Beslut vid regeringssammanträde den 25 april 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. Översynen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Reglerna om beskattning av bilförmån ingår inte i uppdraget.

Bakgrund och gällande regler

I propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25) uttalade regeringen att en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon borde ske. En särskild utredare bör nu tillkallas för att företa denna översyn.

Beskattning av vägtrafiken sker i olika former. Beskattningen kan delas in i skatt på anskaffning, skatt på innehav och skatt på användning av fordonet.

Skatt på anskaffning av fordonet

Skatt på anskaffning av fordon infördes redan under andra världskriget som en tillfällig beskattning av statsfinansiella skäl. Skatten blev senare permanent. Syftet härmed var att dämpa investeringar i fordon och infrastruktur och en särskild skatt på personbilar, motorcyklar och vissa lastbilar infördes genom lagen (1956:649) om omsättningsskatt på motorfordon. Omsättningsskatten ändrades sedan till försäljningsskatt.

Skatten var från början en värdeskatt men ändrades senare till en beskattning som beräknades efter fordonets tjänstevikt. Syftet var dock fortfarande att skatten skulle stå i viss proportion till fordonets värde. Lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, den i dag gällande, trädde i kraft den 1 april 1978.

Sedan den 1 januari 1995 tas försäljningsskatt ut när fordonet första gången förs in i svenskt bilregister, eller om fordonet är avställt, vid avställningens upphörande.

Försäljningsskatt beräknas efter fordonets tjänstevikt, för tyngre fordon totalvikt, och påverkas av vilken miljöklass fordonet hänförs till. Med miljöklasser i försäljningsskattelagen avses de miljöklasser som anges i bilavgaslagen (1986:1386).

Försäljningsskatt tas ut för alla personbilar, för bussar med en totalvikt av högst 3 500 kilogram samt övriga bussar om de är försedda med dieselmotor och om de hänförs till miljöklass 2 eller 3, för lastbilar med en totalvikt av högst 3 500 kilogram och lastbilar med en totalvikt som överstiger 3 500 kilogram om de är försedda med dieselmotor och om de hänförs till miljöklass 2 eller 3, samt för motorcyklar.

Försäljningsskatt tas ut för personbilar med 6 kr 40 öre per kilogram tjänstevikt. För personbilar i miljöklass 1 eller 2 görs inga tillägg eller avdrag, för fordon i miljöklass 3 ökas skatten med 2 000 kr. Samma regler gäller för lastbil med skåpkarosseri och buss om totalvikten är högst 3 500 kilogram. För lastbilar utan skåpkarosseri uppgår skatten i miljöklass 1 och 2 till 4 000 kr och i miljöklass 3 till 6 000 kr. För dieseldrivna lastbilar och bussar med en totalvikt över 3 500 kilogram tas ingen försäljningsskatt ut i miljöklass 1. Om totalvikten är högst 7 000 kilogram tas skatt ut i miljöklass 2 med 6 000 kr och i miljöklass 3 med 20 000 kr. Vid högre vikt är skatten 20 000 kr respektive 65 000 kr. För motorcyklar tas försäljningsskatten ut med mellan 1 340 kr och 4 480 kr.

I propositionen Skärpta avgaskrav för tunga fordon m.m. (prop. 1995/96:175) som nyligen överlämnats till riksdagen föreslås att försäljningsskatten för tunga fordon ändras så att ingen försäljningsskatt tas ut för fordon i miljöklass 2 och att skatten sänks till 6 000 kr i miljöklass 3.

Skatten tas inte ut för fordon som vid skattskyldighetens inträde är av en årsmodell som är trettio år eller äldre. Under tre år med början den 1 januari 1995 tas inte heller skatten ut för fordon som är inrättade för drift med elektricitet från batterier i fordonet.

Fordonen är, som ovan nämnts, indelade i tre olika miljöklasser enligt bilavgaslagen (1986:1386). Miljöklass 1 omfattar de fordon som ur hållbarhets- och avgasutsläppssynpunkt uppfyller de högsta kraven. Tillverkaren kan själv, om fordonet uppfyller kravet för avgasgodkännande, välja vilken miljöklass fordonet skall hänföras till.

