Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-22

Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och att lämna förslag till inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Exempel på frågor som är aktuella i sammanhanget är utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsställning, avlöning och arbetsuppgifter samt nämndemännens ställning.

Det svenska domstolsväsendet

Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är självständig i förhållande till den politiska makten. Principen om domstolarnas självständighet kommer till uttryck i 11 kap.regeringsformen och artikel 6 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Rättskipningen i Sverige är utan tvekan självständig, men det saknas för den skull inte inslag i domstolsväsendet som särskilt i ett internationellt perspektiv skulle kunna uppfattas som i grunden främmande för den angivna principen. Det finns därför skäl att undersöka om inte ytterligare garantier för en fri och obunden rättskipning kan uppnås.

Domstolsväsendet i Sverige är resultatet av en lång och obruten utveckling, även om denna inte varit ensartad över tiden. Vissa karaktärsdrag har sin grund i en tradition med början långt tillbaka i tiden. Ett sådant karaktärsdrag är att rågången mellan rättskipning och förvaltning i Sverige inte har tillmätts samma betydelse som i vissa andra jämförbara länder och att domstolarnas konstitutionella ställning inte varit särskilt framträdande. Tidigt kom Kungen att utöva både den högsta administrativa makten och den högsta domsmakten. På 1600-talet, till vilket många av grunddragen i dagens statliga organisation går tillbaka, utgjorde vår högsta fristående domstol, Svea hovrätt, ett av de fem kollegier som är föregångare till dagens regeringskansli och ämbetsverk. Kungens domsrätt utövades av dåtidens regering och även efter Högsta domstolens tillkomst år 1789 och Regeringsrättens år 1909 dömde dessa i Kungl. Maj:ts namn. Denna ordning kvarstod fram till dess 1974 års regeringsform (RF) började tillämpas. Å andra sidan arbetade förvaltningen under villkor som liknade domstolarnas med självständighet i rättstillämpningen och oavsättlighet för ämbetsmännen.

Det är mot denna bakgrund man kan se förhållandet att, även om det endast är förvaltningsmyndigheterna som enligt regeringsformen formellt lyder under regeringen, det inte i övrigt görs någon stor principiell skillnad mellan rättskipning och förvaltning, åtminstone vad gäller lagtillämpning och myndighetsutövning mot enskilda. Begreppet rä är inte definierat och rättskipningsuppgifter har kunnat anförtros åt förvaltningsmyndigheter. Rättslig prövning av förvaltningsfrågor har ibland lagts på förvaltningsmyndigheter, ibland på domstolar. I den mån ett förvaltningsmyndighetsbeslut har överklagats till domstol har denna normalt gjort samma slags prövning som myndigheten.

Denna närhet mellan rättskipning och förvaltning har haft återverkningar på domarnas ställning. Domarnas tidigare koppling till centralmakten medförde att de i första hand var Kungl. Maj:ts ämbetsmän.

Ett annat kännetecken på bandet mellan rättskipning och förvaltning finner man i domarkarriärens utformning. Den har sedan århundraden utmärkts av ett växelbruk mellan tjänstgöring i regeringskansliet och ämbetsverk och i domstolar och ofta har särskilt innehavarna av de högre domartjänsterna rekryterats bland regeringskansliets tjänstemän.

Den ordning som vuxit fram innebär vidare att vi har domstolar med en blandning av ordinarie och icke ordinarie domare, att vi har många domare och ett förhållandevis stort domstolsväsende samt att domstolarna också ansvarar för uppgifter som lika väl skulle kunna utföras av förvaltningsmyndigheter.

I det sistnämnda avseendet innebär Domstolsutredningens förslag i betänkandet (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet en renodling av domstolarnas verksamhet. Det finns emellertid andra faktorer av betydelse för domstolarnas ställning i samhället.

