Prop. 1975/76:160

om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet

Prop. 1975/76zl60

Regeringens proposition 1975/ 76: 160

om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars of- fentlighet

beslutad den 26 februari 1976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G. E. STRÄNG LENNART GEIJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

i propositionen föreslås att nuvarande grundlagsregler i 2 kap. tryckfri- hctsförordningen ersätts med ett helt nytt kapitel. Förslaget utgör en första etapp i en genomgripande översyn av gällande bestämmelser om tillgången till allmänna handlingar. Avsikten är att nästa steg skall tas vid 1976/77 års riksmöte bl.a. genom en proposition med förslag till nya regler om handlingssekretess.

Det nya kapitlet i tryckfrihetsförordningen ligger i sak mycket nära vad som redan gäller i dag. De grundläggande principerna i gällande ordning har sålunda övertagits orubbade. Enligt offentlighetSprincipen skall varje svensk medborgare liksom nu ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningari denna rätt får göras bara om vissa särskilt viktiga skäl påkallar det, t. ex. hänsynen till rikets säkerhet eller enskildas personliga intressen. i princip skall sådana begränsningar bara få beslutas av riksdagen ien särskild lag.

Nyheterna i propositionen kan sägas ligga på två plan. Dels har en för- fattningsteknisk omarbetning gjorts. Syftet har därvid varit att genom mo- dernisering och precisering av bestämmelserna ge större fasthet åt grund- lagsregleringen. Dels har i olika enskildheter betydelsefulla ändringar gjorts i sak.

Till de regler som innebär ändringar i sak hör de som gäller ADB-lagrad information. I denna del innebär förslaget ökad insyn i myndigheternas informationsmaterial och samtidigt ett förbättrat skydd för den personliga integriteten.

De nya grundlagsreglerna är avsedda att träda i kraft den I januari 1978.

! Riksdagen 1976. I xuml. Nr IIS/I

Prop. 1975/76:160

Förslag till

lx)

Lag om ändring i tryckfrihetsllirordningen

Härigenom löreskrives att 2 kap. tryckfrihetsförordningenl skall ha nedan

angiven lydelse.

Nuvaram'le [vr/else Föreslagen lydelse

2 KAP.

Om allmänna handlingars offentlighet

ls

Till främjande av ett fritt me- ningsutbyte och en allsidig upp— Iysning skall, i den ordning nedan sägs. varje svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar. [ denna rätt må gälla allenast sådana inskränkningar som påkallas anting- en av hänsyn till rikets säkerhet och förhållande till främmande makt eller i anledning av myndig- hets verksamhet för inspektion. kon- troll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privat- livets helgd, personlig säkerhet. an- ständighet och sedlighet. dess

lFörordningen omtryckt l974z308.

] a'

Till främjande av ett fritt tne- ningsutbyte och en allsidig upplys- ning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna hand-

lingar.

2.5

Rätten att taga del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till

1. rikets säkerhet eller dess förhål- lande till annan stat eller mellanfolk— lig organisation.

2. rikets centrala finanspolitik. penningpolitik eller valutapolitik,

3. myndighets verksamhet lör in- spektion, kontroll ellerannan tillsyn.

4. intresset att förebygga eller be- ivra brott.

5. det allmännas ekonomiska in- tresse.

6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

Prop. l975/76:160

:"Vlll'rrf'ullt/t' f_n/else

l särskild lag skola noga angivas de fall. då enligt nyssnämnda grun- der allmänna handlingar skola hållas hemliga.

2.5

Allmänna handlingar äro alla hos stats- eller kommunalmyndighet förvarade handlingar, vare sig de till myndigheten inkommit eller blivit där upprättade.

Vad i detta kapitel sägs om hand- ling skall även avse karta, ritning el- ler bild. Kapitlets bestämmelser om handling skola jämväl tillämpas på upptagning för automatisk databe- handling eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel.

Upptagning som nämnts i andra stycket skall anses förvarad hos myndighet även i fall då den inkom- mit till eller upprättats hos annan än myndighet. under förutsättning att myndighet förfogar över upptag- ningen.

1—"0'res/ugcn lydelse

Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angi- vas noga i bestämmelse i en särskild lag eller. om så i visst fall befinnes lämpligare. i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter be- myndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om be- stämmelsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riks- dagen eller regeringen tilläggas be- fogenhet att efter omständigheterna medgiva att viss handling lämnas ut.

3s'

Med handling förstås framställ- ning i skrift eller bild samt upptag- ning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling ärall- män, om den förvaras hos myndig- het och enligt 6 eller 7; är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndig- het. om upptagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring i så- dan form att den kan läsas,avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock ej upptagning som ingår i personregister. om myndigheten enligt lag eller förordning eller sär- skilt beslut. som grundar sig på lag.

Prop. 1975/76: 160

Nu run/nde lydelse

3.5

Med statsmyndighet förstås i detta kapitel statsdepartementen. lörsva- rets kommandoexpedition. riksda- gen och allmänna kyrkomötet. deras avdelningar. utskott. nämnder. full- mäktige. deputerade och revisorer. domstolar och ämbetsverk samt öv- riga till statens förvaltning hörande myndigheter och nämnder. kommissioner och kom-

inrättningar.

mittéer.

Med kommunalmyndighet förstås i detta kapitel alla till kommunal sty- relse eller förvaltning hörande stäm- mor och representationer. myndig- heter. styrelser. kollegier. nämnder. råd. kommissioner. revisorer. ut- skott och kommittéer jämte under- lydande verk och inrättningar.

li'z'ireslugen lule/se

saknar befogenhet att göra överför- ingen. Med personregister förstås re- gister. lörteckning eller andra an- teckningar som innehålla uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne.

45

Brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som in- nehar befattning vid myndighet an- ses som allmän handling. om hand- lingen gällerärcnde ellerannan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.

5..—

Med myndighet likställas i detta kapitel riksdagen.al|mänt kyrkomö— te och heslutande kommunal för- samling.

Prop. l975/761160 Nara/unde lule/.te

Så lörsta stycket

Handling skall anses inkommen till myndighet.då den avlämnats till myndigheten eller till befattningsha- vare. som har att mottaga handling- en eller eljest taga befattning med mål eller ärende. till vilket handling- en hänför sig.

bä första stycket

Tävlingsskrift. anbud eller annan sådan handling. som enligt tillkän- nagivande skall avlämnas i förseglat omslag. skall ej anses inkommen före den tidpunkt, som bestämts för öppnandet.

Sä andra stycket

Diarier. journaler. register eller andra sådana förteckningar skola an- ses upprättade. då de färdigställts för anteckning eller införing. Protokoll och därmed jämförliga anteckningar skola anses upprättade, då de av myndigheten justerats eller eljest bli- vit färdigställda. Andra handlingar. som hänföra sig till visst mål eller ärende. skola anses upprättade. då de expedierats eller. om expedition ej äger rum. då målet eller ärendet bli- vit av myndigheten slutbehandlat.

Härav/uge”) lydelse

6.5

till myndighet. när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. ] fråga

Handling anses inkommen

om upptagning som avses i 3 5 forsta stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndighet när annan har gjort den tillgänglig för myndig- heten på sätt som angives i 3 5 andra stycket.

Tävlingsskrift. anbud eller annan sådan handling som enligt tillkän- nagivande skall avlämnas i förseglat omslag anses ej inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öpp- nandet.

Åtgärd som någon vidtager endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handling. som myndighet har tillhandahållit. skall ej anses leda till att handling är in- kommen till den myndigheten.

75

Handling anses upprättad hos myndighet. när den har expedierats. Handling som ej har expedierats an- ses upprättad när det ärende till vil- ket den hänför sig har slutbehand- lats hos myndigheten eller. om handlingen ej hänför sig till visst ärende. när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt fär- digställts.

l stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling an- ses upprättad.

]. diarium, journal samt sådant

Prop. 1975/76: 160

Nur'arande lydelse

65 andra och tredje styckena

Dom eller annat myndighets be- slut. som enligt vad därom är stadgat skall avkunnas eller expedieras. sanrt protokoll och därmed jämför- liga anteckningar. som hänföra sig till sådant beslut. skola anses upp- rättade. först då beslutet avkunnats eller expedierats. Protokoll hållna hos riksdagens el- ler allmänt kyrkomötes utskott. riks- dagens revisorer eller statliga kom- mittéer eller hos kommunalmyndig- het i ärende. som myndigheten handhar allenast för beredning. skola anses upprättade. först då det ärende prokotollen avse hos myndigheten slutförts och. såvitt angår protokoll hos riksdagens revisorer. berättelse däröver offentliggjorts.

45

Minnesanteckning eller uppteckning. som hos myndighet verkställts allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. skall ej hos myndig- heten anses som allmän handling.

annan

()

Föreslagen lydelse register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing.

2. dom och annat beslut. som en- ligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras. samt pro- tokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut. när be- slutet har avkunnats eller expedie- rats.

3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckning- ar. när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt fär- digställts. dock ej protokoll hos riks- dagens eller allmänt kyrkomötes ut- skott. riksdagens eller kommuns re- visorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgö- rande.

85

Har organ som ingår i eller är knu- tet till ett verk eller liknande myn- dighetsorganisation överlämnat handling till annat organ inom sam- ma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant över- lämnande. skall handlingen ej anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen upppträda som självständiga i förhål- lande till varandra.

95

Hos myndighet tillkommen min- nesanteckning som ej har expedie- rats skall ej heller efter den tidpunkt då den enligt 7 &" är att anse som upp- rättad anses som allmän handling hos myndigheten.om den icke tages

Prop. l975/76: 160 :X'ttl'urtr/rtlt' Ir'tlelst'

om ej uppteckningen. sedan målet eller ärendet hos myndigheten slut- behandlats. omhändertagits för för-

varing.

Har upptagning som nämnts i 2 & andra stycket tillkommit allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande hos myn- dighet. skall upptagningen ej anses som allmän hos myndigheten. om den ej. sedan målet eller ärendet slutbehandlats hos myndigheten. omhändertagits för förvaring. Intill dess frågan om sådant omhänderta- gande avgjorts. skall upptagningen ej heller anses som allmän hos annan myndighet. om den förvaras där en- dast för teknisk bearbetning eller lag- ring.

flirtar/uge” lr't'li'lst'

om hand för arkivering. Med min- nesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upp- tagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller bered- ning. dock ej till den del den har till- fört ärendet sakuppgift.

Utkast eller koncept till myndig- hets beslut cller skrivelse och annan därmed jämställd handling som ej har expedierats anses ej som allmän handling. såvida den icke tages om hand för arkivering.

105

Handling som förvaras hos myn- dighet endast som led i teknisk be- arbetning ellerteknisk lagring för an- nans räkning anses ej som allmän handling hos den myndigheten.

1|5

Som allmän handling anses ej l. brev. telegram eller annan så- dan handling som har inlämnats till eller upprättats hos myndighet en- dast lör befordran av meddelande.

2. meddelande eller annan hand- ling som har inlämnats till eller upp- rättats hos myndighet endast för of- fentligggörande i periodisk skrift som utgives genom myndigheten.

Prop. 1975/76: 160

Nu l'al'u nde lide/.te

7.5

Vad i detta kapitel stadgas om all- männa handlingar äge ej tillämpning å exemplar av tryckt skrift. som av— ses i 4 kap. 7 &. eller å enskilda brev. skrifter eller upptagningar. vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående tillhandahållande av handlingar och upptagningar som nu nämnts gälle vad särskilt är föreskri- vet.

85

Allmän handling. som ej skall hål- las hemlig. skall på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift till- handahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar taga del därav. Upptagning som nämnts i 2 & andra stycket skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

Handling. som endast till viss del skall hållas hemlig. skall utan hinder därav tillhandahållas på stället. om det kan ske på sådant sätt att vad i den delen beröres icke uppenbaras. Kan det ej ske. äge den som vill taga del av handlingen utan avgift erhålla avskrift av densamma eller. såvitt avser upptagning som nämnts i 25 andra stycket. utskrift av upptag- ningen. varvid den del som är hem- lig skall utcslutas från avskriften el- ler utskriften.

Föreslagen lydelse

3. trycktskrift.ljud-ellerbildupp- tagning eller annan handling som ingår i bibliotek eller som från en- skild har tillförts allmänt arkiv ute- slutande lör förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev. skrifter eller upptag- ningar som eljest ha överlämnats till myndighet uteslutande för ändamål som nu angivits.

4. upptagning av innehållet i handling som avses i 3. om upptag- ningen förvaras hos myndighet där den ursprungliga handlingen ej skul- le vara att anse som allmän.

125

Allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den. som öns- kar taga del därav. så att handlingen kan läsas. avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handling får även skrivas av. avbildas eller tagas i an- språk för ljudöverföring. Kan hand- ling ej tillhandahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut rö- jes. skall den i övriga delar göras till- gänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

Prop. 1975/76:160

rinll'tll'dliclc' f_l't'lelsc

Skyldighet att tillhandahålla handling på stället skall ej föreligga. om betydande hinder därför möter. I fråga om upptagning som nämnts i 25 andra stycket föreligger denna skyldighet ej heller.0m upptagning- ens innehåll frnnes i läsbar form hos annan myndighet och tillhandahål- landet där kan ske utan beaktans- värd olägenhet lör den som vill taga del av upptagningen.

Den som önskar taga del av all- män handling. som ej skall hållas hemlig eller som skall hållas hemlig endast till viss del. äge dessutom rätt att mot fastställd avgift erhålla av- skrift av handlingen med uteslutan- de av sådan del som skall hållas hemlig. Myndighet vare ej skyldig att utlämna upptagning för automa- tisk databehandling på annat sätt än genom tillhandahållande av utskrift av upptagningen. Ej heller vare myndighet skyldig att för utlämnan- de framställa kopia av karta. ritning eller bild. om svårighet därför möter och handlingen kan tillhandahållas på stället.

95

Framställning om allmän hand- Iings utbekommande göres hos den myndighet. där handlingen frnnes. Såvitt gäller upptagning som nämnts i Zä andra stycket göres framställ- ning om utbekommande hos myn-

l'V'iret'lugen lydelse

Myndighet är icke skyldig att till- handahålla handling på stället. om betydande hinder möter. I fråga om upptagning som avses i 3,5 första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet. om sökanden utan be- aktansvärd olägenhet kan taga del av upptagningen hos närbelägen myn- dighet.

135

Den som önskar taga del av all- män handling har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Myndighet är dock ej skyldig att lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Ej heller föreligger skyldighet att framställa kopia av karta. ritning. bild eller annan i 3.5 första stycket avsedd upptagning än som nyss har angivits. om svårighet möter och handlingen kan tillhan- dahållas på stället.

145

Begäran att få taga del av allmän handling göres hos myndighet som förvarar handlingen.

Begäran prövas av myndighet som angivcs i första stycket. Om särskil- da skäl föranleda det. får dock i be-

Prop. 1975/761160 _Nur'urr/nrlt f_t'clt'ltt'

dighet som förfogar över upptag- ningen. 1-"rågan om utlämnande prö- vas av den myndighet där framställ- ning gjorts.

Är vården om handlingen enligt arbetsordningen eller givet uppdrag anförtrodd viss befattningshavare. har han att själv besluta i fråga om handlingens utlämnande: dock ålig- gc honom att därvid ställa sig till efterrättelsc av myndigheten med- delade föreskrifter samt att. då det kan ske utan omgång. i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndighe- tens avgörande. Vägrar befattnings- havaren att utlämna handlingen. skall. om sökanden det begär. frågan hänskjutas till myndigheten.

Om behörighet för viss myndighet att i stället för myndighet.som avses i första stycket. pröva fråga om all- män handlings utlämnande stadgas i 14å andra stycket.

105

Har myndighet avslagit framställ- ning om utbekommande av allmän handling och anser sökanden att be- slutet icke är lagligen grundat. äge han. i den ordning nedan sägs. söka ändring i beslutet; beslut. som med- delats av departementschef. må dock ej överklagas.

l(l Flirt-slagen lydelse

stämmelsc som avses i 2; andra stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen skall ankomma på annan myndig- het. 1 fråga om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säker- het kan även genom förordning fö- reskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. 1 de nu nämnda fallen skall begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

155

Om myndighet avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den. skall sökanden ha rätt att få saken prövad av domstol. Vad som har sagts nu skall dock ej gälla beslut av riksdagen. regeringen eller stats- råd.

Prop. 1975/76:160

.:V/(thi'llNL/t" lide/.te

flå?

Ändring. som avses i HH. skall sökas hos den myndighet. som har att upptaga klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende. till vil- ket handlingen hör. eller om klagan ej är tillåten i sådant mål eller ärende eller handlingen e_i tillhör mål eller ärende. som myndigheten har att handlägga. hos den myndighet. som i allmänhet har att upptaga klagan över myndighetens beslut eller åt- gärder. Vad nu sagts gälle ock an- gående den ordning. i vilken ändring skall sökas. I stället för hos regering- en skall ändring sökas hos regerings- rätten.

Finnes enligt vad ovan sagts ej be- hörig ntyndighet.skalf ändring sökas i fråga om beslut av kommunalmyn- dighet hos länsstyrelse. beträffande beslut av myndighet. som lyder un- der länsstyrelse. domkapitel. styrel- se. ämbetsverk eller annan regering- en underställd myndighet. hos den överordnade myndigheten samt i andra fall hos regeringsrätten. An- gående beslut av myndighet. som tillhör eller lyder under riksdagen. gälle dock vad riksdagen bestäm- mer.

12.5

Angående fullföljd av talan mot myndighets beslut. varigenom kla- gan avslagits. äge vad i 11 & är stad- gat motsvarande tillämpning; har klagan bifallits. vare talan mot be- slutet ej tillåten.

ll

Fr'il'c_j'/(1g(-'IZ f_l'JC/SL'

1 den i 2 & omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot be- slut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder un- der riksdagen är särskilt föreskrivet.

Prop. 1975/76: 160 .-X'ut't'1i't1m1e* /_t'dc15e

13.5

Vill någon klaga över myndighets beslut. äge han erhålla underrättelse om vad han därvid har att iakttaga.

Mål eller ärende angående utläm- nande av allmän handling skall alltid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift. Ej må för fullföljd av talan eller dess prövning gälla särskilda villkor. såsom erläggande av full- följdsavgift eller myndighets till- stånd.

14.5

Finnes hos myndighet allmän handling. som skall hållas hemlig. och anser myndigheten särskild åt- gärd böra vidtagas till beredande av trygghet mot obehörigt utlämnande. äger myndigheten förse handlingen med anteckning därom att den är hemlig. Sådan anteckning skall in- nehålla uppgift å det lagrum. som åberopas för handlingens hemlighål- Iande. dagen för anteckningen samt den myndighet. som låtit verkställa anteckningen.

Beträffande särskilda slag av handlingar. vilkas hemlighållande för rikets säkerhet är av synnerlig be- tydelse. äger regeringen förordna att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande. Har sådant förordnan- de meddelats. skall å handling som däri avses. jämte de uppgifter som angivas i första stycket. antecknas den myndighet. som sålunda är be- hörig att pröva fråga om utlämnan- de. Framställning hos annan myn-

lv'ziirt's'lugreit lll'LIL'ISC

16.5

Anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast på handling som omfattas av be- stämmelse som avses i 25 andra stycket. Härvid skall tillämplig be- stämmelse angivas.

Prop. l975/76:160 13 Nuvarande f_t'tlelsc ["r'it'csiugt'tt ltt/else

dighet att utbekomma handling. varå dylik anteckning skett. skall ofördröjligen på sökandens begäran hänskjutas till den behöriga myndig- heten.

Ej må i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med an- teckning därom att den är hemlig.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978. Har mål eller ärende om utbekommande av allmän handling anhängiggjorts hos myndighet före ikraftträdandet. skall myndigheten pröva frågan. även om den ej längre är behörig därtill enligt de nya bestämmelserna.

Prop. 1975/76: 160 '4

Utdrag JUSTlTlEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976—02-26

Närvarande: statsrådet Sträng. ordförande. och statsråden. Andersson. Jo— hansson. Holmqvist. Aspling. Geijer. Bengtsson. Norling. Carlsson. Feldt. Sigurdsen. Gustafsson. Zachrisson. Leijon. Peterson

Föredragande: statsrådet Geijer

Proposition om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet

1 Inledning '

Principen att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga är ett karakteristiskt inslag i den of— fentliga rätten i vårt land. De grundläggande bestämmelserna i ämnet åter- finns i grundlag. nämligen i 1949 års tryckfrihctsförordning. medan före- skrifter som innebär begränsningar i principen är intagna främst i en särskild lag. lagen (1937z249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. den s.k. sekretesslagen.

Enligt bemyndigande av Kungl. Maj:t tillkallades år 1969 sakkunnigal med uppdrag att på grundval av tidigare utredningsarbete föreslå ny lag- stiftning om offentlighet och sekretess. De sakkunniga antog namnet ol"- f'entlighets- och sekretesslagstif'tningskommitten (OSK). Kommittén avläm- nade i april 1975 Sitt slutbetänkande (SOU l975122) Lag om allmänna hand- lingar. Betänkandet innehåller förslag både till nya grundlagsbestämmelser och till nya sekretessbestämmelser i en vanlig lag. kallad lagen om allmänna handlingar.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de instanser som har avgett yttranden återfinns i bilaga 3, avsnitt 1 .

Jag avser nu att på grundval av kommitténs förslag ta upp frågan om grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet. Kom- mitténs förslag till grundlagskapitel torde få fogas till protokollet som bilaga ]. Förslag till övrig lagstiftning kommer jag att anmäla först vid senare

' Verkställande direktören Rune Hermansson. ordförande. riksdagsledamoten F.nk Adamsson. numera departementssekreteraren Allan liriksson. riksdagsledamoten Kurt Hugosson. chefredaktören Sven-Erik Larsson. riksdagsledamoten Åke Polstam och dåvarande riksdagsledamoten Erik Svedberg. Den 3 oktober l974 entledigades Hermansson på egen begäran från sitt ttppdrag och ersattes av justitiekanslern Ingvar Gullnäs.

Prop. 1975/76:16fl 15

tillfälle. Jag kan emellertid hänvisa till min redogörelse i följande avsnitt om reformarbetets allmänna uppläggning. OSKzs förslag till lag om allmänna handlingar och en utförlig sammanställning av remissyttrandena över detta förslag torde vidare få fogas till protokollet som bilagorna 2—33 föratt utgöra en bakgrund till de överväganden som nu är aktuella.

Hänvisningar till PS1

2. Närmare om reformarbetet

Nu gällande bestämmelser om offentlighet och sekretess kan i huvudsak föras tillbaka på lagstiftning som beslutades åren 1936—1937. Vid tillkomsten åren 1948—1949 av nuvarande tr_t-'ckfrihetsförordning (TF) företogs inte någon genomgripande översyn av hithörande bestämmelser. Det uttalades under förarbetena att spörsmålet om en revision av sekretesslagstiftningen på grundval av de erfarenheter som hade vunnits efter .antagandet av 1937 års bestämmelser borde tas upp särskilt.

År 1960 tillkallades offentlighetskommitten (OK) föratt göra en allmän översyn i sakligt och formellt hänseende av sekretsslagstiftningen. Kom- mittén utarbetade en diskussionspromemoria med utkast till författnings- bestämmelser (tryckt i SOU 1966:61). Sitt egentliga förslag presenterade OK i betänkandet (SOU l966:60) Offentlighet och sekretess. lkommittens förslag togs de grundläggande bestämmelserna om sekretess in i TF. och sekre— tesslagen ersattes med tillämpningsförteckningar av lags karaktär till TF:s olika bestämmelser om sekretess. Den omprövning som OK företog av sek- retessreglerna innebar i flera fall en vidgad offentlighet. men exempel fanns också på att förslaget ledde till sekretess i fall där offentlighet förut rådde.

Vid remissbehandlingen vitsordades att DK:s förslag hade stora förtjänster från principiella och teoretiska synpunkter. Flera remissinstanser uttalade emellertid starka tvivel på de tillämpande organens möjligheter att hantera en sekretesslagstiftning som var så konstruerad som OK hade förordat. Även i flera sakfrågor framkom invändningar mot förslaget. Det var mot bakgrund härav som ytterligare utredning ansågs nödvändig. innan förslag till ny lag- stiftning om offentlighet och sekretess kunde föreläggas riksdagen. Den nya utredningen uppdrogs som nämnts åt OSK.

Enligt sina direktiv hade ()SK att särskilt uppmärksamma sådant infor— mationsmaterial som har tagits upp i annan form än som text eller bild. speciellt med användning av automatisk databehandlingsteknik (ADB). De problem som har samband med ADB behandlade OSK i delbetänkandet (SOU l972:47) Data och integritet. I detta framlades förslag till ändringar i TF rörande offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrat informa— tionsmaterial. Dessutom föreslogs nya regler. samlade i en datalag. för att skydda den personliga integriteten mot obehörigt intrång genom användning av ADB-teknik. Förslagen lades till grund för lagstiftning (prop. 1973133.

ZBilagorna intagna i särskilt band.

Prop. 1975/76zl60 lö

KU 1973zl9 och 1974:8).

OSKzs slutbetänkande innehåller förslag till ett särskilt kapitel om all- männa handlingars offentlighet. avsett att ingå i en ny "yttrandefrihets- grundlag". Kapitlet motsvarar i allt väsentligt den reglering som nu är in- tagen i 2 kap. TF. Det upptar sålunda bl. a. bestämmelsertmt tillåtna sekretess- grttttder. om vad som skall förstås med allmän handling och om den ordning i vilken framställning om att få ut allmän handling skall göras. ()SK föreslår vidare en lagom allmänna handlingar. Denna är avsedd att ersätta den nuva- rande sekretesslagen. Lagen innehåller de materiella sekretessbestämmelser— na. ordnade gruppvis efter de i grundlagen angivna sek retessgrunderna. Den föreslås dessutom inrymma vissa andra föreskrifter. såsom angående registre- ring av allmänna handlingar. tystnadsplikt om innehållet i hemliga handlingar. besvär över beslut att vägra utlämnande och sekretess myndigheter emellan. (')SK lägger också fram förslag till vissa ändringari rättegångsbalken och för- valtningsprocesslagen( |9711291 )samt till vissa förordningar.

Tre under år 1975 avgivna utredningsbetänkanden har beröringspunkter med ()SKzs förslag till lagstiftning om offentlighet och sekretess.

OSK har utgått från att grundlagskapitlet om allmänna handlingar för framtiden skulle ingå i en ny grundlag angående yttrandefriheten i mass— medier. tänkt att ersätta TF. Förslag till en sådan grundlag har under året lagts fram av nmssmer/ieutredningen i betänkandet (SOU 1975:49) Massmedie- grundlag. Massmedieutredningen har som 5 kap. i förslaget till massmedie- grundlag fört in det av OSK föreslagna grundlagskapitlet om allmänna hand- lingar. Till de frågor som massmedieutredningen behandlar i sitt betänkande hör spörsmålet om avvägningen mellan tystnadsplikter. bl. a. dem som ålig- ger offentliga funktionärer. å ena sidan. och ansvarsfriheten för den som lämnar meddelande för publicering i pressen och andra massmedier. å den andra. Denna fråga. som har samband med sekretessen för hemliga hand- lingar. ingick ursprungligen i OSK:s utredningsuppdrag.

Övergripande frågor om yttrande- och informationsfriheten behandlas i [973 (i'rsji'i- och rättighetsulralnings betänkande (SOU 1975275) Medborger- liga fri- och rättigheter. 1 de av utredningen föreslagna rättighetsreglerna i regeringsformen hänvisas emellertid. liksom f. n.. beträffande rätten att ta del av allmänna handlingar till den särskilda grundlagsregleringen.

Det tredje betänkandet av intresse i detta sammanhang har avgetts i december 1975 av ljs(nm/splik/skamminén. Betänkandet (SOU l975:l()2) har titeln Tystnadsplikt och yttrandefrihet. Kommittén har utarbetat förslag till en lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt. Till denna har kommitten fört samman föreskrifterna om tystnadsplikter i offentlig verksamhet. Reg- leringen i lagen är nära anknuten till bestämmelserna om allmänna hand- lingars offentlighet och inskärnkningar däri. Kommittén har byggt på OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar rn. m. Föreskrifterna om handlings- sekretess får enligt tystnadspliktskommittens förslag betydelse bl.a. där-

Prop. 1975/76:160 ”

igenom att de uppgifter i en hemlig handling som utgör grundför hem— lighållandet skall omfattas av tystnadsplikt. Tystnadspliktskommitten har vidare. närmast på grundval av massmedieutredningens förslag till mass— mediegrundlag. övervägt vilka tystnadsplikter. för offentliga funktionärer och enskilda. som bör ha företräde framför grundlagsprincipen om ansvars- frihet för meddelare till pressen m.fl. Kommittén har lagt fram förslag till en lag vari anges de tystnadsplikter som har sådant lörsteg. Detta innebär bl.a. att tystnadsplikten kring innehållet i hemliga handlingar i allmänhet viker till förmån för rätten att lämna meddelanden till massmedierna.

OSK:s förslag har. som helhet sett. fått ett gott mottagande under re- missbehandlingen. Det har allmänt vitsordats att det är väl ägnat att läggas till grund för ny lagstiftning på handlingsof'lentlighetens område. Också jag anser att. sedan frågan nu har varit föremål för ett långvarigt utrednings- arbete. tiden är mogen att göra en totalrevision av regleringen av allmänna handlingars offentlighet och begränsningarna däri.

Som jag har nämnt förut lägger jag i detta ärende fram förslag endast i den del som avser grundlägsregleringen. Enligt vad regeringen tidigare har beslutat kommer något förslag om en ny massmediegrundlag inte att föreläggas riksdagen på grundval av massmedieutredningens betänkande. De nya grundlagsbestämmelserna bör därför få formen av ett nytt 2 kap. i TF.

Det hade givetvis varit en fördel om man i ett sammanhang hade kunnat ta ställning i detalj till hela det ifrågavarande lagkomplexet. både grund- lagsdelen och den del som skall regleras i vanlig lag. Jag har dock fäst avgörande vikt vid det nära samband som föreligger mellan handlingssek— retessen och den muntliga sekretessen för offentliga funktionärer. Det är enligt min mening därför nödvändigt att få till stånd en samordning i både tekniskt och sakligt hänseende av lagstiftningen om handlingssekretess och om tystnadsplikt i allmän tjänst. Som nämnts har tystnadspliktskommitten avlämnat sitt betänkande i december 1975. Remissbehandlingen är ännu inte avslutad. Det torde ta inte obetydlig tid i anspråk att sedan remiss- yttrandena har kommit in utarbeta förslag till lagstiftning om hemlighållande av handlingar och av annan information. Särskilt blir detta fallet om man. i enlighet med ett förslag som jag berör närmare i avsnitt 7.2. skulle välja att föra samman reglerna om handlingssekretess och tystnadsplikt i en lag. Det kan i sådant fall bl.a. visa sig behövligt att innan proposition beslutas remissbehandla ett inom depanementet upprättat lagutkast. Mot denna bak- grund har det inte varit möjligt att i detta sammanhang föreslå regler i lag om handlingssekretess. Jag räknar med att proposition i ämnet skall föreläggas riksdagen under 1976/77 års riksmöte.

Vad jag har sagt i det föregående hindrar inte att man redan i detta ärende tar ställning till vissa frågor som har betydelse för författningsreg- leringen under grundlagsnivå. Fördelningen av författningsstoffet mellan grundlag. lag och förordning är uppenbarligen en fråga som måste behandlas

2 Riksdagen 1976. I sam/. Nr lö!)

Prop. 1975/76:160 18

i detta sammanhang.

Även om jag alltså anser att OSK:s betänkande kan läggas till grund för revision av lagstiftningen om offentlighet och sekretess för handlingar hos myndigheterna. är därmed inte sagt att alla hithörande frågor har fått sin slutliga lösning genom kommitténs förslag. Enlig min mening finns avsnitt som är i behov av fortsatta och fördjupade överväganden. Jag syftar i första hand på frågorna om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB- lagrad information och principens utvidgning till organ utanför det tradi- tionella myndighetsområdet. Riksdagen har vid 1975 års riksmöte (KU 1975111) hemStällt om en utredning av frågor som gäller skyddet för den personliga integriteten vid personregistrering med hjälp av ADB. Jag avser att inom kort begära bemyndigande att få tillkalla en kommitté för denna utredning. Enligt min mening bör utredningsuppdraget vidgas till att avse också frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrad infor- mation. För utredning av frågan om utsträckning av principens tillämpning till andra organ än myndigheter bör en särskild kommitté tillkallas. Jag återkommer till dessa frågor dels i följande avsnitt i denna proposition. dels i direktiven för kommittéerna. 1 övrigt vill jag nämna att spörsmålet om avvägningen mellan behovet av sekretess inom offentlig verksamhet och intresset av skydd för mass- mediernas informationskällor kommer att behandlas i en proposition om vissa andra partiella ändringar i TF som jag har för avsikt att inom kort anmäla. lnom justitiedepartementet förbereds vidare förslag till proposition om ytterligare reglering i regeringsformen av de medborgerliga fri- och rät- tigheterna. Innehållet i denna proposition torde inte komma att rubba för- utsättningarna för de förslag som jag i detta ärende lägger fram angående allmänna handlingars offentlighet.

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1975/76:160: Avsnitt 7, 7.3

3. Huvuddragen i gällande rätt. m. m.

Genom 1766 års TF infördes den medborgerliga rättigheten att fritt och på eget ansvar trycka skrifter. Syftet var att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I sammanhanget uppfattades rätten att i tryck offentliggöra myndigheternas handlingar som betydelsefull. Varje medbor- gare tillerkändes därför i grundlagen rätten att fritt ta del av i princip alla handlingar som rörde rättskipning och förvaltning och att fritt trycka av dem. Rätten var emellertid inte undantagslös. Grundlagen föreskrev också vissa inskränkningar. Även i följande tryckfrihetsförordningar. utom 1792 års TF. har rätten att ta del av myndigheternas handlingar utgjort en av tryckfrihetens beståndsdelar.

Föregångaren till nu gällande TF. dvs. 1812 års TF. byggde i fråga om rätten att utge och utbekomma myndigheters handlingar på de principer som hade kommit till uttryck i 1766 års TF. Inte heller i 1812 års TF var rätten till allmänna handlingar fullständig. För vissa grupper av hand- lingar innehöll grundlagen inskränkningar. Antalet undantag från offent-

Prop. 1975/76:160 19

lighetsprincipen var till en början litet men utökades efter hand.

Den reglering av rätten att utfå och trycka allmänna handlingar och in- skränkningarna i denna rätt som 1812 års TF innehåller blev i huvudsak gällande till år 1937. då reglerna om allmänna handlingars offentlighet erhöll den utformning som de i huvudsak fortfarande har (SOU 193515. prop. 19361140. KU 1936237. prop. 19371107. KU 1937:21). Reformen innebar att undantagen från offentlighetsregeln bröts ut ur grundlagen till en särskild lag. lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. den s. k. sekretesslagen. medan TF endast mera allmänt kom att ange de förutsättningar under vilka inskränkningar i offentlighetsprin- cipen fick förekomma. En annan huvudpunkt i reformen var att offent- lighetsprincipen gjordes tillämplig också på de kommunala myndig- heternas handlingar. Vid nuvarande TF:s tillkomst företogs inte någon ' genomgripande översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars of- fentlighet och om inskränkningarna däri. Grundlagsbestämmelserna om all- männa handlingar samladcs i 2 kap. TF. Detta kapitel har i huvudsak be- hållits oförändrat efter TF:s tillkomst. Åren 1973—1974 beslöts dock. som förut nämnts. vissa ändringar avseende offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar.

Reglerna i Inick/"filtels/örorrlningvn om allmänna handlingar hari huvudsak följande innehåll.

Enligt 1 kap. l & står det varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Varje svensk medborgare har vidare en grundlagsfäst rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 5). Denna rätt är inte undantagslös. Ett stort antal allmänna handlingar är inte of- fentliga. Vilka handlingar som är hemliga kan emellertid inte utläsas ur TF. 1 överensstämmelse med de principer som antogs vid 1936—1937 års grundlagsreform anger TF endast sekretessgrunderna. 1 rätten till allmänna handlingar får sålunda enligt 2 kap. 1 & gälla endast sådana inskränkningar som påkallas antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för in- spektion. kontroll eller annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens. menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd. personlig säkerhet. anständighet och sedlighet. I särskild lag — varmed avses sekretesslagen . — skall noga anges de fall då enligt dessa grunder allmänna handlingar skall hållas hemliga.

Offentlighetsprincipen är således begränsad på det sättet att vissa hand- lingar enligt sekretesslagen är hemliga. En annan begränsning ligger i be- greppet allmän handling. sådant detta definieras i 2 kap. 2 & TF. För att en handling skall vara allmänt tillgänglig krävs till en början att den förvaras hos myndighet. Vad som menas med myndighet anges i 2 kap. Bä TF. Men inte alla hos myndighet förvarade handlingar är underkastade of- fentlighetsprincipen. Medan handling som kommer in till en myndighet

Prop. 1975/76: 160 20

från någon utomstående - myndighet eller enskild fysisk ellerjuridisk person — blir allmän redan i och med att den avlämnas till myndigheten (2 kap. 5 ; första stycket) blir handling som tillkommer inom en myndighet i princip inte allmän förrän den har nått sin slutliga utformning eller — enligt TF:s terminologi — har upprättats. 1 2 kap. 4—6 åå TF preciseras närmare bl.a. när handling är att anse som upprättad.

Vad som sägs i 2 kap. TF om handling avser också karta. ritning eller bild. Sedan år 1974 anges vidare uttryckligen att Offentlighetsprincipen är tillämplig inte bara på handling i konventionell mening utan också på ADB- upptagning och annan teknisk upptagning (2 kap. 2 & andra stycket). 1 fråga om tekniska upptagningar innehåller TF vissa kompletterande särregler. Bl. a. gäller att upptagning för ADB anses förvarad hos myndighet även om den har kommit in till eller upprättats hos annan än myndighet. förutsatt att myndigheten förfogar över upptagningen.

Reglerna om sättet för utlämnande av handlingar meddelas i 2 kap. 8;*' TF. Huvudregeln är att allmän handling. som inte skall hållas hemlig. på begäran genast eller så snart ske kan utan avgift skall tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar ta del av den. Den som så önskar har vidare rätt att mot fastställd avgift erhålla avskrift av hand- lingen.

Enligt 2 kap. 9 & skall framställning om utbekommande av allmän hand- ling göras hos den myndighet där handlingen finns. Framställningen skall som regel också prövas av den myndigheten.

Den som har fått avslag på begäran om att få ut allmän handling kan söka ändring i beslutet genom besvär. Besvärsinstitutet regleras i 2 kap. 10—12ää. Den huvudsakliga innebörden i dessa paragrafer är att ändring skall sökas hos överordnad myndighet och. i fråga om kommunal myn- dighet. i regel hos länsstyrelse. Beslut av departementschef kan inte över- klagas. 1 fråga om beslut av allmän domstol är högsta domstolen högsta instans. 1 övrigt prövas besvär i sista hand av regeringsrätten.

1 2 kap. 14,5 TF meddelas regler om hemligbcteckning. s.k. hemlig- stämpling.

De fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga i förhållande till enskild anges. som redan har nämnts. i sekretesslagen. 1 en katalog. omfattande ett 40-tal paragrafer. räknas de handlingar upp som på grund av någon i TF angiven grund inte får lämnas ut. Sekretesslagen reglerar däremot inte — med ett undantag — i vad mån myndigheterna skall kunna få tillgång till varandras handlingar.

1 de flesta fallen är sekretessen knuten till viss myndighet. till viss typ av ärende eller till visst verksamhetsområde. 1 en del lagrum talas sålunda om handlingar som har kommit in till eller upprättats hos viss myndighet. i andra om handlingar i visst ärende eller rörande visst förhållande. Också andra uttryckssätt används. Sättet att beskriva den handling som avses med en sekretessbestämmelse är avgörande bl. a. för frågan om handlingen är

Prop. 1975/76:160 21

sekretesskyddad hos alla myndigheter eller om den i sekretesshänseende är att bedöma på annat sätt sedan den har lämnats över från en myndighet till en annan.

l allmänhet tillgodoser de enskilda sekretessbestämmelscrna endast ett av de i TF nämnda sekretessgrundande intressena. Det finns emellertid exempel på bestämmelser som bygger på flera sekretessgrunder.

Det skulle föra för långt att här lämna en fullständig redogörelse för samt- liga sekretessbestämmelser. Det kan emellertid vara på sin plats att med några exempel illustrera hur TF:s sekretessgrunder har utnyttjats i sekre- tesslagen.

Hänsynen till rikets säkerhet och tfess/örltållririrle tilllf'rämmande makt ligger bakom sekretessbestämmelserna i 1—4 åå. varav lå rör protokoll i rege- ringsärenden. 3; handlingar i utrikesärenden och 4ä handlingar rörande försvaret.

Handlingar rörande myndighets inspeklionsverksamher och brottsbekämpan- de verksarnhetskyddas i viss utsträckning i 7 reSp. 10 ä. 1 sistnämnda paragraf. som avser bl.a. polis- och åklagarmyndighets handlingar. är sekretessbe- stämmelserna för övrigt föranledda även av hänsyn till att enskildas per- sonliga förhållanden inte onödigtvis bör avslöjas.

Till skydd/or sla/ens oeh menigheters ekonomiska inrressen har sekretessbe- stämmelser givits i fråga om t. ex. stadsplaner o.d. (8 ä). riksbankens verk- samhet (31 å). upplåning (33 å). upphandling. försäljning.entreprenader o.d. (34 å) och de statliga affärsdrivande verkens affärs- eller driftförhållanden (34 a s*).

Hänsvnen lill enskildas ekonomiska intressen ligger till grund för sekretess- bestämmelser rörande bl. a. förmynderskap (15 å). statistik (16 å). självdek- larationer och taxeringsuppgifter (17 ä). statlig utredning. kontroll och stöd- verksamhet avseende näringslivet (21 å). arbetsförmedling (25 å). kommu- nikationer (28 å). post. telegraf och telefon (29 &) samt utlåningsverksamhet (32 s").

Enskildas personliga inrressen skyddas genom sekretessbestämmelser i framför allt 11—14 åå. Bland dessa intar 14.5 en central plats. eftersom den behandlar flertalet grupper av handlingar inom sjukvården och socialvården. Paragrafen innehåller en lång uppräkning av ärenden. exempelvis ärenden angående hälsovård. sjukvård. socialhjälp. barnavård. nykterhetsvård. so- cialförsäkring och vissa psykologiska undersökningar. Samtliga handlingar i uppräknade ärenden är hemliga såvitt angår enskilds personliga förhål- landen. Beslut får dock normalt inte hållas hemliga enligt 14 &.

Slutligen bör nämnas att handlingar hos domstol har ägnats en särskild paragraf(36 å). som bl. a. anger hur domstol skall förfara för att en handling som har företetts vid förhandling inför domstol skall kunna hållas hemlig.

Reglerna i sekretesslagen har i allmänhet formen av direkta förbud mot utlämnande. I vissa fall har dock sekretessen inte reglerats uttömmande genom lagen. Några paragrafer — däribland 11 i första stycket som avser

Prop. 1975/76:160 22

kriminal- och polisregister. 14 & fjärde stycket som avser socialregister och 23 å som avser patenthandlingar - innehåller förbud av den konstruktionen att vissa handlingar inte får lämnas ut i andra fall än som anges i annan lag. Andra paragrafer är så konstruerade att utlämnande bara får ske i de fall regeringen bestämmer. Hit hör bl. a. 3 å som rör utrikessekretessen och ll & andra—fjärde styckena som rör andra register än kriminal- och polis- registren.

1 fråga om flera viktiga grupper av handlingar — handlingar angående försvaret (4 å). granskning. inspektion eller kunskapsprov (7 h"). utredning. kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet (21 å). rättshjälp åt enskilda genom andra myndigheter än allmän advokatbyrå eller notarius publicus (26% andra stycket). undersökningar och utredningar m.m. till enskildas tjänst (27 å). utlåning annorledes än genom riksbanken av allmänna medel (32 &) samt angående statliga affärsdrivande verks affärs- och drift- förhållanden (34 a ål —anger emellertid sekretesslagen endast områden inom vars gränser sekretess får förekomma. Den närmare regleringen skall i dessa fall göras genom administrativa författningar.

Den möjlighet till reglering i administrativ ordning som sekretesslagen sålunda erbjuder har använts i sju sekretesskungörelser. Härtill kommer en särskild kartsekretessförordning(l975:372). Bland sekretesskungörelserna kan nämnas kungörelsen (l939:7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar — den s.k. civilförvaltningens sekre- tesskungörelse med förordnanden enligt 7. 21. 26. 27. 32 och 34 a åå sek- retesslagen — och kungörelsen (1950z462) med förordnanden på försvars- väscndets område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar — den s. k. försvarets sekre- tesskungörelse med förordnanden enligt framför allt 4ä men också 7 och 27 åå sekretesslagen.

Förbuden i sekretesslagen mot utlämnande är i allmänhet inte ovillkorliga. När ett förbud är meddelat i statens eller kommuns intresse. har i många fall befogenhet tillagts regeringen eller annan myndighet att medge utläm- nande. 1 de fall då en förbudsbestämmelse är given närmast till skydd för enskildas intressen föreskrivs i regel att handling skall lämnas ut. om den som avses i handlingen samtycker till det. Bestämmelser till skydd för en- skilda är också ofta villkorliga så till vida att utlämnande får ske oberoende av den enskildes samtycke. om trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada för den enskilde eller. i vissa fall. hans nära anhöriga (se t.ex. 14 ä).

I några få bestämmelser anges uttryckligen att handling inte får lämnas ut om detta kan befaras leda till viss skada (se t. ex. 10. 12a och 21 åå). En annan inte ovanlig konstruktion är den att sekretessbestämmelsen som huvudregel innehåller att handling inte får lämnas ut i vad den angår enskilds förhållanden. samtidigt som den medger att utlämnande får ske om det

lx) '...)

Prop. 1975/76: 160

inte finns någon risk för att detta skall lända till skada för den enskilde eller för hans nära anhöriga (se t.ex. 14%).

I flertalet fall anges i sekretessbestämmelscrna en viss maximitid för sek- retessen. I fråga om handlingar rörande enskildas personliga förhållanden är maximitiden i regel 70 år. i fråga om försvars- och utrikesförhållanden i regel 50 år. i fråga om ekonomiska förhållanden i regel 20 år. Andra tider förekommerockså. såsom 2 och 5 år. I vissa bestämmelserangesatt sekretessen upphör då ärendet har slutbehandlats eller då annan händelse har inträffat (se t. ex. 85 rörande plansekretess). I andra fall anger sekre- tesslagen inte någon tidsgräns alls.

Den redogörelse som nu har lämnats har avsett de egentliga sekretess- bestämmelserna. Vid sidan härav innehåller sekretesslagen ett antal para- grafer som reglerar frågor med anknytning till sekretessbestämmelserna. Bland dessa kan nämnas 37.5 och 38%" första stycket som innehåller vissa regler om dispens. 1 38 å andra stycket återfinns bestämmelser om domstols möjligheter att från annan myndighet infordra hemlig handling som kan antas vara av betydelse som bevis. Sistnämnda bestämmelser. som togs in i sekretesslagen i samband med antagandet av rättegångsbalken. utgör det enda egentliga exemplet på reglering i lagen av förhållandet myndigheter emellan. ] fråga om parts — eller därmed jämställd persons — rätt att ta del av hemliga handlingar i mål eller ärende där han är part finns regler i 39 &. Slutligen kan nämnas att 40% innehåller bestämmelser om påföljd för utlämnande av handling i strid mot sekretesslagen. Någon bestämmelse om påföljd för den som utan att lämna ut hemlig handling vidarebefordrar hemlig information ur sådan handling innehåller sekretesslagen däremot inte.

Hänvisningar till S3

  • Prop. 1975/76:160: Avsnitt 4

4. Offentlighetsprincipen 4.1 Gällande rätt

Principen att samhällsorganens verksamhet skall vara öppen för insyn från medborgarnas sida är av gammalt datum i vårt land. Den realiseras genom rättsregler som tar sikte på skilda företeelser i de allmänna insti- tutionernas och därtill knutna funktionärers handlande. Ett utflöde av of- fentlighetsprincipen är sålunda bestämmelserna om rätt för allmänheten att närvara vid förhandlingar i de beslutande demokratiska församlingarna och vid domstolarna. Föreskrifterna i TF om skydd för den som lämnar med- delanden till pressen främjar också insynen i allmänna angelägenheter. [ första hand förknippas emellertid offentlighetsprincipen med grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Denna grundsats framgår av 2 kap. 1 ;" TF. där det anges att varje svensk medborgare skall äga fri tillgång till allmänna handlingar.

Principen om handlingars offentlighet kan ses som en särskild yttring

Prop. 1975/76:160 24

av den medborgerliga informationsrättcn. Detta synsätt anläggs i 2 kap. RF . där medborgarna genom l ä' tillförsäkras rätt till information. Denna definieras som en rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar. Med hänsyftning härpå anges i 4å i samma kapitel att beträffande rätten att ta del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i TF.

lnfbrniationsrätten och yttrandefriheten. däri inbegripet den grundlags- skyddade tryckfriheten. har ett mycket nära samband med varandra. Båda rättigheterna är nödvändiga för en obeskuren politisk debatt. för en fri ny- hetsförmedling och för ett förgrenat och rikt kulturliv. ] överensstämmelse med dessa tankegångar anges i 2 kap. TF att rätten att ta del av allmänna handlingar gäller "till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning". Samma uttryckssätt används i 1 kap. l &" andra stycket om tryckfriheten.

Det finns alltså anledning att se reglerna om tryckfrihet och handlings offentlighet i ett sammanhang. Sambandet mellan dessa komplex av regler framstod särskilt starkt för upphovsmännen till vår första tryckfrihetsför- ordning. 1766 års TF. Dessa såg som något mycket väsentligt att med- borgarna genom tryck kunde offentliggöra myndigheternas handlingar. En återspegling härav är bestämmelsen i 1 kap. l & gällande TF om att tryck- friheten innebär bl. a. rätt att i tryckt skrift offentliggöra allmänna handlingar. Det är emellertid uppenbart att den fria tillgången till myndigheternas do- kument i våra dagar har en betydelse som sträcker sig långt härutöver.

Principen om att myndigheternas skriftliga material skall vara offentligt måste emellertid vidkännas åtskilliga undantag av hänsyn till viktiga all- männa och enskilda intressen. En begränsning följer redan av det förhål- landet att inte alla handlingar som finns hos myndigheterna är att anse som allmänna. Myndigheterna har fått ett visst skydd mot insyn i sitt interna arbetsmaterial under den tid som handläggning av ett ärende pågår. Be- stämmelserna om när en handling är allmän återfinns i TF. Av större be- tydelse för offentlighetsprincipens räckvidd är emellertid de inskränkningar som är föreskrivna i rätten att ta del av handlingar som enligt TFär allmänna. Dessa sekretessregler ingår numera inte i TF utan är i huvudsak upptagna i en särskild lag. 1937 års sekretesslag. l TF anges endast de ändamål för vilka sekretessbestämmelser får beslutas. Beträffande dessa ändamålsbe- stämmelser och sekretessregleringen i övrigt får jag hänvisa till redogörelsen i det föregående (avsnitt 3). Jag vill här endast framhålla det i och för sig självklara förhållandet att myndigheternas eventuella intresse av att undgå kritik inte hör till de intressen som berättigar till inskränkningar av of- fentligheten.

Offentlighetsprincipen omfattar inte alla institutioner som i någon form utövar verksamhet för det allmänna. Endast om en handling är förvarad hos en statlig eller kommunal myndighet är den. enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 2 & TF. allmän. 1 princip faller andra subjekt som utövar offentlig förvaltning utanför tillämpningsområdet för 2 kap. TF. Handlingar hos 5. k.

Hänvisningar till S4

Prop. 1975/76:160

fx) 'Jl

allmänna inrättningar. hos samhällsägda bolag och hos föreningar eller stif- telser i vilka samhället har ett bestämmande inflytande är sålunda inte på grund av TF offentliga. Även om ett organ som står utanför den statliga eller kommunala myndighetsorganisationen har anförtrotts uppgifter som innebär myndighetsutövning. följer inte heller därav att det är underkastat regleringen i 2 kap. TF .

4.2 Offentlighetskommittén och offentlighets- och sekretesslagstiftnings- kommittén

OSK återger i nära anslutning till OK motiven för principen om allmänna handlingars offentlighet på följande sätt. Genom att myndigheternas åtgärder är föremål för allmän insyn får allmänheten möjligheter att kontrollera myn- digheternas handläggningsrutiner. ambition och effektivitet. Felaktigt eller olämpligt handlande kan bli föremål för kritik. som i gynnsamma fall leder till rättelse eller försvårar ett upprepande. Ovederhäftig och illa underbyggd kritik mot korrekt arbetande myndigheter får svårare att vinna tilltro hos en allmänhet som genom offentligheten själv har möjlighet att kontrollera sanningshalten i gjorda påståenden. lnsynen förbättrar också informations- Iäget över huvud taget. och den för en demokrati vitala debatten om sam- hällets organisation. uppgifter och tillstånd kan föras med ett tillförlitligare underlag än om myndigheternas material inte stod till förfogande.

OSK framhåller att de sålunda framförda synpunkterna genom sin ge- nerella utformning är utsatta för risken att i konkreta fall sättas åt sidan till förmån för motstående sekretessintressen. OSK varnar mot bakgrund härav för obestämt formulerade sekretessregler. Utredningen förklarar emel- lertid att den finner undantag från offentligheten ofrånkomliga och pekar särskilt påatt behovet av att skydda enskildas personliga förhållanden har blivit kännbart med hänsyn till den datatekniska utvecklingen.

OK ansåg att frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till att gälla subjekt utanför det traditionella myndighetsområdet i huvudsak låg utanför utredningsuppdragets ram. OK föreslog dock en bestämmelse som i offentlighetshänseende med myndighet jämställde bolag. förening. stiftelse och annat enskilt organ till den del dess åtgärder genom klagan eller un- derställning kunde dras under myndighets prövning. Detta förslag har inte tagits upp av OSK. Denna utredning förklarar att den inte har ansett sig böra lägga fram radikalt nya förslag i fråga om offentlighetsprincipens räck— vidd. Enligt OSK står man emellertid här inför väsentliga frågor om de demokratiskt legitimerade informationsvägarna. Offentlighetsprincipen kan. framhålls det. i framtiden tänkas få en utvidgad tillämpning. Detta kräver dock enligt OSK en särskild utredning.

Prop. 1975/762160 26

4.3 Remissyttrandena

Offcntlighetsprincipens betydelse för det demo- kratiska styrelseskicket och för medborgarnas r ät ts s ä k e r h et understryks av flera remissinstanser. Regeringsrc'i'tten och Pressens samarbetsnämnd framhåller sålunda att tillgången till allmänna handlingar är en viktig förutsättning för den fria åsiktsbildning på vilken den svenska folkstyrelsen bygger enligt 1 kap. ] .:" RF. Enligt TCO urholkas - folkstyrelsens idé i samma män som de människor som skall besluta i sina egna angelägenheter undanhålls information i form av åsikter och fakta.

Svea hovrätt pekar på som en baksida av offentlighetsprincipen att den kan leda till att myndigheter och tjänstemän i viss utsträckning underlåter att fästa uppgifter på papper. Denna risk kan motverkas genom lämpligt utformade sekretessregler. men även andra åtgärder bör vidtas. Hovrätten föreslår att frågan om en allmän regel om dokumentationsskyldighet för myndigheterna övervägs vid ärendets fortsatta behandling.

Några remissinstanser diskuterar frågan om 0 ffe n t 1 i g h e t 5 p ri n - cipen skall omfatta också andra handlingar än så- dana som finns hos myndighet.

Juridiska jakit/tetett vid Stockholms universitet anser det riktigt att liksom hittills principiellt begränsa offentlighetsprincipens tillämpningsområde till att avse material hos statliga och kommunala organ. Visserligen kommer därmed den växande del av den offentliga verksamheten som utövas i pri- vaträttsliga former att falla utanför tillämpningsområdet. men det torde knappast vara möjligt att i den allmänna lagstiftningen på området kon- struera en formel. som utsträcker offentlighetsprincipens tillämpningsom- råde till sådana sektorer utanför det traditionella myndighetsområdet. där legitima skäl för ökad insyn föreligger. utan att jämväl innefatta allehanda andra organ. Fakulteten tillstyrker sålunda förslaget att som grundläggande kriterium föreskriva. att med myndighet förstås statliga och kommunala organ.

Regeringsrätten påpekar att begränsningen av offentlighetsgrundsatsen till att gälla endast inom offentlig verksamhet får till följd att varje överförande av uppgift från offentligt till enskilt organ innebär motsvarande inskränkning av offentligheten. Enligt 11 kap. 6 & tredje stycket RF kan förvaltningsuppgift överlämnas till bolag. förening. samfällighet eller stiftelse. Regeringsrätten framhåller att offentlighetsprincipens räckvidd i realiteten blir beroende av i vilken omfattning riksdagen utnyttjar detta grundlagsstadgande eller kom- mun på motsvarande sätt lämnar från sig uppgift. Så snart fråga uppkommer att överlämna offentlig uppgift till ett privaträttsligt subjekt. måste enligt regeringsrätten konsekvensen härav i offentlighetshänseende noga övervä- gas. Uppenbart är att åtskilliga slag av uppgifter är av den natur. att de — bl. a. av hänsyn till behovet av offentlighet - inte kan få "privatiseras". Regeringsrätten anser därför att möjligheterna att överföra förvaltningsupp-

Prop. 1975/76:16" 27

gifter till bolag och andra enskilda rättssubjekt. om offentlighetsintresset skall prioriteras. får begagnas snävt inom både den statliga och den kom- munala sektorn. I.rittsvtvrv/sett i ('i/itu/mtgt tic/t [lo/tin liitt och Svens/iu s/tar- banks/örattingen ger uttryck för liknande synpunkter.

Statens industriver/r påpekar att kommittén inte har tagit ställning till det problem som kan skapas av bestämmelsen i ll kap. ag" tredje stycket RF. Enligt industriverkets mening bör samma regler gälla för de handlingar som har anknytning till en verksamhet som innefattar myndighetsutövning oavsett om denna verksamhet ligger på en myndighet eller på ett privat- rättsligt subjekt. Verket förklarar att det finner det vanskligt att bedöma om det är lagtekniskt möjligt att åstadkomma denna likformighet eller om frågan kan lösas på annat sätt än genom reglering i grundlag. I vart fall bör problemet enligt verket närmare belysas vid den slutliga prövningen av kommitténs förslag.

Statskontoret föreslår att offentlighetsprincipen — vad den statliga verk- samheten beträffar — omfattar organ som är en del av staten i den meningen att de saknar egen rättssubjektivitet samt dessutom från staten fristående organ i den utsträckning dessas verksamhet innebär myndighetsutövning med stöd av lag eller förordning. Statskontoret förklarar att det finner det angeläget att de frågor som aktualiseras av att statlig verksamhet bedrivs i olika former belyses närmare och nämner att det har påbörjat en utredning som tar upp vissa av dessa frågor.

Svea hovrätt och Svenska kom/nanför-bundet instämmer i utredningens ut- talande att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde utanför det traditionella myndighetsområdet kräver en särskild utredning. Hovrätten framhåller emellertid därutöver att privatiseringen av myndig- hetsförvaltning under lång tid har varit föremål för uppmärksamhet och debatt. framför allt på det kommunala området. Hovrätten erinrar om ut- talanden i frågan som har gjorts av kommunalrättskommitten i SOU l965140 och av utredningen om den kommunala demokratin i SOU l97524l. Hov- rätten återger sistnämnda utrednings uttalande att det finns skäl som talar för att offentlighetsprincipen helt eller delvis skall gälla kommunägda företag samt instämmer i utredningens förslag att en särskild utredning bör komma till stånd. En sådan utredning bör enligt hovrätten omfatta såväl statlig som kommunal verksamhet i privaträttsliga former och bör inte begränsas till subjekt. som helt ägs av stat eller kommun. utan avse alla sådana. i vilka stat eller kommun har ett bestämmande inflytande.

Svenska spar'hattlt.s/r'it'ettitt.i.'ett uttalar att det är tydligt att offentlighetsprin- cipens räckvidd blir beroende av i vilken omfattning man utnyttjar stad— gandet i ll kap. 6.5 tredje stycket Rl'" enligt vilket lörvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag. förening. samfällighet eller stiftelse. Uppenbart är att vilka uppgifter som helst inte kan få läggas på bolag. Skälen till "pri-' vatiseringen" kan vara av skilda slag. Man kan vilja gä utöver de statliga lönebestämmelserna. undvika insyn från de offentliga revisionsorganen etc.

Prop. 1975/76:160 28

l sådana sammanhang måste alltid klargöras vad detta kan få för konse- kvenser för offentlighetsprincipen. Att lägga förvaltningsuppgifter i bolags- form endast i syfte att inskränka offentlighetsprincipens tillämpningsområde måste anses förkastligt. Den grundlagsenliga rätten att privatisera förvalt- ningsuppgifter måste alltså utnyttjas med omdöme och hållas inom rimliga gränser. Det gäller både den statliga och kommunala sektorn.

Datat'nspektimten erinrar om att offentlighetsprincipens räckvidd har direkt betydelse för datalagens tillämplighet. När fråga inte är om personregister hos myndighet utan hos enskilda personer eller sammanslutningar. t. ex. statliga och kommunala bolag. kan nämligen allt utlämnande av uppgifter från registret. om det förs med ADB. regleras av datainspektionen med stöd av öst datalagen. Sekretessen kan alltså från fall till fall anpassas efter vad hänsyn till den personliga integriteten kräver. Något fall där detta intresse kolliderat med offentlighetsintresset i fråga om statliga eller kom- munala bolag eller andra av myndigheter bildade privaträttsliga samman- slutningar har ännu inte förekommit. Såvitt frågan gäller den enskildes in- tegritet i ADB-register saknas alltså enligt inspektionen anledning att ut- sträcka offentlighetsprincipens räckvidd.

4.4 Utredningen om den kommunala demokratin

Utredningen om den kommunala demokratin har i sitt huvudbetänkande (SOU 1975141) Kommunal demokrati behandlat frågan om offentlig insyn i de kommunägda företagen. Utredningen anser att en utsträckt offentlighet för dessa företag är önskvärd. Det finns enligt utredningens uppfattning skäl som talar för att offentlighetsprincipen enligt TF helt eller delvis skall gälla de kommunägda företagen. Frågan om offentlighetsprincipens tillämp- ning i kommunägda företag sammanhänger emellertid med ett större pro- blemkomplex. Det gäller över huvud taget frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på områden som inte karakteriseras som myndighetsområde. Utredningen föreslår därför att frågan om en utvidgad tillämpning av of- fentlighetsprincipen blir föremål för särskild utredning.

5. Den författningstekniska regleringen 5.1 Gällande rätt

Bestämmelser som reglerar allmänna handlingars offentlighet finns f. n. i både grundlag. vanlig lag och regeringsförfattningar.

l 2 kap. 45 RF anges att beträffande rätten att ta del av allmänna hand- lingar gäller vad som är föreskrivet i TF. De grundläggande bestämmelserna om allmän handlings offentlighet är intagna i 2 kap. TF. ] ] åslås principen om fri tillgång till allmänna handlingar fast. Där anges också de ändamål för vilka avsteg från principen är tillåtna. Enligt paragrafen skall i särskild

Prop. 1975/76:160 29

lag noga anges de fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga. Kapitlet innehåller i övrigt bestämmelser om vad som skall förstås med myndighet och allmän handling, hur utlämnande av sådan handling skall gå till och om besvär över avslagsbeslut m.m. ] (N' andra stycket finns föreskrifter om vem som inom en myndighet beslutari fråga om handlings utlämnande. 11 & upptar en ingående reglering av instansordningen vid besvärsprövning- en.

Fram till år 1937 fanns de materiella sekretessreglerna i 1812 års TF. I 25 4 mom. räknades upp skilda typer av handlingar beträffande vilka tryckningsrätten och rätten till utbekommande var inskränkt. Efter beslut om grundlagsändringen åren 1936 och 1937 bröts undantagen från offent- lighetsprincipen ut ur TF och placerades i en särskild lag. lagen (l937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Till- komsten av denna sekretesslag innebar en genomgripande revision av sek- retessreglerna. vars omfattning utökades i förhållande till gällande rätt. Vid tillkomsten av 1949 års TF företogs inte någon mera långtgående översyn av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet och om inskränk- ningar däri.

Sekretesslagen innehåller en ingående uppräkning av fall då allmänna handlingar skall hållas hemliga. Sekretessen är knuten till viss myndighet. viss typ av ärenden eller till visst verksamhetsområde. En och samma pa- ragraftillgodoseri vissa fall flera olika sekretessändamål. Lagens disposition har därigenom blivit oklar. Efter sin tillkomst har lagen dessutom blivit föremål för en betydande påbyggnad.

Som nämnts kräver 2 kap. TF att de fall då en handling får hemlighållas skall anges noga i en särskild lag. I allmänhet har också reglerna i sekre- tesslagen formen av direkta förbud mot utlämnande. 1 vissa fall har emel- lertid sekretessen inte reglerats uttömmande genom lagen.

Sålunda innehåller några paragrafer. t. ex. 11 & första stycket och 23 &. förbud av den konstruktionen att vissa handlingar inte får lämnas ut i andra fall än som anges i annan lag. En liknande reglering finns i 15 &. 17% första stycket och 31 ä.

I fråga om flera viktiga grupper av handlingar ger sekretesslagen regeringen möjlighet att upprätthålla sekretess inom vissa allmänt angivna gränser. I dessa fall finns den närmare regleringen i s.k. sekretesskungörelser. De områden det här är frågan om är försvaret (4 5). granskning. inspektion eller kunskapsprov och psykologisk undersökning (7 ä). utredning. kontroll eller stödverksam het med avseende på näringslivet (21 å). rättshjälp åt enskil- da genom andra myndigheter än allmän advokatbyrå eller notarius publicus (265 andra stycket). undersökning och utredning m. m. till enskilds tjänst (27 å). utlåning av allmänna medel av annan myndighet än riksbanken (32 &) samt statliga affärsdrivande verks aflärs- eller driftförhållanden (34 a å).

Sekretessregleringen genom regeringsförfattningar har blivit omfattande. F. n. finns sju sekretessförfattningar på försvarets område. Dessa stöder sig

Prop. 1975/76: 161) 30

väsentligen på 49" sekretesslagen. På det civila området finns sekretess- föreskrifter i kungörelsen (1939z7) med förordnanden på civilförvaltningens område jämlikt lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Denna stöder sig på återstoden av nyssnämnda paragrafer i sekretesslagen. Av de sex paragraferna i civilför- valtningens sekretesskungörelse omfattar 2 och 4 & ett mycket stort antal punkter.

Åtskilliga av bestämmelserna i sekretesslagen är sa konstruerade att de föreskriver sekretess för hela kategorier av handlingar med endast den in- skränkningen att en viss angiven myndighet kan ge tillstånd till utlämnande. Hit hör t. ex. H första stycket. 6. 8. 9. 33 och 35 åå. Andra bestämmelser föreskriver sekretess som huvudregel men anger att handling skall lämnas ut. om man kan vara säker på att utlämnandet inte kommer att missbrukas till skada för vissa angivna personer (se t. ex. 14 & första stycket). En tredje grupp av bestämmelser anger visserligen ett antal typer av handlingar men låter avgörandet i det enskilda fallet bero på om utlämnande kan eller kan antas lända till skada av ett angivet slag (t.ex. 4 och 10 åå).

5.2. Offentlighetskommittén

OK föreslog en ny ordning för fördelningen av reglerna om offentlighet och sekretess mellan å ena sidan grundlag och å den andra sidan lag eller författning av annan natur. Förslaget innebar att de principiella förutsätt- ningarna för sekretess. liksom gränserna för sekretessen skulle anges i TF. Med denna konstruktion skulle 2 kap. TF innehålla elva paragrafer som handlade om inskränkningar i offentlighetsgrundsatsen. Dessa paragrafer var i förslaget uppställda så att de i tur och ordning angav de olika intressen som sekretessen avsåg att skydda. såsom enskilds personliga förhållanden. enskilds ekonomiska förhållanden. statens och kommunernas ekonomiska intressen etc. Dispositionen var alltså funktionell. Av systematiken följde att mer än ett sekretesstadgande kunde vara tillämpligt inom samma område och även på samma handling. Enligt förslaget skulle däremot TF inte ange på vilka typer av handlingar som dessa sekretessregler skulle tillämpas. 1 den delen hänvisades i stället till en genom vanlig lag beslutad tillämp- ningsförteekning. l denna förteckning. som var uppdelad på de skilda sek- retessreglerna. räknades utförligt upp handlings— och ärendetyper m.m. Förteckningen angav också tidsgränser för sekretessen beträffande enstaka slag av handlingar. Genom tillämpningsbestämmelserna kunde området för sekretessen preciseras och krympas men inte utvidgas. Något behov av sär- skilda sekretesskungörelser förelåg inte med förslaget. Sekretessbestämmel- serna var i OKzs förslag så utformade att det för de typer av handlingar. där det finns ett allmänt intresse av insyn. fordrades ett konstaterande i varje enskilt fall av sekretessbehov för att utlämnande skulle få vägras.

IOK:s lagförslag fanns inte någon motsvarighet till nuvarande föreskrifter

Prop. 1975/76:160 31

i sekretesslagen som ger annan myndighet än regeringen behörighet att lämna tillstånd till utlämnande av handling som annars är hemlig. Dessa föreskrifter ansågs ersatta av bestämmelser enligt vilka handlingar skall hållas hemliga endast då vissa villkor är uppfyllda.

Vid remissbehandlingen vitsordades allmänt att OK:s förslag hade stora förtjänster från principiella och teoretiska synpunkter. Flera remissinstanser med särskild sakkunskap beträffande sekretessfrågor. däribland JO och JK. kritiserade emellertid den lagtekniska lösningen och uttalade starka tvivel beträffande de tillämpande organens praktiska möjligheter att hantera en sekretesslagstiftning med den konstruktion som OK hade föreslagit. Kritiken sköt särskilt in sig på det förhållandet att i många fall flera paragrafer skulle få tillämpas på en och samma handling. En annan synpunkt var att man. om förslaget genomfördes. skulle få ganska detaljerade regler i två skilda författningar av olika statsrättslig valör. utan att därför reglerna blev så preciserade att avsedd restriktivitet i tillämpningen kunde förväntas.

5.3. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén

OSK utgår från de olika önskemål som kan ställas på den formella kon- struktionen av sekretessregleringen. Offentlighetsprincipen gynnas. fram- hålls det. om sekretessregleringen görs i grundlag. Allmänt hållna regler. som passar i grundlag. kan emellertid förlora i klarhet. Det bör enligt kom- mittén beaktas att sekretessbestämmelserna skall vara begripliga för med- borgarna i allmänhet. Mera detaljerade regler. som ger bestämda besked om rättsläget. har dessutom ett egenvärde genom att tvinga fram noggran- nare ställningstaganden. De tenderar å andra sidan att undanskymma prin- cipen om offentlighet. Enligt OSK talar övervägande skäl för att nuvarande ordning för fördelning av regleringen mellan grundlag och lag behålls i prin- cip. En tillräcklig garanti för att offentlighetsprincipen bevaras liggeri kravet på riksdagens medverkan för beslut om begränsningar. Den förordade för- delningen av normerna tillgodoser kravet på att nödvändiga ändringar i sekretesslagstiftningen skall kunna genomföras utan onödig omgång. OSK understryker att en uppräkning i grundlag av tillåtna sekretessgrunder har ett betydande värde genom att ange sekretessens yttersta gräns.

OSK föreslår sålunda att i grundlag anges de grunder som får föranleda sekretess och att hänvisning sker till särskild lag. i vilken sekretessfallen skall "noga angivas".

Det av OSK föreslagna grundlagskapitlet om allmänna handlingar in- nehåller i övrigt bestämmelser i samma ämnen som gällande 2 kap. TF. Nuvarande föreskrifter i 2 kap. 9.5 andra stycket TF om vem som inom myndighet prövar fråga om utlämnande av allmän handling saknar emel- lertid motsvarighet i det nya kapitlet. Detta innehåller inte heller bestäm- melser om besvärsgången vid talan mot myndighets avslagsbeslut.

fx)

Prop. 1975/762160 3

Den särskilda lag som enligt förslaget skall uppta sekretessbestämmelserna och ersätta nuvarande sekretesslag har i OSK:s förslag rubriken lag om allmänna handlingar. Lagen innehåller inte endast beStämmelser om sek- retess i förhållande till allmänheten utan också föreskrifter i andra ämnen. såsom beträffande diarieföring och registrering. sekretess myndigheterna emellan och bcsvärsinstanser. Till frågorna om lagens uppbyggnad och sek- retessreglernas utformning återkommer jag i ett följande avsnitt. Vissa grunddrag i förslaget bör dock uppmärksammas redan i detta sammanhang.

OSK vänder sig mot att bestämmelserna i nuvarande sekretesslag i all- mänhet innebär en presumtion för sekretess. OSK föreslår för sin del att offentlighetsprincipen som huvudregel skall komma till klart uttryck även i de materiella sekretessreglerna. Detta sker enklast genom att hemlighål- lande görs beroende av en bedömning från fall till fall av den skada som kan antas uppkomma genom ett utlämnande. Flertalet sekretessbestäm- melser upptar därför skaderekvisit. OSK föreslår vidare en annan disposition av den nya lagen än den nuvarande sekretesslagen har. Enligt förslaget grupperas sekretessbestämmelserna i anslutning till de sekretessgrunder som anges i grundlagen. Uppläggningcn sägs ha den fördelen att den tvingar en myndighet att ta ställning till på vilken av flera sekretessgrunder som en vägran att utlämna handling beror. inom varje underavdelning görs en uppdelning av bestämmelserna efter sakområden. Ett betydande inslag av enumeration behålls alltså i förslaget.

Av viss betydelse för sekretessbestämmelsernas utformning är en av OSK i 9? andra stycket grundlagskapitlet föreslagen bestämmelse av innehåll att såsom villkor för utlämnande av handling i den särskilda lagen får upp- ställas tillstånd från viss myndighet. Bestämmelsen är att se som en mo- difikation av regeln i samma paragrafs första stycke om att begäran att få ta del av allmän handling skall prövas hos myndighet där handlingen finns. Bestämmelsen motiveras med att den ordning som gäller enligt 35 å sekretesslagen för prövning av frågor om utlämnande av handlingar som rör kollektivavtalsförhandlingar är mycket ändamålsenlig och bör behållas i den nya lagen ("12 å).

OSK framhåller att de nuvarande sekretesskungörelserna strängt taget inte har stöd i TF. Kommittén anser att kungörelserna för framtiden bör avskaffas så långt det är möjligt. Samtliga bestämmelser i sekretesskungö- relserna på försvarets område har i OSK:s förslag arbetats in i skilda paragrafer i lagen om allmänna handlingar. med undantag för dem som gäller kva- lificerad hemligstämpling. OSK har vidare ansett det möjligt att låta alla paragrafer i civilförvaltningens sekretesskungörelse utom en (2 å). gå upp i den nya lagen. Bestämmelserna i nämnda paragraf måste emellertid enligt OSK alltjämt stå kvar i en av regeringen beslutad författning. En sådan bör. förklarar kommittén. ha uttryckligt grundlagsstöd. OSK föreslår därför att i 1 & grundlagskapitlet föreskrivs att regeringen i den särskilda lagen får bemyndigas att för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss

Prop. 1975/76:16” 33

eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. OSK föreslår att sekretessen också i ett par andra fall än det nämnda skall avgränsas genom förordning eller regeringsbeslut.

5.4. Remissyttrandena

Av de instanser som har yttrat sig angående fördelningen av reglerna om allmänna handlingar mellan grundlag, vanlig lag och förordning har det stora flertalet anslutit sig till kommitténs förslag. Bland de instanser som har intagit denna ståndpunkt kan nämnas riksåklagaren. Svea hovrätt. datainspektianmt. statistiska centra/byrån. riksrevisiansverket. dejuridiska/akill- talarna vid universiteten i Uppsala och Lund. LO samt Svenska kontnntn/örhun- det.

Också regerings/"('i(tvn. K) och Pressens santarhutsnäniml godtar i allt vä- sentligt kommitténs förslag i denna del. De föreslår emellertid vissa för- ändringar.

