompetensutvecklingen hos dem som skall använda rön från FoU beaktas i otillräcklig omfattning — tvär- och mångvetenskapliga insatser inom FoU har alltför
bräckliga villkor (i organisatoriskt och ekonomiskt hänseen- de).
Exemp_el på forskningsbehov inom några områden Vi vill utan rangordning peka på enligt vår mening eftersatta områden:
Vi har tidigare anfört att ett förverkligande av ansvars- och finansieringsprincipen (inom de av oss prioriterade åtta om- rådena jämte utvidgning även till andra samhällsområden) kräver multidisciplinära och långsiktiga forskningsinsatser. Vidare krävs effektiva metoder för att sprida information och på lättillgängligt sätt anordna ”kunskapsbanker” som kan användas av olika mottagare. Vi hänvisar här till respektive kapitel i detta betänkande. Det framgår att forskningsbehoven och deras ”fält” är utomordentligt stora och delvis kräver helt nya gränsöverskridanden mellan olika discipliner.
Vi har vidare funnit att funktionshindrades situation kräver sin belysning inom ramen för de större forskningsinsatser som nu skall ägnas den offentliga sektorn.
Handikapputredningen anser att frågor om medborgare med funktionshinder naturligen skall beredas plats inom de program som nu förbereds efter beslut av riksdagen år 1991 om en vittförgrenad forskning om den offentliga sektorn (FOS- programmet). Beslutet innebär två nya forskningscentra (Stockholm och Göteborg) som vardera föreslås erhålla 4 mkr under innevarande och nästa år. Humanistisk-samhällsveten- skapliga forskningsrådet (HSFR) får innevarande budgetår 4-5 mkr för att finansiera disciplinforskningsprogram om den
offentliga sektorn (och föreslås för kommande budgetår få ett anslag om 5 mkr). Ett särskilt kommunforskningsprogram har utarbetats för att studera två huvudområden: Förändringar i kompetens/värdefördelning samt medborgarönskemålens för- verkligande. I programmet ingår bl.a. en för Vår utredning mycket relevant fråga, nämligen om ”lokal välfärdsproduktion — omfattning, kvalitet och tillgänglighe ”.
Beträffande inriktningen vid de ovannämnda två centra har uttalats att forskningen skall vara av grundläggande natur och avse den offentliga sektorns ledning, styrning, organisa- tion och utvärdering. Ett av flera teman vid centret i Göteborg skall vara ”den offentliga sektorn och medborgarna”. I Stock- holm skall forskningen bl.a. avse ”utvärdering av offentlig verksamhet”.
Inom ramen för ovannämnda projekt finns enligt vår me- ning ett stort antal frågor som vi berört såväl i vårt huvudbe- tänkande som i föreliggande betänkande och som gäller hur medborgarperspektivet förvaltas, utvecklas och utvärderas av- seende funktionshindrade.
Behov av forskning och insatser för fritid och rekreation - också i ett folkhälsoperspektiv
I andra kapitel har vi redovisat forskning och utvecklings- arbete som rör ett av de stora bristområdena för Vår person- krets, nämligen sysselsättning/arbete/arbetshjälpmedel (kap. 13 och 17).
I vår lägesrapport — och senare i vårt huvudbetänkande respektive i föreliggande betänkande — har vi uppmärksam- mat ett annat betydande bristområde, där möjligheterna för vår personkrets är mycket orättvist fördelade. Det gäller om- rådet fritid och rekreation, som i sin tur har bäring på en rad områden som gäller tillgänglighetsbegreppets alla aspekter (fysisk-tekniska, psykosociala, organisatoriska, ekonomiska etc.).
Vi har nämnt att fritidsfrågorna kommit i blickpunkten bl.a. genom den s.k. folkhälsogruppens arbete och genom in- rättandet av ett nytt folkhälsoinstitut fr.o.m. år 1992. Friti- dens innehåll — i fysisk och psykisk bemärkelse — har be- tydelse för ett förebyggande hälsoarbete. Inte minst gäller detta vår personkrets, för vilken det också tillkommer att fritids- och rekreationsverksamhet på ett unikt sätt kan be-
reda möjligheter till delaktighet och gemenskap i samhället. Hindren är emellertid många och sammansatta. För enskilda kan det vara svårt att på egen hand undanröja dem och få överblick över möjligheter som står till buds eller kan skapas. I andra länder (främst USA) har fritids- och rekreationsområdet blivit föremål för betydande forskning, inte minst om råd- givningsmetodik för att enskilda t.ex. efter en svår skada i vuxen ålder skall kunna få en rik fritid, orienterad efter nya förutsättningar. I mycket hög grad utgår denna forskning från att verksamheter m.m. på den egna orten skall kunna an- vändas på ett likvärdigt sätt i förhållande till andra invånare. Det finns i vårt land viss forskning och en bredd i utvecklings- arbetet. Bristen är emellertid påtaglig när det gäller att få en samlad bild av hinder, möjligheter och bl.a. rådgivningsmeto- dik/utbildning i fritidsfrågor.
Invandrare med omfattande funktionsnedsättningar
SFR fick som vi tidigare redovisat vid sin tillkomst överta ett särskilt ansvar för forskning om migration och etniska relatio- ner m.m. Rådet har även inrättat en särskild beredningsgrupp för området.
Vi har konstaterat ett stort (multidisciplinärt) behov av att genom forskning och utvecklingsarbete belysa de dubbla mino- ritetsvillkoren för människor som har omfattande funktions- nedsättningar och en bakgrund i annan kultur- och språkmiljö (och dessutom i flera fall en bakgrund i stora personliga för- luster genom t.ex. krig och andra nöd- och katastrofsituatio- ner). Få studier har ägnats funktionshindrade invandrare.
Även inom migrationsforskningen har uppstått nätverk och centrumbildningar, i någon mån motsvarande dem som vi redovisat för handikappforskningen. Vid Stockholms universi- tet finns en professur i ”invandringsforskning”.
Vi menar att det finns behov av forskning från medicinska, beteendevetenskapliga, religionsvetenskapliga, pedagogiska m.fl. discipliner för att erhålla behövlig ny kunskap. Sam- verkan med handikappforskningen är därvid självklart nöd- vändig.
Ett samverkansområde är bl.a. forskning och utvecklings- arbete om invandrarkvinnor med funktionsnedsättningar. Te- mat har aktualiserats tillsammans med pågående projekt om ”Kvinnor och handikapp” inom handikapprörelsen.
Psykoterapeutiskt stöd till enskilda med funktionsnedsättningar
Vi avser dels behov hos personer med medfödda eller tidigt förvärvade funktionsnedsättningar, dels behov hos personer som i vuxen ålder erhållit funktionsnedsättningar efter skada eller sjukdom. Under utredningens gång har framkommit att behovet inte kan tillgodoses och att en grundläggande an- ledning är brist på kompetens och kunnande. Det finns ett forskningsbehov som måste tillgodoses för att sedan ge upphov till utbildningsinsatser inom olika psykoterapiutbildningar. Detta är ett område som för sin utveckling behöver nära sam- verkan med erfarenheter som samlats inom handikapporgani- sationerna i deras arbete för medlemsstöd (och anhörigstöd).
22.3.3 Handikapputredningens förslag om FoU
Mot bakgrund av vad som i övrigt anförts i detta kapitel och i vårt utredningsarbete som helhet lägger vi i det följande för- slag som syftar till att profilera handikappforskningen, garan- tera dess växt inom skilda discipliner, skapa långsiktiga pro- gram och få ett ömsesidigt mångvetenskapligt idé- och kun- skapsutbyte till stånd.
Vi har också ett bredare perspektiv som hör samman med främst förslag i föreliggande betänkande. För att stärka funk- tionshindrades ställning skall varje sektor inom sitt verksam- hetsområde ha ansvar för frågor som rör människor med funk— tionsnedsättningar. Uppgifterna skall utföras och bevakas in- tegrerat med andra uppgifter Detta avser också forskning och utredningsarbete inom olika sektorer. Handikappaspekter in- om varje disciplins forskning betraktas som en liten del av dess omfång. Förstärkta insatser behövs för att dessa forskningsbe- hov inte skall komma i skymundan. Vidare är förhållandet att forskning om enskildas villkor, om funktionsnedsättningar och handikapp inte kan bedrivas enbart med utgångspunkt i de enskilda sektorsorganens perspektiv (boende, teknikutveck- ling, undervisning, arbetsmarknad etc.). Skäl finns därför att stärka uppmärksamheten på forskningsbehoven och möjlig- heterna att tillgodose dem genom att föreslå något organ som med ett helhetsperspektiv kan bevaka att handikappforsk- ningen inte kommer i skymundan inom olika discipliner och att bredd och mångvetenskaplig samverkan ökar.
Vi föreslår 1. En nationell programgrupp för handikappforskning
Vi anser att en profilering av handikappforskningen inom olika discipliner gynnas av en åtskillnad mellan funktionen att skriva fram långsiktiga program respektive att finansiera forskning inom dessa program.
Programskrivningen skall enligt vår mening vara av över- gripande natur och ge uttryck för samhällets intresse att lång- siktigt bygga upp kunskap inom handikappforskningens olika delar och inom områden som berör funktionshindrades villkor. I programskrivningen skall de prioriteringar göras som leder till att obeaktade områden lyfts fram. Det är också väsentligt att funktionshindrades situation beaktas mera tydligt än nu inom forskningsområden där det i övrigt förekommer en dyna- misk utveckling. Programskrivningen skall vidare enligt vår mening omfatta teman som berör spridning och tillämpning av forskningsresultat, dvs. även ”mottagarkompetens”, som gör att den nya kunskapen kommer till avsedd användning.
En nationell programgrupp för handikappforskning måste ha en sådan position att respektive forskningsråd, sedan de övergripande programmen gestaltats, skall ha skyldighet att beakta programmen som riktlinjer för rådens egna priorite- ringar beträffande finansiering av enskilda forskningsprojekt m.m. Det bör framgå såväl av den särskilda programgruppens mandat som av respektive forskningsråds instruktion. Pro- gramgruppen bör inte — som i dag SFR i sin samordnings- funktion — vara sidoordnad andra forskningsråd. Program- gruppen bör ha en självständig och övergripande position i förhållande till forskningsråden och därmed få större kraft i sina möjligheter att agera brett.
Programgruppens sammansättning bör vara den att s.k. allmänföreträdare — bland dem handikapporganisationernas företrädare och företrädare för olika samhällssektorer som utbildning, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård m.m. — är i majoritet. Förslagsvis ser vi en sammansättning av en grupp om ca 11 personer, där allmänföreträdare enligt ovan utgörs av 8 personer, övriga skall vara forskningsföreträdare. Program- gruppen bör skaffa sig medel för återkoppling om program- mens utveckling. Detta material bör sedan bilda underlag för kommande forskningspropositioner och kunna ange riktlinjer
för resursfördelning till handikappforskning och handikappre- levant forskning. Programgruppen bör vidare etablera kontak- ter med nationella och internationella organ, råd m.m. som är verksamma i övergripande program eller programskrivningar om forskning med handikappaspekter/handikapprelevans (se vidare bl.a. kap. 17 om arbetshjälpmedel).
2. Stöd till profilerad (uttalad) handikappforskning
Det finns även fortsättningsvis behov av det särskilda uppdrag som åvilar SFR att främja, stödja och samordna den profilera- de (uttalade) handikappforskningen. Det gäller inte minst i förhållande till behov av forskning som rör vår primära mål- grupp, människor med omfattande funktionsnedsättningar. Genom vårt förslag om inrättandet av en nationell program- grupp för Övergripande programskrivning över olika sektorer renodlas SFR:s uppdrag till en fördjupning av forskningsin- satser med tydliga handikappaspekter inom SFR:s uppdrags- område.
Vi menar att denna uttalade handikappforskning bör få ökade resurser för att kunna garantera främst långsiktighet i forskningsansatser och kunskapsuppbyggnad. Vid fördelning av dessa ökade resurser bör beaktas de eftersatta områden som vi angivit ovan om funktionshindrade med invandrarbak- grund, om fritid och rekreation (särskilt avseende svårt funk- tionshindrade) samt om psykoterapi vid funktionsnedsättning- ar.
3. Forskning med handikappaspekter inom vissa andra områden
På motsvarande sätt har vi tidigare poängterat behovet av resursökningar till FoU inom telekommunikation (finansie- ring i särskild ordning, se kap. 12) samt inom områdena ar- betslivets tillgänglighet respektive arbetshjälpmedel (kap. 13 och 17). Vi föreslår där bl.a. en professur med inriktning på arbetslivets tillgänglighet för funktionshindrade, en förstärkt ? uppgift för Handikappinstitutet avseende forsknings— och ut- ; vecklingsprogram om arbetshjälpmedel samt medel och pro- % gram inom ramen för Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöinstitu- tet.
4. Samordning mellan forskningsråden stärks
Vi föreslår att en skyldighet åläggs respektive forskningsråd att genom ett kollegialt råd, förslagsvis med ansvariga före— trädare från respektive kansli, mötas för samordning av frågor om handikappforskning minst två gånger/år. Detta sker i Viss omfattning redan i dag. Vi anser dock att samordningen bör ha formen av en skyldighet för att undvika parallella åtgärder vid bl.a. kanalisering av medel.
5. Tvärvetenskaplig handikappforskning—centrumbildningar
Centrumbildningar har visat sig erbjuda nya möjligheter för en positiv utveckling av tvär- och mångvetenskaplig handi- kappforskning. Det gäller både i kontakterna mellan forskare (och för inspiration till nya forskare) och i kontakter mellan forskning och användare (handikapporganisationer, huvud- män, utbildningsanordnare m.fl.). Vi har också visat att många områden som berörs av våra förslag är i behov av utökade tvärvetenskapliga forskningsinsatser.
Vi förordar dock starkt att forskning om villkor för funk- tionshindrade skall ha anknytning till respektive disciplin för att gynnas av den vetenskapliga utvecklingen inom respektive område.
För att åstadkomma en kontinuitet i det tvärvetenskapliga arbetet och för att löpande kunna vidmakthålla kontakter med olika användargrupper behöver emellertid det tvärvetenskap- liga arbetet ha en stabil plattform. Vi anser därför att cent- rumbildningar — med olika utseende efter lokala förutsätt- ningar — skall tillföras särskilda medel för att en successiv uppbyggnad skall kunna ske. Medel bör ställas till förfogande efter respektive centrums ansökan.
Varje universitet/högskola bör därför lägga upp en plan för sin centrumverksamhet inom handikappforskning (och hit- hörande utbildning, se kap. 21). Denna plan bör bli del i respektive universitets budgetäskande hos statsmakten. Den nationella programgruppen (se tidigare) bör bedöma planerna för centrumutvecklingen och prioritera inom dessa före stats- maktens beslut om universitetens budgetmedel.
6. Inrättande av ytterligare två professurer Professur i habilitering
Vi föreslår inrättandet av en särskild professur i habilitering med inriktning på barn och ungdom med svåra och omfattande funktionsnedsättningar. Inriktningen skall vara den som vi belyste i vårt huvudbetänkande. Vi beskriver där habilitering som en process med inslag från flera kompetensområden i samverkan. Genom förslag om inrättande av denna professur vill vi särskilt uppmärksamma behovet av återväxt inom habi- literingsforskning avseende bl.a. ”de små och mindre kända handikappgruppema” (enligt Våra direktiv).
Professur i nationalekonomi med särskild inriktning
Vi föreslår inrättandet av en professur med särskild inriktning på samhällsekonomiska studier av stöd, service etc. till funk- tionshindrade. Detta skall ses som en ytterligare förstärkning av uppbyggandet av kunskaper som kan motverka att funk- tionshindrade försätts i undantagssituationer. Vi vill under- stryka behovet av studier som tar sikte på dels tidigt insatta åtgärder, dels på effekter över tid av t.ex. habilitering och rehabilitering.
22.4. Kostnader
För inrättandet av respektive professur enligt ovan tillkom- mer kostnader motsvarande ca 1,5 mkr (3 miljoner kronor). (Därtill kommer kostnader för förslag om professur avseende arbetslivets tillgänglighet, kap. 13).
För en administrativ basfunktion för den föreslagna pro- gramgruppen tillkommer kostnader om 0,5 mkr.
Därutöver föreslår vi att handikappforskningen tillförs i jämförelse med dagens situation utökade medel över statsbud- geten motsvarande 15 mkr fördelade över en treårsperiod.
Beträffande täckande av medelsbehov till forskning inom telekommunikation hänvisar vi till kap. 12 samt beträffande ; arbetshjälpmedel till kap. 17 (där bl.a. föreslås en satsning via *
år).
medel avdelade från Arbetslivsfonden om 75 mkr/år under 5 ,
23. Finansiering och prioritering av Våra förslag
23.1. Inledning
Människor med stora funktionshinder är ofta starkt beroende av stöd från samhället sida för att de skall kunna leva ett rikt och allsidigt liv i gemenskap med andra. Att stödet och servi- cen håller god kvalitet och kan ges fortlöpande och i tillräcklig omfattning är därför av stor betydelse. De brister i livssituatio- nen för funktionshindrade som blev allt tydligare under 1980- talet, utjorde grunden till beslutet att närmare utreda situa- tionen för dem och se över behovet av förbättringar. Enligt direktiven till handikapputredningen (Dir. S 1988:53), skulle utredningen därför särskilt kartlägga och beskriva förhållan- dena för de svårast funktionshindrade och dessutom föreslå förändringar och kompletteringar i det befintliga stödsystemet om detta kunde anses påkallat. Utredningen skulle också se över situationen och behoven för invandrare med funktions- hinder mot bakgrund av de hinder som bl.a. Språkbarriärer kan skapa när det gäller möjligheten att nå fram med adekvat stöd. För att ytterligare markera behovet av stöd till personer med funktionshinder uppdrogs åt kommittén att utreda förut- sättningarna för inrättandet av en särskild handikappombuds- man. Utsattheten och behovet av förändringar i fråga om funktionshindrades livssituation låg också bakom de tilläggs- direktiv som regeringen gav handikapputredningen vid års- skiftet 1989/90 på riksdagens uppmaning (Dir. 1990:24). En- ligt dessa skulle inte de s.k. nolldirektiven gälla för handikap- putredningen mot bakgrund av de förhållanden som svårt funktionshindrade lever under och de därmed åtföljande stora behoven av insatser. Enligt tilläggsdirektiven skulle kommit-
tén emellertid noga kostnadsberäkna sina förslag, göra priori- teringar av dem samt redovisa hur ett eventuellt successivt genomförande kunde ske. Det uppdrogs vidare åt utredningen att redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser för olika intressenter — kommun, landsting, stat — samt formerna för finansiering av dem (avgifter, statsbudgeten, socialförsäkring- en etc.).
Den kartläggning som handikapputredningen utförde under 1989 avslöjade stora brister i fråga om den enskildes möjlig- heter till inflytande, delaktighet och självbestämmande. Sär— skilt gällde detta hemtjänsten, färdtjänsten samt ledsagarser- vicen och avlösarservicen. Brister i fråga om sysselsättning och arbete påtalades också. Vi kunde också konstatera stora skillnader i avgiftsuttaget inom socialtjänsten mellan kommu— nerna, vilket tillsammans med olikheter i kommunalskatten och KBT gav stora skillnader i disponibel inkomst.
Brister i stöd och service påpekades också ifråga om lands- tingens verksamhet inom rehabilitering och habilitering. Ock- så här nämndes ofta avsaknaden av ett reellt inflytande och självbestämmande för den enskilde som ett stort problem. Ojämn tillgång till hjälpmedel och t.o.m. brist på hjälpmedel påtalades också.
För att få en så allsidig bild som möjligt av funktions- hindrades villkor riktades också enkäter till kommuner och landsting för att få klarhet om huvudmännens syn på möjlig- heterna till inflytande och självbestämmande för den enskilde. Inte helt oväntat var kommunernas och landstingens upp- fattning av detta betydligt positivare än vad brukarenkäten redovisade. Huvudmannaenkäten avslöjade också stora brister vad gäller det uppsökande arbetet och om kunskaper om funk- tionshindrades behov och Villkor. Endast ett fåtal av de till- frågade 72 kommunerna upprättade dessutom särskilda pla- ner och program för insatser för funktionshindrade.
Vår sammanfattande bedömning av undersökningen var att det är stora skillnader mellan svårt funktionshindrades livs- villkor och de förhållanden som icke handikappade lever under och att huvudmännens kunskaper om flmktionshindrades be- hov och situation ofta är bristfällig. Betydande välfärdsklyftor kunde alltså konstateras. Vi har med våra förslag i två tidiga- re betänkanden om förbättrad tolkservice (SOU 1991:97) och om en särskild rättighetslag för svårt funktionshindrade,
LSS, (SOU 1991:46) sökt påverka och förändra dessa förhål- landen.
Personer med funktionsnedsättningar skall enligt vår me- ning få sina grundläggande behov tillgodosedda inom ramen för samhällets ordinarie välfärdsanordningar. Samhället bör med andra ord utformas så att Särlösningar bara undantagsvis behövs. Vi menar också att samhället på sikt måste utformas på ett sådant sätt att det blir fullt tillgängligt för alla. Mot bakgrund av resultaten av vår kartläggning, våra erfaren- heter och våra direktiv menar vi emellertid att en stegvis förändring av samhället i riktning mot full tillgänglighet för alla är den mest framkomliga vägen. Denna hållning skall bl.a. ses mot bakgrund av det samhällsekonomiska utrymmet, de ökade möjligheterna att hitta praktiska modeller för an- passning av ny teknik samt en rättvis fördelning av ansvar och resurser inom varje sektor. Vi har mot denna bakgrund prioriterat åtta områden som vi menar har särskilt stor be- tydelse för den enskildes möjligheter att leva ett rikt och allsidigt liv och där förutsättningarna för en konsekvent till- lämpning av ansvars- och finansieringsprincipen är störst. Det är också, tror vi, genom insatser på dessa åtta områden 'som våra bärande principer om självbestämmande, delaktighet, inflytande och tillgänglighet inom det närmaste årtiondet har störst möjlighet att få det mest kraftfulla genomslaget. De områden vi valt att nu särskilt lyfta fram handlat om rätt till grundläggande samhällsinformation, kommunernas ansvar, utformningen av bostäder och miljöer, k ' .! media och läro- medel, resemöjligheter, rätt till grundlä gande telekommuni- kation, arbetslivets tillgänglighet samt åtgärder mot diskrimi- nering i näringsverksamhet. Förslagen/inom dessa åtta om- råden kostnadsredovisas och fördelas på olika samhällssekto- rer i ett följande avsnitt tillsammans med kostnader för reformförslag som vi avlämnat inom fritids- och hjälpmedel- sområdet, stödet till invandrare med fimktionsnedsättningar samt i frågor som rör personalutveckling och forskning. De s.k. , nolldirektiven gäller inte för handikapputredningen, men vi
har dock änth att i bilaga 8 diskutera det samhälls- ekonomiska utrymmet för de reformer vi föreslår med ut- gångspunkt från den senaste långtidsutredningen, den revide- rade finansplanen och kommunförbundens bedömningar.
23.2. Samhällsekonomiska aspekter på åtgärder för personer med funktionshinder1
Vår utgångspunkt är att personer med funktionsnedsättning inte skall betala extra för det stöd och den service de behöver på grund av sitt funktionshinder. Extra kostnader som uppstår till följd av funktionsnedsättningen skall i stället bäras solida- riskt av alla.
