Beslut vid regeringssammanträde den 24 november 1994

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall se över invandrings- och flykting- politiken. Kommittén skall arbeta med flera av de frågor som hittills åvilat kommittén för översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (Ku 1993:01).

Kommittén skall

* överväga hur Sverige i internationell samverkan aktivt skall kunna medverka till att undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration,

* lämna förslag till hur åtgärder inom invandrings- och flykting- politiken bättre kan samordnas med bistånds- och utrikespolitiken,

* göra en översyn av regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i Sverige och lämna förslag om dels vem som skall ha rätt till skydd i Sverige och under hur lång tid skydd skall ges, dels hur övriga grunder för rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd här i landet skall utformas,

* lämna förslag till i hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom pla- neringsramar som fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget,

* föreslå hur prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan göras snabbare och effektivare,

* göra en genomgång av hur myndigheternas tillämpning av svensk lag beaktar de åtagande som Sverige gjort i och med anslutningen till FN- konventionen om barnets rättigheter,

* lämna förslag till utformning av en utvecklad återvandringspolitik,

* överväga i vilken utsträckning förslagen till utformning av in- vandrings- och flyktingpolitiken bör leda till förändringar vad gäller organisation och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och vid behov föreslå sådana förändringar samt

* föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställningstaganden.

Invandrings- och flyktingpolitiken i dag

Invandringspolitik omfattar både förhållningssättet till och den rätts- liga regleringen av utlänningars rätt att bosätta sig i Sverige. Den svenska utlänningslagen (1989:529) innehåller regler för invandringen till Sverige av arbetsmarknadsskäl, anknytningsskäl och humanitära skäl samt för den flyktingpolitiskt motiverade rätten och möjligheten till uppehållstillstånd här.

Invandringspolitiken vilar på tre huvudprinciper, vilka sedan lång tid åtnjuter brett parlamentariskt stöd. Dessa är den gemensamma nordiska arbetsmarknaden, reglerna för anhöriga till dem som bor i Sverige att få bosätta sig här samt flyktingpolitiken.

Invandrarpolitiken omfattar frågor om invandrarnas levnadsvillkor i Sverige. Till området hör bl.a. frågor som rör arbetsmarknaden, undervisning i svenska, boendeförhållanden samt åtgärder mot främ- lingsfientlighet.

Regeringen beslutade den 14 januari 1993 (Ku 1993:01) att bemyndiga chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté för att göra en översyn av invandrar- samt invandrings- och flyktingpolitiken. Samtidigt beslutade regeringen om direktiv för kommittén.

Kommittén tillsattes i april 1993 och tog namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK). Kommitténs arbete har hittills varit mest inriktat på kunskapsinsamling och utvärdering av vissa delar av den förda politiken. Kommittén har publicerat en sammanställning av den aktuella invandrings- och asylpolitiken i ett antal länder, Invandring och asyl i teori och praktik. En jämförelse mellan tolv länders politik (SOU 1993:113).

IFK gavs ett mycket omfattande uppdrag . Det finns ett klart samband mellan invandrings- och invandrarpolitiken. Det är samtidigt angeläget att utredningsarbete nu kan bedrivas på ett så rationellt sätt som möjligt och att förslag lämnas snabbt inom invandrings- och flyktingpolitiken, vilka innebär en tydligare politik och en effektivare hantering som leder till lägre kostnader. Regeringen anser mot denna bakgrund att den fortsatta översynen av arbetet på dessa områden skall bedrivas i två separata kommittéer, en för invandrings- och flyktingpolitiken och en för invandrarpolitiken. Det innebär att IFK skall läggas ned.

Invandringspolitik

Invandring av arbetsmarknadsskäl

Den gemensamma nordiska arbetsmarknaden har varit ett faktum sedan år 1954 då de nordiska länderna avtalade om fri rörlighet inom Norden och om passfrihet.

