Beslut vid regeringssammanträde den 21 november 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att mot bakgrund av EU-medlemskapet dels göra en översyn av fiskeriadministrationen, särskilt avseende Fiskeriverket, dels föreslå åtgärder för en effektiviserad forsknings- och utvecklingsverksamhet på fiskets område.

Bakgrund

I 1978 års fiskeripolitiska beslut angavs för fiskeripolitiken ett inkomstmål, ett konsumtionsmål, ett produktionsmål, ett effektivitetsmål och ett regionalpolitiskt mål (prop. 1977/78:112, bet. 1977/78:JoU23, rskr. 1977/78:272). Dessa mål preciserades sedermera år 1985 (prop. 1984/85:143, bet. 1984/85:JoU32, rskr. 1984/85:298). Det övergripande målet för svensk fiskeripolitik angavs vara en ansvarsfull hushållning med vatten- och fiskresurserna så att de långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörjningen och vårt välstånd i övrigt. En god hushållning genom en väl avvägd vård och beskattning av fiskbestånden samt omsorg om vattnen förutsattes som väsentlig. Härigenom skapas förutsättningar för produktion av viktiga förnödenheter för landets befolkning, för medverkan i landets ekonomiska utveckling och för meningsfull sysselsättning och försörjning i vissa bygder. En god vård av våra vatten förbättrar också förutsättningarna för produktion av fisk på icke traditionellt vis, dvs. i form av odling. En väl avvägd hushållning främjar även sportfisket som är en viktig form för friluftsliv och rekreation.

Det svenska fisket regleras främst genom EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella bestämmelser i fiskelagen (1993:787) med följdförfattningar. Det yrkesmässiga fisket har gjorts beroende av yrkesfiskelicens. Lagstöd har också införts för föreskrifter om särskilda tillstånd för användningen av fartyg vid yrkesmässigt fiske. Det är också möjligt att fördela fisket genom att meddela föreskrifter som begränsar redskapsanvändningen för fritidsfisket.

Svenskt havsfiske bedrivs i Västerhavet, dvs. i Nordsjön, Kattegatt och Skagerrak, samt i Östersjön. Även i inlandsvatten bedrivs ett yrkesmässigt fiske, främst i de stora sjöarna.

Vattenbruket omfattar kompensationsodling av fisk, sättfiskodling samt odling av matfisk, kräftor och musslor.

Den svenska handeln med och förädlingen av fisk och fiskprodukter omfattar förstahandsmottagning, partihandel, rökerier, konservindustri, fiskmjöls- och fiskoljeproduktion samt detaljhandel.

Exportprodukter av stor betydelse för Sverige är konserver av sill och skarpsill, färsk torsk och sill, kaviarsubstitut samt fiskbullar. De viktigaste importprodukterna är räkprodukter, laxfisk, frysta torskfiléer samt sötvattenskräftor.

Vid sidan om det yrkesmässiga fisket finns fritidsfiske i olika former. Häri ingår sportfiske, som är av betydelse för bl.a. turistnäringen.

Genom EU-medlemskapet deltar Sverige i EG:s gemensamma fiskeripolitik (Common Fisheries Policy, CFP). Fiskerinäringen är en viktig del av EU- ländernas näringsliv. Gemenskapen är världens största marknad för fiskprodukter och är en av de största havsfiskemakterna i världen. Fiskeripolitiken omfattar nyttjandet av levande resurser i vattnen och inom vattenbruket samt beredning och avsättning av fiske- och vattenbruksprodukter. Förutom resurs- och marknadsfrågor omfattar den gemensamma fiskeripolitiken även strukturfrågor. Inom ramen för fiskeripolitiken träffas åtskilliga bilaterala och multilaterala fiskeöverenskommelser med tredje land.