Den samhällsekonomiska kostnaden för ett fimktionshinder utgörs av den produktions- och välfärdsförlust som är resulta- tet av att Vissa personer har omfattande funktionshinder. Ut- betalningen av inkomstkompensation, t.ex. socialförsäkring- en, är däremot en transferering som utgör en utgift för de som betalar, men inte en samhällsekonomisk kostnad. Det finns således inget entydigt samband mellan utbetalningar och sam- hällsekonomiska kostnader.
Den samhällsekonomiska kostnaden kan minskas genom förebyggande insatser som reducerar antalet personer med funktionshinder eller genom åtgärder som minskar handikap- pets omfattning. Dessa insatser kan dock vanligen inte genom- föras utan att andra resurser skjuts till.
Handikapputredningen har som grund för sitt arbete en humanistiska människosyn om alla människors lika värde. I konsekvens härmed strävar utredningen efter att genom olika reformförslag utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla. Många av utredningens förslag kan därför ses som in- vesteringar som reducerar behovet av insatser inom andra områden.
Målet att förbättra livssituationen kan dock vara svårt att översätta till monetära termer, men inte omöjligt. Inom handi- kappområdet har endast ett fåtal samhällekonomiska kalkyler genomförts. Åtgärder som lönebidrag och Samhall har då visat sig samhällsekonomiskt lönsamma.
1 Avsnittet bygger på kapitel 19 i SOU 1990:19.
23.3. Vårt synsätt på finansieringen av våra förslag
Vi utgår från ansvars— och finansieringsprincipen för finans- iering av våra förslag. Vi har vidareutvecklat principen inne- bärande att varje samhällssektor och aktörerna inom den skall tillse att funktionshindrade får likvärdig tillgång som andra av sektorns service. De kostnader som uppstår för anpassning skall i första hand bäras av varje aktör och i andra hand av sektorn sammantaget. Det betyder att anpassningskostnader skall finansieras på sätt som tjänster/produkter i övrigt finans- ieras. Ytterst torde det leda till att priset på varan/tjänsten i privat verksamhet påverkas och för offentlig verksamhet att omprioriteringar, avgiftsfinansiering eller skattefinansiering blir tillämpligt. Det viktiga är härvid att en merkostnad bärs av alla som utnyttjar sektorns verksamhet. Den funktions- hindrade skall ej betala extra jämfört med andra.
Utredningen tar upp ett antal samhällsområden där ett integrerat synsätt på funktionshindrades behov skall byggas in i lag liksom möjligheten att utkräva vite. Förutsättningar- na för ett förverkligande av varje sektors ansvar kommer därvid att prövas.
De förslag som handikapputredningen lägger fram innebär kostnader för staten, kommunerna och för den privata sektorn. I ett läge med begränsade resurser och en ansträngd samhälls- ekonomi bedömer vi att det nu inte är en framkomlig väg att via statsbudgeten bekosta angelägna reformbehov utan detta måste ske genom någon form av prioritering mellan och inom olika sektorer. Den livssyn som Våra bärande principer ger uttryck för blir då en viktig grund för arbetet med en rättvis fördelning av resurserna.
Riksdagens beslut från våren 1992 om nya statsbidrags- regler (kommunalekonomiska propositionen prop. 1991/92:150 del 2) ger kommunerna ett större handlingsutrymme att själva utforma sin verksamhet. Samtidigt föreslås emellertid att kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa åtaganden med andra medel än höjda skatter. En sådan finansiering kan t.ex. åstadkommas genom ökade statsbidrag eller genom att staten fattar beslut som möjliggör besparingar. Det allmänna
rationaliseringsutrymmet inom kommunsektorn kan dock knappast ses som en finansieringskälla för direkta reformer. Det finns då risk för att rationaliseringsutrymmet intecknas flera gånger och för att riksdagen fattar beslut om reformer, som kommunsektorn sedan inte kan leva upp till. I många fall torde emellertid förslagen leda till minskade kostnader inom andra områden av kommunernas verksamhet, t.ex. färdtjänst och hemtjänst.
Ökad avgiftsfinansiering inom offentlig sektor utgör en an- nan väg som också innebär att kostnaderna för de olika åt- gärderna belastar konsumenterna. I det här fallet alla konsu- menter och inte särskilt de funktionshindrade.
Vår sammanfattande bedömning av vad som sagts ovan är att utrymmet för skattefinansiering av våra förslag måste ses som ytterst begränsat.
23.4. Kostnadskalkyler över förslagen
Kostnaderna för våra förslag redovisas i respektive kapitel. I detta avsnitt sammanfattas de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag. Delar av dessa tillhör den normala investe- ringsverksamheten. Flertalet är dock nya. På grund av den långa genomförandeperioden har det i vissa fall varit svårt att exakt ange kostnaderna över tiden. Vissa kostnader, speciellt behovet av handikappanpassning av byggnader och gatumiljö är omöjliga att exakt beräkna, då det ej finns någon samlad statistik över utgångsläget och behoven av anpassning är oli- ka. Vi har därför genom stickprov uppskattat en trolig nivå för hela landet. Vilka antaganden vi här .ort anges i respektive kapitel. Då genomförandet skall ske successivt under 15 år räknar vi med att kostnaderna blir högre inledningsvis.
Enligt vår mening kan vissa av våra förslag få en direkt kostnadsdämpande effekt sett i ett samhällsekonomiskt per- spektiv eftersom åtgärderna kan minska behoven av insatser inom andra områden. Den enskildes välbefinnande ökar också. Uteblivna insatser skulle kunna leda till höga kostnader läng- re fram i tiden.
Kommitténs förslag återfinns kostnadsberäknade i sam- manfattad form i tabell 23.1. De totala årliga kostnaderna i
tabellen har av redovisningsmässiga skäl summerats och upp- går till drygt 1 miljard kr. Samtliga kostnader är emellertid inte permanenta och faller dessutom ut under olika tidsperio- der. Vissa kostnader är tidsbegränsade till perioder om 3, 5, 10 och 15 år, medan andra kräver en viss uppbyggnadsperiod innan de faller ut helt. Det totalbelopp som anges i tabellen ger således en överdriven bild av kostnaderna.
I tabell 23.1 har vidare investeringsutgifterna enbart för- delats efter längden på respektive objekts tidsmässiga investe- ringsperiod. Skälet till detta är bl.a. de olika redovisnings- principer som tillämpas inom privat respektive offentlig sektor och svårigheterna att senare översätta resultaten (i form av nuvärdesberäkningar) i budgetmässiga termer.
Kostnaderna är fördelade på de åtta samhällsområden som vi prioriterat i nuläget genom förslag till lagstiftning och ge- nom ett tillämpande av ansvars- och finansieringsprincipen.
Tabell 23.1 Ekonomiska effekter av utredningens förslag.
Miljoner kr. Fasta priser
Århg
kostnad
Inve- ster- ing
Huvud- man Finans- iering nads-
Upp- Kost bygg- period period
Kap. 5 Internationella utveck- lingslinjer
- En rådsbefattning vid EG- 0,5 delegationen i Bryssel
Kap. 8 Kommuner för alla — Merkostnader till följd av föränd- 36-55 ringar i kommunallagen (2 kap 25) samt uppsökande verksamhet och utvidgad
verksamhet till stöd för funktions- hindrade
Kap. 9 Funktionshindrade och ut formningen av bostäder och fysisk miljö
— Handikappanpassning av befintlig 100 gatumiljö samt terminaler, hållplatser, trottoarer — Handikappanpassning av offentligt 113 finansierade lokaler till vilka 20 allmänheten har tillträde
— Handikappanpassning av pri- 133 vat finansierade lokaler till
vilka allmänheten har tillträde — Inforrnationskampanj till politiker, 5 tjänstemän och allmänhet om vikten av handikappanpassning av gatu- och byggnadsmiljö
Kap. 10 Kultur, medier, läro- medel etc.
— Insatser för böcker, tidningar och 5 tidskrifter
1 000
1 7 00 300
20 000
Staten
Kommuner
Kommuner2
Kommuner Staten
Näringsliv o. affars- idkare Staten
LL-stift.
Staten
Kommuner Kommuner Kommuner Staten Konsumen- ter
Staten Staten
1-10 år 1-10 år
1... Wow mm
I L.
1-15 år
1-5 år
Perma nent
Perma- nent Perrna- nent
” ” ”
Engångs- satsning
Perma- nent
— Engångsstöd för insatser för 4+1 läromedel (SIH + TPB) — 50 % av nyhetsutbudet handikapp- 4,5 anpassas (inkl utbildningskostnader
för personal) (omföring)
— 10 % av den egna producerade verk- samheten handikappanpassas vid ut-
gången av avtalsperioden 1996
— Engångsstöd till riktad teater 2 och musikverksamhet m.m.
— Ökad utgivning för 2,5 tidningen 8 Sidor
Kap. 11 Resemöjligheter Handikappanpassning av alla nya fordon:
— Bussar 130
— Loktågvagnar 9 1,5
— Förortståg 3 1,5
— Spårvagnar 9
10
— Flygplatser 3
Kap. 12 Rätt till grundläggande telekommunikation
— Forskning och utveckling 15 (omföring)
1 950 45 15 15 15 45 96
SIH o TPB
Sveriges Radio
Staten
LL-stift.
Kommun 0 landsting
SJ
»
Kommun 0 landsting
Kommuner
”
Staten
'Ilelefond
Staten 1 år Avgifts- 1-3 år betalare via Rundradiokontot
1-3 år Staten 1 år
Staten 1-5 år
Resenärer 1-15år
Resenärer 1-5 år — ” — 1-10år Resenärer 1-5 år — ” — 1-10år Resenärer 1-5 år — ” — 1-10år Resenärer 1 år Teleopera- 5-10 år
törer via abonnenter
!)
H
”
Penna- nent fnanr 1995 1997 2002 2002 2012 1997 2002 2002 2012 1997 2002 2002 2012 1996
Perma nent
Årlig Inve- Huvud- Finans- Upp- Kostnads- kostnad ster- man iering bygg- period mg nads- period period
— Texttelefoner 61 _ ” _ _ ” _ _ ” _ _ » _ (omföring)
— Fördyrade teleräkningar 58 — ” — — ” _ _ ” _ _ ”_ — 'Delehjälpmedel 22 — ” — _ ” _ _ ” _. _ » _
Kap. 13 Arbetslivets tillgänglighet
för människor med funktionshinder
— Lagstadgade praktikplatser ca 1000 0
platser per år (kostnadsneutralitet
föreligger genom att utgifter mot- svaras av inbesparingar i pensions-
kostnader m.m., se närmare kap. 13)
— Starta eget bidrag/näringshjälp 10 Staten Staten 5-10 år Permanent — Forskning och utveckling 1,5 Staten Staten — ” — — ” — — Supported employment (försöks- 20 Staten Staten — ” — — ” — versamhet) Kap. 15 Bevakning av funtions- hindrades likställighet m.m. — Inrättande av en handikappombudsman 5 Staten — Nedläggning av Statens handikappråd —5 (SHR)
Kap. 16 Fritid, rekreation och semes-
ter
- Resebidrag till personer med 55 Kommuner Kommuner Omedel- Perma- personlig assistans bart nent
— Bidrag till rekreationsanläggningar 4,5 Staten Staten — ” — _ ” _ (totalkostnad 10-11 mkr)
Kap. 17 Arbetshjälpmedel
— Utökad finansieringsandel för ar- 15-20 Försäk- Social- 1 år Perma-
betshjälpmedel från försäkringskassan rings- försäkringen nent
för att möjliggöra anställning kassan
— Information och utveckling avseende 2-3 Handikapp- — ” — — ” — — ” — Ä _ ] ] ...] i ] . .
Kap. 18 Generella och individuella 5-8 insatser för invandrare med om- fattande funktionshinder
Kap. 19 Höjd åldersgräns för rätt till tillfällig föräldrapenning för barn med funktionshinder 23
Kap. 21 Personalutveckling — Förstärkning av centrumbildningar 1,5 — Vidareutveckling av expertkunnande
— Fortbildning i samband med genom- 70 förandet av handikapputredningens 5—6 förslag
Kap. 22 Forskning och utvecklingsar- bete
— Forskning och utveckling inom om- 75 rådet arbetshjälpmedel (omföring)
— Handikappforskning 5
— Professurer 3 — Administrativt stöd till 0,5 programråd
Summa 1055,5—1084,5 Investeringar 537 Omföringar 155,5 Summa exkl. investeringar 363—392
och omföringar
Kommuner
Försäkrings- kassan
Universi- tet Staten
” ”
Kommuner Landsting
Staten
Universi- tet
” ”
Staten
Socialför- säkringen
Staten Staten
” ”
Staten Staten
Arbets- livs- fonden Staten
” ”
Omedel- bart Omedel- bart Omedel- bart 1993 1994 1995 1996
1-7 år 1-7 år
Under 5 år
Under 3 år
2 En mindre del ägs av landstingen
Perma- nent Perma— nent Perma- nent
” » »
Perma- nent Perma- nent
" ”
23.5 Prioritering och finansiering
Enligt direktiv (dir 1990:24) skall kommittén lämna förslag med väl genomarbetade kostnadberäkningar och med kostna- derna fördelade på olika intressenter. En sådan fördelning redovisas i tabell 23.2. Som tidigare nämnts i avsnitt 23.4 utgör kostnaderna ett genomsnitt och är högre under de in- ledande åren för att sedan kraftigt plana av.
Tabell 23.2 Kostnaderna fördelade på olika sektorer Miljoner kr. Fasta priser.
Sektor Årlig
kostnad Kommuner och landsting 304—323 Staten 176—180 Socialförsäkringssektor 40-46 Arbetslivsfonden 75 Konsumenter 460,5 Summa 1055,5-1084,5
Det finns i samhället en stark uppslutning bakom behovet av att förbättra förhållandena för människor med funktionshin- der. Gensvaret på våra förslag i vårt huvudbetänkande vittnar om detta. Nödvändigheten av att ge svårt funktionshindrade bättre levnadsförhållanden har också tagit sig uttryck i bort- tagandet av de s.k. nolldirektiven för vår del. Detta utesluter emellertid inte behovet av en noggrann prövning av kostna- derna för våra förslag, särskilt mot bakgrund av det ansträng- da ekonomiska läget och det begränsade utrymmet för framför allt ökad offentlig konsumtion. Följande tre principer har mot denna bakgrund varit bärande i vårt prioriteringsarbete.
1. Ett successivt genomförande av våra förslag genom varje sektors ansvar för anpassning. Vi ger prioritet för 1990-talet åt åtta samhällssektorer.
2. Anpassningskostnaderna täcks genom att kostnaderna slås ut på varan/tjänsten, vilket innebär en omfördelning av välfärd och ett solidariskt ansvarstagande av åtgärdernas fi- nansiering. En konsekvens av detta kan bli ett långsammare
genomförande av andra åtgärder inom sektorn till förmån för en likvärdig standard och resursnivå åt alla.
3. För att klara den grundläggande anpassningen av sam- hället så att det blir tillgängligt för alla har vi dessutom valt att genomföra förändringsarbetet under en längre tidsperiod. För anpassning av gatumiljö räknar vi exempelvis med en genomförandetid på mellan 1 och 10 ar och för lokaler mellan 1 och 15 ar, medan genomförandet på teleområdet torde ta något kortare tid 1 anspråk— 5- 10 år. Även anpassningen av bussar och tåg räknar vi med tar upptill 15 ar. För insatser på arbets- marknads-, media- och kulturområdet utgår vi däremot ifrån att genomförandetiden är avsevärt kortare: mellan 2 och 5 år. Korta genomförandetider räknar vi också med när det gäller stöd vid resor och semester och när det gäller genomförandet av förslaget till höjd åldersgräns för rätt till tillfällig för- äldrapenning. Här är det fråga om förbättringar av stödet som borde kunna komma igång tämligen omedelbart. Ovanstående synsätt för genomförande gäller även kommu- ners och landstings anpassning av lokaler etc. som nyttjas av allmänheten. Dessa skall göras tillgängliga för funktionshind- rade och finansieras som verksamheten i övrigt. Eftersom kommunernas och landstingens verksamhet är skattefinansie- rad till övervägande del leder detta till ytterligare sådan fi- nansiering. Om skattefinansieringsvägen bedöms som stängd innebär våra förslag krav på omprioritering eller möjligen ett ökat allmänt avgiftsuttag. Vi har i våra överväganden haft som utgångspunkt vad som sägs i regeringens proposition om den kommunala ekonomin (prop. 1991/92:150, antagen av riksdagen i juni 1992) om att kostnader som åläggs kommuner och landsting skall anges och finansieringsutryrnmet samtidigt anvisas (finansieringsprin- cipen). Vi anser att vi här redovisat kostnadskonsekvenserna för huvudmännen. Frågan om finansieringsmöjligheter som skall anvisas av staten när av oss föreslagna förändringar (beräknade till i genomsnitt ca 300 miljoner kr. per år för landsting och kommuner) skall genomföras förutsätter vi prö- vas i överläggningar mellan regeringen och kommunerna in- för respektive år/period. Riksdagen bör sedan besluta enligt den s.k. finansieringsprincipen om eventuellt ökade finans- iella ramar för kommunerna (avgiftsuttag, statsbidrag, skat-
tefinansiering) eller minskade krav på andra områden eller utrymme för allmän rationalisering. Detta synsätt innebär inte någon avvikelse från tillämpningen av ansvars- och fi- nansieringsprincipen för kommuners och landstingens del.
Vår bedömning är att det för dessa reformförslag totalt skall finnas ekonomiskt utrymme eftersom genomförandetiden är tämligen lång och totalkostnaden per är endast uppgår till mindre än 0,1 % av BNP. Inom varje sektor är alltså insatsen av mycket blygsam omfattning.
Vid sidan av skillnaderna i genomförandetid skiljer för- slagen sig också åt i fråga om form av insats. Förbättringar vad gäller gatumiljön, lokalmiljön och resemöjligheterna är investeringar som med fördel kan genomföras i samband med det allmänna underhålls- och förbättringsarbete som regel- bundet utförs. De kan dessutom sägas vara en del av ut- vecklingen av infrastrukturen som tidsmässigt kan tidigare- läggas och utföras i form av arbetsmarknadspolitiska projekt när arbetslösheten är hög som i nuläget. Våra förslag till åtgärder på övriga områden får finansieras genom ökat all- mänt avgiftsuttag, genom omfördelning inom den offentliga sektorn, genom socialförsäkringssystemet eller genom tillämp- ning av ansvars- och finansieringsprincipen. Huvuddelen av insatserna på driftssidan räknar vi med skall kunna finans- ieras genom tillämpning av ansvars- och finansieringsprinci- pen.
Konkret innebär detta att drygt 40 % av totalkostnaderna får bäras av konsumenterna via avgifter eller högre priser på varor och tjänster (tabell 23.3). Närmare 30 % belastar kom- muner och landsting. Den statliga andelen är nära 17 % me- dan kostnaderna över arbetslivsfonden är ca 7 % och kostna- derna över socialförsäkringssektom ca 4 %.
Tabell 23.3 De olika sektorernas andelar av de totala kostnaderna.
Sektor Procent Kommuner och landsting 28,8-29,8 Staten 16,6-16,7 Socialförsäkringssektor 3,8-4,2 Arbetslivsfonden 6,9-7,1 Konsumenter 42,5-43,6
Summa 100-100
Människors lika värde och ambitionen att med olika reform- förslag skapa lika möjligheter för alla utgör grunden för handi- kapputredningens arbete. Extra kostnader som uppstår till följd av en funktionsnedsättning måste därför bäras solida- riskt av alla. Övriga samhällsmedborgare måste på grund härav avstå från att ta ut en viss del av de återkommande välfärdsökningarna för att det skall bli möjligt att omfördela resurser till dem som har störst behov. Det är inte i nuläget en fråga om att avstå från en del av det befintliga välfärdsutrym— met, men däremot från en del av den tillväxt som normalt genereras varje år.
Avslutningsvis finns det skäl att påpeka att alla i samhället kan drabbas av ett handikapp och att utredningens förslag i den meningen underlättar och förbygger även framtida funk- tionshinder. Det är också viktigt att konstatera att uteblivna insatser till stöd för personer med funktionshinder kan inne- bära mycket höga samhällskostnader på sikt.
Utredningens förslag om t.ex. förbättrad gatumiljö och transporter underlättar dessutom för stora grupper av icke handikappade i samhället. Vidare kan tidigt genomförda in- satser motverka kostnader längre fram.
. |. || ' ;;" 5. ,, -. ' _.H... i",,J'i #* " ” |. ”i.u-" [_ IH __: ' ' 'Ili'fl'uilh— J,.l. MH .H.-l. ]" u:!jådulqm .IM' "? ..', ' ,...-, ' , »» av |_—. ” _' 1» .- ..-.-.; in..!z Hmm illum”
: ”l:a... !, '-.', It”,. - 1' dr.- pin..- .r ' " u- :. J...: '.- 15L|.Tl'1.l.*_51m.li[_1- H 'I I' J,. | I_ll ..
' ..'”. »; " -.:i.-mH..r.--'.Hu.. w Milf-TMM?" högm- pmm-Mu
1. --.-|- .it (&.an !+- JLLT "iam-nm- &th Juha—UR mi-
* alan Wm.-u m J.? '5- fla- _ _ _ äng.; 1.1. uMs-livauuuiut &! m? 'u u-h i.u-muu- * .
nm.—uu m.
. _ ' 'In-' | ., up. ihnii LH H..? E' _m- I.] up! bliilm-miduma
24. Specialmotivering till lagförslagen
24.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen
2 kap
16 a & Lag eller annan föreskrift får inte innebära att
någon medborgare missgynnas på grund av funktionshinder.
Paragrafen är ny och föreskriver ett förbud mot diskrimine- ring på grund av funktionshinder.
Den föreslagna bestämmelsen täcker inte hela samhälls- området utan innefattar bara ett förbud mot diskriminerande bestämmelser i lag eller föreskrift. Förbudet gäller vid all normgivning, oavsett om den berör någon grundläggande fri- och rättighet eller inte och oavsett om det gäller offentligrätts- liga eller privaträttsliga föreskriften Bestämmelsen är utfor-
mad så att den inte hindrar föreskrifter som gynnar funktions- hindrade.
24.2. Förslaget till lag (1993:000) om handikappombudsman
1 & Denna lag har till ändamål att ta tillvara och främja funktionshindrades rättigheter och intressen i samhället samt att motverka diskriminering av funktionshindrade. Med diskriminering av funktionshindrad avses att en person eller en grupp av personer missgynnas i förhål- lande till andra eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshin- der.
Bestämmelsen klargör att lagen har två syften nämligen att dels rent allmänt ta tillvara och främja funktionshindrades rättigheter och intressen i samhället dels att motverka miss- gynnande (diskriminering) av funktionshindrade i samhället.
