Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-10

Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför efter samråd med statsrådet Laurén.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över reglerna om fastställande av underhållsbidrag m.m.

Utredarens huvuduppgifter blir att överväga

• om de allmänna försäkringskassorna kan ges en mer framträdande roll när underhållsbidrag till barn skall fastställas,
• om statens kostnader för bidragsförskott kan minskas,
• om reglerna i 7 kap.föräldrabalken om bestämmande av underhållsbidrag kan göras enklare,
• om reglerna i lagen (1964:143) om bidragsförskott är ändamålsenligt utformade,
• hur de negativa verkningarna av samordningen av reglerna för underhållsbidrag och bidragsförskott kan undanröjas eller minskas
• vem som skall betala kostnader som uppkommer i samband med att ett barn umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet.

Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som han finner lämpliga. Utredaren skall vidare utförligt belysa förslagens ekono andra konsekvenser för staten, kommunerna och enskilda.

Reglerna i 7 kap.föräldrabalken om underhållsskyldighet bygger på tanken att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms, sk sociala förmåner. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del, var och en efter sin förmåga.

En förälder som inte bor varaktigt tillsammans med sitt barn skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidr barnet. Detta gäller både om föräldern inte har vårdnaden om barnet och om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans endast med den andra föräldern.

När underhållsbidrag skall bestämmas får den bidragsskyldige föräldern förbehålla sig ett normalbelopp för sina egna levnadskostnader (årligen 120 procent av basbeloppet enligt lagen [1962:381] om allmän försäkring) och ett skäligt belopp för bostadskostnad. Vidare får den underhållsskyldige förbehålla sig ett belopp för egna hemmavarande barns f dock göras för vad som betalas till sådana barn av resp. barns andra förälder eller för dennes räkning, t.ex. genom bidragsförskott. Om det finns särskilda skäl, får den underhållsskyldige vidare förbehålla sig ett belopp för underhåll åt en make som den underhållsskyldige bor tillsammans med (årligen 60 procent av basbeloppet). Med make jämställs den som den underhållsskyldige bor tillsammans med, om de har barn tillsammans.

Om en underhållsskyldig förälder har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn, får föräldern vid fullg sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gäller under tiden för vistelsen. Rätten till avdrag gäller inte, om underhållsbidraget har fastställts med beaktande av att den bidragsskyldige föräldern i väsenlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig.

Underhållsskyldigheten varar till dess barnet fyller arton år. Går barnet i skolan vid denna tidpunkt eller återupptas skolgången innan barnet fyller nitton år, är föräldrarna dock intill dess barnet fyller tjugoett år underhållsskyldiga så länge skolgången pågår. Till skolgång räknas studier i grundskolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning. Underhållsbidrag får inte, mot den underhållsskyldiges bestridande, bestämmas för tid efter det att barnet fyllt arton år, innan det tillförlitligt kan bedömas om föräldern är underhållsskyldig därefter.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Ett skriftligt avtal om underhållsbidrag kan enligt 3 kap.1 och 19 §§utsökningsbalken verkställas som en lagakraftägande dom.

Talan om underhållsbidrag väcks av barnet. Sådan talan kan också väckas i samband med mål om fastställande av faderskapet till barn, i äktenskapsmål eller i mål om vårdnaden om barn.

I sådana fall där faderskapspresumtion inte gäller enligt 1 kap. 1 § föräldrabalken skall socialnämnden sörja för att faderskapet fastställs. Socialnämnden skall också se till att barnet tillförsäkras underhåll och nämnden har rätt att föra talan för barnet i mål om underhåll till barnet. Socialnämnden bör även i andra fall hjälpa föräldrar att fastställa underhållsbidrag (jfr prop. 1978/79:12 s. 95).

Dom eller avtal om underhållsbidrag kan jämkas av rätten, om ändring i förhållandena föranleder det. Avtal om underhåll kan också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt. Även om inte någon av dessa förutsättningar finns kan ett underhållsbidrag som betalas fortlöp omprövas av rätten, om det inte har ändrats under en tid av sex år på annat sätt än vad som avses i 1 § lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag.

