SOU 1992:60

Enklare regler för statsanställda : [huvud]betänkande

SOU 1992:60 3

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 12 oktober 1989 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen om offentlig anställning och att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 21 november 1989 förre generaldirektören Börje Hårdefelt som särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 12 december 1989 hovrättsas- sessom Hans Blyme, departementsrådet Bo Malmqvist, kanslirådet Nils Rekke, förhandlingsdirektören Jan Risshytt, departementssekreteraren Sten Spångberg och direktören Staffan Synnerström.

Till experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 1990 hovrättsrådet Olof Bremberg samt fr.o.m. den 1 april 1990 byråchefema Kristina Boutz och Göran Persson samt hyresrädet Urban Engström.

Till sekreterare ät utredaren förordnades fr.o.m. den 1 december 1989 rådmannen Eskil Hinn. Som biträdande sekreterare förordnades fr.o.m. den 14 maj 1990 t.o.m. den 26 april 1992 hovrättsassessorn Sten Ljunggren och fr.o.m. den 18 mars 1991 jur.kand. Anna Ekström.

Utredningen har antagit namnet LOA-utredningen (C 1989z07). I mars 1991 överlämnades delbetänkandet (SOU 1991229) Periodiska hälsoundersökningari vissa statliga, kommunala och landstingskommunala anställningar.

Den 31 oktober 1991 beslutade regeringen att tidigare lämnade be- myndiganden för chefen för Civildepartementet vad gäller LOA-ut- redningen fr.o.m. den 1 december 1991 i stället skulle gälla chefen för Finansdepartementet.

Härmed överlämnas utredningens huvudbetänkande (SOU 1992:60) Enklare regler för statsanställda. Betänkandet innehåller förslag till en förenklad arbetsrättslig reglering för statsanställda. Bl.a. föreslås att en ny lag om offentlig anställning skall ersätta den nuvarande lagen från 1976.

4 SOU 1992:60

Utredningen har valt att använda "vi-formen" i betänkandet, även om det på vissa punkter funnits olika uppfattningar.

Stockholm i augusti 1992

Börje Hårdefelt

/Eskil Hinn

/Anna Ekström

SOU 1992:60 5

Innehåll Förkortningar ................................ Sammanfattning ............................... Författningsförslag ............................. 1 Förslag till lag om offentlig anställning ............. 2 Förslag till lag om fullmaktsanställning ............ 3 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. .................. 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister ....................... 5 Förslag till lag om ändring i lagen (1975: 1339) om Justitiekanslems tillsyn ...................... 6 Förslag till lag om ändring i högskolelagen(1977:218) 7 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. .......... 8 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) . . 9 Förslag till lag om ändring i lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. be- träffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndig- heter ................................. 10 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om an- ställningsskydd ........................... 11 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:1061) med in- struktion för Riksdagens förvaltningskontor .......... 12 Förslag till lag om ändring i polislagen(1984z387) ..... 13 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med in- struktion för Riksdagens ombudsmän ............. 14 Förslag till lag om ändring i arbetsrättsliga bered-

skapslagen (1987: 1262) ......................

11

17

17 25

31

33

35 37

39 41

43

45

47 49

55

15 16 17 18 19

20

3.3

4.1 4.2 4.3

5.1 5.2 5.3

6 SOU 1992:60

Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om

Sveriges Riksbank ......................... Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om er- sättning till smittbärare ...................... Förslag till anställningsförordning ............... Förslag till förordning om fullmaktsanställning ....... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1975: 1345) med instruktion för Justitiekanslern ....... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1976:940) om anställning hos allmän försäkringskassa

Inledning .............................. Våra direktiv i sammandrag ................... Uppläggningen av vårt arbete ..................

Den statliga arbetsmarknaden .................. Några uppgifter om personalstrukturen ............ En historisk tillbakablick ..................... Nuvarande regler i sammanfattning ...............

Vissa jämförelser och EG-aspekter ............... En kort jämförelse med arbetsmarknaden i övrigt ...... Förhållandena i de nordiska länderna ..............

3.2.1 Danmark ......................... 3.2.2 Finland .......................... 3.2.3 Norge .......................... EG-aspekter ............................. 3.3. 1 Direktiven ........................ 3.3.2 Allmänt om 15st arbetsmarknadspolitik ...... 3.3.3 Arbetskraftens fria rörlighet ............. 3.3.4 EG:s syn på anställningar inom den offentliga sektorn ..........................

3.3.5 Sammanfattande synpunkter på den europeiska integrationens effekter på den offentliga sektorn

Den förändrade synen på statlig anställning och personalpolitik ........................... Utvecklingslinjer .......................... Regelreformering .......................... Den förändrade synen på statlig anställning och personalpolitik ............................

Allmänna utgångspunkter för en ny reglering ......... Medborgarnas krav ........................ Grundlagens krav .......................... Lagstiftningen om statlig anställning m.m. i den moderna statsförvaltningen ....................

71

91 91

99 101 101 102 105

111 112

112 115 115 120

126

SOU 1992:60 7

6.1 6.2 6.3

6.4

6.5

7.1 7.2

7.3 7.4

Överväganden om innehållet i en ny lag ............ 131 En ny lagstiftning behövs ..................... 131 Tillämpningsområdet ........................ 131 Reglerna på arbetsmarknaden i övrigt bör i så stor ut- sträckning som möjligt gälla även inom den statliga

sektorn ............................... 146 6.3.1 Begreppen tjänst och vikariat ............ 146 6.3.2 Information om lediga anställningar ......... 158

6.3.3 Särreglema om hur statliga anställningar upphör . 162 6.3.4 Partiell tjänstebefrielse, utövande av annan tjänst, försättande ur tjänstgöring samt försättande i

disponibilitet ...................... 175 6.3.5 Avgångsskyldighet, avstängning och läkarunder- sökning på grund av sjukdom ............. 182 LAS bör i princip gälla direkt på den statliga arbets- marknaden .............................. 201 6.4.1 Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning .......................... 201 6.4.2 Turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist 211 6.4.3 Företrädesrätt till återanställning ........... 215 6.4.4 Avskedande ....................... 218 Särskilda regler är motiverade i vissa fall ........... 238 6.5 . 1 Arbetskonflikter ..................... 238 6 . 5 . 2 Anställningsmyndighet, behörighetsvillkor och befordringsgrunder ................... 242 6.5.3 Bisysslor, förmåner som förenats med tjänsten och skyldighet att anmäla fondpappersinnehav ..... 247 6.5.4 Anställningsformen fullmakt ............. 250 6.5.5 Disciplinansvar ..................... 259 6.5.6 Skyldigheten att anmäla brott till åtal ........ 269 Förslag till en ny anställningsförordning (AF) samt ändringar i vissa författningar .................. 273 Behovet av ytterligare överväganden .............. 273 En ny AF ............................... 274

7.2.1 Allmänt om nya AFzs disposition och utformning 274 7.2.2 Särskilt om bestämmelserna i 13, 15 och 17 55 nya AF om beslutande myndighet i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och anställ- ningens upphörande ................... 276 Arbetsrättsliga beredskapsregler ................. 278 Följdändringar i andra lagar som hänvisar till LOA ..... 280

Administrativa och ekonomiska konsekvenser av förslagen . 283

8 SOU 1992:60

9 Specialmativering .......................... 285 9.1 Förslaget till lag om offentlig anställning ........... 285 9.1.1 Innehållet och dispositioneni stort .......... 285 9.1.2 Närmare om den lagtekniska utformningen . . . . 286 9.1.3 De olika paragraferna ................. 288 9.2 Förslaget till lag om fullmaktsanställning ............ 301 9.3 Förslagen till ändringar i vissa andra lagar .......... 309 Bilagor Bilaga 1 Allmänt om affärsverken ............... 315 Bilaga 2 Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering till bestämmelserna i förslaget till anställ- ningsförordning ..................... 319 Bilaga 3 Översikt över hur reglerna i nuvarande AF föreslås bli behandlade ................. 321 Bilaga 4 Närmaste motsvarighet i nuvarande reglering till bestämmelserna i förslaget till lag om offentlig anställning ................... 325 Bilaga 5 Översikt over hur reglerna 1 nuvarande LOA

föreslås bli behandlade ................. 327

SOU 1992:60

Förkortningar

AD

AF AF L BrB Dir. Ds EG FL HA JK J O LAS LO LOA LRA MBL Prop RB RF SAAR

SACO SAMN SAV SAV Cirk. SFS SHA SJ SOU SPV Sth TCO TurA-S VF

Arbetsdomstolen eller Arbetsdomstolens domar

Anställningsförordningen (1965 :601)

Lagen (1962:381) om allmän försäkring Brottsbalken Direktiv Publikation i departementsserien

Europeiska gemenskapen Förvaltningslagen(1986:223)

Huvudavtalet 1978—03—02 Justitiekanslern

Riksdagens ombudsmän Lagen (1982:80) om anställningsskydd Landsorganisationen i Sverige Lagen (1976:600) om offentlig anställning

Lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister Lagen (1976z580) om medbestämmande i arbetslivet Proposition

RättegångsbalkenRegeringsformen Statens allmänna avlöningsreglemente (19481436), ersatt av 8th Sveriges Akademikers Centralorganisation Statens arbetsmarknadsnämnd Statens arbetsgivarverk Statens arbetsgivarverks cirkulär Svensk författningssamling

Särskilt huvudavtal för den offentliga sektorn 1976-11-29 Statens järnvägar

Statens offentliga utredningar

Statens löne- och pensionsverk Statstjänstemannalagen (1965z274), ersatt av LOA Tjänstemännens Centralorganisation Avtal om turordning för arbetstagare hos staten Verksförordning (1987: 1100)

SOU 1992:60 11

Sammanfattning

Vi befinner oss i ett omdaningsskede inom den statliga sektorn. Samtidigt som vi har en vana sedan länge att reglera frågor som rör statliga an- ställningar genom lagar och förordningar, finns det nu en stark ambition att så långt det är möjligt och lämpligt anpassa statliga anställningsför— hållanden till de allmänna reglerna på arbetsmarknaden.

I lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) finns särskilda bestämmelser för arbetstagare inom den offentliga sektorn. Flertalet av bestämmelserna gäller dock bara för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden. LOA:s regler har sina rötter långt tillbakai tiden och bygger på tanken att det är staten som reglerar anställningsförhållandena för de anställda.

Författningstekniskt kan LOA ses som en påbyggnad och i vissa avseenden som en undantagsreglering till den arbetsrättsliga lagstiftning som gäller för hela arbetsmarknaden. Den allmänna arbetsrättsliga lagstift- ningen, bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), bygger i motsats till LOA på ett rent civilrättsligt synsätt.

Strävandena att undvika onödiga skillnader mellan privat och offentlig anställning aktualiserar frågan om det överhuvudtaget måste finnas en särskild offentligrättslig reglering av de statsanställdas anställningsför- hållanden. Vi anser att vissa sådana offentligrättsliga regler behövs för att skydda medborgarnas krav på demokratisk styrning, insyn och rättssäker- het och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. Till det kommer att regeringsformen (RF) förutsätter en reglering av vissa frågor rörande de statsanställda. Det gäller bl.a. frågor som kan hänföras till 11 kap. 10 & RF om grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning.

Man kan emellertid med fördel avsevärt begränsa den statliga särregle- ring som finns idag. Onödiga avvikelser i förhållande till reglerna på arbetsmarknaden i övrigt kan slopas och ett stort antal detaljregler kan utmönstras. Vi har ansett det lämpligast att samla de regler som bör vara kvar i några helt nya författningar. Vi föreslår bl.a. en ny LOA som blir den centrala författningen i sammanhanget. I nuvarande LOA finns ett hundratal paragrafer. Vårt förslag till en ny LOA innehåller 37 paragrafer. Till nya LOA anknyter en ny anställningsförordning (AF) i vilken antalet paragrafer har halverats i förhållande till nuvarande AF. Vi föreslår vidare en särskild lag och en särskild förordning om fullmaktsanställning.

12 SOU 1992:60

Våra förslag innebär sammantaget att det skapas bättre möjligheter att genom personalpolitiska åtgärder effektivisera och förändra den offentliga sektorn. Personalrörligheten underlättas, såväl inom och mellan myndig- heterna som mellan den statliga delen av arbetsmarknaden och de övriga arbetsmarknadssektorema. Den offentligrättsliga regleringen blir ett stöd för, och inte som hittills ibland, ett hinder mot strukturförändringar. Det personaladministrativa arbetet kan smidigare anpassas till de olika förut- sättningar som finns på varje arbetsplats, beroende bl.a. på myndighetens storlek, konkurrenssituation eller verksamhetens inriktning. De nya reglerna blir också lättare att överblicka och tillämpa.

Våra förslag berör många skilda delfrågor av olika betydelse för arbetsmarknadens parter. En del förslag kan sägas vara till fördel för arbetstagarna och andra för arbetsgivarna. Det är dock olämpligt att bedöma våra förslag i varje delfråga självständigt utifrån de särskilda arbetstagar- eller arbetsgivarintressen som kan finnas. Våra förslag måste i stället ses som en helhet, ett system om man så vill, och de olika delförslagen bör därför bedömas utifrån deras funktion i helheten.

I det följande redogör vi kortfattat för de viktigaste nyheterna i förslagen.

Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen

Begreppet statligt reglerad anställning bör inte längre användas för att bestämma tillämpningsområdets yttre gränser. I stället bör de delar av den offentliga verksamheten som reglerna gäller för uttryckligen anges i nya LOA. Den lagen föreslås gälla enbart för arbetstagare hos riksdagen, kyrkomötet och deras myndigheter samt hos myndigheter under regering- en. Arbetstagare hos de affärsverk som kommer att förbli statliga myndig- heter bör liksom hittills omfattas av de aktuella bestämmelserna. De arbetstagare som uppräknats i det föregående motsvarar vad som enligt de nuvarande bestämmelserna avses med uttrycket arbetstagare hos staten. Därutöver bör den nya lagen liksom nuvarande LOA - även gälla anställda hos de allmänna försäkringskassoma samt för kommunalt anställda när det gäller främst reglerna om arbetskonflikter.

Tjänster

Tjänstebegreppet som grund för lagstiftningen slopas. Arbetstagamas arbetsskyldighet får bestämmas med ledning av den allmänna arbetsrättens regler och med beaktande av vad som sedan gammalt har gällt för stats- och kommunaltjänstemän. Ordet "tjänst" utmönstras ur lagstiftningen. Systemet med inrättande av tjänster kan därför slopas.

SOU 1992:60 13

Vikariat

Reglerna om vikariat i LOA och AF slopas. I övrigt föreslås inga författningsförändringar.

Infomation om lediga anställningar

Reglerna om ledigkungörande av eller information om lediga anställningar förenklas. Det bör i princip vara en uppgift för anställningsmyndigheten att bestämma hur information skall lämnas om lediga anställningar.

Särreglerna om hur statliga anställningar upphör

En mängd specialbestämmelser om hur statliga anställningar upphör slopas till förmån för vad som gäller enligt den allmänna arbetsrätten. Vissa be— stämmelser bör dock gälla också i fortsättningen för dem som är anställda med fullmakt. Dessa bestämmelser förs över till den nya lagen om fullmaktsanställning.

Försättande i disponibilitet, försättande ur tjänstgöring, partiell tjänstebefrielse samt utövande av annan tjänst

Regeln om försättande i disponibilitet förs över till den nya lagen, och regler om förfarandet tas in i den nya lagen. Någon uttrycklig lagregel om försättande ur tjänstgöring föreslås inte. Inte heller i övrigt föreslår vi någon särskild regel som ger arbetsgivaren rätt att avstänga arbetstagare, utan reglerna om avstängning i LAS får anses tillräckliga. Reglerna om partiell tjänstebefrielse och utövande av annan tjänst förs inte över till den nya lagstiftningen.

Avgångsskyldighet, avstängning och läkarundersökning på grund av sjukdom

Inga särskilda regler om avgångsskyldighet, tvångvis läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom förs in i nya LOA. För dem som är anställda med fullmakt behövs dock sådana regler även i fortsättningen. Det nuvarande regelkomplexet för denna grupp förs därför oförändrat över till den föreslagna fullmaktsanställningslagen.

Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning

Anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning bör i fortsättningen regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Bestämmelserna om verksledare i LOA och AF förs därför inte över till den nya lagstiftningen.

14 SOU 1992:60

Turordningen vid uppsägning på grund av arbetsbrist

Bestämmelserna i 8 kap. LOA om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist förs inte över till nya LOA. Det innebär bl.a. att hithörande frågor kommer att vara författningsreglerade enbart i LAS. Därmed kommer samma lagregler att gälla för hela arbetsmarknaden.

Företrädwrätten till återanställning

Bestämmelserna i 9 kap. LOA om företrädesrätt till återanställning förs inte över till nya LOA. Förslaget ändrar inte de materiella förut- sättningama för återanställningsrätten på den statliga delen av arbets— marknaden. Dessa förutsättningar anges liksom hittills i regeringsformen och LAS.

Avskedande

Avskedandeinstituteti LOA förs inte över till nya LOA. Bestämmelsen i 18 5 första stycket LAS om avskedande bör i stället gälla även på det statliga området. Utformningen av den regeln bör dock ändras.

Övriga bestämmelser i LAS om avskedande bör gälla också för den statliga sektorn. Det innebär bl.a. att det införs en rätt till allmänt skade- stånd för bedömningsfel och en rätt till skadestånd enligt 39 & LAS. Statens ansvarsnämnd får i fortsättningen också besluta om uppsägning i vissa fall.

Arbetskonflikter

De nuvarande reglerna i 3 kap. LOA förs i sak oförändrade över till nya LOA.

Anställningsmyndighet, behörighetsvillkor och befordringsgrunder

De nuvarande bestämmelserna i 4 kap. 2 och 3 55 LOA om behörig- . hetsvillkor och befordringsgrunder förs i princip oförändrade över till nya LOA. Bestämmelsen i 4 kap. 1 5 om beslutande organ vid tjänstetillsätt- ning har däremot ansetts sakna självständig betydelse och bör därför slopas.

Bisysslor, förmåner som förenats med tjänsten och skyldighet att anmäla fondpappersinnehav

Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. l & LOA om förtroendeskadliga bisysslor förs i sak oförändrad över till nya LOA. Bestämmelsen i 2 5 om tillstånd att ta emot vissa förmåner som förenats med tjänsten och upplys— ningen i 3 5 om skyldighet att enligt insiderlagen anmäla fondpappersinne- hav har däremot ansetts obehövliga och slopas därför.

SOU 1992:60 15

Anställningsformen fullmakt

Anställningsformen fullmakt behålls, men bör i framtiden användas uteslutande för ordinarie domare, högre åklagare och justitiekanslern. De särskilda reglerna om fullmaktsanställning sammanförs till en särskild lag om fullmaktsanställning. I denna regleras anställningens upphörande, av- stängning, läkarundersökning och tjänstgöringsskyldighet m.m.

Disciplinansvar

Bestämmelserna om disciplinansvar förs Över till nya LOA. Vissa mindre ändringar föreslås, bl.a. när det gäller grunderna för bedömningen av frågan om en försummelse är att anse som ringa eller inte. Dessutom föreslås vissa ändringar i reglerna om förfarandet.

Skyldigheten att anmäla brott till åtal Skyldigheten enligt 12 kap. 1 & LOA att anmäla brott till åtal begränsas. Bestämmelsen i 12 kap. 2 & LOA om undantag från anmälningsskyldig- heten förs inte över till den nya lagen.

Ikraftträdande

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 17

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs följande. Lagens tillämpningsområde och ändamål

1 & Utöver vad som gäller enligt den allmänna arbetsrättsliga lagstift- ningen, finns i denna lag bestämmelser för arbetstagare hos de statliga myndigheterna, de allmänna försäkringskassoma, riksdagen och kyrkomö- tet.

Lagen syftar till att främja att det allmännas verksamhet kan bedrivas författningsenligt, effektivt och i övrigt ändamålsenligt med hänsyn till de särskilda krav som ställs på den.

2 5 Följande bestämmelser i lagen gäller också arbetstagare hos kommu- ner, landsting, kommunalförbund, församlingar och kyrkliga samfällig- heter:

19 - 25 55 om arbetskonflikter,

37 5 första stycket om vissa undantag från lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet.

Förfarandet inför anställning

3 & En myndighet som avser att anställa någon skall på lämpligt sätt informera om att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten.

Regeringen får föreskriva eller för särskilda fall besluta om undantag från denna paragraf.

18 SOU 1992:60

Bedömningsgrunder vid anställning

4 5 Vid anställning skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten skall beaktas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor

5 & Utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av regerings- formen eller någon annan lag får endast svenska medborgare ha anställning som militär, åklagare eller polis.

6 5 Regeringen får i övrigt föreskriva eller för särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får ha

1. anställning inom regeringskansliet eller utrikesförvaltningen,

2. statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor vilka rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer,

3. statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga, allmänna eller enskilda ekonomiska intressen.

De befogenheter som regeringen har enligt denna paragraf gäller inte arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet samt deras myndigheter.

Bisysslor

7 5 En arbetstagare får inte ha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbets— tagares opartiskhet i arbetet eller skada myndighetens anseende.

Disciplinansvar Uänsteförseelse

8 5 En arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseel- se, om inte förseelsen med hänsyn till samtliga omständigheter är att anse som ringa.

Disciplinpåföljd får inte åläggas någon för deltagande i en strejk eller i en därmed jämförlig stridsåtgärd.

SOU 1992:60 19

Disciplinpåföljder

9 5 Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag. En arbetstagare får inte samtidigt åläggas flera disciplinpåföljder. Löneavdrag får göras för högst trettio dagar.

10 5 Genom kollektivavtal får avvikelser göras från föreskrifterna i 9 5. En bestämmelse i ett sådant kollektivavtal får tillämpas också när det gäller arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsslutande arbets- tagarorganisationen, om de sysselsätts i arbete som avses med avtalet.

Skriftlig underrättelse till arbetstagaren

11 & Disciplinpåföljd får åläggas en arbetstagare endast om han inom två år från förseelsen genom en skriftlig underrättelse fått del av vad som anförs mot honom.

Arbetstagarens rätt att få utredningen kompletterad

12 & Utredningen i disciplinärendet skall kompletteras, om arbetstagaren begär det och det inte är uppenbart att kompletteringen saknar betydelse.

Hinder mot disciplinärt förfarande

13 & Har en åtgärd vidtagits för att åtal skall väckas mot en arbetstagare, får myndigheten inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande i fråga om den förseelse som avses med åtgärden.

Om den ifrågasatta förseelsen har prövats i straffrättslig ordning, får ett disciplinärt förfarande inledas eller fortsättas endast om förseelsen vid prövningen inte ansetts utgöra något brott.

14 & Disciplinpåföljd får inte åläggas arbetstagaren sedan anställningen hos myndigheten har upphört eller uppsägning har ägt rum.

Skadestånd

15 & Bestämmelserna om skadestånd i 38, 41 och 42 åå lagen (1982z80) om anställningsskydd skall tillämpas, om en myndighet i ett ärende om disciplinansvar bryter mot 11 — 14 55 eller mot föreskrifter om beslutande organ eller om omröstning.

Beträffande avvikelser i kollektivavtal från vad som sägs i 41 5 lagen om anställningsskydd tillämpas 2 & andra stycket samma lag.

20 SOU 1992:60

Verkställighet av beslut

16 å Ett beslut om löneavdrag som disciplinpåföljd enligt 8 å får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.

Undantag för vissa arbetstagare

17 å Bestämmelserna i 8 - 14 åå gäller inte

1. dem som kan åläggas disciplinpåföljd enligt lagen ( 1986:644 ) om disciplinförseelser av krigsmän, m.m. , för förseelser som omfattas av den lagen,

2. hälso- och sjukvårdspersonal som i sin yrkesutövning står under Socialstyrelsens tillsyn, för sådana förseelser i denna yrkesutövning som skall prövas av Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,

3. veterinärer, som står under Statens jordbruksverks tillsyn, om förseelsen har skett i utövningen av veterinäryrket.

Åtalsanmälan

18 å Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott för vilket fängelse är föreskrivet skall anmälas till åtal, om misstanken avser

1. brott enligt 20 kap. 1 - 3 åå brottsbalken,

2. annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter.

Arbetskonflikter Inskränkningar i rätten att vidta stridsåtgärder

19 å I arbete som består i myndighetsutövning eller som är nödvändigt för att genomföra myndighetsutövning får stridsåtgärder vidtas endast i form av lockout, strejk, vägran att arbeta på övertid eller nyanställ- ningsblockad.

I sådant arbete får stridsåtgärder inte vidtas på grund av något annat än förhållandet mellan arbetsgivare och de arbetstagare som omfattas av denna lag.

Även i annat arbete än som sägs i första stycket är stridsåtgärder i syfte att påverka inhemska politiska förhållanden otillåtna.

20 å Om det uppkommer tvist om en viss stridsåtgärd är tillåten enligt denna lag, får åtgärden inte vidtas förrän tvisten har avgjorts slutligt.

SOU 1992:60 21

Deltagande i stridsåtgärder

21 å Arbetstagare får delta i en stridsåtgärd endast efter beslut av den arbetstagarorganisation som har anordnat stridsåtgärden.

22 å En arbetstagarorganisation får inte anordna eller på något annat sätt föranleda stridsåtgärder som är otillåtna enligt 19 eller 20 å. En sådan organisation får inte heller genom understöd eller på något annat sätt medverka vid otillåtna stridsåtgärder.

Om en arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation tänker inleda eller har inlett en otillåten stridsåtgärd, är arbetstagarorganisationen skyldig att söka hindra åtgärden eller verka för att den upphör.

Överläggningsskyldighet

23 å Om en arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation har inlett en stridsåtgärd i strid mot 21 å, skall arbetsgivaren och arbetstagarorgani- sationen omedelbart ta upp överläggning med anledning av stridsåtgärden och gemensamt verka för att denna upphör.

Första stycket gäller den lokala arbetstagarorganisationen, om det finns en sådan organisation och om något annat inte har bestämts i kollektivav- tal.

Skadestånd

24 å Om arbetsgivaren bryter mot 19, 20 eller 23 å eller om arbets- tagarorganisationen bryter mot 22 eller 23 å, skall arbetsgivaren eller organisationen ersätta uppkommen skada enligt de grunder som anges i 54, 55, 60 och 61 åå lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, även om någon förpliktelse till följd av kollektivavtal inte har åsidosatts

Detsamma gäller arbetstagare som bryter mot 19, 20 eller 21 å, om något annat inte följer av 25 5.

25 å Har arbetstagarorganisationen inlett eller orsakat enstridsåtgärd som är otillåten enligt 19 eller 20 å, får en arbetstagare åläggas skadestånd för sitt deltagande i åtgärden endast om det finns synnerliga skäl för det.

Försättande i disponibilitet 26 å En arbetstagare vid försvarsmakten, polisväsendet eller utrikesför- valtningen får försättas i disponibilitet, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.

22 SOU 1992:60

27 å Ett beslut om försättande i disponibilitet gäller omedelbart.

I en tvist om ett beslut om försättande i disponibilitet får domstolen för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.

Statens ansvarsnämnd

28 å Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om disciplinansvar, om åtalsanmälan, om uppsägning på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen och om avskedande när det gäller arbetstagare som anställs genom beslut av regeringen. Regeringen får föreskriva att nämnden skall besluta i frågor av detta slag också när det gäller andra arbetstagare.

I lagen (1993:000) om fullmaktsanställnin g finns särskilda bestämmelser om nämndens handläggning av ärenden om avskedande av arbetstagare som omfattas av den lagen.

Nämnden består av ordförande, vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfarenhet som domare.

29 å Ansvarsnämndens beslut om uppsägning eller avskedande får inte grundas enbart på en omständighet som den myndighet, hos vilken arbetstagaren är anställd, har känt till mer än två månader innan under- rättelse lämnades enligt 30 å lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd. Detta gäller dock inte om Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern begär beslut inom sex månader efter det att omständigheten har inträffat.

Rättegång m.m. Handläggningen av mål

30 å Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt bestämmelserna i lagen ( 1974:371 ) om rättegången i arbetstvister.

Tid inom vilken talan skall väckas

31 å Om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut om disciplinansvar, skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag han fick del av beslutet.

32 å Talan av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern om ändring av ett beslut om disciplinansvar enligt 8 - 10 åå eller ett beslut om uppsägning eller avskedande enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd skall väckas inom fyra veckor från det att beslutet meddelades.

33 å Talan om skadestånd enligt 24 eller 25 å skall väckas inom tre månader från det att stridsåtgärden avslutades.

SOU 1992:60 23

Inskränkningar i lagens tillämpningsområde

Statsråden, JO, JK, justitieråden, regeringsråden samt biskopar och präster

34 å Lagen gäller inte statsråden, riksdagens ombudsmän eller biskopar eller präster som avses i kyrkolagen (19921300).

För justitiekanslern och för justitieråden, regeringsråden och deras ersättare gäller endast 4 å om bedömningsgrunder vid anställning, 7 å om bisysslor och 19 - 25 åå om arbetskonflikter.

Lokalanställda vid utlandsmyndigheter

35 å I fråga om arbetstagare som är lokalanställda av svenska staten utomlands gäller lagen endast dem som är svenska medborgare.

Arbetstagare med anvisade arbeten

36 å Lagen gäller inte arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete.

Andra författningars tillämpning

37 å Bestämmelserna om undantag för verksamhet av ideell natur eller med opinionsbildande ändamål och om tystnadsplikt i vissa fall enligt 2, 21 och 22 åå lagen ( 1976:5 80 ) om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas på anställningsförhållanden som avses i denna lag.

Bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i 11 14 åå lagen om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas när det gäller beslut som meddelats med stöd av 8 - 18 åå eller 26 å i fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller försättande i disponibilitet.

För de arbetstagare som avses i 1 å första stycket skall även be- stämmelser i andra författningar än lagar tillämpas även om dessa avviker från lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

2. Genom lagen upphävs lagen ( 1976:600 ) om offentlig anställning.

3. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, tillämpas i stället den nya föreskriften.

4. I fråga om konstitutorial som har meddelats före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

24 SOU 1992:60

5. I fråga om arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som har anställts före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser om anställningens upphörande.

6. I fråga om anställnings- eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av denna lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tills vidare i författning meddela föreskrifter trots att villkoret kan regleras i avtal. Detta gäller dock endast föreskrifter som inte strider mot kollektivavtal.

7. Har det i en författning, som inte har beslutats av eller med riksdagen, meddelats föreskrifter i fråga om anställnings— eller arbetsvillkor för sådana arbetstagare som omfattas av denna lag, skall föreskrifterna upphöra att gälla i den mån villkoret regleras genom kollektivavtal.

8. I ärenden som har påbörjats eller avser omständigheter som inträffat före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas.

9. En arbetstagare som har en militär anställning och som är anställd inom försvarsmakten med förordnande tills vidare får förflyttas till en annan militär anställning enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. En förflyttning till en anställning hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde får ske endast om arbetsuppgiftema är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämplig för anställningen.

SOU 1992:60 25

2. Förslag till Lag om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 å I lagen ( 1993:000 ) om offentlig anställning finns bestämmelser för arbetstagare hos statliga myndigheter. I denna lag finns därutöver kom- pletterande bestämmelser för de arbetstagare hos dessa myndigheter som är anställda med fullmakt.

Lagen gäller dock inte för arbetstagare som omfattas av kyrkolagen (1992:300) .

2 å En ordinarie domare skall anställas med fullmakt. Regeringen bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie.

Regeringen bestämmer vem som i övrigt skall anställas med fullmakt hos myndigheterna under regeringen.

Anställningens upphörande

3 å En arbetstagare får skiljas från anställningen endast med stöd av före- skrifterna i regeringsformen eller i denna lag.

Avgångsskyldighet på grund av ålder

4 å En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal om statlig pension.

Avgångsskyldighet på grund av sjukdom

5 å En arbetstagare är skyldig att avgå från anställningen före pensions— åldern

1. om han på grund av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan för framtiden är oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller

2. om han till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det är dels sanno- likt att han inte kan återinträda i arbete inom ytterligare ett är, dels ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig.

Denna paragraf gäller inte, om arbetstagaren har rätt till statlig pension och lämpligen kan förflyttas enligt 7 å.

26 SOU 1992:60

A vskedande

6 å En arbetstagare får avskedas enligt lagen ( 1982:80 ) om anställ- ningsskydd.

I fråga om ordinarie domare tillämpas dock regeringsformens bestäm— melser om vilka omständigheter som får läggas till grund för att skilja ordinarie domare från anställningen.

Förflyttning

7 å En arbetstagare får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt. En förflyttning till en anställning hos en annan myndighet får endast ske om arbetsuppgiftema är likartade eller arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämplig för anställningen.

I fråga om ordinarie domare tillämpas dock bestämmelserna om förflyttning i regeringsformen.

Försättande i disponibilitet

8 å En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen eller för— svarsmakten får försättas i disponibilitet enligt lagen ( 1993:000 ) om offentlig anställning.

Avstängning och läkarundersökning Avstängning

9 å En arbetstagare får avstängas från arbetet,

1. om ett förfarande inleds, som syftar till att han skall avskedas,

2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en gärning som kan antas medföra avskedande,

3. om han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och detta beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande eller

4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning enligt 10 å.

Läkarunderso'kning

10 å Om en arbetstagare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och det är sannolikt att den bristande arbetsförmågan beror på sjukdom eller något jämförligt förhållande, får arbetstagaren åläggas att låta sig undersökas av den läkare som anvisas honom.

SOU 1992:60 27

Handläggningen

11 å Om en fråga om avstängning eller läkarundersökning uppkommer, skall arbetstagaren skriftligen ges tillfälle att yttra sig över vad som anförs mot honom.

Utredningen i ärendet om läkarundersökning eller avstängning skall kompletteras, om arbetstagaren begär det och det inte är uppenbart att kompletteringen saknar betydelse.

12 å I ärenden om avstängning eller läkarundersökning skall bestämmel- serna om motivering av beslut och underrättelse om beslut i förvaltnings- lagen ( 1986:223 ) tillämpas även i fråga om beslut under ärendets hand-

läggning. F örhandlingsskyldighet

13 å Bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i 11 — 14 åå lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet skall inte tillämpas när det gäller beslut om avstängning eller läkarundersökning.

Om beslut fattas om avstängning och arbetstagaren är fackligt organise- rad, skall myndigheten genast underrätta den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör om beslutet.

Skadestånd

14 å Om en myndighet i ett ärende om avstängning eller läkarundersök- ning bryter mot någon föreskrift i denna lag om handläggningen av ett sådant ärende, skall bestämmelserna om skadestånd i 38, 41 och 42 åå lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd tillämpas.

Ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet

15 å En ordinarie domare är skyldig att utföra arbetsuppgiftema i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den domstol där han är anställd.

En ordinarie domare är skyldig att tjänstgöra tillfälligt i en annan domstol vid sådan handläggning där flera lagfarna domare deltar. Tjänst- göringsskyldigheten gäller

1. för en rådman i tingsrätt som ledamot i en annan tingsrätt inom

samma hovrättsområde,

2. för en rådman i länsrätt som ledamot i en tingsrätt eller en hovrätt,

3. för ett kammarrättsråd som ledamot i en hovrätt.

28 SOU 1992:60

Statens ansvarsnämnd

16 å Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om avskedande, avstängning och läkarundersökning när det gäller

1. andra ordinarie domare än justitieråd och regeringsråd,

2. andra arbetstagare som anställs genom beslut av regeringen,

3. andra arbetstagare som regeringen bestämmer.

17 å Ansvarsnämndens beslut om avskedande får inte grundas enbart på en omständighet som den myndighet som arbetstagaren är anställd hos har känt till mer än två månader innan underrättelse lämnades enligt 30 å lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd. Detta gäller dock inte, om Riks— dagens ombudsmän eller Justitiekanslern begär ansvarsnämndens beslut inom sex månader efter det att omständigheten har inträffat.

Rättegång m.m. Handläggningen av mål

18 å Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen ( 1974:371 ) om rättegången i arbetstvister.

Bestämmelser om handläggningen av mål om avskedande, avstängning eller läkarundersökning av justitieråd och regeringsråd finns i regerings- formen.

19 å När Högsta domstolen i enlighet med bestämmelserna i regerings- formen eller någon annan lag prövar frågor om skiljande från anställ- ningen, avstängning eller läkarundersökning, skall handläggningen ske på det sätt som föreskrivs för tvistemål. Vid omröstning skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med enbart lagfarna domare tillämpas.

Verkställighet av beslut

20 å Ett beslut om skiljande från anställningen på grund av ålder eller sjukdom (4 eller 5 å) eller om förflyttning (7 å) får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.

I en tvist om tillämpningen av 4 å får domstolen, för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger, bestämma att anställningen skall upphöra när arbetstagaren har uppnått den ålder då han enligt 4 å är skyldig att avgå.

21 å Ett beslut om avstängning gäller omedelbart.

Ett beslut om läkarundersökning enligt 10 å får inte läggas till grund för en avstängning enligt 9 å 4, förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats.

SOU 1992:60 29

I en tvist om ett avstängningsbeslut får domstolen, för tiden intill dess lagakraftägande dom eller beslut föreligger, bestämma att avstängnings— beslutet tills vidare inte skall gälla.

Tid inom vilken talan skall väckas

22 å Om en arbetstagare vill söka ändring i ett beslut om skiljande från anställningen på grund av ålder eller sjukdom (4 eller 5 å), förflyttning (7 å) eller läkarundersökning (10 å), skall han väcka talan inom fyra veckor från den dag då han fick del av beslutet.

23 å Talan av Riksdagens ombudsmän eller Justitiekanslern om ändring av ett beslut om avskedande eller om avstängning enligt 9 å 1 eller 2 skall väckas inom fyra veckor från det att beslutet meddelades.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60

3. Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1965:61 ) om behörig- het att utöva veterinäryrket m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 å lagen ( 1965:61 ) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

35

Föreslagen lydelse

Har legitimerad veterinär genom dom som vunnit laga kraft dömts till fängelse för brott som han förövat under utövning av

veterinäryrket,

dömts till fängelse i minst sex månader för annat brott, funnits skyldig till medverkan till obehörig utövning av veterinäryrket eller

funnits skyldig till medverkan till smittfarligt kvacksalveri på djur,

eller har legitimerad veteri- när, som omfattas av lagen ( 1976:600 ) om offentlig anställ- ning, för brott eller förseelse, som han har begått under ut- övning av veterinäryrket, blivit avskedad genom beslut som vunnit laga kraft,

eller har legitimerad veteri- när, som omfattas av lagen (1993.'000) om offentlig anställ- ning, för brott eller förseelse, som han har begått under ut— övning av veterinäryrket, blivit avskedad genom beslut som vunnit laga kraft,

äger jordbruksverket återkalla hans legitimation, om han genom brottet eller förseelsen visat sig icke vara skickad att utöva veterinäryrket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 33

4. Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1974:371 ) om rätte- gången i arbetstvister

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 å lagen ( 1974:371 ) om rättegången i arbetstvister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25

Denna lag tillämpas ej på

1. mål som enligt lag får upptas endast av viss tingsrätt eller som skall handläggas av tingsrätt i annan sammansättning än som anges i rättegångs- balken,

2. mål som skall handläggas av tingsrätt med tillämpning av konkursla- gen ( 1987:672 ) eller ackordslagen (1970:847) ,

3. mål om skadestånd i anledning av brott, om talan föres i samband med åtal för brottet,

4. mål om ersättning för yrkesskada, när tvisten ej rör kollektivavtals rätta innebörd.

Lagen skall inte tillämpas på mål som rör arbetstagare med statligt reglerad anställning eller anställning hos riksdagen, när tvisten gäller

1. fråga som rör tillsättning av tjänst utan att enbart avse tvist om kollektivavtal,

2. tjänstgöringsskyldighet enligt 5 kap. lagen ( 1976:600 ) om ajjfentlig anställning.

Lagen skall inte tillämpas på mål som rör arbetstagare som är anställda hos statliga myndig- heter, allmänna försäkringskas— sor, riksdagen eller kyrkomötet, när tvisten gäller

1. frågor som rör anställning av arbetstagare utan att enbart avse tvist om kollektivavtal,

2. tjänstgöringsskyldighet för ordinarie domare enligt lagen (1993.-000) om fullmaktsanställ- ning,

3. y'änstgöringsskyldighet en— ligt 10 å arbetsrättsliga bered- skapslagen (1987:]262).

Lagen skall inte heller tillämpas på andra mål som rör arbetstagare hos arbetsgivare med offentlig ställning, när tvisten gäller en fråga som är reglerad i lag eller annan författning och det i samma författning föreskrivs

34 SOU 1992:60

att beslut i frågan får överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 35

5. Förslag till Lag om ändring i lagen ( 1975:1339 ) om Justi- tiekanslerns tillsyn

Härigenom föreskrivs att 6 och 7 åå lagen ( 1975:1339 ) om Justitie— kanslems tillsyn skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

65

Har befattningshavare åsidosatt vad som åligger honom i hans tjänst och kan felet beivras genom disciplinärt förfarande, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso— och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får Justitiekanslern göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt.

Anser Justitiekanslern det Anser Justitiekanslern det vara påkallat att befattningshava- re avskedas eller avstänges från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

vara påkallat att en befattnings- havare avskedas eller sägs upp från sin anställning eller av- stängs från arbetet på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han göra anmälan härom till den som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

När Justitiekanslern har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i första eller andra stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.

75

Har myndighet meddelat beslut Har en myndighet meddelat mot befattningshavare i ärende beslut mot befattningshavare i

om tillämpningen av särskilda bestämmelser för offentliga tjänstemän i lag eller annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller av- stängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänste- förseelse, får Justitiekanslern föra talan vid domstol om änd- ring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso— och sjuk- vårdspersonalen eller är veteri- när eller krigsman samt i fråga om myndighets beslut i ärende om sådan behörighetsfråga som avses i 6 & första stycket. När- mare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

36 SOU 1992:60

ärende om tillämpningen av bestämmelser i lag eller annan författning om disciplinansvar, uppsägning, eller avskedande från anställningen eller avstäng— ning från arbetet på grund av brottslig gärning eller tjänsteför- seelse, får Justitiekanslern föra talan vid domstol om ändring i beslutet. Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplinansvar mot den som tillhör hälso- och sjuk- vårdspersonalen eller är veteri- när eller krigsman samt i fråga om myndighets beslut i ärende om sådan behörighetsfråga som avses i 6 & första stycket. När— mare bestämrnelser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av Justitiekanslern, företräder Justitiekanslern det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om Justitie- kanslern har sökt ändring i beslutet.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på Justitiekanslern. Bestämmelserna i 4 kap. 7 5 och 5 kap. 1 5 första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken Justitiekanslern för talan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 37

6. Förslag till Lag om ändring i högskolelagen (1977 :218)

Härigenom föreskrivs att 36 & högskolelagen(1977z218) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 36 5

En lärare vid högskoleenhet, i vars tjänst kan ingå forskning, får vid sidan av sin tjänst inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som avser forskning eller utvecklingsarbete inom tjänstens ämnesområde, om han inte därigenom skadar allmänhetens förtroende för högskoleenheten. Sådan bisyssla skall hållas klart åtskild från lärarens tjänsteutövning.

I fråga om bisysslor i övrigt I fråga om bisysslor i övrigt finns bestämmelser i lagen finns bestämmelser i lagen (1976:600) om offentlig anställ— (1993:000) om offentlig anställ- ning. ning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60

7 . Förslag till

39

Lag om ändring i lagen ( 1980:11 ) om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen m.fl.

Härigenom föreskrivs att 14 5 lagen (1980: 1 1) om tillsyn över hälso— och sjukvårdspersonalen m.fl. skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

Påföljd får inte åläggas, om den som avses bli föremål för dis- ciplinpåföljd enligt denna lag inte inom två år efter förseelsen har fått underrättelse enligt 29 5 eller anmaning enligt 21 & tredje stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens om- budsmän eller motsvarande bestämmelse i fråga om Justitie- kanslern.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

145

Föreslagen lydelse

Påföljd får inte åläggas, om den som avses bli föremål för dis- ciplinpåföljd enligt denna lag inte inom två år efter förseelsen har fått underrättelse enligt 29 5 eller skriftlig underrättelse enligt 21 å tredje stycket lagen (1986: 765) med instruktion för Riks- dagens ombudsmän eller motsva- rande bestämmelse i fråga om Justitiekanslern.

SOU 1992:60

8. Förslag till

41

Lag om ändring i sekretesslagen

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 20 & sekretesslagen (1980:100) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Sekretess gäller hos domstol i mål om tillämpningen av lagen (1982:80) om anställningsskydd, lagen (1976:580) om medbe— stämmande i arbetslivet, 7, 8, I] och 13 kap. lagen (1976:600) om offentlig anställning och 15-20 och 22-28 55 jämställd- hetslagen (1991:433) samt i mål om kollektivavtal för uppgift om enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller betydande men om uppiften röjs.

205

Föreslagen lydelse

Sekretess gäller hos domstol i mål om tillämpningen av lagen (1982z80) om anställningsskydd, lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet, 26 & la— gen (1993.'000) om ojfentlig an- ställning, 3—10 åå lagen (1993: 000) om fullmaktsanställning och 15-20 och 22-28 åå jäm- ställdhetslagen (1991:433) samt i mål om kollektivavtal för upp- gift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider avsevärd skada eller be- tydande men om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60

9. Förslag till

43

Lag om ändring i lagen (RFS 1980z4) (1980: 607) om beslutande organ i frågor om dis- ciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter

Härigenom föreskrivs att 2 och 3 55 lagen (RFS 1980z4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Frågor som avses i 15 kap. 1—3 åå lagen (1976:600) om of- fentlig anställning prövas av den myndighet under vilken arbets— tagaren lyder, om ej annat följer av 3 &.

Ifråga om den som innehar eller uppehåller tjänst som byråchef, därmed jämställd eller högre tjänst eller annan tjänst som riksdagens förvaltningsstyrelse bestämmer prövas fråga som avses i 15 kap. 3 5 lagen (1976— :600) om ojfentlig anställning av en särskild nämnd, riksdagens ansvarsnämnd.

Nämnden skall bestå av ord- förande, vice ordförande och tre

25

35

Föreslagen lydelse

Frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan enligt lagen (I993.'OOO) om offentlig anställ- ning och frågor om anställning- ens upphörande prövas av den myndighet hos vilken arbets- tagaren är anställd, om inte något annat följer av 3 &.

Riksdagens ansvarsnämnd be- slutar i frågor om disciplinan— svar och åtalsanmälan enligt lagen (1993.'000) om ofentlig anställning samt om uppsägning på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen och om avskedande enligt lagen (1982:80) om an- ställningsskydd när det gäller arbetstagare som skall anställas genom beslut av Riksdagens förvaltningsstyrelse eller arbets- tagare som styrelsen bestämmer.

Nämnden består av ordför- ande, vice ordförande och tre

44 SOU 1992:60

andra ledamöter. Ordföranden andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara och vice ordföranden skall vara lagfarna och dessutom erfarna i jurister och ha erfarenhet som domarvärv. domare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 45

10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd

Härigenom föreskrivs att 18 5 lagen (1982:80) om anställningsskydd skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 18 å Avskedande får ske, om arbets- Avskedande får ske, om arbets- tagaren grovt har åsidosatt tagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgiva- sina åligganden. ren

Avskedandet får inte grundas enbart på omständigheter som arbets- givaren har känt till mer än en månad innan underrättelse lämnades enligt 30 &. Har arbetsgivaren underlåtit att underrätta, räknas tiden i stället från tidpunkten för avskedandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 47

11. Förslag till Lag om ändring i lagen (1983:1061) med instruktion för Riksdagens förvaltningskontor

Härigenom föreskrivs att 12 och 14 a 55 lagen (1983:1061) med in- struktion för Riksdagens förvaltningskontor skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

125

Förvaltningsstyrelsen skall

1. i enlighet med denna instruktion fastställa den närmare inriktningen av förvaltningskontorets verksamhet samt pröva om verksamheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med den angivna inriktningen,

2. avgöra frågor om slutande av kollektivavtal med arbetstagarnas huvudorganisationer, om avbrytande av annan förhandling än förhandling i tvist om avtal, om lockout eller annan stridsåtgärd samt andra förhand- lingsfrågor som är av principiell natur eller har större ekonomisk betydelse eller är gemensamma för riksdagen och dess myndigheter ävensom frågor om avses i 2 & femte stycket,

3. besluta om föreskrifter som enligt denna lag eller andra författningar får meddelas av förvaltningskontoret,

4. fastställa arbetsordning för förvaltningskontoret och avgöra viktigare frågor i övrigt om organisation och arbetsformer,

5 . besluta om inrättande och 5 . besluta om anställning av

indragning av permanenta tjäns- ter samt om tillsättning av tjänst som kanslichef, biträdande kam- marsekreterare, föredragande i utskottsorganisationen och som enhetschef vid förvaltningskonto- ret eller därmed likställd eller högre tjänst,

kanslichef, biträdande kammar- sekreterare, föredragande i ut- skottsorganisationen, enhetschef vid förvaltningskontoret och andra arbetstagare som förvalt- ningsstyrelsen bestämmer,

6. besluta i frågor som avses i 2 & femte stycket,

7. avgöra andra viktigare personalärenden utom frågor som avses i 15 kap. 3 & lagen (1976:600) om offentlig anställ- ning,

7. avgöra andra viktigare personalärenden utom frågor som skall prövas av Riksdagens ansvarsnämnd enligt lagen (RFS 1980:4) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m.

48 SOU 1992:60

betrafande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter,

8. besluta i frågor om tillämpning av bestämmelser om ledamöternas ekonomiska villkor och om arvoden för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ samt i frågor om ekonomiska villkor i övrigt för riksdagsledamötema, allt i den mån frågorna inte är rutinmässiga,

9. besluta om framställningar till riksdagen, 10. besluta i viktigare frågor om lokaler och bostäder, 11. fastställa bokslut och besluta i frågor om revision, 12. besluta i frågor enligt lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen utom i de fall där beslutanderätten enligt lagen tillkommer förvaltningsdirektören eller säkerhetschefen,

13. avge verksamhetsberättelse, 14. besluta i andra frågor som är av principiell natur eller i övrigt av större betydelse eller som förvaltningsdirektören hänskjuter till styrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 49

12. Förslag till Lag om ändring i polislagen(1984z387)

Härigenom föreskrivs att i lagen skall införas en ny paragraf, 7 a 5, och närmast före 7 a 5 en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Förflyttning av arbetstagare

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Föreslagen lydelse

En arbetstagare som är anställd vid Rikspolisstyrelsen för arbete i polisverksamhet för att före- bygga och avslöja brott mot rikets säkerhet får förflyttas till en annan statlig anställning enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. En arbetstagare som är polis får därvid endast förflyttas till en annan anställning som polis.

SOU 1992:60 51

13. Förslag till Lag om ändring i lagen (1986:765) med in- struktion för Riksdagens ombudsmän

Härigenom föreskrivs att 6, 7, och 21 55 lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 &

Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han får uttala sig om huruvi- da åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombudsman får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Ger utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, till- ämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlå- telse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.

Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande, får ombudsman göra anmälan till den som har be- fogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso— och sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, får ombudsman göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkallelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan får göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behörighet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt.

Anser ombudsman det vara Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare av- påkallat att en befattningshavare skedas eller avstängs från sin avskedas eller sägs upp från an- tjänst på grund av brottslig ställningen eller avstängs från gärning eller grov eller upprepad arbetet på grund av brottslig

tjänsteförseelse, får han göra gärning eller grov eller upprepad

52 SOU 1992:60

anmälan härom till den som har tjänsteförseelse, får han göra an- befogenhet att besluta om sådan mälan härom till den som har åtgärd. befogenhet att besluta om sådan åtgärd.

När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera egen ut- redning och att yttra sig över utredning som har tillförts ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls. Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.