Genom EES-avtalet påbörjade Sverige en anpassning till den gemensamma fiskeripolitiken som främst rörde handels- och statsstödsfrågor. Vid medlemskapsförhandlingarna deklarerade Sverige att målet var att det svenska fisket redan från början fullt ut skulle integreras i den gemensamma fiskeripolitiken. Sverige fick vissa undantag i anslutningsfördraget, vilka skulle gälla högst 18 månader.

Genom Sveriges medlemskap i EU har nödvändig lagstiftning genomförts på fiskets område. Dit hör framför allt lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och fiskelagen (1993:787).

För Sverige finns ett gemenskapsprogram för mål 5a, fiske (strukturplan) och ett program för gemenskapsinitiativet Pesca avseende omstruktureringen av fiskerinäringen för perioden 1995-1999. Ett särskilt handlingsprogram för småskaligt kustfiske har tagits fram. Inom ramen för strukturplanen har Sverige åtagit sig att reducera fiskeflottan i enlighet med ett fastställt utvecklingsprogram som gäller t.o.m. år 1996. Nu förbereds ett beslut inom EU om det framtida utvecklingsprogrammet för att få fiskeflottan i balans med fiskresurserna.

Sveriges möjligheter att påverka fiskeripolitiken kommer vara särskilt betydande när Sverige innehar ordförandeskapet i EU år 2001. Det svenska ordförandeskapet ligger också tidsmässigt i anslutning till den planerade översynen av den gemensamma fiskeripolitiken år 2002. Inom regeringskansliet har ett beredningsarbete inletts som förberedelse inför detta.

Nationellt och internationellt bedrivs forskning och utveckling (FoU) samt beståndsövervakning för ett långsiktigt nyttjande av havets, kusternas och inlandsvattnens resurser. Många av de ekonomiskt viktiga fiskslagen vandrar över internationella havsområden. Ett omfattande forskningssamarbete sker därför framför allt inom Internationella havsforskningsrådet (ICES).

I den gemensamma fiskeripolitiken ingår också FoU-frågor, som huvudsakligen drivs på nationell nivå, där de till viss del finansieras genom EG:s forskningsprogram. En viktig angelägenhet är insamlingen av grundläggande data om havets resurser (beståndsuppskattningar). Även insamling av uppgifter om sammansättningen av gemenskapens fiskeflottor och fångster sker som grund för utarbetande av lämpliga strategier för förvaltningen av gemenskapens fiske.

Huvuddelen av den svenska fiskeriforskningen finns i Skogs- och jordbrukets forskningsråds (SJFR) och Fiskeriverkets gemensamma program Fiskforskning för Sverige. Universitetsforskningen på fiskets område är förlagd till ett flertal institutioner med i regel små forskargrupper, vilket innebär vissa begränsningar i möjligheterna till samlade insatser. Vid Sveriges lantbruksuniversitet finns en institution för vattenbruk i Umeå. Tillämpad FoU-verksamhet avseende bestånds- och miljöövervakning samt fiskevård bedrivs framför allt vid Fiskeriverkets tre laboratorier.

Fiskeriverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fiskerinäringen inklusive vattenbruket och beredningsindustrin. Verket handlägger också frågor som rör fiskevård, fritidsfiske och frågor rörande biologisk mångfald vad gäller fisk och fiske. Vidare medverkar verket i internationella biståndsprojekt som rör fisket.

Fiskeriverket är ett viktigt instrument för att nå de fiskeripolitiska målen. Myndigheten skall således arbeta för en ansvarsfull hushållning med fiskresurserna så att de ger en god och långsiktig avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. Vidare skall konkurrenskraftiga företag inom fiskerinäringen utvecklas och tillgång på fisk av god kvalitet till fördel för konsumenterna främjas. För konsumentfrämjande åtgärder finns vid verket en särskild verksamhet, Nya Svensk Fisk. Det ingår, som framgått tidigare, i verkets uppgifter att främja forskning och bedriva utvecklingsverksamhet på fiskets område. Fiskeriverket centralt är placerat i Göteborg. Antalet anställda är ca 250 personer, varav mer än hälften finns inom den undersöknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs vid laboratorier, försöksstationer och utredningskontor på ett flertal orter i landet. För undersökningsverksamheten finns två forskningsfartyg, Argos och Ancylus. FoU-verksamheten finansieras framför allt med andra medel än Fiskeriverkets anslagsmedel. Regeringen har i budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1 förslag till statsbudget, finansplan m.m.) aviserat ett anslag på 58,1 miljoner kronor till Fiskeriverket för 1997, vilket innebär en besparing på 6 miljoner kronor.

