Beslut vid regeringssammanträdet 1992-04-15

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a.

• undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att - inom regeringsformens ram - genom generella föreskrifter styra utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och - om det bedöms nödvändigt eller önskvärt - föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade,
• överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a. omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige,
• överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund,
• överväga om - i ett läge med en mycket stor inströmning av hjälpsökande - den administrativa beredskapen kan höjas genom införande av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd,
• ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

Bakgrund

Gällande utlänningslag (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. I samband med lagens ikraftträdande genomfördes en omorganisation av Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som mottagnings- och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regionala enheter. Asylfrågor skulle - förutom i Norrköping - handläggas på nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska ansvaret för mottagnings- och förläggningsverksamheten la-des ut på fyra regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall. Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med verkan från den 1januari 1992 flyttades överprövningen av Invandrarverkets beslut i tillstånds- och medborgarskapsfrågor från regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden (prop. 1991/92:30, SfU4, rskr. 39, SFS 1991:1573). Överklaganden av Invandrarverkets beslut om bl.a. avvisning eller utvisning samt i naturalisationsärenden prövas således numera av Utlänningsnämnden och inte av regeringen. Liksom tidigare kan dock Invandrarverket överlämna ett ärende direkt till regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller om det bedöms vara av särskild vikt för tillämpningen av utlänningslagen eller medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen.

Periodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl här varit större än det som förutsattes när lagen förbereddes och resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat bemästras och övervinnas. I dagsläget och efter de resursförstärkningar som statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen på det hela taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstiderna för asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förutsattes (prop. 1988/89:105 s. 5 ff) att den totala väntetiden för en asylsökande i normalfallet inte borde vara mer än två månader från det handläggningen påbörjades hos polisen till Invandrarverkets beslut (två veckor hos polisen för utredning och sex veckor hos Invandrar-verket för handläggning). För det fall att ett negativt beslut av In-vandrarverket överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex månader i normalfallet.

Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 23 januari 1992 pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvarslokalerna i Carlslund efter den 1 juli 1992 då utredningsansvaret i asylärenden överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att regeringen antingen befriar verket från övertagande av förvarslokalerna och låter utreda vilken myndighet som i framtiden skall ha ansvaret för verkställigheten av förvarsbeslut eller vidtar de författningsändringar som krävs för att ge verket befogenhet att använda tvång. Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den 17december 1991 diskuterat frågan om förstärkningsplan vid Statens invandrarverk. Till skrivelsen är fogad en promemoria där en situation med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och förslag till åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skrivelsen hemställt om regeringens ställningstagande och planeringsinriktning.

Utredningsbehovet

Den nya lagstiftningen och den nya organisationen har nu fungerat i mer än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i Östeuropa har därvid sitt särskilda intresse för bl. a. myndigheter med ansvar för utlännings- och invandringsfrågor. Den erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen som vunnits har också visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen av överklagbara beslut på utlänningsområdet fördes över till en särskild nämnd får konsekvenser för åtskilliga delar av förfarandet.

I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att undersöka i vilka former som regeringens politiska ansvar för t.ex. asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen har eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som kräver en snabb lösning.

Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft liksom den förändrade instansordningen, talar därför för att en översyn av lagstiftningen nu bör göras. Även frågan om ansvaret för förvarslokalerna i Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor

Generella styrmedel i tillståndsärenden

När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande verkan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten regelmässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlännings- nämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn på de frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet.

Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i enskilda ärenden har ifrågasatts (se bl.a. Strömberg, Förvaltnings-rättslig tidskrift /1990:1 s. 1/). Det har sagts att det skulle vara bättre från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut.

Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att * inom regeringsformens ram * genom generella föreskrifter styra utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och * om det bedöms nödvändigt eller önskvärt * föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade.

Tillståndsfrågor

Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse (2 kap. 5 § tredje stycket) som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut upphävt efter en ny ansökan till Statens invandrarverk. Syftet med förändringen var att förenkla verkställighetsför-farandet men att därvid ändå ge möjlighet att pröva skäl som inte tidigare bedömts i ärendet. En förutsättning för bifall till en sådan ansökan är att det kommit till omständigheter som inte prövats tidigare och att dessa omständigheter antingen konstituerar rätt till asyl eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art för att utlänningen skall få stanna här.