7 5 Har myndighet meddelat beslut Har en myndighet meddelat mot befattningshavare i ärende beslut mot befattningshavare i om tillämpningen av särskilda . ärende om tillämpningen av be- bestämmelser för tjänstemän i stämmelser i lag eller annan för- lag eller annan författning om fattningomdisciplinansvar,upp- disciplinansvar eller om avske- sågning eller avskedande från dande eller avstängning från anställningen eller avstängning tjänsten på grund av brottslig från arbetet på grund av brotts- gäming eller tjänsteförseelse, får lig gärning eller tjänsteförseelse, ombudsman föra talan vid doms- får ombudsman föra talan vid tol om ändring i beslutet. Det- domstol om ändring i beslutet. samma gäller i fråga om myn- Detsamma gäller i fråga om dighets beslut i ärende om dis- myndighets beslut i ärende om ciplinansvar mot den som tillhör disciplinansvar mot den som hälso- och sjukvårdspersonalen ' tillhör hälso- och sjukvårdsper- eller är veterinär eller krigsman sonalen eller är veterinär eller samt i fråga om myndighets krigsman samt i fråga om myn- beslut i ärende om sådan be- dighets beslut i ärende om sådan hörighetsfråga som avses i 6 & behörighetsfråga som avses i 6 & tredje stycket. Närmare bestäm- tredje stycket. Närmare bestäm- melser om sådan talan meddelas melser om sådan talan meddelas i lag eller annan författning. i lag eller någon annan författ-

ning.

Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen det allmänna som be- fattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.

Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämpning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 & och 5 kap. 1 5 första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.

SOU 1992:60

215

Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras för prövning av klagomål och andra ärenden.

När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplysningar och yttranden i andra ärenden än dem där han har beslutat att inleda för- undersökning, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor. Ombudsman

får utdöma försuttet vite.

Kan det misstänkas att befatt- ningshavare som omfattas av be- stämmelserna om disciplinansvar i lagen (1976:600) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig an- maning enligt 14 kap. I 5 första stycket nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda motsvarande anmaning. Vad som nu har sagts gäller även för den som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar och om anmaning eller motsva- rande underrättelse i någon annan författning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

Kan det misstänkas att befatt- ningshavare som omfattas av be- stämmelserna om disciplinansvar i lagen (1993.-OOO) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig underrättelse enligt ]] & nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får ombudsman utfärda motsvarande underrättelse. Vad som nu har sagts gäller även för den som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar och om motsva— rande underrättelse i någon annan författning.

SOU 1992:60

14. Förslag till

55

Lag om ändring i arbetsrättsliga beredskaps- lagen (1987 :1262.)

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsrättsliga beredskapslagen (1987: 1262) att i lagen införs en ny paragraf, 10 5, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

105

Föreslagen lydelse

Kommer riket i krig, får statligt anställda arbetstagare och ar- betstagare hos allmänna för- säkringskassor som omfattas av lagen (1993.'000) om offentlig anställning inte utan tillstånd lämna sin anställning. Så snart kriget har upphört och innan pågående eller nästkommande riksmöte avslutas, skall regering- en föreskriva att bestämmelsen inte längre skall tillämpas.

Om riket är i krigsfara, får regeringen föreskriva att arbets- tagare som avses i första stycket inte utan tillstånd får lämna sin anställning. En sådan föreskrift upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen inom en mättad efter beslutet om detta eller, om riksmöte inte pågår, efter det att närmast följande riksmöte har börjat samt god- känns av riksdagen inom två månader efter underställningen. Så snart krigsfaran har upphört och innan pågående eller näst- kommande riksmöte har avslu- tats, skall regeringen upphäva en sådan föreskrift.

Särskilda föreskrifter finns i lagar och andra författningar om

56 SOU 1992:60

vissa andra anställnings- och arbetsvillkor vid krig eller krigs- fara eller annars vid sådana utomordentligaförhållandensom är föranledda av krig. Regering- en får därutöver meddela sådana föreskri er, i den mån det är nödvändigt för statens olika verksamheter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60

15. Förslag till

57

Lag om ändring i lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges Riksbank

Härigenom föreskrivs att 37 5 lagen ( 1988:1385 ) om Sveriges Riksbank skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Enligt förutsättningar som anges i 4 kap. 2 & punkterna 2 och 3 lagen (1976:600) om offentlig anställning får riksbanken i riksbanken i särskilda fall be— sluta att endast svensk medbor- gare får inneha eller utöva tjänst inom riksbanken.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

37å

Föreslagen lydelse

Enligt förutsättningar som anges i 6 & punkterna 2 och 3 lagen (1993.-000) om offentlig anställ- ning får särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får ha anställning inom riksbanken.

SOU 1992:60

16. Förslag till

59

Lag om ändring i lagen (1989:225) om ersätt- ning till smittbärare

Härigenom föreskrivs att 7 & lagen (1989:225) om ersättning till smitt- bärare skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Om smittbäraren har inkomst av anställning från en arbetsgivare som avses i 1 kap. ] & lagen ( 1976:600 ) om offentlig anställ- ning för tid som avses i 35 utges smittbärarpenning endast till den del denna överstiger inkomsten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1993.

7?

Föreslagen lydelse

Om smittbäraren har inkomst av anställning från en arbetsgivare som avses i I eller 2 & lagen (1993.-000) om offentlig anställ- ning för tid som avses i 35 utges smittbärarpenning endast till den del denna överstiger inkomsten.

SOU 1992:60 61

17. Förslag till anställningsförordning

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområdet

1 5 Denna förordning gäller för de arbetstagare hos myndigheterna under regeringen, hos de allmänna försäkringskassoma samt hos kyrkomötet och dess myndigheter som omfattas av lagen ( 1993:000 ) om offentlig anställ- ning.

Förordningen gäller inte den som är anställd i civilförsvarets krigsorgani- sation, i försvarsmaktens reserver, i väg- och vattenbyggnadskåren eller på reservstat i det militära försvaret.

2 5 Om någon annan författning innehåller en bestämmelse som avviker från denna förordning gäller den bestämmelsen.

Förfarandet inför anställning Anställningar som andra myndigheter än regeringen beslutar om

3 & Skyldigheten att informera om en ledig anställning enligt 3 & lagen ( 1993:000 ) om offentlig anställning gäller inte om särskilda skäl talar mot att sådan information lämnas.

Anställningar som regeringen beslutar om

4 5 Inför varje sådan anställning som regeringen beslutar om efter anmälan eller förslag av en myndighet skall myndigheten på lämpligt sätt informera om att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom en viss tid. Sedan tiden har gått ut skall myndig- heten överlämna handlingarna till regeringen tillsammans med sin anmälan eller sitt förslag.

Någon information behöver dock inte lämnas, om särskilda skäl talar mot det.

Information om anställningsbeslut

5 & Information om ett anställningsbeslut lämnas på myndighetens an- slagstavla.

62 SOU 1992:60

Första stycket gäller inte - en anställning som beräknas vara högst sex månader, - en anställning av någon som redan arbetar som aspirant hos myndig— heten. Första stycket gäller inte heller myndighetens beslut i överklagade anställningsärenden.

6 5 En information enligt 5 5 första stycket skall innehålla uppgifter om 1. vilken dag den sattes upp på anslagstavlan hos myndigheten, 2. vad som gäller i fråga om överklagande, 3. de avvikande meningar som har antecknats i protokollet eller i någon annan handling.

Bedömningsgrunder vid anställning Skicklighet och förtjänst

7 5 Av 4 & lagen (1993:000) om offentlig anställning följer att en arbets- tagare skall anställas på grundval främst av skickligheten för arbetsupp— giftema, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Hänsyn skall tas också till den förtjänst som har förvärvats genom tidigare arbete i offentlig eller privat anställning eller genom egen verksamhet. Utöver skickligheten och förtjänsten skall anställningsmyndig- heten beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings- och socialpolitiska mål.

8 & Vid tillämpningen av 7 & andra stycket räknas anställningstid vid ledighet från en anställning till godo som förtjänst i den mån tiden vid varje särskilt tillfälle uppgår till högst tre månader. Tid för

- föräldraledighet, - ledighet för semester, - sjukdom,

- fackligt uppdrag enligt 6 & lagen (1974:358) om facklig förtroende-

mans ställning på arbetsplatsen räknas dock alltid till godo. Deltidsarbete som omfattar minst 40 procent av heltidsarbete räknas som heltidsarbete, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Fullgjord forskarutbildning räknas till godo som förtjänst med högst fyra år, i den mån utbildningen inte räknas som arbete i anställning eller som egen verksamhet.

9 5 Visar det sig i ett anställningsärende att en sökande har dömts för brott, skall anställningsmyndigheten bortse från detta, om inte brottet är sådant att det bedöms göra sökanden olämplig för arbetsuppgiftema.

Läkarintyg i samband med nyanställning

10 & Om arbetsuppgiftema är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd i något visst hänseende, får myndigheten meddela föreskrifter om att den som skall anställas för arbetsuppgiftema skall lämna ett läkarintyg.

SOU 1992:60 63

Sådana föreskrifter meddelas efter samråd med Socialstyrelsen eller, inom försvarsmakten, med Försvarets sjukvårdsstyrelse.

Bisysslor

11 5 En myndighet skall informera arbetstagarna om vilka bisysslor eller slag av bisyssla som enligt myndigheten inte är förenliga med 7 5 lagen (l993:000) om offentlig anställning.

Myndigheten skall vidare på begäran av en arbetstagare lämna skriftligt besked om viss bisyssla enligt myndigheten är förenlig med den nämnda bestämmelsen. Sådant besked om bisyssla lämnas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Beträffande anställningar som regeringen beslutar om, lämnas besked av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Disciplinansvar och åtalsanmälan

12 5 När en arbetstagare har ålagts löneavdrag enligt 9 & lagen (1993: 000) om offentlig anställning, bestäms avdraget per dag till 20 procent av daglönen.

En daglön utgör en trettiondedel av månadslönen.

Avdragsbeloppet jämkas till närmast lägre hela krontal.

13 å Sådana frågor om disciplinansvar och åtalsanmälan enligt 8 - 18 55 lagen (l993:00) om offentlig anställning som inte skall prövas av Statens ansvarsnämnd prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Neutralitet och skyddsarbete vid arbetskonflikt

14 5 En arbetstagare är inte skyldig att utföra arbete som är föremål för lockout eller för tillåten strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd eller för lovlig blockad. Den som står utanför en arbetskonflikt skall dock fullgöra sina vanliga arbetsuppgifter.

En arbetstagare är också skyldig att utföra skyddsarbete vid en arbets- konflikt. Till sådant arbete hänförs arbete som behövs för avveckling av verksamheten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för människor eller skada på egendom. Som skyddsarbete räknas också arbete som någon är skyldig att utföra på grund av särskilda föreskrifter i lag.

Beslutande myndighet i frågor om anställningens upphörande m.m.

15 & Frågor om anställningens upphörande, som inte skall prövas av rege- ringen eller Statens ansvarsnämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd.

Om arbetstagaren är chef för en förvaltningsmyndighet som lyder direkt under regeringen, prövas dessa frågor av regeringen.

64 SOU 1992:60

Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, prövas dessa frågor av den myndigheten.

16 & Frågor om försättande i disponibilitet prövas av regeringen. Anmälan till Statens ansvarsnämnd

17 & Uppkommer en fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan, uppsägning av personliga skäl eller avskedande när det gäller arbetstagare som omfattas av 28 5 lagen (1993:000) om offentlig anställning, skall detta utan dröjsmål anmälas till Statens ansvarsnämnd.

En sådan anmälan görs av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Anmälan görs dock av regeringen, om arbetstagaren är chef för en förvaltningsmyndighet som lyder direkt under regeringen. Om arbets- tagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, görs anmälan av den myndigheten.

Första och andra styckena gäller inte om arbetstagaren är chef för en allmän domstol, en allmän förvaltningsdomstol, Bostadsdomstolen, en arrendenämnd, en hyresnämnd, Försäkringsöverdomstolen, Marknadsdom— stolen, Patentbesvärsrätten eller Arbetsdomstolen.

Omröstning

18 5 Om flera deltar i ett avgörande om disciplinansvar, åtalsanmälan eller om anställnings upphörande skall, utom när frågan prövas av regeringen, bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med enbart lagfarna domare tillämpas.

Överklagande

19 5 En myndighets bisysslebesked enligt 11 å andra stycket får över- klagas hos regeringen.

En myndighets förslag enligt 4 5 om att anställa någon får inte över- klagas. Detsamma gäller en myndighets beslut om att avbryta ett anställningsförfarande.

20 & Ett överklagande av en myndighets beslut i frågor som i kollektivav- tal har lämnats till arbetsgivarens avgörande skall i sista instans prövas av Statens arbetsgivarverk. Att överklagandet i en del fall först skall ske hos en annan myndighet framgår av särskilda föreskrifter.

21 5 När information skall ges enligt 5 5 om ett anställningsbeslut, räknas tiden för överklagande av beslutet från den dag då informationen lämnades på myndighetens anslagstavla.

Om anställningsbeslutet enligt särskilda föreskrifter skall tillkännages i någon publikation, räknas tiden istället från den dag då denna gavs ut.

SOU 1992:60 65

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

2. En arbetstagare som har en militär anställning och som är anställd inom försvarsmakten med förordnande tills vidare får bara förflyttas från en anställning med beteckningen r till en fullmaktsanställning eller till en anställning med beteckningen p eller r. Frågor om sådan förflyttning prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Frågor om förflyttning till en anställning hos en annan myndighet prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

SOU 1992:60 67

18. Förslag till Förordning om fullmaktsanställning

Regeringen föreskriver följande.

Tillämpningsområdet

1 & Denna förordning gäller för arbetstagare som omfattas av lagen (1993:000) om fullmaktsanställning.

2 5 Om någon annan författning innehåller en bestämmelse som avviker från denna förordning, gäller den bestämmelsen.

Avgångsskyldighet på grund av ålder eller sjukdom Beslutande myndighet

3 & Frågor om sådant skiljande från anställningen på grund av ålder eller sjukdom enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställning som inte skall prövas av Högsta domstolen prövas av den myndighet hos vilken arbets- tagaren är anställd.

Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder direkt under rege— ringen, prövas dessa frågor av regeringen.

Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, prövas dessa frågor av den myndigheten.

Andra författningar

4 & Om en fråga om skiljande från anställningen på grund av sjukdom enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställning uppkommer, skall 25- 29 åå förordningen (1984:1039) om handläggningen av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner tillämpas.

Avskedande

5 & Frågor om avskedande enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställ— ning, som inte skall prövas av Högsta domstolen eller Statens ansvars- nämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder direkt under rege— ringen, prövas dessa frågor av regeringen. Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, prövas dessa frågor av den myndigheten.

68 SOU 1992:60

Förflyttning

6 (; Frågor om förflyttning enligt lagen (1993:000) om fullmaktsan- ställning, som inte skall prövas av Högsta domstolen, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd.

Fråga om förflyttning till en anställning hos en annan myndighet prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Avstängning och läkarundersökning Beslutande myndighet

7 & Frågor om avstängning och läkarundersökning enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställning, som inte skall prövas av Högsta domstolen eller Statens ansvarsnämnd, prövas av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd.

Om arbetstagaren är chef för en myndighet, som lyder direkt under regeringen, prövas dessa frågor av regeringen.

Om arbetstagaren är chef för en myndighet, som lyder under en annan myndighet, prövas dessa frågor av den högre myndigheten.

Handläggningen

8 5 Innan myndigheten beslutar om läkarundersökning enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställning, skall myndigheten begära yttrande från läkare i frågan om arbetstagaren bör undersökas av en läkare.

Sedan yttrandet har inkommit, skall myndigheten begära yttrande i frågan från Socialstyrelsen, om det inte är uppenbart onödigt.

9 & Läkarundersökningen utförs av den läkare som Socialstyrelsen utser.

10 & Om intyget över läkarundersökningen visar att arbetstagaren lider av sjukdom eller något jämförligt förhållande, får myndigheten bestämma att arbetstagaren efter en viss tid skall lämna ett nytt intyg om sitt hälsotill- stånd. Detta intyg skall vara utfärdat av samma läkare eller av en annan läkare som har utsetts av Socialstyrelsen.

11 & Intyget över läkarundersökningen skall skrivas enligt formulär som fastställs av Socialstyrelsen.

12 5 Om arbetstagaren hänvisar till ett intyg som har utfärdats av en annan läkare, skall myndigheten inhämta utlåtande från Socialstyrelsen.

SOU 1992:60 69

Anmälan till Statens ansvarsnämnd

13 & Uppkommer en fråga om avskedande, läkarundersökning eller avstängning enligt lagen (1993:000) om fullmaktsanställning när det gäller en arbetstagare som omfattas av 16 5 lagen (1993:000) om fullmakts- anställning, skall detta utan dröjsmål anmälas till Statens ansvarsnämnd.

En sådan anmälan görs av den myndighet hos vilken arbetstagaren är anställd. Anmälan görs dock av regeringen, om arbetstagaren är chef för en förvaltningsmyndighet som lyder direkt under regeringen. Om arbetstagaren är chef för en myndighet som lyder under en annan myndighet, görs anmälan av den högre myndigheten.

Denna paragraf gäller inte om arbetstagaren är chef för en allmän dom- stol, en allmän förvaltningsdomstol, Bostadsdomstolen, en arrendenämnd, en hyresnämnd, Försäkringsöverdomstolen, Marknadsdomstolen, Pa- tentbesvärsrätten eller Arbetsdomstolen.

Omröstning

14 5 Om flera deltar i ett avgörande om anställningens upphörande, av— stängning eller läkarundersökning enligt lagen (1993:000) om fullmaktsan- ställning eller denna förordning, skall bestämmelserna i 29 kap. rättegångs- balken om omröstning i domstol med enbart lagfarna domare tillämpas. Detta gäller dock inte när frågan prövas av regeringen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

2. En arbetstagare som enligt äldre bestämmelser är tjänstledig från en fullmaktsanställning för att ha en annan anställning, får utan särskild prövning fortsätta att vara tjänstledig för detta ändamål så länge den senare anställningen varar.

SOU 1992:60

19. Förslag till

71

Förordning om ändring i förordningen (1975: 1345) med instruktion för Justitiekanslern.

Härigenom föreskrivs att 5 5 förordningen (1975: 1345) med instruktion för Justitiekanslern skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

Kan det misstänkas att en befatt- ningshavare som omfattas av bestämmelserna om discipli- nansvar i lagen (1976:600) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig anmaning enligt 14 kap. ] å första stycket nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseelsen, får Justi- tiekanslern utfärda motsvarande anmaning. Detsamma gäller för den som omfattas av bestäm- melser om disciplinansvar och om anmaning eller motsvarande underrättelse i någon annan författning.

55

Föreslagen lydelse

Kan det misstänkas att en befatt- ningshavare som omfattas av bestämmelserna om discipli- nansvar i lagen (I993.'0000) om offentlig anställning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd bör åläggas, och kan det befaras att skriftlig underrättelse enligt 11 & nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter för- seelsen, får Justitiekanslern ut- färda motsvarande underrättelse. Detsamma gäller för den som omfattas av bestämmelser om disciplinansvar och om motsva- rande underrättelse i någon annan författning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 73

20. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1976: 940) om anställning hos allmän försäkrings- kassa

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1976:940) om anställning hos allmän försäkringskassa att i förordningen införs en ny paragraf, 12 5, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 12 5

I en sådan tvist med anledning av ett beslut av en statlig myn— dighet, som skall handläggas enligt lagen ( 1974:371 ) om rättegången i arbetstvister, skall staten anses som arbetsgivare även när tvisten avser en an- ställning hos en allmän försäk- ringskassa.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1993.

SOU 1992:60 75

1 Inledning

1.1 Våra direktiv i sammandrag

I det följande ges en sammanfattning av våra utredningsdirektiv (dir. 1989:50) En översyn av lagstiftningen om offentlig anställning.

Huvudsyftet med vårt uppdrag

I direktiven anges tre huvudsyften med uppdraget.

För det första skall lagstiftningen utformas så, att den skapar bättre förutsättningar för förnyelsen av den offentliga sektorn i linje med den förändrade synen på offentlig anställning och offentlig personalpolitik. Den skall - så långt som det är möjligt med hänsyn främst till demokratisk styr— ning, insyn och rättssäkerhet stämma överens med vad som tillämpas inom arbetsmarknaden i stort.

För det andra skall sådana regler som inte kan anses grundläggande för arbetstagarnas rättsställning utmönstras ur lagstiftningen.

För det tredje skall lagstiftningen göras enklare att förstå, överblicka och tillämpa för dem som i olika egenskaper sysslar med frågor om offent- liga anställningar.

Inriktningen på uppdraget

Mot bakgrund av de nämnda huvudsyftena med uppdraget har vi enligt direktiven haft till uppgift att pröva hur en grundläggande råttsli g reglering av offentlig anställning samtidigt kan - dels tillgodose kraven på decentralisering, verksamhetsanpassning och anpassning till den reglering som gäller för arbetsmarknaden i stort, - dels slå vakt om de medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. Enligt direktiven är det meningen att översynen bör leda till förslag som skapar bättre förutsättningar att genom personalpolitiska åtgärder förnya den offentliga sektorn. Översynen bör vidare leda till en reglering som är så utformad, att den svarar mot skilda verksamheters olika krav eller konkurrenssituation. I samband med detta bör bl.a affärsverkens situation beaktas. Vidare bör instituten tjänst och vikariat så långt möjligt avskaffas.

76 SOU 1992:60

Det bör också övervägas vilka förändringar i den offentligrättsli ga regle- ringen som kan bli aktuella till följd av ett särskilt kollektivavtal om löne- och anställningsvillkoren för arbetstagare vid de statliga affärsverken.

Utredningen bör också beakta behovet av att i samverkan åstadkomma större rörlighet bland statliga chefer, bl.a. på nivån närmast under verkschefen. Detta bör göras med utgångspunkt i de pågående allmänna strävandena i denna riktning.

Utredningen bör också anpassa sina överväganden till den pågående prövningen inom regeringskansliet av möjligheten att inom ramen för 2 kap. tryckfrihetsförordningen tillgodose behovet av minskad offentlighet i vissa rekryteringsärenden.

Enligt direktiven bör det stå utredningen fritt att utöver vad som direkt anges i dessa ta upp de förslag till ändringar i LOA som utredningen anser lämpliga och påkallade.

I en bilaga till direktiven tas upp fem speciella frågor där ändringar i LOA bör övervägas särskilt av utredningen, nämligen

1. förhållandet till brottsbalken m.m., 2. uppsägning av arbetstagare i verksledande ställning m.m.,

3. partiell tjänstebefrielse m.m., 4. fullmakter, 5. periodiska hälsoundersökningar (som enligt direktiven bör behandlas med förtur).

Utredningen bör enligt direktiven slutligen också överväga vilka ändringar som behöver göras i LOA:s övergångsbestämmelser och vidare i en del regeringsförfattningar, främst AF som bör ses över på ett mer systematiskt sätt än hittills kunnat ske. Till detta kommer på vanligt sätt de följdändringar i andra lagar och regeringsförfattningar som kan bli aktuella.

1.2 Uppläggningen av vårt arbete

Det är viktigt att understryka att vi haft delvis andra utgångspunkter för vår behandling av författningsregleringen om offentlig anställning än flertalet tidigare utredningar på området. Vårt uppdrag kan sägas ha varit mer övergripande och inriktat på att åstadkomma en helhetssyn i det arbetsrättsliga regelsystemet, där de allmänna önskemålen om en anpassning till arbetsmarknaden i stort och färre special- och detaljregler har fått en framträdande plats vid bedömningen. Det har alltså inte varit meningen och inte heller praktiskt möjligt för oss att inom den tid som vi haft till förfogande behandla varje förekommande delfråga lika ingående och detaljerat som tidigare sakutredningar på området, vilkas uppdrag oftast har varit begränsade till någon speciell fråga. Våra förslag bygger sålunda i ganska stor omfattning på mer allmänt hållna och övergripande motiveringar. De lösningar som föreslås för olika delfrågor kan i flera fall närmast betraktas som konsekvensåndringar till följd av vår allmänna syn

SOU 1992:60 77

på hur författningsregleringen av offentlig anställning bör utformas i framtiden.

Enligt utredningens direktiv skall en översyn ske av lagstiftningen om offentlig anställning. Vårt uppdrag får dock anses begränsat till att i huvudsak bara avse de anställningar som finns inom den statliga delen av den offentliga sektorn. Den centrala författningsregleringen finns i RF och LOA. Föreskrifter i anslutning till LOA har meddelats av regeringen i främst AF. Därutöver finns ytterligare ett stort antal författningar av mer eller mindre allmängiltig betydelse om arbets— och anställningsvillkoreni statliga anställningar. Det bör härvid betonas att vi ansett det ändamålsen- ligast att inrikta vår översyn av lagstiftningen i första hand på det centrala regelverket i LOA samt på de ändringar som aktualiseras i AF främst som en direkt följd av våra lagförslag. Beträffande övriga författningar inom det personalpolitiska området pågår ett arbete med dem också inom den s.k ALP-gruppen hos finansdepartementet. När ställning har tagits till våra författningsförslag får man särskilt se över de följdändringar som kan bli aktuella i den övriga förordningsfloran.

Under utredningsuppdragets genomförande har vi samrått med represen- tanter för berörda myndigheter (inklusive affärsverken), utredningar och andra organ. Vi har också informerat de berörda fackliga huvudorganisa- tionema och gett dem tillfälle att föra fram synpunkter.

Vi har vidare informerat och inhämtat synpunkter från regeringskansli- ema i Danmark, Finland och Norge. Vi har också genom sekretariatet haft olika kontakter med representanter från Europaparlamentets generalsekreta- riat och EG-domstolens sekretariat för att belysa olika EG-aspekter på vårt uppdrag.

Efter remiss har vi avgett yttrande till Civildepartementet över rapporten ( Ds 1991:2 ) Förenklad ställföreträdarlag och till Kommunikationsdeparte— mentet över 1990 års sjömanslagsutrednings betänkande ( SOU 1991:103 ) En ny sjömanslagstiftning).

Vi har under mars 1991 överlämnat delbetänkandet ( SOU 1991:29 ) Periodiska hälsoundersökningar i vissa statliga, kommunala och lands- tingskommunala anställningar.

SOU 1992:60 79

2 Den statliga arbetsmarknaden

2.1 Några uppgifter om personalstrukturen

Under 1970- och 1980—talen ökade sysselsättningeni den ojfentliga sektorn från en miljon till drygt en och en halv miljon. Den stora ökningen berodde främst på att sysselsättningen i kommunerna ökade med nästan 300.000 personer - en ökning med mer än 70 % - och att sysselsättningen i landstingen mer än fördubblades och ökade med drygt 200 000.

Under 1970-talet ökade antalet statsanställda med 17 %. Sedan år 1982 har antalet statligt anställda stadigt minskat, och under 1980—talet har antalet statsanställda minskat med 7 %. Vid jämförelser mellan de statliga och kommunala områdena bör hänsyn tas till att andelen deltidsarbetande är större hos kommuner och landsting än hos staten.

Under 1970-talet skedde stora strukturförändringar inom staten. Från Stockholm omlokaliserades 10 000 statsanställda och neddragningar gjordes bl. a. inom försvaret.

Personalminskningarna under I980—talet skedde över hela det statliga området med undantag av högskoleområdet, där ett antal nya regionala högskolor inrättades. Minskningama berodde dels på att vissa statliga verksamheter fördes över till kommunal eller privat regi, dels på verkliga neddragningar. Stora omställningar har ägt rum på grund av bl.a. om- organisationer. Exempelvis har sysselsättningen hos länsstyrelserna halverats till följd av ändringar inom skatteväsendet, och sysselsättningen inom Socialdepartementets område har minskat kraftigt på grund av förändringar på omsorgsområdet. Personalminskningama, som följde på 1980-talets neddragningar av anslagen till de statliga myndigheterna, var mindre än vad som motsvarar minskningama av anslagen.

År 1991 var antalet statligt sysselsatta 387 000. Inom den civila statsförvaltningen var 150 000 sysselsatta och inom högskoleområdet 46 000. Antalet sysselsatta inom försvaret var 47 000. Inom afärsverks- sektorn var 144 000 sysselsatta.

Andelen män i statliga anställningar var 58 % år 1991. Den andelen har stadigt sjunkit under 1970- och 1980-talen; år 1970 var den 65 %. År 1991 arbetade 11 % av de statsanställda männen och 35 % av de statsan- ställda kvinnorna deltid.

Av dem som är statligt anställda är påfallande många mellan 40 och 50 är gamla. De omorganisationer, nedläggningar och neddragningar av statliga verksamheter som nu pågår, torde fortsätta under 1990-talet. En

80 SOU 1992:60

neddragning av personalstyrkan hos en myndighet leder typiskt sett till att äldre arbetstagare lämnar anställningen med någon form av pension eller avgångsvederlag. Den leder vidare till att även yngre arbetstagare lämnar anställningen, eftersom de har en större rörlighet och attraktionskraft på arbetsmarknaden och är de som på grund av turordningsreglema först blir uppsagda vid arbetsbrist. En neddragning leder också till att utrymmet för att nyrekrytera yngre arbetskraft blir mindre. Mycket talar därför för att överrepresentationen av s. k. fyrtiotalister kommer att bli ännu mer markerad med den nu pågående utvecklingen. Man kan förutse en stor personalomsättning om tio - tjugo år, då en stor andel statsanställda under loppet av några år kommer att avgå med pension.

Andra troliga utvecklingslinjer är att andelen kvinnliga arbetstagare hos staten fortsätter att öka. Mycket talar också för att antalet anställda inom försvaret minskar. Inte minst kommer antalet statsanställda att minska radikalt, när affärsverken privatiseras.

2.2 En historisk tillbakablick

"Efter riket är vidt, ärenden flere och vichtigare, än att konungen förmå ensammer dern utreda, ty tarfv han råd, embetsmän och höfdingar, som honom bistå, hvilke han vällier och tager efter Sveriges lag, riksens tarf och godtyckio sino. "—-—1634 års regerings- form, punkt 4.

Oavsättligheten

Med den svenska centralstyrelsens framväxt under 1500- och 1600-talen följde också en reglering av anställningsvillkoren för ämbetsmännen. Dessa hade tidigare snarast varit kungens egna än statens tjänstemän.

En tidig reglering av statstjänstemännens rättsliga ställning återfanns i den konungaförsäkran som Gustaf II Adolf fick avge inför sitt trontillträde år 1611 och som var formulerad av Axel Oxenstierna. Kungen fick lova att ge adeln företrädesrätt till tjänster och ensamrätt till höga tjänster samt att "icke heller någon ifrån sådane embeter degradere eller afsättie med mindre än han för rätte ifrån sitt embet lagligen dömbd blifver".

Den är 1611 formulerade regeln att tjänstemän inte mot sin vilja kunde skiljas från tjänsten annat än genom domstols dom bildar grundvalen för oavsättligheten, ett institut som har visat sig mycket livskraftigt. Men det skulle dröja innan oavsättligheten skrevs in i grundlagen.

Under 1600- och 1700-talen framgick tjänstemännens rättsliga ställning främst av konungaförsäkringar och stadganden om ämbetsbrott. Regler om bl.a. tjänstetillsättningåterfanns t.ex. i regeringsformema. Under perioder av stark konungamakt fick ämbetsmännens rätt till tjänsten ge vika, medan oavsättlighet var huvudregel när konungamakten var svag. Genomgående var det adeln som med kraft och konsekvens företrädde tjänstemännens - dvs. sina egna - intressen.

En tendens som växte sig starkare under 1600- och l700—talen var att tjänstemännen ansågs inneha tjänsten med något som liknade äganderätt.

SOU 1992:60 81

Det synsättet ledde bl.a. till det s. k. ackordssystemet, vilket innebar att en tjänsteman sålde sin tjänst till efterträdaren. Ackordssystemet, som var särskilt utbrett inom försvaret, försvann inte helt förrän under senare delen av 1800-talet.

I 1720 års och 1772 års regeringsformer stadgades i 5 2 att kungen inte utan laga dom fick någon "förderfva till liv och ära, lem och välfärd". Riksdagen beslutade den 19 juni 1786 med kungens samtycke att välfärd skulle inbegripa även innehav av tjänster och ämbeten, så att ingen skulle kunna avsättas från tjänsten utan behörig domstols rannsakan och dom. Därmed hade oavsättligheten fått lagskydd, ett skydd som försvann när ordet välfärd år 1789 i förenings- och säkerhetsaktens & 2 byttes ut mot ordet gods.

Med 1809 års regeringsform gavs oavsättligheten till sist grundlags— skydd. I & 36, vilken jämte & 35 var i kraft till år 1966, stadgades följande:

"De som bekläda domareämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets— och tjänstemän, än de i föregående & nämnda, kunna icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster befordras eller flyttas."

De statliga tjänstemännen i aktiv tjänst kunde grovt indelas i två grupper - ordinarie och icke ordinarie. Ordinarie tjänstemän fick till skillnad från icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning, fullmakten. Enbart ordinarie tjänstemän omfattades av grundlagsbudet. De tjänstemän som i 5 35 särskilt undantogs från oavsättligheten var de s. k. förtroendeämbets- männen (se nedan).

Vid sidan av fullmakten växte en annan ordinarie anställningsform fram, nämligen konstitutorialet. Denna innebar att den ordinarie tjänstemannen kunde skiljas från anställningen även på administrativ väg. Under 1900- talet utvecklades dessutom en praxis som innebar att ordinarie tjänstemän anställdes med förordnande tills vidare eller på viss tid. De ordinarie tjänstemän som inte var anställda med fullmakt omfattades inte av oavsättligheten enligt 5 36 i 1809 års RF.

Syftet med den oavsättlighet som följde av & 36 var ursprungligen privaträttsligt - tjänstemännen skulle inneha tjänsten med äganderätt. Under inflytande av tysk rätt kom dock senare statsrättsliga argument i för- grunden. Bestämmelsen i 5 36 skulle konstitutionellt begränsa konunga- makten och garantera en oväldig och orädd tjänstemannakår som stod fri i förhållande till konungen eller - senare - partipolitiken. Statsvetaren von Hartmansdorff formulerade det så att man utan oavsättlighet kunde befara en "trälaktighet i civilen".

Under 1800-talet började man införa system som innebar att grundlagen kringgicks på olika sätt. Bl.a. intogs regelmässigt i avlönings- och pen- sionsreglementen och anställningsdokument förbehåll och regler om avgångsskyldighet på grund av ålder eller sjukdom eller förflyttnings-- skyldighet för fullmaktshavare och - i vissa fall andra ordinarie.

82 SOU 1992:60

Systemen kan ses mot bakgrund av att oavsättligheten ansågs medföra en rätt till lönen men inte en rätt till arbetsuppgiftema.

Det får anses tveksamt om detta var förenligt med 5 36 i 1809 års regeringsform. Stark kritik riktades också mot dessa system, främst från statsvetenskapligt och rättsvetenskapligt håll. Systemen med förbehåll om avgångsskyldighet godkändes dock av domstolarna.

De regler om avgångsskyldighet som intagits i olika avlönings- och pensionsreglementen sammanfördes år 1966 i statstjänstemannalagen (Sth) till regler om entledigande av tjänstemän. Samtidigt genomfördes den partiella grundlagsreform med vilken nuvarande 11 kap. 10 & RF infördes. Sedan år 1971, då statligt anställda arbetare genom förordningen (1982: 113) om tjänstemannaanställning för arbetstagare i statligt reglerade anställningar gjordes till tjänstemän, omfattas i princip samtliga statligt anställda av reglerna om avgångsskyldighet. De överfördes utan ändring i sak till LOA (jfr avsnitt 6.3.3).

Oavsättligheten innebar att ordinarie tjänstemän kunde skiljas från anställningen enbart genom domstols dom. Med ämbetsansvarsreformen år 1975 infördes dagens regler. Beslut om t.ex. avskedande skall i princip meddelas av arbetsgivarmyndigheten. För att saken skall prövas av en domstol krävs i princip att arbetstagaren väcker talan om ändring av myndighetens beslut.

Förtroendeämbetsmännen

Parallellt med oavsättligheten växte en annan princip fram under 1700- talet, nämligen den att vissa s. k. förtroendeämbetsmän undantogs från oavsättligheten. Dessa var enligt Adolf Fredriks konungaförsäkran år 1751 "våra utrikes ministrar", dvs. personalen inom utrikesväsendet, men med tiden blev även statsrådets ledamöter, landshövdingar, verkschefer, höga militärer och andra höga tjänstemän förtroendeämbetsmän.

Regeln om förtroendeämbetsmän intogsi & 35 i 1809 års regeringsform. Där gavs inga förutsättningar för när en förtroendeämbetsmän måste avgå. Skälen för en sådan avgångsskyldighet skulle dock anges i protokollet över Kungl. Maj:ts beslut.

Kretsen av förtroendeämbetsmän ändrades inte nämnvärt under 1800- och 1900-talen, och hela systemet med avgångsskyldighet på grund av bristande förtroende avskaffades år 1966. En regel om saklig grund för uppsägning av verkschefer har således i princip funnits endast under en kort period av vår historia.

Lön

" Oppå hvart och ett embete i riket skall förordnas skäligt underhåld, efter som embetsens heder och tarf kräfver och riksens stat bäst tåla kan—--" 1634 års regeringsform, punkt 48.

Lönen kunde förr utgå i form av pålagor som ämbetsmannen själv fick driva in, t.ex. andelar av handlarnas inkomst på en marknad, sportlers eller övriga s. k. tjänstgöringspengar, men lönen fick alltmer formen av

SOU 1992:60 83

kontanta medel. Ofta uteblev även kontanta löner när statens ekonomi var dålig. Under senare delen av 1800-talet beräknades 1/3 av statstjänstemän- nens inkomster utgöras av tjänstgöringspengar, och så sent som budgetåret 1943/44 fanns ett anslag för tingsgästningspenning upptaget i riksstaten.

Med förvaltningens framväxt följde ett komplicerat tjänstesystem. Flertalet tjänster var oavlönade; de tjänster som berättigade till lön inne- hades i avsevärd utsträckning av personer som utförde litet eller inget arbete. Arbetet utfördes i stället av de icke-ordinarie, och deras löneför- hållanden var praktiskt taget oreglerade. Det var brukligt att alla som var formellt kompetenta och ville fick en icke—ordinarie tjänst utan lön men med s. k. gratif'ikation till jul och midsommar. Arbete utfördes i den mån något fanns att göra. Den som vikarierade på en ordinarie tjänst fick lön, men väntetiderna för att få ett vikariat var långa och för en ordinarie tjänst oftast mångåriga. Med ett sådant system är det inte förvånande att de icke- ordinarie tjänstgjorde i flera verk samtidigt. En aspirant kunde lämna hatten på ett verk, rocken på ett annat och utföra arbete på ett tredje för att visa sitt intresse för arbetsgivarna.

Flera kommittéer försökte åstadkomma en reform av avlöningsväsendet, men de stora resultaten uteblev. Olika system med indelning i lönegrader och uppdelning av avlöningen i lön (ca 2/3) och tjänstgöringspengar (ca 1/3) samt regelbundna ålderstillägg infördes.

Till bilden hör att det enligt 1809 års regeringsform i princip var riksdagen som gemensamt med Kungl. Maj:t skulle bestämma över statens utgifter. Ett utflöde av denna princip var att tjänster inrättades av riksdagen och Kungl. Maj:t gemensamt (ett uppmärksammat avsteg från den principen var när Karl XIV Johan på egen hand inrättade Hovrätten över Skåne och Blekinge med insparade pengar).

Riksdagen skulle enligt den beskrivna principen besluta vilken lön varje tjänsteman skulle få. Ett gigantiskt arbete lades ned på förslag till avlöningsreglementen, vilka kunde fastställas, förkastas eller ändras av riksdagen. 1902 års löneregleringskommitté avgav under 20 års tid 65 större betänkanden.

Senare tillkom lönekommittéer för olika förvaltningsgrenar och för olika anställningsforrner. Utvecklingen gick mot en centralisering, och 1948 sammanfördes flertalet avlöningsreglementen till Statens allmänna avlöningsreglemente (SAAR).

Detta s. k. lönekineseri kritiserades bl.a. för tungroddhet. Utrymmet för enskilda personalgrupper att genom en företrädare i riksdagen påverka de- taljförslagen var stora, samtidigt som riksdagens möjligheter att påverka förslagen i stort var små.

Sedan år 1966, då statstjänstemannalagen infördes och SAAR av- skaffades, har lönerna bestämts genom kollektivavtal mellan parterna på den statliga arbetsmarknaden. Utvecklingen har gått från centrala löneförhandlingar till sektorsvis och lokalt satta löner.

84 SOU 1992:60

En förhandlingsrätt för statstjänstemän växer fram

Den förenings- och förhandlingsrätt för arbetare som växte fram under 1900—talets början gällde över hela arbetsmarknaden. Med 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt fick även tjänstemän rätt att förhandla och sluta avtal med arbetsgivaren.

Statligt eller kommunalt anställda tjänstemän som var underkastade ämbetsansvar hade dock ingen motsvarande rätt. Med kungörelsen år 1937 ang. förhandlingsrätt för statens tjänstemän ålades dock myndigheterna att konsultera personalorganisationema i viktiga frågor. Förslagen till de avlöningsreglementen som förelades riksdagen föregicks också av regel- rätta förhandlingar med personalens organisationer, förhandlingar som an- sågs leda till överenskommelser om t.ex. lön och fredsplikt, men inte till kollektivavtal.

Det fanns flera hinder mot ett verksamt förhandlingssystem på den statliga arbetsmarknaden. Ett var att det innebar straffbart tjänstefel att inte utöva arbetsuppgiftema, och därför ansågs strejker uteslutna. Ett annat var att oavsättligheten ansågs innebära en lönegaranti, varför arbetsgivaren inte ansågs kunna genom lockout innehålla tjänstemännens löner. Även principen att riksdagen skulle ha inflytande över statens lönemedel försvårade en anpassning av den offentliga arbetsmarknaden till vad som allmänt gällde.

Under 1950-talet tillsattes flera utredningar som kom med olika förslag till regler om rätt till förhandlingar och stridsåtgärder. Det var dock inte förrän år 1966 som 1937 års system övergavs, efter många fruktlösa försök. Då ersattes SAAR med statstjänstemannalagen. Samtidigt ersattes åå 35 och 36 i 1809 års regeringsform med nuvarande 11 kap. 5 och 10 55 RF. Statstjänstemannalagen innebar bl.a. att lön och andra anställnings- villkori huvudsak skulle regleras i kollektivavtal. Vidare infördes rätt till strejk, lockout och andra stridsåtgärder på den statliga arbetsmarknaden. Regleringen av rätten till stridsåtgärder låg nära vad som gällde på arbetsmarknaden i övrigt.

Denna statstjänstemännens förhandlingsrätt var dock inte fullständig. I 3 5 Sth återfanns fortfarande vissa punktvisa avtalsförbud. Avtal fick inte träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b) myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten, arbetstidens förläggning eller rätt till annan ledighet än semester;

c) anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i författning vartill lagen hänvisar eller enligt lagen tillhör Konungens, riksdagens eller myndighets beslutanderätt.

De återstående avtalsförbuden slopades helt år 1977 när LOA infördes. De ersattes med allmänna uttalanden enligt vilka avtal inte borde träffas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning

SOU 1992:60 85

och kvalitet (prop. 1975/76:105 bil. 2, s. 150 ff.). Samtidigt med LOA tillkom medbestämmandelagen (MBL). MBL gäller med några undantag - och med de modifieringar som anges ovan - även i statliga anställnings- förhållanden. Parterna på den statliga arbetsmarknaden har träffat ett särskilt huvudavtal, enligt vilket gränsdragningsfrågor på detta område skall hänskjutas till en särskild nämnd. Hittills har inga gränsdragnings- frågor förts till nämnden.

Förtjänst och skicklighet

Högadeln hade med Gustaf II Adolfs konungaförsäkran år 1611 och genom 1612 års privilegier tillförsäkrats ensamrätt till högre ämbeten och före- trädesrätt till lägre ämbeten. Med utvecklingen av förvaltningen kom denna princip att urholkas. Enligt punkt 8 i 1660 års additament till 1634 års RF skulle "uti alle tiänsters beställande personemes capacitet och merita atten- deras, så att ingen för ringare avkomme förskiutes eller för ståndet allena avanceras, och att icke flere tiänster cumuleras på en person, än de som nödvändigt höra tillhopa och han gitter utföra, välförståendes att ingen adelsman må bekläda mer än två charger".

Att just "förtjänst och skicklighet" skulle fälla utslaget vid tjänstetillsätt- ningar stadgades redan i 1719 års RF (punkt 34). Uttrycket i nuvarande 11 kap. 9 & RF är således mer än 270 år gammalt.

Regeln om förtjänst och skicklighet innebar ett bakslag för adeln och dess strävan efter ensamrätt till ämbeten. Att regeln hade sin udd riktad mot adeln framgår tydligt av 5 28 i 1809 års RF:

"---Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökan- des förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.---"

Det har ofta framhållits att det krav på saklighet som är kärnan i regeln om förtjänst och skicklighet har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män (jfr 11 kap. 9 5 och 1 kap. 9 & RF). Att detta inte var avsikten tidigare framgår klart bl.a. av att & 28 i 1809 års RF ända fram till år 1925 - vid sidan av bestämmelsen om förtjänst och skicklighet - i princip utestängde kvinnor från statliga ämbeten.

2.3 Nuvarande regler i sammanfattning

Lagen (1976:600) om offentlig anställning, LOA.

I LOA finns särskilda bestämmelser för arbetstagare inom den offentliga sektorn. Den överväldigande delen av bestämmelserna gäller dock enbart för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden. Endast bestämmelserna i 3 kap. LOA om arbetskonflikter och skadestånd gäller för alla arbetstagare inom den offentliga sektorn.

Som framgått av det föregående avsnittet i betänkandet beslöts LOA samtidigt med lagen (1976:5 80) om medbestämmande i arbetslivet, MBL.

86 SOU 1992:60

Den nya lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 1977. Samtidigt upphävdes bl.a. statstjänstemannalagen (1965z274).

LOA består av 17 kapitel med sammanlagt 92 paragrafer. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för lagens huvudsakliga innehåll.

11 kap. LOA finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde. Lagen gäller i stort sett enbart för arbetstagare inom den statliga delen av arbetsmarknaden och för arbetstagare hos de allmänna försäkringskassorna (1 5). Den gäller dock inte för t.ex. statsråden eller JO (2 5).

Allmänna bestämmelser finns i 2 kap. LOA. Där anges bl.a. vad som avses med uttrycket statligt reglerad anställning (1 5). Detta begrepp används i lagen för att i visst hänseende avgränsa lagens tillämpningsom- råde. Begreppet förekommer också och kanske främst i de förordningar som omger LOA.

I 3 kap. LOA finns bestämmelser om arbetskonflikter och skadestånd. Detta kapitel gäller som nämnts för hela den offentliga sektorn, alltså även för kommunerna.

Tjänstetillsättningar m.m. regleras i 4 kap. LOA. Där finns till komplettering av regeringsformen regler om bl.a. svenskt medborgarskap som villkor för anställning (2 5). Den viktiga principen att skickligheten skall sättas främst vid tjänstetillsättningar slås fast i 3 & tredje stycket.

1 5 kap. LOA har samlats bestämmelser om tjänstgöringsskyldigheti vissa fall. Där finns bl.a. bestämmelser om i vilken utsträckning ordinarie domare är skyldig att utöva annan tjänst (1 5) och vad som i vissa hänseenden skall iakttas i händelse av krig (2 5).

Bisysslor m.m. regleras i 6 kap. LOA. En arbetstagare får alltså inte inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroendet till hans eller annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteut- övningen eller skada myndighetens anseende (1 5).

I 7 kap. LOA finns bestämmelser om anställnings upphörande på annat sätt än genom avskedande. Enligt 1 5 får arbetstagare skiljas från an- ställningen endast med stöd av föreskrift i LOA. Därför innehåller kapitlet t.ex. regler om entledigande på grund av sjukdom.

Bestämmelser om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och företrädesrätt till återanställning finns i LAS. I 8 och 9 kap. LOA meddelas vissa särskilda regler för det statliga området. Vid bestämmandet av arbetstagares plats i turordning för uppsägning kan således hänsyn tas även till kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör rättskipnings- eller förvaltningsuppgift.

På det statliga området gäller ett lagreglerat disciplinansvar. Bestämmel- serna finns i 10 kap. LOA . Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom i hans anställning kan således åläggas disciplinpåföljd om felet inte är ringa (1 5). Disciplinpåföljdema är varning och löneavdrag (2 5).

I 11 kap. LOA återfinns särskilda bestämmelser om avskedande. För arbetsmarknaden i övrigt gäller på detta område bestämmelserna i LAS.

Statliga myndigheter är under vissa förutsättningar skyldiga att anmäla arbetstagare till åtal. Bestämmelser om detta finns i 12 kap. LOA .

SOU 1992:60 87

Avstängning och läkarundersökning i vissa fall regleras på det statliga området i 13 kap. LOA. Till reglerna om läkarundersökning i 2 å knyter an ett flertal bestämmelser i anställningsförordningen (1965:601), AF.

I 14 kap. LOA finns föreskrifter om handläggningen av vissa frågor som avses i 7 och 10 - 13 kap. LOA. Kapitlet innehåller således t.ex. regler om bl.a. skriftlig anmaning i disciplinärenden (1 å), förbud mot dubbelbe- straffning (3 å), en regel om att myndighet i vissa fall skall avvakta domstols dom innan beslut om uppsägning eller avskedande meddelas (6 å) och bestämmelser om överläggning och varsel (7 å).

Vilken myndighet som skall fatta beslut i olika situationer anges i 15 kap. LOA . I detta kapitel om beslutande myndighet m.m. finns också bl.a en bestämmelse om omröstning (7 å).

I 16 kap. LOA finns bestämmelser om rättegång m.m. Handläggningen av mål angående tillämpningen av lagen följer reglerna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (1 å). I kapitlet finns också bl.a. en regel om skadestånd i ärenden om t.ex. avskedande (7 å). Bestämmelsen innebär att en arbetstagare på statens område i ett sådant fall endast har rätt till skadestånd för formaliafel, skadestånd för s.k. bedömningsfel utgår inte.

Bestämmelser om verkställighet av beslut meddelas i ] 7kap. LOA. T.ex beslut om anställnings upphörande enligt 7 kap. 4 eller 5 å LOA, om löneavdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. 1 å LOA eller om av- skedande enligt 11 kap. LOA får inte verkställas förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 å LOA eller rätten till sådan talan har förlorats.

Anställningsförordningen (1965:601), AF

Till LOA ansluter en del regeringsförfattningar. Den mest betydelsefulla av dessa är AF, som innehåller sammanlagt 42 paragrafer.

I AF finns bestämmelser om bl.a. villkor för tjänst, 6 - 7 åå, tillsättning av tjänst, 7 a 14 åå, tillsättning av vikariat m.m., 15 - 16 åå, medverkan vid rekrytering av biståndspersonal, 16 a å, anställningsbevis, 17 å, skyldighet att utöva annan tjänst m.m., 18 - 19 åå, partiell tjänstebefrielse, 19 a å, löneavdrag som disciplinpåföljd, 20 å, bevisupptagning, 20 a å, läkarundersökning som avses i LOA, 21 - 26 åå, avstängning, 27 å, anmälan till Statens ansvarsnämnd, 27 a å, förening av tjänster m.m., 28 - 31 a åå, anställnings upphörande på annat sätt än genom avskedande, 32 - 35 åå, tjänstgöringsintyg, 36 å, bisysslor, 37 - 38 åå, neutralitet och skyddsarbete vid arbetskonflikt, 39 å, och överklagande, 40 - 42 åå.

Övriga författningar på det statliga arbetsgivarområdet

På det löne- och personalpolitiska området finns det utöver AF ytterligare ett antal regeringsförfattningar. Dessa har under de senaste åren genomgått en betydande minskning. Av totalt cirka 45 författningar har regeringen sålunda den 21 november 1991 beslutat om upphävande av omkring 20 stycken författningar. De kvarvarande författningarna är föremål för

88 SOU 1992:60

översyn av en arbetsgrupp inom Finansdepartementet, den s.k. ALP- gruppen (jfr SAV Cirk. 1992 A 4).