Någon egentlig arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder har Sverige inte haft sedan den s.k. reglerade invandringen kom att tillämpas fullt ut under de första åren av 1970-talet. Utlänningslag- stiftningen innehåller bestämmelser som tillkommit i syfte att kunna anpassa invandringen till rådande arbetsmarknadsförhållanden.

Arbetskraftsinvandring skall, enligt det föredragande statsrådets ut- talanden i prop. 1983/84:144, komma i fråga endast i undantagsfall och då möta behov som inte kan tillgodoses av den inhemska arbetskraften eller när det finns särskilda skäl, t.ex. bemanning av nyckelfunktioner inom industri och näringsliv. Den egentliga arbetskraftsinvandringen från utomnordiska länder omfattar sedan många år en årlig invandring om några hundra personer. Därutöver tillkommer utlänningar som får arbetstillstånd för säsongsarbete inom vissa branscher samt vissa utländska praktikanter. EES-avtalet, som trädde i kraft år 1994, innebär att medborgare i EU- och i de EFTA-länderna som har skrivit under avtalet har rätt att bosätta sig och arbeta i Sverige. Under 1994 års tre första kvartal fick nära 4 000 personer rätt att bosätta sig i Sverige i enlighet med EES-avtalet.

Invandring av anhöriga till dem som bor i Sverige

Möjligheterna att få uppehållstillstånd för anhöriga till dem som bor här är en annan grundpelare i den svenska invandringspolitiken. Enligt 2 kap. 4 § 1 utlänningslagen får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Enligt den praxis som har utvecklats på detta område avses med nära anhörig make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall. En ordning med uppskjuten invandringsprövning under i princip två år tillämpas när det gäller nyligen ingångna äktenskap eller samboförhållanden. För anhöriga gäller som huvudregel att tillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige. Frågan om familjeåterförening återkommer i en rad olika internationella konventioner och överenskommelser. I regel är det dock fråga om rekommendationer och inte om bindande överenskommelser. Endast Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsliga ställning innehåller en bindande regel om rätt till familjeåterförening som avser make/maka och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas som minderåriga. Skyddet för familjeliv enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter har i Europakommissionens praxis ansetts i vissa fall ge rätt för en person att återförenas med make eller nära anhörig inom kärnfamiljen i ett främmande land.

I slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, den s.k. Helsingforsöverenskommelsen, uttalas att de deltagande staterna i positiv och humanitär anda kommer att behandla ansökningar från personer som önskar återförenas med medlemmar av sina familjer. Det sägs där ingenting om för vilken krets av familjemedlemmar man skall underlätta återförening.

Flyktingpolitik

Den svenska flyktingpolitiken består av flera sinsemellan mer eller mindre klart avgränsade element.

Internationellt samarbete

Ett sådant element är det internationella samarbetet. Arbetet inom FN och andra internationella sammanslutningar syftar till att bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. Sverige ger ekonomiskt stöd till UNHCR, FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige. En framträdande del av det internationella samarbetet syftar till att verka för en solidarisk ansvarsfördelning för bistånd till områden som kommit att ta hand om stora mängder flyktingar och offer för krig och katastrofer. Samtidigt skall ökad samverkan mellan flera länder kunna bereda fler flyktingar skydd. Det internationella samarbetet syftar också till att stärka flyktingarnas rättsliga skydd.

Kvotflyktingar

En mer operativ del av det internationella samarbetet utgörs av över- föring till Sverige av särskilt utsatta personer som behöver en fristad undan förföljelse, s.k. kvotflyktingar. Regeringen fattar beslut om att ett visst antal personer skall föras över till Sverige. Vilka personer som skall komma i fråga bestäms vanligen efter samråd och i samarbete med UNHCR.

Budgetåret 1993/94 var 11 % av dem som beviljades uppehållstillstånd av asylrelaterade skäl uttagna på kvot.

Prövning av asylskäl och rätten till uppehållstillstånd i Sverige

Ett annat viktigt element av flyktingpolitiken, och det som tar de största resurserna i anspråk, är mottagandet i Sverige av personer som själva kommer hit och söker asyl. Dessa tas emot i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara grupper ett starkare skydd än vad 1951 års Genèvekonvention föreskriver. Den första fasen av mottagningen av flyktingar utgörs av en prövning av asylskäl och rätten till uppehållstillstånd i Sverige utifrån gällande lagstiftning.