I 7 kap.föräldrabalken regleras även styvförälders underhållsskyldighet gentemot barn som styvföräldern varaktigt bor tillsammans med. Som förutsättning för underhållsskyldigheten gäller att styvföräldern även varaktigt bor tillsammans med förälder som har vårdnaden om barnet och är gift med föräldern eller har barn tillsammans med föräldern. Underhållsskyldigheten gäller dock inte till den del barnet kan få underhåll från den förälder som inte varaktigt bor tillsammans maed barnet.

Enligt lagen (1964:143) om bidragsförskott betalas bidragsförskott till barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar. Bidragsförskottet består av två delar; ett egentligt förskott, som svarar mot fastställt underhållsbidrag, och ett utfyllnadsbidrag som utgör skillnaden mellan det fastställda underhållsbidraget och bidragsförskottets garantinivå. Bidragsförskott bestäms i förhållande till den förälder som inte har vårdnaden om barnet. Har föräldrarna gemensam vårdnad om barnet bestäms bidragsförskottet i förhållande till den förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet. I vissa fall kan bidragsförskottet bestämmas även i förhållande till båda föräldrarna. Om en bidragsskyldig förälder inte betalar ett fastställt underhållsbidrag, kan barnet få bidragsförskott, vilket per år uppgår till 40 procent av basbeloppet. Om det fastställda underhållsbidraget inte uppgår till ett belopp som per år motsvarar 40 procent av basbeloppet (den s.k. garantinivån), får barnet mellanskillnaden i form av utfyllnadsbidrag. I den mån bidragsförskottet motsvarar det fastställda underhållsbidraget inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag gentemot den underhållsskyldige föräldern.

I 2 § lagen om bidragsförskott föreskrivs undantag från rätten till bidragsförskott. Bidragsförskott lämnas inte, om vårdnadshavaren åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap fastställt, och inte heller om det finns grundad anledning anta att den underhållsskyldige i vederbörlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag som inte understiger vad som skall utgå i bidragsförskott. Vidare undantas också fall där det är uppenbart att den underhållsskyldige på något annat sätt sörjt eller sörjer för att barnet får motsvarande underhåll. Enligt 4 § tredje stycket lämnas inte utfyllnadsbidrag om det fastställda underhållssbidraget uppenbarligen understiger vad den underhållsskyldige bör erlägga i bidrag.

Mål om bidragsförskott handläggs i allmän förvaltningsdomsstol med länsrätt som första instans. Enligt 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring bestämmer Riksförsäkringsverket om verket skall vara part i målet. Även om verket beslutat att inte vara part i målet, får domstolen förelägga verket att svara i målet. Genom denna reglering kan allmän försäkringskassa inte inta ställning som part i mål om bidragsförskott.

Föräldrabalken innehåller inte någon bestämmelse som reglerar föräldrarnas inbördes ansvar för umgängeskostnader. I rättspraxis har kostnader beaktats i samband med fastställande av underhållsbidrag (se NJA 1992 s. 93 och Göta hovrätts, avd 1, dom 1992-01-07, DT 1001). I mål om umgänge har Högsta domstolen uttalat att särskilda villkor för umgänget kan föreskrivas för var umgänget skall påbörjas respektiv avslutas eller vem av föräldrarna som skall svara för resekostnader och andra utgifter i samband med umgänget (se NJA 1990 s. 219).

Något särskilt offentligt stöd för umgängeskostnader finns inte. I viss utsträckning finns det dock rätt till socialbidrag för sådana kostnader (se RÅ 84 2:6 och RÅ 1984 ref. 109).

Riksdagens revisorer granskade under åren 1983-1985 bidragsförskottssystemet och dess anknytning till reglerna om underhållsbidrag. Revisorerna kritiserade de gällande reglerna på flera punkter (se Förslag 1985/86:17).