En sådan faktor är att domstolarnas roll i samhället under senare år har blivit allt viktigare. Allt fler typer av frågor prövas av domstol, delvis på grund av krav som olika internationella avtal ställer på Sverige, delvis med anledning av regler i 1974 års regeringsform vilka saknade motsvarighet i äldre grundlag. Av särskilt intresse för framtiden är det utredningsarbete som har utförts inom Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) och som pågår inom Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:01). Den förstnämnda kommittén har numera avlämnat sitt betänkande EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) och bl.a. föreslagit ökade möjligheter att överlåta beslutsbefogenheter till EG. Utredningen föreslår också en helt ny regel i regeringsformen om medlemskapet som är avsedd att klargöra förhållandet mellan svensk EG-rätt. Fri- och rättighetskommittén har till uppgift att utreda frågor om grundlagsskydd för vissa rättigheter samt överväga frågor om inkorporering av Europakonventionen och om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut (dir. 1991:119). Kommittén avser att överlämna ett delbetänkande under våren 1993.

En annan faktor är den ökande internationaliseringen. Det kan ifrågasättas om Sverige i ett alltmer utvidgat europeiskt samarbete kan avvika alltför mycket från vad som är det normala för domstolarnas och domarnas ställning i andra jämförbara europeiska länder.

Uppdragets inriktning

Mot bakgrund av utvecklingen av domstolsväsendet och de förändringar som förestår anser jag att det finns ett behov av en grundläggande analys av domstolarnas och domarnas ställning i Sverige. Domstolarnas och domarnas ställning hänger naturligen samman. Ges domstolarna en mer framskjuten och starkare ställning återverkar detta i motsvarande mån på domarnas ställning. Domarnas självständighet, integritet och vandel återverkar å andra sidan på domstolarnas ställning. Domstolarnas och domarnas ställning kan alltså sägas vara två sidor av samma sak genom att självständighet för de ena förutsätter självständighet för de andra.

Frågan om domstolarnas uppgifter och ställning behandlas i den fortsatta beredningen av förslagen från Domstolsutredningen och Grundlagsutredningen inför EG samt i Fri- och rättighetskommitténs utredningsa Däremot pågår inget motsvarande arbete som tar sikte på domarnas ställning. En översyn som gäller denna fråga bör därför inledas.

En sådan översyn aktualiserar ett brett perspektiv av frågor. Det är därför lämpligt att man först söker att identifiera i vilka avseenden det finns anledning att överväga förändringar. När detta väl skett, kan man gå in närmare på dessa punkter och utarbeta förslag om reformer.

Frågan om domarnas ställning har en koppling till regeringsformen och dess förhållandevis knapphändiga reglering av domstolsväsendet. Med hänsyn till detta anser jag att allt talar för att parlamentarisk medverkan behövs i reformarbetet. Den inledande kartläggningen av problempunkter bör dock utföras av en särskild utredare. Denne bör lämna synpunkter på vilka frågor som bör utredas närmare med sikte på förändringar. Sedan utredaren avslutat detta arbete får beslut fattas om det fortsatta utredningsarbetet.

Utredaren bör ha stor frihet att själv ta upp och analysera olika frågeställningar som är av betydelse för ett starkt och oberoende domstolsväsende. Jag vill dock i det följande peka på några områden som det är angeläget att utredaren analyserar närmare.

Utnämning av ordinarie domare och därmed sammanhängande frågor De ordinarie domarna utnämns av regeringen. De högsta tjänsterna tillsätts direkt utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande. Hit hör tjänsterna som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i hovrätt och kammarrätt, domare i Försäkringsöverdomstolen samt tjänsterna som lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna. Också tjänsterna som hyresråd, tillika chef för de tre största hyresnämnderna, tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande.

Övriga ordinarie domartjänster och hyresrådstjänster kungörs lediga och tillsätts efter ansökningsförfarande. Ansökan skall ställas till regeringen men ges in till Domstolsverket. Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet avger sedan förslag om vilken sökande som bör få tjänsten. Nämnden består av tio personer. En av ledamöterna är ordförande och en är vice ordförande. För varje annan ledamot än ordföranden finns en personlig ersättare. Ledamöterna och ersättarna utses av regeringen. Det är också regeringen som utser ordförande och vice ordförande. För närvarande finns bland ledamöterna generaldirektören i Domstolsverket, ordförandena i Högsta domstolen och Rege Försäkringsöverdomstolen, en lagman i tingsrätt respektive länsrätt, båda nominerade av Domareförbundet och två ledamöter som nominerats av fackliga organisationer. Generaldirektören i Domstolsverket har alltsedan nämndens tillkomst förordnats som ordförande.

