Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att

• belysa förekomsten av olika former av distansarbete, dvs. arbete som utförs med hjälp med informationsteknik i hemmet eller på annan plats på avstånd från en mer traditionell arbetsplats samt redovisa den utveckling som kan förutses avseende sådant arbete,
• kartlägga och redovisa den lagstiftning, som har betydelse för distansarbete samt de kollektivavtal om sådant arbete som träffats,
• bedöma vilka konsekvenser distansarbete får för arbets- och anställningsförhållandena - t.ex. vad gäller arbetsmiljö, inflytande över arbetet, kompetensutveckling, anställningskydd och jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden -, för ansvars- och skatteförhållanden, den yttre miljön m.m.,
• klarlägga de hinder som kan finnas i lagstiftningen eller på annat sätt för användning av distansarbete, och behovet av ändrad eller kompletterande reglering för att undanröja sådana hinder och för att underlätta och stimulera distansarbete samt för att skapa ett ändamålsenligt rättsligt skydd för den enskilde vid sådant arbete, samt
• mot bakgrund av de överväganden som därvid görs föreslå de lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som behövs, varvid möjligheterna till reglering genom kollektivavtal särskilt skall beaktas.

Bakgrund

I Sverige och internationellt, bl.a. inom EU, har betydelsen av distansarbete, som en del i ett flexiblare arbetsliv, för såväl företag och andra verksamheter som den enskilde och samhället uppmärksammats. I takt med utvecklingen av informationstekniken har distansarbete som arbetsform också ökat i omfattning. Det är dock oklart hur den närmare utvecklingen ser ut och kommer att se ut. Det har även redovisats en osäkerhet om vilka konsekvenser ett sådant arbete har för arbets- och ansvarsförhållanden. Olika frågeställningar om hur lagstiftningen skall tillämpas på distansarbete har lyfts fram.

Utvecklingen av informationstekniken och nya arbetsformer

Informationstekniken medför och kommer att medföra stora förändringar av arbetsvillkor och levnadsvillkor i övrigt. Den möjliggör förändrade produktionsmetoder och arbetssätt och skapar nya förutsättningar för arbetets organisation och innehåll.

Det karaktäristiska för informationstekniken är kombinationen av kommunikationsteknik och datateknik, som gör det möjligt att arbeta med stora informationsmängder över stora avstånd. Genom elektronikens och teleteknikens utveckling kan därmed arbete i större utsträckning organiseras och utföras någon annanstans än på en traditionell arbetsplats.

Det kan också konstateras att tekniken gör det möjligt att lägga ut uppgifter att utföras på distans utanför landets gränser. Därmed kan vissa tjänster och arbeten komma att läggas ut till länder med låga personalkostnader.

Till följd av den snabba tekniska utvecklingen, det ökade internationella beroendet och en ökad kund- och marknadsanpassning ökar kraven på företag och andra verksamheter att snabbt anpassa sig till nya förutsättningar och att vara flexibla. En annan viktig utvecklingstrend är att tjänstesektorn ökar och det traditionella industriarbetet minskar. En utveckling i spåren av ökad flexibilitet är eller kan bli att vissa arbetstagare övergår till att bli uppdragstagare eller till att arbeta för flera arbetsgivare. Variationen av anställningsformer och verksamhetsformer förutses öka. En form som särskilt uppmärksammats i samband med distansarbete är de s.k. virtuella organisationerna eller nätverken, som består av företag och enskilda individer som samverkar, i regel med hjälp av informationsteknik, för en begränsad uppgift.

Genom utvecklingen av informationstekniken ökar möjligheterna att utföra allt fler uppgifter som distansarbete. Renskrivning, registrering och inmatning av uppgifter hör hit. Kontorsarbete och annat administrativt arbete kan i ökad utsträckning utföras i hemmet eller på annan plats. Även konstruktionsarbete och andra sådana mer kvalificerade uppgifter kan utföras som distansarbete. Telestugor och liknande bygger på att anställda från olika företag och eventuellt egenföretagare utnyttjar gemensamma lokaler och gemensam telekommunikationsutrustning.

Begreppet "distansarbete"

Många traditionella arbeten utförs utan att vara bundna till en fast arbetsplats, t.ex. arbete som chaufför eller försäljare eller andra rörliga arbeten. Hemindustriellt arbete och liknande arbeten som utförs i arbetstagarens hem har också funnits sedan länge. Begreppet distansarbete, så som det oftast används, tar emellertid sikte på andra särdrag i arbetssituationen. Det karaktäristiska är att arbetet utförs på avstånd från en bas, oftast en mer traditionell arbetsplats, och med användande av modern teknik, som gör det möjligt att ändå vara i direkt kontakt med verksamheten där. Distansarbete är därmed ett sätt att organisera arbetet som är beroende av viss teknik.