Ett väsentligt inslag i revisorernas kritik var att reglerna om bidragsförskott medförde alltför stora kostnader för staten. Revisorerna pekade på att underhållsbidragen genomsnittligt hade legat på en oförändrad nivå sedan år 1981 medan bidragsförskottsnivån hade stigit i takt med ändringarna i basbeloppet. Detta hade medfört att utfyllnadsbidraget hade kommit att utgöra en större del av bidragsförskottet. Enligt revisorerna var orsaken till att underhållsbidragen genomsnittligt hade stannat på en viss nivå reglerna om underhållsbidrag i kombination med utfärdade tillämpningsföreskrifter. Orsaken till de ökade kostnaderna för bidragsförskott anga vara att bidragsförskottsnivån hade höjts. Revisorerna pekade också på att sambandet mellan reglerna om bidragsförskott och reglerna om underhållsbidrag i vissa fall leder till oönskade konsekvenser. Enligt reglerna om bidragsförskott har barnet rätt till bidragsförskott så snart det inte lever med båda sina föräldrar. Detta gäller även om barnet inte har behov av underhållsbidrag, t.ex. därför att barnet har egna inkomster eller därför att den förälder som barnet bor hos ensam kan försörja barnet. Reglerna medför också att utfyllnadsbidraget höjs, om vårdnadshavarens ekonomi förbättras och underhållsbidraget därför sänks.

Revisorerna anförde också att den avtalsfrihet som råder mellan föräldrarna när underhållsbidrag skall bestämmas medför att försäkri bidragsförskott kan betalas ut och att denna kontrollverksamhet hade medfört att statens administrationskostnader hade stigit snabbt. Mot bakgrund av detta föreslog revisorerna att man i första hand skulle utreda ett helt nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar. Revisorerna föreslog också att man i samband med en sådan översyn skulle se över vissa bestämmelser i föräldrabalkens regler om underhållsbidrag.

Lagutskottet (yttr. 1985/86:LU2y) tillstyrkte förslaget om att en utredning skulle tillsättas och att den skulle behandla också fråg underhållsbidrag. Utskottet erinrade också om att reglerna om underhåll har betydelse inte endast när bidragsförskott utbetalas och om att en betydande andel av de barn som bor med endast en av sina föräldrar inte får bidragsförskott.

Socialutskottet anförde (bet. 1985/86:SoU29) att det var särskilt angeläget att få till stånd en allsidig belysning och diskussion a grundläggande frågorna om bidragsförskottets konstruktion och dess anknytning till föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Utskottet ansåg att ett mera fullständigt faktaunderlag behövdes i fråga om den ekonomiska och sociala situationen för såväl de underhållsskyldiga föräldrarna som de underhållsberättigade barnen och deras vårdnadshavare.

På begäran av riksdagen (bet. 1985/86:SoU29, rskr. 1985/86:354) tillkallades våren 1987 en kommitté (S 1986:05) med uppgift att göra översyn av reglerna för underhållsbidrag och bidragsförskott. Kommittén, som antog namnet 1987 års Underhållsbidragskommitté, avslutade sitt arbete våren 1990 med att avge betänkandena Samhällsstöd till underhållsberättigade barn I-III (SOU 1990:8 och SOU 1990:48). I betänkandena presenterades tre olika modeller för samhällsstöd till ensamstående föräldrar med barn. Frågor om underhållsbidrag och de underhållsskyldigas situation behandlades inte av kommittén utan överlämnades till Socialdepartementet. Kommitténs förslag remissbehandlades.

Därefter har bidragsförskottsreglerna och deras anknytning till reglerna om underhållsbidrag övervägts i en interdepartemental arbetsgrupp. I departementspromemorian Ensamförälderstöd (Ds 1992:53) anvisad ensamföräldrar frikopplas från underhållsbidraget och betalas i form av ett behovsprövat bidrag, utformat ungefär som bostadsbidraget. Enligt promemorian innebär förslaget att det statliga stödet i större utsträckning skulle kunna riktas till dem som bäst behöver det och att den förälder som barnet bor hos skulle få ett större intresse av att få ett så högt underhållsbidrag som möjligt fastställt. Promemorian har remissbehandlats. Många remissinstanser med administrativt ansvar har tillstyrkt förslaget. Andra har kritiserat det, bl.a. därför att det skulle leda till att föräldrar med relativt normala inkomster skulle få lägre bidrag än hittills och att det skulle medföra besvärande marginaleffekter. Vidare har det påpekats att de föreslagna reglerna skulle skapa konflikter mellan föräldrar genom att vårdnadshavaren skulle tvingas att själv kräva underhållsbidrag direkt av den andra föräldern.