Kustbevakningen är en annan myndighet med uppgifter av betydelse för fisket. Kustbevakningen övervakar efterlevnaden av föreskrifter för fiske i havet, kustvattnen samt i vissa insjöar. Den svenska fiskerikontrollen till sjöss och vid landning är en polisiär övervakningsuppgift. Landningskontrollen omfattar främst kontroll av fångst, fiskeloggbok och redskap. Kontrollen till sjöss, vilken genomförs med hjälp av bevakningsfartyg och bevakningsflygplan, omfattar svenska och utländska fiskefartyg inom såväl Sveriges ekonomiska zon som sjöterritorium.

Statens naturvårdsverk har uppgifter inom den allmänna miljövården av betydelse för fisket, bl.a. bidrag till kalkningsverksamhet för sjöar och vattendrag. Ansvaret för skydd av hotade arter delas mellan Naturvårdsverket och Fiskeriverket. Därvid svarar Fiskeriverket främst för hotade kommersiella arter.

Länsstyrelserna svarar för frågor om fisket på regional nivå. Länsstyrelserna svarar bl.a. för frågor inom gemenskapsprogrammet mål 5a, fiske, framför allt i den del som rör vattenbruket, beredningsindustrin och infrastrukturen på fiskets område. Inom länsstyrelserna finns en länsexpert för fiske.

Utredaren skall koncentrera sitt arbete till två huvudområden, nämligen

• översyn av fiskeriadministrationen, särskilt avseende Fiskeriverket,
• föreslå åtgärder för en effektiviserad FoU-verksamhet på fiskets område.

Regeringen aviserade i prop. 1994/95:40 om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen m.m. sin avsikt att fortlöpande värdera möjligheterna till besparingar i statens utgifter för administration och förvaltning. Regeringen har vidare uttalat i budgetpropositionen för år 1997 att även om den svenska förvaltningsmodellen är ändamålsenlig och i flera avseenden är till fördel för statsförvaltningens arbete i EU kommer fortsättningsvis statsförvaltningens organisation och arbetsformer att behöva anpassas till de krav som den fortlöpande utvecklingen av EU-samarbetet medför.

Sedan Sverige inträtt i EU har stora förändringar skett inom de områden för vilka Fiskeriverket svarar. Verksamheten vid verket påverkas i hög grad av beslut som fattas inom EU. För att möta de krav ett medlemskap ställer är en ytterligare anpassning av verksamheten motiverad med sikte på att utnyttja befintliga resurser så effektivt som möjligt.

Med utgångspunkt i medlemskapet i EU och de erfarenheter som hittills vunnits skall en översyn ske av fiskeriadministrationen. Översynen av Fiskeriverket skall syfta till att renodla verkets funktion som regeringens instrument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Utredaren skall belysa verkets roll och uppgifter samt föreslå organisation och dimensionering utifrån de ändrade förhållanden som EU-medlemskapet innebär. I detta sammanhang bör länsstyrelsernas uppgifter på strukturstödsområdet prövas.

En viktig utgångspunkt för förslagen är att den nationella organisationen skall vara uppbyggd på ett sådant sätt att samverkan med EG-kommissionens direktorat för fiske, DG XIV, underlättas.

Mot bakgrund av den nya verksförordningen (1995:1322) och då särskilt bestämmelserna om myndigheternas medverkan i EU-arbetet skall utredaren även göra en bedömning av ansvarsfördelningen mellan regeringen (Jordbruksdepartementet) och Fiskeriverket samt i förekommande fall lämna förslag till förändringar.

