Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås åtgärder för att förstärka konkurrensen på livsme- delsområdet i samband med att riksdagens beslut om avveckling av de interna marknadsrcglcringarna på livsmedelsområdet träder i tillämpning den ljuli 1991.

Förslaget innebär att ett straffsanktionerat förbud införs mot vissa for- mer av samverkan mellan näringsidkare som frånjordbrukare eller andra primärproducentcr köper jordbruksprodukter som omfattas av lagen (l990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Förbudet skall också gälla näringsidkare som i efterföljande produktionsled bearbetar eller förädlar sådana produkter.

De samarbetsformer som förbjuds är dels marknadsdelning och andra produktions- eller utbudsbegränsningar inom landet, dels gemensam li- nansiering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export.

Förbudet gäller enligt förslaget inte förfaranden som endast i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga om i varje särskilt fall.

Marknadsdomstolcn kan enligt förslaget meddela en näringsidkare till- stånd till ett förfarande som omfattas av förbud enligt lagen.

Reglerna tas in i en särskild lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter.

• Sida 2
•  Original

Den nya lagen avses träda i kraft den ljuli 1991.

Som ett led i en försöksverksamhet har denna proposition utformats på ett nytt sätt. Den nya utformningen syftar till att vinna erfarenhe- ter för en eventuell övergång till en ändamålsenligare utformning av regeringens förslag m.m. till riksdagen.

Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till redovisas i propositionen under rubriken Ärendet till riksdagen, som alltså mot- svarar den tidigare rubriken Hemställan.

1. Inledning Konkurrens och regleringar

Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för möjligheterna att öka tillväxten i svensk ekonomi och att varaktigt få till stånd en långsam- mare prisökningstakt. Konkurrens stimulerar bättre användning av sam- hällets resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsik- tigt hävda sig på internationella marknader. Därigenom pressar en ökad konkurrens priser och breddar utbud. På så sätt kan konsumenterna få ut mer av sin köpkraft.

lnom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen otillräck- lig. Sålunda är betydande delar av dagens varu-och tjänsteproduktion genom regleringar avskärmade från marknadens signaler. Detta gäller inte minst livsmedelsområdet. Under de senaste åren har ett omfattande arbete bedrivits för att avreglera den svenska ekonomin. En av de mest genomgri— pande förändringarna gäller livsmedclsområdet. Riksdagen har under år 1990 beslutat om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90: 146, JoU25, rskr. 327).

Riksdagsbeslutet innebär en successiv avveckling av de interna mark- nadsrcglcringarna på livsmedelsområdet inklusive den kollektiva exportfi- nansieringen fr.o.m. den ljuli 1991. Beslutet förutsätter vidare att företag inom livsmedelssektorn inte tar över delar av regleringen och administ- rerar den i egen regi. Gränsskyddet i form av rörliga införselavgifter på vissa jordbruksvaror och livsmedel behålls tills vidare. Möjligheten att främja konkurrensen på livsmedelsområdet genom en fri utrikeshandel är därmed begränsad. Väl fungerande hemmamarknader på detta område är därför av stor betydelse.

Betydelsen av ökad konkurrens och effektivare marknader tas särskilt upp i den proposition (prop. l990/9lz87) om näringspolitik för tillväxt som regeringen nyligen har förelagt riksdagen. Det förslag som nu läggs fram tas där upp (5. 187 ff) som en av flera åtgärder som skall vidtas för att främja konkurrensen inom näringslivet.

fx)

• Sida 3
•  Original

Konkurrenskommittén

I mars 1989 tillkallade civilministern med stöd av regeringens bemyndi- gande en kommitté med uppdrag att utreda hur konkurrenspolitiken ytter- ligare kan förstärkas. Kommittén, som sedermera antog namnet konkur- renskommitte'n (C 1989503), fick därvid i uppdrag (dir. 1989: 12) bl.a. att med förtur presentera överväganden och förslag för reglerade sektorer.

I fråga om livsmedelssektorn skulle kommittén överväga möjligheterna att öka konkurrenstrycket inom sektorn. Industri- och handelsleden skulle särskilt uppmärksammas.

Konkurrenskommittén avlämnade i februari 1990 delbetänkandet (SOU 1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Kommitténs sam- manfattning av sitt betänkande återfinns i bilaga ]. Kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2. '

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom civildepartementet och finns tillgänglig i detta lagstift- ningsärende (dnr MA 745/90). '

Lagrådet

Regeringen beslutade den 7 mars 1991 att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om konkurrensen inom livsmedelsområdet. Det till lagrådet remitterade lagförslaget redovisas i bilaga 4.

Lagrådet har den 12 mars 1991 yttrat sig över förslaget. Lagrådet har därvid föreslagit att lagen ges rubriken lag om förbud mot konkurrensbe- gränsning avseende jordbruksprodukter. [ övrigt har lagrådet godtagit för- slaget. '

Lagrådets yttrande är fogat till propositionen som bilaga 5. Rubriken i propositionens lagförslag har anpassats till lagrådets förslag. I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från det till lagrådet remitte- rade förslaget bara genom att vissa redaktionella ändringar har gjorts.

Förslaget

Regeringen lägger i denna proposition fram ett lagförslag som innehåller ett straffsanktionerat förbud mot vissa former av samverkan mellan nä— ringsidkare inom livsmedelsområdet. Syftet är att motverka vissa skadliga konkurrensbegränsningar som kan uppstå efter avvecklingen av de interna marknadsrcgleringarna på livsmedelsområdet och därigenom främja att vinsterna av avregleringen kommer konsumenterna till godo.

Regeringens allmänna överväganden presenteras under huvudrubriken lagstiftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet (avsnitt 3).

En specialmotivering till det upprättade lagförslaget ges i avsnitt 5.

w

• Sida 4
•  Original

2. Nuvarande ordning m. m.

2.1. Konkurrenslagen

Konkurrenslagen (1982: 729, ändrad senast 1985z219) har till ändamål att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadliga konkurrensbegränsningar (1 5).

Uttrycket konkurrensbegränsning i konkurrenslagen har i sig en mycket vid innebörd. Det anses i princip omfatta varje förhållande som innebär eller har till följd att konkurrensen inte är fullkomligt fri och ohämmad.

Konkurrensbegränsningar förekommer på praktiskt taget alla markna- der. Den klassiska nationalekonomins modeller. som bygger på förutsätt- ningen att det finns en fullständig eller fri konkurrens, förekommer inte i praktiken annat än på mycket speciella marknader. Den modell som man numera brukar utgå från betecknas som fungerande eller effektiv konkur- rens. En sådan anses föreligga. om antalet säljare inte är för begränsat. de utbjudna produkterna inte är för differentierade. företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetable- ring.

Ett ingripande enligt konkurrenslagen förutsätter att konkurrensbe- gränsningen är kvalificerad på visst sätt. Detta uttrycks i lagen genom begreppet skadlig verkan.

Konkurrenslagen är ett medel för att undanröja vissa konkurrenshinder. när _de är negativa från samhällssynpunkt. Därigenom bidrar lagen. utan att i detalj styra företagens verksamhet. till att främja den konkurrens som framstår som positiv från allmän synpunkt. Lagens skyddsintresse är en sådan konkurrens som är till konsumenternas — d.v.s ytterst samhälls- medborgarnas — bästa (prop. 1981/82: 165 s. 40 ffoch s. 249).

Samhällsingripanden mot konkurrensbegränsningar sker efter två prin- ciper, förbudsprineipen och missbruksprincipen.

Förbudsprincipen innebär att förfaranden. som anses i allmänhet ha skadlig verkan. preciseras och förbjuds generellt.

it;/issbruksprincipcn innebär att lagstiftaren ger samhällsorgan befogen- het att gripa in mot ett enskilt företag när det konstateras att detta i ett enskilt fall framkallar skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. Syftet med ingripandet. som riktas enbart mot det berörda företaget. är att för framtiden undanröja en sådan skadlig verkan.

Konkurrenslagen bygger på missbruksprincipen (2 5) i kombination med två särskilda förbudsregler (13 och 14 55).