Ett barns umgänge med en förälder som är bosatt på annan ort kan hindras av att kostnaderna för umgänget, t.ex. resekostnader, är så höga att föräldrarna inte har råd med dem. Umgänget kan också hindras av att föräldrarna inte kan komma överens om hur resekostnaderna skall fördelas mellan dem. Riksdagen har i flera sammanhang understrukit barns behov av nära och goda relationer till båda sina föräldrar och det angelägna i att barn, när föräldrarna inte bor tillsammans, får tillfälle till ett nära och ofta återkommande umgänge med båda föräldrarna. Lagutskottet har i anledning av motioner vid flera tillfällen (bet. 1987/88:LU33, 1990/91:LU13, 1990/91:LU29, 1991/92:LU30 och 1992/93:LU22) och senast våren 1993 uttalat att det är mycket angeläget att problemet med snarast får sin lösning.

Jag anser att de argument som har framförts mot förslagen i departementspromemorian är vägande. Starka skäl talar för att det även framdeles bör finnas en samordning mellan reglerna för underhållsbidrag och reglerna för bidragsförskott. Det är dock angeläget att de negativa verkningarna av denna samordning undanröjs eller i vart fall minskas så långt som möjligt.

Jag vill emellertid framhålla att den delen av bidragsförskottet som innebär förskott i egentlig mening inte har kritiserats. I den delen fungerar reglerna i huvudsak tillfredsställande och bör inte nu ändras mer än vad som blir nödvändigt till följd av andra ändringar. Även utfyllnadsbidraget bör dock enligt min mening finnas kvar som en grundläggande inkomstgaranti för ensamföräldrar. I denna del kan det dock behöva göras vissa regelförändringar.

En av de oftast påtalade bristerna i de nuvarande reglerna är att försäkringskassorna, som har att besluta om bidragsförskott, endast i begränsad omfattning kan påverka hur stora underhållsbidrag som skall betalas, trots att underhållsbidragets storlek i de flesta fall avgör hur stort bidragsförskottet skall vara. Ett sätt att minska de negativa verkningarna av bidragsförskottens koppling till underhållsbidragen kan vara att ge försäkringskassorna ett större ansvar för att avtal eller yrkande om underhållsbidrag läggs på en riktig nivå. Det bör därför undersökas om försäkringskassorna kan ges en mer aktiv roll i förfarandet när underhållsbidrag fastställs eller jämkas. I detta sammanhang bör göras en bedömning av i vilken mån försäkringskassornas medverkan kan bidra till en sänkning av statens utgifter för bidragsförskott.

Det bör övervägas i vilken utsträckning enskilda personer behöver hjälp från det allmänna när underhållsbidrag skall fastställas. Det bör också övervägas om socialnämndernas arbete med att se till att barn tillförsäkras underhåll kan flyttas till någon annan myndighet och hur långt den myndighetens ansvar i så fall skall sträcka sig.

Enligt min mening finns det inte anledning att ompröva föräldrabalkens grundläggande principer om föräldrarnas underhållsskyldighet. Även i fortsättningen bör alltså gälla att ett barns föräldrar skall svara för barnets underhåll efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och vidare att föräldrarna sinsemellan skall ta del i kostnaderna för barnets underhåll, var och en efter sin förmåga.

Föräldrabalkens bestämmelser om underhållsbidrag ger ganska detaljerade regler för hur underhållsbidrag skall bestämmas. Ett skäl till att ha en detaljerad reglering är rättviseaspekten, dvs. att underhållsbidrag i varje enskilt fall skall fastställas så att det så långt som möjligt motsvarar barnets behov och att underhållsskyldigheten fördelas mellan föräldrarna efter den förmåga som de har med hänsyn till vars och ens ekonomiska förhållanden. Ett annat skäl för detaljerade och precisa regler är att föräldrarna själva skall kunna beräkna underhållsbidragets storlek och träffa avtal om det. Detta syfte motverkas dock om reglerna är invecklade. Reglerna om beräkning av underhållsbidrag har kritiserats just för att vara alltför komplicerade. Det bör därför prövas om reglerna kan förenklas utan att de bakomliggande principerna rubbas.