Diskriminering av funktionshindrad består i att någon missgynnas eller särbehandlas i förhållande till någon annan. Det kan också vara fråga om att missgynna en grupp av människor. Ett missgynnande innebär att någon får stå till- baka för någon annan eller får en sämre behandling än någon annan på grunder som är osakliga. Diskriminering kan vara både direkt och indirekt. Med indirekt diskriminering menas att ett krav eller ett villkor uppställs som formellt gäller alla men vars effekt blir att vissa missgynnas. Det kan t.ex. vara fråga om att en arbetsgivare utan sakliga skäl utformar en arbetsuppgift så att en funktionshindrad i praktiken utestängs från möjligheter att utföra den. Ett annat exempel är att allmänna val hålls i en lokal som utestänger rörelsehindrade från möjlighet att utöva sin rättighet som väljare i vallokalen. Om någon blir positivt särbehandlad på en godtagbar grund föreligger inte missgynnande.
Uttrycket diskriminering förutsätter enligt normalt språk- bruk en jämförelse mellan olika handlingssätt eller åtgärder. En diskriminering kan också bestå i att någon behandlas illa eller kränkande utan att behandlingen direkt kan jämföras med hur någon annan blir behandlad. För att täcka in sådana fall anges i bestämmelsen att med diskriminering av en funk- tionshindrad avses också att någon utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av sitt fiinktionshinder.
2 &
Regeringen utser en ombudsman för funktionshindrade (handikappombudsman). Ombudsmannen skall verka för att funktionshindrades rättigheter tas tillvara samt att deras intressen i övrigt uppmärksammas och tillgo- doses.
Det är regeringen som utser handikappombudsmannen. En- ligt bestämmelsen är det ombudsmannens huvuduppgift att i enlighet med lagens ändamål verka för att funktionshindrades rättigheter tas tillvara och att deras intressen i övrigt upp- märksammas och tillgodoses. Som framgår av den allmänna motiveringen har inte angetts några begränsningar av om- budsmannens verksamhetsområde. Sålunda skall ombuds—
mannen verka i hela samhällslivet. Privatlivet hålls därmed utanför den tänkta ordningen.
I uttrycket verka för ligger att ombudsmannen i första hand skall arbeta på ett generellt plan. Han skall på olika sätt aktivt förmå myndigheter och andra i samhällslivet att i till- räcklig utsträckning beakta och respektera funktionshindra- des rättigheter.
Ombudsmannen skall också verka för att funktionshindra- des intressen i övrigt uppmärksammas och tillgodoses. Han skall alltså — även i fall där funktionshindrades intressen inte kan konkretiseras i rättighetstermer — arbeta för att besluts- fattare och andra vidtar åtgärder för att förbättra funktions- hindrades villkor. Som exempel på detta kan nämnas fritids- aktiviteter och kulturutbud.
3 & Ombudsmannen skall genom överläggningar med myn- digheter, företag och organisationer ta initiativ till åt- gärder mot diskriminering av funktionshindrade. Om- budsmannen skall även genom informationsverksamhet och på annat liknande sätt verka mot diskriminering av funktionshindrade.
Ombudsmannen skall vidare genom råd och på annat liknande sätt medverka till att den som utsatts för dis- kriminering på grund av funktionshinder kan ta tillvara sina rättigheter.
Ombudsmannen skall också verka för att brister i lag- stiftningen i fråga om funktionshindrade avhjälps. Fin- ner ombudsmannen anledning att väcka fråga om för- fattningsändring eller annan åtgärd från statens sida får ombudsmannen göra framställning om detta till rege- ringen.
I första stycket ges exempel på uppgifter som ombudsmannen har på ett generellt plan. Ombudsmannen skall bl.a. försöka förmå statliga myndigheter, kommuner, företag, organisatio- ner och enskilda att själva motverka eller upphöra med sådant som kan innefatta diskriminering av funktionshindrade. Om- budsmannen skall också ta initiativ till aktiva åtgärder som förebygger diskriminering.
Överläggningar som ombudsmannen håller kan tänkas dels
tjäna till erfarenhetsutbyte samt insamling av fakta och andra upplysningar dels ha en attitydbildande funktion.
Handikappombudsmannen skall enligt bestämmelsen i andra stycket kunna ge personer som vänder sig till honom råd och information om hur den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt. Det kan vara fråga om att ge upplysning om de regler som saken gäller och om hur man kan få juridisk hjälp. Det kan därvid många gånger finnas anledning för ombudsman- nen att göra närmare efterforskningar i ett visst ärende innan han tar ställning till på vilket sätt den enskildes rätt bäst tillvaratas. Han skall ge upplysningar om de rättsregler i saken och vilka möjligheter som finns att ta tillvara sin rätt. I övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen (kap 15).
En viktig uppgift för ombudsmannen är att följa rättstil- lämpningen på handikappområdet. Han skall granska och ut- värdera gällande lagstiftning och om han i sitt arbete upp- täcker brister i lagstiftningen skall han verka för att dessa avhjälps. Detta kan ske både formlöst — t.ex. genom under- handskontakter med berört departement — eller formligt ge- nom framställning till regeringen. I tredje stycket anges om- budsmannens rätt och skyldighet i detta hänseende.
Med uttrycket ”andra åtgärder” avses t.ex. tilldelning av medel för olika ändamål exempelvis forskningsinsatser.
4 5 En arbetsgivare är på ombudsmannens uppmaning skyl- dig att komma till sådana överläggningar och lämna så- dana uppgifter som berör arbetsgivarens förhållande till arbetssökande och arbetstagare och som behövs för om- budsmannens verksamhet på arbetslivets område. Före- ligger särskilda skäl är arbetsgivaren inte skyldig att lämna ut uppgifter.
Samverkan med arbetsmarknadens parter är en väsentlig uppgift för ombudsmannen. Möjligheten att överlägga med arbetsgivare i individuella ärenden är därvid Viktig inte minst för att ombudsmannen skall kunna bedöma om gällande ord- ning är tillräcklig för att motverka diskriminering i arbets— livet på grund av funktionshinder eller om ytterligare åt- gärder måste övervägas. Om det i ombudsmannens verksam- het kommer fram att en arbetsgivare bedriver en diskrimine-
rande anställningspolitik bör ombudsmannen inskrida kraft- fullt t.ex. genom kontakt med parterna på arbetsmarknaden eller på annat sättt. I sista hand bör ombudsmannen föreslå lagstiftningsåtgärder för att komma till rätta med missför- hållandet.
I bestämmelsen begränsas uppgiftsskyldigheten så till vida att arbetsgivaren inte behöver lämna uppgifter till ombuds- mannen när särskilda skäl föreligger. Denna begränsning är motiverad av att det för både offentliga och privata arbetsgi- vare kan finnas behov av att i vissa situationer inte behöva lämna ut uppgifter om sin verksamhet till ombudsmannen. Detta kan vara fallet med uppgifter där motstående intressen är så starka att uppgiften inte bör lämnas ut t.ex. uppgifter som gäller utrikestjänsten, försvaret samt affärs— och driftsfor- hållanden. I dessa fall får bedömas om intresset av att undanta uppgifterna från offentligheten väger tyngre än ombudsman— nens intresse av att få del av uppgifterna. Den avvägning som kan behöva göras mellan motstående intressen får i sista hand överlåtas till domstol som enligt Gå har att pröva fråga om utdömande av vite. Som regel bör dock även i nu förevarande fall sådana upplysningar kunna lämnas till ombudsmannen att denne ändå får ett tillräckligt bakgrundsmaterial för sin behandling av ärendet.
5 & För att ta tillvara funktionshindrades rättigheter och in- tressen i övrigt enligt denna lag, får ombudsmannen be- gära uppgifter av myndigheter, organisationer, företag och andra vars verksamhet berör rättigheter som avses här. Föreligger särskilda skäl behöver en uppgift inte lämnas.
Bestämmelsen syftar till att tillgodose ett allmänt intresse av att ombudsmannen — även på andra områden än arbetslivet — skall få del av uppgifter som på olika sätt berör funktions- hindrades rättigheter och intressen.
Avsikten med att begära in uppgifter är inte att ombuds— mannen skall fullgöra någon tillsynsuppgift (se vidare den allmänna motiveringen).
Liksom i fråga om uppgifter från arbetsgivare behöver upp-
gifter i nu aktuella fall inte lämnas ut till ombudsmannen om det föreligger särskilda skäl.
Uppgifter som handikappombudsmannen inhämtar och som rör någons personliga eller ekonomiska förhållanden omfattas av sekretesskyddet enligt vårt förslag till ändring i 9 kap 21 & sekretesslagen (se nästföljande lagförslag).
6 & Om den som har att komma till överläggning eller lämna uppgift enligt 4 eller 5 & inte följer ombudsmannens upp- maning, får ombudsmannen förelägga vite.
Om ombudsmannens rätt i övrigt att förelägga vite finns bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik.
Ombudsmannens beslut om föreläggande av vite får överklagas hos länsrätten genom besvär.
Talan om utdömande av vite förs vid länsrätt av om- budsmannen.
Bestämmelsen i första stycket syftar till att markera vikten av ombudsmannens verksamhet. För att skapa tilltro till om- budsmannens arbete är det betydelsefullt att ombudsmannen har möjlighet att vidta kraftfulla åtgärder när det behövs. Av detta skäl ges i paragrafen en möjlighet för ombudsmannen att förelägga vite för att framtvinga en åtgärd. Det är här fråga om ett s.k. förfarandevite dvs. ett vite för att förmå någon att göra något för att myndigheten skall kunna ta ställning i saken.
I andra stycket erinras om att ombudsmannen har möjlighet att förelägga vite enligt plan- och bygglagen och lagen om handikappanpassad kollektivtrafik.
Ett vitesföreläggande som ombudsmannen har beslutat får enligt tredje stycket överklagas hos länsrätten. Som regel bör "förfarandet vara skriftligt. Den som förelagts att vid vite kom- ma till överläggning eller lämna ut uppgifter har dock som part enligt 14 & förvaltningslagen rätt att begära muntlig för- handling hos ombudsmannen.
Vitesreglerna bygger i huvudsak på lagen (1985:206) om viten. Trots att det här är fråga om ett förfarandevite bör frågan om vitets utdömande bli föremål för domstolsprövning. Detta kräver en uttrycklig bestämmelse som tagits in i tredje
stycket. Av detta stycke framgår också att mål om utdömande av vite — i enlighet med huvudregeln i viteslagen — prövas av länsrätt i första instans. I ett sådant mål prövas vitets riktig- het och om den som förelagts att vidta viss åtgärd är skyldig att göra det.
7 Ö Om ombudsmannens rätt att föra talan för en enskild finns bestämmelser i lagen (1993:000) om arbetslivets till- gänglighet för personer med funktionshinder och i 20 kap. 14 a & rättegångsbalken.
Inom två områden — arbetslivs- och näringsverksamhetsom- rådena — ges handikappombudsmannen enligt utredningens förslag rätt att föra talan för en enskild persons räkning. Paragrafen ger en upplysning om detta.
24.3. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
9 kap.
21 & Enligt det föreslagna tillägget omfattas uppgifter som handi- kappombudsmannen inhämtar i ärenden av sekretess, om uppgifterna rör någons personliga eller ekonomiska förhållan- de och om det kan antas att han eller hon lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretesskyddet förutsätter alltså att den uppgift som skall skyddas kan hänföras till ett ärende hos ombudsmannen.
När det gäller termen ärende hänvisas till den innebörd som det numera har i tryckfrihetsförordningen och förvaltnings- lagen. Ärende kan t.ex. avse rådgivning till någon enskild som vänt sig med frågor till ombudsmannen eller om ombudsman- nen tar initiativ till att följa ett enskilt fall. För att ett ärende skall uppkomma fordras inte att det är fråga om myndighets- utövning mot någon enskild.
24.4. Förslaget till lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder
I detta avsnitt lämnas en specialmotivering till de olika be- stämmelserna i förslaget till lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder. För 14-18 och 20 åå har dock
ingen specialmotivering ansetts behövlig.
1 & Denna lag har till ändamål att göra personer med funk- tionshinder fullt delaktiga och jämställda i arbetslivet samt innehåller med denna utgångspunkt bestämmelser om arbetslivets tillgänglighet för dessa personer.
Den inledande paragrafen uttrycker målsättningen om att ge personer med funktionshinder en med andra likvärdig ställ- ning i arbetslivet. Lagens personkrets omfattar alla personer med någon form av fysiskt, psykiskt eller begåvningsmässigt funktionshinder. Det är funktionshindret i sig och inte graden av funktionsnedsättning som utgör kriteriet för personkretsen.
Lagen tar sikte på arbetslivets tillgänglighet i vid bemärkel- se. Med detta avses alltså arbetslivets tillgänglighet av såväl fysisk-teknisk som social, psykologisk, ekonomisk och organi- satorisk bemärkelse.
2 & En arbetsgivare skall undersöka behovet av och genom- föra åtgärder som främjar anställnings- och arbetsmöj- ligheterna för personer med funktionshinder. Med denna paragraf uttrycks en allmän skyldighet för alla arbetsgivare att i sin verksamhet aktivt verka för att främja funktionshindrades möjligheter till anställning och arbete. Denna skyldighet avser såväl generella som individuella in- satser och insatserna skall ta sikte på såväl arbetssökande som arbetstagare anställda i arbetsgivarens verksamhet. Med ut- gångspunkt från kravet om aktiva åtgärder bör varje arbetsgi— vare planera för olika typer av anställningsfrämjande åtgär- der i sin verksamhet. Sådana planer bör integreras i de planer arbetsgivaren i övrigt har att upprätta för sin arbetsmiljö- och rehabiliteringsverksamhet.
3 % En arbetsgivare skall 1. tillse att det finns arbetshjälpmedel som behövs för att en arbetstagare med funktionshinder skall kunna utföra sitt arbete; 2. tillse att en arbetstagare med funktionshinder får så- dant arbetsbiträde som behövs för att denne skall kunna utföra sina arbetsuppgifter och i övrigt fungera i och vara delaktig i arbetsplatsens gemenskap; 3. anpassa introduktion, utbildning och andra åtgärder för personalutveckling samt arbetsledning och instruk- tioner till förutsättningar och behov hos arbetstagare med funktionshinder.
Med arbetstagare enligt första stycket 1 — 3 likställs praktikanter med funktionshinder.
I paragrafen regleras arbetsgivarens övergripande ansvar att tillse att arbetstagare med funktionshinder får de aktiva åt- gärder de behöver. Med praktikanter avses personer med funk- tionshinder som fullgör ungdomspraktik, praktik enligt 4å denna lag, praktisk arbetslivsorientering för handikappade ungdomar eller som är inskrivna vid ett arbetsmarknadsin- stitut.
Punkt 1 avser åtgärder som går utöver arbetsgivarens an- svar enligt arbetsmiljölagen. Arbetsgivaren skall tillse att ar- betstagaren har de personliga arbetshjälpmedel hon eller han behöver för att utföra sitt arbete och inte komma till skada eller utsättas för onödiga påfrestningar. Till sådana arbets- hjälpmedel kan den funktionshindrade själv söka bidrag. För utprovning och utformning finns kompetens bl.a. hos AMI-S samt inom landstingens hjälpmedels- och rehabiliteringsverk- samhet. I fråga om särskilda anordningar på arbetsplatsen måste arbetsgivaren mer aktivt medverka genom att söka bidrag samt själv eller med externt stöd svara för utformning, anpassning och anskaffning så att anordningen integreras med den övriga produktionen.
Ansvaret enligt punkterna 1 och 2 avser endast sådana åtgärder som arbetsgivaren kan få bidrag till enligt förord- ningen (1987:409) om bidrag till arbetshjälpmedel m.m. eller förordningen (1991:1046) om ersättning från sjukförsäkringen
enligt lagen om allmän försäkring i form av bidrag till arbets- hjälpmedel.
Punkt 3 är en precisering av arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetsmiljölagen (3 kap. 3 &) med särskild hänsyn till behoven hos arbetstagare med funktionshinder.
4 5 En arbetsgivare med minst 25 och högst 50 anställda skall ställa minst en särskild praktikplats till förfogande för arbetsförmedlingen eller för kommunal arbetsanpas- sare för anvisning av praktik för personer som omfattas av lagen (1992:000) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. De personer som anvisas dessa praktik- plater skall inte anses som arbetstagare när de fullgör praktiken
En arbetsgivare med minst 51 och högst 250 anställda skall ställa till förfogande minst två sådana praktikplat- ser som avses i första stycket.
En arbetsgivare med mer än 250 anställda skall ställa till förfogande ett antal sådana praktikplatser som mot- svarar minst en procent av det totala antalet anställda.
Syftet med denna paragraf är att garantera personer med svårare funktionshinder möjligheten att erhålla arbetslivser- farenhet och en väg in i arbetslivet genom att vissa praktik- platser ställs till förfogande för denna grupp. Målgruppen för denna garanti är därför begränsad till att gälla den person- krets som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i enlighet med utredningens förslag i betänkandet SOU 1991:46.
I paragrafen regleras en skyldighet för alla arbetsgivare, med ett angivet minsta antal anställda, att tillhandahålla ett angivet minsta antal praktikplatser för denna begränsade målgrupp. Skyldigheten att tillhandahålla praktikplatser bör aktualiseras först i samband med att arbetsförmedlingen eller den kommunala arbetsanpassaren begär att en sådan plats skall anordnas. För att skyldigheten att tillhandahålla prak— tikplatser skall fördelas rättvist på olika arbetsgivarkategori- er skall skyldigheten för de mindre arbetsgivarna, med 25-50 anställda, avse en total praktikperiod om minst 12 månader under en fyraårsperiod. Praktiken kan härvid gälla en eller
flera personer under denna period. För de större arbetsgivarna gäller en kontinuerlig skyldighet att ställa minst det angivna antalet årsplatser till förfogande.
Eftersom syftet med praktiken är att ge den enskilde en arbetsplatsförlagd arbetsträning och yrkesinriktad rehabilite- ring anges direkt i lagen att något anställningsförhållande inte råder mellan praktikanter och den som upplåter praktik- platsen. Detta hindrar dock inte att praktikanten i tränings- och utbildningssyfte får utföra vissa arbetsuppgifter. Lagen ger därför inte heller någon skyldighet att ge praktikanter ersättning. Om sådan skall lämnas får överenskommelse träf- fas i särskild ordning. Om statlig ersättning lämnas som under innevarande år för ungdomspraktik gäller den givetvis för
målgruppen.
5 & En arbetsgivare får inte direkt eller indirekt missgynna en arbetssökande eller arbetstagare på grund av hans eller hennes funktionshinder.
Denna paragraf innehåller ett absolut förbud för alla arbets- givare att missgynna eller diskriminera en arbetssökande el- ler arbetstagare på grund av hans eller hennes funktions— hinder. Förbudet gäller oavsett om funktionshindret innebär ett arbetshandikapp som medför behov av särskilda stöd- och/ eller anpassningsåtgärder i arbetet eller ej. Förbudet mot missgynnande tar sikte på såväl den som söker eller kan förväntas söka arbete hos arbetsgivaren som den som redan är anställd i arbetsgivarens verksamhet. 6-11 åå reglerar i vilka situationer ett otillåtet missgynnande enligt 5å skall anses föreligga. Vid övervägandena om utformningen av reglerna om förbud mot missgynnande har bl.a. jämställdhetslagen (1991:443) tjänat som förebild.
Förbudet mot missgynnande gäller även indirekta miss- gynnandesituationer. Sådana situationer kan t.ex. anses före— ligga när en arbetsgivare ställer upp generella krav på viss förmåga, vissa kvalifikationer etc., vilka utestänger personer med vissa funktionshinder, utan att dessa krav har några sakliga utgångspunkter i den berörda arbetssituationen. Såda- na krav måste också utformas så att de tar hänsyn till att stöd- och anpassningsåtgärder kan möjliggöra att även personer
med olika funktionshinder kan utföra de berörda arbetsupp- gifterna. Ett indirekt missgynnande kan t.ex. också föreligga när en arbetsgivare inför en anställning, befordran etc. ställer krav på att den arbetssökande eller arbetstagaren skall ge- nomgå vissa tester eller uppvisa intyg om att han/hon besitter en viss förmåga etc. I de fall sådana tester, intygskrav etc. utestänger personer med vissa funktionshinder utan att ha några sakliga utgångspunkter i den berörda arbetssituationen kan en missgynnandesituation anses föreligga.
6 & Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga, när en arbetsgivare vid anställning eller be- fordran eller utbildning för befordran utser en person utan funktionshinder framför en person med funktions- hinder, fastän den som förbigås har bättre förutsättning- ar för arbetet eller utbildningen.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att beslutet vare sig direkt eller indirekt beror på funktions- hindret.
Denna paragraf beskriver ett otillåtet missgynnande med ut- gångspunkt från att arbetsgivaren i en anställnings-, beford- rans- eller utbildningssituation förbigår en person med funk- tionshinder trots att denne har bättre förutsättningar för arbe- tet i fråga än den person eller personer utan funktionshinder som anställts, befordrats eller utsetts till utbildningen. Ut- gångspunkten skall härvid vara en saklig bedömning av den enskildes förutsättningar och möjliga stöd- och anpassningsåt- gärder relaterat till vad som kan anses vara rimliga krav för att klara ett visst arbete eller utbildning. Härvid måste be- aktas att en del arbetsuppgifter ställer mycket specifika krav, vilka inte kan uppfyllas med väl så kvalificerade stöd- och anpassningsåtgärder för att kompensera arbetstagarens funk- tionshinder. Vissa arbetsuppgifter ställer t.o.m. sådana krav på utövaren att en person med vissa funktionshinder uppen- barligen skulle innebära en fara för sig själv och/eller om- givningen i en sådan situation. En utgångspunkt måste vara att arbetstagaren med rimliga stöd- och anpassningsåtgärder kan utföra arbetsuppgifterna och delta i arbetsgemenskapen. Frågan om vilken grad av arbetsförmåga och arbetsinsats som
kan krävas av den enskilde måste även ses i förhållande till arbetsgivarens möjlighet att erhålla någon form av ekonomisk ersättning, främst lönebidrag, för den faktiska nedsättning av arbetsförmågan som föreligger.
7 &
Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga, när arbetsgivaren vid anställning eller beford- ran eller utbildning för befordran utser en person utan funktionshinder framför en person med funktionshinder som har likvärdiga förutsättningar för arbetet eller ut- bildningen, om det är sannolikt att syftet med arbetsgi- varens beslut är att missgynna någon på grund av funk- tionshinder.
I paragrafen behandlas samma beslutssituation för arbetsgi- varen som i 6 å. Skillnaden är att den person med funktions- hinder som förbigåtts i en anställnings—, befordrans- eller ut- bildningssituation har likvärdiga förutsättningar för arbetet i fråga som den person eller personer utan funktionshinder som anställts, befordrats eller utsetts till utbildningen. För att ett otillåtet missgynnande skall anses föreligga i denna situation måste dock kunna hävdas att arbetsgivarens beslut just har sin utgångspunkt i och tar sikte på funktionshindret i fråga.
8 & Otillåtet missgynnande av funktionshindrad skall anses föreligga när en arbetsgivare tillämpar lägre lönevillkor eller annars sämre anställningsvillkor för en arbetstaga- re med funktionshinder än dem som arbetsgivaren till- lämpar för arbetstagare utan funktionshinder, när de utför arbete som är lika eller som är att betrakta som likvärdigt på arbetsmarknaden.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att de olika anställningsvillkoren beror på skillnader i arbets- tagarnas sakliga förutsättningar för arbetet eller att de i varje fall inte vare sig direkt eller indirekt har samband med funktionshinder hos arbetstagaren.