Ordningen med att tillsättningen av vissa högre domartjänster inte bereds av tjänsteförslagsnämnden och att det är regeringen som tillsätter alla ordinarie domare är enligt min mening inte given. För förslagstjänsterna görs beredningen och meritvärderingen på ett sådant sätt att de ger en hög grad av insyn. Den som utnämns direkt av regeringen blir inte utsatt för samma offentliga granskning och värdering som den som söker en förslagstjänst. Dessa olikheter kan kritiseras.

Det är även från konstitutionella synpunkter angeläget att skapa garantier för att den verkställande makten kan frigöra sig från varje form av misstanke att utnämningsmakten missbrukas. Detta gäller i synnerhet för domstolsväsendets del.

Utredaren bör mot bakgrund av det anförda undersöka om och i vilken utsträckning det finns anledning att lägga utnämningsmakten på någon annan än regeringen. Flera alternativ kan därvid tänkas. I andra länder finns system där domstolsväsendet själv svarar för utnämningar av domare. För svenskt vidkommande kan exempelvis uppgiften anförtros en i jämförelse med tjänsteförslagsnämnden modifierad nämnd eller de högsta domstolarna.

Om det finns anledning att bibehålla det nuvarande systemet, bör utredaren behandla frågan om domartjänster i ökad utsträckning bör tillsättas efter förslagsförfarande. Av intresse i sammanhanget är även frågan om tjänsteförslagsnämndens sammansättning och ordförandeskapet i nämnden liksom vem som bör utse ledamöter och ordförande.

Frågan om rekrytering av domare har diskuterats i olika sammanhang varvid bl.a. har framförts viss kritik mot det förhållandet att endast ett fåtal personer utanför domarbanan rekryterats till ordinarie domartjänster. Utredaren bör uppmärksamma denna fråga och även beakta hur rekrytering till domartjänster görs i andra länder.

En med utnämning och rekrytering närbesläktad fråga är frågan om ordinarie domares möjligheter att kvarstå i anställning efter pensionsåldern. Enligt 3 § förordningen (DVFS 1991:26, A 72) om möjlighet för ordinarie domare att kvarstå i anställning efter pensionsåldern får en ordinarie domare utan särskilt medgivande kvarstå i anställningen två år efter det att han uppnått pensionsåldern. En ordinarie domare som vill kvarstå i anställningen efter 67 års ålder skall enligt 4 § förordningen ansöka om detta hos regeringen.

De principiella invändningar som kan riktas mot att regeringen utnämner ordinarie domare torde också kunna riktas mot att regeringen prövar frågor om möjlighet för domare att kvarstå i anställning. Utredaren bör därför behandla frågan i vad mån denna ordning bör bibehållas.

I vissa domstolar (Arbetsdomstolen, Bostadsdomstolen, Marknadsdomstolen samt Patentbesvärsrätten) förekommer tidsbegränsade förordnanden för domare. Det finns skäl att se på hur denna ordning kan förenas med principen om dömandets självständighet.

En analys av frågorna om utnämning av domare bör ske bl.a. mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits av det nya meritvärderingssystem som började tillämpas den 1 juli 1990 och som innebär att ordinarie domartjänster skall tillsättas efter en skicklighetsbedömning. En utvärdering av det systemet bör därför ingå i utredarens uppdrag.

Domares rättsliga ställning

Den ordinarie domarens anställningstrygghet läggs fast genom bestämmelserna i 11 kap. 5 § första stycket RF. Enligt dessa kan en ordinarie domare skiljas från tjänsten i två fall, nämligen dels om domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåligganden visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten, dels om domaren uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. En domare kan således inte sägas upp från sin anställning med åberopande av sådana sakliga grunder som normalt är tillräckliga för att skilja en annan statligt anställd från sin tjänst.

