Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-07

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att klarlägga och precisera de befogenheter statliga myndigheter bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. I uppgiften ingår även att överväga det stöd som myndigheterna kan behöva i avtalsfrågor.

2. Bakgrund

Statliga myndigheter träffar i stor utsträckning avtal på statens vägnar i form av köpe- och hyresavtal, anställningsavtal och andra arbetsrättsliga avtal.

Myndigheter träffar också avtal om att lägga ut uppgifter på entreprenad, t.ex. genom kontrakt för bygg- och anläggningsarbeten. Det även avtal där myndigheter samverkar med en annan part. Inom affärsverkskoncernerna träffas avtal mellan de olika enheterna i koncer

Förutom med privata företag ingår myndigheter avtal med kommuner, exempelvis på utbildningsområdet. Myndigheter tecknar även samarbetsavtal med organ i andra länder, t.ex. avtal om bistånd eller tjänsteexport.

Genom myndigheternas avtal tar staten på sig ekonomiska förpliktelser. Den övergripande bestämmelsen om formen för sådana förpliktelser finns i 9 kap. 10 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får regeringen inte ta upp lån utan riksdagens bemyndigande eller i övrigt på statens vägnar ta på sig ekonomisk förpliktelse.

I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 350) anges att behövliga bemyndiganden till regeringen att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser bör kunna lämnas i enkla former i samband med budgetregleringen. Vidare anges att förbindelser som är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet regelmässigt torde kunna anses med-givna genom riksdagens beslut om anslag till myndigheten. Detta även förbindelser som omfattar längre tid än närmast följande budgetår.

I förarbetena uttalas även att det i princip bör vara regeringens sak att göra utfästelser på statens vägnar. Den befogenhet att göra utfästelser som av praktiska skäl måste tillkomma underordnade myndigheter bör ha stöd i direktiv från regeringen.

10 kap.regeringsformen reglerar förhållandet till andra stater. Enligt 3 § får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse under förutsättning att den inte kräve riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

3. Utredningsuppdraget

3.1. Uppdragets omfattning och allmänna inriktning

Huvuduppgiften för utredaren bör vara att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna bör ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser. Dessutom bör behovet av stöd till myndigheterna i avtalsfrågor övervägas.

Det bör i princip inte finnas några begränsningar av de typer av avtal som utredaren skall studera. Utredningen bör därför omfatta formerna även för överenskommelser mellan statliga myndigheter samt för statliga garantier och borgensåtaganden.

Uppdraget omfattar inte personalpolitiska frågor. Formerna för de anställningsavtal och de övriga arbetsrättsliga avtal som myndigheterna sluter skall därför inte övervägas av utredaren.

En delegering av verksamhetsansvaret och det ekonomiska ansvaret till myndigheterna har skett de senaste åren. Denna delegering av ansvaret kräver ett tydligt regelverk som anger myndigheternas handlingsutrymme. En utgångspunkt för utredarens arbete bör därför vara att befogenheten att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser skall anpassas till dessa nya förutsättningar.

3.2. Problem med nuvarande ordning

Utredaren bör klarlägga och analysera de problem som kan förekomma i samband med att myndigheterna gör utfästelser på statens vägnar.

I flera av de granskningar som Riksrevisionsverket (RRV) genomfört har olika problem med ingångna avtal påtalats. Problem kan uppstå t.ex. när en myndighets uppgifter förändras i väsentlig mån eller när en myndighet läggs ned. I de fall verksamheten övergår i bolagsform kan problem uppkomma även vid eventuell överföring av gällande avtal.

Utredaren bör också undersöka i vilken utsträckning det förekommit att staten har blivit tvungen att ta ansvar för en myndighets avtal på ett inte avsett sätt.