Raga/'ittgs'rättwt påpekar att förslaget bl. a. innebär att grundsatsen om dom- stolsprövning av sekretessfrågor icke längre blir grundlagfast. Om sådan prövning skall åstadkommas beror av hur instansordningen utformas. OSK har i 5 kap. 10 å andra stycket grundlagsförslaget gjort en allmän hänvisning beträffande sättet för fullföljd till lagen om allmänna handlingar. Om hit är att räkna även instansordningen vid fullföljd är oklart. ] vart fall har OSK föreslagit en lagregel i 57% lagen om allmänna handlingar, som gör domstol till normal besvärsinstans. Enligt regeringsrätten är en av kärn- punkterna i offentlighetsordningen. sådan den hittills varit utformad. att medborgarna kunnat förlita sig på att frågan om offentlighet eller sekretess i sista hand kunnat efter besvär bringas under en opartisk rättslig bedömning. Denna princip utgör en grundpelare för hela ofTentlighetssystemet. En regel härom bör. hävdar regeringsrätten, finnas kvar i grundlag. Om den avlägsnas därifrån försvagas garantierna för offentligheten på ett allvarligt sätt. Re- geringsrätten anmärker i sammanhanget att OSK funnit den mindre viktiga frågan om hur talan skall fullföljas vara förtjänt av en grundlagsregel.

.IO ifrågasätter om inte reglerna om besvärsordningen liksom f. n. är fallet bör finnas i grundlagen. där de på ett naturligt sätt kan an- slutas till reglerna om utbekommande av allmän handling och om över- klagbarheten av beslut om avslag på framställning härom. Enligt JO har däremot de föreslagna reglerna om utlämnande av handlingar myndigheter emellan och om besvär eller underställning i sådana ärenden sin naturliga plats i en lag om allmänna handlingar.

Pressens samarbetsnämnd framhåller betydelsen för massmediernas del av att beslut om utlämnande av allmän handling kan erhållas snabbt och un- derstryker med hänsyn härtill vikten av nuvarande regel att det i princip

är den tjänsteman som har hand om handlingen som skall besluta om ut- lämnandet. Nämnden anser denna regel vara av sådan betydelse att den bör stå kvar i grundlagen. Om den tas bort öppnas möjlighet för myndigheter. kanske särskilt på det kommunala planet, att var för sig stadga så omständliga

Prop. 1975/76:160 34

interna ordningar för fattande av beslut i utlämnandefrågor att det kanske dröjer flera dagar innan ett avgörande kan erhållas. även i klara fall. Sam- arbetsnämnden anser vidare att reglerna om instansordningen är av den vikt att de bör tas in i grundlagen såsom hittills varit fallet. Det är av grundläggande betydelse att offentlighetsfrågor i tvistiga fall prövas av fri- stående och opartiska domstolar. Rätten till sådan domstolsprövning måste enligt nämnden vara tillförsäkrad envar genom en grundlagsfäst bestäm- melse.

Fråganom en mer omfattande omfördelning av författ— n i n g s m a t e r i a n diskuteras av hovrätten över Skåne och Blekinge. kani- marrätten i Göteborg och t_i=stnazlsp/ik/skont/nittén.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ger uttryck för en viss besvikelse över att det inte har lyckats OSK att lösa det som i lagstiftningsärendet hela tiden har varit det centrala. nämligen hur sekretessreglerna utan att bli alltför allmänt hållna eller alltför svårtillämpade skulle kunna återföras till grundlag. Hovrätten erinrar om att sekretessreglerna. som tidigare varit en del av tryckfrihetsförordningen , först år l937 bröts ut ur denna och fick sin plats i sekretesslagen. Därvid gick man så till väga att man efter utredning om och bedömning av sekretessbehoven på olika förvaltningsområden utfor- made regler som i stort sett hänförde sig till sådana områden och framstod som helt fristående från varandra. Hovrätten påpekar att sekretesslagstift- ningen inte endast består av lag: i stor omfattning återfinns kompletterande bestämmelser i författning av administrativ karaktär. lnnehållet i sekre— tessreglerna begränsar sig i stor omfattning till föreskrifter som anger hos vilka myndigheter eller på vilka verksamhetsområden handlingar skall hem- lighållas. Förutsättningarna för bedömningen av sekretessfrågan är vagt an- givna eller helt obefintliga. lnnebörden härav är enligt hovrätten att på stora områden den i grundlag fastlagda offentlighetsprincipen har ersatts av sin motsats. principen om hemlighet som huvudregel och offentliggörande en- dast efter myndighetens gottfinnande. Härtill kommer att nya samhälls- företeelser har framkallat krav på utökad sekretess. En betydande påbyggnad av sekretessreglerna har därför skett. Bestämmelserna har härigenom blivit än mer osammanhängande, osystematiska och svåröverskådliga. Hovrätten anser att sekretesslagstiftningen i sitt nuvarande skick förtjänar att betecknas som en rishög och att en modernisering är ytterligt angelägen. — Hovrätten understryker att offentlighetsprincipen är av ett oskattbart värde på alla de områden där den är obeskuret tillämplig och att det centrala vid en revision av sekretesslagstiftningen därför måste vara att låta presumtionen om offentlighet komma till klart uttryck. Lagstiftningen bör alltså vara så uppbyggd att den preciserar vilka förutsättningarna är för ett hemlighållande. vilka befarade skadeverkningar som utgör en tillräcklig grund för att hu- vudregeln om offentlighet icke skall gälla. Vilka hänsyn som därvid skall tas är en omdömesfråga. Det är, säger hovrätten. självklart att kravet på offentlig insyn i och kontroll över skötseln av allmänna angelägenheter och handhavandet av allmänna medel är tungt vägande. Det är lika självklart att hänsyn till' och skydd för enskilda människors privata förhållanden

Ju

Prop. 1975/76:160 3.

är lika tungt vägande skäl för sekretess. Dessa resonemang, som hänför sig till sekretessens omfattning. har emellertid enligt hovrätten alls intet att göra med de krav som bör ställas på sekretessreglernas innehåll och form och deras samband med grundlagens huvudregler. l sistnämnda hän- seende är mera preciserade bestämmelser än de nuvarande oundgängliga. Sekretessbestämmelsernas fristående karaktär är en allvarlig olägenhet. Om de kan återföras till grundlagen. tvingas lagstiftaren att avfatta dem så att de stämmer med grundlagens principer och myndigheterna att läsa dem och tillämpa dem i sitt sammanhang. — Hovrätten nämner i sammanhanget att det vid remissbehandlingen av OK:s förslag bl. a. framhölls att systemati- ken i förslaget var sådan att den som hade att pröva frågor om offentlighet och sekretess skulle bli tvungen att ha kännedom om hela den nya lag- stiftningen samt att tolkningsproblem skulle uppkomma och myndigheterna som sådana i avsevärd större omfattning skulle nödgas ta ställning till upp- kommande spörsmål. Andra uttalanden gick ut på att det var en betydande svaghet i förslaget att flera paragrafer kunde vara att tillämpa på en och samma handling och att skaderekvisiten skulle medföra att ökade krav ställ- des på de prövande, något som de ofta nog inte kunde uppfylla. Med an- ledning av dess uttalanden ställer hovrätten frågan på vilket annat område det är möjligt att tillämpa enstaka paragrafer utan att man sätter sig in i den lagstiftning där de hör hemma. Helt orimlig ter sig enligt hovrättens uppfattning tanken att offentlighets- och sekretessbestämmelser är något som skall tillämpas endast av tjänstemän i lägre grader och icke bör få störa myndigheterna som sådana. vilka tänkes ägna sin tid åt uppgifter av större vikt och allvar. Enligt hovrättens mening bör det bestämt fastslås att. om man finner det vara av ett fundamentalt samhällsvärde att upp- rätthålla offentlighetsprincipen med lagligen preciserade undantag och ej blott ett sken av en sådan princip. så måste man vara beredd att offra den arbetsinsats som detta kräver. Ett totalt hemlighetsmakeri är. fortsätter hov- rätten. det enklaste. Det kräver inga lagregler och ingen arbetsinsats. Men vill man hävda rättssäkerhet och offentlig insyn i förvaltningen så måste man ställa stora krav på de rättstillämpande myndigheternas kvalifikationer. När OSK säger att det är en uppenbar fördel att en viss myndighet oftast har endast en enda paragraf att tillämpa och att någon kännedom om lagen i stort därför ej behöver finnas (s. 90). kan detta enligt hovrätten icke god- tagas. Vad som är behövligt är tvärtom en ny lagstiftning som nödgar den enskilda myndigheten att se sin egen sekretessfråga i sitt sammanhang med andra sådana och i belysning av grundlagens huvudregler. Hovrätten förklarar att från den nu angivna utgångspunkten det riktiga uppenbarligen är att flytta sekretessreglerna tillbaka till tryckfrihetsförordningen. De skäl som kan anföras mot en sådan åtgärd är två: dels är sekretessreglerna så vidlyftiga att de spränger ramen för grundlagen och dels medför den snabba reformtakten i samhället att de ofta behöver ändras. något som vållar sär- skilda svårigheter när det gäller grundlag. OSK:s förslag innebär. uttalar hovrätten. att den har funnit problemet vara olösligt och därför givit upp

Prop. 1975/76:160 36

försöken att i något väsentligt avseende flytta sekretessreglerna tillbaka till grundlagen och i stället inriktat sig på att försöka minska olägenheterna med nuvarande reglering genom en bättre systematisering av sekretess- reglerna i närmare anknytning till de i tryckfrihetsförordningen upptagna sekretessgrunderna. Hovrätten förklarar att den inte finner det övertygande ' visat att man nu bör uppge försöken att knyta samman grundlagstadgandena och sekretessbestämmelserna. OSK synes enligt hovrätten visserligen mena att uppräkningen av sekretessgrunder i tryckfrihetsförordningen klart anger sekretessens yttersta gränser och därför har ett betydande värde (5. 90). Härom säger hovrätten att denna uppräkning endast har betydelse som di- rektiv till lagstiftaren. som f. ö., såsom kommitten påpekar, icke helt rättat sig efter den. Den kan icke anses ge tillämpande myndighet befogenhet att åsidosätta en behörigen utfärdad sekretessföreskrift. Vill man med verkan för den praktiska tillämpningen förankra sekretessens omfattning i grund- lagen måste man gå ett steg längre och föra in åtminstone de huvudsakliga grunderna för ett beslut om hemlighållande i denna.

Enligt kammarrätten i Göteborg hade de förslag som OK lade fram obe- stridliga förtjänster. Styrkan i dem låg däri att bestämmelserna innebar ett så noggrant angivande som möjligt av de intressen som skulle beaktas i sekretesshänseende. Svagheten var att de krävde handläggning av högt kva- lificerade myndigheter. Kammarrätten ifrågasätter om inte denna svaghet skulle kunna avhjälpas dels genom att en myndighets beslut att vägra lämna ut en handling omgående skulle underställas ett för ändamålet välkvalificerat organ, förslagsvis länsvis inrättade nämnder med lämplig sammansättning av jurister och lekmän, dels genom. att lagstiftningen kompletterades med en officiell handbok som gav varje myndighet lättillgängliga besked om vilka handlingar den skulle hålla hemliga och villkoren härför. Handboken skulle naturligtvis inte äga vitsord som gällande sekretessregler men den skulle kunna göra hanteringen av offentlighets- och sekretessfrågor någor- lunda okomplicerad för myndigheterna. En särskild fördel med en sådan utformning är att man undgår att behöva göra ideliga ändringar i sekre- tesslagstiftningen allteftersom utvecklingen i samhället fortskrider. Kam- marrätten finner emellertid inte anledning att motsätta sig att OSK:s förslag läggs till grund för lagstiftning. även om det inte kan hållas för uteslutet att en bättre lösning av föreliggande problem hade stått att uppnå på andra vägar. Kammarrätten vill dock ifrågasätta om man inte borde gå längre än vad OSK har föreslagit i att begränsa grundlagsbestämmelserna på of- fentlighets- och sekretessområdet till vitala basregler. Av bestämmelserna i det föreslagna grundlagskapitlet synes bestämmelserna i 8 & första stycket om hur delvis hemlig handling skall tillhandahållas utan olägenhet kunna flyttas över till vanlig lag. Detsamma gäller bestämmelserna i 'N' liksom bestämmelserna i ll &. Kammarrätten framhåller vidare att en svaghet i nuvarande lagstiftning är att sambandet mellan bestämmelserna i 2 kap. TF och i sekretesslagen inte framgår med önskvärd tydlighet. Kammarrätten ifrågasätter med anledning härav om man inte med fördel skulle kunna

Prop. 1975/76:160 37

i de inledande bestämmelserna i lagen om allmänna handlingar ta in även grundlagskapitlets offentlighetsregler. Konsekvensen skulle naturligtvis bli att samma regler återfanns både i grundlag och i vanlig lag, men kam- marrätten har svårt att se någon egentlig olägenhet av en sådan dubblering.

T_vstnadsp/iktsko/nmitten framhåller att den omständigheten att grundsat- sen om allmänna handlingars offentlighet är införd i grundlag är ett uttryck för att statsmakterna har sett den som ett viktigt moment i tryckfriheten. Om offentligheten kan begränsas genom föreskrift i allmän lag. försvagas emellertid skyddet. särskilt om grundlagen inte innehåller närmare direktiv om utformningen av undantagen. Kommittén erinrar härefter om att of- fentlighetskommittén (OK) föreslog en grundlagsreglering som omfattade beskrivningar av vissa typsituationer och av de villkor under vilka skilda handlingstyper skulle hållas hemliga. Enligt tystnadspliktskommittén finner man flerstädes i förslaget till lag om allmänna handlingar direktiv för pröv- ningen som till sin typ liknar de av OK föreslagna grundlagsreglerna; för hemlighållande krävs ett antagande att utlämnande skulle medföra en på något sätt beskriven skada. Tystnadspliktskommittén frågar sig om det inte skulle vara möjligt att minska antalet typer av skaderekvisit i förhållande till OSK:s förslag och att föra över dessa rekvisit till grundlagen. så att man finge ett system där sekretessen med avseende på ärendenas allmänna typ och skaderekvisiten vore reglerad i grundlag och för regleringen i allmän lag återstode endast tillämpligheten på bestämt angivna grupper av ärenden eller handlingar. Om emellertid svårigheterna att bestämma undantagen från offentligheten i grundlag skulle visa sig övermäktiga. bör det enligt tystnadspliktskommittén i vart fall göras ett försök att där ange huvud- grunderna för sekretess i skilda typer av ärenden. Det finns i så fall särskild anledning att beakta offentlighetens ändamål att garantera insyn i rätts- tillämpningen och i övrig utövning av offentlig makt gentemot medborgarna. Grundlagen bör så långt möjligt ge substans åt kravet på insyn i denna verksamhet. Även handhavandet av allmänna medel är en funktion som bör vara utsatt för en så ingående granskning från allmänhetens sida som är förenlig med kraven på rörelsefrihet. Grundlagen borde således säga ut att föreskrift om hemlighållande skall. beträffande handling i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör till- lämpning av lag. såsom förutsättning för hemlighållande angiva att utläm- nande kunde befaras leda till skada för ett i föreskriften närmare angivet intresse. Kravet på offentlighet är enligt tystnadspliktskommittén inte lika starkt motiverat i verksamheter som staten eller kommun bedriver såsom ren service för medborgarna. särskilt inte i fråga om den frivilliga sjukvården. kyrkans själavård eller sociala organs rådgivningsverksamhet och inte heller i andra fall där momentet av medelsförvaltning träder i bakgrunden. Mot bakgrund härav finner kommittén det i vart fall inte nödvändigt att i grund- lagen ta upp ett krav på att föreskrift om sekretess på dessa områden skall innehålla skaderekvisit. Sammanfattningsvis anför kommittén att det efter första meningen i l å andra stycket bör sägas att föreskrift om inskränkning av hänsyn som anges i punkt 1. 2. 3 eller 4 skall såsom förutsättning för

Prop. 1975/76:160 38

hemlighållande upptaga att utlämnande kunde befaras leda till skada för ett närmare beskrivet allmänt intresse samt att föreskrift om inskränkning av hänsyn som anges i punkt 5 skall. beträffande handling i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör till- lämpning av lag. såsom förutsättning för hemlighållande upptaga att ut- lämnande kunde befaras leda till skada för ett närmare beskrivet enskilt intresse.

5.5. Fri- och rättighetsutredningcn

] förslaget till nytt 2 kap. RF hänvisar fri- och rättighetsutredningcn i 2.5 andra stycket till massmediegrundlagen beträffande bl.a. rätten att ta del av allmän handling. Hänvisningen torde ha den innebörden att den särskilda grundlagen exklusivt reglerar också sekretessbestämmelsernas för- delning på normer av olika statsrättslig dignitet.

5.6. Tystnadspliktskommittén

Tystnadspliktskommittén föreslår som nämnts i sitt betänkande (SOU 1975: 102) Tystnadsplikt och yttrandefrihet en särskild lag om offentliga funk- tionärers tystnadsplikt. Regleringen i lagen är nära knuten till bestämmel- serna om allmänna handlingars offentlighet och inskränkningar däri. Kom- mittén har byggt på OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar. l motiven tar kommittén upp frågan om lämpligheten av en gemensam lag för hand- lingssekretess och tystnadsplikt och förklarar att en sådan lag på sikt kan visa sig lämplig. Med hänvisning bl.a. till att OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar var under beredning medan tystnadspliktskommittén fullgjorde sitt uppdrag och till att resultatet av remissbehandlingen inte kunde överblickas har emellertid kommittén funnit det lämpligast att ut- arbeta ett självständigt förslag till lag om tystnadsplikt. Kommittén åberopar dessutom vissa skäl som kan göra det motiverat att också på längre sikt behålla reglerna om tystnadsplikt i en särskild lag. såsom behovet av att avfatta sådana regler i mera generella termer än bestämmelserna om hand- lingssekretess.

5.7. Remissyttrandena över tystnadspliktskommitténs förslag

Flera remissinstanser förordar en gemensam lag för handlingssekretess och offentliga tystnadSplikter. Enligt JO bör det tillfälle inte försittas som nu erbjuder sig att göra ett allvarligt försök att få till stånd en central lag om handlingssekretess och tystnadsplikt. Till grund för en sådan lag om "hemlighållande i offentlig verksamhet" kunde tas OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar. JO utvecklar närmare hur bestämmelserna i en sådan lag skulle kunna konstrueras. Till förmån för en gemensam lag för handlingssekretess och tystnadsplikt uttalar sig också JK. RÅ. datainspek- tionen, värnpliktsverket. bererlskapsnt'itnmlen_/i)'r /)S_Vk()/()_L£l$klI/ÖI'Sl'lll'. kammar- kollegiet. kommerskollegium. närings/rihetsombmlsmannen, förenade/'abl'iks- verken. Sveriges industri/örbmid och Sveriges advokatsamfund.

Prop. 1975/76:160 39

Remissbehandlingen av tystnadspliktskommitténs betänkande är som ti- digare nämnts intc avslutad.

6. Upptagningar för automatisk databehandling 6.l Inledning

Principen om allmänhetens fria tillgång till myndigheternas material har intill helt nyligen tagit sikte på handlingari traditionell mening. dvs. i första hand papper med skriven text. Den moderna informationsbehandlingen. som ännu befinner sig i ett utvecklingsskcde. har emellertid lett till att information i allt större utsträckning har kommit att fixeras på medier på sådant sätt att den kan avläsas endast med tekniska hjälpmedel. l förgrunden står därvid den elektroniska databehandlingen eller ADB-tekniken.

ADB-tekniken har ställt lagstiftningen inför delvis svårlösta problem. En strävan har varit att se till att allmänhetens tillgång till information hos myndigheterna inte försämras genom övergången till ADB. Ett annat krav har gått ut på att förebygga de risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten som den nya tekniken inrymmer. Till detta har kommit de rättstekniska svårigheterna att anpassa de på det hävdvunna handlingsbe- greppet uppbyggda reglerna i TF om offentlighet till ADB-medierna. Dessa svårigheter hänger samman med att upptagningar för ADB inte är visuellt läsbara utan vanligen kräver tillgång till dator för att kunna överföras till läsbar text. Ett annat problem ligger i att datamediet - magnetbandet. skiv- minnet. etc. — ofta förvaras och handhas av annan myndighet än den som svarar för upptagningens innehåll och utnyttjar det material som finns däri. lbland uppdras ansvaret för den tekniska driften t.o.m. åt privat företag eller annat organ som inte är myndighet.

OSK lade i delbetänkandet (SOU l972:47) Data och integritet fram förslag till särskilda regler i 2 kap. TF om upptagningar för automatisk databe- handling. Samtidigt föreslog utredningen särskild lagstiftning. främst en ny datalag. till skydd för den personliga integriteten vid automatisk da- tabehandling. Förslagen ledde till lagstiftning (prop. 197333. KU 1973219 och 1974z8).

6.2. Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag år 1972

OSK utgick i sitt förslag från principen att ADB-lagrad information hos myndighet borde vara tillgänglig för den enskilde i samma utsträckning som för myndigheten själv. En ADB-upptagning — varmed OSK förstod den fysiska databäraren — skulle enligt förslaget vara att anse som allmän så snart en myndighet förfogade över den. Var någonstans datamediet för- varades saknade däremot betydelse. En myndighet skulle i allmänhet anses

Prop. 1975/76:160 40

förfoga över en upptagning i den mån den hade befogenhet och möjlighet att överföra upptagningen till läsbar form. Detta innebar bl. a. att. om en myndighet hade tillgång endast till vissa uppgifter i en upptagning. den förfogade över upptagningen endast i motsvarande del.

1 lagtekniskt hänseende föreslog OSK att ADB-upptagningar i TF skulle sidoställas med handlingar och göras till föremål för särreglering i samtliga berörda paragrafer i 2 kap.

Enligt en särskild föreskrift i förslaget skulle ADB-upptagning som utgör endast ett led vid bearbetning med automatisk databehandling. s. k. mel- lanprodukt. inte anses som allmän förrän bearbetningen var avslutad. 1 sin motivering till förslaget i denna del anförde OSK att det inte sällan fö- rekommer att en ADB-upptagning görs i flera etapper och att en sådan etapp kan resultera i att en upptagning tillfälligt kommer att finnas som ett mellanled i bearbetningen. Enligt OSK fanns det inte anledning att lämna ut uppgifter i sådana upptagningar förrän bearbetningen hade avslutats.

OSK:s förslag i övriga delar framgår i huvudsak av redogörelsen i det följande för gällande rätt.

6.3. Gällande rätt

De ändringar som beslöts i 2 kap. TF åren 1973 och 1974 innebar att både ADB-upptagningar och andra tekniska upptagningar fördes in under kapitlets bestämmelser om handlingar (2 ä). ADB-upptagningarna behandlas alltså i TF inte som sidoordnade med handlingar. Vissa särbestämmelser för de tekniska upptagningarna har emellertid införts. Med upptagning för ADB förstås enligt ett motivuttalande (prop. 1973133 5. 75) uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som alltså antingen finns i eller kan matas in i en datamaskin.

Avgörande för frågan huruvida en upptagning är allmän är som regel om upptagningen förvaras hos en statlig eller kommunal myndighet. Det är därvid utan betydelse om myndigheten själv använder upptagningen eller om den endast lagrar eller bearbetar upptagningen för annans räkning. Detta förhållande är däremot bestämmande för vem som prövar frågan om ut- lämnande av upptagningen. Prövningen ankommer nämligen enligt 2 kap. 9 & TF på den myndighet som förfogar över upptagningen. Begreppet "för- foga över upptagning" definieras inte i lagtexten. Enligt motiven får frågan avgöras med ledning av bl. a. det avtal som kan ha träffats mellan myn- digheterna och myndigheternas rätt att föra över upptagningen till läsbar resp. avlyssningsbar form. Förfoganderätten bestämmer vidare i ett särskilt fall när en upptagning skall anses allmän. Enligt 2 kap. Zä tredje stycket TF skall nämligen teknisk upptagning anses förvarad hos myndighet och därmed betraktas som allmän även i fall då den har kommit in till eller upprättats hos annan än myndighet. under förutsättning att myndighet förfogar över upptagningen. Också i detta fall är det den myndighet som

Prop. 1975/76:16() 41

förfogar över upptagningen som prövar om denna får lämnas ut.

1 prop. 1973133 med förslag till ändringar i TF m.m. (5.78) avvisa- dcs OSK:s förslag till en generell undantagsregcl beträffande mellan— produkter vid ADB-bearbetningar. Därvid åberopades med anknytning till uttalanden under remissbehandlingen att det i praktiken skulle bli svårt att avgöra om en viss upptagning utgör endast mellanled i en ännu inte avslutad bearbetning och att vissa ADB-register i sin helhet inte blir av- slutade så länge de används i tjänsten men likväl inte kan få undandras offentligheten. Bestämmelserna i 2 kap. 4ä TF om minnesanteckningar m.m. har emellertid i ett andra stycke kompletterats med särskilda fö- reskrifter om tekniska upptagningar. l-lar sådan upptagning kommit till endast för måls eller ärendes föredragning eller beredning till avgörande hos myndighet. skall uppteckningen inte anses som allmän hos myndig- heten. om den inte. sedan målet eller ärendet har slutbehandlats hos myn— digheten. har omhändertagits för förvaring. lntill dess frågan om sådant omhändertagande har avgjorts. skall upptagningen inte heller anses som allmän hos annan myndighet. om den förvaras där endast för teknisk bc- arbetning eller lagring.

1 2 kap. 85 TF föreskrivs att teknisk upptagning skall tillhandahållas enskild i läsbar eller avlyssningsbar form. Den som så önskar har dessutom rätt att mot avgift få utskrift av upptagningen. Myndigheten är däremot enligt TF inte skyldig att lämna ut datamediet som sådant. t. ex. ett mag- netband eller ett hålkort. Sistnämnda bestämmelse är förestavad av öns- kemålet att förebygga intrång i den personliga integriteten genom otillbörlig användning av det utlämnade mediet. Något allmänt förbud för myndighet att som led i sin serviceverksamhet lämna ut kopia av datamedium har emellertid inte uppställts.

Av 2 kap. 8å tredje stycket första meningen TF följer att skyldighet att på stället tillhandahålla upptagning i läsbar eller avlyssningsbar form inte föreligger om betydande hinder möter. ] styckets andra mening anges vidare att sådan skyldighet inte heller föreligger om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill ta del av upptagningen.

Offentlighetsprincipen innebär inte i och för sig någon skyldighet för myn— digheterna att ställa samman eller bearbeta information. Allmänheten kan därför göra anspråk endast på sådan datalagrad information som är ome— delbart tillgänglig för en myndighet. Enligt uttalanden i prOp. 1973133 (5. 84) innebär emellertid denna princip att en myndighet är skyldig att för framtagning av viss datalagrad information använda ett redan utarbetat da- taprogram som ftnns tillgängligt för myndigheten. även om denna bear- betning inte är förberedd för myndighetens egna behov. Däremot följer således inte av TF att myndigheten måste låta göra upp nya program för att ge allmänheten tillgång till viss information. I propositionen förklaras också att avgörande för i vad mån ett program skall behöva användas för

Prop. l975/76:16f) 42

framtagning av information är lörft.)ganderättcn till dataprogram hos den myndighet som förfogar över upptagningen. inte hos den som endast utför teknisk bearbetning e. d. för annan myndighets räkning.

Den reglering som genom 1973—1974 års lagstiftningsbeslut fördes in i TF till klargörande av rättsläget förde tekniska upptagningarna betecknades i förarbetena (prop. 197333 5. 73) som ett provisorium i avvaktan på resultatet av OSK:s arbete med en fullständig översyn av grundlagsreglerna om of- fentlighet och sekretess.

Vad härefter gäller den särskilda lagstiftningen till skydd för den personliga integriteten i samband med dataregistrering infördes i sekretesslagen (13 å) en ny bestämmelse som innebär förbud mot utlämnande från datafört per- sonregister av personuppgift som kan antas bli använd för obehörig auto— matisk databehandling. I huvudsak valde emellertid statsmakterna att till- godose skyddet för privatlivet på annat sätt än genom en utbyggd sekre- tesslagstiftning. Skyddsregleringen bygger i stället på ett system med till- ståndstvång för personregister som förs med hjälp av ADB och med offentlig tillsyn över sådana register. Bestämmelserna härom återfinns i datalagen (l973:289). Enligt lagen får dataregister— privat ellerallmänt —som innehåller personuppgift i princip inte inrättas eller föras utan tillstånd av en särskild myndighet. datainspektionen. Tillstånd krävs dock inte för personregister som inrättas genom beslut av riksdagen eller regeringen. I samband med att datainspektionen beviljar tillstånd till ett personregister skall den meddela alla de föreskrifter som behövs för att förebygga otillbörligt integritetsintrång. Datainspektionen har att meddela föreskrifter också för statliga register som inte kräver tillstånd. i den mån inte riksdagen eller regeringen redan har meddelat föreskrifter av ifrågavarande slag. Föreskrift av datainspektionen kan enligt 6å datalagen avse bl. a. vilka personuppgifter som får göras till- gängliga samt rätten att lämna ut eller i övrigt använda personuppgifter. [ 6,5 andra stycket anges särskilt att föreskrift rörande utlämnande av per- sonuppgift inte får inskränka myndighets skyldigheter enligt TF. — Också tillsynen över personregistren utövas av datainspektionen. Denna kan därvid ingripa med nya eller ändrade föreskrifter och i sista hand återkalla av in- spektionen meddelat tillstånd.

6.4 (.)ffentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs nu framlagda för- slag

OSK behåller i sitt förslag till stora delar den reglering i sak av de tekniska upptagningarna som införlivades med 2 kap. TF genom 1973—1974 års beslut. Sålunda regleras liksom i TF handlingar i vanlig bemärkelse och tekniska upptagningar i princip enhetligt; i förslaget inordnas upptagningarna form- ligen i handlingsbegreppet. Vidare kan nämnas att begreppet upptagning även enligt förslaget i första hand åsyftar själva informationsinnehållet. OSK vill definiera begreppet ADB-upptagning som "uppgift som är lagrad å tek-

Prop. 1975/76:160 43

niskt medium eller som måste sammanställas från flera sådana media. om det fordras för att den skall kunna uppfattas av människan".

[ två hänseenden återkommer emellertid OSK till förslag som fördes fram i delbetänkandet från år 1972 men som då inte följdes av statsmakterna. Det ena gäller sättet att bestämma när en ADB-upptagning är allmän hand- ling hos en viss myndighet. det andra de s. k. mellanprodukternas ställning.

OSK förordar sålunda att en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myndighet — och därmed i princip vara allmän handling hos myn- digheten — om myndigheten förfogar över den (5 kap. 3 & grundlagen). Sådan förfoganderätt skall anses föreligga när myndigheten enligt lag eller för- ordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har befo- genhet att överföra upptagningen till läsbar form.

OSK motiverar sitt förslag i huvudsak med hänvisning till behovet av att skydda den personliga integriteten vid ADB-hanteringen. Den tekniska utvecklingen har enligt utredningen medfört ökade risker för integritets- kränkningar. Enorma inlörmationsmängder kan lagras med hjälp av ADB. De moderna databassystemen har gjort de lagrade uppgifterna lättillgängliga. 1 ett databassystem är antalet söknycklar. dvs. ord som kan användas för återvinning av information. praktiskt taget obegränsat. Innehåller systemet personuppgifter. blir det möjligt att erhålla en synnerligen fullständig bild av en individ. Samtliga uppgifter kan mycket väl till sin karaktär vara of— fentliga. Risken för integritetsintrång är likväl uppenbar. menar OSK.

Enligt OSK innebär gällande grundlagsbestämmelser att en myndighet som rent faktiskt kan överföra en ADB-upptagning till läsbar form kan nödgas till allmänheten lämna ut information som myndigheten inte själv använder eller som den rentav på grund av givna föreskrifter inte får göra tillgänglig i sin egen verksamhet. I sammanhanget nämner OSK att da- tainspektionen har övervägt att meddela föreskrift enligt datalagen om att myndighet som är kopplad till en databas tillåts att använda endast de söknycklar som myndigheten behöver för sin verksamhet och förbjuds att i övrigt göra uttag av information.

Genom att för framtiden ge ADB-upptagningarna ställning av allmän handling endaSt hos myndighet som förfogar över dem skulle man enligt OSK i någon mån kunna begränsa spridningen av personuppgifter. l termen förfoga bör då innefattas inte bara en faktisk möjlighet att överföra upp- tagningen till läsbar form utan även en rättslig befogenhet. Denna kan. som framgått. stödjas på lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter. Med det sista ledet åsyftar OSK i främsta rummet föreskrifter av datainspektionen enligt datalagen.

OSK anser att det är en värdefull bieffekt av den föreslagna regeln om när ADB-upptagningar skall anses vara allmänna handlingar att myndig- heternas insyn i de enskilda medborgarnas förhållanden kommer att minska.

OSK berör den föreslagna lösningens förenlighet med offentlighetsprin- cipen. Utredningen hänvisar till sin i 1972 års delbetänkande framförda

Prop. 1975/76:16" 44

uppfattning att vad offentlighetsprincipen bör omfatta är vad en myndighet använder i sitt arbete. Tillgången till ADB-lagrad information bör vara lika för allmänheten och myndigheten själv. OSK framhåller vidare att uppgifter som är utspridda på flera myndigheter. även om alla inte använder dem. kommer att vara tillgängliga hos någon myndighet. Någon egentlig inskränk- ning i offentlighetsprincipen föreligger därför inte. OSK pekar på att da- tainspektionen enligt förslaget genom sina föreskrifter i ganska stor utsträck- ning kommer att avgöra vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen såvitt gäller databaserat. persönorienterat material. Eventuella betänkligheter häremot försvagas emellertid enligt OSK:s mening av att datainspektionens styrelse är parlamentariskt sammansatt och av att beslut om föreskrifter i regel fattas av styrelsen. Därtill kommer att datainspektionens beslut kan överklagas till regeringen.

Beträffande innebörden av förfoganderekvisitet tillägger OSK att. om över huvud taget inte några föreskrifter — genom lag eller i annan form — om myndighets handhavande av databaserat material har meddelats. myndig- heten måste anses förfoga över materialet. om det ”faktiskt finns hos myn- digheten". Utredningen framhåller emellertid att myndighet på grund av avtal med annan myndighet eller med enskild kan vara förhindrad att över- föra upptagning som faktiskt finns hos myndigheten. Denna anses då inte förfoga över upptagningen. som alltså inte blir att anse som allmän handling hos den myndigheten.

OSK överför i sitt förslag (5 kap. 45 punkt ] grundlagen) i sak nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4å andra stycket TF om teknisk upptagning som har kommit till endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. Utredningen föreslår emellertid härutöver en övergripande bestämmelse om de 5. k. mellanprodukterna (5 kap. 4 & punkt 2 grundlagen). Enligt denna skall som allmän handling inte anses upptagning för automatisk databehandling som endast utgör ett led i bearbetning med sådan behandling. om inte upptagningen omhändertas för förvaring sedan bearbetningen har avslutats. Med hänsyftning på det i det föregående återgivna uttalandet i prop. 1973133 om ADB-register som inte är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker OSK. att många register som kontinuerligt bearbetas genom uppdateringar — dvs. ändringar av införda uppgifter — är att anse som färdiga produkter efter varje sådan åtgärd.

6.5. Remissyttrandena

Frågan om ADB-teknikens betydelse för offent- l ig h e t s p ri n c i p e n behandlas av några remissinstanser.

Datainspektionen framhåller att numera envar genom ändringar i TF i princip har samma rätt att ta del av innehållet i allmänna upptagningar för ADB som gäller beträffande traditionella handlingar. Vad avser upp- tagningar för ADB förekommer emellenid enligt inspektionen i praktiken

'-./l

Prop. 1975/76:160 4

vissa hinder. Som exempel på detta anförs att övergången till ADB ej sällan medför bristande möjlighet att efterkomma sökandens önskemål. Uttag av information blir ofta beroende av schemalagda maskinella bearbetningar. Datainspektionen förklarar att den har nödgats acceptera en väntetid på upp till en månad vid begäran om uttag av uppgifter enligt 10%" datalagen. Denna regel har framtvingat särskilda uttagsrutiner. Samma eller längre väntetider torde enligt inspektionen ofta förekomma då någon med stöd av 2 kap. Sä TF begär att få ut information från upptagning med ADB. Självfallet förekom sådana dröjsmål även innan ADB började användas. men övergången till maskinell informationsbehandling gör dent vanligare. — inspektionen förklarar att ett annat problem är de ibland ökade svårig- heterna för allmänheten att få reda på vilka informationskällor och register som utnyttjas av myndigheterna i deras verksamhet. I och för sig skulle det därför vara av värde för upprätthållande av offentlighetsgrundsatsen att myndigheterna håller en förteckning tillgänglig över de register som används av myndigheten. inspektionen nämner att många mycket infor- mationsrika och betydelsefulla register dock ibland existerar endast så kort tid att det inte skulle vara meningsfullt eller ens möjligt för myndigheten att som vägledning för allmänheten tillhandahålla en förteckning över dem. Skyldigheten att hos datainspektionen söka tillstånd för personregister och inspektionens register över dessa bidrar dock i någon mån till att ge all- mänheten kunskap om registrens existens. — Inspektionen framhåller vidare att allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet och möjligheterna till kontroll av denna också begränsas av att vissa ADB-register genom upp- dateringar och bearbetningar snabbt förändras. Det kan därför bli omöjligt att granska det underlag en myndighet använt för ett visst syfte. Är det fråga om information som utgör grund för beslut. åligger det dock myn- digheten enligt 14;; datalagen att foga en utskrift av upptagning för ADB till handlingarna i målet eller ärendet. Offentlighetsgrundsatsens kontroll- funktion omfattar emellertid inte bara mål och ärenden utan all myndig- heternas verksamhet. Huvudregeln i 14% datalagen kan. som förutsatts. inte alltid uppfyllas, utan myndigheter som t. ex. bilregisternämnden måste utnyttja den dispensmöjlighet bestämmelsen medger. — Inspektionen säger vidare att det stora informationsnödet i samhället också föranleder att gall- ring måste ske i ökad omfattning. Gallring är f. ö. ofta en nödvändig åtgärd för skyddet av den personliga integriteten. Självfallet inverkar gallringen ibland menligt på off'cntlighetsgrundsatscns kontrollfunktion. Enligt data- inspektionen inSkränks också den enskildes möjligheter att utöva den grund- lagsenliga rätten att kontrollera myndigheterna och få tillgång till underlag för den eftersträvansvärda samhällsdebatten av de praktiska problem som möter när det gäller andra än schemalagda utskrifter. ] detta hänseende fyller. säger inspektionen, datalagens tillståndstvång och särskilt dess lOä en betydelsefull praktisk funktion som komplement till 2 kap. 8 & TF. Utan

Prop. 1975/76:160 46

datalagen skulle den enskildes möjligheter vara så gott som obefintliga att utöva en allmän kontroll och få underlag för samhällsdebatt beträffande många områden utanför de rent administrativa. exempelvis de alltmera be- tydelsefulla områdena statistik och forskning. Möjligheterna till kontroll av myndigheterna begränsas enligt inspektionen inte bara av problemet att i tid erhålla en utskrift av upptagning för ADB utan även av den enskildes brist på fackkunskap och tillgång till de tekniska hjälpmedlen. Det är bl.a. omöjligt för allmänheten att utföra kontrollbearbetning av tillhandahållen information. Även om det föreligger en rätt att ta del av program och sy- stemdokumentation innebär detta i praktiken inte någon hjälp. Offentlighets- grundsatsens funktion att tillhandahålla underlag för en bred samhällsdebatt kan. hävdar inspektionen. bli iflusorisk om man tvingas acceptera det un- derlag som framställs med hjälp av ADB. — Inspektionen förklarar att of- fentligheten även begränsas av att användningen av ADB medför ökade krav på sekretess. Koncentrationen i ADB-register av ett stort antal uppgifter av i och för sig föga känslig natur. vilka tidigare var utspridda hos flera myndigheter i många olika akter och därför praktiskt sett omöjliga att sam- manställa. gör ADB-registren känsligare än de traditionella registren. Enligt sekretesslagen skyddas emellanåt en handling av visst slag endast hos en särskilt angiven myndighet. Om uppgift ur sådana handlingar/upptagningar för ADB förs över till andra handlingar hos andra myndigheter. fonplantas normalt inte sekretessen. Massöverföring av sådan information sker ofta från en myndighet till en annan och föranleder krav på fortplantning av sekretessen. Detta leder i sin tur till ökad begränsning av offentlighets- pn'ncipen. — Inspektionen påpekar att det för främst samhällets stora centrala databanker alltmer krävs ett fullgott säkerhetsskydd. Detta innebär ofta bl. a. att den som vänder sig dit för att få ta del av myndigheternas information nödgas legitimera sig för att få tillträde. Enligt TF är man i princip inte skyldig att uppge namn för att ta till vara sin rätt enligt offentlighetsgrund- satsen att få del av offentliga handlingar eller upptagningar för ADB. — Inspektionen påpekar ännu ett praktiskt problem. Det kan praktiskt sett vara i det närmaste omöjligt och i vart fall ofta oekonomiskt att göra den prövning som ibland skall ske innan information lämnas ut med stöd av 2 kap. TF. Detta gäller särskilt när det är fråga om större uttag. Det finns en viss risk för att myndigheterna i stället gör en snävare bedömning av de bestämmelser som reglerar offentlighet och sekretess. OSK:s många fö- reslagna skaderekvisit förstärker denna effekt högst avsevärt. — Inspektionen framhåller att myndighet enligt de ändrade reglerna i TF inte är skyldig att göra sådana utskrifter av upptagningar för ADB som kräver nytt program. Denna spärr var tänkt som ett skydd för den personliga integriteten. Den tekniska utvecklingen har enligt inspektionen medfört att denna spärr nu- mera fått väsentligt minskat värde. Utvecklingen av standardprogram med- för att särskild programmering ofta ej längre behöver ske. Inspektionen hän- visar i sammanhanget också till regeringsrättens dom RRK R 74 2:26 och

Prop. l975/76:I6f) 47

påpekar att det i detta fall fanns program som utan nämnvärt arbete medgav uttag av de begärda uppgifterna. -— Avslutningsvis framhåller inspektionen att ADB—tekniken självfallet också kan öka allmänhetens möjligheter att få tillgång till allmänna handlingar; bl. a. kan bildskärmar användas i all- mänhetens tjänst. Sannolikt överväger dock tills vidare — såvitt avser of- fentlighetsprincipens praktiska tillämpning — den negativa effekten av da- toriseringen. Vissa åtgärder för att mildra denna effekt kan framkomma under tlatainspcktionens fortsatta utvärdering av datalagen.

RikSS"/(llfl('l'('l'kt"l framhåller att ADB ger möjlighet att ur ett ADB-lagrat register snabbt sammanställa och ta fram information om individer på ett sätt som inte är praktiskt möjligt i ett manuellt system. Den konflikt som härvid uppstår mellan intresset av att bevara offentlighetsprincipen och att skydda den personliga integriteten är enligt verket mycket svårlöst. Da- talagen ger ett visst skydd men reglerar endast informationsuttag på ADB- medium och omfattar vidare bara fysiska personer. Verket förklarar att det nu lämnade förslaget till lag om allmänna handlingar inte heller löser denna problematik och att en utvidgning av sekretesskyddet i vissa situationer synes vara motiverad.

Svenska arhetsgivare/örmingen. Svenska hvggna(Isen[reprmrörs/örc'ningen. Sveriges grossisUörbtmd, Sveriges indtisrri/örbiind. Sveriges köpmanna./örbum/ och Svenska hande/skammar/örbundel ger i sitt gemensamma yttrande in— ledningsvis uttryck för en skepsis mot myndigheternas ambitioner att i cen- trala databaser lagra allt större mängder information. Denna skepsis sägs i icke ringa mån grunda sig på oprecisa ändamålsbeskrivningar och syften för uppgiftslämnandet och uppgifternas fortsatta hantering. — I fråga om det nuvarande regelsystemets betydelse för offentlighetsprincipen säger sig organisationerna ha gjort följande iakttagelser. 1. Inte sällan letter frånvaron av för allmänheten lätt åtkomliga förteckningar över register till att denna rent av saknar kännedom och kunskap om offentlig. ADB-lagrad infor- mation. 2. Även om sådan vetskap finns kan ekonomiska skäl lägga hinder i vägen för tillhandahållandet. "Avsevärda kostnader" kan sålunda utgöra sådant hinder. 3. Allmänheten kan bara göra anspråk på datalagrad infor- mation. som är tillgänglig för myndigheten själv. Datorprogram måste med andra ord finnas tillgängligt. — Organisationerna förklarar att den ordning som nu sagts. frånsett att den kan leda till avsevärda väntetider och för- dröjningar. innebär att enskild icke har någon ovillkorlig rätt att få del av offentlig information genom att t. ex. tillhandahålla datorprogram. Det an— förda bör enligt organisationerna ses mot bakgrunden att myndighet är skyl- dig att skaffa fram en handling i ordets vanliga bemärkelse även för det fall efterforskningen är tidskrävande. Ett motsvarande synsätt i vad avser datorlagrad information borde enligt organisationernas mening leda till att enskild i enlighet med offentlighetsprincipen skall ha rätt till utdata. i vart fall genom att ställa datorprogram till förfogande. De nu föreslagna be-

Prop. 1975/761160 43

stämmelserna bör enligt organisationernas mening ändras så att ett använ- dande av tekniska hjälpmedel. i detta fallet ADB. icke möjliggör inskränk- ningar i offentlighetsprincipen.

Frågan om enskildas tillgång till datorlagrad information hos offentliga organ diskuteras också av Svenska bank/iirwiingen. Föreningen påpekar in— ledningsvis att framtagning av datorlagrad information i regel förutsätter en viss bearbetning. Bearbetningen förutsätteri sin tur ett program. OSK:s förslag innebär att det normalt inte blir möjligt att få tillgång till annan information än sådan för vars framtagande myndigheten i fråga innehar utarbetat program. Det bör enligt föreningen skapas möjligheter för enskilda och företag att på ett mer omedelbart sätt få tillgång till i princip all da- torlagrad information (basdata) hos myndigheterna. Sådana basdata står efter bearbetningen till myndigheternas förfogande som underlag för deras pla- nering och beslut. Samma material bör — när sekretesshänsyn eller alltför stora praktiska svårigheter ej lägger hinder i vägen — stå till förfogande även för enskilda, inte minst företag. som i sin verksamhet har behov av samma material och kanske är beredda att själva ombesörja den erforderliga bearbetningen. Ett särskilt skäl är att uppgifterna ofta har kunnat insamlas endast med stöd av särskilda författningsbestämmelser som ej kan åberopas av enskilda för motsvarande insamling. Bankföreningen förklarar att den har förståelse för att det inte i varje situation kan vara möjligt att få tillgång till information genom körningar hos myndigheten. Myndigheternas eget arbete skulle i så fall kunna otillbörligt störas. Den enskilde måste i viss utsträckning få finna sig i att vänta på att en körning för hans räkning kan ske. Sådana uppskov kan emellertid väl förenas med principen att upp- tagning skall tillhandahållas så snart ske kan. En viss förplanering av kör- ningar även för allmänheten bör kunna i många fall undanröja de praktiska svårigheterna. — Föreningen tar i sammanhanget upp innebörden av be- greppet "program". Enligt föreningen är detta inte tillräckligt entydigt för att kunna läggas till grund för en enhetlig rättstillämpning. Föreningen åter- ger härvid OSK:s uttalande att den tekniska utvecklingen i själva verket redan har gått så långt att begreppet "program" håller på att bli förlegat. Datamaskiner med direktåtkomstminne har utvecklats gradvis. och redan idag kan enorma informationsmängder lagras i t. ex. ett trumminne varifrån enligt OSK varje önskad uppgift kan tas fram praktiskt taget omedelbart med hjälp av enkla s. k. söknycklar. Föreningen ifrågasätter om denna be- skrivning är helt korrekt. Även framtagning av uppgifter ur t. ex. ett trum- minne torde kräva ett program. En annan sak är enligt föreningen att sådant program ibland tillhandahålls av maskinleverantören tillsammans med hård- varan eller rent av finns inbyggt i denna. Emellertid är det riktigt att enorma mängder av information stundom kan framtagas ur datorer med direkt- åtkomstminne med hjälp av enkla söknycklar. Sådana mängder av infor- mation kan dock nyttiggöras av den enskilde endast om informationen till- handahålles i en hanterlig förrn. Enligt OSK:s förslag skall upptagning för

Prop. 1975/76:160 49

automatisk databehandling eller annan upptagning tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form (5 kap. 7ä yttrandefrihetsgrundlagen). Däremot skall den enskilde icke vara berättigad att erhålla exempelvis en maskinläsbar kopia. Sådan kopia kan, förklarar föreningen, vara en förutsättning för att uppgifter, tillhandahållna i den mängd som datatekniken medger, skall kun— na bearbetas med ADB. Endast efter sådan bearbetning kan uppgifter i de volymer, som här ifrågakommcr, få en rimlig användning. — Föreningen förklarar att datorlagrad information på teknikens nuvarande ståndpunkt kan utlämnas — förutom i utskrift — dels genom läsning på bildskärm hos myndigheten dels genom att datamedium utlämnas, dels genom terminal- anslutning till myndighetens dator, dels genom on line förbindelse mellan datorer. Den enskilde borde enligt föreningen ha laglig rätt att få ut in- formation i alla de former, på vilka den tekniskt kan utlämnas, i den mån det inte innebär väsentlig olägenhet för myndigheten. risk för otillbörligt intrång i enskilds integritet eller risk för skada på myndighets datamedium. Den enskilde bör också kunna få tillgång till uppgifter i ADB-upptagningar hos myndighet genom att själv tillhandahålla erforderligt program. För- eningen förklarar att offentlighetsprincipen kan lida allvarlig inskränkning utan en rätt för den enskilde av det slag. som föreningen har angivit. All- mänhetens tillgång till information hos myndigheterna skulle många gånger kunna väsentligt försämras genom övergången till automatisk databehand- ling. Ett utlämnande av t. ex. kopior av magnetband enbart som ett led i myndigheternas service innebär enligt föreningen att upptagningen inte behöver bli tillgänglig i hela den omfattning som gäller vid en direkt till- lämpning av offentlighetsprincipen och behöver därför inte innebära att den enskildes informationsintresse blir tillgodosett fullt ut. — Föreningen påpekar i sammanhanget att OSK:s ståndpunkt att kopior av magnetband ej skall ställas till förfogande främst har motiverats med att allvarligt integritets- intrång skulle kunna bli följden. Häremot måste enligt föreningen invändas att många uppgifter saknar varje personorientering— t. ex. åtskilliga uppgifter om fastighetsförhållanden — och i sådana fall kan integritetsintrång genom ett utlämnande av uppgifterna i ADB-form över huvud ej tänkas. Det är, säger föreningen till sist, en svaghet i OSK:s förslag att det i alltför stor utsträckning utarbetats med endast personorienterade uppgifter för ögonen.

Också juridiska fakulteten vid Stockholms universirer påpekar att principen att myndighet ej är skyldig att lämna ut maskinläsbara data huvudsakligen motiveras av behovet av integritetsskydd. Möjligheten att medge uttag av maskinläsbara data när det kan ske utan risk ur integritetsskyddssynpunkt bör ägnas fortsatt studium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en be- tydelsefull garanti mot informationsmonopol och maktmissbruk. Det ligger enligt fakulteten i linje med offentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom att ställa maskinläsbart material till medbor- garnas förfogande.

4 Riksdagen 1976. I sam/. Nr mn

Prop. 1975/76:160 St.)

Frågor som gäller de särskilda problem för lagstiftning- en om allmänna handlingar som ADB-tekniken för me d s i g diskuteras utförligt av juridiskafakulteten vid Stockholms univer- sitet vars yttrande i denna del återges i sin helhet.

l. r'Vär blir upptagningar/iir ,4 DB tillgängliga för envar?

] sitt delbetänkande (SOU 1972z47) förordade OSK en särreglering av upp- tagningar för ADB, sidoordnad med den som avsågs gälla om konventionella handlingar. En betydelsefull särregel för ADB-upptagningar innebar att dessa skulle anses allmänna när en myndighet./örjbgade över dem. En myndighet ansågs förfoga över upptagning för ADB i den mån myndigheten hade be- fogenhet och möjlighet att överföra upptagningen till läsbarform. Under departementsbehandlingen valdes en annan väg och enligt TF gäller nu i princip samma regler för konventionella handlingar som för ADB-upp- tagningar. Vissa avvikelser förekommer, där ADB ansetts fordra särreglering. Enligt huvudregeln är ADB-upptagningar i likhet med konventionella hand- lingar allmänna när de jöivaras hos myndigheter.

OSK för nu åter fram förslaget att ha en särregel om när ADB-upptagningar skall anses allmänna och låter liksom i delbetänkandet denna regel bygga på förfögandebegreppet: en ADB-upptagning är allmän om den förvaras hos en myndighet och upptagningen anses förvarad om myndighet förfogar över den, vilket skall anses vara fallet när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har be- fogenhet att överföra upptagningen till läsbar form (5 kap. 3å YFG).

Åtminstone fyra skäl för förslaget låter sig urskiljas, nämligen (a) behovet av skydd för den enskildes personliga integritet, (b) de möjligheter till da- tauttag som den senaste tekniska utvecklingen fört med sig, (c) önskemålet att förebygga att en myndighet tvingas lämna ut data som den enligt särskilda föreskrifter inte själv har tillgång till. ((J) förhållandet att uppgifter — i den mån de inte är hemliga — alltid kommer att vara tillgängliga hos någon myndighet, som i lagens mening förfogar över dem. Det argument som i delbetänkandet intog en mer framskjuten plats. nämligen att allmänheten och myndigheterna skall vara i princip likställda när det gäller tillgång till information, förekommer endast mer antydningsvis i SOU 197522.

Det första av de uppräknade skälen är det enligt OSK mest centrala. Kommittén framhåller. att ADB-tekniken gjort det möjligt att lagra enorma informationsmängder. där enskilda data blivit avsevärt mer lättillgängliga genom den s.k. databastekniken. Myndigheter som har tillgång till ADB- system av detta slag kan enligt OSK tvingas att lämna ut uppgifter som ger en synnerligen fullständig bild av en enskild individ ur snart sagt alla synvinklar. vilket anses kunna leda till allvarliga integritetsintrång. Genom att ge upptagningar för automatisk databehandling ställning av allmänna handlingar endast hos myndigheter som förfogar över dem skulle sprid- ningen av upptagningarnas innehåll i någon mån kunna begränsas. Regeln skulle även vara ägnad att minska myndigheternas insyn i de enskilda med- borgarnas förhållanden.

Det andra skälet sammanhänger nära med det första. alltså med behovet av skydd för enskildas personliga integritet. Lagrings- och sammanställ- ningsmöjligheterna har således utvecklats därhän att de måste uppfattas som risker ur integritetsskyddssynpunkt. Utredningen konstaterar vidare,

Prop. 1975/761160 Sl

att begreppet "program" håller på att bli förlegat. Vad som åsyftas är att lagrings- och utsökningstekniken medger betydande frihet att ta fram upp- gifter med ett mycket stort antal söknycklar utan omfattande programmering i varje särskilt fall.

Det tredje skälet har att göra med att enligt kommitténs tolkning av gällande rätt "den oegentligheten (råder) att en myndighet kan besitta in- formation. som den ej behöver för sitt arbete och som väl då i allmänhet egentligen "tillhör" annan myndighet och besittes enbart för lagring. Även denna information kan myndigheten mycket väl överföra till läsbar form och påsåsätt tillhandahålla allmänheten. Myndigheten kan dock till följd av fö- reskrifter. som meddelats den. sakna befogenhet göra detta. Myndigheten har alltså inte för egen del tillgång till informationen. men i enlighet med den i grundlagen fastlagda offentlighetsprincipen kan myndigheten gentemot all- mänhetentvingas brytagivna föreskrifter."(sid.94)Om en myndighet är hind- rad att förfogaöver visst material.börden ej heller.enligt OSK:s synsätt. försät- tas i en situation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den inte själv får använda sig av. För en sådan regel talar enligt OSK behovet av skydd för den personliga integriteten: i synnerhet bör datainspektionen ha möjlighet att be- gränsa det antal söknycklar som en myndighet får använda i en databas och myndigheten bör då inte heller kunna tvingas lämna uppgifter som den inte själv får tillgodogöra sig.

Den föreslagna regleringen innebär slutligen enligt OSK inte någon egent- lig inskränkning i offentligheten: detta följer enligt OSK av att uppgifterna — i den mån de inte skall hållas hemliga — kommer att vara tillgängliga hos åtminstone någon myndighet. Den föreslagna regeln skulle närmast få till följd att spridningen av upptagningars innehåll i någon mån begrän- sades.

F () rmtr/vringsfrägar

Även om man principiellt godtar den av OSK föreslagna regleringen kan vis- sa anmärkningar riktas mot den utformning lagtexten i YFG erhållit. Det gäl- ler för det första fallet att en upptagning lagras och bearbetas hos ett enskilt subjekt. Enligt 2 kap. 2ä TF skall en upptagning för ADB anses förvarad hos myndighet även i fall då den inkommit till eller upprättats hos annan än myndighet under förutsättning att myndighet förfogar över upptagningen. Enligt OSK medför dess föreslagna 5 kap. 3 &, andra stycket YFG att ingen sådan särregel behövs: en myndighet kan förfoga även över en upptagning som fysiskt befinner sig hos ett enskilt subjekt. lnträdet av egenskapen "allmän" är emellertid beroende av två förhållanden; för det första att hand- lingen./örvaras hos en myndighet, för det andra att handlingen har inkommit till myndigheten eller upprättats hos denna (jfr den föreslagna 5 kap. 3 F. första stycket YFG: "Med allmän handling förstås hos myndighet förvarad framställning . . .. sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myndigheten"). De båda kriterierna hänger nära samman, men flera si- tuationer kan förekomma där endast ett är uppfyllt. En handling kan t. ex. vara upprättad hos en myndighet men inte (längre) förvaras där eftersom den utgallrats eller en handling kan förvaras hos en myndighet men inte vara upprättad. t. ex. därför att den ännu ej expedierats. l det aktuella fallet föreligger en situation där handlingen inte vare sig inkommit till eller upp- rättats hos en myndighet och inte heller fysiskt förvaras hos sådan. OSK:s

Prop. 1975/76:16!)

'Ji lx)

legaldelinition tar sikte endast på begreppet förvara och utsäger inte direkt att en upptagning kan anses förvarad även om den inkommit till eller upp- rättats hos annan än myndighet. En förtydligande regel av denna innebörd synes alltjämt komma att fylla en funktion. Problemet omfattar också fallet att en myndighet förfogar över upptagning som inkommit till eller upprättats hos annan myndighet. Här ställs man också inför frågan från vilken myn- dighets synpunkt det skall bedömas om upprättande skett.

Ytterligare en formuleringsfråga sammanhänger med den föreslagna 5 kap. 9;' YFG. enligt vilken begäran att lå ta del av handling skall göras hos myndighet. där handlingen./'inns, Motsvarande formulering förekommer f. n. i 2 kap. 9; TF. Som en konsekvens av OSK:s införande av en le— galdelinition av begreppet "förvara" för ADB-upptagningarnas del bör den vaga termen "finns" ersättas av termen ”förvaras". På så sätt kommer lagtexten att direkt ge vid handen det samband som föreligger mellan 5 kap. 3.5 YFG och 5 kap. 9ä YFG och som innebär att framställning om utbekommande skall riktas till myndighet som anses förfoga över ADB- upptagning. [ sammanhanget kan noteras. att OSK i specialmotiveringen till 5 kap. % YFG formulerar regeln så. att prövning skall ske hos den myndighet. där en handling förvaras. Samma språkbruk bör väljas i själva lagtexten. [ den gällande TF uppkommer inte problemet genom att 2 kap. 9 & direkt utsäger att framställning om- utbekommande av ADB-upptagning skall göras hos myndighet som förfogar över upptagningen.

Datorprogram och begreppet upptagning

] l973 års proposition med förslag till ändringari tryckfrihetsförordningen (l973133) berördes frågan om datorprogram kan betraktas som upptagningar för ADB. Frågan erhöll inget definitivt svar. men departementschef—en hän- visade till ett uttalande av DAFA att så inte kan anses vara fallet (prop. 1973133. sid. 32). l kommitténs betänkande är problemet inte behandlat.

Av flera skäl följer att också maskinläsbart lagrade datorprogram måste betraktas som upptagningar för ADB i TF:s mening (se utförligare Ds Fi 197523. ADB och juridik: en problemöversikt. Rapport till datasamordnings- kommitten). Det kan här räcka med att peka på att informationsinnehållet i fråga om konventionella handlingar inte har något att betyda för om ett dokument utgör en handling i TF:s mening eller ej. Samma regel måste gälla också i fråga om ADB-upptagningar. Önskar man undanta datorpro- gram i maskinläsbar form från offentlighetslagstiftningen måste detta ske genom ett uttryckligt stadgande. Lämpligheten av ett sådant kan mycket starkt ifrågasättas.

OSK:s tolkning av gällande rätt

En central punkt i kommitténs motivering av regeln om när ADB-upp- tagningar blir allmänna har att göra med tolkningen av gällande rätt. Som OSK konstaterar är en ADB-upptagning allmän när den förvaras hos en myndighet varvid det saknar betydelse om myndigheten själv använder sig av upptagningen eller om den endast lagrar eller bearbetar upptagningen för annan myndighets räkning (jfr prop. 197333. sid. 77). Emellertid är därmed inte frågan avgjordom upptagningen skall utlämnas: framställningen skall ju göras hos myndighet sont/(itjtogat' över upptagningen och det är denna m yndighets fiit'lbgatttle över tlatmprogt'atn SON! är utagr'itutttlc/öt' om ttt/ätttnanda

U| L,.)

Prop. 1975/76:160

kan krävas I)]PtlS/Ölltll' tt[/i'tt.f!tgltulst't'g/t't'tttt. OSK lörbigår i stort sett detta lör- hållandeoch betonar i stället att grunden lören myndighets innehav av upptag- ning skulle anses som betydelselös liksom även tillgången till tekniska och eko- nomiska resurser föratt överföra upptagningen till läsbar form och den rättsliga befogenheten att göra så (sid. ()5). Detta är riktigt såvitt angår inträdet av egen- skapen "allmän" hos en ADB-upptagning. men inte såvitt angår prövning av frågan om utlämnande. Att de tekniska möjligheterna att överlöra upptagning till läsbar form har omedelbar betydelse för allmänhetens möjligheter att få ut upptagningarär klan och i detalj utsagt i 1973 års proposition. Principen är att allmänheten skall kunna göra anspråk på att få det endast av sådan information som är omedelbart tillgänglig lör myndigheten och inte omfattas av någon se- kretessbestämmelse(prop. 197333. sid. 83—84). Att inte hellerden rättsliga be- fogenheten saknar betydelse för bestäm ningen av utlämnandeskyldigheten är för vissa situationer direkt utsagt: när upptagning li nns hos en privat organisa- tion krävs att myndigheten har rätt att föra över upptagningen till läsbar form och motsvarande gäller när upptagningen finns hos annan myndighet (prop. 1973z33.sid. 77.871. Ingenting synes således enligt gällande rätt hindra att data— inspektionen meddelar föreskrifter innebärandelatt en myndighet som använ- der en databas. vilken fysiskt finns hos annan myndighet. endast får använda vissa söknycklaroch förbjudas att göra vissa uttag med verkan att allmänheten intethos den myndighetcnlkan begära informationsuttag som ärförbjudna för myndigheten. Man bör även uppmärksamma att redan den datatekniska ut- formningen av ett ADB-system får betydelse för vilka uttag allmänheten kan begära hos en viss myndighet. Restriktioneri form av dataskyddsåtgärder får alltså oberoende av direkta förbud verkningar för offentlighetsprincipens räck— vidd.

Finns en upptagning hos en myndighet själv (lagrad i myndighetens dator) är rättsbilden mer oklar. TF innehåller ingen legaldefmition av begreppet förfoga, vilket enligt dess 2 kap. 95 avgör allmänhetens möjligheter att uttå ADB-upptagningar. [ 1973 års proposition ägnas diskussionen i första hand åt frågan. i vad mån myndighetens tillgång till datorprogram skall bestämma utlämnandeskyldigheten medan frågan om myndighetens rätts- liga befogenhet att göra visst datauttag befinner sig i bakgrunden. Å andra sidan finner man att överensstämmelse är åsyftad mellan TF:s begrepp "för- foga" och samma begrepp i datalagen (l ä. definition av begreppet "re- gisteransvarig") och för datalagens del är det utsagt att med förfogande avses bestämmanderc'itt över ett registers innehåll, således en befogenhet som avser mer än att blott överföra upptagningar till läsbar form. ()självständigt handhavande av upptagningar och användning av upptagningar utan att kunna bestämma om deras innehåll anses inte innebära förfogande. i varje fall inte i datalagens mening (prop. 1973z33. sid. 119).

Det förefaller således ligga närmare till hands än OSK antar att även enligt gällande rätt anse allmänheten sakna möjligheter att utfå data lagrade hos en myndighet som har tekniska möjligheter men inte befogenhet att överföra dem till läsbar form. Enligt OSK saknar den rättsliga befogenheten betydelse. men rättsläget bör snarare beskrivas som oklart. Denna svaghet hos de gällande reglerna sammanhänger å ena sidan med att frågan om den rättsliga befogenheten inte blivit tillräckligt uppmärksammad i pro- positionen. å andra sidan med att — som OSK uppmärksammar — program- begreppet kommit att te sig alltmer olämpligt som anknytningspunkt för offentlighetsreglerna genom de 5. k. databaserna och de med dessa förknip- pade möjligheterna till flexibel informationssökning.

Prop. 1975/76:160 54

Räckvidden Itos OSK:s särreglering av när ADB-upptagningar blir allmänna

OSK:s förslag innebär att alla slags ADB-upptagningar skall anses allmänna och således tillgängliga för allmänheten endast om myndighet har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. Kravet på förfoganderätt betingas enligt OSK i första hand av behovet av skydd för enskildas personliga in- tegritet. Regeln gäller emellertid inte endast upptagningar i personregister i datalagens mening. Kommittén föreslår m. a. o. en regel som har avsevärt längre räckvidd än motiveringen. integritetsskyddsintresset. ger stöd för. På motsvarande sätt kan de inskränkande föreskrifter som avses i 5 kap. 35 Yl-"G vara av godtyckligt slag ehuru OSK närmast avsett föreskrifter — vanligen meddelade av datainspektionen — vilka reglerar uttag ur per- sonregister. Förfogandekriteriet kommer således att avse alla slags ADB- register och de föreskrifter som begränsar en ADB-upptagnings tillgänglighet kan vara inte bara sådana som meddelats av datainspektionen utan också sådana som härrör från annan myndighet eller från enskild. Slutligen bör uppmärksammas att regeln formulerats postivt: enligt lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter ska/l "(_l-*Ildlgln'lc'll ha helltgenltet att överföra upptagningen till läsbar form. I motiveringen tolkas villkoret så. att om över huvud taget inga bestämmelser finns givna i lag. förordning eller föreskrifter myndigheten skall anses förfoga över datorlagrat material om det faktiskt finns hos myndigheten (sid. 97). Tveksamhet kan uppkomma i situationer. där bestämmelser finns om vissa (typer av) uttag och bearbetningar medan ett begärt uttag är oreglerat. Som regeln är for- mulerad tycks den även i detta hänseende sträcka sig längre än dess syfte kräver: för att fullfölja detta borde det vara tillräckligt att inte anse sådana upptagningar (i personregister) vara allmänna hos myndighet. vilka myn- digheten enligt lag. förordning eller särskilda föreskrifter saknar befogenhet att själv överföra till läsbar form.

Inte minst genom att den föreslagna regeln om när ADB-upptagningar blir allmänna går utanför sitt egentliga syfte att skydda den personliga in- tegriteten blir dess konsekvenser svåra både att överblicka och till fullo acceptera. Ett exempel kan klargöra det slags verkningar regeln kan få. Dessa verkningar kan även tänkas uppstå enligt gällande rätt. men där är situationen mer oklar (jfr ovan).

En myndighet låter en enskild konsultfirma utarbeta ett datorprogram för en känslig analysuppgift i planeringssammanhang (t.ex. simulering). Mellan myndigheten och konsultfirman överenskoms att produkten skall tillhandahållas som ett körklart program i maskinläsbar form för körning på myndighetens dator. När en intresseorganisation begär att få ta del av utskrift av programmet för att granska vissa kritiska och kontroversiella detaljer avslås framställningen under hänvisning till att myndigheten enligt överenskommelse med programmets upphovsman är förhindrad att överföra detta till läsbar form. Skriven programdokumentation utöver grova över- siktsbeskrivningar. som saknar intresse för sökanden. finns när framställ- ningen görs inte tillgänglig hos myndigheten (däremot hos programleve- rantören. där myndigheten kan ta del av den).

Prop. 1975/76:160

'Jl 'Jl

Hur bör regleringen av när .4[)B-upptagningar bli allmänna titlar/nas."

Reglerna om när konventionella dokument och ADB-upptagningar blir allmänna bör i största möjliga utsträckning överensstämma — i varje fall i fråga om praktiska verkningar. Den tekniska utvecklingen som sådan bör inte få leda till att offentlighetslagstiftningen underkastas begränsningar. Helst bör teknikens möjligheter till lörbättringar tas tillvara — en uppgift som hittills ägnats alltför blygsamt och osystematiskt intresse (jfr Ds Fi 1975z3. ADB ochjuridik: en problemöversikt. Rapport till datasamordnings— kommitten. s. 189 ff.). Vidare bör reglerna lämna rum för den tekniska utvecklingen och i största möjliga utsträckning låta dess för offentlighets- lagstiftningen positiva effektcr slå igenom.

Särregler om när ADB-upptagningar blir allmänna kan vara nödvändiga av framför allt två skäl. För det första kan. som OSK starkt framhållit. hänsyn till den personliga integriteten motivera vissa avsteg från den tra— ditionella utformningen av offentlighetsprincipen. avsteg som kommer till uttryck inte i sekretessregler utan i regler om när upptagningar blir allmänna. För det andra kan praktiska förhållanden vid automatisk databehandling — oavsett om det har någon inverkan på integritetsskyddet — leda till att särskilda regler om ADB-upptagningar måste övervägas.

1 den mån särregler för ADB-upptagningar är nödvändiga kan de i det avseende som här är aktuellt utformas något olika. De båda vägar som står öppna visar sig i gällande rätt jämförd med OSK:s förslag. En väg innebär att upptagningar är allmänna enligt i huvudsak samma regler som gäller för konventionella handlingar medan skillnader förekommer såvitt gäller prövningen av framställningar om utbekommande (gällande rätt). En annan väg innebär att redan reglerna om när ADB-upptagningar blir all- männa skiljer sig från reglerna om konventionella handlingar(OSK:s förslag). Vardera vägen har sina fördelar och lösningar som bygger på kombinationer mellan dem är tänkbara. För OSK:s förslag talar följande omständigheter. Begreppet upptagning för ADB hänför sig inte såsom begreppet handling till en fysisk databärare som människor kan hantera och ta del av utan till information. dvs. till något mer oklart och svåravgränsat. Av detta skäl är det naturligt att redan i en grundregel om när egenskapen allmän inträder slå fast de avgränsande kriterier som för ADB—upptagningarnas del är av- sedda att åstadkomma den klarhet som handlingsbegreppet gör beträffande konventionella dokument. Det är också tillfredsställande om databärare som är allmänna också i princip är tillgängliga för allmänheten: enligt gällande rätt kan en upptagning för ADB vara allmän då den förvaras hos en myn- dighet. men ändå inte tillgänglig därför att tillgången till den bestäms av myndighetens möjligheter att överföra den till läsbar form. Därigenom har för ADB-upptagningarnas del införts en i princip ny kategori av allmänt. icke-sekretessbelagt men icke-tillgängligt material. som i och för sig kan undvaras. Även om särregler införs om när ADB-upptagningar blir allmänna bör emellertid prövningen av framställning om utbekommande utformas annorlunda än vid konventionella handlingar. Som både gällande rätt och OSK:s förslag ger vid handen är det bl. a. önskvärt att undvika att fram- ställningar prövas av myndighet som endast svarar för teknisk bearbetning och liknande för annans räkning.

OSK motiverar den föreslagna särregeln om när ADB-upptagningar blir

Prop. 1975/76:160

'Jl &

allmänna främst genom en hänvisning till behovet av skydd för enskilds personliga integritet. Särregeln omfattar emellertid alla slag av upptagningar (jfr ovan). Frågan är: skall upptagningars informationsinnehåll få bestämma i vad mån dessa är allmänna eller ej eller skall upptagningar oavsett in- formationsinnchåll följa samma regler? Vidare: skall man alls ha några be- gränsningar för ADB-upptagningarnas del vilka saknar motsvarighet vid konventionella handlingar? Svaret på dessa båda frågor bör—med tillämpning av huvudprincipen att ADB i princip inte skall få leda till några inskränk- ningar i offentligheten — vara att endast klart urskiljbara risker vid ADB får motivera inskränkningar och att dessa inskränkningar måste hänföra sig enbart till de aktuella riskerna. Godtar man OSK:s resonemang om de faror ADB fört med sig från integritetsskyddssynpunkt — och det finns goda skäl att göra det — bör följden bli en speciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligt datalagen. Skyddsregeln kan lämpligen såsom i OSK:s förslag anknyta till befogenheten att överföra upptagningen till läsbar form. men bör formuleras negativt (jfr ovan). Andra slag av ADB-upptagningar bör däremot i princip vara allmänna enligt regler som ligger närmare dem som gäller för konventionella handlingar. Dessa upptagningar bör därför vara tillgängliga för envar. om en myndighet utan särskild utredning eller liknande insatser (programmering) kan överföra dem till läsbar form. Den tekniska dispositionen över ADB-upptagningar bör rn. a. o. tilläggas samma betydelse som det fysiska innehavet vid konventionella handlingar. Detta utesluter inte att den rättsliga befogenheten får betydelse. vilket i första hand blir fallet när myndighet har tillgång till upptagning som fysiskt lagras hos annan myndighet eller hos annat subjekt än myndighet. Men betydelsen är indirekt och prövningen inriktas i första hand på den faktiska tillgången till upptagningar. Spärrar mot att upptagningar betraktas som allmänna hos viss myndighet får följaktligen åstadkommas genom att (lett/aktiska da- tatt/(gången begränsas (accesskontroll och andra dataskyddsåtgärder kommer här in i bilden). Endast beträffande upptagningari personregister bör spärrar vara knutna direkt till befogenheten att överföra upptagningar till läsbar form. Det bör framhållas. att lösningen inte radikalt skiljer sig från vare sig OSK:s förslag. där den rättsliga befogenheten placeras i främsta rummet. eller från gällande rätt. Men möjligheterna att utan att avvika från traditionella grund- satser ge offentlighetslagstiftningen en ur allmänhetens synvinkel förmånlig tolkning lär vara bättre tillvaratagna. Den föreslagna regleringen lämnar således utrymme för en anpassning av offentlighetslagstiftningen till den tekniska utvecklingen på ett för allmänheten förmånligt sätt: efterhand som upptagningar kan åtkommas allt enklare och med alltmer flexibla metoder kommer allmänhetens insynsmöjligheteratt förbättras och någon (ändamåls-) styrning av datauttag genom direkt koppling till vad myndighet har be- fogenhet att överföra till läsbar form kommer inte att hindra denna ut- veckling. Den förordade lösningen medför även att förfogandebegreppet kan undvaras. vilket har den fördelen att man ej längre kommer att använda två olika förfogandebegrepp i närliggande regelgrupper. dvs. YFG och da- talagen. Datalagens förfogandebegrepp avser ju. som tidigare berörts. en rätt att bestämma över registerinnehåll: en användare av ett ADB-system som ent/ast har rätt att överföra upptagningar till läsbar form anses inte förfoga över regisrret och betraktas inte som rcgisteransvarig i datalagens mening. Offentlighetslagstiftningens förfogandebegrepp tar däremot både enligt gällande rätt och OSK:s förslag sikte på den mer begränsade befo-

Prop. 1975/76:160 57

genhcten att överföra till läsbar form. Departcmentschefsuttalandet i 1973 års proposition att förfogandebegreppet i TF och datalagen skall ha samma innebörd är'i detta hänseende missvisande (jfr ovan).

Begränsningen av allmänhetens insynsmöjligheter i gällande rätt och i OSK:s förslag omfattar även fallet att en myndighet för annans räkning hanterar ADB-upptagning för teknisk bearbetning eller liknande ändamål. Begränsningen anknyter till myndighetens möjligheter att överföra upptag- ning till läsbar form. Emellertid kan det i denna situation vara en nöd- vändighet att upptagningar får överföras till läsbar form — för t.ex. kon- trollåtgärder och liknande tekniska syften. Gällande rätt liksom OSK:s förslag förbiser detta behov. För att tillgodose det och ändå begränsa insynsmöj- ligheterna är det nödvändigt att utnyttja ett kriterium som direkt särskiljer osjälvständigt handhavande av ADB-upptagningar för annans räkning. En sådan regel kan lämpligen infogas i 5 kap. 95” YFG. som behandlar frågan. var en begäran om utbekommande skall göras.

