Beslut vid regeringssammanträde den 25 januari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda tjänsteorganisation-en för lärare vid statliga universitet och högskolor.

• En ny tjänsteorganisation med få typer av lärartjänster skall föreslås, där å ena sidan grundutbildningsuppgifter och å andra sidan forsknings- ochforskarhandledningsuppgifter skall vara lika viktiga och lika meriterande.
• Förutsättningar för en jämnare fördelning av de båda slagen av uppgifter mellan olika kategorier av lärare skall skapas.
• Det skall bli lättare för ett universitet eller enhögskola att, utifrån sina behov i utbildning och forskning, rekrytera kvalificerade medarbetare, liksom att befordra lärare inom universitetet/högskolan.
• Jämställdheten mellan kvinnor och män skall främjas liksom lärar- rörligheten mellan universitet och högskolor.

Bakgrund

Genom 1986 års lärartjänstereform ersattes flertalet av de tidigare lärartjänstekategorierna med tjänstekategorierna professor, lektor, adjunkt och forskarassistent (prop. 1984/85:57, bet. 1984/85:UbU9, rskr. 1984/85:115). Samtidigt infördes en enhetlig och mer generell reglering av innehållet i lärartjänsterna, så att varje högskolelärares tjänstgöring skulle kunna inrymma forskning. För varje fakultet skapades rörliga resurser för forskning. Den enskilda lärarens arbetsuppgifter avgörs idag genom lokala bedömningar och samtliga uppgifter inom högskolan skall kunna ingå i en lärartjänst oavsett hur den finansieras.

I 1990 års forskningsproposition uttalades att forskning är ett tjänsteåliggande inte bara för professorer utan även för lektorer (prop. 1989/90:90, bet. 1989/90:UbU25, rskr. 1989/90:328). Det gjordes också en särskild satsning på lektorers forskning. Dessutom framhölls målet att alla högskolelärare på sikt skall ha avlagt doktorsexamen.

Genom propositionen om förstärkning av den grundläggande högskoleutbildningen gjordes en fyraårig satsning för att förbättra tillgången på forskarutbildade högskolelärare (prop. 1992/93:42, bet. 1992/93:UbU5, rskr. 1992/93:159).

1993 års högskolereform

Inom lektorstjänsten bör finnas tydliga karriärmöjligheter. Detta påpekades i propositionen Universitet och högskolor - frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Det framhölls också vikten av att goda insatser inom såväl forskning som utbildning skall kunna premieras och att innehavare av en lektorstjänst som gjort framstående insatser bör kunna få en särskild befordran. I högskoleförordningen (1993:100) infördes sedan befordringstiteln biträdande professor.

De nuvarande lärartjänsterna

I högskoleförordningen regleras vilka lärartjänster som får finnas vid universitet och högskolor, nämligen: professor (inbegripet adjungerad professor), lektor (med befordringstiteln biträdande professor), adjunkt, forskarassistent, nordisk lektor, utländsk lektor, timlärare och gästlärare.

Enligt Statistiska centralbyråns statistik fanns det år 1994 totalt följande antal lärare och innehavare av särskilda forskningstjänster omräknat i heltidstjänster (exklusive de konstnärliga högskolorna). De särskilda forskningstjänsterna, som ofta är externt finansierade, är inte lärartjänster.

Professorer 1 964 Lektorer 4 814 Adjunkter (inkl. nordiska och utländska lektorer) 4 863 Forskarassistenter 1 100 Särskilda forskningstjänster 1 897

Behörighet och befordringsgrunder

I högskoleförordningen anges behörighetskraven för lärare i andra verksamheter än de konstnärliga enligt följande. För en tjänst som

• professor: vetenskaplig och pedagogisk skicklighet,
• lektor: avlagd doktorsexamen och pedagogisk skicklighet,
• adjunkt: avlagd examen från grundläggande högskoleutbildning eller motsvarande kompetens samt pedagogisk skicklighet,
• forskarassistent: avlagd doktorsexamen (med företräde för sökande som avlagt examen högst fem år före ansökningstidens utgång).

Befordringsgrunder vid tillsättning av en tjänst som lärare i andra verksamheter än de konstnärliga är graden av sådan vetenskaplig, pedagogisk, administrativ och annan skicklighet som är av betydelse med hänsyn till tjänstens ämnesinnehåll och art. Dessutom skall bl.a. jämställdhetsaspekter och förmåga att informera om forskning beaktas. Det är ytterst universitetet eller högskolan som inom vissa ramar skall besluta vilka befordringsgrunder som skall användas och hur de skall vägas mot varandra.

