Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring samt konsumentskyddet vid byggande av småhus. Utredaren skall vidare belysa frågor om kvalitetssystem i byggprocessen och förvaltningen, göra en översyn av den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem samt analysera behovet av det statliga stödet för att komma till rätta med fukt- och mögelskador i egnahem.

Utredaren skall

• belysa hur tecknade byggfelsförsäkringar uppfyller lagens intentioner samt bedöma om det behövs ändringar i lagen vad gäller tillämpningsområdet och skyddet av boende m.fl.,
• göra en allsidig redovisning och analys av befintliga system med s.k. småhusgarantier samt konsumentskyddsaspekter,
• utvärdera förekommande kvalitetssystem i byggprocessen och förvaltningsskedet samt lämna de förslag som utredaren finner anledning till,
• göra en översyn av den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem,
• bedöma det fortsatta behovet av statligt ekonomiskt stöd för att avhjälpa fukt-och mögelskador i småhus m.m.

Bakgrund

I plan- och bygglagen har byggherrens ansvar för att byggnaden uppfyller väsentliga egenskapskrav tydliggjorts, bl. a. när det gäller hälsa och säkerhet. Det senaste decenniet har problem med fuktskador och s.k. sjuka hus uppmärksammats allt mer. De skador som uppstår är ofta omfattande och kräver kostsamma reparationer. Inte sällan har det rått oklarhet om vem som skall bekosta åtgärderna och om hur gjorda åtaganden skall säkras.

För att komma till rätta med bl.a. dessa problem finns det för småhusen ett system med garantier, s.k. småhusgaranti, som sedan år 1984 utgjort villkor för olika slag av statligt ekonomiskt stöd vid nybyggnad. År 1989 blev småhusgarantin ett villkor för statligt stöd till alla nybyggda småhus utom rena självbyggen. Nu gällande bestämmelser återfinns bl.a. i 8 § förordningen (1992:986) om statlig bostads- byggnadssubvention. Garantisystemet innefattar krav på en produktionsgaranti och en ansvarsutfästelse. Systemet innebär att det vid nybyggnad av egnahem eller nybyggnad av en- eller tvåbostadshus som upplåts med bostadrätt, krävs att det till skydd för husägaren finns

• en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti), och
• ett betryggande åtagande att avhjälpa sådana väsentliga skador på huset som består i eller är en följd av fel eller brister i konstruktion, utförande eller material och som upptäcks och anmäls under tiden från utgången av den garantitid som anges i köpe- eller entreprenadavtal till dess tio år har gått, räknat från dagen för slutbesiktningen (ansvarsutfästelse).

Småhusgarantier lämnas för närvarande av AB Bostadsgaranti, som sedan år 1984 till lika delar ägs av Byggentreprenörerna och staten (prop.1983/84:41, bet. 1983/84:BoU8, rskr.1983/84: 64). Vidare lämnas småhusgarantier av egna bolag i HSB och Riksbyggen samt av GARBO AB ägt av Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund m.fl. Ansvarsutfästelserna försäkras av skilda försäkringsbolag.

Sedan år 1992 kan statliga bostadsbyggnadssubventioner sökas även efter det att bostadshusen påbörjats eller färdigställts. Utformningen av småhusgarantierna har inte anpassats till detta förhållande. Regeringen har nyligen till riksdagen lämnat förslag (prop. 1995/96:101) till viss sådan anpassning.

Riksdagen beslutade (prop. 1992/93:121, bet.1992/93:BoU22, rskr. 1992/93:302) under år 1993 att införa lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring. Lagens tillämpningsområde - flerbostadhus - är detsamma som i den tidigare lagen (1991:742) om byggnadsgaranti (prop.1990/91:189, bet. 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353). Den utredning om byggnaders inomhusmiljö m.m. (Ds 1990:14) som låg till grund för lagen om byggnadsgaranti hade i tillämpningsområdet inkluderat nybyggda flerbostadhus, kontor, lokaler för undervisning, vård eller annan omsorg samt ombyggnad av sådana byggnader som enligt plan- och bygglagen (1987:10) krävde bygglov.

Två huvudsyften med lagen om byggfelsförsäkring är att fel skall avhjälpas snabbt, utan långvariga tvister om vems ansvaret är, och att fel skall kunna avhjälpas även om man inte finner någon ansvarig som kan ta på sig kostnaderna. Lagen avser ytterst att vara ett skydd för de boende mot ohälsa på grund av byggfel. I propositionen anfördes (s. 30) att en utvärdering av lagstiftningen bör göras när tillräcklig erfarenhet vunnits av verksamheten. Tillsynen av verksamheten med byggfelsförsäkringen utövas enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) av Finansinspektionen. Någon motsvarande tillsyn kan inte sägas finnas för den samlade småhusgarantin.

I nämnda propositioner har man bl.a. pekat på att en lagstiftning om ansvaret för fel och skador i byggandet ger flera andra positiva effekter. För att undgå fel behövs insatser för att under projekterings- och byggskedet säkra kvaliteten i byggandet, kvalitetssäkring. Parterna i byggprocessens olika led bör finna system som undanröjer bristerna i samordningen av projekten. Branschen bör också finna system för erfarenhetsåterföring för att minska risken för upprepade misstag. Fungerande sådana system påverkar bl.a. kostnaden för försäkringarna m.m.