Den del av flyktingpolitiken som avser rätten eller möjligheten att få asyl här i landet regleras i utlänningslagstiftningen. I utlänningslagen anges tre olika kategorier som kan få asyl, nämligen

* konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1),

* krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 ) samt

* de facto-flyktingar (3 kap. 1 § 3 ).

Genèvekonventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har emellertid fått stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Senaste budgetåren har en liten andel av dem som fått uppehållstillstånd bedömts vara konventionsflyktingar (budgetåret 1992/93 ca 5 % och 1993/94 ca 3 %). Dessa andelar är mindre än närmast föregående budgetår.

Enligt regler som infördes i tidigare utlänningslag år 1976 och som återfinns i gällande utlänningslag har en utlänning rätt till asyl här också om han är krigsvägrare eller om han, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena som råder där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är denna grupp som i Sverige kallas de facto-flyktingar. Under de senaste två budgetåren har endast ett fåtal personer fått uppehållstillstånd som krigsvägrare. Däremot har många av de asylsökande fått stanna som s.k. de-facto flyktingar (budgetåret 1992/93 ca 31 % och 1993/94 ca 7 %).

En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för till- lämpningen av 2 kap. 4 § 2 i utlänningslagen Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon renodlad skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.

Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap.utlänningslagen, men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå är sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Regeln har de senaste åren i betydande utsträckning tillämpats också i de fall en asylsökande väntat länge på ett slutligt beslut i ärendet. Antalet personer som beviljades tillstånd med stöd av denna regel uppgick till 4 147 personer budgetåret 1992/93 och till 43*037 budgetåret 1993/94, vilket motsvarar 42 % resp. 79 % av de asylsökande. Det stora antalet personer 1993/94 utgörs till allra största delen av personer från Bosnien-Hercegovina.

Budgetåret 1993/94 fick nästan 55 000 personer stanna i Sverige av skäl som i någon mening var asylrelaterade. Av dessa fick endast var femte stanna som en följd av asylbestämmelserna i utlänningslagen, dvs. som konventionsflyktingar, som de facto-flyktingar eller som krigsvägrare. Därtill kommer de som överförts inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. Resten, 43 000 personer, fick tillstånd på humanitära grunder, en del av dem därför att de fått vänta på beslut under lång tid i Sverige. Enligt nu gällande utlänningslag innebär asyl rätt till uppehålls- tillstånd i Sverige (3 kap. 1§). Även om det inte framgår av själva lagtexten skall den som får asyl i princip beviljas permanent uppe- hållstillstånd (prop. 1988/89:86 s.153). Denna princip lades fast i 1984 års riktlinjer för invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/84:144 s. 88) och avsåg då även andra asylrelaterade situationer. Numera har i vissa fall tidsbegränsade uppehållstillstånd ansetts kunna beviljas när sökanden fått stanna av humanitära skäl. Genom beslut (prop. 1993/94:94, bet 1993/94 SfU 11, rskr. 1993/94:188) har en möjlighet skapats att i vissa situationer där skyddsbehovet kan bedömas vara tillfälligt ge tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Kommunalt mottagande och integration

Den andra fasen av mottagandet av flyktingar i Sverige gäller dem som har beviljats uppehållstillstånd och tas emot genom ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället. Detta mottagande utgör samtidigt den inledande fasen av invandrarpolitiken i Sverige. I det kommunala mottagandet görs särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige. Kommittén med uppgift att se över invandrarpolitiken har till uppgift att lägga förslag om dessa frågor.

Stöd till återvandring

Ett visst stöd finns till utlänningar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller något annat land. Detta stöd ingår som en del i den återvandringspolitik som Sverige för. I budget- propositionen 1988/89 fastslogs fyra utgångspunkter för återvand- ringspolitiken:

* All återvandring skall vara frivillig.