Tjänstgöringsskyldighet och undervisningsskyldighet

Nuvarande tjänstgöringsskyldighet för högskolelärare är 1 773 timmar per år. Den är fastställd i centralt kollektivavtal och är densamma som för övriga statsanställda.

I kollektivavtalet regleras den maximala undervisningsskyldigheten (lektioner, exklusive examination, varvid en undervisningstimme enligt praxis är 45 minuter) för de olika tjänsterna.

Den är för

• professorer: 115 timmar per år (cirka 170 lektorstimmar), - lektorer: 400 timmar per år, - adjunkter: 630 timmar per år (cirka 420 lektorstimmar).

Från och med 1 januari 1997 kommer omfattningen av undervisningen att fastställas i lokala kollektivavtal. Om enighet därvid inte kan nås skall den maximala undervisningsskyldigheten vara 116 timmar för professorer, 404 timmar för lektorer och 636 timmar för adjunkter.

Den lokala arbetsledningen bestämmer lärarnas arbetsuppgifter. Många lärare har forskningsmedel från forskningsråd eller fonder. Varje universitet ochhögskola med fakultet avsätter också en s.k. rörlig resurs för lektorers och forskarutbildade adjunkters forskning. Denna resurs fördelas på olika sätt vid olika universitet ochhögskolor. Den rörliga resursens storlek bestäms för varje fakultet av högskolan, som också skall avsätta en proportionell andel till lärare vid mindre och medelstora högskolor inom fakultetens ansvarsområde.

Problem med nuvarande tjänsteorganisation

Den nuvarande tjänsteorganisationen vid universitet och högskolor har nu funnits under ett årtionde och det finns skäl att, utifrån de erfarenheter som gjorts, göra en översyn. Vissa brister har påtalats, exempelvis alltför låg värdering av grundutbildningsuppgifter och otillräcklig mångfald i forskningen. Andra problem är bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och låg lärarrörlighet mellan högskolorna. Reglerna för tjänstetillsättningar har också kritiserats för att vara alltför detaljerade.

I den nuvarande tjänsteorganisationen finns det få lärare med professorstjänst, vilken är den främsta lärartjänsten. Av de befordringsgrunder som ges särskild vikt i högskoleförordningen tas ofta för liten hänsyn till den pedagogiska skickligheten, även om förbättringar i detta avseende har skett. Vid professorstillsättningar är i praktiken den vetenskapliga meriteringen avgörande, och i den utsträckning pedagogisk meritering vägs in synes det oftast gälla forskarhandledning. Även vid tillsättning av tjänst som lektor - som oftast har undervisning som huvudinnehåll - väger den vetenskapliga meriteringen i de flesta fall tyngst.

Detta innebär att en lektor som huvudsakligen ägnar sig åt undervisning inte meriterar sig i någon högre grad för en professur eller för ett annat lektorat. Den som vill meritera sig i nuvarande tjänsteorganisation stimuleras alltså inte att ägna sig åt undervisning. Undervisningen blir, ur karriärsynpunkt, snarare en börda. Detta är otillfredsställande, eftersom arbetsuppgifter inom grundutbildningen borde vara viktiga och stimulerande för varje lärare.

I den nuvarande tjänsteorganisationen saknas således tillräckliga incitament för lärare att prioritera utveckling och förnyelse av utbildningens innehåll och metoder.

Av dagens lärartjänster med tillsvidareförordnande är det endast adjunktstjänsten som inte har doktorsexamen eller vetenskaplig skicklighet som behörighetskrav. Det finns t.ex. behov av lärare med erfarenhet från näringslivet inom tekniska utbildningar och från skolvärlden inom lärarutbildningar. I dagens meritvärderingssystem är dessa erfarenheter av begränsat värde. En adjunkt som avlägger doktorsexamen kan befordras till lektor, men det finns ingen befordringsmöjlighet för lärare som inte genomgått forskarutbildning.

I flera internationella utvärderingar av svensk forskning har framförts att det finns för få professurer. Eftersom professorerna har ett avgörande inflytande över forskningen anses detta förhållande hindra mångfald, rörlighet och förnyelse, särskilt som tjänsterna ofta har samma innehavare i flera decennier. Professuren blir en "lärostol" och professorn blir "ämnesföreträdaren", trots att den vetenskapliga utvecklingen innebär att forskning alltmer sker i arbetslag och att ämnena blir allt svårare att överblicka för en enskild forskare.