Följande lydelse hos de aktuella författningstexterna ger uttryck åt de här förordade principerna.

5 kap. M. ant/ra stycket 1"FG

Upptagning för automatisk databehandling anses förvarad hos myndighet. om myndigheten kan överföra upptagningen till läsbar form och.såvitt gäller upptagning som ingår i personregister enligt datalagen (l973:289). myndig- heten ej enligt lag. förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter saknar befogenhet härtill. Upptagning för automatisk databe- handling kan i överensstämmelse härmed anses förvarad hos viss myndighet även i fall då upptagningen inkommit till eller upprättats hos annan än myndigheten.

5 kap. 95)" YFG

Begäran att få ta del av handling göres hos myndighet. där handlingen finns. Såvitt gäller upptagning för automatisk databehandling göres begäran hos myndighet där upptagningen förvaras. dock ej hos myndighet som för- varar upptagning endast för teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning.

Hänvisningar till S6-5

  • Prop. 1975/76:160: Avsnitt 3å

2. Begreppen inkommen och upprättad. mellan/ed i bearbetningen

De av OSK föreslagna reglerna medför för ADB-upptagningarnas det vissa klarlägganden av gällande rätt. Regeln om upptagningar som utgör mellanled i bearbetning kan således uppfattas som ett förtydligande av den regel som för närvarande gäller om ADB-register och som närmast tar sin utgångspunkt i stadgandet om diarier.journaler. register och andra sådana förteckningar. OSK:s kartläggning av problemen kunde emellenid gjorts något mer full- ständig i syfte att undvika svårigheter med regeltölkning och regelkonkur- rens. De problem som är aktuella. i synnerhet de som gäller frågan när ADB-upptagning skall anses upprättad. behandlas mer inträngande i Ds

Prop. 1975/76:160

'J- (7;

Fi 197513. ADB och juridik: en problemöversikt. Rapport till datasamord- ningskommitten. sid. 196—258. till vilken hänvisas.

3 .it-'laskt'tt/iishat'a (lata

Principen att myndighet ej är skyldig att lämna ut maskinläsbara data motiveras huvudsakligen av behovet av integritetsskydd. Möjligheten att medge uttag av maskinläsbara data när det kan ske utan risk ur integri- tetsskyddssynpunkt bör ägnas fortsatt studium. Mångsidighet i utnyttjandet av data är en betydelsefull garanti mot informationsmonopol och makt- missbruk. Det ligger i linje med offentlighetsprincipens syften att säkerställa sådan mångsidighet genom att ställa maskinläsbart material till medborgarnas förfogande.

Några instanser tar upp frågan om h u r re g 1 e r na o rn A D B - up p - tagningar bör samordnas med bestämmelserna om handlingar i gängse mening.

Datainspektionen framför synpunkter på frågan i en promemoria med en redogörelse för erfarenheterna av datalagen till vilken hänvisas i inspek- tionens remissyttrande över OSK:s förslag. Inspektionen förklarar där att den i OSK:s slutbetänkande saknar en förutsättningslös och grundlig dis- kussion och prövning av möjligheterna till sådan ändring av 2 kap. TF och sekretesslagen att lagstiftningen blir anpassad till den av "teknikens utveckling betingade nya ordningen". Enligt inspektionens uppfattning har OSK förbisett att den spärr som åstadkoms genom regeln. att myndighet inte skulle behöva lämna ut information om program saknas. i viss mån upphävts genom utvecklingen av standardprogram. OSK har vidare. sägs det. förbisett den begränsning datoriseringen medfört i allmänhetens tillgång till offentligt material. Enligt inspektionen förstärks denna effekt av förslaget till lag om allmänna handlingar. Inspektionen menar att förskjutningen från offentlighet till sekretess kan leda till att offentligheten blir undantag från en i praktiken rådande sekretess. inspektionen påpekar att en upptagning för ADB inte ärjämförbar med en handling. Teoretiskt sett kan människan bearbeta information på samma sätt som datamaskinen. En handling bär emellertid i praktiken en väsentligt mer statisk information. Upptagningen för ADB är i realiteten bearbetningsbar på ett helt annat sätt. Skillnaderna blir mer markanta om man jämför ett traditionellt kortregister över åtta miljoner invånare och ett datorlagrat. Kortregistret skulle vara meningslöst eftersom det skulle krävas en orealistiskt stor arbetsinsats bara för att hålla det aktuellt. Det datorlagrade registret kan både hållas aktuellt och bearbetas genom bl. a. selekteringar. Enligt inspektionen borde ett beaktande av denna skillnad i vart fall ha lett till att OSK på nytt tagit upp sitt ursprungliga förslag om att sidoställa upptagningar för ADB och traditionella handlingar till en förutsättningslös prövning. Inspektionen anser emellertid att det san- nolikt krävs ett väsentligt större nytänkande än så. För att rätta till det

Prop. l975/76:160 S*)

misslörhållande som ligger i att datoriseringen har försämrat allmänhetens möjligheter att få tillgång till myndigheternas information synes det enligt inspektionen nödvändigt att med offentlighetsgrundsatsen som utgångs- punkt särreglera upptagningar för ADB. Behovet härav framgår. säger in- spektionen. redan av att det kan vara omöjligt att bestämma när ett per- sonregister. dvs. en upptagning för ADB. har upprättats. Det förekommer alltjämt samband mellan traditionella handlingar och upptagningar för ADB. Hålkort kan vara både en traditionell handling och ett datamedium osv. Upptagningar för ADB synes sannolikt böra regleras i ett särskilt kapitel i _vttrandefrihetsgrundlagen. Regleringen bör sa långt möjligt överensstämma med en reglering av traditionella handlingar på det sätt som förekom i 2 kap. TF före de ändringar som vidtogs 1973—1974. Jämsides skulle finnas ett kapitel motsvarande tidigare 2 kap. TF. Vissa regler i båda kapitlen kunde skapa samband mellan handlingar och upptagningar för ADB. En sådan lösning skulle enligt inspektionen medge regler som ger allmänheten samma praktiska möjligheter att ta del av upptagningen för ADB som be— träffande handlingar. men reglerna skulle kunna utformas med hänsyn till ADB-teknikens särart. [ detta sammanhang bör man pröva möjligheterna att i tillståndsärendet få ett vägledande uttalande i sekretessfrågan. Inspek- tionen påpekar att tanken på en instans som kan biträda myndigheterna vid prövning av de ofta svårtillämpade offentlighets- och sekretessreglerna inte är helt ny. — Myndigheten förklarar att "handling" utsprungligen var ett praktiskt begrepp. ”Upptagning för ADB" kan. säger den vidare. också synas vara ett praktiskt begrepp. Bäst är naturligtvis om de kan samordnas. En samordning skulle möjligen kunna ske genom en radikal lösning. som innebär att man skapar ett helt nytt begrepp. Inspektionen påpekar att både "handling" och "upptagning" egentligen avser samma sak. nämligen "in- formation". En handling kan innehålla information i form av en eller flera uppgifter. En upptagning för ADB utgörs i sina minsta delar av variabler eller uppgifter. | sekretesslagen förekommer också en blandning av "hand- lingar" och "uppgifter". Ibland är en viss typ av handling sekretessbelagd. ibland en viss slags uppgift. Inspektionen erinrar om att handlingsbegreppet i sekretesslagen vållar problem. eftersom sekretesskyddet ofta upphör när uppgifter med hjälp av ADB—tekniken omvandlas till nya typer av "hand— lingar". Ersätts "handling" och "upptagning" med "allmän uppgift" löses enligt inspektionen många men inte alla av de problem som finns i dag. "Allmän uppgift" överensstämmer både språkligt och materiellt med sättet att lagra information. oavsett om det sker på papper. bild. ljudband. da— tamedium osv. Problemet med fortplantningen av sekretess löses också. Nackdelarna består. säger inspektionen. i att begreppet "uppgift" ibland kan av praktiska skäl skapa en onödigt omfattande sekretess. som trots allt inte alltid är tillräcklig. Sambearbetas uppgifterna A och B. varav ingen kanske anses nödvändig att skydda med sekretess. uppkommer kanske upp-

Prop. 1975/76:160 60

giften C som kräver skydd. Nackdelarna synes dock enligt inspektionens mening uppvägas av fördelarna. En övergång till "allmän uppgift" sägs emellertid förutsätta en genomgripande överarbetning av förslaget till 5 kap. _vttrandefrihetsgrundlagen samt en total översyn av sekretesslagen. alter- nativt förslaget till lag om allmänna handlingar. Inspektionen förklarar att de alternativa förändringar som den har diskuterat skulle innebära en vä- sentlig nyordning. ADB-tekniken innebär emellertid något väsentligt nytt som inte alltid kan regleras av en för helt andra metoder tillkommen lag- stiftning. Datainspektionen förklarar att den har önskat att diskussionSVis föra fram dessa tankar som alternativ till OSK:s förslag. Skillet härtill är att inspektionen finner att något måste göras för att så långt som möjligt säkerställa balansen mellan offentlighet och sekretess i det framtida hög- datoriserade samhället.

DaIaarkit'vringskommill("n påpekar att OSK förordar en avvikelse från l974 års bestämmelser i fråga om handlingsbegreppet. Dataarkiveringskommittén och vissa andra remissinstanser föreslog redan i yttrande över 1972 års be- tänkande att begreppet handling skulle omfatta alla medier för lagring av information.alltså även ADB-upptagningar. Den lösning som statsmakterna valde i lagärendet innebar visserligen att bestämmelserna i 2 kap. TF om handling gjordes tillämpliga på upptagningar som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. alltså bl.a. på ADB-upptagningar. Upp- tagningarna betecknas emellertid i den gällande lagtexten inte direkt som handlingar. Kommittén uttalar att OSK nu har gått ett steg längre och fö- reslagit att såsom handling skall anses upptagning. som kan läsas eller av- lyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Kommittén förklarar att den in- stämmer i detta förslag. En fördel härmed är att det. utan att analogitolkning behöver tillgripas. blir fullt klart att upptagningarna faller in under uttrycket handling i 1 kap. 1 s' 2 st. och i 7 kap. 3; 3 st. TF eller motsvarande stadganden i en ny grundlag. Detta hindrar givetvis inte. säger kommittén vidare. att vissa särbestämmelser ges för upptagningar för ADB eller andra upptagningar. Enligt kommitténs mening kan dock dessa särbestämmelser bli färre och enklare än vad som är fallet enligt OSK:s förslag. — Kommittén nämner att OSK i sitt slutbetänkande på nytt tar upp frågan. om "upp- tagning" är en konkret eller en abstrakt företeelse och därvid kritiserar en i 1973 års proposition given definition av begreppet ("med upptagning avses självainformationsinnehållet.dvs.den uppgift som har fixerats pådet tekniska mediet"). Kommittén säger att OSK anser denna definition otill- fredsställande för det fall att en uppgift för att vara fullständig och begriplig behöver hämtas och sammanställas från fysiskt åtskilda medier. För detta fall vill OSK förorda definitionen "uppgift som är lagrad å tekniskt medium eller som måste sammanställas från flera sådana media. om det fordras för att den skall kunna uppfattas av människan". Från offentlighetssynpunkt synes diskussionen enligt kommittén ointressant. Vad som i det hänseendet

Prop. 1975/76:160 til

måste fasthållas är att rätten till insyn hänför sig till myndigheternas be- slutsunderlag och den information som myndigheterna i övrigt skaffar sig för sin egen verksamhet. Från denna synpunkt spelar det ingen roll. om en uppgift hämtas från ett medium eller från flera. Det räcker alltså att slå fast att en upptagning av det slag som åsyftas här är en uppgift som har fixerats på teknisk väg. Någon annan mening än denna torde inte heller kunna läsas ut ur propositionens text. Uttalandet i propositionen att "varje uppgift som hämtas från ett och samma datamedium bör ses som en särskild upptagning” kan, säger kommitten. inte gärna uppfattas så att även ett i sig obegripligt fragment av vad som i abstrakt mening är en uppgift skulle betraktas som en upptagning.

Riksrevisionstwket erinrar om att verket i sitt yttrande över OSK:s del- betänkande "Data och integritet" föreslog att erforderlig reglering skulle knytas till informationen som sådan. En väsentlig vinst härmed skulle vara att man en gång för alla i lagsriftningssammanhang gjorde sig oberoende av den teknik som från tid till annan används för informationens "lagring". befordran osv. Verket påpekar vidare att departementschefen i samband med 1974 års ändringar i TF uttalade att frågan om det stod något att vinna genom att låta offentlighetsreglerna ta sikte på själva informationen. oberoende av på vilket sätt den lagras. fick övervägas under den pågående översynen av TF. Verket uttalar att OSK i sitt slutbetänkande inte har behandlat denna. som verket ser det. centrala frågeställning utan i stället föreslår att regleringen knyts till ett handlingsbegrepp som omfattar även tekniska upptagningar. Om konstruktionen accepteras torde enligt verket den valda lösningen alltjämt få ses som ett provisorium.

Eftersom handlingsbegreppet i TF och upptagning för ADB är så artskilda synes det enligt riksskattcverket inte lämpligt att likställa dessa även om regleringen beträffande datamedierna så långt möjligt görs parallell med regleringen i fråga om handlingar.

OSK:s förslag att en upptagning för ADB skall anses förvarad hos myn- dighet. om myndigheten förfogar över den. har kommen- terats i flera yttranden. Denna föreskrift och den föreslagna definitionen av förfogandebegreppet tillstyrks av regeringsrätten. datainspektionen. värn- p/iktsverket. DAFA, riksarkivet. länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lätt, stads- kansliet och sociala centra/nämnden i Göteborgs kommun samt Svenska spar- banks/öreningen.

Regeringsrätten finner det logiskt att den myndighet. som rättsligen för- fogar över uppgifterna och har faktisk möjlighet att överföra upptagningen därav till uppfattningsbar form. också får att ansvara för bedömning av om hinder för utlämnande av upptagningarna föreligger. Bestämmelsen av- ser emellertid blott upptagning för automatisk databehandling men ej annan upptagning. Däri ligger en begränsning i förhållande till vad som nu gäller om upptagningar över huvud enligt motsvarande regler i 2 kap. 2 & tredje

Prop. 1975/76:160 62

stycket TF. Om denna inskränkning är sakligt motiverad undandrar sig enligt regeringsrätten dess bedömande.

Datainspektionen förklarar att den på olika skäl tillstyrker OSK:s förslag att en ADB-upptagnings karaktär av allmän handling görs beroende av myn- dighetens både faktiska och rättsliga förfogande över upptagningen. Inspek- tionen förklarar att det första skälet antyds av OSK när kommittén säger att regeln är ägnad att minska myndigheternas insyn i de enskilda med- borgarnas förhållanden. Denna effekt av förfoganderegeln har enligt inspek- tionen väsentlig betydelse som motivering för regelns införande. Ett andra skäl för en sådan regel sägs vara att den minskar den nu rådande svårigheten att bedöma hur mycket av bearbetning av en upptagning som åligger myn- digheten vid utlämnande enligt tryckfrihetsförordningen och offentlighets- principen och var gränsen här går mot myndighetens serviceverksamhet. Inspektionen erinrar om att frågan har behandlats i regeringsrättsdomen RRK R 74 2:26 i vilken regeringsrätten framhöll att myndighet enligt tryck- frihetsförordningen inte är skyldig att verkställa bearbetning exempelvis på det sättet att myndigheten själv utväljer de uppgifter som beställaren angivit vara av intresse från hans synpunkt. Uppenbarligen kunde det i praktiken möta svårigheter att i ett givet fall avgöra hur klan avgränsad en beställning behöver vara för att myndigheten enligt tryckfrihetsförordningen skall vara skyldig att fullgöra den. Eftersom tryckfrihetsförordningen i princip reglerar endast allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar men inte föreskriver någon skyldighet härutöver för myndigheterna att ställa sin ar- betskapacitet till förfogande. är enligt regeringsrätten avgörandet att träffa med hänsyn till den omständigheten huruvida beställarens anvisningar för urvalet av den text. som skall återges. är ägnade att orsaka myndigheten något nämnvärt arbete utöver det som med nödvändighet är förenat med verkställande av utskriften. [ det genom domen avgjorda fallet fanns program utarbetade som medgav framtagande av de begärda uppgifterna. I den mån täckande program finns är det enligt domen utan nämndvärd betydelse för myndighetens arbetsinsats vilka uppgifter som medtages och vilka som utesluts. I ett sådant fall skall enligt regeringsrätten beställningen full— göras enligt tryckfrihetsförordningen. Inspektionen erinrar i sammanhanget om att utvecklingen redan i betydande omfattning medfört tillgång till stan- dardprogram och denna utveckling kan väntas fortskrida. Standardprogram- men kan användas för mycket varierande uttag utan att dessa vållar myn- digheterna nämnvärt besvär. Inspektionen uttalat att det av domen framgår att den berörda gränsdragningen är svår. Detta medför den betydande olä- genheten att myndigheterna inte kan avgöra i vilka fall utlämnande kan förenas med föreskrifter till skydd för integriteten. Enligt inspektionen löser OSK:s förslag. varigenom föreskrifter om söknycklar kan ges. delvis prob- lemet. Denna lösning kommer emellertid inte alltid att vara för handen. För de återstående fallen bör i det förevarande lagstiftningsärendet övervägas

Prop. 1975/76:160 63

innebörden av regeringsrättens praxis och om denna är för långtgående. Datainspektionen förklarar att dess tredje skäl för att tillstyrka OSK:s förslag om förfoganderätten är att det f. n. synes vara den enda tänkbara lösningen för att tillgodose den personliga integriteten särskilt i s.k. databassystem. Inspektionen har redan tidigt uppmärksammat databasteknikens inverkan på integritetsfrågorna och fäst OSK:s uppmärksamhet härpå. Föreskrifter om söknycklar påverkar myndigheternas förfoganderätt och därmed ADB- upptagningarnas karaktär av allmänna handlingar. Inspektionen återger OSK:s uttalande att. eftersom sådana föreskrifter i allmänhet kommer att meddelas av inspektionen. denna kommer att i ganska stor utsträckning indirekt avgöra vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen hos viss myndighet. så länge det är fråga om databaserat. personorienterat material. Till de av OSK anförda omständigheter som försvagar eventuella betänk- ligheter mot en sådan lösning säger datainspektionen följande. Myndighets tillgång till och bearbetning av personuppgifter är i första hand begränsade av myndighetens instruktionsenliga uppgifter. Inom denna ram har myn- digheten att enligt datalagen bestämma och avgränsa ändamålet med varje förekommande personregister som förs med ADB. om inte redan regeringen eller riksdagen bestämt detta. Att mot denna bakgrund avgöra vilka sök- nycklar som bör få användas torde inte komma att medföra några större svå- righeter för myndigheterna. På grund härav och med hänsyn till erfarenheten av hittillsvarande samarbete med myndigheterna finns enligt datainspek- tionen inte anledning att befara meningsmotsättningar mellan berörd myn- dighet och inspektionen i dessa frågor.

l"ärnp/iklxt'erkm förklarar att det med hänsyn till arten av den information som finns i verkets register inte kan se det förenligt med sitt ansvar att till annan myndighet överlåta beslut om utlämnande eller vägran att utlämna liksom ej heller dispositionsrätt till verkets databas för andra än av verket medgivna bearbetningar. Ett till en myndighet entydigt knutet ansvar för den information. som lagras i och efter bearbetning kan tas fram ur de register myndigheten upprättat. är ett bestämt krav. Verket biträder av dessa skäl förslaget att i termen "förfoga" skall innefattas inte bara en faktisk möjlighet att överföra upptagningen till läsbar form utan även rättslig be- fogenhet. Verket förutsätter att uttrycket ”rättslig befogenhet” liksom även lydelsen av förslaget till yttrandefrihetsgrundlagen5 kap. 3 &" sista meningen inte är att tolka så. att ifrågavarande befogenhet inträder i och med att datacentral för kunds räkning åtar sig bearbetningar. vilkas resultat skall överlämnas till kunden i läsbar form.

Svenska sparbanks/öreningmz förklarar att det ligger logik i att den myn- dighet. som rättsligt förfogar över uppgifterna och har faktisk möjlighet att överföra upptagningen därav till läsbar form. också är bäst skickad att svara på frågan om hinder för utlämnande av uppgifterna föreligger. Be- Stämmelsen torde därföri den delen inte innebära någon egentlig inskränkning

Prop. 1975/76:160 64

i offentligheten. Föreningen påpekar att stadgandet däremot innebär en bc- gränsning i förhållande till vad som nu gäller enligt 2 kap. 2 ;" andra och tredje styckena TF. De upptagningar som nämnts i 3 äförsta stycket yttrandefrihets- grundlagen ( Y FG) och de nyssnämnda reglerna i TF omfattar uppenbarligen andra upptagningar. t. ex. mikrofiche.än de i 3 åandra stycket YFG omnämn— da upptagningarna för automatisk databehandling. Sagda ändring har inte be- rörts i betänkandet. varför enligt föreningen fråga torde vara om en lapsus.

Också Svea hovrä/t intar en positiv hållning till förslaget. Enligt hovrätten har OSK motiverat sitt förslag till definition av begreppet förfoga på ett övertygande sätt. Hovrätten tillstyrker därför förslaget i princip. Hovrätten ifrågasätter emellertid om man inte kan finna en enklare lagteknisk lösning. enligt vilken begreppet "förfoga" blir onödigt (se under specialmotiveringen till 3 53). Enligt hovrätten är en viktig fråga i sammanhanget om befogen- hetsinskränkning på grund av avtal skall anses innebära. att myndigheten inte förfogar över upptagningen. Betänkandet sägs vara något oklart på denna punkt. Motivuttalandena (s. 96 och s. 143) antyder ett jakande svar. lagtexten ett nekande. Klarhet bör enligt hovrätten skapas på denna punkt.

Viss kritik av förslaget framkommer i en del remissyttranden. Damarkiveringskomminén förklarar att den inte kan bedöma styrkan i de skäl som OSK har åberopat till stöd för förslaget. Enligt kommittén finns det emellenid andra skäl som pekar i samma riktning. För det första syftar offentlighetsprincipen främst till att ge insyn i myndigheternas beslutsun- derlag och den information som myndigheterna i övrigt skaffar sig för sin egen verksamhet. Så till vida är enligt kommittén en rätt att få tillgång till uppgifterna hos den handläggande myndigheten fullt tillräcklig. För det andra. och detta skäl synes avgörande. skall den förvarande myndigheten på begäran pröva om en begärd uppgift är allmän handling eller ej och. om så är fallet. huruvida den skall hållas hemlig eller ej. Det kan inte vara någon lämplig ordning att ansvaret för denna prövning ligger hos en myndighet som har enbart rent tekniska uppgifter eller som i varje fall har hand om upptagningen enbart för teknisk bearbetning eller lagring. Kom- mittén förklarar att den alltså vill tillstyrka en ändring i den av OSK fö- reslagna riktningen. Den lösning OSK har förordat synes emellertid enligt kommittén onödigt komplicerad. och den är också otillfredsställandc. konsti- tutionellt sett. Som OSK själv framhåller. kommer dess förslag att leda till att den myndighet. som skall ge föreskrifter om befogenheten att överföra upptagningar till läsbar form. indirekt avgör vad som skall omfattas av offentlighetsprincipen hos en viss myndighet. Kom- mittén förklarar att detta inte är godtagbart. En bättre lösning synes vara. att man till regeln om att en hos myndighet förvarad teknisk upptagning. varöver myndighet förfogar. skall anses som en där förvarad allmän hand-

Prop. 1975/76:160 65

ling. fogar det undantaget att detta ej gäller. om myndigheten har upp- tagningen om hand endast för teknisk bearbetning eller lagring. Man skulle i så fall begagna ordet förfoga i en annan och mindre speciell betydelse än ()SK har gjort. En särskild definition synes ej behövlig. Med anledning av det sagda föreslår kommitten en annan avfattning av 3å i grundlags- förslaget. Enligt kommitten är den av OSK föreslagna lydelsen inte heller i övrigt fullt tillfredsställande. Kommittén föreslår följande lydelse: Allmän handling är framställning i skrift eller bild. som har kommit in till eller blivit upprättad hos myndighet och som förvaras där. Förfogar myndighet över upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälp- medel. skall denna anses som en hos myndigheten förvarad handling. dock ej om myndigheten har upptagningen om hand endast för teknisk bear- betning eller lagring.

I några yttranden påpekas att också en myndighet som har en ADB-upptagning om hand uteslutande för tek- nisk bearbetning kan ha befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form.

Statskontoret påpekar att den bearbetande myndigheten i fall av nu nämnt slag enligt förslaget får möjlighet att lämna ut information ur ett ADB- register. trots att den rimligen inte kan ha någon uppfattning om det be- rättigade i en utlämning. Den bearbetande myndigheten och den myndighet som ansvarar för registret kunde sålunda komma till olika resultat i en utlämningsfråga. Statskontoret förklarar att det anser detta förhållande otill- fredsställande och föreslår att tillämpningsföreskrifter utarbetas så att endast myndighet som använder resultatet av en bearbetning i sin myndighets- utövning ges befogenhet att lämna ut uppgifter.

Inte heller statistiska centra/byrån anser det tillfredsställande att den be- arbetande myndigheten skall pröva en fråga om utlämnande av uppgifter ur en ADB-upptagning som har överlämnats för bearbetning av en annan myndighet. Enligt byrån bör prövningsrättcn även i sådant fall ligga hos den myndighet som förfogar över upptagningen och inte hos den myndighet som har upptagningen om hand endast för teknisk bearbetning. Samma synsätt sägs böra anläggas på läsbara sekretesskyddade handlingar som en myndighet lämnar till en annan myndighet endast för teknisk bearbetning. t. ex. stansning; prövningsrättcn bör vara förbehållen den avlämnande myn- digheten. Datasamordningskommittén ger uttryck för samma synpunkter.

Också länsstyrelsen i Östergötlands län ifrågasätter om en myndighets oin- skränkta förfoganderätt till ADB-upptagningar alltid och enbart skall grundas på myndighetens rätt att överföra upptagningen till läsbar form. Ett alternativ vore enligt länsstyrelsens mening att begränsa förfoganderätten till den myn- dighet. för vars vcrksamhet registret förs. och att en ytterligare utvidgning härav särskilt anges i lag eller förordning eller särskild föreskrift. Härigenom undviks. att handlingens status i offentlighetshänseende grundas på ovid-

5 Riksdagen 1976. I sattt/. Nr I öl)

Prop. 1975/76zl60 66

kommande faktorer.

L(llldStll'kll'C'li l-"atlslt'na ifrågasätter om inte termen "lörfoga" borde de- finieras så. att myndigheten skulle anses förfoga över en upptagning om den ägde befogenhet och möjlighet att överföra upptagningen till läsbar form. Ur arkivinstitutionernas synpunkt hade sannolikt denna definition varit den lämpligare. (_)m t. ex. upptagningar för ADB överförs till ett landsarkiv skulle detta enligt landsarkivet möjligen — en viss tveksamhet sägs måhända fö- religga här — genom bestämmelsen i (Så första stycket landsarkivinstruk— tionen kunna anses äga befogenhet att överföra upptagningen i läsbar form. men så länge landsarkivet inte besitter de tekniska möjligheterna att göra så. synes det tveksamt om man verkligen kan tala om ett "förfogande". Landsarkivet förklarar att det skulle föredra den här nämnda definitionen. Det torde i annat fall krävas särskilda regler när det gäller överlämnande till arkivinstitution av upptagningar för ADB.

[ ett par yttranden berörs de problem som uppkommer n ä r tv å e l ler flera myndigheter har tillgång till samma databas.

Statskontorat påpekar att OSK inte föreslår några regler för hur myndigheter skall hantera information i gemensamma databaser. Statskontoret nämner att OSK när det gäller personinformation hänvisar till datainspektionen och säger (s. 96 tredje stycket) "Datainspektionen har övervägt att lösa detta problem så att myndighet som är kopplad till en databas tillåts använda endast de söknycklar myndigheten behöver för sitt arbete och i övrigt för- bjuds göra uttag av information". Vidare anför OSK: "Är myndigheten på detta sätt hindrad att förfoga över visst material. bör den ej heller. enligt OSK:s uppfattning. försättas i en situation där den kan tvingas utlämna uppgifter som den ej själv får använda sig av". Statskontoret förklarar att det visserligen anser att detta är en förbättring jämfört med de möjligheter sekretesslagen ger att skydda information i databasen mot otillbörliga uttag men att det dock har följande erinran mot förslaget. Med den tillämpning av lagen som förutsätts kommer riskerna att bestå för att myndigheter som gemensamt förfogar över ett ADB-register inte förfar på ett enhetligt sätt vid utlämning. Registreringar i ADB-system som är hemliga vid en myn- dighet kan av en annan myndighet betraktas som offentliga. I ett ADB- register är det också vanligt att hemliga och offentliga uppgifter blandas på ett i detta avseende osystematiskt sätt. Detta ökar ytterligare riskerna för ett oenhetligt utlämningsförfarande. Antalet söknycklar och hur de i olika sammanhang kombineras kan också bli svårt att överblicka. Statskon- toret ifrågasätter sålunda om de söknycklar som en myndighet använder för att göra selektiva uttag från en eller flera databaser bör få användas och kanske även kombineras på andra sätt av allmänheten. Statskontoret föreslår att lagen förtydligas eller att tillämpningstöreskrifter utarbetas med sådant innehåll att allmänhetens uttag av information kommer att över-

Prop. 1975/76:16() 67

cnsstiimma med myndighetens användning. Vad avser personinformation finns detta angivet i de ändamålsbcskrivningar som för varje sådant register lämnats till datainspektionen. Statskontoret påpekar vidare att databaser som är gemensamma för flera myndigheter också kan innehålla annan inför- mation än personinformation. Statskontoret föreslår att lagen på motsva- rande sätt förtydligas med tillämpningsföreskrifter också i vad avser sådana andra register.

landsarkivet i Uppsala påpekar att det ofta kan uppstå svårigheter för lokala/regionala myndigheter. Flera dylika myndigheter ”förfogar" här ofta över en och samma upptagning och kan således. var för sig. fatta beslut om utlämnande av samma typ av uppgifter. med risk för skiljaktiga tolk- ningarav bestämmelserna. Även i vilken mån arkivinstitutioner kan komma att förfoga över där ev. förvarade upptagningar för ADB måste enligt lands- arkivet som en följd av förslaget närmare delinieras.särskilt som Utlämnande skall ske i läsbar form. Detta skulle åtminstone för mindre centralt belägna arkiv (utan datacentral på orten) kunna medföra stora problem om där skulle förvaras ttpptagningar för ADB.

Dataarkiveringskomtnitten påpekar att. om den tekniska bearbetningen och lagringen ombesörjes av annan myndighet än den handläggande, vissa ar- kivmässiga problem uppkommer. såsom angående a n s v a ret fö r a r - k i v v årdcn i skilda hänseenden. Det kan. säger kommittén. mycket väl förhålla sig så att en och samma uppgift. t. ex. identifieringsdata. utgör basmaterial i skilda myndigheters register och alltså i denna mening be- ståndsdelar av olika handlingar. Problem av detta slag måste lösas genom arkivförfattningar och får inte inverka på utformningen av grundlagen. I enlighet med hittills tillämpade principer bör arkivansvaret. dvs. ansvaret för vad som skall arkiveras och för arkivets vård. läggas hos den hand- läggande myndigheten tarkivbildaren). Det kan dock enligt kommittén ofta visa sig vara lämpligt att delegera uppgiften att omhänderha den fysiska vården till den myndighet som tekniskt bearbetar ochllagrar informationen. I de fall då det är oklart vilken myndighet. som skall ha arkivansvaret. bör detta avgöras av vederbörlig arkivmyndighet. Liknande problem upp- kommer när den tekniska bearbetningen och lagringen ombesörjes av en organisation eller ett företag som inte är myndighet. Det bör här sörjas för att avtal mellan det allmänna och sådana organisationer eller företag blir föremål för prövning och avtalens tillämpning för kontroll genom ar- kivmyndighets försorg. Särskilda problem kan här uppkomma i fråga om kommunala handlingar. eftersom de statliga arkivmyndigheternas befogen- heter här är begränsade.

Frågan om s. k. mellanprodukter vid ADB-bearbetning- a r uppmärksammas av några remissinstanser.

Den särskilda regel i ämnet som OSK har föreslagit i 4ä punkt 2 tillstyrks av Svea hovrätt. kammarrätten i Göteborg. DAFA. länsstyrelser: i Stockholms län och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen i Stockholms

Prop. 1975/76:160 68

län förklarar att den finner det mindre tillfredsställande i nu gällande lag att oklarhet råder beträffande offentligheten hos magnetbandsregister och andra ADB-register. som endast utgör mellanled i en behandlingskedja. Enligt länsstyrelsen har OSK på ett i stort sett tillfredsställande sätt löst detta problem genom att i grundlagsförslaget jämställa mellanprodukter i ADB med minnesanteckningar. vilket innebär att offentligheten görs be— roende av om produkten är avsedd att förvaras.

Med den reservation. som kan ligga i vad (lata/ns/wktiunmt har anfört angående punkt l.tillstyrker inspektionen förslaget i punkt 2. lnspektionen instämmer emellertid i OSK:s påpekande att de allmänna register som be- arbetas och uppdateras kontinuerligt efter varje sådan åtgärd framstår som en avslutad produkt och att punkt 2 därför inte blir tillämplig på dem. Det kan emellertid bli svårt att skilja mellan dessa register och de verkliga mellanprodukterna. bl.a. i fråga om de register som förs för beskattnings- ändamål. Datainspektionen framhåller att inspektionen och riksskatteverket har uppmärksammat frågan under det nyligen inledda arbetet med förbe- redelserna för det nya ADB-system för beskattning som beslutades vid 1975 års riksmöte. Det är emellertid enligt inspektionen för tidigt att nu bedöma om den av OSK föreslagna lösningen är lämplig i det sammanhanget.

Länsslvrv/sen i Östergötlands län förklarar att förslaget i stort synes ha undanröjt nuvarande oklarheter vad gäller magnetbandsregister som endast utgör mellanled i en bearbetningskedja. Det präglas av praktiska regler utan nämnvärd begränsning av eftergifter för den offentliga insynen. Enligt länsstyrelsen kommer ändock gränsdragningsproblem att uppstå med den föreslagna skrivningen och den förklarar att vissa frågor omedelbart inställer sig. När skall en bearbetning anses avslutad. skall upptagningar bli offentliga då de enbart förvaras viss tid för rekonstruktionsmöjligheter etc.? Också arbetsmarknadsstyrelsen uttrycker viss osäkerhet i fråga om bestäm- melsens innebörd. Styrelsen påpekar att det kan vara komplicerat vad som skall förstås med mellanprodukt i fråga om upptagningar för ADB. Därest en eller flera "slutprodukter" sammanförs till en ny "slutprodukt" förlorar. säger styrelsen. kanske komponenterna sitt intresse. Styrelsen ställer frågan om dessa upptagningar reduceras till att jämföras med minnesanteckningar. Den erinrar i sammanhanget om OSK:s uttalande att mellanprodukterna. iden mån de ej anses böra bevaras. får förstöras. Det förefaller enligt styrelsen som om OSK i sitt resonemang inte helt håller isär frågan om vad som skall förstås med handling i form av upptagning och frågan om gallring av dylika handlingar.

JO förklarar att vad han sagt om punkt l i allt väsentligt kan anföras också mot punkt 2. Enligt J0:s mening bör också denna punkt omarbetas på motsvarande sätt och bestämmelsen överflyttas till det inledande avsnittet i en lag om allmänna handlingar.

Bestämmelsen avstyrks av daIaarkiveringskommittén. Kommittén påpekar inledningsvis att OSK riktigt har utvecklat att ett register som är föremål

Prop. 1975/76:160 69

för kontinuerlig bearbetning. främst i form av uppdatering. efter varje sådan åtgärd är en avslutad produkt. Detta betyder att registret i denna form är en allmän handling. Detta framgår för förslagets vidkommande av 6; l. Kommittén finner det i likhet med OSK vara en tilltalande tanke att jämställa mellanprodukterna (som alltså ännu inte är färdiga som underlag för utskrift eller expedition) med minnesanteckningar. Samma är enligt kommittén för övrigt fallet med skriftliga kladdar och koncept. som skrivs under arbetet med ett beslut eller yttrande. Det är. säger kommittén vidare. svårt att förstå varför inte OSK drar slutsatsen att de med punkt 2 avsedda mel- lanproduktionerna omfattas av punkt 1 och alltså redan därigenom är undan- tagna från begreppet allmän handling. Dataarkiveringskommittén anser att punkt 2 är överflödig.

7. Föredraganden 7.l Offentlighetsprincipen

De offentliga organens verksamhet är något som angår alla medborgare. Det är därför i ett folkstyrt samhälle ofrånkomligt att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information om sitt arbete. Att så sker är emel- lertid inte detsamma som att en offentlighetsprincip råder i samhället. Detta innebär något mera. nämligen att den offentliga verksamheten ligger öppen för medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på sådant sätt att dessa kan inhämta upplysningar i skilda angelägenheter efter eget val. oberoende av myndigheternas informationsgivning.

Principen om fri insyn i det allmännas angelägenheter tar sig. som jag har påpekat förut. olika uttryck i gällande rätt. De äldsta anorna har rätten för allmänheten att bevista domstolsförhandlingar. Närbesläktad är rätten att övervara överläggningarna i de beslutande demokratiska församlingarna. Offentlighetsprincipen visar sig också i den reglering som innebär att of— fentliga funktionärer i stor utsträckning straffritt kan lämna muntliga upp- lysningar till utomstående om vad de har erfarit i tjänsten. Av särskild betydelse är rätten att meddela sig med pressen och med radio och TV. ] första hand förknippas emellertid i vårt land offentlighetsprincipen med grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet.

Principen om allmänhetens fria tillgång till myndigheternas dokumen- terade information slås f. n. fast i 2 kap. l & tryckfrihetsförordningen (TF). Det heter där att varje medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allmän upplysning äger fri tillgång till allmänna handlingar. Ut- tryckssättet markerar att handlingsoffentligheten är ett inslag i den med- borgerliga yttrande- och informationsfriheten. Detta synsätt understryks ytterligare av det förhållandet att grundlagsbestämmelscrna om allmänna handlingar har placerats i TF och av den passus i l kap. l & TF som definierar tryckfriheten som en rätt att genom tryckt skrift bl. a. offentliggöra allmänna handängan

Prop. 1975/76:160 70

Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar har. låt vara inte oavbrutet. gällt i vårt land i över tvåhundra år. Den har satt sin prägel på den offentliga förvaltningen och påverkat allmänna attityder och värderingar i samhället. Sverige har länge. vid sidan av Finland. varit ensamt om att tillämpa huvudregeln om allmänna handlingars offentlighet. Först under senare år har ett par andra länder följt detta exempel.

Både det förslag till ny lagstiftning angående offentlighet och sekretess som har lagts fram av offentlighetskommitten (OK) och offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitte'ns (OSK:s) förslag har präglats av strävan att vidmakthålla och befästa principen om handlingsoffentligheten. Som fram— går av bl. a. remissyttrandena över OSK:s förslag räder allmän enighet om att of'fcntlighetsprcsumtionen alltjämt skall utgöra grunden för vår lagstift- ning om allmänna handlingar. Självfallet harjag för egen del samma åsikt.

Under nu angivna omständigheter kan det tyckas överflödigt att närmare motivera offentlighetsprincipen. En kort diskussion av principens funktion och villkor i en modern demokrati är emellertid enligt min mening av värde i detta sammanhang. Det kan nämligen bidra till bättre hållpunkter och klarare linjer för den nödvändiga avvägningen mellan offentlighet och sek- retess.

Man kan något förenklat säga att offentlighetsprincipen fyller tre huvud- ändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten. effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret.

Under senare år har de lagstiftande organen vid flera tillfällen tagit fasta på det förhållandet att myndigheter och andra företrädare för samhället med verkan för enskilda ensidigt bestämmer om förmåner. rättigheter. skyldig- heter och ingrepp. Termen myndighetsutövning har blivit vedertagen som beteckning på denna del av samhällsorganens handlande. Att myndighets— utövningen i alla dess former sker korrekt och omdömcsgillt är ett första rangens intresse både för samhället och de berörda medborgarna. Hand- lingsoffentligheten fyller härvidlag en viktig kontrollfunktion. Genom den kan begångna fel uppdagas och kanske rättas till. Viktigast är kanske att vetskapen om en offentlig granskning sporrar myndigheterna till noggrann- het och eftertanke i handläggningen. En annan sida av saken är att grundlösa rykten och påståenden om maktmissbruk har svårare att vinna fotfäste hos en allmänhet som har långtgående insyn i myndigheternas beslutsunderlag.

Också för den del av den offentliga förvaltningen som inte innebär myn- dighetsutövning i nyss angiven mening spelar offentlighetsprincipen en vik- tig roll. Den medger insyn bl. a. i planering. handläggningsrutiner och ekono- miadministration och tjänar som en drivfjäder till effektivitet. sparsamhet och obyråkratisk handläggning.

l-landlingsoffentlighctens betydelse för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen förstärks genom det i vårt land rådande systemet med fri- stående myndigheter som i vid omfattning handlägger ärenden självständigt och på eget ansvar. 1 ett sådant system kan man nämligen i regel inte

Prop. 1975/76:16() 7l

nöja sig med muntliga besked och yttranden. ! stället blir det i stor ut- sträckning nödvändigt att skriftligen dokumentera beslut. yttranden och direktiv. även när dessa inte riktar sig till någon utanför kretsen av myn- digheter. Härigenom skapas underlag för offentlig insyn och kontroll.

l ett samhälle som vårt där den politiska makten bygger på mandat från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan inblick ide offentliga angelägenheterna att underlag skapas för diskussion och beslut om lagstiftning eller andra åtgärder som påverkar utvecklingen.

Tillgången till allmänna handlingar medger en objektiv information om förhållandena inom stat och kommuner. Ol'fentlighetsprincipens betydelse för en levande demokrati sträcker sig emellertid längre än till att kasta ljus över tillständet inom den offentliga förvaltningen. Myndigheternas handlingar innehåller en rik fond av fakta i de mest skilda angelägenheter. Tillgången till denna information äri hög grad ägnad att berika den allmänna debatten och bredda underlaget för medborgarnas och organisationernas ställningstaganden i skilda samhällsfrågor. — Rätten att ta del av allmänna handlingar är således en del av den medborgerliga rätten att inhämta och ta emot information och därmed en av betingelserna för den fria demo- kratiska åsiktsbildningen. De allmänna handlingarnas betydelse som inför— mationskälla ökar otvivelaktigt allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtar sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgemenskapens intresse.

Det är uppenbarligen orealistiskt att räkna med att enskilda personer har möjlighet att systematiskt eller över huvud taget i någon större omfattning ta del av innehållet i allmänna handlingar. I stället måste man inse att offentlighetsprincipen fyller sin allmänna funktion främst genom att den utnyttjas av företrädare för politiska partier. för andra organisationer och för massmedierna. Av särskild betydelse är pressens och övriga nyhetsorgans bevakning av myndigheternas handlingar och förmedlingen till allmänheten av uppgifter ur dessa. Från denna synpunkt ter det sig väl motiverat att alltjämt i grttndlag föra samman föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet med den tryckfrihetsrättsliga regleringen. låt vara att också his- toriska skäl talar för denna systematik.

Offentlighetsprincipen gör sig naturligtvis inte gällande med samma styrka i fråga om allt material hos myndigheterna. Dessa har sålunda ofta anledning att i handlingar redovisa omständigheter som gäller enskilda människors personliga förhållanden. Det allmänna intresset av att dessa uppgifter som sådana är tillgängliga för insyn är oftast ringa eller obefintligt. Vad som däremot kan kräva offentlighet är myndigheternas befattning med de ären- den till vilka uppgifterna hör. Detta gälleri all synnerhet ärenden där myn- digheten framträder som bärare av offentlig makt. Men också i fall då myn- digheternas kontakter med medborgarna inte har karaktär av myndighets- utövning kan det finnas ett intresse av insyn i myndigheternas material. Detta intresse hänför sig till myndigheternas sätt att organisera sin verk- samhet och att bemöta allmänheten.

Prop. 1975/76:160 72

Likaväl som det står klart att offentlighetsprincipen är ett omistligt inslag i vår rättsordning. är det emellertid också oomtvistligt att den till följd av motstående intressen måste vidkännas åtskilliga undantag och begräns- ningar. Det förhåller sig f. ö. så att en till sin yttersta gräns driven hand- fingsoffentfighet delvis kan komma att motverka sina egna syften. Ställda inför tvånget att behöva prisge känsliga förhållanden åt offentligheten kan myndigheterna nämligen frestas underlåta att dokumentera synpunkter och fakta. Sker det. försvåras givetvis allmänhetens insyn. Vidare försvagas den kontroll av rättskipning och förvaltning som utövas av de rättsvårdande myndigheterna. t.ex. justitieombudsmännen och justitiekanslern.

Både allmänna och enskilda intressen kan ha den tyngd att de i vissa fall får väga över offentlighetsprincipen. Enligt 2 kap. l & TF gäller f.n. att sådana inskränkningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar får göras som påkallas "antingen av hänsyn till rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt eller i anledning av myndighets verksamhet för inspektion. kontroll och annan tillsyn eller för brotts förekommande och beivrande eller till skydd för statens, menigheters och enskildas be- höriga ekonomiska intresse eller av hänsyn till privatlivets helgd. personliga säkerhet. anständighet eller sedlighet". ! stort sett bör samma grunder även i fortsättningen kunna föranleda lagstiftning om handlingssekretess. Jag kommer att gå närmare in på frågan om sekretessändamålen i specialmoti- veringen till 2 kap. 2.5 TF.

Tryckfrihetsförordningen räknar i dag med en annan typ av inskränkning i handlingsoffentfigheten än sekretessbeläggning av allmän handling. Reg- lerna om när en handling är allmän har nämligen utformats med tanke på att en myndighet bör ha rimligt utrymme att själv bilda sig en uppfattning och fatta ståndpunkt. innan den måste ställa de handlingar som återspeglar övervägandena till förfogande för allmänheten. Enligt min mening är en sådan modifikation i offentlighetsgrundsatsen självklar och måste beaktas också i den nya lagstiftningen.

I vilka fall det är befogat att i lagstiftningen låta offentlighetsprincipen vika till förmån för ett sekretessbehov — inom ramen för de allmänna sek- retessgrunderna — blir ofta beroende av svåra och ömtåliga avvägningar. Några fasta kriterier för hur dessa bör utfalla kan inte ställas upp. Ledning står dock att hämta från de huvudändamål som enligt den föregående över- sikten utgör motiv för offentlighetsprincipen. Innehåller en handling t. ex. uppgifter till grund för statlig eller kommunal planering. måste offentlig- hetsintresset anses väga mycket tungt. Detsamma kan sägas i fråga om en handling som gäller tillämpningen av lagstiftning om frihetsberövanden. Särskild försiktighet måste iakttas om mer än en av de angivna offent- lighetsgrunderna kan åberopas i fråga om det material vars sekretessbe- läggning lagstiftaren har att ta ställning till. Är däremot den information som skulle komma att avskärmas från insyn genom den ifrågasatta sekre- tessbestämmelsen av föga intresse från offentlighetssynpunkt. kan givetvis

Prop. 1975/76:160 73

sekretessbehovet ges större spelrum. Uppgifter om personliga förhållanden som enskilda lämnar till myndighet i samband med hänvändelser som gäller frivillig undersökning. vård eller rådgivning är sålunda som nämnts i och för sig utan nämnvärt allmänt intresse. Däremot är i sådana förtroendesi- tuationer den enskildes önskemål om långtgående diskretion mycket starkt och måste otvivelaktigt tillgodoses. — Särskilt tungt vägande sekretessbehov kan emellertid förtjäna beaktande även i fall där ett klart intresse av of- fentlighet i och för sig föreligger. För att hämta ytterligare exempel från personskyddets område kan nämnas att förhållanden som redovisas i en utredning om en persons sinnesbeskaffenhet kan vara av så djupt personligt slag att utredningen måste hemlighållas även om den hör till ett ärende om ingripande mot den undersökte och alltså är av betydelse när det gäller att bedöma rättsenligheten av en myndighets åtgärder.

Frågorna om sekretesskyddets omfattning kommer jag att diskutera när- mare först i samband med att jag lägger fram förslag till den lag som skall ersätta den nuvarande sekretesslagen och till lagstiftning om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. Jag vill här endast rent allmänt understryka vik- ten av att offentlighetsprincipen verkligen upprätthålls vid de avvägningar som då aktualiseras. Kan ett beaktansvärt intresse av allmän insyn antas föreligga. bör sålunda offentlighetsgrundsatsen få vika endast när det fram- står som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen. Det bör sålunda inte komma i fråga att begränsa handlingsoff'entligheten så snart man kan göra sannolikt att olägenhet av någon betydelse kan följa av den. i varje fall inte när insyn skulle kunna tillgodose något av de ändamål som bär upp offentlighetsprincipen. En sådan beredvillighet att gå sekre- tessintressena till mötes skulle så småningom kunna leda till att principen om öppenhet i praktiken förbyttes i sin motsats. Särskilt bör det mana till försiktighet. att intresset av hemlighållande i visst typfall ofta är lätt gripbart. medan vådorna av en begränsning i den fria insynen i myndigheternas material kommer i dagen först vid en bedömning på längre sikt och som en samlad följd av ett flertal sekretessbestämmelser. Min här redovisade syn på offentlighetsprincipen och dess värde får bl.a. vissa konsekvenser för regleringen beträffande sådan ADB-lagrad information som disponeras av myndigheter. Jag återkommer härtill i följande avsnitt.

Under senare år har behovet av sekretess till skydd för den personliga integriteten alltmer trätt i förgrunden. främst som en följd av datateknikens utveckling. Jag är fullt införstådd med att integritetsskyddet i flera hän— seenden kräver ökat beaktande vid utformningen av den nya sekretesslag- stiftningen. Också på denna punkt kan jag hänvisa till framställningen i det följande angående tillgången till ADB-upptagningar. Emellertid bör inte förbises att även offentligheten verkar till förmån för personskyddet. Den gör det möjligt titt utifrån kontrollera vilka uppgifter om enskildas privatliv som finns samlade hos myndigheterna. Därtill kommer att en ordning med offentlig insyn i ärenden om ingripanden mot enskilda. även i fall då per-

Prop. 1975/76:16fl .74

sonliga ft'jrhällandcn berörs. utgör en garanti för saklighet. (_)partiskhet och grundlighet i myndigheternas handläggning. Över huvud taget bör enligt min mening sekretessbeläggningen av personliga uppgifter göras med viss försiktighet. Drivs den mycket långt. kan den bidra till att minska män— niskors förståelse för öppenhet kring fakta av olika slag. med krav på ytter- ligare sekretessbeläggning som följd.

Principen om handlingars offentlighet gäller f. n. i stort sett endast inom det traditionella myndighetsområdet. OSK föreslår härvidlag ingen ändring men tänker sig möjligheten av en utvidgning för framtiden. Detta kräver emellertid enligt OSK en särskild utredning. l-"lera remissinstanser är inne på tanken att offentlighetsprincipens räckvidd bör vidgas. Som förut nämnts har utredningen om den kommunala demokratin därtill nyligen kommit med ett förslag om en utredning för denna fråga varvid behovet av offentlig insytt i de kommunägda företagen särskilt skall beaktas.

Även jag anser att det är befogat att överväga en utvidgning av offent- lighetsprincipens tillämpningsomrade. ('_')verflyttningen av en förvaltnings- uppgift frän ett myndighetsorgan till annat organ. t. ex. ett privaträttsligt subjekt. bör inte automatiskt få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Särskilt ligger det nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning. även sedan denna har tillagts enskilt subjekt. Jag vill i detta sammanhang erinra om att förvalt- ningsuppgift som innefattar myndighetsutövning enligt ll kap. på tredje stycket RF kan överlämnas till bolag. förening. samfällighet eller stiftelse endast genom lag. Emellertid är det tydligt. att frågan om en tillämpning av offentlighctsprincipen utanför det traditionella myndighetsområdet rym— mer komplikationer som inte kan säkert överblickas och bemästras utan särskild utredning av ämnet. Jag förordar därför. som jag redan har nämnt i avsnitt 2 . att en särskild kommitté tillkallas för denna uppgift. Jag har i denna fråga samrått med chefen för kommundepartementet. l avvaktan på resultatet av utredningen bör nuvarande rättsläge i princip bevaras. Jag återkommer i specialmotiveringen till de gränsdragningssvårigheter som hänger samman med handlingsoffentlighetens anknytning till myndighets- begreppet.

Hänvisningar till S7

7.2. Den författningstekniska regleringen

l föregående avsnitt har jag behandlat frågan om handlingssekretesscns omfattning i stort och om de allmänna riktlinjerna för avvägningen mellan offentlighetsprincipen och sekretessintrcssena. Härifrån är att skilja spörs- målet om offentlighets—och sekretessRireskrifternas form. Detta spörsmål gäller närmare bestämt dels fördelningen av regleringen mellan grundlag. vanlig lag och annan författning. dels reglernas disposition och tekniska konstruktion. ] detta avsnitt skall jag i första hand uppehålla mig vid frågan om normernas fördelning mellan författningar på olika nivåer. För sam-

Prop. 1975/76:160 .75

manhangets skull blir det emellertid nödvändigt att i korthet beröra också andra spörsmål om sekretessregleringens form.

Grundlagsbestämmelser om allmänna handlingars (.)ffentlighet finns f.n. i 2 kap. TF. Sedan år 1937 upptar TF emellertid inte de materiella sekretessbestämmelserna. l grundlagen anges endast de ändamål som kan fi.")ranleda begränsning av offentlighetsprincipen. Sekretessbestämmelserna är samlade i en särskild lag. sekretesslagen. ] denna är de grupperade efter skilda förvaltningsområden. l-förutsättningarna för bedömningen av sekre— tessfrågor är ofta vagt angivna eller obefintliga. Allteftersom nya samhälls— företeelser har påkallat nya sekretessbehov har reglerna i sekretesslagen byggts ut. Fastän TF förutsätter att de fall då handlingar skall hållas hemliga skall anges noga i lag. har sekretesslagen i betydande omfattning kortt- pletterats med föreskrifter som är beslutade i administrativ ordning.

Den nuvarande normgivningen på handlingssekretessens område är svår— överskådlig och från systematisk synpunkt otillfredsställande. På vissa punk— ter är dess förenlighet med grundlagen dessutom diskutabel. Bestämmel— serna är inte sällan så utformade att hemlighållande blir huvudregeln. som begränsas av möjligheten för myndighet att efter gottfinnande besluta om offentlighet.

Detta har ockSå sedan lång tid tillbaka stått klart att en modernisering av detta författningskomplex är ytterst angelägen.

OK föreslog år 1966 att sekretessregleringen i betydande omfattning skulle flyttas tillbaka till TF. Enligt förslaget skulle den yttre ramen för sekretessen och de grunder enligt vilka den skulle tillämpas anges direkt i TF. Dessa grtindlagsbestämmelser kompletterades i förslaget av föreskrifter i en till- lätnpningslag. där de förvaltningsområden och de ärendetyper för vilka grundlagens sekretessbestämmelser skulle gälla räknades upp. Förslaget kri- tiserades under remissbehandlingen från åtskilliga håll. främst på den grund att regleringen skulle vara svår att tillämpa i praktiken.

OSK:s förslag lånar vissa drag från den föregående kommitténs förslag men ansluter i huvudsak till gällande systematik. De materiella sekretessv reglerna behålls sålunda i en vanlig lag. I grundlag upptas endast de allmänna sekretessgrunderna och en hänvisning till särskild lag där de fall. då allmänna handlingar får hållas hemliga. skall noga anges. Grundlagen medger enligt förslaget att regeringen bemyndigas att för viss sekretessregel inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. OSK räknar emellertid med att flertalet av de nuvarande sekretesskungörelserna skall bli onödiga för framtiden. Dispositionen i den särskilda lagen. kallad lag om allmänna handlingar. kan i sina huvuddrag sägas vara funktionell. dvs. de skilda bestämmelserna är grupperade i avsnitt i anslutning till de sekretessändamål som anges i grundlagen. lnom varje sådant avsnitt är sekretessbestämmelserna uppdelade med hänsyn till be— rörda myndigheter och ärendetyper. OSK har strävat efter att utforma de enskilda sekretessbestämmelserna så att offentlighetsprincipen framstår som

Prop. 1975/76:160 76

huvudregel. Detta har i huvudsak skett med hjälp av skaderekvisit. som skall vara uppfyllda för att utlämnande av handling skall kunna vägras i det särskilda fallet.

Det av OSK föreslagna grundlagskapitlet innehåller. utöver de bestäm- melser som jag redan har nämnt. föreskrifteri huvudsakligen samma ämnen som nuvarande 2 kap. TF. Bestämmelserna gäller bl. a. begreppen myndighet och allmän handling. sättet att tillhandahålla allmän handling. prövningen av fråga om utlämnande samt talan mot avslagsbeslut. [ motsats till 2 kap. TF upptar förslaget inte några regler om besvärsordningen.

För egen del skall jag först ta upp den centrala frågan om sekretess- regleringens fördelning mellan grundlag och annan författning.

Föreskrifter som binder sekretessregleringen vid grundlag kan utformas på två skilda sätt. Den ena metoden innebär att en större eller mindre del av de materiella sekretessbestämmelserna placeras i grundlag. Med den andra metoden drar grundlagen tipp riktlinjer för en sekretessreglering som åter— finns i vanlig lag eller annan lägre författning.

Enligt den först nämnda metoden vänder sig alltså grundlagsbestämmel- serna direkt till myndigheterna och skall — eventuellt jämte bestämmelser i annan författning — tillämpas när fråga kommer upp om att lämna ut allmän handling. En sådan förankring av sekretessregleringen i grundlag ger givetvis hållfasthet och stadga åt offentlighetsprincipen. Metoden har emellertid också sitta avigsidor. En uttömmande sekretessreglering i grund- lag är knappast en realistisk lösning. Man måste därför i vart fall godta en skiktning av regleringen på minst två författningsnivåer. grundlag och vanlig lag. Detta i förening med den omständigheten att det är svårt att komma ifrån att grundlagsreglerna får en viss abstrakt prägel. gör. som omvittnades under remissbehandlingen av OKzs förslag. regleringen ganska svårhanterlig i den praktiska tillämpningen. Olägenheterna härav förstärks av att sekretessbestämmelserna i många fall måste kunna tillämpas av tjäns- temän utan särskilda juridiska kvalifikationer. En annan risk med upp- delningen av sekretessföreskrifterna mellan grundlag och vanlig lag är att det legitima behovet av att kunna jämka föreskrifterna efter den snabba utvecklingen i samhället inte alltid kan tillgodoses. En nästan enhällig re- missopinion har tillstyrkt OSK:s förslag att i stället hålla samman de mate- riella sekretessbestämmelserna i vanlig lag. Också jag vill förorda denna systematik. Den ger möjlighet till precisa och hanterliga regler för myn- digheternas handlande på samma gång som reglernas samband med de bak- omliggande sekretessgrunderna kan framhävas och överskådligheten be- varas.

Vid sådant förhållande gäller det närmast att ta ställning till frågan om och i vad mån sekretessregleringen skall förankras i grundlag enligt den andra av de nämnda metoderna. nämligen den som går ut på att grundlagen ger direktiv till normgivaren om utformningen av sekretessregleringen. Gäl— lande rätt och OSK:s förslag följer denna uppläggning. Enligt förslaget får

Prop. 1975/76:160 77

endast vissa sekretessgrunder föranleda bestämmelser om hemlighållande av allmän handling. Dessa bestämmelser skall i allmänhet beslutas genom lag och ges ett preciserat innehåll. Under rcmissbehandlingen har tystnads- pliktskommittén fört fram förslag om att genom anvisningar i grundlag ge ytterligare stadga åt sekretesslagstiftningen. Kommittén förordar sålunda att i grundlag skall sägas ut att vissa slag av sekretessbestämmelser såsom förutsättning för hemlighållande skall ange att utlämnande kan befaras leda till skada för ett i bestämmelsen närmare angivet intresse.

Före egen del finnerjag det självklart att grundlagen inte får lämna frågan om sekretessregleringens form och innehåll öppen. Såvitt gäller OSK:s förslag vill jag understryka betydelsen av den garanti mot omotiverad sekretess— beläggning som ligger i kravet på riksdagens medverkan vid tillkomsten av nya sekretessbestämmelser. Också uppräkningen i grundlag av vilka sek- retessgrunder som är tillåtna har sitt avgjorda värde.

Den utvidgning av den styrande grundlagsreglcringen som tystnadsplikts- kommittén har föreslagit kan jag däremot inte biträda. Visserligen anser jag det riktigt att — som OSK föreslår — i vid omfattning med hjälp av ska- derekvisit upprätthålla en presumtion för offentlighet också i enskilda sek- retessbestämmelser. Det är emellertid inte alls uteslutet att en sekretessregel även kan utformas så att den av lagstiftaren för hemlighållande förutsatta skadan beskrivs med hjälp av rekvisit som inte innebär att myndighet skall företa någon skadebedömning. Mot en sådan. snävt avgränsad sekretess- bestämmelse ftnns uppenbarligen inget att invända från offentlighetssyn- punkt. Ett generellt tvång att förse sekretessbestämmelser av viss typ med skaderekvisit kan även annars bilda hinder mot en ändamålsenlig nyansering av sekretessbestämmelserna i den särskilda lagen.

Som framgår av det sagda fyller ett skaderekvisit sin främsta funktion genom att bilda spärr mot sekretessregler som har större omfattning än som är sakligt påkallat. Enligt min mening skulle strävandena att förebygga sekretessbestämmelser utan tillräcklig precisering av rekvisiten kunna främ- jas av en annan grundlagsföreskrift än den nyss diskuterade. nämligen genom ett principiellt förbud mot den typ av bestämmelser. som uppställer tillstånd från viss myndighet som villkor för utlämnande av en annars hemlig handling. Sådana bestämmelser förekommer både i sekretesslagen och. om än i mindre omfattning. i den av OSK föreslagna lagen om allmänna hand- lingar och har fått uttryckligt grttndlagsstöd i kommitténs förslag. De är emellertid inte väl förenliga med grundsatsen att förutsättningarna för sek- retess skall framgå av lagbestämmelser. Även om den ifrågavarande tek- niken i vissa klara fall väl låter sig försvaras. öppnar den uppenbarligen möjlighet att överlåta åt viss myndighet att genom rent skönsntässiga be- dömningar bestämma handlingsoffentlighetens omfattning på visst område. Den bör därför i princip inte tillåtas. De materiella föreskrifterna bör i regel kunna avfattas så att de ger utrymme för alla de hänsyn som normalt skall tas vid sekretessprövningen. För vissa särpräglade fall kan emellertid som

Prop. 1975/76:16() 78

nämnts konstruktionen metl särskilt tillstånd för utlämnande vara ända— målsenlig. Den bör därför kunna godtas för fall dådet skall ankomma endast på riksdagen eller regeringen att lämna tillstånd. Redan praktiska skäl talar emellertid för att en sådan ttndantagsmöjlighet kommer att utnyttjas sällan i lagstiftningen. Jag vill tillägga att vad jag nu har föreslagit inte innebär att jag avvisar tanken påatt prövningen enligt en viss sekretessbestätnmelse förbehålls en bestämd myndighet med särskilda förutsättningar att bedöma frågan om utlämnande. 'l'illåtligheten av en sådan regel är inte förenad med de risker för en uppluckring av sekretessrekvisiten som jag nyss har berört. Jag återkommer till nu berörda frågor i specialmotiveringen till 2 kap. 2 och H åå.

Utöver vad jag har angett i det föregående anser jag det inte vare sig behövligt eller lämpligt att genom grundlagsbestämmelser binda lagstift- ningen om handlingssekretessen. Sammanf'attningsvis ansluterjag mig alltså i det väsentliga till de riktlinjer som OSK har föreslagit för fördelningen mellan grundlag och lag av själva sekretessregleringen.

Vad därefter gäller övrig reglering i grundlagskapitlet av frågor om hand- lingsoff'entligheten har under remissbehandlingen riktats kritik. bl.a. från regeringsrätten och JO. mot att föreskrifterna om instansordningen vid talan mot myndighets beslut att avslå begäran om att utfå handling har utgått ur grundlagen. För egen del har jag viss förståelse för denna kritik. Jag anser det vara av väsentlig betydelse för offentlighetsordningen att med- borgarna kan få till stånd domstolsprövning av frågan huruvida viss handling är underkastad offentlighet eller sekretess. En regel som stadfäster denna princip bör därför tas in i grundlagen. [ övrigt delar jag OSK:s uppfattning om vilka frågor som bör behandlas i grundlag.

Tidigare har jag konstaterat att tle materiella sekretessbestämmelserna enligt föreskrift i grundlag bör ha sin plats i en särskild lag. en lag som ersätter nuvarande sekretesslag. ! det följande skall jag diskutera lämplig- heten av att modifiera denna huvudregel i tre olika hänseenden. nämligen för det första så att det blir möjligt att i begränsad omfattning föra in sek- retessregler i annan lag än den särskilda sekretesslagen. för det andra så att denna lag får innehålla också flertalet föreskrifter om tystnadsplikt i offentlig verksamhet och för det tredje så att vissa kompletterande före- skrifter om handlingssekretess kan beslutas av regeringen i förordning.

Tanken bakom kravet på att sekretessreglerna skall hållas samman i en särskild lag är att lagstiftare. myndigheter och allmänhet titan svårighet skall kunna bilda sig en uppfattning om samtliga de begränsningar som gäller i principen om allmänna handlingars offentligth och samtidigt få ett begrepp om reglernas inbördes sammanhang och systematik. Som er— farenheten visar kan det emellertid i vissa speciella fall vara ändamålsenligt att åtminstone delvis reglera en sekretessfråga i annan lag. En sådan lagteknik torde främst vara påkallad när reglering skall ske inte bara av allmänhetens utan också av myndigheternas rätt att få del av allmänna handlingar av

Prop. 1975/76:160 79

visst slag. Den naturligaste lösningen är då att samla alla bestämmelserna i en fristående lag. I gällande rätt erbjttdcr lagen (l%3:lf.>7l om allmänt kriminalregister och lagen (190594) om polisregister m. m. exempel på en sådan lagteknisk uppläggning. OSK:s grundlagsförslag ger emellertid knap- past rum för detta tillvägagångssätt. Kommittens förslag till lag om allmänna handlingar är däremot inte främmande för tekniken. utan ttpptar i 36? en hänvisning till vad som är föreskrivet i lag (eller förort'lning) om ut- lämnande av uppgifter från register över kriminell belastning m. m. Enligt min mening bör möjligheten att i viss fråga reglera sekretessen utanför den särskilda lagen ges uttryckligt grttndlagsstöt'l. Betänkligheterna häremot bör kttnna vika. om krav ttppställs på att lagen om allmänna handlingar skall innehålla hänvisning till den särskilda regleringen i annan lag. På så sätt kan man alltjämt tillgodose önskemålet om att lagen om allmänna handlingar skall lämna upplysning om samtliga sekretessfall. Jag vill emel- lertid understryka att möjligheten att bestämma om handlittgssekretess i annan lag än den egentliga sekretesslagen bör utnyttjas sparsamt.

Den av (')SK föreslagna särskilda lagen upptar endast bestämmelser om handlingssekretess och föreskrifter som nära anknyter härtill. F. n. förbereds en samlad lagstiftning om tystnadsplikter i offentlig verksatnhct. Under arbetet härmed har väckts tanken att föra samman bestämmelserna om den muntliga och den skriftliga sekretessen till en enda lag. Tystnadsplikts- kommitten har visserligen lagt fram förslag till en tystnadspliktslag som är skild från en lag om allmänna handlingar. men kommitten har inte varit främmande för alternativet med en gemensam lag. En sådan lösning har under remissbehandlingen förespråkats av flera instanser. bland dem JO. Förslaget om en gemensam lag för handlingssekretess och tystnadsplikt är också enligt min mening tilltalande. Regelkomplexet torde ha tttsikter att bli mera ("överskådligt och gripbart för dem som skall tillämpa det. Sant- ordningen inom ramen för samma lag tvingar fram enhetliga lösningar såväl i sak som i form. Det rör sig emellertid här om en ny lagteknik vars kon- sekvenser i skilda hänseenden inte låter sig överblickas utan närmare över- väganden. Som jag har nämnt är remissbehandlingen av tystnadspliktskom- mittens betänkande inte avslutad. Jag är därför inte för dagen beredd att ta ställning i denna lagtekniska fråga. Alternativet med en gemensam lag bör emellertid prövas inom _jttstitiedepartementet under det fortsatta lag- stiftningsarbetet på rättsområdet. Jag vill nu endast tillägga att kravet i grundlag på att begränsningarna i grundsatsen om allmänna handlingars of— fentlighet skall anges i en särskild lag inte kan anses hindra att denna lag dessutom innehåller de nära besläktade föreskrifterna om tystnadsplikt för offentliga funktionärer.

Systemet med utfyllande sekretessbestämmelser i tillämpningsförordning- ar medverkar i och för sig till att sekretessregleringen blir tnera krånglig och svåröverskådlig. Strävandena i OSK:s förslag att så långt möjligt avskaffa de nuvarande sekretesskungörelserna har inte heller mött något motstånd

Prop. 1975/76:l60 30

ttnder rcmissbehandlingen. Å andra sidan kan inte förnekas att denna typ av detaljerad reglering i vissa fall fyller en uppgift. Alternativet kan vara allmänt hållna sekretessbestämmclser i lag som ger upphov till osäkerhet och ojämnhet i tillämpningen och överlåter åt myndigheter och domstolar att träffa avgöranden av skönmässigt slag. Jag anser därför i likhet med OSK att gotta skäl talar för att grundlagen bör tillåta riksdagen att när det behövs överlåta åt regeringen att meddela föreskrifter av den typ som nu återfinns i sekretesskttngörelsertta. Också i vissa andra fall kan det finnas ett fullt legitimt behov av att låta regeringen bestämma om handlingssek- retessen i visst begränsat hänseende. OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar innehåller flera exempel på att utfyllande bestämmelser i re- geringsförordningar är förutsatta. t.ex. 5 5 andra stycket. 21. 26 och 36 ;;".

Frågan om normgivningskompetensen beträffande handlingssekretessen bör exklusivt regleras av TF och alltså inte omfattas av bestämmelserna i 8 kap. RF om normgivningsmaktens fördelning. En utgångspunkt för reg- leringen i TF är givetvis att en beslutskompetens för regeringen inte får underminera huvudregeln om att inskränkningar i handlingsoffentligheten beslutas av riksdagen genom lag. Jag vill emellertid erinra om att regeringen enligt de allmänna bestämmelserna i 8 kap. RF har befogenhet att besluta om verkställighetsföreskrifter till lag. även såvitt dessa bestämmelser berör medborgerliga fri— och rättigheter. Fri- och rättighetsutredningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Den reglering på handlingssekretes- sens område som det kan komma i fråga att låta regeringen besluta om har stora likheter med verkställighetsföreskrifter. Regeringens beslutskom- petens bör emellertid alltid förutsätta ett bemyndigande i lag. Ett sådant bemyndigande bör vidare inte kunna få en mera generell utformning utan vara begränsat till att gälla en viss materiell sekretessbestämmelse. Härav följer också att gränserna för sekretessen i allt väsentligt skall finnas angivna redan i lagbestämmelsen och endast i något hänseende kunna fyllas ut genom förordning. Ett så snävt utstakat utrymme för förordningsreglering kan inte anses rubba principen om riksdagens ensamrätt att besluta begränsningar i offentlighetsprincipen. Till frågan om den tekniska konstruktionen av den bestämmelse i grundlagen som öppnar möjlighet till bemyndigande för re- geringen återkommer jag i specialmotiveringen till 2 kap. 25 TF.

Jag har i det föregående huvudsakligen uppehållit mig vid frågan hur sekretessregleringen bör fördelas mellan grundlag och annan författning. När det gäller de materiella sekretessreglerna innebär det sagda att jag delar OSK:s uppfattning att endast de allmänna sckretessgrunderna bör tas upp i grundlag och att övriga bestämmelser i princip bör tas upp i en särskild lag som ersätter nuvarande sekretesslag. Som jag har nämnt tidigare kommer jag först i ett senare sammanhang att anmäla förslag till en sådan särskild lag. För att ge ytterligare belysning åt den grundlagsreglering jag förordar vill jag emellertid redan nu ta upp vissa frågor angående den avsedda lagens innehåll och utformning. Jag bortser då från konsekvenserna av att tyst-

Prop. l975/76:16f) 81

nadspliktsregleringen i enlighet med vad jag har nämnt förut eventuellt kan komma att föras in i lagen.

Vad först beträffar de materiella sekretessbestämmelserna innebär OSK:s förslag att man till en ny lag har överfört det stora flertalet av reglerna i sekretesslagen. På en del punkter har därvid ändringar skett i syfte att stärka nuvarande sekretesskydd. t. ex. i fråga om den s. k. socialsekretessen. På andra punkter har ändringar föreslagits som innebär att sekretess inte längre kan upprätthållas för vissa typer av handlingar. Vidare har i många bestämmelser införts skaderekvisit som skall vara uppfyllda för att utläm- nande skall kunna vägras. Syftet har varit att understryka att offentlighet bör vara huvudregel. ! övrigt är den väsentliga ändringen i förhållande till sekretesslagen att bestämmelserna har disponerats på ett nytt sätt. För att främja överblicken har OSK. som jag redan nämnt. grupperat bestämmel- serna i avsnitt i anslutning till de sekretessändamål som anges i grund- lagsförslaget. lnom varje sådant avsnitt är bestämmelserna uppdelade med hänsyn till berörda myndigheter och ärendetyper.

När det gäller det sakliga innehållet i de föreslagna materiella sekretess- bestämmelserna har remissinstanserna framfört kritik i många enskildheter. Enighet har dock rått om att förslaget i denna del är ägnat att läggas till grund för lagstiftning. I fråga om lagens disposition är mottagandet vid remissbehandlingen genomgående positivt. Det framhålls allmänt att re- gelsystemet har blivit överskådligare och därmed. åtminstone på sikt. lättare att tillämpa.

Också jag anser att förslaget såvitt gäller de föreslagna bestämmelsernas sakliga innehåll i stort sett kan läggas till grund för lagstiftning. Både de förstärkningar av sekretesskyddet och de begränsningar däri som föreslås synes i regel böra godtas. Som jag har nämnt förut anser jag det vidare riktigt titt i vid omfattning med hjälp av skaderekvisit i enskilda sekre- tessbestämmelser upprätthålla en presumtion för offentlighet. Ett värdefullt inslag i förslaget är också strävandena att förkorta sekretesstiderna. Även om jag sålunda i huvudsak anser att förslaget i denna del utgör en god grundval för arbetet med förslag till en ny lag som skall ersätta sekretesslagen har remissbehandlingen visat att ytterligare överväganden är nödvändiga.

] fråga om dispositionen delar jag remissinstansernas uppfattning att den erbjuder övervägande fördelar. Visserligen kan den i ett inledande skede medföra visst merarbete för de tillämpande myndigheterna. Den innebär nämligen att vissa myndigheter i fortsättningen kan komma att i ökad om- fattning behöva tillämpa mer än en bestämmelse för att bedöma om en handling får lämnas ut. Det förefaller dock inte sannolikt att detta merarbete blir särskilt kännbart. På sikt torde arbetet i stället underlättas.

OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar innehåller förutom mate- riella sekretessbestämmelser också föreskrifter som har anknytning till denna reglering. l likhet med sekretesslagen innehåller det regler om handlingar hos domstol (53 och 54 så). om påföljd för utlämnande i strid mot lagen

6 Riksdagen 1076. I saml. :Vr lö!)

Prop. 1975/76:160 82 (55 å.). om parts rätt att ta del av allmänna handlingar (öl ;) och om dispens

ordning. Vidare finns i förslaget bestämmelser rörande diarieföring och rc— gistrering ("2 &). tystnadsplikt (55 å). besvär (57 å"). service och information (58 &) samt utlämnande av handlingar myndigheter emellan (59 och 60 åå). Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i gällande lag.

De remissinstanser som har uttalat sig särskilt om dessa bestämmelser hari regel tillstyrkt att lagen skall innehålla sådana föreskrifter. Beträffande de sakliga lösningarna har däremot mottagandet varit mera blandat.

För min del delar jag OSK:s uppfattning att den särskilda lagen bör in— nehålla regler av det slag som har upptagits i förslaget. Jag bortser därvid från bestämmelsen om tystnadsplikt.

I fråga om bestämmelsen om besvär fårjag hänvisa till vad jag har anlört tidigare i detta avsnitt om rätt till domstolsprövning. Jag återkommer dess- utom till frågan i specialmotiveringen till 15 ;".