3.3. Riktlinjer och regler för myndigheternas avtal

Statliga myndigheter har genom det nya budget- och styrsystemet fått ett ökat ansvar för sin ekonomi samt en ökad frihet att göra finansiella avvägningar. Det är dock regeringen och ytterst riksdagen som har det övergripande ansvaret för de långsiktiga resursbindningar som görs för statens räkning.

Det finns vissa restriktioner för de förbindelser som myndigheterna får ingå, t.ex. vid tecknande av hyresavtal. Därvid gäller som huvudregel att alla hyresavtal av ekonomisk betydelse och med längre löptid än sex år skall prövas av regeringen (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123).

Det förekommer även värdegränser för vissa av de avtal myndigheterna får teckna. Exempelvis gäller i princip att fast egendom inte får säljas utan regeringens medgivande. Vissa myndigheter får dock sälja de fastigheter de förvaltar om värdet inte överstiger ett visst belopp. Detta regleras närmare i förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.

Vidare gäller att vissa avtal om leasing får ingås endast efter särskilt bemyndigande av regeringen. Bestämmelser om detta finns i kapitalförsörjningsförordningen (1992:406).

Ytterligare regler om befogenheten att teckna avtal finns bl.a. i instruktioner och regleringsbrev för vissa myndigheter.

Jag har tidigare framhållit att delegeringen av det ekonomiska ansvaret till myndigheterna kräver ett tydligt regelverk som anger deras handlingsutrymme. I frågan om befogenheten att ingå förbindelser bör vara klarlagt vilka avtal myndigheterna själva får träffa resp. vilka avtal som kräver regeringens medgivande. I vissa fall kan det vara motiverat att ha t.ex. tids- eller beloppsmässiga restriktioner för de avtal myndigheterna får ingå. Även frågan om regler för överenskommelser mellan myndigheter bör övervägas.

Utredaren bör mot denna bakgrund överväga om några förändringar bör göras i de regelverk som styr myndigheternas befogenhet att teckna avtal. Därvid bör bl.a. frågan om särskilda regler för olika slags myndigheter övervägas. Regelverken bör vara ändamålsenliga och kostnadseffektiva för staten som helhet.

3.4. Ansvar för ingångna avtal

I avsnitt 2 återgavs den bestämmelse i 9 kap. 10 § regeringsformen som ligger till grund för den rätt myndigheterna anses ha att ingå ekonomiska förbindelser. I förarbetena framhölls att bestämmelsen enbart är en kompetensregel. Den reglerar alltså inte frågan i vad mån en förbindelse, som en myndighet med överskridande av sin befogenhe ingått, är bindande för staten. Utredaren bör mot bakgrund av problem-inventeringen överväga om det övergripande ansvaret för ingång behöver klargöras i något avseende.

Utredaren bör även överväga om ansvar och befogenheter inom myndigheterna att ingå avtal av ekonomisk betydelse behöver klarläggas. Även möjligheten att utkräva personligt ansvar för ingångna avtal bör klargöras. I detta sammanhang bör erinras om att myndighetsstyrelsernas ansvar och befogenheter för närvarande ses över av kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. (dir.1992:10).

3.5. Redovisning av ingångna avtal

Bestämmelser om statliga myndigheters redovisning finns i bokföringsförordningen (1979:1212). En utgångspunkt för redovisningen är a skall ge en fullständig bild av den ekonomiska omfattningen av myndigheternas verksamhet. För att åstadkomma detta bör krav ställas myndigheterna skall ange väsentligare ekonomiska förpliktelser i sin årsredovisning. Enligt RRV:s föreskrifter till bokföringsförordningen skall statliga garantier för lån och krediter redovisas särskilt. Utredaren bör överväga i vad mån redovisningen behöver omfatta även ingångna avtal.

