SOU 1993:89

Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande : [scenarion och överväganden om påfrestningar i det fredstida samhället] : delbetänkande

MASSFL Y K T TILL SVERIGE

AVASYL- OCH HJÄLPSÖKANDE

Scenarion och överväganden om påfrestningar i det fredstida samhället

MASSFL YK T TILL SVERIGE

AVASYL- OCH HJÄLPSÖKANDE

Scenarion och överväganden om påfrestningar i det fredstida samhället

nu Statens offentliga utredningar

ww 1993z89 &? Försvarsdepartementet

Massflykt till Sverige

av asyl- och hjälpsökande

Delbetänkande av Hot- och riskutredningen Stockholm 1993 _—

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor, remissutsändniugar av SOU och Ds.

Bestållningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08—20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91—38-13445—4 Stockholm 1993 ISSN 0375-25OX

A_._._4... _ _._ ___

_ Till statsrådet och chefen för ! Försvarsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 21 december 1992 (Dir. 1993:4) che- fen för Försvarsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda påfrestningar och risker i det fredstida samhället och vissa

frågor inom totalförsvarets civila del.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Försvarsdeparte- mentet den 12 februari 1993 som ledamöter landshövdingen Eric Krönmark, även ordförande, riksdagsledamöterna Åke Carnerö, Birgit Henriksson, Robert Jousma och Göthe Knutson, f.d. riksdagsledamo- ten Hans Lindblad, riksdagsledamoten Christer Skoog, f.d. riksdags- ledamoten Oswald Söderqvist samt riksdagsledamöterna Rune

Thorén, Karin Wegestål och Iréne Vestlund.

Till sakkunniga utsågs den 12 februari 1993 departementsrådet

Suzanne Frigren, departementsrådet Marie Hafström och kanslirådet Åke Sundin samt den 13 april 1993 departementssekreteraren Karin Lindgren. Som experter förordnades den 12 februari 1993 direktören Jane Cederqvist, överdirektören Gunnar Holmgren, byråchefen Björn Sandborgh och generallöjtnanten Gustaf Welin. Jane Cederqvist er- sattes den 26 april 1993 som expert i utredningen av sektionschefen

Birgitta Ågren.

Som sekreterare i utredningen förordnades den 12 februari 1993

avdelningschefen Sven Rune Frid. Kommittén har antagit namnet Hot- och riskutredningen.

Utredningen har i enlighet med sina direktiv valt ett antal scenarion som avser att beskriva påfrestningar och risker i det fredstida sami- hället. Arbetet med ett av dessa scenarion en massflykt från de baltiska länderna och Ryssland till Sverige är nu slutfört. Utredning- en skildrar i detta scenario tre händelseförlopp grundade på olika anta- ganden om antalet människor som kommer till Sverige för att begäira

asyl eller söka hjälp.

Utredningen vill framhålla att scenariot är ett exempel på händelser

i andra länder som skulle kunna utsätta det svenska samhället för stora påfrestningar. Utredningen gör inte någon bedömning av san- nolikheten för att länderna i scenariot ska drabbas av svårigheter i den omfattning som de tre händelseförloppen anger. De överväganden som har skett i samband med utredningsarbetet visar emellertid att

händelserna som orsakar massflykten inte är otänkbara. Utredningen

utesluter för övrigt inte att situationer med de konsekvenser som sce- nariot beskriver skulle kunna inträffa som en följd av händelser även

inom t.ex. andra delar av östra Europa.

Massflyktscenariots tre olika händelseförlopp redovisas i det delbetän- kande som utredningen nu lägger fram. Utredningen redogör också

i betänkandet för de problem som sannolikt skulle komma att uppstå och redovisar ett antal förslag till åtgärder som skulle göra det lättare för olika slag av myndigheter att utföra de uppgifter som fordras av dem i de situationer som uppstår. Som en inledning finns det i betän- kandet även en preliminär redogörelse för utredningens principiella syn på påfrestningar och risker i det fredstida samhället. Utredningen redovisar vidare de principer som varit vägledande när den valt äm- nesområden för sex andra scenarion och beskriver konturerna i dessa

scenarion.

Utredningen har för det här betänkandet inte gjort några mer ingåen- de överväganden om vilka allmänna begrepp och definitioner som det kan vara lämpligt att använda inom utredningens arbetsområde. Det fortsatta utredningsarbetet får visa hur en sammanhållen referensram omfattande begrepp som risker, påfrestningar, allvarliga olyckor och störningar bör utformas.

Arbetet med samtliga scenarion har skett och sker i förekommade fall i samverkan med företrädare för ett antal centrala statliga myndig- heter, länsstyrelser, landsting, kommuner, företag och organisationer

som skulle kunna komma att beröras av händelseförloppen.

Utredningen får härmed överlämna sitt delbetänkande Massflykt till

Sverige av asyl— och hjälpsökande. Betänkandet är enhälligt.

Stockholm den 22 september 1993

Eric Krönmark

l Åke Carnerö Birgit Henriksson Robert Jousma ,?

Göthe _Knutson Hans Lindblad Christer Skoog Oswald Söderqvist Rune Thorén Karin Wegestål

Iréne Vestlund

ISven Rune Frid

INNEHÅLL

Sammanfattning 9

Påfrestningar och risker i det fredstida samhället — en inledning 19

1.1 Nya hot ökad säkerhet 19

1.2 Utredningens uppdrag 21 1.3 Utredningens syn på uppdraget 22 1.4 Vad är ett scenario? 27 1.5 Utredningens sju scenarion 28 1.6 Delbetänkandets disposition 34

Bakgrunden till händelseförloppen i massflykt- scenariot 35

2.1 Delscenario 1: Politisk förföljelse i de baltiska länderna 35 2.2 Delscenario 2: Politisk förföljelse i de baltiska länderna och svåra materiella umbäranden i bl.a. Ryssland 36 2.3 Delscenario 3: Svåra materiella umbäranden i bl.a. Ryssland 37

De svenska myndigheternas ansvar och uppgifter if/yktingverksamheten 39

3.1 Nuvarande regler och organisation för mottagande av asylsökande (i stora drag) 39 3.2 lnvandrarverkets förslag till planering av flykting- mottagandet i kommunerna 43 3.3 Förslag till åtgärder för mottagande av hjälpsökande 44

3.4 Övervakning och räddning till sjöss 47

3.5 Hälso- och sjukvård m.m. 51 3.6 Införsel av djur 56 3.7 Samhällets möjligheter att förfoga över personal och egendom 57 3.8 Åtgärder som olika myndigheter ska vidta —en översikt 58

Händelseförloppet efter ankomsten till Sverige 65

4.1 Allmänna förutsättningar för de tre scenarima 65 4.2 Rättsläget i de tre delscenariona 67 4.3 Händelseförloppet i delscenario 1 68 4.4 Händelseförloppet i delscenario 2 95 4.5 Händelseförloppet i delscenario 3 107 4.6 Placeringen av de asyl- och hjälpsökande i Jönköpings län 120

Problem inom olika skeden och funkticner 125

5.1 Ett system för analys av problemen 125 5.2 Kommentarer till problemen i matrisen 138

En effektivare beredskap — förslag till åtgärder 151

6.1 Inledning 151 6.2 Fördelning av ansvar och befogenheter mellan myndigheter 152 6.3 Planläggning och andra förberedelser för mottagande och inkvartering 166 6.4 Behovet att rättsligt reglera verksamheten 175 6.5 Olika sätt att rättsligt reglera beredskapen som utredningen föreslår 177

Bilaga Utredningens direktiv

SAMMA NFA TTN/N G

* Utredningens sju scenarion

Samhället är utsatt för en lång rad påfrestningar och risker. En del påfrestningar har den karaktären att det är fråga om långsamt fram- växande och långvariga skeenden. Andra påfrestningar inträffar plöts- ligt. Förloppet pågår i de flesta fallen bara en kort tid. Det kan vara fråga om enstaka eller upprepade händelser, som ofta redan från bör-

jan har en mycket dramatisk karaktär.

Utredningen ska enligt direktiven i ett antal scenarion beskriva dessa påfrestningar vid plötsligt inträffade händelser och belysa konsekven- serna för samhället. För valet av scenarion har utredningen fastställt ett antal principer. En grundläggande förutsättning för att en händelse enligt dessa principer ska omfattas av utredningens överväganden är att det blir nödvändigt att utnyttja resurser i det fredstida samhället

genom extraordinära åtgärder.

Utredningen utgår vidare i sina överväganden om principerna från att verkningarna fortplantar sig snabbt i samhället och breder ut sig över stora geografiska områden. Följderna är också kännbara under så lång tid att drabbade människor får stora problem eller att egendom och miljö skadas på ett kännbart sätt. Det behövs många olika slag av

skadeavhjälpande och skadebegränsande åtgärder från myndigheters, organisationers och enskildas sida. Genomförandet fordrar en hög

grad av samordning mellan aktörerna.

Utredningens arbete omfattar sju olika scenarion:

* En massflykt av asyl— och hjälpsökande från de baltiska länderna och Ryssland till Sverige;

* Ett långvarigt avbrott i elförsörjningen i en stor del av landet;

* Ett långvarigt avbrott i vattenförsörjningen inom Stockholms- omrädet;

* Ett stort nedfall av radioaktiva ämnen över ett viktigt jordbruks- område;

* Ett långvarigt avbrott i tillförseln av högteknologiska varor; * Stora översvämningar i Österdalälven och Västerdalälven; och

* Ett stort utsläpp av klorgas från ett fartyg i Göteborgs hamn.

Arbetet med samtliga scenarion har skett respektive sker i samarbete med kommuner, landsting, statliga myndigheter, företag och organi-

sationer som i verkligheten skulle ha blivit berörda av händelseförlop-

pen.

* Massf/yktscenariot i stora drag

Utredningen tecknar i tre delscenarion ett händelseförlopp som inne— bär att Sverige tar emot 50 000, 200 000 respektive 500 000 asyl- eller hjälpsökande från länder på andra sidan Östersjön. De flesta som

kommer i de båda delscenariona med mer än 50 000 asyl- eller hjälp— sökande har gått igenom svåra umbäranden med kyla och hunger. En stor del av dem är allvarligt sjuka. Det handlar i många fall om smitt-

samma sjukdomar.

Svårigheterna börjar i de tre händelseförloppen redan ute till sjöss. Många fartyg kommer oanmälda till svenska hamnar. Utredningen beskriver händelserna på land i Stockholm, Gävle och Oskarshamn. Det räcker inte med normala rutiner. Svårigheten är att snabbt få i gång en mottagningsorganisation hos de lokala myndigheterna kommunen, landstinget och polisen — för registrering, hälsokontroll, utspisning och vila. De asyl- eller hjälpsökande måste sedan komma vidare till förläggningar på platser där de får möjligheter att återhämta sug.

* Ansvar och befogenheter i massflyktscenariot Till sjöss

En del uppgifter i övervakningen och kontrollen ute till sjöss är civila, andra har ett militärt innehåll. Utredningen anser att det är nödvändigt att effektivt samordna verksamheten hos de civila och militära myn-

digheter som svarar för övervakningen och kontrollen.

Riksdagen har under våren 1993 hemställt om att regeringen ska tillsätta en kommitté som överväger förutsättningarna för en närmare samordning av den statliga sjöverksamheten. De förslag som kan bli

resultatet av dessa överväganden kommer sannolikt att vara av bety-

delse för strävandena att vid en massflyktsituation åstadkomma en

effektiv övervakning och kontroll till sjöss.

Utredningen föreslår att den kommitté som kan komma att tillsättas med anledning av riksdagens hemställan ska få till uppgift att i sam- råd med Hot- och riskutredningen närmare överväga hur en samord- ning genom samråd eller Iedning bör ske i ett antal händelseförlopp

av de olika slag som skulle kunna inträffa.

På land

De asyl- eller hjälpsökande tas i utredningens delscenarion om hand när de kommer i land i ett antal hamnar utefter ost- och sydkusten. Statsmakterna bör precisera det ansvar och de befogenheter som de

lokala och regionala myndigheterna ska ha.

Utredningen föreslår att de lokala polismyndigheterna även i fortsätt- ningen ska göra den grundutredning eller den enklare registrering som det i stället kan bli fråga om — och att sjukvårdshuvudmännen ska vara skyldiga att svara för den hälsokontroll som fordras och att

ge den akutvård som de för närvarande är skyldiga att göra.

Utredningen föreslår vidare att kommunerna ska svara för mottagande och inkvartering. Kommunerna ska enligt utredningens förslag ha an- svaret på Iokal nivå. Det innebär att en kommun beslutar i övergripan- de frågor som kan ha betydelse även för polisens och sjukvårdshu- vudmannens arbete t.ex. var mottagningsorganisationen ska bedri-

va sitt arbete och hur de mottagna ska fördelas mellan olika anlägg-

ningar i kommunen.

Det behövs en regional organisation som kan jämna ut belastningen i inkvarteringsverksamheten mellan olika delar av landet. Utredning- en föreslår att länsstyrelsen ska svara för den ledning som behövs inom länet av verksamheten eller för den samordning genom samråd som det i en del fall kan räcka med. Det innebär att länsstyrelsen ska bedöma till vilka orter inom det egna länet som myndigheterna till sjöss om möjligt ska dirigera fartygen. Den viktigaste uppgiften blir

emellertid att fördela de mottagna mellan kommuner i länet.

En samordning kan behövas även mellan län. Utredningen föreslår en ordning som innebär att regeringen från fall till fall bedömer hur en samordning mellan län lämpligen ska ske och utser antingen en myn- dighet — t.ex. en civilbefälhavare eller en länsstyrelse — eller flera

myndigheter att regionalt leda verksamheten.

* Förberedelser för mottagande och

inkvartering

Det underlättar om de ansvariga myndigheterna och andra organ ge- nom planering och andra slag av åtgärder förbereder sig för att kunna ta emot asyl- eller hjälpsökande i den stora skala som det är fråga om i utredningens tre delscenarion.

Dirigering av fartygen

Invandrarverket ska enligt utredningens förslag utarbeta ett system för val av ankomstorter och för rapportering till de organ som svarar för övervakningen och kontrollen till sjöss. Arbetet bör ske i samarbe-

te med Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Kustbevakningen, Sjöfarts-

verket, Tullverket, försvarsmakten och företrädare för länsstyrelserna,

kommunerna och landstingen.