Otillåtet missgynnande skall kunna anses föreligga i situatio- ner när en arbetstagare med funktionshinder erhåller sämre anställningsvillkor, lägre lön etc. jämfört med andra. I så-
dana situationer är det arbetsgivaren som har att visa att sådana skillnader inte har samband med funktionshindret hos arbetstagaren i fråga. Även i denna situation måste vid be- dömningen av arbetstagarens sakliga förutsättningar för arbe- tet beaktas vilka stöd- och anpassningsåtgärder som kan vara rimligt att kräva för att arbetstagare skall ges möjligheten till en med andra likvärdig arbetssituation
9 & Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare leder och fördelar arbetet på ett sådant sätt att en arbetstagare med funktionshinder blir oförmånligt behandlad i jämförelse med arbetstagare utan funktions- hinder.
Detta gäller dock inte, om arbetsgivaren kan visa att behandlingen inte vare sig direkt eller indirekt har sam- band med funktionshinder hos arbetstagaren.
Ett otillåtet missgynnande skall kunna anses föreligga också i själva arbetssituationen för en arbetstagare med funktions- hinder. Det kan t.ex. gälla situationer där arbetstagarens ar- betsuppgifter eller plats i arbetsorganisationen förändras på ett för arbetstagaren negativt och oförmånligt sätt och detta uppenbart sammanhänger med arbetstagarens funktionshin- der.
10 å Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare säger upp ett anställningsavtal, omplacerar, permitterar eller avskedar någon eller genomför en an- nan jämföng åtgärd till skada för en arbetstagare med funktionshinder.
Detta gäller dock inte om arbetsgivaren kan visa att åtgärden inte vare sig direkt eller indirekt har samband med funktionshinder hos arbetstagaren.
Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) ger arbetstaga- ren det grundläggande skyddet i situationer där anställning- ens upphörande aktualiseras på olika sätt. Denna paragraf utgår från att reglerna i LAS gäller i första hand och för- stärker anställningsskyddet för en arbetstagare med funk- tionshinder i betydelsen att ett otillåtet missgynnande på
grund av funktionshinder också kan anses föreligga i situatio- ner där anställningens upphörande direkt eller indirekt aktu- aliseras.
11 å Otillåtet missgynnande skall anses föreligga när en ar- betsgivare inte vidtar de åtgärder som åligger denne enligt vad som anges i 2-4 åå.
Vad bedömningen av i vilken mån ett otillåtet missgynnande kan anses föreligga i situationer där arbetsgivaren inte upp- fyller skyldigheten att vidta de i lagen angivna aktiva åt- gärderna måste också beaktas vilket kunnande och kompetens på området som kan avkrävas arbetsgivaren. Är det uppen- bart att arbetsgivaren, trots tillgång på sådan egen eller ex- tern kompetens, inte vidtar de i lagen angivna åtgärderna skall ett otillåtet missgynnande anses föreligga. Företagshäl- sovården, arbetsförmedlingen/AMI, yrkesinspektionen och för- säkringskassan är i första hand de organ som bör kunna bistå arbetsgivaren med stöd i dessa frågor.
12 å
En arbetssökande med funktionshinder, som inte har anställts eller en arbetstagare med funktionshinder som inte har befordrats eller tagits ut till en utbildning för befordran, har rätt att på begäran få en skriftlig uppgift av arbetsgivaren om arten och omfattningen av utbild- ning, yrkeserfarenhet och andra jämförbara meriter i fråga om den person utan funktionshinder som fick ar- betet eller utbildningsplatsen.
En arbetssökande eller arbetstagare måste ges en reell möjlig- het att bedöma om han/hon blivit utsatt för ett otillåtet miss- gynnande som har samband med hans/hennes funktionshin- der. I paragrafen åläggs därför arbetsgivaren att på begäran av arbetssökanden eller arbetstagaren i fråga lämna denne en skriftlig uppgift om arten och omfattningen av de meriter som legat till grund för beslutet om anställning, befordran eller utbildning.
13 å Ett avtal är ogiltigt i den mån det föreskriver eller med- ger sådant missgynnande av funktionshindrad som är otillåtet enligt 6-11 åå.
Paragrafen innebär ett direkt förbud mot att i avtal, såväl kollektivavtal som enskilda anställningsavtal, föreskriva eller medge ett otillåtet missgynnande av funktionshindrad. En sådan del i ett avtal skall alltid anses ogiltigt.
19 å I en tvist enligt 18 å får handikappombudsmannen föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom i tvisten är betydelsefull för rättstillämpning- en eller det annars finns särskilda skäl för det. Sådan talan förs vid arbetsdomstolen.
Handikappombudsmannen får driva sådana fall där en dom är av betydelse för rättstillämpningen (se allmänmotiveringen i kap 15).
Ombudsmannen får också väcka talan när det i övrigt finns särskilda skäl för det. Avsikten är att tillgodose behovet av att kunna ta till vara rätten för en enskild arbetstagare med funktionshinder, främst i sådana fall där arbetstagaren be- finner sig i ett utsatt läge. Som exempel kan nämnas att arbetstagare med funktionshinder kan ha särskilda behov och ställa krav på insatser och daglig hänsyn i arbetet samtidigt som de har nedsatt arbetskapacitet. Även om arbetsgivaren får ekonomisk kompensation för detta kan situationer uppstå när arbetskamrater, arbetsledning och den övriga organisationen inte tar tillräcklig aktiv hänsyn till den funktionshindrade eller utestänger denne från den sociala gemenskapen. Det kan också röra sig om fall där arbetstagarens fackliga organisation visar ointresse och inte vill engagera sig i frågan. Exemplifie— ringen är inte uttömmande. Vad som är särskilda skäl får bedömas från fall till fall med utgångspunkt i de enskilda förhållandena.
24.5. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
2 kap 45 Begreppet ”personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga” har ersatts med ”personer med funktionshinder”. Här- igenom anges att avgörande för de krav som skall ställas på miljöns tillgänglighet och användbarhet är de behov hela gruppen funktionshindrade har och som är rimliga att till- godose generellt i miljön. Som närmare beskrivs i avsnitt 9.5.2 innebär förslaget inte någon utvidgning av personkretsen i PBL utan snarare en mer konsekvent användning av handi-
kappbegreppet.
3 kap
7 5 Även i denna paragraf har uttrycket ”personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga” ersatts med ”personer med funktionshinder”. Vad gäller denna ändring får hänvisas till vad som anförts under 2 kap 4 å.
15 å Liksom vad avser ändringarna i 2 kap. 4å och 3 kap 7 å föreslås även här en ändring av handikappbegreppet. Se speci- almotiveringen under 2 kap 4 å.
19 å Lokaler till vilka allmänheten har tillträde skall, om det inte är uppenbart oskäligt, senast vid utgången av år 2008 uppfylla de krav på tillgänglighet som anges i 7 å.
Genom den nya paragrafen ställs särskilda krav på tillgäng- lighet och användbarhet för funktionshindrade på lokaler som allmänheten har tillträde till. Kraven gäller befintliga lokaler som ännu inte .orts tillgängliga och avser både privata loka- ler och offentligt finansierade lokaler. Bestämmelsen innebär således ett krav på att bygga om eller ändra i syfte att handi- kappanpassa, såvida inte handikappanpassning tidigare har skett av lokalen.
Tillgängligheten bör kunna förbättras avsevärt i lokaler som t.ex. affärer, restauranger, fritidslokaler, banker, biofgra- fer och frikyrkolokaler. Ansvaret för att tillgängligheten och användbarheten förbättras ligger på fastighetsägare och nå- ringsidkare som också står för de kostnader anpassningen kan medföra. Respektive huvudman ansvarar också för nödvändi- ga kartläggningar och åtgärdsprogram. En genomförandetid på 15 år föreslås gälla.
Kravet på handikappanpassning bör dock inte vara absolut. Om anpassningen är uppenbart oskälig bör undantag kunna göras. Detta bör innebära att om verksamheten på ett grund- läggande sätt förändras eller belastas kostnadsmässigt på ett orimligt sätt — t.ex. så att den ansvarige kommer på obestånd om anpassningsåtgärder framtvingas — bör den ansvarige kunna få dispens när det gäller utförandet av åtgärderna eller få längre tid på sig att genomföra anpassningen. Likaså bör en anpassningsåtgärd inte krävas om en byggnad därigenom för- lorar sin speciella karaktär eller anpassningen inte går att förena med byggnadens konstruktion. Som framhållits 1 kap 10 måste när det gäller byggnader med historiskt värde sär- skilda hänsyn tas så att inte byggnadens karaktär går för- lorad. Det kan gälla kyrkor eller andra byggnader med stort historiskt värde.
Avsikten med den nya bestämmelsen är att en väsentlig förbättring skall ha upnåtts inom en femtonårsperiod. Bover- ket bör få i uppgift att fastställa de krav på tillgänglighet som kan ställas samt ta fram informationsmaterial som kan an- vändas av fastighetsägare och näringsidkare. Byggnads- nämnd bör få särskilt ansvar att tillse att bestämmelsen följs. Kommunen bör via besiktning tillse att kraven på tillgänglig- het uppfyllts.
20 å Gatumiljö i områden med sammanhållen bebyggelse skall vara tillgänglig och användbar för personer med funktionshinder. Regeringen eller myndighet som rege- ringen utser föreskriver vid vilken tidpunkt anpassning- en skall vara slutförd.
Genom denna nya paragraf ställs särskilda krav på tillgäng- lighet för funktionshindrade vad gäller gatumiljön. Krav ställs
på befintlig gatumiljö som ännu inte gjorts tillgänglig. Till gatumiljön hör hållplatser och utomhusterminaler för kollek- tivtrafik. Med tillgänglighet till gatumiljön avses även att det skall finnas en bra väghållning. Snöröjning och sandning skall fungera väl. Regeringen eller myndighet som regeringen utser bör fastställa den tidpunkt då anpassningen skall vara slut- förd till senast om tio år.
21 å Bestämmelserna i 3 kap 7 å om handikappanpassning skall tillämpas även i fråga om byggnad där det finns utrymme för resande i sådan kollektivtrafik som avses i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Därvid skall tillses att sådant utrymme anordnas så att det uppfyller skäliga anspråk på handikappanpassning. Regeringen eller myndighet som regeringen utser före- skriver vid vilken tidpunkt anpassningen skall vara slut- förd.
Paragrafen ersätter nuvarande 17 kap 21 å (se vidare allmän- motiveringen, avsnitt 9.5.6).
22 å Handikappombudsmannen får meddela förelägganden
som behövs för att den anpassning av lokaler och gatu- miljöer som föreskrivs i 19 — 21 å skall efterlevas. I be- slut om föreläggande får ombudsmannen sätta ut vite. Föreläggande får inte utfärdas om anpassningen är
oskälig från ekonomisk eller byggnadsteknisk synpunkt
I 19 — 21 åå ges bestämmelser om att lokaler, gatumiljöer och utrymmen för resande i kollektivtrafik skall vara tillgängliga och användbara för personer med funktionshinder. I handikap- pombudsmannens uppgifter bör ingå att aktivt verka för att anpassningsåtgärderna genomförs inom föreskriven tid. För att understryka ombudsmannens ansvar i detta hänseende ges han enligt första stycket möjlighet att meddela förelägganden för genomdrivande av åtgärderna. Förelägganden får förenas med vite. Det är här fråga om s.k. materiellt vite, dvs. vite för att ge eftertryck åt företrädesvis en förvaltningsmyndighets
beslut. Ett vitesärende hos ombudsmannen skall följa förvaltnings-
lagens bestämmelser. Förfarandet är vanligtvis skriftligt. Den som förelagts att vid vite fullgöra något kan dock som part enligt 14 å förvaltningslagen begära muntlig handläggning hos ombudsmannen.
Vad gäller utformningen av vitesföreläggandet, vitets stor- lek m.m. regleras detta i lagen (1985:206) om viten. Vitet i ett föreläggande skall bestämmas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att efterkomma föreläggandet.
Av andra stycket framgår att handikappombudsmannen vid utfärdande av föreläggande har att ta hänsyn till om före- läggandet är skäligt från ekonomisk och byggnadsteknisk syn- punkt. Det framstår alltså inte som rimligt att genom ett föreläggande framtvinga en åtgärd som innebär att den an- svarige går i konkurs eller måste lägga ner sin verksamhet. Inte heller bör komma i fråga att göra anpassningen i byggna- der som gör att byggnaden förlorar sin speciella karaktär eller som annars inte går att förena med byggnadens konstruktion. Exempel på detta är anpassningar i en kyrka så att en rörelse- hindrad kan besöka alla tillgängliga utrymmen t.ex. klocktor- net.
12 kap.
1 & Genom tillägget i denna paragraf förstärks länsstyrelsens till- synsroll för tillgänglighetsfrågorna. Länsstyrelsen kan riva upp kommuns beslut om detaljplan eller områdesbestämmel- ser om de kan medföra otillgängliga miljöer. Genom tillägget formaliseras länsstyrelsens roll för tillgänglighetsfrågorna vil- ket innebär att samrådet enligt 4 kap 5 å och 5 kap. 22 å får
ökad tyngd.
24.6. Förslaget till lag om ändring i jordabalken
12 kap
24 b å Genom denna nya paragraf ges hyresgäster rätt att göra nöd- vändig bostadsanpassning enligt förordningen om statskom- munalt bostadsanpassningsbidrag. Det är kommunerna som gör bedömningar av nödvändiga åtgärder och som beslutar om bidrag. Bruksvärdet förändras normalt inte av anpassningar. Återställning behöver normalt inte göras.
24.7. Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik
2 5 Paragrafen motsvarar 2 å i nuvarande lag. Förutom redaktio- nella ändringar har andra stycket i den nuvarande paragrafen slopats. Detta innebär inte någon saklig ändring. Sålunda skall funktionshindrade personers behov beaktas utan in- skränkningar när kollektivtrafik planeras och genomförs (se vidare allmänmotiveringen, kap 11).
3 & Paragrafen motsvarar 3 å i nuvarande lag. Det tillägget har .orts att föreskrifter också kan lämnas om vid vilken tidpunkt åtgärderna skall vara slutförda (se vidare allmänmotivering- en, kap 11).
4 5 Tidigare 4 å har ersatts av en ny paragraf. Den nya paragrafen har tillkommit som en följd av förslaget om inrättande av handikappombudsman. Denne föreslås få en övervakande upp- gift när det gäller genomförandet av de anpassningsåtgärder som lagen föreskriver. Enligt den föreslagna bestämmelsen skall handikappombudsmannen som ett led i denna uppfölj- ning genom föreläggande och — i sista hand — vite kunna framtvinga föreskrivna anpassningsåtgärder. Det är här fråga
om s.k. materiellt vite, dvs. vite för att ge eftertryck åt före- trädesvis en förvaltningsmyndighets beslut.
Ett vitesärende hos ombudsmannen skall följa förvaltnings- lagens bestämmelser. Förfarandet är vanligtvis skriftligt. Den som förelagts att vid vite fullgöra något kan dock som part enligt 14å förvaltningslagen begära muntlig förhandling hos ombudsmannen.
Vad gäller utformningen av vitesföreläggandet, vitets stor- lek m.m. regleras detta i lagen (1985:206) om viten. Vitet i ett föreläggande skall bestämmas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att efterkomma föreläggandet.
5 & Paragrafen motsvaras av 4 å i nuvarande lag. Den ger en hänvisning till bestämmelserna i plan- och bygglagen om krav på anpassningar med hänsyn till funktionshindrade av bygg- nader och miljöer som har betydelse för den funktionshindra- des möjligheter att resa.
24.8. Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)
4 & Paragrafen innehåller bestämmelser om myndigheternas ser- viceplikt gentemot enskilda. Det har lagts till att en myndig- het skall se till att personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter svårigheter att få tillgång till upplysningar och uppgifter ur allmänna handlingar får behövlig hjälp med detta. Därmed understryks vikten av att personer med funk- tionshinder får den hjälp de behöver för att kunna ta del av information fi'ån myndigheter. Det kan vara fråga om att ge döva, dövblinda och hörselskadade personer tolkhjälp för att kunna ta del av myndighetens allmänna handlingar. Tolkning till hörsel- och talskadade är i hög grad varierande beroende på den enskildes behov. Därför finns det flera olika tolkmetoder. De olika tolkningar som finns är teckenspråks- tolkning, tolkning för vuxendöva, tolkning för dövblinda och tolkning för talskadade. Det är främst barndomsdöva som
använder teckenspråkstolkning. För hörselskadade används också bl.a. skrivtolkning, som innebär att tolken skriver ned vad som sägs. Det är i huvudsak vuxendöva som använder sig av denna metod.
För talskadade kan tolken stödja och förtydliga i kommuni— kationen, även vid telefonsamtal. Vissa grupper t.ex. personer med afasi har svårigheter att läsa och skriva. Taltolken kan läsa in på band vad som står i en text t.ex. i ett beslut.
Dövblinda är en heterogen grupp som har olika tolkbehov. Gemensamt är att tolkningen sker genom händerna.
Tolkverksamheten för döva, dövblinda och hörselskadade är organiserad inom landstinget. Tolkar är på samma sätt som socialtjänstens personal skyldiga att följa gällande sekretess- bestämmelser.
För synskadade kan det bli fråga om att — förutom upplysa muntligt om innehållet i en allmän handling — tillhandahålla en punktskriftsutskrift eller en kassett med det begärda mate- rialet.
När det gäller utvecklingsstörda kan det bli fråga om att förstå de efterfrågade uppgifterna genom att anlita en person som den utvecklingsstörde har förtroende för och som kan översätta informationen till ett för den enskilde begripligt språk.
För en rörelsehindrad person kan det vara fråga om att flytta den allmänna handlingen till en lokal dit personen kan ta sig in med t.ex. en rullstol.
Myndigheternas serviceskyldighet gentemot en funktions- hindrad medför också att den funktionshindrade skall ha möj- lighet att på särskild begäran få sådan allmän information som skickas ut till allmänheten (t.ex. valinformation, folk- hälsoinformation eller information om bostadsbidrag eller kommunala avgifter) överförd på ett medium som han kan använda. Likaså bör information om larm i akutsituationer ges på sådana medier att funktionshindrade (t.ex. hörselska- dade och utvecklingsstörda) kan tillgodogöra sig den.
24.9. Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
16 kap
9 5 I paragrafens första stycke har införts ett skydd mot diskrimi- nering även för funktionshindrade. Paragrafen har stor räck- vidd i och med att den gäller all näringsverksamhet (se vidare kap 14). Som exempel på när bestämmelsen kan bli tillämplig kan nämnas att en funktionshindrad nekas inträde till en restaurang med hänvisning till funktionshindret, att en funk- tionshindrad inte ges möjlighet att använda ett allmänt färd— medel (buss, flyg eller tåg) på samma villkor som andra män- niskor, att en hyresvärd nekar en funktionshindrad hyreskont- rakt på grund av funktionshindret, att en funktionshindrad inte ges möjlighet att handla i en butik på grund av att butikslokalen inte anpassats for funktionshindrade eller att en funktionshindrad inte betjänas av en näringsidkare på samma sätt och på samma villkor som andra. Olaga diskriminering kan också vara att en näringsidkare inte anpassat teknisk utrustning el.dyl. så att funktionshindrade kan använda den. Det kan t.ex. vara fråga om en bankomat som inte kan an- vändas av rörelsehindrad eller en telefonkiosk som inte kan utnyttjas av en hörselskadad. Det kan också gälla att pris- märkningen i en affär inte är utformad så att den är till- gänglig för en synskadad.
I fråga om tillgänglighet till lokaler till vilka allmänheten har tillträde har föreslagits ändringar i 3 kap plan- och byggla- gen, vartill hänvisas.
24.10. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken 20 kap
14 a å I mål om brott enligt 16 kap. 9 å brottsbalken får handi- kappombudsmannen ange brottet eller tala därå för en
person med funktionshinder, om den enskilde medger det och om ombudsmannen finner att en dom är be- tydelsequ för rättstillämpningen.
Olaga diskriminering enligt 16 kap. 9 å brottsbalken står un- der allmänt åtal. I fråga om sådana brott får målsägande väcka åtal om han angett brottet och åklagaren har beslutat att åtal inte skall äga rum.
En viktig uppgift för den föreslagna handikappombudsman- nen är att följa rättstillämpningen och föreslå behövliga för- fattningsåtgärder. För att kunna fullgöra denna uppgift har ombudsmannen enligt utredningens förslag utrustats med en möjlighet att i vissa fall föra talan vid domstol. I enlighet med detta ges ombudsmannen i fråga om olaga diskriminering rätten att — när han finner det vara av betydelse för rättstil- lämpningen — på en enskild funktionshindrads vägnar väcka åtal i sådana fall där åklagaren beslutat att inte tala på brottet.
24.11. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)
2 kap.
2 a å Paragrafen är ny. I den anges att kommun och landsting skall i all sin verksamhet tillförsäkra funktionshindrade likställighet med invånare i övrigt. Därmed betonas att det är en an- gelägenhet för kommunens politiska ledning att ansvara för att människor med funktionshinder tillförsäkras likställighet i den kommunala verksamheten. Det är en praktisk tillämp- ning av ansvars- och finansieringsprincipen på kommunal ni- vå. Erfarenheten har visat att många personer med funktions- hinder har speciella svårigheter att delta i samhällets olika aktiviteter på lika villkor. För att uppnå likställighet krävs därför tillgänglighet i vid mening även för människor med funktionshinder.
Tillkommande insatser kan behövas för att uppnå likställig- het. Anvisningar till nämnderna om formerna för hur de sär- skilda behov personer med fiinktionshinder skall tillfredsstäl- las får anges i det reglemente som fullmäktige enligt 6 kap.
32 å fastställer. Vid utformningen av verksamheten skall sär- skilt beaktas de behov som personer med svåra funktions- hinder har. I den kommunala planeringen och utvecklingen av former för uppföljning och utvärdering av verksamheten skall nämnderna även samverka med andra berörda samhällsorgan och organisationer. Ordet samverkan har valts för att markera att samverkan skall vara ett ömsesidigt givande och tagande. Samverkan med organisationer som representerar människor med funktionshinder får anses särskilt angelägen ur demo- kratisk synpunkt då de kan bredda möjligheterna till allas lika insyn och delaktighet. För att organisationerna skall kun- na erhålla ett ökat inflytande är det av stor vikt att de kommer in tidigt i planeringsprocessen.
8 kap.
17 å I paragrafen har lagts till ett tredje stycke. Däri anges att kommunen i sin årsredovisning skall redovisa vad som 'orts inom verksamheten för att tillförsäkra människor med funk- tionshinder likställighet med medlemmarna i övrigt. Tillägget utgör ett undantag från principen att det ankommer på kom- munerna och landstingen att själva bestämma närmare om innehållet i årsredovisningen. Enligt den föreslagna bestäm- melsen är kommuner och landsting skyldiga att i årsredovis- ningen särskilt lämna upplysning om hur de särskilda be- hoven hos människor med fiinktionshinder beaktats i verk- samheten. En sådan redovisning bör innehålla bl.a. uppgifter om hur målet om likställighet tillgodosetts under året, hur och på vilka områden handikappanpassning genomförts inom kommunen/landstinget samt i vilka hänseenden målet inte kunnat uppfyllas och orsakerna till detta.