I 5 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) föreskrivs i vilken utsträckning en ordinarie domare är skyldig att utöva en annan tjänst än sin egen. Bestämmelsen är att se som ett komplement till 11 kap. 5 § RF och får återverkningar på möjligheten att omplacera en domare.

En ordinarie domare är liksom andra statligt anställda under vissa förutsättningar avgångsskyldig innan pensionsåldern uppnåtts. Regler om avstängning och läkarundersökning finns i 13 kap. LOA. Dessa gäller även för ordinarie domare.

En domare kan också ådömas disciplinpåföljd för en tjänsteförseelse. Av 1 kap. 3 § LOA följer dock att justitieråd och regeringsråd inte kan ådömas disciplinpåföljd. Sådan påföljd består enligt 10 kap. 2 § LOA av varning eller löneavdrag. Disciplinansvaret får ses som ett komplement till det straffrättsliga ansvaret enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. Ansvaret för tjänstefel är begränsat till verksamhet som innefattar myndighetsutövning och utdömandet av en straffrättslig sanktion utgör hinder för disciplinära åtgärder.

Frågor om avskedande, avstängning, läkarundersökning eller disciplinpåföljd prövas i fråga om ordinarie domare som inte är justitieråd eller regeringsråd enligt 15 kap. 4 § LOA av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd. För justitieråd och regeringsråd finns särskilda bestämmelser i 12 kap. 8 § RF. Frågor om skiljande från tjänsten, avstängning och läkarundersökning skall för deras del prövas av Högsta domstolen på talan av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern.

En ordinarie domare har enligt 11 kap. 5 § andra stycket RF rätt att begära domstols prövning av beslut om skiljande från tjänsten, avstängning och läkarundersökning, om beslutet har fattats av någon annan myndighet än en domstol. Domaren har då att i enlighet med 16 kap. 1 § LOA väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Detta innebär i princip att en fackligt ansluten domare får väcka talan direkt i Arbetsdomstolen och att en oorganiserad domare får väcka talan vid tingsrätt med möjlighet att överklaga tingsrättens avgörande hos Arbetsdomstolen.

De konstitutionella garantier som tillförsäkrats ordinarie domare har tillkommit för att slå vakt om ett självständigt dömande och ett oberoende rättsväsende. Av detta följer att den enskilde domaren må uppfylla högt ställda krav. Den svenska domarkåren har generellt sett ett gott anseende. Men om en enskild domare inte uppfyller de krav som måste ställas är risken uppenbar att detta får återverkningar för hela rättskipningen. Tilltron till verksamheten äventyras. Jag anser det därför viktigt att reglerna om domares anställningsskydd är sådana att de samtidigt som de borgar för ett självständigt dömande innehåller tillräckliga garantier för att den som i ett eller annat avseende brister i tjänsteduglighet inte utövar domarsysslan. Utredaren bör därför ta upp frågan i vad mån avvägningen i gällande regler mellan dessa båda intressen är den bästa möjliga.

Som jag nämnt prövar Statens ansvarsnämnd frågor om avskedande, avstängning, läkarintyg eller disciplinpåföljd vad avser ordinarie domare som inte är justitieråd eller regeringsråd. Den rätt till domstolsprövning som grundlagen garanterar domaren tillgodoses genom att denne har rätt att väcka talan vid Arbetsdomstolen eller tingsrätt. Utredaren bör gå in på frågan i vad mån överklaganderegler är ett bättre alternativ. En jämförelse kan därvid göras med vad som gäller för advokater. De har rätt att överklaga bl.a. uteslutning ur Sveriges advokatsamfund till Högsta domstolen.

Domarnas löner m.m.

De ordinarie domarnas löner fastställdes tidigare av de centrala avtalsslutande parterna. Numera förhandlar Domstolsverket, såsom företrädare för staten - arbetsgivaren, om flertalet domares löne-och anställningsvillkor i den mån de inte är författningsreglerade. För domare som avlönas enligt chefslöneavtalet - i första hand justitieråd, regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresidenter, hovrätts- och kammarrättslagmän, lagmän i tingsrätt och länsrätt, cheferna för de tre största hyresnämnderna, och försäkringsdomare - bestäms villkoren av Statens chefslönenämnd. Vissa domare tillhör den s.k. undantagskretsen och för dessa fastställs lönen av regeringen. Till denna kategori hör presidenten i Svea hovrätt, ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, presidenten i Försäkringsöverdomstolen och ordföranden i Bostadsdomstolen.

