Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 23 juni 1994 har en särskild utredare tillkallats med uppgift att inför Sveriges EU-medlemskap analysera förhållandet mellan EG:s jordbrukspolitik, EG:s konkurrensregler och de svenska konkurrensreglerna på jordbruksområdet (dir. 1994:59).

Utredaren skall vid fullgörandet av sitt uppdrag beakta konsumenternas intresse av att upprätthålla en väl fungerande konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden. Vidare skall utredaren ha slutfört sitt arbete den 15 juni 1995.

Utgångspunkter

Livsmedelsmarknaden kännetecknas i producentledet av stora producentföreningar med långtgående integration. Denna struktur är ett resultat av att jordbruksnäringen har varit starkt reglerad. Vid den interna avregleringen av jordbruket år 1991 beslutade riksdagen om särskilda åtgärder för att förstärka konkurrensen på livsmedelsområdet (prop. 1990/91:147, bet. 1990/91:NU33, rskr. 1990/91: 366). I en särskild lag (1991:921) förbjöds marknadsdelning och andra produktions- eller utbudsbegränsningar inom landet samt gemensam finansiering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export. Förbudet gällde inte verksamhet inom en koncern eller inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller andra råvaruproducenter som medlemmar (primärförening). Förbudet gällde inte heller förfaranden som bara i begränsad omfattning påverkar konkurrensen.

De konkurrensvårdande myndigheterna har också ägnat stor uppmärksamhet åt den bristande konkurrensen på livsmedelsmarknaden. Av betydelse är att Marknadsdomstolen år 1991 stoppade ytterligare koncentration på mejerimarknaden genom att förklara att fusionen mellan Arla ek.för. och Gefleortens mejeriförening medförde från allmän synpunkt skadlig verkan enligt den då gällande konkurrenslagen (1982:729). Vidare inledde dåvarande Näringsfrihetsombudsmannen år 1988 en granskning av samarbetet inom ramen för RiksOst. Detta samarbete har numera upphört. Den 1 juli 1993 trädde den nu gällande konkurrenslagen (1993:20) i kraft. Samtidigt upphävdes den äldre konkurrenslagen (1982:729) samt lagen (1991:921) om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter. Den nya konkurrenslagen, som innehåller förbud mot konkurrensbegränsande samarbete (6§) och missbruk av en dominerande ställning (19§), är generell och gäller oavsett verksamhetsområde eller företagsform.

I propositionen (prop. 1992/93:56) Ny konkurrenslagstiftning angavs att samverkan mellan medlemmarna i en primärförening på jordbrukets område rörande produktion eller försäljning av jordbruksprodukter, utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter i många fall torde omfattas av förbudet i 6§ konkurrenslagen. Sammantaget bedömdes dock denna samverkan ha sådana positiva effekter att den borde kvalificera för undantag. På förekommen anledning säkerställdes rätten till viss samverkan inom ramen för en primärförening mellan företag som bedriver jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsnäring genom en ändring i konkurrenslagen, som trädde i kraft den 1juli 1994 (prop. 1993/94: 210, bet. 1993/94:NU23, rskr 1993/94:445).

Vid remissbehandlingen av de förslag till ändringar i konkurrenslagen som först lades fram av en interdepartemental arbetsgrupp (Ds 1994:20) underströk flera remissinstanser, företrädande olika intressen utanför producentkooperationen, att undantaget från konkurrenslagens tillämpning skulle gälla endast för samverkan inom en primärförening. Konkurrensverket erinrade om att den äldre konkurrenslagen (1982:729) varit fullt ut tillämplig på samverkan mellan primärföreningar. Att inte låta den nu gällande konkurrenslagen, som avses vara kraftfullare än den tidigare, tillämpas på sådan samverkan vore, enligt verket, ytterligt remarkabelt.

Genom Sveriges inträde som medlem i EU kommer nya spelregler och förutsättningar att gälla för de svenska livsmedelsföretagen. Tilllämpningen av den svenska konkurrenslagen kommer att påverkas dels av rådets förordning (EEG) nr 26/62 som lägger fast hur Romfördragets artiklar 85 och 86 skall tillämpas på jordbruksområdet, dels av den reglering som gäller enligt EG:s gemensamma jordbrukspolitik. Genom Sveriges EU-medlemskap skulle man rimligen också vänta sig en ökad konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden. En sådan utveckling är dock långt ifrån självklar, bl.a. på grund av att Sverige är ett ytmässigt stort men glest befolkat land i utkanten av EU-marknaden, vilket innebär att distributionsavstånden kan vara långa och kundunderlaget litet. Vidare är det så att konsumenter ofta föredrar nationellt producerade livsmedel. Detta kan i vissa fall innebära att svenska livsmedel inte får någon konkurrens av livsmedel från andra länder.

Ett annat viktigt hinder för en ökad konkurrens är den höga företagskoncentrationen på den svenska marknaden liksom det samarbete som förekommer i olika former mellan företag. En förutsättning för en ökad konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden till följd av EU- medlemskapet kan därför vara att en väl fungerande konkurrens mellan de svenska livsmedelsföretagen främjas och upprätthålls.

Uppdraget

En väl fungerande konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden är en förutsättning för att konsumenterna skall få livsmedel till rimliga priser. En sådan konkurrens är också en förutsättning för en långsiktig effektivitet på marknaden. Företagens konkurrensförmåga på såväl den inhemska som den internationella marknaden över tid är också beroende av att företagen får verka under ett tillräckligt konkurrenstryck på den svenska marknaden.

Avsikten med den nya konkurrenslagen är att uppnå ett verksamt skydd för konsumenternas intresse och för samhällsekonomin. Vid tilllämpningen av konkurrenslagen görs en avvägning mellan å ena sidan fördelarna av exempelvis samarbete eller stordriftsfördelar och å andra sidan minskningen av konkurrensen. Vid Konkurrensverkets prövning av ett enskilt fall av samarbete på marknaden tas också hänsyn till konkurrenstrycket från såväl befintliga som potentiella svenska och utländska företag på den svenska marknaden.

I stället för det producentperspektiv som återspeglas i de ursprungliga direktiven till utredningen, bör utredaren som utgångspunkt ha vikten av att en effektiv konkurrenslagstiftning upprätthålls också inom ramen för EU-medlemskapet. Utredaren bör i detta sammanhang ägna särskild uppmärksamhet åt konkurrenssituationen på mejeri-, slakt- och sockermarknaderna i Sverige.

Utredaren bör koncentrera sig på att skingra den osäkerhet som råder rörande förhållandena på EU-marknaden när det gäller olika former av samarbete och regler som gäller. Av särskilt intresse är därvid att en kartläggning görs av vilka samarbetsformer som tillåts inom EU till följd av jordbruksregleringen och förordningen (EEG) nr 26/62 och hur dessa regler påverkar tillämpningen av den svenska konkurrenslagen.

Övrigt

Utredaren skall i sitt arbete utöver en redovisning av de regionalpolitiska konsekvenserna av sina förslag (dir. 1992:50) även beakta kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:123).

Med ändring av vad som angetts i de ursprungliga direktiven (1994: 59) skall utredaren redovisa resultatet av sitt arbete senast den 15 juni 1995.