Det är givet att det endast undantagsvis kan komma i fråga att bifalla en ny ansökan. Det förutsattes följaktligen vid bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli begränsat. Utvecklingen har emellertid blivit en annan. Det är snarare regel än undantag att en utlänning som fått ett avvisningsbeslut av regeringen ger in en ny ansökan och * om den avslås * därefter ännu en osv. Det finns exempel på att det i ett ärende förekommit mer än tio ansökningar.

Denna utveckling var, som nämnts, varken förutsedd eller avsedd vid lagens tillkomst. Bortsett från det merarbete som hanteringen av dessa ansökningar vållar, förefaller institutet ha kommit att uppfattas som ett reguljärt inslag i förfarandet. Det kan få till konsekvens såväl att Invandrarverket ses som en instans över överinstansen som att de asylsökande sparar uppgifter att ha till hands om det reguljära förfarandet skulle leda till ett ur sökandens synpunkt negativt resultat.

Utredaren bör undersöka vad som kan göras för att institutet "ny ansökan" skall komma till användning i den omfattning som förutsattes när det introducerades. Av särskilt intresse är orsakerna till att så många ärenden ändå bifalls. Eventuella förändringar får emellertid inte utformas så att det syfte som bär upp institutet går förlorat. I anslutning till detta bör det undersökas om gällande rättshjälpsregler har bidragit till det stora antalet nya ansökningar.

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse den 21 augusti 1991 framfört att de nuvarande reglerna i rättshjälpslagen (1972:429) inte är helt klara när det gäller möjligheterna att förordna offentligt biträde när en utlänning hållits i förvar mer än tre dagar och Invandrarverket meddelat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet utan att offentligt biträde förordnats av verket. Utredaren bör överväga om lagtexten behöver förtydligas på denna punkt.

Den 1 juli 1986 infördes en möjlighet för Invandrarverket att efter omprövning ändra ett beslut som verket fattat i första instans, om verket fann att beslutet var oriktigt på grund av t.ex. nya omständigheter och det nya beslutet inte blev till nackdel för utlänningen. Enligt den nuvarande utlänningslagen skall verket obligatoriskt under de nämnda förutsättningarna ändra sitt beslut om ändringen inte skulle sakna betydelse för utlänningen (7 kap. 10 §). Invandrarverkets rätt att ompröva sina beslut går längre än den som förvaltningsmyndigheter normalt har. Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall ändring ske om det är uppenbart att det första beslutet är oriktigt. Detta innebär att omprövningsskyldigheten bara gäller i sådana fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Lagstiftaren har förutsatt att det i normalfallet skall vara en part som * genom överklagande eller på något annat sätt * fäster myndighetens uppmärksamhet på oriktigheten (prop. 1985/86:80 s. 79). Inte heller i utlänningsärenden skall Invandrarverket behöva avvakta eller föranstalta om en komplettering av materialet för att en omprövning sakligt sett skall kunna genomföras (jfr beslut av riksdagens ombudsmän /JO Pennlöv/ den 18 december 1991). Mot bakgrund av ambitionen att minska de totala handläggningstiderna i utlänningsärenden bör utredaren överväga om inte omprövningsbestämmelsen i utlänningslagen i aktuellt hänseende bör utformas på samma sätt som motsvarande föreskrift i förvaltningslagen.

Beslut som Invandrarverket har meddelat får överklagas endast i de fall detta uttryckligen medgivits (7 kap.1 §utlänningslagen). Invandrarverkets beslut överklagas, som jag redan nämnt, numera till Utlänningsnämnden när beslutet gäller avvisning eller utvisning samt utfärdande av flyktingförklaring eller resedokument. Beslut om förvar överklagas till kammarrätten.

