Beslut vid regeringssammanträde 1994-01-13

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågan om en allmänhetens bankombudsman.

Bakgrund

Under 1980-talet skedde en snabb utveckling av de finansiella marknaderna i Sverige och utomlands. Den svenska kreditmarknaden har genom olika åtgärder avreglerats och vägen har därmed öppnats för ökad konkurrens mellan de olika instituten, såväl svenska som utländska, på marknaden. Detta har i huvudsak inneburit betydanden förbätttringar för hushållen genom ökad valfrihet och bättre service. I vissa hänseenden har emellertid utvecklingen medfört svårigheter för enskilda och grupper av konsumenter att välja rätt produkter, och behovet av ett förstärkt konsumentskydd har accentuerats när det gäller tjänster som krediter och betalningsförmedling.

Frågor kring konsumentskyddet på bankområdet, bl.a. den organisatoriska uppbyggnaden av detta, har diskuterats även innan den nyss nämnda utvecklingen under 1980-talet (se t.ex. prop. 1981/82:180, bet. 1981/82:NU45, rskr. 1981/82:385).

Under senare år har också ett flertal åtgärder vidtagits i syfte att skydda konsumenten. Bl.a. inrättade Finansinspektionen år 1991 en särskild enhet, konsumeträttsenheten, för bevakning av konsumentfrågor. Enheten har till uppgift att genom förebyggande åtgärder verka för ett förstärkt konsumentskydd inom inspektionens tillsynsområde. Detta innebär att enheten förhandlar med såväl branschorganisationer som enskilda institut i syfte att säkerställa att krav på god information och skäliga avtalsvillkor upprätthålls. Inspektionen verkar även för att kundernas rörlighet mellan instituten skall underlättas så långt som möjligt samt bevakar att god sed inom området följ i övrigt.

Finansinspektionen har även medverkat till att institut under dess tillsyn har utsett särskilda klagomålsansvariga på central nivå inom instituten. Dessa tjänstemän bevakar institutens reklamationsrutiner, ansvarar för avrapporteringen till Finansinspektionen och är kontaktpersoner för inspektionen i dessa frågor.

Konsumentverket, som ansvarar för konsumentpolitik och marknadsföringsfrågor, i allmänhet, har genom omfattade utbildningsåtgärder verkat för ökad kompetens hos konsumentvägledare och socialsekreterare vad gäller budgetrådgivning. Konsumetverket - KO - övervakar bl.a. efterlevnanden av marknadsföringslagen (1975:1418) och lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Verket har även haft ansvar för en försöksverksamhet med frivillig skuldsanering. För närvarande pågår inom Justitiedepartementet ett arbete med en proposition om skuldsanering.

Allmänna reklamationsnämnden har sedan 1990 en bankavdelning vid vilken prövas tvister mellan konsumenter å ena sidan och banker och andra finansiella institut å den andra rörande banktjänster och andra finansiella tjänster. I reklamationsnämnden har även pågått en generell försöksverksamhet där Konsumentombudsmannen fått möjlighet att föra kollektiv talan inför nämnden. I väntan på Grupptalansutredningens (Ju 1991:04) arbete skall denna försöksverksamhet återupptas den 15 januari 1994.

Även internationellt, såväl inom EU som inom det nordiska samarbetet, har beslut nyligen tagits om att prioritera konsumentskyddet på det finansiella området.

Som framgår har således en rad reformer genomförts för att stärka konsumenternas ställning på marknaden för finansiella tjänster. Flertalet åtgärder har emellertid vidtagits relativt nyligen och effekterna kan därför vara svåra att bedöma nu.

I sin anslagsframställning för 1993/94-95/96 tog Finansinspektionen upp den kraftiga ökningen av antalet inkomna muntliga och skriftliga klagomål och förfrågningar till inspektionen. Orsaken till ökningen förmodades främst vara krisen på den svenska finansmarknaden. Eftersom klagomålshanteringen antagit sådan omfattning anförde inspektionen i anslagsframställningen att radikala förändringar måste göras i fråga om denna hantering. För inspektionens verksamhet i fråga om konsumentskydd skulle komma ett större antal konsumenter till godo måste, enligt inspektionen, dess resurser omdisoneras från klagomålshantering till mer riktade och övergripande insatser på viktiga områden, där enskilda kunder har svårt att hävda sina instressen gentemot institut, t.ex. avtalsvillkor för lån, ränteändringar och avtalsvillkor för lån, ränteändringar och avtalsvillkor för olika försäkringar. Inspektionen framförde därför bl.a. tanken på att en motsvarighet till Konsumenternas Försäkringsbyrå, som funnits i många år inom försäkringsområdet, borde inrättas även inom kredit- och värdepappersområdet.