* En inriktning på en positiv integration i Sverige ger bästa möjliga förutsättningar för framtiden, oavsett om utlänningen stannar i Sverige eller väljer att återvända. En god invandrarpolitik blir därigenom också en god återvandrarpolitik.

* En återvandring bör vara noga planerad och förberedd.

* Det stöd som lämpligen kan ges * på individuell basis * åt dem som har återvandrat bör ses som en del av det svenska humanitära biståndet. Ett visst ekonomiskt stöd till återvandring lämnas. Det är dock inte speciellt omfattande. Asylsökande som väntar på beslut kan få ett bidrag till sin resa hem igen. Beräknad genomsnittlig reskostnad är 2*000 kr/resa. Även konventionsflyktingar med permanent uppehållstillstånd kan få ett resebidrag om de önskar återvända hem. Det genomsnittliga bidraget har varit ca 7 700 kr. Kontantbidrag lämnas också i samband med själva resan hem med 1 500 kronor per person, dock högst 7 500 kronor per familj. Invandrarverket ger även stöd till förberedelser för återvändandet.

En ny politik behövs

Förändrat migrationstryck

Den årliga invandringen till de västeuropeiska länderna har, sett över en längre period, ökat och antalet personer som av olika skäl ansöker om uppehållstillstånd i Sverige har skiftat dramatiskt under senare år.

Migrationsförebyggande åtgärder och stöd till närområdet Det förändrade migrationstrycket visar tydligt behoven av att utröna hur man kan angripa de grundläggande orsakerna till flykting- och migrationsrörelser redan i ursprungsländerna.

Många asylsökande har under senare år kommit att tillbringa lång tid i Sverige trots att deras individuella skyddsbehov inte varit särskilt starka. En förklaring till detta har varit svårigheterna att sända dem åter till områden med inbördes stridigheter. Kostnaderna för denna grupp asylsökande i Sverige skall jämföras med den insats som, med motsvarande medel, skulle ha kunnat göras i närområdet för att ge skydd åt dem som flytt. Den nära kopplingen mellan katastrofbiståndet och den svenska flyktingpolitiken har aldrig varit mer uppenbar än för närvarande. Sveriges invandrings- och flyktingpolitik har i delar nära samröre med den allmänna utrikes-, säkerhets- och biståndspolitiken. Krig och väpnade konflikter, odemokratiska styrelsesätt och politisk förföljelse samt bristande respekt för de mänskliga rättigheterna är viktiga orsaker till att många människor tvingas fly från sina hemländer. Hot- och riskutredningen (Fö 1992:03) har i betänkandet (SOU 1993:89) Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande belyst konsekvenserna av omfattande flyktingströmmar till Sverige som förorsakas av konflikter i vårt närområde. Utrikes- och säkerhetspolitiken strävar efter att förbättra eller undanröja dessa missförhållanden. Många andra lämnar sina hemländer i brist på möjligheter att försörja sig och utan hopp om snar förbättring. Biståndspolitiken har som mål att förbättra villkoren för de fattigaste och syftar till en långsiktig utveckling av de länder som får stöd. Katastrofbiståndet är ägnat att mildra följderna av katastrofer, vilket t.ex. innebär hjälp med bl.a. bostäder, mat och medicin i närområdet och att färre tvingas på flykt.

Invandringen till Sverige styrs i ökad utsträckning av förhållanden utanför Sverige

Det är också värt att notera att den del av invandringen som inte följer av regler och avvägningar som statsmakterna på förhand kunnat sätta upp blivit allt större. En aktiv invandringspolitik från arbetskraftsinvandringens dagar har kommit att ersättas av en passiv asylpolitik, där en allt mindre andel av dem som ansöker om uppe- hållstillstånd medges sådana tillstånd därför att de bedömts behöva skydd här.