24.12. Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)
1 kap
2 & 1 kap skollagen (1985:1100) innehåller allmänna föreskrifter om utbildning för barn och ungdom. Det anförs i 2 å bl.a. att
det i utbildningen skall tas hänsyn till elever med särskilda behov. Vi anser att ansvaret för elever med funktionshinder bör göras tydligare än vad som nu är fallet. Vi anser därför att paragrafen bör kompletteras. Det bör föras in att elever med funktionshinder skall ha tillgång till erforderligt anpassade läromedel och den nya teknik som behövs för att kunna till- godogöra sig utbildningen. Tillägget bör ske i paragrafens andra stycke. Med detta tillägg vill vi också betona att det i begreppet likvärdig utbildning enligt första stycket ingår läro- medel och material som till sin funktion, aktualitet etc är jämförbara oavsett medium och särskild anpassning till vissa elevers behov.
24.13. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
4 kap
11 å Som framgår av allmänmotiveringen (kap 19) föreslår handi- kapputredningen en höjning av åldersgränsen för rätt till till- fällig föräldrapenning vid vård av barn. Personkretsen för höjningen är densamma som för barnen mellan 12 — 16 år. Den nya gränsen är 21 år. Dock kan tillfällig föräldrapenning utges även därefter för vissa barn. Härmed avses barn som går i särskolans gymnasieutbildning eller är svårt rörelsehindrade och går i någon av de särskilt inrättade gymnasieskolor som finns för dessa elever. För dessa barn kan föräldrapenningen utges t.o.m. utgången av vårterminen det år barnet fyller 23 år. Se i övrigt allmänmotiveringen till förslaget (kap 19).
I sammanhanget kan påpekas att uttrycket handikapp an- vänds i paragrafen. Vi har i andra lagförslag ansett att det uttryck som bör användas är uttrycket funktionshindrad. Vi har inte föreslagit någon ändring av uttrycket handikappad i denna paragraf. Begreppet handikapp används även på andra ställen i lagen om allmän försäkring. En samlad översyn bör göras av användningen av detta begrepp i lagen.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av ledamöterna Jan Andersson, Ingvar Björk, Folke Carlsson, Rolf Nilsson och Ingela Tuvegran
I detta slutbetänkande från handikapputredningen läggs hu- vudsakligen förslag om generella insatser för att förbättra situationen för människor med funktionshinder. Grunderna för den svenska generella välfärdspolitiken slås fast och för- slag läggs för att få ett genomslag för ansvars— och fmans— ieringsprincipen. Vi står bakom utredningens förslag men har vissa erinringar.
Om kommuner och landsting får nya uppgifter måste ekono- miska resurser ställas till förfogande. Under 1990-talet kom- mer ett betydande finansiellt underskott att uppkomma i kom- munsektorn. Situationen har inte underlättats av att en majo- ritet i riksdagen beslutat att minska statsbidragen med 7,5 miljarder kronor under nästa år. Regeringen har dessutom förutskickat att någon uppräkning av statsbidragen under därefter kommande år inte kommer att ske. Kommunerna har ingen möjlighet att genom ett ökat skatteuttag finansiera nya uppgifter. I stället tvingas man till omprioriteringar och/eller avgiftshöjningar. Eftersom kommunerna genom bl.a. ett ökat antal äldre över 80 år och för att uppnå full behovstäckning inom barnomsorgen redan har ett antal stora uppgifter under 90-talet ter det sig inte realistiskt att ålägga dem nya upp- gifter utan att ekonomiska medel ställs till förfogande.
Riksdagen har i vår beslutat om arbetsmarknadsutbildning med arbetsplatsförlagd praktik för ungdomar under 25 år. Staten står för hela kostnaden för praktiken. Det kan inte uteslutas att denna arbetsmarknadspolitiska åtgärd försvårar än mer för arbetshandikappade att få fotfäste på arbetsmark- naden. Utredningen har föreslagit ett system med lagstadgade praktikplatser för funktionshindrade. Arbetsgivarna, såväl privata som offentliga, föreslås åläggas att ställa platser till
förfogande enligt ett slags kvoteringssystem. Vi är mycket tveksamma till att införa kvoteringssystem i Sverige för att bereda handikappade arbete. De internationella erfarenheter som finns av kvoteringssystem är inte goda. Vi vill markera att vi stöder förslaget på grund av att det är en försöksperiod med utvärdering som föreslås och att målgruppen som om- fattas av förslaget är begränsad. För att öka sysselsättningen bland arbetshandikappade är det mest verkningsfulla att det förs en ekonomisk politik som syftar till full sysselsättning och att de arbetsmarknadspolitiska medel som redan finns, t.ex. lönebidragen, utnyttjas effektivare. Särskilt viktigt är att er- farenheterna från projekt typ ”Arbete åt unga handikappade” tas tillvara och utvecklas.
Utredningen föreslår att en handikappombudsmannainsti- tution skall inrättas och knyter förslaget till att Statens Han- dikappråd skall läggas ner. Vi anser att det inte finns motiv för denna knytning. Det behövs ett centralt organ som har ett samlat ansvar att följa den handikappolitiska utvecklingen Ett centralt organ med uppgiften att sammanställa och samlat utvärdera utvecklingen inom varje sektor blir speciellt viktigt när allt fler beslut fattas på lokal nivå. De som arbetar ute i en decentraliserad organisation har behov av att få tillgång till en samlad kunskap på central nivå. Behovet av den samlade kunskapen ökar också på grund av det internationella sam- arbetet. I de förslag till FN:s standardregler som nu föreligger föreslås att nationella samordningsorgan inrättas för att följa upp tillämpningen av dessa standardregler. Sverige kommer att få ett närmare samarbete med EG och eventuellt bli med- lem i EG. I Östeuropa vänder man sig till Sverige för att få kunskap om hur vi utformat vår handikappolitik. Med dessa perspektiv anser vi det nödvändigt med ett centralt organ med en samlad kunskap på handikappområdet över sektorsgrän- serna.
Särskilt yttrande av ledamoten Ulla-Britt Hagström Handikapputredningen har i sitt arbete utgått från grund-
synen om alla människors lika värde. Denna grundsyn åter- given i kapitlet Grundläggande synsätt borde i enlighet med
regeringsförklaringen ha klarlagts med, att utgångspunkten alltid skall vara den syn på människan, som har sin föran- kring i den kristna etiken och den västerländska humanis- men. Utredningens samlade överväganden och förslag bygger på denna grundsyn.
Särskilt yttrande av ledamöterna Birgitta Rydberg och Hans Dau samt sakkunniga Inger Claesson Wästberg
Vi delar utredningens synpunkter att stora insatser behövs för att öka funktionshindrades inträde på arbetsmarknaden. Vi ifrågasätter dock om kvotlagstiftning för att tvinga arbetsgi- vare att erbjuda praktikplatser är det effektivaste sättet att klara detta mål.
Utredningen har inte analyserat om man genom aktivare uppsökande insatser till arbetsgivare från arbetsförmedlingen — med flexibla lönebidraget och supported employment som redskap —- skulle kunna erbjuda fler funktionshindrade arbe- te. De mycket positiva erfarenheter som finns av utflyttad verksamhet från omsorgsverksamhetens dagcenter, visar att man med information till arbetsgivare kan nå långt. Suppor- ted employment i USA visar också nya vägar att hitta arbete till personer med funktionshinder.
En farhåga med kvotlagstiftning är att arbetsgivare kan ges uppfattningen att de gjort tillräckligt, om de uppfyller sin kvot med praktikplatser. Konsekvensen kan bli att det blir svårare för personer med funktionshinder att erhålla en anställning. Risk finns också att arbetsgivare vill använda sina kvoterade platser till personer, som redan är anställda och behöver om- placering.
Det ter sig därför alltför bristfälligt analyserat vilka konse- kvenser som blir det egentliga utfallet av 4 å i lagen om arbets- livets tillgänglighet.
Innan man lägger förslag om lagstiftning, som reglerar kvo- ter i hela Sverige, bör en noggrann utredning om förslagets nackdelar och alternativa tillvägagångssätt genomföras.
Särskilt yttrande av sakkunniga Karl-Axel Johansson och Margareta Rosenius Allmänna synpunkter
Handikapputredningen skulle enligt de ursprungliga direkti- ven utreda vissa frågor om kommunernas och landstingens insatser för människor med omfattande funktionshinder. Hu- vuduppgiften skulle vara att kartlägga och analysera de in- satser för funktionshindrade som görs inom socialtjänsten samt habiliteringen och rehabiliteringen. Utredningen skulle vid behov lämna förslag till åtgärder inom de aktuella om- rådena. Kommittén har senare genom olika regeringsbeslut fått tilläggsdirektiv som anknutit till det ursprungliga upp- draget.
Utredningen har valt att göra en mycket vid tolkning av sina direktiv. Utredningsarbetet har därför kommit att beröra stora delar av samhällets insatser för människor med om— fattande funktionshinder.
Vi delar utredningens uppfattning att samhället så långt som möjligt bör utformas så att det blir tillgängligt för alla. Den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen bör kunna utgöra en viktig utgångspunkt för att lösa finansieringen. Dess till- lämpbarhet och konsekvenser för olika samhällsområden mås- te dock noggrant prövas.
Vi har tidigare i utredningen och i samband med remissbe- handling av utredningens olika betänkanden klar-ort att vår inställning är att så långt möjligt undvika särlösningar för människor med funktionshinder.
Utredningen väljer nu att gå vidare med detaljreglering av lagstiftningen på ett flertal områden vilket vi är mycket tvek- samma till och i vissa fall direkt avvisar.
I kartläggningsbetänkandet konstaterade utredningen att brist på kunskap om funktionshindrades situation och den nuvarande lagstiftningens karaktär av ramlag var en viktig orsak till att funktionshindrade möter svårigheter i sin livssi- tuation. Vi menar att utredningen inte använder erfarenheter- na från kartläggningsbetänkandet vid utformningen av för- slaget i slutbetänkandet. Brist på kunskap om handikappades livsvillkor hos politiker och personal skulle, enligt vår mening, kunna undanröjas genom införandet av en lagfäst planerings-
skyldighet. Utredningen föreslår lagändringar på ett antal områden, vilka enligt vår uppfattning, inte får en sådan effekt. Beskrivningen av handikappombudsmannens inriktning på sitt arbete är exempel på åtgärder som skulle kunna bidra till att höja kunskapsnivån. Utredningen borde gått vidare i den riktningen i stället för att lägga förslag om ett antal tvingande lagbestämmelser. Vi kommer i det följande att motivera vår inställning.
I 2 kap. kommunallagen (1991:900) om kommunernas och landstingens befogenheter ingår bl.a. flera grundläggande rättsprinciper som styr kommunernas verksamhet. Dessa principer är neutrala till sin karaktär i så måtto att de inte är inriktade på behov hos någon särskild grupp av kommunmed- lemmar. Den kommunala likställighetsprincipen i 2 kap. 2 å är därvid en utlöpare från regeringsformens likhetsprincip, vil- ken också har neutral uppbyggnad. På samma sätt förhåller det sig med regeln i 6 kap. 38 å kommunallagen om brukar- medverkan.
I en så principiell och grundläggande ramlag för kommuner- nas verksamhet som kommunallagen bör ej intas specifika bestämmelser med avseende på vissa medborgares särskilda krav och behov. Tillämpning av befintlig speciallagstiftning är i stället den metod som bör användas. Härigenom ges också större möjligheter för kommunerna att få till stånd nödvändi- ga konskevensanalyser, bl.a. kostnadsmässiga, av egna åt- gärder.
När det gäller kommunal myndighetsutövning och lagregle- rad tillsyn svarar varje nämnd enligt regeringsformen själv- ständigt för att lagtillämpningen sker på ett riktigt sätt. Olika hjälpåtgärders kvalitet och volym är förhållanden som full- mäktige inte kan lägga fast i ett nämndreglemente. Regle- mentena har helt andra funktioner kommunalrättsligt sett.
Sammanfattningsvis kan påstås att handikapputredningen genom sitt förslag till ändring i 2 kap. 2å kommunallagen slagit in på en ytterligt tvivelaktig väg från rättslig synpunkt. Från allmän likställighetssynpunkt kan också anföras bety- dande invändningar mot att just funktionshindrade men ej andra grupper särskilt omnämns i kommunallagen, som ju
inte är någon rättighetslag. En utvidgad tillämpning av be- fintlig speciallagstiftning bör användas för att uppnå succes- sivt förbättrade förutsättningar för funktionshindrade i sam- hället.
Plan- och bygglagen
Ett av de viktigaste syftena med plan- och bygglagen (PBL) var decentraliseringen av ansvaret för planeringen från staten till kommunerna. Frågor om den lokala miljön bör avgöras där kunskapen om de lokala förhållandena finns, och av det sam- hällsorgan som står de enskilda medborgarna närmast. Trots den tydliga markeringen ”av kommunens självständiga ställ- ning vid upprättandet av planer infördes vissa möjligheter för länsstyrelsen att på preciserade grunder överpröva kommuna- la planer. Overprövning kan 1 dag ske vid bristande hänsynsta- gande till riksintressen som regleras 1 lagen om hushållning med naturresurser (NRL), när ett genomförande av planen skulle innebära fara för människors hälsa och säkerhet samt när grannkommuner är oense om planen.
Att införa ytterligare en överprövningsgrund anser vi vara mycket tveksamt. En sådan skulle, liksom redan nu är fallet med bestämmelserna om hälsa och säkerhet kunna leda till oklarheter där kommunernas uppfattning ställs mot uppfatt- ningen hos enskilda tjänstemän i länsstyrelsen.
När det gäller ändringarna avseende anpassning av byggna- der och gatumiljöer måste kostnads- och övriga konsekvensbe- skrivningar bli föremål för ytterligare fördjupade analyser in- nan det går att bedöma förslagens genomförbarhet.
Kostnadsberäkningar och finansiering av utredningens förslag Utredningen konstaterar att det ekonomiska reformutryrnmet är begränsat under 1990-talet. Kostnader för nya reformer måste täckas inom befintliga ramar. Trots detta konstaterande lägger handikapputredningen förslag som innebär årliga kost- nadsökningar i storleksordningen 1,1 miljarder kronor. Av des- sa belastas kommuner och landsting med omkring 300 miljo- ner kronor. Genom att hänvisa till ansvars- och finansierings- principen menar utredningen att den samhällssektor som ges
ansvar för en verksamhet också skall stå för finansieringen. En tillämpning av principen förutsätter att den sarnhällssek- tor som skall ha ett ansvar för en verksamhet också har handlingsutrymme för att kunna leva upp till ansvaret. Vi menar att detta handlingsutrymme inte föreligger när det gäller kommuner och landsting. Staten har under de senaste åren vidtagit en rad åtgärder som starkt begränsat den kom- munala sektorns handlingsutrymme.
Kommunalekonomiska kommittén kunde under sitt arbete konstatera att statsmakterna lagt nya uppgifter på kommu- nerna och landstingen utan att den finansiella ramen utökats. Kommittén såg sig därför föranlåten att föreslå en lagstiftning innebärande att den kommunala sektorn inte får åläggas nya uppgifter om inte fmansieringsutrymme samtidigt anvisas.
I årets kompletteringsproposition väljer regeringen att inte föreslå en sådan lagstiftning men anser ändå att den av kom- munalekonomiska kommittén angivna principen skall tilläm- pas, vilket också betonas av handikapputredningen. Den här redovisade inställningen av kommunalekonomiska kommit- tén benämnd finansieringsprincipen, kan tillämpas inte bara i meningen ökade finansiella ramar vid ökade uppgifter. Den innebär också att staten bör, om ökade finansiella ramar inte är ett realistiskt alternativ, frigöra resurser genom minskade krav på andra områden.
Statsbidragen till primärkommunerna kommer fr.o.m. år 1993 att sänkas med 5,2 miljarder kronor (7,5 miljarder i kommunsektorn totalt), samtidigt som regeringen uttalat am- bitionen att hålla dem nominellt oförändrade. Volym- och pris- förändringar kommer därför att försämra det reala värdet av statsbidragen. Mot den bakgrunden är tillfället att höja kom- munernas kostnader illa valt, bl.a. också därför att fortsatt skattestopp kommer att råda, och krav på kommunerna om framtida skattesänkningar föreligger.
Ovan nämnda intäktsförsämringar sammanfaller med ökande behov, bara som ett resultat av demografiska föränd— ringar. En ökande grupp äldre samtidigt med ökande andel barn leder till kraftiga kostnadsökningar, utan att kommuner- na höjer sin ambitionsnivå. Kommunerna har alltså att se fram emot minskade intäkter och ökande kostnader.
Kommunerna kan försöka att ytterligare effektivisera verk- samheten, öka avgiftsfinansieringen, göra omprioriteringar el-
ler helt enkelt minska verksamheten för att nå ekonomisk jämvikt.
En mycket stor del av den kommunala produktionen utgörs av tjänster. Enligt bedömningar inom Kommunförbundet krävs produktivitetsökningar motsvarande 3,5 % per år för att uppnå finansiell balans vid slutet av seklet. Med tanke på produktionens karaktär är detta krav orimligt. Ofta framförs det att en 1 %-ig produktivitetsökning i privat tjänstesektor är den högsta möjliga. Möjligheterna att öka avgiftsfinansiering- en måste också bedömas vara begränsade. I stor utsträckning kommer kommunerna att tvingas till omprioriteringar i kom- bination med neddragning av verksamhet.
Det är mycket svårt att bedöma realismen av de kostnads- kalkyler som presenteras av handikapputredningen. I den form som de presenteras är de knappast något beslutsunder- lag. Kommunsektorn är på grund av sin särprägel nära sam- manknuten med hela samhällsekonomin. Kommunerna är producenter, arbetsgivare och konsumenter. Att de ökade kra- ven på produktion innebär ökade kostnader är en sak, men socialförsäkringssektorns ökade kostnader via eventuellt öka- de arbetsgivaravgifter är ytterligare en faktor som antingen minskar löneutrymmet och därmed minskar skatteintäkterna, eller innebär direkt ökade kostnader. Som konsumenter får kommunerna ökade kostnader för resor, telefon etc. som ut- redningen för till konsurnentkollektivet.
Sammanfattningsvis anser vi att handikapputredningens kostnadsberäkningar måste bli föremål för en fördjupad ana- lys innan de kan läggas till grund för beslut i riksdagen. Ett oavvisligt krav är härvid att staten anger finansieringssätt för de nya kostnader som drabbar kommunerna om handikapput- redningens förslag genomförs. Enbart en hänvisning till an- svars- och finansieringsprincipen är för kommunernas del inte tillräcklig.
Särskilt yttrande av sakkunniga Gunilla Lamnevik och Gunilla Wallgrund Allmänna synpunkter
Handikapputredningen skulle enligt de ursprungliga direkti- ven utreda vissa frågor om kommunernas och landstingens insatser för människor med omfattande funktionshinder. Hu- vuduppgiften skulle vara att kartlägga och analysera de in- satser för funktionshindrade som görs inom socialtjänsten samt habiliteringen och rehabiliteringen. Utredningen skulle vid behov lämna förslag till åtgärder inom de aktuella om- rådena. Kommittén har senare genom olika regeringsbeslut fått tilläggsdirektiv som anknutit till de ursprungliga upp- dragen.
Enligt vår bedömning har utredningen valt att göra en mycket vid tolkning av sina direktiv och utredningsarbetet har därför kommit att beröra stora delar av samhällets in- satser för människor med omfattande funktionshinder.
Vi delar utredningens uppfattning att samhället så långt som möjligt bör utformas så att det blir tillgängligt för alla och att särlösningar för personer med funktionshinder så långt som möjligt bör undvikas. Den s.k. ansvars- och finansierings- principen bör kunna utgöra en viktig utgångspunkt för att lösa finansieringen men dess tillämpbarhet och konsekvenser för olika samhällsområden måste noggrant prövas. Kommuna- lekonomiska kommittén föreslog en lagstiftning innebärande att landsting och kommuner inte får åläggas nya uppgifter om inte finansieringsutrymme samtidigt anvisas. I årets kom- pletteringsproposition väljer regeringen att inte föreslå en så- dan lagstiftning men anser ändå att den av kommunalekono- miska kommittén angivna principen skall tillämpas. Vi förut- sätter att denna finansieringsprincip för landsting och kommuner kommer att användas fullt ut när beslut skall tas om de förslag som läggs i detta betänkande.
Utredningen föreslår ett par ändringar i kommunallagen. Vi avvisar förslaget att i kommunallagen ta in specifika bestäm- melser med avseende på vissa medborgares särskilda krav och
behov. Den kommunala likställighetsprincipen är redan klart fastslagen i 2 kap. 2å där det stadgas att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl till annat. Någon tilläggsbestärnmelse för funktionshindrade behövs inte och är tillika principiellt främ- mande för kommunallagen.
Finansiering och kostnadsberäkningar av utredningens förslag
Utredningen konstaterar att det ekonomiska reformutryrnmet är begränsat under 1990-talet. Trots detta konstaterande läg- ger handikapputredningen förslag som enligt kostnadsberäk- ningarna innebär årliga kostnadsökningar i storleksordning— en 1,1 miljarder kronor, varav en betydande del förutsätts falla på kommun och landsting. Någon fördelning av det föreslagna ökade ekonomiska åtagandet mellan kommun och landsting redovisas inte av utredningen..
Genom att hänvisa till ansvars- och finansieringsprincipen menar utredningen att den samhällssektor som ges ansvar för en verksamhet också skall stå för finansieringen. Vi förut- sätter att den av kommunalekonomiska kommittén föreslagna finansieringsprincipen, att den kommunala sektorn ej skall åläggas nya uppgifter om inte finansieringsutrymme sam- tidigt anvisas, kommer att användas fullt ut då beslut skall tas beträffande utredningens förslag för landstingskommunala sektorn.
Det är mycket svårt att bedöma realismen i de kostnadsbe- räkningar som presenteras av utredningen. I den form som de presenteras för bl.a. transportmedlens och gatumiljöns anpass- ning är de alltför bristfälliga för att utgöra ett beslutsunder- lag.
Beträffande trafik föreslår utredningen t.ex. att den service som ges funktionshindrade i samband med färdtjänst på mot- svarande sätt måste ges av kollektivtrafikens anställda. Som Landstingsförbundet ser det kan konsekvensen av detta för- slag komma att innebära krav på dubbelbemanning av samt- liga fordon, vilket för med sig kostnader som ligger långt utöver vad utredningen har förutsett.
Ett annat exempel är att det i bussar som användes i lång-
väga beställnings— och linjetrafik skall finnas rullstolstillgäng- liga toaletter. En av konsekvenserna av att utrusta bussar med rullstolstillgänglig toalett är att man förlorar fyra styckensitt- platser, vilket inte torde ha medräknats i kostnadsberäkning- arna.
Vi anser således att handikapputredningens kostnadsbe- räkningar måste bli föremål för kompletteringar och ytter- ligare analyser innan beslut kan tas samt att finansieringen för landsting och kommuner måste följa den av kommuna- lekonomiska kommittén föreslagna finansieringsprincipen, som också regeringen i årets kompletteringsproposition gett tillkänna skall tillämpas.
Särskilt yttrande av sakkunniga Kerstin Denkert, Ingalill Hallgren, Bernt Nilsson, Lennart Nolte och Margareta Persson Ansvars— och finansieringsprincipen Grundläggande synsätt (kap. 3)
Handikapputredningen lyfter fram ansvars- och finansierings- principen som en viktig väg för finansiering av åtgärder för anpassning av samhället. Handikapprörelsen har alltsedan principen lanserades också ansett att den skall vara vägledan- de i handikappolitiken. Den gången var samhällsklimatet helt annorlunda än i dag. Den offentliga sektorn var i stark tillväxt och det fanns utrymme för en reformpolitik.