Det saknas en enhetlig definition av vad som är distansarbete. I regel finns emellertid dessa två element med. Arbetet utförs på avstånd från någon form av huvudarbetsplats och informationsteknik används. Uppfattningen om vilken betydelse som skall tillmätas distansarbetets omfattning eller organisation i övrigt kan dock skifta. Avsaknaden av en enhetlig definition har gjort det svårt att få fram en enhetlig bild av i vilken utsträckning distansarbete förekommer. Enligt vad som kom fram i en undersökning år 1995 arbetade då ungefär en halv miljon svenska tjänstemän med dator hemma eller på något annat ställe än den ordinarie arbetsplatsen åtminstone en och en halv dag i veckan.

Konsekvenser av distansarbete

Det har ifrågasatts om inte den arbetsrättsliga lagstiftningen i stora delar endast är anpassad för traditionella arbetsplatser där arbetet sker under arbetsgivarens direkta kontroll. Turordningsbestämmelserna i lagen om anställningsskydd (1982:80) kan t.ex. innebära att den som har sin arbetsplats hemma blir missgynnad i förhållande till den som arbetar på huvudarbetsplatsen.

En frågeställning som ofta tas upp är om och hur förhållandena i samband med distansarbete kan påverka uppdelningen mellan arbetstagare och uppdragstagare.

Arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller även för hem- eller annat distansarbete men begränsning finns i möjligheterna att utöva tillsyn i arbetstagarens hem. Enligt 15 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) skall i fråga om arbete som utförs i hemmet inspektionsbesök endast ske på begäran av den arbetsgivare eller arbetstagare som berörs eller om det finns någon annan särskild anledning till det. Det finns naturligtvis även begränsningar i arbetsgivarens möjligheter att direkt påverka förhållandena vid distansarbete i en arbetstagares hem.

Var ett arbete huvudsakligen utförs har betydelse för tillämpningen av vissa bestämmelser i skattelagstiftningen. Det gäller t.ex. om resekostnader är avdragsgilla som resor till och från arbetet eller som resor i tjänsten.

Distansarbete har vidare ansetts innebära en risk för att särskilt kvinnor ofrivilligt kan hamna i en situation där arbete, familjeliv och fritid vävs samman, vilket under vissa förutsättningar kan innebära att den totala arbetsbelastningen ökar.

Det kan finnas en risk att den som arbetar på distans inte får del av utbildning i arbetet eller annan kompetensutveckling i samma utsträckning som övriga arbetstagare. Samtidigt förändrar den nya tekniken möjligheterna till utbildning i arbetet t.ex. genom utbildning på distans.

Den osäkerhet och de farhågor som finns om distansarbetets konsekvenser kan innebära ett hinder för att införa och utveckla denna arbetsform.

Mot den här bakgrunden finns det ett behov av att se över den lagstiftning som har betydelse för distansarbete och vilka ändringar i lagstiftningen som behövs för att undanröja onödiga hinder mot sådant arbete och för att skapa ett ändamålsenligt skydd för den enskilde.

Behovet av en översyn av lagstiftningen avser närmast sådana arbeten som traditionellt har utförts på en fast arbetsplats men som genom tekniken har kunnat flyttas ut och utföras på distans. Det som kan förändras genom en sådan decentralisering av arbetet är bl.a. arbetsledning och möjligheterna att kontrollera arbetet. Möjligheterna till socialt samspel och samverkan förändras också. Samtidigt kan den enskildes möjligheter att själv disponera sin arbetstid öka.

Den tidigare behandlingen av frågor om distansarbete

Arbetstidskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1996:145, bilaga 6) redovisat vissa uppgifter och frågeställningar när det gäller distansarbete. Kommittén har i sitt förslag till en ny arbetstidslag föreslagit att arbete i arbetstagarens hem inte längre skall undantas generellt. Det mer generellt utformade undantaget för s.k. okontrollerbart arbete föreslås dock kvarstå. Arbete i hemmet skulle med en sådan utformning av undantagsbestämmelsen omfattas av arbetstidslagstiftningen om det är organiserat så att det kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över arbetet. Platsen för arbetet skulle därmed inte var avgörande. Kommitténs förslag i den här delen har sin bakgrund bl.a. i direktivet 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden.

I regeringens proposition om Åtgärder för att bredda och utveckla användningen av informationsteknik, IT-propositionen, (prop. 1995/96:125, bet. 1995/96:TU19, rskr. 1995/96:282) har regeringen bl.a. redovisat ett handlingsprogram för att bredda och utveckla användningen av informationstekniken. Regeringen pekade i propositionen ut regleringen av distansarbete som ett av fem prioriterade rättsområden och uttalade att konsekvenserna för olika lagstiftning borde klarläggas. Detta borde gälla det arbetsrättsliga området och arbetsmiljölagstiftningen men även t.ex. skattelagstiftningen och regleringen av ansvar för skador på person eller egendom. Det angavs att målet var att inom tre år genomföra erforderliga författningsändringar.