Registrering

Utredningen föreslår vidare att Invandrarverket i samarbete med Riks- polisstyrelsen och Socialstyrelsen utarbetar principer för registrering och förbereder rutiner för det praktiska genomförandet. Till den se- nare uppgiften hör att utforma en blankett för registreringen och en manual som kan utgöra underlag för en enklare utbildning av den per-

sonal som ska utföra registreringen.

Invandrarverket bör också få i uppdrag att förbereda ett system för överföring och sammanställning av uppgifter om enskilda individer från en myndighet till en annan — ofta också mellan olika nivåer i för- valtningen. Även detta arbete bör ske i samråd med de olika organ som kommer att delta i verksamheten och har synpunkter på behovet av uppgifter om de asyl- eller hjälpsökande, t.ex. Rikspolisstyrelsen

och företrädare för länsstyrelserna, kommunerna och landstingen.

Polisens resurser

Polisens arbetsuppgifter i massflyktscenariona kommer att vara mycket omfattande och arbetskrävande. Utredningen föreslår att Rikspolisstyrelsen ytterligare ska överväga vilka principer som ska gälla för överföring av polispersonal från ett polisdistrikt till ett annat i scenarion av de slag som utredningen beskriver i det här betänkan-

det och vid de slag av händelser som utredningen kommer att be-

handla i det fortsatta arbetet. Rikspolisstyelsen bör i det samman-

hanget också bedöma vilka typer av personal som polisen skulle kun- na ta i anspråk från bl.a. andra myndigheter och föreslå principer för

användningen av beredskapspoliser.

Mottagandet på ankomstorten

Många kommuner och flera länsstyrelser har under senare år genom en enkel planläggning och ledningsövningar förberett sig för att kunna

ta emot ett större antal asyl- eller hjälpsökande.

Utredningen föreslår att samtliga länsstyrelser får i uppdrag att i sam- arbete med kommunerna i länen förbereda mottagandet av asyl— eller hjälpsökande i större skala. Länsstyrelserna och kommunerna bör sär-

skilt överväga hur Iedningsfunktionen ska se ut.

En förutsättning för ett effektivt ledningsarbete är att information kan spridas inom varje myndighet och mellan de samverkande myndig-

heterna på ett effektivt sätt.

Information till allmänheten

De olika händelseförlopp som utredningen tecknat i de tre delscena- riona kräver en mycket omfattande information till allmänheten. Det är viktigt att informationen från olika myndigheter är samordnad och

samstämmig, så att myndigheterna inte lämnar "dubbla budskap".

Styrelsen för psykologiskt försvar bör tillsammans med företrädare för lnvandrarverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, länsstyrelserna, kommunerna och landstingen utarbeta allmänna råd för informations-

verksamheten vid mottagande av asyl- och hjälpsökande i den stora

skala som utredningen beskriver i sina tre massflyktscenarion.

Hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvården är en trång sektor framför allt när många män- niskor i dålig kondition fysiskt och psykiskt som i delscenariona 2 och

3 kommer till Sverige.

Utredningen föreslår att Socialstyrelsen tillsammans med företrädare för sjukvårdshuvudmännen ska överväga metoder och principer för den hälsokontroll och hälso- och sjukvård som mottagande av flyk-

tingar i mycket stor skala skulle komma att fordra.

Det är viktigt för smittskyddsverksamheten att hälso- och sjukvården fortlöpande får uppgifter om vilka smittsamma sjukdomar som före-

kommer 1 de länder som de asyl- eller hjälpsökande har lämnat.

* Rättslig reg/ering

De förslag till åtgärder som utredningen redovisar i betänkandet ford- rar i flera fall en rättslig reglering i form av lag. Det handlar dels om att föreskriva vilka skyldigheter kommuner och landsting ska ha, dels om att ge statliga myndigheter samt kommuner och landsting möjlig- heter att om det behövs förfoga över personal och egendom. Över- direktör Per-Erik Nilsson, Statens invandrarverk, har på regeringens uppdrag utarbetat ett förslag till lag om viste/seti/Istånd för skyddssö- kande utlänningar från konflikt- eller krisområden, som utredningen

behandlar i betänkandet.

Frågan om hur skyldigheterna för kommuner och landsting ska regle— ras och hur myndigheter av olika slag ska få möjligheter att förfoga över personal och egendom vilken typ av lagstiftning som det är lämpligt att införa — har flera aspekter. Det gäller bl.a. att åstadkom- ma lösningar som är så allmängiltiga som möjligt. Bestämmelserna ska helst kunna användas inte bara vid mottagande av asyl- eller hjälpsökande i stor skala utan också vid andra slag av påfrestningar, t.ex. långvariga avbrott i el- eller vattenförsörjningen.

För utredningens räkning har utarbetats en promemoria med syn- punkter på den rättsliga reglering av åtgärder mot påfrestningar i det fredstida samhället av de olika slag som utredningen redovisar i be- tänkandet. Promemorian, som är underlag för en diskussion i betän- kandet, visar på de avvägningar som det är nödvändigt att göra med hänsyn till bl.a. regeringsformens föreskrifter om förhållandet mellan

enskilda och det allmänna.

Utredningen tar på detta stadium i sitt arbete inte ställning till vilken typ av lagstiftning som det kan vara lämpligt välja. Detta kommer att ske först när utredningen har gjort de överväganden som blir följden av övriga scenarion och utredningens bedömning på denna punkt kommer följaktligen att redovisas i ett annat sammanhang längre fram.

PÅ FRES TN/NGAR OCH

RISK ER / DET FREDS T/DA SAMHÄLLET

— EN INLEDNING

7. 7 Nya hot ökad säkerhet

Samhällets utveckling under 1900-talet har präglats av de tekniska framstegen. Förändringarna i produktionen av varor och tjänster och i distributionen och administrationen har lett till en storskalighet, som ökat specialiseringen och komplexiteten i samhället. Nya metoder för produktion och annan hantering och kemiska ämnen med tidigare okända risker förändrar hela tiden hotbilden. De stora tekniska syste— men har efter hand blivit alltmer inflätade i varandra. Konsekvenserna av de allvarliga olyckor och andra påfrestningar som äger rum sprider

sig lätt från en verksamhet till en annan och geografiskt inom stora områden.

Urbaniseringen är i en del avseenden en följd av storskaligheten i andra avseenden har den lagt grunden. Tillväxten av de stora och medelstora tätorterna har en gång för alla brutit sönder många för

människorna viktiga sammanhang. Det har blivit svårare för var och

en att själv bedöma riskerna för det som kan hota liv och egendom. Till dessa sociala förändringar hör också allt det som har med män- niskors eget beteende att göra. Växande påfrestningar har för många människor inneburit att de utsatt sig själva och andra för större risker för olyckor och annat som orsakar skador. Ökningen av antalet an- ( lagda bränder anses i stor utsträckning ha sådana orsaker. Drogmiss- bruket leder till stora problem. Mer fritid är självfallet något positivt men ökar antalet olyckor och skador, om allt fler människor använder j

fritiden för spänningsfyllda och riskbetonade sysselsättningar.

Den utveckling som utredningen här i mycket grova drag beskriver har samtidigt ökat kraven på säkerheten. Den har tvingat fram ett bättre skydd mot olyckor, allvarliga störningar i samhällsfunktionerna och annat som orsakar skador. Utvecklingen av tekniken har gjort det

möjligt att förbättra detta skydd. Det gäller både de förebyggande åt- gärderna och den räddningstjänst, den sjukvård eller de andra åtgärder som behövs när en händelse trots det förebyggande arbetet har inträf-

fat. Människor har genom ökad allmän utbildning och en effektivare

information om vad var och en kan göra för att undvika risker blivit bättre anpassade till förhållandena i samhället än som tidigare var fal- let. Många har blivit medvetna om att människan är den svaga länken

och själv kan göra mycket för att minska skadorna.

Riskerna begränsas i allmänhet inte av sektoriella eller territoriella

gränser. De ökande internationella kontakterna är ett viktigt element i hotutvecklingen. Vi kan inte avskärma oss från risker som växer fram i andra länder. Samtidigt kan vi emellertid ha nytta av de erfa-

renheter som andra länder gör när de ökar säkerheten för människor-

na. Informationssystemen sprider snabbt uppgifter om de olyckor,

störningar i samhällsfunktionerna och annat som orsakar skador. Kun- skaperna om de förbättringar i skyddet som sker på andra håll ökar i många fall säkerheten även i Sverige. Genom en samverkan mellan myndigheter, företag och organisationer inom landet och internatio- nellt går det att göra mycket för att minska följderna av de händelser

som åstadkommer skador på människor och egendom eller i miljön.

7.2 _Utredningens uppdrag

Hot- och riskutredningen ska enligt sina direktiv (Dir. 1993:4) analy- sera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna är tillräckliga. Analysen ska avse risker och påfrestningar som härrör från såväl svenska som utländska förhållan— den. Utredningen bör beskriva ett antal scenarion och belysa konse- kvenserna för samhället. Mot bakgrund av att någon systematisk tvärsektoriell analys och bedömning hittills inte har gjorts bör utred- ningen därefter pröva om beredskapsåtgärderna på olika områden är tillräckligt samordnade och om erfarenheter från ett område kan ut-

nyttjas i större utsträckning på andra områden.

Störningar i en samhällsfunktion kan få konsekvenser på många om- råden, framhåller departementschefen i direktiven till utredningen. Exempel på sådana områden är elförsörjningen och telekommunika- tionerna. Även datorberoendet leder till ökad sårbarhet. Den storska- lighet som eftersträvas i produktion och distribution ökar riskerna för enstaka olyckor vid t.ex. tillverkning, lagring och transport av farliga ämnen. Sådana olyckor kan få allvarliga konsekvenser för människor

och miljö.

Mindre beroende av samhällsutvecklingen är följderna av de natur-

katastrofer som kan inträffa. Den ökade komplexiteten i samhället har

emellertid lett till att konsekvenserna även av sådana händelser kan

bli större och svårare att förutse än tidigare.

Riskerna är inte beroende av nationella, sektoriella och administrativa

gränser, heter det vidare i direktiven. Detta förhållande medför, till- sammans med samhällets ökade komplexitet, krav på en ökad sam- l verkan mellan statliga myndigheter, kommuner och näringsliv. Som

grund för att en samverkan äger rum och för att erforderliga åtgärder vidtas bör ligga olika slag av riskanalyser. En ledstjärna bör vara öka- de krav på att i de fall någon förorsakar risker skall denne också an— ; svara för att åtgärder mot dem vidtas. Detta liggeri linje med den på |

miljöskyddsområdet vedertagna s.k. Polluter Pays Princip/e, framhåller

departementschefen. i

Direktiven i dess helhet framgår av Bilaga till utredningens betänkan-

de.

1.3 Utredningens syn på uppdraget

Samhället är utsatt för en lång rad påfrestningar och risker. En del har den karaktären att det är fråga om långsamt framväxande och långva—

riga skeenden. Andra påfrestningar inträffar plötsligt. Förloppet pågår ofta bara en kort tid. Det kan vara fråga om enstaka eller upprepade händelser, som ofta redan från början har en mycket dramatisk karak-

tär. Verkningarna av de plötsligt inträffade händelserna kan givetvis

vara långvariga.

Långsamt framväxande skeenden

De långsamt framväxande skeendena kan bestå av —— eller resultera i

_ t.ex.

*

Stigande spänningar mellan olika grupper i samhället eller allmänna sociala spänningar;

Förändringar inormer eller grundläggande värderingar som strider mot vårt rättssystem eller vårt sätt att se på problemen;

Växande problem med missbruk av droger; Ökande brottslighet, särskilt bland ungdomar; Drastisk uppgång i antalet långvarigt arbets/ösa;

Ökande utbredning av epidemiska eller andra allvarliga sjukdomar; eller

Långsiktiga försämringar i den inre eller yttre miljön.

De långsamt framväxande skeendena kan vara tendenser som det tar tid att få kunskaper eller grepp om. De uppkommer på olika sätt och har ytligt sett olika karaktär. Det som sker bottnar emellertid i flera av exemplen i besvärliga sociala förhållanden och det kan av det skälet finnas ett samband mellan dem. Ett skeende kan vara orsak till ett an- nat. Om de långsamt framväxande skeendena får ett ordentligt fäste, kan det dröja länge innan motåtgärderna verkar effektivt.

De ekonomiska konsekvenserna av de långsamt framväxande skeen-

dena kan bli så stora att de påverkar den allmänna utvecklingen i

samhället. Det blir gärna fallet om kraven på åtgärder är stora och fordrar mycket omfattande resurser. Flera av problemen kan leda till konflikter mellan olika grupper i samhället. Särskilt allvarligt kan det bli om inflytelser utifrån eller något som inträffat i Sverige förändrar normer och grundläggande värderingar som strider mot vårt rätts-

system eller vårt sätt att se på problemen.

De långsamt framväxande skeendena innebär i allmänhet genomgri- pande förändringar i samhället. De riskerar därmed att radikalt på- verka förutsättningarna för många människors liv och välfärd. Dessa skeenden fal/er emellertid utanför ramen för de överväganden som ska göras när utredningen väljer scenarion. De svårigheter som det kan bli fråga om bör hanteras i andra sammanhang. Detta framgår

även av direktiven till utredningen.

Plötsligt in träffade händelser

De påfrestningar och risker som utredningen ska behandla kan sägas omfatta eller orsakas av händelser som inträffar plötsligt. Det kan, som utredningen redan framhållit, vara en eller flera enstaka händelser stora olyckor eller allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Händelserna som det är fråga om ska kunna beröra eller få konse- kvenser för alla slag av verksamheter som myndigheter, organisa- tioner, företag eller enskilda personer bedriver. De ska kunna drabba

alla slag av näringar eller infrastrukturen.

Utredningen har inlett valet av scenarion med att fastställa ett antal

principer ett galler —- som utredningen kan använda när den väljer

ämnesområden för dessa scenarion. En grundläggande förutsättning

för att en händelse enligt detta galler ska omfattas av utredningens

överväganden är att det blir nödvändigt att utnyttja resurser i det

fredstida samhället genom extraordinära åtgärder.