Som riksdagen har framhållit är det angeläget att komma till rätta med problemet med umgängeskostnader. Det statsfinansiella läget medger emellertid inte att staten tar på sig några ökade kostnader. Det kan göra det svårt att finna en helt tillfredsställande lösning på detta problem. Det bör dock inte hindra att man undersöker hur de tillgängliga resurserna inom bidragsförskottssystemet skall användas för att ge största möjliga utbyte.

Från olika håll har påtalats även andra brister i de nuvarande reglerna. Några sådana frågor bör också tas upp i förevarande sammanhang.

Arbetet med att utreda de nämnda frågorna bör uppdras åt en särskild utredare.

Som jag tidigare har slagit fast bör utgångspunkten för utredningen vara att nuvarande regler för fastställande av underhållsbidrag i princip skall behållas och att det även i fortsättningen skall finnas ett utfyllnadsbidrag som i regel garanterar vårdnadshavaren ett visst bidrag per barn.

Den kritik som Riksdagens revisorer har riktat mot det nuvarande systemet avser bl.a. de negativa verkningarna av sammankopplingen m reglerna för bidragsförskott och reglerna om underhållsbidrag. Som jag tidigare har nämnt innebär de nuvarande reglerna att bidragsförskott i vissa fall betalas även till barn som inte har behov av det, antingen på grund av att barnet har egna inkomster eller på grund av att den ena eller båda föräldrarna har förmåga att svara för barnets behov av underhåll. Enligt nuvarande regler betalas utfyllnadsbidrag även om underhållsbidraget har bestämts till ett lågt belopp därför att den förälder som barnet bor tillsammans med har förmåga att ensam eller till större delen försörja barnet. Sådana effekter är svåra att undvika när utfyllnadsbidragets belopp bestäms av underhållsbidragets storlek. Effekterna är dock otillfredsställande och utredaren bör undersöka om de kan begränsas. Därvid bör han utreda hur undantagsreglerna i 2 § bidragsförskottslagen tillämpas. En möjlighet kan vara att dessa regler görs till ett instrument för försäkringskassorna att vägra bidragsförskott i sådana fall där barnet inte behöver stöd av det allmänna trots att underhållsbidraget är lågt. Det innebär att den villkorliga rätten till utfyllnadsbidrag i sådana situationer kan behöva modifieras, t ex. med hänsyn till att barnet har större förmögenhet.

Om ett fastställt underhållsbidrag understiger bidragsförskottets nivå, betalas mellanskillnaden i form av utfyllnadsbidrag. Underhållsbidragets storlek har alltså en direkt inverkan på statens utgifter för utfyllnadsbidrag. Enligt de nuvarande reglerna i föräldrabalken kan föräldrarna avtala om underhållsbidragets storlek. Om frågan om underhållsbidrag prövas av domstol, är domstolen bunden av parternas yrkanden. Detta gör det möjligt för föräldrarna att få underhållsbidrag fastställt till ett lägre belopp än vad som motsvarar föräldrarnas respektive ekonomiska förmåga. Samtidigt ger reglerna rätt till bidragsförskott i sådana fall, dock att utfyllnadsbidrag inte lämnas om underhållsbidraget på grund härav fastställts till ett uppenbart för lågt belopp.

Detta är uppenbarligen inte någon bra ordning. I stället måste åtgärder vidtas för att hindra att underhållsbidraget fastställs till ett lägre belopp än vad som motsvarar föräldrarnas respektive förmåga. En möjlighet att åstadkomma det kan vara att ge försäkringskassorna en mer aktiv roll när underhållsbidrag skall fastställas. I första hand bör utredaren pröva en lösning som innebär att försäkringskassan, när den betalar bidragsförskott, får en partsställning gentemot den underhållsskyldige (intill gränsen för vad som utbetalats eller skall utbetalas som bidragsförskott, dvs. den s.k. garantinivån). Därmed blir det försäkringskassans sak att föra talan mot den underhållsskyldige om fastställande av underhållsbidrag och om jämkning av ett redan fastställt underhållsbidrag. Denna lösning ger upphov till en del frågor som utredaren bör besvara.