Tillämpningsområdet för konkurrenslagen begränsas i realiteten genom särregleringar som uttrycker samhällets syn på hur verksamheten bör bedrivas på vissa områden (prop. 1981/82:165, s. 185 fl"). Lagtekniskt anses detta framgå av det i generalklausulen uppställda kravet för ingri- panden att en konkurrensbegränsning skall medföra en från allmän s_vn- punkt skadlig verkan. Det rör sig här om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning av möjligheterna till ingripande.

• Sida 5
•  Original

2.2. Den hittillsvarande regleringen på livsmedelsområdet

Marknaden på livsmedelsområdet karaktäriseras av omfattande reglering- ar och stöd. Det är fråga om omfattande offentliga ingrepp i prisbildningen som innebär att produktionen av livsmedelsråvaror avskärmas inte bara från utländsk priskonkurrens utan också från variationer i efterfrågan hos de svenska konsumenterna.

Regleringarna innebär bl. a. att priserna på jordbruksprodukter i stor utsträckning upprätthålls på administrativ väg. Regleringen omfattar alla viktiga jordbruksprodukter och avser förutom primärledet även viss in- samling och förädling. Genom regleringen upprätthålls de på administra- tiv väg fastställda priserna på jordbruksprodukter. För att detta skall vara ' möjligt krävs dels att pristryckande import förhindras, dels att pristryc- kande överskott på den svenska marknaden avlägsnas. Regleringen består därför av två huvudkomponenter: ett gränsskydd och en intern marknads- reglering. _ '

Gränsskyddet upprätthålls i form av rörliga införselavgifter som syftar till att ge en stabil prisnivå inom landet oberoende av svängningar i världsmarknadspriser. Regler om detta ges i tullagstiftningen — främst tullagen (1987: 1065, ändrad senast 1990:400) — för livsmedel på vilka tull tas ut och i lagen (1967: 340) om prisreglering på jordbrukets område (upphävd 1990: 616, ändrad senast l990:619) för de prisreglerade produk- terna.

De grundläggande författningarna för den interna prisregleringen är lagen om prisreglering på jordbrukets område och förordningen (1984: 62) om prisreglering på jordbrukets område (ändrad senast 1989:4l4).

Den interna marknadsregleringen är något olika utformad för olika produkter, men principerna är desamma. I korthet innebär marknadsreg- leringen att lantbrukarna. genom avgifter på all produktion, kollektivt finansierar huvuddelen av kostnaderna för export av dejordbruksproduk- ter som inte efterfrågas inom landet.

Frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande syfte prövas enligt lagen *om prisreglering på jordbrukets område av sju regleringsför- eningar. Medlemmar i regleringsföreningarna är företag och organisatio- ner inom respektive bransch.

2.3. Den nya livsmedelspolitiken

Riksdagens beslut våren 1990 om en ny livsmedelspolitik innebär en successiv avreglering av jordbruket och en övergång till ett mer marknads- inriktat system. '

En utgångspunkt för livsmedelspolitiken skall enligt beslutet vara att produktionen i-.-p'rincip skall vara underkastad sammavillkor som andra näringar. Producenterna skall endast ersättas för efterfrågade varor och tjänster.

Ett gränsskydd i form av rörliga införselavgifter behålls tills vidare. Frågor om gränsskydd och andra stöd behandlas inom ramen för de pågående GATT-förhandlingarna. Inom GATT råder nu enighet om att

• Sida 6
•  Original

kraftiga suCcessiva neddragningar skall göras av såväl stöd som skydd i form av specifika internstöd. gränsskydd och exportsubventioner. Fortfa- rande återstår dock en rad frågor att lösa. Det är för närvarande svårt att bedöma när en GATT—uppgörelse kan nås. Regeringen avser att i ljuset av GATT-förhandlingarna återkomma beträffande en sänkning av det svens- ka gränsskyddet.

De interna marknadsregleringarna avvecklas successivt. Lagen om pris- reglering på jordbrukets område upphör att gälla den 1 juli 1991 och ersätts med lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Övergångsbestämmelser till sistnämnda lag finns i lagen (1990: 616) om införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksproduk- ter m. m.

Avskaffandet av de interna regleringarna innebär i huvudsak att den kollektiva finansieringen av överskott avvecklas. Regleringsföreningarnas myndighetsuppgifter avvecklas.

Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91: 100 bilaga 11 s. 21) inrättas en ny myndighet. statens jordbruksverk, den 1 juli 1991. Samtidigt uphör enligt förslaget lantbruksstyrelsen och statens jordbruksnämnd. ' '

För att underlätta omställningen av jordbruket till en mer marknadsan- passad situation har riksdagen beslutat om vissa övergångsåtgärder. I det följande redovisas några av de viktigaste produktvisa övergångsåtgärder- na.

Riksdagens beslut innebär bl. a. att ett förenklat system för lönsamhets- . utjämning utan exportfinansiering inom mjölkprisregleringen skall vara i kraft till den 1 juli 1995. Systemet avtrappas med 50 procent den 1 juli 1994. Vidare införs en temporär budgetfinansiering av'en begränsad köttexport t.o.m. budgetåret 1993/94. För budgetåren 1991/92, 1992/93 och 1993/94 anvisas 200, 150 respektive 100 milj. kr. för ändamålet. Den typ av kollektiv finansiering genom avgifter på produktionen för export som inte täcks av det beslutade stödet avvecklas genom riksdagsbeslutet. Detta gäller även på mejeriområdet. .

Ett förenklat system för inlösen av överskott av spannmål behålls t. o. m. budgetåret 1993/94, dvs. t.o.m. 1993 års skörd. lnlösenpris'et sänks sue- cessivt. Inlösenpriset för vete skall för respektive år vara följande: 1990/91 1,30 kr/kg, 1991/921,15 kr/kg, 1992/931 kr/kg samt 1993/940,90 kr/kg. Export av eventuella överskott bekostas under denna period av .

budgetmedel.

2.4. Konkurrensförhållandena inom livsmedelssektorn

De olika leden i livsmedelskedjan kännetecknas av en hög grad av koncen- tration. l uppsamlingsledet och på flera delmarknader in'om förädlingsin- dustrin dominerar lantbrukskooperationen. I de reglerade leden har ko- operationen marknadsandelar på mellan 70 och 100 procent. Det före- kommer hinder för etablering på marknaden dels genom att det råder leveransplikt och mottagningsplikt i förhållandet-mellan åtskilliga för- eningar och deras medlemmar; dels genom systemet för" utjämning av

• Sida 7
•  Original

priser inom bl. a.-m'ejerinäringen. Företagskoncentrationen är hög även på områden som ligger utanför jordbruksregleringen. Importkonkurrenscn är svag. '

Grossist- och detaljhandelsleden domineras av tre partihandelsblock (DAGAB, ICA och KF). Banden mellan parti- och detaljhandel är starka. Konkurrensen från utlandet är svag. Konkurrensbegränsandc inslag före- kommer i samband med den kommunala planprocessen. Motståndet mot bakifrån kommande prishöjningar är svagt.'

Producentkooperationen i Sverige spelar en unik roll på livsmedelsom- rådet-. Den-har kommit att inta en central roll inom prisregleringssystemet, där den haft vissa myndighetsuppgifter som syftat till att genomföra riks- dagens och regeringens livsmedelspolitiska beslut.

Kooperationen är organiserad i ekonomiska föreningar, för vilka lagen . (1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast" 1990:1354) gäller. Producentkooperationen kan delas in i primärföreningar (föreningar'be- stående av jordbrukare eller andra råvaruproducenter), riksorganisationer (branschorganisationer) och riksförbund. Samverkan är vanlig inom pro- ducentkooperationen. Det gäller framför allt s.k. federativ samverkan. dvs. samverkan som förekommer mellan ett centralförbund och flera lokala föreningar inom en kooperativ organisationsstruktur. Koncern- samverkan enligt 1 kap. 45 lagen (1987. 667) om ekonomiska föreningar förekommer också. men inte i lika hög utsträckning.

3. Lagstiftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet

3.1. Behovet av en lagstiftning

Regeringens bedömning: En särskild lagstiftning som förbjuder vissa för konkurrensen skadliga förfaranden behöver finnas när de inter- na marknadsregleringarna på livsmedelsområdet avvecklas.

Konkurrenskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns delade meningar om behovet av en lagstiftning. Majoriteten av de instanser som uttalar sig är kritiska eller tveksamma 'till konkurrenskommitténs lagförslag.