SOU 1992:60 89

3 Vissa jämförelser och EG-aspekter

3.1 En kort jämförelse med arbetsmarknaden i övrigt

Den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen gäller i princip över hela arbetsmarknaden. Inom de ramar som denna lagstiftning anger råder dock olika förhållanden inom olika arbetsmarknadssektorer. Det förhållandet att särskilda regler gäller på den statliga delen av arbetsmarknaden är i och för sig inte unikt. Ovanligt är däremot att de särskilda reglerna i stor ut- sträckning har utformats som författningar.

Den kollektiva arbetsrätten bygger på synsättet att löner och andra anställningsvillkor inte bestäms av marknadskraftema eller av statsmak- terna, utan att det ankommer på arbetsmarknadens parter att reglera dessa villkor i kollelativavtal som är bindande för organisationemas medlemmar och som medför fredsplikt under avtalsperioden.

Den kollektiva arbetsrätten i Sverige utformas främst i MBL. MBL gäller, med de undantag som anges i lagen, över hela arbetsmarknaden. Den ovan beskrivna synsättet kan också anläggas på den offentliga sektorn, åtminstone i fråga om de ämnen, där kollektivavtal har träffats.

När det gäller ämnen som inte har reglerats i kollektivavtal, finns det en skillnad i synsättet på den offentliga och den övriga arbetsmarknaden. Enligt en övergångsbestämmelse till LOA, p. 6, får en offentlig arbets- givare tills vidare i författning meddela föreskrifter i en fråga, även om frågan i och för sig kan regleras i kollektivavtal. Sådana föreskrifter får dock inte strida mot kollektivavtal.

På det statliga området finns ett stort antal sådana författningar. Många av dessa författningar lever kvar sedan gammalt. Andra är äldre för- fattnin gar som har utfärdats som förordningar på nytt efter vissa ändringar. Detta har i regel skett med de fackliga organisationemas goda minne. I något fall har man valt att utfärda en förordning i stället för att sluta ett kollektivavtal i den aktuella frågan.

Övergångsbestämmelsen gäller även på det kommunala området, och föreskrifter i dessa ämnen skulle kunna ges även på detta område. Enligt vad vi har inhämtat förekommer det inte längre några föreskrifter i kom- muner eller landsting som har meddelats med stöd av övergångsbestäm- melsen.

%

90 SOU 1992:60

Sammanfattningsvis regleras förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare över hela arbetsmarknaden genom lagar och kollektivavtal. Inom den statliga sektorn tillkommer därutöver en reglering genom före- skrifter som har utfärdats av arbetsgivaren ensidigt. Således föreligger en skillnad i sättet att reglera förhållande mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Skiljelinjen går i teorin mellan offentlig sektor och övrig arbets- marknad. I praktiken går emellertid skiljelinjen mellan den statliga och den övriga arbetsmarknaden.

Författningsregleringen på den statliga arbetsmarknaden förekommer enligt vår mening främst på grund av att regeringen, i enlighet med äldre förvaltningstradition, har detaljstyrt den statliga verksamheten. Före 1966 skulle anställningsvillkoren för flertalet statsanställda i princip regleras offentligrättsligt (jfr avsnitt 2.2). Under samma tid och därefter har kollektivavtalsregleringen dominerat alltmer på det kommunala området. Dessa motstridiga traditioner har, som vi ser det, lett till olikheter mellan den statliga och den kommunala arbetsmarknaden. Bl.a. mot denna bakgrund får ses den s.k. ALP-gruppens arbete, som har lett till att så många personaladrninistrativa förordningar har kunnat avskaffas (jfr avsnitt 2.3). Vi utgår också från att våra förslag kommer att leda till en ytterligare minskning av de återstående författningarna på detta område.

Särskilt om den kommunala personalen och det personaladministrativa regelsystem som gäller för dem

För närvarande finns det 284 kommuner i landet med tillsammans ca 700 000 anställda. Dessutom finns det 23 landstingskommuner med omkring 440 000 anställda.

En mångfald yrkesgrupper finns representerade inom kommunerna. Den största gruppen inorn primärkommunema är lärarna och skolledarna. Inom landstingskommunema är sjuksköterskor och vårdbiträden de antalsmässigt största yrkesgruppema.

Varje kommun har ett politiskt sammansatt organ, ett personalorgan som företräder kommunen i frågor som gäller förhållandet mellan kom- munen och de anställda. Antingen är personalorganet en särskilt vald nämnd, oftast kallad personalnämnden, eller så handhas uppgiften av kommunstyrelsen själv. Personalorganet träffar kollektivavtal och före- träder kommunen vid förhandlingar samt ger råd och stöd till förvalt- ningarna i personalfrågor.

Svenska kommunförbundet är en sammanslutning av landets samtliga kommuner med uppgift att vara ett gemensamt intresse- och serviceorgan. Förbundet fungerar som en central arbetsgivarorganisation. En förhand- lingsorganisation finns utsedd som företräder förbundet och kommunerna vid förhandlingar och överläggningar med arbetstagarorganisationema. Delegationen sluter för förbundet bindande kollektivavtal och utfärdar rekommendationer till kommunerna bl.a om att ingå lokala kollektivavtal. Enligt förbundets stadgar är kommunerna skyldiga att följa dessa rekom— mendationer. På den landstingskommunala sidan har Landstingsförbundet uppgifter som i allt väsentligt motsvarar Svenska kommunförbundets.

] e ! ___—..

SOU 1992:60 91

Förhållandet mellan den anställde och kommunen som arbetsgivare regleras huvudsakligen genom dels den allmänna arbetsrättsliga lagstift- ningen i bl.a. LAS och MBL, dels kollektivavtal.

De särskilda bestämmelserna i LOA är tillämpliga på kommunalt anställda bara såvitt avser 1 - 3 kap i lagen.

När det gäller förhållandet till den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen har kommunerna i stort sett lämnat de dispositiva reglerna i denna lagstiftning till förmån för kollektivavtalsbestämmelser.

Inom kollektivavtalsområdet finns två slags huvudtyper av kollektivav- tal, dels lönekollektivavtal och dels samverkansavtal.

På lönekollektivavtalssidan finns två viktiga avtal, dels överenskommel- sen om lön och allmänna anställningsvillkor m.m. (HÖK respektive ÖLA) med tillhörande protokoll vilka gäller mellan de centrala parterna, dels det lokala kollektivavtalet (LOK). I LOK ingår bl.a Allmänna bestämmelser (AB).

I andra kapitlet av AB, som har rubriken Allmänna anställningsvillkor, finns bestämmelser om anställningsform m.m., kungörelse av anställning, anställningsbevis, tjänstbarhetsintyg, allmänna åligganden, ersättning från tredje man m.m., arbetstid, bisysslor, avstängning m.m., disciplinpåföljd, anställnings upphörande och allmänna avlöningsbestämmelser. Förenklat kan man säga att den statliga regleringen i LOA och AF närmast har sin motsvarighet i AB för kommunernas del.

Slutligen bör nämnas att landstingskommunema har ett med primärkom- munema i princip identiskt personaladministrativt regelsystem. Det tidigare sagda gäller därför i allt väsentligt också landstingsanställda.

3.2 Förhållandena i de nordiska länderna

3.2.1 Danmark Allmänt

Den offentliga sektorn i Danmark består av staten, landstingen (amtskom- muneme) och kommunerna. Cirka 25 % (690 000 personer) av den för- värvsarbetande befolkningen var år 1991 anställd inom den offentliga sektorn.

Inom den offentliga sektorn i Danmark finns det två huvudformer av anställningar, tjänstemannaanställning (tjenstemandsansaettelse) och avtalsanställning (overenskomstansmttelse). Staten hade år 1991 totalt 259 000 arbetstagare, varav 157 000 med tjänstemannaanställning och 102 000 med avtalsanställning.

Utvecklingen inom den offentliga sektorn i Danmark är snarlik den som äger rum i Sverige. Man strävar bl.a. efter att minska detaljregleringen av myndigheternas verksamhet, att införa individuellt bestämda löner och att bolagisera viss verksamhet. Förslag finns också om att kommunalisera folkskolan.

92 SOU 1992:60

Enligt grundlagen (27 5) skall bl.a. regler om anställning, avskedande och pensionering av tjänstemän ges i lag. Domare har också givits ett särskilt skydd (64 å). Mot denna bakgrund finns det därför i Danmark bl.a. en tjänstemannalag, Lov om tjenestemzend i staten, folkeskolen og folkekirken (Tjenestemandsloven) och en tjänstemannapensionslag, Lov om tjenestemandspension (Tjenstemandspensionsloven).

Tjänstemannalagen, som består av 16 kapitel, innehåller regler om t.ex. anställning, tjänstemannens plikter, disciplinärt förfarande, suspension och avsked. Lagen innehåller också särskilda regler för bl.a domare, regler om förhandlingar om lön och andra anställningsvillkor samt bestämmelser för lönerådet (Lénningsrådet) och Tjänstemannadomstolen (Tjenestemands- retten). Endast danska medborgare kan enligt grundlagen (27 &) anställas som tjänstemän hos staten. För att anpassa tjänstemannalagen till EG:s regler om arbetskraftens fria rörlighet har det därför nyligen införts en bestämmelse (58 & c) i lagen om att medborgare i andra EG-länder, och medborgare i de nordiska länderna, kan anställas på motsvarande villkor som tjänstemännen.

På det kommunala och landstingskommunala området används också tjänstemannaanställning. Anställningsvillkoren är dock inte fastställda i lag utan i stadgor fastställda av folkvalda kommunala och landstingskom- munala råd. Kommunförbundet har verkat för att stadgarna skall vara likfomiiga. Innehållsmässigt svarar dessa stadgor mot tjänstemannalagen och tjänstemannapensionslagen.

Anställning som tjänsteman används särskilt för chefer i centraladmini- strationen, byråchefer och högre, överläkare, domare, präster, folkskolelä- rare och för anställning inom polisväsendet, försvaret och trafiken. Det finns dock inte några regler om vem som skall anställas som tjänsteman.

Tidigare var emellertid anställning som tjänsteman den normala anställ- ningsformen hos staten. Som en följd av den kraftiga ekonomiska tillväxten i det danska samhället och utbyggnaden av den offentliga sektorn uppstod det emellertid ett behov av alternativa anställningsformer för att staten skulle kunna rekrytera och behålla särskilt efterfrågade perso- nal grupper för vilka anställning som tjänsteman inte var lönemässigt attrak- tiv.

Tjänstemannasystemet ändrades också år 1969 genom den s.k. tjänste- mannareformen. Avsikten var dels att revidera tjänstemannalönema, dels att skapa en större flexibilitet i tjänstemannasystemet. Efter förebild av förhållandena på kollektivavtalsområdet infördes att löne— och vissa andra anställningsvillkor skulle fastställas genom avtal och inte som tidigare genom lag.

Avtalsrätten är dock inte obegränsad. För tjänstemännen är det i tjänstemannalagen och de kommunala stadgorna direkt fastställt att avtal inte får ingås om förhållanden som bestäms i lag eller stadga, eller som angår förvaltningens uppgifter, organisation eller personalbehov. Samma områden är undantagna från det avtalsbara området när det gäller de avtalsanställda, vars anställningar vilar på kollektivavtal.

Parallellt med avtalen om anställningsvillkoren finns det lagar som gäller för hela arbetsmarknaden t.ex. semesterlagen , lagen om lika lön och likabehandling samt arbetsmiljölagen . Lagarna gäller även för tjänstemän—

SOU 1992:60 93

nen, om de inte uttryckligen har undantagits från tillämpningsområdet. Det finns särskilda regler om medbestämmande.

Behörigheten på arbetsgivarsidan att träffa avtal för de avtalsanställda fördes år 1973 Över till finansministeriet. Finansministeriet kan bemyndiga andra departement och styrelser att förhandla med personalorganisa- tionema, men förhandlingsresultatet skall godkännas av finansministeriet.

Statstjänstemännen är organiserade i en rad föreningar/förbund, som är samlade i fyra centralorganisationer. De fyra centralorganisationema är: Akademikemes Centralorganisation (AC), Statsansattes Kartel, Tjeneste- mandssektionen (STK), Statstjenestemaendenes Centralorganisation 11 (C0 11) och Laeremes Centralorganisation (LC). I enskilda frågor (enkeltsager) förhandlar de var för sig med finansministeriet. I frågor som rör samtliga centralorganisationer - bl.a. i samband med de generella löneförhandlingar- na - uppträder centralorganisationema i en förhandlingskartell, Centralor- ganisationemas Faellesudvalg (CFU).

De avtalsanställda i den offentliga sektorn är representerade av fackför— bund, som normalt täcker anställda både på den offentliga och på den privata arbetsmarknaden.

Löneförhandlingar äger normalt rum vartannat år. Folketinget har vid några få tillfällen lagstiftat om lönerna.

Anställning som tjänsteman

I enlighet med tjänstemannalagen och tjänstemannastadgoma skall löne- och anställningsvillkor fastställas i avtal mellan parterna på arbetsmar- knaden. Närmare regler för förhandlingarna finns i huvudavtal.

Tjänstemännens lönesystem består av 42 lönegrader som var och en består av flera löneklasser. Den enskilda tjänstemannatjänsten är genom avtal placerad i en lönegrad eller löneram som han automatiskt uppflyttas i efter anciennitet (normalt vartannat år). Lönen är intill en viss nivå geo— grafiskt differentierad genom ortstillägg.

Vid "uansögt" avsked som följd av t.ex. sjukdom eller tjänsteförseelse är det föreskrivet en bestämd procedur som bl.a. innebär att såväl tjänste- mannen som dennes centralorganisation skall ha möjlighet att yttra sig.

Tjänstemän är genom lag eller stadga tillförsäkrade pension vid avsked p g a ålder, sjukdom eller "tillskadekomst" i tjänsten. Det finns också barn- och änkepension. Tjänstepension kan vidare utgå vid annan "uforskyldt årsag" än ålder och sjukdom, t.ex. om tjänsten dras in utan att tjänstemannen erbjuds en annan passande tjänst. I detta sistnämnda fall bevarar tjänstemannen sin lön i 3 år, varefter pension utbetalas.

Tjänstepensionema finansieras över statsbudgeten. Pensionens storlek beror på tjänstemannens lön vid pensioneringstidpunkten, av anställnings- tidens längd och av orsaken till pensioneringen.

Utgångspunkten är att pensionen intjänas proportionellt med an— ställningstidens längd efter fyllda 25 år. Högsta pension uppnås efter 37 års anställning. Tjänstepensionema justeras så att de följer tjänstemannalö- nema. Tjänstepensionen samordnas med folkpensionen. En tjänsteman är

94 SOU 1992:60

skyldig att avgå från sin tjänst senast när han fyller 70 år men kan välja att avgå med pension vid 60 år.

Tvister på tjänstemannaområdet löses på följande sätt: Oenighet om villkoren för ingående eller förnyelse av kollektivavtal (intressetvister) avgörs på statstjänstemannaområdet av Folketinget genom lagstiftning (i vissa situationer efter inhämtat yttrande från lönerådet, Lönningsrådet), när det är fråga om oenighet om generella lönevillkor. I enskilda frågor (enkeltsager), där det inte kan uppnås enighet, träffar finansministern avgörandet efter inhämtat yttrande från lönerådet. Lönerådet är sammansatt av representanter för tjänstemännens centralorganisationer, ett antal av Folketingets medlemmar och ämbetsmän från departementen. På det kommunala området är det den enskilda kommunstyrelsen som avgör intressekonflikter. På tjänstemannaområdet kan det således - i motsats till vad som gäller på kollektivavtalsområdet - inte lovligen etableras en konflikt, om enighet inte kan uppnås.

Oenighet om innehållet i eller om brott mot ingångna avtal (rättstvister) på statstjänstemannaområdet avgörs av Tjänstemannadomstolen (Tjeneste- mandsretten), som består av en neutral ordförande och partsutpekade domare. Avgörandena får inte överklagas.

På det kommunala området avgörs rättstvister av skiljedomstolar. Kollektiva tjänsteförseelser (såsom arbetsnedläggelse) behandlas av den förutnämnda Tjänstemannadomstolen och av en motsvarande kommunal domstol (Den kommunale Tjenestemandsret), som kan döma ut sanktioner som sträcker sig från varning till böter.

Om tjänstemannen gjort sig skyldig till en individuell tjänsteförseelse, kan det genom ett administrativt förfarande utdömas disciplinstraff, varie— rande från varning till avsked.

Anställning enligt avtal

Lön och övriga anställningsvillkor fastställs genom avtal mellan de offentliga arbetsgivarpartema och de enskilda arbetstagarorganisationema. De närmare reglerna för ingående av avtal och för utövande av för- handlingsrätt i övrigt finns i de mellan parterna ingångna huvudavtalen.

I en rad kollektivavtal finns bestämmelser om att ett "uansögt afsked" kan prövas vid en särskild avskedsnämnd (saerligt afskedigelsesnzevn) eller genom fackligt skiljedomsförfarande. Befinns avskedet osakligt kan den avskedade tillerkännas en gottgörelse vars storlek beror på sakens om- ständigheter och den avskedades anciennitet.

De kollektivavtalsanställda kan i enlighet med kollektivavtalet vara omfattade av ett pensionssystem. Det gäller för kommunalt anställda, t.ex. på kontorsområdet och på sjukhusområdet, och för vissa grupper hos staten, t.ex. akademikerna.

Dessa pensionssystem finansieras genom bidrag från främst arbets- givaren och den anställde (tillsammans ofta 12 eller 15 % av lönen, varav arbetsgivaren betalar 2/3 och den anställde 1/3). Bidragen inbetalas till privata pensionskassor. Beloppen förräntas och pensionsökningen fördelas efter försäkringsmässiga principer. Pensionerna utbetalas vid ålder, sjukdom samt vid död till änka och barn. Avsked av annan orsak än ålder

___—l

SOU 1992:60 95

och sjukdom medför inte utbetalning av pension. Det sker inte någon reduktion i den utbetalade pensionen även om folkpension utgår.

Tvister på kollektivavtalsområdet löses på följande sätt: Vid oenighet om villkoren för ingående eller förnyelse av kollektivavtal (intressetvister) har parterna rätt till strejk respektive lockout. För att minska risken för att avtalsförhandlingama blir resultatlösa eller utlöser en konflikt finns det i förlikningsmannalagen (forligsmandsloven) regler om medling mellan parterna vid en särskild offentlig instans (forligsinstitutionen). Förliknings- mannalagen gäller för både den privata och den offentliga arbetsmarkna— den. Oenighet om tolkningen eller brott mot kollektivavtal (rättstvister) be- handlas av Arbetsdomstolen (Arbejdsretten), om det är fråga om kollekti- vavtalsbrott, och av fackliga skiljedomstolar om det är fråga om tolknings- spörsmål. De fackliga skiljedomstolama sätts upp för varje enskild tvist medan däremot Arbetsdomstolen är en domstol i linje med de allmänna domstolarna.

Arbetsdomstolen och de fackliga skiljedomstolama består av neutrala ordföranden och partsutpekade domare. Deras avgöranden får inte överklagas. Vid kollektivavtalsbrott kan Arbetsdomstolen döma såväl avtalsparten som den anställde till böter.

Personalpolitik

Statens personalpolitik präglas av parterna på arbetsmarknaden som genom avtal bestämmer löne- och anställningsvillkoren för de anställda. Den konkreta utformningen av personalpolitiken och användningen av personal— politiska medel som rekrytering, personalutveckling m.m. sker lokalt. Man strävar allmänt efter att placera det primära ansvaret för personalpolitiken hos "liniechefen".

Under 1989 genomförde Finansdepartementet en undersökning av "Personalepolitik i staten - status for det personalepolitiske arbejde i statsinstitutionerne". Av undersökningen framgick att de personalpolitiska åtgärder som förekom mest var introduktionskurser, ledarskapsutbildning, arbetsutveckling och efterutbildning, medan åtgärder som t.ex. testning i samband med rekrytering, karriärplanering och seniorplanering förekom mera sällan. Undersökningen visade också bl.a. att de stora myndigheterna hade mera utbyggda personalpolitiska program än de mindre myndig- heterna.

Finansdepartementet har också utarbetat en rad Vägledningar för myndigheterna i personalpolitiska frågor. Det gäller t.ex. Vägledningar om personalutveckling, efterutbildning, ledarskapsutbildning, personalpolitik i ett strategiskt perspektiv, projektarbete och arbetsplatsundersökningar.

Vid avtalsförhandlingarna har det vidare avsatts medel till en "omstil- lingsfond". Myndigheterna kan ansöka om stöd från fonden till kompe- tensutvecklingsåtgärder i samband med "omstilling" som rör personalen. Man har också träffat avtal om att utarbeta en vägledning om seniorpoli- tiska åtgärder.

Finansdepartementet har förhoppningar om att under våren 1992 kunna ge ut en skrift om framtidens personalpolitiska utmaningar. Skriften

96 SOU 1992:60

kommer särskilt att ta upp de personalpolitiska utmaningar som förändring inom den offentliga sektorn bär med sig.

3.2.2 Finland

Allmänt

I Finland pågår också ett omfattande fömyelse- och utvecklingsarbete inom den offentliga sektorn. Avsikten är att ge medborgarna bättre service, förbättra produktiviteten och stärka den kommunala självstyrelsen.

Reformarbetet har utförligt redovisats i bl.a. statsrådets redogörelse till riksdagen om förnyelsen av den offentliga förvaltningen: Inriktning på service i förvaltningen, Helsingfors 1990.

Onödiga bestämmelser skall slopas och olika handläggningsförfaranden ses över. Bland annat görs besvärsreglema enklare och krångliga tillståndsförfaranden slopas eller förenklas.

Åtgärder har vidtagits för att stärka självstyrelsen och den ekonomiska rörelsefriheten inom kommunerna, för att göra stymingssystemen i förvaltningen enklare och för att förbättra förvaltningsenhetemas interna förutsättningar för att styra sin egen verksamhet.

Ett viktigt led i genomförandet av en ökad resultatstyming har varit inrättandet av de nya statliga affärsdrivande verken i enlighet med lagen om statens affärsdrivande verk. I början av 1990 omfattade affärsverks- reformen omkring 32 procent av de statsanställda.

Budgetreformen är ett annat viktigt inslag på vägen mot rambudgetering och ökad resultatstyming.

Vidare genomförs olika organisationsändringar för att ge förvaltningen en mer effektiv struktur. För att förenkla centralförvaltningen sammanslås och omorganiseras flera förvaltningsenheter, bl.a. har den 1 mars 1991 de centrala ämbetsverken inom undervisningsväsendet slagits samman. Medicinalstyrelsen samt social- och hälsovårdsstyrelsen har också lagts samman.

Som ett viktigt led i fömyelse- och utvecklingsarbetet ingår en reformering av personalpolitiken.

Avsikten är att personalanslagen skall kunna användas på ett smidigare sätt. Ämbetsverken och andra organ skall få större befogenheter och avlönings- och kollektivavtalssystemen skall utvecklas så att att pro- duktiviteten och effektiviteten främjas samt servicenivån inom för- valtningen höjs.

Mot bakgrund härav tillsattes 1989 en kommitté, Personalkommittén, med uppgift att lägga fram förslag till centrala utvecklingslinjer och åtgärder för statens personalpolitik och personalförvaltning. Kommittén presenterade under 1990 ett betänkande (kommittébetänkande 1990:34) där den sammanfattningsvis föreslog följande.

N är det gällde den framtida utvecklingsinriktningenpå personalpolitiken skulle statens personalpolitik göras mer aktiv så att den bättre kunde förutse kommande behov. Personalpolitiken borde bygga på principerna för den allmänna arbetsmarknaden och för den allmänna konkurrensen om arbetskraften. Statens personalpolitik borde vara ett föredöme bl.a. i fråga

SOU 1992:60 97

om utbildningsinsatser för personalen i syfte att trygga deras anställnings- förhållanden. Personalpolitiken borde också vara en föregångare be- träffande en rättvis och jämlik behandling av personalen. Personalpolitiken och anställningsvillkoren borde vara konkurrenskraftiga jämfört med för- hållandena på den allmänna arbetsmarknaden, så att man kan behålla och belöna sin personal på ett tillfredsställande sätt. Arbetsuppgiftema behövde utvecklas i en mer självständig, utvecklande och resultatbetonande riktning. Ledarskap och samarbetsförmåga borde förbättras.

För att personalpolitiken skall kunna utvecklas enligt de nu redovisade riktlinjerna ansåg kommittén att personaladministrationen måste revideras på flera sätt.

Bland annat föreslogs att anställningsförhållandet skulle göras enhetligt. Användningen av två parallella anställningsförhållanden tjänsteför- hållandet och arbetsförhållandet - borde frångås till förmån för ett enda anställningsförhållande. Detta borde likna den övriga arbetsmarknadens avtalsförhållande. Syftet med förslaget var generellt sett att tjänstesystemet i dess nuvarande form inte längre skulle behövas.

Kommittén föreslog också att staten skulle gå över från två för- handlings— och avtalssystem till ett system som täcker hela personalen. Avtalsförhandlingar skulle ske på både central- och myndighetsnivåer. Avtalssystemen borde utvecklas i linje med de system som används på den övriga arbetsmarknaden.

Vidare föreslogs att de statliga lönerna skulle göras mer flexibla och utvecklas bättre i förhållande till de enskilda anställdas aktiva arbetsinsatser och. myndigheternas specifika behov.

Kommittén föreslog också olika åtgärder för att utveckla lednings- resursema, bl.a. flexiblare anställningsvillkor och ökad chefsrörlighet.

Dessutom föreslogs en omfattande utveckling av statens personalut- bildning, revidering av behörighetskraven och omorganisation av behörig- heten att göra utnämningar, smidigare styrning av antalet anställda och av personalstrukturen i övrigt, utveckling av avlöningssystemet och decentrali- sering av befogenheter i fråga om vissa tjänstefrågor. Kommittén föreslog slutligen att främjandet av jämställdheten mellan könen skulle beaktas i allt reformarbete inom personaladministrationen.

Sedan kommittén lagt sitt förslag har statsrådet den 7 mars 1991 fattat ett principbeslut om utveckling av statens personalpolitik och förvaltning som i allt väsentligt överensstämmer med kommitténs förslag.

Principbeslutet innehåller också ett särskilt program för olika revide- ringsåtgärder. Avsikten är att revideringsprogrammet skall genomföras under åren 1991-1995.

Som en följd av kommitténs förslag har finansministeriet vidare den 30 maj 1991 startat ett utredningsarbete med syfte att inom statsförvaltningen inrätta ett nytt enhetligt anställningsförhållande samt förhandlings— och avtalssystem som skall ersätta det nuvarande tjänsteförhållandet och arbetsavtalsförhållandet och till dem anknytande förhandlings— och avtalssystem.

98 SOU 1992:60

Preliminära förslag i dessa frågor är avsedda att presenteras i en delrapport hösten 1992 och ny lagstiftning till följd av förslagen beräknas kunna träda i kraft vid årsskiftet 1994/95.

Avsikten är att också anställningsförhållandena inom den kommunala sektorn skall förnyas efter samma principer som inom statsförvaltningen.

Gällande rätt

Statstjänstemännens rättsliga ställning regleras i Finland främst genom 1986 års statstjänstemarmalag.

I denna lag finns bestämmelser om bl.a. inrättande, överföring, indragning av tjänster (2 kap.), om behörighetsvillkor för tjänster och ansökningsförfarandet (3 kap.), om anställningsvillkoren (6 kap.), om förflyttning och omplacering av tjänstemän (7 kap.), om försättande i disponibilitet, avbrott i tjänsteutövning, uppsägning av tjänsteman, avgångsålder, avgångsbidrag och periodisk ersättning, disciplinärt förfarande och skadeståndsansvar och om avstängning från tjänsteutövning (8-14 kap.).

I många delar uppvisar lagstiftningen betydande likheter med det svenska regelsystemet.

Lagen innehåller också bestämmelser om myndigheters allmänna skyldigheter såsom arbetsgivare (4 kap.). Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i LOA och liknar närmast vissa av våra grundlagsregler i RF. I statstjänstemannalagen finns också ett särskilt avsnitt om tjänste- männens allmänna skyldigheter (5 kap.). Här finns samlat bestämmelser om att tjänstemannen skall fullgöra sina tjänsteåligganden på behörigt sätt och utan dröjsmål, vilket närmast kan sägas motsvaras av vissa be- stämmelser i den svenska förvaltningslagen .

I detta avsnitt regleras också bl.a. frågor om rätt att ta emot förmåner som är förenade med tjänsten, om tystnadsplikt, om bisysslor och skyldighet att genomgå hälsoundersökning.

Sammanlagt innehåller lagen 18 kapitel och närmare hundra paragrafer.

Motiven bakom statstjänstemannalagen m.m.

1986 års statstjänstemannalag är en kodifiering av tidigare gällande rätt på området. De allmänna målen med lagen har varit att effektivisera den statliga verksamheten, samordna reglerna med lagstiftningen om tj änstekol- lektivavtal och göra de statsanställdas rättsställning mera enhetlig.

Tjänsteförhållandet (offentligrättsligt anställningsförhållande där staten är arbetsgivare och tjänstemannen den som utför arbetet) är det huvud— sakliga anställningsförhållandet för statsanställda enligt lagens motivering.

Genom lagen har man också velat trygga tjänstemännens anställningsför— hållanden och minska skillnaderna mellan statstjänstemannalagstiftningen och den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen.

Genom 1986 års statstjänstemannalag infördes vissa nyheter. Regeringen fick bl.a. större befogenheter beträffande inrättandet och ändring av tjänster. Vidare upphöjdes en del bestämmelser till lågnivå, medan en del andra bestämmelser överfördes från grundlagen till vanlig lag. Andra

SOU 1992:60 99

ordinarie tjänstemän än domare blev uppsägningsbara. Systemet med lön på indragningsstat slopades och ersattes med avgångsbidrag och ärlig ersättning. Provanställning möjliggjordes också.

Statstjänstemannalagen gäller bara för statsanställda med offentlig- rättsligt anställningsförhållande (ca 130 000). Den är alltså inte tillämplig på statsanställda med privaträttsligt anställningsförhållande (ca 70 000) eller för kommunalt anställd personal. För de sist nämnda gäller i stället kommunallagen (953/76).

Vissa genomförda ändringar efter statstjänstemannalagen

Genom lag 725/89 kan utlänningar numera utnämnas till statliga tjänster med undantag av vissa högre eller annars särskilda tjänster som har betydelse för landets säkerhet.

Enligt lagarna 1060/88 och 673/90 har vidare vissa myndigheter fått befogenhet att själv besluta om inrättande, indragning och ändring av tjänster inom sina respektive budgetramar.

Tjänster kan numera också med stöd av en förordning eller i vissa fall genom departementsbeslut flyttas från en myndighet till en annan inom

samma ministeriums förvaltningsområde under löpande budgetår. (lag 673/90).

3.2.3 Norge Allmänt

Inom den statliga delen av den offentliga sektorn i Norge arbetar cirka 185 000 personer.

Utvecklingen av den offentliga sektorn i Norge är i mycket lik den som sker i Sverige. Under 1980-talet kom målstymingen in som styrmedel och under 1990-talet räknar man med att strukturfrågoma hamnar i centrum. Affärsverken vill få en friare roll men även andra delar av den statliga verksamheten kan bli föremål för omvandling.

Inom den statliga förvaltningen är man inriktad på att bli mer brukare och resultatorienterad. Modemiseringsprogrammet har också rent praktiskt lett till olika aktioner och kampanjer, t.ex. Aksjon publikum och Pro— duktiv'itetskampanjen. Man arbetar också med regelförenkling.

När det gäller den rättsliga regleringen av det statliga anställningsför- hållandet söker man också efter att närma sig vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden.

Arbetstagare hos staten omfattas av tjänstemannalagen, Lov om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 nr.3. Lagen gäller dock inte för statsråd och statssekreterare. Enligt lagen finns det två huvudgrupper av arbetstagare, ämbetsmän och tjänstemän. Enligt tjänstemannalagen är den ämbetsman som Kungen utnämnt till ämbetsman eller som Kungen konsti- tuerat i ett ämbete. Alla andra arbetstagare i statens tjänst är tjänstemän. Antalet ämbetsmän uppgår till cirka 3 000. Grundlagen förutsätter att det i lag skall finnas bestämmelser om avskedande av ämbetsmän.

100 SOU 1992:60

Ämbetsmän, poliser och militärer har inte strejkrätt. De har dock rätt att delta i politisk strejk om det inte kan anses strida mot deras lojali- tetsplikt mot staten.

Tjänstemannalagen

Tjänstemannalagen innehåller tre kapitel om sammanlagt 24 paragrafer med löpande numrering. Lagen har karaktäriserats som en ramlag med arbeidsmiquölagen, motsvarigheten till LAS, i botten.

I lagens första kapitel, 1-6 åå, finns bestämmelser om lagens till- lämpningsområde och om tjänstetillsättning. Lagen gäller som nämnts för arbetstagare hos staten, dock inte för statsråd och statssekreterare. Den gäller för ämbetsmän i den mån det är särskilt föreskrivet (1 å). Lediga tjänster skall kungöras lediga om annat inte är föreskrivet eller avtalat (2 å). Huvudregeln är att tjänstemän skall anställas tills vidare (3 å). I 4 å tjänstemannalagen finns bestämmelser om "instilling". Vem som tillsätter tjänster anges i 5 å tjänstemannalagen. Att bestämmelserna i 2-5 åå inte gäller bl.a. för tjänstemän vid Stortinget, Riksrevisjonen eller Stortingets ombudsman framgår av 6 å tjänstemannalagen.

I lagens andra kapitel, 7-19 åå, finns bestämmelser om anställningens upphörande, disciplinpåföljd, avskedande m.m. I 7 å tjänstemannalagen anges vad som gäller i fråga om upphörande av anställningar för begränsad tid. Att tjänstemän anställs på prov under sex månader om annat inte avtalats framgår av 8 å tjänstemannalagen. Där anges också att uppsäg- ningstiden vid provanställning uppgår till tre veckor. I 9-10 åå tjänsteman— nalagen meddelas bestämmelser om förutsättningama för uppsägning och om uppsägningstid vid arbetsgivares uppsägning av arbetstagare. Tjänste- mans rätt att säga upp sin anställning regleras i 11 å tjänstemannalagen. I 12 å tjänstemannalagen föreskrivs en "plikt til å overta annen stilling" och i 13 å finns regler om "fortrinnsrett til ny stilling" och "ventelqön". Bestämmelser om disciplinansvar och disciplinpåföljder finns i 14 å tjänstemannalagen. Disciplinansvaret omfattar dock inte ämbetsmän som är domare. Disciplinpåföljdema är skriflig varning, "tap av ansiennitet" och nedsättning i "lavere stilling". Förutsättningama för avskedande av ämbetsmän och tjänstemän anges i 15 å tjänstemannalagen. Bestämmelsen begränsar inte möjligheterna för domstol att enligt straffrättsliga regler avskeda en ämbets- eller tjänsteman. Avstängning vid avskedande regleras i 16 å tjänstemannalagen. Där finns också en regel om att tjänstemän och ämbetsmän vid regeringskansliet kan "overfqäres til annen, mindre betrodd tjeneste." Av 17 å tjänstemannalagen framgår bl.a. att vissa ämbetsmän bara kan avskedas genom dom. Där finns också regler om beslutande myndighet i olika frågor. I 18 och 19 åå tjänstemannalagen ges be- stämmelser om handläggningen av bl.a. ärenden om disciplinansvar och regler om möjligheterna att klaga på beslut.

I tredje kapitlet (20—24 åå) tjänstemannalagen meddelas diverse be- stämmelser: Forbud mot gaver i tjenesten m.v. (20 å), Strafforfqälgning etter ordensstraff eller avskjed (21 å), Fördelning av utgiftene på grunn av sykdom m.v. (22 å), Reglementer (23 å) och Ikrafttredelse (24 å).

SOU 1992:60 101

Personalpolitik

Ett Stortingsärende om personalpolitiken (och förvaltningspolitiken)i staten är under arbete i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som har ansvaret för statens personal- och förvaltningspolitik. Ärendet skall enligt planeringen tas upp i Stortinget under våren 1992.

Mot bakgrund av att det är 15 år sedan personalpolitiken senast blev föremål för Stortingets behandling siktar man på att sätta upp mål och strategier för personalpolitiken under 1990—talet.

En målinriktad uppbyggnad och utveckling av de anställdas kompetens står i centrum för den personalpolitiska satsningen. Därigenom hoppas man få en mer omställningsbenägen förvaltning.

Arbetet med jämställdhet skall uppmärksammas bättre. Likalön är ett prioriterat område.

Ett nytt huvudlönesystemet och ett nytt lönesystem för de högsta cheferna hos staten skall vidare tas i bruk.

Man siktar också på att utforma en politik för äldre arbetstagare hos staten en seniorpolitik. Pensionssystemet kommer att ses över. Därvid kommer man bl.a. att diskutera frågan om att göra pensionsåldern mer flexibel.

Den norska statliga personalpolitiken är traditionellt sett starkt regelorienterad. Det personaladministrativa regelverket skall förenklas och göras mera brukarvänligt och anpassas bättre till mål- och resultatstyr- ningen.

Personalarbetet i staten skall vidare organiseras bättre, bl.a. skall rollfördelningen mellan Arbeids— og administrasjonsdepartementet, fackdepartementen och myndigheterna klargöras. Personalfunktionen skall förstärkas.

Ledarskapspolitiken skall också stärkas. Man skall satsa på åtgärder som riktar sig mot den enskilde ledaren. Målet är att främja ansvar, resultat och omställningsbenägenhet.

3 .3 EG-aspekter

3.3.1 Direktiven

Genom dir. 1988:43 till samtliga kommittéer och särskilda utredare har även LOA-utredningen fått i uppdrag att beakta EG-aspekter i sin utredningsverksamhet. I den mån våra förslag berör den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital eller det västeuropeiska in- tegrationsarbetet i övrigt, skall vi därför undersöka hur förslagen stämmer överens med eventuella EG-regler, direktiv m.m. samt hur en anpassning bör ske till sådana regler etc.

102 SOU 1992:60

3.3.2 Allmänt om EG:s arbetsmarknadspolitik

Allmänt kan sägas att arbetsmarknadspolitiken främst betraktas som en nationell angelägenhet inom EG. Medlemsländema kan alltså i princip utforma arbetsmarknadspolitiken efter egna behov och önskemål. Genom- förandet av den inre marknaden kommer till synes inte att medföra några begränsningar i den nationella bestämmanderätten (se rapporten Svensk arbetsmarknadspolitik och den västeuropeiska integrationen, Ds 1990:8 5. 3-4).

Det förhållandet att EG inte har utfärdat några allmänna och mer över- gripande arbetsmarknadspoltiska direktiv etc. innebär dock inte att arbetsmarknadsfrågoma saknar betydelse. Bestämmelser som rör arbets- marknaden och de villkor som uppställs för ett anställningsförhållande inom EG finns inskrivna på olika ställen, bl.a. i Romfördraget. Artiklarna 48-51 i Romfördraget handlar om arbetskraftens fria rörlighet, medan artiklama 117-128 reglerar socialpolitiken, som bl.a. omfattar frågor om anställningsrätt, kollektiv (facklig) arbetsrätt och arbetsmilj örätt. Därutöver finns ett flertal direktiv, förordningar och beslut utfärdade i särskilda frågor.

EG-rätten innehåller vissa grundläggande arbetsrättsliga rättigheter för arbetstagaren. De mest betydelsefulla rättigheterna är:

- förbudet mot diskriminering på grund av kön, nationalitet, ras, etnisk härkomst, religion, hudfärg, social bakgrund etc.,

- kravet på rättvis och offentlig rättegång som uppfyller minikravet i artikel 6 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter,

- den positiva och negativa organisationsfriheten, - rätten att tillgripa fackliga stridsåtgärder i intressetvister.

Olika gemensamma åtgärder vidtas också bl.a. för att reducera arbets- lösheten inom EG. Denna fråga har varit särskilt aktuell i diskussionerna om den s.k. sociala dimensionen i EG-arbetet. Socialpolitikens viktigaste uppgift har därvid sagts vara att bidra till en lösning av arbets- löshetsproblemen och deras negativa sociala verkningar för enskilda och familjer.

Skyddet mot diskriminering på grund av kön eller jämställdheten mellan könen (artikel 119 i Romfördaget) har också varit en livligt diskuterad fråga inom EG. I december 1989 antog ministerrådet en deklaration om arbetstagarnas sociala grundrättigheter.

Ett syfte med deklarationen var att stärka jämställdheten mellan könen. EG-lagstiftningen och EG-domstolens praxis är redan förhållandevis välutvecklad på jämställdhetsområdet. EG har ett förbud mot s.k. indirekt diskriminering i arbetslivet (se utrikes- och civildepartementens skrift "Kvinna i Europa - om EG och jämställdheten, Fakta Europa 19903).

Särskilda bestämmelser om lika lön för lika arbete och likvärdigt arbete finns i Romfördragets artikel 119. Kompletterande bestämmelser finns

SOU 1992260 103

bl.a. i Rådets direktiv 75/117/EEG om inbördes anpassning av med— lemsstaternas lagstiftning om genomförande av principen om lika lön till män och kvinnor.

Det kan också nämnas att EG-domstolen i en dom rörande ett danskt företag (dom 109/88 rörande Danfoss) pålagt arbetsgivaren bevisbördan för att den förda lönepolitiken inte var könsdiskriminerande.

Skyddet mot diskriminering på grund av nationalitet (artikel 48 i Romfördaget) har också prövats i olika sammanhang. Detta behandlas närmare under avsnitt 3 . 3 . 3.

Kravet på en rättvis och offentlig domstolsprövning i arbetstvister är likaledes en fråga som är mycket aktuell inom EG.

När det gäller de kollektivrättsliga grundrättigheterna kan det sägas att dessa har uppfattats som mer svårhanterliga och kontroversiella än övriga rättigheter. Utvecklingen går dock i riktning mot ett ökat skydd även för dessa rättigheter.

Frågan om arbetstagarnas medbestämmande i arbetslivet har diskuterats i olika sammanhang inom EG. För några år sedan presentera- des ett förslag till en förhållandevis långtgående EG-lagstiftning om att anställda skulle få information och ha rätt att rådfrågas och diskutera bolagsledningens investeringsplaner m.m. i multinationella bolag (det s.k. Vredeling-direktivet).

Efter flera års förhandlingar förkastades förslaget är 1986 med den reservationen att frågan skulle tas upp på nytt 1989. Under år 1988 påbörjade kommissionen ett nytt arbete med frågan. Denna gång försökte man att ansluta förslagen om medarbetarinformation etc. till de mer allmänna bolagsdirektiven om offentlig insyn, revision och årsberättelse- plikt. Arbetsgivarsidan (Europeiska arbetsgivarföreningen, UNICE) ansåg emellertid att medbestämmandefrågoma inte borde regleras lagstiftnings- vägen utan i stället lösas genom avtal. Den europeiska fackföreningsrörel- sen (EFS) har haft motsatt uppfattning.

Parallellt har EG:s kommission också arbetat med andra mer be- gränsade lösningar av frågan. Redan 1985 beslutades således att det från den 1 juli 1989 skulle vara möjligt att skapa en övemationell företagsform s.k. europeiska ekonomiska intressegrupperingar enligt förordning nr 2137/85/EEG.

Kommissionen arbetar nu vidare på denna linje. I förslaget till en förordning om Europabolag har kommissionen tagit med vissa bestämmel— ser om medbestämmande som presenteras i form av tre olika lösningar eller modeller. Enligt den första modellen skall arbetstagarsidan informeras innan arbetsledningen fattar ett strategiskt beslut, medan enligt de båda andra modellerna arbetsledningen behöver lämna information först efter det att beslutet fattats men innan det verkställts.

I ramdirektivet för arbetssäkerhet och främjande av arbetshygien (89/391/EEG), som behandlas närmare i det följande, finns också före- skrifter om medbestämmande inom arbetarskyddet.

Kommissionens ambition för framtiden är att skapa ett flertal alternativa lösningar på medbestämmandefrågan, varav medbestämmandet i Europa-

104 SOU 1992:60

bolagen och arbetarskyddet är några modeller. Företag och anställda skall kunna välja det alternativ som passar dem bäst i olika fall.

Beträffande frågan om anställningsskydd bör nämnas att man inom EG utfärdat ett särskilt direktiv om skydd mot massuppsägningar (75/129/ EEG). Direktivet gäller reducering av arbetskraften och permittering av andra orsaker än sådana som har samband med arbetstagarens person. För tillämpningen av direktivet förutsätts att antalet anställda är minst 20 och att uppsägningen etc. avser minst 10 personer i över 30 dagar (i vissa fall 90 dagar). Vissa ytterligare begränsningar finns i tillämpningen av direktivet.

EG har också utfärdat ett direktiv om arbetstagarnas rättigheter i samband med överlåtelse av en rörelse (77/187/EEG). Direktivet tillämpas när en rörelse överläts till annan ägare. Av ordalydelsen framgår att direktivet inte gäller offentliga sektorn.

Slutligen finns också ett direktiv rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens insolvens (80/987/EEG). Direktivet innehåller regler om staternas skyldighet att garantera anställdas lönekrav vid arbetsgivarens obestånd.

I början av maj 1992 undertecknade EFTA-ländema och EG avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) som avses träda i kraft den 1 januari 1993. Avtalet innebär inom arbetsrättens område ett åtagande för Sverige att bringa svenska regler i överensstämmelse med de ovan nämnda direktiven.

Sverige torde uppfylla de nu nämnda arbetsrättsdirektiven utan några ändringar i gällande lagstiftning. En fråga som kan komma upp när det gäller kommande EG-direktiv är frågan om möjligheten att rent allmänt införliva direktiv helt eller delvis genom kollektivavtal med ländernas rättsordningar. Inom EG pågår en utveckling mot ökad användning av kollektivavtali dessa hänseenden, vilket ligger väl i linje med den svenska eller nordiska modellen på den svenska arbetsmarknaden.

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av starka organisationer, som organiserar en mycket stor del av arbetsmarknaden på såväl arbets- givar - som arbetstagarsidan. Den svenska arbetsrättslagstiftningen bygger därför sedan lång tid på förutsättningen att arbetsmarknadens parter har möjlighet att genom kollektivavtal ersätta, komplettera eller fylla ut lagstiftningen och att det är de fackliga organisationerna som i första hand har att tillvarata arbetstagarnas intressen. Lagstiftningen syftar till att skapa goda förutsättningar för detta. Det som brukar kallas den svenska modellen kännetecknas framförallt av den starka ställning som parterna på arbets- marknaden har och dessas principiella frihet att träffa avtal om löner och allmänna anställningsvillkor. En förutsättning för denna frihet är också att parterna tar ett stort ansvar för att upprätthålla arbetsfreden och att löneutvecklingen inte spränger de samhällsekonomiska ramarna.

Kollektivavtalen täcker en helt dominerande del av arbetsmarknaden. Även på den del av arbetsmarknaden där kollektivavtal saknas utgör kollektivavtalen en norm för vad som skall gälla mellan arbetsgivaren och dennes anställda. Kollektivavtalen är således det dominerande instrumentet i Sverige för att tillförsäkra de enskilda arbetstagarna det skydd som de i många andra länder tillerkänns genom lagstiftning.

SOU 1992:60 105

Arbetsmiljölagstiftningen har under senare år utvecklats relativt snabbt inom EG och kan i dag allmänt sägas svara upp till den standard som vi har i de nordiska länderna. EG har sålunda fastställt ramdirektiv och sär- direktiv som avser arbetstagarskyddet mot risker vid kemikalisk, fysikalisk och biologisk påverkan.

EG har även antagit ramdirektiv om arbetssäkerheten och arbetshygien som kompletteras av flera särdirektiv. Det har även aviserats ytterligare beslut, rekommendationer, direktiv etc. om bl.a. säkerhetsinforrnation på arbetsplatserna och om säkerheten och hälsan inom transportsektorn.

För Sveriges del är de nu nämnda grundrättigheterna om diskrimine- ringsförbud, rätt till domstolsprövning, organisationsfrihet och strejkrätt reglerade i första hand i grundlagen. Särskilda bestämmelseri dessa ämnen finns också i andra författningar.

3.3.3 Arbetskraftens fria rörlighet

För att den ekonomiska gemenskapen skall fungera inom EG krävs inte bara fria varu-, tjänste- och kapitalflöden utan också en möjlighet för människor att röra sig fritt mellan de olika medlemsländerna. Rätten till fri rörlighet gäller dock endast arbetstagare. Det är alltså inte fråga om fri invandring mellan EG-ländema utan bara fri rörlighet för arbetskraft.

Genom den fria rörligheten underlättas arbetskraftens omfördelning från lågproduktiva till högproduktiva områden och arbetslösa får en betydligt större arbetsmarknad att söka arbete på.

Principen om arbetskraftens fria rörlighet finns inskriven i artikel 48 i Romfördraget. Närmare regler har meddelats genom ett antal förordningar, beslut m.m., varav kan nänmas bl.a. Rådets förordning (1612/68/EEG) om arbetstagares fria rörlighet inom gemenskapen.

Rätten till fri rörlighet innebär ett förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet mellan medlemsstaternas arbetstagare i fråga om arbete, lön och andra anställningsvillkor (artikel 48.2). Förbudet mot diskriminering eller likabehandlingsprincipen gäller också sociala och skattemässiga förmåner, rätten att delta i omskolnings- och utbildningspro- gram, fackligt medlemskap och utövandet av fackligt arbete m.m.

Den fria rörligheten innebär vidare att en arbetstagare från ett EG-land kan söka utannonserade arbeten i varje annat EG-land och att arbetstagaren därvid har rätt att resa in i samt vistas i varje sådant land. Arbetstagaren får även fortsätta att bo i arbetslandet efter det att anställningen upphört (artikel 48.3).

En av de första frågor som EG-domstolen hade att ta ställning till var innebörden av uttrycket "arbetstagare". Domstolen har gett uttrycket en mycket bred tolkning. I flera domar har den definierat arbetstagaren som en person som härstammar från en medlemsstat och som oavsett nuvarande syssla är berättigad till bidrag eller andra förmåner från ett nationellt socialt trygghetssystem.

"Arbetstagare" omfattar inte personer som bedriver egen verksamhet och som därför i stället faller in under reglerna om den fria etablerings- rätten. Däremot omfattas såväl heltids- och deltidsanställda arbetstagare

106 SOU 1992:60

som andra med dem jämförbara anställda (Europaeisk dokumentation 5/1986/Danmark).

Allmänt sett kan arbetstagarna delas upp i fyra grupper: personer som söker arbete, anställda personer, arbetslösa personer och före detta anställda personer som pensionerats eller blivit arbetsoförmögna (Svensk arbetsmarknadspolitik och den västeuropeiska integrationen, Ds 1990:8 ).

De nu nämnda principerna och reglerna om arbetskraftens fria rörlighet omfattar också arbetstagarnas familjer.

Även om regleringen av arbetskraftens fria rörlighet gällt i snart tjugo år har flyttningsbenägenheten mellan EG:s medlemsstater i praktiken varit mycket liten. För att ändra på detta pågår ett omfattande arbete efter flera linjer för att helt eller delvis undanröja de olika mekanismer som kan försvåra eller förhindra den önskvärda rörligheten.

Den fria rörligheten har förvårats bl.a. av att EG-ländema inte haft ömsesidigt godkända utbildningar, examina, diplom och andra yrkesbe- hörigheter. År 1989 antogs emellertid ett direktiv om likställande av högre utbildning och samtidigt presenterades ett direktivförslag som likställer vissa yrkesutbildningari medlemsländerna (EG—information för Sverige nr 4, oktober 1989).

Vissa begränsningar i den fria rörligheten tillåts med hänsyn till den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten och folkhälsan (artikel 48.3 i Romfördraget). Närmare bestämmelser om detta har meddelats i Rådets direktiv (64/221/EEG). Detta direktiv har varit föremål för tolkning av EG- domstolen i ett flertal fall. Bestämmelserna skall tolkas restriktivt men tillåter samtidigt de nationella myndigheterna att göra vissa skönsmässiga bedömningar.

Undantag i den fria rörligheten görs också för verksamhet inom den offentliga sektorn, vilket behandlas närmare i det följande.

3.3.4 EG:s syn på anställningar inom den offentliga sektorn

Principen om arbetskraftens fria rörlighet förutsätter sålunda ett slopande av särregler om krav på visst medborgarskap för anställning.