Försäljningsskatten har differentierats för att påskynda introduktionen av fordon som uppfyller mer långtgående miljökrav. Försäljningsskatten utformades så att skatten för personbilar i miljöklass 3 höjdes med 2 000 kr, för miljöklass 2 var den oförändrad och för miljöklass 1 sänktes den med 4 000 kr.

Medlemskapet i EU innebar att de regler om ekonomiska styrmedel som gäller enligt EG-direktiven om bilavgaser skall genomföras i Sverige. Den skattedifferens som fanns för lätta fordon i miljöklass 1 togs därför bort fr.o.m. den 1 januari 1995 eftersom EG vid den tidpunkten ännu inte tagit något beslut om avgaskrav som motsvarande miljöklass 1. Ekonomiska styrmedel får endast tillämpas på de fordon som uppfyller den standard för avgasrening som beslutats inom EU. Detta fick till följd att försäljningsskatten ändrades för lätta fordon så skatten blev densamma för fordon som hänfördes till miljöklass 1 och miljöklass 2. Inom EU kommer avgaskraven på bilar att skärpas stegvis under de kommande åren. Tidtabellen skiljer mellan de olika fordonskategorierna. I samband med kravskärpningarna kan det ibland vara nödvändigt att ändra de ekonomiska incitamenten för att gynna försäljningen av renare fordon.

Våren 1995 beslutade riksdagen om en nivåhöjning om 20 procent av försäljningsskatten på vissa motorfordon. Denna nivåhöjning återtogs och ersattes med en höjning av fordonsskatten. Skälet härför var att en lägre nivå på försäljningsskatten stimulerar förnyelse av bilparken vilket har positiva effekter på miljön.

Skatt på innehav av fordonet

Bilinnehav beskattas genom fordonsskatt. Fordonsskatt är en fast skatt som tas ut med ett visst belopp för en viss tidsperiod oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används.

Skatt på innehav av fordon infördes 1923. Fordonsägarna skulle betala de kostnader som fordonen genom vägslitage förorsakade.

Enligt fordonsskattelagen (1988:327) tas fordonsskatt ut för motorcyklar, personbilar, bussar, lastbilar, traktorer, tunga terrängvagnar, motorredskap och släpvagnar som är eller bör vara registrerade i bilregistret och som inte är avställda. Fordonsskattens storlek varierar bl.a. med fordonsslag, skattevikt, drivmedel och fordonets konstruktion. Tjänstevikten är skattevikt för personbil, motorcykel, traktor och motorredskap. Totalvikten är skattevikt för buss, lastbil, tung terrängvagn och släpvagn. Skatten tas ut med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen.

Fordonsskatt tas inte ut för personbilar, bussar, lastbilar och motorcyklar som är av en årsmodell som är trettio år eller äldre. I vissa glesbygdskommuner tas skatten för personbil endast ut till den del skatten överstiger 384 kr. Till följd av medlemskapet i EU slopades skatterabatten för fordon som hänfördes till miljöklass 1 i försäljningsskattelagen. Som kompensation härför slopades i stället den årliga fordonsskatten under de fem första åren.

Fordonsskatten betalas för skatteår, eller i vissa fall skatteperiod. Ett skatteår består av tre skatteperioder som vardera omfattar fyra månader. Fordonsskatten skall i regel betalas under månaden före ingången av ett skatteår. Slutsiffran i fordonets registeringsnummer avgör när ett skatteår eller en skatteperiod börjar

Skatt på användning av fordonet

Bensin har beskattats sedan 1929. Den allmänna energiskatten infördes 1957 och skatteplikten omfattade bl.a. motorbrännolja och bensin. Sedan den 1 januari 1995 tas skatt på drivmedel ut enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. Denna lag ersatte tidigare lagar om energiskatt, koldioxidskatt, svavelskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt. Genom lagen har en anpassning skett till de regler som gäller inom EU för beskattning av mineraloljor. De grundläggande rättsakterna för beskattning av mineraloljor är rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (mineraloljedirektivet), rådets direktiv 92/82/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av skattesatserna för mineraloljor (skattesatsdirektivet) och rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (cirkulationsdirektivet).