Positiva är jordbruksnämnden, näringsfrihetsombudsmannen (NO), statens pris- och konkurrensverk (SPK), liksom andra remissinstanser som kan anses företräda konsumentintresset, såsom konsumentverket, LO och TCO. Dessa instanser stöder kommitténs slutsats att det" inför omläggning- en av jordbrukspolitiken behövs klara spelregler för berörda företag. Några ' av dessa instanser betonar att lagförslaget är motiverat främst under en övergångsperiod eller med hänsyn till'att hemmamarknaden är 'skyddad. Negativa är främst sådana remissinstanser som representerar näringsli-

vet och kooperationen. En huvudlinje i kritiken är att man anser att ' '

• Sida 8
•  Original

ingripanden mot konkurrensbegränsningar på livsmedelsom rådet efter av- regleringen kan ske med stöd av konkurrenslagen och att det därmed inte behövs särskilda lagregler. Vissa remissinstanser menar också att konkur- rensregler inte bör gälla för en enskild sektor i näringslivet, och att man därför bör avvakta den allmänna översyn av konkurrenslagen som konkur- renskommittén nu genomför. Marknadsdomstolcn anser att övertygande skäl inte har visats för att konkurrenskommitténs lagförslag utgör det lämpligaste sättet att främja konkurrensen vid en avreglering inom livsme- delssektorn. Domstolen, liksom flera andra remissinstanser, hänvisar till möjligheterna att aktivt utnyttja gränsskyddets nivå vid hot mot konkur- rensen.

Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen framhöll i det livsmedels- politiska beslutet (1989/90:JOU25 5.96 och 97) bl. a. att det är av värde att kooperationen även i framtiden kan samverka när det gäller forskning och utveckling, viss marknadsföring och andra aktiviteter som kan anses för- enliga med konkurrenslagstiftningen och internationella handelsavtal. Å andra sidan, framhöll riksdagen. måste ett riksdagsbeslut om avskaffande av de interna regleringarna innebära att företag inte kan få ta över vissa delar av denna reglering och administrera den i egen regi.

Detta borde enligt riksdagen inte hindra att lantbrukskooperationen och andra enskilda aktörer får en mycket viktig roll i framtiden när det gäller att stabilisera marknaden, upprätthålla olika former av kontraktsproduk- tion och motverka att s.k. årsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga interna prisvariationer. Men också de mindre företagen måste enligt riks- dagen ges viss möjlighet att samverka. Det måste också enligt riksdagen finnas möjlighet att hantera försäljning av tillfälliga överskottskvantiteter, och det borde vara möjligt att finna former för detta som förenar behovet av samordning och utnyttjande av skalfördelar med de krav som samhället = måste ställa på väl fungerande marknader. Säljbolag, också branschvisa, kan enligt riksdagen utgöra en lämplig form för att hantera säsongvari- ationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter.

Omläggningen av livsmedelspolitiken i enlighet med riksdagens beslut är mycket genomgripande och ändrar på ett avgörande sätt förutsättning- arna för näringen. Sedan årtionden invanda beteenden måste ändras, när de interna prisregleringarna avvecklas. Det statliga interna regleringssyste- met har inneburit och i vissa fall förutsatt en långtgående samverkan i den lantbrukskooperativa föreningsrörelsen. Starka företagsstrukturer och for- mer för samverkan har därmed etablerats. Marknadssituationen inom livsmedelsområdet kännetecknas inför den förestående avregleringen all- mänt av en långtgående koncentration i flertalet led till ett fåtal domine- rande marknadsaktörer. .

När det—statliga interna regelsystemet upphör att gälla faller flera av de konkreta uppgifter som skötts av föreningsrörelsen bort. De närmare spel- reglernarför företagens fortsatta agerande och samverkan på marknaden framstår därmed inte så tydligt.

Gränsskyddet i form av rörliga införselavgifter på vissa jordbruksvaror bibehålls tills vidare. Därigenom ökar betydelsen av väl fungerande hem— mamarknader inom livsmedelsområdet.

• Sida 9
•  Original

För att säkerställa att företag inte i en eller annan form tar över vissa delar av den interna marknadsregleringen och administrerar den i egen regi bör i lag anges vilka spelregler som skall gälla för marknadens aktörer. Om man inte förhindrar sådana förfaranden som innebär att regleringen i väsentliga delar bibehålls i privat regi, finns det risk för att den effektivi— tetsvinst och de andra positiva effekter som avregleringen syftar till inte kommer konsumenterna till godo.

Den successiva avregleringen på livsmedelsområdet innebär visserligen att det efter den 1 juli 1991 kommer att finnas större utrymme för ingri- panden mot konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet med stöd av generalklausulen i 25 konkurrenslagen. Detta är i sig viktigt. Det är emellertid också viktigt att de oönskade förfarandena motverkas snabbt och effektivt,

Ingripanden mot konkurrensbegränsningar enligt den s.k. missbruks- principen förutsätter att det i varje enskilt fall kan påvisas att konkurrens- begränsningen har skadlig verkan. De former av konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet som regeringens lagförslag tar sikte på, och som vi strax återkommer till. är av den karaktären att de generellt får anses ha skadlig verkan. Dessa former av konkurrensbegränsningar bör därför för- bjudas i lag.

Det finns Sålunda enligt regeringens uppfattning starka motiv för att i lag särskilt ange de konkurrensmässiga förutsättningarna för näringsidkar- nas agerande i anslutning till avvecklingen av de interna marknadsregle- ringarna. För att få åsyftad verkan måste dessa regler träda i kraft samti- digt som de statliga regleringarna upphör att gälla, d.v.s. den 1 juli 1991. Detta innebär att den pågående översynen av konkurrenslagen inte kan avvaktas.

3.1.1. Tillämpningsområdet för en ny lagstiftning

Regeringens förslag: Lagstiftningen skall gälla för näringsidkare vars verksamhet avser

1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råva- ruproducenter, eller

2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktions- led aV sådana produkter.

Lagstiftningen skall inte gälla verksamheten inom en koncern eller inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller. andra råvaruproducenter som medlemmar (primärförening).

Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Företrädare för framför allt producentkooperativa intressen har mot den av kommittén föreslagna lagstiftningen invänt att den innebär ett ingreppi federativ samverkan mellan kooperativa för- eningar och att den ensidigt riktas mot lantbrukskooperationen. Flera remissinstanser har haft uppfattningen — även om de är positiva till en

Prop. 1990/91: 147

• Sida 10
•  Original

lagstiftning — att åtgärder bör vidtas för att motverka konkurrensbegräns- ningar även i övriga led av livsmedelskedjan. Flera remissinstanser har också ifrågasatt om tillämpningsområdet är tillräckligt tydligt avgränsat.

Skälen för regeringens förslag: En lagstiftning på området bör i första hand syfta till att förhindra sådana skadliga konkurrensbegränsningar som kan uppstå genom att aktörer på marknaden i privat regi tar över den interna marknadsregleringen. Den bör därför för det första omfatta sådana jordbruksvaror som enligt lagen (l990:615) om avgifter på vissa jord- bruksprodukter m.m. kommer att omfattas av gränsskydd. Vidare bör den omfatta näringsidkare i de led av livsmedelskedjan där förutsättningarna för att ersätta den nuvarande interna marknadsregleringen med annan konkurrensbegränsande samverkan är störst. '

Med det förut angivna syftet bör en lagstiftning på området göras till- lämplig på de näringsidkare som verkar i leden mellan de enskilda råva- ruproducenterna och handelsledet. Lagstiftningen bör således inte bli til- lämplig på enSkilda jordbrukare eller andra råvaruproducenter, och inte heller på dagligvarugrossister och dagligvarudetaljister. '

De näringsidkare som därmed kommer att omfattas 'av lagstiftningen är för det första sådana som för vidare försäljning från råvaruproducenterna köper varor utan att bedriva någon form av bearbetning eller förädling. Vidare kommer lagstiftningen att omfatta sådana näringsidkare som i de efterföljande produktionsleden för vidare försäljning bearbetar eller föräd- lar varor (exempelvis slakt och efterföljande köttförädling).