När det gäller offentlig anställning är förhållandena något annorlunda. Enligt artikel 48.4 i Romfördraget gäller nämligen reglerna om arbets- kraftens fria rörlighet inte för anställda inom den offentliga sektorn.

EG-domstolen har i ett antal avgöranden behandlat innebörden av detta undantag och därvid konstaterat att även om medlemsstaterna har ett berättigat intresse att förbehålla vissa anställningar inom den offentliga sektorn för sina egna medborgare, är denna rätt inte absolut.

I en dom som gällde Belgien (149/79, 17.12.1980 5.3881 och 26.5.1982 s. 1845) uttalade domstolen att undantaget i punkt 4 bara gäller an- ställningar som står i direkt förbindelse med den offentliga förvaltningens särskilda verksamhet, nämligen den del av verksamheten som avser utövande av offentlig myndighet eller ett ansvar för att värna om statens eller andra offentliga myndigheters allmänna intressen. Sådana an— ställningar förutsätter nämligen, enligt domstolen, att arbetstagaren känner en särskild solidaritet med staten. Däremot omfattar undantaget i punkt 4 inte anställningar som, oavsett att de finns inom den offentliga sektorn,

SOU 1992:60 107

inte innebär ett deltagande i uppgifter som hör till det egentliga myndig- hetsutövningsområdet (den egentliga administrationen).

Mot bakgrund av dessa principer fann domstolen att Belgien inte kunde kräva belgiskt medborgarskap för offentlig anställning som bl.a. järn- vägsstationsarbetare, konduktör, banarbetare, rangerarbetare, signal- arbetare, renhållningsarbetare vid järnvägen, snickare, elektriker samt sjuk- och barnsköterskor vid kommunala institutioner. Däremot ansåg domstolen att belgiskt medborgarskap kunde krävas för anställning t.ex. som chef vid ett kommunalt tekniskt kontor eller som kommunal nattvakt.

Kommissionen har förberett ett direktiv till medlemsstaterna om till- lämpningen av artikel 48 i Romfördraget i den offentliga förvaltningen och vilka undantag som får göras med hänsyn till punkt 4. Tillräcklig upp- slutning kring ett sådant direktiv har dock inte kunnat uppnås.

Kommissionen har därför i stället valt en annan väg för att i möjlig mån försöka avskaffa de begränsningar i rätten till offentlig anställning som anknyter till krav på viss nationalitet. År 1988 utfärdade kommissionen sålunda ett meddelande (88/C72/02) där man preciserar sin ståndpunkt i fråga om offentliganställda och hur man avser att ställa sig till undantaget i artikel 48.4.

I detta meddelande förklarar kommissionen att undantaget i fördragets artikel 48.4 gäller enbart speciella anställningar hos staten och andra offentliga organ såsom inom förvarsmakten, polisen, rättsväsendet, skatteväsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget sägs vidare gälla anställningari regeringskansliema, länsstyrelserna, lokala myndigheter, riksbankema och andra offentliga organ, där arbetsuppgiftema innefattar utövning av offentlig myndighet, såsom beredning och verkställighet av rättsliga handlingar, rådgivning till underordnade organ m.m.

Däremot anser kommissionen i sitt meddelande att medlemsstaterna bör öppna följande områden inom den offentli ga sektorn också för arbetstagare som är medborgare i ett annat EG-land:

- offentliga organ som ansvarar för administrationen av kommersiell sam- hällsservice (offentliga transporter, elektricitet- och gasdistribution, flyg— och sjötransporter, post- och telekommunikationer, radio och television), - offentlig hälso— och sjukvård, - det allmänna skol— och undervisningsväsendet, - offentlig forskning för icke—militära ändamål.—g

Kommissionen tillägger i sitt meddelande att dessa verksamheter också finns inom den privata sektorn eller kan utövas i den offentliga sektorn utan någon mera detaljerad statlig reglering av verksamheten.

Enligt uppgift från sakansvariga i kommissionen återspeglar kommissio- nens medelande den aktuella ståndpunkten beträffande offentliganställda och anses ge en heltäckande bild av gemenskapspolitiken på området.

Fram till maj 1991 hade bara två medlemsländer uppfyllt kommissio- nens rekommendationer, nämligen Nederländerna och Irland.

108 SOU 1992:60

Nederländerna verkar ha kommit längst och har i princip inga begräns- ningar kvar i fråga om offentlig tjänst. Till och med parlamentsuppdragen har av regeringen föreslagits bli åtkomliga för utlänningar med minst fem års bosättning i landet.

Storbritannien har också kommit en god bit på vägen men har ännu inte "avnationaliserat" sina offentliga anställningar inom forskningsornrådet. Övriga medlemsländer har nu fått en skriftlig erinran av kommissionen att följa rättspraxis och givna rekommendationer i ämnet. Annars kommer rättsliga åtgärder att vidtas.

I slutet av maj 1991 öppnade emellertid också Frankrike sin offentliga sektor för medborgare från övriga EG-länder. Genom en lag får nu sådana medborgare tillgång till bl.a. anställningar inom sjukvården. I lagen har ett tillägg gjorts enligt vilket medborgarskap i annat EG-land inte får åberopas som grund för att vägra en offentlig anställning. Frankrike har härigenom i princip tagit ett steg längre än övriga EG-länder i denna fråga.

3.3.5 Sammanfattande synpunkter på den europeiska in- tegrationens effekter på den offentliga sektorn

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inom EG är i stort sett desamma som i Sverige. En stor del av EG:s åtgärder är dock av mer passiv natur såsom kontantstöd etc., medan Sverige har satsat mer på aktiva insatser såsom arbetsförmedling och utbildning. Det finns inte någon anledning att befara att Sverige behöver ändra inriktningen på sin arbetsmarknadspolitik i nu nämnda avseenden.

En anslutning till EG:s fria arbetsmarknad förväntas inte medföra någon dramatisk ökning av arbetskraftsrörligheten till och från Sverige. Den torde i vart fall inte bli större än rörligheten inom den befintliga gemen- samma nordiska arbetsmarknaden.

Tillgången till en fri arbetsmarknad innebär dock sannolikt att vi får ett visst inflöde av utländsk arbetskraft vid en stor arbetskraftsbrist i landet. Och omvänt; vid hög arbetslöshet får svenska arbetslösa tillgång till en betydligt större arbetsmarknad än i dagsläget.

Samtidigt kan det emellertid konstateras att den fria arbetsmarknaden inom EG hittills inte lett till någon särskild geografisk utjämning av arbets- lösheten.

Den fria arbetsmarknaden kan också förväntas få vissa effekter på lönebildningen och även påverka strukturomvandlingen inom olika verksamhetsområden. Lönerna kommer sannolikt att anpassas till vad som gäller inom EG. Integrationen med EG leder sannolikt till ett minskat nationellt inflytande över lönebildningen. Arbetsmarknadspartemas cen- trala funktion reduceras ytterligare och inkomstuppgörelsema förskjuts ännu mer i riktning mot den regionala och lokala nivån. Lönesättningen blir mer marknadsmässig. Det sagda ligger väl i linje med den förnyelse och marknadsanpassning som genomförs av den statliga sektorn i Sverige. Behovet av strukturomvandling kan i sin tur påverkas av en förändrad tillgång på arbetskraft (se rapporten Svensk arbetsmarknadspolitik och den västeuropeiska integrationen, Ds 1990:8 ).

SOU 1992:60 109

Om svenskt medborgarskap som villkor för statlig anställning gäller vad som föreskrivs i RF eller annan lag.

Enligt 11 kap 9 & RF finns krav på svenskt medborgarskap för bl.a. domare, myndighetschefer, vissa ledamöter av myndigheters styrelser, tjänster inom regeringskansliet närmast under statsråd och tjänster som svenskt sändebud. Detta villkor gäller också för tjänster och uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen. I övrigt får enligt RF detta villkor för tjänst eller uppdrag inom offentliga sektorn uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag.

I 4 kap. 2 5 LOA har krav på svenskt medborgarskap vidare ställts upp generellt för militärer, åklagare och polismän. Enligt samma paragraf får regeringen i övrigt föreskriva, se förordningen (1975:608) om krav på svenskt medborgarskap för tillträde till vissa statliga tjänster (avser skyddsklassade tjänster) - eller för särskilda fall besluta att svenskt med- borgarskap skall gälla för vissa andra, i stycket särskilt uppräknade tjänster, nämligen tjänster i regeringskansliet eller utrikesförvaltningen och andra statliga tjänster som bl.a. kan vara förenade med myndighetsutöv- ning eller som rör rikets säkerhet.

Om andra särskilda behörighetsvillkor för statliga tjänster gäller enligt 4 kap 2 & sista stycket LOA vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Vi gör följande bedömning i fråga om medborgarskapskravet m.m. Såvitt vi kan bedöma är de nu redovisade bestämmelserna om krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar förenliga med EG- domstolens praxis och kommissionens rekommendationer i ämnet. Bestämmelserna får anses ligga väl inom ramen för de verksamhetsområ- den på vilka undantaget i artikel 48.4 i Romfördraget har ansetts tillämpligt.

Som tidigare nämnts påverkas den fria rörligheten på arbetsmarknaden också av i vad mån särskilda yrkes- och utbildningskrav ställs upp för en anställning och godkänns mellan länderna. EGs allmänna system för erkännande av utbildningar bygger på Romfördragets artiklar om den fria rörligheten, men det är något oklart om detta system också gäller ut- bildningar o.d. inom den offentliga sektorn.

Alltför omfattande krav på svenskt medborgarskap jämte andra särskilda behörighetsvillkor för statlig anställning kan dock komma i strid med de allmänna strävandena om ökad arbetskraftsrörlighet mellan länderna och uppfattas som ett onödigt hinder beträffande vissa statliga anställningar.

Det är därför angeläget att denna fråga uppmärksammas fortlöpande. Vid de översyner som sker av olika verksamhetsområden inom den offentliga sektorn bör lämpligheten noga prövas av de särskilda krav på svenskt medborgarskap och andra särskilda behörighetsvillkor som ställts upp för olika anställningar.

Vi har vid utarbetandet av våra förslag funnit att dessa är väl förenliga med den nuvarande EG-regleringen.

SOU 1992:60 111

4 Den förändrade synen på statlig anställning och personalpolitik

4.1 Utvecklingslinjer

De flesta områden inom det svenska samhället förändras och utvecklas snabbt. Statsförvaltningen genomgår också en fortlöpande utveckling och effektivisering. Målet är att åstadkomma en effektiv statsförvaltning som erbjuder medborgarna hög kvalitet och god service.

En grund för utvecklingsarbetet lades genom det s.k. verkslednings- beslutet (prop. 1986/ 87:99, KU 29, rskr. 226), där plattformen finns för det nya styrsystemet inom statsförvaltningen, den nya budgetprocessen och den nya synen på chefsfrågomas betydelse. Fömyelse— och utvecklings- arbetet har också behandlats utförligt i de senare årens budgetpropositio- ner.

Ett antal huvudlinjer för förnyelsen av den statliga sektorn kan urskiljas. Av övergripande natur är strävandena till en avreglering och intemationali- sering inom de olika förvaltningsområdena. Som en följd av bl.a. dessa strävanden genomförs också större strukturrationaliseringar. Den kommande EG-anslutningen torde också medföra olika förändringar i den svenska förvaltningsstrukturen.

Utvecklingen på arbetsmarknaden i sin helhet kännetecknas av en ökad decentralisering av lönebildning och personalpolitik. På den privata arbetsmarknaden har under 1980-talet löneförhandlingar i ökad ut- sträckning förts på bransch— och företagsnivå. Inom det kommunala området har de enskilda kommunernas och landstingens inflytande över lönebildningen blivit större. Genom bl.a. ökade inslag av individuell lönebildning och centrala avtal med olika "lönepotter" för fördelning genom lokala förhandlingar har de lokala statliga arbetsgivarna fått bättre möjligheter att anpassa anställningsvillkoren till övriga arbetsmark- nadssektorer. Stora förändringar har under 1980—talet också skett inom det avtalsreglerade området i statsförvaltningen. Utvecklingen mot en resultatstyming av de olika statliga verksamheterna bör möjliggöra en fortsatt decentralisering och marknadsanpassning av löne— och anställnings- villkoren inom staten. En annan bärande tanke för att effektivisera

112 SOU 1992:60

statsförvaltningen är principen om målstyming av de olika verksamheterna. I detta utvecklingsarbete ligger också att pröva om det i vissa fall är lämpligare att bedriva en statlig verksamhet i andra former än den traditionella myndighetsformen.

4.2 Regelreformering

Ett viktigt inslag i fömyelse— och utvecklingsarbetet inom den statliga sektorn är att reformera regelverket. Detta arbete går ytterst ut på att regler skall vara ändamålsenliga för sitt syfte.

En del regelrefonneringsaspekter kan sägas ha övervägande juridisk- teknisk karaktär. Arbetet med denna inriktning går ut på att - förenkla regelsystemet genom att göra det mindre detaljerat, klarare ut-

format och språkligt mer lättillgängligt, - sanera regelsystemen för att avskaffa föråldrade eller onödiga regler och allmänt verka för en minskning av antalet regler. Det finns emellertid också andra aspekter på regelreformerin g, nämligen med utgångspunkt i reglernas sakinnehåll. Arbetet i denna del går ut på att analysera exempelvis - om just regler är det bästa medlet att uppnå det som man vill åstadkom-

ma, - om en reglering är effektivt utformad i fråga om organisationen för

handhavandet, beslutsnivåer m.m. , - reglernas faktiska genomslagskraft och bieffekter, - om systemen för uppföljning och utvärdering är tillräckligt effektiva.

Regelreformering med den här utgångspunkten berör direkt dem som beslutar om vad reglerna skall innehålla i sak och har därmed mycket vidare aspekter än de rent juridiska.

4.3 Den förändrade synen på statlig anställning och personalpolitik

Personalpolitiska frågor har stor betydelse för all statlig verksamhet. De är viktiga både på grund av att personalens kompetens är avgörande för hur bra en organisation kan lösa sina uppgifter och utvecklas men också på grund av att personalkostnaden är den helt dominerande kostnaden i de flesta statliga verksamheter.

I regeringens proposition om den statliga personalpolitiken m.m. (prop. 1984/85:219, UbU 1985/86:5, rskr. 50, AU 1985/86:6, rskr. 48) anges bl.a. två grundläggande principer för personalpolitik i den statliga för- valtningen.

Den ena är decentralisering och strävan att bättre anpassa personalpoliti- ken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar. Den andra principen är att statlig lönepolitik skall styras av förhållanden på arbetsmarknaden och inte utgöra ett finanspolitiskt instrument. Mot bl.a. denna bakgrund har de avtalsreglerade villkoren i statlig anställning under senare delen av 1980-talet närmat sig vad som gäller på arbets- marknaden i övrigt. Bl.a har det statliga lönesystemet förändrats från ett

SOU 1992:60 113

detaljreglerat system mot ett system med individuellt differentierad lönesättning. Vidare har ett nytt trygghetsavtal som i stora delar stämmer överens med förhållanden på den privata arbetsmarknaden förhandlats fram. Särskilda affärsverks- och bolagsavtal, anpassade till de verksam- heter som bedrivs i dessa former har träffats. Ett nytt pensionsavtal som också ansluter till den övriga arbetsmarknaden har överenskommits. Även i övrigt ansluter villkoren i de statliga avtalen närmare till vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden.

En motsvarande utveckling är nu också på gång inom det författnings- reglerade området. Genomgripande förenklingar har nyligen genomförts i förordningsbeståndet inom det personalpolitiska området (se SAV Cirk. 1992 A4). Dessa ändringar har dock i första hand varit konsekvenser av avtalsförändringar eller genomförts som ett led i en juridisk—teknisk regel- reformering.

SOU 1992:60 115

5 Allmänna utgångspunkter för en ny reglering

5. 1 Medborgarnas krav

Inledning

I alla de arbetsrättsliga reformer som genomförts på det offentliga området under de senaste tjugofem åren har betydelsen av att skydda medborgarnas intressen starkt betonats.

Under behandlingen av 1975 års ämbetsansvarsreform pekade riksdagen också särskilt på samhällsmedlemmamas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt (JuU 1975:22 s. 100).

Även i våra utredningsdirektiv understryks vikten av att skydda de medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. I direktiven hänvisas till förarbetena till LOA och den närmare redogörelse som där lämnas om bland annat frågan om hänsynen till den politiska demokratins krav och till den offentliga verksamhetens särart.

Statliga myndigheter arbetar alltså med delvis andra mål och på andra villkor än arbetsmarknaden i övrigt, vilket medför vissa effekter för deras funktion som arbetsgivare. De statliga arbetsgivarna svarar för att samhällets verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt för allmänhetens bästa. Verksamheten måste därför utformas så att politiska beslut som fattas i demokratisk ordning kan få genomslagskraft i verksamheten. Det ställer särskilda krav på insyn för medborgarna och mottaglighet för allmänhetens önskemål. Allmänheten har rätt att ställa krav på hur samhällets verksamhet fullgörs och därmed också på den personal som faktiskt utövar uppgifterna.

Särskilda rättssäkerhetskrav gör sig vidare gällande på vissa verksam- heters arbetsformer och organisation. Det gäller speciellt när verksamheten avser myndighetsutövning gentemot enskilda och andra, t.ex. av poliser, åklagare, domare eller kronofogdar.

116 SOU 1992:60

I det följande går vi närmare igenom betydelsen av de särskilda med- borgerliga krav som främst gör sig gällande i de nu aktuella samman- hängen.

Den politiska demokratins krav

I betänkandet (SOU 1975:1 s. 638) Demokrati på arbetsplatsen, som låg till grund för 1976 års arbetsreform, framhöll arbetsrättskommitte'n att den av kommittén föreslagna grundsatsen om avtalsfrihet inte fick komma i konflikt med grundläggande demokratiska privilegier rörande med- borgarnas politiska rättigheter och om de politiska organens frihet att inom grundlagens ram handla utan obehörig inblandning från utomstående.

Remissinstansema delade kommitténs uppfattning att den politiska demokratin måste respekteras och inte får sättas ur kraft genom avtal mellan parterna på arbetsmarknaden.

I motiven till LOA (prop.1975/76 bil. 2 s. 142—144) anförde departe- mentschefen bl.a följande.

"Jag anser alltså, i likhet med bl.a. löntagarorganisationema, att de offentligt anställdas inflytande i princip skall bygga på samma regler som för den övriga arbetsmarknaden, men att denna princip bör vika, när detta krävs av hänsyn till den politiska demokratin.

Enligt RF utgår all offentlig makt utgår från folket (1 kap. 1 å). Medborgarna beslutar genom sina valda representanter i riksdagen om rikets angelägenheter. Regeringen, som bland annat genom myndig- heterna har att omsätta riksdagens och sina egna beslut i praktisk handling, är ansvarig endast inför riksdagen. På de politiska organen - riksdag och regering - ligger det yttersta ansvaret för de prioriteringar och beslut som rör den offentliga verksamhetens inriktning, omfattning och innehåll. Motsvarande gäller om kommunfullmäktige och landsting samt övriga kommunala politiska organ. I stor utsträckning har det allmännas beslutanderätt i dessa ämnen delegerats till olika verk, myndigheter etc.

Vill man söka ange den vidaste ramen för vad som enligt grundlag kan bli föremål för kollektivavtal på det offentliga området, har man sålunda att i första hand beakta RF och grunderna för RF. Jag avser därvid främst vad som gäller om den politiska demokratin, statsskicket ("ett representativt och parlamentariskt statsskick"), den kommunala självstyrelsen, fördelningen av den offentliga maktutövningen och myndigheternas allmänna uppgifter (jfr. särskilt 1 kap. 1, 3 och 5-7 åå, 8 kap. 5 och 13 55 samt 11 kap. 6 5). Men i RF finns också andra föreskrifter som begränsar utrymmet för avtalsreglering. - -

Den politiska demokratin drar redan genom förankringen i RF och kommunallagama upp ramen för de offentligt anställdas medbe- stämmande. Den grundläggande förutsättningen för den fortsatta utvecklingen av detta medbestämmande inom den offentliga för- valtningen måste därför vara principen om den politiska demokratins suveränitet. De stats— och kommunanställdas inflytande får alltså inte utvidgas i så hög grad, att de allmänna medborgarintressena - som alla

SOU 1992:60 117

offentliga myndigheter har att beakta - kommer i kläm. Detta är inte uttryck för några grundläggande motsättningar mellan den politiska demokratins princip och principen om löntagarinflytande. Båda går ut från och får sitt innehåll genom människors vilja och förmåga att delta i utformningen av de egna livsvillkoren och att solidariskt ta sin del av ansvaret för utvecklingen i samhället. "

Enligt motiven till LOA gäller vidare att avtal inte bör träffas om den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Som skäl härför anfördes bl.a. följande (prop. 1975/76 bil. 2 s. 150-151).

"Alla röstberättigade - alltså även de offentligt anställda arbetstagarna - kan med sin röst påverka besluten om vilken verksamhet som de statliga och kommunala myndigheterna skall bedriva. Det skulle strida mot vår vedertagna demokratiska ordning som den kommer till uttryck främst i RF respektive kommunallagen och landstingslagen — att låta de offentliganställda genom kollektivavtal få ett annat, mer omedelbart inflytande över beslut som bestämmer myndigheternas verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medborgarna i övrigt.

Det är mot denna bakgrund man har att bedöma vilket utrymme för kollektivavtal som kan finnas på den gemensamma sektorn - - - (Frågor om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet) skall i stället beredas och avgöras genom beslut i offentligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag av myndigheterna. Sådana beslut kan ha olika innebörd. Ofta är det fråga om tilldelningen av resurser. Men gemensamt för dessa offentliga beslut torde vara att de avser både en maximering och en minimering av verksamhetens kvalitet och omfattning. — —

Det bör sålunda tillkomma de politiska organen och, efter delegering, verk och andra myndigheter att bestämma vilken typ av verksamhet som myndigheten skall bedriva — - - liksom målen för myndighetens verksamhet och de ramar, inbegripet resursramar, inom vilka verksam- heten skall bedrivas. Till det politiska beslutsområdet måste också hänföras den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet. Därmed åsyftas främst myndighetsutövningens innehåll men också innehållet i annan verksamhet som riktar sig till offentliga myndigheter och till allmänheten. - — - Till nu nämnda frågor hör självfallet också t.ex avgörandet om på vilken ort och inom vilket geografiskt område en offentlig verksamhet skall bedrivas och beslut om till vilka personer eller grupper av personer som verksamheten skall riktas."

I motiven till LOA exemplifierades också närmare vad som avsågs med "omfattning, inriktning och kvalitet".

Vad som sagts i det föregående om den politiska demokratins krav i de nu aktuella sammanhangen har vi lagt till grund även för våra bedöm- ningar rörande det statliga anställningsförhållandet.

118 SOU 1992:60 Insynen i den statliga verksamheten

För att kunna åstadkomma en aktiv demokratisk styrning av den statliga verksamheten och tillgodose medborgarnas intresse av att verksamheten fullgörs på ett riktigt sätt är det viktigt att denna är föremål för insyn och kontroll.

Offentlighetsprincipen, som anses vara av grundläggande betydelse för det svenska statsskicket, har sedan länge präglat svensk rättskipning och förvaltning.

Genom offentlighetsprincipens tillämpning i det allmännas verksamhet får medborgarna möjlighet att kontrollera inriktningen av myndigheternas arbete, deras effektivitet, handläggningsrutiner m.m.

När det gäller enskilda förvaltningsärenden tillgodoses allmänhetens behov av insyn i första hand genom principen om allmänna handlingars offentlighet. Handlingsoffentligheten är föreskriven i tryckfrihetsför- ordningen (TF). Undantag från denna princip får dock göras genom lag av hänsyn till särskilt viktiga intressen som fordrar skydd mot insyn. Detta behandlas närmare i sekretesslagen (1980:100) . Dessutom gäller som regel förhandlingsoffentlighet hos domstolar och beslutande politiska för- samlingar som riksdagen och kommunfullmäktige.

Den medborgerliga yttrande— och informationsfriheten i RF kan också ses som ett uttryck för Offentlighetsprincipen.

En särskild vidsträckt yttrandefrihet gäller i förhållande till nyhetsmedi— ema. I TF ges sålunda särskilda bestämmelser om den s.k. meddelarfrihe- ten. Avsikten med skyddet för uppgiftslämnare är att samhällsdebatten skall tillföras ett så allsidigt material som möjligt och att underlaget för en kritisk granskning skall bli så brett som möjligt. Genom förmedling av massmedia kommer den statliga verksamhetens åtgärder och beslut till en bredare allmänhets kännedom.

Av betydelse för insynen och kontrollen är givetvis också den tillsyn över bl.a den offentliga tjänsteutövningen som JO och JK har. Enligt 3 5 lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän skall JO särskilt tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheteri sin verksamhet iakttar RF:s bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Utövandet av en statlig tjänst är alltså förenat med en redovisningsskyldighet inför våra två högsta tillsynsorgan och kan bli föremål för kritiska uttalanden, som kan få stor publicitet genom massmedia.

Offentlighetsprincipen har betonats av statsmakterna i flera olika sammanhang och från olika aspekter, bl.a. beträffande myndigheternas ledningsfunktioner (prop. 1986/87:99) och den offentliga sektorns informationsverksamhet (prop. 1988/89:100 bil. 2 s. 32-33).

Rättssäkerheten

I begreppet rättssäkerhet ligger bl.a. ett krav på att offentligt anställda skall vara objektiva i sitt handlande och följa givna föreskrifter. Objeldivi-

SOU 1992:60 119

tets— och normmässighetskravet finns fastslaget i 1 kap. 9 5 RF. I denna bestämmelse föreskrivs följande:

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.

Bestämmelsen kan sägas ge uttryck för de mer traditionella rättssäker- hetskraven om att offentliga uppgifter skall handläggas opartiskt, omsorgs- fullt och enhetligt.

För att garantera en opartisk handläggning är det också ett viktigt rättssäkerhetskrav att förvaltningsmyndighetema är fullt självständiga i förhållande till överordnade organ i ärenden som rör myndighetsutövning i särskilt fall. Kravet på en funktionell självständighet vid myndighetsutöv— ning fmns återgivet i 11 kap. 7 & RF:

Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

En för domstolarna motsvarande regel, som dock ger dem en mer självständig ställningi deras dömande verksamhet, finnsi 11 kap. 2 & RF.

För att myndigheternas funktionella självständighet skall fungera krävs också en personlig självständighet hos den anställde vid myndighetsutöv- ning. Det är viktigt att denne kan värna sig mot olika slags påtryckningar. De offentligt anställda har därför bl.a. sedan länge tillförsäkrats en trygghet mot godtyckligt skiljande från anställningen. Intresset av att de anställda fullgör sina uppgifter på ett riktigt sätt utan ovidkommande hänsyn, skyddas bl.a. också genom de särskilda ansvarsregler som meddelats för dem. Samma syfte har bestämmelserna om skydd för tjänsteutövningen mot bestickning och mot våld, tvång och missfirmelse för tjänstens skull.

Medborgarnas krav på rättssäkerhet när det gäller fullgörandet av olika samhällsuppgifter kan också ses i en vidare bemärkelse, nämligen söm ett uttryck för den allmänna rättstryggheten i samhället, dvs. att man har ändamålsenliga lagar och andra författningar till skydd för medborgarnas intressen och att dessa verkligen får genomslag. (Se bl.a. regeringens skrivelse 1984/85:202 s. 16 om den offentliga sektorns förnyelse.)

Rättssäkerheten i vidsträckt mening har också en serviceaspekt. Det är viktigt att myndigheterna lämnar snabba, enkla och entydiga besked och att myndigheterna bistår den enskilde så att denne kan ta till vara sin rätt.

Denna vidare syn på rättssäkerheten har kommit till uttryck i bl.a. FL. Här ges särskilda regler som syftar till att den enskilde bättre skall kunna ta till vara sin rätt genom en utvidgad serviceskyldighet från myndig- heterna och bättre samverkan mellan myndigheterna, snabbare och enklare handläggning, lättbegripligare språk och muntlig handläggning (4-7 och 14 åå i lagen).

120 SOU 1992:60

5 .2 Grundlagens krav

Under begreppet "grundläggande bestämmelser” i 11 kap. 10 5 RF bör i princip bara hänföras frågor som har ett mera direkt samband ' med den statsanställdes integritet vid myndighetsutövning och lagtill- lämpning.

Det innebär att regeringen har en vidsträckt restkompetens 1 andra frågor. Det medför vidare att bestämmelser som är av grundläggande natur i princip måste vara tvingande medan regler som faller under regeringens restkompetens däremot kan vara . dispositiva, så att avvikelser får göras avtalsvägen.

RF förutsätter en offentligrättslig reglering av vissa frågor rörande de statsanställda. Det gäller bl.a. frågor som kan hänföras till 11 kap. 10 & RF om grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning.

Vissa bestämmelser om beslutande organ, befordringsgrunder och krav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av statliga anställningar anses enligt 11 kap. 9 & RF också vara förbehållna en offentligrättslig reglering. Detsamma gäller bestämmelser för ordinarie domare i de ämnen som om- fattas av bl.a. 11 kap. 5 5 och 12 kap. 8 & RF.

Bestämmelsen i 11 kap. 10 & RF berörs närmare i det följande. Reglerna rörande ordinarie domare i 11 kap. 5 5 och 12 kap. 8 & RF behandlas i avsnitt 6.5.4. 11 kap. 9 % RF om beslutande organ, be- fordringsgrunder och krav på svenskt medborgarskap vid tillsättning av statliga anställningar behandlas i avsnitt 6.5.2.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 10 & RF gäller att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som berörs i RF meddelas i lag. Bestämmelsen gäller för alla tjänstemän hos staten oberoende av vilka arbetsuppgifter de utför.

Vad som är att anse som grundläggande bestämmelser framgår inte uttryckligen av lagtexten eller av förarbetena till paragrafen (prop. 1973:90 s. 407). Däremot kan man få viss vägledning i förarbetena till den be- stämmelse som gällde tidigare. 11 kap. 10 å RF överensstämmer i sak helt med 36 å andra stycket i 1809 års RF. Detta lagrum tillkomi samband med en grundlagsändring åren 1964 och 1965, som bl.a. innebar att de dittillsvarande bestämmelsema om statstjänstemännens oavsättlighet togs bort ur grundlagen för andra statstjänstemän än ordinarie domare.

SOU 1992:60 121

Ändringen skall ses mot bakgrund av den reform på stats- och kommunaltjänstemannarättens områden som genomfördes i och med tillkomsten av stats- och kommunaltjänstemannalagama och som bl.a. innebar att stora delar av det offentliga anställningsförhållandet blev avtalsbart.

I förarbetsuttalandena till ändringen koncentrerade departementschefen sig i först hand på oavsättlighetsfrågan och den anknytande frågan om myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen. Han anförde därvid bl.a. (prop. 1964: 148 s. 98) att det förhållandet att också åtskilliga andra tjänstemän än domare borde kunna inta en i förhållande till regeringen självständig ställning visserligen kunde anföras som skäl för att i grundlag behålla bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänste- män. Han fortsatte:

"Om värdet av en självständig och oväldi g kår av förvaltningstjänstemän och om anställningstrygghetens betydelse råder heller icke delade meningar. Men de samhällsintressen varom här är fråga tillgodoses enligt min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för tjänstemän mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant skydd. "

Departementschefen förklarade vidare att riksdagen genom den föreslagna grundlagsbestämmelsen om lagform för reglering av stats- tjänstemännens skyldigheter och rättigheter skulle bli i tillfälle att på ett helt annat sätt än tidigare medverka vid oavsättlighetsprincipens närmare utformning.

I samband med senare lagstiftningsarbeten på området har också en annan synpunkt förts fram som berör kravet på lagform, nämligen att avtalsfriheten inte får bli så vidsträckt att offentliga funktionärer av- talsvägen kan få inflytande över de politiska beslut som fattas av rege- ringen eller av riksdagen eller av de folkvalda församlingarna i övrigt (prop. 1973:177, 5.26). Som exempel nämndes att avtal inte bör tillåtas som inkräktar på de politiska organens rätt att bestämma vilken offentlig verksamhet det allmänna skall utöva. Såsom tidigare nämnts har i förarbetena till LOA (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 150 f) vidare sagts att avtal inte bör träffas i frågor som gäller den offentliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Detta skulle strida mot vår vedertagna demokratiska ordning såsom denna kommer till uttryck i bl.a. RF. Kravet på lagform begränsar uppenbarligen avtalsfriheten. Det har därför hävdats att bestämmelserna i 11 kap. 10 & RF också syftar till att skydda de demokratiska beslutsprocesserna.

Av det sagda framgår att kravet på lagform i 11 kap. 10 & RF vänder sig åt två håll genom att begränsa dels regeringens normgivningsmöjlig- heter och dels handlingsfriheten för de avtalsslutande partema på den statliga arbetsmarknaden.

Bestämmelsen i 11 kap. 10 & RF har ytterligare en viktig funktion. Genom att lagkravet endast tar sikte på de grundläggande bestämmelserna

122 SOU 1992:60

om statstjänstemännens rättsställning, får regeringen, såsom utvecklas närmare i det följande, en vidsträckt möjlighet att styra förvaltnings- organisationen i de avseenden som inte är lag- eller avtalsreglerade. 11 kap. 10 5 ger därmed också uttryck för den ställning som regeringen har som det högsta förvaltningsorganet.

För att belysa vad som avses med " grundläggande bestämmelser" i 11 kap. 10 & RF kan viss vägledning också sökas i de grundlagsregler som ger ett särskilt skydd för ordinarie domare. De tidigare nämnda för- arbetena till 5 36 i 1809 års RF ger stöd för att åtminstone motsvarande bestämmelser för övriga statstjänstemän får anses vara av grundläggande natur (prop. l964:140 s. 98). Formuleringen i 11 kap. 10 & RF "i andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform" ger ytterligare stöd för detta.

Enligt 11 kap. 5 & RF kan en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande visat sig uppenbarligen olämplig eller att han uppnått pensionsåldern eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Vidare har en ordinarie domare rätt att begära rättslig prövning av beslut om skiljande från tjänsten, avstängning och läkarundersökning. För— flyttningsskyldigheten är begränsad och föreligger endast om det är påkallat av organisatoriska skäl.

I 11 kap. 9 & RF, som även gäller för andra statsanställda än domare, finns bestämmelser om beslutande organ vid U'änstetillsättning, om sakliga grunder för befordran och om svenskt medborgarskap som villkor för vissa statliga anställningar.

Innehållet i de nu nämnda båda paragraferna skulle möjligen kunna sägas representera vad begreppet "grundläggande bestämmelser" i 11 kap. 10 & RF innefattar i en snävare betydelse.

En något vidare tolkning av begreppet är också möjlig. I samband med grundlagsändringen 1964—1965 inordnades de regler som då ansågs vara av grundläggande natur i en särskild lag, statstjänste- mannalagen. Som tidigare nämnts ansåg departementschefen bl.a. att de samhällsintressen som behövde skyddas bättre tillgodosågs "genom att i särskild lag meddela utförliga och specificerade bestämmelser om skydd för tjänstemän mot godtyckligt eller eljest obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant skydd" (prop. 19642148 5.98). I statstjänstemannalagen delades rättsområdet om statstjänstemännens rättsställning upp i två underområden, en del som på grund av "den offentliga verksamhetens speciella karaktär" behövde vara ensidigt reglerad av statsmakterna och en del inom vilken avtalsfrihet kunde råda. Om en fråga som hörde till den offentligrättsliga delen av anställningsförhållandet inte var av så allmän eller principiell natur att den borde lagregleras, var meningen - såsom tidigare nämnts att den skulle ligga under regeringens normgivningskompetens (jfr. prop. 1965:60 s. 132). Däremot var det meningen att förhållanden som bara gällde vanliga arbetsgivar- och arbetstagarintressen utan samband med den statliga verksamhetens särskilda natur skulle kunna regleras avtalsvägen.

Av det sagda får anses framgå att i princip alla bestämmelser i den del av statstjänstemannalagen som ansågs behöva ensidigt regleras av

SOU 1992:60 123

statsmakterna torde ha betraktats som grundläggande för statstjänstemän- nens rättsställning.

Förarbetena till LOA ger dock närmast stöd för en mer nyanserad syn på frågan om hur man bör se på de lagregler som ingick i statstjänste- mannalagen och som sedan fördes Över till LOA.

Utgångspunkten för utformningen av LOA var att i största möjliga ut- sträckning vidga utrymmet för avtalsreglerin g inom den offentli ga sektorn. Därför borde enligt föredragande statsrådet (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 157) "den offentligrättsliga regleringen i fortsättningen begränsas till att omfatta endast de anställnings- eller arbetsvillkor som står i sådant omedelbart samband med det allmännas ansvar för förvaltningsuppgifter och deras riktiga fullgörande, att beslutanderätten måste förbehållas samhället. Därvid träder efterlevnaden av RF givetvis i förgrunden". Uttalandet ger inte otvetydigt stöd för att alla de bestämmelser som infördes i den lagen har uppfattats som grundläggande för statstjänstemän- nens rättsställning i den mening som åsyftas i 11 kap. 10 & RF.

Våra överväganden

Betydelsen av 11 kap. 10 & RF.

Av vad som tidigare sagts framgår att det går att argumentera för olika uppfattningar om den närmare betydelsen av grundlagsregeln i 11 kap. 10 & RF. De uttalanden som gjorts i olika lagstiftningssammanhang måste samtidigt ses i belysning av de då rådande förhållandena på arbetsmarkna- den och den lagstiftning som då fanns.

Vi anser för vår del att tillämpningsområdet för 11 kap. 10 & RF endast omfattar frågor som har ett mer direkt samband med de delar av an- ställningstryggheten som främst syftar till att skydda den anställdes integritet vid myndighetsutövning och lagtillämpning.

När det gäller anställningstryggheten är det viktigt att beakta den utveckling som skett inom den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen sedan grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 10 & RF kom till år 1965. Det fanns på arbetsmarknaden inte något i lag föreskrivet anställningsskydd. I samband med avskaffandet av oavsättlighetsprincipen för andra statsanställda än domare slogs därför fast att det i lag skulle finnas bestämmelser för att skydda de statsanställda mot "godtyckliga eller obehöriga avskedanden". Begreppet avskedande avsåg även det som vi numera kallar för upp- sägning. Knappt tio år senare infördesi princip motsvarande anställnings- skyddsregler på arbetsmarknaden i övrigt genom tillkomsten av LAS.

Av det sagda framgår att det anställningsskydd som 11 kap. 10 & RF ursprungligen avsåg att garantera genom lagregler närmast avsåg skyddet mot obehöriga avskedanden och uppsägningar. I dessa avseenden torde numera lagregleringen i LAS vara en tillräcklig garanti.

Vid en jämförelse med grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 5 & RF (som ger ett särskilt anställningsskydd för ordinarie domare) och med beaktande av olika förarbetsuttalanden finns det skäl som talar för att även regler om förflyttningsskyldighet har en sådan betydelse för den statsanställdes

124 SOU 1992:60

integritet vid myndighetsutövning och lagtillämpning att reglerna bör hänföras till tillämpningsområdet för 11 kap. 10 & RF. Detsamma gäller enligt vår mening regler om bl.a. förtroendeskadliga bisysslor, disciplinan- svar, åtalsanmälan, läkarundersökning och försättande i disponibilitet. Därmed är inte sagt att dessa frågor i alla detaljer måste regleras i lag.

Det förtjänar påpekas att kravet på lagform i 11 kap. 10 & RF inte är knutet till någon speciell lag. Grundläggande bestärru'nelser om statsan- ställdas rättsställning kan alltså även finnas i andra lagar än LOA, t.ex. i LAS (jämför med bl.a. uppsägningsreglerna i LAS).

Såsom närmare utvecklas i det följande får dock grundläggande be- stämmelser inte göras dispositiva för de statsanställdas del. En annan sak är att grundläggande bestämmelser kan begränsas till att gälla bara för vissa statsanställda. I överensstämmelse härmed bör man kunna bestämma t.ex. att reglerna om avstängning och läkarundersökning enligt 13 kap. LOA bara skall tillämpas på någon eller några grupper av statsanställda.

Förhållandet mellan 1 I kap. 10 å och 8 kap. 2 & RF.

8 kap. 2 & RF är den centrala bestämmelsen om den civilrättsliga norm- givningen. Den utgör grunden för den författningsreglering som finns på den allmänna arbetsmarknaden. Enligt bestämmelsen skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag.

Hur förhåller sig 11 kap. 10 & RF till denna bestämmelse? Frågeställningen är aktuell med anledning av det allmänna önskemålet att i största möjliga mån anpassa statliga anställningsförhållanden till vad som gäller inom arbetsmarknaden i övrigt.

Staten har sedan 1965 års förhandlingsreform alltmer godtagit en civilrättslig lagreglering av de statsanställdas anställningsvillkor. I dessa fall kan staten sägas framträda som sådan "enskild" som avses i 8 kap. 2 & RF.

I vad mån föreskrifter om offentligt anställda skall hänföras till den civilrättsliga lagstiftningen enligt 8 kap. 2 5 RF eller till tillämpningsom— rådet för 11 kap. 10 & RF har en praktisk betydelse för bl.a. vilken normgivningskompetens regeringen har.

8 kap. 2 & RF ger i princip inte möjlighet till någon annan reglering från regeringens sida än verkställighetsföreskrifter till lag. Däremot ger i första hand 11 kap. 10 & RF - genom bestämmelsen i 8 kap. 13 5 första stycket 2 RF - regeringen en vidsträckt restkompetens, eftersom lagform då bara behövs för de grundläggande bestämmelserna om de statligt anställda.

Det nu sagda kan illustreras med följande exempel. I en lag föreskrivs att om det finns andra bestämmelser som avviker från lagens bestämmelser om förläggningen av ledighet för vissa särskilt angivna offentligt anställda, skall dessa gälla i stället för lagens be- stämmelser, även om de har meddelats i annan författning än lag. Om lagen anses höra till den civilrättsliga lagstiftningen enligt 8 kap. 2 & RF, innebär den nu nämnda föreskriften i lagen en enligt RF otillåten delegering av riksdagens lagstiftningsmakt. Anser man däremot att

SOU 1992:60 125

föreskriften i lagen hör till tillämpningsområdet för 11 kap. 10 & RF, bör författningarna med de avvikande föreskrifterna omfattas av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 & RF. Föreskriften i lagen är i så fall grundlagsenlig.

Vi gör följande bedömning i denna del. 11 kap. 10 & RF bör i egenskap av specialregel anses exklusivt tillämplig framför 8 kap. 2 & RF på föreskrifter som - är av grundläggande natur berör statstjänstemännens rättsställning och - syftar till att skydda den statsanställdes integritet vid myndighetsutöv-

ning och lagtillämpning Att dessa kriterier är för handen är det elementära. Om föreskriften betecknas som civilrättslig i stället för offentligrättslig är av sekundär betydelse.

Till området för 8 kap. 2 & RF bör motsatsvis hänföras föreskrifter som - är tillämpliga på anställningsförhållanden i allmänhet, och - enbart avser sedvanliga arbetsgivar— och arbetstagarintressen (dvs. utan

något direkt samband med den statliga verksamhetens speciella

karaktär),

Dessa föreskrifter bör betraktas som rent civilrättsliga även i de avseenden de tar sikte på förhållandet mellan statliga arbetsgivare och arbetstagare (t.ex. uppsägningsreglema i LAS). Detta bör gälla oberoende av om föreskrifterna kan betecknas som grundläggande eller inte för arbetstagares anställningsförhållanden i allmänhet. I de här fallen kan staten sägas ha en sådan ställning som "enskild" som avses i 8 kap. 2 5 RF.

Gränsdragningen mellan 8 kap. 2 5 och 11 kap. 10 & RF har också betydelse för om en föreskrift kan göras dispasitiv eller inte. Detta påverkar i sin tur möjligheten till en avtalsreglering i det ämne som behandlas i föreskriften.

Om en föreskrift är hänförlig till 11 kap. 10 & RF, har det ansetts att den inte får göras dispositiv (se bl. a. Holmberg- Stjernqvist, Grundlagarna, 1980, s. 390). Är den däremot hänförlig till 8 kap. 2 & RF är detta möjligt.

I 11 kap. 10 & RF föreskrivs emellertid bara att om en grundläggande fråga skall regleras genom föreskrifter måste detta göras i lag. Lag- formskravet är alltså det primära. Härigenom har man velat garantera att regleringen av berörda frågor kommer under riksdagens kontroll. Däremot är det inte sagt att lagreglema behöver ha ett visst innehåll och inte heller att de måste vara tvingande.

Grundtanken med 11 kap. 10 & RF får dock antas vara att de be- stämmelser som omfattas av grundlagsregeln skall vara indispositiva till sin natur. Därmed är det inte klart utsagt att en fråga i alla detaljer måste regleras i lag. Det torde också vara möjligt att göra en viss utfyllnad genom avtal i frågor som kan omfattas av grundlagsregeln och att i lagreglema hänvisa till avtal i vissa hänseenden. Som exempel på detta kan nämnas 7 kap. 3 & LOA. I denna paragraf hänvisas till avtal beträffande avgångsskyldighet på grund av ålder. Ett annat exempel är 10 kap. 3 &

126 SOU 1992:60

LOA där en hänvisning görs till kollektivavtalsbestämmelser i fråga om disciplinpåföljder.

Visst utrymme för att knyta an lagregler i frågor som omfattas av 11 kap. 10 å RF till en avtalsreglering bör alltså finnas, så länge det gnmdläggande syftet med grundlagsregeln inte träds för när.

En annan fråga som aktualiseras i detta sammanhang är om frågor som faller inom regeringens restkompetensområde utifrån 11 kap. 10 & RF i princip också måste återges i en tvingande författningsreglering. Enligt vår mening saknas det stöd för att anta detta. Frågor som faller in under regeringens restkompetensområde bör alltså kunna få regleras genom avtal.

5.3 Lagstiftningen om statlig anställning m.m. i den moderna statsförvaltningen

Statsförvaltningen befinner sig i en brytningstid

Före förhand]ingsrättsreformen 1965 vilade statlig anställning helt och hållet på offentligrättslig grund. Allt som rörde de statsanställdas anställningsförhållanden reglerades genom offentli grättsli ga föreskrifter och beslut.

Numera anses allmänt att även statliga anställningar vilar på en civil- rättslig grund i form av enskilda anställningsavtal mellan en anställd och hans anställningsmyndighet, även om anställningsmyndighetens formella ingående av sådana avtal har formen av myndighetsbeslut.

Inom den kommunala sektorn har denna uppfattning gällt länge. Där regleras anställningsförhållandena i mycket liten utsträckning på offent- ligrättsli g väg utan främst genom kollektivavtal på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden.

Statsförvaltningen befinner sig nu i en brytningstid på många sätt. Detta gäller inte minst inom det personalpolitiska området.

Från oferltligrättslig till privaträttslig reglering

Det finns fortfarande en tradition att reglera frågor som rör anställningar med lagar och förordningar. Samtidigt finns idag en stark ambition att så långt det är möjligt och lämpligt närma statliga anställningsförhållanden till vad som gäller för anställningar inom andra sektorer. Detta har gjorts genom att anpassa författningar och avtalsregleringen till vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare.

Från ett centralt och samordnat regelsystem till ett mer decentraliserat och myndighetsunpassat system

I statsförvaltningen har under lång tid förekommit en central reglering och detaljstyrning inom det personalpolitiska området. Regeringen, och sedermera också de centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden, beslutade tidigare i detalj i frågor som rörde anställningsvillkor inom de

SOU 1992:60 127

statliga myndigheterna. Myndigheterna hade inte något egentligt eget utrymme för att avgöra sådana frågor. Idag är situationen annorlunda. De olika anställningsmyndighetema har numera fått ett större och mera markerat arbetsgivaransvar genom att beslutanderätten i flera frågor decentraliserats till dem.

Den hittills genomförda decentraliseringen och resultatorienteringen inom såväl verksamhets-, ekonomi— och organisationsstyming som inom det personalpolitiska området har också bidragit till att manifestera detta nya synsätt.

Från särlösningar inom staten till gemensamma lösningar för hela arbetsmarknaden

Å ena sidan har staten tidigare varit föregångare inom det personalpolitiska området, bl.a. i fråga om anställningstrygghet och rätt till tjänstepension. Numera är anställningstrygghet och förmåner i princip likvärdiga över hela arbetsmarknaden.

Å andra sidan har man, när man under den gångna tjugoårsperioden utvecklat sin personalpolitik inom den privata sektorn, valt andra lösningar än de som fanns hos föregångaren staten. Man har många gånger valt enklare, smidigare och effektivare lösningar som är anpassade både till den tid som företagen verkar i och till den moderna arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsli ga lagstiftningen. Under motsvarande tidsperiod har staten hållit fast vid sina egna lösningar, byggt vidare på dem och ibland utvecklat nya särlösningar.

Det är enligt vår uppfattning inte längre sakligt motiverat att behålla alla de särlösningar som utvecklats. Särlösningama ger inte de statsanställda vare sig bättre trygghet eller bättre förmåner än vad t.ex. privatanställda har. De är sällan påkallade av det statliga arbetets särart eller tjänstemän— nens myndighetsutövning. De har inte heller alltid anslutit till de förut- sättningar och arbetsvillkor som gäller för myndigheter i dagens statsför- valtning.

I stället har de bidragit till att särskilja statliga arbetsgivare, försvåra rörligheten mellan arbetsmarknadens olika sektorer och skapat behov av kraftigt dimensionerade personaladministrativa funktioner i de statliga myndigheterna.

Vår syn på den framtida författningsregleringen

Under senare år har de centrala parterna på den statliga arbetsmarknaden gått ifrån de statliga Särlösningama på så gott som alla avtalsbara områden och utvecklat lösningar som i princip överensstämmer med vad som gäller inom den privata sektorn. Det nya statliga lönesystemet är ett exempel, det statliga trygghetssystemet ett annat.

Vi anser att det är vår primära uppgift att lämna förslag som syftar till en utveckling inom det hittills författningsreglerade området som motsvarar den som har genomförts inom det avtalsreglerade området.

128 SOU 1992:60

En given utgångspunkt är därvid att så långt möjligt försöka begränsa den särskilda lagstiftning som gäller genom LOA och anslutande för- fattningar, främst AF.

Den allmänna principen bör nämligen vara att de grundläggande reglerna på arbetsmarknaden i största möjliga mån skall vara enhetliga och att särskilda regler bara skall finnas när den statliga verksamhetens särart verkligen kräver detta.

Det betyder att de flesta frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör kunna regleras på motsvarande sätt och med en motsvarande metodik som inom övriga sektorer på arbetsmarknaden.

En konsekvens av vår inställning är att man kan ta bort författnings- regler som inte längre åstadkommer några fördelar för vare sig allmän- heten eller för de anställda. En sådan avreglering skulle både skapa förutsättningar för att effektivisera det personaladministrativa arbetet inom de statliga myndigheterna och skapa större överensstämmelse med vad som gäller för andra arbetsgivare.

De allmänna strävandena att anpassa det statliga anställningsförhållandet till vad som gäller inom arbetsmarknaden i stort kommer också tydligt till uttryck i våra direktiv. Det nuvarande i princip helt samordnade offent- ligrättsliga regelsystemet har ansetts försvåra den aktuella utvecklingen (se bl.a. 1985 års personalpolitiska proposition, prop. 1984/85:219 s. 44 f).

Regelsystemet anses ge små möjligheter till anpassning till skillnader i olika verksamheter och ge en dålig motivation för myndigheternas ledningar att mera aktivt utöva sin roll som arbetsgivare. Regelsystemets komplexitet medför också tillämpningssvårigheter. Förekomsten av dubbla regelsystem på arbetsmarknaden gör det svårt att överblicka vilka regler som gäller.

För att upprätthålla vår förvaltningskultur med självständiga och oväldiga tjänstemän och en rättssäker förvaltningsprocedur har även andra förhållanden än den administrativa regleringen stor betydelse, t.ex. anställningstryggheten, en rimlig löneutveckling och tillräckliga pensions- förmåner.