En utlänning som bedöms inte vara flykting enligt 3 kap. 2§ utlänningslagen, men som tillåts stanna här i landet av exempelvis humanitära skäl, kan inte överklaga beslutet i vad som måste * med användande av processuell terminologi * anses vara "saken", dvs. om utlänningen är berättigad till asyl eller inte; endast om beslutet också innebär avvisning eller utvisning kan det överklagas. Han eller hon kan däremot angripa ställningstagandet i asylfrågan genom att överklaga beslutet att vägra honom eller henne flyktingförklaring och/eller resedokument. Endast den som är flykting enligt 3 kap. 2 § kan nämligen få flyktingförklaring och resedokument. Lagens konstruktion innebär i realiteten att det öppnats en möjlighet att klaga på skälen - dvs. de överväganden som lett fram till slutsatsen att utlänningen inte är att anse som flykting och som sådan berättigad till asyl - genom att utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om flyktingförklaring och resedokument. Det är en allmän princip i svensk rätt att det inte går att överklaga skälen för en dom eller ett beslut. Det är endast slutet som sådant som är överklagbart.

Jag vill erinra om att 1951 års Genèvekonvention inte innehåller några bestämmelser om flyktingförklaring men däremot om resedokument. Enligt artikel 28 skall konventionsstaterna, om inte statens säkerhet eller allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga föreskrifter om möjligheter till överklagande av beslut i frågor som regleras av den. Det anses emellertid att varje fråga bör kunna prövas i åtminstone två instanser (jfr UNHCR:s Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, s. 46).

Det är onekligen från systematisk synpunkt otillfredsställande med en från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utformningen av överklagandereglerna i asylärenden. Utredaren bör överväga om inte regleringen kan utformas på ett sätt som stämmer bättre överens med etablerade principer på andra rättsområden. Det är därvid en självklarhet att en reglering måste stå i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden.

Beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § utlänningslagen går inte att överklaga. Ett sådant beslut innebär obestridligen en tvångsåtgärd som redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt. Utredaren bör överväga om en ordning bör införas som innebär att även sådana beslut skall kunna överklagas * inte minst mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden på fri- och rättighetsområdet.

En ansökan om uppehållstillstånd får som regel inte bifallas om den görs av en utlänning som befinner sig i landet. Undantag från huvudregeln gäller om 1.) utlänningen har rätt till asyl, 2.) utlänningen skall återförenas med en nära familjemedlem som finns här eller 3.) det annars finns särskilda skäl (2 kap. 5 § första och andra styckena utlänningslagen). Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 10 juli 1991 anlagt synpunkter på utformningen av den aktuella paragrafen och då särskilt diskuterat innebörden av begreppet särskilda skäl mot bakgrund av den i tidigare utlänningslagstiftning använda lokutionen "vägande skäl". Denna fråga bör behandlas av utredaren. Därvid bör också övervägas om inte regeln kan mjukas upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få.

En ansökan om visering ges i allmänhet in till en svensk utlandsmyndighet. Beviljas den, får den i dag i de flesta fall giltighet för upprepade inresor under sex månader räknat från första dagen för utnyttjandet av viseringen och för en sammanlagd vistelse här i landet av högst tre månader. Under senare år har en vidgad delegering av beslutanderätten i viseringsärenden skett från Invandrarverket till utlandsmyndigheterna (2 kap. 2 § utlänningsförordningen /1989:547/). Handläggningstiderna anses emellertid trots detta fortfarande vara alltför långa, särskilt i sådana ärenden där det står klart att visering skall beviljas. Kritiken kommer främst från affärsmän och nära anhöriga till här bosatta personer som ofta besöker eller vill besöka Sverige. Utredaren bör överväga om inte visering för vissa grupper av besökare i normalfallet kan ges giltighet för en avsevärt längre tidsperiod än för närvarande. Det bör även undersökas om inte den sammanlagda vistelsetiden kan få överstiga tre månader. En sådan ordning, som redan tillämpas i åtskilliga länder, skulle inte bara innebära lättnader för den enskilde sökanden utan även kunna medföra vissa besparingar genom att antalet viseringsansökningar skulle minska.

Jag har i flera sammanhang framhållit risken för att viseringsregler - bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig utlänningar som saknar visering - kan medföra olyckliga konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land. Utredaren bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet och också överväga om några ändrade regler är påkallade i detta avseende.