Frågan om hur och av vem domarnas löner skall bestämmas har lösts på olika sätt internationellt. Utredaren bör därför studera hur domarlönerna bestäms i andra jämförbara länder och diskutera om det finns skäl att överväga en alternativ ordning även i Sverige. Ur svenskt perspektiv kan det även framdeles möjligen ifrågasättas om regeringen eller en förvaltningsmyndighet under regeringen sålunda skall fastställa domarlöner m.m. Också förhandlingssystemet kan, mot bl.a. den internationella bakgrunden, diskuteras på liknande grunder. Utredaren bör därför belysa också denna fråga. Olika alternativ kan då vara tänkbara. Ett alternativ kan vara att koppla domarnas löner till någon annan grupp av statsanställda så att en automatisk uppräkning av lönen görs. Ett annat alternativ kan vara att inrätta en särskild domarlönenämnd. Det kan i sammanhanget nämnas att i den jämförelsegrupp för närvarande har betydelse för statsrådens arvoden ingår domare och att det i betänkandet (SOU 1993:22) Vad är ett statsråds arbete värt? har föreslagits att statsrådens löner skall fastställas av en särskild myndighet under riksdagen. Förslaget har nyligen föranlett regeringen att överlämna en skrivelse till riksdagen (skr. 1992/93:240).

Diskussionerna om domarlöner har under senare tid främst kommit att handla om frågan om individuella domarlöner skall införas. Inom statsförvaltningen har sådana löner fått en allt större spridning. En lönesättning av det slaget gör det möjligt att anpassa lönen efter den anställdes individuella arbetsinsats. Det säger sig självt att ett sådant synsätt inte utan vidare kan appliceras på dömande arbetsuppgifter. Domarnas självständighet gör att de inte bör göras alltför beroende av arbetsgivarens bedömning av arbetsprestationerna. Å andra sidan kan man inte bortse från att det finns sådana olikheter i arbetsinsatser mellan domare som i vissa fall kanske borde föranleda olikheter i lönesättningen. Utredaren bör därför också undersöka vilka allmänna principer som bör gälla för lönesättningen av domare.

Ett alternativ till individuella löner som utredaren bör belysa är möjligheten att förändra den nuvarande strukturen på domartjänsterna. Domstolsväsendet är i dag i princip enbart uppbyggt kring två typer av ordinarie domartjänster, nämligen dels s.k. rådstjänster, dels chefsdomartjänster med vilka följer administrativt ansvar. Vid tillsättning av chefsdomartjänster skall vikt naturligen läggas vid såväl den sökandes juridiska skicklighet som dennes administrativa kompetens. I den mån det finns skickliga domare som det av någon anledning inte är aktuellt att ge ett chefsansvar, saknas i stort sett karriärvägar. Utredaren bör därför belysa i vad mån domstolsväsendet skulle gagnas av att ytterligare kategorier av domartjänster inrättades.

Domarnas bisysslor

För domares rätt att ha bisysslor gäller i princip samma regler som för andra statligt anställda. En reglering av statligt anställdas rätt att vid sidan av tjänsten ha anställning eller uppdrag eller driva annan verksamhet har ansetts påkallad från två skilda utgångspunkter. För det första statens intresse av att den anställde ägnar sin arbetskraft åt den uppgift för vilken han får lön. För det andra hänsynen till rättsordningens krav att privata intressen inte obehörigen skall inverka på tjänstens utövande eller att allmänhetens förtroende för myndigheten inte skall sättas i fara.

Frågan om rätten att ha bisysslor regleras i författning såvitt avser förtroendeskadliga bisysslor samt genom avtal när det gäller arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor. Med förtroendeskadliga bisysslor avses sådana sidouppdrag som kan skada allmänhetens förtroende för den anställdes egen opartiskhet i tjänsteutövningen eller som kan antas kasta en skugga över någon kollegas objektivitet eller myndighetens anseende. Arbetshindrande bisysslor är sådana uppgifter som hindrar tjänstemannen att med tillräcklig kraft ägna sig åt sin huvudsyssla. Konkurrensbisysslor kan komma i fråga enbart när arbetsgivaren bedriver näringsverksamhet och är därför inte aktuella i förevarande sammanhang.