Ytterst kan även en plötsligt inträffad händelse vara orsakad av ett långsamt framväxande skeende. Det kan också inträffa att ett lång- samt framväxande skeende plötsligt ändrar karakär. En allvarlig epi- demisk sjukdom — för att ta ett av exemplen på sådana skeenden kan börja breda ut sig betydligt snabbare än tidigare. Risken finns vidare att en epidemi för några slag av sjukdomar med en gång utvecklar sig så att den från början kan rubriceras som en plötsligt inträffad händelse. Konsekvenserna skulle bli särskilt allvarliga om huvudelen av personalen inom hälso- och sjukvården i ett område

skulle komma att drabbas av smittan.

Utredningen har i sina överväganden slagit fast att händelserna som ska kunna omfattas av arbetet med scenariona bör vara orsakade av

omedelbara omständigheter som t.ex.

*

Skeenden inaturen, bl.a. kyla, vind, nederbörd och skred; Fel i teknisk utrustning eller i hanteringen av den;

Fel i tekniska och administrativa system eller i hanteringen av dem; och

Såkerhetspo/itiska kriser som direkt eller indirekt berör Sverige eller sabotage mot verksamheten.

Utredningen har vid valet av ämnesområden också utgått från verk- ningarna av händelserna. Det är enligt utredningens mening naturligt att i det här sammanhanget knyta an till de tre begrepp som rädd-

ningstjänstlagen (1986:1 102) använder. De händelser som bör ingå i scenariona ska med andra ord kunna vara sådana som leder till skador

på människor eller egendom eller i miljön.

Följderna för människor innebär att skador på många — även dödsfall

inträffar genom händelsen eller att faran för liv och hälsa på kort eller lång sikt hos många människor är stor. Det kan emellertid räcka med att händelsen skapar en stor om både hos människor som är ; direkt berörda och hos andra eller att verkningarna för många män-

niskors välfärd och bekvämlighet är kännbara.

Konsekvenserna i fråga om egendom kan vara stora ekonomiska för- luster genom avbrott eller åtgärder som syftar till återställning. Även när det enbart är fråga om risker för sådana ekonomiska förluster kan 11 det finnas skäl att i ett scenario beskriva händelsen. Det kan i båda 1 fallen vara både samhällsekonomiska verkningar och konsekvenser för ! enskilda människors ekonomi. Om det är risk för miljön att skadas,

bör effekterna för människor, djur eller växter inom stora områden 1

vara betydande för att händelsen ska omfattas av utredningens över-

väganden. ,

Utredningen har slutligen i sina överväganden om principernna för i valet av scenarion utgått från att verkningarna fortplantar sig snabbt 4 i samhället och breder ut sig över stora geografiska områden. Verk- ningarna är också kännbara under så lång tid att drabbade människor får stora problem eller att egendom och miljö skadas på ett kännbart sätt. Förebyggande åtgärder skulle ha kunnat förhindra händelsen eller minskat skadorna. Det behövs många olika slag av skadeavhjälpande

och skadebegränsande åtgärder från myndigheters, organisationers

och enskildas sida. De personella och materiella resurserna är i all- mänhet begränsade. Genomförandet fordrar en hög grad av samord-

ning mellan aktörerna.

7.4 Vad är ett scenario?

Ett scenario ska enligt utredningens uppfattning vara ett exempel på ett skeende. Det ska skildra ett av många händelseförlopp som be- döms kunna inträffa. Utredningen vill framhålla att beskrivningen av bakgrunden och orsakerna till händelserna i ett scenario inte behöver vara grundad på någon bedömning av vad som sannolikt kommer att hända. Det är inte heller något slags prognos för utvecklingen inom scenariots område.

Utredningen vill med sina scenarion framför allt att visa hur olika organ i samhället myndigheter, organisationer och företag kan tänkas handla med de rättsliga förhållanden och andra förutsättningar som föreligger. Utredningen beskriver ett antal händelser som får mycket svåra konsekvenser för de flesta berörda. Handlingen resulte- rar i påfrestningar som i de flesta scenariona ligger nära gränsen för vad samhället genom olika åtgärder sannolikt skulle kunna klara utan

att det uppstår en total kollaps.

Utredningen har i syfte att kunna illustrera belastningar och resursbe- hov bedömt det angeläget att i sina beskrivningar kvantifiera förlop- pen som de olika aktörerna deltar i. De siffror som ingår i redogörel- serna är godtyckligt valda. Utredningen vill understryka att även andra kvantiteter som beskriver verksamhetens omfattning och inriktning skulle ha fyllt en funktion i scenariona.

När utredningen i detta delbetänkande om massflykt tecknar tre hän- delseförlopp grundade på olika antaganden om hur många människor som kommer till Sverige för att begära asyl eller söka hjälp är syftet att visa hur svårigheterna i den verksamhet som aktörerna bedriver växer med omfattningen av händelserna. Det säger sig självt att de förslag till åtgärder som övervägandena om scenariona resulterar i kommer att kunna bli till nytta även för händelseförlopp med lindriga-

re följder än dem som utredningen skildrar.

7. 5 Utredningens sju scenarion

Utredningen har med tillämpning av de redovisade principerna valt sju olika scenarion för att illustrera de påfrestningar och risker som kan

förekomma i det fredstida samhället och som det ankommer på utred-

ningen att behandla.

Massflyktscenariot

Det första scenariot omfattar

* En massflykt av asyl- och hjälpsökande från de baltiska länderna och Ryssland till Sverige.

Beskrivningen och bedömningarna omfattar tre olika nivåer räknat ef- ter antalet flyktingar som svenska myndigheter får till uppgift att ta hand om. Beskrivningen av de tänkta händelseförloppen, analysen av problemen och förslagen till åtgärder som utredningen anser att sam- hället behöver förbereda för att klara påfrestningarna redovisas i det

delbetänkande som utredningen här lägger fram.

Utredningen vill framhålla att själva bakgrunden till inströmningen av

asyl- och hjälpsökande i den stora skala som det är fråga om är ett

exempel på vad som skulle kunna inträffa. Ett förlopp av liknande slag — med en mycket stor tillströmning av utlänningar skulle som utred- ningen framhållit kunna uppstå även som följd av händelser inom and-

ra Iänder i östra Europa.

Underlag för utredningens massflyktscenario har utarbetats i en ar- betsgrupp som bestått av avdelningsdirektör Alf Ax/id, Länsstyrelsen i Stockholms län, kriminalkommissarie Bruno Färeby, Rikspolisstyrel- sen, säkerhetschef Nils Hied/and, Gävle kommun, avdelningsdirektör Staffan Gustafson och sektionschef Stefan Kungsmark, Statens in- vandrarverk samt förvaltningschef Ted Lindquist, Oskarshamns kom- mun. Underlag och synpunkter har på utredningens begäran också lämnats av företrädare för Socialstyrelsen, Överbefälhavaren, Kustbe- vakningen, Länsstyrelsen iJönköpings län, Stockholms läns landsting, andra regionala och lokala myndigheter samt av f.d. länsläkaren Carl- Fredrik de Ron och f.d kanslichefen Alex Rydén.

Utredningen har vidare i arbetet med massflyktscenariot använt un- derlag som har redovisats i Projekt Krishantering under ledning av amiral Bror Stefenson. Företrädare för utredningen har deltagit i flera av de överläggningar som ledningen för Projekt Krishantering under våren 1993 har haft med företrädare för statliga myndigheter, kom-

muner och landsting som lämnat synpunkter till projektet.

De övriga sex scenariona

Arbetet med de övriga sex scenariona pågår inom arbetsgrupper med

företrädare för utredningens sekretariat och olika myndigheter och

andra organ som är berörda. Utredningen beskriver i fortsättningen av detta avsnitt innehållet i stora drag i dessa scenarion. Som utredning- en har framhållit är strävan att i scenariona skildra händelseförlopp som ligger nära gränsen för vad samhället på ett tillfredsställande sätt skulle kunna klara av. Utredningen avser att i flera av dessa scenarion bedöma vilka konsekvenserna skulle bli om en händelse av motsva-

rande slag inträffade även ikrig.

* Ett långvarigt avbrott i elförsörjningen i en stor del av landet

Beskrivningen och analysen omfattar två olika delscenarion: I det ena fallet drabbar en mycket kraftig storm, stark kyla och en omfattande

isbildning så gott som hela distributionsnätet i västra Sverige. Försörj- ningen med elenergi slås ut i ett område som omfattar i huvudsak Gö- teborgs och Bohus, Hallands, Älvsborgs och Skaraborgs län. Ett stort antal känsliga knutpunkter i eldistributionen skadas mycket allvarligt

och det dröjer flera veckor innan hela området har fått tillbaka försörj- ningen. Utredningen avser att mer detaljerat beskriva konsekvenserna för befolkningen i Göteborgsområdet, för industrin i Stenungsund och

för jordbruket på en del av Västgötaslätten.

I det andra delscenariot uppstår omfattande skador på högspännings- nätet till följd av sabotage som en internationell terroristgrupp genom— för i Sverige. Skadorna hindrar överföringen av el från norra till södra Sverige. Området söder om Dalälven drabbas under veckor av åter- kommande längre eller kortare avbrott i elförsörjningen. De mer detal— jerade beskrivningarna kommer att omfatta förbrukare i Göteborg och

Stenungsund, på en del av Västgötaslätten och i Norrtälje och Hel-

singborg.

Båda delscenariona syftar till att visa på de problem som olika slag av elförbrukare ställs inför när de inte får någon elenergi, vilka beslut

myndigheterna måste fatta för att minska verkningarna och vilka svå- righeter kraftproducenterna har att återställa kapaciteten i ett distribu—

tionsnät som råkat ut för mycket omfattande skador.

Arbetet sker i samverkan med företrädare för bl.a. Kraftsam Elbered— skap, AB Svenska Kraftnät, länsstyrelserna, kommunerna, industrin och jordbruket.

* Ett långvarigt avbrott i vattenförsöriningen inom Stockholms-

området

Utredningen avser att skildra följderna vid ett avbrott i försörjningen med färskvatten till hushåll, industrier, sjukhus, skolor och andra vik- tiga grupper av förbrukare i Stockholm och några förortskommuner. Det går tidvis genom omkopplingar inom regionen att tillgodose en del av de väsentligaste behoven. Osäkerheten om det ska komma något vatten i ledningarna är emellertid hela tiden mycket stor. Rykten om

att det vatten som går att få är uppblandat med avloppsvatten gör

emellertid att förbrukarna tvekar om de ska använda vattnet.

Scenariot syftar till att visa hur de lokala myndigheterna hanterar problemen hur de ordnar en reservförsörjning och en provtagning i stor skala och vilka åtgärder som det är nödvändigt att vidta för att

motverka den ryktesspridning som förekommer genom bl.a. massme- dierna.

Arbetet sker i samverkan med företrädare för bl.a. Statens livsme-

delsverk, AB Stockholm Vatten och Kommunalförbundet Norrvatten.

* Ett stort nedfall av radioaktiva ämnen över ett viktigt jordbruks- område

Utredningen avser att inrikta scenariot på de problem för livsmedels- försörjningen i landet som sannolikt skulle bli följden vid ett stort ned- fall av radioaktiva ämnen över Skåne. Beskrivningen av förloppet och bedömningen av problemen kommer att belysa svårigheterna för jord- brukarna, livsmedelsindustrin, handeln och konsumenterna — på både kort och lång sikt. Utredningen kommer bl.a. att överväga vilka sane- ringsåtgärder som fordras och hur händelsen påverkar villkoren för

jordbruket och livsmedelsföretagen under lång tid efter nedfallet.

Arbetet kommer att ske i samverkan med företrädare för bl.a. Statens strålskyddsinstitut, Statens livsmedelsverk, Statens jordbruksverk,

Socialstyrelsen, länsstyrelserna, kommunerna, jordbruket, livsmedels-

industrin och handeln.

* Ett långvarigt avbrott i tillförseln av högteknologiska varor

Scenariot ska visa hur ett långvarigt avbrott i importen av viktiga komponenter som ingår i ADB-användarnas utrustning påverkar

hanteringen av bl.a. betalnings- och socialförsäkringssystemen.

Arbetet kommer att ske i samverkan med företrädare för bl.a. ÖCB, importörer och producenter av datorutrustning och några användare

av stora ADB-system.

* Stora översvämningar i Österdalälven och Västerdalälven

Scenariot ska skildra konsekvenserna av en långvarig och mycket

kraftig vårflod i Österdalälvens och Västerdalälvens vattensystem. Översvämningarna orsakar stora skador på bostäder, industrier, jordbruk och infrastruktur i sammanlagt ett tiotal kommuner inom tre län. En lång rad myndigheter på central, regional och lokal nivå kom- mer i scenariot att gripa in för att i den akuta fasen rädda människor, egendom och miljö. Det kommer också att framgå vilka åtgärder som myndigheter, fastighetsägare senare måste vidta för att sanera och så långt möjligt återställa anläggningar och annat som har förstörts av

vattenmassorna .

Arbetet sker i samverkan med företrädare för bl.a. länsstyrelserna i Uppsala, Kopparbergs och Gävleborgs län, ett antal kommuner i de

berörda länen och Vägverket.

* Ett stort utsläpp av klorgas från ett fartyg i Göteborgs hamn

Den utströmmande klorgasen när i scenariot mycket snabbt stora delar av innerstaden i Göteborg och drabbar framför allt de människor som befinner sig ute på gator och torg. Beskrivningen av händelse- förloppet kommer att skildra svårigheterna att varna dessa och de problem hälso— och sjukvården möter när den akut ska ta hand om alla som inte hinner sätta sig i säkerhet. Redogörelsen syftar också till att illustrera den oro som händelsen kan skapa hos människor på andra orter där det förekommer transporter eller annan hantering av

stora mängder klor och andra skadliga ämnen.

Arbetet sker i samverkan med företrädare för Länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län, Kustbevakningen, Göteborgs Hamn AB, Stena Line AB samt räddningstjänsten och hälso- och sjukvården.

7. 6 Delbetänkandets disposition

Utredningen beskriver i den återstående delen av betänkandet det massflyktscenario som utredningen har utarbetat och redogör för de överväganden som har skett inom ramen för detta arbete. Kapitel 2 innehåller en kort beskrivning av de händelser i de asyl- och hjälp- sökandes hemländer som fått dem att ge sig av till bl.a. Sverige. Ka- pitel 3 beskriver översiktligt det ansvar och de uppgifter som svenska myndigheter har enligt den nu gällande bestämmelserna för flykting- mottagandet. Utredningen redogör i det sammanhanget också för det förslag till lag om viste/seti/lstånd för skyddssökande utlänningar från

konflikt- eller krisområden som överdirektör Per-Erik Nilsson, Statens

invandrarverk, har utarbetat.