Då var det också många partier som sa sig vara för princi- pen, men ansåg det svårt att tillämpa den fullt ut. I dag när det övergripande politiska målet är besparingar inom offentlig verksamhet har saken kommit i ett annat läge. I ett sådant sammanhang kan ansvars- och finansieringsprincipen bli ett alibi för samhället att undandra sig ansvaret för insatser. Samhället hänvisar till att annan huvudman skall ansvara för anpassningar enligt ansvars- och finansieringsprincipen, och att anpassningen får bli beroende av om den aktuella verk- samheten kan bära finansieringen.
Vi hävdar därför att om inte ansvars- och finansierings- principen slås fast genom lag kan den i vissa fall bli en härnsko på utvecklingen mot ett anpassat samhälle i stället för den
hävstång den var avsedd att bli. Vi kan aldrig godta att sam- hället avhänder sig det yttersta ansvaret för åtgärder som skall ge personer med funktionsnedsättning full delaktighet och jämlikhet.
Rätt till ledighet och ersättning Kommuner för alla (kap. 8)
Handikapputredningen understryker betydelsen av brukarin- flytande inom den kommunala verksamheten. I flera lagar framhålls att före beslut skall samråd ske med berörda in- tressenter. De lokala handikapporganisationerna är här in- tressenter som bör ges möjlighet att medverka i beslutsproces- sen. Det finns många exempel på fel planering där samråd med handikapporganisationerna skulle lett till bättre beslut. Bl.a. i plan och byggprocessen där man fortsätter att skapa hinder som gör att den planerade och byggda miljön inte blir tillgänglig och användbar för människor med funktionshinder.
Vi menar att företrädare för handikapporganisationer skall ha lagstadgad rätt till ledighet och ersättning för medverkan i olika samrådsgrupper på samma villkor som övriga förtroen- devalda.
Tid för genomförande av anpassning av offentligt finansierade lokaler Funktionshindrade och utformningen av bostäder och miljö (kap. 9)
Det är bra att utredningen föreslår en tidsgräns för när an- passningen av lokaler till vilka allmänheten äger tillträde skall vara avslutad. Vi anser dock att en snabbare anpassning av offentlig finansierade lokaler måste ske. Anpassningen skall vara avslutad inom en tioårsperiod. Vi anser att krav på snabbare ombyggnad av offentligt finansierad verksamhet måste kunna ställas, eftersom de är finansierad av oss alla.
Rätt till bostadsanpassning av fritidshus Funktionshindrade och utformningen av bostäder och miljöer (kap. 9) Bostadsanpassningsbidraget har stor betydelse för möjligheten till ett kvarboende och för att ge människor med funktions- hinder valfrihet i boendet och goda bostäder. Vi anser nu tiden mogen för att vidga rätten till bostadsanpassningsbidrag till att även omfatta fritidsboendet.
Många önskar ha tillgång till ett eget fritidshus men efter- som bostadsanpassningsbidrag inte utgår för fritidsbostäder blir det ofta allt för dyrt för den enskilde att göra bostaden tillgänglig. Åtskilliga tvingas också sälja sitt fritidshus när en familjemedlem genom sjukdom eller skada får en funktions- nedsättning. Mot den bakgrunden är det ett viktigt krav att bostadsanpassningsbidrag skall kunna utgå för fritidsbostä- der. Det ger ökade möjligheter att få välja fritidsaktiviteter efter eget intresse.
Lag om arbetslivets tillgänglighet för personer med funktionshinder
Arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder (kap. 13)
Den föreslagna lagen om arbetslivets tillgänglighet måste in- nehålla mer av bindande bestämmelser. Stadgandet i paragraf 2 om arbetsgivarens skyldigheter måste vara kopplat till någ- ra sanktioner vid underlåtande från arbetsgivarens sida. Han- dikapprörelsen har alltför lång erfarenhet av att lagar med allmänna mål och luddig inriktning endast blir vackra ord på papperet. Lämpligt vore att handikappombudsmannen kan förelägga vite om han finner att en arbetsgivare underlåter att uppfylla lagen.
Centralt organ
Bevakning av funktionshindrades likställighet med andra invånare (kap. 15) Statens Handikappråd har betytt mycket för utvecklingen på handikappområdet i Sverige men har genom samhällets för-
ändringar spelat ut sin nuvarande roll. I dag finns dock behov av en annan central kompetens, som är sektorsövergripande.
Det är synnerligen angeläget att ett centralt organ bildas för att bevaka och samla kunskap om den internationella ut- vecklingen, decentraliseringen av beslut till kommuner och landsting och vad som sker inom olika organ i samhället ur handikappaspekt. Detta organ bör utarbeta underlag för för- slag om handikappolitiska åtgärder vart tredje år. Ett sådant organ kan med fördel knytas till handikappombudsmannens kansli.
Anhörigpenning
Höjd åldersgräns för tillfäng föräldrapenning (kap. 19) Utredningens förslag när det gäller den tillfälliga föräldrapen- ningen innebär förbättringar i förhållande till dagens situa— tion. Det finns dock ett behov av större reformer på detta område.
Vi anser att en ny försäkringsförrnån, anhörigpenning, bör införas. Stödet bör inte bara gälla föräldrar, utan utsträckas till anhöriga. Vi menar också att det inte bör fastställas någon åldersgräns för detta stöd. För många av dem som omfattas av LSS finns behov av den särskilda tillsyn och vård som är grund för den särskilda föräldrapenningen även efter fyllda 21 alter- nativt 23 år. Det är inte heller ovanligt att andra anhöriga får träda in i föräldrars ställe. I dag är alternativen att den en- skilde antingen får en dålig vård och tillsyn eller att anhöriga tvingas ta ledigt från sina arbeten utan ersättning. Vi vill av detta skäl föreslå att det införs en särskild anhörigpenning för dem som omfattas av personkretsen i LSS.
SOU 1992:52 Bilaga ] Kommittédirektiv
Samhällets stöd till människor med funktionshinder
Dir 1988:53 Beslut vid regeringssammanträde 1988-09-15
Statsrådet Lindqvist anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda vissa frågor om kommunernas och landstingens insatser för människor med omfattande funktionshinder. Kommitténs hu- vuduppgift bör vara att kartlägga och analysera de insatser för funktionshindrade som görs inom socialtjänsten samt habilite- ringen och rehabiliteringen. Utgångspunkten för utrednings- arbetet bör vara situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder samt de små och mindre kända handikappgrupperna. Om kommittén finner att det fö- religger brister i socialtjänstens och habiliteringens/rehabilite- ringens insatser för dessa grupper, bör den lämna förslag som kan leda till förbättringar inom områdena och som innebär att grupperna i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fun- gerande stöd.
Målet för handikappolitiken
Utgångspunkten för handikappolitiken är principen om alla människors lika värde och lika rätt. Strävan är att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Inne- börden av detta är att människor med funktionshinder skall beredas möjligheter att som andra få en god utbildning, delta i arbetslivet, ha ett tryggt och värdigt boende, kunna dela olika fritids- och kulturaktiviteter och i övrigt leva ett aktivt och
580
självständigt liv. Målet är att uppnå full delaktighet och jäm- likhet. Det grundläggande ansvaret för att detta mål kan förverkligas åvilar samhället, dvs. staten, kommunerna och landstingen.
Den generella välfärdspolitiken i Sverige har, i kombination med de olika slag av handikappolitiska insatser som växt fram från 1960-talet och framåt, radikalt förbättrat funktionshind- rades levnadsförhållanden. En viktig förutsättning för detta genombrott inom handikappområdet är den miljörelaterade syn på handikapp som växte fram under 1960-talet och som i dag är allmänt erkänd.
Utvecklingen under senare år, med bl.a. införande av ram- lagstiftning och minskad statlig reglering, har medfört att de enskilda kommunernas och landstingens beslut i fråga om det handikappolitiska stödets utformning blivit allt mer avgöran- de för funktionshindrades livssituation. Kommunernas och landstingens ansvar för insatser inom handikappområdet reg- leras i huvudsak i socialtjänstlagen (1980:620), hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) och lagen (1985:568) om särskilda om- sorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.
Målet för socialtjänsten är att främja människors ekonomis- ka och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkoren och akti— va deltagande i samhällslivet. Enligt 6 å socialtjänstlagen har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin för- sörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Socialnämndens beslut i ärenden rörande bistånd kan genom förvaltningsbesvär över- klagas till domstol. Socialtjänstens ansvar för människor med funktionshinder finns särskilt angivet i 21 å socialtjänstlagen. Enligt denna skall socialtjänsten verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårig- heter i sin livsföring får möjligheter att delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Vidare skall socialtjänsten medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsätt- ning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd. I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1) har vissa preciseringar .orts beträffande inriktningen av och de kvalitativa och kvantitativa målen för socialtjänstens insatser för funktionshindrade.
Enligt 2 å hälso- och sjukvårdslagen är målet för hälso- och
sjukvården en god hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen. Uppgifter för landstingen, som är av väsentlig betydelse för människor med funktionshinder, är att bedriva hälso- och sjukvård samt att svara för habilitering/rehabilite- ring och hjälpmedelsförsörjning.
De olika insatser som görs inom habiliteringen och rehabili- teringen syftar till att minska verkningarna av ett funktions- hinder och att hos enskilda personer åstadkomma bästa möj- liga funktionsförmåga. Insatserna kan vara av starkt skiftan- de karaktär. De kan t.ex. vara medicinskt, socialt, pedagogiskt eller yrkesmässigt inriktade. Huvuddelen av de olika insatser- na inom habiliteringen och rehabiliteringen utförs av lands- tingen. Det finns i dag omfattande skillnader landstingen emellan när det gäller habiliteringens och rehabiliteringens organisation, utformning och innehåll.
Frågan om hjälpmedel för funktionshindrade utreds för när- varande av en särskild utredningsman (Dir. 1986:31), som jag efter regeringens bemyndigande, tillkallade i oktober 1986. Utredningens huvuduppgift är att kartlägga och analysera situationen inom hjälpmedelsområdet. Utredningsmannen skall vidare lämna förslag till åtgärder som kan leda till en bättre fungerande hjälpmedelsverksamhet sett såväl ur den enskilde hjälpmedelsanvändarens som ur samhällets perspek- tiv. Arbetet beräknas kunna avslutas under år 1988.
Genom den nya omsorgslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1986, (prop. 1984/85:176, SoU 27, rskr. 386) har de grund- läggande principerna om integrering och normalisering för psykiskt utvecklingsstörda slagits fast. Lagen innebär att psy- kiskt utvecklingsstörda samt personer med barndomspsykos och personer som till följd av en hjärnskada fått ett betydande och bestående begåvningshandikapp, har rätt till särskilda omsorger som landstingen skall tillhandahålla. De beslut som landstingen fattar beträffande de särskilda omsorgerna kan Överklagas genom förvaltningsbesvär till domstol.
I anslutning till riksdagens beslut om en ny omsorgslag uttalade socialutskottet (SoU 1984/85:27) att den utvidgning av personkretsen som då skedde borde ses som ett första steg i reformarbetet och att alla handikappade barn och ungdomar borde ges samma stöd som de tre av lagen omfattade grupper- na. Enligt utskottet, fordrade dock en sådan fortsatt utvidg- ning av personkretsen ett ytterligare utredningsarbete. Ut-
skottet konstaterade att detta utredningsarbete borde inriktas på att precisera vilka grupper som borde omfattas av lagen och belysa behovet av kompletterande särskilda omsorger. Mot bakgrund av riksdagens ställningstagande tillkallade jag, ef- ter regeringens bemyndigande, i november 1985 en särskild arbetsgrupp för att utreda dessa frågor.
Arbetsgruppen (som antog namnet Ansgar) har i april 1988 överlämnat sin slutrapport till regeringen. Den bedömning som arbetsgruppen gör är att det inte är möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen. Den framhåller följande:
”De ändringar som Ansgar diskuterat innebär att omsorgslagen skulle kunna gälla för samtliga barn och ungdomar med funktionshinder och att socialtjänstlagen utvidgas till att omfatta vissa specificerade rättig- heter åt samtliga barn och ungdomar med funktionshinder som medför betydande svårigheter i livsföringen.
De diskuterade lagändringarna innebär att vissa särskilda omsorger skulle föras över från omsorgslagen till socialtjänstlagen. I socialtjänst- lagen skulle dessa särskilda omsorger benämnas stöd. Ansvaret för des- sa omsorger skulle således föras över från landstingskommunerna till kommunerna.
Ansgar menar att en sådan förändring skulle kunna vara ett ytter- ligare steg på vägen att i enlighet med omsorgslagens intentioner över- föra samtliga särskilda omsorger till de huvudmän som nu har ansvaret för socialtjänsten och som på sikt bör ha hela ansvaret för även de särskilda omsorgerna.”
Slutrapporten har överlämnats utan några egna ställnings- taganden från arbetsgruppens sida. Arbetsgruppen föreslår att den nu aktuella utredningen bör svara för den fortsatta be- redningen av dessa frågor.
Staten har det övergripande ansvaret för handikappoliti- kens utformning och förfogar över vissa stimulans- och styr- medel för att utveckla det handikappolitiska stödet och få till stånd en väl fungerande verksamhet i hela landet. Således utges statsbidrag till färdtjänst och social hemhjälp, vilka båda är verksamheter som är av stor betydelse för funktionshindra- de. Riksdagen har under våren 1988 beslutat om vissa änd- ringar beträffande statsbidrag till social hemhjälp (prop. 1987/ 88:100, bil. 7 SoU 15, rskr. 311). Även den tillsyn som utövas av socialstyrelsen och länsstyrelserna är av vikt för att uppnå en jämn och hög kvalitet inom socialtjänsten, hälso- och sjuk- vården och omsorgsverksamheten.
I ett antal undersökningar som utförts under senare år av bl.a. socialstyrelsen, statens handikappråd och de centrala handikapporganisationerna har framhållits att det för närva- rande föreligger vissa brister när det gäller stödet till männi- skor med funktionshinder inom socialtjänsten och habilite- rings- och rehabiliteringsverksamheten. I de skilda studierna framhålls att bristerna i hög grad finns inom verksamheter som är av grundläggande betydelse för människor med om- fattande funktionshinder. Av olika undersökningar har också framgått att det finns stora skillnader såväl kommunerna som landstingen emellan i fråga om utformningen av, kvaliteten på och avgiftssättningen för olika slag av stödinsatser för funk- tionshindrade.
Utredningsuppdraget Socialtjänsten och habiliteringen/rehabiliteringen
En kommitté bör nu tillsättas med uppgift att utreda frågor kring de delar av samhällets åtgärder för människor med omfattande funktionshinder som faller under kommunernas och landstingens ansvarsområden. Utredningsarbetet bör främst inriktas på de olika slag av handikappolitiska insatser som görs av kommunerna och landstingen inom socialtjänsten resp. habiliteringen och rehabiliteringen.
Enligt min bedömning talar flera skäl för denna inriktning. Jag tänker här dels på det förhållandet att de primär- och landstingskommunala insatserna är centrala för funktions- hindrades levnadsförhållanden, dels på de olika brister som under senare år uppmärksammats i skilda undersökningar och projekt. Ytterligare en omständighet av betydelse i sam- manhanget är den redovisning angående samhällsstödet till funktionshindrade barn och ungdomar som nyligen lämnats av den särskilda arbetsgruppen. Som jag nyss har nämnt, har detta arbete inte resulterat i några färdiga förslag till lös- ningar beträffande omsorgslagens personkrets och ansvarsför- delningen mellan komrnuner och landsting.
Människor med funktionshinder och deras anhöriga är ofta starkt beroende av olika former av stödinsatser från sam- hällets sida. Ju mer omfattande funktionshindret är, desto större är vanligtvis behovet av stöd från samhället. Att stödet och servicen håller en god kvalitet och kan ges kontinuerligt
och i tillräcklig omfattning är därför av särskilt stor betydelse för att svårt funktionshindrade skall kunna leva aktivt och självständigt. Om sarnhällsinsatserna är bristfälliga och otill- räckliga kan följden bli att personer med omfattande funk- tionshinder ställs utanför samhällsgemenskapen. Med hänsyn till detta bör utredningsarbetet främst ha sin utgångspunkt i situationen och behoven för personer som till följd av stora funktionshinder har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av samhälls- insatser. Jag vill understryka vikten av att utredningsarbetet koncentreras till svårt funktionshindrade och avser då såväl barn och ungdomar som vuxna.
Under senare år har situationen för de s.k. små och mindre kända handikappgrupperna uppmärksammats. Särskilda stu- dier på området har påbörjats av bl.a. nordiska nämnden för handikappfrågor och Handikappförbundens Centralkommitté. De personer som finns i dessa grupper har vanligtvis ett om- fattande behov av kvalificerat stöd från kommuner och lands- ting. I många fall saknas i dag dock kunskap om dessa grup- pers situation och behov hos de ansvariga samhällsorganen. Jag anser det angeläget att kommittén 1 sina överväganden även ägnar dessa grupper särskild uppmärksamhet. Även här bör arbetet inriktas på personer med omfattande funktions- hinder.
Kommitténs huvuduppgift bör, mot bakgrund av vad jag nu sagt, vara att kartlägga och analysera de insatser söm görs för människor med funktionshinder inom socialtjänsten och habi- literingen och rehabiliteringen. Om kommittén finner att det föreligger brister i socialtjänstens och habiliteringens/rehabili- teringens insatser för dessa grupper, bör den lämna förslag som leder till förbättringar inom områdena och som innebär att grupperna i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fun- gerande stöd. Kommittén bör härvid belysa möjligheterna till ökad effektivitet, nytänkande och ett bättre resursutnyttjande när det gäller olika former av verksamheter inom områdena. Kommittén bör också pröva hur den enskilde funktionshindra- des inflytande över utformningen av de olika insatser som han får kan utvecklas.
Det finns enligt min mening uppenbara risker att invand- rare kan ha svårare än andra att få del av olika stödinsatser och bli delaktiga i samhällslivet. Med hänsyn härtill är det
angeläget att kommittén i sina överväganden särskilt beaktar situationen och behoven för personer med invandrarbakgrund och som har omfattande fimktionshinder.
De olika verksamheter som kommuner och landsting be- driver med inriktning på människor med funktionshinder reg- leras i framför allt socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och omsorgslagen. En viktig uppgift för kommittén bör vara att analysera den nuvarande ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting och bedöma behovet av eventuella förändringar i detta avseende. Kommittén bör härvid beakta det arbete som för närvarande pågår i den särskilda delegatio- nen för beredning av frågan om förändring av huvudmanna- skapet inom samhällets äldreomsorg. Kommittén bör också analysera hur samverkan mellan kommuner och landsting fungerar när det gäller insatser för funktionshindrade samt bedöma behovet av förbättrad samverkan.
Av särskilt stor betydelse är frågan om stödet till barn och ungdomar med funktionshinder. Jag har tidigare redovisat riksdagens uttalande i anslutning till beslutet om den nya omsorgslagen och det utredningsarbete som bedrivits därefter. I arbetsgruppens uppdrag ingick även att göra en översyn av lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade barn m.fl. Det är väsentligt att kommittén nu behandlar frågorna om omsorgslagens framtida personkrets, ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting i fråga om stödet till barnen och ungdomarna samt de övriga frågor som berördes i direkti- ven till arbetsgruppen.
Kommittén bör pröva på vilket sätt funktionshindrade barn och ungdomar bäst bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande stöd och hur ansvaret för stödet lämpligast kan regleras och fördelas mellan huvudmännen. En viktig utgångspunkt är härvid att eftersträva lösningar som så långt möjligt undviker säranordningar och som överensstämmer med principerna om normalisering och integrering.
När det gäller kommunerna och socialtjänsten bör kommit- tén göra en genomgång av hur såväl de allmänna som de mer preciserade målen i socialtjänstlagen har kunnat förverkligas ur ett handikappolitiskt perspektiv. Genomgången bör göras ur ett tidsperspektiv varvid bör bedömas dels hur verksam- heten har utvecklats under de senaste åren dels vilken ut- veckling som är att förvänta. Härvid bör särskilt kostnads-
frågorna belysas. Kommittén bör i detta sammanhang studera och analysera omfattningen av och kvaliteten på de olika slag av insatser och verksamheter som är väsentliga, t.ex. upp- sökande verksamhet, färdtjänst, stöd och hjälp i boendet, per- sonlig assistans, ledsagartjänst, avlösningstjänst samt insatser för att bereda funktionshindrade en god fritid och rekreation. Andra väsentliga frågor som bör behandlas är funktionshind- rades sysselsättning och socialtjänstens medverkan i sam- hällsplaneringen. Kommittén bör klargöra vilken betydelse lagstiftningen på området haft när det gäller utvecklingen av olika handikappolitiska insatser. Om kommittén finner att det föreligger brister i insatsernas utformning skall orsakerna till detta klargöras och förslag redovisas som kan leda till för- bättringar.
Beträffande den landstingskommunala verksamheten bör en motsvarande kartläggning och analys av habiliteringen och rehabiliteringen göras.
Av analysen bör således bl.a. framgå det nuvarande läget för olika handikappgrupper i fråga om resurser, kompetens och organisation inom habiliteringen och rehabiliteringen, lag- stiftningens betydelse samt en förväntad utveckling inom om- rådet. Särskild uppmärksarnhet bör härvid ägnas åt frågan om insatser för vuxna med funktionshinder. Kommittén bör också bedöma hur kompetensen skall kunna byggas upp när det gäller de små och mindre kända handikappgrupperna.
Kommittén bör i sitt arbete både när det gäller socialtjänst och habilitering/rehabilitering, särskilt beakta och klarlägga kostnadsaspekterna och övriga ekonomiska frågor. Detta bör ske såväl beträffande analysen av den nuvarande situationen och den förväntade utvecklingen inom områdena, som i fråga om de förslag som kommittén lägger fram.
Fritid och rekreation En väsentlig fråga som bör behandlas av kommittén gäller funktionshindrades möjligheter till en god fritid och rekrea- tion. Av studier som .orts under senare år har framgått att fritidssysselsättningen har stor betydelse för funktionshindra- des livskvalitet. Samtidigt är det väl känt atti synnerhet svårt funktionshindrade för närvarande är eftersatta inom fritids- området, främst beroende på den bristande tillgängligheten i
olika former av verksamheter och avsaknaden av personlig assistans och andra stödinsatser kopplade till själva aktivite- terna. Det bör i sammanhanget noteras att frågor om fritid och rekreation för funktionshindrade hittills knappast alls blivit föremål för överväganden av statliga utredningar.
Enligt den nya omsorgslagen har landstingskommunerna bl.a. till uppgift att verka för att fritids- och kulturutbudet blir tillgängligt för psykiskt utvecklingsstörda. Någon motsvaran- de bestämmelse som gäller andra grupper funktionshindrade finns för närvarande inte. Kommittén bör göra en kartlägg- ning och analys av filnktionshindrades möjligheter att få del av utbudet inom fritids- och rekreationsområdet. Om man finner det motiverat, bör förslag redovisas som kan medverka till att funktionshindrade i högre grad än för närvarande kan delta i verksamheter och aktiviteter inom området.