Det är inte nödvändigt eller önskvärt att sådan samverkan som före- kommer i verksamheten inom en ekonomisk förening bestående av enbart jordbrukare eller andra råvaruproducenter träffas av lagstiftningen. En sådan samverkan bör därför undantas från tillämpningsområdet för en ny lagstiftning. Undantaget motiveras uteslutande av vad som framstår som lämpligt från straffrättsliga utgångspunkter. I övrigt gäller generalklausu- len i 2& konkurrenslagen, som enligt rättspraxis är tillämplig också på förhållanden inom en förening.

Det är från konkurrenssynpunkt mycket angeläget att dessa 5. k.' primär- föreningar uppträder som konkurrenter till varandra på de marknader där de verkar, Detta blir möjligt när den samverkan som ligger i den kollektiva exportfinansieringen måste upphöra.

I likhet med vad som gäller för de i konkurrenslagen uppställda förbu- den bör lagstiftningen heller inte göras tillämplig på verksamheten inom en koncern. Det bör därvid "observeras att koncernsa'mverkan är något annat än den s.k. federativa samverkan som förekommer inom lantbruks— '

kooperationen.

Lagstiftningen bör utformas med beaktande av vad riksdagen har uttalat om att samverkan i säljbolag skall kunna förekomma för att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exporthantiteter(1989/90:J0U25 s. 97). Frågan om sådana säljbolag har' för övrigt behandlats även av konkurrenskommittén. Kommittén har "därvid formulerat ett antal krav som den anser bör uppfyllas för att ett sådant säljbolag inte skall få sådana effekter på den svenska marknaden som innebär 'skadlig verkan i konkur- renslagens mening (betänkandet s. 236—239). '

• Sida 11
•  Original

Säljbolag av den typ som nu berörts kan enligt regeringens mening utgöra en lämplig form för att hantera säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter i enlighet med de av kommittén föreslagna prin- ciperna. En förutsättning är självfallet att verksamheten inte strider mot konkurrenslagstiftningen. Det är därvid av största vikt att de konkur- renSVårdande myndigheterna noga följer utvecklingen och ingriper om verksamheten inom ett nationellt säljbolag i något avseende innebär ett, övertagande av de regleringar som upphör i enlighet med det livsmedels- politiska beslutet. Om verksamheten exempelvis innebär att producenter- na på nationell nivå kollektivt bär förluster vid export strider förfarandet i princip mot de här föreslagna förbuden. Varje förening måste själv bära sina förluster vid produktion av överskott.

Regeringen vill framhålla att inga marknadsaktörer —, oavsett i vilken form de verkar — bör kunna ersätta den offentliga regleringen och därige- nom förhindra att syftena med avregleringen uppnås. Genom knytningen till lagen (1990: 615) om avgifter på vissajordbruksprodukter m.m. träffar regeringens lagförslag inte endast kooperativa företag.

Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att det hade varit värdefullt att kunna bedöma livsmedelssektorn som helhet. En viktig förutsättning för att vinsterna vid en avreglering inom livsmedelsområdet skall komma konsumenterna till del och den nu föreslagna lagstiftningen skall få full effekt är att konkurrensen fungerar effektivt även i efterföljan- de distributions- och handelsled. Det kan alltså finnas skäl att senare återkomma med förslag till konkurrensfrämjande åtgärder även inom dessa led.

Frågor om konkurrensen i dessa led har emellertid inte något direkt samband med den nu förestående avvecklingen av den interna marknads- regleringen. Frågorna övervägs av konkurrenskommittén i dess fortsatta arbete. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör därför avvaktas.

Även i andra sammanhang har frågor som berör konkurrensen i dessa led i livsmedelskedjan uppmärksammats. Detta gäller-bl.a. den lämplig- hetsprövning av etableringstillstånd som kommunerna gör enligt plan- och bygglagen (1987: 10. ändrad senast 1990: 1376). i samband med bl. a. plan- läggning av markanvändning för olika ändamål. Regeringen avser att senare förelägga riksdagen förslag om vissa ändringar och förtydliganden i PBL. I detta sammanhang kommer konkurrensfrågornas behandling i samband med planläggning att beröras. -

Att livsmedelskedjan nu inte kunnat bedömas i sin helhet bör emellertid inte hindra ett genomförande av de åtgärder som är nödvändiga för att de ' positiva effekterna av det livsmedelspolitiska,beslutet skall uppnås och som regeringen här föreslår.

• Sida 12
•  Original

3.1.2. Förbud mot samverkan

Regeringens förslag: Förbud införs mot sådan samverkan mellan

näringsidkare i samma led som innebär -— att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller försäljning delas upp i kvoter, i geografiska områden eller i kundkretsar, eller —— att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på annat sätt, eller —— att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt.

Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommit- tén har därutöver föreslagit förbud mot samverkan som innebär en utjäm- ning av priserna på råvaror inom landet utan samband med den kollektiva exportfinansieringen. '

Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som är kritiska mot en särskild lagstiftning på området riktar principiella invändningar mot den ordning med straffbelagda förbud, undantag och dispensförfarande som kommittén föreslagit.

Flera remissinstanser har påpekat att riksdagens beslut om avreglering på livsmedelsområdet innebär ändrade förutsättningar när det gäller för- bud mot råvaruprisutjämning på mjölkområdet. NO anser dock att försla— get i den delen fortfarande har aktualitet.

Skälen för regeringens förslag: F ärbudstekni ken

Tanken på att utvidga området i konkurrenslagstiftningen för den s.k. förbudsprineipen har varit aktuell i tidigare sammanhang. Den konkur- rensutredning som föregick tillkomsten av konkurrenslagen föreslog i sitt betänkande (SOU 197829) Ny konkurrensbegränsningslag generella för- bud mot priskartcller och marknadsdelningskarteller. Dessa förslag ge- nomfördes dock inte.

1 motiven (prop. 1981/82: 165 s. 135 ff)till konkurrenslagen berördes det - problem på konkurrensområdet som består i att ett och samma konkur- rensbegränsande förfarande i vissa lägen kan ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt från allmän synpunkt, medan motsatsen kan gälla i andra situationer. Principiella invändningar anfördes därvid mot 'den modell som hade föreslagits av utredningen, nämligen ett brett och gene- rellt avfattat kriminaliserat område från vilket vissa för kriminalisering icke lämpade företeelser återfördes genom undantagsbestämmelser. Bety- dande tolkningsproblem bedömdes kunna uppstå beträffande såväl ytter- gränserna för förbudet som undantagsområdet. En osäkerhet om vad som

Prop. 1990/911147

• Sida 13
•  Original

är förbjudet är, anfördes det, redan från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt. Ett undantag som hade föreslagits — undantag för förfaranden som endast i mindre mån kan begränsa konkurrensen -— bedömdes i sak också kunna innebära att förbudet ändå träffade förfaranden som med hänsyn till de mindre och medelstora företagens konkurrenssituation egentligen inte var önskvärt att straffbelägga. Ett dispensförfarande i ett sådant system ansågs visserligen nödvändigt. men bedömdes kunna leda till ett stort antal di- spensansökningar med en betydande administrativ belastning för samhäl- let och företagen som följd. '

Flera remissinstanser har anfört motsvarande skäl mot en förbudslag- stiftning på livsmedelsområdet. däribland marknadsdomstolen.

Regeringen är medveten om de komplikationer som finns i samman- hanget. Vi vill dock i anslutning till detta framhålla att övervägandena i allmänhet när det gäller frågor om generella förbud i konkurrenslagstift- ningen kan komma att bygga på andra förutsättningar respektive bedöm- ningsgrunder än de som förelåg vid konkurrenslagens tillkomst. Redan av" direktiven till konkurrenskommittén framgår att en utvidgad förbudstek- nik skall övervägas. Det kan alltså senare. beroende på vad kommitténs analyser leder till, komma att finnas anledning att ta ställning till frågor om förbud med mer generell verkan.

Avgörande för regeringens ställningstagande när det gäller livsmedels- området är den stora vikt vi lägger vid att effektivitetsvinsterna av avregle- ringen verkligen kommer konsumenterna till godo. Konkurrensbegränsan- de förfaranden som allvarligt kan äventyra huvudsyftet med avregleringen på livsmedelsområdet är enligt regeringens uppfattning principiellt av

sådan att att de i allmänhet har skadlig verkan. Skälen för en ordning med -

generella förbud på livsmedelsområdet väger därför över.