Händelseförloppet i Sverige sedan de asyl- eller hjälpsökande har kom— mit till framför allt ett antal svenska hamnar skildras i kapitel 4. En sammanfattande beskrivning av problemen som de svenska myndig- heterna sannolikt skulle komma att stå inför följer i kapitel 5, medan kapitel 6 innehåller de förslag till åtgärder som skulle göra det möjligt för samhället att klara de mycket stora påfrestningar som de tre hän—

delseförloppen skulle leda till.

__..__ ___—ur...». - , _ _.

2. BA KGRUNDEN TILL HÄNDEL SEFÖRL OPPEN / MA SSFL YKTSCENAR/O T

Detta är några exempel på händelser i andra länder som skulle kunna orsaka de förlopp i Sverige som scenariot beskriver. Utredningen har redan framhållit att den inte gör någon bedömning av sannolikheten för de händelser utomlands som utlöser skeendet i Sverige. Det som inträffar skulle för övrigt kunna uppstå som en följd av händelser även i andra länder.

2.7. Delscenario 7: Politisk för- följelse i de baltiska länderna

Nya makthavare har tagit över i Ryssland. Efter en tids aggressiv ut- rikespolitik går den ryska armén in i de baltiska staterna. Ockupanter- na tar hand om regerings- och förvaltningsverksamheten. Omfattande utrensningar börjar bland politiker och tjänstemän som deltagit i frigö- relseprocessen några år tidigare. Det politiska systemet krossas.

Ett stort antal balter ger sig i väg till Finland, Polen och Sverige — i många fall med sina familjer. Ockupanterna har till en början varken intresse eller tillräckligt med resurser för att hindra dem. Redan efter ett par dagar blir det emellertid svårare för dem som vill ge sig av från landet att göra det. Strax utanför Ölands norra udde långt inne på

svenskt vatten — försöker två ryska örlogsfartyg uppbringa ett last-

fartyg som lämnat Riga med omkring 2 000 asylsökande ombord. Befälhavarna på örlogsfartygen vill få lastfartygets kapten att vända tillbaka med sina passagerare. De ryska örlogsfartygen avvisas av svenska ytattackfartyg. Lastfartyget fortsätter mot den svenska kus-

ten.

En stor del av de balter som kommer till Finland och Polen tar sig vi- dare till Sverige. Andra kommer i båtar och fartyg av olika slag direkt till Sverige från de baltiska länderna och från delar av Ryssland. Det anländer under en vecka i mitten av februari totalt omkring 50 000

människor till svenska hamnar. Det kommer dessutom några hundra

asylsökande med flyg.

2.2. Delscenario 2: Politisk för- följelse i de baltiska länderna och svåra materiel/a umbäran— den i b/.a. Ryssland

Händelseförloppet är till en början detsamma som i delscenario 1 . Det inre av Ryssland, Ukraina och Vitryssland plågas sedan början av de- cember av en långvarig, mycket sträng kyla och stor brist på livsme- del. Vatten- och avloppssystemet i flera stora ryska städer fryser sön- der. Det blir svårt att bemästra de hygieniska problemen. Smittosam- ma sjukdomar sprider sig. Energiförsörjningen sviktar och samhälls- apparaten håller på att kollapsa. Många sjuka dukar under, särskilt

bland de äldre och bland barnen.

Flera länder till dessa hör Sverige hjälper till med mat och medi-

cin i de drabbade områdena. Problemen är emellertid stora. Den starka

kylan inne på kontinenten försvårar arbetet. Det går inte att nå alla som behöver hjälp för att överleva. Ett stort antal människor tar sig via Finland och Polen till Sverige. Andra kommer i båtar och fartyg av olika Slag direkt till Sverige från de baltiska länderna och från delar av Ryssland. Många hjälpsökande anländer också landvägen via Torne-

dalen till vårt land och några kommer med flyg.

Sverige tar under ca fyra månader emot omkring 50 000 människor som söker en fristad undan politisk förföljelse och i runt tal 150 000 personer som behöver hjälp för att kunna överleva. Förutsättningen är

att de hjälpsökande längre fram återvänder till sina hemländer.

2.3. Delscenario 3: Svåra umbäranden i bl.a. Ryssland

Efter en lång period av mycket sträng kyla och stor brist på livsmedel och energi börjar människor i det inre av Ryssland, Vitryssland och Ukraina i mitten av april att söka sig västerut till Finland, Polen, Sve- rige och de baltiska länderna. Samtidigt sprider sig ryktet att en all- varlig olycka har inträffat i ett kärnkraftverk utanför Moskva och att stora mängder radioaktiva ämnen strömmar ut. Många av dem som kommer till Finland, Polen och de baltiska länderna vill komma vidare

till bl. a. Sverige.

Vi tar under sex månader emot ca 500 000 människor som söker hjälp för att överleva. Förutsättningen är även i detta scenario att

dessa längre fram återvänder till sina hemländer.

DE SVENSKA M YND/G- HETERNAS ANSVAR OCH UPPGIFTER / FL YKT/NG— VERK SA MHE TEN

3.7. Nuvarande regler och organisation för mottagande av asylsökande li stora drag)

Författningar

Samhällets åtgärder för utlänningars vistelse och arbete i Sverige

m.m. regleras huvudsakligen genom

* Utlänningslagen (1989:529); och * Utlänningsförordningen (1989:547).

i krig och vid krigsfara — eller under utomordentliga förhållanden orsa- kade av krig som Sverige har befunnit sig i får regeringen meddela föreskrifter om utlänningars inresa och vistelse i landet, rätt till arbe—

te, avvisning eller omhändertagande i en anstalt eller förläggning.

Genom förfogande/egen (1978z262) har riksdagen bemyndigat rege- ringen att i händelse av bl.a. krig eller krigsfara ta i anspråk den egen-

dom eller de tjänster som behövs för att tillgodose totalförsvarets

eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov, om inte dessa behov utan

olägenhet kan tillgodoses på annat sätt.

Begreppet asyl

Medborgare i de nordiska länderna har enligt utlänningslagen rätt att bosätta sig i Sverige och att arbeta här utan särskilt tillstånd. Sam- ma sak kommer i huvudsak att gälla EES-medborgare. För andra ut- länningar fordras uppehålls- och arbetstillstånd, som dessa ska söka före inresan. Regeln att ansökan ska ske innan de kommer till Sverige gäller inte dem som söker asyl. Med asyl menas i det här samman-

hanget rätt att vistas här i landet, dvs att få uppehållstillstånd.

Möjligheterna att få uppehållstillstånd är begränsade till i princip

nära anhöriga, personer som har rätt till asyl enligt 7957 års Geneve- konvention och personer som har starka humanitära skäl att få stan- na. Utlänningar som kommer hit kan få asyl på grund av förföljelse i sitt hemland. Asyl kan också beviljas krigsvägrare och den som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande skäl för

detta.

En del asylsökandena kommer till Sverige på egen hand och begär

asyl vid inresan i Sverige. De flesta söker emellertid asyl efter att ha

varit här en tid.

Polisen gör en s.k. grundutredning om den utlänning som har sökt asyl. Grundutredningen kan vara ett underlag för ett beslut om av-

visning med omedelbar verkställighet. Fortsatt utredning en s.k.

__**W.W_W_LW_M.L_. ___—-- ___—___m______>_. .

asylutredning — sker i övriga fall inom lnvandrarverket, som med asyl-

utredningen som grund avgör om sökanden ska få ett permanent

uppehållstillstånd (PUT) eller avvisas. Det förekommer i undantagsfall

att asylsökande beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (TUT).

Den som inte får ett uppehållstillstånd har möjligheter att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden. De flesta asylsökandena överklagar

när tillstånd inte beviljas i första instans.

ln vandrarverkets mottagningsorganisation

För hanteringen av mottagandet finns det fyra regioner. Varje region har ett regionkontor, en s.k. utredningssluss och ett antal förläggning- ar. Arbetet med asylutredningarna sker vid utredningsslussarna i Malmö, Mölndal, Flen och Upplands-Väsby — eller vid de slussannex som också ingår i organisationen. Förläggningskapaciteten är anpas- sad till bl.a. utredningskapaciteten i regionerna. De flesta asylsökande placeras efter att asylutredningen är genomförd på någon av verkets

förläggningar och väntar där på att ärendet ska avgöras.

Beslut i de enskilda asylärendena fattas inom asy/byrån vid någon av

utredningsslussarna.

Regionkontoren tecknar överenskommelser med kommunerna om mottagande av flyktingar som har fått uppehållstillstånd. Varje över- enskommelse anger hur många personer kommunen åtar sig att ta emot under den tid överenskommelsen gäller. Nästan alla Sveriges kommuner deltar i detta samarbete.

lnvandrarverkets ordinarie organisation för tillståndsprövning och in- kvartering på slussar eller i förläggningar är dimensionerad för att ta emot ca 30 000 asylsökande per år. Invandrarverket räknade för några år sedan med att tillfälligt kunna förstärka organisationen så att verket skulle kunna ta emot 40 000—50 000 sökande. Smärtgrän- sen anågs ligga vid mellan 50 000 och 55 000 personer varje år.

Utvecklingen under år 1993 har emellertid visat att det gått att ta emot 80 000 personer. Med det läge som just nu råder på bostads- och hotellmarknaderna anser Invandrarverket att 100 000 asylsökan- de under ett är "sannolikt inte skulle få organisationen att bryta

samman".

Ekonomisk hjälp

Under vistelsen på en sluss eller en förläggning har den asylsökande rätt till bistånd enligt lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl. Den asylsökande behöver emellertid efter asylutredningen inte vistas på förläggningen. Rätt till bistånd har i sådana fall endast den som vistas i en kommun där han eller hon har nära anhöriga eller som

har andra synnerliga skäl.

För den som har fått uppehållstillstånd och placeras i en kommun till- lämpas socialtjänst/agen (1980:620) och ekonomisk hjälp utgår enligt

kommunens socialbidragsnorm.

Kommunen får ersättning av staten för sina kostnader enligt förord— ningen (1990:927) om stat/ig ersättning för flyktingmottagande m.m. 1

Ersättning lämnas till kommun som har tagit emot flyktingar eller vissa andra utlänningar för bosättning. Det kan vara fråga om utlän- ningar som har överförts till Sverige med stöd av ett särskilt rege- ringsbeslut s.k. kvotflyktingar eller utlänningar som har fått uppe—

hållstillstånd enligt utlänningslagen.

3.2. In vandrarverkets förslag till planering av flyktingmottagan- det i kommunerna

Invandrarverket utarbetade under år 1992 ett förslag till planering av flyktingmottagandet vid ett särskilt stort antal asyl- eller hjälpsökan- de. Enligt förslaget bör samtliga kommuner förbereda sig för att under minst sex månader kunna ta mot asyl- eller hjälpsökande i en omfatt- ning som motsvarar 5 % av kommunens folkmängd. För t.ex. Stock-

holms stad skulle det innebära ungefär 35 000 asyl- eller hjälpsökan- de och för Gävle kommun omkring 4 000.

Planeringen bör enligt lnvandrarverkets förslag utgå från de bestäm- melser som för närvarande gäller. Förslaget innehåller i övrigt följande punkter:

Planeringen bör inriktas mot i huvudsak kpllektivt mottagande; Mottagandet bör täcka de primära bahpvan;

Registrering bör ske av de mottagna; * Verksamheten ska kunna pågå under minst sex månader; Resurser bör planeras för eventuell transport till annan kommun.

3.3. Förslag till åtgärder för mottagande av hjälpsökande

Förslag till lag om vistelsetillstånd

En stor del av de utlänningar som under de senaste har kommit till Sverige och söker asyl är inte politiskt eller religiöst förföljda men behöver hjälp med mat, boende och sjukvård för att kunna överleva. Det kan vara stridshandlingar eller den allmänna situationen i landet som fått dem att ta sig hit. De uppfyller inte kraven i utlänningslagen för att få asyl. Sådana hjälpsökande bör om de får stanna här — kunna återvända när situationen återgått till det normala eller med

tillräcklig säkerhet antas kunna göra det.

För att fylla det rättsliga tomrum som råder mellan bestämmelserna som myndigheterna tillämpar i det normala fredstillståndet och de regler som gäller i bl.a. krig eller krigsfara har överdirektör Per-Erik Nilsson, Statens invandrarverk, på regeringens uppdrag utarbetat ett

förslag till

* Lag om vistelsetillstånd för skyddssökande utlänningar från konflikt eller krisområden.

Förslaget syftar till en självständig reglering i lag av möjligheterna att ta emot människor som lämnar ett land eller ett område i krig eller kris och gör det på grund av kriget eller krisen. Det är enligt utredningsmannens förslag regeringens sak att avgöra om situatio-

nen är sådan att lagen ska tillämpas.

Avsikten är att göra handläggningen så enkel som möjligt. De kon-

.-.-_uåw-L .. ..,.

__ _ - ___—"q....—

troller som måste ske ska göras i anslutning till inresan. Det handlar enligt förslaget om en registrering och inte om någon utredning i de enskilda fallen. Den som kan misstänkas vara här på falska premisser

eller av andra skäl inte är önskvärd ska emellertid kunna avvisas.

En person som kommer hit som en s.k. hjälpsökande enligt förslaget till lag om vistelsetillstånd ska senare kunna begära asyl och få sin

ansökan prövad enligt utlänningslagen.

Förslag till mottagningsorganisation

invandrarverket har ansvaret för tillämpningen av utlänningslagstift- ningen. Det innebär att verket svarar för mottagning, inkvartering och utredning av de utlänningar som söker asyl i Sverige. Som framgått har polisen innan dess gjort en s.k. grundutredning, som avgör om en sökande ska få stanna för utredning eller avvisas vid gränsen. Den som får uppehållstillstånd placeras hos en kommun, som därefter sva- rar för att utlänningen "anpassas till det svenska samhället". Kommu-

nen får statlig ersättning för detta.

Avsikten med den föreslagna nya lagen är att samhället ska ha en be- redskap för att kunna ta hand om ett betydligt större antal utlänningar än som hittills har varit planerat. Förutsättningen är att alla ska åter- vända till sina hemländer när de förhållanden som orsakat resan hit har upphört. Mot den bakgrunden finns det enligt utredningsmannen skäl att utforma en särskild organisation för bl.a. mottagande och in- kvartering. Förslaget bygger på en samverkan mellan fler organ än

som för närvarande deltar med resurser i flyktingmottagandet.