Som vi redan konstaterat (avsnitt 5 .2) kan man dock inte vara helt utan särskilda offentligrättsliga regler för statsanställda. l RF finns nämligen ett krav på en särskild offentligrättslig lagstiftning av de statsanställdas anställningsförhållanden i vissa frågor. Grundlagens krav bör vara utgångspunkt för den framtida regleringen. Därutöver kan ibland allmänna lämplighetsskäl tala för en särskild lagstiftning i någon för de statsanställda speciell fråga.

Genom att använda lagstiftningen som styrmedel kan riksdagen och regeringen också tydligare markera de särskilda krav på statlig anställning som behövs för att få till stånd en bra statlig verksamhet. Lagstiftningen garanterar också riksdagen ett särskilt inflytande 1 viktigare frågor om de statsanställdas rättsställning. Även från rättssäkerhetssynpunkt finns skäl som ibland talar för att använda lagstiftningstekniken.

Enligt vår uppfattning bör med dessa utgångspunkter en offentligrättslig reglering vara förbehållen förhållanden eller omständigheter som är en följd av att statliga myndigheter exklusivt utövar verksamheter som ingår i samhällets åtaganden gentemot medborgarna. Det är fråga om arbetsupp—

SOU 1992:60 129

gifter inom sådana gemensamt finansierade verksamheter som skiljer sig från vad som förekommer inom den privata sektorn. Det är också inom sådana verksamheter som riksdagen och regeringen har intresse av att reglera förhållanden för att garantera effektivitet och rättssäkerhet. Det kan vara arbetsuppgifter som är förenade med maktutövning gentemot allmän- heten, t.ex. den polisiära och dömande verksamheten.

Syftet med en särskild reglering för statsanställda bör alltså inte primärt vara att reglera förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Syftet bör istället vara att genom denna reglering tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande vid utövandet av statlig verksamhet.

SOU 1992:60 131

6 Överväganden om innehållet i en ny lag

6.1 En ny lagstiftning behövs

De ändringar som vi föreslår i de följande avsnitten beträffande det nuvarande regelsystemet är både omfattande och genomgripande. Reglerna föreslås också få en annan språklig utformning och systematik än i dagens regelsystem.

Mot bakgrund härav har vi ansett det ändamålsenligast att samla de regler som skall vara kvar i ett antal helt nya författningar i stället för att föreslå ändringar i de nuvarande författningarna. Vi räknar med att författningsmaterialet härmed också blir lättillgängligare, mera över- blickbart och därmed också enklare att tillämpa.

I det följande redogör vi närmare för våra förslag till en ny lagstiftning. Vårt förslag till en ny LOA är därvid den centrala författningen.

6.2 Tillämpningsområdet

_

Vårt förslag Begreppet statligt reglerad anställning bör inte längre användas för att bestämma tillämpningsområdets yttre gränser. Till—

' lämpningsområdet bör i stället begränsas till sådana verksamheter som uttryckligen nppräknas' i den nya lagen. Nya LOA föreslås gälla enbart för arbetstagare hos riksdagen, kyrkomötet och deras myndig- heter samt hos myndigheter under regeringen. Arbetstagare hos de affärsverk som kommer att förbli statliga myndigheter bör liksom hittills omfattas av de aktuella bestämmelserna. De arbetstagare som uppräknats i det föregående motsvarar vad som enligt denuvarande bestämmelserna avses med uttrycket arbetstagare hos staten. Därutöver bör den nya lagen liksom nuvarande LOA - även gälla anställda hos de allmänna försäkringskassorna och i vissa fall kommunalt anställda.

_

132 SOU 1992:60

Gällande rätt

Enligt 1 kap. 1 & LOA är lagen med vissa undantag tillämplig på (1) arbetstagare hos staten, (2) arbetstagare hos kommuner, landstingskom- muner, kommunalförbund, församlingar, kyrkliga samfälligheter eller allmänna försäkringskassor och (3) arbetstagare hos "andra arbetsgivare, om anställningen är statligt reglerad".

Med en statligt reglerad anställning avses därvid en "anställning där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen avlöningsförrnånema fastställes under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer" (2 kap. 1 & LOA).

Under legaldefinitionen i 2 kap. 1 & LOA faller i princip alla an- ställningar inom statens organisation, dvs. alla statliga anställningar, med undantag av de anställningar som finns hos riksdagen och dess myndig- heter, eftersom de senares avlöningsförmåner inte fastställs under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Under samma definition faller emellertid också ett antal anställningar hos icke-statliga arbetsgivare, eftersom det i dessa fall enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen bestämts att deras avlöningsförmåner skall fastställas under medverkan av regeringen eller myndighet som regeringen be- stämmer, företrädesvis då SAV.

Den "lag" och de särskilda "beslut av riksdagen" som åsyftas i be- stämmelsen är närmast lagen ( 1965:576 ) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m. och vissa riksdagsbeslut som har tagits i anslutning till 1965 års ställföreträdarlag, främst ett beslut av år 1967 (prop. 1967:131, SU 134, rskr 327).

Vilka anställningar hos icke-statliga arbetsgivare som är statligt reglerade är sålunda bestämt genom kopplingen till ställföreträdarlagen och särskilda riksdagsbeslut.

I rapporten (Ds 1991:2) Förenklad ställföreträdarlag föreslås att 1965 års lag skall ersättas av en ny. Utredningsrapporten har remissbehandlats. Frågan om ställföreträdarlagens framtida utformning kommer också att behandlas av den utredning som nyligen tillsatts för att se över statens framtida arbetsgivarfunktion (dir. 1992131).

Enligt l 5 i utredningsrapportens förslag till ny ställföreträdarlag skall lagen tillämpas på anställningar hos följande icke—statli ga arbetsgivare med offentlig ställning:

- Stiftelsen Svenska institutet, - Stiftelsen Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI), dock inte såvitt avser arvodes— eller kontraktsanställda forskare, - Stiftelsen WHO Collaborating Centre on International Drug Monitoring, - de allmänna försäkringskassorna, - Stiftelsen Nordiska museet, Stiftelsen Tekniska museet, - Stiftelsen Riksutställningar, - Svenska språknämnden, - Skogs- och lantbruksakademien, - Svenska kyrkans församlingar och kyrkliga samfälligheter, såvitt avser prästanställningar.

SOU 1992:60 133

Med stöd av 1 kap. 1 5 3 LOA är alltså LOA tillämplig på även nu nämnda statligt reglerade anställningar (de allmänna f'orsäkringskassoma omfattas dock av lagen redan med stöd av 1 kap. 1 & 2).

Enligt 1 kap. 2 & LOA har vissa arbetstagare hos staten undantagits från lagens tillämpningsområde. Lagen gäller sålunda inte för statsråden och justitieombudsmännen. Deras ställning specialregleras i RF. Vidare har de statligt anställda biskoparna och prästerna undantagits. För dem gäller i stället regler i 1686 års kyrkolag, lagen (1982:942) om svenska kyrkan och prästanställningslagen (1988: 184). En ny kyrkolag (SFS 1992z300) träder i kraft den 1 januari 1993 och ersätter då delvis de nu nämnda lagarna.

Av 1 kap. 3 & LOA framgår att lagens bestämmelser om disciplinan- svar, åtalsanmälan, talan mot beslut eller verkställighet av beslut inte gäller justitieråd eller regeringsråd. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller disciplinansvarsreglema inte heller JK.

Enligt 1 kap. 4 & LOA gäller att i fråga om sådan arbetstagare hos staten som är s.k. lokalanställd utomlands tillämpas LOA bara för den som är svensk medborgare.

Av 1 kap. 5 & LOA framgår att 4 - 17 kap. 1 lagen gäller för anställda inom den kommunala sektorn endast om anställningen är statligt reglerad och inte är en prästanställning. För vanliga kommunala anställningar gäller därför bara 1 - 3 kap. LOA.

Enligt 1 kap. 6 & LOA undantas vidare arbetstagare i beredskapsarbete, arbete på en särskild inskolningsplats eller skyddat arbete från lagens tillämpningsområde.

Våra överväganden Allmänt om tillämpningsområdet

Det övergripande önskemålet att begränsa användningen av särskilda bestämmelser och samtidigt närma det statliga anställningsförhållandet till vad som gäller på arbetsmarknaden i övrigt kan tillgodoses - förutom genom en direkt reducering av antalet bestämmelser - också genom vissa begränsningar i tillämpningsområdet, dvs. för vem de särskilda bestämmel— serna skall gälla.

Det är självfallet en primär fråga att bestämma för vilka anställda man har anledning att ställa upp särskilda bestämmelser.

För att kunna tillgodose behovet av ändamålsenliga bestämmelser är det också viktigt att en speciallagstiftning inte omfattar en större personkrets än vad som är oundgängligen nödvändigt.

Det är också tydligt att de medborgerliga kraven på bl.a. demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet inte gör sig gällande med samma styrka på alla anställningar som för närvarande omfattas av LOA.

Vi har därför granskat närmare om LOA:s nuvarande tillämpningsom- råde är adekvat eller om det omfattar fler anställda än vad som är nödvändigt.

En utgångspunkt har därvid varit att en särskild lagstiftning på området bara skall omfatta de anställda vars arbetsuppgifter är av den natur, att det

134 SOU 1992:60

från allmän synpunkt framstår som välmotiverat med den särskilda styrning, insyn och rättssäkerhet som lagstiftningstekniken kan erbjuda.

Vi har bl.a. övervägt om det kan vara lämpligt att göra en mera generell avgränsning av tillämpningsområdet utifrån hur verksamheterna finansieras, dvs. om de är anslagsberoende eller självfinansierade. Det kan nämligen allmänt sett tyckas naturligt att medborgarna ställer högre krav på sådan verksamhet som finansieras med skattemedel, i vart fall om detta sker till övervägande grad.

Det förhållandet att en verksamhet är anslagsberoende har dock inte ansetts vara ett tillräckligt skäl i sig för att låta staten ensidigt reglera an- ställningama i de hänseenden som avses i nya LOA. Dessutom torde det vara förenat med vissa svårigheter att dela upp myndigheterna på ett lämpligt sätt utifrån storleken på de anslag som de får.

Finansieringsformen är självfallet ändå ett kriterium bland flera andra omständigheter som det kan finnas anledning att beakta vid bedömningen av vilka verksamheter som skall omfattas av en specialreglering.

Förekomsten av myndighetsutövning inom en verksamhet kan också tala för att medborgarna ställer högre krav på hur uppgifterna utförs. Vi har därför också övervägt om det är lämpligt att avgränsa tillämpningsområdet i en ny LOA till anställda som i huvudsak sysslar med myndighetsutöv- ning. Denna fråga har vi behandlat närmare i det följande avsnittet.

Synpunkter på begreppet myndighetsutövning som kriterium för att bestämma tillämpningsområdetför en ny LOA.

Uppenbarligen är det så att de medborgerliga kraven är speciellt fram- trädande beträffande de statliga eller i övrigt statligt reglerade anställningar som innefattar myndighetsutövning. I dagligt tal torde vi närmast beteckna denna personal för "makthavare" eller "maktutövare" i en eller annan form.

Vi har därför undersökt möjligheten att begränsa en ny LOA:s tillämp- ningsområde till anställda som i huvudsak sysslar med myndighetsutöv- ning. En sådan lösning skulle innebära en mycket kraftig begränsning av den personkrets som för närvarande omfattas av LOA.

Med myndighetsutövning avses i allmänhet en befogenhet att med stöd av författning eller annat bemyndigande av riksdag eller regering ensidigt besluta med bindande verkan om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (se bl.a för- arbetena till den äldre förvaltningslagen, prop. 1971:30 del 2 s. 285 och 33 1).

Myndighetsutövning förekommer inte bara hos staten utan även hos kommunerna. Myndighetsutövning kan också med stöd av lag överlåtas till privaträttsliga subjekt (11 kap. 3 & tredje stycket RF).

Även om de nuvarande reglerna i LOA i princip gäller för alla statliga och andra statligt reglerade anställningar, är det egentligen i första hand de anställda som har makt och myndighetsutövning som bestämmelserna tar sikte på. En begränsning av tillämpningsområdet för en ny LOA till an- ställda som huvudsakligen är myndighetsutövare borde således kunna vara

SOU 1992:60 135

förenligt med önskemålen om en minskad användning av särregler och med den nuvarande LOA:s primära syfte.

Vidare kan konstateras att begreppet myndighetsutövning på senare år efter den äldre förvaltningslagens tillkomst har använts som bestämmande rekvisit i ett antal mycket kvalificerade lagstiftningssammanhang och fått en viktig roll vid tillämpningen av flera olika författningar av central betydelse (se bl.a. 11 kap. 6 och 7 55 RF, 3 kap. 2 & skadeståndslagen, 1972:207, 17 kap. och 20 kap. 1 & BrB, 14 -17 55 FL och 3 kap. 1 & LOA).

Begreppet har också sedan gammalt använts i den juridiska doktrinen och är alltså ingen nyhet 1 det juridiska språkbruket. Även om begreppets innebörd inte är alldeles klart, synes det ändå förmedla en i stort sett riktig föreställning om vad som åsyftas. Detta har ett värde i sig för allmänheten.

Mot en begränsning av en ny LOA:s tillämpningsområde till i huvudsak myndighetsutövande personer kan anföras att det finns andra offentliga funktioner som ur samhällets synvinkel kan uppfattas som lika viktiga som ren myndighetsutövning och att en sådan begränsning därför leder till ett allt för snävt tillämpningsområde.

Man borde kunna utgå från att all statlig verksamhet i grunden uppfattas som viktig och betydelsefull. En rangordning av olika verksamheter i det aktuella hänseendet kan lätt bli godtycklig.

En annan invändning som kan riktas mot att använda begreppet myndig- hetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet i en ny LOA är att anställningarna idag är blandade med både myndighetsutövning och andra offentliga uppgifter, såsom t.ex. service och rådgivning mot allmänheten samt andra olika slags administrativa uppgifter.

Man kan inte heller bortse från att begreppet myndighetsutövning är innehållsmässigt omfattande och inte helt entydigt. Även om huvuddragen i begreppet är relativt klara kan det ibland vara svårt att avgränsa och tillämpa begreppet, särskilti de fall som ligger nära det privaträttsliga om- rädet. En grå zon skulle därför sannolikt uppkomma där det är oklart om vissa anställda skall anses som myndighetsutövare eller inte.

Vid en bedömning av det nu sagda har vi funnit att skälen emot en användning av begreppet myndighetsutövning som bestämmande rekvisit för personkretsen i en ny LOA väger tyngst och att det sålunda får anses olämpligt att mera generellt begränsa en ny LOA:s tillämpningsområde till anställda som främst sysslar med myndighetsutövning.

Trots detta är det givet att förekomsten av myndighetsutövning ändå är ett sådant kriterium som vi har beaktat vid våra närmare överväganden om en viss regel skall gälla för ett speciellt område av den statliga verksam- heten.

136 SOU 1992:60

Det finns inte tillräckliga skäl för att undanta djärsverksanställda från en ny LOA.

I våra direktiv har affärsverkens situation särskilt uppmärksammats. Där sägs bl.a. att vår översyn av lagstiftningen om offentlig anställning bör leda till en reglering som är så utformad att den svarar mot skilda verksamheters olika krav eller konkurrenssituation. Detta kan enligt direktiven leda till olika reglering för t.ex. affärsverk och andra förvalt- ningsmyndigheter.

I direktiven erinras också om de förhandlingar som då pågick mellan SAV och de statligt anställdas huvudorganisationer om ett särskilt kollektivavtal om löne— och anställningsvillkor för arbetstagare vid de statliga affärsverken. Ett sådant kollektivavtal kan enligt direktiven föran- leda behov av förändringar också i den offentligrättsliga regleringen.

I samband med de ovan nämnda kollektivavtalsförhandlingama hade SAV, i samråd med de statsanställdas huvudorganisationer, i en skrivelse den 17 april 1989 till regeringen framhållit att det var angeläget att avreglera det speciella arbetsrättsliga regelsystemet för affärsverkens del.

Avsikten med en avreglering var enligt SAV att så långt möjligt uppnå en likvärdig reglering av anställningsvillkoren för alla arbetstagare inom en affärsverkskoncem, dvs. för såväl statligt anställda hos affärsverket som andra anställda hos bolag och stiftelser inom affärsverkskoncemen.

Till stöd för en avreglering åberopades i SAV:s skrivelse också bl.a. att affärverken har en speciell konkurrenssituation gentemot andra företag samt att sådan myndighetsutövning Som det speciella arbetsrättsliga regelsystemet tagit sikte på att främja och värna förekommer endast i en mycket begränsad omfattning inom affärsverken.

För en allmän beskrivning av de olika affärsverken hänvisas till bilaga 1.

Riksdagen har gjort vissa allmänna uttalanden angående affärsverken. På grundval av verksledningskommitténs arbete fastställdes 1987 generella riktlinjer för styrning och finansiering av de statliga affärsverken (prop. 1986/87:99 s. 103—127, KU 29, rskr. 226 ).

Sålunda beslutades bl.a. - såvitt gäller verksamhetens form och ställning - att ett affärsverk och dess bolag i fortsättningen borde behandlas som en sammanhållen grupp av företagsenheter - en affärsverks- koncem. Syftet med detta är att ge bättre förutsättningar för att affärsver- ken skall kunna bedrivas effektivt. De mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställer bör i stort gälla hela koncernen. De uppgifter som tilldelats verken bör utgöra grunden för all verksamhet inom respektive koncern. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör på ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken.

När det gäller riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskon- cemema har det bestämts att denna bör präglas av ökad långsiktighet och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål, servicemål, m.m. Affärsverket bör gentemot sina bolag agera som ägare i egenskap av moderföretag. Regeringens styrning av bolagen bör ske genom affärsver- ken. Till följd av verksledningspropositionen har riksdagen också bemyn— digat regeringen att, med beaktande av de riktlinjer som riksdagen har

SOU 1992:60 137

godkänt om affärsverkens investeringar, verksamhet och finansiering, besluta i frågor som rör dels affärsverkskoncememas organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag. Regeringen får delegera sådana beslut vidare till affärsver- ken.

Beträffande revision och övrig kontroll ansvarar Riksrevisionsverket (RRV) för koncemrevisionen. Dotterbolagen är i sina bolagsordningar ålagda uppgiftsskyldighet gentemot RRV i samband med verks- och koncemrevisionen. RRst förvaltningsrevision bör i första hand omfatta granskning av måluppfyllelse och koncemstrategier i förhållande till riksdagens och regeringens riktlinjer. En informationsskyldighet för vissa dotterbolag bör föreligga även i förvaltningsrevisionen. JK bör ha tillsyn över tjänstemän och uppdragstagare i affärsverken som för verkens räkning fullgör uppdrag i verkens dotterbolag.

I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 8 s. 143 f) lämnades en redogörelse för en sedan våren 1990 pågående översyn av affärsverken inom kommunikationsdepartementets område. Syftet med översynen är att inom ramen för dagens treåriga verksamhetsplaner utveckla möjligheterna till en bättre tillämpning av både företagsekono- miska och politiska styrmedel. En viktig del av översynen består i att precisera de krav som betingas av statens roll som ägare - dvs. de företagsekonomiska kraven på avkastning m.m. - och de krav som betingas av statens roll som uppdragsgivare och beställare. Det sociala och regionalpolitiska ansvaret skall också behandlas och en kartläggning skall göras av de krav som ställs på verken i dag. Översynen skall avslutnings- vis behandla affärsverkens nuvarande organisation och framtida organisa- tionsform.

Ibudgetpropositionen föreslog regeringen också en ny inriktning för SJ som i korthet innebär att koncernen skall kunna erbjuda transportmarkna- den heltäckande godstransport— och persontrafiktjänster med jämvägstrafi- ken som kämaffär. Samtidigt bör enligt regeringen övriga aktörer på transportmarknaden ges möjlighet att producera och sälja transportlös- ningar där jämvägstransporter ingår. F örutsättnin garna för och konsekven- serna av fri konkurrens på hela järnvägsnätet och en bolagisering av SJ:s affärsverksdel som en följd därav bör därför utredas. Enligt regeringen kan förändrade regler om trafikeringsrätten samt ny verksamhetsform för SJ:s affärsverk träda i kraft tidigast den 1 juli 1993.

I den s.k. tillväxtpropositionen (prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt) presenterade regeringen olika förslag till en fortsatt utveckling och effektivisering av affärsverken. Sammanfattningsvis redovisade regeringen följande bedömning.

Affärsverken som förvaltar viktiga delar av samhällets infrastruktur arbetar på marknader där inslagen av konkurrens blir allt större. Samtidigt sker en intemationalisering av de nationella marknader där aff'arsverken bedriver sina verksamheter. Utveckling och förnyelse krävs av affärsver- ken.

138 SOU 1992:60

Den statliga affärsverksamheten bör kunna generera en avkastning som dels täcker den egna rörelsens kapitalbehov, dels kan ge ägaren utdelning på investerat kapital.

Statens affärsverksamhet bör ges en sådan organisationsform att ägarrollen kan utövas ändamålsenligt och effektivt. De regelverk som i dag gäller för redovisning och styrning av affärsverken är i många fall otidsenliga och dåligt anpassade till dagens affärsverksamhet. Detta gäller i särskilt hög grad för de affärsverk som är utsatta för konkurrens.

Det fortsatta översynsarbetet borde enligt regeringen inriktas på att i första hand de affärsverk som arbetar i konkurrens skulle omvandlas till aktiebolag.

Verksamheten vid Statens vattenfallsverk utom storkraftnätet föreslogs överfört till ett av staten ägt aktiebolag vid årsskiftet 1991—1992. I av- vaktan på statsmakternas ställningstaganden avseende stamnätets framtida organisation borde storkraftnätet (med till en början ett 50—tal anställda) drivas vidare som statligt affärsverk.

Regeringen föreslog också att verksamheten vid Domänverket skulle överföras till ett av staten ägt aktiebolag. Ombildningen till aktiebolag beräknades kunna ske vid årsskiftet 1991-1992. Domänverket skulle åläggas ett marknadsmässigt avkastningskrav och dess tillgångar skulle värderas upp.

Intemationaliseringen av teletjänstmarknaden och den ökade konkurren- sen krävde enligt regeringen också en förändrad associationsform för Tele- verket. Denna borde införas den 1 juli 1992. Enligt regeringen talade starka skäl för att Televerket borde ombildas till aktiebolag, men en utvecklad affärsverksform borde analyseras före ett beslut om en ny associationsform tas. Fram till den 1 juli 1992 borde successivt bolags- liknande villkor införas, vilket bl.a. innebär att Televerkets balans- och resultaträkning anpassas till aktiebolagslagen . Avkastnings- och utdelnings- kraven borde skärpas.

Regeringen konstaterade vidare att konkurrenssituationen för Postver- kets olika verksamhetsområden förändras i en allt snabbare takt. Den hög- teknologiska utvecklingen inom EG kommer att skärpa konkurrensen framöver såväl nationellt som internationellt. Detta innebär enligt regering- en att Postverket måste ges möjligheter att agera affärsmässigt med stärkta konkurrensförutsättningar. Flera postförvaltningari Europa har bolagiserat verksamheten eller är på väg mot en sådan utveckling. Mot den bak- grunden borde enligt regeringen förutsättningama för och konsekvenserna av en bolagisering av Postverket klarläggas inom ramen för ett regelverk som lämnar utrymme för samhällspolitiska åtaganden. Resultatet av översynen beräknades kunna redovisas under våren 1992.

Slutligen borde arbetet för Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets del enligt regeringen i första hand inriktas mot att uppnå större jämförbarhet mellan verken och aktiebolag.

Särskilda åtgärder skulle bli aktuella för att lösa sociala, regionalpolitis- ka, försvarspolitiska och konsumentpolitiska åtaganden vid det fortsatta arbetet med samtliga affärsverk.

Ett fortsatt arbete krävdes enligt regeringen för att i detalj genomföra de i tillväxtpropositionen föreslagna förändringarna av affärsverkens verk-

SOU 1992:60 139

samheter. Detta innebar att regeringen i vissa frågor skulle återkomma till riksdagen.

Riksdagen beslöt våren 1991 (prop. 1990/91:87 och 1990/91:97, NU 38, rskr. 318) att Domänverket och Statens vattenfallsverk skulle ombildas till aktiebolag. Statens vattenfallsverk ombildades till Vattenfall AB fr.o.m den 1 januari 1992. Verksamheten med storkraftnätet inom det tidigare verket överfördes från samma tidpunkt till ett nybildat affärsverk, Svenska Kraftnät. Riksdagen har också beslutat ( prop. 1991/92:49 , NU 10, rskr.92) att Trollhätte kanalverk, som tidigare utgjort ett särskilt affärsom- råde inom Statens vattenfallsverk, skall drivas vidare som ett affärsverk med ansvar för drift och förvaltning för kanalverksamheten i Trollhätte och Säffle kanaler. Som skäl för detta hänvisades till kanalverksamhetens ekonomiska utfall och de frågor som sammanhänger med utövandet av myndighetsuppgifter. Ombildningen av Domänverket till aktiebolag beräknas ske under första halvåret 1992. Riksdagen har också i övrigt godtagit de riktlinjer som regeringen angett i tillväxtpropositionen för översynen av affärsverken.

I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 7 s. 18 f) förklarar regeringen att översynen av affärsverken kommer att fortsätta. Regeringen konstaterar vidare bl.a. följande. För att affärsverken skall kunna möta den ökade konkurrensen blir det nödvändigt att i ett första steg bolagisera de affärsverk som i framtiden kommer att verka på konkurren- sutsatta marknader. I ett andra steg kan det bli aktuellt med privatisering, dvs. att staten säljer ut hela eller delar av de statliga bolag som verkar inom kommunikationsområdet. Målsättningen är att järnvägstrafiken skall vara avreglerad den 1 januari 1995. SJ skall bolagiseras, men först efter det att nuvarande rekonstruktionsperiod är avslutad. Ambitionen är vidare att Televerket och Postverket skall bolagiseras den 1 januari 1993. Även Luftfartsverkets framtida struktur ses över med inriktning att tydligare skilja infrastruktur och myndighetsuppgifter från komersiell verksamhet. Riksdagen (1990/91:TU 20, rskr. 177) har gett regeringen tillkänna att Luftfartsinspektionen bör organisatoriskt skiljas från Luftfartsverket.

Vi har haft ett antal sammanträden med företrädare för affärsverken, varvid i huvudsak följande synpunkter har framförts till utredningen.

Affärsverken anser sig ha en speciell konkurrenssituation både be— träffande produktion och personal.

När det gäller varu- och tjänstemarknaden är avsikten att affärsverken skall tillhandahålla produkter som i pris och kvalitet kan konkurrera med privata företag. Samtidigt skall affärsverken dock tillse att produktionen sker med beaktande av vissa sociala och regionalpolitiska mål, vilka delvis kan vara oförenliga med vanliga företagsekonomiska mål.

En privat konkurrent behöver inte göra sådana hänsynstaganden utan är oftast oförhindrad att välja det mest lönsamma produktionsaltemativet. Det är viktigt att försöka uppnå "kostnadsneutralitet" i produktionen.

De förvaltningsmyndigheter som har monopol på tillhandahållandet av en viss tjänst eller produkt, t.ex. licenser och olika slags registreringar, har inte samma problem.

140 SOU 1992:60

Såvitt gäller arbetsmarknaden anser affärsverken att det är viktigt att försöka åstadkomma en ”villkorsneutralitet" mellan jämförbara anställ- ningsförhållanden inom affärsverkens olika verksamheter och hos konkurrerande företag. Bl.a. har aVSaknaden av sekretess för löner och rekryteringsärenden hos affärsverken medfört att konkurrerande företag lätt kan skaffa information om personal som man är intresserad av.

Offentlighetsprincipen inverkar också ibland hämmande på personers intresse av att söka tjänster hos affärsverken. Möjligheterna att genom överklagande få ett beslut ändrat kan också fördröja en anställning och avhålla en utnämnd person från att tillträda tjänsten när det finns reservationer mot tillsättningsbeslutet.

Även i andra avseenden är det enligt affärsverken viktigt att neutralisera villkoren i konkurrensen om personal så att man känner igen sig, oavsett om man söker anställning i ett affärverk eller i ett konkurrerande privat företag.

Det har vidare framhållits att affärsverken - förutom i de nu båda nämnda avseendena skiljer sig från övrig förvaltning genom att endast ett mycket litet antal affärsverksanställda har sådan myndighetsutövning som stora delar av det nuvarande speciella regelsystemet avser att främja och värna.

Vi har gjort en särskild enkätundersökning bland affärsverken för att få närmare kunskap om i vilka former myndighetsutövning förekommer hos affärsverken och hur omfattande myndighetsutövningen är. Resultatet av enkäten ger ett klart stöd för att myndighetsutövning förekommer i en mycket begränsad omfattning hos affärsverken. Av affärsverkens i februari 1990 sammanlagt ca 160 000 anställda hade omkring 5 400 personer uppgifter vari det ingick någon slags myndighetsutövning (exklusive uppgiften att lämna ut allmänna handlingar). Det motsvarar ca 3,4 procent av alla anställda inom affärsverken. Av dessa var det emellertid bara ca 380 anställda (0,25 procent) som huvudsakligen arbetade med myndig- hetsutövning.

Affärsverken har också pekat på andra likheter som de har med det privata näringslivet och som andra förvaltningsmyndigheter i regel inte har, t.ex. att - ägaren föreskriver inte viss verksamhet utan anger bara inom vilken

bransch verket skall agera, - ägaren ställer upp avkastningskrav, - investeringar finansieras på finansmarknaden i stället för genom anslag över statsbudgeten, - verket bildar tillsammans med dotterbolag en koncern, - verket finansierar sina anställdas pensioner.

Det har också framförts att den relativt nya organisationsformen, affärsverkskoncem, ställer särskilda krav på det personaladministrativa regelsystemet. Om en koncemgemensam personalpolitik och en personal- rörlighet mellan verk och bolag och tvärtom skall kunna komma till stånd och upprätthållas krävs enligt affärsverken att förutsättningar för och villkor i anställningama i olika koncemdelar byggs upp likartat.

På det avtalsreglerade området har det, sedan SAV och de statsan- ställdas huvudorganisationer den 15 juni 1990 träffat sådana särskilda

SOU 1992:60 141

kollektivavtal som omnämnts i utredningens direktiv, bl.a ett bolagsavtal (BOA) och ett affärsverksavtal (AVA), blivit lättare för respektive affärsverk att föra en sammanhållen personalpolitik och underlätta personalövergångar.

Motsvarande förändringar bör enligt affärsverken åstadkommas i den arbetsrättsliga regleringen, så att rättsreglerna inte hindrar rörligheten mellan koncerndelar, t.ex. genom att den som går över till en anställning inom verket får sämre villkor om han eller hon kommer från ett koncem- bolag än från en annan statlig myndighet. I dag kan det uppstå oklarheter och onödiga spänningar mellan de olika delarna av en affärsverkskoncem, eftersom olika regelverk gäller mellan å ena sidan bolagen och å andra sidan verket.

Affärsverken har vidare uppgett att de problem som finns för deras del vanligtvis inte går att hänföra till någon viss regelnivå i författningsfloran eller till någon enskild paragraf i LOA, AF eller annan författning. Huvudorsaken till problemen är i stället det sammanlagda regelkomplex som bestämmer handläggningen av vissa frågor när regler i grundlag, LOA, AF och andra författningar läggs samman. Mångfalden av regler leder till osäkerhet, krångel och tidsspillan.

När det gäller de enskilda personalpolitiska författningarna, vore det enligt affärsverken en fördel om så mycket som möjligt av dem fick mönstras ut. Affärsverken behöver och har förutsättningar att skapa sin egen personalpolitik.

Förutom problemen med det arbetsrättsliga och personaladministrativa regelsystemet har affärsverken även fäst uppmärksamheten på att till- lämpningen av bl.a. förvaltningslagens regler samt reglerna om offentlighet och sekretess medför vissa svårigheter.

Vårt ställningstagande: Vi behandlar först den i direktiven särskilt uppmärksammade frågan om det eventuella behovet av förändringar i den offentligrättsliga regleringen till följd av nya särskilda kollektivavtal för affärsverksanställda.

Som tidigare nämnts har SAV och de statsanställdas huvudorganisatio- ner den 15 juni 1990 träffat ett affärsverksavtal (AVA), ett bolagsavtal (BOA) och ett avtal om pensionsplan för arbetstagare hos vissa bolag (BOA-P).

I AVA har inarbetats regler från deltidsförordningen (l980:50), tjänst- ledighetsförordningen (1984:111), kungörelsen (1974:1007) om tidsbe- gränsning av statligt lönereglerad anställning, m.m. och förordningen (1984:1013) om sjukvård m.m. i statligt reglerade anställningar.

Med anledning av detta hemställde SAV i juni 1990 hos regeringen - i samband med begäran om godkännande av de nya avtalen - att de nämnda författningarna skulle upphävas för affärsverkens del. Regeringen har därefter beslutat att dessa författningar fr.o.m. den 1 januari 1991 (tjänst- ledighetsförordningen fr.o.m. den 1 juli 1991) inte längre skall omfatta de affärsverksanställda.

Att de nya kollektivavtalen skulle föranleda något behov av ytterligare författningsändringar har inte framkommit.

142 SOU 1992:60

Vidare har en betydande avreglering skett av personalfrågor på statens område genom ett regeringsbeslut den 21 november 1991, då över 20 regeringsförordningar upphävts, ändrats eller ersatts med nya. De ändrade eller nya förordningarna är i princip inte tillämpliga på de affärsverksam- ställda (se SAV Cirk. 1992 A4).

Genom de redovisade åtgärderna från regeringens sida har den offent— ligrättsliga regleringen för affärsverksanställda reducerats i en betydande omfattning och affärsverkens önskemål om en anpassning till arbets- marknaden i övrigt tillgodosettsi flera viktiga hänseenden. Affärsverken har härigenom fått bättre förutsättningar att skapa sin egen personalpolitik.

De av statsmakterna aviserade och delvis genomförda förändringarna av verksamheten för affärsverken innebär också att flertalet verk (fem av sju) år på väg att lämna (eller har i några fall redan lämnat) den nuvarande organisationsformen som statliga myndigheter för att omorganiseras till statliga aktiebolag.

Eftersom den särskilda offentligrättsliga regleringen inte är tillämplig på de statliga aktiebolagen, bör behovet av särskilda lösningar för affärsverkens konkurrensutsatta delar i princip försvinna i samband med en bolagisering. Beträffande frågan om bestämmelserna i en ny LOA bör omfatta anställda i de affärsverk som kommer att finnas kvar i framtiden, är det enligt vår mening svårt att finna några bärande skäl för att undanta dem från denna reglering.

För det första kommer innehållet i en ny LOA - mot bakgrund av de förslag som vi lämnar i de följande avsnitten - att avsevärt begränsas och i princip bara innehålla lagregler som är av mera central betydelse för flertalet statsanställda.

Många av de specifika önskemål som affärsverken framfört beträffande bestämmelserna i nuvarande LOA blir sålunda beaktade genom bl.a. den ytterligare LAS—anpassning och den generella reducering av regelverket som blir en följd av vårt förslag till en ny kraftigt begränsad LOA.

För det andra uppvisar de affärsverk för vilka en förändrad associa- tionsform för närvarande inte är aktuell, dvs. Luftfartsverket, Sjöfartsver- ket, Svenska Kraftnät och Trollhätte kraftverk, sådana olikheter i för- hållande till de övriga nu existerande affärsverken att en särskild arbets- rättslig reglering i princip framstår som lika motiverad för dem som för vanliga förvaltningsmyndigheter. Bland annat är de inte utsatta för konkurrens i samma omfattning som de övriga nu befintliga affärsverken. Samtidigt förekommer förhållandevis mycket myndighetsutövning inom t.ex. Luftfartsverket och Sjöfartsverket, vilket också kan tala för att det behövs en särskild reglering. Förekomsten av frågor som sammanhänger med utövandet av myndighetsuppgifter var också ett av skälen till att riksdagen ansåg det olämpligt att överföra Trollhätte Kraftverk till aktiebolagsform (se prop. 1991/92:49 , NU 10, rskr.92).

Vad slutligen angår affärsverkens särskilda önskemål om ändringar i FL:s regler och i reglerna om offentlighet och sekretess kan det inte anses ingå i vårt uppdrag att se över detta. Dessa frågor bör behandlas i annan ordning. Det kan nämnas här att behovet av en begränsad insyn i vissa tjänstetillsättningsärenden har övervägts inom regeringskansliet och en departementspromemoria i ämnet är avsedd att presenteras under 1992.

SOU 1992:60 143

En ny LOA bör i huvudsak enbart ta sikte på arbetstagare hos staten. Begreppet statligt reglerad anställning bör inte längre användas för att bestämma tillämpningsområdet.

En av våra ambitioner har varit att försöka begränsa personkretsen för vilken en ny LOA skall gälla och utforma tillämpningsområdet klarare än i den nuvarande lagstiftningen.

Vår målsättning har därvid varit att en ny LOA skall gälla i huvudsak enbart för arbetstagare hos staten, varmed enligt gällande regler avses arbetstagare hos riksdagen och kyrkomötet samt hos statliga förvaltnings— myndigheter och domstolar. Statliga förvaltningsmyndigheter är myndig— heter under riksdagen, regeringen och kyrkomötet (jfr 11 kap. 6 & första stycket RF och punkt 11 övergångsbestämmelsema till RF).

Som vi redan konstaterat gäller LOA:s nuvarande bestämmelser inte bara anställningar hos staten utan också andra statligt reglerade an- ställningar hos arbetsgivare som uppräknas i ställföreträdarlagen. Detta innebär att hanteringen av löner och andra anställningsvillkor har fått bilda utgångspunkt för bestämmandet av vilka anställda som skall omfattas av speciallagstiftningen i LOA.

Vi anser inte att det förhållandet att staten förbehållit sig rätten till detta inflytande på icke-statliga arbetstagares anställningsvillkori sig utgör ett bärande skäl för att sådana arbetstagare skall omfattas av LOA:s särskilda regler. Avgörande bör i stället vara en bedömning av den aktuella verksamheten mot bakgrund av syftet med den nya LOA sådant detta anges i vårt förslag till 1 5 i den nya lagen (se även specialmotiveringen). Om riksdagen i det enskilda fallet bedömer att särskilda krav måste ställas på en icke-statlig verksamhet och att de kan tillgodoses genom att LOA görs tillämplig, bör riksdagen besluta detta genom att uttryckligen ange det i LOA.

När det gäller verksamheter som bedrivs av de icke-statli ga arbetsgivare som enligt förslaget i den tidigare nämnda rapporten bör omfattas av en ny ställföreträdarlag, kan vi inte finna att det i något annat fall än i fråga om de allmänna försäkringskassorna är motiverat att göra LOA tillämplig på arbetstagare som är anställda där. En av oss bland sådana icke-statliga arbetsgivare genomförd enkät stöder också den tanken. Enkäten var riktad till de icke-statliga arbetsgivare som omfattas av förslaget till en ställföreträdarlag, med undantag för de allmänna försäkringskassorna samt Svenska kyrkans församlingar och samfälligheter. Ingen av de arbetsgivare som besvarat enkäten ansåg att det fanns något starkt allmänt intresse av att även fortsättningsvis låta den aktuella lagstiftningen gälla för arbets- tagare som är anställda hos dem.

I stället för de nuvarande specialreglema i LOA bör i vanlig ordning den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen tillämpas, kompletterad med gällande kollektivavtal och enskilda anställningsavtal.

Om arbetsgivarna skulle finna att det utöver lag och avtal behövs särskilda föreskrifter, blir det deras sak att utfärda sådana i en arbets— ordning eller i någon annan lämplig form.

144 SOU 1992:60

De allmänna försäkringskassorna har en omfattande myndighetsutövning och de medborgerliga kraven på demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet gör sig där i princip gällande i samma omfattning som beträffande statliga anställningar i allmänhet. En ny LOA bör därför tillämpas på anställningar hos försäkringskassorna. I överensstämmelse med vad vi sagt i det föregående bör detta anges utryckligen i lagen.

När det gäller arbetstagare hos kommun, landstingskommun, kommu- nalförbund, församling eller kyrklig samfällighet bör kopplingen i nuvarande 1 kap. 5 & LOA av tillämpningsområdet till anställningar som är statligt reglerade också slopas.

Sedan grundskole- och gymnasieläramas avlöningsförmåner blivit en ren kommunal fråga har, såvitt vi kunnat finna, bestämmelsen förlorat sin egentliga aktualitet. Det finns inte någon anledning att låta en ny LOA gälla mer genomgående för någon eller några kommunala anställningar enbart för att dessa är statligt lönereglerade.

I övrigt bör en ny LOA tillämpas på de nu berörda arbetstagarna i princip i samma utsträckning som enligt den nuvarande lagstiftningen.

Mot bakgrund av det sagda föreslår vi sammanfattningsvis att den nuvarande kopplingen av tillämpningsområdet till innehavet av en statligt reglerad anställning slopas i en ny LOA.

Biskops— och prästanställningar bör inte omfattas av en ny LOA.

Biskopar och präster bör helt undantas från en ny LOA:s tillämpningsom- råde. En ny kyrkolag (1992z300) träder nämligen i kraft den 1 januari 1993. Den lagen innehåller särskilda regler som skall tillämpas på anställ- ningar som biskop eller präst inom svenska kyrkan. Samtidigt med att nya kyrkolagen böljar gälla träder också vissa följdändringar i kraft i nuvarande LOA, vilka innebär att dessa anställningar överhuvudtaget inte längre skall omfattas av den lagen (ändringar i 1 kap. 2 och 5 åå LOA).

Statsråd samt justitieråd, regeringsråd och deras ersättare, riksdagens om- budsmän och JK bör undantas från en ny LOA:s tillämpning i princip i samma utsträckning som enligt nuvarande regler.

Undantagen och inskränkningarna i den nuvarande LOA: s tillämpningsom- råde för statsråd, justitieråd, regeringsråd, riksdagens ombudsmän och JK (1 kap. 2 och 3 55) bör i princip också gälla för en ny LOA. Vi anser dock att JK bör jämställas med justitie- och regeringsråden i fråga om regleringen av vilka bestämmelser i lagen som skall tillämpas. Detta innebär inte någon egentlig förändring i sak. Vi föreslår vidare att samma regler skall gälla för justitierådens och regeringsrådens ersättare som för justititeråden och regeringsråden själva.

Av staten lokalanställda utomlands bör omfattas av en ny LOA på samma förutsättningar som enligt nuvarande regler.

Beträffande arbetstagare hos staten som är s.k. lokalanställd utomlands gäller de nuvarande bestämmelserna i LOA bara för den som är svensk

SOU 1992:60 145

medborgare (se 1 kap. 4 & LOA). Utöver LOA gäller i tillämpliga delar de allmänna arbetsrättsliga reglerna i bl.a. LAS och MBL också för de lokalanställda som är svenska medborgare. De arbetsrättsliga förhållandena för lokalanställda som inte är svenska medborgare regleras däremot genom avtal (se vidare rapporten DsUD 1978: 1 Lokalanställda vid utlandsmyndig— heter, s. 194 f).

Som lokalanställd utomlands räknas en på orten bosatt person som där rekryteras till lönad utlandsmyndighet inom utrikesrepresentationen (beskickning, konsulat eller delegation) eller annan svensk statsmyndighet (främst handelskontor) med särskild verksamhet utomlands och som avlönas av statsmedel. Det är främst fråga om biträdespersonal, t.ex. assistenter, telefonister och chaufförer, men även lokalanställd hand— läggande personal förekommer, t.ex. tolkar, översättare och marknadsas- sistenter.

Som regel har de lokalanställda inte någon annan anknytning till Sverige än att de är svenska medborgare och anställda av en svensk statlig myndighet, eftersom de är utflyttade ur riket oftast sedan lång tid tillbaka och fast bosatta i verksamhetslandet. Sedan slutet av 1970—talet har det dessutom varit en tydlig strävan att de lokalanställda, oavsett i vilket land de är medborgare, så långt möjligt skall vara integrerade i verksam- hetslandets arbetsmarknad. En utgångspunkt är att de skall erlägga skatt i landet och omfattas av landets socialförsäkringssystem. Utlandsmyndig- heten skall vara en arbetsgivare bland andra i landet ifråga, den lokalan- ställde skall inte vara bunden till myndigheten utan kunna gå in i och lämna anställningen på villkor som är gängse i landet. Enligt det kollektiv- avtal som gäller för svenska lokalanställda och som tillämpas för samtliga skall för lönesättningen gälla en marknadslöneprincip. Denna definieras så, att staten skall betala de löner som ett antal "goda" arbetsgivare i landet erbjuder.

Utvecklingen har med andra ord lett till att lokala förhållanden och villkor i allt högre grad blivit och blir styrande för innehållet i lokalanställ- ningen.

En god standard i fråga om lön och villkor garanteras genom avtal. Kvaliteten garanteras i sin tur av att svenska regler gäller när någon skall anställas, dvs. skickligheten sätts i första rummet. Vid anställningens upphörande iakttas lokala regler i kombination med svenska, så att för- farandet etc. motsvarar lägst den svenska standarden.

Det har dock ansetts att lokalanställda svenska medborgare liksom andra statligt anställda bör omfattas av LOA. Den allmänna principen är nämligen att den arbetsrättsliga lagstiftningen bör tillämpas på varje arbetsplats med dominerande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden. Som regel gäller detta om arbetet mera stadigvarande är förlagt till Sverige eller, beträffande arbete som utförs i annat land, om både arbetsgivare och arbetstagare är svenska rättssubjekt (se prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 327).

Som framgått talar vissa av de redovisade omständigheterna för en ändrad ordning. Vi har dock inte haft möjlighet att närmare utreda denna speciella fråga inom ramen för vårt uppdrag. I enlighet med den tidigare

146 SOU 1992:60

allmänna principen för tillämpningen av den arbetsrättsliga lagstiftningen har vi därför ansett oss få utgå från att också en ny LOA bör gälla för de lokalanställda utomlands som är svenska medborgare. Enligt vår mening bör frågan övervägas vidare i annat sammanhang.

Arbetstagare i beredskapsarbete o.d. bör undantas från tillämpningsom- rådet för en ny LOA.

Liksom enligt nuvarande bestämmelser (1 kap. 6 & LOA) bör en ny LOA inte gälla för arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete eller skyddat arbete.

Här är det fråga om mera speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att tillfälligt lösa en persons sysselsättning och därför bör lagen inte gälla.

De särskilda inskolningsplatsema som tidigare omnämndes i 1 kap. 6 & LOA har försvunnit fr.o.m. den 1 juli 1992 och ersatts av ungdoms- praktikplatser. Vid deltagandet i ungdomspraktiken är man inte att anse som arbetstagare. Dessa praktikplatser har därför inte tagits med i den förevarande paragrafen (se även lagen 1992:323 om upphävande av lagen (1989:425) om särskilda inskolningsplatser hos offentliga arbetsgivare, lagen 1992:325 om ändring i lagen (1976:600) om offentlig anställning, prop. 1991/92:124, AU11, rskr. 252).

6.3 Reglerna på arbetsmarknaden i Övrigt bör i så stor utsträckning som möjligt gälla även inom den statliga sektorn

6.3.1 Begreppen tjänst och vikariat

Allmänt om tjänstebegreppet

I direktiven sägs att översynen bör leda till förslag som skapar bättre förutsättningar att genom personalpolitiska åtgärder förnya den offentliga sektorn. Vidare sägs att detta innebär att instituten tjänst och vikariat så långt möjligt bör avskaffas.

Tjänstebegreppet är inte entydigt. I LOA används ordet tjänst ofta som en beskrivning som har att göra med förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det kan avse en anställning eller en befattning, och det kan avse de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra. Detta s. k. funktionella tjänstebegrepp, vilket återfinns i LOA, utvecklas närmare i det följande.

Dessutom kan ordet tjänst ges en organisatorisk betydelse. Sedan gammalt finns ett system för inrättande av tjänster. Tjänsten ses i detta system som något självständigt; en på förhand given ram som innehåller vissa arbetsuppgifter, vilka skall utföras av den som innehar tjänsten. Här framträder det organisatoriska tjänstebegreppet.

När det i våra direktiv sägs att institutet tjänst skall avskaffas, är det främst det organisatoriska tjänstebegreppet som avses.

SOU 1992:60 147

6.3.1.1 Det funktionella tjänstebegreppet

_

Vdrtförslag: Tjänstebegreppet slopas. Arbetstagamas arbetsskyldig- het får bestämmas med ledning av den allmänna arbetsrättens regler och med beaktande av vad som sedan gammalt har gällt för stats- och kommunaltjänstemän. Ordet "tjänst" utmönstras ur lagstiftningen och ersätts med "anställning".

_

Det finns inte någon definition av tjänstebegreppet i LOA. Däremot bygger många regler i LOA på ett tjänstebegrepp, liksom man ur detta kan härleda allmänna rättsgrundsatser på den offentliga arbetsrättens område.

Inte heller i förarbetena till LOA eller dess föregångare statstjänste— mannalagen definieras uttrycket tjänst. Statstjänstemannalagen bygger när det gäller entledigandegrundema i stor utsträckning på SAAR. I för- arbetena till SAAR anges att med "tjänst" avses tjänstemannaanställning. För att ordet tjänst skulle få användas, krävdes inte att anställningen var bestående. Arbetsuppgiftema behövde i och för sig inte vara bestämda i förväg, men om en anställning inte var förenad med bestämda arbetsupp- gifter, användes inte uttrycket tjänst.

Det framstår dock som klart att avsikten med den ovan relaterade definitionen inte var att i och för sig förklara hur begreppet tjänst skulle tolkas; avsikten var snarare att göra en avgränsning mot arbetar- anställningen (prop. 1948z225 s. 27 f.). En förklaring till vad som avses med tjänst i LOA får därför sökas på annat håll.

Tjänsten = anställningen

Ett entledigande eller skiljande från tjänsten enligt 7 kap 4, 5 eller 9 & LOA har samma slutresultat för arbetsgivare och arbetstagare som en uppsägning, nämligen att anställningsförhållandet har upphört. Ett entledigande enligt 7 kap. 4 eller 5 € LOA betecknas i 15 kap. 1 & samma lag som "anställnings upphörande", medan det i 15 kap. 5 & samma lag betecknas som "skiljande från tjänsten".

I dessa fall har således orden tjänst och anställning exakt samma betydelse.

Enligt 11 kap. 5 & regeringsformen får en ordinarie domare "skiljas från tjänsten" endast på två grunder.

Den första grunden är att han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Den ordinarie domaren kan då bli avskedad.

Den andra grunden är att han uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. En ordinarie domare kan således bli entledigad enligt 7 kap. 3, 4 eller 5 & LOA. Även vid

148 SOU 1992:60

tolkningen av 11 kap. 5 & regeringsformen skall således med skiljande från tjänsten förstås skiljande från anställningen.

Vid en genomgång av LOA visar det sig att ordet tjänst i de flesta fall kan ersättas av ordet anställning. Så har också skett vid olika partiella översyner.

Tjänsten = arbetsuppgiftema

Orden tjänst och anställning betyder inte alltid samma sak. Enligt 7 kap. 5 & LOA får en arbetstagare som är anställd med fullmakt entledigas "om han ej kan fullgöra sin tjänst tillfredsställande" etc. Här kan tjänst inte bytas ut mot anställning, utan med tjänst avses här de arbetsuppgifter som arbetstagaren har att utföra. Detta framgår klart av de lydelser regeln tidigare haft (jfr 32 5 Sth och 5 5 första stycket d, statens allmänna tjänstepensionsreglemente (1959c287) samt prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 252 f. och prop. 1965:60 s. 204).

Tjänsten = befattningen

I 7 kap. 8 & LOA beskrivs förflyttning från en tjänst till en annan. Detta har karakteriserats som ett skiljande från en tjänst och en tillsättning av en annan tjänst (prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 221); en tillsättning som arbets- tagaren på grund av den ursprungliga anställningen är skyldig att under- kasta sig! Detsamma kan sägas om förflyttning enligt 7 kap. 10 & LOA.

I 7 kap. 7 & LOA behandlas försättande i disponibilitet. Även detta innebär ett skiljande från tjänsten, dock utan att arbetstagaren får en annan tjänst. Det kan noteras att förfarandet i 15 kap. 1 & 2 st. LOA liksom i rubriken över 7 kap. LOA betecknas som "anställnings upphörande".