Energiskatt och koldioxidskatt tas ut på bensin, eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen, gasol, metan, naturgas, kolbränslen och petroleumkoks. Den allmänna principen är att skatt skall tas ut om bränslet används till uppvärmning eller motordrift. Energiskatt och koldioxidskatt tas även ut på icke fossila bränslen. För sådana bränslen kan skattebefrielse eller skattenedsättning medges under vissa förutsättningar enligt mineraloljedirektivet.

Energiskatten på bränsle tas ut med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. Skatten är inte proportionell mot energiinnehållet. Energiskatten varierar beroende på om bränslet används för drift av motordrivna fordon eller uppvärmning. Bränslen som används för motordrift beskattas med en förhöjd energiskatt.

Energiskatten på bensin är differentierad i två nivåer, en nivå för s.k. blyfri bensin och en nivå för annan bensin. Dessutom är skatten på s.k. blyfri bensin differentierad i två miljöklasser, miljöklass 3 och den miljövänligare miljöklass 2. Skattedifferensen mellan miljöklass 2 och 3 är 6 öre och motsvarar merkostnaden vid produktion av miljöklass 2 bensin.

En grundtanke i mineraloljedirektivet är att skattesatsen för varje bränslekategori skall vara enhetlig. Skattedifferentieringen mellan blyfri bensin och annan bensin står i överensstämmelse med gällande EG-regler. Däremot kräver den differentierade skatten på blyfri bensin ett undantag enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. Sverige har ansökt om ett sådant undantag och beslut har nyligen fattats av rådet.

Vad gäller dieseloljebeskattningen skall den högbeskattade, ofärgade dieseloljan användas vid fordonsdrift. Den är indelad i tre olika miljöklasser. Standarddiesel beskattas enligt miljöklass 3 och den miljövänligare dieseln enligt miljöklass 1 och 2.

Sverige beviljades undantag vid anslutningsförhandlingarna som medger skattedifferentieringen av den högbeskattade, ofärgade dieseloljan.

Koldioxidskatt för fossila bränslen beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Under 1996 gäller att skattesatserna är beräknade att motsvara ca 37 öre per kg utsläppt koldioxid.

Skoterskatt

I betänkandet Miljöklassning av snöskotrar (SOU 1995:97) föreslogs att försäljningsskatt skulle införas på snöskotrar. Frågan om en skoterskatt bör tas upp i detta sammanhang.

Uppdraget

Som framgått av föregående avsnitt har både fiskala motiv och miljöskäl legat till grund för den nuvarande utformningen av beskattningen av vägtrafiken. Den från fiskal synpunkt viktigaste skatten är energi- och koldioxidbeskattningen av fordonsbränsle. Koldioxidbeskattningen är också ett viktigt ekonomiskt styrmedel från miljösynpunkt. Även försäljningsskatten har som framgått inslag av miljöpolitiskt styrmedel genom kopplingen till miljöklasserna i bilavgaslagen. Olika sätt att genom ekonomiska styrmedel, däribland skatter, minska vägtrafikens negativa miljöeffekter har diskuterats i flera utredningar under senare tid, bl.a. Trafik- och klimatkommittén och Miljöklassutredningen.

Även möjligheterna att genom ekonomiska styrmedel påverka fordons utformning m.m. ur trafiksäkerhetssynpunkt har analyserats, bl.a. av Vägverket. Från sistnämnda utgångspunkt kan den nuvarande anknytningen av försäljningsskatt och fordonsskatt till fordonets vikt möjligtvis i vissa fall vara negativ. Försäljningsskatten kan ha en dämpande effekt på nybilsförsäljningen, vilket kan vara negativt ur miljösynpunkt eftersom nya bilar generellt sett torde vara miljövänligare än äldre.