I forskningen är det viktigt att främja förmåga till förnyelse och samarbete. En långsam omsättning av få professurer vars innehavare har stort inflytande riskerar att bromsa utvecklingen. Många mycket skickliga forskare och lärare kan under lång tid vara utan möjlighet att söka högre tjänst och har därför begränsade möjligheter att påverka sitt ämnes forskningsutveckling. Detta riskerar att hämma mångfalden inom forskningen liksom rekryteringen av goda forskare.

Samarbete mellan forskare uppmuntras inte när det finns få professurer att söka. Bristen på dessa tjänster kan snarare leda till en rivalitet mellan forskare som annars skulle ha ett naturligt intresse av att samarbeta.

Vid universitet och högskolor finns en tradition att utse främst professorer som handledare inom forskarutbildningen och till olika administrativa uppdrag. Med fler professorer inom högskolan kan dessa arbetsuppgifter fördelas så att större hänsyn tas till enskildas kvalifikationer, intressen och arbetssituation.

Könsfördelningen bland högskolans lärare är mycket ojämn. Kvinnorna är överrepresenterade på lägre tjänster och på vikariat, medan männen är starkt överrepresenterade bland professorer. Professurer i nya ämnen med smala ämnesbeskrivningar är inte sällan utformade med en speciell person i åtanke. Denna person är nästan alltid en man. Över huvud taget främjar nuvarande tjänstestruktur och meritvärderingssystem inte jämställdheten. Dessa frågor behandlas bl.a. i betänkandet från Utredningen om insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning (SOU 1995:110) och i studien Värdering av kvinnors respektive mäns meriter vid tjänstetillsättningar inom universitet och högskolor.

Ett problem som påtalats i många internationella utvärderingar av svensk forskning är bristande lärarrörlighet mellan högskolorna. Detta problem kan sättas i samband med tillsättningsreglerna. De nuvarande reglerna för tillsättning av lärartjänster inom högskolan anses ofta vara alltför omfattande och illa anpassade till den ökade lokala frihet som kännetecknar högskoleförordningen i stort.

Uppdraget

Utredaren skall föreslå en ny tjänsteorganisation, varvid en utgångspunkt skall vara att å ena sidan grundutbildningsuppgifter och å andra sidan forsknings- och forskarhandledningsuppgifter skall vara lika viktiga och lika meriterande. Förutsättningar för en jämnare fördelning av dessa båda slag av uppgifter mellan olika kategorier av lärare skall skapas. Detta är ägnat att höja både forskningens och utbildningens kvalitet.

I flera avseenden skulle dessa ambitioner främjas genom att antalet tjänster på professorsnivå utökades. Det skulle ge förutsättningar för en större mångfald i högskoleforskningen och bredda den permanenta basen för forskarutbildningen. Det skulle samtidigt lägga en god grund för engagemang från professorernas sida i den grundläggande utbildningen och för att vid tillsättning av professurer tillmäta pedagogiska meriter en reell vikt. Det skulle även göra det lättare att vid rekrytering av lärare och vid fördelningen av arbetsuppgifter - också över tid - utgå från de faktiska och förutsebara behoven i respektive högskolas verksamhet. En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att en sådan ordning skall genomföras. Utredaren skall härvid analysera konsekvenserna av det särskilt starka anställningsskydd som högskolelagen (3 kap. 4 §) ger professorer.

Utöver kraven på vetenskaplig eller konstnärlig och pedagogisk skicklighet bör en tjänst på professorsnivå karaktäriseras av att innehavaren har ett särskilt ansvar för att tillsammans med sina kollegor, såväl internt som i kontakt med det omgivande samhället, utveckla utbildningen samt forskningen och utvecklingsarbetet inom sitt ämnesområde. Utredaren bör överväga om en ökning av antalet tjänster på denna nivå motiverar en ordning med mer än en kategori av professorstjänster, t.ex. så att tjänster som biträdande professor på nytt införs, samt utarbeta förslag till behörighetsregler.

För närvarande kan kompetens för professorstjänst endast prövas och dokumenteras i samband med ansökan till en ledig tjänst. Detta skulle kunna kompletteras med en ordning enligt vilken professorskompetens kan prövas också utan att det är fråga om ett tillsättningsförfarande. Här kan påminnas om den traditionella formen för antagande av oavlönad docent. En innehavare av lärartjänst med tillsvidareförordnande, som på detta sätt har bedömts kompetent för professur, borde utan utlysning kunna befordras till professor. Utredaren bör utarbeta förslag till en sådan generell ordning för kompetensprövning och befordran. Samtidigt skall övervägas om en befordringsmöjlighet är motiverad också när det gäller förtjänta adjunkter som inte har doktorsexamen.