Statsfinansiella och samhällsekonomiska överväganden

Den invandrings- och flyktingpolitik med vilken man idag möter merparten av dem som önskar bosätta sig här i Sverige har kommit att innebära statsfinansiella ansträngningar som måste värderas tillsammans med andra angelägna krav på våra gemensamma resurser. En snabbare handläggning, särskilt av sådana ansökningar som redan på ett tidigt stadium inte bedöms innehålla tillräckliga skäl för tillstånd, måste skapas om Sverige på längre sikt skall kunna värna asylrätten för dem som verkligen behöver skydd undan förföljelse. Man måste undvika att personer som redan före ankomsten till Sverige åtnjutit skydd eller personer som av andra skäl inte bör komma i fråga för uppehållstillstånd här, blir föremål för en tids- och kostnadskrävande utredningsprocess. Det finns härutöver rent humanitära skäl för att skapa en ordning som innebär att de som uppenbarligen inte bör komma i fråga för tillstånd här inte kommer att vistas långa tider i vårt mottagningssystem. Behovet att kunna säkra sökandes identitet, t.ex. genom fingeravtryck, har blivit uppenbart särskilt under senare år, liksom frågan om man bör kunna kräva förbättrad kontroll från transportörernas sida (bl.a. flygbolagen och rederierna) i fråga om de inresandes resehandlingar.

Flyktingpolitiken och invandringen i övrigt påverkar också sam- hällsekonomin i ett mer långsiktigt perspektiv. Huruvida de samhälls- ekonomiska konsekvenserna är positiva eller negativa beror till stor del på hur integrationen fungerar. Kan invandrarna integreras i arbetslivet är konsekvenserna positiva. Under de senaste årens lågkonjunktur med stor arbetslöshet, särskilt bland invandrare, har dock konsekvenserna varit negativa. I ett långsiktigt perspektiv måste den invandring som inte är mycket starkt humanitärt betingad eller är direkt relaterad till internationella konventioner och andra internationella åtaganden mer än hittills bestämmas av de samhällsekonomiska förutsättningarna och en bedömning av hur invandringen påverkar samhällsekonomin samt möjligheten till integration i det svenska samhället.

Nytt synsätt kräver utvecklad återvandringspolitik

I varje grupp invandrare finns det alltid en andel som väljer att lämna invandringslandet för att återvända till sitt hemland eller till ett tredje land. Orsakerna till detta kan vara att förhållandena i hemlandet förändras på sådant sätt att det möjliggör en återvandring, t.ex. ändrade politiska förhållanden. Försämrade förhållanden i exillandet, t.ex. arbetslöshet, kan också göra en återvandring till ett attraktivt alternativ. I många fall är det ett växelspel mellan dessa förhållanden. Ett internationellt vedertaget synsätt är att den mest eftersträvans- värda lösningen efter en påtvingad exil är ett återvändande. Detta syn- sätt framhålls också av UNHCR.

Många invandrare/flyktingar som önskar eller överväger att återvända behöver stöd för att återvandringen skall lyckas. Ett illa förberett återvändande innebär stora risker för ett misslyckande, vilket i sin tur kan medföra ett återvändande till Sverige, där möjligheterna till en bra tillvaro kan ha försämrats. Återvandring är en process och stöd kan behövas såväl under exilperioden i Sverige som för resan tillbaka och under reintegrationsperioden i hemlandet. Under den senare perioden kan det gälla såväl individuellt stöd som generellt bistånd till närsamhället i hemlandet. I och med att ett stöd kan behövas under reintegrationsfasen av repatrieringen blir kopplingen till biståndspolitiken uppenbar.

Ansvaret för att utveckla och genomföra en tydlig återvandringspolitik är splittrat och en sammanhållen politik behöver skapas.

Kraven på tydlighet i politiken har blivit alltmer uppenbara

Invandringens sammansättning har kommit att förändras så att en allt större andel av invandringen till Sverige består av asylsökande som i endast begränsad utsträckning medges rätt att stanna på grund av skyddsbehov, men av olika skäl i stor utsträckning ändå får bosätta sig här av humanitära skäl, antingen på grund av den tid det kommit att ta att behandla deras ansökningar eller på grund av att det visat sig svårt att sända dem åter. Det kan inte uteslutas att det faktum att i sig svaga asylskäl i stor omfattning ändå inte uteslutit möjligheten att få stanna i Sverige, kommit att innebära en s.k. "pull-faktor" för immi- granter.