Som vi scna're återkommer till (avsnitt 3.1.3 och 3.1.4) är det nödvän- digt att ställa upp regler om undantag från förbuden och om möjlighet för näringsidkare att söka dispens. Vi återkommer även till frågor om sanktio- ner (avsnitt 3.1.5).

Näringsidkarna Förbudet bör träffa samverkan mellan näringsidkare som är eller kan bli

konkurrenter till varandra. Detta kan också uttryckas som att förbudet bör gälla näringsidkare i samma led.

Gemensam finansiering av underskott virljörzsä/jning avjordbruksprodukler på export

Som redovisades i propositionen om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90: 146 s. 51 f.) beror de negativa konsekvenser som den interna marknadsreg- leringen medfört till stor del på den kollektiva exportfinansieringen. Gc- nom att den lyfter bort allt som inte efterfrågas på den svenska markna- den. minskar drivkrafterna för företagen att förändra sin produktion så att den bättre överensstämmer med vad som efterfrågas av konsumenterna. Svårigheten för marknadens signaler att nå fram förstärks genom att

• Sida 14
•  Original

exporten finansieras med hjälp av en avgift som tas ut på all produktion — oavsett om varan är av en sådan sort eller kvalitet att avsättningen redan är säkrad inom landet. Med kollektiv exportfinansiering tillgodoser man inte det krav på anpassning till efterfrågan som är nödvändigt. Avvecklingen av den kollektiva exportfinansieringen är en central del av livsmedelsreformen. Om de avsedda effekterna av avvecklingen av de interna marknadsrcglcringarna skall uppnås, är det enligt regeringens be- -

dömning av grundläggandebetydelse att den kollektiva exportfinansiering som har förekommit inom regleririgens ram inte övertas eller på annat sätt drivs i privat regi. Sådana konkurrensbegränsningar som innebär att un- derskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras ge- mensamt måste därför enligt regeringens uppfattning betraktas som i allmänhet skadliga.

Mark/zadrde/ning och andrabegränsningar a v produktion eller utbud

Med hänsyn till att hemmamarknaden i stor utsträckning är skyddad mot pristryckande import är det särskilt viktigt att utbudet på livsmedelsmark- naden inte hindras eller begränsas.

Genom överenskommelser om begränsningar av produktionen eller ut- budet av varor, främst i form av s.k. marknadsdelning, kan de positiva effekterna av en avreglerad marknad äventyras.

I praktiken upprätthålls på livsmedelsområdet en marknadsuppdelning mellan de producentkooperativa föreningarna.

För att avregleringen skall få åsyftad effekt är det av mycket stor vikt att en sådan marknadsuppdelning upphör eller förhindras. Detta är särskilt viktigt mot bakgrund av att de producentkooperativa föreningarna till- sammans har monopol eller en dominerande ställning i fråga om vissa produkter. Självfallet är det också viktigt att inga nya överenskommelser eller förfaranden som innefattar marknadsdelning eller andra produk- tions- eller utbudsbegränsningar inom livsmedelssektorn förekommer.

Ett förbud mot marknadsdelning bör gälla indelning i kvoter, i geografis- ka områden och i kundkretsar.

Kvotering kan innebära att var och en av de samverkande begränsar sin tillverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av deras sammanlagda omsättning.

S.k. områdesdelning kan innebära att var och en av parterna får sitt geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida.

Marknadsdelning efter kundkretsar kan vara antingen likvärdigt med en geografisk delning eller ha någon annan karaktär. Ett exempel på det sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa köpare på en marknad och den andre till övriga köpare.

Utjämningssvstemet inom mejerinäringen

Riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik innebär bl.a. att ett förenk- lat utjämningssystem på mejeriområdet införs under en avvecklingspe- riod. Frågan om det av konkurrenskommittén föreslagna förbudet mot

• Sida 15
•  Original

utjämning av priser på råvaror har, som flera remissinstanser påpekat, därmed kommit i ett annat läge. Den lönsamhetsutjämning som förekom- mer sker i huvudsak inom mejeriområdet. Genom riksdagens beslut kan staten sägas ha sanktionerat en viss form av lönsamhetsutjämning under en avvecklingsperiod. Någon annan lönsamhetsutjämning än den sålunda sanktionerade skall inte förekomma.

Regeringen lägger därför inte fram något förslag om förbud mot den typ av utjämning av råvarupriser som avser annat än prisutjämning i syfte att finansiera export.

Utjämningsförfaranden som inte har stöd av statsmakterna får angripas , med stöd av generalklausulen i 25 konkurrenslagen. Det förenklade ut- jämningssystemet har av riksdagen avgränsats på visst sätt och innebär en övergångsvis avvikelse från den konkurrenslinje som förblir huvudinrikt- ningen. Påbyggnader i privat regi av det sanktionerade systemet kan få allvarliga effekter från prisbildnings- och effektivitetssynpunkt och står i princip i strid med statsmakternas intentioner. Detta gäller också om utjämningsförfaranden tillämpas på andra områden än mejeriområdet.

3.1.3. Undantag från förbudet

Regeringens förslag: Det nya förbudet skall inte tillämpas på förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkur- rensen på den marknad som det är fråga om i varje särskilt fall.

Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. .

Remissinstanserna: Vissa remissinstanser anser att bestämmelsen om förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen är vag och förenad med tillämpningssvårigheter. Marknadsdomstolcn och nå- ringsfrihetsombudsmannen har framhållit att man vid bedömningar angå- ende undantaget bör utgå från hur stor del av den relevanta marknaden som förfarandet omfattar och inte — som konkurrenskommittén redovisat i sina överväganden — ta sikte på den nationella marknaden.

Skälen för regeringens förslag: Det förbud som regeringen här föreslår bygger på presumtionen att de konkurrensbegränsande förfaranden som avses i allmänhet har skadlig verkan. I vissa fall torde emellertid ett sådant förfarande kunna ha övervägande fördelar eller t. o. m. vara klart önskvärt från allmän synpunkt. Detta kan exempelvis gälla sådana fall när mindre näringsidkare samverkar i syfte att konkurrera med större näringsidkare.

Det föreslagna förbudet bör därför inte gälla undantagslöst. Kriminali- seringen bör i stället i princip avse enbart förfaranden som i mer än begränsad utsträckning påverkar konkurrensen på marknaden.

I olika utländska rättssystem är det inom konkurrenslagstiftningen inte ovanligt med s.k. bagatellundantag från straffbelagda förbud. Därmed avses i princip undantag för förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen på grund av att de näringsidkare som samverkar

• Sida 16
•  Original

endast har en liten del av den marknad som det i varje särskilt fall gäller. Sådana undantag har bl. a. till syfte att motverka en omfattande dispens- prövning av bagatellartade förfaranden. Undantag av denna typ föreslogs för övrigt i det tidigare berörda betänkandet SOU 1978: 9.

Regeringen anser att ett undantag av detta slag är nödvändigt. Genom ett sådant undantag kan man underlätta för mindre företag att samverka på ett sätt som stärker konkurrensen gentemot större företag.

En regel som föreskriver undantag för förfaranden som endast i begrän- sad utsträckning kan påverka konkurrensen måste visserligen, som flera remissinstanser har framhållit, bli allmänt utformad. Med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan förekomma kan undantaget inte anges på något mera konkret sätt. Bedömningarna angående vad som i varje särskilt fall utgör förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkur- rensen bör i stället med ledning av motivuttalandena anförtros åt rättstill- lämpningen.

Vid bedömningen av undantagets räckvidd, eller med andra ord förbu- dets omfattning. måste flera faktorer beaktas. En grundläggande fråga är givetvis vilken marknad som förfarandet i fråga täcker. Det ärju här som konkurrensen mellan de samverkande upphör eller minskar till följd av samarbetet. Därefter bör det prövas i vilken utsträckning det på denna marknad finns någon sidokonkurrens.

Med begreppet marknad avses det som utgör en relevant marknad. Begreppet är vedertaget och centralt inom konkurrensrätten. Det medger att man tar hänsyn till de ekonömiska realiteter som i varje enskilt fall avgränsar en marknad. Ett flertal avgöranden i marknadsdomstolen bely- ser bestämningen av den relevanta marknaden. Det är en rad aspekter som måste uppmärksammas. Till kärnfrågorna hör vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra, den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida en viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan.