En arbetstagare som är försatt i disponibilitet har enligt 19 & AF en arbetsskyldighet som i princip är vidsträcktare än andra arbetstagares, och han är garanterad lön i form av disponibilitetsarvode som fastställs avtalsvägen.

När en arbetstagare förflyttas eller försätts i disponibilitet skiljs han alltså från sin anställning, men arbetstagaren är på grund av anställningen skyldig att utföra arbete samt berättigad till lön. Visserligen skiljs arbetstagaren här från arbetsuppgiftema, men också från något annat; med "tjänsten" avses här närmast en befattning eller arbetstagarens plats i organisationen.

Den arbetsskyldighet som följer av förflyttningsreglema i 7 kap. 8 och 10 åå LOA skulle inte föreligga om inte stadgandena fanns. Det beror på att det statliga tjänstebegreppet leder till en arbetsskyldighet som sträcker sig så långt att tjänstens beskaffenhet inte i grund ändras, men inte längre (jfr avsnitt 6.312).

Tjänstebegreppets betydelse för arbetsskyldigheten i statliga anställnings- förhållanden

Följande utredning av vilken arbetsskyldighet som allmänt gäller i anställningsförhållanden avser inte att vara uttömmande, utan skall tjäna

SOU 1992:60 149

som en allmän bakgrund för diskussionen om arbetsskyldigheten i statliga anställningsförhållanden.

Av avtalsrättens allmänna grunder följer att en arbetstagare är skyldig att utföra allt arbete som omfattas av hans anställningsavtal. Detta gäller även då anställningsavtalet har träffats mellan arbetstagaren och den statliga arbetsgivaren.

Vidare gäller som en allmän princip att en arbetstagare som är bunden av kollektivavtal är skyldig att på de villkor som anges i kollektivavtalet utföra allt arbete för arbetsgivarens räkning, som står i ett naturligt samband med den centrala verksamhet som avtalet avser. En förutsättning är dock att arbetet faller inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer ( AD 1929 nr 29 ).

Den ovan beskrivna s. k. 29/29-principen gäller dock inte fullt ut när arbetstagarens anställning är knuten till en viss befattning eller vissa ar- betsuppgifter. Om så är fallet, blir arbetsgivarens utrymme för att inom det bestående anställningsförhållandet beordra arbetstagaren att utföra andra arbetsuppgifter begränsat. Man kan här säga att 29/29—principen begränsas av befattningen eller av det enskilda anställningsavtalet.

Inom ramen för den arbetsskyldighet som gäller i ett anställnings- förhållande har arbetsgivaren alltså rätt att beordra arbetstagaren att utföra arbete. Arbetsgivaren kan också fortfarande inom ramen för arbets- skyldigheten - varaktigt omplacera arbetstagaren så att denne sätts att utföra andra arbetsuppgifter. Denna arbetsgivarens rätt kan härledas ur anställningsavtalet och arbetsgivarens därur sprungna arbetsledningsrätt. Huvudregeln är här att sådana arbetsledningsbeslut inte kan prövas rättsligt.

Ett undantag från huvudregeln har emellertid gjorts när det gäller en varaktig omplacering som dels är så ingripande för arbetstagaren att den för honom kan jämföras med en uppsägning, dels beror på skäl som är hänförliga till arbetstagaren personligen ( AD 1978 nr 89 ; den s.k. bastu- badarprincipen). För sådana omplaceringar gäller att de kan prövas rättsligt och att arbetsgivaren har att visa godtagbara skäl för sin åtgärd.

150 SOU 1992:60 Arbetsskyldighet i statliga anställningvörhållanden

Tjänstebegreppet och dess innebörd enligt äldre författningar får en stor betydelse när det gäller att avgöra en statlig arbetstagares arbetsskyldighet. Äldre tiders syn på den statliga tjänsten kastar ännu sin skugga över dagens anställningsförhållanden.

Starkt förenklat kan äldre tiders syn sammanfattas så att statstjänste- mannaförhållandet ansågs grundlagt genom en offentligrättslig anställ- ningsakt, vars innebörd var att en viss person förpliktades och berättigades att utöva en viss tjänst. I den mån statstjänstemannaförhållandet ansågs grundat på avtal, var avtalsinslaget litet jämfört med pliktinslaget (jfr avsnitt 2.1).

Arbetsskyldigheten reglerades förr i lag. Enligt 10 5 Sth gällde följande:

"Tjänsteman skall ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra allmänna bestämmelser om arbetet samt särskilda föreskrifter rörande hans tjänsteutövning.

Oberoende av fastställd arbetsfördelning skall tjänsteman lämna det biträde som förman bestämmer. "

Bestämmelsen hade 8 & allmänna verksstadgan som förebild; avvikelser från detta stadgande var av redaktionell natur. Departementschefen uttalade (prop. 1965:60 s. 161) att det enligt hans mening var

"uppenbart att stadgandet i den föreslagna lydelsen ålägger tjänsteman att efterkomma av myndigheten utfärdade allmänna ordningsföreskrifter för arbetsplatsen exempelvis rökförbud ävensom överordnads tillsägelser om arbetsuppgiftemas utförande. Att tjänsteman är skyldig att under- kasta sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationer— ingsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndig- heten, som icke i grund ändrar tjänstens beskaffenhet, får anses följa av den allmänna skyldigheten att iakttaga i behörig ordning meddelade föreskrifter om arbetet; något särskilt stadgande härom synes därför ej erforderligt. Tjänstemännens här avsedda åligganden avser även sådana fall som skyldighet för utrikesförvaltningens personal att låta om- stationera sig inom hela detta förvaltningsområde. "

Detta uttalande bygger på den då naturliga utgångspunkten att det statliga anställningsförhållandet åtminstone för ämbetsmän eller tjänstemän inte var uteslutande grundat på avtal. Tvärtom levde till stor del äldre tiders syn på det statliga anställningsförhållandet kvar.

Arbetsrättskommittén fann vid sin genomgång av statstj änstemannalagen att lydnadsplikten kunde anses grundad på 10 5 Sth endast på det område som då var "avtalsförbjudet" enligt dåvarande 3 5 Sth. I övriga fall skulle lydnadsplikten anses grundad på anställningsavtalet.

Enligt arbetsrättskommittén borde hela det offentliga anställnings- förhållandet ses som grundat på avtal, och förekommande arbetsskyldighet och lydnadsplikt borde anses ha sin grund i avtal även på det område där

SOU 1992:60 151

3 & Sth gällde. 10 5 Sth föreslogs därför utgå ur lagen. Arbetsrättskom- mittén anförde (SOU 1975:1 s. 652):

"På det område som sålunda - även vid tillämpning av 3 5 blir fritt för avtal, torde komma att vinna inträde de principer för bedömande av arbetsskyldighetens omfattning som gjort sig gällande på den privata ar- betsmarknaden. I avsaknad av uttryckliga avtalsbestämmelser får i kollektivavtalsbundna förhållanden för omfattningen av denna skyldighet antagas bli avgörande ramen för den offentliga myndighetens verksam- het och tjänstemannens allmänna yrkeskvalifikationer (jfr AD 1929z29). Träffas avtal i arbetsskyldighetsfrågoma blir emellertid läget ett annat. "

I prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 212 beskrivs statstjänstemännens arbetsskyldighet och lydnadsplikt enligt följande:

"Grundläggande bestämmelser om myndigheternas verksamhet finns förutom i Sth i de olika myndigheternas instruktioner och i andra författningar som har utfärdats i administrativ ordning. Allmänna be- stämmelser om arbetet hos myndigheterna finns också intagna i den tidigare nämnda allmänna verksstadgan. Dessutom gäller de arbets- ordningar och allmänna bestämmelser i övrigt om arbetet som myndig- heterna utfärdar. Ofta utfärdas också särskilda föreskrifter för vissa tjänstemän angående deras tjänsteutövning. Tjänsteman är skyldig att följa även sådana föreskrifter. Alla dessa föreskrifter anger i princip ramen för den enskilde tjänstemannens åligganden i tjänsten. Av 10 & följer emellertid också att tjänsteman är skyldig att lyda en förmans order och detta även om ordern innebär att tjänstemannen tas i anspråk för andra arbetsuppgifter än dem som annars normalt ankommer på honom. På grund av regler som har utfärdats med stöd av 10 5 kan tjänsteman vara skyldig att finna sig i långtgående ändringar av sina tjänstgöringsförhållanden. Han anses t.ex. vara skyldig att underkasta sig ändrade bestämmelser om tjänstgöringsområde och stationeringsort samt sådan vidsträcktare eller ändrad tjänstgöring hos myndigheten, som inte i grund ändrar tjänstens beskaffenhet."

När reglerna i 3 och 10 gå 5th utmönstrades ur lagen, öppnades en möjlighet att träffa kollektivavtal om arbetsskyldighetens och lydnads- pliktens omfattning för statstjänstemän. Något sådant avtal har emellertid inte träffats.

Föredraganden uttalade sig i prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 215 om vad som skulle gälla utan kollektivavtal:

"Avtal kan som har framgått av det föregående naturligtvis inte träffas om sådana åligganden som kan finnas reglerade i tvingande lag. Har arbetsskyldigheten i annat fall uttryckligen reglerats på visst sätt i avtal, gäller naturligtvis den regleringen. Har avtal ännu inte träffats i frågan, gäller i stället den administrativa reglering som kan finnas. I sista hand

152 SOU 1992:60

får ledning hämtas från den hittills tillämpade ordningen för berörd arbetstagarkategori. "

Det går inte att med någon enkel formel beskriva statligt anställda arbetstagares arbetsskyldighet. De allmänna principer som gäller över hela arbetsmarknaden och som kort har beskrivits ovan bildar en naturlig utgångspunkt för prövningen av arbetsskyldigheten även för statligt anställda arbetstagare.

Vid bedömande av huruvida tjänstens beskaffenhet i det enskilda fallet har i grunden ändrats, har vissa omständigheter särskild betydelse.

Det skydd som finns för befattningen anses ha sin grund i det enskilda anställningsavtalet. Vad som har avtalats och förutsatts vid anställningen är därför en omständighet som skall tillmätas stor betydelse. Även den fördelning av arbetsuppgifter, ansvar m.m. som kan finnas inbyggd i organisationen har betydelse.

Stor betydelse har även om tjänsten eller de arbetsuppgifter som följer med anställningen har preciserats i författning. Andra omständigheter är om arbetstagaren har haft arbetsledaransvar och hur självständig ställning han har haft i den ursprungliga tjänsten. Förhållandet har belysts i AD 1983 nr 174, där en kommunalt anställd brandchef hade omplacerats till en nyinrättad befattning som kommunintendent. Arbetsdomstolen noterar särskilt att en brandchef har arbetsuppgifter som är reglerade i författning och som inte kan påverkas av arbetsgivaren, att arbetstagaren som brandchef hade en självständig ställning gentemot kommunen, att han hade stort ansvar och många underställda. Arbetsdomstolen förklarar att omplaceringen innebar att arbetstagaren skildes från sin anställning som brandchef.

Om förändringen innebär att lönen eller löneutvecklingen blir sämre, talar mycket för att tjänstens beskaffenhet i grund har ändrats. En annan omständighet kan vara att viss utbildning krävs för anställningen. I AD 1984 nr 119 hade en sjuksköterska omplacerats till mentalskötare. Arbets— domstolen noterar att han inte skulle ha något arbetsledaransvar, att hans ansvar skulle vara mindre och att han inte skulle delta i den somatiska vården av patienter. Det är enligt Arbetsdomstolen främmande att anta att en anställning som sjuksköterska skulle innebära skyldighet att fullgöra arbete som mentalskötare. Detta bestyrktes av att hans löneutveckling på sikt skulle försämras.

Det ligger i sakens natur att en tillfällig placering, t.ex. i en nöd- situation, inte kan medföra att tjänstens beskaffenhet i grund ändras (jfr nedan under 6.3.4.3).

Det kan här tilläggas att även om arbetsgivaren inte har någon skyldighet att förse arbetstagaren med arbete, en total avsaknad av arbetsuppgifter torde innebära att tjänstens beskaffenhet i grunden ändrades (jfr AD 1978 nr 74).

Som har beskrivits ovan gäller särskilda förhållanden när det är fråga om en varaktig omplacering som dels är så ingripande för arbetstagaren att den för honom kan jämföras med en uppsägning, dels beror på omständigheter som är hänförliga till arbetstagaren personligen (AD 1978 nr 89; den s.k. bastubadarprincipen). För sådana omplaceringar gäller att

SOU 1992:60 153

de kan prövas rättsligt och att arbetsgivaren har att visa godtagbara skäl för sin åtgärd.

Bastubadarprincipen gäller även för statliga arbetsgivare (se t.ex. AD 1982 nr 112, redovisat i avsnitt 6.3.4.2). Av AD 1991 nr 106 framgår bl.a. att bedömningen av vad som är godtagbara skäl skall ske mot bakgrund av arbetstagarens grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Av den senare domen framgår vidare att man visserligen kan tänka sig fall då en statsanställd arbetstagares politiska sympatier skulle utgöra godtagbara skäl för en omplacering, men att detta snarare utgör undantagssituationer.

Överväganden

Vid en genomgång av tjänstebegreppets betydelse för arbetsskyldigheten i statliga anställningsförhållanden slås man av hur stora likheterna är mellan vad som gäller på det statliga området och den övriga arbets- marknaden. Detta är i och för sig inte förvånande; det statliga anställnings- förhållandet anses numera i sin helhet grundat på avtal, och arbetsskyldig- heten grundas i princip helt och hållet på anställningsavtalet.

I rättspraxis bedöms frågor om arbetsskyldighet på den statliga och kommunala arbetsmarknaden mot bakgrund av vad som allmänt gäller. Tjänstebegreppet kan här sägas ha kommit att motsvara befattningen och den begränsning en befattning kan ha för arbetsskyldigheten. Det kan uttryckas så att 29/29-principen på den statliga arbetsmarknaden i avsaknad av kollektivavtalsreglering begränsas av tjänsten; när tjänstens beskaffenhet har i grunden ändrats, föreligger inte längre någon arbetsskyldighet. Liknande förhållanden gäller för tjänstemän på den övriga arbetsmarkna- den, men då med den motiveringen att 29/29-principen begränsas av befattningen, om inte annat har avtalats.

En tillämpning av allmänna regler och en prövning med hjälp av tjänstebegreppet leder enligt vår uppfattning till så lika resultat för arbetsgivare och arbetstagare i arbetsskyldighetsfrågor, att en särreglering framstår som omotiverad. Det är värt att notera att tjänstebegreppet försvann ur lagstiftningen på den kommunala arbetsmarknaden när LOA infördes. Enligt vad vi har inhämtat har detta inte medfört några negativa följder.

Vilka konsekvenser skulle då ett slopande av tjänstebegreppet få i olika situationer när en arbetsgivare vill omplacera en arbetstagare?

Som en naturlig och ständig utgångspunkt för den statliga arbetsgivarens agerande står regeringsforrnens krav på saklighet och opartiskhet även i arbetsgivarrollen.

Om det rör sig om en utpräglad nödsituation, kan reglerna om för- sättande ur tjänst vara tillämpliga (se nedan under 6.3.4.3).

Om arbetsgivaren har för avsikt att flytta arbetsstället, t.ex. vid en utlokalisering, kan arbetstagaren från arbetsskyldighetssynpunkti princip välja mellan att godta att utföra arbetsuppgiftema enligt anställningsavtalet på den nya arbetsplatsen eller att säga upp sig.

Situationen kan också vara sådan att arbetsgivaren - mer eller mindre tillfälligt - flyttar en arbetstagare till andra arbetsuppgifter. Om ändringen

154 SOU 1992:60

av anställningsvillkoren är så påtaglig att det är fråga om en särskilt ingripande omplacering, kan denna enligt den s.k. bastubadarprincipen prövas rättsligt och arbetsgivaren enligt allmänt gällande grundsatser åläggas att visa godtagbara skäl för sin åtgärd.

Man kan tänka sig fall då en omplacering enligt allmänna bedöm- ningsgrunder är särskilt ingripande utan att (enligt nuvarande regler) "tjänstens beskaffenhet i grund ändras". Redan idag kan sådana om- placeringar prövas rättsligt. I sådana fall skulle ett slopande av tjänstebe— greppet heller inte medföra någon förändring för arbetsskyldigheten.

Frågan kan naturligtvis ställas om det inte åtminstone övergångsvis krävs en lagregel för att ge arbetsgivaren en uttrycklig rätt att - naturligtvis med stöd av godtagbara skäl och med iakttagande av regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet - omplacera statligt anställda arbets- tagare. Det skulle kunna hävdas att särskilt ingripande omplaceringar som beror på arbetstagaren personligen är att hänföra till de grundläggande bestämmelserna om statstjänstemännens rättsliga ställning.

Vi anser emellertid att en särskild lagregel inte behövs. Vårt främsta skäl för det är att den statliga arbetsgivaren redan idag och med stöd av allmänna regler kan omplacera en arbetstagare inom ramen för dennes arbetsskyldighet (jfr t.ex. AD 1982 nr 112 ). Det skulle dessutom strida mot vår allmänna inriktning att närma lagstifningen till vad som allmänt gäller på arbetsmarknaden.

Inte heller i övrigt krävs det några nya lagregler för att uppnå ett avskaffande av tjänstebegreppet. Ett antal lag- och förordningsregler måste dock avskaffas, såsom 2 kap. 2 åLOA och 3 och 4 åå, ]] å andra stycket samt 15 & första stycket AF.

6.3.1.2 Det organisatoriska tjänstebegreppet _

Vårt förslag: Systemet med inrättande av tjänster slopas.

Inom statsförvaltningen har sedan gammalt det organisatoriska tjänstebeg- reppet haft stor betydelse. Förr inrättades samtliga tjänster av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt. Detta hade samband med principen att det var riksdagen som skulle besluta om statens utgifter. Löne— och tjänstesystemet byggde på att tjänsterna var noga definierade rutor i myndigheternas organisationsscheman.

Tjänstesystemet var mycket stelt. Så sent som på 1960-talet ansågs en lönerevision innebära att tjänsten blev ny. En löneförhöjning kunde för en tjänsteman innebära att han för att få behålla anställningen blev tvungen att i konkurrens med andra söka tjänsten ännu en gång.

Med tiden kom löne— och tjänstesystemet att förändras. I prop. 1972:l bil. 2 s. 15 uttalas:

SOU 1992:60 155

"Av intresse i sammanhanget är förhållandet mellan inrättande och tillsättande av tjänst. Sådan tjänst som Kungl. Maj:t inrättar förs upp på personalförteckning som redovisas i regleringsbrev till vederbörande myndighet. I sådant fall inrättas och tillsätts alltså tjänsten genom skilda beslut. Gäller det däremot en tjänst som myndigheten inrättar samman- faller ofta besluten om inrättande och tillsättande av tjänst. Det kan därför sägas att beteckningen tjänst i praktiken har blivit ett uttryck för de arbetsuppgifter som en tjänsteman anställts för att utföra. "

Ordet tjänst är här inte liktydigt med anställning. Det uppvisar som nämnts likheter med de arbetsuppgifter som en arbetstagare har anställts för att utföra, och även med en befattning. Men dess huvudsakliga innebörd är organisatorisk. Man kan säga att ordet tjänst här närmast motsvarar en årsarbetskraft eller de resurser som sätts av för att anställa en person.

Enligt inrättandeförordningen (1991:1749) skall vissa tjänster inrättas av regeringen, medan andra tjänster inrättas av den enskilda myndigheten. Principen är att den myndighet som inrättar en tjänst också skall tillsätta den.

Systemet med inrättande av tjänster bygger på att arbetsgivaren - från det han inser att vissa arbetsuppgifter måste utföras och att myndigheten har råd att anställa någon för detta tills en arbetstagare är anställd för att utföra arbetsuppgiftema - skall fatta två oberoende beslut. I princip skall myndigheten dels fatta ett beslut om att inrätta en tjänst, dels fatta ett beslut om att tillsätta tjänsten med en viss person.

Överväganden

Enligt våra direktiv skall vi ge förslag som leder till att institutet tjänst avskaffas så långt som det är möjligt. När det gäller det organisatoriska tj änstebegreppet skulle detta kunna åstadkommas genom ett upphävande av inrättandeförordningen . Det skulle bl.a. få följande konsekvenser.

Förfarandet med formella beslut om inrättande av tjänster kan slopas. Myndigheterna kan friare använda de medel som står till förfogande för löner.

Utan i författning givna krav på inrättande av tjänster, skulle myndig- heten och arbetstagaren som på den övriga arbetsmarknaden kunna anpassa innehållet i anställningsavtalet till vad som är lämpligti det enskilda fallet.

Men framförallt är ett slopande av tjänstebegreppet en följdriktig konsekvens av synen på det statliga anställningsförhållandet som helt grundat på avtal.

En konsekvens av våra förslag i denna del blir att inrättandeförord- ningen måste upphävas. För att ytterligare markera att tjänstebegreppet slopas, har vi dessutom konsekvent bytt ut ordet tjänst mot endera anställ- ning eller arbetsuppgifter i våra förslag till lag— och förordningstext.

156 SOU 1992:60

6.3.1.3 Begreppet vikariat

Vän förslag: Bestämmelserna i LAS och tidsbegränsningsför- ordningen om tidsbegränsning av anställningar skall gälla även fort- sättningsvis. I övrigt föreslås inga författningsändringar.

Huvudregeln enligt 4 & LAS är att anställningsavtal gäller tills vidare. Från huvudregeln görs undantag bl.a. för vikariat.

Den grundläggande regleringen av vikariat återfinns i 5 5 LAS, där det stadgas att avtal om tidsbegränsad anställning får träffas bl.a. om det gäller ett avtal för viss tid som avser vikariat. Avvikelser får göras från bl.a. 5 & LAS genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. På den statliga arbetsmarknaden har sådana avvikelser i awaktan på att kollektivavtal sluts givits form av förordning (se nedan).

Vikariat och andra tidsbegränsade anställningar upphör utan föregående uppsägning vid anställningstidens utgång eller när arbetet är slutfört. Oav— sett detta har arbetsgivaren skyldighet att lämna besked om att vikariatet inte kommer att fortsätta enligt reglerna i 15 och 16 55 LAS. Särskilda regler om överläggningsskyldighet m.m. ges i 30 a & LAS.

Utmärkande för just vikariatet är dess anknytning till en viss ledig person eller en viss ledig tjänst eller befattning; det måste vid anställ— ningstillfället vara klart vem arbetsgivaren avser att vikarien skall vikariera för eller vilken tjänst eller befattning vikariatet skall avse (AD 1976 nr 23), och detta måste stå klart även för vikarien.

En sammanhängande vikariatsanställning kan även avse flera lediga personer eller tjänster/befattningar. I rättsfallet AD 1977 nr 186 hade en vikarie vikarierat för flera olika semesterlediga arbetstagare enligt ett "ej alldeles lättbeskrivet mönster". Domen får förstås så att de arbetsuppgifter som vikarien utförde föll inom respektive ledig arbetstagares arbetsskyldig- het, även om de inte till fullo motsvarade dennes rent faktiska arbetsupp- gifter. Arbetsdomstolen, som särskilt noterade att det saknades fog för antagande att detta mönster hade arrangerats i syfte att kringgå an— ställningsskyddslagens regler om tillsvidareanställning, fann att anord- ningen utgjorde ett giltigt vikariat. Jfr även AD 1987 nr 17.

Att arbetsgivaren har ett stadigvarande behov av vikarier och skulle kunna tillgodose detta genom en personalpool eller fast anställning av vikarien gör inte ett vikariat ogiltigt på grund härav (AD 1984 nr 66).

På det statliga området gäller särskilda bestämmelser om vikariat. Av 2 kap. 2 & LOA följer att lagens bestämmelser om tjänst skall tillämpas även på vikariat, om inte annat föreskrivs i LOA.

Som nämnts kompletteras 5 & LAS på den statliga arbetsmarknaden av en förordning, tidsbegränsningsförordningen (1991:1750). Enligt 3 & tidsbegränsningsförordningen gäller att en arbetstagare får anställas för

SOU 1992:60 157

bestämd tid eller tills vidare längst till en viss tidpunkt bl.a. om han anställs som ersättare för en viss arbetstagare.

Ett vikariat är således en anställning. Men det kan också på den statliga arbetsmarknaden sägas ha liknat en befattning; man kan t.ex. tala om att vikariera på en tjänst och ha kvar en bottentjänst (som någon annan i sin tur vikarierar på). Vikariatssystemet på den statliga sidan har blivit sammanvävt med tjänstesystemet så att om man inte laborerade med ett tjänstebegrepp så som det beskrivs ovan, så skulle man exempelvis inte behöva förordna en redan anställd arbetstagare som vikarie på en högre tjänst. Och om man inte kunde inrätta sig med ett vikariatssystem, så skulle tjänstesystemet snart bli ohållbart.

Det nu beskrivna hänger samman med gamla tiders tjänstesystem (jfr avsnitt 2.1). Starkt förenklat byggde detta på att tjänstemannen hade en "bottentjänst" med starkt anställningsskydd (t.ex. en fullmaktsanställning) som han var tjänstledig från, för att istället utöva en "topptjänst" med svagare anställningsskydd men högre lön.

Överväganden

Det är naturligt att det i varje verksamhet uppkommer behov av vikariats- anställningar. Med ett system där arbetstagarna tilldelas arbetsuppgifter inom ramen för sin arbetsskyldighet skulle detta behov inskränkas till de situationer på vilka vikariatsbestämmelsema i LAS tillämpas på den övriga arbetsmarknaden. En möjlighet att avskaffa institutet vikariat så som detta har utvecklats inom staten skulle då öppnas.

Detta skulle innebära att skyldigheten eller rättigheten att utföra frånvarande kollegors arbetsuppgifter skulle bestämmas av arbetsskyldig- hetens omfattning enligt allmänna arbetsrättsliga regler. Detsamma skulle gälla skyldigheten och rättigheten för arbetstagaren att, när kollegan återkommer i arbete, utföra arbetstagarens "gamla" arbetsuppgifter, liksom skyldigheten och rättigheten för kollegan att utföra sina "gamla" arbets- uppgifter (jfr AD 1987 nr 28).

Vi har därför svårt att se att vikariat i normalfallet behöver användas i andra situationer än då vikarien inte redan är anställd hos myndigheten.

Det förtjänar här att påpekas att arbetsskyldigheten kan påverkas av vad som avtalas mellan arbetsgivare och arbetstagare i exempelvis en för- handlingssituation inför en annan arbetstagares förestående ledighet.

Det nu beskrivna systemet kan väl tillämpas med dagens regler, varför inga nya regler föreslås. Däremot bör en rad regler slopas. Vi föreslår ett slopande av regeln i 2 kap. 2 5 LOA om att LOA:s regler om tjänst skall äga motsvarande tillämpning på vikariat, om inte annat föreskrivs. Ett vikariat är ju en form av anställning, varför regeln inte behövs. Vi gör samma bedömning när det gäller regeln om ledigkungörande av vikariat i 4 kap. 5 & LOA.

Vidare föreslår vi att regeln i 4 kap. 7 5 första stycket LOA inte skall föras över till den nya lagstiftningen, eftersom den speglar det rättsläge som ändå gäller (jfr 4 - 6 55 LAS). Självfallet bör inte heller den

158 SOU 1992:60

anslutande regeln i 16 kap. 5 5 andra stycket LOA föras över till den nya lagstiftningen.

Inte heller regeln i 4 kap. 6 & LOA om att vikariat tillsätts med förordnande behöver föras över till den nya lagstiftningen.

Helt avgörande för utformningen och utbredningen av vikariatsanställ- ningar på den statliga arbetsmarknaden är givetvis hur reglerna för tjänstledighet ser ut. Vi har i avsnitt 6.3.3 föreslagit att reglerna om rätt till tjänstledigheti 7 kap. 13 & LOA och 29 - 31 a 55 AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Vårt förslag kan givetvis förenas med särskilda regler om tjänstledighet i förordning eller kollektivavtal på särskilda områden, om det skulle vara lämpligt. Vi bedömer att denna förändring kommer att kraftigt minska användandet av vikariatssystem på många arbetsplatser.

6.3.2 Information om lediga anställningar

Vårt förslag: Reglerna om ledigkungörande av eller om informa- tion om lediga anställningar förenklas ytterligare. Det bör i prin- cip ankomma på myndigheten att bestämma hur information skall ' lämnas om lediga anställningar.

Gällande rätt

Enligt 4 kap. 4 & LOA skall tjänster som tillsätts av en annan myndighet än regeringen kungöras lediga till ansökan, om regeringen inte bestämmer något annat. Tjänst som ledigkungjorts får tillsättas endast med någon som sökt tjänsten inom föreskriven tid. Föreligger särskilda skäl får även en för sent inkommen ansökan beaktas.

Enligt 4 kap. 5 & behöver vikariat ledigkungöras endast i de fall detta har särskilt föreskrivits. Av 15 & AF följer att om en tjänst skall ledig- kungöras, så skall också ett långtidsvikariat på tjänsten kungöras ledigt. För korttidvikariat finns däremot inte några bestämmelser i AF om ledigkungörande.

Ytterligare bestämmelser om ledigkungörande finns i 9 - 14 55 AF. I 9 & AF föreskrivs att LOA:s bestämmelser om ledigkungörande inte behöver tillämpas på tjänster som det finns särskilda skäl att tillsätta utan ledigkungörande. S.k. personliga tjänster behöver överhuvudtaget inte ledigkungöras.

I 10 & ges föreskrifter om hur ledigkungörandet skall göras; genom annons i Post- och Inrikes Tidningar eller i en annan publikation, om regeringen medger detta. Annonsen skall anslås på myndighetens anslagstavla. Ansökningstiden skall vara tre veckor från införandet och detta skall framgå av annonsen.

Enligt 11 5 skall meddelande om tillsättningsbeslut anslås på myndig- hetens anslagstavla utom när tjänsten inte har ledigkungjorts och avser

SOU 1992:60 159

vissa speciella anställningsförhållanden, bla. tillfällig anställning och personlig tjänst.

Av 12 & framgår bl.a att föreskrifterna i 10 5 om annonsering, anslag och ansökningstid skall tillämpas också på förslagstjänster.

I 13 5 ges bestämmelser om det förfarande som skall tillämpas vid intresseannonsering av vissa speciellt angivna tjänster. En annons skall sättas in i Post- och Inrikes Tidningar, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Annonsen bör dessutom sättas in i personaltidningen och anslås på anslagstavlan.

Enligt 13 a 5 skall ett anslag om tjänstetillsättning innehålla vissa uppgifter, bl.a om vad som gäller i fråga om överklagande.

14 5 innehåller slutligen vissa föreskrifter om förfarandet när en tjänst ledigkungörs på nytt.

Enligt 42 & gäller vidare att när ett tillsättningsbeslut skall anslås enligt 11 5 första stycket, räknas tiden för överklagande av beslutet från den dag då anslaget sattes upp hos den myndighet som har meddelat beslutet. I andra stycket samma paragraf föreskrivs att när ett sådant beslut skall kungöras i tidning, räknas tiden från den dag då beslutet kungjordes.

I förordningen (19841819) om statliga platsanmälningar, omtryckt 1990z75, finns bestämmelser om att när en myndighet kungör en an- ställning ledig till ansökan eller vidtar någon annan åtgärd för att utanför myndigheten söka personal till en ledig anställning, skall den samtidigt anmäla detta till den offentliga arbetsförmedlingen. Platsanmälan till arbetsförmedlingen behöver dock inte göras om man avser anställa någon som är uppsagd från en statligt reglerad anställning eller som är arbets- handikappad (2 5). Arbetsmarknadsstyrelsen får också medge undantag från anmälningsskyldigheten (5 Ö). '

Bakgrunden till bestämmelserna

I förarbetena till LOA (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 208) framhölls det att frågorna om tillsättningsförfarandet, särskilt frågan om vilka statliga tjänster som skall ledigkungöras, hade ett sådant samband med grundlags- bestämmelsema om tjänstetillsättningi 11 kap. 9 & och med 11 kap.]O & RF, att de även fortsättningsvis måste regleras i offentligrättslig ordning. Regleringen av ledigkungörandet ansågs sålunda i sig utgöra en väsentlig förutsättning för en riktig tillämpning av bestämmelsen om tillsättnings- grunderna.

Mot bakgrund av bl.a. det s.k. verksledningsbeslutet från 1987 (prop. 1986/87:91, KU 29, rskr. 226) och önskemålen om en minskad detaljreg— lering och ökad handlingsfrihet för myndigheterna i deras verksamheter slopades den 1 april 1990 (SFS 1989:1102) den tidigare katalogen i 9 5 AF över tjänster som inte behövde ledigkungöras. I stället överlämnades det till myndigheterna att själva bestämma när ledigkungörande av särskilda skäl kunde underlåtas.

Huvudregeln är alltså fortfarande att tjänster skall ledigkungöras, men möjligheten att underlåta ledigkungörande har generellt sett utökats. Särskilda skäl för att underlåta ledigkungörande bör bl.a. anses föreligga

160 SOU 1992:60

i de fall som tidigare fanns uppräknade i undantagskatalogen i 9 & AF . I övrigt är det en sak för varje myndighet att ta ställning till vad som bör anses utgöra särskilda skäl i ett tillsättningsärende.

I flera myndighetsinstruktioner föreskrivs att tjänsterna får tillsättas utan ledigkungörande. Detta gäller bl.a. enligt RRV:s, Statskontorets och SAV:s instruktioner. Detsamma gäller också för Postverket och SJ. Om dessa affärsverk ändå skulle vilja ledigkungöra någon tjänst, beslutar verken själva hur detta skall göras.

Skälen för vårt förslag

Omdaningen och förnyelsen av den statliga förvaltningen kännetecknas av att myndigheterna inom fastlagda ekonomiska ramar och allmänna riktlinjer ges stor frihet att uppfylla de mål och syften som i politisk ordning beslutats för respektive verksamhet.

En effektiv personalrekrytering är ett viktigt instrument för att kunna uppfylla dessa mål och syften. Den statliga förvaltningens olika verksam- hetsgrenar är till sin art och omfattning mycket skiftande och det är därför naturligt att kraven på och förutsättningama för personalrekryteringen varierar mellan olika myndigheter. Myndigheterna, som väl känner sina speciella rekryteringsproblem, är bäst skickade att lösa dessa frågor, bl.a. att bestämma på vilket sätt man skall finna den för vissa uppgifter mest lämpliga personen. En detaljerad och omfattande central författnings- reglering i ämnet kan därför försvåra en effektiv och ändamålsenlig personalförsörjning hos myndigheterna.

Det har redan vidtagits en rad åtgärder för att förbättra personalförsörj- ningen genom att låta myndigheterna själva avgöra många rekryterings- frågor. Myndigheterna har t.ex. numera befogenhet att själva besluta om nästan alla anställningar. Det är bara tjänster som verkschefer och vissa andra högre tjänster som förbehålls regeringens beslutanderätt.

Som tidigare nämnts får enligt de nu gällande reglerna myndigheterna också själva avgöra när de av särskilda skäl kan underlåta att informera om en ledig anställning. Därtill kommer att det som regel är myndig- heterna själva som på arbetsgivarsidan förhandlar om och bestämmer lönerna för sina anställda.

Mot bakgrund av de tidigare redovisade politiska ställningstagandena och den allmänna utvecklingen i övrigt på området finns det skäl att överväga om det är möjligt att slopa vissa andra nu gällande centrala detaljregler rörande förfarandet inför anställning av personal.

Grundlagsbestämmelsen i 11 kap. 9 5 RF om saklig grund för tillsättning av statlig anställning kräver dock att det finns vissa garantier för insyn vid anställningsförfarandet, så att man t.ex. kan få reda på vem som har fått en viss anställning.

Det har mot bakgrund härav bl.a. ansetts viktigt att själva tillsättnings- beslutet offentliggörs. Enligt de nuvarande reglerna i 11 å AF skall beslutet därför som regel anslås på tillsättningsmyndighetens anslagstavla. Tiden för överprövning av ett tillsättningsärende är dessutom knuten till anslagstillfället eller kungörandet i tidning av tillsättningsbeslutet (42 & AF). Vi anser att det för närvarande inte finns anledning att ändra

SOU 1992:60 161

regelsystemet i dessa hänseenden. Däremot finns det starka skäl som talar för en ytterligare förenkling av de regler som närmare behandlar hur information skall lämnas om lediga anställningar.

Informationen om lediga anställningar har en betydelsefull funktion i rekryteringsprocessen. Det är viktigt att systemet är utformat så att detta ger bästa möjliga resultat vid rekryteringen. Det kan bl.a. ifrågasättas om förfarandet med annonsering i Post— och Inrikes Tidningar och anslag på myndighetens anslagstavla numera är särskilt ändamålsenligt. Den allmänna ambitionen måste vara att försöka undvika onödiga, kostsamma och ineffektiva åtgärder.

Vi anser därför att myndigheterna i allmänhet själva bör avgöra hur information om en ledig anställning skall lämnas, dvs. om annonsering skall ske, om annonsen skall anslås på myndighetens anslagstavla och inom vilken tid ansökan skall göras osv.

Eftersom anställningar enligt förordningen om statliga platsanmälningar normalt skall lediganmälas till arbetsförmedlingen, är det i sig en garanti för att så många som möjligt får upplysning om när en anställning är ledig.

Mot bakgrund härav föreslår vi att det i stället för de nuvarande be- stämmelserna i 4 kap. 4 & LOA införs en mer allmänt hållen lagregel om tillkännagivandet av en ledig anställning, i vilken det föreskrivs att en myndighet som tänker anställa någon skall på lämpligt sätt informera om den lediga anställningen. I likhet med vad som nu gäller får regeringen bestämma om undantag från denna paragraf.

Vad som i övrigt föreskrivs i 4 kap 4 5 andra stycket LOA om att tjänsten skall tillsättas med någon som sökt denna "inom föreskriven tid" och att om särskilda skäl föreligger även en för sen ansökan får beaktas, ligger enligt vår mening i sakens natur och behöver inte särskilt regleras.

Anställningar på vikariat bör man i praktiken klara utan en generell bestämmelse om ledigkungörande. Vi föreslår därför att den nuvarande be- stämmelsen i 4 kap. 5 & LOA upphävs och att också vikariatsanställningar skall omfattas av den av oss föreslagna mer allmänt hållna lagregeln om information om lediga anställningar som ersätter 4 kap. 4 5 LOA.

Ett problem är att presumtiva sökande ibland verkar avstå från att söka en statlig anställning hellre än att riskera att det blir känt att de söker ett annat arbete. Det försvårar givetvis för olika myndigheter att rekrytera kvalificerade personer, bl.a. från den privata sektom.

Redan gällande lagstiftning tillåter emellertid att det inledande skedet av ett anställningsförfarande sker med begränsad insyn. JO har sålunda i anledning av granskning av fyra ärenden från 1989 (J Ozs ämbetsberättelse 1989-90 3. 415) funnit att det är förenligt med gällande lagstiftning att en arbetsgivare överlåter åt annan att sondera marknaden, försöka främja rekryteringen och ta in intresseanmälningar.

Behovet av en begränsad insyn i vissa tillsättningsärenden har övervägts inom regeringskansliet och en departementspromemoria i ämnet är avsedd att presenteras under 1992.

162 SOU 1992:60

6.3.3 Särreglema om hur statliga anställningar upphör

6.3.3.1 Regeln om att arbetstagare får skiljas från anställningen endast med stöd av föreskrift i LOA

_

Vårt förslag: Regeln om att arbetstagare får skiljas från anställnin— gen endast med stöd av föreskrift i LOA slopas. LAS blir därmed för dessa fall i sin helhet direkt tillämplig även på statliga anställ— ningsförhållanden. Att de som är anställda med'fullmakt inte skall kunna sägas upp enligt LAS framgår av våra övriga förslag.

_

Enligt 1 & LAS gäller den lagen bl.a. för arbetstagare som är statligt anställda. Enligt 2 5 första stycket samma lag får undantag från LAS göras i bl.a. lag.

I 7 kap. 1 % LOA anges att en arbetstagare får skiljas från anställningen endast med stöd av föreskrift i LOA. Detta medför bl.a. att en arbets- tagare inte kan sägas upp med stöd av LAS annat än när dettahittryckligen har angivits i LOA.

Med skiljande från anställningen avses idag enbart tvångsvisa åtgärder från arbetsgivarens sida, såsom avskedande enligt 11 kap. LOA, upp- sägning enligt 7 kap. 2 & LOA, tvångsentledigande vid viss ålder m.m. enligt 7 kap. 3 - 5 åå LOA, försättande i disponibilitet enligt 7 kap. 7 & LOA och förflyttning enligt 7 kap. 8 & LOA. Däremot anses varken frivillig avgång med pension, uppsägning från arbetstagarens sida eller an- ställningens upphörande på grund av otillåten tjänsteförening som skiljande från anställningen i lagens mening (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 220).

Regeln i 7 kap. 1 & LOA, som hade överförts från statstjänstemanna- lagen, ingick där naturligt i ett system av regler som uteslutande skulle ange i vilka fall statstjänstemän fick skiljas från anställningen. Den har sedan LAS kom till varit en sådan föreskrift som avses i 2 5 första stycket LAS och som undantar vissa frågor rörande anställningsskyddet för statligt anställda.

Regeln i 7 kap. 1 & LOA kompletteras av 7 kap. 2 & LOA första meningen, enligt vilken LAS:s regler om skiljande från anställningen genom uppsägning åter görs tillämpliga för alla tillsvidareanställda arbets- tagare. På detta sätt kan också de arbetstagare som är anställda tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt (jfr 8 5 andra stycket AF), sägas upp enligt LAS.

På den allmänna arbetsrättens område gäller att en arbetstagare med omedelbar verkan får frånträda sin anställning, om arbetsgivaren i väsentlig mån har åsidosatt sina åligganden mot arbetstagaren (4 & tredje stycket LAS). En arbetsgivare får genom avskedande avbryta anställningen med omedelbar verkan, om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (4 & tredje stycket och 18 & LAS). Dessa

SOU 1992:60 163

LAS—regler gäller såväl tidsbegränsade anställningar som tillsvidareanställ- ningar.

På arbetsmarknaden i stort har arbetstagarna således - i annat fall än de som beskrivs i 4 & tredje stycket - ingen på LAS grundad rätt att säga upp ett tidsbegränsat anställningsavtal (jfr dock vad som sägs nedan om anställningsale som gäller tills vidare, dock längst till en viss tidpunkt).

På den statliga arbetsmarknaden sägs det i särregeln i 7 kap. 12 å LOA enbart att en arbetstagares begäran om entledigande skall vara skriftlig för att vara giltig. Med begäran om entledigande avses inte bara egen uppsägning från arbetstagarens sida utan också ansökan från den som är anställd för viss tid att bli entledigad före tidens utgång (prop. 1975/76 :105 bil. 2 s. 254). Ett sådant önskemål kan arbetsgivaren, precis som på den övriga arbetsmarknaden, säga nej till (prop. 1986/87:99 s. 142; jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 222).

Det förtjänar nämnas att ett tidsbegränsat anställningsavtal kan jämkas enligt 36 å avtalslagen, t.ex. så att det får sägas upp med iakttagande av uppsägningstid. Utrymmet för en jämkning som skulle leda till att en arbetsgivare på grund av ändrade förhållanden blev befriad från avtalet i förtid är begränsat (jfr AD 1979 nr 152).

Överväganden

LAS gäller för arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Genom den i 7 kap. 1 & valda lagstiftningstekniken måste dock varje tillämpning av LAS:s regler om skiljande från anställningen godkännas genom en hänvisning i LOA.

Den valda tekniken kan sägas ha den fördelen att alla regler om vilka anställningsskyddsregler som skall gälla för statligt anställda samlas i LOA. Den fördelen var betydande när regeln infördes i statstjänste- mannalagen, eftersom alla materiella regler om anställningens upphörande då fanns saudade i statstjänstemannalagen. I och med att uppsägnings- frågoma kom att regleras materiellt i LAS, blev den ovan beskrivna tekniken betydligt mindre fördelaktig.

Tekniken medför flera nackdelar. Rättsreglema blir både krångliga och svårförstådda och leder lätt till missförstånd, särskilt mot bakgrund av att den som vill veta vad som gäller måste leta i två lagar för att få veta på vilket sätt den centrala lagen på anställningsskyddets område - LAS - gäller för statligt anställda. Tekniken leder vidare till att man måste ha många lagregler. Eftersom våra förslag i övrigt innebär en i det närmaste total anpassning till LAS på så sätt att avvikande regler i LOA slopas, blir en regel som ger sken av att LOA har betydelse för anställningsskyddet missvisande.

Vi anser mot denna bakgrund att en särskild reglering i LOA av när uppsägningar enligt LAS får ske är onödig. Vi föreslår därför att reglerna i 7 kap. 1 & och 2 5 första meningen inte förs över till den nya lagen.

I vårt förslag till lag för fullmaktsanställning återfinns en regel som motsvarar 7 kap. l & LOA (se 2 & nämnda lagförslag jämte special- motivering).

164 SOU 1992:60

6.3.3.2 Skriftlighetskrav vid uppsägningar m.m.

_

Vårt förslag: Kravet på skriftlig form för uppsägningar från arbets- givarens sida behålls, men den särskilda regel i LOA som innebär att en uppsägning blir ogiltig om skriftlighetskravet åsidosätts slopas. I stället får den skadeståndssanktion som LAS föreskriver gälla. Reglerna om att en begäran om entledigande eller ett besked om att en provanställning inte skall övergå i en tillsvidareanställning skall vara skriftliga för att vara giltiga slopas också.

_

Uppsägningar från arbetsgivarens sida

Enligt 8 & LAS skall en uppsägning från arbetsgivarens sida vara skriftlig. Om uppsägningen inte görs skriftligen, kan arbetsgivaren åläggas att betala skadestånd enligt 38 & LAS.

Enligt 7 kap. 2 & tredje stycket LOA skall en uppsägning från arbetsgivarens sida göras skriftligen för att vara giltig. Följden av att uppsägningen inte sker skriftligen är här att den inte kan göras gällande. Regeln har motiverats med att kravet på skriftlig form har betydelse för att förebygga tvist om huruvida uppsägning har skett (prop. 1965:60 s. 200).

Provanställningar

För ett besked från arbetsgivarens sida om att en tidsbegränsad provan- ställning skall brytas i förtid eller inte skall övergå i en tillsvidareanställ- ning finns i LAS inga forrnkrav ( 6 & LAS).

Enligt 7 kap. 11 & LOA skall ett besked från arbetsgivarens sida om att en provanställning inte skall övergå i en tillsvidareanställning vara skriftligt för att vara giltigt. Om beskedet inte är skriftligt, övergår provanställ- ningen i en tillsvidareanställning.

Uppsägningar m.m. från arbetstagarens sida

Några regler om skriftlighet vid uppsägning från arbetstagarens sida finns inte i LAS. Däremot kan det i kollektivavtal stadgas att en arbetstagares uppsägning skall eller bör vara skriftlig. Sådana avtalsbestämmelser förekommer i flertalet tjänstemannaavtal. De är normalt s. k. ordnings- föreskrifter, dvs. underlåtenhet att iaktta skriftlighet medför inte att uppsägningen blir ogiltig (Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 285 och 287).

Enligt 7 kap. 12 & LOA skall en arbetstagares begäran om entledigande eller - om det gäller en tillsvidareanställning - uppsägning av anställnings- avtalet ske skriftligen för att vara giltig. Liksom vid uppsägningar från arbetsgivarens sida blir uppsägningen ogiltig, om den inte är skriftlig.

SOU 1992:60 165

Skriftlighetskravet i 7 kap. 12 & LOA har motiverats med hänvisning till ordningsskäl. Vidare har hänvisats till det skriftliga förfarande som allmänt tillämpas inom förvaltningen (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 254).

På arbetsmarknaden i stort gäller att en arbetstagare genom konkludent handlande kan bringa anställningsförhållandet att upphöra, t.ex. genom att utebli från arbetet utan giltigt skäl (jfr AD 1980 nr 140, AD 1982 nr 132, AD 1987 nr 159 eller AD 1988 nr 77). Regeln i 7 kap. 12 & LOA har på den statliga arbetsmarknaden till följd att arbetsgivaren i dessa fall inte kan betrakta anställningsförhållandet som upplöst utan är hänvisad till att vidta avskedande eller uppsägning av personliga skäl.

Överväganden

Gemensamt för hela arbetsmarknaden är att uppsägningar från arbets- givarens sida skall vara skriftliga. Ett slopande av 7 kap. 2 & tredje stycket skulle därför inte innebära att andra krav ställdes på den statliga arbets— givaren än idag. Det skulle däremot innebära att konsekvenserna av att skriftformen inte iakttogs skulle bli annorlunda - sanktionen skulle bli enbart skadestånd i stället för ogiltighet och skadestånd.

Ett slopande av ogiltighetsregeln skulle däremot innebära att ett av hu- vudsyftena med vårt arbete uppnåddes, nämligen att lagstiftningen så långt som det är möjligt med hänsyn till demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet skall stämma överens med vad som tillämpas på arbets- marknaden i stort. Ett slopande skulle därmed medföra att lagstiftningen blev enklare att förstå, överblicka och tillämpa för dem som har att syssla med frågor om offentliga anställningar.

Det är naturligt att det i varje organisation utvecklas regler för hur beslut skall fattas och dokumenteras. Särskilt gäller detta så ingripande och viktiga beslut som uppsägningar av anställningsavtal. När det gäller en statlig arbetsgivare meddelas sådana regler offentligrättsligt. Ett slopande av 7 kap. 2 & tredje stycket LOA skulle inte innebära att beslut om uppsägningar dokumenterades sämre inom statsförvaltnin gen. Reglerna för handläggningen av ärenden i exempelvis förvaltningslagen eller verksför- ordningen påverkas ju inte av vilken sanktion som drabbar arbetsgivaren, om han inte iakttar kravet på skriftlighet.

Man kan i sammanhanget jämföra med avskedanden. Dessa skall enligt 19 & LAS vara skriftliga; ett avsteg från Skriftlighetskravet ger arbets- tagaren rätt till skadestånd. I LOA finns inget krav på skriftlighet i avskedandefallen. Det har inte framkommit att detta skulle ha medfört några problem. Vidare finns det inga krav på att anställningsavtal skall ingås skriftligen, även om arbetsgivaren enligt 8 a & AF skall utfärda fullmakt eller förordnande och enligt reglerna i 17 & AF skall ge arbetstagaren ett skriftligt anställningsbevis.

Vi anser mot denna bakgrund att det inte finns något bärande motiv till den skillnad i arbetsrättsligt hänseende som föreligger mellan det privata eller kommunala och det statliga anställningsförhållandet, om kravet på skriftligt besked om uppsägning inte iakttas. Som nyss har angivits kan det bl.a. från ordnings- och bevissynpunkt finnas anledning att använda

166 SOU 1992:60

skriftlig form, även om sanktionen är en annan än hittills. Sådana regler får dock meddelas i annan ordning.

Vi föreslår därför att de särskilda reglerna om skriftligheti 7 kap. LOA inte förs över till den nya LOA eller till den nya fullmaktsanställnings— lagen.

Detta skulle exempelvis medföra att en arbetsgivare som bryter mot kravet att en uppsägning eller ett avskedande skall vara skriftliga får betala skadestånd, men att uppsägningen eller avskedandet trots det kan göras gällande mot arbetstagaren.

Det skulle vidare medföra att arbetsgivare på den statliga arbets- marknaden - på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden - kan betrakta anställningsförhållandet som upplöst utan att uppsägning behöver ske om arbetstagare frånträder anställningen genom att utan giltig anledning utebli från arbetet.

Inget hindrar att krav på att uppsägningar från arbetstagarnas sida skall göras skriftligen ställs upp i kollektivavtal, som har skett på övriga delar av arbetsmarknaden.

Vem som skall anses vara behörig att för arbetsgivarens räkning motta en muntlig uppsägning får naturligtvis avgöras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Ledning får sökas i t.ex. myndighetens arbetsordning och regler om vem som är behörig att agera på myndighetens vägnar.

Vi föreslår slutligen att det inte skall ställas några formkrav på den statliga arbetsgivarens besked enligt 6 5 andra stycket LAS om att en provanställning inte skall övergå i en tillsvidareanställning.