I övrigt finns det inte anledning att i detta sammanhang gå närmare in på de föreslagna bestämmelserna och den kritik som har riktats mot dem.

Hänvisningar till S7-2

7.3. Upptagningar för automatisk databehandling

Allmänhetens fria tillgång till myndigheternas informationsmaterial avsåg ursprungligen bara handlingari konventionell mening. dvs. vanligen papper med skrift på. Den moderna tekniken för införmationsbehandling har här medfört en viktig förändring. I växande utsträckning utnyttjas nämligen annat än vanliga handlingar som bärare av myndigheternas information. I första hand syftar jag på den automatiska databehandlingen. ADB-tekni- ken.

lett ADB-system ingår maskinutrustning. framför allt en eller flera datorer med kringutrustning och databärare. datorprogram. instruktion för systemets användning. data som blir föremål för bearbetning. m. m. På maskinläsbara databärare. också kallade datamedier. lagras data och datorprogram genom t.ex. hålkoder och registreringar på magnetiserban material. Vanliga da- tamedicr är magnetband. skivminnen och trumminnen. Också hålkort och hålremsor är databärare. Endast med hjälp av en särskild teknisk utrustning kan data på ett datamedium överföras i läsbar form. Utrustning såsom rad- skrivare och bildskärmsterminaler kan via fjärrförbindelser. t.ex. telefon- nätet. anslutas till en dator över långa avstånd. Datorer sammankopplas i växande utsträckning genom fjärrförbindelser till mer eller mindre om- fattande datornät. Data som har matats in i ett ADB-system kan "åter- vinnas" i urval med hjälp av söknycklar. De kan bearbetas också på andra sätt i datorn. För bearbetning behövs ett datorprogram. Ett datorprogram utgör en instruktion som anger hur datorn skall lösa en viss typ av uppgifter.

Prop. 1975/76:160 83

Al.)l5—teknikens framväxt har gjort det nödvändigt att komplettera lag- stiftningen om allmänna handlingar. Den väsentligaste orsaken härtill är att den terminologi och den reglering som knyter an till kt'mventionella handlingar bara delvis går att tillämpa på .-Xl)B-upptagningar och deras han- tering. Jag vill för det första erinra om att upptagningar för ADB inte är visuellt läsbara utan måste överföras till läsbar text genom maskinell be- handling. Ett annat problem är att datamediet ofta förvaras och bearbetas tekniskt av annan än den myndighet som svarar för upptagningens innehåll och använder informationsntaterialet. En tredje svårighet har sin upprinnelse i att en M)B-upptagning inte är beständig på samma sätt som en handling i vedertagen mening.

En given utgångspunkt vid översynen av offentlighetslagstiftningen har varit att övergången till den nya informationsteknikcn inte får urholka of- fentlighetsprincipen. Datateknikens användning — både inom den offentliga och den privata sektorn — har emellertid också rest krav på ökat skydd mot insyn i den insamlade inftjn'mationen. främst såvitt gäller uppgifter om enskilda personer. Dessa krav sammanhänger med att datatekniken gör det möjligt att lagra. bearbeta och återvinna mycket stora datamängder snabbt och på ett sätt som inte är möjligt vid manuell databehandling. Datoranvändningen kan härigenom leda till en insyn och en inblandning i enskilda personers privatslär som uppfattas som stötande eller kränkande.

Det behov av reglering av ADB-frågor som sålunda har gjort sig gällande ledde till lagstiftningåren [973— l()74(prop. 1973133. KU l973:l9och l974:8). Särskilda föreskrifter om ADB-upptagningar och andra tekniska upptag- ningar infördes i 2 kap. TF. Vidare beslöts en särskild datalag (l9731289).

Statsmakternas ställningstagande i lagstiftningsfrågorna innebär att be- hovet av skydd för den personliga integriteten i samband med ADB har tillgodosetts i huvudsak på annat sätt än genom utökad handlingssekretess hos myndigheterna. ] stället har man valt en ordning med krav på tillstånd för upprättande av ADB—förda personregister. vare sig registren är privata. statliga eller kommunala. Tillståndsprövningen ankommer på en nyinrättad myndighet. datainspektionen. som också kan meddela förskrifter angående personregister. Sådan föreskrift kan t.ex. gälla vilka uppgifter i registret som får göras tillgängliga. ] fråga om statliga register begränsas datainspek- tionens kompetens genom de beslut beträffande visst register som kan ha fattats av riksdagen eller regeringen.

De nya bestämmelserna i 2 kap. TF syftar alltså till att klargöra rättsläget i offentlighetshänseende för de tekniska ttpptagningarna. Men också öns- kemålet att förebygga intrång i den personliga integriteten visar sig i viss mån i regleringens utformning. främst i föreskriften att myndighet inte är skyldig att lämna ut kopia av ett datamedium utan endast en utskrift av upptagningen. l lagtekniskt hänseende bygger de nya reglerna på att

Prop. l975/76:160 84

upptagning för ADB jämställs med vanlig handling vid tillämpning av 7 kap. TF. Behovet av siirregler tillgodoses i anslutning till de enskilda pa- ragraferna i kapitlet.

En teknisk upptagning är enligt TF i princip allmän. om den faktiskt förvaras hos myndighet. oavsett om myndigheten själv använder upptag- ningen eller endast har den om hand för teknisk förvaring och bearbetning. Vidare gäller att en teknisk upptagning. som finns hos enskilt subjekt. kan vara allmän. om myndighet "förfogar" över den. Ft'irfoganderätten är också beträffande upptagningar som förvaras hos myndighet bestämmande för vem som prövar framställning om att få ut upptagningen. Begäran att ut- bekomma upptagning som är allmän hos en datacentral med myndighets- ställning skall alltså normalt riktas till annan myndighet. nämligen till den som förfogar över upptagningen. Av övriga bestämmelser i 2 kap. TF om tekniska upptagningar nöjer jag mig tills vidare med att nämna den som föreskriver att upptagning skall tillhandahållas enskild i läsbar eller avlyss- ningsbar form.

OSK för i sitt förslag i huvudsak över nu gällande reglering om ADB— upptagningar till den nya grundlagen. Sålunda regleras handlingar i vanlig bemärkelse och tekniska upptagningar i princip enhetligt. Utredningen fö- reslår emellertid en ny regel om när ADB-upptagning skall vara allmän handling. Förslaget. som återknyter till ett liknande förslag av utredningen i dess delbetänkande från år 1972. innebär att en upptagning skall anses förvarad hos myndighet — och därmed i princip vara allmän handling hos myndigheten — om och iden mån myndigheten förfogar över upptagningen. Den faktiska förvaringen av datamediet skall alltså inte längre vara av- görande. Förfoganderätt skall anses föreligga. när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda för myndigheten gällande föreskrifter har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. OSK motiverar sitt förslag främst med en hänvisning till behovet av att skydda den personliga integriteten. Genom att ge ADB-upptagning ställning av allmän handling endast hos myndighet som — rättsligt och faktiskt — förfogar över den skulle man enligt OSK i någon mån kunna begränsa spridningen av personupp- gifter. Särskilt tänker sig utredningen att datainspektionen skulle kunna meddela myndighet föreskrifter enligt datalagen som inskränker myndig- hetens rätt att använda vissa söknycklar vid införmationsuttag från en da- tabas. med verkan att inte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på annat informationsurval än som står myndigheten till buds i dess egen verksamhet.

Flertalet remissinstanser har anslutit sig till OSK:s förslag. Kritiska röster saknas emellertid inte. Å ena sidan hävdas att ADB-upptagningarnas status av allmän handling borde anknyta fastare till den förfogande myndighetens egen användning. Från flera håll påpekas sålunda att OSK:s förslag leder till att upptagningar och utskrifter av upptagningar kan bli allmänna hand-

Prop. l975/76:l6() 8 'Jl

lingar hos myndighet som endast biträder nted teknisk behandling. eftersom myndigheten som led i bearbetningen kan ha befogenhet att överföra denna till läsbar form. Förhållandet betecknas som otilll'redsställande. Å andra sidan har två instanser. dataarkivcringskommitten och juridiska fakulteten vid Stockholms universitet. kritiserat förslaget för att det innebär alltför långtgående begränsningar i ADB—upptagningarnas offentlighet. Dataarki— veringskommitten anser det sålunda inte godtagbart att myndighet som skall ge föreskrifter om befog frihet att överföra upptagningar till läsbar form indirekt avgör vad Som skall omfattas av offentlighetsprincipen hos en viss myndighet. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet förklarar i ett utförligt yttrande att en speciell skyddsregel om upptagningar i personregister enligt datalagen kan godtas men att andra slag av upptagningar bör vara tillgängliga för envar. om en myndighet utan siirskild utredning eller lik- nande insatser kan överföra dem till läsbar form.

Ett par remissinstanser. bland dem datainspektionen. ger uttryck för far- hågor att den fortgående datoriseringen i stort har negativa verkningar för handlingsoffentligheten och möjligheterna att utnyttja denna. [ en till re— geringen den 25 november l975 lämnad redogörelse för erfarenheterna av datalagens tillämpning för datainspektionen fram tanken att tillgången till ADB-upptagningar borde regleras för sig i ett särskilt kapitel i den nya grundlagen. Genom en sådan reglering skulle man enligt inspektionen få möjlighet att rätta till uppkomna missförhållanden och ge allmänheten sam- ma praktiska möjligheter att ta del av ADB—upptagningar som när det gäller konventionella handlingar. i sammanhanget förespråkar inspektionen också idén att bygga offentlighets- och sekretesslttgstiftttingeit på ett nytt begrepp. allmän uppgift. som skulle innesluta både "handling" och "upptagning".

Enligt min mening bör man vid övervägande av grundlagsregleringen av ADB-upptagningar i första hand ställa frågorna vilka verkningar som den nya informationsteknologin har fått för offentlighetsprincipens tillämp- ning i praktiken och vilken funktion i stort som de myndighetsanknutna ADB-upptagningarna för framtiden bör fylla för informationsförmedlingen till allmänheten. Frågorna är så mycket mera berättigade som man kan räkna med att datatekniken snabbt gör allt större landvinningar på bekost- nad av den konventionella informationsbehandlingen. För egen del hyser jag farhågor för att — om inte frågan ägnas tillräcklig uppmärksamhet — den ökade datoriseringen kan urholka offentlighetsprincipen. Till detta bidrar flera omständigheter. inte minst det helt naturliga främlingskap som flertalet människor ännu så länge hyser inför den nya tekniken. Redan önskemålet om att kunna reellt vidmakthålla offentlighetsprincipen torde alltså påkalla särskilda åtgärder. Mycket talar emellertid föratt man bör ta ytterligare steg och undersöka om inte datatekniken kan bli ett redskap att tvärtom öka tillgängligheten hos den information som finns samlad hos samhällsorganen. Datatekniken skulle med andra ord kunna bidra till att förbättra den all-

Prop. 1975/76:160 R(r

männa kunskapsnivån på olika områden. Att i så fall partier. intresseor— ganisationer och massmedier skulle få spela en viktig roll som förmedlare av uppgifter från den datorlagrade informationen är tydligt.

OSK:s förslag lämnar inte något underlag för förslag i den riktning som jag nu har angett. Lagtekniska omkonsuuktioner är f. ö. i och för sig otill- räckliga. Det är ofrånkomligt att planerna på en aktivare förntedling av information från statliga och kommunala dataminnen är fi.")rknippade nred problem som måste undersökas i särskild ordning. En sådan undersökning bör enligt min mening bli en av de viktigaste uppgifterna för den parla- mentariska kommitté som enligt vad jag har anfört i det föregående ( avsnitt 2 ) bör få till uppgift att utreda vissa datafrågor. Jag får anledning att inom kort närmare utveckla min syn på den nu diskuterade frågan. i samband med att jag föreslår direktiv för kommitténs arbete.

Det faller av sig självt att jag under angivna förhållanden inte är beredd att nu föreslå några radikala förändringar i sak i den rättsliga regleringen av ADB—upptagningarnas offentlighet. Jag finner inte heller skäl att förorda en lagteknisk utbrytning av ADB—upptagningarna till särskild behandling i TF. I stället bör dessa upptagningar och konventionella handlingar tills vidare liksom f.n. regleras enhetligt i TF så långt det låter sig göra.

Vad jag har sagt nu bör emellertid inte hindra att man i det nya grund- lagskapitlet i vissa hänseenden väljer andra lagtekniska lösningar än de nu- varande eller att man på några punkter i sak justerar gällande reglering. Jag vill erinra om att jag i 1973 års proposition (197333 5. 73) betecknade de då föreslagna reglerna om tekniska upptagningar som ett prtwisorium i avvaktan på resultatet av OSK:s utredningsarbete.

Enligt min mening är det en naturlig utgångspunkt för grundlagsregle- ringen av ADB-upptagningarnas offentlighet att så långt som möjligt dra en parallell med den ordning som gäller för konventionella handlingar. Om, ett sådant synsätt. till följd av ADB-upptagningarnas särskilda beskaffenhet. leder till förbättrad informationstillgång för allmänheten. är detta givetvis att hälsa med tillfredsställelse. Endast om tungt vägande skäl kan åberopas. bör man införa särbestämmelser för ADB-upptagningarna som begränsar deras offentlighet.

OSK har som nämnts föreslagit att ADB-upptagningar som en myndighet har teknisk tillgång till skall kunna vara allmänna handlingar endast om myndigheten har rättslig befogenhet att överföra dem till läsbar form. Enligt min uppfattning hänför sig förslaget till två olika situationer, som lämpligen bör behandlas var för sig.

Först bör uppmärksammas det fallet att en myndighet för annans räkning hanterar en ADB-upptagning för enbart teknisk bearbetning eller liknande ändamål. Redan enligt gällande rätt är allmänhetens tillgång till en sådan upptagning i viss mån begränsad. Upptagningen är visserligen allmän hand- ling hos den förvarande myndigheten. men om också användaren är myndig-

Prop. 1975/76:160 87

het är det enligt 2 kap. 9,5 TF denna som prövar fråga om utlämnande av upptagningen. Den situation som här är för handen saknar egentlig mot- svarighet för de konventionella handlingarnas del. Enligt min mening kräver inte of'fcntlighetsprincipen att allmänheten skall ha tillgång till en upptagning hos myndighet som endast tar teknisk befattning med den. När upptag— ningen används av myndighet. är det fullt tillräckligt att den finns tillgänglig hos den handläggande myndigheten. Det kan inte heller vara lämpligt att t. ex. en datacentral. som kanske har ett stort antal upptagningar för skilda myndigheters räkning om hand. skall pröva frågor om upptagningarnas of- fentlighet. För egen del vill jag därför gå ett steg längre än OSK och förorda att en ADB-upptagning skall vara undantagen från offentlighet hos den myndighet som endast har en teknisk uppgift i sammanhanget. även för det fall att myndigheten såsom ett led i den tekniska bearbetningen för annans räkning har lov att överföra upptagningen i läsbar form. l konsekvens härmed bör inte heller vanlig handling som har omedelbart samband med den tekniska bearbetningen vara allmän hos den bearbetande myndigheten. Möjligen kan det anses mera tveksamt om den ordning som jag har förordat nu skall gälla även när myndighet utför teknisk bearbetning av ADB-upp- tagningar för enskilds räkning. Jag anser emellertid att så bör vara fallet. Den information som kan hämtas från upptagningarna kan inte rimligen sägas ingå i de allmänna organens informationstillgångar.

Den andra frågan gäller om det skall vara möjligt att begränsa offent- ligheten för ADB-upptagningar genom att i särskilda föreskrifter förbjuda en handläggande myndighet att för eget bruk ta fram uppgifter av visst slag eller i viss kombination från faktiskt tillgängliga datamedier. Behov av sådana föreskrifter skulle kunna föreligga t. ex. när flera myndigheter var för sig är anslutna till ett databassystem som innehåller data för skilda användningsområden.

Enligt min mening kan goda skäl åberopas till förmån för OSK:s förslag såvitt gäller persondata. Den tekniska utvecklingen har medfört att stora mängder data i ADB-register kan vara mycket lättillgängliga och lättkom- binerade. De rika möjligheterna till urval och sammanställning kan. i för- ening med uppgifternas offentlighet. innebära eller uppfattas som hot mot enskilda registrerades personliga integritet. Avvisar man en lösning enligt OSK:s förslag. kan man räkna med återkommande anspråk på sekretess- beläggning av personuppgifter. Alternativet med nya sekretessbestämmelser torde inte tjänar offentlighetens sak. Till detta kommer att den föreslagna regeln inte inkräktar på den viktiga funktionen hos offentlighetsprincipen att ge insyn i myndigheternas eget beslutsunderlag. l fråga om personregister kan vidare åberopas att informationstillgången redan genom datalagen be- gränsas så till vida som ADB-fört register inte får upprättas utan särskilt tillstånd. Jag anser alltså att förbud bör kunna meddelas registerhavaren att använda vissa söknycklar eller annars ta ut viss information. med verkan

Prop. l975/76:160 88

att inte heller allmänheten hos den myndigheten kan göra anspråk på samma införmation. Det inses lätt att förbudet utan denna verkan knappast kan upprätthållas gentemot den användande myndigheten.

Emellertid anser jag att OSK har dragit alltför långtgående slutsatser av sina resonemang om skyddet för personuppgifter. Den av utredningen fö— reslagna bestämmelsen om rättslig befogenhet för myndighet att överföra upptagning till läsbar tömt säsorn villkor för upptagningens offentlighet gäller alla upptagningar. oavsett innehåll. För en bestämmelse med denna räckvidd kan enligt min mening inte förehringas tillräckliga skill. Lika litet som i fråga om konventionella handlingar bör beträffande ADB-upptagningar myndighetens egen användning generellt sätta en gräns för allmänhetens informationstillgång. Uppgifter som i mera faktisk bemärkelse är tillgängliga för en myndighet bör i princip vara det också för allmänheten. vare sig uppgifterna är fixerade i en vanlig handling eller i ett dataminne. Det vore enligt min mening betänkligt om allehanda föreskrifter om myndigheternas rätt till ADB-uttag skulle få konsekvenser för handlingsoffentligheten.

Vid den avvägning mellan skilda intressen som är ofrånkomlig har jag alltså stannat för att förorda att den allmänna tillgången till ADB-lagrade persondata hos handläggande myndighet begränsas i samma omfattning som myndighetens rättsliga befogenhet att för egen del överföra data till läsbar form. I övrigt bör offentligheten för ADB-upptagningar anknyta till användande myndighets faktiska datatillgång. Den siirskilda skyddsregeln för persondata bör gälla personregister i datalagens bemärkelse. Den bör formuleras så att det klart framgår att upptagningar i princip är offentliga. i den mån föreskrift som förbjuder överföring till läsbar form saknas. Om förbudet inte är föreskrivet i lag eller förordning. bör krävas att det grundar sig på bestämmelse i lag. Sådan bestämmelse frnns f.n. i datalagen som. enligt vad jag har nämnt förut. medger datainspektionen att förbjuda re- gisterhavare att göra vissa uppgifter tillgängliga (6; första stycket 6).

Jag har hittills lämnat åt sidan den mera tekniska frågan om vad som bör vara grundkritcriet för att en ADB—upptagning skall vara allmän hand- ling. Som jag har nämnt bygger gällande rätt i princip på att upptagningens fysiska förvaring är avgörande. Vad jag har föreslagit i det föregående pekar emellertid entydigt på att i stället förfogandet — ordet taget i allmän be- märkelse - över en upptagning bör läggas till grund för lagstiftningen. En sådan ordning faller sig enligt min åsikt naturlig. Om information av visst slag har dokumenterats i vanliga handlingar men för framtiden fixeras på datamedium. synes det ligga närmast till hands att se saken så att infor- mationen i fråga alltjämt "befrnner sig" hos myndigheten. även om da- tamediet i tekniskt hänseende hanteras av annan. Med den nya konstruk- tionen Iåter sig också lättare förena sådana sekretessbestämmelser som anges gälla handlingar "hos" viss bestämd myndighet eller handlingar "i ärenden" av visst slag.

Prop. 1975/76:160 89

Enligt vad jag förordar skall alltså en ADB—upptagning — med den förut angivna reservationen för personregister — i princip anses som allmän hand- ling hos en myndighet. om denna faktiskt disponerar över mi'iiligheten att överföra upptagningen i läsbar form och inte enbart fullgör en teknisk be- handling. Detta hindrar inte att rättsliga moment indirekt får betydelse. Av särskild vikt blir sålunda ett avtal som bestämmer om rätt för viss myndighet utan egen dator- eller terminalutrustning att lagra uppgifter på datamedittm och erhålla databehandling hos annan myndighet eller hos enskilt företag.

Det förhållandet att den fysiska förvaringen av en ADB—upptagning inte blir avgörande för om ttpptagningen är allmän bör inte hindra att begreppet förvaring i lagtexten används för både vanliga handlingar och ADB-upp- tagningar. Jag föreslår sålunda att grundregeln i TF om ADB—upptagningar (2 kap. 3 s*") får det innehållet att en upptagning skall anses förvarad hos en myndighet — och därmed i princip vara allmän handling -— om upp- tagningen är tillgänglig för myndigheten för överföring till läsbar form. för upptagningar som myndighet har om hand endast för teknisk bearbetning eller teknisk lagring fi.")rordar jag en särskild undantagsbestämmelse (10%).

En upptagning är tillgänglig för en myndighet för överföring till läsbar form först och främst när upptagningen lagrasi anslutning till myndighetens egen datorutrustning. Men också upptagning som myndigheten kan ta del av i läsbar form via terminalförbindelse eller annan förbindelse med dator hos annat organ är allmän hos myndigheten. Detsamma gäller. för det tredje. upptagning som enligt avtal med annan lagras hos denne och på begäran överförs till skriftlig handling som sänds till myndigheten. För det fjärde avses regeln också omfatta myndighet. främst arkivmyndighet. som själv har hand om datamediet. oaktat myndigheten inte har vare sig egen dator eller stående avtal om körning på annans datamaskin.

Som framgår av särskilt sistnämnda typfall är det inte någon nödvändig förutsättning för att en ADB-upptagning skall anses som allmän att berörd myndighet genom tillgång till dator har praktisk möjlighet att på rimliga ekonomiska villkor föra över upptagningen till läsbar förrn. Detta är en faktor som i stället får tas med i bedömningen av om skyldighet föreligger att utan kostnadsersiittning tillhandahålla upptagningen på stiilfet (jfr 2 kap. 12 .: TF enligt förslaget"). ] denna fråga fårjag hänvisa till mina uttalanden i 1973 års fagstiftningsärende (prop. 1973133 s. 81).

En omdiskuterad fråga är vilken användning av datorprogram som kan påkallas med stöd av offentlighetsprincipen för ett begärt uttag av infor- mation från datamedier. Innan jag går in på denna fråga. skall jag beröra begreppet upptagning.

f 1973 års proposition förklaradejag att med upptagning borde avses själva informationsinnehåflet. dvs. den uppgift som har fixerats på det tekniska mediet. Jag utgår även nu från detta begrepp. Jag vill emellertid lägga några

Prop. 1975/76:160 90

synpunkter på frågan om när det föreligger en eller flera upptagningar. En utgångspunkt för resonemanget är att i fråga om konventionella handlingar den fysiska tlatabäraren — pappersarket. boken — på ett för det mesta självfallet sätt avgränsar vad som är en handling i förhållande till en annan. Beträffande upptagningar för ADB saknas i betydande omfattning motsvarande håll- punkter för en avgränsning. Ett datamedium eller ett dataregister — ordet fattat i teknisk bemärkelse — kan innehålla en överväldigande stor mängd data. Det vore orimligt att endast tillsammans se dessa data som en upp- tagning. Å andra sidan kan en uppgift för att bli begriplig eller i vart fall för att tillgodose det aktuella informationsintresset behöva hämtas från skilda fysiska databärare eller från skilda dataregister. Att alltid beteckna varje uppgift för sig som en upptagning svarar därför knappast heller mot rea- liteterna. Jag anser att man i stället bör fästa starkare avseende vid det som från offentlighetssynpunkt är det intressanta. nämligen rätten att ta del av viss information i myndigheternas besittning. Från denna synpunkt spelar det en underordnad roll om önskade data utgör ett urval ur en större datamängd, en sammanställning av data från skilda register eller ett resultat av annan bearbetning. Varje konstellation av sakligt sammanhängande upp- gifter bör enligt min mening ses som en upptagning för sig.

Den redovisade uppfattningen om hur en upptagning och därmed en handling skall avgränsas får betydelse bl.a. vid tillämpningen av sekre- tessbestämmelserna. Huruvida en sådan bestämmelse är tillämplig bör så- lunda bedömas inte enbart med hänsyn tagen till varje enskild datauppgift för sig utan främst med tanke på den sammanhängande datamängd som enligt vad jag nyss har sagt bör ses som en upptagning i grundlagens mening.

Jag återvänder härefter till frågan om vilken tillgång till program som allmänheten kan kräva i samband med informationsuttag från databärare. Denna fråga är enligt min mening beroende av en bedömning av vilka upptagningar som kan sägas vara tillgängliga för myndigheten för överföring till läsbar form och därmed i princip utgör allmänna handlingar. Jag utgår härvid från det upptagningsbegrepp som jag nyss har beskrivit. En analogi med förhållandena i fråga om vanliga handlingar leder mig till följande slutsatser. Ett visst urval eller en viss sammanställning av data får anses utgöra en för myndigheten tillgänglig upptagning. om urvalet eller sam- manställningen kan tas fram genom rutinbetonade åtgärder från myndig- hetens sida. men endast då. Krävs däremot en mera kvalificerad. konstruktiv insats i form av t. ex. nyskrivning av datorprogram. kan den upptagning som skulle bli resultatet av bearbetningen inte anses tillgänglig för myn- digheten i grundlagens mening. Huruvida de åtgärder som kan komma i fråga skall betecknas som programmering saknar i och för sig betydelse. Det angivna synsättet torde leda till att en myndighet blir skyldig att till- handagå med nytt datorprogram endast om sådant kan upprättas inom myn- digheten genom en enkel arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader eller

Prop. 1975/76:16!) 91

andra komplikationer. Den valda principen får enligt min uppfattning också till konsekvens att. om den enskilde själv ställer anviindbart program till förfogande. myndigheten. under samma förutsättningar som nyss angavs. bör vara skyldig att utföra bearbetning med programmet. En annan sak är att bcstiiffarcn katt nödgas finna sig i ett uppskov med den begärda kör— ningen eller att "betydande hinder" — t. ex. i form av bristande kapacitet — kan föreligga mot att utan ersättning tillhandahålla upptagningen på stället (jfr 2 kap. 12 ä' andra stycket T1-' i förslaget). — Vad jag har sagt nu avviker i sak föga från vad jag uttalade i ämnet i 1973 års grundlagsproposition (prop. 197333 s. 84). Jag kan också hiinvisa till en dom av regeringsrätten från år 1974 W:]. 281'19—1073).

Sammanfitttningsvis vill jag framhålla att den reglering av ADB—upp- tagningars offentlighet som jag i det föregående har föreslagit bygger på hittillsvarande principer för handlingsoffentfigheten. samtidigt som den ger utrymme för ökad insyn i myndigheternas informationsmateriaf i takt med den tekniska utvecklingen mot en allt flexiblare införmationssökning. Till skydd för den personliga integriteten förordar jag dock för personregistrens del en modifierad ordning.

Jag skall härefter gå över till en redan i 1973 års fagstiftningsärende dis- kuterad speciaffråga. nämligen den om vilka regler som bör gälla för upp- tagningar som endast utgör mellanled vid bearbetning med A D B .

OSK föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1972:47) att upptagningar av nu avsett slag. s.k. mellanprodukter. inte skulle anses som allmänna förrän bearbetningen hade avslutats. Under remissbehandlingen utsattes denna re- gel för viss kritik som bl. a. tog sikte på svårigheterna att generellt ange när en bearbetning skall anses avslutad och vad som skall utgöra led i bear- betningen. Jag anslöt mig i prop. 197333 till dessa synpunkter och framhöll vidare att det finns vissa register som förs med ADB-teknik och som i sin helhet inte blir avslutade så länge de används i tjänsten men som ändå inte bör vara undandragna offentligen. Mot denna bakgrund avvisade jag tanken på en sådan generell regel om mellanprodukter vid ADB-bearbet- ningar som OSK hade föreslagit. Jag förordade i stället att de allmänna reglerna om upptagningar skttfle gälla också för mellanprodukterna. Denna ståndpunkt godtogs sedan av riksdagen. På mitt förslag infördes emellertid de nuvarande undantagsbestämmelserna i 2 kap. 4; andra stycket TF om upptagningar som har tillkommit endast för måls eller iirendes föredragning eller beredande till avgörande hos myndighet. Dessa bestämmelser innebär att i princip samma regler f. n. gäller för alla 5. k. minnesanteckningar vare sig dessa återfinns i handlingar i traditionell mening eller förekommer i upptagning som kan läsas eller avlyssnas bara med tekniskt hjälpmedel. Sådana minnesanteckningar blir allmänna endast om de omhändertas för förvaring sedan det mål eller ärende i vilket de tillkommit har slutbehandlats.

1 sitt nu framlagda förslag överför OSK isak de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 45 andra stycket TF till den nya grundlagens allmänna regel om

Prop. 1975/76:160 92

mirrnesanreckningar. Därutöver föreslår OSK en övergripande bestämmelse om mellanpr'odukterna. Denna har emellertid modifierats i förhållande till det tidigare förslaget på så sätt att förutsättningen för att en mellanprodukt skall bli allmän handling har samordnats med vad som gäller för min- nesanteckningar. Enligt förslaget skall upptagning för automatisk databe- handling som endast utgör ett led i bearbetning med sådan behandling inte anses som aflmiin handling. såt ida den inte omhändertas för förvaring sedan bearbetningen har avslutats. Med hänsyftning på mitt nyss återgivna ut- talande i prop. lfl73133 om ADB-register som inte är avslutade så länge de används i tjänsten anmärker (')SK. att många register som kontinuerligt bearbetas genom uppdateringar -— dvs. ändringar av införda uppgifter -— är att anse som färdiga produkter efter varje sådan åtgärd.

Inte heller i sin nya modifierade förrn har emellertid den föreslagna regeln om Af.")B—mellanproduktcr undgatt kritik. Under remissbehandlingen har bl. a. datainspektionen påpekat att det kan vara svårt att skilja mellanpro- dukter från andra ADB—upptagningar. En remissinstans. dataarkiverings- kommitten. har helt avstyrkt förslaget. Dataarkiveringskommitten finner det visserligen vara en tilltalande tanke att jiimställa mellanprodukterna med minnesanteckningar men anser att den föreslagna regeln är överflödig. eftersom de mellanprodukter som avses med denna får anses vara om- fattade av den allmänna regel om minnesanteckningar som (')SK har fö- reslagit.

Också jag är av den uppfattningen att det ofta är rimligt att upptagningar som endast utgör osjälvständiga mellanled i en ADB-bearbetning blir all— männa endast om de tas om hand för förvaring av vederbörande myndighet efter det att bearbetningen har resulterat i en slutgiltig produkt. Jag finner det emellertid angeläget att understryka att detta synsiltt inte har giltighet bara för ADB-upptagningar. Som har påpekats av dataarkiveringskommitten är det i lika hög grad tillämpligt på exempelvis skriftliga kladdar och koncept som skrivs under arbetet med ett beslut eller yttrande. Enligt min mening bör man därför ha samma regler för alster som är att betrakta som mef- lanstationer på vägen fram till en slutlig prodtrkt. oavsett om det är fråga om en ADB-bearbetning. ett konventionellt skrivarbete eller en kombination av dessa arbetsmetoder.

Vad jag nu har sagt innebär att jag inte finner anledning att frångå min ståndpunkt från 1973 att man inte bör stiifla upp någon särskild regel om upptagningar som utgör mellanled i en datateknisk bearbetning. Enligt min mening bör man i stiillct bibehålla den lösning som återfinns i gällande rätt och som innebär att de nrellanprodtrkter som har samma funktion som s.k. minnesanteckningar i traditionell mening jämställs med sådana an- teckningar. En regel av denna innebörd återfinns också. som jag redan har nämnt. i OSK:s nu aktuella förslag.

1 likhet med motsvarande bestämmelse i TF men i motsats till den siir- skilda bestämmelse om ADB-mellanprodtrkter som OSK har föreslagit är

Prop. 1975/76:160 (73

den i kommitteförslaget intagna allmänna regeln om minnesarrteckningar begränsad till att omfatta upptagningar som har kommit till inom ramen för ett mål eller ärende. Det ärendebegrepp som används i Tlf och i OSK:s grundlagsförslag är emellertid mera omfätfant'le än motsvarande begrepp i förvaltningslagen och avser myndighets verksamhet i vidsträckt bemär- kelse. Det kan parentetiskt anmärkas att OSK:s särskilda regel om ADB- mellanprodukter till följd härav i själva verket i stor utsträckning torde omfattas av den allmänna regeln om minnesanteckningar och därmed ha ganska liten självständig betydelse. Som _jag kommer att utveckla närmare i specialmotiveringen under rubriken till 2 kap. Tf" förordar jag att grund- lagens ärendebegrepp bringas i överensstämmelse med vad som gäller i förvaltningslagen. För att regeln om de s. k. ntinnesanteckningarna inte härigenom skall få sitt tillämpningsområde förminskat måste den ges en lagteknisk utformning som i viss mån skiljer sig både från vad som nu gäller och från vad (')SK har föreslagit. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen till Ok. Jag skall här bara säga några ord om vad mitt förslag i stora drag innebär för mellanprodukternas def.

En ADB-upptagning som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende. varmed alltså förstås ett ärende i förvaltningslagens mening. skall normalt anses som allmän handling endast om den tas om hand för arkivering når ärendet har slutbehandlats. För att en upptagning som är att betrakta som utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse eller som årjämställd med sådan handling skall bli allmän handling krävs i normalfallet likaså att den tas om hand för arkivering". detta skall gälla oavsett om upptagningen har kommit till inom ramen för ett ärende eller ej. De ADB-upptagningar som inte faller in under denna reglering följer vanliga regler om upptagningar.

Den nu beskrivna ordningen får till följd att sådana ADB—mellanprodttkter som saknar självständigt intresse i allmänhet inte blir allmänna annat än om vederbörande myndighet bevarar dem även efter det att den slutliga produkten föreligger. Det blir å andra sidan helt klart att uppgifter som har form av uppdateringar av sådana för införing färdigställda AED-register som förs fortlöpande inte kan undandras offentligheten på den grund att de inte skulle vara allmänna. Grundlagen innebär självfallet inte något hinder att i administrativ ordning. 1. ex. genom en arkivft'jrfattning. föreskriva ar- kivering av handlingar som enligt 95 blir allmänna handlingar endast om de tas om hand för arkivering.

[ det föregående har jag uppehållit mig vid ADB-upptagningar. Jag skall avslutningsvis nämna några ord om a n dra upptag n i n g ar som kan uppfattas endast med hjälp av tekniska hjälp- m c d el . t. ex. mikrofilm.fonogram och videogram.

F. n. gör TF inte någon skillnad mellan olika tekniska upptagningar. utom i 2 kap. 8.5 fjärde stycket. där en särregel ges om utlämnande av kopia

Prop. 1975/76:160 94

av ADB-upptagning. OSK har däremot. utan närmare kommentar. i ytter- ligare tre hänseenden föreslagit bestårnmefser som avser AUll-upptagningar men inte andra tekniska upptagningar. Bl. a. gäller bestämmelsen i 3 ; andra stycket om när upptagning skall anses förvarad hos myndighet endast ADB- upptagning.

För egen def ser jag inte några skäl för att i annan omfattning än f. n. skilja mellan olika slag av tekniska upptagningar. Genom att i princip be— handla alla tekniska upptagningar enhetligt undgår man gränsdragnings- problem — problem som kan komma att accentueras genom den tekniska utvecklingen. Min ståndpunkt innebär bl. a. att möjligheten att förfoga över en teknisk upptagning i princip alltid blir avgörande för frågan om när upp- tagningen är allmän hos en myndighet (2 kap. 3 & tindra stycket). Beträffande andra tekniska upptagningar än ADB-upptagningar torde emellertid en till- lämpning av denna grundsats sällan leda till annat resultat än om den fysiska fi:")rvaringen av införmationsbäraren — ljudbandet. mikrofilmen etc. — hade fått bestämma upptagningens egenskap av allmän handling. på samma sätt som i fråga om konventionella handlingar. Jag vill tillägga att den begräns— ning av handlingsoffientligheten som kan följa av föreskrift eller beslut om förbud för myndighet att i läsbar form överföra viss upptagning. som ingår i personregister. f. n. torde sakna aktualitet för andra upptagningarån ADB- upptagningar.

Hänvisningar till S7-3

8. Upprättat lagförslag

] enlighet med vad som har anförts i det föregående har inom justi- tiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförord- ningen.

9. Specialmotivering Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Iden allmänna motiveringen ( avsnitt 7.2 ) harjag angett vilken omfattning som grundlagsregleringen av allmänna handlingars offentlighet bör ha. Jag har också nämnt att grundlagsbestämmelserna liksom f. n. bör bilda 2 kap. i TF.

Det av OSK föreslagna grundlagskapitlet inleds med en paragraf som anger sekretessgrunderna och de former i vilka sekretess får beslutas. l 2å behandlas myndighetsbegreppet. medan begreppet allmän handling defi— nieras i 3 ;". Bestämmelserna i H anger vissa handlingar som. fastän de omfattas av definitionen om allmän handling. likväl inte skall anses som allmänna. Punkt ! i denna paragraf avser minnesanteckningar och liknande uppteckningar. När en handling skall anses inkommen anges i 5 ;". när den skall anses upprättad i 6 5. l 7 och Bää meddelas bestämmelser om den

Prop. 1975/76:160 95

ordning i vilken en offentlig handling skall göras tillgänglig för allmänheten. Genom 0.5 bestäms vilket organ som prövar fråga om utlämnande. och i 10,5 ges föreskrifter om besvärsrätt. Den avslutande paragrafen. 11 &. in- nehåller bestämmelser om hemligstämpling.

Under remissbehandlingen har Svea hovrätt uttalat sig angående dispo- sitionen av 3—6 åå i OSK:s grundlagskapitel. F.nligt hovrätten skttlle be- stämda fördelar kttnna vinnas om man i större utsträckning än OSK frigör sig från nuvarande bestämmelser i 2 kap. TF. flovrätten föreslår för sin del bl.a. att $& enligt OSK:s förslag följs av den paragraf som reglerar när en handling skall anses upprättad. Denna 4 & bör enligt hovrätten even- tttellt avslutas med en föreskrift om arbetspapper. minnesanteckningar etc. Så föreslås gälla inkommen handling. 1 6 :$. slutligen. bör enligt hovrättens förslag anges de undantag som hos OSK har upptagits i 4 &. dock att punkten 1 eventuellt förs över till den nya 4å.

För egen del föreslår jag en disposition av grundlagskapitlet som i några hänseenden avviker från OSK:s förslag. Jag har därvid delvis beaktat de synpunkter som har förts fram av Svea hovrätt. l departementsförslaget ges i l å en grundläggande föreskrift om offentlighetsprincipen. Sekretess- grunderna och de former i vilka sekretess får beslutas anges i 2 &. I 3ä definieras begreppet allmän handling. Härtill ansluter en bestämmelse i 45 om brev m. m. som är ställda personligen till befattningshavare vid myn- dighet. l 5 & kompletteras definitionen av allmän handling med en föreskrift om organ som jämställs med myndighet. Bestämmelserna om när en hand- ling skall anses inkommen och upprättad ges i 6 resp. 7,5. Dessa följs av en föreskrift i Så om utväxling av handlingar mellan myndighetsorgan som är nära knutna till varandra. Denna fråga är i OSK:s förslag närmast reglerad genom föreskriften i 2? om myndighetsbegreppet. 1 9,—11 ä;" i de- partementsförslaget föreslås härefter undantag från de föregående bestäm- melserna om vad som skall anses som allmän handling. Särskilda föreskrifter om minnesanteckningar och utkast m. m. bildar 9 a'. 1 12 ä' behandlas rätten att hos myndighet ta del av allmän handling.i 13 & rätten att erhålla avskrift eller kopia av sådan handling. Frågan om vem som prövar begäran att utfå allmän handling har fått sin reglering i 14 &. medan rätten att hos domstol besvära sig över avslagsbeslut slås fast i 15 &. Kapitlet avslutas genom 16 & med föreskrifter om s.k. hemligstämpling.

Innan jag behandlar de olika paragraferna i grundlagskapitlet vill jag ta upp ett par terminologiska frågor av grundläggande betydelse.

Regeringsrätten diskuterar i sitt remissyttrande bl.a. den i OSK:s förslag ofta brukade termen "hemlig handling". Därmed kan enligt regeringsrätten olika ting förstås. Termen kan tolkas såsom avseende 1) alla handlingar. vilkas utlämnande enligt reglerna i lagen om allmänna handlingar under någon där angiven omständighet kan vägras. 2) handlingar omnämnda i lagen om allmänna handlingar som regelmässigt ej utan vidare får utlämnas

Prop. 1975/76:160 %

till ental" eller 3) handlingar rörande vilka föreligger ett formellt beslut om sekretess. Lagförslaget innehåller icke någon definition av begreppet. vilket leder till osäkerhet om den närmare innebt'ården av regler där begreppet "hemlig handling" brukas. llandlingar. om vilka formligt beslut om hem- lighållande fattats. torde. säger regeringsrätten. endast vara de som anges i 53 ;> lagen om allmänna handlingar. dvs. handlingar rörande vilka domstol förordnat om sekretess. Möjligen kan hit också räknas de handlingar som avses i 9 ;" tredje stycket i grundlagslörslaget. dvs. handlingar av synnerlig vikt för rikets säkerhet beträffande vilka regeringen lämnat visst förord- nande. Alla dylika handlingar är dock icke i sig hemliga, utan utlämnan- defrågan avgöres för deras del av den särskilt förordnade myndigheten i varje särskilt utlämnandeärendc. Det bör observeras att på varje handling som omfattas av denna regel skall jämlikt 11 s*" andra stycket i grundlags- förslagct anteckning om förordnandet göras. Genom anteckningen blir denna grupp av handlingar klart avgränsad från andra. Enligt regeringsrätten är däremot regeln i 11 ; första stycket i grundlagstörslaget om s. k. hemlig- stämpling närmast vilseledande. Den tttgår frått att det finns i sig hemliga handlingar och att myndighet skall kunna på sådan handling göra anteckning om detta förhållande (hemligstämpling). Utgångspunkten är felaktig. Om en handling som omnämnes i någon bestämmelse i lagen om allmänna handlingar får utlämnas eller ej beror i de flesta fall av en rad olika om- ständigheter. såsom vem som begär tttlämnandet. för vilket ändamål ut- lämnandet söks.om risk för skada på skyddat intresse föreligger.om begäran inkommer i sekretessperiodens början eller slut etc. Anteckningen kan så- lunda icke innehålla att handlingen är hemlig tttan blott att hinder för dess utlämnande Å'IIII föreligga. Några beslut om hemlighållande — regeringsrätten hänvisar här till 595K första stycket in fine lagen om allmänna handlingar - fattas sålunda icke en gång för alla. — Regeringsrätten påpekar att nuvarande sekretesslag genomgående använder uttrycket att handling ej får utlämnas för att ange att utomstående enskild ej får ta del av handlingen. [ förslaget till lag om allmänna handlingar alternerar lagstiftaren mellan uttrycket "får ej utlämnas" och "skall hållas hemlig". Det förra uttrycket är enligt re- geringsrätten att föredra då det bättre återger verkligheten. Vad lagstiftningen skall avgöra är om en bestämd handling skall lämnas ut till den som begär att få del av den. Däremot avser lagstiftaren icke att reglera hur myndigheten skall behandla handlingen (hålla hemlig). 1 ordet "hemlighållande" ligger inlagt en föreskrift till myndigheten om hur den skall förfara med hand- lingen. Regeringsrätten förordar därför att lagstiftningen konsekvent talar om handling som ej får utlämnas. vilket är den nttvarande terminologin. Skäl att frångå denna finns ej.

för egen del vill jag erinra om att uttryck som att "handling skall hållas hemlig" f.n. förekommer i 2 kap. TF fl ; andra stycket. 8 s*. 14 5). Jag kan emellertid i det väsentliga ansluta mig till vad regeringsrätten har anfört

Prop. 1975/76:16!) 97

om att det är mindre lämpligt att i lagtext tala om "hemlig handling" eller om att "handling skall hållas hemlig". ! departementslörslaget till 2 kap. TF har därför sådana uttryck undvikits.

Flera bestämmelser i gällande 2 kap. TF anknyter till begreppet "mål eller ärende." (4, 5, 11 åå). Uttrycket torde ha en mera allmän innebörd och syfta på myndighets verksamhet i vidsträckt mening (SOU 1947160 s. 221. 1966160 5. 136).

Den grundläggande författningen i fråga om förvaltningsförfarandet. for- valtningslagen (19711290). är tillämplig på handläggning av "ärende" hos förvaltningsmyndighet och i visst fall hos domstol. Det ärendebegrepp på vilket lörvaltningslagen bygger är snävare än motsvarande begrepp i 2 kap. TF. Det omfattar sålunda inte myndigheternas faktiska handlande, t.ex. hållandet av en lektion i en skola. utförandet av en operation på ett sjukhus eller tratikdirigering (prop. 197130 s. 315). Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande torde dock inte kunna dras upp.

OSK använder i sitt grundlagslörslag hittillsvarande uttryck "mål eller ärende". Kommittén behandlar inte närmare ärendebegreppets innebörd men torde inte åsyfta någon ändring i förhållande till vad som nu avses i TF.

En motsvarighet till begreppet "mål eller ärende" kan inte undvaras i de nya bestämmelserna i 2 kap. TF. Det skulle emellertid leda till förvirring i den praktiska tillämpningen om begreppet ärende användes med olika innebörd i två så centrala författningar som TF och förvaltningslagen. 1 departementsförslaget begagnas därför ordet ärende med samma innebörd som det har i förvaltningslagen. Förskjutningen i terminologin har gjort det nödvändigt att i ett par hänseenden vidta andra lagtekniska justeringar i syfte att uppnå en viss lösning i sak.

Begreppet mål begagnas inte i förslaget vid sidan av begreppet ärende. ()rdet ärende får i detta sammanhang inkludera också mål. Jag vill tillägga att det förhållandet att verksamheten inom en myndighet i viss fråga pågår kontinuerligt under en längre tid i och för sig inte utesluter att den är att hänföra till ett ärende. Det arbete som försiggår inom en utrednings- kommitté får sålunda även med den här förordade terminologin regelmässigt anses gälla ett eller. beroende på uppdragets art eller arbetets uppläggning. flera ärenden.

1 och 2 åk" Gli/lande rätt

1 2 kap. l &" TF står den grundläggande regeln om allmänna handlingars offentlighet. Där anges också ramen för riksdagens möjligheter att besluta om inskränkningar i denna regel.

7 Riksdagen 1976. ] sunt/. ,Nr Iöfl

Prop. 1975/76:160 98

Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall. sägs det i paragrafens inledning. varje svensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar. i den ordning som sägs i kapitlet. ] denna rätt får göras endast sådana inskränkningar som påkallas av hänsyn till vissa i paragrafen uppräknade intressen. Dessa intressen eller 5. k. sekretessgrun- der är rikets säkerhet och dess förhållande till främmande makt. myndighets verksamhet för inspektion. kontroll och annan tillsyn. brotts förekommande och beivrande. skydd för statens. menigheters och enskildas behöriga eko— nomiska intresse. privatlivets helgd, personlig säkerhet. anständighet och sedlighet.

l 1 & andra stycket föreskrivs att i en särskild lag skall noga angivas de fall. då enligt nyssnämnda grunderallmänna handlingar skall hållas hemliga. Denna särskilda lag är f.n. 1937 års sekretesslag (Seer).

Beträffande utlänningars tillgång till allmänna handlingar finns i 14 kap. 5 & andra stycket TF den bestämmelsen att utlänning är likställd med svensk medborgare. såvitt annat ej följer av TF eller annan lag eller författning.

Offentlighets- och sekretesslagstifmingskommittén

OSK har _utgått ifrån att offentlighetsprincipen skall komma till uttryck redan i första kapitlet i den nya grundlagen. Enligt massmedieutredningens förslag till massmediegrundlag skall i 1 kap. 2? tredje stycket föreskrivas att varje svensk medborgare äger. när ej annat följer av massmediegrund- lagen. fri tillgång till allmänna handlingar med rätt att offentliggöra dem i tryckt skrift. radio eller film.

OSK har därför i inledningen till den första paragrafen i det särskilda grundlagskapitlet om allmänna handlingars offentlighet endast hänvisat till den här återgivna regeln i första kapitlet. Härefter har OSK i en numrerad uppräkning angivit sekretessgrunderna.

lnskränkningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar får enligt OSK:s förslag göras endast av hänsyn till

1. rikets säkerhet och förhållande till annan stat eller mellanfolklig orga- nisation;

2. rikets centrala finans- och räntepolitik eller myndighets verksamhet för

inspektion. kontroll och annan tillsyn; intresset att förebygga och beivra brott;

det allmännas ekonomiska intresse: samt

. enskilds ekonomiska intresse. privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet.

Hänvisningar till S9

mer»

Den uppräkning av sekretessgrunder som innefattas i nuvarande 2 kap. 1 & TF har i dagens läge en mycket ringa styreffekt. säger OSK. Sekre- tesslagens bestämmelser. fortsätter kommitten. skall i princip inte gå utanför den ram som uppräkningen innebär och gör det i allmänhet ej heller. med

Prop. 1975/76: 160 99

nedan nämnt undantag. Men dispositionen av sekretesslagen följer ej upp- räkningen. Den fasta disposition som ursprungligen fanns har med tiden luckrats upp. Sekretessgrunderna har av OSK i förevarande paragraf grup- perats om. och förslaget till lag om allmänna handlingar (LAH) är dis- ponerat härefter.

De två första punkterna har i sak oförändrade överförts från 2 kap. 1 &" TF. Den första punkten har dock formulerats om. varvid rikets förhållande till mellanfolklig organisation uttryckligen har nämnts.

1 andra punkten har. förutom vad som har överförts från TF, insatts en ny sekretessgrund. nämligen "rikets centrala finans— och räntepolitik". I nuvarande 31 %$ sekretesslagen finns regler om sekretess till skydd för riks- bankens verksamhet. vilka enligt OSK knappast är helt förenliga med i grundlagen givna begränsningar. Riksbankens behov av sekretess är näm- ligen. säker OSK. inte enbart grundat på hänsyn till det allmännas eko- nomiska intressen. Även intresset att banken skall kunna fullgöra sina ålig- ganden på ränte- och valutapolitikens område spelar här in. Det är nöd- vändigt att vissa utredningar. beslut och åtgärder hålls hemliga främst i samband med diskontobesluten. köp och försäljning av obligationer. pla- nering av kontrollåtgärder. tillstånd till obligationsemissioner. fastställande av likviditets- och kassakvoter samt upptagande av lån. särskilt på den internationella marknaden. Därför behövs en ny sekretessgrund. Genom det valda uttrycket "rikets centrala finans- och räntepolitik". torde de upp- räknade åtgärderna täckas in samtidigt som det framgår. anför OSK. att någon utvidgning av den sekretess som har praktiserats enligt riksbankslagen inte är avsedd. OSK påpekar vidare att den sekretess som här har berörts synes ha aktualitet även för regeringen. finansutskottet och riksgäldskon- toret.

Den tredje punkten. "intresset att förebygga och beivra brott". innebär ingen nyhet i sak.

"Statens. menigheters och enskildas behöriga ekonomiska intresse" nämns i TF i ett sammanhang. men har i förslaget delats upp. Punkten 4 tar därför upp bara "det allmännas ekonomiska intresse". Avsikten är att detta begrepp skall täcka även kommunala samarbetsorgan. i den mån de är lagreglerade.

Punkten 5. "enskilds ekonomiska intresse. privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet" har enligt OSK utformats med tanke på att den skall infånga alla personliga aspekter. Enskildas ekonomiska intresse går inte alltid att särskilja från enskildas personliga förhållanden. eller om man så vill. "personliga förhållanden i övrigt". framhåller kommittén. Ofta framstår de som två sidor av samma sak. vilka delvis sammanfaller. 1 Seer behandlas trots detta enskildas personliga och ekonomiska intressen separat. l LAH har däremot alla regler som syftar till skydd för enskilda sammanförts under en rubrik. lnom sistnämnda grupp upptas dock renodlat "ekonomiska" och

Prop. 1975/76: l60 100

renodlat "personliga" regler var för sigjämte en mellangrupp. som har inslag av båda dessa grunder.

lnom OSK har diskuterats. om det skulle vara lämpligt att utbyta orden "privatlivets helgd" mot det i datalagen använda uttrycket "personlig in- tegritet”. I debatten under senare år har sistnämnda uttryck kommit till flitig användning. Det torde dock enligt OSK alltjämt vara obestämt till sin innebörd. och dess användning på dataområdet leder till att det inte främst för tanken till enstaka ömtåliga uppgifter utan snarare till utnyttjandet av omfattande mängder av i och för sig banal information. OSK har därför inte funnit tillräckliga skäl föreligga för en ändring av terminologin på denna punkt.

Någon motsvarighet till orden "anständighet och sedlighet" i nuvarande lydelse finns inte i förslaget. OSK ifrågasatte redan i delbetänkandet ( SOU 1972:47 ) Data och integritet om något behov av en sådan regel kan anses föreligga utöver det som tillgodoses genom regler. som stöder sig på grunden "privatlivets helgd". Detta uttalande kritiserades av massmedieutrednigen, som ansåg att sekretessgrunderna borde harmoniera med rättegångsbalkens regler om handläggning inom stängda dörrar. 1 de fall där sådan handläggning äger rum. t. ex. i våldtäktsmål. är grunden emellertid enligt OSK:s mening snarare. att domstolen vill ta hänsyn till de inblandade. främst målsäganden. än att domstolen beaktar eventuella vådor för den allmänna sedligheten i samhället. 1 Seer finns inte någon bestämmelse, som bygger på denna sekretessgrund. Däremot kan domstol vid tillämpning av 36% Seer möj- ligen låta sig vägledas av ifrågavarande uttryck i TF. Grunden förefaller dock klart sakna självständig betydelse.

l l ;" andra stycket finns OSK:s motsvarighet till 2 kap. 1 & andra stycket TF. Här föreskrivs att i särskild lag skall noga angivas de fall då allmänna handlingar får hållas hemliga. Av den föreslagna bestämmelsen framgår vidare att regeringen får bemyndigas att för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden.

Det är enligt OSK en självklarhet att de materiella sekretessbestämmelser som tas in i den särskilda lagen inte får gå utanför den ram. som anges i grundlagen. Detta behöver inte särskilt utsägas i lagtexten. 1 själva verket förhåller det sig emellertid i dag så att alla undantagen förvisso inte är noga angivna i Seer. Som redan har framhållits. har inte heller de i 2 kap. 1 & TF givna sekretessgrunderna strikt följts. Följande paragrafer i Seer är enbart ramparagrafer. nämligen 7.21. 26.27. 32 och 34 a åå. Deras mate- riella innehåll återfinns över huvud taget inte i lag utan i civilförvaltningens sekretesskungörelse. Detsamma gäller 4s'— Sekrl.. Dess närmare innehåll återfinns i försvarets sex (eller sju. om kartsekretessbrevet inräknas) sek- retesskungörelser. I dessa återfinns för övrigt ett par bestämmelser. som grundar sig på 7 och 21 && Seer. 31 5 Seer hänvisar enbart till lagen

Prop. 1975/76zl60 101

(1934:437) för Sveriges riksbank. Även mot denna bestämmelse kan sålunda enligt OSK befogade anmärkningar riktas såvitt gäller dess formella grund- lagsenlighet.

Vid behandlingen av den paragrafi LAH. vilken är avsedd att ersätta 21 & Seer (om myndighets utredning. kontroll eller stödverksamhet med avseende på näringslivet) har OSK kommit till den uppfattningen att en förordning som motsvarar Zä' civilförvaltningens sekretesskungörelse inte kan undvaras. l förevarande paragraf har därför en dylik förordning givits stöd i grundlag. Detsamma gäller. uttalar OSK. den förordning som är avsedd att ersätta 19aä Seer. Regeringen bemyndigas därför att inskränka sek- retessen till att avse viss eller vissa statliga myndigheter eller handlingar i vissa ärenden. Stöd för denna åtgärd finns enligt OSK i 2 kap. 43" RF.

Rem/"S_tjvllnmdwia Första stycket

Några remissinstanser tar upp frågan om alla de föreslagna sekretess- reglerna i lagen om allmänna handlingar h a r tä c k n i ng i pa rag ra - fens uppräkning av sekretessgrunder.

Det är enligt [vsnrazäpliktskmnmit/($n knappast träffande att motivera sek- retessen kring Straffregister. polisregister m.m. (36ä LAH) med hänsyn till "privatlivets helgd". Att någon har dömts för brott eller misstänkes för brott är ett förhållande som knappast kan hänföras till privatlivet. Motivet bör i stället sökas i att utlämnande kan befaras leda till att den registrerade utsättes för andras missaktning e. d. — Något liknande kan sägas om sek- retessen enligt 38å LAH. — Det är vidare. fortsätter tystnadspliktskom- mittén. svårt att se att regeln i 39% LAH om hemlighållande för det fall att utlämnande kan befaras föranleda att ändamålet med (krimina1-)vården motverkas kan stödjas på regeln om privatlivets helgd. Systematiskt sett har denna bestämmelse närmare samband med 6—10555 LAH. och det kan möjligen hävdas att sekretessen är motiverad av hänsyn till intresset att förebygga och beivra brott. Bestämmelsen är emellertid i så fall icke rätt placerad. — Regeln i 41 ;" LAH om hemlighållande för det fall att utlämnande kan befaras föranleda att någon utsätts för våld faller väl in under orden i grundlagsregeln om "enskilds personliga säkerhet". Detta kan däremot knappast sägas om fortsättningen "annat allvarligt men". Här åsyftas uppen- barligen även sådana repressalier som inte innebär angrepp på någons per- sonliga säkerhet. Självfallet kan denna sekretess inte heller stödjas på hänsyn till privatlivets helgd. — Det sekretesskäl som i 42% uttryckcs så att det finns grundad anledning antaga att utlämnande skulle motverka ändamålet med vården har. i vart fall såvitt sekretessen skall kunna upprätthållas mot den sjuke själv (52 ä'). ingenting att göra med privatlivets helgd och kan knappast heller motiveras med hänsyn till dennes personliga säkerhet. Kom-

Prop. 1975/76:l60 102

mitten instämmer i OSK:s uttalande att det är fel att se uppräkningen i grundlag av sekretessgrunder som en tom principdeklaration (s. 90). En sådan uppräkning innebär enligt vanliga tolkningsprinciper att sekretessens yttersta gränser utstakas. För att varje tvekan om sekretessbestämmelsernas grundlagsenlighet skall förebyggas är det därför av vikt att uppräkningen utarbetas med stor omsorg. Tystnadspliktskommittén vill för sin del hävda att i varje fall punkt 5 i den nuvarande uppräkningen inte säger vad som måste sägas. om LAH skall få den föreslagna utformningen. Kommittén föreslår att punkten får följande formulering: "enskilds ekonomiska intresse. privatlivets helgd eller behovet att skydda enskild mot övergrepp. andras missaktning eller annat allvarligt men".

Statistiska mura/bmi): (SCB) förklarar att den i LAH föreslagna regeln om statistiksekretessen huvudsakligen bygger på två grunder. nämligen hän- synen ti11 enskilds ekonomiska intresse och hänsynen till privatlivets helgd. lnom ramen för dessa grunder kan även. enligt OSK. vederbörlig hänsyn till statistikintresset tas. SCB säger sig emellertid efter ingående övervä- ganden ha kommit till den slutsatsen att ett grundläggande villkor för att framgent kunna bedriva en tillfredsställande statistikproduktion. vilken i sin tur bygger på ett fullständigt sekretesskydd. är att hänsynen till sta- tistikproduktionen. dvs. till dess ostörda gång och till statistikkvalitetcn. blir en självständig sekretessgrund i yttrandefrihetsgrundlagen . lnförandet av en dylik sekretessgrund skulle genom legala. psykologiska och andra faktorer medverka till en avsevärd förbättring av statistikproduktionens vill- kor. Enligt SCB:s uppfattning finns det påtaglig anledning hävda att man. titan att ha statistikproduktionen som en självständig sekretessgrund. bygger vissa regler i LAH på en fiktion som kan vara vansklig att upprätthålla i praktiken. Skyddsbehovet av statistikproduktionen har en större bredd och ett större djup än det direkta skyddet åt berörda enskilda. utan att för den skull på något sätt konkurrera med eller förringa det senare skydds- intresset. Det här framförda kravet sägs väsentligen bygga på SCB:s er- farenheter av konkreta fall av prövning av utlämnandeärenden; ofta har det då framstått som uppenbart att riskerna för skada för den berörda per- sonen i ett enskilt fall kunde bedömas som mycket små för att inte säga praktiskt obefintliga. samtidigt som det framstått som lika uppenbart att ett beslut om utlämnande kunde leda till mycket allvarliga skador för den framtida statistikproduktionen. SCB kan inte heller finna något skäl som talar emot att en särskild sekretessgrund införs för hänsynen till statistik- produktionen. Det skäl som skulle ligga närmast till hands mot införande av en dylik grund vore den principiella begränsning av of fentlighetsgrundsatsen som denna leder till. Den motivering som OSK ger till offentlighets- prmcrpen. narmasr (ie Kontrollmöjligheter av myndigheternas verksamhet som allmänheten bör ha. har enligt SCB inte avseende på det material som ingår i en statistisk produktionsprocess. Detta återspeglas också i de nu-

Prop. 1975/76:160 103

varande oeh föreslagna reglerna för statistiksekretessen.

Också länsslyl'elsen i Jönköpings län anser att Statistiksekretcssen endast med tvekan kan anses ha täckning bland de föreslagna sekretessgrunderna.

Frågan om en ny sekretessgrund avseende natur- 5 k y (1 d si n t re s s e n diskuteras av några instanser.

cheringsrc'itren erinrar om att frågan har överlämnats till OSK men att den inte närmare har berörts i betänkandet. NaIurvårdsvwkw framhåller att uppgifter om förekomsten av särskilt skyddsvärda objekt är en förutsättning för att myndigheter som har att ta ställning till frågor som berör olika typer av markutnyttjande skall kunna utföra ett meningsfullt arbete. Verket näm- ner vidare att det under senare år har förekommit åtskilliga fall av ägg- plundring. tagande av rovfågelungar och illegal jakt vid vissa rovdjurs lyor. Avslöjandet av dessa förhållanden har aktualiserat risken för missbruk av de uppgifter på förevarande område som finns samlade hos naturvårdsmyn- digheterna. Enligt verket kan avsaknaden av sekretessbestämmelser med- verka till att det allmännas verksamhet till skydd för djurlivet brister i effektivitet. Detsamma gäller i fråga om intresset av att Skydda viixtlivct. Verket finner det därför motiverat att frågan om en ny sekretessgrund — intresset att skydda växt- och djurlivet — blir föremål för en närmare ut- redning. Liknande synpunkter framförs av Svenska naturskycldsföreningen och av naturhistoriska riksmuseet.

Flera remissinstanser har yttrat sig över kommitténs förslag att utvidga de nu gällande sekretessgrunderna med bestämmelsen att inskränkningar i handlingsoffentligheten får göras av hänsyn till rikets centrala fi n a n 5 - 0 c h rä n t e p 01 i t i k . Regeringsrällen. Svea hovrätt, JO. Landstings/ältandet och Pressens samarbetsnämnd tillstyrker förslaget i denna del.

Svenska sparbariks/("ireningm förklarar att det i och för sig föreligger ett behov av den föreslagna nya sekretessgrunden men anser att det ligger i farans riktning att stadgandets tillämpningsområde — oavsett OSK:s ut- talande i specialmotiveringen - kan komma att utsträckas alltför långt.

Ett par remissinstanser kritiserar den närmare utformningen av den fö- reslagna sekretessgrunden. Ful/mäktige i riksbanken framhåller att utredning- en genom denna avser att ge sekretess åt diskontobesluten. köp och för- säljning av obligationer. planering av kontrollåtgärder. tillstånd till obliga- tionsemissioner. fastställande av Iikviditets- och kassakvoter samt uppta- gande av lån särskilt på den internationella marknaden. Härtill kan enligt fullmäktige fogas valutahandel och valutaplaceringar som också måste ges sekretesskydd. Det är emellertid. fortsätter fullmäktige. fel att som OSK sammanfatta de angivna aktiviteterna i termen "räntepolitik". En godtagbar benämning härför synes vara "penningpolitik". ett uttryck som även om det kan kritiseras från teoretiska utgångspunkter har vunnit burskap i lag- språket. Fullmäktige hänvisar i detta sammanhang till 1,5 valutalagen

Prop. 1975/ 76: 16!) 104

( 1939:350 )idess lydelse före den ljuli 1974. Riksbankens valutatransaktioner torde åter kunna sammanfattas under beteckningen ”valutapolitik". Stad- gandet bör därför enligt fullmäktige i nu aktuell del lyda: "rikets centrala finans-. penning- och valutapolitik eller etc.". Liknande synpunkter framförs av Svenska bankfdreningen.

Svea hovrätt anser att det skulle vara till fördel om en mera preciserad lydelse kunde avfattas i stället för uttrycket det allmän nas 6 k 0 — nomiska intresse.

Sekretessgrunden hänsy n till pri vatlivets helgd behandlas i några yttranden.

På de skäl OSK anför anser datainspektimien det vara riktigt att göra skill- nad mellan uttrycken "privatlivets helgd" och "personlig integritet". Det är enligt inspektionen ingalunda ovanligt att föreskrift av innebörd att upp- giftslämnande begränsas med stöd av datalagen kan ges till skydd för per- sonlig integritet medan sekretess för privatlivets helgd i motsvarande si- tuation inte skulle råda.

Kritiska mot förslaget i denna del är däremot Svea hovrätt, datamaskin- centra/en för administrativ databehandling (DAFA). riksrevisionsverkel och Svenska bank/öreningen. Svea hovrätt. DAF/f och Svenska bank/öreningen an- ser att uttrycket personlig integritet är att föredra. Det synes enligt hovrätten realistiskt att anta att just hänsynen till den personliga integriteten kommer att få en allt större betydelse i de framtida diskussionerna på detta område. Enligt DAFA är uttrycket personlig integritet förmodligen mindre svår- förståeligt för gemene man än det ålderdomliga uttrycket privatlivets helgd. Riksrevisionsverket anser att ordet helgd är föråldrat och därför bör utgå. Enligt verket är vidare uttrycket privatlivet inte helt adekvat. eftersom det i LAll avses omfatta även enskildas förhållanden till myndigheter. De om- råden som behöver skyddas är inte alltid privata i ordets egentliga mening. Ordet "personlighet" — som ijuridisk doktrin även används i sammansätt- ningar som personlighetsrätt. personlighetsskydd m. m. återger bättre vad som här egentligen avses. Verket föreslår därför att punkten 5 får följande lydelse: "enskilds personlighet. säkerhet och ekonomiska intresse".

Svea hovrätt föreslår att grunden p e r s 0 n 1 ig s å k e r h et utgår. Den får anses ingå i den sekretessgrund som tas tipp i punkt 3 — intresset att förebygga och beivra brott — och i den av hovrätten föreslagna grunden personlig integritet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att punkt 5 i uppräkningen av sekretessgrunder knappast är tillfredsställande avfattad men medger att det är svårt att finna en fullt lämplig och uttömmande lydelse av denna punkt. Hovrätten föreslår att den avfattas "det tillbörliga skyddet för enskilds eko- nomiska och personliga förhållanden".

Några remissinstanser har tagit upp frågor av närmast re (1 a k t io n e 1 1 k a ra k t ä r.

Prop. 1975/ 76: 160 105

Hovrätten över Skåne ()t'h Blekinge förklarar att den fria tillgången till allmänna handlingar i TF är helt självständig. Den gäller utan att något motiv behöver redovisas. Detta förhållande blir enligt hovrätten inte lika tydligt angivet. om man på föreslaget sätt flyttar bort första meningen ur paragrafen och placerar in denna med ändrad avfattning i 1 kap. 25 tredje stycket. Att täcka över det sår som därvid uppkommer i paragrafen med en hänvisning till nämnda lagrum är fult. Hovrätten föreslår att första mc- ningen i paragrafens gällande lydelse behålles oförändrad. Hovrätten påpekar vidare att första stycket 1. av språkliga skäl bör lyda "rikets säkerhet och dess förhållande till..

ÖB påpekar att ordet "och" som sammanbindning av de olika sekre- tcssintressena bör bytas ut mot "eller". eftersom man annars får den upp— fattningen att t.ex. en inskränkning enligt punkt 1 skall vara grundad på ett gemensamt intresse på grund av hänsyn till såväl rikets säkerhet som förhållande till annan stat.

I vissa yttranden förordasen omkastning av sekretessgrun- de r na i p u n kt 5 . Enligt re_t.rerin_t.'srätten borde. i kongruens med ord- ningsföljden mellan de skyddsvärda allmänna intressena. personlig säkerhet sättas först. därpå privatlivets helgd och sist de ekonomiska intressena. Man skulle därmed också vinna en ordningsföljd som bättre speglar nutida vär- dering av skyddsintrcssena. Regeringsrätten framhåller att en sådan ändring innebär att också LAH måste disponeras om. Också DAFA framhåller att ordningsföljden inte avspeglar dagens samhällssyn. Enligt DAFA bör punk- ten lyda: "personlig integritet. enskilds personliga säkerhet och enskilds ekonomiska intresse". Att också riksrevisionsverket förordar en omkastning av de olika sekretessintressena framgår av det föregående. Den av verket förordade ordningsföljden sägs avspegla dagens samhällssyn.

Andra stycket

Reget-ingsrätten nämner att förslaget bibehåller kravet att sekretessfallen skall anges ” 'i sä rs k ild lag” ' samt framhåller att detta uttryck har ansetts innebära att alla sekretessbestämmelser skall sammanföras till en lag och att de inte får spridas ut i olika lagar. Regeringsrätten anser det värdefullt att detta krav fasthålls för framtiden.

Utformningen av bemyndigandet i styckets sista m e nin g har uppmärksammats av några instanser.

Ti'stna(hp/iktSkoinmitten framhåller att meningen har fått en avfattning som inte går väl ihop med 21 & LAH. Denna bestämmelse innebär inte att regeringen bemyndigas att inskränka tillämpligheten av den där stadgade sekretessen utan att regeringen bemyndigasatt bestämma inom vilka myndig— heter eller i vilka ärenden sekretessen skall gälla. Tystnadspliktskommitten föreslår titt meningen byts ut mot ett tredje stycke vari sägs att regeringen genom den i andra stycket nämnda lagen får bemyndigas att bestämma

Prop. 1975/76:160 106

inom vilka myndigheter eller i vilka typer av ärenden bestämmelse i lagen skall vara tillämplig. Också juridiska fakta/teten l'it'l Stockholms universitet pekar på den av tystnadspliktskommitten nämnda motsättningen mellan grundlagsstadgandet och 21 & LAH. Enligt fakulteten täcks inte heller de bemyndiganden som regeringen ges i 8?" första stycket och i 38,5 första stycket LAH av det föreslagna grundlagsstadgandet.

.IO uttalarsig utförligt i frågan. Enligt JO bör den föreslagna bestämmelsen läsas mot bakgrund av 8 kap. 7å tredje stycket regeringsformen som fö- reskriver att bemyndigande till regeringen i lag att genom förordning med- dela föreskrifter inte medför rätt för regeringen att meddela föreskrifter som i annat än vissa särskilt uppräknade hänseenden begränsar någon av de fri- och rättigheter som enligt 2 kap. 1—3 åå tillkommer svensk medborgare. Beträffande rätten att ta del av allmän handling förklaras i 2 kap. 4,5 att vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen skall gälla och att före- skrifter som i övrigt närmare utformar de fri- och rättigheter och det skydd som avses i 1—3 ä;" skall beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. Det föreslagna andra stycket i 5 kap. 1 ;" förslaget till yttrandefrihetsgrundlag synes därför enligt JO naturligen inte höra skrivas på annat sätt än som skett. Regeringen bör inte i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om sekretess som sträcker sig längre än en bestämmelse i en lag om allmänna handlingar och därigenom ytterligare begränsar medborgares rätt att ta del av allmän handling. Däremot bör regeringen kunna bemyndigas att meddela föreskrifter som delvis.ja t. o. m. helt. sätter en i en lag om allmänna hand- lingar meddelad sekretessbestämmelse ur spel. JO har därför i och för sig intet att invända mot vad som föreslagits men ifrågasätter om det skall vara nödvändigt att skriva mer än att regeringen får bemyndigas att för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten. En förutsättning för att förslaget skall kunna godtas måste emellertid vara att på de ställen i en lag om allmänna handlingar. där sådant bemyndigande som nu sagts för regeringen blir aktuellt. lagtexten utformas strikt i enlighet med de grundlagsgivna förutsättningar som tänks skola gälla. Detta har enligt JO inte i allo iakttagits. 1 21 ;" LAH sägs t. ex. att handling. som rör statlig utredning. kontroll och stödverksamhet med avseende på näringslivet och som inkommit till eller upprättats hos myndighet som regeringen bestämmer skall hållas hemlig under vissa förutsättningar. Det innebär enligt ordalagen att regeringen be- myndigas införa sekretess för handlingar hos vissa myndigheter. något som enligt vad förut sagts regeringen inte bör kunna bemyndigas att göra. Be- stämmelsen synes i stället böra utformas som en generell regel om sekretess för handlingar av angivet slag med bemyndigande för regeringen att in- skränka tillämpningen till vissa myndigheter eller föreskriva undantag för vissa handlingar. Med det av JO redovisade synsättet fordras då också en grundlig omarbetning av förslaget till förordning med tillämpningsförteck- ning till 21 å.

Prop. 1975/76:160 107

F ('i/'edragunden

Liksom f.n. bör offentlighetsprincipen slås fast inledningsvis i 2 kap. TF . Jag föreslår därför att i 2 kap. 151" TF föreskrivs att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning varje svensk medborgare skall ha rätt att taga del av allmänna handlingar.

I fråga om innebörden av offentlighetsprincipen får jag hänvisa till den allmänna motiveringen ( avsnitt 7.1 ).

Grundlagsregleringen av utlännings tillgång till allmänna handlingar finns i 14 kap. Så andra stycket TF. där utlänning likställs med svensk med- borgare. såvitt annat ej följer av TF eller annan lag eller författning. Ut- lännings tillgång till allmänna handlingar skiljer sig från svensk medborgares endast i fråga om vissa handlingar som anges i kartsekretessförordningen (19751372). Av dess 12 & följer att vissa allmänna handlingar inte får lämnas ut till utlänning eller utländsk juridisk person.

Enligt min mening är det naturligt att utlänningar har tillgång till allmänna handlingar i samma utsträckning som svenska medborgare. En sådan lik- ställdhet är en naturlig följd av strävandena att ge utlänningar samma rät- tigheter som svenskar. Den ligger också väl i linje med vad fri- och rät- tighetsutredningen har föreslagit beträffande fri- och rättigheterna i allmän- het ( SOU 1975:75 ). Enligt min mening bör ett lagkrav gälla för eventuella undantag. Jag avser att återkomma med förslag av denna innebörd i den proposition med förslag till partiella ändringar i TF som jag inom kort kom- mer att anmäla.

13 _f' departementsförslaget återfinns bestämmelserna om på vilka grunder statsmakterna får besluta om begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. de s.k. sekretessgrunderna. och om i vilken ordning sådana begränsande föreskrifter skall beslutas. Den form av begränsning som åsyftas i paragrafen är givetvis att vissa handlingstyper inte får lämnas ut. Men med begränsande föreskrifter avses också sådana regler som innebär att utläm- nande får ske med vissa förbehåll.

Första stycket

I enlighet med vad jag har anfört i den allmänna motiveringen under 7.2 upptas i detta stycke de olika sekretessgrunderna. Enligt OSK har den uppräkning av sekretessgrunder som i dag finns i TF dålig styreffekt. OSK föreslår därför bl. a. att LAH skall disponeras efter direkt mönster av de i grundlagen intagna sekretessgrunderna föratt sambandet tydligt skall fram- gå. Även jag finner denna uppläggning naturlig. 1 det förslag till lag som skall ersätta nuvarande sekretesslag och som jag senare kommer att lägga fram avser jag därför att i görligaste mån ta upp de särskilda sekretess- bestämmelserna grupperade efter den sekretessgrund de stöder sig på.

Jag övergår härefter till att behandla de olika sekretessgrunderna.

Prop. 1975/ 76: 160 108

Enligt plmkl I får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Bestämmelsen innebär den ändringen i förhållande till gällande TF att förhållandet till mellanfolklig organisation nämns uttryckligen.