En fråga är vem som skall vara den underhållsskyldiges motpart i ett mål om underhållsbidrag. Olika situationer kan uppkomma. Det ter sig naturligt om försäkringskassan är ensam part i det fallet att det underhållsbidrag som yrkas inte överstiger bidragsförskottets nivå (den s.k. garantinivån). Däremot kan barnet knappast förvägras att få föra talan om underhållsbidrag utöver bidragsförskottsnivån. I en omvänd situation, när en underhållsskyldig förälder vill ha ett fastställt underhållsbidrag jämkat, uppstår frågan om han skall föra talan mot barnet, mot försäkringskassan eller mot båda. Andra processuella frågor kan behöva särskilda lösningar, t.ex. forumfrågor och frågor om rättegångskostnader. Det bör belysas i vad mån valda lösningar påverkar förvaltningsprocessen i mål om bidragsförskott. En samordning av de processuella frågorna i allmän domstol och förvaltningsdomstol bör så långt möjligt eftersträvas.

Utredaren bör här beakta den belastning som de s.k. skenprocesserna rörande underhållsbidrag utgör för de allmänna domstolarna och för rättshjälpsanslaget (jfr prop. 1992/93:109, s. 24). Utredaren bör att söka andra lösningar på detta problem.

I sammanhanget bör utredaren vidare beakta Sveriges deltagande i internationellt samarbete för fastställande och indrivning av underhållsbidrag. Sverige är bundet av 1956 års New York-konvention om indrivning av underhållsbidrag och 1958 och 1973 års Haagkonventioner om erkännande och verkställighet av avgöranden angående underhållsskyldighet. Vid sidan av det samarbete som grundar sig på konventionerna har det utvecklats en annan form av internationellt samarbete för indrivning av underhållsbidrag, nämligen s.k. reciprocitetsförklaringar. Detta innebär att staterna konstaterar att man har i stort sett överensstämmande lagstiftning och att man därför kan lämna varandra bistånd för indrivning av underhållsbidrag. Sådana reciprocitetsöverenskommelser har Sverige träffat med Australien och ett stort antal amerikanska delstater.

Utredaren bör också undersöka om Sverige har några andra internationella förpliktelser som kan lägga hinder i vägen för den skisserade lösningen.

En annan organisatorisk fråga som utredaren bör belysa är i vilken utsträckning offentliga organ bör ge enskilda råd och hjälp med att räkna ut underhållsbidrag och träffa avtal om det. Underhållsbidragsfrågan aktualiseras ofta i en situation som är besvärlig för den enskilde och den har ofta stor ekonomisk betydelse. Redan av det skälet är det angeläget att det finns möjligheter till hjälp. Härtill kommer att det kan vara ekonomiskt lönsamt för det allmänna att medverka till en frivillig uppgörelse, om alternativet är en domstolsprocess.

De nuvarande reglerna ålägger socialnämnderna en skyldighet att se till att barn som är födda utom äktenskap tillförsäkras underhåll. Dessa regler har kritiserats i olika hänseenden, bl.a. för att de gör skillnad mellan barn födda i äktenskap och barn födda utom äktenskap. Vidare har det sagts att uppgiften är betungande för kommunerna och saknar naturligt samband med socialnämndernas övriga uppgifter. Det bör övervägas om socialnämnden skall ha kvar denna uppgift. Det bör också övervägas om möjligheten att få hjälp från det allmänna när det gäller att beräkna underhållsbidraget skall vara begränsad på det sätt som gäller i dag eller om den bör utvidgas också till föräldrar, vars barn är födda inom äktenskapet.

Det ligger nära till hands att pröva om uppgiften kan flyttas till de allmänna försäkringskassorna. En försöksverksamhet har bedrivits i flera kommuner där försäkringskassorna har tagit över socialnämndens uppgift att bistå enskilda vid fastställande av underhållsbidrag. Erfarenheterna av denna försöksverksamhet bör redovisas. Om utredaren föreslår att uppgiften skall läggas på försäkringskassorna, bör han vara uppm att reglerna utformas så att de enskilda inte onödigtvis behöver vända sig till flera olika myndigheter för att få hjälp med alla de frågor som skall lösas i en skilsmässosituation. Vidare bör utredaren ta ställning till om en skyldighet för försäkringskassorna att bistå enskilda bör vara begränsad till de fall där bidragsförskott betalas och till om det av principiella och praktiska skäl finns hinder mot att förena en skyldighet för försäkringskassan att ge bistånd till enskilda med en eventuell partsställning för försäkringskassan.