Sverige har anpassat huvuddelen av de administrativa rutinerna på fiskets område till EG:s regelverk. Det gäller bl.a. kontroll av fiskeaktiviteter, kvoter, landningar och kvalitetsbestämmelser. I arbetet med Fiskeriverkets organisation och dimensionering bör utredaren uppmärksamma andra medlemsländers fiskeriadministration, särskilt organisation och dimensionering av fiskerikontrollen.

Eftersom Fiskeriverkets verksamheter på vissa områden nära gränsar till andra myndigheters verksamhet skall utredaren analysera och föreslå hur samarbete och samordning kan förbättras.

Utredaren bör även analysera vilka av Fiskeriverkets övriga uppgifter som bör åvila staten. Utredaren skall lämna förslag om dessa uppgifter skall hanteras av Fiskeriverket eller annan myndighet. Om en avveckling av verksamheter föreslås skall konsekvenser redovisas, bl.a. i kostnadshänseende. Utredaren är inte förhindrad att föreslå överföring av uppgifter till Fiskeriverket från andra myndigheter.

Fiskeriverket skall i enlighet med sitt sektorsansvar för miljön och tillsammans med berörda myndigheter verka för biologisk mångfald och därmed för ett rikt och varierat fiskebestånd. Fiskeriverket har på regeringens uppdrag redovisat en aktionsplan för biologisk mångfald. Sektorn har även ett omfattande internationellt fiskeri- och miljösamarbete. Utredaren skall analysera och lägga fram förslag om hur fiskets miljöansvar bör utövas.

Fiskeriverket fungerar bl.a. genom sina utredningskontor som expertorgan i vattenmål och har till uppgift att genomföra vissa åtgärder som regleras i vattendomar. Denna verksamhet är avgiftsfinansierad. Utredaren skall överväga hur dessa uppgifter skall utövas i framtiden.

Förslagen skall leda till effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar.

Utredaren skall granska frågor som rör Fiskeriverkets stöd till FoU och verkets egen undersökningsverksamhet. Verkets FoU-verksamhet inkluderar även frågor rörande miljö, biologisk mångfald och vård av resursen fisk i inlandsvatten, kust och hav. Utredaren skall lämna ett principförslag om gränsdragning mellan den renodlade myndighetsfunktionen på fiskets område och FoU-verksamheten på området. Utredaren skall därvid närmare se över FoU-verksamhetens omfattning på olika områden och bedöma vilken verksamhet som kan avvecklas eller bör överföras till andra organ. Utgångspunkten för en sådan analys skall vara att endast sådan FoU- verksamhet som har omedelbar betydelse för Fiskeriverkets myndighetsutövning skall handhas av verket.

Prövningen av FoU-verksamheten bör särskilt ske mot bakgrund av en analys om vilken organisation och vilka arbetsformer som bäst svarar mot de omedelbara behoven i verkets myndighetsutövning. I detta sammanhang måste också huvudmannaskapet för undersökningsfartygen Argos och Ancylus beaktas. I anslutning till analys och förslag om en mer effektiv FoU på fiskets område skall särskilt SJFR:s samordnande roll beaktas. Även Fiskeriverkets medverkan i olika internationella organisationer på forskningens område, särskilt ICES, bör belysas. Utredaren skall lämna förslag om hur en samordning av fiskets FoU-verksamhet kan göras inte minst mot bakgrund av möjligheten till ökade forskningsinsatser genom EU:s ramprogram.

Fiskeriverket och andra berörda myndigheter skall bistå utredningen. Utredaren skall därutöver ta de kontakter som behövs med näringsliv, övriga myndigheter och organisationer.

Utredaren bör också under arbetets gång informera de centrala arbetstagarorganisationerna på det statliga avtalsområdet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Vidare skall utredaren beakta vad som sägs i direktiv (dir. 1994:23) till kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Utredaren skall även följa regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om brottsbekämpning (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 1997.