Enligt 8 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen skall en utlänning som avvisats ur landet lämna landet inom två veckor från det att beslutet vann laga kraft. Vid utvisning är utresefristen fyra veckor. Ett beslut av Utlänningsnämnden liksom av regeringen vinner laga kraft omedelbart. I båda fallen kan det emellertid dröja någon tid innan beslutet når mottagaren. Det har hänt att det dröjt längre än den tid som är avsatt för den frivilliga avresan innan beslutet når fram till adressaten. Samtidigt kan det konstateras att den frist som lagen ger utlänningen att frivilligt lämna landet utnyttjas för att skapa förutsättningar för ett undanhållande som försvårar eller omöjliggör ett tvångsvis avlägsnande. Mot detta skall vägas utlänningens självklara rätt att på ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av anhöriga och vänner. Det bör ankomma på utredaren att överväga om den nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoser de nu angivna skilda intressena.

Utlänningslagen förutsätter att muntlig handläggning skall ingå i handläggningen hos Invandrarverket när det kan antas vara till fördel för utredningen eller annars främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas om utlänningen begär det, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd (11 kap. 1§ första stycket utlänningslagen). Frågan om muntlig handläggning skall förekomma och hur den skall gå till diskuterades både vid införandet av den nya utlänningslagen och i samband med att Utlänningsnämnden inrättades (se bl.a. prop. 1988/89:86 s 83 ff och 209 f, prop. 1991/92:30 s. 38 ff samt 1991/92:SfU4 s. 11 ff). Institutet har dock inte kommit till användning i den utsträckning som förutsattes vid reglernas införande. Detta kan naturligtvis bero på att det är resurskrävande och ytterligare fördröjer handläggningen. Inte desto mindre är det av väsentlig betydelse. Utredaren bör därför överväga vad som kan göras för att ge den muntliga handläggningen den roll som avsågs då bestämmelsen infördes.

Ansvaret för förvarslokalerna vid Carlslund

Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil. 12) uttalat att överföringen av utredningsansvaret i asylärenden också omfattar ansvaret för förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carls- lund. Mot bakgrund av att vissa praktiska olägenheter kan komma att uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på utredningsslussen uttalade jag i anslutning till propositionen 1991/92:138 om ändringar i utlänningslagen m.m. att polismyndigheten i Stockholm tills vidare bör behålla ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carlslund. Regeringen anslöt sig till detta. Inget av dessa förslag har ännu behandlats av riksdagen.

Den särskilde utredaren bör överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund.

Planering för att möta en extremt hög invandring

Frågan om flyktingmottagning under beredskap, kriser och krig bereds för närvarande i regeringskansliet. Som Invandrarverket pekat på i sin skrivelse den 17december 1991 kan behov av särskilda insatser dock uppkomma i andra situationer än de nu angivna. Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Utredaren bör överväga om den administrativa beredskapen kan höjas genom införandet av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd. Vad jag tänker på är t.ex. en inströmning av kanske tiotusentals hjälpsökande från ett område med en akut försörjningskris. Om utredaren kommer fram till att vissa förändringar bör göras bör han lägga fram de förslag till organisatoriska förändringar m.m. som föranleds av hans ställningstagande.

Övrigt

Vid översynsarbetet bör uppmärksamhet dessutom ägnas åt möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Därvid bör innehållet i den tidigare nämnda skrivelsen från Invandrarverket den 10juli 1991 till regeringen beaktas. I skrivelsen för Invandrarverket fram förslag till några språkliga och tekniska förändringar i vissa bestämmelser i utlänningslagen. Utredaren bör lägga fram de förslag till författningsändringar som hans överväganden föranleder.

Arbetets bedrivande

Sammantaget är det ett begränsat antal frågor * varav flera närmast är av teknisk natur * som bör belysas. Jag anser därför inte att det finns anledning att knyta parlamentariker till utredningen. När utredaren analyserat de frågor som omfattas av uppdraget och har förslag till lösningar bör han anmäla detta till regeringen för övervägande om en referensgrupp med företrädare för de i riksdagen representerade partierna bör knytas till utredningen. Jag återkommer till regeringen i denna fråga.

För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av oktober månad 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförord-ningen (1976:119) * med uppdrag att göra en översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen,

att besluta om sakkunniga och experter åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)