3.6. Avtalstvister

Tvister kan uppstå med anledning av avtal som en myndighet har träffat med ett privat rättssubjekt. Det anses därvid ligga i sakens natur att varje myndighet som ingår ett avtal i allmänhet är behörig att träffa förlikning om statens rättigheter och förpliktelser på grund av avtalet. Inom ramen för de anslag som står till förfogande för myndigheterna får de också regelmässigt anses behöriga att besluta på statens vägnar i fråga om skyldighet för staten att betala skadestånd i avtalsförhållandet. Detta framgår av regeringens förordningsmotiv (1987:5) till verksförordningen (1987:1100). För att föra statens talan vid domstol krävs ett bemyndigande antingen i instruktionen för myndigheten, i annan författning eller genom särskilt beslut. De myndigheter som inte bemyndigats att företräda staten vid domstol får vända sig till Justitiekanslern (JK), som enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern dessutom har generell behörighet att företräda staten. Utredaren bör överväga om reglerna om myndigheternas processbehörighet kan göras mer enhetliga och om de behöver förtydligas i något avseende. I detta sammanhang bör utredaren beakta resultatet av 1991 års JK-utredning (dir. 1991:110) som inom kort kommer att avsluta sitt arbete.

Tvister kan uppkomma även om innebörden av överenskommelser som träffas mellan olika myndigheter. Den avgiftsfinansierade verksamheten hos myndigheterna har ökat under de senaste åren. Detta har också med ökning av antalet överenskommelser mellan myndigheter om tjänster. Därmed har risken för tvister om överenskommelsernas innebörd ökat. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga under vilka former sådana tvister skall lösas.

3.7. Stöd till myndigheterna

Om inventeringen av aktuella problem med den nuvarande ordningen visar att myndigheterna behöver ökat stöd i avtalsfrågor bör utredaren överväga den närmare inriktningen av detta stöd. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till min anmälan till budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 8, s. 10 f). Jag föreslår där bl.a. att Kammarkollegiet bör ges möjlighet att utveckla juridiskt stöd till små och medelstora myndigheter.

Utformningen av de avtal som myndigheterna ingår varierar beroende på de olika situationer i vilka de används. Avtalsutformningen kan ha betydelse för kontrollen av utvecklingen av statens kostnader. Vissa grundläggande krav bör därför kunna ställas på avtalens utformning. Om utredaren i samband med probleminventeringen finner att dessa krav behöver tydliggöras bör förslag därom lämnas. Det stöd myndigheterna kan behöva för att tillgodose dessa krav bör preciseras av utredaren.

Merparten av de avtal som myndigheterna träffar torde gälla upphandling av varor och tjänster. Riksdagen har nyligen beslutat om en ny lag om offentlig upphandling (1992:1528). De nya bestämmelserna som motsvarar EG:s regler på upphandlingsområdet ställer ökade krav på myndigheternas upphandlingskompetens. Myndigheter som inte har följt bestämmelserna i den nya lagen kan bli skadeståndsskyldiga i förhållande till leverantörerna. Mot denna bakgrund bör utredaren överväga om myndigheterna behöver särskilt stöd i avtalsfrågor som har anknytning till de nya upphandlingsreglerna.

Vissa av myndigheternas upphandlingar görs inom ramen för den statliga inköpssamordningen, bl.a. genom s.k. avropsavtal. Vid upphandlingen tillämpas dessutom i stor utsträckning standardavtal (allmänna leveransbestämmelser) som har upprättats gemensamt med representanter för leverantörerna. Om utredaren finner att det stöd myndigheterna får genom dessa avtal behöver förändras i något avseende bör även dessa överväganden redovisas.

4. Utredningsarbetet

Utredaren skall under arbetet samråda med RRV, Statskontoret, Kammarkollegiet, JK samt Nämnden för offentlig upphandling.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen får för gällande författningar.

Det bör stå utredaren fritt att överväga även andra frågor som har nära samband med utredningsuppdraget.

Utredarens uppdrag bör i sin helhet vara slutfört senast den 1 juni 1994. Om det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att klarlägga och precisera de befogenheter myndigheterna skall ha att på statens vägnar ta på sig ekonomiska förpliktelser,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)