Dessa förhållanden kan på sikt komma att äventyra förståelsen för politiken och förståelsen för dem som faktiskt har starka skyddsbehov. Den demokratiska förankring som politiken måste bygga på kan stärkas om tydligheten i politiken ökar.

Värnet om goda etniska relationer i Sverige har en nära koppling till frågan om förståelse och tydlighet i den förda invandrings- och flyktingpolitiken.

Utredningsuppdraget

En aktiv och samordnad flykting- och invandringsspolitik En humanitär och solidarisk grundsyn, helhetstänkande, inriktning på aktiva åtgärder i förebyggande syfte och i internationell samverkan skall vara vägledande principer för utvecklingen av en svensk in- vandrings- och flyktingpolitik. Kommittén skall utveckla hur åtgärder inom den internationella flyktingpolitiken kan kompletteras med åtgärder inom den nationella invandringspolitiken så att en tydlig och sammanhållen politik skapas.

Kommittén skall sålunda överväga hur det internationella samarbetet, med grund i de biståndspolitiska målen för långsiktigt utvecklingsbistånd och katastrofstöd, kan bringas i samklang och samverkan med den flyktingpolitik som tillämpas i förhållande till dem som söker asyl här i landet. Sådana överväganden och förslag bör innefatta hur grundorsaker till framtvingad migration och flykt undan oroshärdar och förföljelse kan motverkas och hur stöd till flyktingars skydd i närområdet kan vägas mot det skydd som kan eller bör erbjudas dem som söker asyl här. Ytterst handlar denna fråga om hur man bäst och mest effektivt förvaltar ett internationellt ansvar.

Frågan om organiserad överföring av flyktingar skall belysas av kommittén. Ett sådant internationellt flyktingpolitiskt åtagande kan också komma till uttryck genom att Sverige ställer motsvarande medel till förfogande för multilaterala insatser utanför Sverige. Kommittén skall lägga förslag om hur sådana mer flexibla åtgärder bör kunna komma till stånd.

Översyn av reglerna för vilka som bör få uppehållstillstånd

Kommittén skall se över de regelsystem som reglerar invandringen till Sverige. Reglerna skall i högre grad än för närvarande ta sikte på att tillgodose behoven hos de mest skyddsbehövande. En klarare åtskillnad än hittills behöver göras mellan å ena sidan personer som har rätt till skydd och å den andra sidan övriga som önskar bosätta sig här. Kommittén skall lämna förslag om dels vem som bör ha rätt till skydd i Sverige, dels hur övriga grunder för rätt eller möjlighet till bosättning här i landet skall utformas. Det senare kan t.ex. gälla anknytning hit eller av andra humanitära skäl.

En principiell rätt till skydd skall tillkomma dem som är i behov av internationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyktingar och vissa andra med starka skyddsbehov. Tydligare regler för medlemmar av kärnfamiljen som söker återförening med härvarande familjemedlemmar bör skapas.

Kommittén skall överväga hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom planeringsramar som fastställs av statsmakterna på grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget och lämna förslag till hur ett sådant system med planeringsramar kan utformas i praktiken. Vidare skall kommittén överväga hur sådana planeringsramar bör påverkas av hur många personer som givits tillstånd grundade på deras principiella rätt att stanna här.

Frågan om tidsbegränsat skydd i Sverige har övervägts i skilda sammanhang under senare år. Genom ändringar i lagstiftningen har det numera blivit möjligt att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd när skyddsbehovet kan bedömas vara tillfälligt. Kommittén skall pröva om tidsbegränsade tillstånd också bör komma i fråga i andra situationer och vilka särskilda överväganden en vidare tillämpning av denna tillståndsform kan komma att aktualisera. Om man finner att sådana överväganden rör frågor om invandrares integration skall kommittén samråda med den kommitté som ser över invandrarpolitiken. Riktlinjerna för arbetskraftsinvandringen bör inte ändras men kunna tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Kommitténs arbete i denna del skall ske i ljuset av den förändring av arbetskraftens rörlighet som blir en följd av ett medlemskap i EU. Kommittén skall överväga om möjligheterna att få komma till Sverige under begränsad tid för besök, praktik eller arbete bör förändras.