I 1 kap. 9 § regeringsformen finns en grundläggande föreskrift som slår fast kravet på myndigheternas opartiskhet i sin verksamhet. Där sägs att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Den allmänna bestämmelsen om förbud för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla finns i 6 kap. 1 § LOA. Härutöver finns i annan lagstiftning särskilda bestämmelser om vissa bisysslor som domare inte får ha.

Den enskilde arbetstagaren skall själv avgöra och ansvara för bedömningen av om en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte. I syfte att underlätta dennes bedömning har vissa bestämmelser meddelats i 37 § anställningsförordningen (1965:601). Enligt dessa skall myndigheter på lämpligt sätt informera arbetstagare om vilka bisysslor som enligt myndighetens bedömande inte är förenliga med 6 kap. 1 § LOA och på begäran av arbetstagare lämna skriftligt besked om en viss bisyssla är förenlig med den nämnda bestämmelsen eller inte.

Frågan om att av andra skäl än de som anges i LOA begränsa rätten att ha bisysslor har, som nämnts, överlämnats för reglering i kollektivavtal. Restriktiva avtalsbestämmelser finns för det stora flertalet arbetstagare inom Statens arbetsgivarverks förhandlingsområde. För justitieråd och regeringsråd finns bestämmelser om arbetshindrande bisysslor intagna i chefslöneavtalet.

Frågan om en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte avgörs i dag efter en samlad bedömning av de omständigheter som kan ha betydelse för bevarandet av allmänhetens förtroende till opartiskheten. Man bedö stor risken är i det enskilda fallet och vilken riskgrad som kan vara försvarlig. Riskgraden påverkas främst av förhållandena i huvudtjänsten samt av bisysslans omfattning och beskaffenhet.

Det finns vissa allmänna principer som brukar läggas till grund för bedömningen i vad mån en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte. Principerna har inte konkretiserats av lagstiftaren och det har i första hand överlåtits till den enskilde att göra bedömningen.

Det är av yttersta vikt att objektivitet upprätthålls inom rättskipningen. Varje misstanke om att särintressen är styrande för en domares eller en domstols agerande måste enligt min mening motverkas. Det måste därför ställas stora krav på domarens integritet. Mot den bakgrunden kan det te sig som en brist att lagstiftaren inte närmare preciserat vilka bisysslor som för domares del inte bör vara tillåtna. Utredaren bör därför se på frågan om en närmare författningsreglering av bisysslor inom domstolsväsendet.

Till ledning för behandlingen av frågan om vilka sysslor som är förtroendeskadliga bör utredaren göra en kartläggning av regeringens och tjänsteförslagsnämndens praxis inom området. Det kan även finnas anledning för utredaren att undersöka rätten för domare i andra länder att ha bisysslor.

Utredaren bör särskilt behandla i vad mån betänkligheter kan finnas mot att domare åtar sig uppdrag som skiljeman. Här bör beaktas typen och omfattningen av skiljemannauppdrag. Utredaren bör också redovisa i vad mån bedömningen kan variera mellan olika kategorier av domare.

Domarnas arbetsuppgifter

I ett reformerat domstolsväsende, där fler rättstvister än i dag prövas, kräver en renodling av de arbetsuppgifter domaren skall ägna sig åt. Det är inte önskvärt att antalet domare ökar. Vid en renodling av de ordinarie domarnas arbetsuppgifter är det främst två slag av uppgifter som kan sägas utgöra kärnan i den dömande funktionen, nämligen att leda förhandlingar och fatta avgöranden i rättsliga frågor. De rättsliga frågorna bör därvid vara av sådan art att det handlar om tvistiga eller på annat sätt komplicerade frågor. Utanför faller således såväl beredande eller avslutande åtgärder av administrativt eller processuellt enkelt slag i de mål eller ärenden som domaren ansvarar för som avgörandet av okomplicerade frågor.