Skillnader i standard och avgiftssättning
Flera undersökningar har under senare år visat att det före- ligger omfattande skillnader i synnerhet kommunerna emel- lan när det gäller ambitionsnivån för, utformningen av och avgiftssättningen för olika åtgärder inom handikappområdet. Enligt undersökningarna, som utförts av bl.a. socialstyrelsen, statens handikappråd och de centrala handikapporganisatio- nerna, finns skillnaderna inom flera centrala verksamhetsom- råden. Det gäller t.ex. i fråga om färdtjänst, social hemtjänst, avlösningstjänst, ledsagartjänst och andra former av individu- ella stödinsatser. När det gäller frågan om avgiftssättningen har regeringen under våren 1988 uppdragit åt riksrevisions- verket att kartlägga och analysera den varierande utform- ningen av taxor för bl.a. färdtjänst och social hemtjänst. Upp- draget skall redovisas till regeringen senast den 1 mars 1989.
Jag finner det angeläget att kommittén även ägnar dessa frågor uppmärksamhet, inte minst med tanke på att skillna- derna i hög grad förekommer i verksamheter som är av grund- läggande betydelse för firnktionshindrades levnadsförhållan- den. Kormnitténs analys och bedömning bör härvid avse de effekter som skillnaderna i stödens utformning och avgiftssätt- ning får för funktionshindrade med omfattande behov av in- satser.
Handikappombudsman
Ett huvudsyfte med utredningsarbetet är, som jag redan fram- hållit, att bedöma hur människor med omfattande funktions- hinder i framtiden bör kunna tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd. Det är enligt min uppfattning väsentligt att de lösningar som kan bli aktuella så långt som möjligt över- ensstämmer med principerna om integrering och normalise- ring, medan säranordningar av olika slag bör undvikas. Han- dikappförbundens Centralkommitté, HCK, har under senare år ställt krav på att en särskild lagstiftning mot diskrimine- ring av funktionshindrade skall införas. Enligt HCK bör sam- tidigt en befattning som handikappombudsman inrättas med uppgift att övervaka tillämpningen av denna lagstiftning. Syf- tet med lagen om ombudsmannafunktionen är, enligt vad HCK framhållit i skrivelser till regeringen, att stärka fimk- tionshindrades rättsskydd och motverka diskriminering. En- ligt min mening finns det ett nära samband mellan denna utrednings syfte och inriktning å ena sidan och HCK:s krav å andra sidan. Det bör därför ingå i kommitténs uppgifter att pröva om funktionshindrade kan tillförsäkras ett väl funge- rande samhällsstöd inom ramen för det nuvarande åtgärdssys- temet, eller om tillskapande av särskilda anordningar som t.ex. lagstiftning mot diskriminering och handikappombuds— man kan fylla en funktion i sammanhanget.
Samverkan med handikapporganisationer
En av grundtankarna i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvård- slagen och omsorgslagen är att de ansvariga huvudmännen i sin planering och utformning av verksamheterna skall sam- verka med olika organisationer, t.ex. handikapporganisatio- nerna. Bestämmelser om samverkan finns i samtliga dessa lagar. Enligt 8å hälso- och sjukvårdslagen skall landstings- kommunen i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjuk- vården samverka med samhällsorgan, organisationer och en- skilda. I 8å omsorgslagen sägs det att en av landstingskom- munens uppgifter är att samverka med organisationer som företräder psykiskt utvecklingsstörda. Av 8 å socialtjänstlagen framgår det att socialnämnden, när det är lämpligt, skall samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
Mot bakgrund av att människor med funktionshinder i så betydande utsträckning är brukare av socialtjänst, hälso- och sjukvård och omsorgsverksamhet, måste handikapporganisa- tionerna betraktas som en viktig part i denna samverkanspro- cess. Kommittén bör göra en kartläggning och analys av vilka effekter dessa bestämmelser om samverkan haft och vilka samverkansformer som har utvecklats mellan huvudmännen och handikapporganisationerna. Om kommittén finner att det finns skäl härtill, skall den redovisa förslag för att nå mer effektiva samverkansformer i framtiden.
Ansvars- och finansieringsprincipen
I olika sammanhang har uttalats att den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen skall gälla inom handikappområdet. Innebörden av denna princip är att miljöer och verksamheter skall utformas och bedrivas så att de blir tillgängliga för alla medborgare. Om en verksamhet måste anpassas i något av- seende för att bli tillgänglig för en viss grupp människor, skall den aktuella anpassningsåtgärden finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Varje huvudman skall beakta denna princip och planera och utforma verksamheten därefter.
Ansvars- och finansieringsprincipen formulerades i mitten av 1970-talet av den dåvarande handikapputredningen. Det finns enligt min mening anledning att nu göra en uppföljning och analys av i Vilken utsträckning principen har kommit att tillämpas. Kommittén bör göra en Sådan analys samt klargöra de problem och hinder som kan föreligga för en mer konse- kvent tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen och föreslå hur dessa skall kunna lösas. Det bör vidare stå kommit- tén fritt att peka på sådana verksamheter som i dag inte tillämpar principen, men där detta av kommittén bedöms som möjligt och lämpligt, samt visa hur detta kan ske.
Ramar för arbetet
För kommitténs arbete skall gälla de allmänna tilläggsdirek- tiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommitté- er och särskilda utredare (Dir. 1984:5), vari bl.a. principerna för kostnadsberäkningar och finansiering av förslag behand- las.
Kommittén bör ha möjlighet att avge delrapporter i olika ämnen. Kommitténs arbete bör vara avslutat senast under år 1990.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden som bl.a. rör människor med handikapp
att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförord- ningen (1976:119) — med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda frågor om socialtjänstens och habiliteringens/rehabili- teringens insatser för människor med funktionshinder,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnader- na skall belasta femte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar, m.m.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Socialdepartementet)
SOU 1992:52
Sammansättning av 1989 års handikapputredning
Ordförande Gerhard Larsson, koncernchef vid Samhall
Ledamöter
Förordnade fr.o.m. 1988-11-09 om inte annat anges.
— Ingvar Björk (s), riksdagsledamot — Margareta Persson (s), t.o.m. 1990-01-17 , riksdagsleda- mot — Ingegerd Anderlund (s), t.o.m. 1991-12-05, riksdagsleda- mot — Marianne Jönsson (c), riksdagsledamot — Hans Dau (m), riksdagsledamot — Rolf L Nilsson (v), riksdagsledamot _ Folke Carlsson (s), kanslichef vid Nämnden för vårdar- tjänst — Birgitta Rydberg (fp), landstingsråd — Ingela Tuvegran (s), direktör, fr.o.m. 1989-04-20 — Anita Stenberg (mp), riksdagsledamot, fr.o.m. 1989-04-20 t.o.m. 1991-12-05 — Jan Andersson (s), riksdagsledamot, fr.o.m. 1990-01-17 — Leif Bergdahl (nyd), riksdagsledamot, fr.o.m. 1991-12-05 — Ulla-Britt Hagström (kds), lärare, fr.o.m. 1991-12-05
Sakkunniga
Förordnade fr.o.m. 1989-12-01 om inte annat anges.
— Lennart Nolte, förbundsordförande, Synskadades Riks- förbund — Berndt Nilsson, kanslichef, Svenska Diabetesförbundet — Ingalill Hallgren, kanslist, Riksförbundet för rörelse- hindrade barn och ungdomar — Kerstin Denkert, förbundsordförande, De Handikappa- des Riksförbund — Lars Östman, förbundsordförande, fr.o.m. 1989-10-05 t.o.m. 1991-08-01
— Margareta Persson, förbundsordförande, fr.o.m. 1991-08- 01 — Ulf Wetterberg, avdelningschef, Landstingsförbundet, t.o.m. 1991-08-01 — Gunilla Lamnevik, avdelningschef, fr.o.m. 1991-08-01 — Gunilla Wallgrund, utredare, Landstingsförbundet — Margareta Rosenius, sekreterare, Svenska kommunför- bundet — Louise Fernstedt, sektionschef, Svenska kommunförbun- det, t.o.m. 1991-08-01 — Karl-Axel Johansson, sektionschef, Svenska kommunför— bundet, fr.o.m. 1991-08—01 — Birgit Högberg, byråchef, socialstyrelsen, t.o.m. 1990-06- 30 — Jan Ording, direktör, socialstyrelsen, fr.o.m. 1990-07-01 — Gunnar Fahlberg, chefsjurist, socialstyrelsen — Håkan Ceder, departementsråd, socialdepartementet — Kristina Söderlind, departementssekreterare, socialde- partementet, fr.o.m. 1989-10-05 t.o.m. 1991-02-28 — Carl Leczinsky, departementssekreterare, socialdeparte- mentet, fr.o.m. 1991-03-01 - Inger Claesson Wästberg, politiskt sakkunnig, socialde- partementet, fr.o.m. 1991-12-05
Experter
— Bengt Jönsson, professor, Handelshögskolan i Stockholm, fr.o.m. 1989-03-02 — Rolf Westin, avdelningsdirektör, riksförsäkringsverket, fr.o.m. 1989-04-20 — Inga-Britt Lagerlöf, kansliråd, arbetsmarknadsdeparte- mentet, fr.o.m. 1991-02-01 — Bengt Finnveden, byråchef, kommunikationsdeparte- mentet, fr.o.m. 1991-09-15 — Jens Cavallin, departementssekreterare, kulturdeparte- mentet, fr.o.m. 1991-10-01
Sekreterare
— Tore Karlsson, huvudsekreterare, socialchef — Ann-Charlotte Carlberg, avdelningsdirektör
Personer som biträtt sekretariatet vid utarbetandet av detta betänkande:
Direktörsassistent Leif Alm Kammarrättsassessor Arne Edström Fd förbundsjurist Allan Everitt Rådman Göran Ewerlöf
Docent Anders Gustavsson
Arkitekt Leif Jahlenius
Socionom Gia Kjellén Organisationsdirektör Marja Lemne Socionom Bernt Lundgren Civilingenjör Ulf Olsson
Jur. kand. Marianne Levin Pölde Fil. dr. Bo Rothstein
Fd förbundsordförande Lars Östman
. är??? - :...... -= _a - , '|..| '.' _." "! '.' " II | "I |..- .|| ".lli'l'lt"-| ' '- ' ||" ."'l" 'i" till | .'|»|'||-|-|1'."r. J; | " |'. '|'" "" "” .""_' 'l.' ..”| '|. '. ."."'|.|".'"' "' :.'_-""."l"tl_'.l'—.|I_"t1lf— " | r
" "| | ," '-i'|,'-|n 331"ng H'l'i' r...... :..-',, '... .. ' '.' | " "' , fl..-...g ""|'|;|'1.v RL :T'| "",,|t|'i'|||T'C|';'|_._'_.1|m 191-|mm. .|. , | ...... .. . || D,. %. "Ek I'll! .'.11""' "....'"l!'|||n|-1IF*W -|.| .. %# "f" ".lit' "|:-E ' - - '? :'jhlil'l Twain-”He". -"" " ": man' |"'-""J'*" mamma...... .. "" .' ' "”|." BUT ".hih' . .'.' MMQDUW' '"" .._.'"'|r |'-|'.|-. '1' till'-" i'f'l'l'f' '
. . . - .w- 'r' " Nt":- '."|l A'inWMäIåM '.' | T"| ' ""' "i”-"111". .» MMMSEO r; "' " _ "'".|":'::.'_' ' man! mm:!olztaammm
"|.' .,
', ,,' ,', ', . |'|':'.I|| .In' |'|-"'$. fLLWFi'I. "Hair. 'lå-Ä'l' . '_' | | | ' , " |',"._. pmm, *;m'l'ålamiip—afl. ." . "', ' ' ..' Win-UPM atm Mmmm Sumi "fill: -' : ."" - . ' . |||.' -. , kam-"311 'i' *Vi-'! tu "- -| ,',_|,| tjg ,,_,|.|| amaniis ' ' -,,- .. W...-...... Westmans ' . '.- :=. ||. na...-:......- ' ' -'.; F.|".*..f'l.f-'l0lil$f?ii'1l" ..r: MWh-mm ., ln-itumrp - 'hi— ” """ ."' " ' '1'5.*H|";"'" get-1.31. WWII—1:01”. "
'| '|.| IW .
., , a||l|g|u| huv.,LJ-lu Laget-HAF; Saku t'lni . -"""" '.' ', """' ..,,"'r__||""-"i1_'.||lrlli'|g, iti'ltlriu ""I'll'l' "f'iv'f'
sou 1992:52
Publikationer från 1989 års handikapputredning
Betänkanden
1) Rätt till gymnasieutbildning för svårt rörelsehindrade ung- domar (SOU 1989:54) 2) Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom so- cialtjänsten (SOU 1990:2) 3) Handikapp och välfärd? — en lägesrapport (SOU 1990:19) 4) Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) 5) En väg till delaktighet och inflytande — tolk för döva, dövblinda, vuxendöva, hörselskadade och talskadade (SOU 1991:97) 6) Ett samhälle för alla (SOU 1992:52)
Rapporter
1) Redovisning av en intervjuundersökning — En bilagerap- port till SOU 1990:19 (se ovan 3)
2) Brukarinflytande, Livsinflytande, Delaktighet (red. prof. Mårten Söder, 1989)
3) Framtiden och människor med omfattande funktionshinder (1989) 4) Samverkan mellan handikapporganisationer och samhälle — en enkätundersökning (1990) 5) Habilitering för barn och ungdomar med funktionshinder (1991) 6) Gjort och ogort — En översikt av remissynpunkter på Han- dikapp och Välfärd? — en lägesrapport, SOU 1990:19
7) Om rättslig reglering (prof. Håkan Hydén, Lunds universi- tet, på uppdrag av 1989 års handikapputredning, 1991)
8) Socioekonomisk situation för personer med funktionshinder — en intervjustudie (U. Hass, Linköpings universitet, på uppdrag av 1989 års handikapputredning, 1991)
.. | . |5l'1u,..|||l| ||||j||| |,|||,||| || | ""-""""""'-""'""..';|'.....'.g- '.... .
Märta—ä mamman....” W'W" .%WWHQQBÄIL msn
... 'L' |. E"|',||| ".iPi'.|.|'||-|||||||||||||l|||i"|||."|'w.1?;|t|||. || "="” | Milman. |||.||||:||'.|'.l' ..|||||| -"'."'| ||||| |.| |||": "' ' " |. ".” "lir" '.':1.||.|||,|, '
|.| ||".l'| '.1|,|
"""|l'..='3l.""'|'|'| ,..,|.|»'.|;,|', ' .. ' |H$b£ijållxii|5iå38 . '|'” || '
Wklmwmm '.' (| |.|-.|.?! '( |'|.|'-||| "'"'WQHM ,. 'WUP' H,...» ,',1
(knäar-mmm will—||'| ') (& |||._ ""]le Mlmllllfjlj
,, ] | , || _| .'"J "" "JH 'n'? Han [,'QBÅ mall U:.
lgåw'äinfmå'nv m 74 |. m i (!
.,”nffamhälah nu gi. ...g |? % .Mac-w» .nu—gi. ind-|
'...'!" ..., . -.'='.».
Wi % %& all.-'sd'rmw. 3,15 (;.
prisma.?!
__|. .
WW rimnäbiämutdz (8 W...”... . . man.) mmwm agila-namn? (lh . %Mämttw na
' " %, mh ”illdåd '(ö
" ' l'r' ";. " . [LOG ,!
. %$ '— 550130 d'.-:|?- 03,0 (8
", ".' 'May rim qqub ||'|
».
('i'
SOU 1992:52
Handikapporganisationer som erhåller statsbidrag budgetåret 1991/92
Handikapporganisationerna erhåller bidrag till sin verksam- het. Regeringen beslutar om fördelningen av anslagsbeloppet mellan organisationerna efter förslag av Statens handikapp- råd. Följande organisationer har fått bidrag under innevaran- de budgetår:
Afasiförbundet i Sverige
Bröstcancerföreningarnas riksorganisation
De handikappades riksförbund Handikappförbundens centralkommitté Förbundet blödarsjuka i Sverige Förbundet mot läs- och skrivsvårigheter Föreningen för de neurosedynskadade Föreningen Sveriges dövblinda
Hjärnkraft
Riksföreningen för rehabilitering av skallskadade Hjärt- och Lungsjukas Riksförbund Hörselskadades riksförbund ILCO-Svenskt förbund för stomiopererade Svenska Laryngförbundet
Neurologiskt handikappades riksförbund Riksförbundet för blodsjuka
Riksförbundet för dementas rättigheter Riksförbundet för döva, hörselskadade och språkstörda barn Riksförbundet för mag- och tarmsjuka Riksförbundet för njursjuka Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar Riksförbundet för social och mental hälsa Riksförbundet för trafik- och polioskadade Riksförbundet för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vux- na
Riksförbundet — Intresseföreningar för schizofreni Riksförbundet mot astma/allergi Riksförbundet mot reumatism
Riksförbundet för cystisk fibros Riksföreningen AUTISM
STROKE — Riksförbundet mot hjärnans kärlsjukdomar Svenska celiakiförbundet
Svenska diabetesförbundet Svenska epilepsiförbundet Svenska psoriasisförbundet Sveriges dövas riksförbund Sveriges stamningsföreningars riksförbund Synskadades riksförbund Tandvårdsskadeförbundet
SOU 1992:52
Statliga organ med inriktning på vissa handikappfrågor
Varje sektor i samhället skall tillse att funktionshindrade får del av sektorns utbud och att det sker på ett sätt som skapar likvärdiga villkor i förhållande till andra medborgare. Vi har beskrivit det som ett integrerat ansvar som bl.a. åvilar många statliga myndigheter/organ redan i dag. Här belyser vi inte närmare dessa statliga myndigheter och organ. Deras ansvar bör självfallet fortsätta och utvecklas. Det behövs en- ligt vår mening även statliga organ med särskild inriktning på handikappfrågor. Uppgiiter för och inriktning av dessa organs verksamhet kan däremot i vissa fall behöva utvecklas och anpassas till våra förslag i övrigt.
Samhall belyses inte närmare här med anledning av att vi i vårt huvudbetänkande behandlat frågor som rör företaget och att det under år 1991 varit föremål för en särskild översyn. Den ledde till en prop. (1991/92:191) som behandlades av riks- dagen våren 1992 med förslag till framtida inriktning och förändring av företaget från stiftelse till aktiebolag.
1 Statens Handikappråd (SHR) Bakgrund
Statens Handikappråd (SHR) inrättades år 1965 och har om- bildats 1971 och 1979. Från den senare tidpunkten har rådet också fått ett eget anslag i statsbudgeten.
Skälen för inrättandet av SHR var främst att skapa ett organ som skulle kunna samla in och förmedla handikapprö- relsens uppfattningar i olika frågor. SHR har emellertid ge- nom statsmakternas successiva beslut förändrats till en myn- dighet vars främsta uppgiit är att följa samhällets insatser för människor med funktionsnedsättningar. Ett exempel är upp-
följningen 1986/87 — på regeringens uppdrag — av det natio- nella handlingsprogrammet i handikappfrågor från 1982.
Verksamhet och arbetsuppgifter
SHR skall enligt sin instruktion (SFS 1988:1094) ha till upp— gift att ”verka för förbättrade levnadsförhållanden för handi- kappade”, i första hand med inriktning på frågor som berör flera samhällsområden.
I detta ingår en rad olika uppgifter, såsom att verka för samverkan mellan myndigheter och handikapporganisatione- r,att följa och främja forsknings- och utvecklingsarbetetinom verksamhetsområdet och sprida resultaten samt att ge stöd och information till de kommunala handikappråden och läns- handikapprådenDessa är dock inte någon regional eller lokal organisation för rådet.
SHR har dessutom uppgiften att lämna förslag om fördel- ning av statsbidraget till handikapporganisationerna.Detta statsbidrag uppgår till drygt 100 miljoner kronor innevarande budgetår. Den nuvarande modellen för beredning av dessa bidragsårenden innebär i korthet att SHR i samverkan med organisationerna tar fram ett förslag till fördelning mellan organisationerna. Fördelningen av det statsbidrag som riks- dagen anvisar fastställs genom regeringsbeslut. Medlen dis- poneras därefter av Socialstyrelsen.
SHR bedriver även projektverksamhet.Omfattning och re- surser för denna verksamhet har varierat genom åren. En rad olika ämnen har belysts genom projekt bl.a. kartläggning av situationen för dövblinda, invandrare med funktionsnedsätt- ningar och demokratifrågor. SHR har också svarat för ett regeringsuppdrag med syfte att genom särskilda projektmedel initiera och stimulera fritidsverksamhet för personer med funktionsnedsättningar. Den projektverksamhet som rådet be- driver sker vanligtvis i samarbete med handikapporganisatio- nerna och finansieras huvudsakligen via särskilda anslag.
Enligt instruktionen skall SHR vara ett kontaktcenter och samordningsorgan för myndigheter och handikapporganisatio- ner. Ett medel för kontakter och samverkan är de publikatio- ner (bl.a. ett informationsblad) som SHR utger liksom rådets återkommande kampanj- och konferensverksamhet.
Resurser och finansiering
SHR finansieras över statsbudgeten. Anslaget uppgår för när- varande till drygt 5,6 miljoner kronor.
2 Nämnden för vårdartjänst (NV) Bakgrund
Nämnden för vårdartjänst (NV) föregicks av Styrelsen för Vårdartjänst (SV). Styrelsen inrättades den 1 juli 1970 som ett resultat av de förslag som en tidigare handikapputredning lagt fram i betänkandet ”Bättre utbildning för handikappade” (SOU 1969:35).
Förslaget om vårdartjänst hade sin grund i erfarenheterna av olika försöksverksamheter som bedrivits under 1960-talet under ledning av Norrbackainstitutet. Syftet med dessa för— söksverksamheter var att främja svårt rörelsehindrades möj- ligheter till utbildning varvid tillgång till personligt stöd och assistans är avgörande. För att möjliggöra en snabbare ut— byggnad av lätt tillgänglig service för rörelsehindrade föreslog utredningen att staten skulle svara för kostnaderna. Kommu- nerna ansågs inte vid den tidpunkten ha ett naturligt ansvar för Vårdartjänsten och inte heller tillräckliga kunskaper om behoven. Avsikten var att Vårdartjänsten skulle underlätta service till dem som tillfälligt, under en studieperiod, vistades i en kommun. Vårdartjänsten omfattade enligt förslagen stude- rande från hela riket. En särskild styrelse, Styrelsen för Vår- dartjänst, skulle leda och samordna hela Vårdartjänsten.
Verksamhet och arbetsuppgifter
Uppgifterna för NV anges i 1 & i nämndens instruktion (SFS 1988:1126, senast ändrad SFS 1991:882):
”Nämnden för vårdartjänst har till uppgift att organisera verksamheten med vårdartjänst samt administrera det statliga bidraget till denna. Nämnden beslutar om vårdartjänst efter bedömning av den enskildes
behov. Vårdartjänst erbjuds svårt rörelsehindrade som studerar i efter- gymnasial utbildning eller vid folkhögskola. Den omfattar hjälp med alla de funktioner som hör till den dagliga livsföringen, som den stude- rande inte klarar själv och som inte bör tillgodoses genom kommunens sociala hemhjälp eller genom stödåtgärder av universitet, högskola och folkhögskola.”