Punk-12. Enligt OSK är riksbankens behov av sekretess inte enbart grundat på hänsyn till det allmännas ekonomiska intressen. Riksbanken behöver vidare hemlighålla vissa handlingar för att kunna fullgöra sina åligganden på ränte- och valutapolitikens område. (')SK föreslår därför en ny sekre- tessgrund, "rikets centrala finans- och räntepolitik". Enligt kommittén synes den nya sekretessgrunden ha aktualitet — utom för riksbanken — även för regeringen. finansutskottet och riksgäldskontoret. Remissinstanserna har in- stämt i att en ny sekretessgrund behövs för det angivna ändamålet. Full- mäktige i riksbanken och Svenska banklöreningen har emellertid kritiserat den närmare utformningen av sekretessgrunden och föreslagit lydelsen "ri— kets centrala finans-. penning- och valutapolitik”.

Även enligt min mening är det önskvärt att en särskild sekretessgrund införs på förevarande område. De handlingar det här främst gäller har av OSK angivits vara handlingar som rör diskontobeslut. köp och försäljning av obligationer, planering av kontrollåtgärder. tillstånd till obligationsemis- sioner. fastställande av likviditets- och kassakvoter samt upptagande av lån. särskilt på den internationella marknaden. Härtill kan enligt fullmäktige i riksbanken fogas handlingar angående valutahandel och valutaplaceringar. Jag ansluter mig till uppfattningen att det skall finnas möjlighet att föreskriva sekretesskydd för handlingar av det slag som jag nu har nämnt. l likhet med fullmäktige i riksbanken och Svenska bankföreningen anser jag att sekretessgrunden lämpligen kan beskrivas med begreppen ”finanspolitik". "penningpolitik" och "valutapolitik". Punkt 2 har utformats i enlighet här— med. Punk! 3, "myndighets verksamhet för inspektion. kontroll eller annan tillsyn". innebär inte någon saklig nyhet.

Under punkt 4 nämns intresset att förebygga eller beivra brott. Bestäm- melsen innebär ingen ändring i sak.

l ptmkl 5 har som sekretessgrund införts "det allmännas ekonomiska intressen". som motsvarar den nuvarande regeln. såvitt den avser skydd för statens och menigheters behöriga ekonomiska intresse.

Punkt 6. TF upptar f.n. tre olika sekretessgrunder som har avseende på enskilds förhållanden. Det är "skydd för enskildas behöriga ekonomiska intresse". "privatlivets helgd" och "personlig säkerhet”. OSK har föreslagit att de nämnda grunderna sammanförs i en punkt. vilken lyder: "enskilds ekonomiska intresse. privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet". Utformningen syftar enligt OSK till att fånga in alla personliga aspekter.

Som har framgått av den tidigare redogörelsen för remissyttrandena har

Prop. 1975/76:160 109

kritik i flera hänseenden riktats mot utformningen av denna punkt. Tyst- nadspliktskommitten har sålunda anfört bl. a. att det knappast är träffande att motivera sekretessen kring kriminalregistret m. m. med hänsyn till "pri- vatlivets helgd". Motivet för att inte lämna ut uppgifter om brott m.m. ur ett sådant register är snarare att ett utlämnande kan befaras leda till att den registrerade utsätts för andras missaktning c. d. — Flera remissin— stanser anser att uttrycket "privatlivets helgd" är föråldrat.

Enligt min mening skulle det vara betänkligt om det på flera punkter kunde ifrågasättas om föreslagna materiella sekretessregler har stöd i de här föreslagna sekretessgrunderna. För egen del föreslår jag i anslutning till ett förslag som har lämnats av hovrätten över Skåne och Blekinge att de vitt skiftande hänsynen till olika personliga intressen som det här är fråga om sammanfattas i orden "skyddet för enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden”.

Punkt 7 innehåller en helt ny sekretessgrund. Denna äratt se mot följande bakgrund.

l skrivelse till regeringen ijanuari l974 hemställde Svenska naturskydds- föreningen om snara lagstiftningsåtgärder i syfte att möjliggöra hemlighål- lande av allmänna handlingar i samband med framställningar om åtgärder till skydd för djur- och växtlivet med stöd av naturvårdslagen eller kungö- relsen om lokala bestämmelser till skydd för djurlivet. Framställningen över- lämnades till OSK. som dock i sitt betänkande inte har redovisat några överväganden i anledning därav.

Flera remissinstanser har i sina yttranden berört frågan om behovet av sekretess till skydd för djur- och växtliv. förutom Svenska naturskydds- föreningen främst naturvårdsverket och naturhistoriska riksmuseet. Natur- skyddsföreningen och riksmuseet har uttalat sig klart för behovet av sek- retessbestämmelser. medan naturvårdsverket begränsar sig till att uttala att verket finner det motiverat att frågan om en ny sekretessgrund — intresset 'att skydda växt- och djurlivet — blir föremål för närmare utredning. Naturvården har som bekant på senare år ägnats stort intresse. både i den allmänna debatten och i lagstiftningsarbetet. Det har alltmer ansetts vara en angelägen uppgift för statsmakterna att dels söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika krav som dagens samhälle ställer på naturen och dels se till att dess tillgångar också bevaras åt kommande generationer (prop. l963:7l ang. riktlinjer och organisation för naturvårdsverksamheten m. m.). 1 olika lagar och andra författningar. främst naturvårdslagen (19641822). har bestämmelser getts som bygger på detta synsätt. Mark som tillhör kronan kan avsättas till nationalpark och område. som bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur.sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet eller som ärav betydelse för allmänhetens friluftsliv. kan förklaras som naturreservat. För national- park och naturreservat skall meddelas sådana föreskrifter. t.ex. till skydd för djur- och växtliv. som erfordras för att ändamålet med parken resp.

Prop. 1975/76:160 110

reservatet skall tryggas. Sådana föreskrifter kan också i annat fall meddelas för viss växtart eller djurart enligt 14% naturvårdslagen. Är fara att växtart försvinner eller utsätts för plundring. får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav bort- taga eller skada växt av den arten där den växer vilt. Motsvarande be- stämmelser om fridlysning av djttrart finns i paragrafens andra stycke. Be- träffande djur. vars dödande eller fångandc är att hänföra till jakt eller fiske. gäller dock i stället jakts'tadgan (1938279). fiskeristadgan (1954:607) m. li. särskilda författningar. Vilda däggdjur och fåglar är t.ex. fridlysta enligt l & jaktstadgan utom när allmän jakttid gäller för arten i fråga. Enligt na- turvårdskungörelsen (197411028) kan länsstyrelse utöver fridlysning enligt jaktstadgan och skydd enligt naturvårdslagen meddela vissa förbud. t. ex. förbud att inom visst område bortföra eller skada ägg. rom eller bo eller förbud att ofreda djur genom fotografering eller liknande åtgärder. Av yttranclena från naturvårdsverket och övriga remissinstanser framgår att under senare år har förekommit åtskilliga fall av äggplundring. tagande av rovfågelungar och illegal jakt vid vissa rovdjurs lyor. Ägg av sällsynta fågelarter är speciellt värdefulla för samlare. Upplysningar om ovanliga djurs yngel- eller häckningsplatser har visserligen. såvitt man hittills känner till. hämtats från annat håll än från naturvårdsmyndigheterna. Plundringsverk— samheten har emellertid aktualiserat risken för missbruk av uppgifter hos dessa myndigheter. Denna risk har gjort ideella organisationer och enskilda personer obenägna att lämna uppgifter till myndigheterna om särskilt skyddsvärda objekt. Detta kan i sin tur leda till att det allmännas verksamhet till skydd för djurlivet brister i effektivitet. Härtill — och framför allt — kom- mer naturligtvis faran för att myndigheternas uppgifter framdeles kan kom- ma att utnyttjas som ett direkt hjälpmedel vid äggplundring och liknande verksamhet. Enligt min mening måste man räkna med en sådan fara.

Med hänvisning till det anförda förordar jag att en ny sekretessgrund införs i TF. l praktiken synes olägenheterna med att en sekretessregel inte finns nu främst ha visat sig beträffande djur. Jag anser emellertid att det i förevarande sammanhang saknas anledning att inte i grundlagsregeln möj- liggöra skydd också för utrotningshotade växtarter. Som punkt 7 i förevarande paragraf bör därför anges att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det är påkallat med hänsyn till intresset att bevara djur- eller växtart.

Frågan om förslag till en särskild sekretessregel till skydd för hotade djur- och växtarter avserjag att återkomma till i samband med att förslag framläggs till ny lag som skall ersätta sekretesslagen. Jag vill emellertid redan nu förutskicka att en sådan sekretessregel bör avfattas så att den endast träffar fall som jag har berört i det föregående. dvs. den skall motverka plundring och skövling av arter som riskerar att försvinna.

l-länsynen till "anständighet och sedlighet" behöver enligt OSK inte längre

Hänvisningar till US7

Prop. 1975/76:160 lll

tas upp som en särskild sekretessgrund. Jag delar denna uppfattning.

] remissyttrandet från statistiska centralbyrån (SCB) säger sig SCB ha kom- mit till den slutsatsen att ett grundläggande villkor för titt framgent kunna bedriva en tillfredsställande statistikproduktion är att hänsynen till statistik- produktionen. dvs. till dess ostörda gång och till statistikkvaliteten. blir en självständig sekretessgrund. Enligt SCB:s uppfattning finns det påtaglig an- ledning att hävda att man. utan att ha statistikproduktionen som en själv- ständig sekretessgrund. bygger vissa regler i LAH på en fiktion som kan vara vansklig att upprätthålla i praktiken. Det framförda kravet sägs vä- sentligen bygga på SCB:s erfarenheter av prövning av konkreta utlämnan- deärenden: ofta har det då framstått som uppenbart titt riskerna för skada för den berörda personen i ett enskilt fall kunde bedömas som mycket små för att inte säga praktiskt obefintliga. samtidigt som det har framstått som lika uppenbart att ett beslut om utlämnande kunde leda till mycket allvarliga skador för den framtida statistikproduktionen. SCB säger sig inte heller finna något skäl som talar emot att en särskild sekretessgrund införs för hänsynen till statistikproduktionen. Den motivering som OSK ger till offentighetsprincipen. främst de kontrollmöjligheter av myndigheternas verksamhet som allmänheten bör ha. har enligt SCB inte avseende på det material som ingår i en statistisk produktionsprocess.

OSK har inte föreslagit någon särskild sekretessgrund till skydd för sta- tistikproduktionen. Den särskilda bestämmelsen till skydd för statistiksek- retessen i LAH som OSK föreslår bygger. säger kommittén. huvudsakligen på två grunder. nämligen hänsynen till enskilds ekonomiska intresse och hänsynen till privatlivets helgd. Undantagsvis kan även hänsynen till en- skilds personliga säkerhet bli aktuell som grund för sekretessen. lnom ramen för dessa grunder kan enligt OSK även vederbörlig hänsyn till statistikin- tresset tas.

Enligt min mening måste man vara mycket återhållsam när fråga upp- kommer på att införa en ny sekretessgrund. Som datainspektionen påpekar finns det från kontrollsynpunkt ett allmänt intresse av att medborgarna i princip har möjlighet att få tillgång till det statistiska primärmaterialet. Jag är därför inte beredd att till skydd för statistikproduktionen föreslå införande av en egen sekretessgrund. vilken skulle möjliggöra att allt sta- tistiskt primärmaterial skulle kunna hemlighållas oavsett om enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden genom utlämnande skulle röjas eller inte.

Andra stycket

Enligt gällande TF är det endast riksdagen som får besluta om inskränk- ningar i rätten till fri tillgång till allmänna handlingar. l 2 kap. l å andra stycket TF föreskrivs att de fall. då allmänna handlingar enligt de tidigare i paragrafen angivna sekretessgrunderna skall hållas hemliga. skall noga

Prop. 1975/76:16” 112

angivas i en särskild lag. OSK har i sitt förslag behållit kravet att de särskilda sekretessbestämmelserna skall noga angivas i en särskild lag. Kommittén har dock föreslagit det tillägget att regeringen i den särskilda lagen skall få bemyndigas att för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden. Som skäl härför anför OSK att man inte har funnit det ändamålsenligt att fullt ut avskaffa det nu rådande bruket att ge kompletterande sekretessföreskrifter i regeringsförfattningar. sekretesskungörelser.

Frågan vilken instans som skall besluta om sekretessregler m.m. har jag berört i den allmänna motiveringen ( avsnitt 7.2 ). Som där närmare har utvecklats anser jag att de materiella sekretessreglerna. vilka även framde- les i princip skall beslutas av riksdagen. skall ha sin plats i en särskild lag. en lag som ersätter nuvarande sekretesslag. ] speciella undantagsfall. t.ex. där inte bara allmänhetens utan även andra myndigheters rätt att ta del av allmänna handlingar av visst slag måste regleras ganska utförligt. bör sekretessregler få införas i annan lag än den särskilda lagen. om den senare innehåller en hänvisning till den andra lagen. I enlighet med det sagda har lagtexten i Zå andra stycket första meningen formulerats så. att be- gränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller. om så i visst fall befinnes lämpligare. i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar.

| den allmänna motiveringen harjag vidare förordat att grundlagen tillåter riksdagen att i viss utsträckning överlåta åt regeringen att meddela före- skrifter av den typ som nu återfinns i sekretesskungörelserna. Ett sådant bemyndigande från riksdagen. vilket skall vara intaget i resp. materiella lagbestämmelse om sekretess. bör innebära en befogenhet för regeringen att besluta endast föreskrifter som till sin typ står verkställighetsföreskrifterna nära. Gränserna för sekretessen i ett visst fall bör alltså i allt väsentligt finnas angivna redan i lagbestämmelsen och endast i något hänseende kunna fyllas ut genom förordning. I 2 & andra stycket andra meningen har i enlighet härmed föreskrivits att regeringen efter bemyndigande i bestämmelse. in- tagen i den särskilda lagen eller i lag vartill denna lag hänvisar. får genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Den föreslagna bestämmelsen öppnar möjlighet för regeringen att t. ex. beträffande en regel som den i 21 & LAH. där de huvudsakliga förutsätt- ningarna för sekretess anges i lag. bestämma vid vilka myndigheter den skall tillämpas. På motsvarande sätt kan ibland andra kompletterande fö- reskrifter lämpligen bestämmas av regeringen. Den föreslagna regeln möj- liggör också att riksdagen. om detta är mera ändamålsenligt. bemyndigar regeringen att inskränka tillämpningsområdet för en i övrigt närmare be- skriven regel i sekretesslagen.

Den föreslagna delegationsregeln ger sålunda möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att besluta kompletterande föreskrifter till bestäm- melseri lag om sekretess. oavsett om föreskrifterna formellt kan sägas utlösa

Hänvisningar till US8

Prop. 1975/76:160 113

sekretess eller inskränka en redan rådande. I båda fallen gäller att det är riksdagen som. i den materiella sekretessbestämmelsen i lag vari bemyn- digandet ges. lägger fast de viktigaste villkoren för sekretess. Regeringen får i bemyndigandet bara tilläggas befogenhet att komplettera lagregeln i något avseende. t.ex. bestämma inom vilken myndighet regeln skall vara tillämplig. vilka ärenden den skall gälla eller hur lång sekretesstiden skall vara.

Tredje stycket

1 gällande sekretesslag uppställs i flera bestämmelser som villkor för ut- lämnande av en annars hemlig handling att en viss myndighet ger sitt tillstånd till utlämnandet. Enligt t. ex. 35 & Seer gäller f'. n. att vissa hand- lingar som har tillkommit för att begagnas vid kollektivavtafsförhandling. där myndighet är part. får utlämnas innan fem år har gått från handlingens datum. endast om statens avtalsverk ger tillstånd till utlämnande. Mot— svarande reglering. dvs. att myndighets tillstånd krävs för att få ta del av en viss handling. finns bl. a. även i5 ;" första stycket. 6 och 33 åå Seer.

Enligt OSK är de angivna reglerna i Seer egentligen grundlagsstridiga. eftersom förutsättningarna för sekretess inte är noga angivna i lagen. OSK hari förslaget till LAl-l. låt vara i mindre omfattning än i sekretesslagen. behållit motsvarigheter till de angivna reglerna och har därför i grundlags- kapitlet (9fq' andra stycket) infört en regel. enligt vilken det är tillåtet för lagstiftaren att i den särskilda sekretesslagen uppställa såsom villkor för utlämnande av hemlig handling att tillstånd ges av en viss myndighet.

För egen del harjag som framgår av avsnittet 7.2 i den allmänna moti- veringen funnit att tekniken att uppställa tillstånd från viss myndighet som villkor för utlämnande av en annars hemlig handling i princip är betänklig. eftersom den öppnar möjlighet att överlåta åt viss myndighet att genom rent skönsmässiga bedömningar bestämma handlingsoffentlighetens om- fattning på visst område. I departementsförslaget har därför någon mot- svarighet till OSK:s förslag inte tagits upp. För vissa särpräglade fall kan emellertid. som jag också har nämnt tidigare. konstruktionen med särskilt tillstånd för utlämnande vara ändamålsenlig. ] dessa fall bör dock endast riksdagen eller regeringen kunna vara tillståndsgivande myndighet.

I enlighet härmed ges i tredje stycket möjlighet att utforma en sekre- tessbestämmelse i den särskilda lagen eller i annan lag som denna hänvisar till på det sättet att utlämnandet av en viss handling görs beroende av att riksdagen eller regeringen ger sitt tillstånd. Redan praktiska skäl talar. som jag har nämnt i den allmänna motiveringen. för att denna undan- tagsmöjlighet kommer att utnyttjas sällan i lagstiftningen.

I tredje stycket medges sålunda att en sekretessbestämmelse utformas på ett visst sätt. Det ger däremot inte befogenhet för t. ex. regeringen att ge dispens vid tillämpningen av sekretessregler i allmänhet. En sådan be-

8 Riksdagen 1976. I sam/. Nr lol)

Prop. 1975/76:160 114

fogenhet tillkommer enligt sekretesslagen f.n. — förutom regeringen — i vissa ärenden även riksdagen och andra beslutande församlingar och denna befogenhet har inte ansetts kräva uttryckligt stöd i TF. Jag anser sålunda att en liknande dispensregel bör kunna tas upp i den lag som skall ersätta sekretesslagen utan att detta särskilt anges i TF.

3å

l denna paragrafdefinieras begreppet allmän handling. Därvid ges särskilda bestämmelser i fråga om tekniska upptagningar. Beträffande dessa bestäm- melser hänvisas i första hand till den allmänna motiveringen. avsnitten 6 och 7.3.

Gäl/ande räl!

Offentlighetsprincipen enligt TF är knuten till begreppet "allmän hand- ling".

Begreppet hand/ing definieras inte i TF. Det torde åsyfta dokument av alla slag. Enligt 2 kap. Zå andra stycket TF skall vad som i kapitlet sägs om handling avse även karta. ritning eller bild. Enligt en föreskrift som lades till andra stycket genom beslut åren 1973—1974 skall kapitlets be- stämmelser om handling tillämpas också på upptagning för automatisk da- tabehandling eller annan upptagning som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel.

En handling är enligt 2å första stycket TF allmän om den förvaras hos stats- eller kommunalmyndighet. vare sig den har inkommit till myndig- heten eller blivit upprättad där. Avgörande för en handlings karaktär av allmän är alltså inte om dess innehåll rör allmänna angelägenheter. l Zi tredje stycket ges en kompletterande bestämmelse om tekniska upptagning- ar. l stycket sägs att sådan upptagning skall anses förvarad hos myndighet även i fall då den har kommit in till eller upprättats hos annan än myndighet. förutsatt att det är myndighet som förfogar över upptagningen.

Ol'/clirlilizhvls- och sek/'en'sslagsli/iningskommitrén

Enligt 3; första stycket i OSK:s förslag till grundlagskapitel skall med allmän handling förstås hos myndighet förvarad framställning i skrift eller bild samt upptagning. som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myn- digheten. [ andra stycket upptas den tidigare behandlade bestämmelsen om när ADB-upptagning skall anses förvarad hos myndighet. Bestämmelsen anknyter till myndighetens rätt att förfoga över upptagningen.

l sin kommentar till 3 & uttalar OSK att begreppet handling inte definieras i lagtexten. En naturlig definition är dock enligt utredningen att handling

Prop. 1975/76:160 115

är en fysisk företeelse. som är bärare av i viss form fixerad information. OSK påpekar att karta och ritning. som f.n. nämns särskilt i lagtexten. innefattas i orden "framställning i skrift eller bild". likaså mikrofiche (en form av mikrofilm).

R emissyttrana'ena Första stycket

R(*_l_'('l'ill_f.'S/'äfl(7n tar upp frågan om v i 1 k a slag av i n fo r m at ion som bör omfattas av offentlighets- och sekretess- lagstiftningen och nämner därvid att tankar i olika sammanhang har framförts om att all information såväl muntlig som skriftlig skulle om- fattas av denna lagstiftning. Med en sådan utvidgning skulle. fortsätter re- geringsrätten. t.ex. tystnadspliktsproblemen kunna lösas på ett naturligt sätt. Skillnaden mellan muntlig och skriftlig information är emellertid i praktiken stor. Lagstiftningen bör därför enligt regeringsrätten även framgent begränsas till handlingar.

B C g re p p et han dl i n g diskuteras av några remissinstanser.

Regeringsrätten erinrar om att begreppet handling i den föreslagna lag- stiftningen brukas i en alldeles särskild betydelse som avviker från den som det har i vanligt språkbruk där det betyder "dokument". Som framgår av definitionen i 3å tänkes "handling" vara dels varje föremål med en framställning i skrift eller bild som har främst informativt ändamål. oavsett arten av det material varpå framställningen är anbragt. dels upptagning som för att läsas eller avlyssnas kräver särskilt tekniskt hjälpmedel. Framställ- ningen kan sålunda. fortsätter regeringsrätten. förekomma på papper. vilket torde vara det vanliga. men kan också finnas på t.ex. väv. trä eller metall. allt förutsatt att framställningen är det huvudsakliga och icke det använda materialet. Från rena konstverk avgränsas handlingarna genom att deras huvudsyfte är att förmedla information eller meningsintryck och ej rent estetiska intryck. Samma distinktion torde få göras beträffande upptagningar. Tonband och grammofonskivor. vilkas huvudsakliga ändamål är att för- medla ett konstnärligt budskap och icke information eller liknande blir ej att anse som handling och faller utanför förevarande lagstiftning. Enligt regeringsrätten bör de gränsdragningsproblem som föreligger härvidlag inte vara mera svårlösta än andra sådana problem.

.I() erinrar om att begreppet handling inte är definierat i gällande lag- stiftning. dock att i 2 kap. Zå TF förklaras att vad som sägs om handling även skall avse katta. ritning eller bild. JO återger härefter OSK:s ståndpunkt att en naturlig definition av begreppet är att det är en fysisk företeelse som är bärare av i viss form fixerad information. JO förklarar att han själv brukar åberopa den internationella definition av dokument som går ut på att dokument är varje fysiskt medium som är bärare av information. OSK

Prop. 1975/76:160 116

föreslår nu en definition som vänder upp och ner på det hittills tillämpade betraktelsesättet. Med handling skall enligt OSK:s förslag i första rummet förstås en framställning i skrift eller bild. Själva informationen har alltså ställts i fokus och det fysiska mediet som bär densamma nämns över huvud taget inte. Budskapet blir mediet. Det ligger enligt JO mycket häri. Rent etymologiskt är en handling en företeelse som handlar om något. Ett blankt pappersark är ingen handling. Det blir det först genom att något skrivs eller tecknas därpå. Emellertid blir det. fortsätter JO. för tanken svårsmält och rent praktiskt främmande att se själva informationen som sådan som en handling. Det finns inga fritt svävande skrifter eller bilder utan de fysiska medier som bär dem utgör trots allt också konstitutiva delar i föreställningen om en handling. Ordet framställning synes ej heller JO särskilt väl valt med tanke på dess dubbelbetydelse (= ansökan. begäran etc."). lnformation är visserligen ett främmande ord men det finns inte något bra svenskt ord som kan ersätta detta. JO vill därför förorda att ordet information kommer till användning i stället för framställning. Vidare märks att information kan anbringas inte bara medelst skrivtecken eller bild utan också genom hålkortsstansning e. d. Sammanfattningsvis föreslår JO att handling defi- nieras som "fysiskt föremål med genom skrift.andra tecken eller bild anbragt information". — JO framhåller vidare att med handling enligt OSK:s förslag också skall förstås upptagning. som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Härunder kommer tydligen att falla såväl på gram- mofonskriva. ljudband c. d. inspelad information som information på da- tamedium. Ordet upptagning är enligt JO inte något helt lyckat uttryck. Hellre borde väljas "på elektroniskt medium lagrad information. som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel".

Också DAF/f tar upp det i handlingsbegreppet ingående begreppet upp- tagning. DAFA påpekar att OSK definierar begreppet upptagning för ADB som "uppgift som är lagrad å tekniskt medium eller som måste samman- ställas från flera sådana media. om det fordras för att den skall kunna upp- fattas av människan". OSK har. fortsätter DAFA. i och med denna definition föredragit det abstrakta begreppet "uppgift" framför det konkreta "hand- ling". Medan "handling" i de flesta fall torde vara klart och tydligt avgränsat är dock fråga om inte avgränsningen av vad som skall anses som en "uppgift" (= "handling"') kan vålla bekymmer. Att en uppgift om vem som bor på viss angiven adress är en "uppgift" i grundlagens mening är väl klart. men är uppgift om vilken som bor i ett kvarter eller kanske rent av i en stad att anse som en sådan "uppgift"? Vidare torde enligt DAFA gränsen mellan flera "uppgifter".som ingår i en och samma databas. i vissa fall vara mycket svår att dra. Eller annorlunda uttryckt. hur stark skall samhörigheten mellan olika uppgifter. lagrade på ett eller flera media. vara för att anses som "upp- gift" i grundlagens mening? Denna oklarhet kan. enligt DAFA:s mening. medföra svårigheter för en myndighet att avgöra omfattningen av vad som begärts utlämnat och som också skall utlämnas.

Prop. 1975/76zl60 117

Lc'itissti—relsm i l'Yistt-rbo/tt'ns län tar upp frågan om begreppet handling avser varje exemplar av en handling. Enligt länsstyrelsen räder här en be- svärande otydlighet som av OSK har övertagits från gällande rätt.

R((Lfl'l'flf_L'S'l'fl'fIUH påpekar att bestämmelserna i paragrafen innebär att de allmän n a ha n dl i n ga r n a urskiljs inom kategorin handlingar. Hu- vudkriteriet är att handlingen skall förvaras hos myndighet. Därmed ute- slutes alla handlingar i enskild besittning. Men icke alla hos myndighet befintliga handlingarär allmänna. De skall ha uppnått en viss ftirdighetsgrad föratt bli allmänna. Lagstiftningen har icke behov av någon term för sådana ”handlingar" hos myndighet som icke är allmänna. Regeringsrätten förklarar att den icke har någon erinran mot denna terminologi i och för sig. som överensstämmer med den nuvarande. men påpekar att den förorsakar vissa praktiska svårigheter. Ordet handling användes sålunda av praktiska skäl ofta i texten när man uppenbarligen avser "allmän handling". Om man t. ex. i den föreslagna grundlagstexten jämför 5—8 ä;". i vilka ordet handling utgör första eller andra (i 8 &) ordet i paragrafen. är det tydligt att ordet i 5 och 6 att betyder "handling" i dess vida bemärkelse medan ordet i 7 och 8 åå betyder "allmän handling". När termen handling förekommer i 9,5 första stycket i uttrycket "begäran att få taga del av handling" måste avses "handling" i vidare betydelse. Även frågan om den handling som begäres är allmän handling eller ej skall nämligen avgöras i detta förfarande.

Enligt Svea hovrätt innebär den grundläggande regeln i första stycket om begreppet allmän handling en förbättring i förhållande till gällande regel. lfelt undgår emellertid OSK enligt hovrätten inte själv den kritik som med rätta riktas mot den nuvarande bestämmelsen. En handling kan givetvis inte anses förvarad innan den vare sig inkommit till eller upprättats hos myndigheten. Svårigheten att finna en språkligt och logiskt helt tillfreds- ställande avfattning sammanhänger med att OSK sökt ansluta så nära som möjligt till det nuvarande regelsystemet. Enligt hovrätten är en möjlig lös- ning att inleda stadgandet med orden "Med allmän handling förstås. med de begränsningar som anges i 4—6 åå. varje hos myndighet förvarad" samt utesluta den avslutande bisatsen "sedan myndigheten".

Också ltavrä/tm över Skå/IC och Blekinge berör den språkliga utformningen av bestämmelsen. Enligt hovrätten innebär omskrivningen i förhållande till gällande lydelse inte någon förbättring. Ordet "alla" som kommittén hänger upp sig på i den nuvarande texten får enligt hovrätten sin förklaring av tidigare diskussion om offentlighetsprincipens utsträckning. Läsningen av detta ord befriar naturligtvis inte någon från att ta del av övriga paragrafer i kapitlet. Den föreslagna texten gör. säger hovrätten vidare. med tanke på att handling icke kan förvaras hos myndighet innan den antingen har kommit in dit eller upprättats där. ett kryptiskt intryck. Hovrätten förklarar att den avstyrker ändringen utan att dock göra någon invändning mot att begreppet förfogande definieras.

Länsstvrelsmt i I-"t'is/erbottmis län påpekar att det för den tillämpande myn-

Prop. l975/76:160 118

digheten alltid är svårt att för allmänheten och berörd personal klargöra skillnaden mellan handling. allmän och enskild handling. offentlig handling och hemlig handling. arbetspapper och upprättad handling. Länsstyrelsen anser det emellertid lämpligast att den nuvarande begreppsapparaten bi- behålls trots att den är svårhanterlig och ibland känns onaturlig. Men de begrepp som används måste användas konsekvent. Länsstyrelsen påpekar _ i överensstämmelse med vad som sägs i rcgeringsrättens ovan återgivna uttalande — att distinktionen mellan begreppen handling och allmän handling inte är genomförd i grundlagsförslaget.

Också ÖB tar upp frågan om de svårigheter som sammanhänger med den använda terminologin. ÖB föreslår att första stycket skall kompletteras med en mening av följande innehåll: ”Allmän handling är offentlig eller kan av myndighet hållas hemlig." Som grund för förslaget anför ÖB att det erfärenhetsmässigt råder en utbredd begreppsförvirring i dessa frågor bland de tjänstemän som skall tillämpa den aktuella lagstiftningen.

Andra stycket

Som redan har nämnts under 6.5 ifrågasätter Svea hovrätt om inte stad- gandet i andra stycket kan förenklas. Hovrätten föreslår följande lydelse: "Upptagning . . . myndighet. om myndigheten har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form". Härigenom skulle begreppet förfoga utgå. liksom begreppen inkommen och upprättad skulle utgå ur första stycket enligt hovrättens förut framförda förslag. Det ligger enligt hovrätten en fördel i att så långt som möjligt undvika att införa begrepp av denna typ i den grundläggande bestämmelsen. Avgörande för om hovrättens förslag på förevarande punkt är antagbart sägs främst vara hur man skall ställa sig till befogenhetsinskränkningar genom avtal. Enligt hovrättens under 6.5 återgivna mening är det föga tillfredsställande. att myndigheterna träf- far avtal som tas över av grundlagsstadgandet. Det borde vara möjligt att i annan ordning reglera myndigheternas befogenheter härvidlag. [ så fall torde också den av hovrätten föreslagna. förenklade lydelsen av förevarande paragrafs andra stycke kunna godtas.

Datainspektionen påpekar att det enligt paragrafens första stycke. för att en handling — varmed förstås även ADB-upptagning — skall vara allmän. krävs att den är förvarad hos myndighet men också att den inkommit till eller upprättats hos myndigheten. Emellertid kan enligt andra stycket en upptagning anses förvarad hos myndigheten utan att någonsin ha inkommit dit eller upprättats där.

Myndigheten kan exempelvis ha uppdragit åt enskilt subjekt. t.ex. en privat servicebyrå. att göra och förvara upptagningen. Även om i detta fall upptagningen enligt andra stycket anses förvarad hos myndigheten till följd av förfoganderätten. är likväl inte det senare ledet i första stycket uppfyllt: upptagningen är ju inte inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

Prop. 1975/76:160 119

För den språkliga logikens skull borde därför enligt inspektionen i andra stycket efter orden "anses förvarad hos" tillfogas "och inkommen till". Att detta problem uppmärksammats också avjuridiskaI/i/Å'tt/lett'n vid Stork- holtns universitet framgår av avsnitt 6.5 .

Riksrcvisitinsvt'rkut uttalar att det inte av formuleringen i andra stycket klart framgår vad som avses gälla i fråga om upptagnings offentlighet när några bestämmelser inte har meddelats och upptagningen faktiskt finns hos enskilt företag. Enligt verkets mening bör presumtion för offentlighet i detta fall föreligga såvida inte annat är avtalat. .4rbctstnarknatfssivre/sm återger uttalandet i OSK:s motivtext (s. 96 och 97) att myndighet. om särskilda föreskrifter om befogenhet att överföra ADB-upptagning till läsbar form saknas. skall anses förfoga över sådan upptagning om den faktiskt finns hos myndigheten. såvida denna inte på grund av avtal är förhindrad att överföra den till läsbar form. Enligt arbctsmarknadsstyrelsen bör lagtexten kompletteras med en föreskrift av detta innehåll.

I denna del hänvisas i övrigt till remissammanställningen i avsnitt 6.5.

F Ö rctlragan den

Som framgår av föregående paragrafer bör offentlighetsprincipen i TF lik- som hittills gälla "allmänna handlingar". I 35 anges vad som skall förstås med allmänna handlingar. Paragrafen kommer därigenom att beskriva ramen för offentlighetsprincipens tillämpning.

Enligt min mening främjas klarheten. om man i lagrummet först definie- rar vad som skall förstås med handling och därefter anger när en handling skall anses allmän.

Enligt OSK:s förslag förstås med hand/ing en framställning i skrift eller bild eller en teknisk upptagning. Förslaget innebär att de tekniska upp- tagningarna. som f. n. inte uttryckligen betecknas som handlingar i TF. inordnas under handlingsbegreppet. Som framgår av vad jag har yttrat i den allmänna motiveringen om den lagtekniska regleringen av ADB-upp- tagningar (avsnitt 7.3). ser jag detta som en fördel. Tekniken leder till att de tekniska upptagningarna faller under begreppet handling också i andra kapitel i TF än i 2 kap.

Den föreslagna definitionen av handling kritiseras i remissyttrandet från JO. JO framhåller i fråga om första ledet i beskrivningen att en legaldefmition bör utgå från att en handling är ett fysiskt medium som är bärare av in- formation. Till detta vill jag göra den kommentaren att det är riktigt att offentlighetsregleringen i TF inte skall omfatta all slags information utan endast sådan som är bunden till föremål av något slag. Å andra sidan är det väsentliga i offentlighetsgrundsatsen allmänhetens tillgång till själva informationen i myndigheternas besittning. lnformationsbärarna som sådana är av underordnat intresse. Jag har i den allmänna motiveringen förordat en definition av begreppet upptagning som tar sikte på informationsinne—

Hänvisningar till US11

Prop. 1975/76:160 120

hållet. Jag anser att i konsekvens härmed beskrivningen i TF av objektet för offentlighetsreglcringen också i övrigt bör skjuta informationen i för— grunden. Detta objekt skulle jag i allmänna ordalag vilja beskriva som in- formation som är fixerad på något medium. Med hänsyn till det anförda ansluterjag mig i allt väsentligt till OSK:s förslag om hur begreppet handling bör anges i TF.

Definitionen av handling är som nämnts uppdelad i två fed: framställning i skrift eller bild och teknisk upptagning. Det första ledet omfattar tra- ditionella handlingar. Som regeringsrätten framhåller kan framställningen emellertid förekomma på annat än papper. t. ex. på väv. trä eller metall. förutsatt att framställningen och inte materialet är det huvudsakliga. Till framställning i skrift eller bild är att räkna framställning som kan uppfattas med ögat utan tekniska hjälpmedel. Krävs normalt tekniskt hjälpmedel för att informationen skall kunna förstås. har man däremot att göra med en teknisk upptagning. Enligt denna definition är alltså mikrofiche en form av teknisk upptagning.

De tekniska upptagningarna definieras både i ()SK.s förslag och i gällande rätt som upptagningar som kan "läsas eller avlyssnas" endast med tekniskt hjälpmedel. Med en snäv tolkning utesluts härigenom en bildupptagning utan text på t. ex. videogram. För att någon tvekan inte skall behöva råda om att också sådana upptagningar innefattas under begreppet handling i 2 kap. TF föreslår jag den jämkningen att en teknisk upptagning anges som en upptagning som kan läsas. avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. - Frågan om hur en upptagning skall av- gränsas i förhållande till en annan har jag diskuterat i den allmänna moti- veringen. '

Regeringsrätten har i sitt remissyttrande uttalat att handlingar enligt 2 kap. TF avgränsas från rena konstverk genom att deras huvudsyfte är att förmedla information och meningsintryck och inte rent estetiska intryck. Även om jag i princip kan ansluta mig till detta uttalande. vill _iag framhålla att det kan vara vanskligt att dra en gräns av angivet slag. Endast i uppenbara fall bör man med utgångspunkt i en sådan distinktion frånkänna en fram- ställning eller en upptagning egenskapen av handling i TF:s bemärkelse. Även framställningar och upptagningar som syftar till att förmedla ett konst- närligt budskap blir sålunda att räkna till "handlingar". om de har samband med myndighets uppgifter. t. ex. en tavla som åberopas som bevisning inför domstol. Behovet av distinktionen mellan handlingar av rent konstnärligt slag och sådana som förmedlar information blir f.ö. mindre. om man i enlighet med vad jag föreslår i 11 &. från offentlighetsregleringen uttryck- ligen undantar bl. a. handlingar som ingår i bibliotek samt ljud- och bild- upptagningar som har inköpts för arkiveringsändamål.

En remissinstans har ställt frågan huruvida ett datorprogram är att anse som en upptagning enligt grundlagen och därmed som handling. OSK har inte uttryckligen berört problemet i sitt betänkande. Kommittén föreslår

Prop. 1975/76:160 IZI

emellertid i lagen om allmänna handlingar en sekretessbestämmelse (9 &) för datorprogram som gäller hemlig ADB-upptagning. Det finns ingenting som tyder på att kommittén har räknat med annat än att bestämmelsen skul- le omfatta också datorprogram som är maskinellt lagrat. Enligt min mening kan någon tvekan inte råda om att sådant program är en upptagning och därmed en handling enligt förevarande paragraf.

Det grundläggande kriteriet för att en handling skall vara allmän bör i enlighet med vad som gäller nu vara det förhållandet att handlingen f("irvaras hos myndighet. Det är inte någon nödvändig förutsättning att handlingen berör allmänna angelägenheter. Inte heller spelar det primärt någon roll vem som kan anses vara ägare till handlingen.

Enligt gällande Tl: är det emellertid inte ett tillräckligt villkor för att en handling skall anses allmän att den förvaras hos en myndighet. Det krävs dessutom att handlingen antingen är inkommen till myndigheten eller upprättad där. Detta tillägg får sin betydelse därigenom att ordet upprätta har en speciell. från vanligt språkbruk avvikande innebörd i TF. En handling kan enligt bestämmelser i Tl: mycket väl vara upprättad vid en senare tidpunkt än den. då handlingen faktiskt har blivit utskriven eller på annat sätt framställd. l sak måste en liknande ordning behållas också i fortsätt— ningen. Jag föreslår sålunda i 6 och 7 ;"; bestämmelser som anger den tid- punkt då en handling hos en myndighet skall bli allmänt tillgänglig. Den grundläggande regeln i 3; måste ta hänsyn till dessa bestämmelser. Jag anser att begreppen "inkommen" och "upprättad" i fråga om handling är så vedertagna att de alltjämt bör användas för att utmärka den precisering och begränsning av offentlighetsprincipens tillämpning som följer av nämn— da bestämmelser. Regeln i 3; bör emellertid utformas så att det framgår att — främst — uttrycket upprättad har en mera speciell innebörd än enligt vanligt språkbruk.

Jag föreslår med hänvisning till det sagda att i 3 ;" andra meningen anges att handling är allmän. om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7å är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

I den mån en handling trots att den faller under den nu angivna be- skrivningen bör vara undantagen från offentlighet. bör den i allmänhet tas tipp i en sekretessbestämmelse i lag. TF innehåller emellertid redan nu vissa föreskrifter som ställer en handling vid sidan om 2 kap. TF genom att förklara att handlingen inte skall anses allmän. Dit hör t. ex. bestäm- melserna i 2 kap. 4; om minnesanteckningar. Som OSK:s förslag visar. finns alltjämt ett behov av sådana undantag för vissa särskilda kategorier av handlingar. Jag har redan i den allmänna motiveringen berört upptag- ningar som en myndighet har om hand endast för teknisk bearbetning eller teknisk lagring. l 9—11 ä;" föreslår jag föreskrifter om vissa speciella slag av handlingar som inte skall anses vara allmänna. Jag har inte ansett det nödvändigt att i 3 & uppta en hänvisning till dessa föreskrifter. Jag vill tillägga att en handling. som förvaras hos en myndighet men som — kanske bara

Prop. 1975/76:16!) 122

tills vidare , inte är allmän handling. inte utan vidare kan jämställas med en allmän handling som skall hållas hemlig enligt en sekretessbestämmelse. Någon skyldighet för myndighet att lämna ut en icke allmän handling fö— religger visserligen inte. Å andra sidan följer inte av handlingens status att myndigheten är förhindrad att lämna ut den. Ett förbud mot utlämnande kan emellertid i vissa fall vara innefattat i en tystnadSplikt som åligger en tjänsteman eller följa av att förfoganderätt till handlingen föreligger för någon utomstående.

Av grundläggande betydelse för innebörden av begreppet allmän handling är givetvis hos vilka organ en handling förvärvar egenskap av allmän. Enligt 3å är det endast handlingar hos iman/felle! som är allmänna. Frågan om en utsträckning av offentlighetsprincipen har berörts i den allmänna moti— veringen. avsnitt 7.1 . Till myndighetsbegreppet återkommer jag i special- motiveringen till Så.

En handling skall enligt definitionen vara knuten till en myndighet genom förvaring föratt kunna bli allmän. Uttrycket tar i första hand sikte på kon— ventionella handlingar och ställer upp krav på en lokal anknytning till myn- digheten. Det får emellertid inte uppfattas så snävt att handlingen alltid måste befinna sig i myndighetens egna lokaler för att anses förvarad hos denna.

I fråga om handlingar som är tekniska upptagningar har förvaringsbe- greppet en speciell innebörd. som anges i paragrafens andra stycke. Be- stämmelserna i detta stycke har kommenterats i den allmänna motiveringen. varför _jag här nöjer mig med ett par påpekanden. Som jag har framhållit förut är i allmänhet en myndighets faktiska tillgång till en ADB-upptagning avgörande för om upptagningen skall anses som "förvarad" och därmed allmän hos myndigheten. Av andra styckets särskilda bestämmelse om per- sonregister framgår motsättningsvis att föreskrifter som inskränker myn- dighets rätt att överföra viss upptagning saknar betydelse såvitt gäller all- mänhetens tillgång till andra slag av dataregister. lnte heller kan myndighet genom avtal indirekt begränsa offentligheten för en upptagning som den har faktisk tillgång till. Spärrar mot att upptagningar som inte omfattas av sekretessregler betraktas som allmänna kan. bortsett från personregister. åstadkommas endast genom att den faktiska tillgången begränsas. t.ex. genom s.k. accesskontroll. Jag vill emellertid i sammanhanget erinra om att jag föreslår att en upptagning som förvaras hos myndighet endast för teknisk bearbetning eller lagring. t. ex. hos en datacentral. inte skall anses som allmän handling hos den myndigheten (10%).

Särregleringen i andra stycket i fråga om de tekniska upptagningarna avser endast begreppet förvara. l öä förordar jag för de tekniska upptagningarnas del en specialregel om när en handling skall anses inkommen till en myn- dighet. Någon motsvarande föreskrift finner jag inte behövlig som kom- plettering till bestämmelserna om när en handling skall anses upprättad hos en myndighet. Skälen härför redovisas under 7 s*.

N 'N

Prop. 1975/76:160 '

4 % (iii/lande räl!

Någon bestämmelse som drar en gräns mellan allmänna handlingar och privata meddelanden till befattningshavare vid myndighet finns inte i TF.

l förslaget från 1944 års tryckfrihetssakkunniga upptogs en regel. enligt vilken brev och andra sådana personliga meddelanden som inkommit till myndighet skulle. fastän de inte var ställda till myndigheten. anses som allmänna handlingar. om de inte uppenbart var utan betydelse för mål eller ärende. som myndigheten hade att handlägga.

Någon motsvarighet till de sakkunnigas förslag fanns inte i propositionen. Departementschefen uttalade (prop. 1948230 5. 130) att det var förenat med stora svårigheter att i lagtexten precisera en lämplig gränsdragning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden eller brev. Å ena sidan måste det anses i princip stridande mot offentlighetsgrundsatsen. om meddelanden. som hade tillkommit i syfte att påverka måls eller ärendes avgörande. genom att betraktas som enskilda undandrogs offentligheten. Å andra sidan. me- nade departementschefen. borde det finnas ett visst utrymme för skriftliga meddelanden i tjänsten. vilka inte kunde anses vara allmänna handlingar. Departementsehefen stannade därför för att låta denna gränsdragning liksom dittills ankomma på rättspraxis. Propositionen föranledde i denna del inte någon erinran från riksdagens sida.

Den rättspraxis. som har utvecklat sig efter år 1948. innebär i korthet huvudsakligen följande. Om mottagaren av ett personligt meddelande över- lämnar detta till myndigheten eller låter diarieföra eller förvara det hos myndighet. blir handlingen allmän. En skrivelse som är avsedd att inverka på utgången av ett i tjänsten handlagt ärende måste anses som allmän hand- ling. Ett meddelande som lämnas en tjänsteman personligen anses som allmän handling. om meddelandet påvisbart inverkat på ett beslut i tjänsten. Ett visst utrymme finns emellertid för privata meddelanden. och utslags- givande blir därför omständigheterna i det särskilda fallet och vikten av de intressen som talar i den ena eller andra riktningen. Mycket starka skäl anses böra finnas för att offentlighetsprincipen skall få sättas åsido.

Till ytterligare belysning av gällande praxis kan återges de riktlinjer för diarieföring i regeringsärenden som har lämnats i en inom statsrådsbered- ningen år 1969 upprättad promemoria. I denna uppmärksammas gränsdrag- ningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden. Att en hand- ling är ställd till ett statsråd eller en tjänsteman personligen medför enligt promemorian inte i och för sig att handlingen skall anses som ett privat meddelande. Har handlingen getts in i syfte att föranleda tjänsteåtgärd eller att påverka handläggningen eller avgörandet av ett ärende. är handlingen att anse som allmän oavsett om den ställts till exempelvis chefen för visst departement eller till en viss namngiven person. Över huvud taget bör gälla att en personligen ställd handling som ställts till mottagaren i hans egenskap

Prop. 1975/761160 124

av statsråd eller tjänsteman skall betraktas som allmän. Av det sagda följer å andra sidan att handling som avser mottagarens rent personliga ange— lägenheter eller som ställts till honom i hans egenskap av medlem av politiskt parti. enskild organisation eller motsvarande inte är att hänföra till allmän handling och alltså inte skall diarieföras. Personligen ställd handling som enligt det föregående är att anse som allmän handling skall omgående över- lämnas för registrering till registrator eller den som annars svarar för dia— rielöringen.

Vad som anförs i promemorian har inte föranlett några invändningar från JO:s sida (JO 1971 s. 346).

Hänvisningar till US12

()[lf'nr/ig/w/s- och sekren'sslagsrr'liningskomminen

[ förslaget från (')SK anges i 3 kap. blå fall där handling inte skall anses som allmän. Under punkt 4 tas upp brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet. om det uppenbarligen icke avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med.

OSK konstaterar (s. 145) att det i praxis är fastslaget hur personliga med- delanden. s. k. handbrev. skall behandlas och att förvaltningslagens bestäm- melser (t.ex. 15 s") är vägledande på denna punkt. Någon anledning att inte lagfästa denna praxis föreligger inte. Enligt OK:s förslag skulle regeln utformas så att personliga meddelanden till befattningshavare hos myndighet skulle anses som allmänna handlingar om de hänförde sig till något som denne hade att ta befattning med. OSK erinrar om att förslaget mottogs med välvilja på det hela taget men anser att det framstår som väl snävt mot bakgrund av vad som nu — egentligen utan skrivna regler — anses gälla på området. OSK föreslår därför en regel av innebörd att endast' sådant personligt meddelande. som uppenbarligen inte angår något som mvndigherwr har att ta befattning med. skall få undanhållas offentligheten genom att ej betraktas som allmän handling.

Rr'rnissvlIrma/ena

Rngeringsrr'irmr finner att OSK vad gäller regler om de s. k. handbreven har nått fram till en ändamålsenlig avvägning. Den föreslagna omvända bevisbördan. dvs. att det skall vara uppenbart att handbrevet inte avser mål eller ärende som myndigheten har att behandla. kan antas få till följd att handbreven efter hand kommer att försvinna. Liknande uttalanden görs av riksr'et'iSirtnsifel'kr'l. stadsarkivet ( Stockholms kommun och Svenska spar- hanks/öreningen.

Svea how-än anser det vara en betydande förtjänst att förslaget upptar en regel om de s.k. handbreven men ifrågasätter om inte den föreslagna bestämmelsen har fått en alltför stor räckvidd. Det är enligt hovrätten när- mast ordet "avser" som inger tvekan. En mera restriktiv avfattning bör

Prop. 1975/76:160 1 .

k.) _l!

övervägas. t. ex. med utgångspunkt i uttrycket "om det ej uppenbarligen saknar betydelse för mål" etc.

Datainspektionen påpekar att uttrycket "icke avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med" inte alldeles klart ger vid handen att ett handbrev kan ge upphov till ett ärende som myndigheten skall befatta sig med. Enligt inspektionen är det i motiveringen använda uttrycket "inte angår något som" bättre från denna synpunkt.

Länsstyrelsen i Jönköpings län finner det föreslagna stadgandet väl strikt och ifrågasätter om inte handbrevsregeln kan ges en utformning som mera ansluter sig till praxis och förvaltningslagens bestämmelser.

FHS!(Ellersnc'imrnlwi i Malmö kommun anser att det inte klart framgår vad som avses med "personligt meddelande". OSK använder i motiveringen ordet "handbrev". möjligen i den tron att man därmed gjort ett förtyd- ligande. Detta ord torde emellertid enligt fastighetsnämnden ej utgöra till- räckligt bidrag till tolkningen. Det kan väl antas. att brev och meddelanden som — utan att avse något konkret ärende — utväxlas mellan tjänstemän för diskussion i kollegiala förmer går in under begreppet "personliga med- delanden". Vad åter angår enskild persons förtroliga skriftliga kontakter synes läget synnerligen oklart. Nämnden påpekar att OSK säger sig ej ha funnit det möjligt att generellt använda enskilds förtroliga förbindelse med myndighet som ett kriterium för sekretessen. Att OSK som ett särskilt krav på att handlingen ej skall anses allmän uppställer. att den inte får avse mål eller ärende. som myndigheten har att befatta sig med. löser knap- past problemet. l-lär uppkommer i stället enligt fastighetsnämnden en frå- geställning som gäller om myndighetsbcfattandet skall tolkas i vidsträckt be- märkelse eller om dit skall hänföras endast myndigheten i dess direkt be- slutande funktion. Nämnden framhålleri sammanhanget att delar av skrift- växlingen i ett ärende ofta inte behöver underställas myndigheten för att denna skall kunna fatta beslut. Detta sägs särskilt gälla ärenden som har beretts under lång tid. Även om myndighetsbegreppet här skulle tolkas som myndighet i beslutsfunktion blir enligt förslaget sådana för beslutets fattande ej nödvändiga handlingar allmänna hur förtroliga och ömtåliga för den enskilde ingivaren de än är. Detta följer enligt nämnden av att de över huvud taget avser det ärende. som skall handläggas av myndigheten.

Hovrätten över Skåne och Blekinge finner det tillfredsställande att OSK har tagit med en bestämmelse om handbrev. Den föreslagna avfattningen är dock enligt hovrätten inte så lyckad. Den säger endast något självklart som följer redan av huvudbestämmelsen i Så första stycket. Hovrätten säger att två möjligheter synes föreligga. Antingen kan som i OKzs förslag bestämmelsen ges en självständig definierande innebörd som närmare för- klarar begreppet allmän handling i det angivna hänseendet. Eller också kan man ta upp bestämmelsen som ett undantag från vad som eljest skulle vara en allmän handling. Det avgörande torde då böra vara att meddelandet uppenbart är utan betydelse för mål eller ärende som myndigheten har att

Prop. 1975/76:160 126

handlägga. Kammarrätten i Göteborg ger uttryck för liknande synpunkter. Kammarrätten förklarar att bestämmelsen är formulerad så att den uttrycker en självklarhet och att den därför bör utgå ur 4 &. I stället kan lämpligen i 3 & sättas in en bestämmelse av ungefär följande innehåll: Brev eller annat meddelande som tillställts befattningshavare vid myndighet personligen skall anses som allmän handling. om det gäller fråga som myndigheten har att befatta sig med.

Frågan hur man skall se på kommunalråds och andra heltidsanställda förtroendemäns korrespondens behandlas i några yttranden. Enligt stads- kansliet i Göteborgs kommun förekommer det inom den kommunala för- valtningen att sådana förtroendemän får och avsänder brev i frågor. som först senare anhängiggöres som ärenden hos myndigheten. En sådan skrift- växling torde vara ett oundvikligt led i den politiska verksamhet som bedrivs av dessa befattningshavare. Enligt stadskansliets mening vore det olyckligt om den nu föreslagna formuleringen skulle medföra att sådana personliga meddelanden bleve att anse som allmänna handlingar. Enligt Stadskansliet framstår ett klarläggande uttalande i denna fråga som önskvärt. Liknande synpunkter framförs av kommunstvrelsens i Kungälv arbetsutskott och av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Enligt länsstyrelsen synes förhål- landena i nu avsett hänseende jämförbara med vad som gäller i fråga om statsråds korrespondens.

F öredra ga n den

Med tanke på offentlighetsprincipens stora vikt är det naturligt att be- stämmelserna om allmänna handlingar innehåller en regel som förhindrar att principen sätts ur spel genom att handlingar som rör myndigheternas verksamhet behandlas som brev växlade mellan privatpersoner. Anledning- en till att någon sådan regel inte togs upp i TF från början. trots att tryck- frihetssakkunniga lade fram ett förslag härom. var svårigheten att i lagtext precisera en lämplig avgränsning mellan allmänna handlingar och privata meddelanden. Även om denna svårighet fortfarande består, har den praxis som sedan dess har utvecklat sig på området gjort att det nu finns bättre underlag för en författningsreglering. I likhet med OK och OSK vill jag därför föreslå att i 2 kap. TF tas in en bestämmelse om när 5. k. handbrev skall betraktas som allmän handling.

Som två remissinstanser har påpekat hör en sådan bestämmelse ihop sna- rare med den grundläggande regeln om vad som är allmänna handlingar än med de undantag från denna huvudregel som i övrigt tas upp i 49" i OSK:s förslag. Jag förordar alltså att bestämmelsen om handbrev skall utgöra blå i Zkap. TF.

När det gäller den närmare utformningen av en bestämmelse om gräns- dragningen mellan allmänna handlingar och privata meddelanden gör sig olika intressen gällande. Ett är givetvis att största möjliga offentlighet bör

Prop. 1975/76:160 127

råda i myndigheternas verksamhet. Å andra sidan finns risk för att en alltför långtgående regel om offentlighet leder till att muntliga meddelanden an- vänds i stället för Skriftliga. En sådan utveckling är inte önskvärd. Enligt min mening måste därför en bestämmelse om handbrev utformas så att det alltjämt finns ett visst utrymme för privata meddelanden som har be- röring med myndigheternas verksamhet. Jag vill dock understryka att of- fentlighetsprincipen skall gälla om inte mycket starka skäl talar emot det. Den praxis som gäller på området får anses innebära en ändamålsenlig av- vägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. En grund- lagsregel om handbrev bör alltså utformas med utgångspunkt i denna praxis. Den grundläggande principen bör vara att ett brev eller annat meddelande som är adresserat till någon som innehar en befattning vid en myndighet skall anses som allmän handling, om handlingen gäller något som myn— digheten har att befatta sig med. Jag har förut angett att begreppet ärende i TF bör ha samma innebörd som i förvaltningslagen. Utanför begreppet faller alltså myndigheternas s. k. faktiska handlande. På grund härav kan uttrycket ärende inte ensamt användas för att beskriva en handlings an- knytning till en myndighets arbetsuppgifter. Jag föreslår därför att uttrycket "annan fråga" nämns vid sidan av "ärende" i lagtexten.

Som jag nämnde nyss bör emellertid ett visst ytrymme finnas för privata meddelanden som har beröring med myndigheternas verksamhet. Den an- givna huvudregeln kan därför inte göras undantagslös. En person som in- nehar en befattning vid en myndighet skall kunna ta emot ett brev som är avsett för honom enbart i hans egenskap som politiker. facklig for— troendeman eller annat och som rör den verksamhet som bedrivs av myn— digheten. Finns inget sådant undantag. blir följden att t.ex. brev till en facklig representant i en statlig företagsnämnd från hans fackförening. vilket angår hans agerande i nämnden, skulle vara allmän handling. En sådan ordning framstår som olämplig inte minst med tanke på vidgningen av arbetstagarnas medbestämmanderätt inom den offentliga verksamheten. På motsvarande sätt bör t. ex. ett statsråd eller en kommunal förtroendeman som partifunktionär kunna motta ett brev som är avsett att påverka hans politiska handlande utan att det är tillgängligt för någon annan. även om brevet rör ett ämne som han har att befatta sig med som befattningshavare vid myndighet.

Jag föreslår sålunda att 4 & formuleras så, att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid myndighet skall anses som allmän handling. om handlingen gäller ärende eller annan fråga som ankommer på myndigheten och ej är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning.

Prop. 1975/76:160 128

5 & Gäl/unde rätt

Enligt 2 kap. 234 TF är allmänna handlingar alla hos stats- eller kom- munalmyndighet förvarade handlingar. För att en handling skall vara allmän krävs alltså att den förvaras hos ett organ som är en myndighet. Handlingar som finns hos andra organ än myndigheter är däremot inte allmänna. Be- greppet myndighet är härigenom av grundläggande betydelse för frågan. om en handling är allmän eller inte. Myndighetsbegreppet har också en annan uppgift i TF. Det anger vad som är en myndighet och inte två eller flera myndigheter. något som är av betydelse vid tillämpningen av 2 kap. Så TF. Jag återkommer till denna fråga under 8 &.

Vad som i 2 kap. TF förstås med myndighet anges i dess 3 &. I första stycket räknas upp de organ som är statliga myndigheter. nämligen stats- departementen. försvarets kommandoexpedition. riksdagen och allmänna kyrkomötet. deras avdelningar. utskott. nämnder. fullmäktige. deputerade och revisorer. domstolar och ämbetsverk samt övriga till statens förvaltning hörande myndigheter och inrättningar. kommissioner och kommittéer. Mot- svarande uppräkning av kommunala myndigheter i andra stycket upptar alla till kommunal styrelse eller förvaltning hörande stämmor och repre- sentationer. myndigheter. styrelser. kollegier. nämnder. råd. kommissioner. revisorer. utskott och kommittéerjämte underlydande verk och inrättning- ar.

Den i 2 kap. 35 TF gjorda uppräkningen av stats- och kommunalmyn- digheter klargör inte alltid om ett organ är att anse som stats- eller kom- munalmyndighet. Det bör därför nämnas att som sådan myndighet har i olika sammanhang ansetts notarius publicus (2635 Scer). skogsvårdssty- relse (4 ä- 9 civilRSrvaltningens sekretesskungörelse). allmän försäkringskassa (RÅ 1968242) och AB Svensk Bilprovning i fråga om inspektionsverksam- heten (prop. 19641132 5. 36 och 63).

Otli*t1!ligl1etskrttrunitten

OK tog i sitt förslag till 2 kap. TF upp en ny definition på begreppet myndighet. Därmed förstods varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt (2 kap. 3s' första stycket). Vad som stadgades om myndighet skulle enligt förslaget äga motsvarande tillämpning på bolag. förening. stiftelse eller annat enskilt organ i vad dess åtgärder genom klagan kunde dras under myndighets prövning (2 kap. 3ä andra stycket).

Som myndigheter och därför hänförliga till 2 kap. 3ä första stycket i förslaget angav OK i motiveringen skogsvårdsstyrelse. AB Svensk Bilprov- ning i fråga om inspektionsverksamheten. de allmänna försäkringskassorna och notarius publicus.

Prop. 1975/76:16!) 129 Open/lighels- och sekretess/ägsIt'll/tingskommillen

OSK föreslår en regel som sägs i mycket påminna om OKzs förslag. Med myndighet skall enligt OSK i grundlagen förstås riksdagen och kommunala beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt (5 kap. 2 å). Däremot innehåller OSK:s förslag ingen motsvarighet till de av OK föreslagna bestämmelserna i 2 kap. 35, andra stycket.

OSK framhåller därvid att allmänna försäkringskassor och skogsvårds- styrelser otvivelaktigt är myndigheter. Genom ett par förtydligande tillägg till OKzs förslag anser OSK vidare att varje eventuellt tvivel om riksdagens och kommunala beslutande församlingars ställning som myndigheter skall bli undanröjt.

Förslaget från OK. att även vissa enskilda organ skulle betraktas som myndigheter i den mån deras åtgärder kunde dras under myndighets prövning. mottogs inte med någon större välvilja under re- missbehandlingen. konstaterar OSK. Vad som främst vållade protester var att regeln skulle få effekt även på advokatsamfundet. Även om det ur vissa synvinklar för OSK kunde te sig önskvärt att enskilda organ. vilkas verk- samhet i viss omfattning är offentligrättsligt reglerad. kunde underställas offentlighetsprincipen i motsvarande mån. finner kommittén likväl en sådan regel vansklig. Det är helt enkelt omöjligt för kommittén att överblicka dess konsekvenser. OSK framhåller i detta sammanhang särskilt att Kom- munförbundet och Landstingsförbundet inte är myndigheter. Någon ändring i detta förhållande vill OSK inte heller föreslå.

Remissyttrandena

Den del av yttrandena över OSK:s förslag som berör frågan hur man skall skilja en myndighet från en annan redovisas under Så.

Förslaget till definition av myndighetsbegreppet tillstyrks av Svea hovrätt, statistiska centra/h_t-V'än. skrnäve/styrelsen. arbetsmat'knat'lsstt'relsen. lugg/lads- nämnden i Malmö kommun. fastighetsnämnden ! samma kommun. Lands- tingsförbundet och Sveriges domar-eförbund.

De juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala. Lund och Stockholm förklarar samtliga att de inte har någon invändning mot den föreslagna lagtexten. De är däremot i viss mån kritiska mot kommitténs motivut- talanden.

Svenska spat'bartks/öreningen anser att förslaget från lagteknisk synpunkt innebär sådana fördelar att föreningen är beredd att tillstyrka det. Å andra sidan föreligger enligt föreningen viss risk för att man härmed begränsat betydelsen av begreppet. så till vida som myndigheter som tidigare omfattats därav kanske inte längre kommer att göra det. Handlingar som inkommer till eller upprättas hos sådana myndigheter skulle med OSK:s förslag följ-

9 Riksdagen 1976. I sant/. Nr Iöfl

Prop. 1975/76:160 130

aktligen inte längre bli att betrakta som allmänna. Genom den föreslagna definitionen av begreppet myndighet torde också antalet gränsdragnings- problem snarare öka än minska i omfattning.

Flera remissinstanser hävdar. utan att direkt avstyrka förslaget i denna del. att det kommer att ge upphov till tolkningssvårigheter.

I),-flirt ifrågasätter om inte — med hänsyn tagen till den stora skillnad som i dag råder mellan förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande myndigheter — OSK :s definition av myndighetsbegreppet kan komma att föranleda vissa tolk- ningssvårigheter.

Enligt riksrevisionsverket kan den föreslagna myndighetsdefinitionen med- föra att offentlighetsprincipens giltighet begränsas. Enligt verket bör därför i det fortsatta fagstiftningsarbetet klargöras om och i så fall vilka kom- pletteringar som behövs för att organ som tidigare har omfattats härav inte skall uteslutas från tillämpningen.

Konsumentverket anser att begreppet myndighet i förslaget har gjorts så vittomfattande att det är svårt att tolka dess innebörd. Verket erinrar om att det till verket knutna samarbetsorganet Allmänna reklamationsnämnden hittills inte har ansetts vara myndighet.

Förenade .Iabriksverken ifrågasätter om formuleringen av myndighetsbe- greppet på ett tillfredsställande sätt tillgodoser kravet på entydighet. lnslagen av myndighetsuppgifter hos de statliga affärsverkcn i allmänhet och fab- riksverken i synnerhet är nämligen mycket ringa.

Några instanser förordar ändringar i den föreslagna lagtexten. Ref förklarar att den föreslagna definitionen inte är välfunnen med av- seende på åklagarväsendet. RÅ erinrar om att OK utgick från att en be- fattningshavare som beslutade i denna sin egenskap och på eget ansvar också skulle ges ställning av myndighet och påpekar att OSK anför. att de beslut som fattas av en enskild tjänsteman oftast inte är hans personliga utan myndighetens. Åklagarmyndigheter och länsåklagarmyndigheter är. fortsätter RÅ. organisatoriska enheter. och beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling kan i administrativa ärenden fattas av befattningshavare i sådan myndighets namn. De lagrum i rättegångsbalken som reglerar åkla- gares handlande i olika skeden av förundersökning och rättegång bygger däremot på ett "personligt" åklagarbegrepp. Motsvarande är fallet när det gäller beslut av RÅ. Åklagares beslut att utlämna eller inte utlämna en handling. exempelvis under pågående förundersökning. bör givetvis anses vara ett beslut av myndighet och kunna överklagas som sådant beslut. Vad som då överklagas är inte åklagarmyndighetens i ett visst distrikt beslut utan exempelvis kammaråklagaren NN:s beslut. Det kunde enligt RÅ därför böra närmare övervägas att förtydligat lagtexten så att myndighetsbegreppet också omfattar åklagare. — RÅ framhåller i sammanhanget att paralleller till åklagarväsendets organisation torde finnas på flera håll inom statsför- valtningen. bl. a. inom försvaret och delvis inom polisen.

Länsstvrelsen i Malmöhus län förordar att i författningstexten uttryckligen

Prop. 1975/76:160 l3l

anges att beslut är självständigt fattat även i fall då organet genom beslutet slutligt skilt ärendet från sig. Genom ett sådant Rittydligande skulle framgå att det heller inte krävs att beslutet skall ha konstitutiv verkan.

.S'ladskans/ia/ i LIIIIt/S kommun påpekar att det föreslagna myndighetsbe— greppet bygger på ()Kzs förslag samt erinrar om den kritik mot detta som under remissbehandlingen framfördes bl. a. av kammarrätten i Stockholm. Dess kritik gick ut på att definitionen var alltför generell och därigenom svårbegriplig, såvitt avsåg räckvidden. Detta intryck sades förstärkas av re- sonemanget om självständigt arbetsresultat. i eget namn och på eget ansvar. vilket skulle kunna innebära att praktiskt taget alla som förordnats att på egen hand förrätta ett offentligt uppdrag kom att omfattas av bestämmelsen. Andra remissinstanser pekade. fortsätter stadskansliet. på att definitionen skapade osäkerhet huruvida kommunal tjänsteman eller kommunalt organ. som fattar beslut på grund av delegation eller som enbart avger yttrande till beslutande organ, skall anses som myndighet. Stadskansliet påpekar vida- re att OSK försöker precisera myndighetsbegreppets innehåll genom ett ut- förligt resonemang i specialmotiveringen, som utmynnar i konklusionen att ett självständigt beslut innebär att vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. Det avgörande är således inte om beslutet kan överklagas eller om det på något sätt medför ett förändrat rättsläge. Det fordras bara att organet i fråga genom ett beslut definitivt skiljer ett ärende från sig. Enligt stadskansliets mening borde detta resonemang komma till uttryck i lagtexten. Kansliet anser att den kritik som kammarrätten framförde mot OKzs förslag alltjämt är relevant.

Länsstvrt'lsen i l"'('1'si('rbo//t'ns län. som finner att den nuvarande bestäm- melsen i 2 kap. $& TF klarare än förslaget upplyser om vad som menas med myndighet. anser att paragrafens text bör förtydligas.

Enligt Föreningen Sveriges srarsåk/agare bör den verkliga innebörden av kriteriet "fattar beslut självständigt" klart framgå av lagtexten. t. ex. genom formuleringen "Fattar beslut eller vidtager annan åtgärd självständigt".

Från några håll avstyrkes närmast att man inför den föreslagna myn- dighetsdefinitionen.

Regeringsrätten ställer sig tveksam till den nya definitionen. En inte ringa del av de handlingar. om vilkas utbekommande regeringsrätten efter besvär haft att besluta. har varit handlingar som inte har haft samband med be- slutsfattande utan gällt faktiskt handlande såsom vård, undersökning och undervisning. I många fall är beslutsfunktionen ett utmärkt kriterium för att avgränsa vad som är myndighet men långtifrån i alla. Det skulle enligt regeringsrätten vara ytterst betänkligt om handlingar, som finns hos of- fentliga organ vilka ej ägnar sig åt beslutsfattande och som hittills varit allmänna. genom den planerade grundlagsreformen skulle förlora sin ka- raktär av allmänna handlingar. Av uttalanden i motiveringen (se t.ex. s. l40—l4l beträffande arbetsförmedlings avdelningskontor) synes tanke- gången i förslaget vara att ”allmän handling" blott kan finnas i samband

Prop. 1975/76:16" 132

med ett självständigt beslutsfattande. Myndighet, som ibland fattar själv- ständiga beslut men i en annan del av verksamheten ej gör det. skulle då bli myndighet endast i ärenden. som avslutas med ett självständigt beslut, men eljest inte. De praktiska svårigheterna vid handlingarnas hanterande hos myndigheten skulle bli stora om vissa handlingar hos sådan myndighet vore allmänna. andra inte, beroende på vilken del av myndighetens verk- samhet de tillhör. Problem uppkommer exempelvis vid registrering och dia- rieföring. om vissa handlingar hos ett organ är allmänna och andra icke beroende på om de hänför sig till något ärende som har samband med självständigt beslutsfattande eller ej. Regeringsrätten ifrågasätter därför om man inte bör avstå från all legaldefinition och i stället hänvisa till den praxis som hittills efterhand utvecklat sig och som i stort sett torde täcka fö- religgande praktiska behov. Man skulle, om en legaldefinition ej kan avvaras, kunna nöja sig med att säga att myndighet är varje självständigt statligt eller kommunalt organ. Praxis fick därefter. liksom hittills, avgöra gräns- fallen.

JO ställer frågan om den föreslagna legaldefinitioncn innebär någon vin- ning från tolknings- och tillämpningssynpunkt och om det ändå inte är bättre med en uppräkning och exemplifiering med moderniserat innehåll. Termen statligt och kommunalt organ 'synes alltför oprecis för att kunna ge tillräcklig vägledning vid den viktiga gränsdragningen mellan stats och kommuns privaträttsliga organ och deras offentligrättsliga organ. JO ställer frågan om inte Sveriges Radios styrelse kan sägas vara ett statligt organ och en kommunal bostadsstiftelses styrelse ett kommunalt organ. Vad som enligt JO under alla förhållanden saknas i legaldefmitionen är ett kriterium som upplyser om att det skall vara fråga om organ som är inordnade i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen som sådan. Att i individualiserande syfte ange att organet skall ha att fatta beslut själv- ständigt torde inte vara till större hjälp för tolkningen och tillämpningen. Vad som komplicerar tillämpningen och förståelsen är att ett visst organ än kan vara att betrakta som egen myndighet, än som del av en annan myndighet. JO påpekar att OSK själv har nämnt arbetsförmedlingens av- delningskontor som exempel härpå. JO ifrågasätter om det är välbetänkt att formulera en legaldefinition på sådant sätt att den ger sken av att göra det möjligt att organ för organ bestämma om det är en myndighet eller ej. Definitionen skulle visserligen kunna förbättras genom att "som har att fatta beslut självständigt" utbyttes mot "då det har att fatta beslut själv- ständigt. på egna vägnar c. d." men frågan är om bilden skulle bli så mycket klarare och om det inte är att föredra att denna sida av saken liksom nu överlåts åt praxis och vad som skall förstås med myndighet beskrivs genom uppräkning och exemplifiering.

Pressens samarbetsnämnd finner inte att förslaget till legaldefinition av begreppet myndighet är tillfredsställande. Nämnden uttalar att det av moti- ven framgår att det bara är handlingar hos myndigheter som tillhör sådan

Prop. 1975/76:160 ' 133

verksamhet, där självständiga beslut fattas. som kommer att omfattas av lagstiftningen och därmed av offentlighetsprincipen. En mycket betydande del av offentlig verksamhet i statlig och kommunal regi försiggår emellertid hos organ, som inte karaktäriseras av att de fattar självständiga beslut. En stor del av den offentliga verksamheten består nämligen i faktiskt handlande. t. ex. i form av vård, undervisning. byggande osv. Även i denna verksamhet förekommer handlingar. Det kan därför ifrågasättas om beslutsfattandet är ett lämpligt kriterium då det gäller att avgränsa myndighetsbegreppet. Enligt samarbetsnämndens mening bör övervägas att bibehålla nuvarande ordning för definition av myndighetsbegreppet. l praxis har vid det här laget ganska tydligt utkristalliserats vad som är myndighet vid tillämpning av offent- lighetsprincipen. Nämnden anser att det enklaste är att i grundlagen bygga vidare på denna praxis och inte införa helt nya avgränsningar.

F öredragamlen

Begreppet myndighet har två uppgifter i TF. Dels anger det vilken krets av organ som offentlighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på. Dels skiljer det en myndighet från en annan vid tillämpningen av reglerna om när en handling är upprättad och har kommit in. Även om det mellan dessa två uppgifter finns ett samband. anser jag att det ligger i klarhetens intresse att reglera dem i skilda bestämmelser. Förevarande paragraf gäller frågan om offentlighetsprincipens yttre räckvidd. Frågan om när man skall betrakta en viss statlig eller kommunal förvaltningsorganisation som en enhet eller när man i stället i förevarande sammanhang skall betrakta olika organ inom denna som självständiga i förhållande till varandra behandlas i 8 &.

En given utgångspunkt för bedömningen av nu aktuell fråga är enligt min uppfattning att offentlighetsprincipens nuvarande omfattning inte får begränsas av hur man bestämmer den krets av organ som principen skall vara tillämplig på. Principen är f. n. främst tillämplig på enheter inom den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen men också på vissa samhälleliga organ utanför denna. Det kan som tidigare nämnts i och för sig åberopas goda skäl för att utvidga offentlighetsprincipens tillämpning till nya områden. Denna fråga bör emellertid, som jag i det sammanhanget har anfört. bli föremål för en särskild utredning, och jag är därför inte beredd att nu föreslå någon sådan utvidgning. ! stället bör liksom hittills offent- lighetsprincipen vara tillämplig inom det traditionella myndighetsområdet.

Den av OSK föreslagna definitionen av begreppet myndighet som statligt eller kommunalt organ. som har att fatta beslut självständigt, kan — som vissa remissinstanser har anmärkt — föranleda den tolkningen att offent- lighetsprincipens tillämpning skulle begränsas i förhållande till vad som gäller i dag. Efter ordalagen innebär bestämmelsen nämligen att handlingar hos organ, som inte har att fatta beslut självständigt, skulle undandras of-

Prop. 1975/76:16!) ”4

fentlighctsprincipen. Det föreslagna beslutskriteriet anserjag därför inte vara användbart i detta sammanhang.

Jag är emellertid samtidigt medveten om att det av OSK begagnade ut- trycket "statligt eller kommunalt organ" å sin sida skulle kunna föra alltför långt. JO har pekar på ett par sådana fall. Offentlighetsprincipen bör nämligen — på några undantag när — inte vara tillämplig på alla sådana privaträttsliga subjekt som kan sägas vara organ för det allmänna. Inte heller ur denna synvinkel är OSK:s myndighetsbegrepp lämpligt.

Enligt min mening är vidare det både naturligt och nödvändigt att ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna. [ 1 kap. 7å RF används detta begrepp för den offentligrättsliga statliga och kommunala organisa- tionen med undantag för riksdagen och de beslutande kommunala försam— lingarna. l 1 kap. 1 och 2 åå TF förbjuds hindrande åtgärder från "myndighet eller annat allmänt organ”. Ordet myndighet torde här ha samma betydelse som i RF (se prop. 1948230 5.86).