Snabbare och effektivare prövning av ansökningar om uppehållstillstånd

Kommittén skall se över hur myndigheternas prövning av ansökningar om uppehållstillstånd kan förändras så att man, med bibehållen rättssäkerhet, snabbare kan fatta beslut och på så sätt undvika höga kostnader för asylhanteringen i Sverige. Särskild uppmärksamhet skall ägnas hur man kan undvika att sökande som åtnjutit skydd före ankomsten till Sverige, eller av andra orsaker inte uppenbart bör komma i fråga för tillstånd här, blir föremål för en tids- och kostnadskrävande utredningsprocedur.

Hur man möter sökande som uppvisar klart otillräckliga skyddsbehov, t.ex. dem som kunnat få sådana behov tillgodosedda före ankomsten till Sverige, är avgörande både för förtroendet för politiken och som signal utåt gentemot migranter som önskar bosätta sig här. Det finns skäl att i detta sammanhang överväga vilka som kan anses ha grund för att behöva avvakta i landet när deras ansökningar om uppehållstillstånd har avslagits i första instans.

Ett snabbt förfarande och en beslutsam politik ger också betydligt lägre kostnader i mottagningssystemen. Kommittén skall lägga förslag om hur den centrala utlänningsmyndigheten kan medverka i ett förfarande som redan vid gränspassagen möter dessa problem. Många asylsökande väljer att av olika skäl avvakta med sin ansökan till en tid efter inresan i landet. Kommittén bör, i ljuset av svenska konventionsåtaganden om skyldigheten att pröva asylansökningar, lägga förslag om hur asylansökningar skall göras och var i landet de av dessa skäl bör tas emot och behandlas.

Kommittén skall värdera och överväga de förslag som Riksrevisionsverket presenterat i samband med den förvaltningsrevision som tidigare i år avslutats (RRV-rapport 1994:20).

Frågor om att säkra sökandes identitet, t.ex. genom att i större ut- sträckning ta de sökandes fingeravtryck, skall prövas av kommittén, liksom frågan om man bör kunna kräva större ansvar av transportörer för kontroll av tillresandes resedokumentation. Internationella jämförelser i detta avseende och frågans koppling till utvecklingen i EU skall utredas.

FN-konventionen om barnets rättigheter

Sverige har undertecknat FN-konventionen om barnets rättigheter. Frågor har rests om hur invandringsregleringen och flyktingpolitiken i sin tillämpning av berörda myndigheter lever upp till konventionens krav. Kommittén skall göra en genomgång som belyser denna frågeställning. Detta uppdrag skall ske med förtur på så sätt att kommittén avdelar särskilda resurser för ändamålet och att en redovisning kan ske till regeringen redan i och med mars månads utgång 1995.

Förslag till utvecklad återvandringspolitik

Kommittén skall lämna förslag till utformning av en sammanhållen återvandringspolitik.

Att kunna återvända till hemlandet är som regel den bästa och mest eftersträvansvärda lösningen på en flyktingsituation. Detta synsätt är internationellt vedertaget och har fastslagits av FN.

En meningsfull och konstruktiv tillvaro i exillandet ger sannolikt de bästa förutsättningarna för en lyckosam återvandring. Hur tiden i exillandet används är av största betydelse såväl för hur individen lyckas i sin återvandring som för hur den återvandrande kan bidra till utvecklingen av sitt hemland. Invandrarpolitiken är därför en viktig del av en utvecklad återvandringspolitik. Också i detta sammanhang har återvandringspolitiken klara kopplingar till biståndspolitiken. Frågan om återvandring skall ses i ett nära samband med utformningen av det mottagande som ges dem som söker asyl här i landet och dem som efter det att de fått tillstånd tas emot i kommunerna. Delar av återvandringspolitiken kan stå i konflikt med målen för integration i Sverige eller åtminstone upplevas göra så. Detta kan t.ex. gälla önskan om att snart återvända hem och att lära sig svenska. I dessa delar skall kommittén samråda med den kommitté som har till uppgift att se över invandrarpolitiken.