Behovet av tidsbegränsade tjänster för dem som just avlagt doktorsexamen kvarstår. I ljuset av erfarenheterna av den nuvarande ordningen skall utredaren överväga om några förändringar i fråga om forskarassistenttjänsterna är motiverade eller om det finns behov av andra lösningar för nyblivna doktorer. När det gäller denna kategori, som normalt ännu inte är så fast etablerad i en högskolemiljö, finns det särskild anledning att uppmärksamma hur rörlighet mellan högskolor kan främjas. Forskarassistenternas möjligheter till mer självständiga forsknings- och handledarinsatser skall också beaktas.

Högskolorna bör även fortsättningsvis ha frihet att inom ramen för tillgängliga medel inrätta lärartjänster av de slag som anges i högskoleförordningen. Utredaren bör överväga vilka centrala åtgärder som behövs för att under denna förutsättning förverkliga en reform som innebär att antalet professorstjänster avsevärt förändras.

Av vikt i detta sammanhang är fördelningen av grundutbildnings- respektive forsknings- och forskarutbildningsuppgifter mellan olika lärare i dag och med en ny tjänsteorganisation. Konsekvenserna av förändringarna bör analyseras i samverkan med företrädare för högskolorna. Utredarens förslag bör inte förutsätta en omfördelning mellan grundutbildnings- och forsknings/forskarutbildningsanslagen. I samråd med arbetsmarknadens parter skall analyseras i vilken utsträckning förändringar i avtal om högskolelärares arbetstid och tjänstgöring aktualiseras i sammanhanget.

Att främja jämställdhet mellan kvinnor och män liksom lärares rörlighet mellan högskolor är övergripande mål för förändringsarbetet. Dessutom är rörlighet mellan högskola och övrig arbetsmarknad önskvärd. Särskild uppmärksamhet måste därför ägnas åt att bedöma de långsiktiga effekterna av olika förändringar i förhållande till de kortsiktiga och åt behovet av särskilda insatser eller bestämmelser för att främja jämställdhet och lärarrörlighet. Utredaren skall härvid beakta och överväga vad som framförs i propositionen Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbildningsområdet (prop. 1994/95:164) samt betänkandet från Utredningen om insatser för kvinno- och jämställdhetsforskning (SOU 1995:110).

Kraven på rättssäkerhet och offentlig insyn motiverar vissa generella bestämmelser om förfarandet för tillsättning av lärartjänster i högskolan. Det kan emellertid ifrågasättas om inte den nuvarande detaljregleringen i fråga om främst formerna för professorstillsättning och tjänsteförslagsnämnderna kan minskas. En utgångspunkt bör vara att högskolorna också i fråga om lärarrekryteringen ges den frihet, som sedan några år kännetecknar regelverket i stort, att under ansvar hantera rambestämmelser. Utredaren skall, ifall det är befogat, med denna utgångspunkt utarbeta förslag till bestämmelser för tillsättning av lärare. Det är härvid av vikt att den förnyelse, som den externa rekryteringen ger, inte äventyras.

Förutsättningarna för de konstnärliga utbildningarna inom högskolan skiljer sig i viktiga avseenden från förutsättningarna inom den vetenskapsbaserade delen av högskolan. De principiella förändringarna bör kunna gå i samma riktning för de konstnärliga utbildningarna som för högskolan i övrigt, men utredaren skall vid utformningen av sina förslag vara uppmärksam på behovet av särskilda bestämmelser för detta område.

Förslagen får inte leda till ökade utgifter för staten. Utredaren kan lägga fram förslag som innebär kostnadsökningar endast tillsammans med förslag om hur dessa skall finansieras.

Utredaren bör ta del av Riksrevisionsverkets rapporter om högskolelärares tjänstgöring, däribland Bisysslor inom universitet och högskolor (RRV 1995:45). Utredaren skall överväga huruvida högskolelärare generellt bör åläggas att rapportera sina bisysslor till högskolan. En större samstämmighet mellan reglerna om bisysslor i högskolelagen och lagen om offentlig anställning skall också övervägas. Det bör uppmärksammas att Utredningen om nyttiggörande av forskningsresultat, samverkan näringsliv-högskola (dir. 1995:139) också kan komma att pröva dessa frågor.

Utredaren skall samråda med Kommittén för uppföljning av 1993 års högskolereform (dir. 1993:143, tilläggsdir. 1994:126 och 1995:28) och Kommittén för översyn av strukturen för forskningsfinansiering (dir. 1995:41).

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt om jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredaren förutsätts till sig knyta en referensgrupp bestående av företrädare för olika grupper och intressen som berörs.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 6 december 1996.