Regeringen har i propositionen En arbetsrätt för ökad tillväxt (prop. 1996/97:16, bet. 1996/97:AU4, rskr. 1996/97:107) hänvisat till vad som anfördes i IT-propositionen om en översyn av regleringen av distansarbete.

IT-kommissionen, som tillkom 1995 för att främja en bred användning av informationsteknik, fick genom tilläggsdirektiv i juni 1996 bl.a. till uppgift att bilda ett rättsligt observatorium, vars uppgift bl.a. skall vara att uppmärksamma lagstiftningsfrågor rörande distansarbete.

Inom EU läggs mycket stor vikt vid utvecklingen av informationssamhället och informationsteknologin som ett medel att utveckla Europas konkurrenskraft samt att öka tillväxten och sysselsättningen. Kommissionen har i grönboken Leva och arbeta i informationssamhället - Människan i centrum (KOM[96]389 slutlig) tagit upp olika frågor om vad det framväxande informationssamhället innebär för det framtida arbetslivet, för tillväxt och sysselsättning samt för levnadsförhållandena och den sociala sammanhållningen. Distansarbete har särskilt berörts.

Kommissionen har presenterat ytterligare en grönbok som berör dessa frågor och det är grönboken om ny arbetsorganisation (KOM[97]128 slutlig).

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att mot den angivna bakgrunden se över den lagstiftning som berör distansarbete. En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara att den utveckling som pågår när det gäller möjligheterna att arbeta på distans kan innebära stora fördelar för såväl enskilda individer som för näringslivet och samhället i form av sysselsättning och tillväxt samt en ekologiskt hållbar utveckling. De positiva effekterna bör tillvaratas och förstärkas. Samtidigt gäller det att noggrant granska de konsekvenser ur t.ex. arbetsmiljösynpunkt som kan uppstå för den enskilda individen.

Utredaren skall belysa förekomsten av olika former av distansarbete, de konsekvenser som sådant arbete kan ha för arbetsförhållandena, den yttre miljön och i andra avseenden samt bedöma den framtida utvecklingen. Vid kartläggningen skall resultatet av de utredningar, kartläggningar och forskning som gjorts eller görs av SCB, Arbetarskyddsstyrelsen, NUTEK, Glesbygdsverket, IT-kommissionen och andra tillvaratas. I det sammanhanget bör behovet av en avgränsning av begreppet distansarbete också diskuteras.

Utredaren skall informera sig om utvecklingen när det gäller distansarbete och regleringen av sådant arbete i andra länder och inom EU.

Utredaren skall klarlägga de hinder lagstiftningen kan innebära för att införa och genomföra distansarbete samt behovet av skydd för den enskilde. Den centrala arbetsrättsliga lagstiftningen, arbetsmiljölagen, arbetstidslagen, jämställdhetslagen, lagstiftningen om ansvar och ersättning för skada på person eller egendom samt socialförsäkringslagstiftningen skall ingå i översynen, liksom annan lagstiftning som kan ha betydelse för införandet och utförandet av distansarbete.

Utredaren skall klarlägga vilka förhållanden som bör regleras mellan parterna i en distansarbetssituation.

Utredaren skall ta hänsyn till kraven på en god arbetsmiljö i ett vitt perspektiv och tillfredsställande arbetsvillkor i övrigt. Skyddet för den personliga integriteten skall också beaktas bl.a. mot bakgrund av att datorn blir ett så dominerande arbetsverktyg och att arbetsresultat och kontroll av arbetet i mycket stor utsträckning blir beroende av datatekniken.

Utredaren skall mot bakgrund av översynen föreslå de ändringar eller kompletteringar av lagstiftningen som erfordras samt de andra åtgärder som kan behövas. Eventuella förslag till ändringar i skattelagstiftningen skall ha sin utgångspunkt i de grundläggande principer om neutralitet och likformighet som gäller för inkomstbeskattningen. Vidare skall utredaren beakta förslaget till en ny persondatalag samt de övriga förslag som har lämnats av Datalagskommittén i betänkandet Integritet, Offentlighet, Informationsteknik (SOU 1997:39).

Utredaren skall särskilt beakta träffade kollektivavtal på området och möjligheterna att utforma närmare och särskilt anpassade regler för distansarbete genom sådana avtal

Utredaren skall ange kostnaderna för sina förslag samt föreslå hur de skall finansieras.

Arbetsformer m.m.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter, IT-kommissionen och Distansutbildningskommittén samt andra berörda myndigheter.

För utredarens arbete gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).Redovisning av uppdragetUtredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 1998.