Utredningsmannen föreslår en skyldighet för följande myndigheter att

utföra de uppgifter som organisationen sammantaget ska klara:

* Lanaatyre/serna samordnar insatserna i varje län och fördelar de hjälpsökande mellan kommuner;

* Pp/iaan gör det inledande förhöret och beslutar om sökanden ska omfattas av bestämmelserna i den nya lagen;

* lnvandrarverket svarar för den registrering” av varje hjälpsökan- de som utgör själva vistelsetillståndet;

* Kommunerna svarar för förläggningsverksamheten och ser till att de hjälpsökande får mat och andra förnödenheter.

* Landstingen tillgodoser behovet av sjukvård och medverkar till att "andra liknande insatser" kan göras.

Utredningsmannen föreslår vidare att en fastighet eller del av en fas— tighet som tillhör annan än staten genom rekvisition får tas i anspråk för att tillgodose behovet av lämpligt belägna och utformade lokaler

för utredning och inkvartering. En sådan rekvisition förutsätter att re-

geringen har gett tillstånd till den.

Utredningsförslaget har remissbehandlats och ärendet bereds för

närvarande inom regeringskansliet.

" När utredningen i fortsättningen av rapporten talar om registrering menas i allmänhet den registrering som polisen gör i samband med det inledande för- höret.

mama.—___... -. ___.

3.4. Övervakning och räddning till

81088

Författningar

Kustbevakningen ingriper i fred med kontroll till sjöss inom svenskt

territorium enligt bestämmelserna i utlänningslagen och utlännings- förordningen.

Regler som ska tillämpas finns också i

*

Lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning; och

Fartygssäkerhetslagen (1 988z49).

Kustbevakningen är vidare skyldig att medverka i Tullverkets kontroll-

verksamhet geom att utöva tullkontroll ombord på fartyg. Detta sker enligt regler i

* Mega (1987:1065); och * Tgl/fg"rgrdningen l1987:1 1 14).

Försvarsmaktens åtgärder vid fredstida kränkningar av svenskt territo- rium bl.a. till sjöss regleras i

* Förgrdningen (1982:756) om försvaramaktana ingripanden vid

kränkningar av Sveriges territorium under fred ogh nagtralizat. m.m. (lKFN-förordningen).

Om det är fråga om sjöräddning har Sjöfartsverket ansvaret för sam-

hällets insatser. Det sker enligt bestämmelserna i

*

Räddningstjänst/egen (1986:1 102); och

* Räddningstzänstförordningen (1 986: 1 1 07).

Verksamhet

Underrättelser om läget på havet inhämtas i första hand genom spa- ning med försvarsmaktens radarstationer, försvarsmaktens och Kust- bevakningens flygplan samt olika slag av fartyg ute till sjöss. Även

handelsfartyg förväntas rapportera de iakttagelser som de gör.

Kustbevakningens åtgärder går ut på att myndighetens rörliga enheter vid misstanke om brott mot t.ex. den svenska utlänningslagstiftning-

en inne på svenskt sjöterritorium * Pre/ar fartyget och kontrollerar t.ex. om det är ett statsfartyg;

* Kontrollerar skeppshand/ingarna och de ombordvarandes identitet;

* Kontrollerar destination respektive avseglingshamn;

* Kontrollerar sjösäkerheten och sjövärdigheten.

Om det finns asylsökande ombord samlar Kustbevakningen in pass och andra handlingar för att säkra bevisning. Kustbevakningen ska sedan meddela polisen och kan med stöd av lagen om Kustbevak- ningens medverkan i polisiär övervakning föra fartyget till en anvisad hamn som regel en passkontrollort för inresekontroll. Polisen övertar där ansvaret för de asylsökande. Om lnvandrarverket beslutar om direktavvisning, åligger det Kustbevakningen att eskortera farty-

get ut till territorialvattengränsen.

Utanför territorialvattengränsen — på det fria havet, bl.a. inom den

ekonomiska zonen kan Kustbevakningens enheter däremot endast

*

Fastställa fartygets position, kurs och fart och rapportera till den regionala ledningscentralen;

Bevaka fartyget och inhämta underrättelser.

Försvarsmaktens övervakning och kontroll till sjöss innebär att militä-

ra enheter bl.a. ska

*

Upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och isamarbete med civila myndigheter ingripa vid andra överträ- delser av til/trädesförordningen (7.992:7 78);

Medverka vid kontroll av sjöfarten inom svenskt territorium;

! övrigt vid behov biträda civila myndigheter vid ingripande mot fartyg inom svenskt territorium och på fritt hav i den utsträck- ning som lKFN-förordningen anger.

Försvarsmakten får inom svenskt territorium anropa, preja och om det behövs visitera ett fartyg för att kunna fastställa dess nationalitet och

avgöra om det är ett utländskt statsfartyg.

Ansvaret för sjöräddningstjänst efterforskning och räddning av människor som är eller kan befaras vara i sjönöd ligger som fram- gått på Sjöfartsverket. l sjöräddningstjänsten ingår även sjuktrans- porter från fartyg. Statliga myndigheter och andra organ som Sjö- fartsverket samarbetar med i sjöräddningstjänsten deltar med de rörliga enheter — fartyg, båtar, helikoptrar och flygplan som det med hänsyn till omständigheterna finns behov av och som har möj- ligheter att delta. Sjö/agan (1891 :35 5.1) reglerar den skyldighet som varje fartygsbefälhavare har att ingripa eller att medverka i sjörädd-

ningstjänst.

Ledningsorganisation

Kustbevakningens verksamhet till sjöss leds vid fyra regionlednings- centraler. Chefen för Kustbevakningen kan om det behövs utöva cen- tral ledning av en insats. Möjligheter till sådan central ledning finns

vid bl.a. regionledningscentralen i Karlskrona.

Regionledningscentralerna dirigerar Kustbevakningens rörliga enheter och ger bl.a. besked om till vilka hamnar dessa vid behov ska eskorte- ra fartyg med flyktingar ombord. Regionledningscentralerna rapporte- rar vidare ingripanden enligt lagen om Kustbevakningens medverkan

i polisiär bevakning till de polismyndigheter som är berörda och tar emot rapporter om försvarsmaktens ingripanden enligt IKFN. Cen— tralerna gör också upp planer om gemensamma aktioner med bl.a.

polisen och tullen.

Övervakning och kontroll till sjöss kräver en nära samverkan mellan framför allt försvarsmakten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och polisen. Ledning utövas av en chef från den myndighet som har eller ges befogenheter att ingripa i den aktuella situationen. Andra myndig- heter kan ställa resurser till förfogande genom samverkan. Verksam— heten inom begränsade områden till sjöss kan i situationer med en omfattande övervakning ledas lokalt av särskilt utsedda chefer på far- tyg med goda ledningsresurser. Dessa samordnar i allmänhet insatser

av flera fartyg som har avdelats för områdena.

Det operativa ledningssystemet inom försvarsmakten omfattar tre nivåer, som har till uppgift att samordna verksamhet och att samver-

ka med myndigheter inom totalförsvarets civila del. De tre nivåerna

består av högkvarteret (övergripande operativ ledning), militärbefäl- havarna (operativ ledning) samt marinkommandona eller marindistrikt- en, flygkommandona, försvarsområdesbefälhavarna och fördelnings- cheferna (taktisk ledning). Ledningssystemet har ett välutvecklat sambandsnät med flera alternativa sambandsvägar och i allmänhet

ett kvalificerat textskydd.

För övervakning av territorialhavet och den ekonomiska zonen samt för uppföljning av fartygstrafik finns det inom varje marinkommando eller marindistrikt en sjöbevakningscentral. Kustbevakningens region- ledningscentraler i Karlskrona, Göteborg och Härnösand är samgrup- perade med de militära sjöbevakningscentralerna där. Förberedelser pågår för en samgruppering även i Stockholm. Sjöbevakningscentra- Ierna samverkar med Kustbevakningens regionledningscentraler om utarbetande av underlag för regional ledning.

Det finns slutligen förbandsstaber för ledning till sjöss av fartygsför- band som är underställda marinkommandona eller marindistrikten.

En sjöräddningsinsats leds av en sjöräddningsledare i en sjöräddnings- central (MRCC). Som ansvarig för ledning av verksamhet inom ett be- gänsat område kan sjöräddningsledaren utse t.ex. chefen på ett far- tyg som har goda ledningsresurser och befinner sig i området, en s.k. On-Scene-Commander (OSC).

3.5. Hälso- och sjukvård m.m.

Samhällets åtgärder inom hälso— och sjukvården, socialtjänsten och

hälsoskyddet regleras i

* Hälag- ggn sjukvårdslagen (1982:763); * Socialtjänst/agen (1980:620); * Hälsoskydds/agen (1 982: 1 080); * Smittsk ddsla en (1988:1472); och * Karantäns/agen ( 7989-290).

Allmänt om hälso- och sjukvården

Det åligger sjukvårdshuvudmännen — landstingen och de tre kommu— ner som står utanför landsting — att planera hälso- och sjukvården med utgångspunkt i människornas behov. Planeringen ska enligt hälso- och sjukvårdslagen inriktas inte bara på det som sker under normala fredsförhållanden utan även på katastrofer under fred och på verksamheten i krig. Varje sjukvårdshuvudman har en katastroforga- nisation för att kunna ingripa med de mycket omfattande sjukvårds- resurser som kan fordras i fred vid stora olyckor eller andra liknande

händelser.

Sjukvårdshuvudmännen ska vidare enligt hälso- och sjukvårdslagen erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård om någon som vistas inom deras områden utan att vara bosatta där behöver sådan vård. Någon rätt till annan hälso- och sjukvård föreligger inte för dessa personer. Sjukvårdshuvudmännen har enligt förordningen (1990:927) om stat- lig ersättning för flyktingmottagande m.m. rätt till ersättning av stat- en för bl.a. akutvård som lämnats till utlänningar som har sökt asyl i

Sverige och som inte är folkbokförda här.

Smittskyddet

Smittskyddslagen innehåller bestämmelser om skydd mot alla slag av

smittsamma sjukdomar som sprids bland människor. Det finns emel- lertid särskilda regler för åtgärder mot s.k. samhällsfarliga sjukdomar och en del andra sjukdomar som liksom de samhällsfarliga är anmäl- ningspliktiga. Som samhällsfarliga betecknas bl.a. difteri, hepatit A, B och non A och non B, meningokockinfektion (kallades tidigare epide- misk hjärnhinneinflammation), polio, tuberkulos, rabies, salmonella- infektion, paratyfoidfeber, tyfoidfeber och ett antal sexuellt överför- bara sjukdomar. Anmälningspliktiga i övrigt är bl.a. malaria, stelkramp och legionärssjuka.

Smittskyddslagen reglerar fördelningen av ansvaret för olika slag av smittskyddsåtgärder mellan sjukvårdshuvudmannen, sjukvårdshuvud- mannens smittskyddsläkare, den behandlande läkaren och den nämnd

inom kommunen som svarar för miljö- och hälsoskyddsverksamheten.

Sjukvårdshuvudmannen svarar för att åtgärder vidtas om ansvaret enligt smittskyddslagen inte åvilar den behandlande läkaren eller den kommunala nämnden. Det ska hos varje sjukvårdshuvudman finnas en smittskyddsläkare. Denne ska inom landstingsområdet eller mot- svarande bl.a. planera, organisera och leda smittskyddet, verka för samordning och för att förebyggande åtgärder vidtas, följa smitt- skyddsläget och biträda andra som är verksamma inom smittskyddet. Om en patient med en samhällsfarlig sjukdom bryter mot föreskrifter- na som den behandlande läkaren har utfärdat, kan smittskyddsläka- ren ansöka hos länsrätten om att patienten ska isoleras på sjukhus. Smittskyddsläkaren kan också tvinga den som är misstänkt för att vara smittad att genomgå läkarundersökning. Smittskyddsläkaren har i dessa avseenden en självständig myndighetsfunktion.

Den behandlande läkare som upptäcker en samhällsfarlig eller annan anmälningspliktig sjukdom hos en patient ska anmäla fallet till smitt- skyddsläkaren och Smittskyddsinstitutet (tidigare Statens bakteriolo— giska laboratorium). Vid en del sjukdomar som ofta sprids med bl.a. livsmedel ska även den kommunala nämnden underrättas. Om en person som är misstänkt för att vara smittad inte låter undersöka sig — eller inte följer den behandlande läkarens föreskrifter ska läkaren

anmäla detta till smittskyddsläkaren.

Kommunen svarar för att smittskyddsåtgärder vidtas mot djur, livs- medel, vattentäkter, avloppsvatten, ventilationsanläggningar och and- ra objekt som sprider eller är misstänkta för att sprida smittsamma sjukdomar. Den nämnd inom kommunen som svarar för miljö- och hälsoskyddsverksamheten kan i enskilda fall ge förelägganden och förbud som syftar till att hindra spridning av samhällsfarliga sjukdo- mar. Nämnden kan vidta åtgärder även enligt annan lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen (1971 :51 1) och hälsoskyddslagen. Bestämmelserna

i dessa lagar används i första hand för att hindra smittspridning från

Objekt.

Smittskyddsläkaren och den kommunala nämnden ska enligt smitt- skyddslagen samverka med varandra och med myndigheter, behand— lande läkare och andra som bedriver verksamhet som har betydelse

för smittskyddet.

Karantänslagen syftar till att hindra att karantänssjukdomar gula febern, pest och kolera förs in i landet eller från Sverige till utlan- det. Ansvaret för åtgärderna är fördelat mellan sjukvårdshuvudman-

nen och kommunen enligt samma grunder som i smittskyddslagen.

Socialstyrelsen utser vissa hamnar och flygplatser till karantänsham- nar respektive karantänsflygplatser.

Socialstyrelsens tillsyn m.m.

Socialstyrelsen är central tillsynsmyndighet inom de redovisade områ- dena och får utfärda allmänna råd och i en del fall föreskrifter. Styrel- sen har emellertid i fred inga befogenheter att operativt leda verksam- heten vid en stor olycka eller en annan extraordinär händelse som får konsekvenser för hälso- och sjukvården, socialtjänsten, hälsoskyddet eller smittskyddet. Socialstyrelsen har en tjänsteman i beredskap dyg— net runt. Denne kan vid behov kalla in en ledningsgrupp, som har till uppgift att ta fram expertunderlag och att informera landstingen, kommunerna, massmedierna och allmänheten. Ledningsgruppen ska också ge Socialstyrelsens ledning och regeringen den information som dessa behöver.

