Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-11

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över bestämmelserna om utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Syftet med utredning en är främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.

Bakgrund

Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats en ligt vilken samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll. För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Den offentliga verksa mheten måste också ligga öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på ett sådant sätt att dessa kan skaffa sig upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val, oberoende av myndigheternas informationsgivning (prop. 1975/76:160 s. 6 9). Sammanfattningsvis brukar man säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret.

I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1§ tryckfrihetsförordningen (TF) fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande- och informationsfriheten och därmed en av b etingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen.

Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän oc h andra som är verksamma hos det allmänna och som omfattar också den information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna verksamhet.

Av intresse i detta sammanhang är vi dare reglerna om meddelarfrihet, dvs. rätten för var och en att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regelverk genom vilket offentlighetsprincipen förverkligas.

Även om offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår rättsordning kan de dock inte vara utan undantag.

Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna intressen, där behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om offentlighet sintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov måste en intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt intresse av allmän insyn bör offentligheten få vika endast om det framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt 2 kap. 2 § TF noga anges i en särskild lag eller i ann an lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Detta innebär att det i sekr etesslagen i så precisa ordalag som möjligt anges för vilka slag av uppgifter som det skall gälla sekretess.

Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgör undantag från de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess anvä nds i lagen som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och tystnadsplikt. I 16 kap.sekretesslagen anges vissa tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från principen om meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga tystnadsplik tsbestämmelser.

I 2 kap. 1 § sekretesslagen regleras den s.k utrikessekretessen. Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av sekretesslagen. I första och andra styckena görs dock skillnad i fråga om sekretessens styrka hos olika myndigheter.

Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som angår Sveriges förbindelser med andra stater. Med detta avses inte bara uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindels er på nationell nivå. Ett svenskt företags affärsförbindelser med en annan stat ryms således inte under uttrycket. Detsamma gäller i fråga om en svensk myndighets kontakter med en främmande stat, om förbindelserna avser myndighetens egna angelägenh eter. Företräder däremot myndigheten Sverige som nation, t.ex. vid konventionsförhandlingar, rör det sig i här avsedd bemärkelse om Sveriges förbindelser.

Paragrafen är tillämplig också på uppgifter som rör andra stater, mellanfolkliga organisationer, myndigheter, medborgare eller juridiska personer i andra stater eller statslösa. Här ställs inte upp något krav på att det skall röra sig om uppgifter med direkt ankny tning till Sveriges förbindelser. Således kan t.ex. uppgifter om ett utländskt företags af färsförbindelser med ett svenskt företag eller uppgifter om en utländsk myndighets kontakter med en svensk myndighet i och för sig falla inom paragrafens tillämpningsområde. En annan sak är att utrymmet för sekretess för dylika uppgifter är starkt begränsat med hä nsyn till det krav på skada för Sverige som är en förutsättning för sekretessen.

Utrikessekretessen gäller alltså i all offentlig verksamhet. I paragrafen har gjorts en uppdelning mellan sekretessen hos regeringen och inom utrikesrepresentationen, som regleras i första stycket, och sekretessen hos övriga myndigheter, reglerad i andra stycket.

Sekretess enligt första stycket gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen är för sekretess. Enligt andra stycket gäller sekretessen med ett rakt skaderekvisit; offentlighet är här alltså huvudregel.

De olika skaderekvisiten i första och andra styckena innebär enligt vad föredragande statsrådet uttalade i prop. 1979/80:2 s. 131 in te att en prövning av sekretessen hos en handling som kommer i n både till regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat. Detta uttalande har bl.a. i RÅ82 2:80 bildat en av utgångspunkterna vid Regeringsrättens prövning av frågan om utlämnande av diplomatiska rapporter hos Statens invandrarverk vilka öv erlämnats dit från UD. Regeringsrätten förklarade därvid bl.a. att risken för skadeverkningar för Sveriges diplomatiska verksamhet b egränsar utrymmet för offentliggörande av sådana uppgifter om Sveriges förbindelser med andra stater eller i övrigt om andra stater som utrikesförvaltningen överlämnat till andra myndigheter.

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen skall inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för lande t för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas, om uppgifter lämnas ut, skall i regel inte föranleda sekretess.

Begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvarar handlingen och det är också denna myndighet som skall pröva om handlingen kan lämnas ut. Om handlingen förvaras hos UD fattas beslutet alltså av departementet. Den som inte är nöjd med beslutet kan överkla ga detta hos regeringen. Förvaras handlingen inom utrikesrepresentationen, fattas beslut av vederbörande utlandsmyndighet; överklagande görs i dessa fall hos domstol (Kammarrätten i Göteborg) och sista instans är då Regeringsrätten. Beslut av andra myndigheter överklagas hos behörig kammarrätt. Även här är Regeringsrätten sista instans. I mål vid allmän domstol sker överklagande i hovrätt, med Högsta domstolen som sista instans.

Domstolsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet, att länsrätt som första instans skall pröva de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Utredningen anger särskilt att man inte haft möjlighet att utreda det nuvara nde systemet med skilda besvärsregler i sekretessmål och att en sådan utvärdering och översyn bör vara en uppgift för regeringskansliet (s.411).

Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades första gången fast i 1766 års TF och har således -- om än inte helt utan avbrott -- gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin prägel på den svenska förvaltningen och påverkat at tityder och värderingar i samhället. Sverige och Finland har länge varit ensamma om att tillämpa denna princip men på senare år har även andra länder, t.ex. Danmark, Norge, Frankrike och Nederländerna, anlagt samma synsätt. Sverige är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen grundlagsfäst. Det svenska regelverket på området framstår som mycket det aljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra vilken insyn som skall finnas i deras ver ksamhet.

I andra länder är utgångspunkten den omvända. Särskilt tydligt är detta i t.ex. Storbritannien där principen i stället är att alla allmänna handlingar är hemliga om inte ett särskilt beslut om offentliggörande fattas.

Även om några av EG:s medlemsländer alltså tillämpar en offentlighetsprincip tillämpas den inte av EG som sådant. EG-institutionerna bestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller inte. Om handlingen har sekretessbelagts är institutionen förhindrad att lämn a ut den. Handl ingar hos EG:s institutioner blir som regel offentliga först efter 30 år. För att en sekretessbelagd handling skall kunna lämnas ut krävs dessutom ett särskilt beslut om att häva sekretessen.

Offentlighetsreglerna ser alltså olika ut i EG och dess medlemsländer. EG ställer heller inte krav på att dessa regler skall harmoniseras utan varje medlemsland får ha den lagstiftning som passar förhållandena i det landet bäst.

På vissa håll i EG:s regelverk finns emellertid sekretessregler som medlemsländerna -- utifrån sina skilda utgångspunkter -- måste anpassa sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess för övervägandena vid EG-rådets möten och för uppgifter som enskilda enligt dessa regler skall lämna till EG-kommissionen eller till nationella myndighet er om sina ekonomiska förhållanden.

Utredningen, som haft i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i EG, kommer i dag att present era resultatet av sitt arbete. Utredningen har inte haft i uppdrag att närmare utreda sekretesslagens förhållande till ett EG-medlemskap.

Vid behandlingen av regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen med anledning av EES-avtalet aktualiserades fråg an om utrikessekretessen. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet (bet. KU 1992/93:11) uttalade Konstitutionsutskottet att det är angeläget att man från regeringens sida verkar för största möjliga öppenhet i förhandlingarna o ch att utrikessekretessen således bör tillämpas med återhållsamhet. Vidare anförde utskottet att man förutsätter att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att offentlighetsprincipen inte skall urholkas på det sättet, att uppgifter med anknytning till nya EES-regler kommer att skyddas av sekretess medan motsvarande uppgifter som gäller e tt internt lagstiftningsärende är offentliga. Även när det gäller andra områden som behandlas i det fortsatta integr ationsarbetet vid bl.a. ett framtida EG-medlemskap förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess och meddelarskyd d blir noggrant belysta och analyserade.

Under den allmänna motionstiden innevarande riksmöte har också några motioner väckts om utrikessekretessen och dess tillämpning vid ett medlemskap i EG (K413 och K427). I motionerna har begärts att regeringen låter utreda utrikessekretessens omfång och tillämpning . Konstitutionsutskottet har ännu inte behandlat motionsyrkandena.

Den senaste tiden har den svenska offentlighetsprincipens förhållande till ett EG-medlemskap uppmärksammats och debatterats i riksda gen men också i massmedierna och på andra håll. Därvid har sekretesslagens bestämmelser om utrikessekretess aktualiserats dels när det gäller medlemskapsförhandlingarna, dels i fråga om vilken betydelse de kommer att få vid ett svenskt medlemskap i EG.

Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en tid då Sveriges internati onella samarbete skedde i hävdvunna former. Vi står nu inför ett viktigt och stort steg i utvecklingen mot ökad integration inom Eur opa. Detta gäller både inom ramen för EES-avtalet och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG. I den fortlöpande uppföljning o ch översyn av sekretesslagstiftningen som pågår alltsedan dennas tillkomst, är det därför naturligt att utreda om de regler som rör utrikessekretessen är anpassade till dagens och morgondagens situation. Uppdraget att utreda denna fråga bör ges till en särskild utredare.

Utredaren bör ha frihet att ta upp alla de frågor som kan behöva övervägas inom ramen för en sådan översyn. Exempel på frågor som ka n behandlas finns angivna i bl.a. de motioner som väckts i frågan. Vidare bör utredaren studera det betänkande som Grundlagsutrednin gen inför EG i dag kommer att presentera. Jag skall emellertid ange några utgångspunkter för arbetet och ge exempel på frågor som kan kräva överväganden.

Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att den svenska anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning.

Allt förhandlingsarbete ställer emellertid som regel krav på viss sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir tillgängliga för motparter. Ett annat synsätt inom det internationella förhandlingsarbetet skulle innebära att svenska intressen inte kan drivas på bästa sätt. Också ett sådant förfarande som det hos kommissionen oc h domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg är kringgärdat med en sekretess som kan te sig främmande för vår traditionella öppenhet. Sverige kan emellertid inte avstå från internationellt samarbete därför att detta är förknippat med krav på sekretess i verk samheten. En annan sak är att Sverige med kraft bör driva uppfattningen att offentlighet är ett viktigt värde också i det mellanfolk liga samarbetet.

Meddelarfriheten är en unik svensk rättslig princip, även om det i andra länder finns liknande r egler om skydd för källor för information till massmedier. Att förhållandena är olika i olika länder gör att det kan vara vanskligt att avgöra vilket utrymme som en mellanfolklig organisations sekretessregler ger åt uppgiftslämnande i sådant syfte. Jag vill emelle rtid hävda uppfattningen att det i EG-samarbetet som i andra mellanfolkliga sammanhang finns utrymme för källskydd i den form som vå r svenska meddelarfrihet innebär.

Ett medlemskap i EG kommer att innebära vissa förändringar för de svenska myndi gheternas verksamhet, främst i fråga om samarbetet med EG och dess övriga medlemsländer. Inom kort väntas Utredningen om statsförval tningen och EG (Ju 1992:B) redovisa sitt slutbetänkande. Utredaren bör ta del av detta utredningsresultat och söka beskriva den förv äntade utvecklingen i ett offentlighets- och sekretessperspektiv och identifiera vilka behov av förändringar som denna kan komma att medföra. Utredaren bör därvid undersöka hur frågan reglerats i medlemsländer som har ett med oss jämförbart system. Förhållandena i Danmark bör därvid vara av särskilt intresse. Mot denna bakgrund bör utredaren överväga vilka förändringar i de reg ler som rör utrikessekretessen som kan vara motiverade.

En allmän utgångspunkt för arbetet bör vara att offentlighetsprincipen inte skall försvagas utan helst stärkas. Således bör inriktningen på arbetet vara att förslagen skall leda till ökad öppenhet.

Exempel på frågor som utredaren särskilt bör studera är sekretessen i förhandlingsarbete och de olika skaderekvisiten i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Utredaren kan därvid ha anledning att pröva om det skulle vara lämpligt att införa en särskild bestämmels e i sekretesslagen som tar sikte på uppgifter i EG-samarbetet och låta 2 kap. 1 § gälla övriga internationella förbindelser. De frågor som gäller meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv bör också belysas.

I många sammanhang kommer Sveriges delegation vid EG att vara regeringskansliets ''förlängda arm'' i en utsträckning som inte har någon egentlig motsvarighet i dagens utrikesförvaltning. Bl.a. från denna synpunkt uppkommer frågan om den nuvarande instansordningen när det gäller överklagande av en utlandsmyndighets avslag på en begäran att lämna ut en allmän handling är rationell från olika synpunkter. Utredaren bör behandla de nna fråga.

En annan utgångspunkt för arbetet bör givetvis också vara att regleringen skall präglas av konsekvens och överskådlighet (se bl.a. dir. 1977:120 s.5). Med beaktande av det statsfinansiella läget bör utredaren vidare belysa förslagens ekonomiska konsekvenser.

För utredningen gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av regionalpolitiska konsekv enser (dir. 1992:50).

Utredningsarbetet bör vara avslutat före utgången av år 1993.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsrätt och förvaltningsrätt

• att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över bestämmelserna om utr ikessekretess i sekretesslagen (1980:100) samt
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)