Möjligheterna att genom skatter och andra ekonomiska styrmedel uppnå positiva effekter på vägtrafiken ur såväl miljö- som trafiksäkerhetssynpunkt har således diskuterats ingående under senare år. Trots det har någon samlad bedömning av vilka styreffekterna är av de skatter som träffar vägtrafiken inte gjorts. Det är därför enligt regeringens mening angeläget att en sådan analys kommer till stånd. I avsaknad av detta underlag finns annars risk för bl.a. att de olika skatterna har effekter som motverkar varandra och därigenom försvårar att de mål som ställts upp kan nås.

Mot bakgrund av det anförda tillkallas en särskild utredare för att analysera vad som är den lämpliga avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Utredningen skall också överväga möjligheten att med ekonomiska styrmedel öka utskrotningen av gamla bilar.

Både uttaget av försäljningsskatt och fordonsskatt är baserat på fordonsslag, vikt och drivmedel och bestämmelserna är detaljerade. En utgångspunkt bör vara att undersöka om det går att förenkla de regler som i dag styr uttaget av försäljnings- och fordonsskatt. En möjlighet är att låta skatten tas ut med enhetliga skattebelopp för alla fordonskategorier. Vidare bör det, om man fortfarande finner det lämpligt att låta vikten vara avgörande för vilken skatt som skall betalas, bestämmas vilken vikt som skall vara skattevikt. Här kan möjligen en beskattning som grundas på fordonets totalvikt vara lämpligare än en beskattning som grundas på fordonets tjänstevikt. Dessutom borde, i syfte att förenkla skatteuttaget, vissa fordonstyper kunna hanteras likformigt.

För fordon som importeras begagnade uppbärs försäljningsskatten med lika stort belopp som för motsvarande nya fordon. Här bör reglerna ses över så att äldre importerade fordon inte, ur skattesynpunkt, behandlas diskriminerande jämfört med äldre svenska fordon som blivit skattepliktiga först efter ombyggnad.

Systemet för miljöklasser är ett verktyg för att minska miljöpåverkan från trafiken. Miljöklassystemet såsom det är kopplat till försäljningsskatten bör analyseras och en utvärdering bör ske av vilka effekter systemet för miljöklassning av bilar fått. Härefter bör förslag lämnas om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha differentierad försäljningsskatt eller om miljöklassningen bör läggas över på den årliga fordonsbeskattningen. I detta sammanhang skall även undersökas om trafiksäkerhetsaspekter kan beaktas vid skatteuttaget. Utredningen bör vidare föreslå principer för uppdatering av de till miljöklassystemet anknutna ekonomiska styrmedlen i samband med kravskärpningar enligt EG- direktiven om bilavgaser. Härefter bör utredningen analysera möjligheten att differentiera skatten på fordon med hänsyn till bränsleförbrukningen, varvid även bilarnas transportkapacitet skall beaktas.

Utredningens förslag skall ta sin utgångspunkt i de principöverväganden Kommunikationskommittén ( K 1995:01) lämnar i sitt delbetänkande den 15 oktober 1996. Förslagen bör utformas på så sätt att den samlade styreffekten ur trafiksäkerhet- och miljösynpunkt ökar. Utredningen skall också göra en konsekvensbeskrivning av sina förslag utifrån trafikpolitiska aspekter och analysera effekten av skatteförändringar.

Slutligen bör utredningen presentera förslag på en skoterskatt. Skoterskatten skall utformas i enlighet med övriga förslag som utredningen lämnar.

Utredningens förslag skall vara statsfinansiellt neutralt.

Utredningen bör samråda med övriga utredningar som behandlar områden som har nära samband med fordonsbeskattningen. Utredningen bör också noga följa de diskussioner som pågår inom EU vad gäller det område som utredningen har att behandla. Utredningen skall särskilt redovisa hur dess förslag förhåller sig till gällande EG-regler.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhet (dir. 1994:124) samt om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 februari 1997.