Redan i dag förekommer en fördelning av arbetsuppgifterna där vissa beredande och avslutande åtgärder samt avgörandet av okomplicerade frågor utförs av annan personal än domare. Olika författningsändringar har gjorts under årens lopp för att öka möjligheten att delegera arbetsuppgifter från domarpersonal till annan personal. Förslag om utökad lagreglering av delegeringsmöjligheterna har nyligen lagts fram av regeringen (prop. 1992/93:213) För närvarande pågår två försöksprojekt i domstolarna, ett vid en tingsrätt och ett i två hovrätt Vidare driver Domstolsverket i samarbete med domstolarna ett projekt om ändrade arbetsformer.

Det borde dock även vara möjligt att genom delegering öka den andel av uppgifter som utförs av andra jurister än ordinarie domare.

Utredaren bör mot bakgrund av det anförda undersöka möjligheten att begränsa den ordinarie domarens arbetsuppgifter till i huvudsak själva processledandet och dömandet. I samband därmed bör utredaren belysa vad en sådan reform skulle innebära för notarie- och domarutbildningen och vilka personaleffekter i övrigt reformen skulle medföra.

En administrativ styrning av verksamheten inom domstolsväsendet är liksom inom all annan verksamhet en nödvändighet. Man kan emellertid fråga sig om och i vilken utsträckning en sådan styrning påverkar domarnas självständighet. Utredaren bör därför även belysa denna fråga.

I det svenska systemet ingår att domare tjänstgör på olika poster i regeringskansli, utredningsväsende och förvaltningsmyndigheter innan de utnämns till ordinarie domare. Det har stundtals riktats kritik mot detta på den grunden att det kan skapa tvivel om domarnas självständighet. Det kan därför finnas anledning att även undersöka om det systemet bör förändras och vilka konsekvenser detta skulle medföra.

Nämndemännens ställning

Nämndemannainstitutet har uråldriga anor i det svenska rättsväsendet. Institutet har setts som viktigt för att rättskipningen skall vara väl förankrad hos allmänheten. Det har dessutom ansetts tillföra dömandet särskilda aspekter genom att lekmannasynpunkter kan föras fram som komplement till yrkesdomarnas insatser. Nämndemännen utses genom val av kommunfullmäktige eller landsting och kan härigenom ses som en länk mellan de politiska instanserna och rättskipningen.

När man skall överväga förhållandet mellan den dömande och den politiska makten är det naturligt att också se på nämndemannainstitutet. Utredaren bör därför se på detta. Det är viktigt att bibehålla den folkliga förankringen i dömandet. Denna synpunkt gör sig särskilt gällande i första instans där tyngdpunkten i dömandet skall ligga, och nämndemannamedverkan i första instans bör finnas kvar. En fråga som utre belysa är möjligheten att utse nämndemän på annat sätt än genom direkta val av politiska församlingar. Utredaren bör se på hur motsvarande fråga löses i andra länder. Vidare finns möjligheten att avstå från lekmannamedverkan i den andra - och vanligen den sista - instansen.

Utredaren bör i detta sammanhang även överväga formerna för att utse jurymän bland vilka sedan medlemmar väljs till den jury som i tingsrätt prövar om tryck- eller yttrandefrihetsbrott föreligger.

Uppdragets genomförande m.m.

För utredaren gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, regeringens direktiv (dir. 1988:43) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten samt regeringens direktiv (dir. 1992:50) till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser.

Utredaren bör i sina överväganden beakta de förslag som lämnats av LOA-utredningen (C 1989:07) i betänkandet Enklare regler för stat (SOU 1992:60).

Utredaren bör samråda med Fri- och rättighetskommittén, Skiljedomsutredningen och Utredningen om rättegången i hovrätt m.m. (dir. 1993:38).

Utredaren bör informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem tillfälle att vid arbetets början och under dess gång framföra synpunkter.

Resultatet av utredningsuppdraget skall vara redovisat före utgången av juni månad 1994.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för Finansdepartementet.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av fortsatt utredningsarbete,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)