En arbetsgivare som vill undvika att en provanställning övergår i en tillsvidareanställning har oavsett detta ett starkt intresse av att säkra bevisning om att arbetstagaren verkligen har fått ett sådant besked. Man kan därför utgå från att - oavsett vilka regler om skriftlighet som eljest gäller - sådana besked ges skriftlig form även om 7 kap. 11 & LOA slopas.

6.3 . 3.3 Pensionsavgång

Vårt förslag: Inga särskilda regler om avgångsskyldighet vid pen- sionering förs över till den nya lagen. En särskild regel om avgångs- skyldighet vid pensionering för dem som är anställda med fullmakt förs dock över till lagen om fullmaktsanställning.

Då en arbetstagare uppnår den ålder som medför skyldighet att avgå med ålderspension, behöver arbetsgivaren inte vidta någon uppsägning. Detsamma gäller då arbetstagaren beviljas hel förtidspension enligt lagen om allmän försäkring. Enligt 33 & LAS gäller att arbetsgivaren i dessa fall skall ge arbetstagaren besked en månad i förväg om att han vill att arbets- tagaren skall lämna sin anställning.

Tidpunkten när en arbetstagare är skyldig att avgå med ålderspension regleras inte i LAS, utan i stället hänvisas till kollektivavtal. Om ingen tid-

SOU 1992:60 167

punkt är avtalad, medför åldern 67 år skyldighet att avgå med ålderspen- sron.

Enligt 7 kap. 3 & LOA är en arbetstagare skyldig att avgå från anställningen vid ålder som anges i avtal om statlig pension eller motsva- rande avtal.

Enligt 7 kap. 4 5 1 LOA får en arbetstagare entledigas före pensionsål- dern, om han till följd av förlust av eller nedsättning i arbetsförrnågan är för framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter. Som framgår av redogörelsen under 6.3.5 innebär detta i praktiken att den som har beviljats hel förtidspension också får sjukpension och entledigas enligt 7 kap. 4 5 1 LOA.

I avsnitt 6.3.5 föreslår vi vidare att reglerna i 7 kap. 4 ä 2 och 7 kap. 5 & LOA slopas.

Överväganden

När det gäller skyldighet att avgå från anställningen för arbetstagare som får pension, råder olika regler på den statliga och den övriga arbets- marknaden. Det bör dock understrykas att de olika reglerna leder fram till samma resultat.

Enligt våra direktiv skall vi slopa alla särregler som inte behövs. En utgångspunkt är att särregler inte behövs när de leder till att samma förhållanden råder på den statliga och på den övriga arbetsmarknaden.

Enligt 11 kap. 10 & RF skall grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsliga ställning ges lagform. Det skulle kunna hävdas att 33 & LAS inte uttryckligen säger att arbetstagaren är skyldig att avgå och att en särskild regel härom därför behövs.

Vi anser emellertid att regeln i 33 & LAS inte behöver kompletteras med särskilda regler i LOA om avgångsskyldighet. Skälet för detta är främst att 33 & LAS rent faktiskt reglerar hur arbetsgivaren i vissa i lagtexten givna situationer skall göra för att anställningsförhållandet skall bli upplöst. Som vi ser det har den grundläggande bestämmelsen att arbetstagaren i vissa särskilt angivna fall skall lämna sin anställning därmed meddelats i lag, och någon särskild regel för den statliga arbetsmarknaden behövs inte.

Mot denna bakgrund anser vi att reglerna om skyldighet att avgå med ålders- eller sjukpension inte skall överföras till den nya lagen. LAS regler får här anses tillfyllest.

När det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt föreslår vi däremot att särskilda regler om avgångsskyldighet på grund av ålder eller sjukdom förs över till den nya fullmaktsanställningslagen. (Jfr avsnitt 6.5.4).

168 SOU 1992:60

6.3.3.4 Omplaceringsskyldigheten

Vårtförslag: Regeln i 7 kap. '6 & LOA om omplaceringsskyldighet förs inte över till den nya lagen. En motsvarande regel förs över till den nya lagen om fullmaktsanställning.

Enligt 7kap. 6 & LOA råder en omplaceringsskyldighet för arbetsgivaren innan en arbetstagare blir skyldig att avgå enligt nuvarande 7 kap. 4 eller 5 &. Omplaceringsskyldigheten gäller i dessa fall över hela den statliga arbetsmarknaden.

Enligt vad som har framkommit förekommer det inte att arbetstagare omplaceras med stöd av denna regel. Enligt våra förslag i övrigt kommer reglerna i 7 kap. 4 och 5 55 inte att överföras till den nya lagen. I stället kommer 33 & LAS att gälla fullt ut på den statliga arbetsmarknaden.

På den övriga arbetsmarknaden råder ingen omplaceringsskyldighet vid tillämpningen av 33 & LAS. Å andra sidan är regelsystemet uppbyggt så att en arbetstagare inte beviljas hel förtidspension om han kan utföra annat arbete än det han har i sin anställning. Denna prövning görs av försäk- ringskassan och omfattar inte enbart den statliga utan hela arbetsmarkna- den.

Regeln i 7 kap. 6 & LOA var ursprungligen en tvångsregel. Enligt föregångama till nuvarande 7 kap. 4 & förelåg avgångsskyldighet om en tjänsteman på grund av "olycksfall i tjänsten, sjukdom, vanförhet eller lyte" var för framtiden oförmögen att på ett tillfredsställande sätt sköta sin tjänst. Fann därvid den myndighet som prövade frågan om tjänstemannens rätt till pension att det kunde antas att tjänstemannen kunde tjänstgöra i en annan befattning, till vilken han hade förflyttningsskyldighet, skulle frågan om tvångsvis förflyttning prövas särskilt (jfr t.ex. 6 5 2 mom. andra stycket 1947 års allmänna tjänstepensionsreglemente (1947:416)). Om det gällde föregångaren till nuvarande 7 kap. S & LOA, skulle en sådan prövning inte göras.

Övervägande/r

Det har ovan sagts att regeln i 7 kap. 6 & LOA inte i praktiken leder till att arbetstagare omplaceras till andra myndigheter. Detta är inte så förvånande, eftersom en sjukpensionering brukar föregås av omfattande omplaceringsförsök hos den egna arbetsgivaren för att hitta något arbete som är anpassat till arbetstagarens förmåga.

Att i det läget hitta ett arbete hos en annan arbetsgivare med allt vad det innebär av byte av miljö, arbetsplats och arbetskamrater är i dessa fall en i det närmaste omöjlig uppgift både för arbetsgivare och arbetstagare.

Till bilden hör dessutom att det inte längre finns någon organisation med övergripande ansvar för omplaceringar och att det inte finns någon

SOU 1992:60 169

skyldighet för en myndighet att ta emot och anställa en arbetstagare som skall omplaceras enligt 7 kap. 6 & LOA.

Vi anser mot denna bakgrund att en särskilt föreskriven omplacerings- skyldighet i sjukpensionsfallen inte skall föras över till den nya lagen.

Med den anpassning vi har gjort till vad som råder på arbetsmarknaden i stort följer att försäkringskassan gör en mer allmän bedönming av arbetsförmågan med avseende på hela arbetsmarknaden. Även om detta inte formellt innefattar en skyldighet för arbetsgivaren, tillgodoser försäkringskassans utredning arbetstagarens intresse av att få ett arbete som är bättre anpassat till arbetstagarens förutsättningar. Som vi ser det blir arbetstagarens möjligheter att få ett anpassat arbete inte sämre om 7 kap. 6 & LOA slopas.

Det skulle kunna tänkas att arbetstagarnas rätt till efterskydd för sjukdom och dödsfall enligt den ovan nämnda statliga pensionsplanen påverkas av ett slopande av 7 kap. 6 & LOA. Om våra förslag genomförs, kan detta få flera konsekvenser för pensionsplanen. Vi går naturligtvis inte in på hur pensionsplanen eller andra avtal kan komma att ändras till följd av våra förslag.

När det däremot gäller de fullmaktsanställda, föreslår vi att en motsvarande förflyttningregel skall finnas i den lag som vi föreslår för dem. Bakgrunden är att vi förordar att dagens sjukpensioneringssystem med bl.a. tvångsvisa läkarundersökningar skall finnas kvar för denna kategori och att förflyttningsregeln är en naturlig beståndsdel i det systemet (se specialmotiveringen till 5 & förslaget till fullmaktsanställningslag).

6.3.3.5 Förflyttning _

Vårt förslag: Regeln om förflyttningsskyldighetför militärer med an- ställning tills vidare bör endast gälla övergångsvis. Reglerna om förflyttningsskyldighet för fullmaktshavare och anställda hos säker- hetspolisen förs över till lagen om fullmaktsanställning respektive polislagen .

_

Enligt 7 kap. 8 & LOA föreligger en förflyttningsskyldighet för dem som är anställda med fullmakt, tillsvidareanställda arbetstagare med militär anställning och arbetstagare som är anställda vid rikspolisstyrelsen för arbete i polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot landets säkerhet (säkerhetspolisen). Förflyttningsskyldigheten innebär att dessa arbetstagare på grund av sitt anställningsavtal är skyldiga att avgå från anställningen och i stället ingå ett avtal om en annan anställning. Den senare anställningen kan gälla med en annan arbetsgivare som motpart. Om den senare anställningen finns hos en myndighet inom ett annat verksamhetsområde än den första, får förflyttning ske endast om arbets-

170 SOU 1992:60

uppgifterna är likartade eller arbetstagaren i allt fall med hänsyn till sin utbildning är lämpad för arbetsuppgiftema.

Förflyttning avjitllmaktsanställda får endast ske till en anställning med samma anställningsform. En fullmaktsanställd yrkesofficer får således enbart förflyttas till en annan fullmaktsanställning.

En tillsvidareanställd arbetstagare med militär anställning får förflyttas till en annan militär tjänst enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Denna möjlighet har inte i något fall utnyttjats under den tid som undersöktes i en enkät som Civildepartementet gjorde under våren 1991, nämligen från och med år 1985.

I 34 & AF anges att förflyttningsskyldighet inom försvarsväsendet gäller bara vid förflyttning från en tjänst med beteckningen r till en fullmakts- tjänst eller till en tjänst med beteckningen p eller r. Bilden av förflyttnings- institutet kompletteras av att militära myndigheter av hävd har utnyttjat en möjlighet till s. k. beordrad tjänstgöring å annan ort eller kommendering enligt 23 5 förordningen (1983:50) om försvarsmaktens personal.

En arbetstagare inom säkerhetspolisen och som är polisman får enbart förflyttas till en annan anställning som polis. Regeringen har meddelat föreskrifter för denna särskilda förflyttningsskyldighet. Dessa föreskrifter omfattas av sekretess och redovisas inte här.

En ordinarie domare får enligt 11 kap. 5 & RF enbart förflyttas till en jämställd domaranställning. En förflyttning av en ordinarie domare måste vara organisatoriskt påkallad.

De särskilda reglerna i 7 kap. 10 & LOA om förflyttning av chefer för förvaltningsmyndigheter redovisas under 6.4. 1.

Förflyttningsinstitutetpresenteras från arbetsskyldighetssynpunkt under 6.3.1.

Överväganden

Förflyttning är ett institut som infördes som en del av 1800-talets och det tidiga 1900-talets offentligrättsligt präglade och reglerade statliga arbets- marknad. Det ingick som en arbetsgivarvänlig beståndsdel i det regelsys- tem som benämndes oavsättligheten. I ett system där det statliga an- ställningsförhållandet ses som helt grundat på avtal, är förflyttningsin— stitutet främmande och svårt att anpassa till den allmänna arbetsrättens regler. Utgångspunkten är också att särskilda regler som inte är nöd- vändiga med hänsyn till demokratisk styrning, insyn eller rättssäkerhet skall slopas.

Som har framgått av avsnitt 6.3.1 kan arbetsskyldighetens omfattning bestämmas i avtal. Författningsregler som ålägger arbetstagare att underkasta sig förflyttning måste dock på grund av 11 kap. 10 & RF ges lagform. En förflyttningsskyldighet som följer av t.ex. en förordnings- föreskrift som saknar stöd i lag kan därför inte göras gällande mot en arbetstagares vilja.

Vi anser att en generell skyldighet att underkasta sig förflyttning alltjämt skall gälla för dem som är anställda med fullmakt. Bakgrunden är att dessas anställningsavtal inte kan sägas upp, t.ex. på grund av arbetsbrist. En regel om förflyttningsskyldighet är därför nödvändig för att förvalt-

SOU 1992:60 171

ningsorganisationen skall kunna utvecklas på det sätt som är bäst förenligt med samhällets behov. En regel om förflyttningsskyldighet föreslås därför i den lag om fullmaktsanställning som vi föreslår.

Förflyttningsskyldighetför arbetstagare med militär anställning infördes genom det militära avlöningsreglementet (1939:275) och har därefter i sak förts över i senare lagstiftning. Att denna förflyttningsskyldighet regleras offentligrättsligt har motiverats med den speciella verksamhet som bedrivs inom försvaret (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 221). Om någon omprövning av regelns berättigande har gjorts vid något av de tillfällen då den har förts över till nya lagar, är detta ingenting som framgår av några motivuttalan- den.

Riksdagen har den 4 juni 1992 fattat ett försvarspolitiskt beslut (prop. 1991/92:102, FöU 12, rskr. 337). Enligt detta skall bl.a. en enda försvarsmyndighet bildas den 1 juli 1994 av de olika myndigheterna inom försvarets område. De som anställs i den myndigheten kommer att ha en arbetsgivare med vidsträckt verksamhetsområde. Anställningsavtalen bör träffas mot den bakgrunden. Vi utgår från att ingen särskild förflyttnings- skyldighet för andra yrkesofficerare än de som är anställda med fullmakt kommer att behövas, när den nya organisationen fungerar fullt ut. I av- vaktan på detta finns det skäl att övergångsvis behålla den särskilda förflyttningsskyldigheten för arbetstagare med militär anställning tills vidare. Vi föreslår därför en övergångsbestämmelse av denna innebörd.

När det gäller anställda inom säkerhetspolisen, har en särskild för- flyttningsskyldighet införts år 1989.

Visserligen skulle man kunna hävda att institutet försättande i dis- ponibilitet borde täcka dessa fall. Nuvarande förflyttningsskyldighet har dock en vidare tillämpning än försättande i disponibilitet. Mot bakgrund av de mycket särpräglade förhållanden som råder inom säkerhetspolisen och de mycket höga krav som måste kunna ställas på de anställda, anser vi att särregleringen alltjämt är motiverad.

I polislagen(1984z387) finns särskilda bestämmelser om bl.a. verksam- heten vid rikspolisstyrelsen. Eftersom det här rör sig om en utpräglad specialregel för ett litet och avgränsat område inom statsförvaltningen, anser vi att regeln bör föras över till den lagen.

6.3.3.6 Förening av anställningar

Vårt förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 13 & LOA om att anställningen upphör om arbetstagaren får en annan statlig anställning slopas, ef- tersom samma förhållande gäller även om ingen lagbestämmelse finns. De särskilda reglerna om "rätt till tjänstledighet för full- maktshavare slopas.

172 SOU 1992:60

Enligt 7 kap. 13 & LOA gäller följande: Erhåller en arbetstagare en annan statlig anställning, upphör den första anställningen utan särskild åtgärd, om inte annat följer av föreskrifter om s. k. förening av tjänster.

Dessa föreskrifter återfinns i AF när det gäller arbetstagare som är anställda med fullmakt och i kollektivavtal när det gäller övriga arbets- tagare. Regeringen får bestämma att den första anställningen i ett sådant fall skall bestå, om det finns särskilda skäl.

Det kollektivavtal som åsyftas är avtalet 1988-05-06 om tjänstetyper och tjänsteförening, godkänt av regeringen den 19 maj 1988 (SAV Cirk. 1988 A 23). De delar av avtalet som faller inom området för 7 kap. 13 å LOA reglerar enbart i vilka fall arbetstagare skall få tjänstledigt för att ha en annan anställning.

I föregångaren till 7 kap. 13 & LOA fanns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om anställnings upphörande vid otillåten tjänsteförening. Vid införandet av LOA anförde föredragande statsråd att frågan om själva upphörandet borde regleras i den nya lagen. Samtidigt betonade han att "hela frågan om tjänsteförening, dvs. rätten att ha flera anställningar" fortsättningsvis kunde regleras i kollektivavtal (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 222).

Att fullmaktshavamas rätt till tjänstledighet regleras offentligrättsligt följer av att frågan om huruvida fullmakt skall användas som anställnings— form regleras offentligrättsligt.

Överväganden

På arbetsmarknaden i övrigt finns inga lagregler om dessa fall. Om en arbetstagare får en ny anställning, säger han normalt upp sitt löpande anställningsavtal.

På grund av regeln i 7 kap. 13 & LOA behöver den statligt anställda arbetstagaren inte skriftligen säga upp anställningsavtalet, utan han kan fomilöst meddela arbetsgivaren att han har fått en ny anställning och att han därför kommer att lämna den pågående anställningen.

Om våra förslag under 6.3.3.2 genomförs, kommer även en muntlig uppsägning av anställningsavtalet att direkt ligga till grund för att anställ- ningen upphör.

Regeln i 7 kap. 13 & LOA skulle då, om den behölls, kunna medföra att en statlig anställning ansågs upphöra på grund av otillåten tjänste- förening när en arbetstagare efter muntlig uppsägning påbörjade en annan statlig anställning, men att den ansågs upphöra på grund av uppsägning när en arbetstagare på samma sätt påbörjade en icke—statlig anställning.

Om en arbetstagare inte säger upp anställningsavtalet utan helt enkelt tillträder den nya anställningen och uteblir från det första arbetet, har ar- betsgivaren i princip rätt att betrakta den första anställningen som upplöst. Detta gäller på arbetsmarknaden i stort och kommer - om våra förslag under 6.3.3.2 följs - att gälla även på den statliga arbetsmarknaden.

Om regeln i 7 kap. 13 & behålls, kan anställningsförhållandet anses upphöra i enlighet med denna princip, om arbetstagaren får en ny icke- statlig anställning. Om däremot arbetstagaren får en ny statlig anställning

SOU 1992:60 173

som inte går att förena med den första anställningen, anses anställnings- förhållandet upphöra på grund av otillåten tjänsteförening.

Vi anser mot denna bakgrund att regeln i 7 kap. 13 & LOA har en funk- tion att fylla i ett system där uppsägningar måste vara skriftliga för att vara giltiga. I ett sådant system är regeln ett hjälpmedel för både arbetsgivare och arbetstagare. Men med ett slopande av skriftlighetsregeln blir regeln däremot en svårförklarlig och svårtillämpad särregel. Vi ser därför inget behov av att behålla den på den grunden att den skulle underlätta förfarandet vid upphörande av anställningsavtal.

Regeln i 7 kap. 13 & fyllde en viktig funktion i tjänste- och vikariatssys- temet som detta förr var uppbyggt i statsförvaltningen. Då behövdes en regel som gjorde det möjligt att enkelt och obyråkratiskt avsluta an- ställningsförhållandet, om arbetstagaren gick utanför vad systemet tillät. Som framgår av avsnitt 6.3.1 är det numera möjligt att lägga upp arbetet i en myndighet så att något tjänste- och vikariatssystem av den äldre typen inte behövs. Vi anser därför att inte heller detta skäl talar för ett bibe- hållande av regeln i 7 kap. 13 & LOA.

Frågan är då om regeln i 7 kap. 13 5 har någon betydelse för arbets- tagarnas rätt att få tjänstledigt.

Om arbetstagaren vill att den första anställningen skall bestå och den andra anställningen är sådan att den förhindrar arbetstagaren från att på ett tillfredsställande sätt utöva den första anställningen, är arbetstagaren hänvisad till att försöka komma överens med arbetsgivaren. En sådan överenskommelse innebär ofta att arbetstagaren får tjänstledigt från den första anställningen.

Förutsättningama för att han skall få tjänstledigt framgår normalt av kollektivavtal. För statliga anställningsförhållanden regleras rätten till tjänsledighet av det ovan nämnda kollektivavtalet om förening av tjänster. Detta kollektivavtal gäller oavsett om regeln i 7 kap. 13 & LOA står kvar eller ej.

För fullmaktshavare regleras rätten till tjänstledighet i 29 - 31 a 55 AF. Arbetstagamas rätt till tjänstledighet enligt dessa regler gäller oavsett om reglen i 7 kap. 13 & LOA finns.

Parterna i anställningsavtalet kan självfallet komma överens om tjänst— ledighet även i andra fall. Detta gäller även inom statliga anställningsför- hållanden och oavsett om regeln i 7 kap. 13 5 finns. På det statliga området uttrycks detta i 10 a & tjänstledighetsförordningen (1984:111).

Att anställningen upphör då arbetstagaren utan att ha fått tjänstledigt tillträder en annan anställning innebär inte att arbetstagaren skiljs från anställningen genom någon åtgärd från arbetsgivarens sida (jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 251). Anställningens upphörande följer här av arbetsrättens allmänna grunder och behöver inte på grund av 11 kap. 10 & RF regleras i lag. Detta bestyrks av att det rättsområde som omfattas av regeln i 7 kap. 13 5 är kollektivavtalsreglerat.

Naturligtvis går det att finna fall då en regel om att anställningen upphör vid otillåten tjänsteförening för arbetsgivaren är enklare att hantera än de allmänna regler som gäller på arbetsmarknaden i övrigt. Samtidigt finns det många andra fall när samma regel skapar problem, t.ex. de

174 SOU 1992:60

skillnader som beror på om arbetstagaren går till en statlig eller en icke- statlig anställning.

Slutsatsen blir, mot bakgrund av våra förslag i övrigt, att en regel om anställningens upphörande på grund av att arbetstagaren får en annan anställning inte behövs. Vi föreslår därför att den inte skall föras över till den nya lagen.

Vi vill för tydlighetens skull påminna om att ett slopande av 7 kap. 13 & LOA skulle medföra att regeln i 38 & LAS om skadeståndsskyldighet på grund av att arbetstagare inte iakttar uppsägningstiden i princip blir tillämplig på statliga anställningsförhållanden.

Särskilt om fullmaktsanställning

Vi redogör i avsnitt 6.5 .4 för vår syn på anställningsformen fullmakt.

Rätten till tjänstledighet för att upprätthålla en annan statlig anställning är för fullmaktshavamas del reglerad i 29 - 31 a åå AF. Dessa regler är en rest från det gamla tjänste— och vikariatssystem som förr rådde i statsförvaltningen (jfr avsnitt 6.3.1). Huvudregeln är här alltjämt att arbetstagaren får vara tjänstledig från den anställning som ger bäst anställningsskydd för att upprätthålla den anställning som ger högst lön.

Om inte dessa regler fanns, skulle samma regler gälla för dem som är anställda med fullmakt som för övriga anställda. Rätten till tjänstledighet skulle följa av lag, det enskilda anställningsavtalet, kollektivavtal eller av överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare på samma sätt som har beskrivits ovan.

Vi har inte kunnat finna några sakliga skäl till att fullmaktshavare skall ha en i förhållande till andra arbetstagare särskild rätt till tjänstledigt från fullmaktsanställningen. De skäl som anförs ovan till stöd för ett slopande av regeln om tjänsteförening talar snarare mot en sådan rätt.

Vi föreslår i avsnitt 6.5.4 att endast yrkesgrupper som av konstitu- tionella eller andra starka skäl intar en särställning skall anställas med fullmakt. Det särskilda skydd som fullmaktsanställnin gen medför motiveras med de särskilda förhållanden som råder på vissa områden. Det finns däremot inga konstitutionella eller andra skäl som talar för att just fullmaktshavare skall ha en särskild rätt till tjänstledighet.

En konsekvens av de särskilda reglerna om tjänstledighet kan tvärtom bli att syftet med fullmaktsanställningen motverkas, nämligen om fullmaktsanställdas arbetsuppgifter i ökad utsträckning utförs av vikarier. Vi föreslår därför att reglerna i 29 - 31 a 55 inte överförs till den nya fullmaktsanställningsförordningen.

Rätten till tjänstledighet skulle i brist på förordningsreglering följa av de allmänna regler som har beskrivits ovan.

En annan sak är att de arbetstagare som vid tiden för införandet av den nya lagstiftningen är tjänstlediga för en annan anställning självfallet får fortsätta att vara tjänstlediga för den senare anställningen utan särskild prövning. Vi föreslår att en övergångsregel av denna innebörd införs till den nya fullmaktsförordningen.

SOU 1992:60 175

6.3.4 Partiell tjänstebefrielse, utövande av annan tjänst, försättande ur tjänstgöring samt försättande i dispo- nibilitet

Vårt förslag: Reglerna om partiell tjänstebefrielse och utövande av annan tjänst förs inte över till den nya lagstiftningen. Regeln om försättande i disponibilitet förs över till den nya lagen, och regler om förfarandet tas in i den nya lagen. Någon uttrycklig lagregel om försättande ur tjänst föreslås inte. Inte heller i övrigt föreslår vi någon särskild regel som ger arbetsgivaren rätt att avstänga arbets- tagare, utan reglerna om avstängning i LAS får anses tillräckliga.

6.3.4.l Partiell tjänstebefrielse

I direktiven sägs att vi närmare skall överväga frågan om föreskriften i anställningsförordningen om partiell tjänstebefrielse borde ges lagform. Direktivförfattaren anför att i det normala fallet av partiell tjänstebefrielse varje moment av tvång saknas men erinrar om ett citat ur verkslednings— propositionen (prop. 1986/87:99 s. 141):

"Det kan till sist för fullständighetens skull också anmärkas att det i sällsynta undantagsfall med bakgrund i allvarliga problem har inträffat att regeringen tillfälligt ställt en verkschef åt sidan. Formellt kan detta ske med stöd av föreskrifterna om s.k. partiell tjänstebefrielse i 19 a & anställningsförordningen. Enligt dessa föreskrifter får myndigheten ensidigt besluta att helt eller delvis befria en tjänsteman från hans ordinarie tjänstegöromål under en viss tid. Föreskrifterna kan ses i ljuset av uppfattningen att en arbetsgivare inte är skyldig att hålla en arbetstagare med arbetsuppgifter."

19 a & AF har följande lydelse:

Om det är nödvändigt för att en arbetstagare skall kunna handlägga ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden eller fullgöra något annat särskilt åliggande i tjänsten, får myndigheten, om inte regeringen föreskriver något annat, helt eller delvis befria honom från övriga tjänstegöromål under en viss tid.

Ett beslut om partiell tjänstebefrielse får inte överklagas (40 & AF). Regeln i 19 a & AF infördes där genom förordning 1985:916. Dess— förinnan återfanns den i 21 å första stycket inrättandekungörelsen (1965z915). Att ingen ändring i sak åsyftades med överföringen framgår av regeringens förordningsmotiv 1985:9.

176 SOU 1992:60

21 5 första stycket inrättandekungörelsen återfanns tidigare i samma lydelse i 8 5 1 mom. första stycket statens allmänna avlöningsreglemente (1948z436). Dit hade bestämmelsen utan att ändring i sak avsågs (prop. 1948z225 s. 64) överförts från 17 ä 2 mom. Kungl. Majtzs avlöningsre- glemente (1939z8), vilket lagrum hade följande lydelse:

"Har tjänsteman för handläggning av visst ärende eller viss grupp av frågor inom verket eller eljest för fullgörande av särskilt åliggande i tjänsten erhållit befrielse helt eller delvis från övriga honom åliggande tjänstegöromål, skall han för den tid, sådan befrielse varar, åtnjuta oavkortad lön. "

Bakgrunden till detta stadgande var att riksdagens revisorer år 1929 hade lagt fram en utredning om befattningshavares befrielse från en del av tjänstgöringen och ersättning till vikarier i samband härmed. Revisorerna kritiserade att myndigheternas och verkens praxis varierade samt att det förekom att myndigheter och verk kringgick reglerna om inrättande av tjänster genom att befria en tjänsteman från vissa arbetsuppgifter och låta en vikarie sköta dessa. Bestämmelsens syfte var enbart att reglera hur lönen skulle beräknas för befattningshavaren och för vikarien och att hindra att myndigheterna ökade statens utgifter (SOU 1937:48 s. 158).

Som framgår av direktiven - och särskilt det ovan citerade stycket - har den ursprungliga innebörden av regeln om partiell tjänstebefrielse kommit att förskjutas så att en arbetstagare har ansetts kunna tvingas att underkasta sig partiell tjänstebefrielse. Som också antyds i direktiven är det tveksamt om denna förskjutning är grundlagsenli g. Kritik har följaktligen riktats mot den tvångsvisa partiella tjänsebefrielsen (jfr Ekström, Skiljande från statlig tjänst, s. 45 ff, Petrén i SvJT 1975 s. 10 ff. och Wennergren, I statens tjänst, femte upplagan, s. 133).

Tvångsvis partiell tjänstebefrielse har prövats i några fall. I AD 1983 nr 105 åberopade regeringen dåvarande 21 & inrättande- kungörelsen som grund för att frånta en expeditionschef/rättschef, B, i ett departement dennes arbetsuppgifter och tilldela denne nya arbetsuppgifter. Arbetsdomstolen, som kom fram till att beslutet saknade rättslig grund, kommenterade inte påståendet att regeln om partiell tjänstebefrielse skulle vara tilllämplig. I tingsrättens dom, vilken hade överklagats till arbets- domstolen, anfördes bl.a. följande:

"För B:s arbetsrättsliga ställning har således regeringsbeslutet varit av så ingripande natur att det inte kan betraktas som enbart ett arbets- ledningsbeslut enligt analogi med 21 & inrättandekungörelsen. —B har för övrigt på ett övertygande sätt klargjort att inrättandekungörelsen tillkommit av budgettekniska skäl som här inte kan anses avgörande. "

Frågan har även prövats av JO. En gymnasielärare, S, hade mot sin vilja meddelats partiell tjänstebefrielse. JO uttalade i beslut den 26 november 1985 (Dnr 2379-1983) bl.a. följande:

SOU 1992:60 177

"Mot bakgrund av det anförda kommer jag själv till slutsatsen att 21 & inrättandekungörelsen inte kan åberopas som grund för att mot en tjänstemans vilja förändra dennes arbetsuppgifter och förhållanden i övrigt på ett sådant sätt att denne i realiteten får en annan anställning än den han tidigare haft. "

6.3.4.2 Utövande av annan tjänst

Regeln om utövande av annan tjänst i 18 & AF har följande lydelse:

Den som har en lönetjänst är skyldig att i stället utöva en annan statlig lönetjänst hos en myndighet eller inrättning inom samma verksamhets— område. En deltidsanställd arbetstagare är inte skyldig att tjänstgöra i större omfattning än som han är skyldig att göra i sin egen tjänst.

En arbetstagare är dock inte skyldig att under längre tid än samman- lagt tre månader av samma kalenderår utöva en högre tjänst utom - när en aspirant på en lönetjänst förordnas att utöva nämnda tjänst, när den som innehar en tjänst i befordringsgång eller lönegång för- ordnas att utöva en tjänst med likartade arbetsuppgifter i högst samma lönegrad som den högsta tjänsten i befordringsgången respektive lönegången.

Första och andra styckena gäller inte ordinarie domare.

Enligt 19 & AF är dessutom en arbetstagare som är försatt i disponi- bilitet skyldig att utöva statlig tjänst i den mån detta beslutas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Före LOA:s tillkomst fanns en motsvarighet till 18 & AF i 18 5 Stht och till 19 & AF i 19 5 Stht. Frågan om utövande av annan tjänst reglerades dessutomi 11 5 1 st. Sth.

Arbetsrättskommittén diskuterade i sitt betänkande "Demokrati på arbetsplatsen" om någon särskild regel om statstjänstemännens skyldighet att utöva annan statlig tjänst verkligen var nödvändig. Arbetsrättskommit— tén ansåg att frågan kunde hänföras till det avtalsfria området, dvs. den hörde inte till de regler som enligt regeringsformen måste ges lagform men anförde trots detta:

"Avskaffas bestämmelsen kan -i avsaknad av avtal som reglerar saken - rättsläget synas i viss mån oklart när det gäller att avgöra hur långt "utövningsskyldigheten" skall anses sträcka sig vid tillämpning av de principer som gjort sig gällande på den privata arbetsmarknaden (jfr återigen AD 1929z29). Skäl kan emellertid anföras för att skyldigheten i varje fall har det innehåll som redovisas i 18-19 55 Stht. I och för sig synes därför dessa paragrafer inte behöva avskaffas emedan första och tredje styckena i 11 5 Sth utgår. Emellertid måste observeras att 18- 19 55 Stht inte får annan funktion än att spegla det rättsläge som gäller så länge uttryckligt avtal inte träffats: vägran att åtlyda ett korrekt "utövnings"-beslut blir teoretiskt sett ett avtalsbrott och ej ett brott mot Stht." (SOU 1975:1 s. 653).

178 SOU 1992:60

Föredragande statsrådet synes ha anslutit sig härtill (prop. 1975/76:105 bil. 2, s. 218).

I ett rättsfall, AD 1982 nr 112, har arbetsgivaren under åberopande av 18 & AF och den allmänna tjänsteordningen för Postverket omplacerat en arbetstagare så att denna, som var förordnad som extra ordinarie lokalpost- mästare vid ett lokalpostkontor, placerades på en tillfällig lokalpost- mästartjänst vid ett annat postkontor. Arbetstagaren yrkade att beslutet att omplacera henne skulle ogiltigförklaras.

I domskälen förklarade Arbetsdomstolen, efter att ha klargjort att arbetstagarens talan fick förstås så att hon ville få fastslaget att hon inte var skyldig att uppehålla den tillfälliga tjänsten och att beslutet inte heller i övrigt hade någon rättsverkan för henne som anställd vid postverket, att skyldigheten att utöva annan tjänst obestridligt kunde göras gällande även i fall när motivet till åtgärden är hänförligt till arbetstagaren personligen. Arbetsdomstolen uttalade vidare:

"I linje med att frågan om tjänstemans skyldighet att utöva annan tjänst numera är hänförligt till det avtalsfria området och att rättsläget därmed präglas av det synsätt som eljest är förhärskande på arbetsmarknaden ligger enligt arbetsdomstolens mening att myndighetens beslut om att ålägga statstjänsteman att utöva annan tjänst betraktas som ett arbetsled— ningsbeslut. Ett sådant beslut kan arbetsgivaren i princip fatta efter fritt val och beslutet kan normalt inte Överprövas i rättslig väg. Enligt dom- stolens mening föreligger inga avgörande skäl att betrakta myndighets beslut om skyldighet för statstjänsteman att utöva annan tjänst på något principiellt annat sätt än andra arbetsledningsbeslut. "

6.3.4.3 Försättande ur tjänstgöring

Reglerna om avstängning i LOA är tvingande, och huvudregeln är att avtal i strid mot dem inte får träffas. Däremot anses det finnas ett utrymme för den offentlige arbetsgivaren att tillfälligt förhindra en statligt anställd att utöva de arbetsuppgifter som följer med anställningen - s.k. försättande ur tjänst eller försättande ur tjänstgöring. Inom detta utrymme kan i och för sig avtal om försättande ur tjänstgöring träffas. På grund av p. 6 övergångsbestämmelsema till LOA kan, så länge kollektivavtal inte träffats, föreskrifter meddelas på detta område.

Enighet råder om att utrymmet för försättande ur tjänstgöringen är snävt begränsad. Det får enbart komma ifråga att försätta en arbetstagare ur tjänstgöring om försättandet är tillfälligt och kortvarigt, och beslutet måste vara sprunget ur en hastigt uppkommen nödliknande situation. Man får inte komma in på det område som uttömmande regleras av avstängnings- reglema. Med dessa snäva avgränsningar hör undantagsregeln om försättande ur tjänstgöring inte till de grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsliga ställning som enligt regeringsformen skall ges lagform.

SOU 1992:60 179

Att ett försättande ur tjänstgöring inte kan pågå längre än den nödlik— nande situationen varar framgår av flera rättsfall (AD 1983 nr 179, AD 1985 nr 75 och AD 1988 nr 87;jfr JO:s ämbetsberättelse 1972 s. 423 och IK:s beslut den 19 januari 1984, Dnr 1407-83—21). Det är överhuvudtaget svårt att tänka sig att ett försättande ur tjänstgöring kan vara mer än några dagar.

Det ligger i sakens natur att inga normalfall av försättande ur tjänst- göring kan beskrivas, men nära till hands ligger situationen då en arbets- tagare uppträder berusad på arbetsplatsen.

Regeln om försättande ur tjänstgöring härleds ur arbetsgivarens arbetsledningsrätt, men den hämtar dessutom näring ur allmänna rätts- grundsatser om nöd. Den är om inget annat avtalats eller föreskrivits i och för sig tillämplig även på andra anställningsförhållanden än statliga.

6.3.4.4 Försättande i disponibilitet

Enligt 7 kap. 7 å LOA får en arbetstagare vid polisväsendet, utrikes- förvaltningen eller försvarsmakten försättas i disponibilitet, om det är nöd- vändigt av hänsyn till rikets bästa. Beslutet om försättande i disponibilitet fattas av regeringen enligt 15 kap. 1 å LOA.

Syftet med bestämmelsen är framför allt att skydda dessa från säkerhetssynpunkt särskilt ömtåliga förvaltningsgrenar från opålitliga eller eljest olämpliga arbetstagare.

Ett försättande i disponibilitet kan liknas vid ett skiljande från be- fattningen men inte från anställningen (jfr avsnitt 6.3.1) på så sätt att arbetstagaren skiljs från sin plats i organisationen eller sin befattning utan att gå miste om viss lön och med bibehållen eller utsträckt arbetsskyldig- het.

Utmärkande för ett försättande i disponibilitet är att det inte utlöser exempelvis uppsägningstider; förfarandet kan i jämförelse med t.ex. en uppsägning verka obyråkratiskt.

Ett beslut om försättande i disponibilitet kan numera i princip prövas av AD (17 kap. 1 å LOA och 1 kap. 1 - 2 åå LRA). AD har emellertid aldrig prövat något sådant mål, och det är oklart hur en sådan prövning skulle göras, särskilt mot bakgrund av regelns karaktär av skyddsregel med viktiga statsfunktioner som skyddsobjekt.

En arbetstagare i disponibilitet är enligt 19 å AF skyldig att "utöva statlig tjänst" i den mån detta beslutas av regeringen. Detta innebär att arbetsskyldigheten går vida utöver vad som gäller för andra arbetstagare. I praktiken torde det inte förekomma att arbetstagare i disponibilitet åläggs att utföra arbete.

Regler om förfarandet ges i 35 å AF. JO har i ett beslut den 4 mars 1990, Dnr 1440-1988, uttalat att det kan komma i fråga att tillämpa reglerna om försättande i disponibilitet bara om åtgärden är motiverad av hänsyn till ett starkt nationellt säkerhetsintresse.

Skyldighet att avgå och träda i disponibilitet infördes för officerare med kungörelsen 1942:686. Det pågående kriget tvingade fram en möjlighet att skilja dem som inte uppfyllde krissituationens fysiska och psykiska krav

180 SOU 1992:60

från tjänsteutövningen (prop. 1942:74 s. 21 ff). Lön utgick i form av dis- ponibilitetsarvode. Regeln kom via 3 å 3 mom. militära avlönings- reglementet (1939:276) och 14 5 B SAAR att sammanföras med andra regler om försättande i disponibiliteti 33 å Sth.

För polismän infördes avgångsskyldighet med kungörelsen (1946:798) om avgångsstat för befattningshavare inom polis - och åklagarväsendet. Bakgrunden var det nyligen avslutade kriget då delar av det svenska polisväsendet hade varit influerade av nazismen (prop. 1946:353 5. 31 ff).

Inom utrikesförvaltningen kunde anställda som inte åtnjöt regeringens förtroende entledigas med stöd av 35 å i 1809 års regeringsform. När stadgandet utgick år 1966 kom utrikesförvaltningens personal att omfattas av 33 å Sth; skillnaden blev att det då krävdes att tjänstemannens avgång var påkallad med hänsyn till rikets bästa.

Bilden kompletteras av att det inom utrikesförvaltningen sedan gammalt har funnits ett försättande i disponibilitet som inte är reglerat i lag eller avtal. Det består i att en tjänsteman, för vilken regeringen hyser orubbat förtroende, på egen begäran träder i disponibilitet. Arbetstagaren behåller sin titel och kan teoretiskt behålla sina avlöningsförmåner. Detta institut, som inte faller under LOA, har mycket gamla anor.

6.3 .4.5 Överväganden

Som vi har förstått direktiven, skall vi utreda om en regel om att arbetsgivaren får ta ifrån arbetstagaren arbetsuppgifter behövs och om den måste ha lagform.

Varken dagens regler om avstängning enligt I 3 kap. LOA eller försätt- ande ur tjänst kan användas för att nå det syfte som beskrivs i direktiven. De är exklusiva på sina områden; ett förfarande som kallas för något annat, t.ex. partiell tjänstebefrielse, men till sin innebörd är en avstängning eller ett försättande ur tjänst skall bedömas enligt reglerna för dessa institut (jfr AD 1983 nr 179).

När det gäller tvångsvis partiell tjänstebefrielse, delar vi JO:s upp- fattning att en tillämpning på det sätt som beskrivs i direktiven idag saknar rättsligt stöd.

Det är samtidigt uppenbart att det även inom statliga anställnings- förhållanden kan finnas behov av att snabbt ställa en arbetstagare åt sidan. Om det rör sig om en akut nödsituation, kan arbetsgivaren försätta arbetstagaren ur tjänstgöring. Om det rör sig om ett led i en uppsägnings— eller avskedandesituation, kan arbetsgivaren med det system som vi i övrigt föreslår, använda sig av avstängningsreglerna i LAS.

I övriga situationer - dvs. då ett skiljande från anställningen inte är förestående - har vi svårt att se att någon särskild avstängningsmöjlighet skulle behövas i andra fall än då arbetstagaren kan försättas ur tjänst— göring. Vi har utrett möjligheterna till avstängning i olika situationer i avsnitten 6.3.5 och 6.4.4.

Vi har inte funnit något som talar för att någon ändring av institutet försättande ur tjänst behövs eller för att detta institut skall författnings— regleras. Vi lägger därför inte fram några förslag om detta, utan utgår från

SOU 1992:60 181

att de regler som har utbildats i rättspraxis och som nu gäller även fortsättningsvis är tillfyllest.

När det gäller skyldigheten att utöva annan tjänst gör vi följande bedömningar.

Utgångspunkten för bedömningarna är att ett beslut som medför att en statstjänstemans arbetsuppgifter annat än helt tillfälligt förändras på ett sådant sätt att denne i realiteten får en annan anställning, är enligt vad som sägs i avsnitt 6.3.1 att bedöma på samma sätt som en uppsägning. En reglering av denna fråga måste därför enligt 11 kap. 10 å RF ges lagform.

Enligt vår mening måste 18 å AF - trots dess ordalydelse - tolkas så att skyldigheten att utöva annan tjänst inte är mer vidsträckt på grund av 18 å AF än vad den är på grund av allmänna arbetsrättsliga regler.

För denna tolkning talar främst de ovan citerade uttalandena som gjordes i samband med att regeln infördes i AF.

Ett starkt stöd för vår tolkning återfinns också i rättsfallet AD 1982 nr 112, där AD uttalade att det inte fanns avgörande skäl att betrakta myndighets beslut om skyldighet för statstjänsteman att utöva annan tjänst på något principiellt annat sätt än andra arbetsledningsbeslut.

Till detta kommer att vår tolkning ligger mer i linje med 11 kap. 10 å RF än en tolkning som innebär att skyldigheten att utöva annan tjänst är större på grund av 18 å AF än vad som skulle vara fallet om förordnings- regeln inte fanns (jfr avsnitt 5.1.1).

Eftersom 18 å AF inte har någon annan funktion än att spegla det rättsläge som gäller så länge uttryckligt avtal om arbetsskyldighetens omfattning inte har träffats, kan den särskilda regleringen av skyldigheten att utöva annan tjänst utgå ur författningstexten. Vi föreslår följaktligen att 18 å AF inte skall föras över till den nya förordningen.

Samma skäl talar för att regeln i 19 å AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Till det kommer att regeln inte tillämpas i praktiken och att vi inte ser att det skulle finnas något behov av den.

När det gäller försättande i disponibilitet, anser vi att det även fortsättningsvis finns ett behov av att snabbt ställa arbetstagare i utrikesför- valtningen, försvarsmakten och polisväsendet åt sidan. Vi föreslår därför att 7 kap. 7 å LOA utan ändring överförs till den nya lagen. Även arbetstagare som är anställda med fullmakt kan försättas i disponibilitet. Vi ser inga skäl till ändring på den punkten, och föreslår därför att en regel, som hänvisar till regeln om försättande i disponibiliteti vårt förslag till ny LOA, införs i den nya lagen om fullmaktsanställning.

Liksom JO anser vi att det kan komma i fråga att tillämpa reglerna om försättande i disponibilitet bara om åtgärden är motiverad av hänsyn till ett starkt nationellt säkerhetsintresse. Vi anser vidare att det inte får komma ifråga att använda försättande i disponibilitet i fall då de uppkomna problemen lika väl kan lösas med t.ex. en uppsägning eller en förtids- pension.

Mot bakgrund av regelns särskilda karaktär anser vi att det är självklart dels att reglerna i 11 - 14 åå MBL inte är avsedda att tillämpas när det gäller ett beslut om försättande i disponibilitet, dels att ett försättande i disponibilitet gäller omedelbart. Som vi ser det är det just detta -

182 SOU 1992:60

snabbheten och frånvaron av formregler - som utmärker institutet för- sättande i disponibilitet och motiverar att regeln finns. Att detta inte har kommit till klart uttryck i lagtexten beror säkerligen på att institutet alltid har "levt sitt eget liv" och det vid tiden för statstjänstemannalagens eller LOA:s införande inte kom ifråga att infoga regeln i ett förhandlingssystem. För tydlighets skull föreslår vi att dessa principer kommer till klart uttryck i lagtexten.

Vi föreslår slutligen att tillämpningsföreskriftema i 35 å AF inte förs över till den nya lagstiftningen. Skälet för vårt förslag är att försättande i disponibilitet är avsett att tillämpas i bl.a. utpräglade undantagsfall och att regeringen bör kunna bereda ärendena på det sätt som är lämpligt med hänsyn bl.a. till FL:s regler.

Till sist erinrar vi om att vår överväganden enbart avser det lagreglera- de tvångsvisa disponibilitetsinstitutet. Inget hindrar att man vid sidan av LOA:s regler inom utrikesförvaltningen bibehåller en möjlighet för arbetstagare att frivilligt träda i disponibilitet utan inslag av tvång.

6.3.5 Avgångsskyldighet, avstängning och läkarunder— sökning på grund av sjukdom

Vårt förslag: Inga särskilda regler om avgångsskyldighet, tvångvis läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom förs in i den nya LOA. För dem som är anställda med fullmakt behövs dock sådana regler även fortsättningsvis. Det nuvarande regelkomplexet förs därför oförändrat över till fullmaktsanställningslagen.

6.3.5.1 Rehabilitering i arbetslivet

Den ljuli 1991 och den ljanuari 1992 trädde nya regler om rehabilitering i arbetslivet (prop. 1990/91:140, AU 22, rskr. 302 och prop. 1990/91:141 och 181, SfU 16 och 18, rskr. 303 och 372) i kraft. Förändringarna berör bl.a. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Hänvisningama nedan avser i förekommande fall AFL i dess nya lydelse. I rehabiliterings— reformen ingår även ändringar i arbetsmiljölagen(1977:1160). Dessa bygger på att det skall finnas en organisation för rehabilitering på arbetsplatsen.

Rehabiliteringsverksamheten på det statliga området skall bedrivas på samma villkor som gäller för övriga arbetsmarknadssektorer. Några särregler ges alltså inte för den statliga arbetsmarknaden. Rehabiliterings- förordningen har därför slopats fr.o.m. den 1 januari 1992 (SFS 1991: 1746). De nya reglerna ger statsanställda tillgång till samma möjligheter och resurser som andra arbetstagare (prop. 1990/91:141 s. 39; jfr prop. 1990/91:100 bil. 15 s. 38).

SOU 1992:60 183

Reformens övergripande syfte är att bryta en utveckling mot Ökande ohälsa och utslagning från arbetslivet. De nya reglerna kommer bl.a. att innebära att företagshälsovården ges en nyckelroll. Denna skall ägna sig åt att fånga upp tidiga signaler på arbetsplatserna och delta i rehabilite- ringsverksamheten och i arbetet att anpassa arbetet till arbetstagarens förut- sättningar.

Arbetsgivaren åläggs ett klart ansvar för att den anställdes rehabi- literingsbehov klarläggs och för att arbetslivsinriktade rehabiliterings- åtgärder vidtas. Arbetsgivarens utredning av den försäkrades rehabi- literingsbehov samt planering och genomförande av rehabiliteringen skall ske i samråd med arbetstagaren. Denne skall lämna de upplysningar som behövs för rehabiliteringsutredningen och efter bästa förmåga aktivt delta i rehabiliteringen (22 kap. 4 å AFL). En frivillig medverkan från arbets- tagarens sida är en förutsättning för rehabiliteringen.

Under rehabiliteringen har den försäkrade rätt till rehabiliterings— ersättning, som är mer förmånlig än sjukpenning. Ersättningen kan dras in, om den försäkrade inte deltar i rehabiliteringsutredningen (22 kap. 16 å AFL). På detta sätt läggs ett ansvar också på den enskilde arbetstagaren.

Försäkringskassan skall samordna och utöva tillsyn över de insatser enligt AFL som behövs för rehabiliteringen och vid behov ta initiativ till insatser.

Om en sjukdom blir långvarig eller den anställde bedöms inte kunna återgå till sitt arbete, skall försäkringskassan undersöka om han efter rehabilitering skulle kunna försörja sig med ett annat lämpligt arbete eller med ändrade arbetsförhållanden (prop. 1990/91:141 s. 71). Kan den anställdes nedsättning av arbetsförrnågan inte undanröjas genom rehabilite- ringen, skall försäkringskassan ta initiativ till en prövning av övergång till sjukbidrag eller förtidspension. Som en riktlinje gäller att sjukpenning i framtiden inte bör utges under längre tid än ett år (prop. 1990/91:141 s. 71).

Av intresse när det gäller rehabilitering är också lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Ett särskilt avsnitt avser äldre arbets- tagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga (7 - 13 åå). Syftet är bl.a. att förmå företagen att föra en social politik vid nyanställningar. Lagen ger här inte generella normer. I stället får länsarbetsnämndema möjlighet att i det enskilda fallet ställa krav på arbetsgivaren.

6.3.5.2 Förtidspension och sjukpension Förtidspension enligt AFL

AFL gäller även för statligt anställda arbetstagare. Enligt AFL har den ar- betstagare som har fyllt 16 men inte 65 år rätt till förtidspension, om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst hälften och nedsättningen kan anses varaktig (7 kap. 1 å första stycket och 13 kap. 1 å första stycket AFL).

184 SOU 1992:60

Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående avsevärd tid, har arbetstagaren rätt till sjukbidrag. Sjukbidrag skall vara begränsat till viss tid, men i övrigt gäller samma regler som för förtidspension (7 kap. 1 5 andra stycket och 13 kap. 1 5 andra stycket AF L).

Förtidspension och sjukbidrag kan vara partiella (7 kap. 2 & AFL). Vid bedömande av i vad mån prestationsförmågan är nedsatt skall hänsyn tas till bl.a. vilka arbetsuppgifter arbetstagaren kan klara samt arbetstagarens utbildning, erfarenhet, ålder och bosättningsförhållanden (7 kap. 3 & AFL).

Bedömningen av prestationsförmågan görs med hjälp av bl.a. medicinsk utredning. En försäkrad som inte låter sig undersökas av den läkare som försäkringskassan utser för honom eller som inte går med på att utredning som finns hos sjukvårdsinrättningar el. dyl. får lämnas ut till försäkrings- kassan, kan få ersättningen enligt AFL nedsatt eller indragen eller bli återbetalningsskyldig (20 kap. 3, 4 och 8 55 AFL).