En fungerande ventilation i byggnaderna är nödvändig för att vidmakthålla acceptabla värden på fukt, radon och andra föroreningar. Mot bakgrund av bl.a. ökad förekomst av allergier och annan överkänsligthet beslutade riksdagen (prop.1990/91:145, 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353) att införa en obligatorisk funktionskontroll av ventilationssystem. Bestämmelserna om verksamheten finns i förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Boverket har med stöd av bestämmelserna utfärdat föreskrifter och allmänna råd för verksamheten.

År 1986 infördes (prop.1985/86:48, 1985/86:BoU6, rskr. 1985/86:62) det nuvarande statliga ekonomiska stödet för att avhjälpa fukt- och mögelskador i egnahem. Gällande bestämmelser för stödet finns i förordningen (1993:712) om den statliga fonden för fukt- och mögelskador i småhus, m.m. Syftet med stödet var att komma till rätta med skador av fel som kommit till redan vid uppförandet men där skadorna uppträder långt senare. När stödet infördes hade man också börjat komma till insikt om byggnadernas bidrag till den s.k. sjuka-hus-sjukan.

Syftet med översynen

Det övergripande syftet med översynen är att identifiera behov att förändra och komplettera befintliga system som avses bidra till att förebygga och undanröja sådana förhållanden i byggnader som kan vålla ohälsa och medföra omfattande ekonomiska åtaganden m.m. Här avses i första hand frågor med anknytning till konsumentskydd - småhusgarantin - samt byggfelsförsäkringen med inriktning att få ett enhetligt övergripande synsätt på konsumentfrågorna.

Uppdraget

Byggfelsförsäkringen

Utredaren skall belysa omfattningen av tecknade byggfelsförsäkringar. Vidare bör utredaren belysa om tecknade byggfelsförsäkringar enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkringar uppfyller lagens intentioner. Komponenter som därvid bör redovisas och analyseras är bl.a. följande:

• premiens storlek och i vad mån den uttrycker kompetens hos byggherre, entreprenör etc. exempelvis i form av dokumenterade kvalitetssystem och egenkontroller,
• principerna för begränsning av försäkringsgivarens ansvar till ett visst belopp per byggnad och till ett visst belopp för samtliga byggfelsförsäkringar som försäkringsgivaren utfärdat under ett kalenderår,
• utformning och nivå på självrisken,
• hantering av ombyggnader samt frågor om tillämpningsområdet för försäkringen, dvs. eventuell utökning till att omfatta även andra byggnader än flerbostadshus,
• den praktiska hanteringen av byggfelsförsäkringarna hos de olika aktörerna,
• samverkan med övrigt försäkringsskydd samt belysa i vad mån kostnaderna kan minska genom en samordning av det samlade försäkrings- och konsumentskyddet.

Småhusgarantin

Utredaren skall belysa tillsynsverksamheten av småhusgarantin. Denna fråga bör klaras ut skyndsamt och redovisas till regeringen senast den 1 oktober 1996.

Utredaren skall redovisa erfarenheterna av och göra en allsidig analys av konsumentskyddet i form av småhusgaranti. På grundval av analysen skall utredaren lämna förslag till ett ändamålsenligt konsumentskydd.

Kvalitetssystem

Beträffande kvalitetssäkringssystem skall utredaren inventera vilka heltäckande system som finns i byggbranschen idag. Förslag skall utarbetas om hur sådana system snabbt skulle kunna introduceras i byggprocessen och förvaltningen.

Funktionskontroll av ventilationssystem

Utredaren skall i samråd med Boverket redovisa hittillsvarande erfarenheter av den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem och på grundval härav föreslå de förändringar i verksamheten som befinns nödvändiga.

Bidrag för fukt- och mögelskador

Verksamheten med bidragsgivning till åtgärder för att avhjälpa fukt- och mögelskador i egnahem bör analyseras mot bakgrund av att verksamheten pågått i tio år, att möjlighet att teckna en småhusgaranti har funnits ännu längre samt att byggherrens ansvar tydliggjorts enligt ändringarna i plan- och bygglagen. Utredaren skall därvid överväga behovet av och formerna för verksamheten.

Övrigt

Utredaren skall beakta kostnadsaspekterna och så långt möjligt söka minimera kostnaderna i samband med byggandet.

Utredaren skall göra konsekvensanalyser av reglerna i de fall det är motiverat. Därvid skall utredaren i tillämpliga delar beakta regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler med de checklistor och analysinstrument som anges där.

Utredaren skall vid utformningen av sina förslag beakta de eventuella krav på anpassning som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medför.

Utredaren skall samråda med Boverket, Finansinspektionen och andra berörda myndigheter och organisationer. För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt att beakta jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.1994 :124).

Utredningsarbetet skall vara slutfört senast den 1 oktober 1997.