Återvandring är en process som innefattar tre distinkta delar; tiden i exillandet, själva resan hem samt en tid för reintegration i hemlandet. Kommittén skall lämna förslag till hur en återvandringspolitik kan omfatta stöd och åtgärder under hela denna process. För den sista delen av återvandringsprocessen, reintegrationen i hemlandet, skall kopplingen till biståndspolitiken belysas.

Det finns ett nära samband mellan de satsningar som görs på inter- nationellt arbete för fred, konfliktlösning, katastrofstöd och återupp- byggnadsarbete å ena sidan och återvandring av dem som åtnjuter eller åtnjutit skydd i Sverige å den andra sidan. Detta samband bör utvecklas och uttryckas i förslag till faktiska åtgärder.

För dem som återvandrar från Sverige bör finnas en klar praxis som visar i vilken utsträckning de vid ett senare tillfälle kan komma tillbaka till Sverige och få uppehållstillstånd här igen. Kommittén bör belysa denna problemställning.

Sverige bör internationellt verka för en enhetlig syn på återvand- ringsfrågorna och för att stödet för återvandring ger återvandrare likvärdiga villkor oavsett exilland.

Verkställighet av avlägsnandebeslut

En särskild utredare har fått regeringens uppdrag att utveckla politiken och lämna förslag till hur lagakraftvunna avlägsnandebeslut skall kunna verkställas mer effektivt och med större värdighet. I utredarens uppdrag ingår att analysera om medverkan av Invandrarverket i utredningar redan i samband med gränskontroll och mer regelbundet användande av fingeravtryck kan leda till att verkställigheterna blir effektivare. Den särskilde utredarens överväganden och förslag kommer att överlämnas till kommittén som underlag för överväganden om hur asylprövningen kan bli effektivare och snabbare.

Verkställighetsfrågorna skall ses som en utomordentligt viktig del av en förtroendeskapande flykting- och invandringspolitik. En förbättrad internationell samsyn på dessa frågor bör eftersträvas. Kommittén skall lägga förslag till hur en tydlig och konsekvent politik inom området kan utformas.

Regeringens styrformer

En särskild utredare har fått regeringens uppdrag att överväga vissa frågor kring regeringens styrformer av flyktingpolitiken och vissa frågor kring asylprocessen. Det kan t.ex. gälla frågor om hur regeringen skall fatta beslut i enskilda ärenden av betydelse för praxis. Det är naturligt för utredaren att därvid beröra frågor av delvis konstitutionell art som rör riksdagens delegation till regeringen och de kostnadskonsekvenser som olika långtgående delegationsutnyttjande kan komma att innebära. Utredarens överväganden och förslag kommer att lämnas över till kommittén.

Uppläggningen av arbetet

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 juli 1995. Kommittén skall nyttja det utredningsunderlag som IFK tagit fram i de delar som bedöms lämpligt och i övrigt initiera de expertstudier och kunskaps- sammanställningar som bedöms nödvändiga. I de delar kommittén berör frågor som är väsentliga också för invandrarpolitiken skall kommittén samråda med kommittén med uppgift att se över invandrarpolitiken. Kommittén skall samråda med berörda flykting- och frivilligorganisationer i Sverige.

Kommittén skall lägga fram förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

Kommittén skall redovisa i vilken utsträckning förslagen till utformning av invandrings- och flyktingpolitiken bör föranleda förändringar vad gäller organisation och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter. Utredningsarbetet skall ta sin utgångspunkt i det förslag avseende besparingar i statsbudgeten under perioden fram till år 1998 som regeringen har förelagt riksdagen.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124).