En katastrofkammitté bistår Socialstyrelsen med råd om beredskaps- planeringen och samordningen av åtgärder inom den centrala myndig- hetens verksamhetsområden vid fredstida katastrofer. Katastrofkom- mittén består av företrädare för Socialstyrelsen, andra statliga centra- la myndigheter samt Landstingsförbundet och Svenska Kommunför- bundet.

Varken Socialstyrelsen eller regeringen har befogenheter att i fred besluta om fördelning eller överföring av patienter mellan olika lands- tingsområden.

Socialstyrelsen har ett övergripande ansvar för planeringen och för-

sörjningen inom sitt ansvarsområde inför säkerhetspolitiska kriser och krig. | krig leder Socialstyrelsen den civila sjukvården centralt under

regeringen.

3.6. Införsel av djur

Bestämmelser som reglerar införsel till Sverige av bl.a. djur och pro-

dukter från djur finns i

* Kgngörelsen (1958z551) med vissa bestämmelser till

fgrebyggande av diursiukdomars införande i riket m.m. (veterinära införselkungöre/senl.

Det är Tullverkets och Kustbevakningens uppgift att kontrollera inför- seln. Statens jordbruksverk får enligt kungörelsen i den utsträckning som det bedöms nödvändigt — föreskriva att levande djur som kom- mer till Sverige ska hållas i karantän viss tid innan den som vill för- foga över djuret får göra det. Om det inte går att ordna en karantäns- behandling eller om den som vill föra in djuret inte tar på sig kostna- den för behandlingen, ska djuret föras ut ur landet. Om detta inte är

möjligt ska djuret efter beslut av Jordbruksverket avlivas.

Karantänsbehandling ska ske i en anstalt som Jordbruksverket har godkänt och som en av verket förordnad gränsveterinär utövar tillsyn

över.

. .m—w-..______.4______w_-- ___._ .. ___—......— __—m_ _

Samhällets möjligheter att förfoga över personal och

egendom

Samhället kan i extraordinära situationer behöva ålägga människor tjänstepllkt och ta i anspråk enskild egendom. Det tydligaste fallet är i krig och vid krigsfara. För detta finns en rättslig reglering. Ett behov kan emellertid föreligga även vid olyckor i fred eller vid händelser

som leder till allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Det kan t.ex. bli nödvändigt att omfördela de i landet tillgängliga resurserna, till områden som har drabbats av en stor olycka, eller att ge en verk- samhet en bestämd inriktning.

Behovet att i fred kunna förfoga över personal eller egendom är ofta knutet till räddningsarbete. Räddningstjänst/egen (1986:1 102) ger i dessa fall möjligheter till ingrepp i annans rätt och att använda tjäns- teplikt. Räddningsledaren får ta ut den som är mellan 18 och 65 år för att medverka i räddningstjänst, om den uttagnes'kunskaper, hälsa och kroppskrafter tilllåter det. Han får vidare företa ingrepp i annans rätt om fara föreligger för annans liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön, och faran inte lämpligen kan förhindras på annat sätt. Räddningsledaren har också möjligheter att disponera personal och utrustning hos olika statliga och kommunala myndigheter. Åtgärderna är ett led i räddningstjänsten och får inte vidtas efter att räddnings- tjänsten har avslutats, t.ex. vid sanering.

l krig gäller förfogande/egen (1 978:262). Den kan också sättas i till-

lämpning av regeringen vid krigsfara eller andra utomordentliga för-

hållanden föranledda av krig eller krigsfara, om det är nödvändigt för totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov.

I samband med att riksdagen beslutade om förfogandelagen överväg- des (prop. 1977/78:72) om bestämmelserna skulle kunna tillämpas även vid fredskriser och naturkatastrofer. Föredraganden framhöll att en lagstiftning som lämnar regeringen fullmakt att ingripa i enskilda medborgares rättigheter bör ges ett så snävt tillämpningsområde som möjligt. En lagstiftning som är avsedd för krig och krigsfara bör inte xgrfnjfgttaäfgllmakter som kan utnyttjas i fred. Om det i fredstid skulle uppkomma behov av förfogande, bör det enligt propositionen i regel finnas tid för en riksdagsbehandling av frågan. Om så inte skulle vara fallet t.ex. vid en naturkatastrof av stor omfattning finns det an- ledning att räkna med att myndigheterna utan stöd av förfogandelag- stiftning får tillgång till den egendom som behövs, framhöll föredra-

ganden.

En utförligare redogörelse för förfogandelagen och dess förarbeten

följer i kapitel 6.

3.8. Åtgärder som olika myndig- heter ska vidta — en översikt

Den verksamhet som olika myndigheter svarar för i ett massflyktsce- nario framgår också av följande översikt. Åtgärder som myndigheter- na kan bli skyldiga att vidta enligt Per-Erik Nilssons förslag till lag om vistelsetillstånd för skyddssökande utlänningar.-från _konfli-kt- eller kris-

områden redovisas med kursiv stil.

_ . __ _. .. .... w......

Klargör positioner, kurs och fart för ankommande fartyg;

Kontrollerar fartygen när de har kommit in på svenskt sjöterritorium och eller dirigerar dem till lämpliga hamnar;

Samverkan sker med försvarsmak- ten, Sjöfartsverket och polisen vid insats med fartyg, helikoptrar och flygplan;

informerar samverkande myndig- heter, främst polisen, tullen och In- vandrarverket om läget till sjöss;

* Militära myndighater Höjer incidentberedskapen;

Ingriper vid kränkningar av Sveriges territorium;

Samverkan sker med Kustbevak- ningen, Sjöfartsverket och polisen vid insats med fartyg, helikoptrar och flygplan;

Kan ställa personal och utrustning till förfogande för mottagningsorga- nisationen i hamnar och för inkvarte- ring, förplägnad och transporter bidrar bl.a. också med tolkar;

* '"f v rk Svarar för bl.a. lotsning och sjörädd- ning;

Samverkan sker med bl.a. Kustbe- vakningen, försvarsmakten och poli-

sen vid insats med fartyg, helikopt- rar och flygplan;

Gör grundutredning om asylsökan- de och registrerar hjälpsökande — i hamnar, vid landgränsen mot Fin- land och på flygplatser;

Upprätthåller också ordning och så- kerhet bland de asyl- och hjälpsö- kande till dess andra myndigheter beslutat om vart de ska föras;

Användningen av personalresurser- na fordrar samordning på central och regional nivå i polisens verksam- het;

Rikspolisstyrelsen samverkar med Kustbevakningen, tar emot rapporter från sjöbevakningscentralerna och orienterar lokala polismyndigheter och lnvandrarverket;

Lokala och centrala polismyndig- heter får information från Kustbe- vakningen om läget till sjöss;

Kontrollerar att de asyl- och hjälp- sökande inte för in varor som de inte får göra;

Hjälper till i polisens arbete med grundutredning eller registrering;

Lokala och regionala tullmyndigheter får information från Kustbevakning- en om läget till sjöss;

Svarar för inkvartering och utspis- ning m.m. av de hjälpsökande;

Komma

Informerar allmänheten;

Flera förvaltningar (eller verksam- heter) deltar i förkommande fall i omhändertagandet av de asyl— och hjälpsökande:

Socialtjänsten; Miljö- och hälsoskyddsverksam- heten; Räddningstjänsten; Skolverksamheten; lnvandrarförvaltningen; Kommunala trafikföretag;

* Sjukvårdshuvudmännen Ställer resurser vid vårdcentraler och sjukhus till förfogande för asyl- och hjälpsökande som är i akut behov av hälso- och sjukvård m.m;

Organ/serar hälsokontroll och smitt- skyddsverksamhet;

* Spaialstyralsen Ger råd och förmedlar experthjälp åt kommunerna och sjukvårdshuvud- männen i medicinska och sociala frågor;

Utarbetar i samråd med Landstings- förbundet ett förslag till fördelning av patienter mellan sjukvårdshuvud- männen som dessa uppmanas följa;

Sammanställer underlag för rege— ringens bedömningar;

Samordnar på regional nivå statliga myndigheters verksamhet och kom- munernas åtgärder;

* n inv n rarverk Registrerar de asylsökande och gör asylutredning om var och en;

Har ett operativt och ekonomiskt ) ansvar för mottagande av asyl— sökande;

Samverkar med polisen och Kust- bevakningen;

Samordnar verksamheten på central —» och regional nivå ger bl.a. råd åt i andra statliga myndigheter och åt kommunerna;

Använder resurser vid utrednings- ; slussar och förläggningar för att ta hand om asyl— och hjälpsökande; i

Medverkar med egen personal ipo/i— . sens registrering av de asyl— och hjälpsökande;

* Räddningsverket Kan ställa personal och civilförsvare- materiel till förfogande;

* Föreningar och Kan medverka med arbetsinsatser enskil frivilli a på frivillig grund och i viss utsträck-

ning med utrustning i

* Regeringen Beslutar att myndigheterna ska till- Iämpa lagen om vistelsetillstånd för

skyddssökande utlänningar från konflikt- eller krisområden

Anger mål och inriktning istort för verksamheten;

Beslutar bl.a. vilka resurser som de statliga myndigheterna får använ- da eller låta kommuner och lands- ting disponera;

Beslutar bl.a. att Rikspolisstyrelsen får kalla in beredskapspoliser;

Informerar allmänheten.

HÄNDEL SEFÖRL OPPEN EFTER ANKOMS TEN TILL s VERIGE

4.7. Allmänna förutsättningar för de tre delscenariona

Ett mycket stort antal asyl— och hjälpsökande har tagit sig till bl.a. Finland. Den finländska regeringen är osäker på om landet ska kunna klara problemen och statsledningen tar kontakt med den svenska sta- ten för att diskutera om Sverige kan ta hand om en del av dem som behöver hjälp. De politiska partierna i den svenska riksdagen förefaller att vara överens om att Sverige ska medverka. Regeringen anser att det fordras ett omfattande internationellt samarbete och diskuterar även med företrädare för andra länder och med UNHCR (FN:s flyk- tingkommissarie). Allt tyder emellertid på att Sverige kommer att ta emot ett relativt betydande antal asyl- eller hjälpsökande. Förutsätt- ningen är enligt regeringen att de som i delscenariona 2 och 3 söker

hjälp på grund av sjukdom och materiella umbäranden efter en tid ska återvända till sina hemländer.

lnvandrarverkets mottagningsorganisation är redan mycket hårt an- strängd när asyl- och hjälpsökandena från de baltiska länderna och

Ryssland kommer till Sverige. Det har under senare tid inte varit möjligt att på verkets förläggningar placera alla som strömmat in från andra länder. Många har fått vänta i flera veckcr inom provisoriska förläggningar som kommunerna ställt i ordning nnan de fått plats

hos lnvandrarverket.

Regeringen ger med den befarade massflykten uppdrag åt lokala, regionala och centrala statliga förvaltningsmyndigheter att tills vidare förbereda åtgärder som innebär att de på olika sätt ska kunna lindra nöden för dem som Sverige eventuellt kommer att ta emot från de baltiska länderna och Ryssland. Kommunerna och landstingen blir ombedda att medverka i förberedelserna. Ett reativt stort antal asyl- eller hjälpsökande anländer i alla tre scenariona inom ett dygn efter den första kontakten mellan de svenska och firska regeringarna. Den svenska regeringen har inte tagit slutlig ställning till Finlands begäran om hjälp. De som söker en fristad västerut har till en början spontant gett sig i väg till Sverige. De myndigheter och andra organ som ska ta hand om de asyl- eller hjälpsökande har ont om tid för sina förbe-

redelser.

Alla åldrar -— hela familjer och många barn fims bland de asyl- och hjälpsökande. De asylsökande i delscenario 1 äl i relativt god fysisk kondition men oroar sig för vad som sker i det egna landet och hur deras framtid kommer att bli. Många är övertygade om att det kom- mer att dröja mycket länge innan de kan återvända till sina hem. De hjälpsökande i delscenariona 2 och 3 är både fysiskt och psykiskt i ett betydligt sämre tillstånd än de asylsökande. En del av de hjälpsökande

i dessa scenarion har gulsot, kikhosta, difteri, tuberkulos eller olika

slag av diarrésjukdomar. Många svenskar har inte tillräckligt immuno-

n,__.—._s_.u._ åta.— .

logiskt skydd mot de smittämnen som förekommer eller inget skydd alls.

Alla asyl- och hjälpsökandena i de tre delscenariona är dåligt utrusta- de med extra kläder och artiklar för den personliga hygienen. Endast

ett fåtal talar annat än sitt hemspråk och då som regel engelska.

Kriminellt inriktade människor passar på att ta sig över till Finland och Sverige tillsammans med de asyl- och hjälpsökande. Många av dessa är beväpnade och utgör en del av den organiserade brottsligheten i de

länder som de kommer ifrån.

Senare anländer också ett förhållandevis stort antal asylsökande på färjor från Polen till Sverige. De har ursprungligen velat komma till

Tyskland men bedömt det lättare att få en fristad i Sverige och ändrat

sina planer.

4.2. Rättsläget i de tre delscenariona

Riksdagen har i scenanona inte slutbehandlat den proposition med förslag till lag om vistelsetillstånd för skyddssökande utlänningar som är grundad på det förslag Per-Erik Nilsson utarbetat. l delscenario 3 kommer detta att ske fyra veckor efter att de hjälpsökande börjat an- lända. Ärendena handläggs i delscenariona 1 och 2 —- och under den

första tiden i scenario 3 - enligt utlänningslagen.

Mottagandet enligt utlänningslagen innebär, som framgår av redogö-

relsen i avsnitt 2, att polisen i varje enskilt fall gör en grundutredning och att lnvandrarverket därefter utför en asylutredning. Efter detta kan lnvandrarverket besluta om den asylsökande ska få ett uppehålls- tillstånd eller avvisas. Avsikten med lagen om vistelsetillstånd är att alla som har anlänt ska registreras de får därigenom ett vistelsetill- stånd och att kommunerna blir skyldiga att ordna med förläggning, utspisning och annat som är nödvändigt. Landstingen svarar enligt

förslaget för den hälso- och sjukvård som behövs.