Frågan om Finansinspektionens hantering av klagomål och förfrågningar från konsumenter togs även upp i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8 s. 68). Regeringen instämde i inspektionens bedömning att resursinsatsen beträffande klagomålsärenden och telefon- förfrågningar inte stod i rimlig proportion till effekterna från tillsynssynpunkt. Verksamheten i detta avseende borde därför effektiviseras och renodlas gemtemot instituten. Med anledning av detta borde enligt regeringen huvudinriktningen vara att inspektionens insatser i förhållande till enskilda konsumenter skulle minska under den kommande treårsperioden genom dels ökad information till allmänheten, del överläggningar med branschen i syfte att inrätta en ny instans utanför inspektionen dit konsumenter kan vända sig för att få individuell information och reklamationsrådgivning.

En överenskommelse om bildande av en stiftelse motsvarande Konsumenternas Försäkringsbyrå har därefter träffats mellan Svenska Bankföreningen och staten genom Finansinspektionen och Konsumentverket. Stiftelsen benämns Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå. Riksdagen har beslutat att staten skall bidra till stiftelsekapitalet, Bankbyrån med 10.000 kronor (prop. 1993/94:83, bet. 1993/94:NU7, rskr. 1993/94:79).

I samband med att frågan om bidrag till stiftelsekapitalet i Bankbyrån behandlades i riksdagen tog näringsutskottet i sitt betänkande upp frågan om tillsättande av en utredning om en allmänhetens bankombudsman. Saken hade tidigare behandlats av näringsutskottet i bet. 1992/93:NU16 där utskottet, med anledning av en motion, angav att frågan om en allmänhetens bankombudsman borde utredas. Detta gav också riksdagen regeringen till känna.

I betänkandet 1993/94:NU7 anför utskottet bl.a. att den utveckling som skett på de finansiella marknaderna ställer nya krav på insatser för att tillvarata konsumenternas intressen på detta område. Det är angeläget att det vidtas åtgärder för att förstärka konsumenternas position i förhållande till banker och andra kreditinstitut.

I betänkandet redogörs för vad Bankbyrån i första hand avses ägna sin verksamhet åt och vad en bankombudsman skulle - enligt de motionärer som väckt frågan - ha som huvuduppgift. Eftersom dessa organ enligt redogörelsen skulle få skilda huvuduppgifter och tillgodose olika konsumentbehov kunde de komplettera varandra och det fanns däför, enligt utskottets mening, skäl att överväga inrättande av såväl en bankbyrå som en funktion som bankombudsman. Utskottet utgick från att en utredning om en allmänhetens bankombudsman - i enlighet med riksdagens tidigare begäran - skulle tillsättas av regeringen inom kort. Riksdagen anslöt sig till utskottets synsätt.

En särskild utredare bör göra en kartläggning av konsumenternas ställning på de finansiella marknaderna, hur konsumenternas intressen tillvaratas på detta område och behovet av en allmänhetens bankombudsman. Om det i utredningsarbetet inte framkommer starka skäl mot att en bankombudsman inrättas bör utredaren överväga om det är mest ändamålsenligt med ett självständigt ombudsmannaämbete elller om en spdan funktion bör knytas till någon av de myndigheter som redan i dag är verksamma på området.

Om utredaren föreslår att ett självständigt ombudsmannaämbete bör inrättas skall förslag lämnas till en förordning med instruktion för den nya myndigheten. Även förslag till de andra författningar som kan behövas med anledning av utredarens förslag bär redovisas.

Utredaren bör beakta vad Konsumentpolitiska kommittén (C 1992:02) föreslår i sitt betänkande som kommer att lämnas inom kort.

Utredaren bör även hålla sig underrättad om arbetet i Grupptalanutredningen (Ju 1991:04) och i den utredning som har till uppgift att se över lagstiftningen om pantlåneverksamhet (N 1993:06).

Utredaren skall beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt regeringens direktiv angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 maj 1994.