Den innebörd begreppet myndighet har i RF ansluter sig i sak nära till det som OSK har avsett med sin definition. Tekniskt består skillnaden i förutom det förut behandlade beslutskriteriet att OSK som myndighet anger också riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna. Jag föreslår därför att man i förevarande sammanhang. i stället för att räkna in dessa organ bland myndigheterna. tar upp en bestämmelse som likställer dem med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. TF. Liksom hittills bör också allmänt kyrkomöte nämnas i detta sammanhang. Beteckningen riksdagen innefattar sådana organisationsformer som utskotten. valberedningen. krigs- och lönedelegationerna och talmanskonfbrensen (_ifr prop. 197390 s. 266. 491 och 585). Motsvarande gäller beträffande allmänt kyrkomöte. Att of"- fentlighetsprineipen omfattar kyrkokommunala beslutande församlingar tor- de framgå utan uttrycklig föreskrift (jfr punkt 9 övergångsbcstämmelserna till RF).

Att genom en uppräkning i grundlag närmare ange vilka statliga och kommunala organ som är myndigheter finner jag således knappast ända- målsenligt. En sådan uppräkning kan av lättförståeliga skäl inte göras full- ständig. Den skulle inte kunna omfatta alla sådana myndigheter som kom- mittéer, nämnder. skolor, sjukhus osv. som i allmänhetens ögon inte är myndigheter, och den kan därför verka förvillande snarare än klargörande. Den skulle inte heller lämna någon ledning vid en omdaning av den of- fentliga verksamheten i nya organisatoriska former. Jag kan här hänvisa till de tillämpningssvårigheter som nuvarande uppräkning i 2 kap. 35% TF har gett upphov till. Enligt min mening talar sålunda övervägande skäl för att man inte bör göra något försök att närmare definiera myndighets- begreppet i 2 kap. TF, när det gäller frågan vilken krets av organ offent- lighetsprincipen över huvud taget är tillämplig på.

Jag har tidigare framhållit att en utgångspunkt i detta fagstiftningsärende måste vara att offentlighetsprincipens nuvarande tillämpningsområde inte

Prop. 1975/76:160 135

får begränsas. Principen anses emellertid f. n. tillämplig på även andra sam- hälleliga organ än myndigheter i RF:s mening. riksdagen. kommunala be— slutande församlingar och allmänt kyrkomöte. Som exempel kan nämnas notarius publicus samt AB Svensk bilprovning såvitt angår den obligatoriska kontrollbesiktningen. Dessa organ är inte myndigheter i RF:s mening. Där- emot får numera skogsvårdsstyrclse och allmän försäkringskassa anses ut- göra myndigheter.

Det är alltså tydligt att en bestämning av offentlighetsprincipens tillämp- ning utifrån begreppet-myndighet jämte därmed likställda församlingar inte skulle komma att omfatta enstaka organ på vilka principen nu äger till- lämpning. För att komma till rätta härmed skulle då två vägar stå öppna. Den ena skulle innebära att det i 2 kap. TF anges vilka organ för det allmänna som utöver de nämnda församlingarna skall likställas med myndigheter. Att hitta någon lämplig generell formel härför låter sig dock inte göra.eftersom det saknas kriterier som skiljer dessa organ från dem som ägnar sig åt myn- dighetsutövning men inte bör likställas med myndighet. Inte heller är det lämpligt att i TF räkna upp vilka organ det gäller.

Den andra utvägen är att reglera frågan i annan författning än TF. t. ex. i en ny sekretesslag. Vid en sådan reglering kan man räkna upp de organ det gäller. Uppräkningen kan göras fullständig och går att utan större omgång anpassa till ändrade förhållanden inom den offentliga förvaltningen. Det är här fråga om enstaka undantagsfall i vilka offentlighetsprincipen inte har sådan tyngd att principiella betänkligheter talar mot en sådan lösning. Jag förordar därför denna lösning (jfr SOU l966:60 s. 133. se också prop. 19362140 s. 20). Att 2 kap. TF uttrycklingen erinrar om denna möjlighet anser jag emellertid onödigt. Jag avser att ta upp denna fråga på nytt i samband med att förslag till lag som ersätter Seer läggs fram. Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att i 2 kap. TF föreskrivs att of- fentlighetsprincipen skall vara tillämplig på myndigheter samt att med myn- dighet likställs riksdagen. allmänt kyrkomöte och kommunala beslutande församlingar. Vidare skall i lag eller annan författning kunna föreskrivas att med myndighet likställs även annat allmänt organ. Någon bestämmelse härom tas dock inte upp i förslaget.

så

1 denna paragraf anges när en handling skall anses inkommen till myn- dighet.

Nuvarande regler i ämnet återfinns i 2 kap. Så första stycket och 6;; första stycket TF. 1 5; första stycket föreskrivs att handling skall anses inkommen till myndighet, då den har avlämnats till myndigheten eller till befattningshavare, som har att mottaga handlingen eller eljest taga befattning med mål eller ärende, till vilket handlingen hänför sig. oå första stycket

Prop. 1975/76:160 136

innehåller ett undantag från denna regel i fråga om tävlingsskrift. anbud eller annan sådan handling som enligt tillkännagivande skall avlämnas i förseglat omslag. Sådan handling skall inte anses inkommen före den tid- punkt som har bestämts för öppnandet. Någon särskilt regel som uttryckligen anger när en ADB-upptagning skall anses inkommen finns inte.

OSK:s förslag innebär att de nuvarande reglerna i sak bibehålls men förs samman i en paragraf (Så i grundlagskapitlet). Enligt huvudregeln, som återfinns i första stycket, skall handling anses inkoman till myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till handa. Att någon ändring i förhållande till gällande rätt inte åsyftas framgår av motivuttalandet att med "behörig tjänsteman" avses sådan be- fattningshavare som har att ta emot handlingen till följd av intern arbets- ordning eller som eljest har att ta befattning med mål eller ärende till vilket handlingen hör. l paragrafens andra stycke finner man regeln från 6 ;" första stycket TF i praktiskt taget oförändrat skick.

OSK erinrar i motiveringen till paragrafen om bestämmelserna i 7 & för- valtningslagen om när handling skall anses inkommen, vilka innebär att en handling i vissa fall kan betraktas som inkommen till en myndighet trots att den inte finns hos denna i rent fysisk bemärkelse. OSK förklarar att innebörden i förevarande sammanhang måste vara en annan. nämligen att handlingen faktiskt har kommit in till och alltså finns hos myndigheten; förSt då kan den lämnas ut, och det fyller enligt OSK inte någon rimlig funktion att betrakta den som allmän dessförinnan.

Inte heller i OSK:s förslag finns någon särskild regel om när en ADB- upptagning skall anses inkommen till myndighet. OSK erinrar emellertid om att en ADB-upptagning enligt dess förslag är förvarad hos myndighet först när denna förfogar över den samt påpekar att upptagningen då inte heller kan vara inkommen till myndigheten före samma tidpunkt.

OSK:s förslag i denna del har i allmänhet lämnats utan erinran under remissbehandlingen. Också jag anser att den föreslagna regleringen i hu- vudsak är lämplig. l fråga om upptagningar för automatisk databehandling och andra upptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel vill jag förorda en särskild bestämmelse som på ett mer adekvat sätt anger förutsättningarna för att en sådan upptagning skall anses inkommen till myndighet. Jag föreslår dessutom en kompletterande bestämmelse som av- ser utväxling av handling i samband med rent teknisk hantering.

Vad gäller traditionella handlingar avgörs både frågan huruvida en hand- ling har kommit in till myndighet och frågan om den förvaras hos myndighet utifrån en iakttagelse av var handlingen fysiskt befinner sig. Som framgår av vad jag har sagt i avsnitt 7.3 i den allmänna motiveringen och i spe- cialmotiveringen till 3; förordar jag däremot i fråga om upptagningar som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel en reglering som innebär att en sådan upptagning skall anses vara förvarad hos myndighet om den är tillgänglig för myndigheten på visst sätt. Den omständigheten att t. ex.

Prop. 1975/76:160 137

ett datamedium faktiskt befinner sig på det ena eller andra stället saknar i detta sammanhang självständig betydelse.

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt förordar jag att den önskvärda samordningen mellan begreppen "förvarad" och "inkommen" för de nu aktuella upptagningarnas del åstadkommes genom en regel som direkt hän- visar till den särskilda bestämmelsen i 3 & andra stycket om när upptagning skall anses vara förvarad hos myndighet. Den föreslagna regeln. som bildar en andra mening i första stycket, innebär att en upptagning som görs till- gänglig för en myndighet på det sätt som anges i nyssnämnda lagrum i princip skall anses inkommen till myndigheten.

Det är självklart att den åtgärd varigenom upptagningen görs tillgänglig för myndigheten måste vidtas av någon annan än denna föratt upptagningen skall anses inkommen till myndigheten. Detta framgår av den föreslagna bestämmelsen. Beteckningen "annan" åsyftar i och för sig även den data- central som enligt avtal utför ADB-bearbetningar för en myndighets räk- ning. Om en sådan datacentral överför en handling. som har erhållits från tredje man. till maskinläsbart medium-och gör upptagningen tillgänglig för den uppdragsgivande myndigheten. får upptagningen därigenom anses ha kommit in till denna myndighet. l kanske flertalet fall då en datacentral utför ADB-bearbetningar för den uppdragsgivande myndigheten. är emel- lertid situationen en annan. Om myndigheten t. ex. sänder över ett ma- skinskrivet manuskript till datacentralen för överföring av texten till mag- netband. får uppenbarligen den omständigheten att den av datacentralen framställda magnetbandsupptagningcn blir tillgänglig för den uppdragsgi- vande myndigheten inte medföra att upptagningen anses inkommen dit. 1 fall av nu angivet slag är det naturliga att se saken så att upptagningen aldrig har befunnit sig utanför myndigheten. För att hålla undan sådana situationer krävs enligt min mening en särskild undantagsbestämmelse.

Den situation som jag nyss beskrev har emellertid sin motsvarighet även i fråga om andra tekniska bearbetningar än sådana som utförs med hjälp av ADB. Om en myndighet överlämnar ett manuskript till annan — myn- dighet eller enskilt företag _ för tryckning eller kopiering. bör självfallet inte den av uppdragstagaren färdigställda produkten bli allmän handling i och med att den tillställs den uppdragsgivande myndigheten. Detsamma gäller när annan för myndighet utför sådana tekniska procedurer som re- digering av myndighetens ljudupptagningar på magnetband. överföringar av sådana upptagningar till grammofonskiva samt framkallning av foto- grafiskt material. Liknande situationer som vid teknisk bearbetning kan uppkomma vid teknisk lagring för myndighets räkning. Härmed förstår jag sådana former av lagring som kräver särskilda tekniska anordningar. t. ex. lagring av information i skivminne eller på magnetband.

Med hänvisning till det anförda föreslårjag att i paragrafens tredje stycke införs en för alla typer av handlingar gemensam bestämmelse som utsäger att åtgärd som någon vidtar endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk

Prop. 1975/76:160 138

lagring av handling. som myndighet har tillhandahållit för ändamålet. inte skall anses leda till att handling är inkommen till den myndigheten. Jag vill tillägga att bestämmelsen inte torde innebära någon avvikelse från vad som redan får anses gälla.

Någon särskild bestämmelse om att handling som myndighet ställer till förfogande för annan myndighet endast för teknisk lagring eller teknisk bearbetning inte skall anses inkommen till den senare myndigheten föreslår jag inte. Som jag har nämnt i den allmänna motiveringen anser jag att upptagning eller annan handling som myndighet har tillgång till endast som led i bearbetning med ADB eller lagring av ADB-medium över huvud taget inte skall anses som allmän handling hos den myndigheten. Under 10.5 föreslår jag att denna regel vidgas till att generellt gälla handlingar som förvaras av myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring. Med hänsyn härtill krävs ingen särskild bestämmelse i (tå.

Hänvisningar till US20

7s

Denna paragraf innehåller bestämmelser om när handling skall anses upp- rättad hos myndighet.

(iii/lande rätt

Reglerna om när handlingar skall anses upprättade hos myndighet åter- finns f.n. i 2 kap. Sä andra stycket och be' andra och tredje styckena TF.

1 5; andra stycket fastslås inledningsvis att diarier. journaler. register eller andra sådana förteckningar skall anses upprättade. då de har färdigställts för anteckning eller införing. I fråga om protokoll och därmed jämförliga handlingar gäller att dessa skall anses upprättade då de har justerats av myndigheten eller eljest blivit färdigställda. Slutligen sägs att andra hand- lingar som hänför sig till visst mål eller ärende skall anses upprättade då de har expedierats eller. om expedition inte äger rum, då målet eller ärendet har slutbehandlats av myndigheten.

6 så andra stycket innehåller en särregel om dom och annat myndighets beslut. som enligt vad därom är stadgat skall avkunnas eller expedieras, samt om protokoll och därmed jämförliga anteckningar som hänför sig till sådant beslut. Handlingar av detta slag skall anses upprättade först då beslutet avkunnas eller expedieras.

[ ös tredje stycket föreskrivs att protokoll hållna hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott. riksdagens revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunalmyndighet i ärende som myndigheten handhar allenast för beredning skall anses upprättade först då det ärende protokollen avser har slutförts hos myndigheten och. såvitt avser protokoll hos riksdagens revisorer. berättelse däröver har offentliggjorts.

Prop. 1975/76:160 139

Utan stöd i särskild föreskrift anses slutligen gälla att en handling som så allmänt angår en myndighets verksamhet att den inte kan anses hänförlig till mål eller ärende får anses upprättad när den har färdigställts.

Otiénl/ig/te/s- (n'/t st'krutt'sslagstt'littings/vominit/én

OSK:s förslag innebär i huvudsak endast en omredigering av de nuvarande reglerna. OSK föreslår att alla bestämmelser om när handling skall anses upprättad hos myndighet samlas i en paragraf((iå- i grundlagsförslaget) och att de där inordnas under sex särskilda punkter.

1 p un kt l anges att diaricr. journaler. register eller andra sådana för- teckningar skall anses upprättade hos myndigheter när de har färdigställts för anteckning eller införing. OSK påpekar att ett diarium är upprättat och i princip offentligt i det ögonblick "bläcket torkat". Huruvida någon an- teckning faktiskt har skett eller ej är likgiltigt. Det kan. sägs det. vara en intressant sakuppgift redan att diariet är blankt.

Enligt p u n kt 2 skall domar och beslut med därtill hörande protokoll och andra handlingar anses upprättade när avkunnande eller expedition har skett. OSK förklarar att "därtill hörande protokoll" syftar bl. a. på domstols huvudförhandlingsprotokoll. Dessa är formellt att anse som klara och jus- terade. när huvudförhandlingen är slut. men kan med stöd av den föreslagna regeln innehållas tills domen avkunnas eller utan avkunnande expedieras. ”Andra handlingar" är enligt OSK t. ex. domsbevis som enligt föreskrifter därom skall expedieras för bl.a. verkställighet av påföljd för brott. OSK framhåller emellertid att den föreslagna regeln inte syftar enbart på dom- stolarnas verksamhet. Även annan myndighet omfattas därav. under för— utsättning att dess beslut skall avkunnas eller expedieras. OSK påpekar i sammanhanget att det i domstols huvudförhandIingsprotokoll kan ha in- tagits ett beslut under rättegången. avkunnat under förhandling. t. ex. an— gående avvisande av ombud. Detta beslut kan. sägs det. självfallet ej "in- nehållas" till dess domen i målet avkunnas eller expedieras utan frågan får såsom nu i praktiken lösas genom att sådant beslut uppsätts särskilt.

Av p u n kt 3 framgår att protokoll hos riksdagens eller allmänt kyr— komötes utskott. riksdagens eller kommuns revisorer eller statliga kom- mittéer eller hos kommunal myndighet i ärende, som myndigheten endast bereder till avgörande. skall anses upprättat när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten eller. såvitt avser riksdagens eller kommuns revisorer. när berättelse över ärendet har offentliggjorts. OSK förklarar att förslaget i denna del innebär att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 6.5 tredje stycket TF oförändrade har förts över till det nya grundlagskapitlet med det tillägget. att vad som sägs om riksdagens revisorer också skall gälla kommuns revisorer. De sistnämndas ställning har enligt OSK i detta av- seende varit oreglerad. 1 den mån dessa revisorer tar del av social cen- tralnämnds handlingar lär de dock. sägs det. omfattas av de tystnadsplikter.

Prop. 1975/76: 160 l40

som finns i 91 & barnavårdslagen ( 1960197). 64 & lagen (195612) om socialhjälp eller 645 lagen (19542579) om nykterhetsvård. eftersom revisorerna måste

anses ta del av de uppgifter, som finns i handlingarna, i tjänsten. Enligt p u n kt 4 anses övriga protokoll och andra sådana anteckningar vara upprättade när de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Som exempel på handlingar som omfattas av denna bestäm- melse nämner OSK sådant protokoll från förberedelse i tvistemål som inte innehåller något överklagbart beslut.

[ fråga om andra handlingar som hänför sig till visst mål eller ärende hos myndighet än de handlingar som har nämnts i föregående punkter gäller enligt p u n k t 5 att de skall anses upprättade när de har expedierats. dock senast när målet eller ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. OSK förklarar att med expedition förstås att en utskrift har färdigställts. som är avsedd för någon utomstående och som har avsänts till denne eller hålls tillgänglig för honom. Den nuvarande lydelsen av den motsvarande bestämmelsen i 2 kap. 5.5 sista meningen TF synes enligt OSK innebära att expeditionen kan äga rum efter det att målet eller ärendet, vartill hand- lingen hör. har blivit avgjort, vilket kan innebära att handlingen ej anses upprättad förrän vid en senare tidpunkt. Under åberopande av ett uttalande i SOU l947:60 s. 22] uttalar OSK emellertid att detta säkerligen ej är avsett utan att regeln bör läsas så att om expedition ej skett. när målet eller ärendet avgörs. den ifrågavarande handlingen ändå skall anses upprättad vid denna tidpunkt. Den föreslagna lydelsen av bestämmelsen sägs innebära att detta uttryckligen skall gälla.

! pu n kt 6 föreskrivs att andra handlingar än de som har nämnts i de föregående punkterna skall anses upprättade när de har expedierats eller genom justering eller annat myndighetens beslut har fått slutlig form. Denna bestämmelse är den enda som saknar motsvarighet i TF i dess nu- varande lydelse. OSK framhåller emellertid att bestämmelsen endast ger uttryck för vad som hittills har ansett gälla utan uttryckligt författningsstöd. Enligt OSK blir bestämmelsen tillämplig exempelvis på en intern. av myn- dighet utarbetad arbetsordning. som alltså blir allmän handling när den har färdigställts och — om så behövs — fastställts. Som ett annat exempel nämner OSK att en domare i tjänsten författar en promemoria med syn- punkter på ny lagstiftning. När denna har expedierats t. ex. till advokater. som är verksamma inom domkretsen. måste promemorian bli en allmän handling.

Remissyttrande/ta

Svea hovrätt förklarar sig inte ha någon invändning i sak mot OSK:s förslag men ifrågasätter om inte stadgandet kan förkortas och förenklas. Enligt hovrättens mening har själva grundprincipen uttryckts i den sista. sjätte punkten. De föregående fem punkterna utgör närmast speciella pre-

Prop. 1975/76:160 l4l

ciseringar och avvikelser i förhållande till huvudregeln och deras erfor- derlighet kan i viss utsträckning ifrågasättas om man höjer upp punkten 6 till ett inledande principstadgande. Hovrätten påpekar att en sådan om- disposition givetvis förutsätter. att lydelsen av punkten 6 utvecklas något ytterligare. med precisering av expediering. avkunnande. justering och slut- giltig form som alternativa omständigheter som medför att en handling får egenskap av "allmän". Det enda som syns klart behövligt utöver ett sådant principstadgande är egentligen en föreskrift om att offentligheten inte får fördröjas genom en oriktig tillämpning av huvudregeln; hovrätten hänvisar i detta sammanhang till punkten 3 "när ärendet har slutbehand- lats". punkten 4 "eller på annat sätt färdigställts" och punkten 5 "eller ärendet har slutbehandlats". Andra frågor. som t. ex. behandlingen av hu- vudförhandlingsprotokoll. torde enligt hovrätten kunna regleras i annan ord- ning än genom grundlag.

Hovrätten över Skåne och Blekinge förklarar att den föreslagna bestäm- melsen innehåller detsamma som den nuvarande uttryckt med många fler ord. Ändringen är enligt hovrätten omotiverad och avstyrks.

Innehåller i de särskilda punkterna i den föreslagna paragrafen tas upp i några yttranden.

Punkt 2

Sveriges domare/örbund finner åtskillnaden mellan olika domstolsprotokoll beroende på om däri har intagits beslut eller inte vara omotiverad, särskilt i betraktande av bestämmelserna i rättegångsbalken och protokollskungö- relsen om när protokoll skall slutföras och erhålla slutlig avfattning. En ordning innebärande att olika förhandlingsprotokoll skall behandlas olika försvårar enligt förbundet onödigtvis tillämpningen av de redan kompli- cerade sek retessreglerna för domstolsverksamheten. Förbundet föreslår där- för en omarbetning så. att domstolsprotokoll — oavsett om de innehåller beslut — anses upprättade hos myndigheten när de justerats eller på annat sätt färdigställts.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser att ordalydelsen i slutet av bestäm- melsen för bibehållande av nuvarande tydlighet bör vara "när domen eller beslutet har avkunnats eller expedierats".

Punkt 3

Svenska kommunförbundet konstaterar med tillfredsställelse att vad som sägs om riksdagens revisorer också skall gälla kommuns revisorer. Att frågan om när protokoll hos kommuns revisorer skall anses upprättade hittills har varit oreglerad har enligt förbundet föranlett betydande olägenheter och medfört otillfredsställande sekretesskydd.

Prop. 1975/76:16!) '43

Punkt 4

./O påpekar att det inte är ovanligt att en myndighet tillsätter en arbets- eller projektgrupp för beredning av ett ärende. Gruppens arbete kan redovisas protokollsvis eller på därmed jämförligt sätt. Beträffande sådant arbetsmate- rial bör naturligen gälla detsamma som beträffande övrigt arbetsmaterial. JO hänvisar i sammanhanget till vad han anfört vid behandlingen av 4,5 punkt 1 ("95% i departementsRirslaget). Ett förtydligande bör övervägas som klargör detta. t. ex. att det endast är myndighetens egna protokoll och motsvarande som åsyftas.

Punkterna 5 och 6

Enligt JO framgår inte med önskvärd tydlighet av de föreslagna bestäm- melserna hur man skall se på handlingar som tillkommer hos en myndighet under ett ärendes beredning till avgörande men som varken expedieras eller genom justering eller annat myndighetens beslut får slutgiltig form. JO hänvisar i sammanhanget till vad han anfört om arbetsmaterial i anslutning till slå punkt l (()ä i departementsförslaget). ' '

I-"öredraganden

I likhet med OSK och de remissinstanser som har uttalat sig i frågan anserjag att de nuvarande reglerna om när en handling skall anses upprättad hos myndighet i stort sett är ändamålsenliga. Som framgår av det följande föreslår jag endast en mindre ändring i sak i förhållande till gällande rätt och OSK:s förslag. Som OSK har funnit kan regleringen emellertid göras enklare och klarare genom att de nu gällande bestämmelserna redigeras om. Jag delar Svea hovrätts uppfattning att det i detta hänseende är möjligt att gå något längre än vad OSK har gjort. Som hovrätten påpekar får man en klarare bild av stadgandets principiella uppbyggnad om detta inleds med en bestämmelse med karaktär av huvudregel. som anger vad som skall gälla för handlingar i allmänhet. Därefter kan som undantag härifrån följa Specialregler om vissa särskilda kategorier av handlingar.

] motsats till vad som var fallet beträffande reglerna om när handling skall anses inkommen till myndighet anser jag det inte i detta sammanhang vara nödvändigt med en särskild regel om tekniska upptagningar. En hand- lings egenskap av upprättad hari förevarande paragraf inte i något fall gjorts beroende av om handlingen faktiskt befinner sig hos den myndighet där den skall anses ha upprättats. Avgörande är i stället om handlingen hör till ett ärende som handläggs av myndigheten. om den hänför sig till ett beslut av myndigheten. om den utgör protokoll hos den etc. Den anknytning mellan handlingen och en myndighet som krävs för att handlingen skall anses upprättad där är således närmast av rättslig natur. Vid avgörandet av om t. ex. en viss ADB-upptagning har sådan anknytning till en myndighet

Prop. 1975/76:160 143

att den skall anses vara upprättad hos denna kan ledning hämtas bl. a. från bestämmelserna i 3.5 andra stycket.

En grundläggande princip i det aktuella regelsystemet är att en myndighets åtgärd att expediera en dittills icke upprättad handling alltid skall medföra att denna anses vara upprättad. I fråga om icke expedierade handlingar gäller som huvudregel att en sådan handling anses upprättad när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller. om handlingen inte hänför sig till visst ärende. när den harjusterats av myn- digheten eller på annat sätt färdigställts. Mitt förslag innebär att dessa hu- vudprinciper kommer till uttryck i paragrafens första stycke.

Jag vill i sammanhanget påpeka att det självfallet inte skall krävas något särskilt formellt förfarande från en myndighets sida för att en handling utan ärendeanknytning skall kunna anses färdigställd och därmed också upprättad. Jag anser av denna anledning att man inte i lagtexten bör använda den av OSK förordade formuleringen att en handling av nu avsett slag skall anses upprättad om den genom myndighetens beslut har fått slutgiltig form.

Undantagen från de grundläggande bestämmelserna i första stycket har i departementsförslaget samlats i tre särskilda punkter i andra stycket.

Andra stycket inleds med en bestämmelse (punkt 1) som i sak överensstämmer med den nuvarande föreskriften i 2 kap. 5 & andra stycket första mening TF och innebär att diarier. journaler och sådana register och andra förteckningar som förs fortlöpande skall anses upprättade så snart de har färdigställts för anteckning eller införing. Av denna regel följer att en anteckning som görs i en sådan handling omedelbart blir allmän.

Såvitt gäller diarier och journaler bör påpekas att bestämmelsen är till- lämplig både på handlingar som är hänförliga till en myndighets verksamhet i stort — t. ex. ett centralt diarium över alla inkomna och expedierade hand- lingar — och på handlingar inom ramen för ett visst ärende — t. ex. ett dag- boksblad i en domstolsakt.

I övrigt omfattar bestämmelsen i punkt 1 sådana register och andra för- teckningar som förs fbr/löpande. Denna avgränsning får bl.a. till följd av vissa av de ADB-upptagningar som enligt teknisk terminologi brukar kallas register faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Detsamma gäller i fråga om en del av de personregister som avses i datalagen. Såvitt gäller ADB-upptagningar omfattar bestämmelsen i punkt I sådana register som är föremål för kontinuerlig uppdatering och har obestämd livslängd. ADB- register som upprättas endast för att användas vid lösandet av en till tiden klart avgränsad uppgift och har relativt kort livstid omfattas däremot normalt inte av den nu aktuella bestämmelsen. ] fråga om sådana register gäller i stället i första hand de allmänna reglerna i första stycket. Om ett register av detta slag har tillkommit inom ramen för ett ärende blir det således i regel att anse som upprättat när ärendet har slutbehandlats; i annat fall blir registret i allmänhet upprättat i och med att det har färdigställts. Om

Prop. 1975/76:160 144

ett ADB-register i något fall skulle ha funktion enbart av hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning följer av reglerna i 9 ;" första stycket, att det anses som allmän handling först om det tas om hand för arkivering.

Bestämmelsen i punkt 2 vilken motsvarar den nuvarande regeln i 2 kap. 6 & andra stycket TF. innebär att dom eller annat myndighets beslut och dänill hörande handlingar skall anses upprättade först när beslutet har avkunnats eller expedierats. ] motsats till OSK anser jag att det liksom hittills bör uttryckligen anges i lagtexten att bestämmelsens tillämplighet är begränsad till sådana beslut som enligt särskild föreskrift skall avkunnas eller expedieras. Härigenom utesluts den tolkningen att handlingarna i ett ärende som avgörs genom ett formligt beslut som är avsett att stanna inom myndigheten aldrig skulle bli allmänna om beslutet inte expedieras.

En remissinstans har förordat att man i förevarande sammanhang inte skall göra skillnad mellan olika domstolsprotokoll beroende på om dessa innehåller beslut eller inte. Enligt denna instans bör domstolsprotokoll alltid anses upprättade när de har justerats eller på annat sätt färdigställts. Jag anser emellertid att det bör vara möjligt att innehålla t. ex. protokollet från en huvudförhandling i vad detta hänför sig till den blivande domen i målet till dess domen meddelas. Resultatet skulle annars kunna bli att i protokollet redovisade skiljaktiga meningar angående domens innehåll blev allmänt tillgängliga före själva domen.

l pu n kt 3. som i första hand svarar mot 2 kap. Så andra stycket andra mening TF i dess nuvarande lydelse. föreskrivs som huvudregel för protokoll och därmed jämförliga anteckningar. att dessa skall anses upp- rättade när de har justerats eller på annat sätt färdigställts. Bestämmelsen gäller endast för myndighets protokoll etc. Detta innebär att anteck- ningar som görs t. ex. vid sammanträden med en myndighetsintern arbetsgrupp normalt kommer att falla utanför bestämmelsens tillämpnings- område. Jag vill vidare påpeka att med ”därmed jämförliga anteckningar" inte förstås anteckningar till stöd för en föredragning. utkast till myndighets beslut eller skrivelse och andra sådana handlingar. Jag återkommer till hand- lingar av detta slag under 99'.

Att huvudregeln i punkt 3 inte är undantagslös framgår redan av be- stämmelserna i punkt 2. ! omedelbar anslutning till denna huvudregel finner man vidare en undantagsbestämmelse som i viss utsträckning kan härledas till 2 kap. 65 tredje stycket i TF i dess nuvarande lydelse och till punkt 3 i OSK:s förslag. Genom denna undantas från huvudregelns tillämpningsområde protokoll hos riksdagens och allmänt kyrkomötes ut- skott. riksdagens och kommuns revisorer och statliga kommittéer och hos kommunal myndighet i ärende som myndigheten endast bereder till av- görande. ! fråga om sådana protokoll gäller i stället bestämmelserna i pa- ragrafens första stycke. Eftersom de protokoll som omfattas av andra ledet i punkt 3 alla kan hänföras till särskilda ärenden hos myndighet. innebär detta att ett sådant protokoll kommer att anses upprättat när det ärende

Prop. 1975/76:160 145

till vilket det hör har slutbehandlats hos vederbörande myndighet eller när pro- tokollet dessförinnan har expedierats. Departementsförslaget innehåller inte någon motsvarighet till den särskilda regel som OSK har föreslagit i fråga om protokoll hos riksdagens eller kommuns revisorer— och som för riksdagens re- visorersdel återfinnsockså i gällande rätt—enligt vilken det som ett särskilt mo- ment löratt ett sådant protokoll skall anses upprättat tillkommeratt berättelse över ärendet skall ha offentliggjorts. En bestämmelse av detta slag tillgodoser som jag ser det inte något angeläget intresse men kan å andra sidan tänkas leda till att revisionsprotokt.)ll kommer att undandras från offentlighet under oac- ceptabelt lång tid.

8.5

I denna paragraf regleras frågan om i vilka fall handlingar. som utväxlas endast mellan olika organ i samma myndighetsorganisation eller som fram- ställs endast för att sändas mellan sådana organ. skall anses upprättade redan hos det avsändande organet respektive inkomna till det mottagande.

Gäl/ande rätt

Som har nämnts under Så fyller den nuvarande regeln i 2 kap. 3; TF om vad som vid tillämpningen av reglerna om allmänna handlingar skall förstås med myndighet två skilda uppgifter. Den skall dels dra en gräns mellan vad som är myndighet och vad som inte är myndighet. dels ange när man har att göra med en myndighet och när det i stället är fråga om två eller flera. Såvitt gäller den närmare innebörden av 2 kap. 35 TF kan här hänvisas till framställningen under 5 %.

Offertt/ighetskommittén

Som framgår av motsvarande avsnitt underS ;" föreslog OK att med myn- dighet skulle förstås varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt.

OK framhöll att TF vad gäller handlingar som upprättas hos myndighet innebär att en myndighets interna överväganden skall kunna skyddas mot insyn till dess att myndigheten har tagit ståndpunkt. En grundtanke i sam- manhanget är att en befattningshavare eller ett organ som beslutar i denna sin egenskap och på eget ansvar eller eljest kan sägas inta en självständig ställning också är en myndighet. Enligt OK kommer denna tanke dock knappast till uttryck i den nuvarande lydelsen av 2 kap. 3 & TF. OK förklarade att den föreslagna bestämmelsen bättre gav uttryck för TF:s myndighets- begrepp.

Enligt OK borde inte det förhållandet att någon på grund av författning eller delegation fattar beslut på myndighets vägnar leda till att han betraktas

10 Riksdagen 1976. I saml. Nr lö!)

Prop. 1975/76:160 146

som särskild myndighet. 1 fall. där verksamheten inte går ut på att fatta egentliga beslut i förvaltningsrättslig mening. kunde det avgörande enligt OK vara. om organet åstadkommer sitt arbetsresultat självständigt. i eget namn och på eget ansvar. Som ett exempel på självständighet av detta slag anförde OK att en chefstjänsteman inom en kommunal förvaltning i enlighet med instruktion avger yttrande i de ärenden i vilka den förvaltande nämnden skall fatta beslut. Som ett annat exempel nämndes sjukvården på en sjukhusklinik för vilken klinikchef—en bär ansvar.

OK förklarade att den föreslagna utformningen av myndighetsbegreppet tydligare än den gällande regeln klargjorde att en befattningshavare i ett hänseende kan vara en myndighet. i andra ingå i en annan myndighet.

Offentlighets- och sekretess/agsti/tningskommitten

Som redan har nämnts föreslår OSK att med myndighet skall förstås riksdagen och kommunala församlingar samt varje annat statligt och kom- munalt organ. som har att fatta beslut självständigt (2 & i grundlagskapitlet).

] motiveringen till bestämmelsen behandlar OSK inledningsvis frågan om departementens ställning. En handling. som under beredningen av ett regeringsärende har utarbetats inom ett departement och för samråd över- lämnats till annat departement. anses inte vara expedierad från det förra eller inkommen till det senare. Handlingen är följaktligen inte allmän. och konsekvensen härav måste enligt OSK bli att departementen i sådana fall är att uppfatta som en myndighet. OSK förklarar att departement emellertid otvivelaktigt måste anses som en självständig myndighet i sådana ärenden där beslutanderätten utövas av departementschef (om fråga inte är om re- geringsåirende) eller. efter delegation. av expeditionschefen eller annan tjäns- teman. Typexempel är enligt OSK ärenden om anställning av personal upp till viss lönegrad.

OSK diskuterar härefter frågan om vilken ställning som en kommunal chefstjänsteman har när han fungerar som förberedande instans till en bc— slutande förtroendemannanämnd. OSK nämner att frågan i rättspraxis har lösts på så sätt att tjänstemannen i denna situation inte skall anses som självständig myndighet ( RÅ 1969 ref. 9 ). OSK framhåller i anslutning härtill att tjänstemannens utlåtande till nämnden inte är något självständigt beslut i den bemärkelsen att en viss fråga därigenom definitivt avgörs och att det ter sig naturligt att uppfatta utlåtandet som en handling i ett ännu icke avslutat ärende. Varken tjänstemannen eller nämnden är bunden av yttrandet. som alltså inte har någon som helst konstitutiv betydelse.

Onekligen finns det. fortsätter OSK. institutioner som utan tvekan är myndigheter. fastän deras beslut. även om dessa fattas på eget ansvar och i eget namn. inte har konstitutiv betydelse. lnget rättsförhållande fastställs genom besluten och ingen enskild person eller någon annan myndighet binds därav. Verksamheten kan gå ut på att göra undersökningar — oftast

Prop. 1975/76:160 147

på beställning — och avge just yttranden. Ett typexempel härpå är enligt OSK Sveriges geologiska undersökning. Skillnaden i förhållande till den kommunalc chefstjänstemannen är att när Sveriges geologiska undersökning avger ett utlåtande skiljer myndigheten definitivt ärendet från sig. Här fö- religger enligt OSK ett slutligt beslut.

OSK påpekar att det senast anförda exemplet visar att "ett självständigt beslut" inte kan definieras på så sätt att därmed förstås ett beslut som kan överklagas. Man kan inte heller säga att ett självständigt beslut måste ha konstitutiv betydelse. Uttrycket måste enligt OSK innebära ett beslut. varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. En kommunal nämnd som avger yttrande till kommunfullmäktige intar sådan ställning. Yttrandet är definitivt. Det spelar härvid ingen roll om exempelvis byggnadsnämnd har uppdragit åt stadsarkitekt att på nämndens vägnar avge ett sådant yttrande.

De nu nämnda fallen måste enligt OSK noga skiljas från fall av vad OSK kallar oäkta delegation. Som exempel härpå nämns en domares äm- betsutövning och en klinikschefs beslut i sjukvårdsärende. Beslut fattas av båda på eget ansvar men på domstolens resp. klinikens vägnar. Varken domaren eller klinikchefen är en självständig myndighet.

OSK tar härefter upp fallen av äkta delegation. där delegaten agerar i eget namn och på eget ansvar inom ramen för ett beslutsbemyndigande. OSK påpekar att delegatens beslut i sådana fall i allmänhet kan överklagas i vanlig ordning utan att först underställas det delegerande organets prövning. OSK nämner i sammahanget att arbetsförmedlingens avdelningskontor. som har ställning av underordnade organ till länsarbetsnämnderna. på grund av delegation får avgöra vissa frågor på egen hand. Det är enligt OSK svårt att förstå varför de inte skulle anses vara myndigheter i sistnämnda hän- seenden.

OSK förklarar att den föreslagna myndighetsdeftnitionen väl i vissa fall kan leda till gränsdragningssvårigheter men att dessa fall torde bli mindre till antalet än vad som blir följden av nuvarande reglering. Enligt OSK bör beslutsfattaren i tveksamma fall anses ingå i en större enhet.

R emissvttmndena

Dejmidis/rafakulteterna vid universiteten i Lund och Stockholm är kritiska mot OSK:s uttalande att uttrycket "fatta beslut självständigt" åsyftar beslut. varigenom vederbörande för sitt vidkommande definitivt avgör en fråga. Detta innebär enligtjuridiskafakulteten vid Lunds universitet att det blir av- görande om ett beslut (inklusive yttrande eller förslag) inte längre kan ändras eller återkallas. Ofta är det emellertid i praktiken mycket svårt att avgöra. om ett beslut har denna definitiva karaktär. och det föreslagna kriteriet kan därför enligt fakulteten vålla stor osäkerhet i tillämpningen. Fakulteten erinrar i sammanhanget om att enligt 0K:s förslag liksom enligt rättspraxis

Prop. 1975/76:160 148

avgörande vikt har fästs vid vederbörande organs befogenhet att göra själv- ständiga bedömningar vid fattande av beslut eller avgivande av yttranden eller förslag. Juridiskaflika/teten vid Stockholms universitet ger uttryck för lik- nande synpunkter. Det nyss återgivna motivuttalandet betyder enligt fa- kulteten att man för fastställande av myndighetskaraktären skulle nödgas ta ställning till huruvida beslutet är av karaktär att kunna ändras eller åter- kallas av den som meddelat det. Att vid tillämpningen av den nya lag- stiftningen kräva lösning av denna svårbedömda fråga — inom förvaltnings- rätten uppfattad som avseende besluts rättskraf't — innebär enligt fakultetens mening tillskapande av en orimlig komplikation. Det kan även ifrågasättas. om icke åtskilliga organ. som tveklöst måste karakteriseras som självständiga myndigheter. nästan uteslutande har att fatta beslut. som icke är definitiva i denna mening. utan som kan av organet i efterhand korrigeras eller åter- kallas. Fakulteten förutsätter därför en tydlig markering i motiven av att OSK:s uttalanden om innebörden av uttrycket "som har att fatta beslut självständigt" icke skall vara vägledande. utan att det avgörande i stället är organets befogenhet att göra självständiga bedömningar vid beslutsfat- tandet.

Televerket framhåller att det i fråga om en myndighet som televerket. vilken bedriver en landsomfattande verksamhet och har såväl en central organisation som regionala och lokala organ. stundom kan vara svårt att klarlägga myndighetsbegreppet och i anslutning härtill fastställa. när en handling vid verket skall anses vara upprättad. Som exempel på de tolk- ningssvårigheter som åsyftas nämner verket förfarandet vid tillsättning av tjänster vid verkets teleområden. Enligt en pågående försöksverksamhet med beslutsfattande företagsnämnder och nämndutskott skall ett utskott till företagsnämnden vid teleområde — personaladministrativa utskottet — avge förord till tjänster inom organisationsenheten med undantag av tjänst som teledircktör. Tillsättningen av ifrågavarande tjänster sker på regional nivå vid verkets fyra regionkontor. Enligt televerkets mening utgör tele- området en myndighet vid tillämpningen av såväl gällande som föreslagen lagstiftning om allmänna handlingar. Fråga uppstår då. om personaladmi- nistrativa utskottets förord är en upprättad allmän handling i och med att protokollet över sammanträde i nämnden blivit justerat. eller om förordet blir offentligt först då beslut fattats om tjänstens tillsättning. Enligt före- skrifterna om försöksverksamheten med detta slag av nämnder och utskott åligger det personaladministrativa utskottet att avge förord. Detta innebär således ett ställningstagande som för utskottets vidkommande är definitivt. Med hänsyn härtill ligger det nära till hands att låta justeringen av ut- skottsprotokollet vara avgörande för. när förordet blir offentligt. Förordet är emellertid endast en del i den beslutsprocess som tjänstetillsättning in- nebär och från denna synpunkt är det enligt televerkets mening minst lika naturligt att betrakta förordet som en åtgärd i beredande syfte i ett ännu icke avslutat ärende. Förordet blir då närmast att jämföra med ett yttrande

Prop. 1975/76zl60 149

som en teledirektör på anmodan av chefen för televerket avger i ett ärende. där den sistnämnde eller högre instans skall fatta beslut. Sådant yttrande borde icke bli allmän handling i och med att det expedieras från teledi- rektören. Det vore enligt verket önskvärt att i det fortsatta fagstiftnings- arbetet på området få närmare belyst när handlingar skall anses vara upp— rättade i ärenden som blir föremål för beslut i flera led innan de avslutas.

Enligt riksrevisionsverkel kan det föreslagna myndighetsbegreppet med hänsyn till bl.a. utvecklingen i statsförvaltningen på det ekonomiadmi- nistrativa området föranleda vissa tolkningssvårigheter. Verket erinrar i sam- manhanget om de organisatoriska reformer som under det senaste decenniet har genomförts inom det statliga revisionsområdet och nämner därvid att särskilda revisionskontor har bildats som organ för intern revision. Ett re- visionskontor betjänar därvid i regel de myndigheter som enligt regeringens beslut tillsammans bildar en redovisningsgrupp. Kontoret är administrativt knutet till en viss myndighet inom redovisningsgruppen. värdmyndigheten. men utgör samtidigt organ för intern revision vid varje myndighet inom gruppen. Revisionskontoret är härvid direkt underställt respektive myn- dighets chef. som ansvarar för intern revision inom myndigheten och fast- ställer revisionsplan. Revisionskontoret har emellertid också. vid viss äm- betsutövning. en oberoende ställning. Detta gäller dels när inom kontoret beslutas om avgivande av årsberättelse. dels då fråga är om framställning och delgivning av anmärkning enligt förordningen (1961 :313)om förfarandet i anmärkningsmål. Årsberättelsen avlämnas till myndigheten. som i sin tur skall upptaga den till prövning. Framställd revisionsanmärkning prövas och avgörs av riksrevisionsverket. — Verket erinrar om att OSK i speci- almotiveringen till 2 s (s. 138—140) framhåller att vissa organ (departement. arbetsförmedlingens lokalkontor) i särskilt angivna hänseenden kan betrak- tas som självständiga myndigheter. Det föreslagna myndighetsbegreppet blir alltså flexibelt. Ett motsvarande synsätt torde enligt verket i och för sig kunna tillämpas beträffande revisionskontor. men kan i det praktiska arbetet föranleda tolkningssvårigheter som komplicerar offentlighetsprincipens praktiska genomförande.

Landsarkivet i Härnösand framhåller att myndighetsbegreppet i den kom- mande yttrandcfrihethrundlagen får betydelse för tolkningen av arkivför- fattningarna. Ett entydigt myndighetsbegrepp är bl. a. av stor vikt för till- lämpningen av föreskrifterna i allmänna gallringskungörelsen. Med före- slagen utformning av myndighetsbegreppet kan tveksamhet uppstå om det i ett konkret fall rör sig om en eller flera myndigheter. Detta blir t. ex. fallet i fråga om länsarbetsnämnderna och arbetsförmedlingarnas avdelnings- kontor och även beträffande ett universitets centrala förvaltning och de skilda institutionerna. Om varje avdelningskontor eller institution betraktas som myndighet försvåras eller omöjliggöres gallring av kopior enligt all- männa gallringskungörelsen.

Förenade .lbbriksvei'ken förklarar att de i koncernen ingående olika en-

Prop. 1975/76:160 150

heterna inte kan betraktas som självständiga myndigheter.

fia-' stat/sittristen i Stockholms kommun förklarar att all tveksamhet inte torde undanröjas genom rekvisitet "som har att fatta beslut självständigt" men att prövningen av frågan huruvida visst organ är myndighet i flertalet fall kan bli enklare. Emellertid bör noteras att i fall av delegation av be— slutanderätt. delegaten enligt den föreslagna ordningen blir att anse som myndighet i de fall som omfattas av beslutsbemyndigandet men inte i andra. Denna dualism synes med den föreslagna lösningen oundviklig men kan antagas medföra vissa problem. Ytterligare omständigheter ägnade att för- svåra Iagrummets tolkning och tillämpning är att den för myndighet ut- märkande självständiga beslutanderätten enligt kommittén inte med nöd- vändighet måste vara av sådan beskaffenhet att besluten är av konstitutiv betydelse eller överklagbara. Det fordras bara att organet i fråga genom ett beslut som mycket väl kan vara formlöst skiljer ett ärende från sig.

Stadskansliet i Göteborgs kommun känner sig inte övertygat om att myn- dighetsbegreppet genom OSK:s resonemang erhållit en definition som på ett godtagbart sätt undanröjer oklarheter vid tillämpningen. Det framstår t. ex. som oklart huruvida av olika nämnder gemensamt tillsatta utred- ningskommittér utgör myndigheter. Stadskansliet vill också framhålla att vikten av att kunna avgöra huruvida ett organ är en myndighet eller inte — med den föreslagna lydelsen av 2.5 LAH — gör sig gällande. icke först då fråga blir om utbekommande av någon organets handling. utan redan så att säga från början eftersom myndighet enligt huvudregeln i 2,5 LAH skall hålla allmänna handlingar registrerade eller eljest på visst sätt ordnade. Det föreslagna myndighetsbegreppet är visserligen överlägset motsvarande definition i nu gällande rätt men torde vara så obestämt att svåra gräns- dragningsproblem kommer att uppstå. Stadskansliet är därför inte berett att tillstyrka att lagförslaget i denna del genomförs utan ytterligare mer klarläggande motivuttalanden.

Också ktmimitnstvre/sens i Kungälv arbetsutskott pekar på frågan om det föreslagna myndighetsbegreppets tillämpning på vissa former av kommunal utredningsverksamhet. Det kan exempelvis förekomma att flera kommunala nämnder beslutar att gemensamt utreda en viss fråga. De olika nämnderna utser då en eller flera ledamöter att ingå i en gemensam utredningskommitté. 1 andra fall kan de kommunala förvaltningskontoren komma överens om att bilda en arbetsgrupp för att bereda ett visst ärende. Fråga är emellertid om dessa grupper är att betrakta som myndighet i OSK:s mening. 1 vissa fall kan därtill komma att utomstående konsult. representanter för de an- ställda m. fl. ingår i arbetsgrupper och kommittéer. 1 ytterligare andra fall ingår kanske också i kommittéerna representanter för näringsliv och fackliga organisationer. Enligt kommunkansliets mening erfordras ytterligare be- stämning av myndighetsbegreppet för att undvika oklarheter vid tillämp- ningen. Måhända undanröjes vissa oklarheter om sista satsen i 2 ;" tillförs ordet författningsenligt. Här kan vidare hänvisas till de uttalanden angående

Prop. 1975/76:160 151

myndighetsbegreppet av Stadskansliet i Lunds kommun, regeringsrälien och

.IO som återges under 5 .5.

Fri/'t 'tlt'ttgttnt/t'n

Av de två funktioner som är knutna till TF:s nuvarande myndighets- begrepp har jag behandlat den ena — uppgiften att dra gränsen mellan myn- dighet och icke-myndighet — under 5 s" och därvid förordat att TF:s myn— dighetsbegrepp i detta hänseende bringas i överensstämmelse med mot- svarande begrepp i RF.

M_i-fiidighetsbegreppets andra uppgift enligt TF är att ange i vilka fall handlingar som utväxlas mellan olika organ inom den offentliga förvalt- ningen därigenom blir att anse som upprättade respektive inkomna. I detta sammanhang har TF:s myndighetsbegrepp ibland ett annat innehåll än det närmast lörvaltningsrättsliga myndighetsbegrepp man möter i RF. Det är sålunda inte ovanligt att ett organ som framstår som en del av en större enhet i hithörande hänseende skall betraktas som en självständig myndighet i TF:s mening. och det förekommer vidare att TF:s myndighetsbegrepp låter ett och samma organ framstå än som självständig myndighet. än som del av en annan myndighet beroende på arten av de handlingar som vid olika tillfällen utgår från eller inkommer till det. Det är uppenbart att detta myndighetsbegrepp. som ibland ger upphov till "myndigheter" av klart fiktiv karaktär. är ägnat att skapa förvirring.

Mot denna bakgrund och eftersom det. som jag har framhållit under 5 s. är naturligt att ha ett enhetligt myndighetsbegrepp i grundlagarna. för- ordar jag att TF:s myndighetsbegrepp helt samordnas med vad som gäller i allmänhet och att de särskilda problem. som sammanhänger med att det kan finnas mer eller mindre självständiga enheter inom en myndighets- organisation blir föremål för en särskild reglering.

Redan det gängse myndighetsbegreppet ger självfallet i allmänhet otve- tydigt besked om när en handling blir allmän genom att sändas över från ett offentligt organ till ett annat. Det möter uppenbarligen inte några svå- righeter att konstatera att t. ex. en länsstyrelse och en kommunal bygg- nadsnämnd är två skilda myndigheter. Det problem som kräver särskild reglering avser därför endast de situationer där två organ visserligen får anses tillhöra samma myndighetsorganisation men offentlighetsintressct kräver att handlingar som sänds dem emellan blir allmänna redan i samband med utväxlandet. En regel som behandlar denna fråga har enligt min mening sin naturliga plats omedelbart efter de allmänna bestämmelserna om när handling skall anses inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Huvudregeln angående handlingar som sänds mellan olika enheter inom en myndighet under dennas interna överväganden i en fråga bör självfallet vara att sådana handlingar skall kunna skyddas mot insyn till dess myn- digheten har tagit slutlig ställning. Ju mer självständig någon av de berörda

Prop. 1975/76: 160 1 (J- fx)

enheterna kan sägas vara i förhållande till myndigheten i övrigt. desto star- kare kräver emellertid oftentfighetsintresset att handlingar som passerar till och från denna enhet betraktas på samma sätt som handlingar som sänds mellan åtskilda myndigheter.

Om ett organ i eget namn har fattat ett överklagbart beslut av konstitutiv betydelse skall den handling som innefattar beslutet självfallet anses upp- rättad respektive inkommen även om handlingen bara sänds till ett annat organ i samma ntyndighetsorganisation. Jag delar OSK:s uppfattning att detsamma normalt skall gälla i fråga om ett yttrande som avges självständigt och innebär att ifrågavarande organ definitivt skiljer sig från frågan. För- hållandena kan dock ibland vara sådana att en annan ståndpunkt framstår som motiverad. llärtill återkommer jag i det följande. Även i vissa andra fall bör ett organ som ingår i en större enhet anses som så självständigt i förhållande till andra organ inom samma enhet att handlingar som utväxlas dem emellan därigenom anses upprättade resp. inkomna. Omständigheter av betydelse i detta sammanhang katt vara att ett organ självständigt förvaltar viss egendom. har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Jag vill i sammanhanget framhålla att det givetvis kan förhålla sig så att ett visst organ endast i vissa särskilda hänseenden intar en så själv- ständig ställning i förhållande till modermyndigheten att utväxlade hand— lingar omedelbart bör anses som allmänna.

Mot bakgrund av det nu sagda förordar jag en föreskrift som tar sikte på sådana handlingar som har framställts av ett organ ingående i eller or- ganisatoriskt knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation och som av detta organ har överlämnats endast till ett annat inom samma myndighetsorganisation eller som har framställts endast för sådant över- lämnande. Föreskriften bör ha den innebörden att handlingar av detta slag vid tillämpningen av 6 och 7 ;;" anses som inkomna eller upprättade till följd av det först nämnda organets åtgärd i de fall då detta och det mottagande organet uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

Förhållandet mellan den syn på myndighetsbegreppets funktion som av- speglas i 5 &. å den ena. och den föreslagna bestämmelsens innehåll. å den andra sidan. kan belysas med hjälp av ett exempel hämtat från ett par av kommunala organ avgivna remissyttranden över OSK:s förslag. I dessa pekas på svårigheten att avgöra om en arbetsgrupp som har tillkommit för att utreda en viss fråga och som består av företrädare för flera skilda myndigheter är myndighet i TF:s och OSK:s mening eller ej. Det kan enligt min mening inte råda någon tvekan om att sådana arbetsgrupper normalt skall anses ha myndighetskaraktär i den mening som avses i 5 &. En handling som kommer in till arbetsgruppen från någon utanför de i gruppen företrädda myndigheterna eller som av arbetsgruppen sänds över till en sådan adressat skall med andra ord anses inkommen till respektive upprättad hos myndighet enligt reglerna i 6 och 7 ä;". Det blir sedan en särskild fråga att med ut-

Prop. 1975/76:16" l .

'Jl b.)

gångspunkt i förevarande bestämmelse avgöra om arbetsgruppen är så själv- ständig i förhållande till de myndigheter sotn är representerade i den att handlingar som utväxlas mellan gruppen och modermyndigheterna där- igenom blir allmänna eller om den får anses stå så nära någon av dessa att utväxlade handlingar i denna relation skall anses som myndighetsinterna.

Allmänt kan om den här föreslagna bestämmelsen sägas att den inte avser att åstadkomma någon ändring i rådande rättsläge i fråga om be- dömningen av handlingar som växlas mellan olika organ inom den offentliga sektorn. Den får fastntera anses ge uttryck för de tankegångar som kan urskiljas i rättspraxis på området. Jag finner det därför inte nödvändigt att mera utförligt belysa verkningarna av bestämmelsen utan begränsar mig till att i det följande behandla dess betydelse på vissa särskilda områden.

. En fråga som har behandlats i olika sammanhang är hur man skall se på handlingar som utväxlas mellan skilda departement. Av 7 kap. 1 ;" RF framgår att departementen ingår i en större enhet. regeringskansliet. Inte heller detta är emellertid något självständigt organ utan får ses som en kansliorganisation till myndigheten regeringen. Även när handlingar korsar departementsgränserna under beredningen av regeringsärenden måste de därför anses som myndighetsintern-a. Varje enskilt departement fungerar emellertid också som kansliorganisation åt sitt departementschef i de frågor där denne beslutar självständigt och i eget namn. Som exempel på sådana frågor kan nämnas tillsättning av viss personal inom departementet. för— ordnande av ledamöter. experter och sekreterare i kommittéer samt han- delsministerns uppgifter enligt vissa särskilda författningar. En handling i en fråga av detta slag som passerar mellan det beslutande statsrådets de- partement och regeringskansliet i övrigt blir därvid allmän på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf. — Jag vill i sammanhanget påpeka att de statliga kommittéerna i sin utredande verksamhet intar en så själv- ständig ställning i förhållande till regeringskansliet att handlingar som ut- växlas mellan kommitté och departement i princip blir att anse som all- männa. Dct problem som behandlas i den föreslagna bestämmelsen torde ha sär- skild aktualitet för sådana myndighetsorganisationer som postverket och te- leverket. vilka förutom 'en omfattande centralförvaftning innefattar organ på såväl regional som lokal nivå. Det är enligt min uppfattning naturligt att i betydande utsträckning se de särskilda organen i en sådan förvalt- ningsorganisation som självständiga i förhållande till varandra i den mening som avses i förevarande paragraf. Närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skall se på denna fråga får hämtas i de bestämmelser som gäller för de olika organens organisation. beslutsbefogenheter etc.

Motsvarande betraktelsesätt bör enligt min mening anläggas i fråga om förhållandet mellan länsarbetsnäntnderna och de till dessa knutna avdel- ningskontoren. I de hänseenden i vilka ett sådant kontor kan anses agera självständigt bör handlingar som utväxlas mellan detta och vederbörande

Prop. 1975/76:160 154

läns-arbetsnämnd alltså därmed anses upprättade respektive inkomna.

Det kan vara lämpligt att här också säga några ord om en ganska ny typ av organ som förekommer i vissa myndigheter. lnom ramen för pågående försöksverksamhet nted förvaltningsdcmokrati ltar inom ett antal statsmyn- digheter inrättats partssammansatta organ som är exklusivt behöriga i vissa frågor som rör myndigheten. Det är f. n. i huvudsak fråga om beslut och yttranden i tjänstetillsättningsärenden. uppgifter som tidigare har legat på myndighetens ledning eller på vissa befattningshavare eller grupper av be- fattningshavare inom myndigheten. Även om dessa organ är självständiga såtillvida att ingen annan inom myndigheten kan utöva de funktioner som har lagts på dem eller binda dem genom direktiv i det särskilda fallet. anser jag att bl. a. uppgifternas art leder till att de normalt inte kan anses som självständiga i den bemärkelse som avses i den här föreslagna bestämmelsen. Att det emellertid kan finnas anledning att se annorlunda på frågan för det fall att ett organ av nu avsett slag. som befinner sig på regional eller lokal nivå. avger yttrande till den centrala verksförvaltningen framgår av vad jag har sagt i det föregående angående myndighetsorganisationer av ifrågavarande typ.

9—ll åå

Dessa paragrafer innehåller vissa undantag från huvudregeln i 3.5 första stycket andra meningen att handlingar som förvaras hos ntyndighet och är att anse som inkomna eller upprättade hos myndighet är allmänna. De här intagna bestämmelserna omfattar i huvudsak samma kategorier av hand- lingar som avses i 4; 1—3. 5 och 6 i OSK:s grundlagskapitel.

Under remissbehandlingen har framförts vissa önskemål att ytterligare kategorier av handlingar skall undantas från de allmänna handlingarna.

ÖB anser att 5 i g n a l s k y d ds n y c k e 1 inte skall vara allmän handling. Med den utveckling som har ägt rum inom forceringsteknikens område finns det enligt ÖB små möjligheter att åstadkomma signalskyddssystem som utan ändring av nyckeln , koden - för en längre tid kan garantera att nteddelandens klartext ej blir känd av obehörig. Signalskyddsnycklar måste därför ofta bytas inom statsförvaltningen. Varje enskild signalskydds- nyckel fyller enligt ÖB i regel ej de krav som ställs på allmän handling och får aldrig bli offentlig.

Frågan om sjukjournaler bör anses som allmänna han d | i n g a r eller inte behandlas av några remissinstanser som har an- knytning till sjukvården.

Sat'ia/stvrv/swz förklarar att Sjukjournalernas primära syfte enligt mångas åsikt är att vara ntinnesanteckningar till hjälp för patienternas fortsatta be— handling. Enligt socialstyrelsen torde endast ett fåtal läkare betrakta för- fattande av sjukjournaler som ”myndighetsutövning". Socialstyrelsen säger emellertid att siukjournalerna vid sidan av sin betydelse som "medicinskt

Prop. l975/76:160 155

dokument" också har karaktär av "juridiskt dokument" som å ena sidan kan utgöra ett stöd åt medicinalpersonalen när denna har att bemöta på— ståenden om fel eller försummelse i yrkesutövningen eller framförda ska- deståndskrav. å andra sidan kan styrka talan av en patient som anser att han inte behandlats i överensstämmelse med vetenskap och beprövad'er- farenhet. Antingen en journal i visst fall i första hand värderas som ett medicinskt eller juridiskt dokument är det av största vikt att uppgifterna kan tillmätas vitsord. Detta torde enligt socialstyrelsen endast vara möjligt om sjukjournalerna har status som allmänna handlingar. Härför talar också det förhållandet att sjukvård i vissa fall meddelas tvångsvis. Sådan vård innefattar ett visst mått av myndighetsutövning. Detta gäller t.ex. vård med stöd av lagen (1966z293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. I likhet med OSK anser därför socialstyrelsen att en patientjournal skall vara allmän handling och att det är bättre att bygga ut sekretesskyddet än att undanta den från begreppet allmänna handlingar.

Åled/'('I-HSkafÖkU/IFIPII vid tmiversi/cte/i Uppsala beklagar att möjligheter inte synes ha förelegat att undantaga sjukhusjournaler från begreppet allmän handling för att därmed ge ett fullt tillfredsställande integritetsskydd på detta känsliga område. När detta inte ansetts möjligt kan fakulteten i princip acceptera vidgningen och klarläggandet av sekretesskyddet åstadkontmet genom en intim samordning av handlingssekretess och tystnadspliktsbe- stämmelser. Fakulteten framhåller att tystnadspliktens regler bör göras be- stämda och klara.

De övriga remissinstanser som har yttrat sig i frågan hävdar alla att sjuk- journaler inte bör anses vara allmänna handlingar.

Sveriges läkarförbum/ understryker att sjukvårdsjournalen inte är en hand- ling som kan jämföras med inom myndigheters verksamheter förekom- mande dokumentation. Journalen är i första hand att betrakta som arbets- anteckningar till hjälp för undersökning och behandling av patient. Dess syfte är att ge underlag för god och adekvat vård och att möjliggöra kon- tinuitet i vården i all synnerhet när denna anförtros fiera läkare. Läkares sjukvårdande verksamhet kan rimligen inte karakteriseras såsom en myn- dighetsutövning och det ter sig enligt förbundet främmande att jämställa förvaltningsärenden och läkarvård. Mycket starka skäl sägs därför tala för att handlingar rörande sjukvård inte skall betraktas som allmänna hand- lingar. Det är enligt förbundet å andra sidan klart att läkare i vissa situationer utövar myndighetsfunktioner. Detta är exempelvis fallet när en klinikchef utfärdar instruktioner för verksamheten på kliniken. vidare vid åtgärder eller beslut enligt sntittskyddslagcn ( l968:231)och enligt lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt enligt lagen (19671940) angående omsorger om viss psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Man bör enligt förbundets uppfattning söka åstadkomma en klar gränsdragning mellan i egentlig mening sjukvårdande verksamhet och myndighetsutövning och endast ge handlingar hänförliga till sistnämnda funktion karaktär av allmän

Prop. 1975/76zl60 156

handling. Förbundet anser angeläget att dessa frågor tas upp till fortsatt och särskild prövning. Härvid bör då även övervägas behovet av bestäm- melser föratt patient skall tillförsäkras rätten till tillgång tilljournaluppgifter rörande honom själv. Även andra omständigheter finner förbundet tala för att en omprövning av sjukvårdsiournalens rättsliga karaktär och ställning kommer till stånd inom ramen för föreslagen lagstiftning. Till övervägande del tordejournalanteckningar ha karaktär av ntinnesanteckningar och skiljer sig härvid väsentligt från annan dokumentation hos myndighet. Minnes- anteckning anses enligt lagförslaget ej vara allmän handling och det är vanligt i förvaltningen att sådan anteckning utsorteras före arkivering. lnom sjuk- vården är ett sådant förfarande emellertid inte möjligt då det skulle kunna befaras leda till en allvarlig kvalitetsförsämring av vården.

.S'thska läkart'sii/lskapt'l framför synpunkter på frågan som i allt väsentligt överensstämmer med vad Sveriges läkarförbund har anfört. Sällskapet fram— håller härutöver som en allvarlig olägenhet med den föreslagna ordningen att det inte torde vara förenligt med denna att av och till göra klarläggande sammanfattningar av långa och komplicerade sjukdomsförlopp och att i samband därmed göra sig av med inaktuellt material. Journalerna i modern sjukvård visar enligt sällskapet en stark tendens att öka i omfång. De utgör inte sällan digra. oöverskådliga dokument i vilka även den rutinerade yr- kesmannen har svårt att orientera sig. Väsentliga uppgifter drunknar bl. a. i mängden av anteckningar. som införts enbart för att möjliggöra kontinuitet i vården under ett akut skede. men som saknar allt värde för den fortsatta vården. — Sällskapet berör vidare de svårigheter som är förbundna med uppgiften att åstadkomma tillfredsställande sekretessregler för sjukjourna- lerna. Det torde enligt förbundet inte vara möjligt att finna rättsliga for- muleringar för de grannlaga ställningstaganden som måste göras när det gäller sjukjournalen. där tystnadsplikten ständigt måste vägas mot infor- mationsplikten.

illOdiC'inS/(aI/Zlkli/IPIPN vid Karolinska institutet framför synpunkter på sjuk- journalerna som i huvudsak överensstämmer med vad som anförts av Sve- riges läkarförbund och Svenska läkaresällskapet. Fakulteten påpekar här- utöver att det i en sjukjournal inte sällan förekommer uppgifter om tredje person. t. ex. anhöriga och arbetskamrater. vilka dessutom oftast saknar kännedom om att sådana uppgifter existerar. Enligt fakulteten tillgodoses inte det berättigade skyddet för tredje man genom det aktuella lagförslaget. Fakulteten föreslår att sjukjournalens författningsenliga ställning ytterligare utreds innan beslut fattas om lagstiftning på området.

Det bör enligt min mening endast i mycket begränsad omfattning komma i fråga att genom särskilda undantagsbestämmelser föra bort handlingar som omfattas av definitionen i 3?" första stycket andra meningen från de allmänna handlingarna. De sekretessintressen som kan föreligga bör i stället i största möjliga utsträckning tillgodoses genom regler om handlingssekre- tess. En sådan lösning överensstämmer inte bara bäst med offentlighets-

Prop. 1975/76:160 157

principen utan ger ofta också det starkaste sekretesskyddet. Man bör näm- ligen hålla i tninnet att den omständigheten att en hos myndighet förvarad handling inte skall betraktas som allmän inte innebär att handlingen är sekretessbelagd utan endast att det överlämnas åt myndighetens fria skön att avgöra om den skall lämnas ut eller ej. För att en icke allmän handling skall få sekretesskydd i egentlig mening krävs kompletterande regler. t. ex. om tystnadsplikt i fråga om uppgifter av det slag som handlingen innehåller.

Mot bakgrund av vad jag nu har sagt är jag inte beredd att föreslå att de av ÖB nämnda signalskyddsnycklarna skall undantas från de allmänna handlingarna.

De sjukjournaler som förs hos offentliga sjukvårdsinrättningar är enligt gällande rätt att betrakta som allmänna handlingar. Jag vill med anledning av vissa uttalanden under remissbehandlingen påpeka att de anteckningar som görs i en sjukjournal inte utgör minnesanteckningar i den bemärkelse som avses i 2 kap. blå första stycket TF i detta lagrums nuvarande lydelse utan att journalerna är att anse som sådana förteckningar som f. n. nämns i Så andra stycket första meningen. Också OSK:s förslag innebär att sjuk- journalerna är allmänna handlingar.

De nu nämnda journalerna omfattas otvivelaktigt av den definition av begreppet allmän handling som jag har föreslagit i 3 & andra stycket. Enligt min mening bereder man journalerna det bästa skyddet mot obehörig insyn genom regler om handlingssekretess. Jag föreslår därför inte någon särskild undantagsregel för dessa handlingar. Som ett särskilt skäl att låta sjuk- journalerna förbli allmänna handlingar tillkommer att dessa som social- styrelsen har framhållit inte kan betraktas enbart som hjälpmedel vid pa- tienternas behandling.

9.5

] denna paragraf återfinns regler om sådana handlingar som uteslutande tjänar som hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning eller som annars kan betraktas endast som osjälvständiga mellanled på vägen fram till en slutlig produkt. Bestämmelserna omfattar både rent myndig- hetsinterna handlingar och s. k. delningar och andra preliminära handlingar som utväxlas mellan myndigheter som led i ett beredningsförfarande.

Gällande rätt

i 2 kap. 4 & första stycket TF föreskrivs att minnesanteckning eller annan uppteckning. som har verkställts hos myndighet endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande. inte skall anses som allmän handling hos myndigheten. om uppteckningen inte. sedan målet eller ären- det har slutbehandlats hos myndigheten. har tagits om hand för förvaring.

Bestämmelsen omfattar dels vad som i dagligt tal brukar kallas för pro-

Prop. 1975/76:160 158

memorior. dels utkast och förslag till beslut eller skrivelser. Anteckningar som innebär att en ny sakuppgift tillförs ett ärende faller däremot inte inom bestämmelsens tillämpningsområde utan följer de allmänna reglerna om handlingar i mål eller ärende. .

Genom bestämmelsen i 2 kap. 4.5 andra stycket TF parallellställs vissa tekniska upptagningar med de upptagningar som avses i paragrafens första stycke. Enligt andra stycket gäller nämligen i fråga om teknisk upptagning som har tillkommit endast för måls eller ärendes föredragning eller beredande till avgörande hos myndighet att upptagningen inte skall anses som allmän hos myndigheten. om den inte. sedan målet eller ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. har tagits om hand för förvaring. Vidare föreskrivs att sådan upptagning intill dess frågan om omhändertagande har avgjorts. inte heller skall anses som allmän hos annan myndighet. om den förvaras där endast för teknisk bearbetning eller lagring.

Angående bakgrunden till och innebörden av bestämmelserna i andra stycket kan hänvisas till framställningen i avsnitt 7.3 . särskilt till vad som där sägs om s.k. mellanprodukter vid ADB-bearbetningar.

Det är inte ovanligt att handlingar som omfattas av paragrafens första stycke sänds över från den handläggande myndigheten till någon utom- stående för preliminär granskning. Av ett regeringsrättsavgörande (RÅ 1963 ref. 16) torde man kunna dra den slutsatsen att en sådan handling inte anses expedierad från den avsändande myndigheten. Om mottagaren är en befattningshavare vid en annan myndighet får handlingen däremot tro- ligen anses vara inkommen till denna myndighet och därmed allmän hos denna.

Offen t/igherskomminén

OK påpekade inledningsvis att det hade uppkommit en viss tendens att betrakta också sådana anteckningar. genom vilka sakupplysningar tillförs ett ärende. såsom minnesanteckningar, över vilka tjänsteman principiellt kan förfoga. Som hade uttalats vid tillkomsten av den nuvarande bestäm- melsen i 2 kap. 4; första stycket TF skulle denna emellertid tillämpas så att inte därigenom något av det sakliga material. på vilket myndighet grundade sina beslut och åtgärder. undandrogs från offentlighetsprincipens tillämpning.

OK framhöll vidare att det hade visat sig svårt att klart avgränsa de handlingar som i stadgandets mening hade "omhändertagits för förvaring". Det torde i stor utsträckning förekomma att uppteckningar av det slag som avses i detta sammanhang förvarades av tjänstemän i ordnade former och kom till användning vid handläggningen av andra ärenden men likväl inte ansågs omhändertagna för förvaring och alltså inte betraktades som allmänna handlingar. Bestämmelsen hade därigenom kommit att fungera som ett sekretesstadgande. OK påpekade vidare att det med hänsyn till kontinuiteten i en myndighets verksamhet kunde vara påkallat att uppteckningar som

Prop. 1975/761160 159

hänförde sig till dess överväganden inför ett avgörande togs i förvar för att kuntta användas vid ett senare tillfälle. i många fall kunde det dessutom vara av värde för forskningen att ha tillgång till sådana uppteckningar. Enligt OK fanns det av dessa skäl ett uppenbart intresse av att uppteckningarna betraktades som allmänna handlingar och omhändertogs såsom sådana.

OK föreslog mot bakgrund av dessa överväganden att den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 4 & första stycket skulle utgå och att sekretessintresset i stället skulle mötas genom att man införde en bestämmelse om hem- lighållande. i denna bestämmelse. som återfinns i 14.5 i DK:s förslag till 2 kap. TF. föreskrivs att minnesanteckning eller annan upptagning. som hos myndighet har upprättats allenast för måls eller ärendes föredragning eller beredning. skall hållas hemlig i fall som anges i tillämpningsförteck- ningen. om utlämnande kan försvåra handläggningen av annat mål eller ärende. dock högst tio år. Detsamma angavs uttryckligen gälla utkast och förslag till myndighets beslut eller skrivelse.

I tillämpningsförteckningen hade tagits in en föreskrift av innebörd att den nyss återgivna bestämmelsen skulle tillämpas på sådana minnesanteck- ningar. andra uppteckningar. utkast och förslag som skall anses upprättade först då målet eller ärendet har slutbehandlats och som inte omhändertas såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet och inte heller eljest redovisar uppgifter på vilka myndighetens beslut har grundats men likväl bevaras för att underlätta handläggningen av andra mål eller ärenden.

] motiveringen till bestämmelsen framhöll OK bl. a. att det av gällande arkivförfattningar fick anses följa att det som allmän regel ålåg myndig- heterna att såsom arkivhandlingar omhänderta sådant material som var ägnat att belysa vad som hade förekommit i ärendet samt att sådana handlingar uppenbarligen borde bevaras tillsammans med övriga handlingar i ärendet. Man torde därför enligt OK vinna ytterligare säkerhet mot missbruk av sekretessbestämmelsen genom att från dess tillämpning utesluta sådana handlingar som hade omhändertagits såsom arkivhandlingar i målet eller ärendet.

] fråga om begränsningen av bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta endast sådana handlingar som skall anses upprättade först då målet eller ärendet är slutbehandlat förklarade OK att denna var föranledd av det angelägna i att bestämmelsen inte blev tillämplig på handlingar som expedieras eller på sådana förteckningar som anges i 2 kap. 5 & andra stycket TF.

()K:s förslag innehöll inte någon särskild regel om sådana handlingar som under en till sin art intern beredning utväxlas mellan en myndighet och någon utomstående. Enligt OK kunde hithörande problem ofta lösas genom att den person som i ett sådant sammanhang lämnar biträde åt en myndighet uttryckligen eller underförstått förordnas att tillfälligt tillhöra myndigheten. OK nämnde som ett exempel på detta att en industriman. som biträder en delegation vid handelsförhandlingar med en annan stat.

Prop. 1975/76:160 160

i denna egenskap förrättar ett tjänsteärende och bör anses tillhöra dele- gationen. Som ett annat exempel nämndes att en proposition i korrektur sändes för underhandsgranskning till en berörd verkschef eller en annan sakkunnig tjänsteman. OK förklarade att det även i ett sådant fall låg närmast till hands att tolka gällande bestämmelser på det sättet att den tjänsteman som lämnar biträde därvid anses tillhöra den myndighet han hjälper. Det avgörande syntes enligt OK vara. att det här inte är fråga om att avge ett yttrande för en myndighet eller att eljest ge uttryck för en myndighets ståndpunkt utan endast att hjälpa till med insamling eller kontroll av fakta.

()tibn/lig/tels- och sekt'clesslagsti/iningskommilén

OSK föreslår (455 l i grundlagsförslaget) att som allmän handling ej skall anses minnesanteckning eller annan uppteckning.såsom upptagning för auto- matisk databehandling. vilken tillkommit endast för föredragning eller för- beredande till avgörande av mål eller ärende. såvida icke uppteckningen eller upptagningen omhändertages för förvaring. sedan målet eller ärendet har slutbehandlats.

] motivtexten påpekar OSK att bestämmelsen svarar mot 2 kap. 455 TF i dess helhet och att den anger att en upptagning för ADB kan fylla samma funktion som en "minnesanteckning" i detta ords vedertagna betydelse. OSK förklarar vidare att uttrycket minnesanteckning strängt taget. huru vedertaget det än må vara. är mindre lyckat. eftersom det t. ex. skulle kunna anses syfta även på en anteckning på ett dagboksblad. De skäl som föranledde OK att föreslå en särskild sekretessregel i 2 kap. 145 TF för minnesan- teckningar saknar enligt OSK numera aktualitet. sedan förvaltningslagen har tillkommit.

OSK förklarar vidare att den sista meningen i 2 kap. 4.3 andra stycket TF har bedömts som mindre erforderlig med hänsyn till den av OSK fö- reslagna definitionen av "förvara". 1 de fall som avses med den berörda bestämmelsen torde den myndighet. som förvarar upptagning endast för teoretisk bearbetning eller lagring. inte förfoga över den.