Utredningen använder i promemorian termerna asylsökande (delsce- nariona 1 och 2) och hjälpsökande (delscenariona 2 och 3) när utred- ningen talar om dem som svenska myndigheter tar hand om. Det gäl- ler även under de veckor i delscenario 3 innan lagen om vistelsetill- stånd blivit antagen. Rättsligt kommer det som framgått att vara en betydande skillnad mellan asylsökande och hjälpsökande. Själva har de som kommer till Sverige emellertid knappast klart för sig att det är

fråga om två olika slag av förfaranden.

4.3. Händelseförloppet i del- scenario _7

Inledning

Stabs- och ledningsberedskapen har varit hög hos både civila och mi- litära myndigheter sedan den ryska aggressionen mot de baltiska län- derna inleddes. Försvarsmakten har höjt incidentberedskapen. Det gäller framför allt den marina sjöbevakningen, huvuddelen av marin- ens fartyg och flygspaningen över Östersjön. Fler radarstationer är i

drift. Basorganisationen inom marinen och flygvapnet har förstärkts.

Besättningarna till flera fartyg med färdighållningsorder har kallats in. Några av marinens fartyg håller på att ombaseras från Västkusten till

Östersjön.

Även beredskapen mot angrepp har höjts. Fler insatsförband än nor- malt finns i beredskap. Förberedelser för inkallelser av ett antal armé- förband och för utnyttjande av hemvärnet har också gjorts. Ökade

resurser går åt till bevakning av militära anläggningar och förråd.

Kustbevakningen förstärker kontrollen till sjöss och prioriterar sin övervakning med fartyg och flygplan till sträckan Ålands hav-Gotland- Falsterbo. Ett antal kustbevakningsfartyg har förts över från regioner- na Nord och Väst till regionerna Ost och Syd.

Det kommer i delscenario 1 ca 50 000 asylsökande under en vecka i mitten av februari till Sverige. Som framgår av sammanställningen på följande sida börjar inströmningen med 5 000 under första dagen. Den kulminerar med 15 000 tredje dagen -— omedelbart efter att rege- ringen beslutat att Sverige ska ta emot ett stort antal baltiska flyk- tingar - och går successivt ned till 1 000 den sjunde och sista dagen i scenariot. Omkring hälften kommer med färjor i reguljär trafik från Finland och Polen den andra hälften i större eller mindre lastfartyg direkt från hamnar i de baltiska staterna.

Regeringen gör i samband med sitt beslut en serie kraftfulla uttalan- den riktade till myndigheter, organisationer och enskilda och uppma- nar dem att på olika sätt hjälpa till. Regeringen kallar också samman cheferna för lnvandrarverket, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Social-

styrelsen, Överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap, Rädd-

Tid Antal asylsökande Summa

Vag/ra 1 Månad 1 5 000 B 000 15 000 10 000 7 000 4 000 1 000 50 000

Noam—kick:—

ningsverket, Kustbevakningen, Sjöfartsverket, Styrelsen för psykolo- giskt försvar, Svenska Kommunförbundet och Landst'ngsförbundet och går igenom situationen med dem — diskuterar vilka åtgärder de avser att vidta och vilka resurser de anser att det kommer att behö-

V&S.

Kommunförbundet rekommenderar kommunerna att ta på sig de upp- gifter som fordras. Regeringen framhåller att kommurerna kommer

att få ersättning för de kostnader som verksamheten orsakar.

De närmast berörda departementen bildar en arbetsgrupp som ska följa myndigheternas arbete och bedöma vilka rättsliga och ekono- miska medel som behövs. Arbetsgruppen ska förbereda de beslut regeringen behöver fatta t.ex. om hur ersättningen till kommuner och landsting ska regleras. Försvardepartementets ledning kallar företrädare för totalförsvarets frivilligrörelser till en överläggning för

att höra i vilken utsträckning deras medlemmar kan medverka.

Färjepassagerarna anländer till Stockholm, Norrtälje (Kapellskär),

Karlskrona och Ystad. Gävle och Oskarshamn blir de viktigaste mot-

..__-—__me_ ...—mm __ .

___...W

tagningsorterna för dem som kommer på lastfartyg till Sverige. Det beror bl.a. på att befälhavarna på flera av fartygen tidigare ofta har gått på dessa hamnar och känner till förhållandena där. I mitten av veckan anländer ett 20—tal lastfartyg och fiskebåtar per dygn till Sve— rige med asylsökande. Kustbevakningen och försvarsmakten över- vakar trafiken till sjöss men har inte möjligheter att kontrollera alla fartygen. Det går därmed inte heller att styra trafiken till de hamnar där det är möjligt att ta emot ett större antal asylsökande. Åtskilliga av de mindre fartygen går till bl.a. Slite, Fårösund, Oxelösund, Arkö- sund, Nävekvarn och Västervik.

Regeringen och de centrala myndigheterna har särskilt i inledningen av händelseförloppet svårt att få en överblick över läget och är spar- samma med kommentarer. Det framkommer genom massmediernas rapportering att många svenskar — trots regeringens uttalanden om behovet av hjälp —— är negativt inställda till mottagandet. Redan i bör- jan hör åtskilliga som har en positiv inställning emellertid av sig till de lokala myndigheterna och vill hjälpa till.

Kommunerna är i allmänhet osäkra på hur stor ersättning de kom- mer att få av staten. Det får flera av dem att tveka att delta i den utsträckning som fordras. Regeringen gör på begäran av Kommun— förbundet upprepade uttalanden om att kommunerna verkligen ska få full täckning för sina kostnader.

Stockholm

Färjetrafiken mellan Sverige och Finland går hos båda rederierna en- ligt tidtabellen. Befälhavaren på Silja Lines nattfärja mellan Helsing-

fors och Stockholm underrättar strax efter midnatt natten till freda- gen polisen i Stockholm om att det finns mer än 1 000 baltiska flyk- tingar ombord. De flesta förefaller enligt befälhavaren att vara i god kondition fysiskt sett. Det är i stor utsträckning fråga om familjer. Polisen meddelar genast lnvandrarverkets regionkontori Flen vad den fått veta. Regionkontoret börjar efter någon timme att mobilisera per- sonal från regionen för att kunna ta emot de asylsökande. Regionkon- toret kontaktar också verkets centrala förvaltning, som avser att un-

dersöka om det går att föra över personal från andra regioner.

Polisen i Stockholm kallar in polispersonal enligt den plan som har upprättats för en inströmning av asylsökande i den skala som det ser ut att bli. Under tiden meddelar befälhavaren på Viking Lines nattfärja från Helsingfors att det finns ett 1 OOO-tal asylsökande även på det fartyget.

Vid 8-tiden har båda fartygen lagt till vid sina färjelägen i Värtan och Stadsgården. Polisen och lnvandrarverket har tillsammans mellan 50 och 100 personer på varje ställe. Polisens personal går ombord på fartygen. Alla resenärer får visa upp pass eller något annat slag av identitetshandling. Många har emellertid inga dokument som kan visa vilka de är. Samtliga som söker asyl ombeds stanna kvar. De övriga passagerarna — till största delen svenskar och finländare — går i land och lämnar efter hand terminalbyggnaderna. Länspolismästaren i Stockholm har fått information och inser att det inte är aktuellt att direktavvisa de asylsökande. Polispersonalen förstärkt med ett an- tal tulltjänstemän och anställda vid lnvandrarverket begränsar därför grundutredningen till att omfatta uppgifter om namn, födelsetid, civil-

stånd, hemort, yrke och eventuell funktion i hemlandets förvaltning.

_.___.____._,__ ____ ._.....__._.,__,- .__..

_.__m_._, . -. _ m..".

Un...—...- . .

Under tiden har lnvandrarverkets personal undersökt möjligheterna att få plats för de asylsökande på sina förläggningar i Stockholmsom- rådet. Det går på detta sätt att inkvartera drygt 1 000 av de lite över 2 000 som har kommit under morgonen. Det finns emellertid relativt gott om lediga rum på konferensanläggningar och hotell i Stockholm och i närheten av staden. lnvandrarverket lyckas under eftermiddagen ordna övernattningsmöjligheter och utspisning för den återstående delen.

Senare under fredagen kommer det ytterligare nära 2 000 asylsökan- de till Stockholm på dagfärjor från Åbo och på Estlines färja från Tallinn. Mottagandet fortsätter på samma sätt som under förmiddag- en. Personalen har varit i gång sedan tidigt på morgonen och många är trötta. Verksamheten håller på att växa organisationen över huvu— det. Arbetet går sakta. Åtskilliga asylsökande blir kvar i terminalerna till långt in på natten innan det går att inkvartera dem.

Under fredagskvällen kommer rapporter från Helsingfors om att minst lika många balter som dagen innan har skaffat biljetter och bokat in sig på nattfärjorna till Stockholm. Samtidigt finns det uppgifter om att ett stort antal balter befinner sig i eller är på väg till Finland för att söka asyl där eller för att ta sig vidare till Sverige. Trycket på mot- tagningsorganisationen kommer med andra ord att fortsätta. Rede— rierna underrättar polisen i Stockholm om hur de bedömer utveck- lingen. Polisen får också information från sina finländska kollegor. LänSpolismästaren i Stockholm överlägger med ledningen för ln- vandrarverket om vad som bör göras. Det framkommer att regionkon- toret har svårt att på egen hand i en hast skapa den kapacitet som

fordras. Möjligheterna att inom verket disponera om personal visar sig

begränsade.

Efter kontakter med regeringen beslutar lnvandrarvenet att vända sig till Stockholms stad och begära hjälp. Stadens ledning är först oklar över vad denna begäran innebär men bedömer att det i den stora organisationen finns resurser som gör det möjligt att snabbt ta hand om alla som kan komma att begära asyl i Stockholm under de närmaste dagarna. Att det är lördag och söndag inneoär att persona- len i allmänhet är ledig och kan kallas in till tjänstgöring. Den behöver

alltså inte tas från sina ordinarie uppgifter.

lnvandrarverket kommer sent fredag kväll överens med Stockholms stad om att stadens myndigheter tills vidare ska svara för inkvartering och ge service åt samtliga asylsökande balter som kommer till huvud— staden. Efter kontakter under natten mellan finansbogarrådet, skol— borgarrådet, socialborgarrådet och invandrarförvaltningens chef kallar staden in delar av den kommunala ledningsstaben för kriser och krig. Chef för staben är det borgarråd som svarar för bl.a. brand- och civil—' försvarsverksamheten (skolborgarrådet). Staben består i övrigt vid detta tillfälle av chefer och handläggare från olika förvaltningar -- skola, social verksamhet, invandring, gator och fastigheter, miljö- skydd, räddningstjänst och civilförsvar. Verkställighezsansvaret lig— ger på invandrarförva/tningen, som lyder under invandrarnämnden. Borgarrådsberedningen informeras under lördagen. Fhansborgar—

rådet underrättar landshövdingen om de åtgärder som staden avser

att vidta.

Polisen understryker för ledningsstaben att det gått mycket sakta

med registreringen ute i terminalerna. Det har varit trångt och svårt med ordningen och hygienen. Språkproblemen har också gjort att det tagit tid. Många av de asylsökande har haft svårt att få den vila som de behövt. Utspisningsorganisationen har inte heller fungerat bra ute i terminalerna. Problemen har till stor del berott på att det varit nöd-

vändigt att splittra resurserna mellan två platser.

Polisen vill nu i stället samla alla asylsökande som i fortsättningen anländer på ett ställe där det finns stora utrymmen. Ledningsstaben kommer överens med polisen om att Mässhal/arna iÄ/vsjö skulle vara lämpliga. Förberedelser pågår emellertid i lokalerna för en stor fack— mässa och Stockholms-mässans ledning anser det först inte möjligt att skjuta upp det arbetet. Först efter flera timmars förhandlingar mel- lan stadens politiska ledning och företaget står det klart att mässhal- larna under högst en vecka kan disponeras för mottagande av asyl- sökande. Ledningsstaben är på grund av tidspressen tvungen att acceptera en hög hyra. Arbetet med att ställa i ordning utrymmena för dessa uppgifter pågår hela natten till lördagen.

Landstinget har tidigt fått information om vad som håller på att ske. Smittskyddsläkaren har gjort en allmän bedömning av riskerna för att smitta ska föras in. Han räknar med att det ska räcka med en hälso- kontroll som svarar mot den som lnvandrarverket har vid sina utred- ningsslussar. Landstinget har ett register över läkare i länet som har

särskilda språkkunskaper och använder det när personal ska tas ut.

Ledningsstaben kallar under natten även in de kommunalt anställda som ska arbeta där under lördagen och eventuellt de kommande dyg— nen. I inledningsskedet utnyttjar staben den tjänstgörande socialjour-

en, som i sin tur drar in ytterligare personal frår socialdistrikten i verk- samheten. Det innebär att det under lördagen f'nns omkring 150 tjänstemän från socialförvaltningen ute i Mässhallarna. Till detta kom- mer ett antal anställda från bl.a. invandrarförvaltningen och miljöför- valtningen. Staben kommer om det behövs att (unna kalla in ytterli- gare personal. De anställda inom Stockholms-mässan deltar också. Avsikten är att utspisningen ska skötas av det "öretag som driver restaurangverksamheten i mässhallarna. Poliser har i det här läget

inga större svårigheter att avdela den polispersonal som behövs.

En bra information är ett viktigt instrument för den ledning som ford- ras. Alla myndigheter som deltar behöver få veta vad som sker och kunna underrätta andra. Ledningsstaben har uporättat en informa- tionscentral som ska lämna uppgifter till samhälsorganen och mass- medierna — och svara på frågor från allmänheten. De som hör av sig är både människor som är oroliga och som har en negativ inställning till det som sker och de som är positiva och villgöra en insats. De an- svariga politikerna turas om att framträda på de presskonferenser som informationscentralen ordnar med jämna mellarrum. I centralen ingår både chefer och handläggare från stadens infornationsverksamhet och tjänstemän från andra förvaltningar. Mångz av dessa är dåligt in- satta i hur mottagandet av asylsökande fungerar. Det blir nödvändigt att improvisera och det tar bl.a. av det skälet flera dagar innan arbe—

tet löper som det ska.

Invandrarförvaltningen svarar för en stor del avde praktiska sysslorna i Iedningsverksamheten. Förvaltningen tar kontikt med Räddningsver-

ket för att få veta vilka möjligheter det finns att använda utrustning i

mmm...—..