Om samarbetet innebär att den totala konkurrensen på den relevanta marknaden begränsas endast i mindre utsträckning. blir undantaget till- lämpligt. Om de samverkande näringsidkarna tillsammans har endast en mindre marknadsandel. bör man vid rättstillämpningen normalt utgå från att konkurrensen begränsas endast i mindre utsträckning. Som tumregel bör gälla att konkurrensen begränsas endast i mindre utsträckning. om den samverkan som avses når en omfattning som påverkar mindre än 25 procent av den relevanta marknaden.

Metoden att från de straffbelagda förbuden på detta sätt göra ett allmänt hållet undantag kan. som flera kritiska remissinstanser också framhållit. skapa oklarhet om kriminaliseringens gränser. Det får emellertid förutsät- tas att näringsidkare som avser att samverka i allmänhet kan överblicka i vilken utsträckning den relevanta marknaden kan påverkas av samarbetet. Om de hyser tveksamhet huruvida ett förfarande som de deltar i omfattas av kriminaliseringen eller inte, kommer de enligt vårt förslag att ha möjlig— het att söka dispens hos marknadsdomstolen (se avsnitt 3.1.4).

I lagförslaget (13 &) föreslår regeringen att allmänt åtal för brott mot förbudet skall få väckas först sedan näringsl'rihetsombudsmannen har

• Sida 17
•  Original

lämnat åtalsmedgivande. Därigenom kommer frågan om i vilken omfatt- ning förbudet påverkar konkurrensen på den relevanta marknaden också att prövas av den myndighet som har särskild kompetens att bevaka konkurrensfrågorna.

Regeringen finner med hänvisning till det anförda att några avgörande hinder från rättssäkerhetssynpunkt inte kan anses föreligga mot att ett undantag av detta slag tas in i lagen.

Tillämpning av missbruksprincipen

Det bör framhållas att vad vi nu behandlat rör undantag från ett förbud som enligt vad vi också föreslår skall vara belagt med straff. Förfaranden som sålunda undantagits från det straffbara området torde emellertid i ett enskilt fall ändå kunna vara att betrakta som en konkurrensbe'gränsning med skadlig verkan. I ett sådant fall kan ingripande ske med stöd av generalklausulen i 2 & konkurrenslagen.

Vidare bör här, liksom vid tillämpningen av konkurrenslagen, gälla att ett förfarande som är straffbelagt kan prövas alternativt enligt 2 & konkur- renslagen. Näringsfrihetsombudsmannen kan därvid i stället för att lämna medgivande till åtal, välja att föra talan hos marknadsdomstolen med åberopande av generalklausulen. Om domstolen i ett sådant fall konstate- rar att förfarandet strider mot de objektiva rekvisiten i ett förbud, krävs inte särskild bevisning om skadlig verkan. Det kan tilläggas att ett förfa- rande som i väsentliga avseenden ligger nära det kriminaliserade området kan vara att bedöma som ägnat att föranleda skadlig verkan.

3.1.4. Dispens från förbudet

Regeringens förslag: Marknadsdomstolen skall, för en viss tid eller tills vidare, kunna meddela en näringsidkare tillstånd till ett förfa- rande som är förbjudet enligt lagen.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Förslaget lämnas i sig utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 & konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 138 ff) kan marknadsdomstolen meddela näringsidkare tillstånd till ett förfarande som strider mot de i konkurrenslagen uppställda förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller (dispens). Dispens får läm- nas endast om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar. som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om eljest särskilda skäl föreligger.

Förbuden i konkurrenslagen, liksom här föreslagna förbud. motiveras av att de förfaranden som avses har bedömts utgöra konkurrensbegräns- ningar som generellt anses ha skadlig verkan. Förbuden grundas alltså i sak på en presumtion. [ enskilda fall kan förfaranden som är förbjudna emel-

• Sida 18
•  Original

lertid ha positiva effekter från konkurrenssynpunkt. Dispensförfarandets funktion är att i enskilda fall pröva om den uppställda presumtionen brister. .

Som redan har framgått är ett dispensförfarande av motsvarande slag nödvändigt även när det gäller de här föreslagna förbuden på livsmedels- området. En regel motsvarande 16 & konkurrenslagen bör därför gälla även- i den nya lagen.

3.1.5. Straffm.m.

Regeringens förslag: Den som uppsåtligen bryter mot förbudet en- ligt lagen skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt skall dömas till fängelse i högst två år.

Om brottet är ringa skall inte dömas till straff. Till ansvar enligt lagen skall inte dömas för gärningar som är belagda med straff enligt konkurrenslagen eller som omfattas av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av den lagen.

Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivan- de av näringsfrihetsombudsmannen.

Konkurrenskommitte'ns förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens.

Remissinstanserna: Lämnar 1 allmänhet förslagen 1 denna del utan erin- ran i sig. Göta hovrätt påpekar att kommitténs lagförslag inte innehåller någon bestämmelse om vad som skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.

Skälen för regeringens förslag: Principen att lagstiftaren genom förbud ingriper mot konkurrensbegränsningar innebär att förfaranden som i all- mänhet anses ha skadlig verkan preciseras och förbjuds generellt. I kon- kurrenslagen sker detta vid straffansvar.

Konkurrenskommittén ha1 enligt sina direktiv att se över bl. a. sank- tionssystemct och vid behov överväga ändringar. Regeringen utesluter inte att det kan finnas andra mera ändamålsenliga former än straff för att sanktionera förbudsregler i konkurrenslagstiftningen. Det finns emellertid inte skäl — och inte heller underlag för '— att här överväga någon annan sanktionsordning än den som nu gäller för brott mot konkurrenslagen.

När det gäller straffskalor och andra med straff sammanhängande frågor bör i princip samma ordning gälla som i konkurrenslagen.

3.1.6. Den lagtekniska lösningen

Regeringens förslag: Reglerna tas in i en särskild lag.

Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.

• Sida 19
•  Original

Remissinstanserna: Uttalar sig inte särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Konkurrenslagen är den allmänna lagen på konkurrensområdet och gäller för hela näringslivet. Propositionens förslag om straffsanktionerade förbud mot konkurrensbegränsande sam- verkan tar sikte på bara vissa varor. och vissa led i livsmedelskedjan. Lagreglcringen bör därför ske i en särskild lag och inte i konkurrenslagen.

Den nya lagen skall gälla vid sidan om konkurrenslagen. Det innebär -

bl.a. att ingripanden med stöd av generalklausulen i 2 & konkurrenslagen kan ske även mot förfaranden som träffas av propositionens förslag om förbud. . Förhållandet mellan den nya lagen och konkurrenslagen följer av all- männa grundsatser. Någon särskild lagregel om detta är därför inte nöd- vändig. Regeringen har i anslutning till vad lagråde/ avfört rubricerat sitt lagför- slag "lag om förbud mot kankurrensbegränming ifråga om jordbrukspro— dukter”.

3.2. Förslagets förhållande till Europeiska Gemenskapens regler

De grundläggande konkurrensrcglerna inom EG framgår av Romfördra- gets artiklar 85 och 86.

Enligt artikel 85 (f) är överenskommelser mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden, som är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna och som har till syfte eller följd att konkurrensen inom den gemensamma marknaden förhindras. inskränks eller förvanskas, oförenliga med den gemensamma marknaden och förbjudna. I artikeln ges exempel på sådana förfaranden, däribland begränsning eller kontroll av produktion m. m. prissamverkan och uppdel- ning av marknader. Överenskommelser och beslut som är förbjudna sak- nar enligt 85 (2) rättsverkan. Enligt 85 (3) ges möjlighet att under vissa förutsättningar göra undantag från förbudet i 85 (l) i ett enskilt fall eller- för en viss grupp av överenskommelser. Så har också skett, särskilt i form av s.k. gruppundantag.

Artikel 86 behandlar dominerande ställning för företag. Enligt artikeln är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna. i den ut- sträckning det är ägnat att påverka handeln mellan medlemsstaterna. oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet.

Förbuden i artiklarna 85 och 86 tillämpas också på förfaranden av ett eller flera företag i en medlemsstat om handeln mellan denna stat och andra medlemsstater kan komma att påverkas .