Någon ränta utgår idag inte för skulder för bidragsförskott. Inte heller räknas skulden upp i förhållande till inflationen. Utredaren bör pröva om reglerna kan ändras så att det blir mindre förmånligt för den underhållsskyldige att skuld för bidragsförskott uppstår.

Avgiftsbeläggning av skuldbetalningar eller skulduppräkning efter samma principer som i studiemedelssystemet kan vara alternativa vägar för att uppnå en sådan förändring.

Även om nuvarande regler för beräkning av underhållsbidrag bör behållas anser jag att det bör prövas om reglerna kan förenklas och beräkningen göras mer schablonmässig än i dag, utan att man ger avkall på rimliga rättvise- och rättssäkerhetsaspekter.

Den ekonomiska och sociala situationen för vårdnadshavare har belysts i tidigare utredningar. Det är angeläget att också belysa de underhållsskyldigas ekonomiska situation. Det bör vidare kartläggas i vilken utsträckning och på vilket sätt praxis i underhållsmål varierar. I de nordiska grannländerna fastställs underhållsbidrag i större utsträckning av administrativa organ. Reglerna är också mer schabloniserade. Utredaren bör redovisa erfarenheterna härav samt pröva vilka fördelar och nackdelar som är förenade med att överföra delar av de systemen till Sverige.

Mot bakgrund vad som kommer fram vid sådana undersökningar bör utredaren lämna förslag som innebär att beräkningen av underhållsbidrag förenklas. Därvid bör dock beaktas vissa omständigheter som begränsar möjligheterna till en schablonisering. När det gäller reglerna om vårdnad och umgänge har lagstiftaren på senare år lagt allt större vikt vid att barnet får umgås med båda sina föräldrar. Vidare har det ansetts angeläget att uppmuntra samförståndslösningar. En följd av detta torde bli att vårdnads-och umgängesfrågor framdeles i allt större utsträckning kommer att få individuella lösningar som är anpassade efter förhållandena i det enskilda fallet. En sådan utveckling bör inte motverkas genom alltför schabloniserade regler om underhållsbidrag.

I olika sammanhang har framförts kritik mot att beräkningen av underhållsbidrag är för generös. Inriktningen på och storleken av de förbehållsbeloppen har ifrågasatts. Särskilt har därvid nämnts de förbehåll som kan få göras för bostadskostnader och ny make/sambo. Utredaren bör bedöma om nuvarande förbehållsbelopp är rimliga eller om begränsningar kan göras.

I anslutning till översynen av reglerna om beräkning av underhållsbidrag bör utredaren ta upp några särskilda frågor.

En vanlig situation är att underhållsbidrag till barn fastställs för tiden fram till dess att barnet fyller arton år. Om barnet går i skolan vid den tidpunkten eller återupptar skolgången innan det fyller nitton år, måste underhållsbidrag fastställas på nytt, antingen genom avtal mellan föräldrarna eller genom dom. Underhållsbidrag kan då bestämmas för den tid skolgången varar, dock längst till dess barnet fyller tjugoett år. Reglerna om bidragsförskott är något annorlunda utformade. Bidragsförskott betalas till och med den månad barnet fyller arton år. Om barnet går i skolan vid denna tidpunkt eller återupptar skolgången innan det fyller nitton år, lämnas bidragsförskott så länge skolgången varar, dock längst till och med juni månad det år barnet fyller tjugo år. De flesta ungdomar fortsätter sin skolgång i gymnasieskolan, ibland efter ett studieavbrott. Det finns därför skäl att överväga om underhållsreglerna kan utformas så att underhållsbidraget från början fastställs för längre tid än till dess barnet fyller arton år. Det bör också övervägas om underhållsskyldigheten skall kvarstå mot ungdomar som går i skolan mellan arton och tjugoett år, oavsett om den underhållsberättigade har gjort avbrott i sina studier eller inte. Dessutom bör utredaren föreslå en samordning av de olika åldersgränser som gäller dels enligt reglerna om underhållsbidrag och bidragsförskott, dels enligt reglerna om flerbarnstillägg och reglerna inom studiehjälpssystemet.