. Mr:l.———w.——_ __...—

civilförsvarsförråden och frågar Socialstyrelsen om det går att dispo-

nera sängar och madrasser från hälso- och sjukvårdens beredskaps- förråd. Företrädare för Röda korset och Sveriges Civilförsvarsförbund är öppna för att deras medlemmar ska få möjligheter att delta. Intres- set att hjälpa till är mycket stort hos myndigheter, föreningar och en- skilda. Det tar trots detta tid innan verksamheten börjar fungera. Takten i arbetet begränsas framför allt av svårigheterna att i det in- ledande skedet finna tillräckligt många tolkar. Många svenskar med baltiskt ursprung erbjuder sig senare under veckan att hjälpa till.

Det kommer under det andra dygnet i händelseförloppet sammanlagt 4 000 asylsökande balter till Stockholm lika många som lnvandrar- verket tog emot under det första dygnet. Inströmningen fortsätter men i något minskad omfattning dag för dag. Totalt under veckan an- länder det 16 000 asylsökande till huvudstaden. Mässhallarna funge- rar bra som mottagningsstation. Den viktigaste uppgiften för lnvand- rarförvaltningen blir att ordna inkvartering och utspisning — i väntan på att lnvandrarverkets regionkontor så småningom ska ta över. ln- vandrarförvaltningen lyckas att i samarbete med andra kommuner att placera alla på konferensanläggningar och hotell i länet men ibland

dröjer det något dygn.

lnvandrarverket förbereder sig för att efter hand ta över verksamhe- ten. Det innebär att de asylsökande kommer att flyttas vidare till ny- öppnade slussannex. I några fall blir det samma anläggningar som de från början har bott i. Det måste i varje enskilt fall klargöras vilka som har rätt till asyl och asylutredningarna kommer i huvudsak att ske en- ligt de rutiner som lnvandrarverket normalt tillämpar.

Gävle

Gävle blir mottagningsort för en stor del av de asylsökande som kom-

mer till Sverige i vanliga lastfartyg. Befälhavaren på ett av fartygen underrättar den svenska Kustbevakningen om att han har asylsökande ! ombord och är på väg till Gävle. Detta sker vid 3-tiden natten till sön- dagen under tredje dagen av händelseföroppet i delscenario 1, när % fartyget är i höjd med Björns fyr. Det beräknas ta fem timmar innan ?

fartyget har lagt till i hamnen.

l Kustbevakningen underrättar polisen i Gävle, som på grund av händel- ? serna i andra hamnar inte är helt oförberedd. Polisens vakthavande | befäl informerar i sin tur kommunens räddringstjänst och jourhavande polischefen. Räddningschefen kontaktar kommunstyrelsens ordföran- I de, som beslutar att kalla in kommunens ledningsgrupp för särskilda ] händelser. Räddningschefen underrättar oaså länssjukhuset i Gävle. % Ledningsgruppen är på plats vid 5-tiden. Den består av bl.a. kommun— styrelsens ordförande, kommundirektören, säkerhetschefen, rädd- ningschefen, informationschefen och chefen för socialförvaltningen. Även cheferna för skolförvaltningen, miljöförvaltningen och fastig-

hetsförvaltningen och jourhavande polischefen i Gävle deltar.

. "_ .. m......__._. *. , . _..

Beskeden är ännu så länge knappa. Ledningsgruppen försöker få svar på följande frågor: Hur många asylsökande finns det ombord? I vilken kondition är de? Hur är fördelningen mellar åldrar? Vad behöver de ! asylsökande när de kommit i land? Vid 6—v'den får jourhavande polis- ? chefen uppgifter från Kustbevakningen om att det är högst 1 000 passagerare ombord kanske inte mer än 700. Han underrättar ge—

nast den kommunala ledningsgruppen. De andra frågorna kan ingen

ännu svara på. Både polisen och ledningsgruppen är mycket osäkra på hur de ska hantera situationen.

Det har framgått genom massmediernas rapportering att regeringen överväger att Sverige ska hjälpa till. Kommunen är emellertid inte klar över innebörden av detta och frågar lnvandrarverkets regionkontori Sundsvall vilka åtgärder den ska vidta och vilka resurser verket kan bidra med. Regionkontoret svarar att polisen har ansvaret till dess att grundutredningen är klar. lnvandrarverket har fullt upp med det som redan sker och att ge råd till kommuner och statliga myndigheter. Kommunen måste hjälpa till genom att klara av det som måste göras i Gävle. Förhållandena är desamma på andra håll. Det kommer att dröja veckor innan lnvandrarverket har möjligheter att börja avlasta kommunerna, säger regionkontoret. Verket kommer tills vidare inte att kunna tillämpa de vanliga rutinerna.

Regionkontoret menar att de asylsökande bör få möjligheter till mat, värme, vila och sjukvård. En hälsokontroll är också nödvändig. Polisen kommer enligt regionkontoret att ställa krav på att de ska registreras. Efter registreringen ska de asylsökande inkvarteras på ett sätt som innebär att polisen kan göra den grundutredning som utlänningslagen föreskriver.

Det har gått två timmar sedan ledningsgruppen samlades. Fortfarande är det mesta oklart. Flera i ledningsgruppen är förvånade över att ln- vandrarverket inte kan svara för verksamheten i kommunen och me- nar att någon måste tala med verkets ledning och försöka få den att ändra på regionkontorets besllut. Ledningsgruppen beslutar emeller-

tid att en kommual fastighet nära hamnområdet ska tas i anspråk för det som kommunen räknar med att till en början få sörja för. Utrym- mena och utrustningen där bör räcka för det antal asylsökande som fartyget uppges ha ombord. Skolkökspersonal kallas in för att ordna med en enkel första förtäring. Ledningsgruppen begär att Landstinget ska delta med personal och utrustning för den hälsokontroll som In- vandrarverkets regionkontor har föreslagit. Bussar kommer att finnas

på kajen för att föra de asylsökande till mottagningsstationen.

Lotsen går tillsammans med polis- och kustbevakningspersonal om- bord på fartyget ca en timme innan det ska lägga till. Polisen bedömer att det finns betydligt mer än 1 000 passagerare ombord och under- rättar kommunens ledningsgrupp. Ledningsgruppen inser att det kan

bli nödvändigt att göra om planeringen.

Under tiden har jourhavande polischefen i Gävle kallat in förstärkning— ar från andra polisdistrikt i länet. Det är mest ordningspoliser —— endast några få har erfarenhet av utredningar om asylsökande. Polischefen frågar också polisen i länen norr och väster om Gävleborgs län vilka möjligheter dessa har att sända personal till Gävle. Beskeden visar att det går att mobilisera högst ett 100-tal polismän, som emellertid inte kan vara på plats förrän om ett par dagar. Polisen i Gävle underrättar

Rikspolisstyrelsens jourcentral om de åtgärder som den har vidtagit.

Fartyget lägger till i Gävle. Klockan är snart nio. Det har börjat Ijusna. Temperaturen har sjunkit. Det är flera grader kallt och bläser en stark nordlig vind. Det snöar lätt. De första asylsökande tar sig i land. Poli- sen gör ett överslag och bedömer att det rör sig om minst 1 500

passagerare. Det kommer samtidigt uppgifter om att två andra fartyg

är på väg till Gävle med tillsammans omkring 3 500 passagerare. Kommunstyrelsens ordförande underrättar landshövdingen om vad som håller på att ske.

Polisen vill samla de asylsökande på ett ställe. Det blir lättare att ge- nomföra de kontroller som fordras och att sammanställa uppgifter om alla än om de sprids ut på flera anläggningar. Ledningsgruppen över- blickar inte läget men kommer i diskussioner med polisen fram till att det kan vara lämpligt att använda idrottsarenorna vid Gavlerinken. Inom dessa arenor finns det gott om sanitära utrymmen och möjlighe- ter att ordna med utspisning av alla. För dem som behöver vila kom- mer det att finnas madrasser och liggunderlag på golvet i de olika byggnaderna. Andra kommer att kunna använda bänkarna uppe på läktarna när de behöver vila. Några av omklädningsrummen och sjukrummen i anslutning till dessa kan användas för en enklare

hälsokontroll och för sjukvårdande åtgärder.

Figur 7 visar var de olika anläggningarna ligger i förhållande till Fredriksskans, där fartygen kommer att lägga till.

Polisens insatsstyrka består till en början av 14 poliser — två av dessa har tjänstehundar. Det finns också några man från Tullverket och Kustbevakningen på plats i hamnen. Efter några timmar får polisen också hjälp av en grupp ordningsvakter som ska delta i bevakningen.

Polisen börjar att göra grundutredning för var och en men finner efter några timmar att den måste begränsa registreringen till de vik- tigaste uppgifterna. Arbetet kommer annars att ta alltför lång tid. Det är oklart vad den fortsatta handläggningen av asylärendena kommer

O 700 LOG 600 800 '000

att innebära. Polisen är mot den bakgrunden osäker på om uppgifter- na kommer att räcka för det utredningsarbete som återstår efter mot- tagandet.

Länssjukhuset skickar flera sjukvårdsgrupper med läkare, sjuksköter- skor och ambulanssjukvårdare till hamnen. Dessa finner att allmän— tillståndet hos de flesta asylsökandena är relativt gott. Sjön har emel- lertid varit besvärlig under hela resan. Några av passagerarna har skadats under överfarten. Många har inte fått tillräckligt med vätska och börjar bli uttorkade. Betydligt fler har varit sjösjuka och är mycket trötta. Ett 20-tal asylsökande behöver sjukhusvård och tas in på läns- sjukhuset.

Kommunen ordnar med en enklare förtäring och skaffar filtar och extra kläder. Polisen har ännu inte kunna börja arbetet med de egent- liga grundutredningarna. Landstinget sätter upp två stationer för häl- sokontroll och enklare sjukvårdsåtgärder inne i Gavlerinken. Det finns snart sex grupper av läkare och annan hälso- och sjukvårdspersonal i arbete vid dessa stationer. Läkare och sjuksköterskor börjar göra den noggrannare medicinska bedömning som behövs.

Det har blivit söndag eftermiddag. Arbetet har trevande kommit i gång på en bred front. Inom en timme anländer de andra två farty— gen till hamnen i Gävle och snart finns det lite över 5 000 asylsökan- de i olika byggnader inom Gavlerinkens område. Ledningsgruppen har börjat diskutera hur kommunen ska sörja för dem efter att de läm- nat mottagningsstationen. lnvandrarverket utnyttjar redan sina för- läggningar i den utsträckning som är möjligt. Bedömningen är att det går att inkvartera högst ca 2 000 personer på hotell och i förberedda

flyktingförläggningar i Gävle. Kommunstyrelsens ordförande har tidi- gare diskuterat situationen med landshövdingen. Denne återkommer under förmiddagen och meddelar att Länsstyrelsen nu har en mindre stab i arbete. Andra kommuner i länet är beredda att tidigast om någ- ra dagar ta emot åtminstone hälften av de 3 000 som det inte går att inkvartera i Gävle. Landshövdingen säger att han inte är nöjd med kommunernas besked men att Länsstyrelsen ska fortsätta diskutera

med dem och dessutom ska söka hjälp hos länsstyrelserna i andra

län.

Kommunen vet att det finns ett 20-tal personer i Gävle som kan tolka och ber dem att infinna sig. Det räcker emellertid inte. Lokalradion sänder fortlöpande nyheter och reportage från arbetet. Krisgruppen meddelar i det sammanhanget att Språkproblemen är stora och att alla som kan tolka baltiska språk bör komma till Gavlerinken och hjälpa till. Uppmaningen ger emellertid inget resultat och det går trögt med både registreringen och hälsokontrollen. Många andra frivilliga an- mäler sig däremot under dagen och är snart i gång med olika slag av

sysslor.

Sent söndag kväll lämnar de första 200 mottagningsstationen. Alla inkvarteras i Gävle. Arbetet pågår hela natten till måndagen. Många har varit i arbete sedan söndag morgon och behöver åtminstone en kortare vila. Ny personal har anlänt och rutinerna förbättras hela tid- en. Vid 6-tiden måndag morgon har ytterligare några hundra personer kunnat lämna Gavlerinken. Fler inkvarteras under dagen. Måndag kväll är det ändå nära 4 000 asylsökande kvar i mottagningsstationen. Då

kommer det ytterligare två fartyg med sammanlagt 3 000 asylsökan-

de balter till Gävle.

Arbetet har nu pågått så länge att det blivit svårt att hålla rent i an- läggningarna. I det här skedet -— det har gått ett och halvt dygn och nästan 7 000 människor befinner sig i mottagningsorganisationen behöver alla utrymmen göras ordentligt rena. Ledningsgruppen skaffar den personal som behövs för detta. Städningen gör att arbetet i övrigt måste upphöra ett tag.

Massmediernas rapporter av händelserna utlöser en stor oro hos många Gävlebor över vilka konsekvenser hjälpen till de asylsökande får för kommunens egna invånare. För polisen kan det bli problem med ordningen. Det går rykten om att en 58-årig man dött på akuten vid länssjukhuset därför att en stor del av personalen varit upptagen med att ta hand om asylsökande, att många rör sig fritt i samhället utan att ha genomgått hälsokontroll och att kommunens budget för den sociala verksamheten kommer att överskridas med 100 milj. kro- nor. Kraven på kommunens ledning att ge besked i olika frågor ökar hela tiden. Ledningsgruppen beslutar att upprätta ett informations- kontor, som tillsammans med polisen och hälso- och sjukvården sam— lar in uppgifter, skaffar sig en överblick och svarar på frågor från myn- digheterna, massmedierna och allmänheten. Det dröjer emellertid ett par dagar innan de som arbetar med detta har sådana kunskaper och erfarenheter att de kan tillgodose alla de olika behoven av information

som förekommer inom och utanför organisationen. När informationskontoret skaffat sig översättare får det också till upp— gift att informera de asylsökande. Det innebär en ordentlig avlastning inom den övriga delen av organisationen.

Under tisdagen kommer ytterligare omkring 1 000 asylsökande till

86 Gävle. Nu löper det hela något bättre med växlingar mellan olika lag i både polisens och kommunens organisation. Hälso- och sjukvården blir utsatt för stora påfrestningar men gör i huvudsak vad som krävs

av den. Fortfarande har Länsstyrelsen emellertid svårt att hitta