Tillämpningen av reglerna tar sikte på de effekter ett visst förfarande får inom EG. Dessa effekter kan uppstå oavsett om de i ett visst förfarande inblandade företagen har sitt säte inom eller utanför EG. Samhandelskrite- riet har därmed getts en mycket vid tillämpning. EG-domstolen har slagit fast att kriteriet är uppfyllt när ett förfarande äventyrar det fria flödet av varor direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt.

• Sida 20
•  Original

EGs konkurrensregler har omedelbar rättsverkan för de enskilda företa- gen. Tillämpningen ankommer i första hand på EG-kommissionen. I sista hand är det EG-domstolen som fattar beslut efter överklagande av Kom- missionens avgöranden. EGs konkurrensregler kan också åberopas av enskild part och tillämpas av allmänna domstolar i Gemenskapen.

När det gäller jordbruksområdet sägs i Romfördragets artikel 42 att fördragets konkurrensregler skall gälla bara i den utsträckning som Rådet bestämmer. Enligt rådsförfrågningen nr 26/62 gäller i princip att artiklarna 85 (1) och 86 är tillämpliga på produktion av och handel medjordbruksva- ror. Artikel 85 (1) gäller dock inte sådana överenskommelser, förfaranden och beslut som utgör en del av en nationell marknadsorganisation eller som behövs för att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt Romfördragets artikel 39. Beträffande vad som avses med en natio- nell marknadsorganisation har kommissionen uttalat att artikel 85 inte träffar förfaranden som beslutats av organ som står under statlig kontroll vid genomförandet av en jordbruksreglering inom en stat. Bedömningen angående vilka förfaranden som kan anses nödvändiga för att uppfylla de mål som anges i Romfördragets artikel 39 är i praxis mycket restriktiv.

Romfördragets artikel 85 (1) skall — sägs det vidare i förordningen 26/ 62 — i synnerhet inte tillämpas på överenskommelser m.m. mellan jord- brukare eller sammanslutningar av sådana i samma medlemstat, när över- enskommelsen avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter eller utnyttjande av vissa gemensamma anläggningar och inte innebär någon skyldighet att tillämpa ett fastställt pris, såvida inte kommissionen konstaterar att konkurrensen på så sätt elimineras eller att målsättningen för den gemensamma jordbrukspolitiken äventyras. Även här har praxis intagit en restriktiv ställning. Undantag för jordbrukare och deras organi- sationer kan inte bli aktuellt om inte något av de två förhållanden som nämns först är för handen. Detta framgår av ett rättsfall där tyska bönder bidrog genom avgifter till exportfinansiering av mjölkprodukter (The Community v. Milchförderungsfonds. OJ 1985 L35/35). EG-domstolen uttalande där att även ett privat utvecklat stödsystem för att finansiera export var oförenligt med artikel 85. Domstolen konstaterade också att gemensam finansiering av generisk marknadsföring inte stod i strid med artikel 85 under förutsättning att marknadsföringen inte tog sin utgångs- punkt i att varorna kommer från ett visst land.

De i propositionen föreslagna förbuden mot förfaranden inom landet ligger i linje med de regler som gäller inom EG för handeln mellan med- ' lemsstaterna.

3.3. Kostnader, administrativa konsekvenser m. m.

De nya straffreglerna innebär att åklagarväsendet och de allmänna dom- stolarna får ett nytt målområde. Enligt vad regeringen har inhämtat läm- nar näringsfrihetsombudsmannen medgivande till åtal för brott mot kon- kurrenslagen endast i några ytterst få fall om året. Det finns inte anledning

• Sida 21
•  Original

att anta att måltillströmningen skulle bli mer omfattande än så på grund av de nu föreslagna straffreglerna. De få fall som det här kan bli fråga om bör därför kunna klaras av inom ramen för befintliga resurser.

För de berörda företagen torde de nya reglerna i princip inte innebära något nytt i förhållande till vad som redan följer av den livsmedelspoliti- ska reformen. '

För de konkurrensvårdande myndigheterna kommer den nya lagen att medföra utökade uppgifter i form av konkurrensövervakning, utredningar och ingripanden. Avregleringen inom livsmedelsområdet kommer allmänt att kräva större insatser på det konkurrensvårdande området. Insatser krävs framför allt under det successiva avregleringsskedet åren 1991-1995. insatserna behöver intensifieras tämligen omgående, och en handlingsbe- redskap för detta måste finnas hos framför allt näringsfrihetsombuds- mannen (NO) och statens pris- ochkonkurrensverk (SPK). Det är angelä- get att NO och SPK samarbetar iisyfte' att samordna sina insatser och uppnå ett planerat och samfällt agerande. '

Ibudgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100 bilaga 15 s. 83—87) har föreslagits att NO och SPK från den 1 juli 1991 tillförs nya resurser bl.a. till följd av avregleringen inom livsmedelsområdet.

I propositionen om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90: 146 s. 56 ff) har regeringen redovisat sina bedömningar när det gäller produktionens och prisernas utveckling i anledning av den livsmedelspolitiska reformen.

I sammanhanget kan också nämnas att regeringen den 20 december 1990 lämnat olika uppdrag med anledning av den livsmedelspolitiska reformen. SPK har fått i uppdrag att närmare följa avregleringens effekter från konkurrenssynpunkt. Lantbruksstyrelsen och statens jordbruks- nämnd har fått i uppdrag att följa och analysera utvecklingen i jordbruks- sektorn och på marknaderna för jordbrukets produkter. Livsmedelsekono- miska samarbetsnämnden har fått i uppdrag att under omställningsperio- den följa och analysera effekterna av reformen. Vidare har regeringen tillsatt en särskild konsumentberedning med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsument— perspektiv.

4. Upprättat lagförslag

I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upp- rättats förslag till

lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksproduk-' ter.

• Sida 22
•  Original

5. Specialmotivering

Förslag till lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter

Lagens tillämpningsområde

1 5 Denna lag skall tillämpas på näringsidkare vars verksamhet avser 1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råva-

ruproducenter, eller . 2. bearbetning eller förädling 1 något efterföljande produktions- led av sådana produkter.

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Undantag från tillämp- ningsområdet regleras i 25. Beträffande de närmare skälen kan hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 3.1.1).

Förhållandet mellan denna lag och konkurrenslagen har behandlats i avsnitt 3.1.6.

25. Lagen gäller dock inte verksamhet

1. inom en koncern, eller 2. inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller andra råvaruproducenter som medlemmar.

1 paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde till att börja med verksamheten inom en koncern. Detta motsvarar undantaget för koncern- förhållandeni 15 5 konkurrenslagen (jfr. prop.'198l/82:165 s. 128 ffoch s. ' 282).

Undantaget avser sådana koncerner som avses i l kap.'2 & aktiebolagsla- gen (1975: 1385, ändrad senast 1990: 1349) och i 1 kap. 45 lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast 1990: 1354).

Från lagens tillämpningsområde undantas även verksamheten inom producentkooperationens s.k. primärföreningar, dvs ekonomiska för- eningar med endast jordbrukare eller andra råvaruproducenter som med- lemmar. Undantaget gäller självfallet även om föreningen har vissa inte längre aktiva jordbrukare som medlemmar.

35

I denna lag avses mednäringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även-om den inte bedriver någon näringsverksamhet. Med jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan till lagen (l990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m.

Begreppet näringsidkare har i denna lag samma betydelse som i konkur- renslagen (prop. 1981=/82:165 s. 158 ff och s. 251). Enligt första stycket

• Sida 23
•  Original

avses med näringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även om sammanslutningen inte bedriver någon näringsverksamhet. Bestäm- melsen, som skall ses i sammanhang med 6 5. har en motsvarighet i 295 konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen finns i prop. 1981/82:165 s. 299.

1 paragrafens andra stracksats definieras även vad som i lagen avses med jordbruksprodukter. Detta sker genom en hänvisning till bilagan till lagen ' (l990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m..Där anges på vilka varor som regeringen bl.a. får föreskriva att införselavgift skall-tas ut. Det rör sig alltså om s.k. gränsskyddade varor.

Förbud

46. I fråga om jordbruksprodukter är det — under de förutsättningar som anges i 5 _5 — otillåtet för en näringsidkare

1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma led,

2. att tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan näringsidkare i samma led, eller .