Utredaren bör pröva om preskriptionstiden för underhållsbidrag bör förlängas.

Frågor om underhållsbidrag handläggs ofta i mål om äktenskapsskillnad. En vanlig situation är att makarna är överens i samtliga frågor utom underhållsbidraget. Rätten kan då med stöd av 14 kap. 12 § äktenskapsbalken meddela deldom utan huvudförhandling i frågor som makarn överens om. Däremot kan dom inte samtidigt meddelas på handlingarna i frågan om underhållsbidrag, inte ens om alla uppgifter finns och parternas inställning framgår av handlingarna. Rätten kan istället, när de indispositiva delarna av målet är avgjorda, ta upp frågan underhållsbidrag för sig och avgöra den på handlingarna enligt rättegångsbalkens regler för dispositiva tvistemål. Utredaren bör överväga om reglerna i äktenskapsbalken och rättegångsbalken kan samordnas så att frågorna kan avgöras på handlingarna i ett sammanhang.

Utredaren bör även i övrigt vara fri att lämna de förslag som behövs för att anpassa underhållsbidragen till vad som är avsett inom ramen för gällande lagstiftning och till vad som är rimligt när det gäller att fördela kostnaderna för barnen mellan särlevande föräldrar.

I uppdraget ligger också att pröva om en ökad användning av schabloner vid prövning av underhållsbidrag kan leda till att underhållsbidragen bättre svarar mot lagstiftningens intentioner.

Om ett barn skall umgås med en förälder som är bosatt på en annan ort än barnet, kan särskilda kostnader uppkomma. Det kan vara frågan om resekostnader för barnet eller någon av föräldrarna. Är barnet litet, kan det vara nödvändigt att någon av föräldrarna eller någon annan vuxen följer med barnet under resan. Om den förälder som barnet skall umgås med reser till den ort där barnet bor, kan det bli fråga om kostnader för både resa och hotellrum.

Föräldrabalken innehåller inte någon bestämmelse som reglerar föräldrarnas ansvar för umgängeskostnader som uppkommer när barnet umg med den förälder som är bosatt på annan ort. Om föräldrarna har gemensam vårdnad förutsätts de komma överens om kostnaderna. I de fall då föräldrarna saknar en överenskommelse eller de inte har ekonomiska resurser kan barnets möjligheter att umgås med den förälder som inte bor tillsammans med barnet minska eller helt upphöra. Det rådande rättsläget har länge ansetts otillfredsställande och lagstiftning har övervägts i flera sammanhang (jfr bet. 1992/93:LU22 s. 33 f.).

En lösning som innebär att barn kan umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet oavsett föräldrarnas ekonomiska förhållanden, förutsätter att ett samhällsstöd införs. Ett samhällsstöd skulle emellertid, oavsett hur det utformas, medföra stora kostnader för staten. Tillgängliga resurser medger inte det. För de föräldrar som inte har någon som helst möjlighet att bekosta resor i samband med umgänge återstår dock möjligheten till bidrag till resor enligt socialtjänstlagen. Allmänt sett torde dock förbättringar komma till stånd, om föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga kunde utnyttjas mer systematiskt än de nuvarande reglerna medger. Klargörande regler kan också undanröja anledningar till konflikter mellan föräldrarna och därmed främja umgänget.

Utredaren bör undersöka om reglerna om underhåll kan utformas så att ansvaret för umgängeskostnader fördelas mellan föräldrarna. Därvid bör dock beaktas att utformningen inte får bli sådan att det uppstår nya kostnader för bidragsförskott som inte finansieras genom andra ändringar i regelsystemet.

Det bör stå utredaren fritt att inom ramen för befintliga resurser föreslå andra tekniska ändringar i de regelsystem som skall ses över.

Utredaren bör ha avslutat sitt arbete senast den 30 september 1994.

Utredaren bör under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren bör belysa förslagens verkningar för jämställdheten mellan kvinnor och män.

För utredaren gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - att utreda de frågor jag har nämnt och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilda utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Socialdepartementet)