Försäkringskassan har även möjlighet att, trots reglerna om sekretess, inhämta uppgifter från sjukvården, t.ex. om vad som har framkommit vid läkarundersökningar. Denna möjlighet anses följa av 20 kap. 9 & AFL (jfr prop. 1980/81:28 s. 15 och s. 19 ff.). Om den enskilde motsätter sig att uppgifterna inhämtas, är det särskilt viktigt att försäkringskassan noga överväger om uppgifterna är nödvändiga för försäkringskassans be- dömning.

Ansökan om förtidspension görs av arbetstagaren (16 kap. 1 5 första stycket AFL). Försäkringskassan kan tillerkänna en arbetstagare förtids— pension utan ansökan, bl.a. om denne åtnjuter sjukpenning eller ersättning för sjukhusvård (16 kap. 1 5 andra stycket AFL). Försäkringskassan kan besluta om förtidspension även på framställning av statens löne- och pensionsverk (6 5 förordningen 1962:394 med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m.).

Om arbetsgivaren vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning i samband med att arbetstagaren får rätt till hel förtidspension, skall arbetsgivaren skriftligen ge arbetstagaren besked om detta så snart arbetsgivaren har fått kännedom om pensionsbeslutet (33 å andra stycket LAS). På den statliga arbetsmarknaden är arbetsgivaren i dessa fall hän- visad till att entlediga arbetstagaren enligt 7 kap. 4 & LOA (se nedan).

Sjukpension

För de arbetstagare som omfattas av LOA finns, vid sidan av reglerna om uppsägning, särskilda entledigandegrunder. Enligt 7 kap. 4 & LOA kan en statligt anställd oavsett anställningsform entledigas innan han har uppnått pensionsåldern om han

1. till följd av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan är för framtiden oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfreds- ställande eller

2. till följd av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis och socialstyrelsen anser det dels

SOU 1992:60 185

sannolikt att han inte kan återinträda i arbete inom ytterligare ett år, dels ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig.

En arbetstagare som är anställd med fullmakt kan dessutom entledigas med stöd av 7 kap. 5 & LOA, om han inte kan fullgöra sina arbetsupp- gifter tillfredsställande och högst fem år återstår till dess han uppnår pensionsåldern. Entledigandebeslutet fattas här av regeringen (15 kap. 1 & LOA).

Ett entledigande enligt 7 kap. 4 eller 5 & LOA får inte ske, om arbetstagaren har rätt till statlig pension och lämpligen kan förflyttas eller omplaceras till någon annan statlig anställning (7 kap. 6 5 LOA).

En arbetstagare som omfattas av pensionsplanen får sjukpension när han har entledigats med stöd av 7 kap. 4 eller 5 55 LOA före pensionsåldern på grund av nedsatt arbetsförmåga ( 23 å pensionsplanen i pensionsavtalet 1991-03-15 , slutet mellan SAV och SACO, Statsanställdas Förbund, TCO- OF/A, TCO-OF/C samt TCO—OF/F). Vilka som omfattas av pensionspla- nen framgår av planens 1 och 2 55.

Särskilt om den kommunala sektorn

I avtalet om pensionsbestämmelser för arbetstagare hos kommuner och landsting (PA-KL 85) regleras arbetstagarnas avgångsskyldigheti & 4. Där anges i mom. 1 att arbetstagarna är skyldiga att avgå från anställningen vid vissa angivna åldrar.

I mom. 2 anges att en arbetstagare är skyldig att avgå om arbetsgivaren konstaterar att vissa förutsättningar föreligger. Förutsättningama är i stort sett desamma som i 7 kap. 4 & LOA. Ett beslut om avgång enligt mom. 2 får fattas först sedan arbetsgivaren med beaktande av bestämmelserna i LAS har konstaterat att arbetstagaren inte kan omplaceras till annat arbete hos arbetsgivaren och arbetstagaren haft skälig tid att yttra sig härom.

Det är tydligt att mom. 2 är en kvarleva från den tid då statliga såväl som kommunala anställningsförhållanden reglerades genom statstjänste- mannalagen och kommunaltjänstemannastadgan och likartade regler gällde för stats- och kommunaltjänstemän.

Det är vidare tydligt att den aktuella regeln numera är avsedd att reglera avgångsskyldighet på grund av sjukdom inom ramen för LAS. Något annat hade för övrigt inte varit möjligt, eftersom avtal i dessa fall är ogiltiga i den mån de upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter (jfr 2 & LAS).

7kap. 4 åLOA

Skyldighet för statstjänstemän att avgå med sjukpension infördes med 1907 års civila pensionslag. Då var tidsgränsen i nuvarande 7 kap. 4 & 2 LOA fem år. Ordinarie domare omfattades inte av avgångsskyldigheten före 70 års ålder. Ovillkorlig avgångsskyldighet med rätt till pension stadgades särskilt för tjänsteinnehavare som på grund av olycksfall i arbetet befanns för framtiden oförmögna att tjänstgöra.

186 SOU 1992:60

Reglerna om avgångsskyldighet på grund av sjukdom fördes över till senare pensionsreglementen, statstjänstemannalagen och LOA. Med tiden fick de ett mer vidsträckt tillämpningsområde, och förutsättningama för avgångsskyldighet tunnades ut och blev lättare att uppfylla. Regelns konstruktion är alltjämt densamma som år 1907, men den tillämpas inte på samma sätt som då.

En arbetstagare får inte entledigas på grund av nedsatt arbetsförmåga innan rätten till sjukpension har avgjorts (27 & förordningen 1984: 1039 om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner). Om arbetstagaren har pensionsrätt men SPV har avslagit en ansökan om sjukpension, får han inte entledigas. Det avgörande beslutet i ett ärende om entledigande enligt 7 kap. 4 & LOA fattas därför av SPV snarare än anställningsmyndigheten, även om entledigandebeslutet formellt fattas av anställningsmyndigheten eller av regeringen.

Enligt SFV:s praxis föreligger det alltid och uteslutande rätt till sjukpen— sion enligt 7 kap. 4 & 1 LOA om en anställd har beviljats förtidspension. Om en anställd inte har beviljats förtidspension men SPV bedömer att han skulle kunna få det, begär SPV att försäkringskassan prövar rätten till förtidspension eller sjukbidrag.

Man kan av stadgandets lydelse få intrycket att en arbetstagare skulle kunna entledigas enligt 7 kap. 4 5 1 LOA, även om han inte har beviljats förtidspension. Enligt vad vi har inhämtat från SPV förekommer detta inte i praktiken, utan överensstämmelsen mellan förutsättningama för förtids- pension och sjukpension enligt 7 kap. 4 5 1 LOA är total.

Förutsättningama för avgångsskyldighet enligt 7 kap. 4 5 1 LOA belystes i AD 1986 nr 32. Arbetsdomstolen fann i det målet bl.a. att en arbetstagares dåliga uppträdande på arbetsplatsen och bristande samarbets- förmåga - förhållanden som hade sin grund i psykisk sjukdom - innebar att arbetstagaren inte hade fullgjort sina arbetsuppgifter tillfredsställande.

Av domen framgår att arbetstagaren hade beviljats hel förtidspension. Man kan därför konstatera att arbetstagaren i det fallet enligt 33 & LAS skulle ha fått lämna anställningen utan formella entledigandebeslut, om hon hade varit privat eller kommunalt anställd.

Hos SPV prövas årligen ca 100 - 200 ansökningar om sjukpension, där arbetstagaren inte har beviljats hel förtidspension men väl partiell för- tidspension eller sjukbidrag. Prövningen gäller då dels om arbetstagaren kan omplaceras enligt 7 kap. 6 & LOA, dels om förutsättningamai 7 kap. 4 5 2 är uppfyllda. Socialstyrelsen yttrar sig inte längre i frågan om framtida arbetsförmåga m. in; denna prövning görs sedan den 1 april 1990 av SFV:s förtroendeläkare efter föredragning av SPst tjänstemän.

Även här kan man tänka sig att en arbetstagare skulle kunna entledigas trots att han inte har beviljats sjukbidrag eller partiell förtidspension. Enligt vad vi har inhämtat från SPV förekommer inte detta i praktiken, utan sjukpension beviljas enbart i de fall där partiell förtidspension eller sjukbidrag redan utgår enligt försäkringskassans beslut.

SOU 1992:60 187

7kap. 5 åLOA

Med införandet av 1907 års civila pensionslag höjdes penisonsåldem för flertalet ordinarie tjänstemän från 60 resp. 65 års ålder till 62 resp. 67 års ålder. Höjningen kompletterades med en avgångsskyldigheti intervallet 60 - 62 resp. 65 - 67 års ålder, om tjänstemannen inte kunde fullgöra sina tjänsteåligganden tillfredsställande. Regeln överfördes till civila tjänstepen- fsionsreglementet (1934z47), men kom då att omfatta endast ordinarie tjänstemän, domare undantagna. Samtidigt utökades tidsgränsen till fem år. Stadgandet har sedan överförts utan ändring via olika pensionsreglementen till statstjänstemannalagen och LOA. På initiativ av lagrådet kom ordinarie domare att omfattas av regeln med införandet av statstjänstemannalagen.

Vid ett entledigande enligt 7 kap. 5 & LOA krävs inte samma noggranna medicinska utredning som inför andra sjukpensioneringar.

Sedan införandet av statens allmänna pensionsreglemente (195 9:289) har tre entlediganden med stöd av regeln i 7 kap. 5 & LOA eller dess före- gångare skett. En landsantikvarie entledigades år 1961, en folkskollärare 1968 och en kronokommissan'e 1983.

6.3.5.3 Uppsägning och avskedande på grund av sjukdom

På arbetsmarknaden i stort gäller följande: Om arbetstagaren inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och arbetsgivaren vill säga upp anställningsavtalet, har arbetsgivaren enligt anställningsskyddslagen att visa att saklig grund för uppsägning föreligger.

Som saklig grund för uppsägning räknas i princip inte sådan miss- skötsamhet eller begränsning i prestationsförmågan som har sin grund i sjukdom (prop. 1973:129 5. 126). Principen gäller även inom statliga anställningsförhållanden.

Om sjukdomen medför en så stadigvarande och bestående nedsättning av arbetsförmågan att arbetstagaren inte längre kan förväntas utföra arbete av någon betydelse, kan principen att sjukdom inte kan grunda uppsägning sättas ur spel.

En intresseavvägning görs, och om sjukdomen medför mycket allvarliga svårigheter på arbetsplatsen och det framstår som nödvändigt att ge försteg åt arbetsgivarens intresse av att svårigheterna upphör, kan saklig grund för uppsägning föreligga (AD 1983 nr 130). Arbetsuppgiftema kan också ha betydelse, t.ex. om särskilda krav på säkerhet ställs (jfr AD 1986 nr 51). Normalt anses dock inte uppsägning på grund av sjukdom kunna komma ifråga så länge arbetstagaren uppbär sjukpenning (Lunning, Anställnings— skydd, sjunde upplagan s. 246 f.).

Om sjukdomen består i alkoholism, måste särskild hänsyn tas till detta. Vid införandet av 1982 års anställningsskyddslag betonade föredragande statsrådet vikten av att man inte bara noga beaktade de socialmedicinska hänsynen utan också strävade efter en rimlig avvägning gentemot de skäl som från arbetsgivares och arbetskamraters synpunkt talade för uppsägning (prop. 1981/82:71 s. 71). I SAV Cirk. 1988 A 4 sammanfattas AD:s

188 SOU 1992:60

praxis för när uppsägning får ske på grund av misskötsamhet som har sin grund i alkoholism av sjukdomskaraktär så här:

"En prognos måste göras av arbetstagarens förutsättningar att fort— sättningsvis sköta sina arbetsuppgifter.

Endast mycket allvarlig misskötsamhet och därmed förenad väsentligt bristfällig arbetsinsats kan läggas till grund för uppsägning.

Arbetsgivaren måste, med hänsyn till de resurser han förfogar över, aktivt verka för en lösning av problemen, t.ex. genom omplacering.

Det är naturligt att även arbetskamraterna, den lokala fackliga organisationen och i förekommande fall anpassningsgruppen gör en insats."

I samband med att de nya reglerna om rehabilitering infördes, uttalade föredraganden att kraven på de ansträngningar arbetsgivaren måste göra innan saklig grund för uppsägning kan sägas föreligga höjs med det ökade rehabiliteringsansvaret och de ökande möjligheterna att anpassa arbets— villkoren som följer av teknisk utveckling och ökade kunskaper på reha- biliteringsområdet. Så länge rehabiliteringen pågår, kan det knappast bli aktuellt att bedöma en uppsägning som sakligt grundad (prop. 1990/91:140 s. 47 och 52 f.).

Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder för att arbetstagaren skall kunna fortsätta sin anställning kan bara avgöras efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl ar- betsgivarens som arbetstagarens förhållanden och förutsättningar vägs in. I prop. 1990/91:140 s. 52 f. betonas sammanfattningsvis att arbetsgivarens ökade ansvar för god arbetsorganisation, arbetsanpassning och reha- bilitering också medför en ökad skyldighet att utveckla arbetsorganisatio- nen, skapa meningsfullt och utvecklande arbete, anpassa arbetet till de en— skilda anställdas förutsättningar och genomföra rehabiliteringsinsatser. Detta förutsätts påverka bedömningen av vad som är saklig grund för uppsägning.

Saklig grund för uppsägning föreligger ju inte om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Denna omplaceringsskyldighet gäller både inom den bestående anställningen och till en annan ledig anställning hos arbetsgivaren. I omplaceringsskyldig- heten ligger att arbetsgivaren skall göra en omsorgsfull och noggrann omplaceringsutredning, men omplaceringsskyldigheten medför inte att arbetsgivaren måste friställa annan personal eller inrätta nya anställningar (AD 1981 nr 51 och 1977 nr 151).

AD har uttalat att det allmänt sett bör åvila arbetsgivaren att tillvarata de möjligheter som finns att underlätta fortsatt verksamhet för en anställd som av medicinska skäl inte kan utföra sina tidigare arbetsuppgifter (AD 1982 nr 99). I detta åliggande ligger att inom rimliga gränser anskaffa de tekniska hjälpmedel som behövs. Hänsyn tas till ekonomiska och tekniska faktorer samt till hur varaktig hjälp arbetstagaren får av hjälpmedlen.

AD har under våren 1992 avgjort flera mål om avskedanden enligt 11 kap. l & LOA av polismän som hade gjort sig skyldiga till trafiknykter- hetsbrott. Domstolen gjorde i målen uttalanden om betydelsen av

SOU 1992:60 189

alkoholberoende av sjukdomskaraktär och åtgärder för rehabilitering. Eftersom flera uttalanden är av mycket stort intresse, bl.a. när det gäller den statliga arbetsgivarens ansvar för-rehabilitering, har vi valt att citera centrala avsnitt ur en av domarna, AD 1992 nr 38 (kursiveringama har gjorts av oss):

"Inom arbetslivet och på arbetsrättens område gäller sedan en längre tid tillbaka att det i huvudsak råder enighet om att alkoholberoende eller allvarligt alkoholmissbruk hos en arbetstagare är förhållanden som i första hand bör föranleda rehabiliteringsinsatser. Åtgärder som uppsägning eller avskedande skall i enlighet därmed komma i fråga endast undantagsvis, såsom då rehabilitering visat sig omöjlig eller då arbetstagarens förhållande eljest medför att det inte kan begäras av arbetsgivaren att arbetstagaren får kvarstå i sin anställning och annan lämplig utväg än uppsägning eller avskedande inte står till buds (se översikten i Lunning, Anställningsskydd, sjunde omarbetade upplagan 1989, s. 232 ff). Vad som nu har sagts om uppsägning och avskedande gäller i synnerhet för fall då ett alkoholberoende eller alkoholmissbruk har karaktären av sjukdom; anställningsskyddslagen har ansetts innefatta ett principiellt förbud mot uppsägning eller avskedande på grund av sjukdom. Inte minst mot bakgrund av svårigheterna att diagnostisera sjukdomskaraktären hos ett alkoholberoende eller ett alkoholmissbruk har man dock att räkna med en gråzon, där de nyss angivna principerna bör slå igenom även i fall då frågan om sjukdomskaraktären ter sig något tveksam men övervägande skäl ändå talar för att samma principer bör gälla som vid helt klarlagd sjukdom.

Från det sagda gäller inte något undantag såvitt avser offentlig- anställda arbetstagare. För statligt anställda, dit polispersonalen hör, har detta kommit till uttryck bl.a. i åtskilliga cirkulär från Statens arbetsgivarverk (SAV). Här kan hänvisas främst till SAVs cirkulär 1988 A 4, Arbetsrättsliga frågor vid missbruk av alkohol eller andra berus- ningsmedel. De statliga arbetsgivarna bär ett betydande ansvar för att arbetstagare med ett begynnande eller längre gänget missbruksproblem i första hand blir föremål för kontakter i syfte att utröna behovet av rehabiliteringsåtgärder och, om sådant behov befinns föreligga, därefter erbjuds eller förmås att medverka till att rehabiliteringsåtgärder också kommer till stånd.

---I princip gäller dock, att det för frågan om en uppsägning eller ett avskedande får ske på grund av ett brott ofta blir av en avsevärd betydelse, om brottet måste bedömas ha samband med ett alkohol- beroende eller ett allvarligt alkoholmissbruk. I enlighet med det tidigare sagda gäller detta givetvis i synnerhet om alkoholberoendet eller alko- holmissbruket är av sjukdomskaraktär. Något undantag härifrån gäller inte vid tillämpningen av 11 kap. l ä LOA.

—--Det hittills anförda innebär att vid tillämpningen av avskedande- regeln i 11 kap. 1 5 LOA i vart fall de grova trafiknykterhetsbrotten kan sägas inta något av en särställning såsom ofta bottnande i och utgörande symptom på ett allvarligt missbruksproblem. I enlighet där-

190 SOU 1992:60

med bör vid sådana brott - även i fall där detta begåtts av en polisman eller annan innehavare av en offentlig anställning som ställer särskilt höga krav på den anställdes vandel - rehabiliteringssynpunkter träda i förgrunden. Kan det konstateras att trafiknykterhetsbrottet haft samband med ett alkoholberoende av sjukdomskaraktär bör det avgörande för avskedandefrågan således i regel bli, om arbetstagaren visat sig beredd att medverka till efekziva rehabiliteringsåtgårder och dessa kan antas leda till ett bestående resultat av sådan natur att brottet med fog kan betraktas som en engångsföreteelse. Är det fråga om återfall i brott

sedan arbetstagaren fått allvaret i sin situation klart för sig får naturligtvis andra synpunkter, främst bevarandet av den offentliga tjänstens integritet, en ökad tyngd (jfr AD 1989 nr 52 ). Detsamma gäller om arbetstagaren inte är beredd att medverka till rehabilitering. "

6.3.5.4 läkarundersökning och avstängning

Tvångsvisa läkarundersökningar och avstängning på grund av sjukdom [ statliga anställningar

Enligt 13 kap. 2 5 första stycket LOA får en arbetstagare avstängas från arbetet, om han inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och den bristande tjänstdugligheten beror av sjukdom eller därmed jämförligt för- hållande.

Vid bedömningen av om arbetstagaren fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande skall hänsyn tas till de krav som anställningen ställer på arbetstagaren. Om tjänsteutövningen kan medföra risker för allmänheten eller annars är förenad med särskilt ansvar, skall kraven på tjänstens behöriga fullgörande ställas högre än om så inte är fallet. Den bristande tjänstdugligheten skall vara medicinskt betingad. Med "därmed jämförligt förhållande" avses bl.a. alkoholmissbruk, även om detta inte är av sjukdomskaraktär (prop. 1965:60 s. 194).

Enligt 13 kap. 2 & andra stycket LOA får arbetstagaren åläggas att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom, om det inte finns tillräcklig utredning om att den bristande tjänstdugligheten beror av sjukdom eller därmed jämförligt förhållande, men detta ändå framstår som sannolikt.

Om arbetstagaren inte följer ett åläggande enligt 13 kap. 2 5 andra stycket, får han enligt tredje stycket i samma paragraf avstängas från arbetet.

Talan mot ett beslut om åläggande att undergå läkarundersökning skall enligt 16 kap. 2 & LOA väckas inom fyra veckor från den dag då arbets- tagaren fick del av beslutet. Ett beslut om läkarundersökning får inte läggas till grund för en avstängning förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats (14 kap. 9 & LOA).

I 14 kap. LOA ges i övrigt bestämmelser om hur ärenden enligt 13 kap. 1 och 2 55 skall handläggas. I 15 kap. LOA ges regler om beslutande myndighet m.m. Huvudregeln är enligt 15 kap. 3 & att det är anställ— nin gsmyndi gheten som fattar beslut om avstängning och läkarundersökning (jfr dock 12 kap. 8 & RF). I vissa fall skall beslutet dock fattas av Statens ansvarsnämnd.

SOU 1992:60 191

Ett beslut om avstängning gäller omedelbart, men i tvist om ett avstäng— ningsbeslut får domstolen interimistiskt förordna att beslutet inte skall gälla (17 kap. 3 åLOA).

Handläggningsregler återfinns dessutom i anställningsförordnin gen, för- valtningslagen, verksförordningen m.fl. författningar.

Reglerna i 13 kap. LOA om läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom överfördes utan ändring i sak från statstjänstemannala- gen. De hade införts år 1976 med ämbetsansvarskommitténs system för ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet och byggde i stor ut- sträckning på de avstängningsregler som hade gällt enligt statens allmänna avlöningsreglemente (1948z436).

Regler om skyldighet att underkasta sig läkarundersökning återfanns dessförinnan i en mängd olika reglementen för verk och myndigheter. Här, liksom på tjänstemannarättens område i övrigt, innebar 1965 års för- handlingsrättsrefonn en samordning av reglerna. För ordinarie domare gällde clock alltjämt en särskild lag (1955:261) om avstängning av domare.

Enligt 11 kap. 5 5 andra stycket RF skall en ordinarie domare ha rätt att påkalla domstols prövning av ett beslut att avstänga honom eller ålägga honom att undergå läkarundersökning, om beslutet har fattats av annan myndighet än domstol.

Enligt 12 kap. 8 5 andra stycket RF prövar Högsta domstolen på talan av JK eller JO frågor om avstängning eller läkarundersökning när det gäller justitieråd eller regeringsråd.

Syftet med reglerna om läkarundersökning och om avstängning på grund av sjukdom eller brott har angivits vara att tillgodose samhällsmedlemmar- nas intresse av att de offentliga funktionerna utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt (prop. 1975:78 s. 154 och 167, JuU 1975:22 s. 101).

Om en arbetstagare vägrar att följa ett åläggande att genomgå en läkarundersökning, kan han bli avstängd enligt 13 kap. 2 & tredje stycket LOA. Vad som händer om en sådan avstängning varar en lång tid är oklart. Det finns exempel på att den här typen av avstängningar har varat i decennier.

Tidigare ansågs entledigande enligt nuvarande 7 kap. 5 & LOA kunna komma ifråga för dem som hade blivit avstängda på detta sätt (Lidbeck m.f'.., Statens tjänstemän s. 151; jfr JO 1969 s. 409 ff.). Det kan antas att en långvarig avstängning numera skulle kunna leda till att saklig grund för uppsägning anses föreligga (jfr SOU 1975:1 s. 662).

Frågor om avstängning och läkarundersökning hör till de grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning som på grund av 11 kap. 10 & RF skall ges i lag. Vi har i avsnitt 5.2 redogjort för vår syn på grundlagsbudet.

Särskilt om tvångsvis läkarundersökning enligt 13 kap. 2 & LOA Regeringen uppdrog i mars 1985 åt statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN ) att göra en översyn av reglerna om läkarundersökning i statlig tjänst m.m. SAMN genomförde som ett led i översynen en enkät till 23 myndigheter

192 SOU 1992:60

där ärenden enligt 13 kap. 2 & LOA hade förekommit. Enkäten visade bl.a. att genomsnittstiden för ett sådant ärende var hela 18 månader. Psykiska besvär hade varit den vanligaste sjukdomen, men även miss— bruksproblem hade förekommit. Enligt SAMN:s utredning fanns det hos myndigheterna ett utbrett missnöje med handläggningsordningen.

SAMN:s förslag presenterades i betänkandet DsC l986:6 Hälsounder- sökningar i statlig tjänst m. m. Samtidigt lades förslag om periodiska hälsoundersökningar. När det gäller sådana extraordinära läkarundersök- ningar som avses i 13 kap. LOA föreslogs en rad förenklingar på handläggningssidan. Förslagen ledde inte till några regeländringar.

I den överväldigande majoriteten av ärenden som prövas enligt 7 kap. 4 5 LOA finns läkarutlåtanden och annan medicinsk utredning bifogade ansökningen. Dessa läkarintyg kommer så gott som alltid från för- säkringskassans utredning. Om läkarintyg saknas, rekvirerar SPV läkarintyg från försäkringskassan med stöd av förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter (omtryckt i SFS 1981:429).

SPV har även i ett antal fall uppmanat anställningsmyndigheten att inkomma med läkarutlåtande, men i samtliga dessa fall har arbetstagaren ställt sig bakom ansökningen om sjukpension. Under åren 1990 och 1991 har enligt vad vi har inhämtat ingen tvångsvis genomförd läkarundersök- ning förekommit i något ärende hos SPV.

Inom Socialstyrelsen handläggs frågor om tvångsvis läkarundersökning av styrelsens råd för vissa rättsliga, sociala och medicinska frågor. Den prövning som rådet gör är främst medicinsk. Rådet kan med stöd av 7 a 5 3 lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. rekvirera sjukjournaler och inhämta andra uppgifter från hälso- och sjukvårdspersonal.

I rådets diarium finns för år 1990 fyra ärenden som enligt ärende— rubriken avser läkarundersökning enligt 13 kap. 2 & LOA eller 22 & AF. Samtliga ärenden avsåg psykiatriska frågeställningar. För år 1991 finns åtta sådana ärenden, av vilka sju avsåg psykiatriska frågeställningar. Socialstyrelsen medverkar på ett relativt tidigt stadium i ett ärende om läkarundersökning. Vi vet inte om något eller några av dessa ärenden ledde till beslut om läkarundersökning.

Av det ovan nämnda rättsfallet AD 1986 nr 32 framgår bl.a. att arbetstagaren hade ålagts att genomgå läkarundersökning, men att hon inte hade ställt sig till förfogande för undersökningen. Trots detta fanns det i målet tillräcklig medicinsk utredning för ett entledigande enligt 7 kap. 4 & LOA.

Slutligen skall nämnas att föredraganden i prop. 1975:78 s. 197 f. uttalade att det även utan uttryckligt stadgande torde stå klart att myndig- heten i ärende om disciplinansvar eller avskedande ägde hemställa hos rätten om inhämtande av läkarintyg, t.ex. av det slag som avses i 7 5 lagen (1964:542) om personundersökning i brottmål.

SOU 1992:60 193

Särskilt om avstängning på grund av sjukdom enligt 13 kap. 2 & LOA

En statligt anställd arbetstagare har lika litet som en kommunalt eller privat anställd en absolut rätt till de arbetsuppgifter som han är anställd för att utföra. Inte heller äldre tiders oavsättlighet innebar att tjänstemannen hade en rätt till arbetsuppgiftema.

Det sagda innebär inte att anställda kan avstängas från arbetet, ex- empelvis genom att samtliga arbetsuppgifter tas ifrån honom. LOA:s regler om avstängning, sedda mot bakgrund av grundlagens krav på lagform, ger ett noggrant avgränsat område där avstängning kan komma ifråga.

En åtgärd som kallas för något annat men till sin natur är en av- stängning, är inte tillåten om den inte uppfyller de krav som ställs i LOA. Den kan i så fall förklaras sakna verkan mot den avstängde. Även om staten inte kan ådra sig skadeståndsskyldighet för ett på felaktiga grunder fattat avstängningsbeslut, kan skadestånd i ett sådant fall komma att utdömas för förseelser mot handläggningsreglema.

Reglerna om avstängning i LOA är tvingande på så sätt att avtal inte får träffas i strid med lagreglema (se avsnitt 5.2; jfr AD 1985 nr 75). Det sagda innebär inte att regeringsformen omöjliggör alla former av avtal i frågan. Dels kan naturligtvis avtal om löneförrnåner m.m. vid avstängning träffas, dels täcker det "avtalsförbjudna" området inte varje form av avstängning från arbetet.

Vid sidan om LOA:s regler om avstängning finns ett utrymme för att genom ett arbetsledningsbeslut tillfälligt försätta en arbetstagare ur tjänst, och detta område kan regleras genom kollektivavtal (se avsnitt 6.3.4 om s.k. försättande ur tjänst). Utrymmet för försättande ur tjänst är dock så litet att LOA:s regler om avstängning i princip skall uppfattas som uttömmande (AD 1985 nr 75).

Tvångsvisa läkarundersökningar och avstängning på grund av sjukdom i övriga anställningsförhållanden

Enligt 34 & LAS får en arbetstagare, när en tvist har uppkommit om en uppsägnings giltighet, inte avstängas från arbete på grund av de omständig- heter som har föranlett uppsägningen annat än om det finns särskilda skäl. Arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner så länge anställningen består. Domstol kan för tiden intill det slutliga avgörandet besluta att anställningen skall upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt som domstolen bestämmer eller att en pågående av- stängning skall upphöra.

Enligt 35 5 LAS får en arbetstagare inte avstängas, om han har blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning och domstolen har beslutat att anställningen skall bestå tgll dess att tvisten slutligen har prövats.

Arbetstagaren får enligt 37 & LAS inte heller efter det domstolen har cgiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande avstängas på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen eller avskedandet.

194 SOU 1992:60

34 - 37 åå LAS innehåller enbart punktvisa förbud mot avstängning från arbetet. Förbuden tar sikte på avstängning i samband med tvist om uppsäg- ning eller avsked och avser fall då det är samma anledning till uppsägning- en/avskedet som till avstängningen. Syftet med reglerna är att arbets- tagarens återkomst till arbetsplatsen, om skiljandet från anställningen ogiltigförklaras, inte skall försvåras av att han har varit avstängd.

I LAS finns inga uttryckliga regler om arbetsgivarens rätt att avstänga arbetstagare i andra fall än de som anges i 34 - 37 55. Oavsett vad detta innebär för arbetsgivarnas rätt att avstänga från arbetet på den övriga arbetsmarknaden, medför lagkravet i 11 kap. 10 & RF att LAS ger den statlige arbetsgivaren en rätt att avstänga från arbetet enbart på det område som enligt arbetsdomstolens tolkning omfattas av avstängningsreglema i 34 - 37 åå LAS.

Avstängningsreglema i LAS kan tillämpas på de statligt anställda som enligt 7 kap. 2 & LOA kan sägas upp enligt LAS. Av AD 1978 nr 92 kan man dra slutsatsen att förbudet mot avstängning utan särskilda skäl gäller även avstängningar som ingår som ett första led i ett uppsägningsför- farande (jfr avsnitt 6.4.4.2).

Regeln i 34 å andra stycket LAS innebär här en rätt för den statliga arbetstagaren att inte bli avstängd annat än om särskilda skäl föreligger och en rätt för arbetsgivaren att avstänga från arbete i motsvarande fall (AD 1987 nr 135; jfr bl.a. prop. 1975:78 s. 166).

Med "särskilda skäl" avses fall då arbetsgivaren på grund av arbetstaga- rens beteende eller anställningens särskilda beskaffenhet har ett legitimt behov av att omedelbart stänga av arbetstagaren från tjänsten eller det annars framstår som uppenbart att uppsägningen är sakligt grundad (Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 451).

Särskilda skäl för avstängning av en förvaltningschef vid en högskola ansågs föreliggai AD 1987 nr 135. Förvaltningschefen, Daniel, hade yrkat att domstolen interimistiskt skulle besluta att avstängningen skulle upphöra. AD uttalade som skäl för sitt beslut:

"Utredningen visar emellertid med full tydlighet redan på detta stadium av målets handläggning att den nuvarande situationen inom högskoleför- valtningen starkt präglas av den rådande förtroendekrisen och av de svåra motsättningar som har uppkommit i samarbetet mellan Daniel och i första hand rektor Hedberg. Uppenbart är att ett sådant arbete som förvaltningschefens inte kan fullgöras på ett från högskolans synpunkt tillfredsställande sätt under dessa förhållanden. Den utredning som nu finns tillgängligi målet ger avsevärt stöd åtminstone för att Daniel har del i ansvaret för den rådande situationen. Det måste betraktas som ett mycket starkt intresse för högskolan och för verksamheten där att en kris av detta slag inom högskoleförvaltningen inte tillåts fortvara."

Avstängning enligt 34 & LAS på det statligt reglerade området har prövats även i AD 1987 nr 144.

En präst krävde, sedan hon hade blivit uppsagd, att få återgå i tjänst. Reaktionen från övriga anställda blev häftig. Domkapitlet fastställde

SOU 1992:60 195

då särskilda tjänstgöringsföreskrifter, enligt vilka hon skulle utföra sitt arbete helt självständigt med hemmet som tjänsteställe och inte anses ha behov av pastoratets lokaler. AD fann i likhet med parterna att detta innebar en avstängning. Mot bakgrund av vad som hade blivit utrett om prästens samarbetssvårigheter och den situation dessa hade givit upphov till på arbetsplatsen, hade arbetsgivaren dock varit berättigad att genom avstängningen skydda övriga arbetstagare.

För kommunalt anställda arbetstagare gäller avtalsfrihet i disciplin- frågor. Frågor om avstängning och läkarundersökning har varit kollekti- vavtalsreglerade för kommunalarbetare sedan 1930-talet och för kommu— naltjänstemän sedan år 1980. Då infördes genom kollektivavtal gemen- samma allmänna bestämmelser om disciplinansvar, avstängning och läkarundersökning för i princip all arbetstagare med kommunal anställning hos primär- och landstingskommuner.

Frågor om disciplinansvar på den kommunala arbetsmarknaden kom upp i AD 1979 nr 87. Målet gällde en arbetstagare som led av kronisk alkoholism och som hade tilldelats disciplinär bestraffning i form av suspension på grund av att han hade varit berusad på arbetsplatsen. Ar- betsdomstolen - som kom fram till att disciplinär åtgärder enligt kollek- tivavtalet (ABK-avtalet) inte kunde användas mot en arbetstagare på grund av dennes sjukdom eller på grund av att arbetstagaren hade vidtagit en handlig eller underlåtenhet som hade sin grund i sjukdom - uttalade därefter:

"Enligt ABK-avtalet räknas varning som en form av bestraffning. Parterna i målet synes dock vara ense om att avstängning inte utgör en bestraffning. Självfallet måste också en sjuk arbetstagare kunna avstängas från arbetet t.ex. om hans sjukdom tar sig sådana uttryck att han utgör en fara för arbetskamratema. Det kan också många gånger vara på sin plats att arbetsgivaren ger en sjuk arbetstagare ett slags varning i form av tillsägelser el. dyl. (jfr prop. 1975/76:105 bil. 1 s. 425). När varningen formaliserats så att den utgör en direkt bestraff- ningsåtgärd - såsom fallet är i ABK-avtalet - kan dock sådan form av varning inte användas mot en sjuk arbetstagare på grund av dennes sjukdom. Arbetsgivaren har dock även i det läget möjligheten att tala med arbetstagaren och ge honom informella tillsägelser och erinringar. "

Enligt uppgift förekommer inte kollektivavtal som stadgar skyldighet för arbetstagare att undergå läkarundersökning i någon större utsträckning på den privata arbetsmarknaden.

I AD 1991 nr 45 uttalade arbetsdomstolen att en vägran att underkasta sig ett haschtest i form av urinprov som företogs bl.a. av arbetsmiljöskäl var att se som ett brott mot det enskilda anställningsavtalet och kunde medföra att arbetsgivaren fick saklig grund för uppsägning av anställnings- avtalet.

196 SOU 1992:60

6.3.5.5 överväganden

Arbetstagare och arbetsgivare har i flera av de ovan beskrivna situationer— na att tillämpa olika regler beroende på om anställningsförhållandet är statligt eller inte. I många fall ger de olika reglerna samma praktiska resul— tat, men det finns också exempel på att vitt skilda resultat uppnås.

Uppsägningsfallen

En situation då samma regler gäller är om arbetstagarens arbetsoförmåga inte beror på sjukdom. Arbetstagaren och arbetsgivaren följer då, förutsatt att arbetstagaren inte är anställd med fullmakt, i huvudsak samma regelsys- tem på den statliga som på den kommunala eller privata arbetsmarknaden. Vi föreslår ingen ändring på denna punkt.

Hel förtidspension beviljas

Annorlunda förhåller det sig om arbetstagaren beviljas hel förtidspension. I dessa fall kan anställningsförhållandet upphöra såväl på den statliga som på den övriga arbetsmarknaden, men enligt två olika regleringar. Enligt 33 & LAS räcker det med att arbetsgivaren skriftligen ger besked om att han vill att arbetstagaren skall lämna sin anställning. På den statliga arbets- marknaden däremot måste arbetsgivaren formellt entlediga arbetstagaren.

Något skäl för denna skillnad ges inte i förarbetena till de lagändringar som vidtogs för att anpassa statstjänstemannalagen till LAS eller i för- arbetena till LOA, men man kan anta att särskilda regler om avgångs- skyldighet har ansetts nödvändiga med hänsyn till lagformskravet i 11 kap. 10 & RF och naturliga med den konstruktion som 7 kap. l & LOA ger.

En given utgångspunkt när samma resultat uppnås med två olika regleringar på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är att den avvikande regleringen på statens område bör slopas. När det gäller ar- betstagare som har beviljats hel förtidspension, föreslår vi därför att den särskilda regleringen i 7 kap. 4 5 1 LOA slopas till förmån för en reg- lering som innebär att arbetstagaren skall lämna anställningen när han har fått hel förtidspension, om arbetsgivaren vill det.

Detta kan ske antingen genom att det regelsystem som LAS erbjuder blir direkt tillämpligt på avgångar med förtidspension även på den statliga arbetsmarknaden eller genom att en regel som hänvisar till LAS införs i den nya lagen om offentlig anställning. Vårt förslag till reglering återfinns i avsnitt 6.3.3 och går ut på att den avgångsskyldighet som följer av 33 & LAS får anses tillfyllest och att lagkravet i 11 kap. 10 & RF är uppfyllt med regleringen i 33 & LAS.

Partiell förtidspension eller sjukbidrag beviljas

Det finns också exempel på att de olika reglerna på den statliga och den övriga arbetsmarknaden ger vitt skilda resultat. 7 kap. 4 5 2 LOA tillämpas nu så att en arbetstagare som har erhållit sjukbidrag eller partiell förtidspension kan entledigas om förutsättningama som ges i 7 kap. 4 5 2

SOU 1992:60 197

och 7 kap. 6 & LOA är uppfyllda. Den regeln kan ifrågasättas framförallt från följande utgångspunkter.

Om en arbetstagare får partiell förtidspension, beror detta på att försäk- ringskassan har bedömt att han kan klara ett deltidsarbete eller att det är för tidigt att ge upp rehabiliteringsförsöken helt. Ett bibehållande av 7 kap. 4 5 2 LOA skulle innebära att staten som enda arbetsgivare skulle ges en möjlighet att frångå försäkringskassans bedömning. Detta skulle direkt motverka ett av huvudsyftena med rehabiliteringsreformen, nämligen att arbetstagarna i större utsträckning skall stanna kvar i arbetslivet.

7 kap. 4 5 2 LOA ligger till grund för 100 - 200 fall av entlediganden årligen. Av dessa gäller många fall där försäkringskassan i avvaktan på ett beslut om hel förtidspension beviljar partiell förtidspension eller sjuk- bidrag. Den typen av beslut bör inte förekomma när rehabiliterings— reformen är genomförd.

Vi anser mot denna bakgrund att regeln i 7 kap. 4 & 2 inte bör föras över till den nya lagen.

7 kap. 5 5 LOA

När det gäller den särskilda regeln om avgångsskyldighet i 7 kap. 5 5 LOA talar redan det skälet att den i praktiken aldrig tillämpas för att den inte behövs. Då vi dessutom inte kan se att den är motiverad med utgångs- punkt i våra direktiv, föreslår vi att även denna regel slopas.

En utökad avgångsskyldighet på grund av 7 kap. 4 & LOA?

Reglerna i 7 kap. 4 5 skulle - utöver vad vi har beskrivit ovan - möjligen kunna påstås innebära en större avgångsskyldighet än som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Bl.a. stadgandets lydelse ger det intrycket. Det skulle vidare kunna hävdas att en prövning av arbetstagarens framtida arbetsförmåga görs mot bakgrund av den aktuella anställningen om den sker enligt 7 kap. 4 & LOA, medan den sker mot bakgrund av hela arbets- marknaden om den görs enligt AFL.

Mot en sådan tolkning talar dock stadgandets faktiska tillämpning. Vi anser att det är tveksamt om en sådan skillnad verkligen föreligger, särskilt mot bakgrund av att stadgandet kom till flera decennier före lagstiftningen om förtidspension och snarare är att se som en tidig föregångare till denna.

Innan vi går närmare in på den frågan, finns det skäl att ta upp om en sådan skillnad över huvud taget är befogad.

Vid prövningen av denna fråga har vi valt att ta hänsyn även till reglerna i 13 kap. 2 & LOA om läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom. En särskild avgångsskyldighet för statligt anställda kan nämligen inte upprätthållas, om den inte kompletteras med en möjlighet att ta fram medicinsk utredning om arbetstagaren.

Ett av våra huvudmål är att lagstiftningen - så långt som det är möjligt med hänsyn främst till demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet - skall stämma överens med vad som tillämpas inom arbetsmarknaden i stort.

198 SOU 1992:60

Intresset av en enhetlig reglering väger enligt vår åsikt så tungt att det i princip och så långt det är möjligt med hänsyn till bl.a. reglerna i RF motiverar att särregler slopas.

Det återstår då att pröva om det finns något skäl som med tillräcklig tyngd talar för en utökad avgångsskyldighet med ett särskilt system för tvångsvis läkarundersökning för sjuka statsanställda som går längre än för andra arbetstagare. Ett sådant skäl skulle kunna vara att kravet på rätts- säkerhet leder till att arbetstagare med maktutövande arbetsuppgifter bör ha en särskild skyldighet att lämna anställningen på grund av sjukdom. Särskilt skulle detta vara viktigt i de fall där arbetstagaren saknar sjukdomsinsikt och vägrar delta i rehabilitering eller medicinska utredning- ar.

Mot detta kan anföras att det på den kommunala sektorn där myndig- hetsutövning obestridligen förekommer i stor utsträckning - inte finns någon särskild regel som ger möjlighet att avbryta ett anställningsför- hållande på grund av den anställdes sjukdom. Detta förhållande har enligt vad vi har inhämtat inte lett till några olägenheter.

En utgångspunkt för resonemanget är att dagens system med tvångsvis läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom inte fungerar tillfredsställande. Kritik kan riktas mot det på avgörande punkter, främst på den grunden att det är så krångligt och svårtillämpat för arbetsgivarna, men även för att ett ärende om tvångsvis läkarundersökning upplevs som så dramatiskt och kränkande av arbetstagaren.

Ett system där arbetsgivaren kan ålägga arbetstagaren att genomgå en läkarundersökning måste innehålla långtgående garantier mot missbruk eftersom undersökningen är ett allvarligt ingrepp i arbetstagarens personliga integritet, särskilt om den är inriktad på psykiatriska fråge- ställningar. De garantier SOm dagens system har försetts med är så långtgående att ett ärende tar mycket lång tid och en arbetsgivare utan speciell kompetens knappast kan genomföra ett läkarundersökningsärende till slut.

Att dagens regler om tvångsvis läkarundersökning tillämpas så sällan kan bero på att de är så krångliga. Men det kan också bero på att de med sin offentligrättsliga prägel passar illa in i ett modernt anställningsför- hållande. Som vi ser det är nämligen en sådan möjlighet för arbetsgivaren mycket svår att förena med grundsynen på det statliga anställningsför- hållandet som helt och hållet grundat på avtal.

Av stort intresse är naturligtvis vad som skulle gälla om de nu aktuella reglerna slopades. Ett kort sammandrag av de redogörelser för gällande rätt som har lämnats ovan ger vid handen att likheterna mellan arbets- marknadssektorema är stora.

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är arbetsgivaren skyldig att vidta långtgående åtgärder för att rehabilitera och anpassa arbetet till arbetstagare som på grund av sjukdom har problem på arbetsplatsen.

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden är arbetstagaren skyldig att delta i rehabiliteringen.

SOU 1992:60 199

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden har arbetstagaren rätt till förtidspension enligt AFL, om hans arbetsförmåga trots rehabili- teringtörsöken är varaktigt nedsatt till minst hälften.

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden kan arbetsgivaren som en allra sista utväg säga upp anställningsavtalet när det gäller arbets- tagare som på grund av sjukdom inte utför sina arbetsuppgifter till- fredsställande och som inte deltar i rehabilitering.

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden har arbetsgivaren i en uppsägningssituation rätt att avstänga arbetstagaren från arbete, om det finns särskilda skäl.

Både på den statliga och den övriga arbetsmarknaden kan arbetsgivarna inom anställningsförhållandets ram lägga upp arbetet, så att en arbetstagare som t.ex. på grund av sjukdom inte kan utföra alla arbetsuppgifter i stället tilldelas andra (jfr avsnitt 6.3.1).

Den stora skillnaden mellan den statliga och den övriga arbetsmarkna- den kan i detta sammanhang tillspetsat sägas ligga i att valet mellan att utgå från att arbetstagaren är sjuk eller frisk har lagts på den part i anställningsförhållandet som allmänt sett har sämst möjligheter att bedöma och utreda detta, nämligen arbetsgivaren.

I en situation där det verkar som om en arbetstagares bristande arbets- förmåga beror på sjukdom finns det ju på arbetsmarknaden i stort inga for- mella möjligheter för arbetsgivaren att tvinga fram någon utredning om detta. Den som i en uppsägningssituation normalt har intresse av att ta fram utredning som visar att arbetsoförmågan beror på sjukdom är dock inte arbetsgivaren utan arbetstagaren. Man får därför utgå från att sådan utredning tas fram, om den är relevant.

Sammanfattningsvis kan vi inte se att det är befogat att behålla ett system med utökad avgångsskyldighet, tvångsvis läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom.

Ett skäl som skulle kunna anföras mot vår ståndpunkt är att ett slopande i enstaka undantagsfall skulle kunna leda till att sjuka arbetstagare som saknade sjukdomsinsikt gick miste om möjligheten att tvångsvägen få sjukpension och i stället sades upp.

Vi vill i detta fall peka på att den risken finns redan med dagens system, eftersom arbetsgivarna även med detta kan välja att säga upp anställningsavtalet. Samtidigt vill vi peka på vår bedömning som redovisas ovan att en långvarig avstängning enligt 13 kap. 2 & LOA i slutändan skulle kunna leda till att arbetsgivaren fick saklig grund för att säga upp anställningsavtalet. Men framförallt vill vi betona att en uppsägning i ett sådant fall aldrig kan bli aktuell förrän arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder som rimligen kan krävas för att anpassa arbetet till arbetstagarens förutsättningar.

Vårt förslag i denna del blir således att reglerna i 7 kap. 4 och 5 åå LOA samt 13 kap. 2 & LOA inte skall föras över till den nya lagstift— ningen.

I LOA finns regler om handläggning av bl.a. ärenden om entledigande, läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom. Några av dem tar sikte enbart på sådana ärenden. Regeln i 13 kap. 3 % LOA behövs inte

200 SOU 1992:60

när avstängningsreglema i LOA inte finns. Inte heller reglerna om hand- läggningen av ett ärende om läkarundersökning eller avstängning på grund av sjukdom i 14 kap. 9 eller 10 & LOA behövs när den materiella regleringen slopas. Vi föreslår följaktligen att de inte förs över till den nya LOA.

Särskilt om jidlmakzsanställda

Vår bedömning att reglerna om läkrundersökning, avstängning och avgångsskyldighet på grund av sjukdom kan slopas har gjorts mot bakgrund av bl.a. reglerna om uppsägning i LAS. De som är anställda med fullmakt kan inte sägas upp enligt LAS utan enbart skiljas från anställningen med stöd av någon regel i LOA. Som framgår av avsnitt 6.5.4 föreslår vi att reglerna om fullmaktsanställningens rättsverkningar oförändrade skall föras över till en ny lag om fullmaktsanställning.

Det kommer därför inte heller i framtiden att vara möjligt att bringa en fullmaktsanställning att upphöra med stöd av reglerna i LAS om upp- sägning. En särskild regel för fullmaktsanställda om avgångsskyldighet på grund av sjukdom måste därför finnas även i framtiden. För att en sådan regel skall kunna tillämpas, krävs dessutom regler om tvångsvis läkarun- dersökning och avstängning.

Man skulle kunna tänka sig att för framtidens fullmaktshavare införa nya regler om avgångsskyldighet, läkarundersökning och avstängning. Av skäl som vi har redovisat i avsnitt 6.5.4 har vi valt att inte i sak förändra regelkomplexet om fullmaktsanställning. Ett undantag som redovisas ovan är att vi föreslår att 7 kap. 5 & LOA inte skall föras över till den nya lagstiftningen.

Vi föreslår sammanfattningsvis att dagens regler om avgångsskyldighet, läkarundersökning och avstängning på grund av sjukdom i 7 kap. 4 och 6 55 samt 13 kap. 2 & LOA, skall föras över till den nya lag om fullmakt- sanställning som vi föreslår.

SOU 1992:60 201

6.4 LAS bör i princip gälla direkt på den statliga arbetsmarknaden

6.4.1 Arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning

_

Vårt förslag: Anstälhiingsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning bör i fortsättningen regleras på samma sätt som på de övriga delarna av arbetsmarknaden. Bestäm— melserna i 4 kap. 7 5 andra stycket, 7 kap. 2 5 andra stycket och 7 kap. 9 och 10 55 LOA förs därför inte över till den nya lagen. Vissa förordningsbestämmelser upphävs också.

_

Inledning

LAS är tillämplig på arbetstagare i allmänhet, både arbetstagare i privat och allmän tjänst (1 5). Enligt 1 5 andra stycket LAS undantas dock vissa arbetstagare från lagens tillämpning. Ett av undantagen gäller före- tagsledare. Lagen gäller således inte för arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning (1 5 andra stycket 1 LAS).

I bl.a. 7 kap. LOA finns emellertid bestämmelser som gör LAS tillämplig när det gäller arbetstagare i företagsledande, eller som det heter i LOA, verksledande eller därmed jämförlig ställning. En sådan regel finns i 7 kap. 2 5 andra stycket LOA. Den handlar om uppsägning av arbets- tagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning under förutsättning att de är förordnade tills vidare. För uppsägning av sådana arbetstagare på det statliga området krävs således saklig grund enligt 7 & LAS. Bedöm- ningen av om saklig grund föreligger tar dock, liksom på arbetsmarknaden i övrigt, betydande intryck av arbetstagarens ställning. Med högre tjänsteställning och större ansvar följer att även mindre brister i tjänsteut- övningen kan utgöra saklig grund för uppsägning med hänsyn till de höga krav som får ställas på dessa arbetstagare (prop. 1965:60 s. 197, jfr t.ex. AD 1988 nr 101; se Lunning, Anställningsskydd, sjunde upplagan s. 189). I själva verket torde anställningsskyddet enligt LOA vara tämligen uttunnat på den nivå som det här är fråga om jämfört med vad som gäller för arbetstagare i allmänhet. Vid uppsägning på grund av arbetsbrist, t.ex. när en myndighet läggs ned (upphör), gäller samma formella regler som för arbetstagare i allmänhet. Med hänsyn till anställningens art ligger det emellertid i sakens natur att LAS och andra skyddsregler t.ex. när det gäller turordningskretsamas bestämning och arbetstagares placering i dessa, i realiteten saknar betydelse för dessa arbetstagare.

202 SOU 1992:60

I våra direktiv (s. 12) sägs att vi mot bakgrund av riksdagens s.k. verksledningsbeslut (prop. 1986/ 87:99, KU 29, rskr. 226) skall undersöka om skälen för undantaget i LAS har bärkraft också på statens område. Av direktiven (s. 4) framgår vidare att vi bör beakta behovet av att i sam- verkan åstadkomma större rörlighet bland statliga chefer, bl.a. på niv