3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfa- rande.

Förbudet avser s.k. horisontell samverkan i fråga om jordbruksprodukter under de närmare förutsättningar som anges i 5 5. De förfaranden i sam- verkan som avses är att man ingår eller tillämpar en överenskommelse eller i samförstånd tillämpar ett gemensamt förfarande i de avseenden som anges punkterna 1 och 2. | .

Enligt punkt 3 är det vidare otillåtet för en näringsidkare att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i syfte att få till stånd en överens- kommelse eller ett gemensamt förfarande.

Beträffande innebörden av dessa uttryck hänvisas till Specialmotivering- en till 14 & konkurrenslagen (prop. 1981/822165 s. 274 i).

Som förutsättning för förbudet gäller att näringsidkarna är eller kan bli konkurrenter till varandra. Detta hari lagen uttryckts med ”i samma led" (jfr. beteckningen ”i ett senare led” i 13 & konkurrenslagen). Även närings- idkare som normalt inte konkurrerar med varandra kan i enskilda fall verka i samma led.

På samma sätt som när det gäller förbuden i konkurrenslagen mot bruttopriser och anbudskarteller anses ett förfarande som strider mot här uppställt förbud samtidigt strida mot generalklausulen i 2 & konkurrensla- gen. Konkurrensbegränsningar som inte träffas av förbuden kan alltid prövas enligt generalklausulen.

• Sida 24
•  Original

5 & Förbudet i 45 gäller, så snart överenskommelsen eller det gemen- samma förfarandet innebär

1. att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller försäljning delas upp — ikvoter, — igeografiska områden eller — i kundkretsar,

2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på något annat sätt, eller

3. att underskott vid försäljn-ing av jordbruksprodukter på export finansieras gemensamt.

Enligt denna paragraf träffar förbudet i 4 5 överenskommelser eller gemen- samma förfaranden som innebär dels en uppdelning av marknader eller andra produktions- eller utbudsbegränsningar, dels en gemensam finansi- ering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export. Des- sa förfaranden har behandlats i avsnitt 3.1.2 i den allmänna motiveringen.

65

Vad som sägs i 4 och 5 55 om en överenskommelse eller ett gemen- samt förfarande skall tillämpas också på ett beslut av en samman- slutning av näringsidkare.

Enligt denna paragraf likställs ett beslut av en sammanslutning av närings- idkare med en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande. Det är här fråga om sådana sammanslutningar som avses i 3 5 första strecksatsen. Paragrafen har alltså en motsvarighet i' en del av 295 könkurrenslagen. Med "beslut” avses här samma sak som i den bestämmelsen. Det kan"

alltså vara fråga om t.ex. överenskommelser som en sammanslutning av näringsidkare skriver in i stadgar. '

75

Förbudet i 4 5 gäller inte förfaranden som bara i begränsad utsträck- ning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga om i varje särskilt fall.

Enligt denna paragraf gäller förbudet i 45 inte förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den relevanta mark- naden. Förslaget i denna del har närmare behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.1.3.

• Sida 25
•  Original

Dispens

8 & Marknadsdomstolen kan, för en viss tid eller tills vidare, meddela en näringsidkare tillstånd till ett förfarande som annars är förbjudet enligt 4 5 (dispens).

9 % Dispens enligt 8 5 får meddelas bara . om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om det annars finns särskilda skäl.

Paragraferna, som innehåller regler om dispens, motsvarar 165 konkur- renslagen (jfr prop. 1981/82:165 s. 138 ff, 282). Motsvarande bedömnings- grunder som anges i motiv och praxis till konkurrenslagens dispensregler får i princip beaktas även vid tillämpningen av denna bestämmelse.

10 5 I ärenden enligt 8 5 skall följande föreskrifter i konkurrenslagen (1982. 729) också tillämpas:

17 5 om ansökan, .

_18 5 om interimistiska beslut, .och 24—25 55 om omprövning m.m.

När det gäller ansökan om dispens, interimistiska beslut om dispens och omprövning av dispensbeslut skall genom hänvisningarna i paragrafen reglerna om detta i konkurrenslagen tillämpas.

Straff m. m.

11 5 Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt 4 5 skall dömas till böter eller fängelse högst ett år. Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff. Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.

Straffskalan för brott mot lagen enligt första stycket är densamma som enligt 345 konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen ' finns i prop. 1981/82: 165 s. 300.

Andra stycket motsvarar 35 5 konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen finns 1 prop. 1981/82: 165 s. 300.

Även de uppsåtliga brotten enligt denna lag torde 1 vissa fall kunna vara

• Sida 26
•  Original

att betrakta som ringa. Vad som därvid är att anse som ringa gärning får bedömas motsatsvis utifrån vad som enligt tredje stycket är att betrakta som grovt brott.

Tredje stycket motsvarar 36 5 konkurrenslagen (jfr prop. 1981/82:165 s. 142 ff.

12 5 Till ansvar enligt denna lag skall inte dömas för gärningar som är belagda med straff enligt konkurrenslagen (1982: 729) eller som omfattas av ett sådant förbud eller åläggandesom har meddelats vid vite med stöd av den lagen. '

Det torde kunna förekomma att ett förfarande som strider mot förbudet i lagen samtidigt strider mot något i könkurrenslagen uppställt förbud. Paragrafen innehåller inledningsvis en lagValsregel för sådana situationer.

Paragrafen motsvarar i övrigt 37 5 konkurrenslagen. Ett ingripande med stöd av generalklausulen i 2 5 konkurrenslagen är alltid möjligt inom det i ' denna lag uppställda förbudsområdet. Den situationen kan då inträda att en åtgärd, som innefattar en överträdelse av ett förbud eller åläggande vid vite som har meddelats med stöd av konkurrenslagen, även utgör ett brott enligt denna lag. Vitesföreläggandet och straffregeln bygger då på samma grund. I så fall bör inte mer än en av påföljderna dömas ut. Vitet bör därvid ges företräde (jfr. Specialmotiveringen till 375 konkurrenslagen i prop. 1981/822165 s. 301).

135 .

Allmänt åtal för brott mot denna lag fårväckas bara efter medgivan- . de av näringsfrihetsombudsmannen.

Paragrafen motsvarar 39 5 konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den paragrafen finns i prop. 1981/82:165 s. 301 f).

Genom bestämmelsen kan näringsfrihetsombudsmannen välja att gå fram med stöd av generalklausulen i konkurrenslagen i stället för att låta saken gå till åtalsprövning.

Uppgiftsskyldighet m. m.

145 Vid tillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkur- renslagen (1982: 729) också tillämpas:

28 och 30—32 55 om. uppgiftsskyldighet m.m, 33 5 om begäran om biträde av myndighet för utredning, 38 5 om talan om utdömande av vite, och 40 5 om överklagande.

Genom hänvisningarna i paragrafen tillämpas vissa regler i konkurrensla- gen om uppgiftsskyldighet m. m.

• Sida 27
•  Original

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagen bör träda i kraft samtidigt som riksdagens beslut om avveckling av de interna marknadsrcglcringarna på livsmedelsområdet träder i tillämp- ning. Vissa förfaranden som intill dess har varit'en del'av den interna regleringen och därför inte varit möjliga att pröva enligt generalklausulen i 2 5 konkurrenslagen blir då förbjudna vid straffansvar.

Det är rimligt att berörda näringsidkare ges möjlighet att gradvis ställa om sig till de nya förhållandena. Det kommer att finnas möjlighet för näringsidkare att enligt 8 5 hos marknadsdomstolen ansöka om dispens för förfaranden som strider mot lagen. Under en övergångstid bör näringsid- karna kunna ha möjlighet att överväga om de skall upphöra med förfaran- dena eller om de skall söka dispens. Om dispens inte har sökts före den 1 september 1991, bör åtal kunna väckas i fråga om ett förfarande som strider mot lagen. Söks dispens före nämnda dag kan åtal väckas beträffan-' de förfaranden som utövats från och med två månader efter det att beslut i dispensärendet meddelats.

6. Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen antar förslaget till lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter. -

• Sida 28
•  Original

7. Propositionens lagförslag Förslag till

Lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 5 Denna lag skall tillämpas på näringsidkare vars verksamhet avser

1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råvaruprodu-.

center, eller , . 2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktionsled av sådana produkter. '