OSK:s förslag innehåller inte några bestämmelser om handlingar som på beredningsstadiet sänds ut från en myndighet för underhandsgranskning. OSK berör inte heller frågan i sina motivuttalanden.

Hänvisningar till US31

Rviniss_t-'/l/'amit-wa

Svea hovrätt påpekar att innebörden av den föreslagna bestämmelsen om minn e s a nte c k nin g a r i 4 & punkt 1 i OSK:s grundlagsförslag. vilken bygger på nuvarande 2 kap. 4 ;" första stycket TF. har blivit klargjord genom en rad rättsfall och uttalanden av JK och JO. Enligt hovrätten torde det likafullt vara berättigat att påstå. att man på många håll inom förvaltningen svävar i okunnighet om vad bestämmelsen innebär. Det skulle därför vara

Prop. 1975/76:160 161

av värde om den nya grundlagen fick en ny och mera lättillgänglig avfattning på denna punkt. Särskilt bör man beakta. att det i praktiken finns ett nära samband mellan 4 ;" p. 1 och 6 # p. 6. 1 båda fallen är det fråga om arbetspapper hos de enskilda tjänstemännen. och det kan ofta vara svårt för dem att skilja det ena från det andra ijuridiskt hänseende. Det skulle enligt hovrätten sannolikt vara till hjälp i det praktiska förvaltningsarbetet om dessa be- stämmelser kunde samordnas. — Hovrätten erinrar i sammanhanget om att en viktig princip. som många gånger har uttalats i rättspraxis. är att anteckningar. som innehåller relevanta sakuppgifter i ett ärende. inte kan hänföras under undantagsregeln om minnesanteckningar m. m. Även om denna grundsats torde det alltjämt råda betydande okunnighet inom för- valtningen. Gränsdragningen kan också i det enskilda fallet vålla svårigheter. Hovrätten föreslår därför att grundlagstexten uttryckligen anger principen.

Datainspektionen anser det vedertagna uttrycket "minnesanteckning" vara mindre lyckat. Sedan myndigheternas skyldighet att dokumentera upplys- ningar. som inte inkommit skriftligen. fastslagits i förvaltningslagen . fö- rekommer ofta härav föranledda s. k. tjänsteanteckningar. Dessa avses själv- fallet inte i punkten ]. Det för"'minnesanteckningarna" karakteristiska synes enligt datainspektionen vara att de inte innehåller något sakmaterial av be- tydelse för utredningen som inte redan finns i andra handlingar. inbegripet tjänsteanteckningar. i akten. Vad det rör sig om är föredragningsprome- morior. uppställningar av svåröverskådligt material. redogörelser för rättsfall och praxis samt synpunkter på hur ärendet kan avgöras. ibland i form av beslutsförslag. Med hänsyn härtill och till förvaltningslagens bestämmelser förordar datainspektionen att ordet minnesanteckning i detta sammanhang ersätts med ett uttryck som bättre visar den avgörande förutsättningen att handlingen inte innehåller något sakmaterial som inte finns i allmänna hand- lingar i ärendet.

Förenar/(*fabriksverken anser att det av formuleringen "omhändertages för förvaring. sedan målet eller ärendet har slutbehandlats” inte är helt klarlagt vad som är att anse som minnesanteckning. Förenade fabriksverken föreslår därför att lagtexten kompletteras med en bestämmelse av innebörd att uppteckningen jämväl har diarieförts för att därmed betaga dess karaktär av minnesanteckning.

F astigiictsnämndcn i Malmö kommun förklarar att försök att i olika konkreta situationer definiera begreppet minnesanteckningar torde ge utrymme för högst olika bedömningar med starkt inslag av subjektiv tolkning. Ytter- ligheter är dels av enskild befattningshavare i ett anteckningsblock löst ned- kastade "kom ihåg". dels av särskilt utsedd sekreterare vid en diskussion e. (1. fört protokoll. som beträffande underskrift och övrig utformning blir praktiskt taget lika med de protokoll. som är obligatoriska vid nämnd- sammanträden. Behov av viss protokollföring vid sammanträden i tjäns- temannagrupper — ej myndigheter i lagförslagets mening — föreligger enligt nämnden allt mer. inom ett verk förekommer ofta mer eller mindre re-

11 Riksdagen IU76. I sant/. Nr lö!)

Prop. 1975/76:160 162

gelbundet sammanträden med ledande tjänstemän för planering av verk- samheten. Sådana grupper bildas även formellt eller informellt för samverkan mellan olika verk. Den omständigheten att protokollet ges rubriken "min- nesanteckningar” torde ej ha annan betydelse än att de i sammanträdet deltagande själva vill bedöma handlingen såsom ej allmän. En sådan hand- ling är — oavsett rubriceringen — i och för sig att anse som färdigställd. Man kommer då. säger nämnden vidare. även in på bestämmelserna i 6,5 om när handling anses upprättad hos myndighet. Frågan kan ställas om "protokollet" överhuvudtaget är att anse som upprättat hos nnvzrliglwl. Blir svaret nekande skulle "protokollet" på den grunden ej alls kunna vara till- gängligt för utomstående. Frågan torde sammanhänga med om man i ”upp. rättad hos myndighet" ser mera allmänt på myndighetsbegreppet så att i princip alla av myndighetens tjänstemän producerade handlingar fäller in under paragrafen. även om de inte förelägges själva myndigheten i dess egenskap av beslutande organ.

.IO påpekar att den föreslagna bestämmelsen motsvarar 2 kap. 4å Tlf. Enligt JO missförstås denna paragraf ofta. Antingen tror man att den är tillämplig på alla minnesanteckningar och övriga anteckningar som görs under ett ärendes handläggning fram till beslut. alltså även t.ex. på an- teckningar som görs vid dokumentering av sakuppgifter. Eller också tror man att den bara gäller tjänstemans föredragningspromemoria eller min- nesstolpar för föredragning. JO återger härefter vad som i motiven till den nuvarande bestämmelsen sägs om dennas innebörd (SOU 1947:60 s. 220). Han uttalar vidare att det enligt hans mening saknas anledning att ge en speeialregel just för befattningshavarcs personliga uppteckningar. Lika an- geläget är i så fall att ge regler om annat arbetsmaterial. t. ex. skriftliga meningsutbyten mellan tjänstemän under ett ärendes handläggning. utkast och förslag till beslut Samt synpunktspromemorior. Det mesta av sådant material skall enligt arkivstadgan gallras ut i samband med arkiveringen och blir inte allmänna handlingar. såvida myndigheten inte vid arkiveringen bestämmer att det skall bevaras tillsammans med ärendets övriga handlingar eller särskilda föreskrifter finns härom. Vad som enligt JO från offentlig- hetsprincipens synpunkt är viktigt är inte att klarlägga om och i så fall under vilka förutsättningar dylikt material blir allmänna handlingar utan att skapa en garanti för att det blir det när det är sakligt motiverat. Vad som behövs är därför egentligen i stället en positiv regel som säger att arbetsmaterial skall omhändertas för förvaring av myndigheten och därmed bli allmän handling. då det tillfön ärendet sakliga uppgifter av betydelse för ärendets avgörande (jfr 15 ;" förvaltningslagen och J(.);s ämbetSberättelse 1075 s. 479). Med hänsyn tagen till terminologien i 3 ;" skulle bestämmelsen kunna ges följande lydelse: Handling. som tillkommit hos myndighet under måls eller ärendes beredning till avgörande. skall av myndigheten omhän- dertas för förvaring. sedan målet eller ärendet slutbehandlats. om den tillfört målet eller ärendet sakuppgifter av betydelse för avgörandet. — En sådan

Prop. 1975/76:160 163

bestämmelse har emellertid enligt JO knappast sin rätta plats i grundlagen utan lämpar sig bäst att bli intagen bland de inledande bestämmelserna i en lag om allmänna handlingar.

Enligt tlamarkiwwings/commitlån hör uttryckssättet i bestämmelsen kunna förenklas något. Vad som enligt kommittén behöver sägas är endast att minnesanteckning eller annan uppteckning. som har tillkommit etc.

Flera remissinstanser har uppehållit sig vid frågan om ka ra k tä ren av s. k. delningar och andra preliminära handling- ar som utväxlas mellan myndigheter som ett led i ett beredningsförfarande.

'l'illf'redsställelse med förslagets innebörd i detta hänseende uttrycks av ett par remissinstanser.

Det är enligt riksåklagarwi angeläget att från varandra fristående myn- digheter skall kttnna planera och genomföra gemensamma åtgärder utan att förberedelsearbetet blir offentligt före avgörandet. Bl. a. bör förberedande promemorior kunna utan offentlighet utväxlas mellan ämbetsverk. i dessa hänseenden synes enligt riksåklagaren ingen erinran vara att rikta mot de nu framlagda förslagen.

Byggnadsnämnden i Malmö kommun anser att förslaget måste tolkas så att material som sammanställs i anslutning till utarbetande av planförslag inte är att betrakta som handlingar till ett slutbehandlat ärende. Först då planförslaget redovisas i byggnadsnämnden och denna har fattat beslut om planförslaget blir handlingen allmän. Detta innebär att material som ut- arbetas inom kontoret och utväxlas mellan förvaltningar i anslutning till upprättande av planförslag skall betraktas som minnesanteckningar fram till dess att beslut i ärendet fattats i någon nämnd eller styrelse.

Osäkerhet om den föreslagna grundlagsregleringens innebörd i nu avsett hänseende kommer däremot till uttryck i huvuddelen av de remissyttranden där frågan berörs.

Svea how-ärr påpekar att det i rättspraxis är fastslaget. att det finns ett visst utrymme för s. k. underhandsremisser utan att offentlighetsprincipen träder i tillämpning. Utredningar av skilda slag har en viss möjlighet att inhämta synpunkter på preliminära förslag. utan att dessa därigenom anses itryckfrihetsförordningens mening expedierade av vederbörande utrednings- organ och inkomna hos de tillfrågade myndigheterna. Att gränsdragningen kring denna möjlighet till underhandsremisser är svår framgår av rättsfall med olika utgång. Hovrätten anser det önskvärt att ett stadgande i ämnet upptas i den nya grundlagen och förordar att ett sådant införs i 5 & antingen som en andra punkt i första stycket eller som ett nytt. tredje stycke. Som utgångspunkt för närmare överväganden om avfattningen kan enligt hov- rätten tas t.ex. att huvudregeln om när handling skall anses inkommen ej skall gälla handling från annan myndighet. om den inte hos den myn- digheten är att anse som upprättad i grundlagens mening samt avser ett pågående utredningsarbete.

Prop. 1975/76:160 164

Riksrevisionsvcrkr't framhåller att det inom offentlig verksamhet i dag är vanligt att myndigheter av statsmakterna åläggs att i samarbete med varandra utföra särskilda uppdrag. Även i övrigt ter det sig enligt verket ofta naturligt för en myndighet att i det alltmer integrerade samhällsarbetet samarbeta med annan eller andra myndigheter under pågående beredning av ett ärende. När i denna situation handlingar med ofullständigt eller på annat sätt pre- liminärt innehåll översänds till annan myndighet för synpunkter m. m. kan med nuvarande och föreslagen lagstiftning ifrågasättas att sålunda till sam- rådsmyndighet inkommen handling är offentlig. Ett sådant förhållande stri- der emellertid mot grundtanken bakom regeln beträffande tidpunkt för när handling skall anses upprättad. Risk finnes sålunda enligt verket för att erforderlig arbetsro ej kan ges den numera alltmer vanliga. vid flera myn- digheter samtidigt förekommande handläggning som innan beslut kan fattas är en nödvändig förutsättning för ett ärendes allsidiga belysning. Betydelsen härav ökar efterhand och kan på sikt komma att innebära ett avsevärt hinder för en effektiv och ändamålsenlig myndighetsutövning. Verket påpekar i sammanhanget att det angivna problemkomplexet har belysts i ett flertal rättsfall och JO-uttalanden. Problemet bereder särskilda svårigheter för den av verket bedrivna förvaltningsrevisionen. som enligt statsmakternas inten- tioner skall fungera på ett konstruktivt och framåtsyftande sätt. Under ar- betets gång brukar sålunda kommunikation löpande äga rum mellan riks- revisionsverket och den granskade myndigheten. Denna tar sig bl.a. formen av att utkast till skrivningar överlämnas för synpunkter. Handlingarna — som ofta innehåller element vilka den reviderade myndigheten bör beredas möjlighet att kommentera innan de blir offentliga — betraktas härvid som arbetshandlingar. vilka inte får karaktär av allmänna och offentliga hand- lingar förrän ärendet slutförts. Ett utlämnande kan vid sidan av övriga stör- ningar i verksamheten ge underlag för felaktiga spekulationer och skada enskilda. Verket nämner ett JO-uttalandc (JO 1973 s. 326')enligt vilket utkast och förslag som utväxlas under hand mellan myndigheter ej därigenom behöver bli allmänna handlingar men där det också sägs att detta synsätt är ägnat att inge betänkligheter från allmän offentlighetssynpunkt och därför bör tillämpas med stor restriktivitet. Verket förklarar att detta uttalande med önskvärd tydlighet belyser den osäkerhet på det offentlighetsrättsliga området varunder det nu tvingas arbeta. Förhållandena — som vållar problem i flertalet förvaltningsrevisionella projekt — är enligt verket klart otillfreds- ställande. Det föreligger inte något berättigat allmänt intresse av att offent- liggöra arbetshandlingar under pågående beredning. Verket är emellertid medvetet om att nuvarande praxis inte är förenlig med grundsynen i gällande bestämmelser. En modifiering av reglerna om inkommen handling synes därför vara påkallad för att inte ett accepterat och nödvändigt handlings- mönster skall kunna ifrågasättas.

Riksskatteverket förklarar att det bland de arbetsuppgifter som tjänsteman vid verket kan ha att handlägga. finns "ärenden" som avser att under hand

Prop. 1975/76:160 165

avge yttrande över vissa förslag till ny lagstiftning "på delning" som det brukar kallas. Detta tillgår i allmänhet så att vederbörande tjänsteman på departementet eller myndigheten översänder förslaget i brev. som är ställt personligen till vederbörande tjänsteman inom riksskatteverket. Eftersom det inte är fråga om någon formell remiss blir de synpunkter som framförs närmast tjänstemannens. mot bakgrund av hans erfarenheter i eller utanför verket på det aktuella området. t. ex. beträffande företagsbeskattning. Med hänsyn till reglerna om tystnadsplikt är tjänstemannen förhindrad att yppa något om innehållet i förslaget. Dessa ärenden behandlas också med "sek- retess”. eftersom de ofta kan beröra "rikets centrala finanspolitik". Denna typ av ärenden diarieförs inte. utan har hittills uppfattats som "personliga meddelanden" till vederbörande befattningshavare vid myndigheten. Med hänsyn till den föreslagna bestämmelsens utformning är det enligt verkets mening oklart hur sådana handlingar i fortsättningen skall behandlas från offentlighetssynpunkt. Det kan starkt ifrågasättas om inte dessa "personliga meddelanden" blir att betrakta som allmänna handlingar i och med att de inkommer till befattningshavaren. Detta med hänsyn till att förslaget "på delning" uppenbarligen avser ärende som myndigheten har att befatta sig med. Detsamma bör då gälla förslag till ny lagstiftning eller lagändringar inom skatteområdet m. m.. som inkommer från exempelvis en organisation — vilket undantagsvis sker — med begäran om "sekretess". Verket erinrar i sammanhanget om att det enligt instruktionen (19701752) för verket är central förvaltningsmyndighet i fråga om beskattning. uppbörd av skatt m. m. Det kan enligt verket även tänkas förekomma andra fall där det kan ifrågasättas. om skriftväxlingen skall anses utgöra allmänna handlingar eller ej. nämligen i fråga om sådana handlingar som inte är hemliga enligt 29% LAH. Ett tolkningsproblem i detta sammanhang är enligt verket om 5 5 eller 6 & i grundlagsförslaget skall anses tillämplig. Om 5 & är tillämplig. blir förslag på delning att anse som inkommet till myndigheten då förslaget kommit tjänstemannen hos riksskatteverket tillhanda och följaktligen all- män handling. Om däremot 6 äskall tillämpas. är handlingen såsom inte expe- dierad eller ens slutligt hanterad hos den upprättande myndigheten. t. ex. ft- nansdepartementet. inte att anse som allmän handling. Det kan då ifrågasättas om 6 & tar över 5 % eller om det räcker med att handlingen är inkommen till myndigheten. riksskatteverket. för att den skall anses som allmän handling. Det är enligt verkets mening angeläget att denna typ av underhandskontakter även i fortsättningen kan ske utan att förekommande skriftliga handlingar i "ärendet" blir offentliga allmänna handlingar. Skulle dessa handlingar bli till- gängliga för envar skulle ett värdefullt tekniskt samråd i det praktiska lagstift- ningsarbetet omöjliggöras.

Kommunstyrelsen i Malmö kommun tar upp frågan om offentlighet vid utväxling mellan olika kommunala förvaltningar av promemorior med sam- manställning av uppgifter. förslag m. m. i skilda frågor. Kommunstyrelsen påpekar att det föreslagna myndighetsbegreppet innebär att varje nämnd

Prop. 1975/76:160 166

eller förvaltning hos en kommun ges ställning som egen självständig myn- dighet. Även om ett ärende ännu befinner sig på utredningsstadiet. kan delar som "internt" redovisas mellan förvaltningar och nämnder ej bli un- derkastade den sekretess. som i vissa fall framstår såsom önskvärd. Frågan blir enligt kommunstyrelsen bl.a. av betydelse om. såsom föreslås. nuva- rande plansekretess avskaffas. En tolkning av bestämmelserna om min- nesanteckning (s& 4) och upprättanderekvisitet (& 6) som innebär att dessa bestämmelser skulle ge erforderligt skydd för sådan handling som utväxlas mellan förvaltningar och nämnder framstår enligt kommunstyrelsens me- ning som tveksam.

liet) .sttttlsitirlslwt i Stockholms kommun förklarar att det ofta kan vara en tillfällighet under vilken myndighet ett ärende hör. l följd därav kan det också bli en tillfällighet om beredning av ett ärende helt kan ske inom en myndighet eller om samråd erfordras med annan myndighet. Som ett exempel på detta förhållande nämner Stadsjuristen byggande av gator. vilken verksamhet förutsätter hänsynstagande till förhållanden beträffande vatten— och avloppsförsörjning. Om gatubyggande och handhavande av den all- männa vatten- och avloppsanläggningen är angelägenheter för samma nämnd och underlydande förvaltning blir handlingarna i visst ärende inom förvaltningen ej allmänna förrän de är att anse som upprättade under det att om dessa funktioner anförtrotts olika nämnder handlingarna blir all- männa då de inkommit till den myndighet som begärt dem för beredning av ärendet. Stadsjuristen förklarar att skäl kan anföras för att myndighet ostört skall kunna bereda ett ärende på grundval av från annan inkomna skriftliga handlingar. Stadsjuristen anger att man bör överväga att tillvarata detta intresse och förordar att detta sker genom ett undantag från regeln i 5 & i grundlagsförslaget. Stadsjuristen framhålleratt en regel som tillgodoser det angivna intresset samtidigt torde tillgodose offentlighetsintresset i så måtto att sådana åtgärder som nu lärer vidtagas för att kringgå nuvarande reglering torde upphöra. Exempel på ett sådant förfarande är att tjänsteman vid myndighet som informellt anmodas avge yttrande över viss handling återsänder handlingen jämte en ej undertecknad eller eljest såvitt avser upp- hovsmannen ej identifierbar promemoria. Denna behandlas sedan av tjän- steman hos den handläggande myndigheten som egna minnesanteckningar. vilka ofta ej omhändertages för förvaring. Beslutsunderlaget och berednings- materialet blir härigenom ofullständigt. Stadsjuristen betonar att vad som har föreslagits ej syftar till att allmänhetens möjlighet att ta del av myn- digheternas handlingar inskränks utan endast att bereda myndigheterna till- falle att i lugn och ro slutföra sitt arbete. — Vice Stadsjuristen tar i sam- manhanget också upp frågan om de problem som sammanhänger med att en myndighet för beredning av ärende inhämtar utredning av t. ex. teknisk art från konsult. ] och med att handling innefattande sådan utredning in- kommer till myndigheten blir handlingen allmän handling och följaktligen offentlig därest någon sekretessgrund inte kan åberopas för hemlighållande.

Prop. 1975/76: [60 167

Om motsvarande utredning tttlörts inom myndigheten av dess egna tjän- stemän skttlle handlingen inte anses ttpprättad och därmed allmän förrän ärendet slutligt behandlats. Grunden härför torde vara att en myndighet ostört skall kttnna bereda ett ärende innan det företas för beslut. Något sakligt skäl att göra åstkillnad mellan ärenden som utreds inom myndigheten och sådana i vilka utomstående sakkunskap anlitas synes enligt stadsjuristen inte föreligga. Det är ofta en tillfällighet om en kommun förfogar över den sakkunskap som krävs för en djupgående och allsidig belysning av visst spörsmål. Den sakkunskap som anlitad konsult tillhandahåller en viss myndighet. t.ex. kommunal nämnd i en mindre kommun. kan mycket väl finnas företrädd hos annan myndighet med samma uppgifter som den förstnämnda. t.ex. kommunal nämnd i en större kommttn. Den olikhet i fråga om beslutsunderlagets offentlighet som i likartade ärenden gäller för dessa myndigheter torde. fortsätter Stadsjuristen. inte sakligt kunna moti- veras.

Vikten av att utredningsmaterial som på beredningsstadiet utväxlas mel- lan olika myndigheter inte blir allmänt tillgängligt understryks också av ful/verket och av byggnadsnämnde/1 iS/ockholms kommun.

F firad/'ugamlwr

Sådana hos myndigheter framställda handlingar. som bara har karaktär av hjälpmedel vid ett ärendes föredragning eller beredning eller som endast innefattar osjälvständiga mellanled på vägen mot en slutlig produkt. saknar uppenbarligen i stor utsträckning intresse från de synpunkter som bär upp offentlighetsprincipen. Jag delar därför den uppfattning som kommer till uttryck i gällande rätt och i OSK:s förslag. att det bör kunna avgöras i författ- ningar på lägre nivå än grundlag i vilken utsträckning sådana handlingar skall bli allmänna. Jag kan parentetiskt nämnaatt nu gällandearkivförfattningar in- nebäratt handlingarav häravsett slag blirallmännai inteobetydlig omfattning. De grundlagsreglersomjag nu föreslåri ämnet anslutersig i sak ganska nära till gällande rätt och till vad OSK har föreslagit.

Jag vill först ta upp en rent terminologisk fråga. Både i den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 4,5 TF och i den regel som OSK har föreslagit i 4 & l i grundlagskapitlet används uttrycket "minnesanteckning”. Detta får i sammanhanget anses omfatta inte bara föredragningspromemorior och liknande handlingar utan också sådana handlingar som utkast. koncept. korrektur och vissa ADB-mellanprodukter. Det här framlagda förslaget in- nebär att ordet "minnesanteckning" i bättre överensStämmelse med allmänt språkbruk används uteslutande för sådana handlingar som tjänar som hjälp- medel vid ett ärendes föredragning eller beredning. Till undvikande av miss- förstånd anges vidare uttryckligen i lagtextcn att anteckningar varigenom ett ärende har tillförts nytt sakmaterial inte är att anse som minnesan- teckningar i här avsedd bemärkelse.

Prop. 1975/762160 168

I förhållande till gällande rätt och OSK:s förslag har i departementslörslagct gjorts ytterligare en ändring med terminologisk anknytning. De nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 4 ;" TF omfattar liksom motsvarande regel i OSK:s förslag endast uppteckningar och upptagningar i mål och ärenden. Denna begränsning skall ses mot bakgrund av det speciella. vidsträckta ärende— begrepp som hittills haranvänts i TF. Som framgårav det föregående förordar jag att TF:s ärendebegrepp nu skall få samma mera begränsade omfattning som motsvarande begrepp har i förvaltningslagen. Eftersom jag anser att de nu aktuella bestämmelserna bör ha i stort sett oförändrad räckvidd även i fortsättningen, föreslår jag att de utformas så att de delvis kommer att gälla också för handlingar som saknar ärendeanknytning.

De föreslagna bestämmelserna innebär — liksom motsvarande regler i gäl- lande rätt och hos OSK — att handlingar av där angivet slag normalt blir allmänna endast om myndighet omhändertar dem för förvaring. För att det skall bli helt klart att en Sådan handling inte blir allmän redan genom att en tjänsteman för eget bruk sparar den t. ex. i en skrivbordslåda i sitt tjäns- terum, föreslårjag att det i lagtexten slås fast att handlingen föratt bli allmän skall tasom hand förarkivering. Detta innebärsom framgårav vadjag redan har sagt att innehållet i arkivförfattningarna i betydande utsträckning kommer att avgöra vilka handlingar av här avsett slag som blir allmänna.

Reglerna i paragrafens första stycke gäller enbart för handlingar i ärenden. De är tillämpliga på "stolp"promemorior. synpunktspromemorior. rätts— utredningar och andra liknande handlingar som har tillkommit endast för att underlätta föredragningcn eller beredningen av ett ärende. Också sådana handlingar som memorialanteckningar från en domstolsförhandling avsedda att vara underlag för domsskrivning eller ett register över en vidlyftig akt tillkommet uteslutande som ett hjälpmedel för den föredragande tjänste- mannen omfattas av bestämmelserna. Självfallet kan t. ex. ett dagboksblad i en domstolsakt vara till hjälp vid ett måls föredragning eller beredning. En sådan handling har emellertid också andra funktioner, bl.a. att ge all- mänheten kännedom om vilka handlingar som finns i målet. och den faller därför utanför första styckets tillämpningsområde. Av bestämmelserna fram- går att det är likgiltigt om handlingen har konventionell form eller utgörs av en teknisk upptagning. l lagtexten anges uttryckligen att uppteckning eller upptagning som innebär att sakuppgift har tillförts ett ärende inte om- fattas. l fråga om en sådan handling gäller således endast de allmänna reglerna i 7 ;".

En förutsättning för att reglerna i första stycket skall vara tillämpliga är självfallet att en handling av där angivet slag inte expedieras. Om denna förutsättning är uppfylld kan en handling av här avsett slag som tas om hand för arkivering bli allmän tidigast vid den tidpunkt då den enligt någon annan av reglerna i "lä än den som avser expedieringsfallen är att anse som upprättad. I normalfallet innebär detta att en sådan handling inte kan bli allmän innan ärendet har slutbehandlats. Om den t. ex. skulle hänföra

Prop. 1975/76:160 169

sig till en dom är ifrågavarande tidpunkt i stället knuten till domens av- kunnande eller expediering etc.

Bestämmelserna i andra stycket gäller både i fråga om handlingar i ärenden och i fråga om handlingar utan sådan anknytning. De handlingar som avses här kan beskrivas som "mellanprodukter". dvs. handlingar som befinner sig på ett tidigare framställningsstadium än den slutliga produkten. Hit hör utkast och koncept till beslut och skrivelser. andra kladdar. korrektur samt sådana ADB-upptagningar som saknar betydelse annat än som osjälvstän- diga led i en bearbetning. 5. k. råtabeller som kommer till vid produktion av statistik torde i betydande utsträckning falla inom andra styckets till- lämpningsområde. Utanför detta ligger däremot t.ex. en upptagning på ADB-medium av primärmaterial till statistik. Om en sådan upptagning skul- le ha framställts inom ramen för ett ärende omfattas den av bestämmelserna i första stycket. Om upptagning av primärmaterial däremot saknar ären— deanknytning — t.ex. såvitt gäller statistiska centralbyråns statistikproduk- tion — är förevarande paragraf över huvud taget inte tillämplig på upptag— ningen.och upptagningenblirsåledesallmänhandlingiochmedattdenharbli- vit färdigställdt7 & första stycket). 1 fråga om des. k. ADB-mellanprodukterna kanjag vidare hänvisa till framställningen i avsnitt 7.3.

l motsats till bestämmelserna i första stycket — vilka enligt vad jag nyss har påpekat knyter an till N' — anger föreskrifterna i andra stycket helt självständigt när handlingar av där avsett slag är att anse som allmänna. Eftersom dessa föreskrifter således har karaktär snarare av huvudregler än av undantag. har jag övervägt att föra in dem i 7 &. På grund av det nära sakliga samband som föreligger mellan reglerna om "mellanprodukter" och de regler som återfinns i första stycket har jag emellertid stannat för att samla bestämmelserna om båda dessa slag av handlingar i förevarande pa- ragraf.

En förutsättning för att en handling av det slag som avses i andra stycket skall kunna anses som icke allmän är enligt förslaget att den inte expedieras. Det liggeri sakens natur att en sådan handling i praktiken inte kan innebära att sakuppgift tillförs ett ärende. Något särskilt förbehåll idetta hänseende motsva- rande det som finns i första stycket behöver således inte uppställas.

Innebörden av paragrafen och förhållandet mellan dess två stycken kan ytterligare belysas med hjälp av följande exempel. En ren synpunktspro- memoria som framställs inom ramen för ett ärende blir. om den inte ex- pedieras. allmän först när ärendet har slutbehandlats och detta endast om promemorian tas om hand för arkivering. Olika utkast och koncept på vägen fram till promemorian blir — likaså under förutsättning att de inte expedieras — allmänna handlingar bara om de tas om hand på motsvarande sätt. I likhet med själva promemorian kan de bli allmänna först när ärendet har slutbehandlats. Om en synpunktspromemoria däremot framställs utan an- knytning till något ärende. blir den allmän handling så snart den har får- digställts. I detta fall är alltså inte 9! första stycket tillämplig utan endast

Hänvisningar till US34

Prop. 1975/76:16" 170

regeln i 7; första stycket sista ledet. Även här gäller emellertid enligt lö- revaraiidc paragrafs andra stycke att utkast eller koncept till promemorian som inte expedieras blir allmänna endast om de tas om hand för arkivering.

Som jag tidigare har nämnt förekommer det att en myndighet som ett led i en till sin typ intern beredning sänder över handlingar till någon ut- omstående — en myndighet eller enskild person — med begäran om syn- punkter. Detta förfaringssätt är allmänt vedertaget. och det fyller. som un- derstryks i flera remissyttranden. ett stort praktiskt behov. Enligt min tipp— fattning bör grundlagen göra det möjligt att i viss mån jämställa ett förfarande av nu angivet slag med en rent intern beredning. Med hänsyn till att det normalt får anses föreligga ett starkare offentlighetsintresse i fråga om hand- lingar som lämnar en myndighet än beträffande handlingar som stannar kvar där är det enligt min mening särskilt angeläget att en reglering av nu avsett slag utformas på sådant sätt att den inte sträcker sig längre än vad som är alldeles nödvändigt för att syftet med regleringen skall uppnås. Utgångspunkten bör vara att endast överläggningar. konsultationer och lik- nande förfaranden skall omfattas av regleringen. Handlingar som en myndig- het lämnar från sig enbart i informationssyfte skall däremot hållas utanför,

Mot bakgrund av dessa överväganden har jag funnit att den aktuella regleringen bör begränsas till att gälla handlingar av det slag som avses i andra stycket av förevarande paragraf. dvs. utkast. koncept och liknande "mellanprodukter". Denna avgränsning har åstadkommits genom att be- stämmelserna i andra stycket — i motsats till föreskrifterna i första stycket — har gjorts tillämpliga på handlingar av där avsett slag oavsett var dessa befinner sig. Om en handling till följd av bestämmelserna i andra stycket inte skall anses vara allmän hos den myndighet som har framställt den är den således inte heller allmän hos en myndighet som har tagit emot den för preliminär granskning. En förutsättning för att detta synsätt skall kunna upprätthållas är uppenbarligen att en handling kan sändas över från en myndighet till någon utomstående utan att anses vara expedierad. Att det förhåller sig på detta sätt har slagits fast i rättspraxis. och mitt förslag bygger på en oförändrad rättstillämpning härvidlag.

Den här föreslagna paragrafen innehåller inte någon motsvarighet till den bestämmelse om upptagning som förvaras hos myndighet endast för teknisk bearbetning eller lagring som f. n. återfinns i 2 kap. 4; andra stycket andra meningen TF. Jag återkommer till denna fråga under 10%.

10%

I denna paragraf återfinns en bestämmelse om handlingar som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller lagring för annans räkning.

F. n. finns bestämmelser om handlingar som förvaras hos myndighet för teknisk bearbetning eller lagring endast såvitt gäller de med s. k. minnes- anteckningar_iämställda tekniska upptagningar som avses i 2 kap. 4 & andra

Prop. l975/76:l(i() 171

stycket TF. Om en sådan upptagning inte är allmän hos den myndighet där den har tillkommit. gäller att den inte heller skall anses vara allmän hos annan myndighet. om den förvaras där endast för sådant ändamål som jag nu har nämnt.

Denna bestämmelse saknar motsvarighet i OSK:s förslag. Som har nämnts under 9 & motiveras detta med att en myndighet som förvarar en upptagning endast för teknisk bearbetning eller lagring inte torde förfoga över den på det sätt som enligt OSK:s förslag är en förutsättning för att upptagningen skall bli allmän handling.

Som jag har utvecklat närmare i avsnitt 7.3 anser jag att det finns behov av en reglering som medför att en .fxDB-upptagning inte är allmän hos enmyndighetsom hardcnomhandenbartförteknisk bearbetningcllerteknisk lagring förannans räkning. Jag har vidare förklarat att detsamma börgälla i frå- ga om visuellt läsbara handlingar som den bearbetande eller lagrande myndig- heten hanterar som led i fullgörandet av sin tekniska uppgift.

Enligt min uppfattning är de synpunkter som ligger bakom denna stånd- punkt i fråga om ADB-upptagningar lika giltiga såvitt gäller andra slag av handlingar som förvaras av myndighet endast som led i ett tekniskt för- farande.. Också sådana handlingar bör vara allmänt tillgängliga endast hos den handläggande myndigheten. inte dessutom hos en myndighet som bara har tekniska uppgifter i sammanhanget.

Mot bakgrund av det anförda har jag utformat regeln så att den avser handlingar av alla slag. Enligt förslaget skall således handling som förvaras hos myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte anses som allmän hos denna myndighet.

Vad som skall förstås med teknisk bearbetning och teknisk lagring harjag-an- gett under 6 &. Det böri sammanhanget påpekas att t. ex. en magnetbandsupp- tagning som förvaras hos en arkivmyndighet normalt inte kan anses lagrad för annans räkning.

11 s" Punkt 1

Gäl/ande rätt och Ol/änl/fgherskommimi/1

2 kap. TF innehåller f. n. inte några regler om sådana försändelser som lämnas till postverket för vidarebefordran eller om de handlingar som lämnas in till televerket eller tillkommer där endast som led i befordrandet av te- legram. Det förhåller sig emellertid otvivelaktigt så att sådana handlingar inte blir allmänna enbart till följd av post- resp. televerkets befattning med dem. OK föreslog att denna uppfattning skulle komma till uttryck i en särskild bestämmelse i 2 kap. 7 & första stycket TF enligt vilken försändelse eller meddelande. som hade lämnats in till eller upprättats hos myndighet för befordran. inte skulle anses som allmän handling. OK förklarade att bestämmelsen också omfattade sådana brev och andra personliga medde-

Hänvisningar till US35

Prop. 1975/76:160 172

landen till eller från en person som vårdas på anstalt. vilka till följd av särskilda bestämmelser granskades eller kvarhölls av anstalten.

( )lh'llllllg'lll'IS- m 'I; .se/rr:wavslogs/[liningsknmmilJim

OSK anser i likhet med OK att grundlagen bör innehålla en bestämmelse i frågan men riktar viss kritik mot avfattningen av DK:s föreskrift. Enligt (')SK har OK när det talas om handling som har "upprättats för befordran" syftat bl. a. på den nedteckning som görs av ett telegram som är intelefonerat till en telestation. OSK anser emellertid att formuleringen också täcker t. ex. domstols beslut och andra liknande handlingar som upprättas hos myndighet för att befordras. OSK föreslår därför att grundlagen endast i fråga om för- sändelser och meddelanden som har lämnats in för vidarebefordran skall ange att dessa inte är allmänna handlingar (4 & punkt 3 i grundlagskapitlet). De handlingar som OK avsåg att täcka genom uttrycket "upprättats" skyddas i stället genom en särskild sekretessregel (29 & Seer; 27 & LA1 1).

R emlissvlfmndma

OSK:s förslag har i denna del kommenterats endast av hovrätten över Skåne och Blekinge som förklarar att bestämmelsen är så alltmänt avfattad att den kan framkalla missförstånd. Den bör enligt hovrätten uttryckligen anges avse brev, telegram eller annan sådan försändelse som inlämnas endast för vidarebefordran.

Föredragande/i

Det är uppenbart att det förhållandet att post- och telegrambefordran i vårt land omhänderhas av myndigheter inte skall ge allmänheten någon rätt till insyn i de befordrade meddelandena. Eftersom det här över huvud taget inte kan vara fråga om en avvägning mellan offentlighets- och sek- retessintressen av det slag som avspeglas i Seer och den av OSK föreslagna LAH. anser jag att meddelanden av här avsett slag bör skyddas genom att i en särskild grundlagsbestämmelse föras undan från de allmänna hand- lingarna. Jag kan inte dela OSK:s uppfattning att man i detta sammanhang bör se på skilda sätt på postförsändelser och på telegram.

Jag föreslår därför att det i denna paragrafs första punkt föreskrivs att brev. telegram eller annan sådan handling som har inlämnats till eller upprät- tats hos myndighet endast för befordran av meddelande inte skall anses som allmän handling.

Sådana försändelser till och från vårdade personer som med stöd av olika bestämmelser granskas eller hålls kvar av vårdmyndigheter av skilda slag omfattas inte av den föreslagna bestämmelsen. Eftersom det här är fråga om myndighetsutövning finner jag det naturligast att betrakta försändelser

Prop. l975/76:160 173

av detta slag som allmänna handlingar så länge de förvaras hos myndighet. Detta innebär emellertid självfallet inte att de skall vara allmänt tillgängliga. Sådana försändelser får i stället beredas erforderligt insynsskydd genom en särskild sekretessbestämmelse.

Enligt min uppfattning bör det med den här föreslagna avfattningen av bestämmelsen bli helt klart att den inte omfattar t. ex. handlingar som har framställts för att expedieras i den mening som avses i 7å första stycket.

Den omständigheten att bestämmelsen anges avse försändelser som har in- lämnats till eller upprättats hos myndighet fårtill följd att inte bara 1. ex. inläm- nade brev och telegramkoncept utan också sådana handlingar som uppteck- ningar av inringda telegram. telegramutskriftergjorda vid mottagande telesta- tion etc. undantas från de allmänna handlingarna.

Punkt 2

Det förekommer numera i ganska stor utsträckning att myndigheter ger ut egna tidningar och andra tryckta periodiska skrifter. Några särskilda regler ' om hur man skall se på handlingar som kommer in till eller upprättas hos en myndighet för offentliggörande i sådan skrift finns inte. Det ligger därför nära till hands att hävda att sådana handlingar är allmänna enligt vanliga regler. Situationen kompliceras emellertid av bestämmelserna i 3 kap. 1—4 åå TF om anonymitetsrätt för vissa medverkande till framställning i tryckt skrift. Denna rätt gäller bl. a. för författare och för den som lämnar med- delande för offentliggörande i tryckt skrift och innebär att boktryckare. för- läggare eller annan. som har att ta befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts utgivning. inte utan samtycke från den. till vars förmån anonymitetsrätten gäller. får röja vem denne är med mindre sådan skyldighet är föreskriven i lag. Den som bryter mot tystnadsplikten kan straffas.

Det är uppenbart att det i fråga om handlingar av nu avsett slag föreligger en viss konflikt mellan reglerna om handlingsoffentlighet och bestämmel- serna om anonymitetsrätt. 1 den mån en handling som har inkommit till eller upprättats hos myndighet för publicering i periodisk skrift innehåller uppgift om författares eller annan medverkandes identitet kan ett utläm- nande av handlingen innebära att den i 3 kap. TF föreskrivna anonymi- tetsrätten kränks. Å andra sidan medför ett respekterande av anonymi- tetsrätten att handlingsoffentligheten i viss mån begränsas.

Det är f. n. oklart vilket av de två motstridiga regelkomplexen som skall ges företräde i lägen av här avsett slag. Å ena sidan kan hävdas att reglerna om handlingsoffentlighet just innebär en sådan lagstadgad skyldighet att röja författares eller uppgiftslämnares identitet som avses i 3 kap. TF. Å andra sidan kan sägas att anonymitetsrätten i enlighet med principen om en specialreglerings företräde framför allmänna regler skall ta över bestäm- melserna om handlingsoffentlighet.

Den nu angivna frågeställningen om förhållandet mellan offentlighets-

Prop. 1975/76:160 174

och anonymitetsreglerna har uppmärksammats i två av de remissyttranden som har avgetts över massmedieutredningens betänkande.

Den av massmedieutredningen föreslagna lagstiftningen ger enligt posi- vrrkel inte besked huruvida meddelarskydd och rätt till anonymitet gäller även för den som lämnar uppgift för publicering i sådan periodisk skrift som utges av myndighet. Postverket förklarar att det ger ut flera egna tid- ningar. Det framgår inte om en insändare i en sådan tidning omfattas av nämnda regler eller skall behandlas enligt de regler som gäller för allmän handling. Enligt verkets mening bör meddelarskydd och rätt till anonymitet gälla även när tidning ges ut av myndighet, och detta förhållande bör komma till uttryck i lagen eller förarbetena.

[(o/munenftw-ker nämner att verket utger tidningen Råd och Rön som är ett av verkets främsta spräkrör. Den utkommer med 10 nummer årligen och upplagcstorleken utgör för närvarande ca 120000 ex. Tidningens re- daktion utgör en enhet inom verkets inf'ormationsavdelning. Verket påpekar härefter att den av en enskild myndighet bedrivna publicistverksamheten ibland utgör en organisatorisk avdelning—en redaktion — inom myndigheten. Artiklar och annat material som inkommer till redaktionen är. liksom övrigt material som inkommer till myndigheten. underkastade offentlighetsprin- cipen med de undantag som kan förekomma. Offentlighetsprincipen kan i nu förevarande fall på detta sätt komma att "urholka" reglerna om med- delarskydd och anonymitet. Särskilt betydelsefull framstår denna konflikt ide fall framställningen innefattar tryckfrihetsbrott. En möjlighet att komma till rätta med denna konfliktsituation vore enligt konsumentverket att i grundlagen från offentlighet undanta handling för vilken upphovsmannen skall åtnjuta meddelarskydd och anonymitet enligt bestämmelserna i grund- lagen. En annan möjlighet vore att i författning av lägre dignitet undanta sådana handlingar från offentlighetsreglerna.

Det är enligt min mening lämpligt att nu ta ställning till hur man skall se på handlingar som kommer in till eller upprättas hos myndighet för att offentliggöras i tryckt periodisk skrift och att därmed också lösa den konflikt mellan offentlighets- och anonymitetsreglerna som föreligger på detta område. Som jag nämnt i det föregående har myndigheternas tid- ningsutgivningsverksamhet redan nu en inte obetydlig omfattning och den kan väntas öka i framtiden. Frågan har därför ganska stor praktisk betydelse.

Enligt min mening talar de intressen som ligger bakom offentlighets- principen inte med någon styrka för att handlingar av nu avsett slag skall vara allmänna. Det rör sig här om en aktivitet från myndigheternas sida som i hög grad skiljer sig från myndighetsverksamhet i gängse bemärkelse. Det ter sig därför redan av denna anledning naturligt att i princip jämställa handlingar som är avsedda för offentliggörande i myndighetsutgivna tid- ningar med motsvarande handlingar hos privatägda publikationer. Om så- ledes intresset av att handlingar av nu avsett slag görs allmänt tillgängliga är mycket obetydligt. gör sig 21 andra sidan författares och meddelares intresse

Prop. 1975/76:160 175.

av att kunna vara anonyma gällande med samma styrka i fråga om myn- digheters tidningar som när det gäller periodiska skrifter i allmänhet. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att det som en andra punkt i förevarande paragraf anges att som allmän handling inte skall anses med— delande eller annan handling som har lämnats in till eller upprättats hos myndighet endast föroffentliggörande i periodisk skrift som utges av myndig- heten. 1 överensstämmelse med vad som anses gälla i fråga om 1 kap. 1 & tredje stycket TF omfattar bestämmelsen också sådana meddelanden som lämnas endast för att utgöra bakgrundsmaterial fört. ex. en tidningsartikel. Självfallet omfattas ocksät. ex. ett helt osjälvständigt följebrev till ett insänt manuskript. Jag vill understryka att den föreslagna bestämmelsen inte tillåter myn- digheterna att efter fritt skön avgöra om en handling skall anses vara avsedd för offentliggörande eller ej. Endast om det står helt klart att sådan avsikt föreligger är handlingen undantagen från offentlighetsprincipcn.

Punkterna 3 och 4 Gäl/ande räl! och olika!/mhelskmnmilltin

Enligt 2 kap. 7 & TF i nuvarande lydelse undantas från de allmänna hand- lingarna dels det s.k. granskningsexemplaret av tryckt skrift, dels enskilda brev, skrifter eller upptagningar som har överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Tryckta skrifter, ljudupptagningar och andra handlingar som ingår i statliga och kommunala bibliotek är inte uttryckligen undantagna i grundlagstexten men torde inte heller de vara allmänna hand- lingar.

OK föreslog inte någon ändring i den då gällande bestämmelsen om enskil- da handlingar. vilken i sak. så när som på ordet "upptagningar". över- ensstämde med den nuvarande. Som skäl för sitt ställningstagande i detta hänseende anförde OK bl. a. att det på grund av de enskilda intressen som kunde vara förbundna med privatarkiven inte var möjligt att bereda all- mänheten tillgång till dessa arkiv enligt samma regler som gäller för allmänna handlingar. Enligt (.)K skulle förutsättningarna att få privata arkiv över i allmän besittning med säkerhet minska om de enskilda rättsinnehavarna genom ett överlämnande skulle avhända sig möjligheten att ställa upp villkor att få behålla rätten att förfoga över handlingarna.

OK föreslog däremot den ändringen i 2 kap 759 TF att det uttryckligen skulle anges att tryckt skrift som hade anskaffats till allmänt bibliotek inte skulle vara allmän handling.

Prop. 1975/76:160 176

Dalaarkiveringskmiuni/n?n

Den 1967 tillsatta dataarkiveringskommitten (DAK) ("U 1968148) har i uppdrag att utreda arkivfrågorna för den moderna informationsbehandling- ens databärare. I sitt delbetänkande (SOU l974z94) Bevara ljud och bild behandlar DAK arkiveringsfrågor som berör ljud- och bildupptagningar hos Sveriges Radio samt ljud- och bildupptagningar som görs tillgängliga för allmänheten på annat sätt än genom ljudradio och TV, såsom grammo- fonskivor och andra fonogram. spelfilmer. videogram etc. DAK föreslår en mera allmän arkivering av material som förekommer i ljudradio- och TV-sändningar för forsknings- och andra studieändamål. Vidare föreslås en ny lag som innebär skyldighet att i betydande omfattning utan ersättning till en offentlig arkivinstitution avlämna arkivexemplar av ljud- och bild- upptagningar som görs tillgängliga för allmänheten i form av fonogram. spelfilm och videogram. Enligt DAK talar övervägande skäl för att arki- veringen av de nu nämnda upptagningarna förläggs till en gemensam central institution med karaktär av statlig myndighet. Hos denna bör enligt förslaget också förvaras de s.k. referensupptagningar av radioprogram som avses i 10 & andra stycket radioansvarighetslagen (1966:756) och i 6 & tillämpnings- kungörelsen (19671226) till lagen och som har till funktion att säkerställa framtida bevisning om innehållet i radioprogram.

DAK anser att de upptagningar av ljudradio- och TV-sändningar som avses i betänkandet och de arkivexemplar av ljud- och bildupptagningar som skall avlämnas enligt den föreslagna lagen om leveransskyldighet samt de andra upptagningar som arkivinstitutionen kan förvärva bör vara undantagna från begreppet allmän handling. En förutsättning härför skall dock vara att mate- rialet har kommit in till institutionen uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller,i fråga om ljudradio- och TV-sänd- ningar, som referensupptagningar. Inte heller de kopior av arkiverade upp- tagningar av nu nämnt slag som görs inom arkivet bör bli allmänna hand- lingar. Som skäl för sin ståndpunkt i nu nämnt hänseende anför DAK i huvudsak upphovsrättsliga skäl.

Enligt DAK torde redan gällande rätt innebära att de upptagningar som skall levereras enligt den särskilda lagen inte blir att anse som allmänna handlingar. Ett förtydligande i detta hänseende förordas dock. Upptagningar av ljudradio- och tv-sändningar som görs för forskningsändamål torde enligt DAK däremot inte kunna betraktas som enskilda handlingar enligt 2 kap. 7?” TF. Inte heller referensupptagningarna torde, när de förvaras i det fö- reslagna arkivet, omfattas av de nuvarande bestämmelserna i nämnda lag- rum.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår DAK först och främst ett tillägg till första meningen i 2 kap. 75 TF av innebörd att bestämmelserna om allmänna handlingar inte skall äga tillämpning på upptagning av rund- radiosändning som har verkställts för att säkerställa framtida bevisning.

Prop. 1975/76:160 177

Vidare föreslås att regeln om enskilda brev etc. skall få en sådan lydelse att den omfattar också handlingar som har anskalfars av myndighet. 1 en ny andra mening bör slutligen föreskrivas att inte heller upptagning av rundradiosändning som förvaras i allmänt arkiv uteslutande för forsknings- och studieändamål skall vara allmän handling.

Remissvnrandena över daraarkiveringskommilléns jöns/ag

Förslaget till ändring i 2 kap. 7ä TF har tillstyrkts av Konstnärliga ovh litterära_vrkesulövaressamarbetsnänmd. A'Iassmedieu[redningen, som förklarar att den har granskat förslaget med utgångspunkt i hur detta kan påverka utredningens uppdrag, uttalar att det i detta hänseende inte torde föreligga något hinder för ett genomförande av DAK:s förslag.

OSK har inte något att erinra i sak mot förslaget men påpekar att uttrycket "anskaffats till” knappast kan användas i fråga om överförandet till ar- kivinstitutionen av upptagningar som den leveransskyldige enligt förslaget till lag om arkivexemplar av vissa ljud- och bildupptagningar är skyldig att avlämna utan kostnad. Vad som åsyftas sägs täckas av den lydelse mot- svarande lagrum har enligt OSK:s förslag.

Radionämnden erinrar om att nämnden enligt förslag i betänkandet (Ds U l974:7) Radionämnden. Breddad granskning och ny organisation bör få tillgång till kopior av referensupptagningarna på sitt kansli och där också göra utskrifter av program. Om förslaget genomförs, medför den av DAK förordade ändringen av TF att de kopior av referensupptagningar som för- varas på nämndens kansli undantas från reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Detta innebär bl. a. att nämnden befrias från obligatorisk skyl- dighet att på begäran av enskild spela upp bandkopian eller tillhandahålla upptagningen genom utskrift eller kopia av upptagningen. Sammanfattnings- vis förklarar nämnden att den inte har någon erinran mot DAK:s förslag i de avsnitt av betänkandet som avses med yttrandet.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ifrågasätter i första hand om icke in- rättandet av ett särskilt arkiv för ljud- och bildupptagningar med ställningen av statlig myndighet bör leda till att det dit levererade och där förvarade materialet i princip skall vara offentliga handlingar. Först därigenom synes institutionen få den kulturella betydelse som är åsyftad. I varje fall saknas enligt hovrätten rimliga skäl att icke såsom ett offentligt material betrakta de upptagningar av radio- och TV-sändningar som skulle komma att bevaras i arkivet. Detta material har redan genom utsändningen fått en betydande spridning. Riskerna ur författarrättslig synpunkt av att envar kan få tillgång till materialet i arkivet torde vara obetydliga. Den rätt som redan finns att göra enskilda upptagningar synes inte ha medfört några ekonomiska skador. Hovrätten förklarar att det måhända när det gäller annat material, t. ex. filmer, kan uppkomma författarrättsliga problem som den inte kan överblicka. Hovrätten håller dock för osannolikt att dessa har någon större

12 Riksdagen 1976. I saml. Nr lol)

Prop. 1975/76:160 178

ekonomisk betydelse för den som innehar upphovsrätten. Hovrätten fram- håller vidare att, även om man i sak följer DAK:s förslag, det inte är behövligt eller lämpligt att göra så omfattande ändringar i 2 kap. 7ä TF som DAK föreslår. Särskilt bör beaktas att förslaget — såsom det tagit sig uttryck i lagtexten — i fråga om skrifter och upptagningar som anskaffats av allmänt arkiv. bibliotek eller myndighet är betydligt mera långtgående än gällande lydelse av bestämmelsen och mera vittsyftande än vad som torde vara nöd- vändigt för att säkerställa att de till arkivinstitutionen levererade ljud— och bildupptagningarna ej blir att betrakta som allmänna handlingar. Starka be- tänkligheter måste enligt hovrätten hysas mot att göra så om fattande ingrepp i de eljest gällande reglerna om allmänna handlingar. Hovrätten erinrar om att OK endast behandlade tryckta skrifter som anskaffats till allmänt bibliotek men inte alls berörde skrifter som anskaffats till allmänt arkiv eller till annan myndighet. Enligt hovrätten bör ytterligare bemärkas att det av kommittén använda uttrycket "upptagning av rundradiosändning som verk- ställts för att säkerställa framtida bevisning" synes ha en vidare syftning än vad som är meningen. Även en sådan inspelning som göres av t. ex. en olaglig radioutsändning för att användas som bevismaterial vid domstol förefaller att gå in under den föreslagna lydelsen och blir därigenom således oavsiktligt undantagen från den principiella handlingsoffentligheten. Enligt hovrättens mening är det fullt tillräckligt att genom en mindre jämkning klargöra att upptagningar av radio- och TV-sändningar som göres för arkivets verksamhet och för att fungera som s. k. referensupptagningar skall undan- tagas från reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Eftersom dessa upptagningar sålunda i princip skall ha den dubbla funktionen att vara såväl referens- som arkivinspelningar, synes ej nödvändigt att i lagtexten göra någon åtskillnad mellan dessa båda funktioner hos upptagningarna. Däremot kunde — då skyldighet att avlämna exemplar av ljud- och bildupptagningar enligt den föreslagna lagen därom kan ses som en parallell till motsvarande skyldighet i fråga om tryckta skrifter — vara lämpligt att uttryckligen ange att sådana upptagningar ej är att anse som allmänna handlingar. Ifråga- varande paragraf skulle då, förklarar hovrätten. kunna utformas på t. ex. följande sätt: "Vad i detta kapitel ........ tryckt skrift, som avses i 1 kap. 7 &. eller å ljud- eller bildupptagning som överlämnats för allmän arkivering av sådant material, ej heller å enskilda brev .....

Ollén/lig/w/s- och Sök/'()[PSSltig'Sll/lllilltfsh)IllUli/lh]

Enligt OSK:s förslag (4 & punkt 5 i grundlagskapitlet) skall handling som har tillförts bibliotek eller som annars har överlämnats till myndighet ute- slutande för förvaring. vård eller forsknings- och studieändamål inte anses som allmän handling. Enligt OSK svarar denna bestämmelse — i något för- enklat skick — i sak mot nuvarande 2 kap. 7å TF och täcker även den arkivmyndighet som DAK har föreslagit.

Prop. 1975/76:160 179

OSK föreslår vidare en särskild regel om referensupptagningarna av ra- dioprogram, som innebär att dessa inte skall vara allmänna handlingar när de förvaras hos radionämnden (4 & punkt 6 i grundlagsförslaget). OSK moti- verar förslaget i denna del med att det skulle föra alldeles för långt att tvinga radionämnden att ställa lokal och apparatur till förfogande för den som vill ta del av ett ljudradioprogram eller en TV-upptagning.

Rentissvttrant'iena över o/i'ctttt/ig/tt'ts- och sekretass/a_esti/iningskmrun/tränsjör- slag

Den föreslagna bestämmelsen i 4 &" p u n kt 5 har kommenterats endast av ett fåtal remissinstanser.

Enligt JO är formuleringen av bestämmelsen missvisande. Den kan lätt läsas som om alla handlingar som överlämnats till myndighet uteslutande för förvaring. vård eller forsknings- och studieändamål ej skall anses som allmänna handlingar. Meningen kan enligt JO uppenbarligen inte vara att myndigheternas till riks- och landsarkiven överlämnade allmänna hand- lingar skall förlora sin karaktär av allmänna handlingar där. JO erinrar om att i 2 kap. 75 tryckfrihetsförordningen nu talas endast om "enskilda brev eller skrifter". Samma påpekande görs av riksarkivet och huvuddelen av de övriga arkivmyndigheter som har yttrat sig över OSK:s förslag liksom av sofia/.s'tta'eiswr. Också ÖB förklarar att nuvarande bestämmelse i 2 kap. 735 TF är att föredra framför den föreslagna regeln.

Dataarkiverittgsknmmittén påpekar att OSK i anslutning till den föreslagna bestämmelsen yttrar att den täcker den arkivmyndighet som kommittén har föreslagit i SOU l974z94. Kommittén framhåller att punkten bör avfattas så att den täcker även det fallet att upptagningen verkställs hos arkivmyn- digheten.

Sveriges Radio förklarar att bestämmelsen i slå p u n kt 6 bör omfatta också avskrifter av radioprogram, eftersom radionämnden i dag i stor ut- sträckning använder sig även av avskrifter som underlag för sin gransk- ningsverksamhet.

F öredragandwz

Som jag har nämnt i det föregående torde gällande rätt innebära att tryckta skrifter. ljudupptagningar — t. ex. grammofonskivor — och andra handlingar som ingår i statliga eller kommunala bibliotek inte är allmänna handlingar. Jag delar emellertid OKzs och OSK:s uppfattning att detta uttryckligen bör framgå av grundlagen och föreslår att p u n k t 3 inleds med en bestämmelse i ämnet. Denna tar sikte både på sådana myndigheter som har biblioteks- verksamhet till huvuduppgift och på samlingar av typ hand- eller referens- bibliotek som finns hos myndigheter med andra arbetsuppgifter, t. ex. dom- stolar. För att en handling skall omfattas av bestämmelsen krävs att den

Prop. 1975/76:160 180

ingår som beståndsdel i en samling av handlingar organiserad på sådant sätt att den enligt vanligt språkbruk är att betrakta som bibliotek. I fråga om handlingar som upprättas vid eller kommer in till en biblioteksmyndighet t. ex. som led i dennas administration gäller däremot självfallet de vanliga reglerna om allmänna handlingar.

Enligt min uppfattning bör med handlingar som ingår i bibliotek jämställas t.ex. tryckta skrifter, fonogram och bildupptagningar som allmänt arkiv förvärvar från utgivare eller återförsäljare eller som ett sådant arkiv på annat sätt erhåller från enskild och som tillförs arkivet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Däremot skall naturligtvis allmänna handlingar som en myndighet överlämnar till en arkivinstitution inte därigenom förändra karaktär. Också en regel av nu angiven innebörd bör tas in i punkt 2. Jag anser det emellenid mindre lämpligt att som DAK betrakta handlingar av här avsett slag som sådana "enskilda brev" etc. som f. n. nämns i 2 kap. 7 & TF. Med hänsyn till den nuvarande regelns speciella syftning — den tar närmast sikte på privatarkiv och andra privata samlingar av handlingar — anser jag att man i detta sammanhang hellre bör tala om handlingar som ”från enskild har tillförts" allmänt arkiv.

Punkt 3 innehåller slutligen också en regel som i sak helt motsvarar den nuvarande bestämmelsen om enskilda brev etc. i 2 kap. 7ä TF. Som jag nyss har nämnt syftar denna närmast på privata arkiv och liknande samlingar av handlingar. I motsats till övriga regler i förevarande punkt är regeln tillämplig i fråga om alla slag av myndigheter. också t. ex. ett universitet eller en institution för medicinsk eller historisk forskning. Någon motsvarighet till nuvarande undantag i 2 kap. 7 äTF beträffande s.k. granskningsexemplar har inte upptagits i departementsförslaget. Enligt förslag till ändringar i den tryckfrihetsrättsliga lagstiftningen somjag inom kort kom- mer att anmäla bör systemet med särskilda granskningsexemplar upphöra.

DAK:s i SOU 1974:94 framlagda förslag övervägs f. n. inom utbildningsdc- partementet. Övervägandena har ännu inte lett till något ställningstagande så- vitt avser behovet av undantag från TF:s allmänna regler om handlingsoffent- lighet. Denna fråga får därför behandlas i ett senare sammanhang. Det kan emellertid påpekas att de föreslagna bestämmelserna i punkt 3 är tillämpliga ocksåpåsådanaarkivexemplaravljud-och bildupptagningarsomenligtdenav DAK föreslagna lagen i ämnet skall överlämnas till särskild arkivinstitution.

Det är självklart att upptagningar av innehållet i icke allmänt material som görs hos en arkivinstitution som led i dennas arkivvårdande verk- samhet. t.ex. överföring av film på videoband eller avkopiering av mag- netband för att bevara den ursprungliga upptagningens tekniska kvalitet, inte heller skall vara allmänna handlingar. Detta följer av bestämmelsen i p u n k t 4 .

Prop. 1975/76:160 181

12 och 13 %*

Gäl/ande rä !!

2 kap. Sä TF upptar i fyra stycken ganska utförliga regler dels om till- handahållande på stället av allmän handling och teknisk upptagning, dels om rätt för den som så önskar att mot fastställd avgift få avskrift. utskrift eller kopia av allmän handling, resp. teknisk upptagning.

Allmän handling som inte skall hållas hemlig skall, enligt första stycket, på begäran genast eller så snart det kan ske utan avgift tillhandahållas den som för läsning eller avskrivning på stället önskar ta del av den. Teknisk upptagning skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

Andra stycket innehåller särskilda regler för handling som delvis är hemlig. Sådan handling skall tillhandahållas på stället om det kan ske utan att vad som skall hållas hemligt uppenbaras. I annat fall har den som vill ta del av handlingen rätt att utan avgift erhålla avskrift av handlingens offentliga delar. På motsvarande sätt skall en delvis hemlig teknisk upp- tagning tillhandahållas kostnadsfritt på stället genom en utskrift av icke hemliga delar.

Om betydande hinder möter, heter det vidare i tredje stycket, skall skyl- dighet att tillhandahålla handling på stället inte föreligga. Sådant betydande hinder kan vara att handlingen just då den begärs utlämnad används i myndighetens arbete eller att den är utlånad till annan myndighet. I fråga om teknisk upptagning föreligger inte heller skyldighet att tillhandahålla denna på stället. om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill ta del av upptagningen.

Myndighets åligganden såvitt gäller en allmän handling stannar inte vid skyldigheten att tillhandahålla den på stället. Den som önskar ta del av allmän handling har nämligen också rätt att mot fastställd avgift erhålla avskrift av handlingen, i förekommande fall med uteslutande av sådan del som skall hållas hemlig. Reglerna härom finns i 8ä fjärde stycket. När det gäller upptagning för automatisk databehandling är myndighet dock inte skyldig att utlämna sådan på annat sätt än genom att tillhandahålla utskrift av upptagningen. Skälet till denna begränsning är att utlämnande av ADB-upptagningar i annan form, t. ex. kopia av ett magnetband. kan leda till allvarliga integritetsintrång. Om å andra sidan i ett enskilt fall sådana negativa konsekvenser av ett utlämnande kan uteslutas, hindrar inte grund- lagsregeln att en magnetbandskopia — som en serviceåtgärd av myndigheten — utlämnas. Avslutningsvis sägs i paragrafen att myndighet inte heller är skyldig att för utlämnande framställa kopia av karta, ritning eller bild. om svårighet möter därför och handlingen kan tillhandahållas på stället.

Prop. 1975/76:160 182

()!hvtl/ighers— och sek/"('Iess/ugsrlllningskommi!ren

[OSK:s förslag har reglerna i 2 kap. 8 ;" TF delats upp på två nya paragrafer. I samband härmed har stoffet i viss utsträckning disponerats om och reglerna setts över språkligt. Några större nyheter sakligt sett torde OSK:s förslag knap- past innebära.

I den första av de två paragraferna (7 s*) har inledningsvis upptagits hu- vudregeln att offentlig handling utan avgift skall tillhandahållas den som önskar ta del av denna för läsning eller avskrivning på stället. Tillhan— dahållandet skall ske "genast. eller så snart det är möjligt". OSK påpekar att i rätten att ta del av en handling redan nu otvivelaktigt ingår också en rätt att avlyssna och avbilda denna. På grund härav har i lagtexten ut- tryckligen angivits att rätten att ta del av en handling också omfattar av- lyssning och avbildning. Till 7ä första stycket har vidare överförts regeln att ADB-upptagning skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.

1 7å andra stycket har tagits in regeln att myndighet inte är skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. Den särskilda bestämmelsen om tekniska upptagningar har av OSK utan motivering in- skränkts till att avse endast ADB-upptagningar. Vidare har bestämmelsen formulerats om. 1 förslaget föreskrivs att skyldighet att tillhandahålla ADB- upptagning på stället inte heller föreligger, om upptagningens innehåll finns i läsbar form "hos närbelägen myndighet, som utan olägenhet för sökanden kan anlitas". l TF motsvaras de citerade orden av uttrycket "hos annan myndighet och tillhandahållandet där kan ske utan beaktansvärd olägenhet för den som vill taga del av upptagningen".

Om tillhandahållande av handling som endast delvis är offentlig handlar Sä första stycket. Eftersom enligt OSK:s förslag även teknisk upptagning anses som en allmän handling, menar OSK att uttrycket "avskrift av hand- lingen" kan täcka även fall då tillhandahållande av t.ex. en teknisk upp- tagning sker genom överlämnande av en utskrift av upptagningen. Lagtexten blir härigenom mindre tung. — Ordet "utskrift" används av OSK bara när en särregel blir nödvändig för tekniska upptagningar.

Reglerna om rätt att mot fastställd avgift få avskrift av handling (varmed alltså förstås även utskrift) återfinns i 8 & andra stycket. Reglerna innefattar, med nedan nämnt undantag. inga sakliga nyheter. OSK påpekar att nu- varande regel innebär att myndighet inte kan undandra sig att utlämna ljudband och mikrofilm i form av kopior om så påfördras. Eftersom sådana kan vara kostsammare att framställa än avskrifter eller fotokopior av tra- ditionella handlingar. bör expeditionslösenförordningen kompletteras på denna punkt. Om myndighet saknar kopieringsmöjligheter eller eljest svå- righeter möter bör — liksom redan nu i fråga om karta, ritning och bild — undantag kunna göras. Som konsekvens av det sist sagda föreslår OSK att också "upptagning" nämns i andra stycket tredje meningen, vilket alltså är en saklig nyhet i förhållande till TF.

Prop. l975/76:l60 |83

OSK diskuterar vidare de 5. k. kommersiella massuttagen av offentligt material. Uppgifterna används för selektiv reklam, vilket i vida kretsar ej betraktas med särdeles blida ögon. Vad det enskilda företaget gör, säger OSK. är egentligen att "åka snålskjuts" på offentligheten. Visserligen lämnas adressuppgifter och liknande i allmänhet inte ut i form av kopia av mag- netband tvissa starkt kritiserade. regelrätta försäljningar har dock ägt rum från länsstyrelser), men utskrifterna är inte dyrare än att det är en god affär för de enskilda företagen. — Enligt OSK går det inte att lösa detta problem inom ramen för denna grundlag. Ett i denna meddelat förbud mot utlämnande för sådana ändamål förutsätter att en mycket viktig princip åsidosätts. nämligen att myndighet är skyldig att tillhandahålla offentliga uppgifter utan att efterforska sökandens syften. Ej heller kan en sekretess- regel uppställas. eftersom det ju är fråga om material som bör vara offentligt. En utväg vore att göra sådana uttag dyrare. men detta är ogörligt av två skäl. Det ena har redan nämnts: syftet med framställningen om utbekom- mande får ej efterforskas. Det andra är att det föreligger uppenbara svå- righeter att avgränsa uttag av denna typ från andra. En kvalitativ avgränsning är som redan framhållits omöjlig, och en kvantitativ bestämning ter sig lika omöjlig. — Svårigheterna. fortsätter OSK. torde minska avsevärt om det av datainspektionen föreslagna centrala uppdateringsregistret (CUR) kommer till stånd. Andra register av liknande slag — t. ex. Datemas register — skulle härvid komma att utplånas,och CUR kan kringgärdas av erforderliga föreskrifter. vilka enligt regeln i 3ä andra stycket detta grundlagskapitel får effekt även på uppgifternas egenskap av allmänna.

R emissvttrandwta

OSK:s förslag till 7å

Regeringsrätten framhåller att vid utlämnandet framför allt snabba av- göranden är av vikt. Principiellt skall utlämnande av handling ske omgående direkt till den som inställt sig hos myndigheten för att få taga del av den. Regeringsrätten erinrar om att det i nuvarande 2 kap. 8 & TF heter att ut- lämnandet skall ske "genast eller så snart ske kan". ! förslaget brukas i stället orden "genast eller så snart det är möjligt". Denna moderniserande omformulering bör enligt regeringsrätten icke tolkas så. att myndighet får ta sig längre tid att ordna med utlämnandet än som tidigare ansetts tillåtligt.

Svea hovrätt ifrågasätter om inte vissa kompletterande anvisningar till'hu- vudregeln. att utlämnande skall ske genast eller så snart det är möjligt. kan vara till fördel. Det är enligt hovrätten närmast två fall som förtjänar beaktas. Det ena är att det gäller en handling som visserligen förvaras hos myndigheten i fråga men som upprättats hos eller eljest närmast berör annan myndighet Ufr 9 & 2 st.). Kontakt mellan myndigheterna är då ofta naturlig innan utlämnande sker. men det är givetvis angeläget att inte onödig för- dröjning uppstår till följd av okunnighet eller osäkerhet om reglernas in-

Prop. 1975/76:160 184

nchåll. Det andra fallet är det som aktualiseras till följd av förslaget om dubbla sekretesstider på vissa områden. Givetvis ger. säger hovrätten. ut- trycket "så snart det är möjligt" utrymme för det rådrum som erfordras, men närmare anvisningar kan likväl fylla en viss funktion.

Dataarkiveringskomntitten tar upp den av OSK föreslagna regeln i fö r s t a stycket om tillhandahållande av upptagning för automatisk databehandling eller annan upptagning. Enligt kommittén synes OSK ha förbisett att även en skriftlig handling enligt allmänt språkbruk kan vara en upptagning; man talar exempelvis om stenografisk eller protokollarisk upptagning. Den enklaste avfattningen av stycket synes enligt dataarkiveringskommittén vara att handling som ej skall hållas hemlig på begäran genast. eller så snart det är möjligt, utan avgift skall tillhandahållas den som önskar taga del därav så att den kan läsas, avskrivas, avlyssnas eller avbildas på stället. Ordet "avlyssningsbar" är, säger kommittén. ett mindre värdefullt tillskott till språket.

JO påpekar att om den av honom föreslagna definitionen av handling (se under 3 &) godtas, en föreskrift erfordras om skyldighet att tillhandahålla också en sådan handling som ett hålkort i läsbar form.

Den föreslagna bestämmelsen i andra stycket om tillhan- dahållande av upptagning för automatisk databe- h a n d 1 i n g föranleder dataarkiveringskommittén att föreslå att andra former av automatiska upptagningar jämställs med ADB-upptagningar. Detta kan enligt kommittén ha praktisk betydelse redan i fråga om vissa nu praktiserade upptagningsmetoder. I varje fall är det en fördel. om grundlagens text inte fixeras vid dagens teknik. Relativsatsen i slutet av stycket blir tydligare med aktiv konstruktion: "som sökanden utan olägenhet kan anlita".

Med anledning av den nyssnämnda bestämmelsen i andra stycket påpekar länsstyrelsen i Stockholms län att länsstyrelserna utgör exempel på myndig- heter, som i betydande omfattning kan fullgöra sin utlämningsskyldighet med tillämpning av denna. Flertalet av länsstyrelsernas ADB-register finns redovisade i utskrift — taxeringslängder. mantalslängder, röstlängder. kort/avi/register — som förvaras hos lokala skattemyndigheter. kronofog- demyndigheter. pastorsämbeten, kommuner m. fl.

OSK:s förslag till 8?

JO påpekar här, liksom under 7 &. att om den av honom föreslagna de- finitionen av handling godtas, en föreskrift erfordras om skyldighet att till- handahålla också en sådan handling som ett hålkort i läsbar form.

ÖB vill ha en klarare markering av innebörden av begreppet "utlämna". Enligt ÖB ligger i detta betydelsen av överlämning för ändamål där pu- blicering kan komma i fråga. Det synes viktigt att innebörden av ett och samma begrepp genom hela lagkomplexet är densamma. Skäl att ändra lydelsen i grundlagstexten torde emellertid inte föreligga.

Prop. 1975/76:160 185

Bestämmelsen att sökande i vissa fall kan utan avgift få avskrift av de offentliga delarna av en handling som delvis skall hållas hemlig har kommenterats av ett par remissinstanser. Det kan enligt socia/stvt'vlswi uppstå tveksamhet om stadgandet skall tolkas så att sökanden äger rätt att ta med sig avskriften hem och fritt förfoga över densamma eller om avsikten i stället är att han utan kostnad skall få tillgång till handlingen i form av en avskrift på stället. För att undvika en feltolkning bör enligt styrelsen ett förtydligande i lagtexten ske på denna punkt. Enligt landsarkivet i Här- nösand kan den föreslagna bestämmelsen få den konsekvensen att en sö- kande kan begära att gratis få avskrift av t. ex. en brottsmålsakt om flera hundra sidor med uteslutande av hemliga partier.

I två yttranden behandlas den i andra stycket intagna särbestämmelsen om utlämnande av upptagning för automatisk data- b c h a n d | i n g .

Datainspektionen återger OSK:s konstaterande att, i de fall hålkort och hålremsor används för inmatning i datamaskin, de är att anse som datamedia: eftersom de då tydligen faller under begreppet upptagning för ADB, blir myndigheten inte skyldig att lämna ut kopia av dem. Detta är enligt da- tainspektionen följdriktigt. Däremot konstaterar OSK, fortsätter inspektio- nen, att regeln innebär att myndighet inte kan undandra sig att utlämna ljudband och mikroftlm i form av kopior om så påfordras. Emellertid kan åtminstone mikrofilm på samma sätt som hålkort användas för inmatning i och utmatning ur datamaskin; mikrofilmen bör då också anses som da— tamedium och hänföras till upptagning för ADB, varvid myndigheten endast skulle vara skyldig att utlämna utskrift, ej kopia. Det är, säger inspektionen vidare, svårt att se skälet till att de nämnda typerna av databärare skall behandlas olika beroende på om de är knutna till ADB eller ej. På samma sätt som i fråga om magnetband kan integritetsskäl åberopas mot utläm- nande av köpior av ljudband eller mikrofilm. Olfentlighetsintresset kräver enligt inspektionen inte heller i dessa fall annat än att utskrift lämnas. Da- tainspektionen förordar att uttrycket "eller annan upptagning" tilläggs i and- ra stycket andra punkten närmast efter orden ””automatisk databehant'lling". Inspektionen påpekar i sammanhanget att vad som sägs i 8 å andra stycket tredje punkten om "kopia——— av upptagning" inte innebär någon ändring av vad som anges i andra punkten". dvs. att med upptagning i tredje punkten kan avses endast sådan upptagning som myndighet är skyldig att utlämna i form av avskrift (kopia).

Enligt dataarkiveringskomtnittén kan den särskilda regeln om utlämnande av upptagningar för automatisk databehandling helt utgå om andra styckets första mening utformas på följande sätt: "Den som vill taga del av handling som helt eller delvis är offentlig har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller utskrift av handlingen: därvid skall sådan del som är hemlig uteslutas." Det kan enligt kommittén inte vara nödvändigt att grundlagen uttryckligen anger sådant som myndighet inte är skyldig att göra.

Prop. 1975/76: 160 186

.S'trulskans/im i Göteborgs kmnnmn ifrågasätter om det i andra stycket an- vända kriteriet "närbelägen myndighet — — — utan olägen- h e t ” " motsvarar ”beaktansvärd olägenhet".

Frågan om de kom mersiella massuttagen av offentligt m a te r i al för selektiv reklam berörs i ett par yttranden.