I praktiken har denna uppgift kommit att utvecklas och för- ändras under de år som nämnden varit verksam. Förutom att fördela stöd till de studerande och administrera statsbidragen, har nämnden byggt upp stor kunskap om förutsättningarna för de studerande vid olika högskolor och folkhögskolor. Ge- nom regelbunden information till och kontakt med skolorna har nämnden medverkat till att skapa en lokal beredskap på skolorna för att erbjuda bättre möjligheter för de studerande att kunna bedriva sina studier med framgång. Nämnden har också vidareutvecklat kunskaper och erfarenheter genom sär- skilda projekt.
Nämndens verksamhet berör årligen ca 30 studerande vid universitet och högskolor, ca 250 studerande vid folkhögskolor- nas långa kurser och ca 1 300 deltagare i kortkurser på samma skolor.
Nämnden har numera mot bakgrund av vår utrednings förslag i SOU 1989:54 till uppgift att även administrera det statliga bidraget till verksamheten med särskilda omvård- nadsinsatser i anslutning till RH-anpassad gymnasieutbild- ning. Sådan finns vid tre skolor och riktar sig till elever med omfattande rörelsehinder, ofta s.k. ”flerhandikappade” elever. NV tillhandahåller kopplat till denna uppgift också admini- strativt stöd åt Nämnden för RH-anpassad utbildning. Denna nämnd är självständig, endast administrationen är gemensam med Nämnden för vårdtjänst. Nämnden för Rh-anpassad ut- bildning har till uppgift att pröva frågor om intagning till Rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasieskolor och andra frågor rörande rätten till sådan utbildning.
Från budgetåret 1991/92 administrerar NV även statsbi- draget till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen. Bi- draget uppgår innevarande budgetår till närmare 30 miljoner kronor. I detta ingår de medel som tidigare utgjorde, dels en särskild anslagspost i statsbidraget till folkhögskolan dispone- rad av dåvarande Skolöverstyrelsen, dels det särskilda statsbi-
draget för teknisk anpassning av studiemateriel för synskada- de och dövblinda vilket tidigare ingick i ett statsbidrag till studieförbunden. (Närrmdens insatser för dövblinda bl.a. i samband med s.k. aktiveringskurser har vi tidigare belyst i vårt delbetänkande SOU 1991:97).
I anslutning till sin verksamhet bedriver NV också utveck- lingsarbete.
Resurser och finansiering
NV finansieras över statsbudgeten. För budgetåret 1991/92 uppgår anslaget till närmare 131 miljoner kronor. Av detta belopp avser ca 5 miljoner kronor myndighetens verksamhet.
3 Handikappinstitutet Bakgrund
Handikappinstitutet är ett fristående institut. Dess verksam- het leds av en styrelse som består av nio ledamöter, varav fyra utses av regeringen och fem av Landstingsförbundet. Bland de av regeringen utsedda ledmötema skall ingå företrädare för handikapporganisationerna.
Handikappinstitutets verksamhet finansieras av staten och landstingen gemensamt genom att medel avsätts till institutet över den allmänna sjukförsäkringen i samband med de s.k. Dagmaröverenskommelserna. Handikappinstitutet bildades ursprungligen är 1968 ur den ideella föreningen SVCK, seder- mera SVCR (SVCR = Svenska centralkommittén för Rehabili- tering). År 1978 ombildades Handikappinstitutet och fick då vidgade arbetsuppgifter i fråga om hjälpmedel.
Verksamhet och arbetsuppgifter
Institutets verksamhet regleras genom avtal som slutits mel- lan staten och Landstingsförbundet. Avtalet innebär bl.a. att stadgar fastställs för institutet.
Institutet hade fram till år 1991 normerande uppgifter av myndighetskaraktär. Denna uppgift togs emellertid bort enligt avtal mellan staten och Landstingsförbundet.
Huvuduppgiften i dag är att prova och bedöma hjälpmedel samt att följa och stimulera forsknings- och utvecklingsverk- samhet inom hjälpmedelsområdet. Därutöver bedriver institu— tet projekt och riktad informationsverksamhet för att öka med- vetenhet och kunskap om hjälpmedel och hjälpmedelsbehov.
Resurser och finansiering
För år 1992 har närmare 50 miljoner kronor avsatts från den allmänna sjukförsäkringen. Därtill disponerar institutet ca 5 miljoner kronor från sina fonder.
4 Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH)
Inom skolområdet finns sedan den 1 juli 1991 Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH) som har sin verksamhet i Härnösand. Institutet svarar för uppgifter som tidigare utför- des av Skolöverstyrelsen, Statens institut för läromedel, de s.k. regionala planeringsberedningarna och länsskolnämnderna. Institutet är också förvaltningsmyndighet för de statliga speci- alskolorna.
SIH:s huvuduppgift är att aktivt verka för att elever med funktionshinder får en god utbildning. SIH har ansvaret för att ge kommunerna, skolledning, lärare, föräldrar och elever råd och stöd bl.a. genom konsulenter. SIH svarar också för produktion av specialpedagogiska läromedel till elever med synskador, rörelsehinder, hörselskador, ”flerhandikapp” och ut- vecklingsstörning. Institutet skall också i övrigt tjäna som en kunskapsbank när det gäller specialpedagogiska insatser och metodik.
Arbetet med att bygga upp myndigheten pågår fortfarande. Den 1 september 1992 skall redovisning angående bemanning och slutlig organisation m m lämnas.
5 Talboks- och Punktskriftsbiblioteket (TPB)
Talboks- och Punktskriftsbiblioteket (TPB) har enligt sin in- struktion (19881341) till uppgift att i samverkan med andra bibliotek i landet arbeta för att synskadade och andra handi- kappade får tillgång till litteratur. Det åligger biblioteket sär- skilt att framställa och låna ut talböcker och punktskrifts- böcker, tillhandahålla punktskriftsböcker för försäljning samt lämna information och råd till folkbibliotek och andra.
Till TPB är knutet en nämnd för punktskrift. TPB finansieras över statsbudgeten. Dess anslag var för 1991/92 ca 62 miljoner kronor.
6 Taltidningsnämnden
Taltidningsnämnden skall enligt sin instruktion (1988z674) handlägga ärenden om stöd till radio- och kassettidningar, svara för upphandling, fördelning och vidareutveckling av sär- skild mottagarutrustning samt verka för att abonnenter på radio och kassettidningar får sådan utbildning som under- lättar för dem att tillgodogöra sig tidningarna och sköta den tekniska utrustning som behövs för mottagningen. (1992 ges ca 50 av drygt 180 dagstidningar ut i talupplagor och har ca 5 000 prenumeranter.)
Nämnden prövar också frågor om tillstånd att sända radio- tidningar.
Taltidningsnämnden finansieras över statsbudgeten. Dess anslag var budgetåret 1991/92 ungefär 63 miljoner kronor.
7 Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation och litteratur (LL-stiftelsen)
LL-stiftelsens uppgift är att ge ut en lättläst nyhetstidning, 8 SIDOR, samt att svara för utgivningen av lättlästa böcker, s.k. LL-böcker. Både tidningen och böckerna vänder sig till perso- ner som av skilda skäl har svårigheter att läsa. Syftet är att förmedla lättförstådd nyhetsinformation och att göra bl.a. skönlitteratur tillgänglig.
Målgruppen för utgivningen är huvudsakligen vuxna med begåvningshandikapp. Andra målgrupper är barndomsdöva, personer med afasi, med läs- och skrivsvårigheter (dyslexi) samt med åldersdemens. I betydande omfattning finns också invandrare som ännu är ovana vid svenska språket bland läsarna liksom elever i grundskolan som behöver lättillgäng- liga texter för att deras intresse för läsning skall väckas.
LL-stiftelsen finansieras huvudsakligen över statsbudgeten. Anslaget var budgetåret 1991/92 7 ,6 miljoner kronor.
sou 1992:52
Ombudsmannafunktioner
Justitiekanslern (JK)
JK lyder enligt 1 kap. Gå regeringsformen (RF) under rege- ringen. JK har bl.a. till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och författ- ningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JK får som sär- skild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har be- gått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. JK får också göra anmälan om disciplinärt ansvar. JK står inte under tillsyn av riks- dagens ombudsmän (JO).
Riksdagens ombudsmän (JO)
JO utövar enligt 12 kap. Gå RF tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. J 0 har samma befogenheter som JK i dennes tillsynsuppgift. J O prö- var båda klagomål från enskilda, gör inspektioner och tar upp ärenden på eget initiativ. JO står inte under J Kzs tillsyn.
Näringsfrihetsombudsmannen (NO)
NO är ombudsman för konkurrensbegränsningsfrågor. Upp- giften är främst att främja en från alhnän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. NO har rätt att föra talan hos marknadsdomstolen om skadlig konkurrensbegränsning. NO står under J Ozs tillsyn.
Konsumentombudsmannen (KO)
KO är ombudsman för frågor om oskäliga avtalsvillkor. KO är också chef för konsumentverket. KO har vidare vissa uppgifter enligt marknadsföringslagen (197 511418), konsumentkredit- lagen (1977:981) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i kon- sumentförhållanden. KO kan föra talan hos marknadsdom- stolen om otillbörlig marknadsföring m.m. KO står under J Ozs tillsyn.
J ämställdhetsombudsmannen (JämO)
JämO har i uppgift att se till att jämställdhetslagen (1991:433) efterlevs. JämO skall därvid i första hand Söka förmå arbetsgi- vare att frivilligt följa lagens föreskrifter samt också i övrigt medverka i strävandena att främja jämställdhet i arbetslivet. JämO kan i tvister om överträdelse av diskrimineringsför- budet på begäran ge biträde med de åtgärder som ombudsman- nen anser motiverade åt arbetsgivare och arbetssökande, som inte företräds av en arbetstagarorganisation. JämO kan också föra talan vid arbetsdomstolen när han finner att en dom i en tvist är betydelsefull för rättstillämpningen. JämO har dess- utom rätt att efter anmälan eller på eget initiativ ta upp ärenden om underlåtenhet av arbetsgivare, som inte är bund- na av kollektivavtal om jämställdhet, att följa lagens bestäm- melser om aktiva åtgärder för jämställdhet. JämO står under J Ozs tillsyn.
DiSkrimineringsombudsmannen (DO)
DO, vars verksamhet regleras genom lagen (1986:442) mot etnisk diskriminering, har i uppgift att genom råd och på annat liknande sätt medverka till att den som utsatts för etnisk diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Han skall också ta initiativ till åtgärder mot diskriminering genom överläggningar med myndigheter, företag och organisationer samt genom opinionsbildning, information och på annat lik- nande sätt. Avsikten är att DO skall ägna särskild uppmärk— samhet åt etnisk diskriminering i arbetslivet. Han skall också i kontakt med arbetsgivare och berörda arbetstagarorganisa- tioner främja ett gott förhållande mellan olika etniska grupper i arbetslivet. DO har befogenhet att vid vite förelägga en arbetsgivare att komma till överläggningar med och lämna upplysningar till ombudsmannen. DO har ingen processföran- de roll. Han står under J Ozs tillsyn.
Förslag om barnombudsman
Förslag har lämnats om inrättande av en ombudsman för barn och ungdom (SOU 1991:70). Enligt förslaget, som för närva- rande bereds i regeringskansliet, är ombudsmannens uppgift att vara opinionsbildande i frågor som rör barn och ungdomar.
Detta skall ske bl.a. genom att ombudsmannen driver debatt i dessa frågor samt bidrar till att sprida kunskap. Ombudsman- nen skall däremot inte engagera sig i enskilda fall. Han skall inte ha tillsynsuppgifter liknande dem som bl.a. J O och Social- styrelsen har. Ombudsmannen skall ha rätt att begära in upplysningar från myndigheter, organisationer, företag och andra vars verksamhet berör barns och ungdomars rättigheter och intressen. Han skall kunna vitesförelägga den som inte lämnar begärda uppgifter. Ombudsmannen skall ha möjlighet att lämna synpunkter på förslag till lagstiftning som berör barn och ungdomar samt att själv initiera lagändringar. Om- budsmannen skall enligt förslaget vid myndighetsutövning stå under JK:s och JO:s tillsyn.
Andra ombudsmannafunktioner
Utanför det statliga området finns många olika slags om- budsmannafunktioner som sköts av en person eller något an- nat organ. Här skall endast nämnas Pressens opinionsnämnd och Pressombudsmannen samt de patientombudsmän som finns i förtroendenämnderna hos landstingen.
KUNGL. BIBL.
1992 -07- 20 STOCKHOLM
Det samhällsekonomiska utrymmet
Offentliga ingrepp i ekonomin — några konsekvenser
Kommitténs förslag innebär ingrepp i ekonomin i olika av- seenden. I den ekonomiska litteraturen finns en omfattande diskussion om motiven för offentliga ingrepp. Ett perspektiv är under vilka förutsättningar staten bör ingripa. Det traditionel- la argumentet för offentlig verksamhet tar då sin utgångs- punkt i situationer där marknader av olika skäl inte fungerar, dvs. någon form av resursfördelningsproblem. Det kan t.ex. vara problem med naturliga monopol och behov av att driva stabiliseringspolitik. Merparten av de offentliga utgifterna an- vänds emellertid inte för sådana effektivitetshöjande ändamål. I stället har de fördelningspolitiska målen att skapa en jämn och ”rättvis” fördelning fått allt större betydelse, dvs. omför- delningen av resurser. I huvudsak berör kommitténs förslag den typen av omfördelning samt möjligheten att tillgodose angelägna behov.
En analys av vilka funktioner det offentliga kan och ibland t.o.m. bör spela ger emellertid ingen entydig vägledning för hur mycket de konkreta ingripandena ska få kosta och hur de ska utformas.
Även om målsättningen för offentliga ingrepp är att rätta till eventuella resursallokerings— och fördelningsproblem, så är offentliga insatser ofta dyra och de kan dra med sig nya ineffektiviteter eller fördelningsproblem. Vilken nivå de of- fentliga insatserna ska ligga på måste därför avvägas noga, för att förhindra att alltför kraftiga ingrepp skapar större stör- ningar än vad de var avsedda att rätta till. Framför allt ger motiven för de enskilda ingripandena inget besked om hur omfattande de samlade offentliga insatserna ska vara.
Utredningens förslag berör både näringslivet och den offent-
liga sektorn. Olika lösningar är tänkbara. För att uppnå önsk- värda effekter i näringslivet är en möjlighet att införa regle- ringar, dvs. en lagstadgad skyldighet att genomföra förslagen som förmodligen tas ut via prisbildningen. För den del som rör den offentliga sektorn är det sannolikt att krav reses på att finansieringen sker via skatter. Bägge formerna medför dock olika typer av kostnader.
För att bedöma utrymmet för den här typen av åtgärder är det därför nödvändigt att analysera ekonomins utveckling på något längre sikt och de krav bl.a. omvärlden ställer på Sveri- ge. En sådan bedömning har bl.a. gjorts i den senaste långtids- utredningen.
Utrymmet för ökade offentliga utgifter Utvecklingen fram till 1997 enligt LU
I Långtidsutredningen 1992 redovisas tre scenarier över den ekonomiska utvecklingen fram till 1997 . Ett av dessa är en prognos. I prognoskalkylen tar den svenska tillväxten fart 1993 genom att exporten ökar. En tillväxt på över 2% per år blir det dock först fr.o.m. 1994 när också den inhemska kon- sumtionen och investeringarna ökar. Kostnadsläget är emel- lertid av avgörande betydelse. Efter devalveringarna i början på 1980-talet har konkurrenskraften stadigt försämrats. De bedömningar som görs i LU92 tyder på att det kan räcka med en kostnadsökningstakt som är något långsammare än den i omvärlden för att uppnå en balanserad ekonomisk utveckling. Även om kostnadsnivån är hög blir det möjligt för den konkur- rensutsatta sektorn att expandera om kostnadsökningarna be- gränsas. Utrymmet för kostnadskrävande reformer inom nä— ringslivet är således begränsat.
I samtliga scenarier förutsätts också att skatteinkomsterna för den offentliga sektorn minskar fram till 1998. Detta bl.a. mot bakgrund av den ökade insikten om skatternas negativa effekter på resursutnyttjandet. Den internationella integratio- nen innebär därutöver att skattebasemas rörlighet har ökat och fortsätter att öka. Det blir lättare för t.ex. arbetskraften och kapitalet att söka sig till länder med en lindrigare be- skattning. Sammantaget beräknar LU därför att skattein- komsterna minskar fram till 1998 med 40 miljarder kr i 1993
års priser och med 1993 års skattebaser. Eftersom scenarierna endast sträcker sig fram till 1997 minskar emellertid skattein- komsterna med något mindre, eller 35 miljarder kr, i de kalky- ler som redovisas här.
Kommunernas ekonomi enligt LU
Mot bakgrund av att en stor del av förslagen berör kommuner och landsting finns det anledning att närmare redovisa be- räkningsföutsättningar och utveckling för dessa. Beräkningar- na av kommunernas inkomster i scenarierna utgår från de nuvarande statsbidragen. Långtidsutredningen har inte före- gripit den kommunalekonomiska kommitténs förslag till ett nytt statsbidragssystem. Detta innebär bl.a. att inflationen gröper ur statsbidragen till kommunerna. Regeringen har vi- dare förutskickat att statsbidragen minskar med 5-10 miljar- der kr fr.o.m. 1993. I LU:s kalkyler har detta beaktats genom en neddragning av statsbidragen med 7,5 miljarder kr fr.o.m. 1993. Den genomsnittliga utdebiteringen av kommunalskatt minskar något i år, men har antagits vara oförändrad under resten av prognosperioden.
Den kommunala konsumtionen antas i prognoskalkylen vara volymmässigt oförändrad fr.o.m. 1993, dvs. det sker ingen tillväxt av den kommunala konsumtionen. Kommunala trans- fereringar till hushållen och företagen står för 16% av kommu- nernas totala utgifter. Med samma regler och ambitionsnivå som tidigare beräknas transfereringarna öka något under pe- rioden.
Med den ekonomiska tillväxt som beräknas i prognoskalky— len och de antaganden för kommunerna som redovisas ovan får den kommunala sektorn ett finansiellt underskott på ca 30 miljarder kr 1997 (i huvudsak beror underskottet på en real minskning av statsbidragen).
Kommunförbundens kalkyler
Kommun- och landstingsförbunden har .ort s.k. baskalkyler som syftar till att beskriva hur den kommunala volymutveck- lingen påverkas av demografiska förändringar och fattade po- litiska beslut. Utgångspunkten för kalkylerna är fattade be- slut, redan gorda åtaganden och en oförändrad standard på de
kommunala tjänsterna. Avsikten är att beskriva den föränd- ring av den kommunala konsumtionen som följer när åtagan- dena infrias och befolkningens storlek och ålderssamman- sättning förändras. I kalkylerna tas ingen hänsyn till möjlig- heten att höja produktiviteten eller effektiviteten.
Resultatet enlig baskalkylerna blir att den kommunala kon- sumtionen växer med nästan 2% per år.
Summering av LU:s prognos och kommunförbundens kalkyl
En summering av LU:s och kommunförbundens kalkyler visar att skillnaden i konsumtionsvolym 1997 blir nära 30 miljarder kr (beslutad utbyggnad och befolkningsförändringar) i 1990 års priser. Kommunernas finansiella underskott på 30 miljar- der kr (real minskning av statsbidragen) i löpande priser en- ligt långtidsutredningen blir således mer än fördubblat och uppgår enligt beräkningarna till drygt 60 miljarder kr.
Vägar till balans
Den offentliga sektorns ekonomiska utrymme är således be- gränsat under 1990-talet. För att ge utrymme för en ökning av den kommunala konsumtionen i enlighet med baskalkylerna skulle krävas att de kommunala verksamheterna effektivise- ras, en ökad avgiftsfinansiering eller att statsbidragen räknas upp. Den sistnämnda möjligheten är emellertid också starkt begränsad. Enligt LU:s kalkyler kommer staten att uppvisa ett finansiellt underskott på 23 miljarder kr 1997 . De be- räkningar som redovisas i kompletteringspropositionen tyder dock på ett betydligt större underskott1
1 De kommunla underskotten beräknas i kompletteringspro- positionen bli lägre än de som redovisas i LU.
Kronologisk förteckning
l. Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4.Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. — Motiv. Del 1. - Förfauningstext och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10. Ett nytt bolag för rundradiosandningar. Ku. 11.Fastighetsskatt Fi. 12.Konsmärlig högskoleutbildning. U. l3.Bundna aktier. Ju. 14.Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15.Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18. Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.1.ångtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. S. 21. Bostadsstöd till pensionärer. S. 22.EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfragor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 2A.Avreg1erad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksamheten med 3-arig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension - kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktjoner. S. 30. Kreditförsäkiing — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-programXu. 32.Nya Inlandsbanan. K. 33. Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? C. 34.Fastighetsdatasystemets datorstmktur. M. 35. Kan- och mämingsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden. vårdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada S. 40.Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. Fi. 41.Angåendc vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43. Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Remu-ser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service. stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad. Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES—anpassning av marknadsföringslagstifuiingen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S 51.Översyn av sjöpolisen. Ju. 52. Ett samhälle för alla. 8.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Bundna aktier. [13] EES-anpassning av heditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51]
Socialdepartementet Psykiskt stördas situation i kommunerna
Utbildningsdepartementet
Frihet — ansvar — kompetens. Gnindutbildningens villkor i högskolan. [1]
Konstnärlig högskoleutbildning. [12]
Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksarnheten med 3-ån'g
_en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] yrkesinriktad Utbildning i gymnasieskolan. [25] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16]
Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20]
Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smiaskyddsfunktioner. [29] Psykianin och dess patienter — levnadsförhållanden, vårdens innehåll och utveckling. [37] Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service. stöd och värd. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50]
Ett samhälle för alla. [52] -
Kommunikationsdepartementet Nya inlandsbanan. [32]
Finansdepartementet
Koncession för försäkringssammanslumingar. [5] Ny mervärdesskattelag.
— Motiv. Del 1. — Förfatmingstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [1 1]
Långtidsutredningen 1992. [19] Kontrollfrågori tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24]
Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring - Några aktuella problem. [30] Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del 11. [47] Effektivare statistikstyming - Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48]
Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44]
J ordbruksdepartementet Mindre kadmium i handelsgödsel. [14]
Kulturdepartementet
Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av 'I'V-program. [31] Radio och TV i ett. [36]
Arbetsmarknadsdepartementet
Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Arsarbetstid. [27]
Civildepartementet
Ekonomi och rätt i kyrkan. [9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES-anpassning av marknadsföringslagstifmingen.[49]
Miljö- och naturresursdepartementet
Regler för risker. Ett seminarium om varför vi n'llåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kart- och mätningsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develop- ment [43] Miljöfarligt avfall - ansvar och riktlinjer. [45]
___________———-_————
ull”
m'a?” ' *
Jaag-ä. !. sa'-lä» '
| . * ll, ,, |. Ål ' ]. cw. ww ll l 13.-" . t . ll 1 *L*. 1
BESTÄLLNlNGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, r0647 STOCKHOLM TEL:08-7399630.FAX108-7399548 INFORMATIONSBOKHANDELN, lVlALMTORGSGATANS (er BRUNKEBERGSTORG), STOCKHOLM
8'99081'88'16 NHSI
XOSZ'QLEO NSSI