Dataittspuktionun nämner att frågan vid några tillfällen har behandlats av riksdagen och att riksdagen harfattatett beslut idenna (KU 1975: I l)som inne- biiratt frågan hänvisats till den paralamentariska utredning för allmän ö 'ersyn av datalagen som riksdagen begärt. Enligt datainspektionens uppfattning är frågan intei praktiken löst genom att utlämnandeav datamedium kan förhind- ras eller begränsas. Regeringsrättens praxis ger vid handen att myndigheterna enligt offentlighetsprincipen i inte ringa grad är skyldiga att tillhandahålla namn och adresser på utvalda grupper i form av utskrifter; dessa kan användas för de här aktuella kommersiella ändamålen. Frågans lösning kräver därför en- ligt inspektionen ett ställningstagande till den tillämpliga grundlagsbestäm- melsens lydelse. Ställningstagande torde böra ske nu. i samband med förslaget till yttrandefrihetsgrundlag; om den tillämnade datalagsöversynens resultat skall avvaktas och i samband därmed grundlagsändring vidtas, synes ställ- ningstagandet bli avsevärt fördröjt. Datainspektionen diskuterari samman— hanget OSK:s ställningstagande att det inte skulle vara möjligt att lösa det ifrå- gavarande problemet inom ramen för den föreslagna yttrandefrihetslagen och OSK:s påståendeatt en lösning skullestrida mot denna grundlag. Enligt datain- spektionen kan massuttagen för kommersiell reklam knappast sägas ha till syf- te att främja något av de intressen som nämns i grundlagens programförklaring. nämligen ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Snarare kan påstås att grundlagsbudet i och för sig inte skulle behöva utgöra formellt hinder mot särskild lagstiftning i ämnet. Datainspektionen tar vidare upp OSK:s uttalande atten lagreglering.i form av förbud mot utlämnande för reklamändamål , förut- sätteråsidosättande av den viktiga principen att myndighetärskyldigatt lämna ut offentlig uppgift utan att efterforska sökandens syften. Denna princip — vilken f. ö. uppluckrats genom de många skaderekvisiten. såvitt gäller hem- liga handlingar — synes emellertid enligt inspektionen i och för sig inte behöva utgöra något hinderom lagregleringen av nyss anförda skäl kan ske vid sidan av grundlagen. Det är visserligen riktigt.som OSK sägenatt en bestämmelse i äm- net inte kan bli en sekretessregel,eftersomju fråga ärom uppgiftersom börvara offentliga. Oavsett hur en lagreglering närmare skulle utformas, anser datain- spektionen i motsats till OSK att det i de allra flesta hithörande fall inte skulle möta svårigheterattavgränsa uttagav dennatyp frånandra. De begärda uppgif- ternas mängd,art och urval,den av sökanden bedrivna verksamheten samt be- fogenhetenattutreda sökandens syfteskullegöradennaavgränsningenkeloch knappast inrymma sådana svårigheter som i många sekretessärenden blir för- knippade med utredningen av skaderekvisiten. Inspektionen understrykeratt dethäråtergivna resonemanget inteinnebäruttryck för uppfattningen attkom- mersiella massuttag ur myndigheternas offentliga register bör omöjliggöras;

Prop. 1975/76:l60 l87

diskussionen avser endast möjligheten att skapa stöd i grundlag för de in- skränkningarsom kan behövas av hänsyn till privatlivets helgd. Enligt inspek- tionen torde inte det föreslagna centrala uppdateringsregistret.(."'UR,som OSK antar.innebäraenlösning. MeningenärattCUR skall innehållagrundläggande person- och adressuppgifter. som blir offentliga. och att just dessa uppgifter skall användas som söknycklar. Dessa kan då inte inskränkas utan att C UR blir meningslöst ;offentlighetsprincipen medför däatt även reklam företagen måste få utskrifter från CUR. -— Avslutningsvis anför inspektionen att en bestämmel— se i ämnet.om frågan om grundlagsenligheten löses,ehuru den inteären sekre- tessbestäm melse kan tas in i den föreslagna lagen om allmänna handlingat',ex- empelvis under rubriken service och information.

[.iinssrvrclscn iSlor'k/io/ms län delar inte OSK:s uppfattning att (len aktuella frågan inte går att lösa inom ramen för den föreslagna grundlagen. Enligt länsstyrelsen har man att väga mot varandra å ena sidan allmänhetens rätt till full insyn i förvaltningen och å andra sidan en skyldighet för myndigheterna gentemot allmänheten att handskas med de alltmeromfattande personuppgif- ter, som insamlas och lagras för myndigheternas egen verksamhet. på ett så- dant sätt att den enskildes privatliv och integritet skyddas mot obehörigt och skadligt användande. Det kan enligt länsstyrelsens mening inte vara omöjligt att förena dessa krav utanatt detgrundläggande syftet med offentlighetsprinci- pen åsidosätts. Det kan knappast vara förenligt med den enskildes intresse och berättigade krav på en ansvarig och riktig användning av den alltmer ökande

mängd personuppgifter m. m. . som myndigheterna samlar och lagrar för sam— hällets legitima behov.att uppgifterna kan spridas och utnyttjas obegränsat för vilka som helst för samhället eller den enskilde främmande intressen. Sådana

intressen behöver inte bara vara kommersiella. Länsstyrelsen förklararatt den

kan redovisa ett flertal fall.där massuttag av adressuppgifter för bestämda per- sonkategorier begärts för exempelvis otillbörliga politiska aktioner. för tvivel- aktiga forskningsprojekt etc. Den tekniska utvecklingen inom ADB-området innebär,fortsätter länsstyrelsen.att risken för missbruk av offentlighetsprinci— pen ökar. En offentlighet som inte har möjlighet att tillvarata och skydda den enskilde samhällsmedborgaren motoriktigt och skadligt utnyttjande måste ifrå- gasättas. Allmänhetens tilltro till och förtroende för ADB-utnyttjande i sam—

hällets tjänst är.säger länsstyrelsen vidare,en viktig förutsättning föratt ADB- teknikens möjligheter skall kunna tillvaratas på bästa sätt för samhällsnyttiga ändamål. Detta främjas förvisso inte av att de registerförande/ansvariga myn- digheterna fråntas möjligheten och skyldigheten att begränsa och kontrollera spridning och användning av intsamlade uppgifter. Länsstyrelsen framhåller attdatalagen inte är någon fullständig garanti mot olämplig användningav per—

sonuppgifter i andra fall än dci annan (':'/i iiiviitlijg/it'ljiir personregister med hjälp av ADB. Med den föreslagna utformningen av grundlagsförslaget begränsas datainspektionens möjligheter i fråga om ADB-registerförande myndigheter till föreskrifter om myndighetens egen användning av personuppgifterna. Länsstyrelsen uttalar sammanfattningsvis att kravet på klarhet och tillgänglig-

Prop. 1975/76:160 188

hetav grundlagoch allmän laginte fårleda till att kravet påskydd förden enskil- des personliga säkerhet och privatlivets helgd eftersättes. Enligt länsstyrelsens mening bör man i det fortsatta arbetet med lagstiftningskomplexet — trots vad OSK ansett —söka åstadkomma regler som ger detta mycket vitala problem en tillfredsställande lösning.

F öredragundc'n

Reglerna i "fl-' dels om tillhandahållande på stället av allmän handling och teknisk upptagning, dels om överlämnande mot avgift av avskrift, utskrift eller kopia av handling eller teknisk upptagning har av OSK föreslagits bli väsentligen oförändrade i sakligt hänseende. 1 stort sett har remissin- stanserna lämnat OSK:s förslag utan erinran.

OSK har i motivtexten tagit upp frågan om de kommersiella massuttagen från främst personregister. Kommittén avvisar tanken på särskilda bestäm- melser som lägger hinder i vägen för sådana uttag. utöver den nuvarande som befriar myndighet från att lämna ut personuppgifter genom kopia av datamedium. Under remissbehandlingen har två instanser tagit upp frågan om massuttagen och förordat grundlagsföreskrifter som möjliggör ytterligare spärrar mot sådana uttag. För egen del finnerjag inte att tillräckligt underlag föreligger att nu föreslå särskilda bestämmelser i grundlag om massuttagen. Den av mig tidigare nämnda utredningen om vissa datafrågor bör.i enlighet med vad riksdagen har förutsatt (KU 1975zll). få i uppdrag att överväga behovet av särskilda bestämmelser om försäljningen av datorlagrade per- sonuppgifter för kommersiellt bruk. Frågan om en eventuell ändring i grund- lagsreglerna om allmänna handlingars offentlighet får tas upp med anledning av de förslag i ämnet som utredningen kommer att lägga fram.

Inte heller i övrigt anser jag att någon mer ingripande ändring i reglerna om tillhandahållande av allmän handling är påkallad. Att jag anser att vissa justeringar bör göras framgår av det följande.

I likhet med OSK anser jag att nuvarande 2 kap. 8; TF är en alltför omfångsrik paragraf. vars innehåll lämpligen bör delas upp på två paragrafer. Den bästa överblicken över stoffet får man enligt min mening.om en paragraf ägnas åt tillhandahållande på stället av allmän handling och en följande paragraf upptar bestämmelserna om tillhandahållande mot avgift av avskrift m.m. Denna disposition ansluter f.ö. nära till den nuvarande. Förslaget har utformats i enlighet härmed. Bestämmelserna har tagits in i 12 och 13 ä;".

1 12 & första stycket första meningen föreskrivs att allmän handling, som får lämnas ut. på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift skall tillhandahållas den, som "önskar ta del därav. Handlingen skall tillhandahållas i sådan form att den kan läsas. avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Av det valda uttryckssättet framgår att sökanden har rätt att få del av ADB-upptagning och annan teknisk upptagning i läsbar eller av-

Prop. 1975/762160 189

lyssningsbar form eller, beträffande en bild. så att den kan iakttas t.ex. på en bildskärm. Vidare föreskrivs i andra meningen att sökanden också har rätt att skriva av och att avbilda handling och även att ta den i anspråk för ljudöverföring. Enligt första stycket sista meningen gäller vidare att hand- ling. som inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjes, i övriga delar skall göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Självklart skall tillhandahållande av avskrift eller kopia i detta fall ske kostnadsfritt. Med "avskrift" förstås här även utskrift av teknisk upptagning. Jag delar nämligen OSK:s uppfattning att "avskrift” bör kunna begagnas då i lagtexten avses alla slag av allmänna handlingar. inklusive tekniska upptagningar. (_)rdet "utskrift" bör däremot användas endast när teknisk upptagning. överförd till skrift. avses. Ordet kopia har nämnts särskilt i första stycket sista meningen med tanke på att det kan vara mest praktiskt att t. ex. föra över de offentliga delarna av ett ljudband till en bandkopia. Att denna i sin tur skall spelas upp för sökanden följer av första meningen och av uttrycket "göras tillgänglig”.

1 12,5 andra Stycket anges de fall i vilka myndighet kan vägra att till- handahålla en handling, trots att den är offentlig. dvs. de regler som nu återfinns i 2 kap. Sä tredje stycket TF. Någon saklig ändring i förhållande till gällande rätt är inte avsedd. ] lagtexten har skrivits in ett krav att den myndighet. till vilken sökanden hänvisas. skall vara "närbelägen".

Enligt 12 & första stycket har sökanden rätt att gratis ta del av myndighets originalhandling eller. i fall som avses i tredje meningen. avskrift eller kopia av denna. Däremot har sökanden enligt lZå inte befogenhet att ta med sig handlingen.

1 13 & slås inledningsvis fast att den som önskar ta del av allmän handling — förutom rätten att ta del av den på stället — även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. Från denna huvudregel föreskrivs två undantag. Det första innebär att myn- dighet inte är skyldig att överlämna upptagning för automatisk databehand- ling i annan form än utskrift.

Denna regel. som överensstämmer med vad som nu gäller. leder till att vissa typer av handlingar, t.ex. mikrofilm. ibland i egenskap av ADB-upp- tagning får utlämnas endast i utskrift och ibland såsom annan teknisk upp- tagning kan lämnas ut även i form av kopia. Datainspektionen har förordat att myndighets skyldighet att överlämna tekniska upptagningar över huvud begränsas på samma sätt som vad gäller ADB-upptagningar, dvs. överläm- nande behöver bara ske i utskrift. För min del är jag dock f. n. inte beredd att inskränka den rätt för allmänheten att mot avgift få tillgång till kopior av tekniska upptagningar, som nu finns.

Det andra undantaget från huvudregeln, som också övertagits från gäl- lande ordning. innebär att skyldighet att framställa kopia av karta, ritning eller bild inte föreligger om svårighet möter och handlingen kan tillhan- dahållas på stället. Av skäl som har angivits av OSK har regeln kompletterats

Prop. 1975/76:160 190

så att den också gäller andra tekniska upptagningar än ADB-upptagningar.

14 & Gällande rätt

Bestämmelser om vem som skall pröva en begäran att få ta del av handling hos myndighet finns i 2 kap. 9å och 14% andra stycket TF. Enligt 9å första stycket skall framställning om allmän handlings utbekommande göras hos den myndighet där handlingen finns. När det gäller teknisk upptagning skall framställningen göras hos den myndighet som förfogar över upptag- ningen. Frågan om utlämnande prövas av den myndighet där framställ- ningen har gjorts.

1 95 andra stycket finns ytterligare bestämmelser om handläggningen av utlämnandefrågor. Är vården om handlingen enligt arbetsordning eller givet uppdrag anförtrodd viss befattningshavare, har han att själv besluta i fråga om handlingens utlämnande. Det åligger honom därvid att rätta sig efter föreskrifter som myndigheten har meddelat och att. då det kan ske utan omgång. i tveksamma fall hänskjuta frågan till myndighetens av- görande. Om befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen skall frågan. om sökanden begär det. hänskjutas till myndigheten.

1 l4å andra stycket. vartill hänvisas i 9å tredje stycket, finns regler om utlämnande av handlingar vilkas hemlighållande är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Beträffande sådana handlingar kan regeringen förordna att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande. Om förordnande skall anteckning göras på handling som avses i förordnandet. Reglerna har genom särskilda förordnanden gjorts tillämpliga på vissa handlingar rörande för- svaret. utrikespolitiken och polisens verksamhet. Prövningen görs i dessa fall av departementschef. — När någon gör en framställning att få ta del av handling, där prövningen av frågan om utlämnande enligt anteckning på handlingen skall tillkomma annan myndighet än den där handlingen förvaras, skall framställningen ofördröjligen på sökandens begäran hänskju- tas till den behöriga myndigheten.

Offentlighels- och sekreress/agsti/iningskommiitén

OSK har samlat reglerna om utlämnande i en paragraf(9ä i grundlags- kapitlet). Härvid har bestämmelserna i 2 kap. 9,5 andra stycket TF med närmare regler om handläggningen av utlämnandefrågor inom myndigheten fått utgå och en ny grundlagsregel om tillstånd av viss myndighet införts. 1 övrigt motsvarar OSK:s förslag nuvarande regler. Anledningen till att be- stämmelserna i 2 kap. 9?" andra stycket TF har fått utgå är att det här enligt OSK:s uppfattning rör sig om en detaljreglering. som med fördel kan överflyttas från grundlag till författning av lägre valör.

OSK formulerar i 915 första stycket huvudregeln så. att begäran att få

Prop. 1975/76:160 191

ta del av handling görs hos myndighet, där handlingen finns. och skall prövas av den myndigheten. En särregel för ADB-upptagningar blir obe- hövlig, eftersom ADB-upptagning enligt Bä andra stycket i OSK:s förslag anses förvarad hos myndighet, om myndigheten förfogar över den.

1 9,5 andra stycket har OSK föreslagit en ny regel. Där sägs att såsom villkor för utlämnande av hemlig handling fåri deni 1 åomnämnda särskilda lagen uppställas tillstånd från viss myndighet. 1 motiveringen anförs att den reglering, som i dag finns i 35å Seer och som har tagits upp i 12 & LAH. egentligen är grundlagsstridig och att den nya regeln avhjälper denna brist.

Reglerna om utlämnande avs. k. kvalificerat hemliga handlingar har efter redaktionell omarbetning tagits in i 9å tredje stycket.

R emissvllrandvna

OSK:s förslag att de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 9 & andra stycket TF om handläggningen av utläm- nandefrågor inte skall få någon motsvarighet i den n y a g r u n dl a g e n kommenteras av några remissinstanser.

Att Pressens samarbetsnämnd motsätter sig att bestämmelserna tas bort ur grundlag framgår av remissammanställningen under 5.4.

Regeringsränm förklarar att den delar uppfattningen att bestämmelserna om hur beslut fattas i utlämnandeärende inom myndigheten kan flyttas ut ur grundlagen. Frågan är dock av den vikt av hänsyn till behovet av snabba beslut att den ej bör lämnas helt oreglerad. Regler bör därför enligt regeringsrätten i stället tas in i LAH. För de kommunala myndigheternas del är regler i lag nödvändiga. Det bör icke överlåtas till varje kommun att fritt besluta om ordningen för utlämnande av kommunens handlingar. Samma uppfattning kommer till uttryck i de yttranden som har avgivits av .10 och avjuridiskajoka/leren vid Lunds universilef. ,N'ärings/i'i/ielsombuds- mannen understryker att det i den praktiska tillämpningen av offentlighets- principen ftnns behov av enhetliga regler för beslutsfattandet i utlämnan- defrågor och förutsätter att frågan beaktas vid lagstiftningsärendets fortsatta behandling.

Riksåklagaren förklarar att frågan om vem inom en myndighet som har att fatta beslut med anledning av en begäran att få ta del av handling torde vara ett ämne som får avgöras administrativt, genom arbetsordningar e.d. Liinssivrelswi i lf'äswrbonens län ger uttryck för samma uppfattning.

Tidningarnas telegrambyrä framför önskemålet att få fastslaget att beslut om utlämnande av allmän handling i princip skall kunna ges omedelbart. När det kan råda tveksamhet om utlämnandet måste beslut kunna fattas helst samma dag. Det finns enligt byrån exempel från senare tid på att myndighet har vägrat att lämna ut handling med den motiveringen att ingen tjänsteman hos myndigheten vid tillfället ansetts kompetent att bedöma om handlingen

Prop. 1975/76:160 192

skulle vara offentlig utan hävdat att detta måste avgöras av juridisk sak- kunskap. ] några fall har det dröjt flera veckor innan handlingen ställts till förfogande.

Från flera håll påpekas att ordet ”finns” i första styckets första men i ng bör bytas ut mot "försvaras" för att bättre överens- stämmelse skall uppnås mellan 3 och 9 åå. Uttalanden av denna innebörd har gjorts av JO. ÖB. (latusamot'rlnitiqskointnitten, landsarkivet i Uppsala, _itt- I'ltllSktT/ZIlt'lll/('lt"li vid Stockholms universitet och stadskanslier i Göteborgs kont- ”lll”.

Den föreslagna regeln i an d ra st y c k et diskuteras i några yttranden. Regeringsrc'itten förklarar att denna regel innebär att OSK vill grundlags- fästa en nu tillämpad lagstiftningspraxis, som OSK anser strida mot TF: utlämnande skall få göras beroende av att viss utomstående myndighet givit sitt tillstånd därtill. Stadgandet torde enligt regeringsrätten innebära att den särskilda tillståndsgivande myndigheten kan göra en skönsmässig prövning. begränsad allenast av sekretessgrunderna i grundlagen. Beslut att vägra tillstånd kan icke överklagas i den för avslagsbeslut i utlämnande- ärenden särskilt stadgade ordningen, som garanterar en rättslig bedömning. utan följer den ordning som gäller för myndighetens beslut av denna art. Man får sålunda, förklarar regeringsrätten, i realiteten en dubbel prövning av samma fråga hos två sidoordnade myndigheter, vanligen med olika in- stansordningar. Ett positivt beslut om utlämnande av handling kan komma till stånd blott om två likställda myndigheter i det givna fallet beslutar på samma sätt. Ett sådant system ter sig enligt regeringsrätten främmande för svensk förvaltning och bör undvikas. En av huvudtankarna bakom reg- lerna om offentlighet är att beslut i princip skall kunna erhållas prompt. En ordning som förutsätter bedömning hos två. kanske geografiskt långt åtskilda myndigheter leder ofrånkomligen till betydande förseningar i av- görandet. även i självklara fall. Regeringsrätten avstyrker därför i första hand en regel om dubbel prövning av utlämnandefrågan. Om det bedömes nödvändigt att i undantagsfall utlämnandefrågan avgöres av en annan myn- dighet än den som förvarar handlingen är enligt regeringsrätten att föredra att avgörandet helt överlämnas till denna särskilda myndighet, som då blir bunden av lagen om allmänna handlingar på samma sätt som förvarings- myndigheten skulle ha varit. En sådan särordning bör dock tillåtas blott i undantagsfall. Under åberopande av behovet av snabba utlämnandebeslut motsätter sig också Pressens samarbetsnämnd och Tidningarnas telegrambyrå den föreslagna bestämmelsen.

Tysmatlsplikrskommitten gör ett redaktionellt påpekande rörande utform- ningen av andra stycket. Enligt kommittén torde vad OSK har avsett att uttrycka komma fram tydligare genom följande formulering: "1 den i ] & omnämnda lagen får bestämmas att handling som enligt lagen skall hållas hemlig likväl får utlämnas, om viss myndighet medgiver det".

Televerket diskuterar reglerna i tredje stycket om den s. k.

Prop. 1975/76:160 193

kvalificerade hemligstämplingen.Verketförklarardärvid att det för sin del hyser viss tvekan angående behovet av dessa särskilda regler. Den rent rättsliga innebörden av dessa regler är att viss bestämd myndighet — departementschef — skall pröva fråga om utlämnande av handling som försetts med denna särskilda hemligbeteckning. 1 praktiken synes dock den kvalificerade hemligbeteckningen hittills ha tillgripits främst för att fram- tvinga ett visst handhavande av en handling. Det är därför i och för sig tillfredställande att det i betänkandet understryks att detta ej är huvudsyftet med beteckningen. Det är också värdefullt att få klarlagt att myndighet som anbringat kvalificerad hemligbeteckning också har rätt att avlägsna den vid ändrade förhållanden. Å andra sidan synes det enligt verket finnas fog för frågan varför en särskild prövningsinstans — departementschef — är nödvändig. 1 betänkandet anges inte vad som i detta fall gör att kammarrätt och regeringsrätt inte kan utgöra besvärsinstanser på samma sätt som i fråga om handlingar som. utan att vara av "synnerlig" vikt, dock är av betydelse för rikets säkerhet. Att befara att sekretessen menligt skulle ut- tunnas genom domstolsbehandlingen av besvärsmål vore nog att underskatta domstolarnas förmåga att upprätthålla sekretesskyddet. Man bör i samman- hanget vidare lägga märke till att den äldsta av de nu gällande sekretess- kungörelserna som reglerar användningen av kvalificerad hemligbeteckning — utrikesförvaltningens sekretesskungörelse — har en annan innebörd än motsvarande. senare föreskrifter. Enligt den kungörelsen är det endast ut- rikesdepartementet som har rätt att anbringa hemligbeteckningen i fråga, och det är därför i sin ordning att prövningsrättcn vid fråga om utlämnande är förbehållen detta departement. Televerket anser det däremot inte lika naturligt att departementschef skall utgöra den enda prövningsinstansen i fråga om handling som försetts med kvalificerad hemligbeteckning av en annan myndighet. Om den föreslagna föreskriften skall bibehållas vill televerket föreslå att man återgår till den formulering som finns i 2 kap. 14; andra stycket TF och därmed anger att det är ltent/ielitillatnlet som är av synnerlig vikt. Verket understryker att detta förslag inte innebär någon invändning mot det som sägs i tredje stycket på s. 152 i betänkandet. men att det har viss praktisk betydelse då man ställer saken i relation till andra handlingar. Verket menar nämligen att det kan finnas även offentliga handlingar som kan vara "av vikt" för rikets säkerhet. Därför bör ordet hemlighållande bilda utgångspunkt för sekretessbedömning och sekretess- skydd.

ÖB förordar att ordet vikt i tredje stycket byts ut mot "betydelse” som är det ord som nu återfinns i gällande tryckfrihetsförordning och i försvarets sekretesskungörelser.

F ö reciragantlett

1 14% första stycket departementsförslaget regleras var begäran att få ta del av en handling skall göras. 1 enlighet med vad flera remissinstanser

13 Riksdagen 1970. ] saml. Nr II)/l

Prop. 1975/76: 160 104

har förordat föreskrivs att begäran skall göras hos den myndighet som för- varar handlingen.

När det gäller vilken myndighet som skall pröva frågan om utlämnande bör prövningen naturligtvis i regel som nu göras av den myndighet som sökanden skall vända sig till. dvs. den myndigl'iet som förvarar handlingen. En bestämmelse härom har införts i andra stycket.

Som jag har nämnt tidigare har OSK föreslagit en regel med innehåll att tillstånd från viss myndighet får uppställas som villkor för titläirinande av handling. Viss motsvarighet till denna bestän'inielse har tagits tipp i 2 & tredje stycket i departementslörslaget. föreskriften där är emellertid be- tydligt mera begränsad till sin räckvidd. Skälen härtill har jag redovisat i avsnitt 7.2. l sammanhanget har jag också framhållit att principiella hinder inte föreligger mot att prövningen enligt en viss sekretessbestämmelse för- behålls en bestämd myndighet med särskilda förutsättningar att bedöma frågan om utlämnande. Denna ordning kan i vissa fall vara mycket än— damålsenlig. Kravet på att utlämnandeprövningen skall ske snabbt leder dock till att restriktiv itet är påkallad när det gäller att tillåta annan myndighet än den som förvarar handlingen att avgöra om denna skall lämnas ut. Jag föreslår därför att det i bestämmelse som avses i 2 kap. Zn" andra stycket Tlf, om särskilda skäl föranleder det. får föreskrivas att annan myndighet än den som förvarar handlingen skall göra sek retessprövningen. Också denna regel har tagits in i 14; andra stycket

Ett exempel på när särskilda skäl kan anses föreligga är det fall som nu regleras i 3535 Seer. Enligt denna paragraf ankommer det på statens avtalsverk att bedöma om handling som har tillkommit i anledning av kol- lektivavtalsförhandlingar skall lämnas ut även om handlingen förvaras hos annan myndighet än avtalsverket. Att den blivande motsvarigheten till 35%" Seer till skillnad från denna regel, bör innehålla uttryckliga rekvisit för prövningen. framgår av vad _iag har anfört i avsnitt 7 2.

1 Hå andra stycket föreskrivs vidare i överensstämmelse med vad som nu gäller att i fråga om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan också genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Andra stycket avslutas med en föreskrift för det fall att en begäran att få ta del av en handling riktas till myndighet som enligt någon av de två nu nämnda undantagsreglerna inte är behörig att pröva frågan om utlämnande. föreskriften, som f. n. har en motsvarighet i 2 kap. 14; andra stycket TF. innebär att myndigheten genast skall hän- skjuta begäran till den behöriga myndigheten. I likhet med OSK anser jag att de nuvarande bestämmelserna i TF om hur inom en viss myndighet beslut skall fattas i utlämnandeärenden lämp- ligen kan föras över till författning på lägre nivå än grundlag. Enligt min mening bör frågan regleras i den särskilda lag som avses i 2 kap. 2 ;" andra Stycket TF. l sammanhanget vill jag beröra frågan om hur beslut skall fattas angående

Prop. 1975/76:160 195

utlämnande av handling som förvaras inom regeringskansliet och som hör till ett regeringsärende. Fråga härom prövas f. n. inom varje departement av tjänsteman eller. i sista hand. av det statsråd till vars ansvarsområde ärendet bör. Något hinder mot att frågan hänskjuts till regeringens avgörande föreligger emellertid inte. Stöd för den nu angivna ordningen kan hämtas från bestämmelserna i 2 kap. 39" första stycket och *)ä andra stycket TF. Dessa bestämmelser kommer emellertid till stor del att sakna motsvarighet i det nya grundlagskapitlet. Med hänsyn härtill och då som jag har nämnt under 8 &. regeringen och inte ett enskilt departement framstår som den myndighet till vilken ett regeringsärende är knutet, skulle möjligen kunna göras gällande att fråga om utlämnande av handling i regeringsärende enligt 7 kap. 3 & RF måste avgöras vid regeringssammanträde. En sådan ordning vore emellertid orimlig. Enligt min mening följer inte heller av en riktig tolkning av nämnda lagrum i RF att ett regeringsavgörande är nödvändigt. Jag anser alltså att man utan att komma i konflikt med RF genom lag eller annan författning kan överlåta ät departementschefeller departements- tjänsteman att besluta i fråga om utlämnande av handling som hör till regeringsärende.

15 & Gäl/ande rätt

Om en myndighet avslår en begäran att få ta del av en handling som myndigheten förvarar. har sökanden rätt att överklaga avslagsbeslutet. Ont däremot handlingen genast lämnas ut. finns ingen klagorätt. Detta innebär bl. a. att den i vars intresse sekretessregeln har uppställts saknar möjlighet att överklaga ett beslut att utlämna en handling. Att talan bara får föras mot avslagsbeslut. framgår av 2 kap. lO & TF. På motsvarande sätt föreskrivs i 2 kap. lZä att talan inte heller får föras mot bifallande beslut av högre instans.

l 2 kap. 11 ;" TF finns utförliga regler om vilken myndighet som i olika fall är behörig att överpröva en vägran att utlämna en handling. Som hu- vudregel gäller enligt första stycket att ändring skall sökas hos den myndighet som har att ta upp klagan över beslut eller åtgärd i det mål eller ärende till vilket handlingen hör. Om denna regel inte är tillämplig men det går att utpeka en myndighet. som i allmänhet har att ta upp klagan över den vägrande myndighetens beslut eller åtgärder. är det den myndigheten som är behörig. Finns enligt dessa regler ingen behörig myndighet skall. enligt andra stycket. ändring sökas i fråga om beslut av kommunalmyndighet hos länsstyrelse. beträffande beslut av myndighet. som lyder under länsstyrelse. domkapitel. styrelse. ämbetsverk eller annan regeringen un- derställd myndighet. hos den överordnade myndigheten samt i andra fall hos regeringsrätten. Angående beslut av myndighet, som tillhör eller lyder

Hänvisningar till US42

Prop. 1975/76:160 196

under riksdagen. gäller dock vad riksdagen bestämmer.

Enligt 2 kap. 12; TF skall de nu nämnda reglerna ha motsvarande till- lämpning. då talan fullföljs mot avslagsbeslut av högre instans. — Sista instans för prövningen av både statliga och kommunala beslut är enligt det sagda i regel regeringsrätten. som enligt uttrycklig bestämmelse träder i stället för regeringen som besvärsinstans. ! fråga om de allmänna domstolarnas handlingar är dock högsta domstolen sista instans.

Prövningen av besvär är begränsad till att vara rent rättslig. Detta framgår av 2 kap. 10% TF där det sägs att sökanden har besvärsrätt endast om han anser att "beslutet icke är lagligen grundat". 1 de fall då sekretesslagens regler inte anger de närmare förutsättningarna för sekretess utan bara fö— reskriver att handlingen inte får lämnas ut utan viss myndighets tillstånd kan därför en vägran att ge sådant tillstånd inte angripas genom besvär enligt 2 kap. lOä TF. Däremot kan besvär anföras enligt den ordning som i allmänhet gäller för myndighetens beslut av denna art.

I princip kan alla avslagsbeslut av myndighet överklagas. Undantag har dock gjorts för beslut som har meddelats av departementschef. Vidare anses det ligga i sakens natur att beslut av riksdagen. regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten inte kan överklagas.

Utöver de regler som här har redogjorts för finns i 2 kap. 13 & TF ytterligare några mera speciella bestämmelser om handläggningen av besvär. Där fö- reskrivs sålunda att den som vill klaga över myndighets beslut har rätt att få besvärshänvisning. Mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling skall alltid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas klaganden utan avgift. Slutligen gäller ett förbud mot att uppställa särskilda villkor. såsom erläggande av fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd, för rätt att fullfölja talan eller för att få denna prövad.

Ofrivillig/rets och sekretesslagsri/iningskommilrén

OSK erinrar om OK:s diskussion angående den nuvarande begränsningen att endast avslagsbeslut kan överklagas. OSK påpekar därvid att OK i en diskussionspromemoria år 1964 föreslog besvärsrätt även för den som ansåg sig lida skada genom bifall till en framställning om utlämnande. Detta förslag vidhölls emellertid inte i OK:s slutbetänkande. Motiveringen var främst att en sådan besvärsrätt. kompletterad med möjlighet för myndighet att förordna om interimistiskt kvarhållande av handling, kunde utnyttjas i för- halande syfte och att sådan besvärsrätt utan nämnda möjlighet tedde sig ganska meningslös. Ett andra ändringsförslag av OK i den nämnda dis- kussionspromemorian gick ut på att JK och JO skulle tilläggas besvärsrätt. Eftersom båda dessa myndigheter enligt sina instruktioner har att särskilt vaka över tryckfrihetsrättsliga frågor, kunde enligt diskussionspromemorian en besvärsrätt för dem oberoende av enskilds aktivitet vara av värde. Men

Prop. 1975/76: 160 197

även detta förslag frånlölls sedermera av OK. Motiveringen var här bl. a. att lörslaget kunde leda till att ämbetenas innehavare — oaktat uttalanden från statsmakternas sida — kunde känna sig föranlåtna att ingripa även då det inte kunde anses motiverat av hänsyn till rättsbildningen, dvs. komma att i praktiken uppträda som partsombud. — De skäl OK framförde för att inte föreslå införande av de nämnda besvärsmöjligheterna finner OSK väl- grundade. Principen bör därför enligt OSK även framdeles vara att endast avslagsbeslut skall kunna överklagas.

Däremot bör enligt OSK ett försök nu göras att införa en enhetlig be- svärsgång. Mål och ärenden om utbekommande av allmän handling skall enligt gällande rätt alltid behandlas skyndsamt. Denna regel finns det inte anledning att ändra på. En snabbare handläggning ernås lättast genom att så gott som samtliga mål och ärenden av detta slag får gå till en och samma andra instans, oavsett var beslutet i första instans fattas. Härigenom skulle också en önskvärd likformighet i rättstillämpningen kunna åstadkommas. En naturlig sådan enhetlig besvärsinstans inom förvaltningen utgör kam- marrätterna, såväl inom det statliga som det kommunala området. Normalt torde detta innebära. åtminstone på den kommunala sidan, att en instans — länsrätten — överhoppas, men när det gäller så speciella ärenden bör detta i och för sig inte vålla principiella betänkligheter. ] och med att kam- marrätt görs till besvärsinstans följer automatiskt dels att förvaltningspro- cesslagen blir tillämplig. dels att regeringsrätten blir slutinstans. Förvalt- ningslagcns tillkomst har gjort det naturligt att föreslå denna lösning. Beslut av allmän domstol i offentlighetsfråga bör emellertid alltjämt följa den van- liga besvärsordningen. dvs. besvär via hovrätt till högsta domstolen.

OSK:s förslag innebär vidare att detaljregleringen av besvärsgången över- förs från grundlag till allmän lag. I den förra räcker det enligt OSK med en generell regel som anger. att den som har fått avslag på en framställning om utbekommande av allmän handling äger rätt att begära överprövning.

OSK noterar att besvärsrätten inskränks avsevärt genom att klaganden endast skall kunna få rättelse i ett påstått olagligt beslut. Bl.a. framhålls att besvär inte kan anföras på den grunden att vägran att utlämna handlingen skulle vara olaglig i fall där utlämnande har gjorts beroende av viss myn- dighets tillstånd. Enligt OSK:s mening finns det emellertid ingen anledning varför en vägran att utlämna handling i dessa fall inte skulle få överklagas. Uttrycket "att beslutet icke är lagligen grundat" fyller ingen egentlig funk- tion i det av OSK förordade systemet. utan huvudregeln bör i stället vara att varje vägran att lämna ut allmän handling skall kunna överklagas och utlämningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans.

Som nyss har nämnts föreslår OSK en regel som anger att den som har fått avslag på en framställning om utbekommande av allmän handling har rätt att begära överprövning. Regeln kan enligt OSK dock inte göras undan- tagslös. Det ligger i sakens natur att beslut i högsta instans måste undantas. Härmed åsyftas de instanser som räknas upp i första stycket i OSK:s grund-

Prop. 1975/76:160 198

lagsparagraf om besvär (10 å). nämligen regeringen. statsråd. högsta dom— stolen och regeringsrätten. Vissa andra domstolar — t. ex. arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen — är visserligen slutinstanser inom sina respektive områden. De är dock inrättade för att pröva starkt specialiserade frågor och beslut i offentlighetsfrågor av dessa instanser bör därför enligt OSK vara underkastade den föreslagna. generella besvärsgången. OSK diskuterar i detta sammanhang utförligt nu gällande fullföljdsförbud beträffande avslagsbeslut som har meddelats av departementschef. En följd av nuvarande reglering är att beslut fattade av statsministern eller kon- sultativt statsråd kan överklagas. Denna skillnad är otillfredsställande och kan inte sakligt motiveras. Nuvarande undantag i 2 kap. 10 & TF bör därför i denna del omformuleras så att det kommer att avse även statsråd som inte är departementschef. Statsråd kan alltid hänskjuta dessa frågor till re- geringens avgörande. och då är talerätt utesluten. Det är för övrigt inte särskilt ofta Statsråd faktiskt fattar beslut av detta slag. l stor utsträckning beror detta på att statsråd delegerar beslutanderätten till lägre tjänsteman inom departement. vars beslut i vanlig ordning kan överklagas. Skulle till äventyrs statsråd medvetet fatta beslut enligt OSK att inte lämna ut handling. som otvivelaktigt är offentlig. blir detta en politisk fråga. som får prövas av konstitutionsutskottet eller i annan ordning.

Av handläggningsreglerna i 2 kap. 13 & TF saknar bestämmelsen om be— svärshänvisning i första stycket motsvarighet i OSK:s förslag. Reglerna i 2 kap. 13? andra stycket TF att mål eller ärende angående utlämnande av allmän handling alltid skall behandlas skyndsamt och att expedition skall tillhandahållas klaganden gratis har tagits upp i OSK:s förslag utan ändring i sak. Däremot har den nuvarande bestämmelsen om förbud. att uppställa särskilda villkor för fullföljd av talan eller dess prövning inte fö- reslagits bli överfört till den nya grundlagen. Av de två exempel på sådana villkor som nämns i den nuvarande bestämmelsen har förbudet mot full- följdsavgift kommit att sakna aktualitet. sedan denna avgift numera har slopats. Vad gäller förbudet mot prövningstillstånd — det andra exemplet — finner OSK att ett sådant förbud inte fyller något behov. Som skäl anförs att med det system som OSK föreslår kvalificerad domstolsprövning alltid kommer till stånd och att ärendena i och för sig inte är av sådan vikt att de framför alla andra fordrar sådan särbehandling att de högsta instanserna ovillkorligen bör vara skyldiga att ta upp dem till prövning.

[ 10% andra stycket i OSK:s förslag finns en hänvisning till LAH vad gäller den närmare utformningen av reglerna om hur talan skall föras.

R emissvlrrandena

Att några remissinstanser har förordat att reglerna om instansordningen i utlämnandefrågor skall bibehållas i grundlag framgår av remissamman- ställningen under 5.4.

Prop. 1975/76:160 199

Duruins/wlt'tirmwz biträder OSK :s förslag att huvudregeln skall vara att varje vägran att lämna ut allmän handling skall kunna överklagas och utläm- ningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans. Ett uttalande av samma innebörd görs av länsstyrelse/t i l"'('i.S'I(*I'b()II(7IIS län. som dessutom förklarar att en regel om fri fullföljd till regeringsrätten liksom hittills bör vara inskriven i grundlag.

Frågan om fuliföljdsrätten skall vara begränsad till att av s e e n dast a v slag s b e slut behandlas av några instanser.

Reau/'ingsrä/twr uttalar att den omständigheten att endast avslagsbeslut får överklagas medför att lägre instanser kan befaras "för säkerhets skull" vägra utlämnande av handling i alla tveksamma fall. Vidare utestängs enskild. vars intresse skyddas av sekretess. från att tillvarata sin rätt be- SVärsvägen. Av praktiska hänsyn torde dock enligt regeringsrätten få god- tagas att även framgent endast avslagsbeslut är överklagbara. Måhända bör dock ett nytt läge anses föreligga om. som föreslås. kammarrätt blir första domstolsinstans i sekretessmål. Man kunde då tänka sig möjligheten av att låta företrädare för allmänna och enskilda skyddsintrcssen få överklaga kammarrätts beslut. enligt vilket handling skall utlämnas. På så vis erhålles en mera allsidig judikatur i slutinstansen.

Enligt .S'vt-wska sparbanks/örmtingen är det utan tvekan offentlighetshäm- mande att endast avslagsbeslut i mål om utbekommande av allmän handling kan överklagas. Den omständigheten gör att lägre instanser tenderat att vägra utlämnande utan stöd för åtgärden i någon materiell sekretessregel. Från praktiska synpunkter torde det dock få anses riktigt att endast av— slagsbeslut skall kunna överklagas.

Svea hovrätt förordar att frågan om besvärsrätt även i fråga om positiva beslut i vissa fall blir föremål för ytterligare prövning.

.S't-W'igas' dmnanf/ih'bund anser att ur allmän rättvisesynpunkt skäl talar för att besvärsrätt bör tillkomma ej blott den som begär utlämnande av en handling utan även den som lider skada genom utlämnandet och att sådan prövningsbelogenhet är angelägen jämväl med hänsyn till prejudikatbild— ningen. Frågan om besvärsrätt för den som lider skada genom att en handling utlämnas bör därför enligt förbundets mening ytterligare övervägas.

Flera remissinstanser anser att beslut av statsråd att vägra lämna ut handling skall kunna bli föremål för r a t t 5 l i g p r 6 v n i n g . Av denna mening är regeringsrätten, Svea hovrätt. socialstyrelsen. samtligajuridiskajakt/Ilmar. JO, Svenska sparbanks/öreningen. Tidningarnas tv/vgranzhvrä och Pressens samarbetsnämnd.

Som redan har nämnts under 5.4 anser regeringsrätth att grundlagen bör innehålla regler som säkerställer att frågor om myndighets vägran att lämna ut handling i sista hand prövas av domstol. Det torde enligt regeringsrätten i och för sig vara tillräckligt att i grundlag intaga en regel av innehåll att beslut om vägrat utlämnande av handling skall kunna överklagas. om be— slutet fattas av allmän domstol. hos högsta domstolen och eljest hos re-

Prop. 1975/76:160 200

geringsrätten. allt enligt närmare regler i lag. Från en sådan huvudregel bör enligt regeringsrättens mening icke göras andra undantag än för beslut fattade av de i RF angivna tre högsta statsorganen. riksdagen. statschefen och regeringen.

Principiella skäl kan anföras för att deras avgöranden icke skall kunna underkastas en ordinär domstolsprövning besvärsvägen. Regeringsrätten för- ordar en sådan undantagsregel. Att därvid nämna även högsta domstolen och regeringsrätten som skett i förslaget. erfordras ej. Av regeln i ll kap. l & regeringsformen att de är de högsta domstolsorganen följer att deras domslut ej kan överklagas. Vad angår beslut av statsråd i utlämnandefrågor synes bärande skäl för att undanta dessa från domstolsprövningen enligt regeringsrätten icke ha anförts. Sedan gammalt har departementschefsbeslut kunnat överklagas till regeringsrätten i fråga som tillhört regeringsrättens kompetens med undantag för beslut att inte lämna ut allmän handling. Talan mot beslut rörande sekretess i fråga om regeringskansliets ur infor- mationssynpunkt viktiga allmänna handlingar bör. även när beslutet fattats av statsråd. följa samma instansordning som gäller för motsvarande beslut av verkschef. Dock torde talan böra föras direkt hos regeringsrätten. Skulle utlämnandefråga undantagsvis befinnas vara för riket särskilt känslig. kan vederbörande statsråd genom att hänskjuta spörsmålet till regeringen undandra avgörandet en ev. domstolsprövning efter besvär.

JO anser att statsråds beslut att vägra lämna ut allmän handling principiellt sett bör kunna överklagas. Det är ur offentlighetsprincipens synvinkel inte tillfredsställande att som f. n. är fallet ett statsråd som till expeditionschefen delegerat att besluta i fråga om allmän handlings utlämnande kan.om delade meningar uppkommer mellan dem i fråga om viss handling eller vissa slag av handlingar är offentliga eller ej. överta beslutanderätten i ärendet och avslå framställningen om handlingens utlämnande utan möjlighet till rättslig överprövning för sökanden. Det utrymme för politiska bedömningar som denna ordning ger synes enligt JO inte förenligt med den grundlagsreglerade offentlighetsprincipen. Visserligen kommer som OSK påpekat alltid ändå den möjligheten att finnas för ett statsråd att hänskjuta frågan till regeringens avgörande och därigenom undandra beslutet från överklagande. om han får regeringens övriga ledamöter med sig. men det kan förutsättas att frågan vid prövningen i regeringen i så fall blir allsidigt och från rättslig synpunkt grundligt bedömd.

Socialstvrelsen föreslår att statsråds vägran att lämna ut handling görs be- roende av att regeringsrätten dessförinnan har yttrat sig i ärendet.

Av de nyss nämnda instanserna förordar Svenska spa/'banks/öreningm. Tid- ningarnas telegramlzyrå och Pressens samarbetsnämnd att också beslut som fattas av regeringen skall kunna överklagas.

Tidningarnas telegrambyrä förklarar att ett avslagsbeslut fattat av enskild departementstjänsteman ofta beskrivs eller uppfattas som ett uttryck för det ansvariga statsrådets vilja. Det ter sig följaktligen inte meningsfullt att

Prop. 1975/761160 201

anföra besvär eller ens begära en motivering för avslaget eftersom en rättslig prövning inte är möjlig. Dessa muntliga underhandsbesked har därtill kom- mit att konkret påverka rättstillämpningen utanför kanslihuset. Det sker då ärenden remitteras från ett departement till ett ämbetsverk och verket underrättas om att vissa handlingar i ärendet inte har lämnats ut till pressen. Byråns erfarenheter tyder på att de enskilda verken i sådana fall tar mycket stor hänsyn till den uppfattning departementet låtit ge tillkänna.

Pressens samarbetsnämnd framhåller att handlingarna inom departement ofta är av vital betydelse för samhällsdebatten och allmän information. Det är därför av största vikt med hänsyn till rättssäkerheten och allmänhetens krav på tillgång till denna information att en utanför stående opartisk instans ges möjlighet att företa en överprövning av departementens beslut om sek- retessbeläggning. Nämnden avstyrker därför att avslagsbeslut fattade av regeringen eller dennas medlemmar undantas från den allmänna principen om att tvister i offentlighetsfrågor i sista hand skall prövas av antingen högsta domstolen eller regeringsrätten.

Riksdagens ställning i sekretessfrågor behandlas i ett par yttranden.

Regeringsrätten uttalar som redan nämnts att riksdagens egna beslut i utlämnandefrågor icke bör kunna överprövas efter besvär. Skäl kan enligt regeringsrätten anföras för att med riksdagsbeslut jämställa beslut av tal- mannen och beslut av riksdagsutskott. Däremot bör beslut av övriga riks- dagens organ inom den inre och yttre riksdagsförvaltningen vara överklag- bara i vanlig ordning, måhända med den modifikationen att talan mot JO:s avslagsbeslut bör föras direkt hos regeringsrätten. Regeringsrätten erinrar om att härom f. n. allenast är stadgat i 2 kap. ll få TF att angående beslut av riksdagsmyndighet i utlämnandefrågor gäller vad riksdagen bestämmer. Enligt dylika föreskrifter kan nu talan föras mot avslagsbeslut av riksdagens förvaltningsstyrelse eller förvaltningskontor. fullmäktige i riksbanken och riksgäldskontoret. styrelsen för riksdagsbiblioteket. riksdagens revisorer samt Nordiska rådets svenska delegation. Vad angår själva riksdagen och dess utskott är frågan f. n. oreglerad, vilket enligt regeringsrätten brukar tolkas så att dessa organs avslagsbeslut i utlämnadefrågor ej kan överklagas. Re- geringsrätten påpekar att OSK i sitt förslag förbigått riksdagen och icke upptagit några regler för den. Riksdagen nämns icke i 10 & bland de föreslagna slutinstanser. vilkas beslut enligt utredningen ej skall få överklagas. Denna tystnad kan, säger regeringsrätten, uppfattas så att utredningen menat, att det skall ankomma på riksdagen att själv ange vilken besvärsinstansen skall vara för dess beslut, regeringen. statsråd. högsta domstolen eller regerings- rätten. En sådan ordning är dock knappast rimlig. Regeln i 9 kap. 5 & riks- dagsordningen utpekar som besvärsinstans i flertalet fall regeringsrätten eller riksdagens särskilda besvärsnämnd. Enligt regeringsrättens mening bör det vara möjligt att finna en lagteknisk lösning för den ordning för överklagande av beslut i utlämnandefrågor som regeringsrätten ovan antytt vidkommande riksdagen och dess verk.

Prop. 1975/76zl60 202

Som redan nämnts anser Svenska sparbanks/öreningen att av regeringen fattade beslut att vägra lämna ut allmän handling skall kunna överklagas. Det är enligt föreningen orimligt att här göra skillnad mellan regering och riksdag. Föreningen anser därför att bestämmelsen i paragrafen bör utformas så att endast regeringsrättens och högsta domstolens beslut blir slutgiltiga.

Fullmäktige i riksbanken tar upp frågan om besvär över beslut av full m ä kt ige i ri k 5 ha n k e n. F.n. gäller här enligt besvärsstadgan (RFS l975:12) för riksdagen och dess verk att besvär över beslut som in- nefattar vägran att lämna ut allmän handling skall prövas av regeringsrätten, vars prövning dock är begränsad till att avse om det fattade beslutet är lagligt. En diskretionär överprövningsrätt tillkommer samtidigt riksdagens finansutskott enligt 35 & sista stycket riksbankslagen. — Fullmäktige erinrar om att någon motsvarighet till 35å sista stycket riksbankslagen inte har upptagits i LAH. Emellertid ligger enligt fullmäktige en diskretionär be- dömning i själva den legala prövningen i det att handling rörande den cen- trala räntepolitiken (”penningpolitiken" enligt fullmäktiges förslag) blir hem- lig om röjande av innehållet kan "vara till men för det allmänna”. Det kan enligt fullmäktiges mening inte accepteras att denna prövning överförs till domstol. Ty även om på grund av historiska förhållanden ansvaret för penningpolitiken i Sverige förts till ett riksdagsorgan, utgör denna vid sidan av finanspolitiken n'kets centrala ekonomiska politik. Att en kammarrätts- avdelning skulle pröva när det blir till men för det allmänna att offentliggöra bedömningar och ställningstaganden inom penningpolitiken blir därför lika orimligt som om åt den skulle anförtros motsvarande prövning beträffande handlingar rörande regeringens ekonomiska beslut. Om utlämnande av handling vägras med åberopande av 6 & LAH bör därför besvärsprövningen inte ske vid domstol utan vid den överordnade instansen, dvs. riksdagens fmansutskott.

Hovrätten över Skåne och Blekinge tar upp en fo r m u l e r i n g 5 fr å g a . Enligt hovrätten synes förslagets innebörd vara att även vägran att lämna sådant tillstånd som avses i 9 & andra stycket skall kunna överklagas. Detta framgår dock icke fullt tydligt av lagtexten. Första meningen i 105 bör därför lyda: Om annan myndighet än regeringen, statsråd. högsta domstolen eller regeringsrätten avslår framställning om utbekommande av handling eller vägrar tillstånd därtill, får sökanden föra talan mot beslutet. Motsva- rande tillägg bör göras i 575 lagen om allmänna handlingar.

F öredraganden

] denna paragraf finns bestämmelser om fullföljd mot myndighets beslut i ärenden angående utbekommande av allmän handling. Genom bestäm- melserna regleras en rad delfrågor. Jag avser att först behandla frågan vilka beslut som får överklagas och därefter spörsmålet vilken instans som skall göra överprövningen. Vidare kommer jag att beröra frågorna om överpröv-

Prop. 1975/ 76: 160 203

ningen skall ha karaktär av enbart en laglighetsprövning eller vara mer allsidig och om undantag från rätten till fullföljd. såvitt gäller beslut av vissa särskilda myndigheter. Slutligen kommerjag att gå in på några frågor om speciella handläggningsregler. En genomgående fråga är vilka regler som bör tas upp i grundlagskapitlet och vilka som lämpligen kan föras in i för- fattning av lägre valör.

Enligt gällande rätt har i regel den som har fått avslag på en begäran att få se en handling hos en myndighet rätt att föra talan mot beslutet. Denna ordning bör givetvis behållas.

Ett fall där talerätt f. n. saknas är när en sökande väl har fått myndighetens tillstånd att ta del av en handling men detta tillstånd har förbundits med villkor, som inskränker sökandens rätt att föra den information handlingen innehåller vidare. Sådana villkor eller förbehåll kan för närvarande uppställas enligt ett flertal olika regler i Seer och enligt OSK:s förslag skall en generell regel av denna innebörd finnas i den särskilda lag som skall ersätta Seer. Förslaget innebär att endast beslut att vägra lämna ut handling får överklagas.

Givetvis bör myndighet även i fortsättningen ha möjlighet att i vissa situationer lämna ut en handling med förbehåll av nyss angivet slag. Möj— ligheten är värdefull i fall där en vägran att lämna ut handlingen annars skulle vara det enda alternativet. Ett sådant utlämnande med förbehåll bör enligt min mening betraktas som om en begäran om fri tillgång till den aktuella handlingen delvis hade avslagits. Jag anser därför att beslut att lämna ut en handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa handlingens innehåll eller att annars förfoga över den bör kunna över- klagas. Fullföljd börtillåtas för att sökanden skall kunna få förbehållet undan— röjt eller ändrat i mildrande riktning.

En annan fråga är om den som anser sig bli lidande på att en handling lämnas ut skall ha rätt att överklaga beslutet om utlämnande. Enligt gällande rätt är det som har nämnts bara sökanden som har klagorätt i utläm- nandefrågor. I och för sig talar t. ex. intresset att motverka otillbörligt intrång i personlig integritet för att den som kan lida skada av att en handling lämnas ut tillerkänns klagorätt. I så fall skulle, som bl. a. regeringsrätten påpekar, inte som för närvarande behöva befaras att lägre instanser "för säkerhets skull" vägrar utlämnande i tveksamma fall. En andra fördel skulle, som också framhålls av några remissinstanser, vara att prejudikatbildningen skulle kunna bli mer allsidig.

Som jag har nämnt i det föregående föreslog OK i sin diskussionspro- memoria år 1964 besvärsrätt även för den som ansåg sig lida skada genom bifall till en framställning om utlämnande. OK frånföll dock förslaget i sitt slutbetänkande år 1966. Motiveringen då var främst att en sådan besvärsrätt, för att inte vara meningslös, förutsatte att myndighet skulle kunna förordna interimistiskt att handlingen inte fick utlämnas. Denna möjlighet skulle å andra sidan kunna utnyttjas i förhalningssyfte.

OSK har anslutit sig till OKis slutliga ståndpunkt. Flertalet remissinstanser

Prop. 1975/76:160 204

har godtagit OK:s och OSK:s ställningstagande. Även enligt min mening talar starka skäl mot en utvidgning av klagorätten till att gälla andra personer än sökanden. De i och för sig beaktansvärda fördelar som skulle tänkas följa med en sådan utvidgning kan inte uppväga de nackdelar som skulle bli oundvikliga. Det är enligt min mening uppenbart att utvidgningen skulle kunna äventyra vad som ofta har avgörande betydelse, när offentlighets- principen skall tillämpas, nämligen att prövningen sker snabbt. Jag är därför inte beredd att föreslå att annan än den som har begärt att få ut handlingen får rätt att klaga.

Beträffande frågan vilken instans som i olika fall skall överpröva myn- dighets beslut över framställning att få ut allmän handling är nuvarande reglering tämligen invecklad. Den går i huvudsak ut på att den myndighet som i allmänhet har att ta upp klagan över en annan myndighets beslut eller åtgärder också skall pröva den andra myndighetens beslut att inte lämna ut en handling. OSK har föreslagit att en enhetlig besvärsgång införs på så sätt att kammarrätterna genomgående blir andra instans. Undantag görs bara för prövning av beslut i offentlighetsfråga av allmän domstol. [ sådant fall bör enligt OSK vanlig fullföljdsordning följas, dvs. hovrätt och högsta domstolen bör bli överinstanser.

OSK:s förslag har i denna del i regel godtagits av remissorganen. Även jag finner OSK:s förslag välgrundat. Regeln är enkel att tillämpa och den är ägnad att bidra till ett enhetligt synsätt i praxis. ] de flesta fall torde också en snabbare handläggning kunna åstadkommas genom att besvären samlas hos några få myndigheter. OSK föreslår att de närmare föreskrifterna om instansordningen överförs från grundlag till vanlig lag. Mot detta förslag har kritik riktats under remissbehandlingen, bl. a. av regerinsrätten och JO. Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2) framhållit att jag har viss förståelse för denna kritik och att jag anser att den viktiga principen om rätt för medborgarna att få ett avslagsbeslut prövat av domstol bör tas upp i grundlagen. l övrigt anser jag i likhet med OSK att de närmare reglerna om instansordningen lämpligen bör tas upp i vanlig lag. Mot bak- grund av det anförda avser jag att vid prövningen av OSK:s förslag till lag om allmänna handlingar förorda en instansordning i enlighet med vad OSK har föreslagit. Jag kommer då att också ta upp frågan huruvida talan för vissa fall bör föras direkt hos regeringsrätten.

Vad beträffar överprövningens närmare karaktär är att märka att en sö- kande enligt nu gällande regler har rätt att överklaga ett beslut att inte lämna ut en begärd handling bara om han anser att beslutet "icke är lagligen grundat”. Om endast en viss myndighets "tillstånd" erfordras i ett särskilt fall och detta vägras med följd att handlingen inte lämnas ut, kan sålunda beslutet att inte lämna ut handlingen ej angripas på den grunden att tillstånd hade bort meddelas. OSK har funnit det angivna förhållandet otillfreds- ställande och har föreslagit att varje vägran att lämna ut allmän handling skall kunna överklagas och utlämningsärendet prövas i hela sin vidd av överprövande instans.

Prop. l975/76:160 205

För egen del harjag, som jag har redovisat i den allmänna motiveringen (avsnitt 7.2), i motsats till OSK funnit att bestämmelser som uppställer tillstånd från viss myndighet som enda villkor för utlämnande av en annars hemlig handling i princip inte bör tillåtas. Med denna utgångspunkt är det uppenbart att det inte blir något utrymme för en överprövning som är be- gränsad på det sätt som nu kan förekomma.

Som tidigare har nämnts är rätten att föra talan mot ett beslut av en myndighet att vägra utlämna en handling inte helt undantagslös. ! 2 kap. 10% TF i gällande lydelse föreskrivs att beslut som har meddelats av de- partementschef inte får överklagas. Utan uttryckligt stadgande torde vidare detsamma anses gälla i fråga om beslut av riksdagen. regeringen, högsta domstolen och regeringsrätten. OSK har i sitt förslag (10 &) uttryckligen undantagit beslut av regeringen, statsråd, högsta domstolen och regerings- rätten.

Frågan om beslut av riksdagen och myndigheter som lyder under den skall kunna överklagas, har inte kommenterats i utredningsförslaget. Enligt min mening bör fullföljdsrätt vad avser beslut att inte lämna ut en begärd handling inte föreligga i fråga om beslut av riksdagen. Som regeringsrätten anför kan principiella skäl anföras för att dessa avgöranden inte skall kunna underkastas en ordinär domstolsprövning besvärsvägen. Denna ordning bör framgå av bestämmelse i grundlag. Vad däremot gäller beslut av myndig- heter som lyder under riksdagen bör rätt att besvära sig till domstol i all- mänhet föreligga. Att ställa upp ett krav i grundlag på domstolsprövning anserjag emellertid inte påkallat. Det bör liksom hittills ankomma på riks- dagen att genom särskilda föreskrifter ange när fullföljdsrätt föreligger. Av 9 kap. 5,5 riksdagsordningen framgår att. när fullföljd till domstol får äga rum, talan skall föras direkt i regeringsrätten.

Enligt min mening måste även beslut av regeringen av principiella skäl undantas från fullföljdsrätten. F. n. gäller att inte heller beslut av depar- tementschef att vägra lämna ut handling får överklagas. Liksom OSK anser jag att detta undantag — utvidgat till att gälla varje enskilt statsråd — alltjämt skall behållas. Att göra skillnad mellan beslut av enskilt statsråd och stats- rådskollektivet vore uttryck för ett formellt betraktelsesätt utan motsvarighet i de verkliga förhållandena. Beslut av regeringens ledamöter angående ut- lämnande av allmänna handlingar granskas av konstitutionsutskottet och kan föranleda ansvar.

1 11 kap. l % regeringsformen föreskrivs att högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Som re- geringsrätten har anfört följer av den återgivna regeln att dessa domstolars avgöranden inte kan överklagas. Regeringsrätten menar att det därför inte är nödvändigt att uttryckligen nämna avgöranden av högsta domstolen och regeringsrätten i lagtexten såsom undantagna från annars gällande fullföljds— rätt. Jag delar denna uppfattning.

] enlighet med det anförda föreskrivs i 15 & första stycket departements-

Prop. 1975/76:160 206

förslaget att sökanden skall ha rätt att få saken prövad av domstol om myndighet avslår begäran att få ta del av handling eller utlämnat handling med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den. Det sagda skall dock ej gälla beslut av riksdagen, regeringen eller statsråd. Med beslut av riksdagen avses beslut av kammaren, utskott, m.fl. (jfr prop. 1973190 5. 266, 491 och 585 samt under Så i det föregående).

l 1535 andra stycket föreskrivs i enlighet med vad OSK har föreslagit att i den i Zä omnämnda lagen skall närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket skall göras och att sådan talan alltid skall prövas skyndsamt. I tredje stycket anges att angående rätten att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet. Be- stämmelsen medger undantag från både första och andra styckena i pa- ragrafen.

Någon motsvarighet till de nuvarande reglerna i 2 kap. 135 TF om rätt till besvärshänvisning och rätt att få expedition utan avgift har inte tagits upp i departementsförslaget. Dessa frågor har ansetts alltför detaljbetonade för att tas upp i grundlag. Inte heller föreskriften i 2 kap. 13 & TF om förbud mot särskilda villkor för fullföljd, såsom fullföljdsavgift eller myndighets tillstånd, har någon motsvarighet i departementsförslaget. Av de skäl som OSK har anfört anser jag att sådana föreskrifter inte behövs.

Hänvisningar till US47

lös

Gäl/ande rätt

1 2 kap. 14% TF finns bestämmelser om hemligstämpling. Om det hos en myndighet finns allmän handling som skall hållas hemlig och myn- digheten anser att särskild åtgärd bör vidtas för att hindra obehörigt ut- lämnande, får myndigheten enligt första stycket anteckna på handlingen att den är hemlig. Sådan anteckning skall ske på visst sätt. Anteckningen skall innehålla uppgift om det lagrum som åberopas för hemlighållandet, dagen för anteckningen och namnet på den myndighet som låtit verkställa anteckningen.

1 paragrafens andra stycke finns regler om s. k. kvalificerad hemligstämp- ling. Om regeringen beträffande särskilda slag av handlingar, vilkas hem- lighållande är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet har förordnat att viss myndighet skall pröva fråga om utlämnande, skall på sådana handlingar förutom de uppgifter som anges i första stycket antecknas den myndighet som sålunda är behörig att pröva fråga om utlämnande. Den kvalificerade hemligstämpeln medför att andra myndigheter är den särskilt förordnade saknar behörighet att pröva en begäran om utlämnande.

Enligt 14ä tredje stycket får ej i annan ordning än i detta lagrum sägs handling förses med anteckning därom att den är hemlig.

Prop. 1975/76:160 207

Ol'/entligltets— ()L'h sek/'('tess/ugsti/tningskommitten

OSK har föreslagit att de gällande grundlagsreglerna om hemligstämpling i huvudsak behålls oförändrade (11 å i grundlagskapitlet). Kommittén på- pekar att det är ett vanligt missförstånd att hemligstämplad handling är detsamma som hemlig handling. Så är inte fallet. Den vanliga hemligstämp- lingen — i motsats till den kvalificerade — är inte obligatorisk och har ingen konstitutiv betydelse. Hemligstämplade handlingar kan i själva verket vara offentliga. Omvänt kan hemliga handlingar sakna stämpel. Stämpeln säger inte mer än att den tjänsteman, som en gång anbringade den. ansåg att handlingen då var hemlig. Begärs handlingen därefter utlämnad, måste dess status ånyo prövas. Stämpeln är alltså bara en varningssignal.

R t'nli.s'svttrandena

Allmänna synpunkter av regeringsrätten på begreppet hemlig handling har återgivits under rubriken till grundlagskapitlet. 1 anslutning till förevarande bestämmelse tar regeringsrätten upp frågan om den rättsliga in ne - b ö rd e n av h e m 1 i g 5 t ä m pl in g. Regeringsrätten påpekar därvid att bestämmelsen är utformad så att man, särskilt vid jämförelse med andra stadganden i kapitlet, kan få intrycket att hemligstämplingen utgör ett för- handsbeslut rörande handlingens framtida utlämnande. Hemligstämplingen är emellertid att uppfatta som ett memento för handläggaren om att ut- lämnande av handlingen kan böra vägras. Det bör därför i förevarande pa- ragraf utsägas att anteckning får göras på handling om 'att "hinder för ut- lämnande av handlingen kan föreligga". Lagtexten bör omredigeras i denna riktning.

Enligt Svea hovrätt hör förfarandet vid hemligstämpling och den rättsliga innebörden av en hemligstämpel till de ämnen, om vilka det råder åtskillig okunnighet inom förvaltningen. Mera klargörande bestämmelser skulle där- för vara av särskild betydelse på detta område. Hovrätten föreslår med hänsyn härtill tre ändringar i den föreslagna lagtexten. Den första meningen bör utformas som en anvisning om att hemligstämpling bör ske, inte som ett medgivande att hemligstämpling får ske. Det är angeläget att garantera inte bara offentligheten utan också den sekretess som måste upprätthållas. Vidare bör det föreskrivas att det i de fall, då en handling bedöms vara endast delvis hemlig, bör uttryckligen anges vilka delar som ansetts vara av hemlig beskaffenhet. Slutligen bör det utsägas, att även en hemligstämplad hand- lings eventuella offentlighet skall prövas i föreskriven ordning, då utläm- nande begärs.

JO förklarar sig inte ha annat att erinra mot ll & än mot att anteckningen skall gå ut på att handlingen "är hemlig". Därom vet man intet förrän frågan prövats i den ordning som föreskrivs i 9 och 10_ä,$. Vad som skall antecknas är därför snarare att handlingen hos myndigheten skall behandlas som hemlig.

Prop. 1975/76:160 208

Pressens samarbetsnämnd förklarar att reglerna om hemligstämpling har utformats som om varje handling är antingen hemlig eller offentlig. Så är enligt nämnden sällan fallet. Läget är vanligen det att en handling under viss tid — och/eller till viss del — av hänsyn till sitt innehåll ej kan utan vidare utlämnas till envar, däremot väl till vissa personer, om säkerhet kan skapas för att utlämnandet i det särskilda fallet ej leder till skada för det intresse sekretessregeln skall skydda. Hemligstämplingen kan därför inte ha annan innebörd än att vara en signal till den som har att besluta om en begäran om utlämnande av handlingen att noga pröva om en sådan framställning kan bifallas eller inte. Enligt nämnden bör därför paragrafen omarbetas och avfattas med beaktande av nyssnämnda synpunkter. I detta uttalande instämmer Tidningarnas telegrambvrå. Att hemligstämpling inte konstituerar sekretesskydd utan är en varningssignal understryks också av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Också ful/verket tar fasta på OSK:s uttalande att den vanliga hemligstämp- lingen inte har någon konstitutiv betydelse och att hemligstämplade hand- lingar i själva verket kan vara offentliga. Vid sådant förhållande synes enligt verket den i författningsförslaget använda formuleringen "anteckning att den är hemlig" mindre lämplig. Enligt styrelsens mening torde en bättre formulering i 11 & första stycket vara att handlingen be/annits vara hemlig. — 1 sista stycket kan, säger verket vidare. den använda formuleringen inte anses vara något klart förbud mot att en allmän handling betecknas som ”konfidentiell”, ”endast för tjänstebruk" etc. Avser man ett sådant förbud bör bestämmelsen omformuleras, förslagsvis sålunda: "Allmän handling får icke i annan ordning än nyss sagts förses med anteckning som anger eller antyder inskränkning i rätten till fri tillgång till handlingen."

Televerket föreslår att man i paragrafen anger e n h e t 1 i g a b e n ä m — ningar för de två olika slagen av hemligbeteckning. Detta synes lämpligen kunna ske genom att man utökar första styckets andra mening med en parentes, ”(vanlig hemligbeteckning)". och andra stycket på motsvarande sätt med "(kvalificerad hemligbeteckning)". Verket hänvisar härvid till uttrycket "Den vanliga hemligstämplingen" överst på sidan 154 i betänkandet samt till uttrycket "kvalificerad hemligstämpel” i förslaget till förordning rörande prövning av utlämnande av handlingar som är av synnerlig vikt för rikets säkerhet. Verket anser emellertid att termen hemligbeteckning bör väljas i stället för hemligstämpel. Ordet hem- ligstämpel ger intryck av att ett visst verktyg måste användas för att anbringa anteckningen i fråga, och att maskinskrift eller pennskrift därmed inte skulle vara tillåten. — I fråga om paragrafens a n (1 r a sty c k e föreslår televerket att det föreskrivs, att anteckningen i fråga även skall innehålla en direkt anvisning om att handlingens hemlighållande är av synnerlig vikt och att därvid används följande formulering. "På handling som avses i 95 tredje stycket skall dessutom antecknas att handlingens hemlighållande är av syn- nerlig vikt för rikets säkerhet samt vilken myndighet som förordnats att

Prop. 1975/ 76: 160 209

pröva fråga om dess. utlämnande (kvalificerad hemligbeteckning)". l pa- ragrafens sista stycke bör, säger verket vidare. ordet allmän skjutas in före ordet handling, Därmed framstår det klarare att anteckningar m. m. enligt 49' kan märkas på annat sätt, om de innehåller uppgifter som skall sek- retesskyddas.

Frågan om var en anteckning att en viss handling är hemlig skall göras berörs i ett par yttranden. Enligt ÖB bör tredje stycket lyda: "Anteckning på handling att den är hemlig får ej. Även om tolkningen av nuvarande lydelse till att omfatta även register eller diarium är långsökt, synes den enligt ÖB vara möjlig. DAFA erinrar om att myndigheten i sitt remissvar över betänkandet "Data och integritet" framförde farhågor beträffande "hemligstämpelns" anbringande genom att etikett lästes på hölje vari upptagning för ADB förvaras. Dels föreligger risken att höljena förväxlas vid demontering av databäraren från datorn. dels torde dylik "hemligstämpel" vålla onödig uppmärksamhet hos personer som har att hantera databärarna. DAFA framför nu ånyo dessa betänk- ligheter och föreslår att den föreslagna paragrafen kompletteras med en regel som innebär att anteckning om att viss upptagning för ADB är hemlig skall göras på den handling där bl.a. tekniska data om upptagningen är antecknade.

F öredraganden

Reglerna i 2 kap. 14 & första stycket TF om vanlig hemligstämpling innebär att myndighet under vissa betingelser/är anteckna på en handling, att den är hemlig. En sådan anteckning medför inte att handlingen inte under några förhållanden får lämnas ut. Den tjänar endast som en påminnelse om behovet av en noggrann sekretessprövning för det fall att handlingen begärs ut- lämnad.

En kvalificerad hemligstämpel skall. efter förordnande av regeringen om att viss myndighet skall pröva frågan om utlämnande, åsättas vissa hand- lingar som har synnerlig betydelse för rikets säkerhet. En sådan anteckning medför att annan myndighet än den som anges saknar behörighet att pröva en begäran om utlämnande.

Reglerna om hemligstämpling har delvis karaktär av praktiska anvisningar till myndigheterna om handhavandet av allmänna handlingar, som är hem- liga. Men reglerna, främst kravet att det lagrum som åberopas för hem- lighållandet av en viss allmän handling alltid skall anges, syftar också till att motverka att hemligstämpling sker i andra fall än när lagliga förut- sättningar för åtgärden föreligger.

Jag delar i princip OSK:s uppfattning att de nuvarande reglerna i TF om hemligstämpling är lämpliga i sak. Enligt min mening saknas emellertid anledning att ta upp regleringen i dess helhet i grundlag. Endast till den del regleringen innebär ett korrektiv mot felaktig hemligstämpling bör den

Prop. 1975/76:16!) 210

grundlagslästas. De mer detaljbetonade inslagen bör föras över från TF till den särskilda lag som avses i Zä andra stycket dcpartcmentslörslaget.

Som jag har framhållit under rubriken till detta kapitel bör termen "hem- lig" undvikas i lagtext. Mot bakgrund av det anförda förordar jag att i 16,5 föreskrivs att anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast på handling som omfattas av bestämmelse som avses i Zä andra stycket och att tillämplig bestämmelse härvid skall angivas.

] den särskilda lagen bör närmare föreskrifter ges om i vilka fall anteckning om hinder skall göras och om vad sådan anteckning skall innehålla.

Det bör anmärkas att den föreslagna 16,5 endast avser anteckning på allmän handling. Någon anledning att här ge regler om sådana handlingar hos myndigheter som enligt föreskrifterna i detta kapitel inte är allmänna torde inte föreligga.

lk ra ftträdande

Tidpunkterna for ikraftträdande av de nya grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingar och av de därmed sammanhängande föreskrifterna i vanlig lag bör givetvis sammanfalla. Jag har tidigare nämnt att jag räknar med att proposition angående handlingssekretess skall läggas fram för riks- dagen vid 1976/77 års riksmöte. Med anledning härav och då myndigheterna bör ha rimlig tid att sätta sig in i de nya reglerna bör reformen i fråga om sekretessregleringen i dess helhet träda i kraft den 1 januari 1978.

OSK har inte lagt fram något förslag till övergångsbestämmelse till sitt grundlagsförslag. Ett sådant förslag borde enligt kommittén ankomma på massmcclieutredningen (MMU). OSK uttalar emellertid i anslutning till sitt förslag till LAH att den nya lagstiftningen bör tillämpas fullt ut efter ikraftträ- dandet. Endast ett undantag föreslås. nämligen att ett ärende om utbekom- mande av allmän handling som anhängiggjorts hos myndighet före LAllzs ikraftträdandeskallavgörasavden myndigheten enligt Seer:s bestämmelser, om ej den nya lagen ledertill offentlighet. OSK förordaratt en motsvarighet till detta undantag tas in i övergångsbestäm melserna till grundlagen.

MMU har i sitt förslag till massmediegrundlag såvitt gäller regleringen av allmänna handlingar tagit upp en övergångsbestämmelse av innebörd att äldre bestämmelser undantagslöst skall gälla i fråga om mål eller ärende. som avser utbekommande av allmän handling och som är anhängigt då den nya lagen träder i kraft.

För egen del anser jag att huvudregeln bör vara att den nya grundlags- rcgleringen bör tillämpas i dess helhet efter ikraftträdandet. Något praktiskt behov av undantagsregler i materiellt hänseende för ärenden som anhäng- iggjorts före ikraftträdandet synes inte föreligga. Däremot bör det finnas en särskild övergångsbestämmelse angående vilken myndighet som skall vara behörig att handlägga sådant ärende. Ett ärende som ännu inte avgjorts bör sålunda avgöras av den myndighet som var behörig vid anhängiggö- randet. Detta bör gälla oavsett om myndigheten utgör första instans eller

Prop. 1975/76:160 211

om ärendet har fullföljts dit. En föreskrift av denna innebörd återfinns i andra stycket övergångsbestämmelserna.

10. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att i den ordning som anges i 8 kap. 15 & regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.

11. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom preposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Prop. 1975/76:160 212

Förslag till 5 kap yttrandefrihetsgrundlagen

Allmänna handlingars offentlighet

lé ] rätten till fri tillgång till allmänna handlingar enligt l kap Zä tredje stycket får inskränkningar göras endast av hänsyn till l.rikt'ts säkerhet och förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation; tv . rikcts centrala finans- och räntcpolitik eller myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn; . intresset att förebygga och beivra brott:

. det allmännas ekonomiska intresse; samt

. enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds personliga säkerhet. [ Särskild lag skall noga angivas de fall då allmänna handlingar får hållas hemliga. Regeringen får därvid bemyndigas att för viss rcgcl i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till

tll-Lib.)

handlingar i vissa ärenden.

25 Med myndighet förstås i detta kapitel riksdagen och kommunala beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ. som har att fatta beslut självständigt.

3 & Med allmän handling förstås hos myndighet förvarad framställningi skrift eller bild samt upptagning. som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel, sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myndigheten.

Upptagning för automatisk databehandling anses förvarad hos myndig- het. om myndigheten förfogar över den. Sådant förfogande anses förelig- ga när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda för myn